วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 7 ฉบับที่ 2

44 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. แผนภูมิที่ 2: สัดสว่ นของกรรมการทด่ี �ำรงต�ำแหนง่ กรรมการในรัฐวสิ าหกจิ มากกวา่ 1 แห่ง ปี พ.ศ. 2550 - 2557 30.91% 32.99% 39.04% เปน็ ทที่ ราบโดยชดั เจนวา่ การดำ� รงตำ� แหนง่ อยา่ งไรกต็ าม ประสทิ ธภิ าพทด่ี อ้ ยลงไมอ่ าจ มากกว่า 1 หน่วยงานของกรรมการ ย่อมจะท�ำให้ จะสะท้อนได้อย่างชัดเจนในผลประกอบการของ กรรมการมีประสิทธิภาพการก�ำกับดูแลกิจการได้ หนว่ ยงาน ทง้ั นเี้ นอ่ื งจากแตล่ ะหนว่ ยงานเปน็ กจิ การ ด้อยลง เม่ือเปรียบเทียบกับการท�ำหน้าที่เพียง ทแี่ ตกตา่ งกนั และสภาพการแขง่ ขนั ของแตล่ ะตลาด แห่งเดียว นอกจากนั้น กรรมการส่วนใหญ่ของ ท่ีกิจการด�ำเนินงานมีความแตกต่างกันอย่างชัดเจน รัฐวิสาหกิจกว่าร้อยละ 70 เป็นผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทำ� ใหก้ จิ การไมส่ ามารถเปรยี บเทยี บผลประกอบการ ในหน่วยงานราชการ หรือรัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน ได้โดยตรง นอกจากนน้ั กจิ การรัฐวิสาหกจิ ส่วนมาก ย่ิงมีความจ�ำกัดในการก�ำกับดูแลกิจการมากย่ิงขึ้น เป็นผู้ประกอบกิจการที่ผูกขาด การด�ำเนินงาน สถานการณ์เช่นน้ีท�ำให้สังคมโดยรวมซ่ึงถือเป็น และดำ� เนนิ งานภายใตก้ ารใชอ้ ำ� นาจรฐั ตามกฎหมาย เจ้าของกิจการท่ีแท้จริงเสียโอกาสในการสร้าง ผลประกอบการจงึ ไมอ่ าจจะสะทอ้ นผลจากการกำ� กบั ประโยชน์ให้เกิดข้ึน ท�ำให้การตัดสินใจล่าช้าต่อ ดแู ลของคณะกรรมการอยา่ งแทจ้ รงิ สถานการณ์การแข่งขันท่ีหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ เผชญิ อยู่

ปีที่ 7 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 45 แผนภูมิที่ 3: สัดส่วนของกรรมการทด่ี �ำรงต�ำแหน่งกรรมการรัฐวิสาหกิจมากกว่า 1 แหง่ จำ� แนกตามหน่วยงาน ปี พ.ศ. 2550 - 2552 จากแผนภูมิที่ 3 พบว่า หน่วยงานที่ ประการหน่ึงอาจเป็นเพราะการแทรกแซงจาก กรรมการมีการท�ำหน้าที่ในรัฐวิสาหกิจมากกว่า 1 ฝ่ายการเมือง ผู้มีอ�ำนาจในการแต่งตั้งคนใกล้ชิด แห่ง ในสัดส่วนที่ค่อนข้างสูง ได้แก่ บริษัท เข้ามาเป็นกรรมการในหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ ท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย จ�ำกัด (มหาชน) เพอ่ื แสวงหาประโยชนจ์ ากหนว่ ยงานพนื้ ฐานแนวคดิ (ทอท.) และธนาคารกรุงไทย จำ� กัด ซึ่งมสี ัดสว่ นสูง ประการหน่ึง ท่ีเป็นสะท้อนให้เห็นจากสัดส่วน ถึง ร้อยละ 50 ถึง 100 และสัดส่วนร้อยละ 100 ดังกล่าว คือ แนวคิดที่มองรัฐวิสาหกิจเป็นกิจการ ตามล�ำดบั ขณะทีห่ น่วยงานอน่ื ๆ มีสดั สว่ นลดหล่ัน ของรฐั หรอื เปน็ ของราชการมากกวา่ แนวคดิ ในฐานะ ตามล�ำดับ ส่ิงท่ีน่าสังเกตคือจ�ำนวนหน่วยงาน กจิ การของสาธารณะเพอ่ื เออ้ื ใหเ้ กดิ ประโยชนส์ งู สดุ ท่ีมีกรรมการผู้มีภารกิจหน้าท่ีอื่น ๆ มีมากถึง แก่ประชาชน จึงท�ำให้บทบาทในฐานะกรรมการ 8 หน่วยงาน จากจ�ำนวน 15 หน่วยงานทปี่ ญั หาน้ี ไม่ได้ให้ความส�ำคัญแก่ประโยชน์ของสังคมมาก สะท้อนถึงการขาดประสิทธิภาพโดยรวมของระบบ ไปกวา่ ประโยชนข์ องราชการ การบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจของไทยซ่ึงสาเหตุ

46 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. แผนภมู ิที่ 4: สัดส่วนทีม่ าของกรรมการรฐั วสิ าหกจิ ปี พ.ศ. 2552 จากภาพข้างต้นแสดงข้อมูลสัดส่วนท่ีมา 4. ข ้ อ มู ล ค ่ า ต อ บ แ ท น ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ของกรรมการรัฐวิสาหกจิ ปี พ.ศ. 2552 ซึ่งแสดงให้ รฐั วสิ าหกจิ เห็นว่ากรรมการรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่มาจาก ขา้ ราชการ/รฐั วิสาหกจิ ถงึ ร้อยละ 70.59 รองลงมา บริษทั การบินไทย จำ� กดั (มหาชน) เป็น เป็นเอกชน/องค์กรอิสระ อดีตข้าราชการ/อดีต หน่วยงานที่จ่ายค่าเบี้ยกรรมการ และเบี้ยประชุม รฐั วสิ าหกจิ และขา้ ราชการการเมอื ง คดิ เปน็ รอ้ ยละ กรรมการในอัตราสูงที่สุด เม่ือเทียบกับหน่วยงาน 18.18 9.09 และ 10.07 ตามล�ำดับ รัฐวสิ าหกิจจำ� นวน 15 แห่งข้างต้น โดยจา่ ยในอตั รา นอกจากนนั้ สง่ิ ทนี่ า่ สงั เกตอกี ประการหนง่ึ 50,000 บาทตอ่ เดอื น และกวา่ 30,000 บาทตอ่ ครง้ั คือ สัดส่วนข้าราชการการเมืองที่มีจ�ำนวนค่อน ตามลำ� ดบั ธนาคารกรุงไทย เป็นรัฐวสิ าหกจิ อีกแหง่ ข้างน้อย ทั้ง ๆ ที่ผลการส�ำรวจความคิดเห็นของ หน่ึงท่ีจ่ายอัตราผลตอบแทนแก่กรรมการในอัตรา กรรมการหลายท่านระบุว่ามีการแทรกแซงของ ทีค่ ่อนขา้ งสงู คอื เบี้ยกรรมการ เทา่ กบั 50,000 บาท นักการเมืองอยู่เสมอเพราะนักการเมืองแต่งตั้งเป็น ตอ่ เดือน และเบีย้ ประชมุ เปน็ 30,000 บาทต่อครั้ง ตัวแทนที่มักเป็นข้าราชการ/พนักงานรัฐวิสาหกิจ และบริษัท การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย จ�ำกัด ให้เป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ ตัวแทนเหล่าน้ีมักจะ (มหาชน) มอี ตั ราการจา่ ยเบย้ี กรรมการ 30,000 บาท ไม่ค่อยตระหนักถึงหน้าท่ีความรับผิดชอบในการ ตอ่ เดอื น และเบย้ี ประชมุ กรรมการ 20,000 บาทตอ่ ครง้ั แสดงบทบาทท่ีจะท�ำให้สังคมได้รับประโยชน์สูงสุด และบริษัท ท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย จ�ำกัด หากการด�ำเนนิ งานดังกล่าวขัดแยง้ กบั ผลประโยชน์ (มหาชน) ทมี่ อี ตั ราการจา่ ยเบย้ี กรรมการ 20,000 บาท ของนกั การเมือง ต่อเดือน และเบ้ียประชุมกรรมการ 15,000 บาท ต่อคร้ัง ซ่ึงอัตราการจ่ายค่าตอบแทนดังกล่าวของ รัฐวิสาหกิจข้างต้นจะสูงกว่าอัตราของรัฐวิสาหกิจ

ปีท่ี 7 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 47 สว่ นใหญท่ ม่ี กี ารจา่ ยเบยี้ กรรมการในอตั ราประมาณ ค่าตอบแทนท่ีแตกต่างกันค่อนข้างสูงน้ี 8,000 - 10,000 บาทตอ่ เดอื น และเบยี้ ประชมุ กรรมการ สะท้อนความไม่เท่าเทียมกันของหน่วยงาน ในอตั ราประมาณ 10,000 - 12,500 บาทตอ่ ครั้ง รฐั วสิ าหกจิ หนว่ ยงานทไ่ี ดร้ บั คา่ ตอบแทนสงู จะเปน็ การท่ีรัฐวิสาหกิจบางหน่วยงานจ่ายค่า หน่วยงานที่มีผลประโยชน์เชิงพาณิชย์ค่อนข้างสูง ตอบแทนสงู กวา่ หนว่ ยงานอนื่ ๆ กวา่ 2 เทา่ เปน็ การ รฐั วสิ าหกจิ ทจี่ า่ ยคา่ ตอบแทนกรรมการทคี่ อ่ นขา้ งสงู สะท้อนให้เห็นถึงความไม่เท่าเทียมกันในผล นี้ ท�ำให้บุคคลมีแรงจูงใจที่จะพยายามรักษาฐานะ ประโยชนท์ ีก่ รรมการได้รับหากพจิ ารณาถึงบทบาท การเปน็ กรรมการของตนใหต้ อ่ เนอื่ งใหน้ านทส่ี ดุ เทา่ รัฐวิสาหกิจที่แตกต่างกันย่อมท�ำให้การด�ำเนินงาน ที่จะเป็นได้ ซ่ึงส่ิงเหล่าน้ีอาจจะสะท้อนถึงปัญหา ของคณะกรรมการมีความแตกต่างกันและควรจะมี ความขัดแย้งกนั ระหว่างประโยชน์สว่ นรวม และผล อตั ราคา่ ตอบแทนแตกตา่ งกนั แนวความคดิ นอ้ี าจจะ ประโยชนส์ ่วนตวั ที่เกิดขึน้ ภายในองคก์ ร สะทอ้ นถงึ เหตผุ ลความจำ� เปน็ ไดเ้ พยี งบางสว่ น ทง้ั นี้ ค่าตอบแทนคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ เนอื่ งจากบทบาทหนา้ ทขี่ องคณะกรรมการโดยทว่ั ไป อาจะเช่ือมโยงถึงโอกาสของการเกิดปัญหาความ จะท�ำหน้าที่คล้ายคลึงกัน และเป็นการก�ำหนด ขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและ ทศิ ทางนโยบาย การควบคมุ กำ� กบั การดำ� เนนิ งานใน ผลประโยชน์ส่วนรวม การศึกษาครั้งน้ี พบว่า ภาพรวมเทา่ นนั้ มไิ ดเ้ ปน็ การทำ� งานในดา้ นปฏบิ ตั กิ าร รัฐวิสาหกิจ ท่ีมีอัตราการจ่ายค่าตอบแทนคณะ ดงั นน้ั การทำ� หนา้ ทใี่ นฐานะกรรมการของหนว่ ยงาน กรรมการทคี่ อ่ นขา้ งสงู ไดแ้ ก่ ธนาคารกรงุ ไทย, ปตท. ทัง้ หลายอาจจะไมแ่ ตกต่างกันมากนกั และ การบนิ ไทย คา่ ตอบแทนรวมเฉลยี่ ตอ่ กรรมการ รัฐวิสาหกิจที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์ ท้ังสามแห่งมีอัตราการจ่าย ในปี พ.ศ. 2551 จะผูกพันการจ่ายค่าตอบแทนโดยใช้หลักการเทียบ เป็น 4,350,000 2,150,000 และ 1,150,000 บาท เคียงกับอัตราค่าตอบแทนของหน่วยงานเอกชนที่มี ตามล�ำดบั ขณะทร่ี ฐั วสิ าหกิจอน่ื ๆ มอี ตั ราการจ่าย ลกั ษณะเดยี วกนั และเทยี บเคยี งกบั ผลประกอบการ ค่าตอบเฉลี่ยตอ่ กรรมการอย่รู ะหวา่ ง 58,500 บาท ของบรษิ ทั ขณะท่ีรัฐวสิ าหกจิ กลุ่มนอกตลาดมไิ ดใ้ ช้ ถงึ 472,300 บาท หลักการเช่นนั้น สิ่งนี้แสดงให้เห็นการก�ำหนด ค่าตอบแทนอย่างแตกต่างกัน ซึ่งแม้ว่ากิจการที่มี ขนาดใหญ่เช่นกัน ลักษณะการท�ำงานใกล้เคียงกัน และใชก้ รรมการทม่ี คี วามเชยี่ วชาญในระดบั เดยี วกนั (ในหลายครง้ั พบวา่ กรรมการของรฐั วสิ าหกจิ มไิ ดม้ ี ความเชย่ี วชาญเปน็ พเิ ศษแตกตา่ งไปจากรฐั วสิ าหกจิ อน่ื ๆ ทม่ี คี า่ ตอบแทนตำ่� กวา่ ) เชน่ คา่ ตอบแทนเฉลย่ี ของกรรมการบรษิ ทั ปตท. ไดร้ บั 246,000 ลา้ นบาท ต่อปี ขณะที่กรรมการการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ได้รับค่าตอบแทนเฉลี่ย 390,000 ล้านบาท อันแตกต่างกนั กว่า 1.6 เทา่

48 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 2: เปรียบเทียบค่าตอบแทนคณะกรรมการ บมจ.ธนาคารกรงุ ไทย ปี พ.ศ. 2550 – 2552 คา่ ตอบแทนของคณะกรรมการ ธ.กรงุ ไทย (บาท) ปี 2550 ปี 2551 ปี 2552* ค่าเบ้ยี ประชมุ 28,603,225.81 31,417,666.67 28,185,806.45 เงินบำ� เหนจ็ 16,449,999.97 24,120,000.00 รวมคา่ ตอบแทน 45,053,225.78 55,537,666.67 - ค่าตอบแทนและโบนัสเฉลีย่ ตอ่ กรรมการ 3,754,435.48 4,628,138.89 28,185,806.45 คา่ ตอบแทนของคณะกรรมการ ปตท. (บาท) 2,348,817.20 คา่ เบ้ยี ประชุม ปี 2550 ปี 2551 เงนิ โบนัส 9,567,605.00 777,500.00 ปี 2552 รวมคา่ ตอบแทนทีเ่ ปน็ ตวั เงนิ และโบนัส 8,514,209.68 21,575,604.38 902,500.00 ค่าตอบแทนและโบนัสเฉลี่ยต่อกรรมการ 33,485,413.05 30,089,814.06 27,261,643.85 ค่าตอบแทนของคณะกรรมการ การบนิ ไทย (บาท) 2,232,360.87 2,149,272.43 36,884,793.85 เบย้ี ประชุม 2,458,986.26 โบนสั ประจำ� ป ี ปี 2550 ปี 2551 รวมค่าตอบแทน 9,324,195.00 2,535,000.00 ปี 2552 คา่ ตอบแทนและโบนัสเฉลี่ยต่อกรรมการ 13,248,399.97 14,709,044.00 - คา่ ตอบแทนของคณะกรรมการ ทอท. (บาท) 22,572,594.97 17,244,043.84 - คา่ ตอบแทนที่เปน็ ตัวเงิน 1,504,839.66 1,149,602.92 - เงินโบนัส - รวมคา่ ตอบแทนทเ่ี ปน็ ตวั เงินและโบนัส ปี 2550 ปี 2551 ค่าตอบแทนและโบนสั เฉล่ยี ต่อกรรมการ 3,010,571.34 4,298,568.10 ปี 2552 ค่าตอบแทนของคณะกรรมการ กฟผ. (บาท) 2,511,408.87 11,743,038.99 4,610,818.67 คา่ ตอบแทนทเี่ ป็นตัวเงิน 1,888,750.00 5,521,980.21 16,041,607.09 2,281,840.16 เงินโบนัส 1,306,956.32 1,069,440.47 6,892,658.83 รวมค่าตอบแทนที่เปน็ ตัวเงินและโบนสั 394,427.16 คา่ ตอบแทนและโบนัสเฉลยี่ ต่อกรรมการ ปี 2550 ปี 2551 430,791.18 คา่ ตอบแทนของคณะกรรมการ วิทยกุ ารบนิ (บาท) 2,047,500.00 ปี 2552 ค่าตอบแทนท่เี ป็นตัวเงนิ (ไม่มโี บนสั ) 1,220,000.00 2,272,741.95 รวมคา่ ตอบแทนทเ่ี ป็นตัวเงนิ และโบนสั 1,650,643.83 2,870,643.83 4,320,241.95 คา่ ตอบแทนและโบนัสเฉลี่ยต่อกรรมการ 3,195,706.32 392,749.27 ค่าตอบแทนของคณะกรรมการ อตก. (บาท) 260,967.62 ปี 2552 ค่าตอบแทนทเี่ ปน็ ตัวเงิน(ไมม่ โี บนสั ) 266,308.86 ปี 2551 รวมค่าตอบแทนทเี่ ป็นตัวเงินและโบนัส ปี 2550 1,842,000.00 ค่าตอบแทนและโบนสั เฉลีย่ ตอ่ กรรมการ - 1,856,000.00 1,842,000.00 - 1,856,000.00 - 96,947.37 ปี 2550 103,111.11 ปี 2552 - ปี 2551 - 988,000.00 - 936,000.00 988,000.00 936,000.00 70,571.43 58,500.00 หมายเหตุ * เงนิ บำ� เหน็จ ตอ้ งไดร้ บั ความเหน็ ชอบจากมติที่ประชมุ ถือหุน้ ซ่ึงจะท�ำการประชมุ ในปี พ.ศ. 2553 ทีม่ า: ประมวลผลและค�ำนวณจากขอ้ มูลรายงานประจำ� ปขี องธนาคารกรุงไทย ปี พ.ศ. 2550-2552

ปที ี่ 7 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 49 ค่าตอบแทนทั้งสี่ส่วนของรัฐวิสาหกิจ ต่อคนต่อปี ส่วน ทอท. ปตท. มีการก�ำหนดไว้ที่ หลายแห่งได้มีการก�ำหนดไว้ คือ ค่าตอบแทน อตั ราสว่ นทร่ี อ้ ยละ 0.05 และกำ� หนดเพดานการจา่ ย ในฐานะกรรมการ ค่าตอบแทนประจ�ำต�ำแหน่ง ไม่เกิน 1 ล้านบาทต่อคนต่อปี ขณะที่การจ่ายเงิน ค่าเบี้ยประชุม และเงินโบนัส มีอัตราการจ่ายท่ี โบนสั ของรฐั วสิ าหกจิ อนื่ ๆ มอี ตั ราการจา่ ยในระดบั แตกต่างหลากหลายและไม่เป็นมาตรฐานเดียวกัน ประมาณ 50,000 ถึง 300,000 บาท นอกจากน้ี และคณะกรรมการหน่วยงานสามารถก�ำหนด บรษิ ัทการบินไทย จำ� กดั ยงั มกี ารจ่ายคา่ ตอบแทน ค่าตอบแทนของตนเองได้อย่างค่อนข้างอิสระ ให้แก่คณะกรรมการท่ีแฝงในรูปของสวัสดิการ ผา่ นกลไกการแตง่ ตง้ั คณะกรรมการพจิ ารณาคา่ ตอบ ทใ่ี หก้ บั คณะกรรมการปจั จบุ นั และอดตี คณะกรรมการ แทนฯ และการน�ำเข้าเพื่อขอมติที่ประชุมผู้ถือหุ้น ทพี่ น้ จากหนา้ ที่ ไปแลว้ รวมทง้ั สวสั ดกิ ารทค่ี รอบคลมุ ซึ่งกลไกเหล่านี้คณะกรรมการสามารถก�ำกับ หรือ ถงึ คูส่ มรสและบตุ รของคณะกรรมการ ผลกั ดนั ใหเ้ ปน็ ไปในทศิ ทางทตี่ อ้ งการไดซ้ งึ่ ประกอบ การมีบทบาทในการก�ำหนดค่าตอบแทน ด้วย 1) อัตราค่าตอบแทนเป็นเงินประจ�ำต�ำแหน่ง แก่ตนเองในทางตรงหรือทางอ้อม อาจสุ่มเส่ียง กรรมการ มีจ่ายท่ีแตกต่างกันอย่างมาก จากอัตรา ต่อการท�ำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งกันระหว่าง 50,000 บาทต่อเดือน (ธนาคารกรุงไทยและ ผลประโยชน์ฯ ซ่ึงค่าตอบแทนท่ีกรรมการได้รับ การบินไทย) อัตรา 30,000 บาทตอ่ เดอื น (ปตท.) ควรจะต้องสะท้อนถึงค่าเสียโอกาสแรงงานของ และอัตรา 20,000 บาทต่อเดือน (ทอท.) ขณะที่ กรรมการได้ค่าตอบแทนท่ีสูงเกินกว่าค่าเสียโอกาส รัฐวสิ าหกจิ สว่ นใหญ่ไมม่ ีเงนิ ประจำ� ตำ� แหน่ง หรอื มี ของแรงงานกรรมการยอ่ มสมุ่ เสย่ี งตอ่ ปญั หาดงั กลา่ ว การจ่ายในอตั ราระหวา่ ง 8,000 – 12,500 บาทต่อ นอกจากการกำ� หนดในอตั ราทส่ี งู แลว้ ความซำ้� ซอ้ น เดอื น 2) อัตราเบ้ียประชุมเปน็ ไปในทศิ ทางเดียวกนั ของคา่ ตอบแทนกรรมการกจ็ ะเปน็ แรงเสรมิ ประการ กล่าวคือ มีการจ่ายในอัตราเท่ากับหรือมากกว่า หนึง่ ต่อโอกาสทีจ่ ะเกดิ ปญั หาดงั กล่าว เช่น การจา่ ย 30,000 บาทต่อคร้ัง (ธนาคารกรุงไทยและ เงนิ ประจำ� ตำ� แหนง่ ในฐานะกรรมการและเบยี้ ประชมุ การบินไทย) อัตรา 20,000 บาทต่อครั้ง (ปตท.) ของกรรมการที่อาจถูกมองว่าเป็นความซ�้ำซ้อน และอัตรา 15,000 บาทต่อครั้ง (ทอท.) ขณะที่ เนอื่ งจากการประชมุ ถอื เปน็ บทบาทหนง่ึ ของการทำ� รฐั วสิ าหกิจสว่ นใหญ่จ่ายในอตั ราระหวา่ ง 10,000 – หน้าที่ในฐานะกรรมการบริษัทอยู่แล้ว น่ันคือ 12,500 บาทต่อครั้ง และ 3) เงินโบนัสหรือ การจ่ายค่าตอบแทนอาจจะต้องเป็นการจ่ายเพียง เงินบ�ำเหน็จมีการจ่ายในอัตราที่แตกต่างกันอย่าง อย่างใดอย่างหน่ึง รวมทั้งควรมีการพิจารณาความ มากเช่นกัน ธนาคารกรุงไทยมีอัตราการจ่ายที่สูง ซ�้ำซ้อนของค่าตอบแทนจากการท�ำหน้าท่ีเป็น ที่สุด เน่ืองจากไม่มีการก�ำหนดเพดานการจ่ายเงิน กรรมการในหลายคณะ โบนัสไว้เช่นเดียวกับการบินไทยที่จ่ายในอัตรา หลักเกณฑ์การพิจารณาค่าตอบแทน ร้อยละ 0.05 แต่ไม่มกี ารกำ� หนดเพดานเงนิ โบนัสไว้ คณะกรรมการ อาจเปน็ ปจั จยั ประการหนงึ่ ทสี่ มุ่ เสย่ี ง ขณะท่ี ปตท. มกี ารกำ� หนด ไวท้ อ่ี ตั ราสว่ นทร่ี อ้ ยละ 0.05 ต่อปัญหาความขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ฯ และก�ำหนดเพดานการจ่ายไม่เกิน 2.0 ล้านบาท อาจจะพบว่า หลักเกณฑ์ของการพิจารณาจ่าย

50 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ค่าตอบแทนนั้นมาจากคณะกรรมการสรรหาและ คา่ ตอบแทนโบนสั ทอ่ี ตั ราคงท่ี เท่ากบั ร้อยละ 0.05 ก�ำหนดค่าตอบแทน ซึ่งได้รับการแต่งตั้งมาจาก ของก�ำไรสุทธิต่อปี พร้อมกับเพดานการจ่าย คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจนั้นเอง จึงแสดง ค่าตอบแทนโบนสั จงึ เป็นสิง่ จำ� เปน็ ให้เห็นว่าคณะกรรมการมีบทบาทในการก�ำหนด ดังน้ัน หากมีการได้รับค่าตอบแทนใน ค่าตอบแทนของตนเอง ภายใต้กลไกการขออนุมัติ ฐานะกรรมการของรัฐวิสาหกิจที่ค่อนข้างสูง จากที่ประชุมใหญ่ของผู้ถือหุ้นซึ่งอาจสังเกตได้ว่า เมอื่ เปรียบเทยี บกบั หน่วยงานอ่ืนแลว้ ค่าตอบแทน คา่ ตอบแทนคณะกรรมการรฐั วสิ าหกจิ ทอ่ี ยใู่ นตลาด น้ีจะสร้างแรงจูงใจให้บุคคลพยายามรักษาฐานะ หลักทรัพย์จะมีค่าตอบแทนสูงกว่าคณะกรรมการ การเปน็ กรรมการไว้ รวมทง้ั เปน็ แรงจงู ใจใหบ้ คุ คลอนื่ รฐั วสิ าหกจิ ทอี่ ยนู่ อกตลาดฯ โดยการพจิ ารณาทร่ี ะบุ พยายามเข้ามาเป็นกรรมการมากยิ่งขึ้น การรักษา ถงึ ความเหมาะสมและสอดคลอ้ งกบั ภาระหนา้ ทขี่ อง ผลประโยชน์ของส่วนรวมอาจจะมีแนวโน้มที่จะ คณะกรรมการ สถานะการเงนิ และรวมทง้ั การคำ� นงึ ถูกละเลย โดยเฉพาะผลประโยชน์ท่ีขัดแย้งกับ ถึงอัตราค่าตอบแทนของธุรกิจอ่ืนท่ีใกล้เคียงกัน ผลประโยชน์ของคณะกรรมการเอง รวมทั้งมี และเป็นอัตราการจ่ายผลตอบแทนตามตลาด แนวโนม้ บางประการเกดิ ขนึ้ ไดแ้ ก่ แตง่ ตงั้ กรรมการ ซึ่งสูงกว่าอัตราค่าตอบแทนของคณะกรรมการ จ�ำนวนมาก และไม่มีประสิทธิภาพการท�ำงาน รัฐวิสาหกิจทั่วไป แต่กลับไม่มีการเทียบเคียงกับ เน่ืองจากกรรมการบางส่วนท�ำหน้าท่ีเป็นกรรมการ การจ่ายผลตอบแทนของรัฐวิสาหกิจอื่น สะท้อน หลายหนว่ ยงาน และไมม่ เี วลาเพยี งพอในการกำ� กบั ให้เห็นถึงการน�ำหลักเกณฑ์มาพิจารณาเฉพาะส่วน ดแู ลกจิ การ ซงึ่ สะทอ้ นถงึ การสนิ้ เปลอื งงบประมาณ ขณะทกี่ วา่ รอ้ ยละ 80 ของคณะกรรมการ มที ม่ี าจาก ในการจา่ ยค่าตอบแทน ขา้ ราชการหรือพนกั งานรัฐวสิ าหกิจ เนื่องจากกรอบบทบาทหน้าที่ของ 5. ค่าตอบแทนสนิ บนและเงินรางวัล คณะกรรมการน้ันสะท้อนว่าเป็นการท�ำงานใน กรมศลุ กากร เชิงนโยบาย และทิศทางกลยุทธ์ขององค์กร มิใช่ เป็นการปฏิบัติงานโดยตรง การมีส่วนร่วมใน กรมศุลกากรมีการจ่ายเงินสินบนและเงิน ผลประกอบของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจจึงมี รางวัลจากเงินค่าปรับท่ีได้ท�ำการเปรียบเทียบตาม ความจ�ำกัดในระดับหนึ่ง ขณะในบางช่วงเวลา มาตรา 27 ไดแ้ ก่ ความผดิ เกยี่ วกบั การนำ� หรอื พาของ อาจจะเป็นเพราะสถานการณ์การแข่งขัน หรือการ ทย่ี งั มไิ ดเ้ สยี คา่ ภาษหี รอื ของตอ้ งจำ� กดั หรอื ของตอ้ ง ปรับตัวทางเศรษฐกิจ อาจจะส่งผลให้ผลประกอบ หา้ ม หรือที่ยงั มิไดผ้ ่านศุลกากรโดยถูกต้องเข้ามาใน การของบริษัท มีก�ำไร และเป็นไปในทิศทางที่ดี พระราชอาณาจักร ส่งหรือพาของ เช่นวา่ นี้ออกไป และเพิ่มข้ึนอย่างรวดเร็ว สถานการณ์เช่นน้ีไม่อาจ นอกพระราชอาณาจักรจาก 9 ฐานความผิด ซึ่งมี สะท้อนถึงผลงานจากการปฏิบัติหน้าท่ีในฐานะ การก�ำหนดให้มีการหักจ่ายเงินท่ีได้จากการเปรียบ คณะกรรมการบริษัทได้ชัดเจน ดังน้ัน การก�ำหนด เทยี บเปน็ เงนิ สนิ บนและรางวลั ตามมาตรา 102 ตร3ี โดยการจ่ายเงินดังกล่าวระเบียบกฎหมายได้ระบุไว้ 3 มาตรา102 ตรี บัญญัตเิ พม่ิ โดย พ.ร.บ. ศลุ กากร (ฉบบั ท่1ี 2) พ.ศ. 2497 มาตรา 9

ปีท่ี 7 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 51 วา่ “อธบิ ดมี อี ำ� นาจสง่ั จา่ ยเงนิ สนิ บนและรางวลั ตาม ส่วนแบ่งถึง 12 ส่วน มากกวา่ ระดบั อื่น ๆ อันเปน็ ระเบียบท่ีอธิบดีก�ำหนดโดยได้รับอนุมัติจาก ผลประโยชน์ของตนเอง ส่ิงน้ีอาจจะเป็นแรงจูงใจ รัฐมนตรี” ครอบคลุมความผดิ 3 กลุ่ม ไดแ้ ก่ ที่ท�ำใหเ้ กดิ การเบ่ยี งเบนการใช้ดุลยพนิ ิจท่เี ทยี่ งตรง l ความผดิ ฐานลกั ลอบหนีศุลกากร หรือ ของอธบิ ดีได้ ของต้องห้ามต้องก�ำกัดในการน�ำเข้ามาใน หรือ 2. บทบาทหน้าท่ีของอธิบดีในฐานะ สง่ ออกไปนอกราชอาณาจกั รใหห้ กั จา่ ยเปน็ เงนิ สนิ บน ผู้บริหารสูงสุดขององค์การ ย่อมมิได้ท�ำหน้าท่ีเป็น และรางวัลร้อยละ 55 จากเงินค่าขายของกลาง ผู้ปฏิบัติการเฉพาะอย่างใดอย่างหนึ่ง (ซ่ึงรวมถึง แต่กรณีที่มิได้ริบของกลางหรือของกลางไม่อาจ ผบู้ รหิ ารระดบั สงู อนื่ ๆ รองลงมา ทไี่ มม่ หี นา้ ทป่ี ฏบิ ตั ิ จ�ำหน่ายได้ ใหห้ ักจา่ ยจากคา่ ปรับสว่ นรายไดท้ ไี่ มม่ ี การเช่นกัน) ในขณะที่หลักเกณฑ์และเง่ือนไข ผแู้ จง้ ความนำ� จบั ใหห้ กั จา่ ยเปน็ เงนิ รางวลั รอ้ ยละ 30 การแบง่ เงนิ สนิ บนและรางวลั นำ� จบั นน้ั มกั จะอา้ งถงึ l ความผิดฐานส�ำแดงเท็จ ให้หักจ่าย การมสี ว่ นรว่ มอยา่ งใดอยา่ งหนงึ่ ในปฏบิ ตั กิ ารนำ� จบั เปน็ เงนิ สนิ บนและรางวลั รอ้ ยละ 55 จากเงนิ คา่ ปรบั หรือจับกุม เช่น ร่วมวางแผน หรือร่วมด�ำเนินการ แต่ในรายท่ีไม่มีผู้แจ้งความน�ำจับให้หักจ่ายเป็น ก่อนการจับกุม ร่วมเข้าจับกุมการกระท�ำความผิด เงินรางวลั รอ้ ยละ 30 ตามกฎหมาย เป็นต้น ดังน้ัน แม้ว่าอธิบดีหรือ l กรณีท่ีมีการตรวจเก็บอากรขาด และ ผู้บริหารระดับสูงจะมีบทบาทเชิงนโยบาย แต่ย่อม เจา้ หนา้ ทผี่ สู้ ำ� รวจเงนิ อากรตรวจพบ เปน็ ผลใหเ้ รยี ก มิใช่การท�ำหน้าท่ีปฏิบัติการ การมีส่วนร่วม อากรเพ่ิมเตมิ ได้ ใหจ้ า่ ยรางวัลรอ้ ยละ 10 ของเงนิ ในสัดส่วนเงินสินบนและรางวัลจึงอาจจะส่งผล อากรที่กรมศุลกากรเรียกเกบ็ เพิ่มเติมได้ ต่อโอกาสการเกิดปัญหาความขัดแย้งกันระหว่าง ในกรณีเช่นนี้ การด�ำเนินงานของอธิบดี ผลประโยชน์ส่วนตัว และผลประโยชน์ส่วนรวม ซ่ึงได้ปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบของกรม ของอธิบดีและผู้บริหารระดับสูง กับผลประโยชน์ ศุลกากร อาจจะสุ่มเสี่ยงต่อการเกิดปัญหาความ รวมของกรมศุลกากรและสงั คม ขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและ ผลประโยชน์ส่วนรวม เน่ืองจาก อธิบดีน้ันมีส่วน 6. ความคดิ เหน็ ของผบู้ ริหารระดับสูง ในเงนิ สนิ บนและรางวลั ดว้ ยในขณะทเี่ ปน็ ผมู้ อี ำ� นาจ ตามระเบียบกรมศุลกากรว่าด้วยการจ่ายเงินสินบน ผลการส�ำรวจแสดงให้เห็นว่า ผู้บริหาร และรางวลั ระดบั สงู สว่ นมากมคี วามเขา้ ใจเกย่ี วกบั ความขดั แยง้ 1. การมีส่วนในเงินสินบนและรางวัล กันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและส่วนรวม ท�ำให้การด�ำเนินงานของอธิบดีเกิดความขัดแย้งกัน เป็นอย่างดี โดยเข้าใจว่าเป็นการมีส่วนได้ส่วนเสีย ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับการเข้าไปจัดสรร ส่วนรวม เน่ืองจากมีอ�ำนาจการพิจารณาส่ังจ่าย ผลประโยชน์ส่วนรวม มีความหมายว่าเป็นการมี แบง่ ปนั จากผลประโยชนส์ ว่ นรวม มาเปน็ ผลประโยชน์ ผลประโยชน์ทับซ้อน และเป็นการใช้อ�ำนาจหน้าท่ี ของผู้ปฏิบัติการน�ำจับและจับกุม ซ่ึงอธิบดีมี ในการแสวงหาผลประโยชนเ์ พอ่ื ตนเองและพวกพอ้ ง โดยมีองค์ประกอบจาก 1) การแทรกแซงทาง

52 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การเมือง 2) จริยธรรมและจรรยาบรรณวิชาชีพ ก็ย่อมหมายความว่ามี ความถูกต้องครบถ้วน และ และ 3) ขนาดของผลประโยชน์ ขณะที่มีสาเหตุ เพยี งพอแลว้ มาจากการขาดจติ สำ� นกึ สาธารณะ การขาดคณุ ธรรม ประเดน็ การใหค้ วามสำ� คญั กบั ผลตอบแทน จริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐและผู้ที่เก่ียวข้อง ทเ่ี ปน็ รปู ธรรมและนามธรรม สว่ นใหญใ่ หค้ วามสำ� คญั การแทรกแซงจากกลุ่มอ�ำนาจทางการเมือง การใช้ ท้ัง 2 ด้าน ใกล้เคียงกัน โดยผลตอบแทนที่เป็น ระบบอปุ ถัมภ์ ความสมั พนั ธส์ ่วนบคุ คล ความใกล้ชดิ รูปธรรมมักจะเป็นส่ิงท่ีส�ำคัญกับกรรมการที่มาจาก สนทิ สนมสว่ นตวั การแทรกแซงจากกลมุ่ ผลประโยชน์ ข้าราชการ ขณะที่บุคคลท่ีไม่ใช่ข้าราชการ การได้ หรือกลุ่มอิทธิพลแฝงภายในหน่วยงาน การขาด เป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจคือได้ช่ือเสียง เกียรติยศ ระบบการตรวจสอบท่ีโปร่งใสชัดเจน ค่านิยมที่ยึด สว่ นขา้ ราชการนั้นผลตอบแทนเป็นส่งิ ส�ำคญั โดยมี ติดเรื่องผลประโยชน์ทางการเงิน การบริหารท่ีมี ทง้ั ผลตอบแทนตามปกติ และผลประโยชนแ์ อบแฝง ลักษณะรวมอ�ำนาจการตัดสินใจอยู่ที่คน ๆ เดียว ทางการเมอื ง ขาดการเอาใจใส่ของผู้บริหารระดับสูงในหน่วยงาน ประเด็นความคิดเห็นส่วนใหญ่ท่ีระบุว่า และขาดการมีส่วนร่วมของผู้ปฏิบัติงาน ภายใน ค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ท่ีกรรมการได้รับ องคก์ ร ไม่สามารถสะท้อนถึงพฤติกรรมการขัดแย้งเชิง ในดา้ นขอ้ มลู คา่ ตอบแทน และสทิ ธปิ ระโยชน์ ผลประโยชน์ที่เกิดข้ึนในหน่วยงาน เนื่องจากเป็น ที่ได้รับในฐานะกรรมการ จะมีรายได้ที่มีจ�ำนวน เรอ่ื งของจรยิ ธรรมเปน็ เรอ่ื งหลกั มองวา่ มกี ารแตง่ ตง้ั ไม่เท่ากันในแต่ละองค์การส่วนใหญ่จะเงินประจ�ำ โดยไมไ่ ดค้ ำ� นงึ ถงึ ความรคู้ วามสามารถ และจรยิ ธรรม ต�ำแหนง่ และค่าเบ้ียประชุม ซงึ่ มเี ปน็ เงนิ 8,000 - กรรมการดังกล่าวจะถูกครอบง�ำโดยผู้แต่งตั้ง 10,000 บาทตอ่ ครง้ั เปน็ การประชมุ เดอื นละ 1 ครงั้ มีเกดิ ข้นึ กับราชการและรัฐวสิ าหกจิ ทกุ แหง่ ขณะท่ี รวมท้ังมีการจ่ายโบนัสตามผลประกอบการแต่ละปี ความคิดเห็นบางส่วนระบุว่า ค่าตอบแทนและ และการไดร้ ับผลประโยชน์จากหน่วยงานในรูปของ สิทธิประโยชน์ท่ีกรรมการได้รับสามารถสะท้อนถึง สวสั ดกิ าร พฤติกรรมการขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ที่เกิดข้ึน ประเด็นการประชุมที่เป็นการพิจารณา ในหน่วยงานได้ ให้เหตุผลว่าค่าตอบแทนและ ระเบียบ กฎเกณฑ์เกี่ยวกับค่าตอบแทนและสิทธิ สิทธิประโยชน์ท่ีสูงท�ำให้กรรมการพยายามรักษา ประโยชน์ อันเป็นของคณะกรรมการหรือผู้บริหาร ต�ำแหน่งของตนไว้จึงน�ำไปสู่การตัดสินใจร่วมกัน เอง ส่วนใหญ่ (ร้อยละ 48.48) ให้ความคิดเห็นว่า เพอื่ หาผลประโยชนแ์ ละเปา้ หมายทค่ี งไวซ้ ง่ึ ตำ� แหนง่ ไม่มีการพิจารณาในเรื่องนี้ โดยอาจเป็นเพราะ ของตนเองและรว่ มกนั หาผลประโยชนภ์ ายในองคก์ ร การถือหลักเกณฑ์ตามที่เคยเป็นมาแต่เดิม ขณะ หรือจากบุคคลภายนอก ยิ่งผลประโยชน์ที่เป็น ที่มีการระบุว่า (ร้อยละ 24.24) คณะกรรมการ รูปธรรมสูงเท่าไรคนท่ีไม่มีคุณธรรมจะแย่งและ มีการพิจารณาในเรื่องนี้ ตามหลักเกณฑ์ของ ว่ิงเต้นเขา้ มาเป็นกรรมการมากข้นึ เทา่ น้ัน กระทรวงการคลงั และมองวา่ เมอื่ ปฏบิ ตั ติ ามระเบยี บ ประเด็นการด�ำรงต�ำแหน่งของกรรมการ หลักเกณฑ์ และนโยบายของกระทรวงการคลัง ใหม่ในหนว่ ยงานหรอื องคก์ รอน่ื ส่วนใหญ่ให้ทศั นะ

ปีที่ 7 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 53 วา่ นา่ จะมผี ลตอ่ พฤตกิ รรมการขดั แยง้ เชงิ ผลประโยชน์ โอกาสอยา่ งเตม็ ท่ี และการแข่งขันกันอย่างเปิดเผย กลา่ วคอื มพี ฤตกิ รรมใหก้ รรมการทา่ นนน้ั ชว่ ยเหลอื จริงจังมากกว่าท่ีจะมีการล็อบบี้พูดคุยกันนอกรอบ ใหต้ นไดเ้ ปน็ กรรมการดว้ ย ทำ� ใหก้ รรมการมเี วลาใน ซึ่งกรรมการส่วนใหญ่เห็นว่าการคัดเลือกบุคลากร การบริหารหน่วยงานน้อย อย่างไรก็ตาม รูปแบบ ดังกล่าวเป็นเร่ืองท่ีส�ำคัญ และสะท้อนได้จาก พฤติกรรมเชน่ นี้ พบวา่ เปน็ “ส่ิงปกต”ิ ที่พบเห็นได้ ความคิดเห็นส่วนใหญ่ท่ีไม่เห็นด้วยว่า พฤติกรรม โดยทวั่ ไปในการดำ� รงตำ� แหนง่ กรรมการรฐั วสิ าหกจิ ของกรรมการส่วนใหญ่จะโน้มเอียงไปตามข้อเสนอ ของผู้บรหิ าร ของฝ่ายบริหาร แม้ว่าองค์กรอาจเสียผลประโยชน์ ปจั จยั สำ� คญั ทจี่ ะทำ� ใหส้ ามารถดำ� รงตำ� แหนง่ บางอย่างไปก็ตาม กรรมการได้อย่างต่อเนื่องก็คือสัมพันธภาพท่ีดีกับ อยา่ งไรกต็ าม ผลสำ� รวจยอมรบั วา่ ในบางครงั้ ฝา่ ยบรหิ ารและประธานคณะกรรมการ ความคดิ เหน็ อาจจะเกดิ สถานการณไ์ มโ่ ปรง่ ใสขน้ึ ไดใ้ นการคดั เลอื ก จากการส�ำรวจผู้บริหารระดับสูงและกรรมการ ฝ่ายบริหาร มีแง่มุมการตกลงเรื่องผลประโยชน์ รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ให้น�้ำหนักกับประเด็นนี้ และ ส่วนตัวเข้ามาเกี่ยวข้อง แม้ว่าท่านอาจจะไม่สังเกต มองว่าปัญหาความไม่เข้าใจและไม่เข้าถึงข้อมูล พบ แตม่ ีเหตุใหส้ มควรเชื่อได้วา่ เช่นนั้น ซ่งึ ส่วนใหญ่ ขา่ วสารภายในของประชาชน ทำ� ใหก้ ารกระทำ� ขดั แยง้ เห็นด้วยถึงร้อยละ 46.7 และเห็นด้วยอย่างยิ่ง เชงิ ผลประโยชนใ์ นหนว่ ยงาน เกดิ ได้งา่ ยยงิ่ ขึ้น รอ้ ยละ 43.3 นอกจากน้ัน ปัจจัยค่านิยมด้านวัตถุของ ขณะที่การตัดสินใจในบางเรื่องความคิด กรรมการ ซึ่งเป็นการแสวงหาเงินทอง วัตถุ ความ เหน็ สว่ นใหญย่ อมรบั วา่ ผบู้ รหิ ารระดบั สงู ขององคก์ ร มีหน้ามีตาในสังคม ส่ิงเหล่านี้จะน�ำมาซึ่งความ มีอิทธิพลอย่างสูงต่อพฤติกรรมการตัดสินใจของ เคารพยกยอ่ งในสงั คม และเปน็ ปจั จยั วดั ความสำ� เรจ็ กรรมการ และเห็นด้วยว่าบางครั้งเรื่องที่น�ำเสนอ ของบุคคล เป็นสาเหตุหนึ่งท่ีน�ำมาซึ่งการกระท�ำที่ จากฝ่ายบรหิ ารมลี ักษณะทคี่ ลมุ เครอื และอาจจะมี ขดั แยง้ เชิงผลประโยชน์ ขนาดของผลประโยชน์ที่มี การกระทำ� ขดั แย้งเชิงผลประโยชน์เกดิ ขนึ้ แตค่ ณะ มูลค่าสูงเกินท่ีคณะกรรมการได้รับย่อมสะท้อนให้ กรรมการส่วนใหญต่ ่างไมท่ ักทว้ ง รวมทั้งสะทอ้ นได้ เห็นถึงขนาดของปัญหาความขัดแย้งระหว่าง จากการเห็นด้วยในเร่ืองของกรรมการ จะมีความ ผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวม เกรงใจฝ่ายบริหาร เนื่องจากความต้องการด�ำรง ในหน่วยงานน้นั ๆ สถานะกรรมการหรือแรงจูงใจ ในผลประโยชน์อ่ืน บทบาทของฝา่ ยบรหิ ารทมี่ ตี อ่ คณะกรรมการ และความคิดที่เห็นด้วยเป็นส่วนใหญ่ในประเด็น สะท้อนได้จากผลส�ำรวจที่เห็นด้วยเป็นส่วนใหญ่ว่า ความต้องการท่ีได้เป็นกรรมการอีกวาระหน่ึง และ ฝ่ายบริหารมีบทบาทในการชี้น�ำกระบวนการได้มา ความต้องการรักษาสัมพันธภาพที่ดีกับฝ่ายบริหาร และการคดั สรรกรรมการเข้าดำ� รงตำ� แหน่ง รวมทงั้ เป็นแรงจูงใจท่ีส�ำคัญของกรรมการหลายท่าน เป็นการเสนอช่ือโดยฝ่ายบริหารเป็นส่วนใหญ่ อันสอดคล้องกับผลส�ำรวจแรงจูงใจที่ท�ำให้บุคคล ขณะทส่ี ว่ นใหญเ่ หน็ ดว้ ยวา่ ควรจะใหเ้ กดิ การแขง่ ขนั อยากเข้ากรรมการรัฐวิสาหกิจโดยแรงจูงใจส�ำคัญ อย่างเป็นธรรมและโปร่งใสในการคัดสรรกรรมการ คอื การมหี นา้ มตี าทางสงั คม การไดผ้ ลประโยชน์และ หรอื ผบู้ รหิ ารเพอื่ ทดแทนตำ� แหนง่ ทว่ี า่ ง โดยการเปดิ โอกาสท่ีตนจะได้รับในรูปของผลตอบแทนต่าง ๆ

54 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ไดแ้ ก่ 1) มสี มั พนั ธภาพ (Connection) อยู่ในกลมุ่ ในประเดน็ การทำ� หนา้ ทกี่ รรมการหลายแหง่ ชนชนั้ น�ำของสังคม 2) สรา้ งชอื่ เสียงและเกยี รติภูมิ นน้ั ผลสำ� รวจสว่ นใหญเ่ หน็ ดว้ ยวา่ การเปน็ กรรมการ แก่ตนเอง 3) ผลตอบแทนท่ีเป็นเงินและรูปธรรม พร้อมกันในหลายหน่วยงาน ท�ำให้ไม่มีเวลา คอ่ นขา้ งสงู และ 4) สามารถสรา้ งผลประโยชนใ์ หก้ บั ที่จะทุ่มเทท�ำงานในการก�ำกับดูแลได้อย่างมี ตนเองและสร้างโอกาสที่จะได้รับผลประโยชน์ใน ประสทิ ธภิ าพ แตม่ องวา่ สถานการณท์ เี่ ปน็ กรรมการ อนาคต หลายหน่วยงาน โดยไม่สามารถทุ่มเทก�ำลังกาย ผลการสำ� รวจ พบว่า สว่ นใหญ่มคี วามเหน็ และสติปัญญาได้อย่างเต็มที่ ท่านมองว่าเป็นเร่ือง ดว้ ยในประเดน็ ทศั นะของกรรมการทกุ ทา่ นทมี่ องวา่ ปกติ แม้ว่าเป็นส่ิงที่เสียโอกาสในการพัฒนา หรือ พฤติกรรมการขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ คือ ส่ิงที่ เสียโอกาสท่ีจะได้ผู้ที่มีความสามารถ และมีเวลา เป็นการเอาเปรียบสังคม ซ่ึงกรรมการส่วนใหญ่ ในการทุ่มเทท�ำงานให้แก่กิจการให้ก้าวหน้า แต่มี มักถือเป็นหลักการส�ำคัญในการตัดสินใจ และ ความจ�ำเป็นเน่ืองจากต้องท�ำตามระเบียบหรือ เห็นด้วยว่าปัจจุบันช่องว่างและความล้าหลังของ ขอ้ กำ� หนดของกฎหมาย และมสี าเหตจุ ากผลตอบแทน กฎหมาย กฎระเบยี บขององคก์ าร ทำ� ใหก้ ารกระทำ� และอ�ำนาจท่ีจะได้รับโดยส่วนตัวจากการเป็น ขัดแยง้ เชงิ ผลประโยชนเ์ กดิ ข้ึนได้งา่ ย อีกทงั้ ยงั ระบุ กรรมการในแต่ละหน่วยงาน โดยไม่ค�ำนึงถึงผล ถงึ ความบกพรอ่ ง ความไมใ่ สใ่ จ ความละเลย รวมทง้ั ประโยชน์ที่องคก์ ารจะไดร้ ับ นอกจากน้ันผลส�ำรวจ ขอ้ จำ� กดั ดา้ นเวลาของประธานคณะกรรมการ ทำ� ให้ ยังสะท้อนให้เห็นในประเด็นที่เกี่ยวเน่ืองในเร่ือง การกระท�ำขัดแย้งเชิงผลประโยชน์อาจจะเกิดข้ึน ของการทด่ี ำ� รงตำ� แหนง่ ในฐานะกรรมการตดิ ตอ่ กนั ในหมู่กรรมการเป็นจ�ำนวนมาก และบรรยากาศ หลายวาระท�ำให้สามารถกระท�ำขัดแย้งเชิง สภาพแวดล้อม และวัฒนธรรมในคณะกรรมการ ผลประโยชนไ์ ดอ้ ยา่ งกว้างขวางยิง่ ข้นึ มีส่วนส�ำคัญในการเอื้ออ�ำนวยให้เกิดการกระท�ำ ผลส�ำรวจส่วนใหญ่เห็นด้วยว่าวัฒนธรรม ขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ ต่างตอบแทนเชิงผลประโยชน์ระหว่างกรรมการ ผลสำ� รวจระบชุ ดั เจนวา่ กรรมการสว่ นใหญ่ และฝา่ ยบรหิ ารเปน็ อปุ สรรคในการพฒั นาหนว่ ยงาน ไม่เห็นด้วยในประเด็นข้อมูลค่าตอบแทนของคณะ แต่ผลส�ำรวจยังสะท้อนความคิดเห็นส่วนใหญ่ กรรมการ ควรถือเป็นความลบั และไมค่ วรเปดิ เผย ทีร่ ะบุว่า หนว่ ยงานมักจะดแู ลกรรมการอยา่ งเต็มที่ ต่อสาธารณะ และเห็นด้วยวา่ หากค่าตอบแทนของ โดยการจัดสรรผลตอบแทน สิทธิประโยชน์ กรรมการเปน็ ขอ้ มลู ทเ่ี ปดิ เผยตอ่ สาธารณะ แนวโนม้ ในลกั ษณะตา่ ง ๆ อยา่ งมากเกนิ พอดี อนั เปน็ ลกั ษณะ ท่ีการกระท�ำขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตน ทป่ี รนเปรอ ทำ� ใหบ้ ทบาทการกำ� กบั และการตดั สนิ ใจ และผลประโยชนส์ ว่ นรวมจะลดลง แตเ่ หน็ ดว้ ยเป็น ของกรรมการเอนเอียงไป เนื่องจากความเกรงใจ สว่ นใหญว่ า่ ขอ้ มลู ภายในของหนว่ ยงานเปน็ ทป่ี กปดิ หนว่ ยงาน อยา่ งไรกต็ าม ผลสำ� รวจระบวุ า่ ความคดิ หรอื ซบั ซอ้ นเขา้ ใจยาก ทำ� ใหแ้ นวโนม้ การกระทำ� การ ทีไ่ มเ่ ห็นด้วย มอี ัตราส่วนที่ใกลเ้ คียงกัน สะทอ้ นวา่ ทขี่ ดั แยง้ ระหวา่ งผลประโยชนส์ ว่ นตนและผลประโยชน์ สถานการณ์ในลักษณะปรนเปรอเช่นนี้ไม่ได้เกิดขึ้น สว่ นรวมจะมากขนึ้ โดยทั่วไป แต่อาจจะเกิดขึ้นเพียงบางหน่วยงาน

ปีท่ี 7 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 55 รัฐวสิ าหกจิ เท่านั้น ผลประโยชน์ ผลสำ� รวจระบวุ า่ ความคดิ เหน็ สว่ นใหญ่ ประเด็นเกี่ยวกับผลตอบแทนและสิทธิ์ มองว่า คณะกรรมการของหน่วยงานส่วนมาก ประโยชน์ที่กรรมการได้รบั นน้ั ในเร่ืองผลตอบแทน จะเนน้ ความถกู ตอ้ งตามระเบยี บขอ้ บงั คบั ของบรษิ ทั และสิทธ์ิประโยชน์ที่กรรมการท่ีได้รับ ยิ่งเป็นแรง เป็นหลัก โดยละเลยต่อประเด็นทางจริยธรรม และ จูงใจให้กรรมการพยายามอยู่ในต�ำแหน่ง พฤติกรรมความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ และ โดยหลกี เลยี่ งความขดั แยง้ หรอื หลกี เลยี่ งการคดั คา้ น เห็นด้วยว่าการท่ีกรรมการบางท่านท่ียึดหลักการ ข้อเสนอของฝ่ายบริหาร เนื่องจากบุคคลเกรงว่า ความชอบธรรม และยึดเอาผลประโยชน์ส่วนรวม อาจจะไม่ได้รับเลือกในคราวต่อไป ความคิดเห็น อย่างเข้มแข็งแบบไม่ยืดหยุน่ ยอ่ มจะทำ� งานร่วมกบั มีทั้งเห็นด้วยและไม่เห็นด้วยในสัดส่วนเท่ากัน กรรมการท่านอื่นได้ยากล�ำบาก และสะท้อนใน แต่เห็นด้วยเป็นส่วนใหญ่ว่ากรรมการมีบทบาท ความคิดเห็นส่วนใหญ่ในเร่ืองความกังวลเกี่ยวกับ อยา่ งสงู ในการชนี้ ำ� หรอื มอี ทิ ธพิ ลในการกำ� หนดหรอื การกระทบกระทั่งทางความคิดเห็นกับกรรมการ เพม่ิ คา่ ตอบแทนและสทิ ธปิ ระโยชนข์ องตน และเหน็ ส่วนใหญ่แม้ว่าส่ิงเหล่านั้นจะเป็นประโยชน์ต่อ ดว้ ยเปน็ สว่ นใหญว่ า่ สทิ ธปิ ระโยชนบ์ างอยา่ งมมี ลู คา่ ส่วนรวม ก็อาจท�ำให้กรรมการบางคนไม่กล้าแสดง สูงเกินกว่าที่ควรจะรับได้ ในฐานะกรรมการหรือ ความคิดเห็น หรือแสดงจุดยืนของตนได้ ซ่ึง อาจกล่าวได้ว่ากรรมการส่วนมากไม่ได้ท�ำงานอย่าง สอดคล้องกับความเห็นด้วยของในสถานการณ์ท่ี ค้มุ ค่า บางครั้งหน่วยงานต้องพึ่งพาความสัมพันธ์ของ จากผลสำ� รวจความคดิ เหน็ สว่ นใหญร่ ะบวุ า่ กรรมการ ทำ� ใหก้ ารกระทำ� ขดั แย้งเชิงผลประโยชน์ การตงั้ กรรมการถอื เปน็ การใหร้ างวลั ของนกั การเมอื ง ทอ่ี าจกอ่ ใหเ้ กดิ ขนึ้ บา้ งในหนว่ ยงานเปน็ สง่ิ ทยี่ อมรบั ได้ หรือเป็นการตอบแทนให้แก่ข้าราชการระดับสูง อีกท้ังส่วนใหญ่ยังมองว่าการกระท�ำขัดแย้งเชิง จะก่อให้เกิดปัญหาความขัดแย้งกันระหว่าง ผลประโยชน์ไม่ใช่การคอร์รัปชัน ท�ำให้ฝ่ายบริหาร ผลประโยชนไ์ ดม้ ากขึน้ ผลสำ� รวจระบวุ า่ พฤติกรรม ละเลย ขาดการเอาใจใสเ่ ทา่ ทค่ี วร และเออ้ื ใหบ้ คุ คล ความขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ของคณะกรรมการ กระท�ำการขัดแย้งเชิงผลประโยชน์มากกว่าปกติ รฐั วสิ าหกจิ ทพี่ บในระหวา่ งดำ� รงตำ� แหนง่ กรรมการนนั้ และสว่ นใหญร่ ะบวุ า่ เมอ่ื มโี อกาสนอ้ ยทจ่ี ะถกู ตรวจพบ พบวา่ นกั การเมอื ง หรอื ผบู้ รหิ ารจะสง่ คนของตวั เอง การกระท�ำขัดแย้งเชิงผลประโยชน์หรือสามารถ เข้ามาเป็นกรรมการเพื่อให้ท�ำตามนโยบายของตน ชแี้ จงไดต้ ามกฎระเบยี บทรี่ ะบไุ ว้ กรรมการบางทา่ น ผลท่ีตามมาคือ กรรมการที่ถูกแต่งต้ังเข้ามาจะท�ำ จึงเลือกกระท�ำขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ในบางคร้ัง ตามคำ� สงั่ และอาจจะขดั แยง้ กบั คณะกรรมการอนื่ ๆ หรอื หลายครงั้ น่ันคือ ทัศนะที่สะทอ้ นในผลส�ำรวจ หรือองคก์ ารที่ตนสงั กดั รวมท้งั ขดั ต่อกฎหมายหรือ ความคิดเห็นส่วนใหญ่ท่ีระบุว่าเม่ือหน่วยงานได้ กฎระเบียบขององค์การได้ แต่กรรมการส่วนใหญ่ ประโยชน์เป็นหลัก คณะกรรมการบางท่านอาจได้ กไ็ มเ่ หน็ ดว้ ยทว่ี า่ กรรมการสว่ นใหญจ่ ะมงุ่ ทำ� ประโยชน์ ประโยชน์ไปบ้าง ถือเป็นเร่ืองปกติที่สามารถท�ำได้ ส่วนตน หรือให้แก่ผู้แต่งต้ังมากกว่ามุ่งกระท�ำการ ผลการส�ำรวจ ส่วนใหญ่เห็นด้วยในประเดน็ นี้ เพอื่ ประโยชน์ของหน่วยงาน นอกจากน้ัน ผลส�ำรวจความคิดเห็น ทัศนะเก่ียวกับการกระท�ำขัดแย้งเชิง ส่วนใหญ่ระบุว่าพฤติกรรมกรรมการบางท่าน

56 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. มีการเอ้ือประโยชน์แก่พวกพ้องของตนท�ำให้ พฤติกรรมท่ียอมรับได้แต่มีความเสียหายถึง 9 ข้อ องค์การเสียโอกาสหรือเสียประโยชน์บางอย่าง หรอื คดิ เปน็ รอ้ ยละ 60 ของประเดน็ หวั ขอ้ พฤตกิ รรม แต่ความคิดเห็นส่วนใหญ่ไม่ยอมรับว่าการกระท�ำ ของกรรมการหรอื ผบู้ รหิ ารทงั้ หมด สามารถจดั ลำ� ดบั ขดั แยง้ เชงิ ผลประโยชนน์ นั้ หนว่ ยงานมคี วามเสยี หาย ประเดน็ หวั ขอ้ พฤตกิ รรมทยี่ อมรบั ไมไ่ ด้ จากจำ� นวน นอ้ ยกวา่ การกระทำ� คอรร์ ปั ชนั โดยมองปญั หาเรอ่ื ง ท้ังหมด ดงั น้ี คอื นมี้ คี วามสำ� คญั ไมย่ งิ่ หยอ่ นกวา่ กนั แตส่ ว่ นใหญก่ เ็ หน็ 1) ทำ� งานใหบ้ รษิ ทั เอกชน ทม่ี ผี ลประโยชน์ ด้วยว่ามีการเกิดข้ึนของสถานการณ์ลักษณะน้ี ทับซ้อนกับผลประโยชน์ของหน่วยงาน (ร้อยละ ในหน่วยงาน ในบางครั้งกรรมการบางท่านและ 72.72) ฝา่ ยบรหิ าร มคี วามรว่ มมอื กนั หรอื ประนปี ระนอมกนั 2) การมีเจตนาซ่อนเร้นหรือบิดเบือนข้อ ในการดำ� เนนิ การบางอยา่ ง ซงึ่ สงสยั เปน็ การกระทำ� เทจ็ จรงิ แลว้ เกดิ ความเสยี หายตอ่ หนว่ ยงาน (รอ้ ยละ ขดั แย้งเชิงผลประโยชน์ 72.72) ผลการส�ำรวจในประเด็นความคิดเห็น 3) มีความพยายามปิดบัง หรือบิดเบือน ในฐานะที่เป็น หรือเคยเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ ข้อมูลที่ส�ำคัญ เพื่อให้ได้มาซ่ึงผลประโยชน์ส่วนตน ว่าการกระท�ำขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ ขณะที่สร้างความเสียหายแก่ส่วนรวม (ร้อยละ สว่ นตนและผลประโยชนส์ ว่ นรวม มผี ลตอ่ คา่ ตอบแทน 69.69) และสทิ ธปิ ระโยชนท์ ผี่ กู้ ระทำ� นน้ั ไดร้ บั หรอื ไม่ สว่ นใหญ่ 4) การรบั สนิ บนสง่ ผลใหม้ กี ารตดั สนิ ใจเออื้ ใหท้ ศั นะวา่ ไมม่ ผี ลตอ่ คา่ ตอบแทนและสทิ ธปิ ระโยชน์ ประโยชน์ (ร้อยละ 69.69) ที่ผู้กระท�ำนั้นได้รับโดยตรง โดยให้เหตุผลว่า 5) มีความเพียรพยายามผลักดัน ล๊อบบี้ ค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ของกรรมการ ให้มีการตัดสินใจในแนวทางท่ีตนต้องการ ซ่ึงเป็น มีการก�ำหนดไว้อย่างชัดเจนและมีอัตราคงที่ แนวทางทต่ี นเองได้ประโยชน์ (รอ้ ยละ 63.63) ในขณะทส่ี ว่ นใหญย่ อมรบั วา่ อาจมผี ลประโยชนอ์ น่ื ๆ 6) การส่งเสริมหรือสนับสนุนให้ผู้ร่วมงาน โดยผลประโยชน์หรือผลตอบแทนคาดการณ์ของ แสวงหาประโยชนส์ ว่ นตน (ร้อยละ 63.63) กรรมการหรือผู้บริหารท่ีกระท�ำการขัดแย้ง 7) การรบั งานนอกโดยเบยี ดบงั เวลาราชการ เชิงผลประโยชน์ มักจะสูงกว่าการท่ีเขาเหล่าน้ัน จนเกิดความเสยี หายต่อองคก์ ร (รอ้ ยละ 57.57) ไม่กระท�ำและระบุด้วยว่าค่าตอบแทนและสิทธิ 8) การเพิกเฉยต่อการรักษาผลประโยชน์ ประโยชน์ซึ่งรวมถึงค่าตอบแทนท่ีไม่เป็นตัวเงิน ของหนว่ ยงาน (รอ้ ยละ 54.54) อาทิ การได้รบั การยกยอ่ งในสังคม ความมีหน้ามีตา 9) มกี ารเจรจาทเี่ ออื้ ผลประโยชนข์ องกลมุ่ ช่ือเสียงในสงั คม การยอมรับในความสามารถ ฯลฯ พวกพอ้ ง (รอ้ ยละ 51.51) เป็นแรงจูงใจที่ส�ำคัญต่อบุคคลในการพยายามเข้า ส่วนประเด็นหัวข้อพฤติกรรมที่ยอมรับได้ เป็นกรรมการในคณะกรรมการหนว่ ยงาน แต่มีความเสียหาย สามารถจัดล�ำดับประเด็น จากผลการสำ� รวจประเดน็ หวั ขอ้ พฤตกิ รรม หัวข้อพฤติกรรมที่ยอมรับได้ จากจ�ำนวนผู้ตอบ ทงั้ หมด 15 ขอ้ พบวา่ ประเดน็ หวั ขอ้ พฤตกิ รรมทใ่ี ห้ แบบสอบถามท้งั หมดดังต่อไปนี้ ความเห็นว่ายอมรับไม่ได้มีมากกว่าประเด็นหัวข้อ 10) การน�ำข้อมูลที่ท�ำงานไปใช้ในการ

ปที ่ี 7 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 57 ติดตอ่ ธรุ กิจส่วนตัว (ร้อยละ 39.39) ในภาครัฐวิสาหกิจ ภาครัฐ และองค์กรที่เข้าไปมี 11) การน�ำวสั ดุครภุ ัณฑข์ องหนว่ ยงานมา สว่ นรว่ มในการถอื หนุ้ นนั้ ควรเปน็ ไปในลกั ษณะของ ใชส้ ว่ นตวั (รอ้ ยละ 36.36) การป้องกันปัญหามากกว่าการมุ่งแก้ไขปราบปราม 12) การน�ำบุคลากรของหน่วยงานมาใช้ ทง้ั นเี้ นอื่ งจากลกั ษณะปญั หาการขดั แยง้ กนั ระหวา่ ง เพ่อื ประโยชนส์ ่วนตน (ร้อยละ 33.33) ผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวมน้ัน 13) การนำ� รถหนว่ ยงานไปใชใ้ นการดำ� เนนิ ไม่สามารถตรวจสอบได้โดยง่าย อีกท้ังระเบียบ ธุรกจิ ส่วนตัว (รอ้ ยละ 30.30) การด�ำเนินงานของหน่วยงานหลายแห่งยังไม่มี ส่วนพฤติกรรมท่ีผู้ตอบแบบสอบถาม การกำ� หนดชดั เจนทใ่ี หค้ วามสำ� คญั ในเรอ่ื งน้ี โดยเปดิ มีความเห็นว่าพฤติกรรมที่ยอมรับได้แต่มีความ โอกาสใหเ้ ปน็ ดุลยพนิ ิจของผู้บริหารหน่วยงาน เสยี หายน้อย ดังต่อไปน้ี มาตรการทางกฎหมายท่ีส�ำคัญเพ่ือการ 14) การใช้โทรศัพท์ของหน่วยงานในการ ป้องกันการกระท�ำขัดแย้งกันของผลประโยชน์ส่วน ตดิ ตอ่ ธุรกจิ สว่ นตวั (ร้อยละ 48.48) ตนและผลประโยชนส์ ว่ นรวมไดแ้ กก่ ารออกกฎหมาย 15) การใช้ต�ำแหน่งหน้าที่ในการฝาก หรอื กฎระเบยี บ สำ� หรบั ใชบ้ งั คบั การดำ� เนนิ งานและ ลูกหลาน ญาติพี่น้อง หรือเพื่อนเพื่อเข้าท�ำงาน หรอื การตดั สนิ ใจใดใดทผ่ี ตู้ ดั สนิ ใจมสี ว่ นเกย่ี วขอ้ งใน ในหนว่ ยงานของตน (รอ้ ยละ 36.36) ก า ร ไ ด ้ รั บ ผ ล ป ร ะ โ ย ช น ์ โ ด ย ต ร ง ไ ม ่ ส า ม า ร ถ ในประเดน็ ดา้ นมาตรการ และระเบยี บวนิ ยั กระทำ� ได้ แมว้ า่ ระเบยี บหรอื กฎหมายของหนว่ ยงาน ในปัจจุบันของหน่วยงานสามารถเอื้ออ�ำนวยหรือ จะไมไ่ ดม้ ีขอ้ ห้ามสำ� หรับการดำ� เนินงาน ในเรอื่ งนนั้ ปอ้ งกนั ปญั หาการกระทำ� ผดิ เชงิ ผลประโยชนไ์ ดเ้ ปน็ กต็ าม อย่างดี พบว่า ส่วนใหญ่มีความเห็นด้วย เห็นว่า นอกจากน้ัน มาตรการทางกฎหมายอีก มาตรการและระเบียบวินัยปัจจุบันของหน่วยงาน สว่ นหน่งึ ท่สี �ำคัญ คอื 1) การก�ำหนดมาตรการทาง กส็ ามารถเออื้ อำ� นวยหรอื ปอ้ งกนั ปญั หา การกระทำ� กฎหมายระบุให้บุคคลสามารถด�ำรงต�ำแหน่งการ ผิดเชิงผลประโยชน์ได้เป็นอย่างดีและเห็นว่าปัญหา เป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจได้ไม่เกิน 1 แห่ง และ ท่ีมีระดับความรุนแรงมากที่สุด คือ ปัญหาระบบ แม้ว่าได้รับค�ำส่ังแต่งต้ังการด�ำรงต�ำแหน่งเกินกว่า ข้อมูลบกพร่องขาดความสมบูรณ์ และปัญหา จำ� นวนทกี่ ำ� หนด จะตอ้ งใหบ้ คุ คลดงั กลา่ วมอบหมาย ท่ีมีระดับความรุนแรงน้อยท่ีสุด คือ กฎระเบียบ การปฏิบัติหน้าท่ีอย่างเต็มเวลาให้ผู้ใต้บังคับบัญชา ทเี่ ขม้ งวดเกนิ ไป ไมม่ คี วามยดื หยนุ่ โดยระบถุ งึ ปญั หา ในระดับรองลงไป 2) การบังคับใช้ระเบียบการ ทม่ี คี วามรนุ แรงคอ่ นขา้ งมาก และมคี วามรนุ แรงมาก ก�ำหนดหลักเกณฑ์คุณสมบัติการเป็นกรรมการ คือ 1) องค์กรไม่ปรับเปลี่ยนตัวเองให้ทันกับ รัฐวิสาหกิจให้เข้มงวด รวมทั้งท�ำการทบทวน สถานการณ์ทเ่ี ปล่ียนแปลงไป และ 2) มวี ฒั นธรรม ระเบยี บทม่ี อี ยปู่ จั จบุ นั กำ� หนดใหช้ ดั เจนมากขน้ึ เพอ่ื คา่ นยิ มทล่ี า้ หลงั และเปน็ อปุ สรรคตอ่ การดำ� เนนิ งาน ใหแ้ นใ่ จวา่ ไดก้ รรมการทด่ี แี ละเปน็ ผมู้ คี วามสามารถ มาตรการทางกฎหมายและมาตรการทางการปฏบิ ตั งิ าน และปอ้ งกนั การเขา้ แทรกแซงการดำ� เนนิ งานเพอื่ หา ในการป้องกันปัญหาการขัดแย้งกันระหว่าง ประโยชน์ของนักการเมือง ผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม

58 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 7. ผงั ความสมั พนั ธ์ของความขดั แย้งกันระหว่างผลประโยชนส์ ่วนตวั และส่วนรวม แผนภาพท่ี 1: ความสัมพนั ธข์ องความขัดแย้งกนั ระหวา่ งผลประโยชนส์ ่วนตวั และสว่ นรวม

ปีท่ี 7 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 59 ความสัมพันธ์ของปัจจัยที่เป็นส่วนก่อให้ สิ่งเหล่าน้ี หล่อหลอมเป็นวัฒนธรรมองค์การ เกิดปัญหาความขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ ท่ีมีความต่อเน่ืองและยาวนาน และสัมพันธ์กับ ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวมมีความซับซ้อน กระบวนการปรนเปรอคณะกรรมการ การแสวงหา และเช่ือมโยงกัน อย่างไรก็ตาม แผนภาพความ ชอ่ งโหวข่ องระเบยี บ กฎหมาย ในการด�ำเนินการที่ สัมพันธ์ยังไม่อาจแสดงความซับซ้อนได้ท้ังหมด เป็นความขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ฯ เช่น เจ้าหน้าท่ี แตพ่ ยายามแสดงใหเ้ หน็ วา่ สว่ นสำ� คญั ทเี่ กยี่ วขอ้ งกนั หน่วยงานรัฐวสิ าหกจิ แหง่ หนึ่งเขา้ มาบอกกรรมการ และรว่ มวเิ คราะหก์ บั ขอ้ มลู ทไ่ี ดร้ บั จากการสมั ภาษณ์ หลังการประชุมว่า ในระเบียบมีการระบุไว้ว่า เชิงลึก อดีตผู้บริหารและอดีตกรรมการบอร์ด กรรมการสามารถพาคสู่ มรสไปดงู านตา่ งประเทศได้ รฐั วิสาหกิจ และสามารถเบกิ จา่ ยคา่ ใชจ้ า่ ยตามระเบยี บดงั กลา่ วได้ ปจั จยั สำ� คญั ทส่ี ดุ ทนี่ ำ� ไปสกู่ ารกระทำ� ขดั แยง้ ซึ่งแท้จริงแล้วเป็นความพยายามของเจ้าหน้าที่ เชิงผลประโยชน์ท่ีเกิดข้ึนในคณะกรรมการ หน่วยงานท่ีจะพยายามดูแลเอาใจคณะกรรมการ รัฐวิสาหกิจ และผู้บริหารระดับสูง คือ การเข้า รฐั วสิ าหกจิ โดยโยกงบประมาณสว่ นอนื่ มาใช้ ซง่ึ ไมม่ ี แสวงหาผลประโยชน์ของนักการเมือง ผ่านกลไก ระเบียบก�ำหนดไว้เช่นน้ัน นอกจากน้ันยังมีความ การแต่งตั้งผู้ท่ีใกล้ชิดเข้ามาเป็นกรรมการ พยายามกันบทบาทของกรรมการท่ีไม่เข้าพวก ผู้ให้สัมภาษณ์ทุกคนต่างให้ความคิดเห็นในทาง หรือกรรมการที่เข้มแข็งในการพิทักษ์ผลประโยชน์ เดียวกันว่าเป็นสาเหตุรากเหง้าของการกระท�ำ ของส่วนรวมอกี ด้วย ขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ที่เกิดข้ึนทั้งหลาย และ ในด้านโอกาสท่ีเอ้ืออ�ำนวยให้กระท�ำการ เนื่องจากผลประโยชน์ที่เกิดข้ึนในฐานะกรรมการ ขัดแย้งกันเชิงผลประโยชน์ส่วนตัวและส่วนรวม มีขนาดใหญ่ ซึ่งจ�ำแนกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ จะเชอ่ื มโยงกบั ขอ้ มลู ขา่ วสาร บทบาทของสอื่ มวลชน 1) ผลประโยชนต์ ามระเบยี บกฎเกณฑ์ คอื เงนิ เดอื น และทัศนคติค่านิยมของประชาชน การที่สิ่งเหล่าน้ี เบ้ียประชุม และสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ และ ด้อยประสิทธิภาพย่อมหมายถึงกลไกการเฝ้าระวัง 2) ผลประโยชน์ท่ีอยู่นอกรูปแบบ กฎหมาย กฎ ประสบปัญหาด้วยเช่นกัน และเม่ือประกอบกับ ระเบยี บ ซง่ึ หมายถงึ การนำ� เอาฐานะการเปน็ กรรมการ การขาดคุณธรรม จริยธรรม และแรงกดดันหรือ ไปหาประโยชนจ์ ากภายนอก โดยประโยชนส์ ว่ นหลงั สภาพการกระตนุ้ จากกลมุ่ ทนุ หรอื กลมุ่ ผลประโยชน์ น้นั มีมลู ค่ามหาศาล และมักจะเป็นโครงการตา่ ง ๆ นอกหน่วยงาน ท้ังจากราชการและเอกชน โดย อันเป็นท่ีหมายปองของนักการเมือง ขณะท่ี เฉพาะจากภาคเอกชนที่มีความสามารถจ่ายเงินทุน ผลประโยชน์ส่วนแรกจะมีความส�ำคัญอย่างยิ่ง ได้รวดเร็วคล่องตัวกว่าและปกปิดข้อมูลได้ดีกว่า กับกรรมการที่มาจากกลุ่มข้าราชการ/พนักงาน (ควรขยายการเปดิ เผยขอ้ มลู ของเอกชน) ยอ่ มทำ� ให้ รัฐวิสาหกิจ นอกจากนั้น ผลประโยชน์ท่ีไม่เป็น โอกาสการถูกตรวจสอบเป็นไปได้ยาก ซ่ึงจะย้อน รูปธรรมยังเป็นอีกส่วนหนึง่ ทเ่ี ก่ียวขอ้ ง และน�ำมาสู่ กลับมาเป็นแรงจูงใจให้เกิดการกระท�ำขัดแย้งเชิง ความพยายามด�ำรงฐานะกรรมการไว้ให้นานท่ีสุด ผลประโยชน์น่ันเอง เท่าทจ่ี ะท�ำได้ อีกดว้ ย

60 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 8. ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย อนั เปน็ รางวลั ทใ่ี หเ้ ปน็ เฉพาะรายปี และดว้ ยลกั ษณะ ข้อเสนอแนะในการน�ำไปสู่การป้องกัน การให้รางวัลย้อนหลังอันไม่มีเป็นผลต่อการรับรอง การกระท�ำขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตน การด�ำเนินงานในปัจจุบัน กลไกน้ีการด�ำเนินการน้ี และผลประโยชนส์ ว่ นรวม นอกเหนือจากมาตรการ จะทำ� ใหส้ ำ� นกั งานฯ สามารถเขา้ ถงึ ขอ้ มลู การบรหิ าร ทางกฎหมายดังกล่าวมาข้างต้นแล้วน้ัน ส�ำนักงาน งานภายในของหน่วยงานได้ ท�ำให้สามารถประเมิน ป.ป.ช. ควรมีมาตรการเชิงป้องกันในการน�ำไปสู่ ระดบั ความโปรง่ ใสของการดำ� เนนิ งานได้ สงิ่ นจี้ ะนำ� การลดแรงจงู ใจในการกระทำ� ดงั กลา่ ว หรอื เพม่ิ ตน้ ทนุ ไปสู่การป้องกันการกระท�ำขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ ในการกระท�ำดังกล่าว เพื่อน�ำไปสู่การป้องปราม อีกท้ังยังเป็นการส่งเสริมวัฒนธรรมการสร้างความ โดยมรี ายละเอยี ดดังน้ี โปร่งใสในการดำ� เนินงานของหนว่ ยงานรัฐวสิ าหกิจ 8.1 ควรมีการก�ำหนดเพดานข้ันสูงของ 8.3 ควรมีการประกาศเผยแพร่จ�ำนวน จ�ำนวนค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ที่กรรมการ คา่ ตอบแทนและสทิ ธปิ ระโยชนท์ กี่ รรมการแตล่ ะคน รัฐวิสาหกิจจะได้รับการก�ำหนดนี้อาจจะแบ่งเป็น ได้รับเพ่ือให้เป็นข้อมูลสาธารณะในการน�ำไปสู่ สองสว่ น คอื คา่ ตอบแทนและสิทธปิ ระโยชน์ หรอื การตรวจสอบของสาธารณะและสื่อมวลชน ท�ำให้ ก�ำหนดเป็นจ�ำนวนรวมส่วนเดียวโดยค�ำนวณสิทธิ หนว่ ยงานจำ� เปน็ ตอ้ งดำ� เนนิ การใหเ้ กดิ ความโปรง่ ใส ประโยชน์ท่ีได้รับทั้งหมดเป็นมูลค่าเงินแล้วน�ำมา และมีประสิทธภิ าพมากย่ิงข้นึ รวมกับคา่ ตอบแทนที่ไดร้ บั รายปี ซึง่ สทิ ธปิ ระโยชน์ 8.4 ควรมีกลไกการด�ำเนินงานเชิงรุก นั้นหมายรวมถึงผลประโยชน์ในระหว่างการด�ำรง ในการรณรงค์สร้างค่านิยมในการให้ความส�ำคัญ ต�ำแหน่งและผลประโยชน์ท่ีได้รับภายหลังจากการ ต่อการกระท�ำความขัดแย้งเชิงผลประโยชน์ ออกจากตำ� แหนง่ แนวทางการกำ� หนดเพดานขนั้ สงู อนั เปน็ การสรา้ งจติ สำ� นกึ ในประโยชนข์ องสาธารณะ ของค่าตอบแทน เป็นไปภายใต้หลักการท่ีว่า โดยเฉพาะในกลุ่มชนช้ันน�ำในสังคม ซ่ึงจากข้อมูล คา่ ตอบแทนของกรรมการรฐั วสิ าหกจิ ควรอยใู่ นระดบั การส�ำรวจพบว่ามีผลอย่างส�ำคัญต่อการเกิดขึ้น ท่ีมีความแตกต่างกันในช่วงท่ีจ�ำกัดค่าหน่ึง โดยที่ ของการกระทำ� ขัดแย้งเชิงผลประโยชนด์ งั กล่าว ไม่ใช่การคิดค่าตอบแทนตามตลาดแรงงานเพียง อยา่ งเดยี ว เนอื่ งจากลกั ษณะหนา้ ทค่ี วามรบั ผดิ ชอบ ในการปฏิบัติงานของกรรมการรัฐวิสาหกิจมีความ คลา้ ยคลงึ กนั ซง่ึ แมว้ า่ ลกั ษณะของรฐั วสิ าหกจิ แตล่ ะ หนว่ ยงานจะมีความแตกต่างกนั ตามภารกจิ กต็ าม 8.2 ควรสรา้ งใหม้ กี ลไกการสรา้ งแรงจูงใจ ที่ไม่เป็นตัวเงิน ส�ำหรับคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ ผู้ปฏิบัติงานดี มีประสิทธิภาพอันสอดคล้องกับ ข้อค้นพบในผลการศึกษา อาทิ การยกย่องและ ให้รางวัลในฐานะคณะกรรมการที่ท�ำหน้าท่ีดีเด่น

ปีท่ี 7 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 61 เอกสารอา้ งองิ การทุจริตจากผลประโยชน์ทับซ้อนใน ประเทศไทย. วารสารวิชาการ ป.ป.ช., ประธาน วัฒนวาณิชย์. (2553). รายงานการวิจัย 1(1), 33- 51. เรอ่ื ง วเิ คราะหก์ ารจา่ ยเงนิ สนิ บนและเงนิ อรทัย ก๊กผล. (2531). การจัดการคอร์รัปชัน รางวัลแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติ ในระบบราชการในประเทศโลกที่สาม: หน้าท,่ี กรุงเทพฯ. ทฤษฎีและปฏบิ ตั ิ. รฐั ศาสตรส์ าร. (14). ปรีชา ส่งสมั พนั ธ.์ (2549, 15 พฤศจกิ ายน). เป็น Bebchuk, Lucian Arye and Jesse M. Fried กรรมการรัฐวิสาหกิจได้ก่ีแห่ง. มติชน (2003). Executive compensation รายวัน, 7. as an Agency Problem, Journal of Economic Perspectives, 17(3), 71-92. ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคนอื่น ๆ. (2541). การ คอรร์ ปั ชนั ในระบบราชการไทย. กรงุ เทพฯ: Bebchuk, Lucian Arye and Marcel Kahan. ศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะ (1990). A Framework for Analyzing เศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย. Legal Policy Toward Proxy Contests, California Law Review, 78,1071- ไพโรจน์ ภัทรนรากุล. (2540). ความขัดแย้งกัน 1135. ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผล ประโยชน์ส่วนรวม ศึกษากลุ่มวิชาชีพ Demski, Joel S. (2003). Corporate Conflicts ข้าราชการและเจ้าหน้าที่หน่วยงานภาค of Interest. Journal of Economics รฐั . รายงานการวจิ ยั , กรงุ เทพฯ: สำ� นกั งาน Perspectives, 17(2), 51-72. คณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น. Garen, John E. (1994). Executive Compensa- ไพโรจน์ ภัทรนรากุล. (2543). การประเมินผลใน tion and Principal-Agent Theory. ระบบเปดิ : บททา้ ทายสกู่ ารบรหิ ารจดั การ Journal of Political Economy, ท่ีดี. สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 102(6), 1175-1199. 40(1), 1-15. Hallock, K.F. (1997). Reciprocally interlock- ไพโรจน์ ภทั รนรากลุ . (2546). รายงานการวจิ ยั เรอ่ื ง ing boards of directors and executive ความขัดแย้งกันระหว่างผลประโยชน์ compensation[Electronic version]. สว่ นตนและผลประโยชนส์ ว่ นรวม: ศกึ ษา Journal of Financial and Quantita- กลุ่มวิชาชีพข้าราชการและเจ้าหน้าท่ี หน่วยงานภาครัฐ. กรุงเทพฯ: ส�ำนักงาน tive Analysis, 32(3), 331-343. คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. Hart, O. (1995). Corporate governance: เมธี ครองแก้ว. (2550). ผลประโยชน์ส่วนตน some theory and implications. จากความสูญเสียส่วนรวม: การรับมือกับ Economic Journal, 105(430), 678-689. Heidenheimer, Annold J.(ed.). (1978). Political Corruption: Readings in Comparative Analysis. New Brunswick : Transaction Books. Katz, D. and Kahn, R.L. (1978). The Social Psychology of Organizations, (2nded.). New York: Willey.,623.

62 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Kernaghan, Kenneth and John W. Langford, (1990). The Responsible Public Servant, Institute for Research on Public Policy: University of Michi- gan. Pierce, Brooks (2001). Compensation Inequality. The Quarterly Journal of Economics, 116(4), 1493-1525. Pindyck and Rubinfeld. (2005). Micro- economics, McGraw Hill.

ปที ี่ 7 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 63 วฒั นธรรมความไว้วางใจกับจรยิ ธรรมของขา้ ราชการไทย Trust Culture and Ethics of Thai Officials ชนดิ า จิตตรุทธะ I บทคัดย่อ ความเชอื่ มนั่ ไวว้ างใจของประชาชนท่มี ตี อ่ ข้าราชการเกดิ จากปจั จยั “จริยธรรม” โดยเฉพาะเรอื่ ง “ความซื่อสตั ย”์ เปน็ ส�ำคญั บทความนีเ้ ป็นการศกึ ษาระดบั ความไว้วางใจทปี่ ระชาชนมตี อ่ จรยิ ธรรมความ ซ่ือสัตย์ของข้าราชการ และศึกษาสาเหตุท่ีเป็นอุปสรรคต่อความไว้วางใจ เพ่ือเสนอมาตรการท่ีส่งเสริม จรยิ ธรรมและวฒั นธรรมความไวว้ างใจ การวเิ คราะหท์ ใ่ี ชเ้ ปน็ วธิ กี ารผสมผสาน การศกึ ษาพบวา่ ความไวว้ างใจ และการรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการอยทู่ รี่ ะดบั ปานกลาง และพฤตกิ รรมประจำ� วนั ทสี่ ะทอ้ น ความซื่อสัตย์ของข้าราชการนั้นอยู่ต่�ำกว่าพฤติกรรมท่ีประชาชนคาดหวัง ข้อเสนอแนะคือการเสริมสร้าง จริยธรรมความซ่ือสัตย์ของข้าราชการประจ�ำในการน�ำไปสู่การเสริมสร้างวัฒนธรรมความไว้วางใจ คอื การใชม้ าตรการซงึ่ ตรงกบั หลกั การและองคป์ ระกอบจรยิ ธรรมความซอื่ สตั ยข์ อง OECD ไดแ้ ก่ การไมค่ อรร์ ปั ชนั การรักษาผลประโยชน์สาธารณะและความยุติธรรม ความโปร่งใส ความพร้อมรับผิด การเคารพคุณค่า ศักดศิ์ รีและความแตกต่างของบคุ คล การยึดมนั่ กบั สิ่งทดี่ เี ลิศ และการธำ� รงรกั ษาความไวว้ างใจสาธารณะ คำ� สำ� คัญ: ความไวว้ างใจ จรยิ ธรรมความซื่อสตั ย์ วัฒนธรรมความไวว้ างใจ I อาจารยป์ ระจ�ำภาควิชารฐั ประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั

64 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Abstract People’s trust in officials is based on “ethics”, particularly on “honesty”. The higher the level of public trust, the greater the perception of their ethics in public sector management. The close relationship between trust and ethics consequently carries strong influence on public governance in a modernizing state. This research studied the level of trust as perceived by Thai people on the ethics of public officials, investigated barriers to trust, and provided indicators that can support the promotion of ethics and a culture of trust among public officials. The study used mixed methods, combining a documentary review with a fieldwork survey. This research concludes that public trust and perceptions of the ethics and honesty of Thai officials is at a moderate level. Both variables of ‘ethics of honesty of Thai officials’ and ‘public trust’ are positively correlated at a high level (r= .959) and vary in the same direction. Honesty behaviours of Thai officials as perceived in daily life are lower than expected. The study concludes that the ethical alignment of OECD countries can contribute to boosting ethics of Thai officials and help inculcate a trust culture. This alignment is based on non-corrupt behaviour, preservation of the public interest and the principle of fairness, transparency and accountability, respect for individual differences and dignity, insistence on excellence, and the maintenance of public trust. Moreover, the study also leads to a major recommendation that these eight indicators: (a) value of honesty; (b) ethical leadership; (c) public servant value/ professionalism; (d) a culture of public service; (e) trust in the bureaucracy, (f) democratic values, (g) impartial enforcement of the law; and (h) good governance, should be promoted in order to support the ethics of Thai officials and establish a culture of trust. Keywords: trust, ethics of honesty, trust culture 1. บทน�ำ จริยธรรมของข้าราชการซ่ึงเป็นปัญหาท่ีพบเห็นได้ ตามขา่ วหรอื สอ่ื ตา่ ง ๆ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ ในประเดน็ การตระหนักถึงความส�ำคัญของการสร้าง ปัญหาเร่ืองการทุจริตคอร์รัปชัน การร่วมมือกับ วัฒนธรรม “ความไว้วางใจ” เป็นหัวใจส�ำคัญ นักการเมืองใช้ต�ำแหน่งทางการเมืองและราชการ ของ “การบริหารจัดการสาธารณะ” ในด้าน หาผลประโยชนใ์ หก้ บั ตนเองและพวกพอ้ งโดยมชิ อบ รฐั ประศาสนศาสตร์ปัจจบุ ัน เนือ่ งจากพลเมอื งของ การยอมใหอ้ ำ� นาจทางการเมอื งแทรกแซงกระบวนการ รัฐสมัยใหม่ในยุคน้ีต่างมีความคาดหวังเพิ่มขึ้นว่า บรหิ ารราชการ เปน็ ต้น ข้าราชการจะรับใช้ประชาชนด้วยความซื่อสัตย์ การบริหารจัดการสาธารณะด้วยความ ยุติธรรม และท�ำหน้าที่บริหารจัดการทรัพยากร ยุติธรรมและน่าเช่ือถือย่อมก่อให้เกิดความไว้วางใจ อย่างเหมาะสมผ่านนโยบายสาธารณะท่ีดีซ่ึงเป็นไป ของสาธารณชนตอ่ การบรหิ าร ขา้ ราชการการเมอื ง ตามหลักการบริหารจัดการพ้ืนฐาน นอกจากน้ี ในฐานะที่เป็นตัวแทนของประชาชนท่ีได้มาจาก เหตุการณ์วิกฤตการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้น การเลอื กตงั้ มบี ทบาทและหนา้ ทเี่ ปน็ สอื่ กลางระหวา่ ง ในสังคมไทย ตลอดจนปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน ประชาชนกับรัฐบาล ท�ำหน้าท่ีรักษาผลประโยชน์ ในระบบราชการ ลว้ นมสี าเหตมุ าจากการขาดคณุ ธรรม

ปีท่ี 7 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 65 สาธารณะโดยเสนอความคิดเห็นและหาทางแก้ไข สุจริต และน�ำมาเป็นหลักในการสร้างวัฒนธรรม ปญั หาสาธารณะทด่ี ีกวา่ เดมิ ดว้ ยการตรากฎหมาย ความไวว้ างใจให้เกดิ ขน้ึ ในสงั คมได้ และจัดท�ำนโยบายท่ีดี พฤติกรรมของข้าราชการ บนรากฐานแนวความคดิ ดงั กลา่ ว บทความนี้ จะถูกตรวจสอบและเป็นแบบอย่างท่ีดีในด้าน ศึกษาว่าประชาชนไทยมีการรับรู้ถึงจริยธรรม คุณธรรมจริยธรรม ความซ่ือสัตย์ ความน่าเชื่อถือ ความซื่อสัตย์ของข้าราชการหรือไม่ และมีความ ความไมล่ ำ� เอยี ง ความรบั ผดิ ชอบ และความโปรง่ ใส ไวว้ างใจหรอื ไมแ่ ละในระดบั ใด อะไรเปน็ สาเหตหุ รอื สิ่งเหล่าน้ีน�ำไปสู่ผลประโยชน์สูงสุดของประชาชน ปจั จยั ทเี่ ปน็ อปุ สรรคตอ่ ความไวว้ างใจหรอื จรยิ ธรรม ขา้ ราชการประจำ� ในฐานะของผทู้ ำ� หนา้ ทน่ี ำ� นโยบาย ความซื่อสัตย์ของข้าราชการไทย การศึกษานี้ ไปปฏบิ ตั อิ ยา่ งมคี ณุ ธรรมและจรยิ ธรรมตามวชิ าชพี มุ่งส�ำรวจความสัมพันธ์ระหว่างวัฒนธรรมความ เพ่ือรับใช้ประชาชนและบริหารจัดการทรัพยากร ไว้วางใจกับจริยธรรมความซื่อสัตย์ของข้าราชการ ของรัฐอย่างเหมาะสมในการบริการสาธารณะ ที่อยู่ในการรับรู้ของประชาชน เพื่อขยายขอบเขต ประจำ� วัน โดยมีความนา่ เชอื่ ถอื และยุติธรรมจนกอ่ ขององค์ความรู้ในการศึกษาการบริหารวัฒนธรรม ให้เกิดความไว้วางใจและสภาพแวดล้อมที่เอื้อ ความไว้วางใจกับจริยธรรมในการบริการสาธารณะ ต่อธุรกิจ ซึ่งจะช่วยส่งเสริมกลไกตลาดที่ดีและ ของข้าราชการในสังคมที่มีบริบทแตกต่างกัน ความเตบิ โตทางเศรษฐกจิ (OECD, 2000) บทความนยี้ งั เสนอแนะแนวทางตา่ ง ๆ ในการพฒั นา ด้วยเหตุนี้ นักทฤษฎีการบริหารจัดการ และสร้างความเหมาะสมในการปฏิบัติงานของ ภาครัฐสมัยใหม่จึงเสนอให้เน้นการบริหารจัดการ ข้าราชการ อันจะน�ำไปสู่การส่งเสริม “วัฒนธรรม วัฒนธรรมของหน่วยงานภาครัฐโดยสร้างความ ความไวว้ างใจ” คณุ คา่ ของประชาธปิ ไตย ธรรมาภบิ าล ไวว้ างใจ หรอื “การบรหิ ารวฒั นธรรมความไวว้ างใจ” ที่ดี และบทสนทนาทางสังคมเร่ืองจริยธรรม (trust culture management) โดยเสนอให้ ความซอ่ื สตั ย์ วฒั นธรรมความไวว้ างใจซง่ึ ประกอบดว้ ย ผู้บริหารและข้าราชการที่มีหลักการร่วมกันสร้าง คุณค่าเหล่าน้ีย่อมจะช่วยขยายพรมแดนความรู้ วัฒนธรรมแห่งความไว้วางใจข้ึนแทนวัฒนธรรม ทางดา้ นรฐั ประศาสนศาสตรแ์ ละการทรพั ยากรมนษุ ย์ ในการใชอ้ ำ� นาจควบคมุ โดยลดชน้ั การบงั คบั บญั ชา อีกด้วย (hierarchy) สนับสนุนการมีส่วนร่วมของพลเมือง บทความนแี้ บง่ การนำ� เสนอออกเปน็ 4 สว่ น และแนวทางธรรมาภิบาลมากขึ้น ผู้บริหารและ ไดแ้ ก่ สว่ นทหี่ นง่ึ เปน็ บทนำ� ประกอบดว้ ยความเปน็ มา ข้าราชการจะไม่สามารถประสบความส�ำเร็จ และความสำ� คัญของปญั หา รวมท้ังแนวคิดทฤษฎีที่ หากปราศจากความไวว้ างใจจากสาธารณะ (Covey, ใช้ในการศึกษา ส่วนท่ีสอง เป็นระเบียบวิธีวิจัย 2006) เน่ืองจากความไว้วางใจเป็นปัจจัยส�ำคัญ ผู้เขียนน�ำเสนอกรอบแนวคิดและทฤษฎีในการวิจัย ที่จะเปลี่ยนแปลงทุกส่ิงทุกอย่างได้ ท�ำให้รัฐบาล สมมติฐาน แหล่งทม่ี าของขอ้ มูล วิธีดำ� เนินการวิจัย สามารถสร้างความน่าเชื่อถือต่อหุ้นส่วนท้ังภายใน รวมทั้งข้อจ�ำกัดในการวิจัย ส่วนที่สาม เป็น และภายนอกรัฐได้ ดังนั้น หากข้าราชการได้รับ การวิเคราะห์ผลการศึกษา มีเน้ือหาเกีย่ วกบั วิธกี าร ความไว้วางใจจากประชาชนก็จะสะท้อนให้เห็นถึง วเิ คราะห์ ผลการศกึ ษาทว่ี เิ คราะหต์ ามวตั ถปุ ระสงค์ พฤติกรรมทม่ี คี ณุ ธรรมจริยธรรมในด้านต่าง ๆ ของ ท่ีได้ตั้งไว้ ส่วนที่สี่ เป็นสรุปผลการศึกษาและ ข้าราชการ โดยเฉพาะจริยธรรมในความซื่อสัตย์ ขอ้ เสนอแนะ

66 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 2. แนวคิดและทฤษฎีเก่ียวกับจริยธรรม อยกู่ บั การรบั รแู้ ละทศั นคตทิ ปี่ ระชาชนมคี วามเขา้ ใจ ความซอื่ สัตย์และความไวว้ างใจ โดยท่ัวไปต่อการประเมินในเร่ืองผลประโยชน์ส่วน ตัวของข้าราชการ ในแง่นี้ความไม่ไว้วางใจเกิดจาก ค�ำว่า “จริยธรรม” (ethics) หมายถึง การรับรู้ว่าข้าราชการใช้ต�ำแหน่งราชการในการหา ธรรมทเี่ ปน็ ขอ้ ประพฤตปิ ฏบิ ตั ิ ศลี ธรรม กฎศลี ธรรม ผลประโยชน์ส่วนตัว นอกจากน้ี การคอร์รัปชันถือ ส่วนค�ำว่า “ศีลธรรม” (morality) หมายถึง เปน็ เปน็ พฤตกิ รรมความไมซ่ อื่ สตั ยท์ ท่ี ำ� ใหป้ ระชาชน ความประพฤตทิ ด่ี ที ชี่ อบ ศลี และธรรม ธรรมในระดบั เกดิ ความไมไ่ วว้ างใจในตวั ขา้ ราชการ ในงานวจิ ยั ของ ศีล (พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน, 2542) Chang and Chu (2006) ซึ่งท�ำการส�ำรวจเรื่อง ทั้งสองค�ำนี้ยังมีความหมายแตกต่างกันไปตามท่ีมี “คอร์รัปชันกับความไว้วางใจ” ในประเทศเอเชีย นกั วชิ าการนยิ ามไว้ บางครงั้ กเ็ รยี กทง้ั สองคำ� ควบคกู่ นั 5 ประเทศ ได้แก่ ญปี่ ุน่ ฟลิ ิปปินส์ เกาหลใี ต้ ไตห้ วัน เป็นคุณธรรมและจริยธรรม ข้อเสนอในเรื่องของ และไทย ได้ผลลัพธ์ว่า ประเทศญี่ปุ่น ฟิลิปปินส์ จรยิ ธรรมหรอื คณุ ธรรมทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั ความไวว้ างใจ เกาหลใี ต้ และไตห้ วนั จะมรี ปู แบบของความไวว้ างใจ ซงึ่ ไดร้ บั การยอมรบั อยา่ งแพรห่ ลายคอื ความคดิ ทว่ี า่ ที่คล้ายคลึงกัน โดยประชาชนส่วนใหญ่มีระดับ ความซื่อสัตย์สุจริต (honesty) เป็นมิติส�ำคัญของ ความไวว้ างใจทร่ี ะดบั ปานกลางตอ่ สถาบนั ทางการเมอื ง การได้รับความน่าเชื่อถือไว้วางใจ (Mayer, Davis, และข้าราชการการเมือง ยกเว้นประเทศไทยซ่ึงมี and Schoorman, 1995; Brower, Schoorman, ความไว้วางใจในระดับสูงกว่าท้ัง 4 ประเทศ และ and Tan, 2000; Dietz and Hartog, 2006; ผลการวิจัยยังพบว่า คอร์รัปชันสร้างความไม่ Lewicki, Tomlinson, and Gillespie, 2006) ไว้วางใจของประชาชนต่อสถาบันการเมือง ท�ำลาย ตามท่ี Mayer และคณะ (1995: 719) ไดก้ ลา่ วว่า ความชอบธรรมของระบอบการเมอื ง ระบบราชการ ความซื่อสัตย์เป็นสิ่งที่สาธารณะจะให้การยอมรับ และข้าราชการ ในทางกลับกัน การขาดความ หรอื ความไวว้ างใจ (2001) แนวความคดิ นไี้ ดร้ บั การ ไว้วางใจสาธารณะดังกล่าวท�ำให้การคอร์รัปชันเพิ่ม อ้างอิงในการนิยามเร่ือง “ความซ่ือสัตย์สุจริต” มากข้นึ อยู่เสมอ (Akker et al., 2009) โดยอาศัยความ นอกจากนี้ จริยธรรมด้านความซื่อสัตย์ สมเหตผุ ลทวี่ า่ พฤตกิ รรมหรอื การกระทำ� ทสี่ ะทอ้ นถงึ สุจริตยังเก่ียวข้องกับเรื่องของประชาธิปไตย ความซ่ือสัตย์สุจริตนั้นเป็นไปตามคุณค่าและ ( D e m o c r a c y ) แ ล ะ ค วา ม เ ป ็ น มื อ อ า ชี พ ปทสั ถานซง่ึ ไดร้ บั การยอมรบั กนั โดยทวั่ ไป (Six, 2007; (Professionalism) (Rose-Ackerman, 2001; Lasthuizen, 2008) การศกึ ษาของ Rose-Ackerman Lewis & Gilman, 2005) ซึ่งเปน็ คณุ ค่าท่ีสำ� คัญท่ี (2001) ช้ีให้เห็นว่า สังคมหรือประเทศหลาย ข้าราชการจ�ำเป็นต้องมี รวมทั้งการปกป้องและ แหง่ ตอ้ งเสอ่ื มลงสวู่ งจรของความชวั่ รา้ ยเนอ่ื งมาจาก ส่งเสริมความซ่ือสัตย์สุจริตในระดับของบุคคลและ มีการคอร์รัปชัน ความไม่ไว้วางใจ และความไม่ ในระดับของสถาบัน ทั้งหน่วยงานของรัฐและ ซอ่ื สตั ยส์ จุ รติ เพมิ่ ขนึ้ ตลอดระยะเวลาอนั ยาวนาน ใน สถาบนั ทางการเมอื ง อาทิ พรรคการเมอื งดว้ ย จาก ทางกลับกัน วงจรของคุณธรรมจริยธรรมสามารถ การส�ำรวจประเทศยุโรปในกลุ่มองค์กรเพ่ือความ เกิดขึ้นในทางปฏิบัติได้ในสังคมหรือประเทศท่ี รว่ มมอื ทางเศรษฐกจิ และการพฒั นา (Organization “ความไวว้ างใจ” และ “ความซ่อื สตั ย์สุจรติ ” ไดร้ บั for Economic Cooperation and Development การเสรมิ สร้างไปพรอ้ ม ๆ กนั รูปแบบดงั กล่าวนขี้ น้ึ

ปที ี่ 7 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 67 หรือ OECD) พบว่ามีปจั จยั ส�ำคญั อยู่ 8 ประการที่ เพราะความไว้วางใจจะน�ำไปสู่พื้นฐานของการ ไดร้ บั การอา้ งองิ จากประเทศตา่ ง ๆ วา่ เปน็ จรยิ ธรรม พัฒนาทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตย ท่ีมีคุณค่าส�ำคัญในการบริหารและในการบริการ ในอนาคต สาธารณะ ซึ่งก่อให้เกิดความไว้วางใจสาธารณะ นกั วชิ าการไทยหลายทา่ นทศี่ กึ ษาและวจิ ยั ได้แก่ 1) การไม่แบ่งแยก 2) ความถูกต้อง เรอื่ งของจรยิ ธรรมของขา้ ราชการไทย ลว้ นมขี อ้ สรปุ ตามกฎหมาย 3) ความซ่ือสัตย์ 4) ความโปร่งใส ทตี่ รงกนั วา่ ขา้ ราชการสว่ นใหญท่ ง้ั ระดบั ทอ้ งถนิ่ และ 5) ประสิทธิภาพ 6) ความเท่าเทียมกัน 7) ความ ระดับชาติยังขาดความรับผิดชอบและไม่สามารถ รับผิดชอบ 8) ความยุติธรรม (OECD,2000) ตอบสนองความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ นอกจากนยี้ งั มคี ณุ คา่ ในเรอ่ื งอนื่ ทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั ความ ของประเทศได้อยา่ งทว่ั ถึง ซง่ึ เกิดจากสาเหตสุ �ำคญั มีจริยธรรมของข้าราชการซึ่งได้รับการยอมรับจาก คือ การขาดความซ่ือสัตย์หรือการทุจริตคอร์รัปชัน ภาคพลเมืองในประเทศตา่ ง ๆ ไดแ้ ก่ การยดึ มนั่ กบั ร่วมกันของข้าราชการการเมืองและข้าราชการ การบริการสาธารณะ การรายงานความรับผดิ ชอบ ประจ�ำที่ขาดส�ำนึกทางจริยธรรมโดยมีค่านิยมและ ต่อสาธารณะ การยึดม่ันต่อกฎหมาย การเคารพ วฒั นธรรมบางประการในสงั คมไทย เปน็ ปจั จยั เกอ้ื หนนุ คุณค่าและศักดิ์ศรี ของบุคคล ความยุติธรรมและ และเสนอใหป้ รบั ปรงุ กระบวนการคดั สรรนกั การเมอื ง การไม่แบ่งแยกในสังคม การเคารพต่อความเป็น และเรียกร้องให้ข้าราชการประจ�ำยึดถือจริยธรรม พหนุ ยิ มและความแตกตา่ งหลากหลาย ความโปรง่ ใส และจรรยาบรรณในอาชีพ (มนตรี เจนวิทย์การ, ความซอ่ื สตั ย์ ความรบั ผดิ ชอบในการดแู ลทรพั ยากร 2540; อมร รักษาสัตย์, 2546; บงกช สุทัศน์ การยึดมั่นกับส่ิงท่ีดีเลิศ และการธ�ำรงรักษาความ ณ อยธุ ยา, 2553) ขณะทน่ี กั วชิ าการหลายทา่ นเสนอ ไวว้ างใจสาธารณะ (OECD, 2004) แนะให้ใช้มาตรการทางกฎหมายในการก�ำกับ การศึกษาที่ท�ำมาก่อนหน้านี้โดยเปรียบ คุณธรรมจริยธรรมของข้าราชการ (ธีรภัทร์ เทยี บความไวว้ างใจของประชาชนทมี่ ตี อ่ สถาบนั ตา่ ง ๆ เสรีรังสรรค์, 2549; บุญเลิศ คชายุทธเดช, 2550; ใน 3 ประเทศ ไดแ้ ก่ ไทย อินโดนเี ซยี และฟลิ ปิ ปนิ ส์ โฆสทิ ธิ์ แสงกุศลสง่ และคณะ, 2553) (อ้างใน สถาบันพระปกเกล้า, 2550) พบว่า ส่วนในเรื่องการบริหารความไว้วางใจ ประเทศไทยน้ันให้ระดับความไว้วางใจต่อสถาบัน Zaufanie (1998) เสนอว่าผู้บรหิ ารและข้าราชการ ทหารในอนั ดบั สงู สดุ รองลงมาคอื ศาล คณะกรรมการ ต้องลดสถานการณ์ที่ท�ำให้เกิดความไม่ไว้วางใจ การเลอื กตง้ั รฐั บาล และรฐั สภา แตใ่ หค้ วามไวว้ างใจ ในสงั คมและหนว่ ยงาน 7 ประการ ไดแ้ ก่ 1) การขาด ตอ่ พรรคการเมอื งรวมถงึ นกั การเมอื งนอ้ ยทสี่ ดุ และ ที่พ่ึงหรือการพึ่งพิงสิ่งท่ีเหนือเหตุผล เช่น โชคลาง สรุปว่าสภาพการเมืองเป็นปัจจัยก�ำหนดพฤติกรรม การท�ำนาย 2) การทุจริตคอร์รปั ชัน 3) ความกดดัน ของนักการเมืองและข้าราชการ ซึ่งท้ังนักการเมือง 4) ความแปลกแยก 5) การใชอ้ ำ� นาจแบบปติ าธปิ ไตย และขา้ ราชการประจำ� ตอ้ งมมี าตรฐานทางจรยิ ธรรม 6) การถ่ายโอนความไวว้ างใจไปสูก่ ลุ่มอ่ืน 7) การใช้ เปน็ ตวั กำ� กับ ต้องมีความซอ่ื สัตยส์ ุจรติ มีมโนธรรม อำ� นาจจากสถาบนั ทางกฎหมายมากเกนิ ไป สว่ นการ ของความเปน็ ส.ส. และความเปน็ ขา้ ราชการ มภี าระ วัดความไว้วางใจท่ีประชาชนมีต่อข้าราชการนั้น ความรบั ผดิ ชอบตอ่ ประชาชนทม่ี าพรอ้ มกบั ตำ� แหนง่ ขนึ้ อยกู่ บั องคป์ ระกอบ 3 ปจั จยั ไดแ้ ก่ 1) ความนา่ เชอื่ ถอื และต้องท�ำให้ประชาชนเกิดความไว้วางใจ ที่สะท้อนให้เห็นผ่านพฤติกรรม ไม่ว่าจะในการ

68 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. กระทำ� หรอื พฤตกิ รรมทม่ี เี หตผุ ลมากหรอื นอ้ ยกต็ าม 3. การวิเคราะห์ผลการศกึ ษา 2) ความนา่ ไวว้ างใจพน้ื ฐาน ซง่ึ เกดิ จากการกลอ่ มเกลา ทางสังคม และ 3) วัฒนธรรมของความไว้วางใจ กรอบแนวคดิ และทฤษฎที ใ่ี ชใ้ นการวเิ คราะห์ ซ่ึงแพร่หลายไปทั่วสังคมและกระตุ้นให้เกิด ในบทความฉบบั นี้ มพี น้ื ฐานมาจากประเดน็ ขอ้ เสนอ บรรทดั ฐานของการกระท�ำท่ีสามารถไว้วางใจได้ ในเรื่องความไว้วางใจและจริยธรรมในด้านความ ปจั จยั จรยิ ธรรมความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการ ซ่ือสตั ยข์ อง Zaufanie (1998) Rose-Ackerman ที่น�ำไปสู่การบริหารความไว้วางใจยังเก่ียวข้อง (2001) และ Lewis and Gilman (2005) รวมท้งั โดยตรงกับ “แรงจูงใจในการบริการสาธารณะ แนวคิดความไว้วางใจท่ีเกิดจากแรงจูงใจที่ดีในการ (public service motivation)” ซงึ่ เปน็ หวั ขอ้ ทไ่ี ดร้ บั บริการสาธารณะของข้าราชการ (Perry, 1996) ความสนใจและมีการศึกษาอย่างแพร่หลายในช่วง แนวคิดความน่าไว้วางใจพื้นฐานของข้าราชการ สองถงึ สามทศวรรษทผ่ี า่ นมา อนั เปน็ ผลสบื เนอื่ งจาก (Dietz and Hartog, 2006) และแนวคิดความ การปฏิรูปการบริหารราชการในหลายประเทศ ไวว้ างใจทป่ี ระชาชนมตี อ่ รฐั บาล จากการสำ� รวจของ (Pollitt and Bouckaert, 2004; Bozeman, 2007) OECD (2000, 2004) งานการศกึ ษาเหลา่ นไ้ี ดใ้ ชเ้ ปน็ ซึ่งท�ำให้นักวิชาการเสนอแนวคิดเรื่องการบริหาร ฐานในการวเิ คราะหร์ ะดบั ความไวว้ างใจทปี่ ระชาชน จัดการภาครัฐแนวใหม่ (Hood, 1991) และ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทางสังคมมีต่อจริยธรรมของ การบรหิ ารโดยวดั ผลลพั ธก์ ารปฏบิ ตั ิ (Noordegraaf ข้าราชการไทยในองค์ประกอบ 3 ด้าน ได้แก่ and Abma, 2003; Pollitt and Bouckaert, 1) ความน่าเช่อื ถอื 2) ความน่าไวว้ างใจพนื้ ฐาน และ 2004) ดงั นั้น แรงจูงใจในการบริการสาธารณะของ 3) วัฒนธรรมของความไว้วางใจที่สะท้อนผ่าน ข้าราชการจึงเป็นอีกปัจจัยหนึ่งท่ีได้รับความสนใจ พฤติกรรมด้านต่าง ๆ ของข้าราชการ ซง่ึ มีรากฐาน ในฐานะท่สี ามารถตอบสนองต่อการพัฒนาดงั กลา่ ว ส�ำคัญและเก่ียวข้องโดยตรงกับเร่ืองความซื่อสัตย์ ขณะเดียวกันแรงจูงใจดังกล่าวก็เป็นส่ิงท่ีสามารถ เพ่ือศึกษาว่าข้าราชการประจ�ำของไทยได้รับความ เ ช่ื อ ม โ ย ง กั บ ห ลั ก ก า ร ใ น เ รื่ อ ง ข อ ง จ ริ ย ธ ร ร ม ไว้วางใจสาธารณะจากประชาชนในประเด็นของ ความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการได้ การวจิ ยั เรอื่ งแรงจงู ใจ ความซื่อสัตย์และความน่าเช่ือถือไว้วางใจในด้านใด ในการบริการสาธารณะของ Perry (1996, 1997) ระดับใด แตกต่างจากข้อเสนอของ Zaufanie ไดเ้ สนอถงึ วรรณกรรมจำ� นวนมากเกย่ี วกบั จรยิ ธรรม และ Ackerman หรือไม่ อย่างไร เพราะเหตุใด และเสนอถึงองค์ประกอบ 4 ด้านของแรงจูงใจ ข้าราชการไทยมีจริยธรรมความซ่ือสัตย์ในการ ดงั กลา่ ว ไดแ้ ก่ การจดั ทำ� นโยบาย หนา้ ทตี่ อ่ พลเมอื ง บริหารและในการบริการสาธารณะเป็นอย่างไร ความเหน็ อกเหน็ ใจ และการเสยี สละ ซงึ่ มติ ดิ งั กลา่ วนน้ั ในการรบั รแู้ ละยอมรบั ของประชาชนเมอ่ื อาศยั เกณฑ์ ต้องสามารถท�ำนายพฤติกรรมได้อย่างคงเส้น การส�ำรวจและการอ้างอิงจากประเทศต่าง ๆ ของ คงวา ขณะที่ Dietz and Hartog (2006) เสนอว่า OECD ปัจจัยที่ส่งผลให้เกิดสถานการณ์ของความ ประชาชนจะมีความไว้วางใจต่อพฤติกรรมของ ไว้วางใจหรือสถานการณ์ของความไม่ไว้วางใจท่ี ข้าราชการหากข้าราชการมีคุณธรรมจริยธรรม 4 ประชาชนมตี อ่ จรยิ ธรรมความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการ ประการน้ี ไดแ้ ก่ การยดึ หลักคุณธรรม การมีความ สว่ นภมู ภิ าค ไดแ้ ก่ ปจั จยั ใด รวมถงึ สาเหตุ รายละเอยี ด เมตตา การมีสมรรถนะ และการมีพฤติกรรม ไดส้ รปุ ไว้ในภาพท่ี 1 สม�่ำเสมอและคาดเดาได้

ปีท่ี 7 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 69 ภาพที่ 1: กรอบแนวคดิ และทฤษฎีในการศกึ ษาวิเคราะห์ การรบั รูข้ องประชาชน เก่ียวกบั จรยิ ธรรมความซอ่ื สัตย์ของ ขา้ ราชการประจ�ำ ตัวแปรอสิ ระ ตวั แปรตาม จริยธรรมความซ่อื สตั ย ์ ความไวว้ างใจของประชาชน ของข้าราชการประจำ� (OECD, 2000; Rose-Ackerman, 2001; 1. ความนา่ เช่อื ถือ (OECD, 2004) Lewi & Gilman, 2005) - พฤตกิ รรมดา้ นความซื่อสัตย์ - พฤติกรรมเปน็ ไปเพอื่ ตอบสนอง - การยดึ มั่นในการบริการสาธารณะ เปา้ หมายหนว่ ยงาน - การรายงานความรบั ผิดชอบตอ่ สาธารณะ - การบรกิ ารสาธารณะประจ�ำวนั - การยดึ ม่ันตอ่ กฎหมาย มีความเช่ือถอื ได้ 2. ความน่าไวว้ างใจพ้ืนฐาน (Dietz & Hartog,2006) - การใหบ้ รกิ ารท่ีเทา่ เทยี มกนั - ยึดคณุ ธรรมหน้าท่ีตอ่ พลเมือง (Perry, 1996) ตามกฎหมาย - การมคี วามเมตตา ความเหน็ ใจ (Perry, 1996) - การใชท้ รัพยากรอย่างมีประสทิ ธภิ าพ - การมสี มรรถนะในงานที่ดี ประสทิ ธิผลและเหมาะสม - การมพี ฤตกิ รรมที่สมำ่� เสมอ ท�ำนายได้ - กระบวนการดำ� เนินงานสามารถ 3. มิติวัฒนธรรมความไว้วางใจ (OECD, 2000) ตรวจสอบ วัดผลไดอ้ ยา่ งละเอยี ด - การไมค่ อร์รปั ชัน - การรกั ษาผลประโยชน์สาธารณะ ความยุติธรรม - ความโปร่งใส การตรวจสอบได้ - เคารพคุณค่าศักด์ศิ รี ความแตกตา่ งของบุคคล - ยดึ มั่นสง่ิ ดเี ลิศ ธ�ำรงความไว้วางใจสาธารณะ การศึกษาวิเคราะห์แบบผสมผสานโดยใช้ องค์การเอกชน กลุ่มนักส่ือสารมวลชน กลุ่ม วธิ กี ารออกแบบสอบถามประชาชน 13 กลมุ่ อาชีพ ผู้ประกอบการค้า กลุ่มเกษตรกร กลุ่มผู้มีอาชีพ จำ� นวน 2,665 คน ได้แก่ กลุ่มข้าราชการการเมอื ง รบั จ้าง กลุ่มนักเรียน นสิ ิต นักศกึ ษา กลมุ่ เจา้ หน้าที่ กลุ่มข้าราชการประจ�ำ กลุ่มพนักงานรัฐวิสาหกิจ องค์กรพัฒนาเอกชน และกลุ่มอาชีพอื่น ๆ จาก กลุ่มนักวิชาการและอาจารย์ กลุ่มผู้ประกอบการ ทุกภูมิภาคในประเทศไทย โดยการสุ่มตัวอย่างแบบ ธุรกิจและอุตสาหกรรมภาคเอกชน กลุ่มพนักงาน ผสมผสานวธิ ี (multi-stage sampling technique)1 1 โดยในขั้นตอนแรก อาศัยการสุ่มเลือกกลุ่มตัวอย่างจากประชากรศึกษาขึ้นมา 6 จังหวัดจากจ�ำนวนประชาชนท้ัง 76 จังหวัด จากภูมิภาค 6 แห่งของประเทศไทย ซึ่งได้แบ่งเอาไว้อย่างเป็นทางการตามเกณฑ์ทางภูมิศาสตร์ โดยราชบัณฑิตยสถาน ด้วยวิธีการสุ่มแบบโควต้า (quota sampling technique) เพื่อให้ได้สัดส่วนองค์ประกอบ ของประชากรจ�ำนวน 6 จงั หวัดจาก 76 จังหวัด จากขนาดประชากร ในสดั ส่วนประชากร 1: 5,000 คน

70 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. นอกจากน้ีการศึกษายังใช้การสัมภาษณ์ ข้าราชการประจ�ำในล�ำดับสูงท่ีสุดจาก 6 ภูมิภาค ประชากรเปา้ หมายจ�ำนวน 390 ราย โดยอาศยั วธิ ี โดยมีค่าเฉล่ียการรับรู้จริยธรรมความซ่ือสัตย์ของ การส่มุ เลือก (random sampling technique) ขา้ ราชการประจ�ำ 3.08 รองลงมาเป็นประชาชนใน 3.1 ผลการศกึ ษาการรบั รจู้ รยิ ธรรมความ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคตะวันตกมีระดับ ซือ่ สัตย์ของข้าราชการประจ�ำ ค่าเฉลี่ยการรับรู้จริยธรรมความซื่อสัตย์ของ จากการวิเคราะห์ท่ีได้จากการส�ำรวจ ข้าราชการประจ�ำ 2.98 เท่ากัน ล�ำดับต่อมาเป็น พบวา่ ระดบั การรบั รเู้ กย่ี วกบั จรยิ ธรรมความซอ่ื สตั ย์ ประชาชนในภาคใต้ มีระดับค่าเฉล่ียการรับรู้ ของขา้ ราชการประจำ� ในปจั จบุ นั ของประชาชนทงั้ 6 จริยธรรมความซอื่ สตั ย์ของขา้ ราชการประจ�ำ 2.86 ภูมิภาคอยู่ในระดับปานกลาง (ค่าเฉลี่ยรวม 2.87 สว่ นประชาชนในภาคกลางมีระดบั คา่ เฉลย่ี การรบั รู้ และค่าเฉล่ียของส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐานรวม จริยธรรมความซอื่ สัตยข์ องขา้ ราชการประจำ� 2.78 มีค่า 1.026) โดยการแบ่งระดับการรับรู้ออกเป็น และประชาชนในภาคตะวนั ออกมรี ะดบั คา่ เฉลยี่ การ 5 ระดบั จากนอ้ ยไปหามาก (ระดบั ท่ี 1-5) ประชาชน รับรู้จริยธรรมความซื่อสัตย์ของข้าราชการประจ�ำ ในภาคเหนือมีการรับรู้จริยธรรมความซ่ือสัตย์ของ 2.72 อย่ใู นลำ� ดบั ต่ำ� ท่ีสดุ ใน 6 ภูมภิ าค (ตารางท่ี 1) ตารางที่ 1: จริยธรรมความซ่ือสัตย์ของข้าราชการประจ�ำ ในการรับรู้ของประชาชน จ�ำแนกตาม ค่าเฉล่ยี ของกลุม่ อาชพี 13 กลุ่ม และภูมิภาค 6 แห่ง ภมู ภิ าค 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 ค่า อาชีพ เฉล่ีย เหนอื 3.28 2.97 2.76 2.88 3.28 2.65 2.95 3.33 3.68 2.96 2.66 3.00 3.66 3.08 ตะวนั ออก 3.13 3.34 2.93 2.97 2.98 2.73 2.96 3.04 3.01 3.12 3.06 2.55 2.91 2.98 เฉยี งเหนอื กลาง 3.01 3.21 2.65 2.73 2.44 2.28 2.95 2.85 3.21 2.08 2.65 2.71 3.33 2.78 ตะวนั ออก 2.88 3.52 3.21 2.86 2.56 2.05 2.83 2.58 2.03 2.58 2.62 2.91 2.72 2.72 ตะวนั ตก 3.05 3.60 3.22 2.46 2.44 2.64 3.10 3.18 3.06 2.96 3.12 2.95 3.06 2.98 ใต้ 3.05 3.16 2.65 2.75 2.42 2.70 3.29 2.42 3.36 2.94 2.56 2.91 3.02 2.86 ค่าเฉล่ยี 3.06 3.25 2.81 2.78 2.66 2.44 2.99 2.88 3.12 2.58 2.73 2.79 3.20 2.87 หมายเหตุ อาชพี 1 = ขา้ ราชการการเมือง 2 = ขา้ ราชการประจำ� 3 = พนกั งานรฐั วิสาหกจิ 4 = นักวชิ าการ/ อาจารย์ 5 = นักธรุ กจิ / อุตสาหกรรม 6 = พนกั งานบรษิ ทั เอกชน 7 = นกั สื่อสารมวลชน 8 = พอ่ คา้ แมค่ ้า 9 = เกษตรกร 10 = ผรู้ บั จ้าง 11 = นสิ ติ /นักศึกษา/ นกั เรียน 12 = NGO 13 = อื่น ๆ

ปีท่ี 7 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 71 เมอื่ จำ� แนกตามกลมุ่ อาชพี พบวา่ ประชาชน ความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการอยใู่ นระดบั ตำ�่ คอื 2.58 มีการรับรู้จริยธรรมความซื่อสัตย์ของข้าราชการ และกลุ่มพนักงานและลูกจ้างบริษัทเอกชนมีระดับ ประจ�ำอยู่ในระดับปานกลางท้ัง 13 อาชีพ โดยมี คา่ เฉลยี่ การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการ คา่ เฉลยี่ การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการ ประจ�ำอยู่ในระดับต่�ำที่สุดคือ 2.44 โดยมีค่าเฉลี่ย ประจ�ำแตกต่างกันไป เรียงตามล�ำดับค่าเฉล่ียดังน้ี รวมทุกภาค 2.45 คา่ เบ่ียงเบนมาตรฐาน .798 กลุ่มข้าราชการประจ�ำมีระดับการรับรู้จริยธรรม ผลการศกึ ษาพบวา่ ผใู้ หส้ มั ภาษณม์ กี ารรบั รู้ ความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการประจำ� ในลำ� ดบั สงู ทสี่ ดุ ว่าข้าราชการประจ�ำมีจริยธรรมความซื่อสัตย์ในมิติ โดยมคี า่ เฉลยี่ 3.25 รองลงมาเปน็ ผตู้ อบแบบสอบถาม ดา้ นพฤตกิ รรมความรบั ผดิ ชอบของขา้ ราชการทเี่ ปน็ กลุ่มประชาชนอาชีพอื่น ๆ นอกเหนือจากที่ระบุ ไปเพ่ือตอบสนองตามเป้าหมายของหน่วยงานอยู่ มีค่าเฉลี่ยการรับรู้จริยธรรมความซื่อสัตย์ของ ในล�ำดับสูงสุด ซ่ึงตรงกับข้อค้นพบที่ได้จากการ ขา้ ราชการประจ�ำ 3.20 ล�ำดับต่อมากลมุ่ เกษตรกร สอบถาม โดยมกี ารรบั รวู้ า่ ขา้ ราชการสว่ นใหญป่ ฏบิ ตั ิ กสิกร ชาวประมง ผู้เล้ียงสัตว์ มีระดับค่าเฉลี่ย หน้าที่ของตนได้อย่างดีคิดเป็นค่าเฉลี่ย 3.26 การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการประจำ� ค่าเบีย่ งเบนมาตรฐาน .922 รองลงมาได้แก่มิติดา้ น 3.12 กลุ่มข้าราชการการเมืองมีระดับค่าเฉล่ีย การบริการสาธารณะประจ�ำวัน ประชาชน การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการประจำ� เห็นว่าการให้บริการสาธารณะในแต่ละวันของ 3.06 กลุ่มนกั ส่ือสารมวลชนมีระดบั ค่าเฉลยี่ การรับรู้ ขา้ ราชการประจำ� มคี วามนา่ เช่ือถือไวใ้ จได้ ซ่ึงอยู่ใน จรยิ ธรรมความซ่อื สัตยข์ องขา้ ราชการประจำ� 2.99 ล�ำดับเดียวกันกับข้อค้นพบที่ได้จากแบบสอบถาม กลุม่ พ่อคา้ แมค่ ้า ผู้ประกอบการค้ามีระดบั ค่าเฉลยี่ โดยมีค่าเฉล่ียความเห็นในเรอื่ งนี้ 3.17 ค่าเบีย่ งเบน การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการประจำ� มาตรฐาน .881 ลำ� ดบั ตอ่ มาเปน็ มติ ดิ า้ นความยตุ ธิ รรม 2.88 กลุ่มพนักงานรัฐวิสาหกิจมีระดับค่าเฉล่ีย ประชาชนมคี วามเชอ่ื มนั่ วา่ ขา้ ราชการใหบ้ รกิ ารดว้ ย การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการประจำ� ความยุติธรรมตามหลักการของกฎหมาย ซึ่งอยู่ใน 2.81 กลุ่มนักพัฒนาองค์กรเอกชนมีระดับค่าเฉล่ีย ล�ำดับเดียวกันกับข้อค้นพบที่ได้จากแบบสอบถาม การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการประจำ� โดยมคี า่ เฉล่ียความเห็นในเร่อื งนี้ 3.14 ค่าเบยี่ งเบน 2.79 ซ่ึงใกล้เคียงกับกลุ่มนักวิชาการ อาจารย์ มาตรฐาน .896 ลำ� ดบั ตอ่ มาเปน็ มติ เิ รอื่ งกระบวนการ มหาวิทยาลัย มีระดับค่าเฉลี่ยการรับรู้จริยธรรม ตัดสินใจในการด�ำเนินการมีความโปร่งใสและ ความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการประจำ� 2.78 กลมุ่ ผตู้ อบ ตรวจสอบวัดผลได้อย่างละเอียด ประชาชนเชื่อว่า แบบสอบถามกลุ่มนักเรียน นิสิต นักศึกษามีระดับ ตนสามารถตรวจสอบผลการทำ� งานของขา้ ราชการได้ คา่ เฉลยี่ การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการ ซึ่งมีค่าเฉล่ียความเห็นในเรื่องนี้ 2.99 ค่าเบี่ยงเบน ประจ�ำ 2.73 กลุ่มนักธุรกิจและผู้ประกอบการ มาตรฐาน 1.226 และเชื่อม่ันด้วยว่ากระบวนการ มีระดับค่าเฉล่ียการรับรู้จริยธรรมความซ่ือสัตย์ของ ตัดสินใจในการด�ำเนินงานของข้าราชการมีความ ข้าราชการประจ�ำ 2.66 กลุ่มผู้ใช้แรงงานและ โปรง่ ใส เนอ่ื งจากมผี รู้ บั ผดิ ชอบทกุ ขนั้ ตอน มคี า่ เฉลย่ี ผู้มีอาชีพรับจ้างมีระดับค่าเฉลี่ยการรับรู้จริยธรรม ความเห็นในเร่ืองน้ี 2.93 ค่าเบ่ียงเบนมาตรฐาน

72 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 1.010 มิติต่อมาได้แก่ มิติการใช้ทรัพยากรของรัฐ ของขา้ ราชการโดยรวมแตกตา่ งกนั อยา่ งมนี ยั สำ� คญั อย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และเหมาะสม ทางสถติ ิ ในปจั จยั ดา้ นภมู ภิ าค การทดสอบคา่ ความ ประชาชนแสดงความเห็นเร่ืองการท่ีข้าราชการใช้ แปรปรวนได้ผลลัพธ์ 13.051 มคี ่านยั ส�ำคญั เทา่ กบั ทรัพยากรของรัฐอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล 0.000 (sig.< 0.05) หมายถึงกลุ่มตัวอย่างที่อยู่ใน คมุ้ คา่ ซง่ึ มคี า่ เฉลย่ี ความเหน็ ในเรอื่ งน้ี 2.94 คา่ เบย่ี งเบน ภูมิภาคที่แตกต่างกันมีระดับการรับรู้ต่อจริยธรรม มาตรฐาน 1.009 ส่วนมิติท่ีได้รับความไว้วางใจ ความซ่ือสัตย์ของข้าราชการโดยรวมแตกต่างกัน เป็นล�ำดับสุดท้ายได้แก่มิติเรื่องความซื่อสัตย์ อยา่ งมีนัยสำ� คัญทางสถิติ การทดสอบคา่ สหสมั พนั ธ์ ประชาชนมคี วามมน่ั ใจในความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการ ระหว่างอาชีพและภูมิภาคได้ผลลัพธ์ 4.090 เสมอ มคี ่าเฉล่ยี 2.88 ค่าเบยี่ งเบนมาตรฐาน .949 มีค่านัยส�ำคญั เท่ากบั 0.000 (sig.< 0.05) หมายถงึ จากการทดสอบทางสถิติพบว่า ในปัจจัย ปฏสิ มั พนั ธร์ ะหวา่ งอาชพี และภมู ภิ าคมผี ลตอ่ การรบั รู้ ด้านอาชีพ การทดสอบค่าความแปรปรวน ต่อจริยธรรมความซ่ือสัตย์ของข้าราชการโดยรวม ได้ผลลัพธ์ 11.905 มีค่านัยส�ำคัญเท่ากับ 0.000 แสดงวา่ กลมุ่ อาชพี อาชพี ทตี่ า่ งกนั ในภมู ภิ าคทตี่ า่ งกนั (sig.< 0.05) หมายถงึ กลมุ่ ตวั อยา่ งทป่ี ระกอบอาชพี มีผลต่อระดับการรับรู้จริยธรรมความซื่อสัตย์ของ ทแี่ ตกตา่ งกนั มรี ะดบั การรบั รตู้ อ่ จรยิ ธรรมความซอ่ื สตั ย์ ข้าราชการโดยรวมแตกตา่ งกัน (ตารางท่ี 2) ตารางที่ 2: ผลการทดสอบเปรยี บเทยี บระดบั “จรยิ ธรรมความซอื่ สตั ย”์ ของขา้ ราชการประจำ� ดว้ ยวธิ ี วิเคราะหค์ วามแปรปรวนแบบสองทาง (ANOVA) เปรยี บเทยี บกลมุ่ อาชพี และภูมิภาค แหลง่ ผันแปร ผลบวกกำ� ลังสอง ชนั้ ความเป็นอสิ ระ ค่าเฉลีย่ ก�ำลงั สอง F Sig. Type III .000 อาชีพ 7711.535 12 642.628 11.905 .000 .000 ภูมภิ าค 3522.552 5 704.510 13.051 อาชพี * ภมู ิภาค 13245.121 60 220.752 4.090 ค่า R Squared = .190 (คา่ Adjusted R Squared = .164) จากกลมุ่ ตวั อย่าง 13 อาชีพใน 6 ภูมิภาค (n =2524) 3.2 ผลการศึกษาเรื่องความไว้วางใจ ได้แก่ 1) ด้านความน่าเช่ือถือรับรู้ผ่านพฤติกรรม ท่ีประชาชนมีต่อจริยธรรมความซื่อสัตย์ของ ประจ�ำวันของข้าราชการทั้งการกระท�ำท่ีมีเหตุผล ข้าราชการประจ�ำ และการกระทำ� ทไ่ี มม่ เี หตผุ ล 2) ดา้ นความนา่ ไวว้ างใจ ความไว้วางใจท่ีประชาชนมีต่อจริยธรรม พื้นฐาน รับรู้ได้จากการขัดเกลาทางสังคม ความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการประจำ� ในปจั จบุ นั อยใู่ น และ 3) ด้านวัฒนธรรมความไว้วางใจ รับรู้ผ่าน ระดับปานกลาง (ค่าเฉลี่ยรวม 2.92 และค่าเฉลี่ย พฤติกรรมต่าง ๆ ที่สะท้อนความซื่อสัตย์ และ ของส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐานรวม มีค่า 1.004) แพร่ไปทั่วท้ังสังคม กระตุ้นให้เกิดปทัสถานและ โดยจ�ำแนกออกเป็นการรับรู้ความไว้วางใจ 3 ด้าน กิจกรรมต่าง ๆ ทนี่ า่ เช่อื ถอื

ปที ี่ 7 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 73 การศึกษาพบว่า ประชาชนในภูมิภาคท้ัง ลำ� ดบั สงู ทสี่ ดุ จากประชาชน 13 กลมุ่ อาชพี โดยมคี า่ 6 แห่งที่ท�ำการส�ำรวจมีระดับความไว้วางใจต่อ เฉล่ียความไว้วางใจ 3.28 รองลงมาเป็นกลุ่ม ข้าราชการประจ�ำอยู่ในระดับปานกลางทุกภูมิภาค ประชาชนอาชีพอื่นๆ นอกเหนือจากที่ระบุ โดยมี แตม่ ีค่าเฉลี่ยความไวว้ างใจแตกต่างกันไป เรยี งตาม ค่าเฉล่ียความไว้วางใจ 3.18 กลุ่มเกษตรกร กสิกร ล�ำดับค่าเฉลี่ยสูงสุดดังนี้ ประชาชนในภาคเหนือ ชาวประมง ผเู้ ลย้ี งสตั วม์ รี ะดบั คา่ เฉลยี่ ความไวว้ างใจ มีระดับความไว้วางใจต่อข้าราชการประจ�ำ 3.15 กลมุ่ นกั สอ่ื สารมวลชนมคี า่ เฉลยี่ ความไวว้ างใจ ในล�ำดับสูงท่ีสุดจาก 6 ภูมิภาค โดยมีค่าเฉลี่ย 3.08 กลมุ่ ขา้ ราชการการเมอื งมรี ะดบั คา่ เฉลย่ี ความ ความไว้วางใจ 3.11 รองลงมาเปน็ ประชาชนในภาค ไวว้ างใจ 3.04 และกลมุ่ พนกั งานรฐั วสิ าหกจิ มรี ะดบั ตะวันออกเฉียงเหนือมีระดับค่าเฉล่ียความไว้วางใจ ค่าเฉลี่ยความไว้วางใจ 2.93 ใกล้เคียงกับผู้ตอบ ตอ่ ขา้ ราชการประจำ� 3.03 ประชาชนในภาคตะวนั ตก แบบสอบถามกลุ่มผู้ประกอบการค้าซ่ึงมีระดับ มีระดับค่าเฉล่ียความไว้วางใจต่อข้าราชการประจ�ำ ค่าเฉลี่ยความไว้วางใจ 2.92 ผู้ตอบแบบสอบถาม 3.00 ประชาชนในภาคใตม้ รี ะดบั คา่ เฉลย่ี ความไวว้ างใจ กลุ่มนักเรียน นิสิต นักศึกษามีระดับค่าเฉลี่ยความ ต่อข้าราชการประจ�ำ 2.91 ประชาชนในภาคกลาง ไว้วางใจ 2.85 ใกล้เคียงกับผู้ตอบแบบสอบถาม มีระดับค่าเฉล่ียความไว้วางใจต่อข้าราชการประจ�ำ กลุ่มนักวิชาการ อาจารย์มหาวิทยาลัย ซ่ึงมีระดับ 2.85 และประชาชนในภาคตะวันออกมีระดับ คา่ เฉลีย่ ความไว้วางใจ 2.82 กลมุ่ นักพัฒนาองคก์ ร ค่าเฉล่ียความไว้วางใจต่อข้าราชการประจ�ำ 2.73 เอกชนมีระดับค่าเฉลี่ยความไว้วางใจ 2.77 ผู้ตอบ ซ่ึงอยู่ในล�ำดบั ต�่ำทีส่ ุดใน 6 ภมู ภิ าค (ตารางที่ 3) แบบสอบถามกลุ่มผู้ใช้แรงงานและผู้มีอาชีพรับจ้าง ผลการส�ำรวจ “ความไว้วางใจ” ของ มีระดับค่าเฉลย่ี ความไวว้ างใจ 2.69 ซง่ึ ใกลเ้ คยี งกับ ประชาชนที่มีต่อข้าราชการประจ�ำโดยการจ�ำแนก กลุ่มนักธุรกิจและผู้ประกอบการซ่ึงมีระดับค่าเฉล่ีย ตามกลุ่มอาชีพ พบว่าประชาชนจ�ำนวน 13 กลุ่ม ความไว้วางใจ 2.66 และผู้ตอบแบบสอบถามกลุ่ม อาชพี ในภมู ภิ าคทงั้ 6 แหง่ ทไี่ ดท้ ำ� การสำ� รวจมรี ะดบั พนักงานและลูกจ้างบริษัทเอกชนมีระดับค่าเฉลี่ย ความไว้วางใจต่อข้าราชการประจ�ำอยู่ในระดับ ความไวว้ างใจ 2.56 ซ่ึงจัดอย่ใู นระดับต่ำ� และเป็น ปานกลางทกุ อาชพี แตม่ คี า่ เฉลย่ี ความไวว้ างใจแตกตา่ ง กลมุ่ อาชพี ทม่ี คี วามไวว้ างใจตอ่ ขา้ ราชการในลำ� ดบั ตำ่� กนั ไปเรียงตามลำ� ดบั ดังนี้ กล่มุ ขา้ ราชการประจ�ำมี ทส่ี ุดในประชาชน 13 กลุ่ม (ตารางที่ 3) ร ะ ดั บ ค ว า ม ไ ว ้ ว า ง ต ่ อ ข ้ า ร า ช ก า ร ป ร ะ จ� ำ ใ น

74 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตารางที่ 3: ความไว้วางใจของประชาชนท่ีมีต่อจริยธรรมความซื่อสัตย์ของข้าราชการประจ�ำ จ�ำแนกตามค่าเฉลยี่ ของกลุ่มอาชพี 13 กลุ่ม และภูมภิ าค 6 แห่ง ภูมิภาค 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 คา่ อาชพี เฉล่ีย เหนือ 3.34 2.81 2.87 2.95 3.35 2.66 3.04 3.31 3.69 3.01 2.75 2.94 3.66 3.11 ตะวันออก 3.16 3.54 3.01 2.91 2.91 2.77 3.18 3.12 3.05 3.22 3.11 2.49 2.97 3.03 เฉียงเหนือ กลาง 2.98 3.25 2.77 2.76 2.47 2.41 3.03 2.89 3.25 2.30 2.82 2.68 3.32 2.85 ตะวันออก 2.80 3.48 3.34 2.83 2.55 2.16 2.79 2.64 2.07 2.60 2.64 2.93 2.69 2.73 ตะวันตก 2.88 3.50 3.28 2.78 2.40 2.80 3.16 3.13 3.06 2.93 3.18 2.94 2.98 3.00 ใต้ 3.02 3.25 2.84 2.74 2.37 2.92 3.32 2.48 3.33 2.94 2.71 2.99 2.92 2.91 คา่ เฉลีย่ 3.04 3.28 2.93 2.82 2.66 2.56 3.08 2.92 3.15 2.69 2.85 2.77 3.18 2.92 หมายเหตุ อาชพี 1 = ข้าราชการการเมอื ง 2 = ขา้ ราชการประจ�ำ 3 = พนกั งานรัฐวสิ าหกจิ 4 = นกั วชิ าการ/ อาจารย์ 5 = นักธรุ กจิ / อุตสาหกรรม 6 = พนักงานบริษัทเอกชน 7 = นักส่ือสารมวลชน 8 = พ่อคา้ แม่คา้ 9 = เกษตรกร 10 = ผรู้ ับจ้าง 11 = นสิ ิต/นักศกึ ษา/ นักเรียน 12 = NGO 13 = อน่ื ๆ ในองคป์ ระกอบดา้ นแรกของความไวว้ างใจ ขั้นพ้ืนฐาน” ของข้าราชการ พบว่าประชาชน คือ “ความน่าเชื่อถือ” ประชาชนมีความไว้วางใจ มคี วามไวว้ างใจตอ่ ขา้ ราชการในมติ ดิ า้ นความนา่ ไวว้ างใจ ต่อข้าราชการในมิติด้านความน่าเช่ือถืออยู่ในระดับ ขั้นพื้นฐานอยู่ในระดับปานกลาง (มีค่าเฉลี่ย ปานกลาง (มีค่าเฉลี่ยรวม 2.94 ส่วนค่าเฉลี่ย รวม 2.90 ส่วนคา่ เฉลยี่ ของส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐาน ของส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐานมคี า่ 1.004) ประชาชน มคี ่า 0.982) ประชาชนเช่อื ว่าขา้ ราชการเปน็ บุคคล มีความเช่ือถือไว้วางใจต่อข้าราชการในมิติในเรื่อง ท่ีมีสมรรถนะ ประกอบด้วยความรู้ ความสามารถ ความซอ่ื สัตย์ เรื่องความยึดมัน่ ตอ่ ความถกู ต้องตาม ในหน้าท่ีอย่างดี และตั้งใจน�ำความรู้มารับใช้สังคม กฎหมาย และเรื่องการให้บริการสาธารณะแก่ แตไ่ มไ่ วว้ างใจขา้ ราชการประจำ� ในเรอื่ งความยตุ ธิ รรม ประชาชนอย่างเต็มที่ตามล�ำดับ ส่วนมิติที่ได้รับ หรอื ความเสมอภาคทางสงั คม สำ� หรบั องคป์ ระกอบ ความน่าเชื่อถือต่�ำที่สุดคือเร่ืองความเช่ือมั่นว่า สุดท้าย คือ “วัฒนธรรมความไว้วางใจ” ของ ข้าราชการจะใช้ทรัพยากร เวลา และเงินภาษีของ ข้าราชการ พบว่าประชาชนมีความไว้วางใจต่อ ประชาชนอย่างคุ้มค่าหรือการใช้เครือข่ายระบบ ข้าราชการในมติ ิด้านวัฒนธรรมความไวว้ างใจอยู่ใน อุปถัมภ์ เน่ืองจากข้าราชการส่วนใหญ่เคยชินกับ ระดับปานกลาง (มคี า่ เฉล่ยี รวม 2.92 ส่วนค่าเฉล่ีย การท�ำงานอย่ใู นระบบราชการไทย ทม่ี ีข้ันตอนมาก ของสว่ นเบ่ยี งเบนมาตรฐานมีค่า 1.026) ประชาชน ส่วนองคป์ ระกอบดา้ นท่ีสอง คอื “ความน่าไว้วางใจ มีความเช่ือถือไว้วางใจข้าราชการประจ�ำในมิติของ

ปที ่ี 7 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 75 ความซ่ือสัตย์ ความพร้อมรับผิดต่อสาธารณะ ภูมิภาค การทดสอบค่าความแปรปรวนได้ผลลัพธ์ ส่วนใหญ่ปฏิบัติตามหน้าที่อย่างตรงไปตรงมา 14.062 มีคา่ นัยสำ� คญั เทา่ กับ 0.000 (sig.< 0.05) แต่ไม่ไว้วางใจข้าราชการในมิติการเคารพคุณค่า หมายถึงกลุ่มตัวอย่างท่ีอยู่ในภูมิภาคท่ีแตกต่างกัน ศักดิ์ศรีและความแตกต่างของประชาชน มิติ มีระดับความไว้วางใจต่อข้าราชการแตกต่างกัน การยดึ มนั่ อดุ มการณห์ รอื สงิ่ ดเี ลศิ และการธำ� รงรกั ษา อยา่ งมนี ยั สำ� คญั ทางสถติ ิ การทดสอบคา่ สหสมั พนั ธ์ ความไวว้ างใจสาธารณะ ระหว่างอาชีพและภูมิภาคได้ผลลัพธ์ 4.287 จากการทดสอบทางสถิติพบว่า ในปัจจัย มีค่านัยส�ำคญั เทา่ กับ 0.000 (sig.< 0.05) หมายถงึ ด้านอาชีพ การทดสอบค่าความแปรปรวนได้ ปฏสิ มั พนั ธร์ ะหว่างอาชพี และภมู ิภาคมีผลต่อระดับ ผลลัพธ์ 11.426 มีค่านัยส�ำคัญเท่ากับ 0.000 ความไว้วางใจต่อข้าราชการ แสดงว่า กลุ่มอาชีพ (sig.< 0.05) หมายถงึ กลมุ่ ตวั อยา่ งทปี่ ระกอบอาชพี อาชีพท่ีต่างกันในภูมิภาคที่ต่างกันมีผลต่อระดับ ที่แตกต่างกันมีระดับความไว้วางใจต่อข้าราชการ ความไว้วางใจของประชาชนต่อข้าราชการประจ�ำ แตกตา่ งกนั อย่างมนี ยั ส�ำคญั ทางสถิติ ในปัจจยั ดา้ น แตกตา่ งกัน (ตารางท่ี 4) ตารางที่ 4: ผลการทดสอบเปรยี บเทยี บระดบั “ความไวว้ างใจ” โดยรวมของประชาชนดว้ ยวธิ วี เิ คราะห์ ความแปรปรวนแบบสองทาง (ANOVA) เปรยี บเทยี บกลุ่มอาชพี และภมู ิภาค แหล่งผนั แปร ผลบวกกำ� ลังสอง ชั้นความเปน็ อิสระ ค่าเฉลี่ยก�ำลังสอง F Sig. Type III อาชีพ 43274.129 12 3606.177 11.426 .000 4438.038 14.062 .000 ภูมิภาค 22190.190 5 1352.950 4.287 .000 อาชีพ * ภูมิภาค 81177.001 60 คา่ R Squared = .188 (คา่ Adjusted R Squared = .162) จากกล่มุ ตัวอย่าง 13 อาชีพใน 6 ภมู ิภาค (n =2524) 3.3 ความสัมพันธ์ระหว่างจริยธรรม สถิติท่ีระดับ 0.05 (r = .959) เป็นความสัมพันธ์ ความซื่อสัตย์ของข้าราชการประจ�ำกับความ ในทางบวก และเป็นความสัมพันธ์แบบสองทาง ไว้วางใจของประชาชน กล่าวคือ ถ้าระดับการรับรู้และทัศนคติของ ผลสรุปการศกึ ษา แสดงให้เห็นวา่ ตัวแปร ประชาชนท่ีมีต่อจริยธรรมความซื่อสัตย์ของ จริยธรรมความซ่ือสัตย์ของข้าราชการประจ�ำ ข้าราชการประจ�ำอยู่ในระดับสูง จะท�ำให้ความ มีความสัมพันธ์กับระดับความไว้วางใจของ ไวว้ างใจทป่ี ระชาชนมตี อ่ ขา้ ราชการประจำ� เพม่ิ สงู ขน้ึ ประชาชนในทิศทางเดียวกันอย่างมีนัยส�ำคัญทาง ด้วย

76 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 5: ผลการทดสอบความสัมพันธ์ระหว่างความไว้วางใจของประชาชน กับจริยธรรม ความซ่ือสัตย์ ของข้าราชการประจ�ำ จ�ำแนกตามอาชีพและภูมิภาค อาชพี ความนา่ ความน่าไว้ วฒั นธรรม ความไว้ จรยิ ธรรม ภมู ภิ าค เชื่อถือ วางใจพื้นฐาน ความไวว้ างใจ วางใจ ความซ่ือสตั ย์ r t-prob r t- r t- r t- r t- r t- r t- prob prob prob prob prob prob อาชีพ -.066 .567 -.066 .567 -.149 .194 -.100 .385 -.079 .492 .000 1.000 ความ -.066 .567 .865** .000 .934** .000 .966** .000 .928** .000 -.196 .085 นา่ เชื่อถอื ความนา่ ไว้ -.066 .567 .865** .000 .892** .000 .951** .000 .885** .000 -.103 .372 วางใจพื้นฐาน วัฒนธรรม -.149 .194 .934** .000 .892** .000 .977** .000 .963** .000 -.156 .173 ความไว้วางใจ ความไว้วางใจ -.100 .385 .966** .000 .951** .000 .977** .000 .959** .000 -.155 .175 จริยธรรม -.079 .492 .928** .000 .885** .000 .963** .000 .959** .000 -.152 .183 ความซ่ือสตั ย์ ภูมภิ าค .000 1.000 -.196 .085 -.103 .372 -.156 .173 -.155 .175 -.152 .183 **มีนัยส�ำคัญทางสถิตทิ ่ีระดับ 0.01 (ความสัมพันธ์ 2 ทาง) ในทางกลับกัน หากระดับความไว้วางใจ องค์ประกอบด้านที่สอง คือ ด้านความน่าไว้วางใจ ของประชาชนทม่ี ตี อ่ ขา้ ราชการประจำ� อยใู่ นระดบั สงู ขั้นพื้นฐาน ของข้าราชการประจ�ำมีระดับความ ย่อมสะท้อนถึงความมีจริยธรรมความซื่อสัตย์ของ สัมพันธ์กับจริยธรรมความซ่ือสัตย์อย่างมีนัยส�ำคัญ ขา้ ราชการประจำ� อยู่ในระดับสงู แต่ผลการทดสอบ ทางสถติ ทิ รี่ ะดบั 0.05 ในลำ� ดบั สงู รองลงมา (r=.885) สมมติฐานน้ีพบว่าระดับการรับรู้ความสัมพันธ์ และองค์ประกอบด้านท่ีสาม คือ ด้านวัฒนธรรม ในเรื่องความไว้วางใจของประชาชนกับจริยธรรม ความไว้วางใจ มีระดับความสัมพันธ์กับจริยธรรม ความซ่ือสัตย์ของข้าราชการประจ�ำอยู่ในระดับ ความซอ่ื สตั ยอ์ ยา่ งมนี ยั สำ� คญั ทางสถติ ทิ รี่ ะดบั 0.05 ปานกลาง ผลลพั ธท์ ไี่ ดจ้ ากการทดสอบสถติ สิ ามารถ ในลำ� ดบั สงู สดุ (r=.963) เมอ่ื วเิ คราะหค์ วามสมั พนั ธ์ จำ� แนกความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งองคป์ ระกอบความไวใ้ จ ระหว่างตัวแปรควบคุมได้แก่ตัวแปรภูมิภาคและ 3 ด้านที่ประชาชนมีต่อจริยธรรมความซื่อสัตย์ ตัวแปรอาชีพกับความไว้วางใจ พบว่า ตัวแปร ของขา้ ราชการประจำ� ในองค์ประกอบด้านแรก คือ ภูมิภาคไม่มีความสัมพันธ์กับความไว้วางใจของ ด้านความน่าเช่ือถือ ของข้าราชการประจ�ำมีระดับ ประชาชนท่ีมีต่อข้าราชการประจ�ำ (r= -.155) ความสัมพันธ์กับจริยธรรมความซ่ือสัตย์อย่างมี รวมท้ังเมื่อพิจารณาในองค์ประกอบแต่ละด้าน นยั สำ� คญั ทางสถติ ทิ รี่ ะดบั 0.05 ในลำ� ดบั สงู (r=.928) ก็พบว่าไม่มีความสัมพันธ์ทุกด้าน เน่ืองจากไม่มี

ปีที่ 7 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 77 ระดับนัยส�ำคัญทางสถิติ ดังน้ี ในองค์ประกอบ ที่อยู่ในความคาดหวังของประชาชน ประชาชน ด้านแรก คือ ด้านความน่าเช่ือถือของข้าราชการ คาดหวังให้มีการปรับปรุงตามล�ำดับต่อไปน้ี ประจ�ำ (r= -.196) องค์ประกอบด้านท่ีสอง คือ 1) ต้องการให้พฤติกรรมของข้าราชการตอบสนอง ด้านความน่าไว้วางใจขั้นพื้นฐานของข้าราชการ เป้าหมายของหน่วยงาน 2) ต้องการให้การบริการ ประจ�ำ (r= -.103) และองค์ประกอบด้านที่สาม สาธารณะประจำ� วนั ของขา้ ราชการมคี วามนา่ เชอ่ื ถอื คือ ด้านวัฒนธรรมความไว้วางใจไม่มีความสัมพันธ์ มากขึ้น 3) พลเมืองรับรู้ถึงการปฏิบัติด้วยความ กบั ภมู ภิ าค (r= -.156) สว่ นตวั แปรอาชพี กไ็ มม่ คี วาม ไม่เท่าเทียมกันตามพ้ืนฐานของกฎหมายและ สัมพันธ์กับความไว้วางใจของประชาชนท่ีมีต่อ ความยตุ ธิ รรม 4) ตอ้ งการใหข้ า้ ราชการใชท้ รพั ยากร ข้าราชการประจำ� (r= -.100) รวมทง้ั เมือ่ พิจารณา สาธารณะอย่างมีประสิทธิผล ประสิทธิภาพ และ ในองคป์ ระกอบแตล่ ะดา้ นกพ็ บวา่ ไมม่ คี วามสมั พนั ธ์ มคี วามเหมาะสม 5) ตอ้ งการใหก้ ระบวนการตดั สนิ ใจ ทุกด้าน เนือ่ งจากไม่มีระดับนัยสำ� คัญทางสถิติ ดงั นี้ ในการดำ� เนนิ งานมคี วามโปรง่ ใส และสามารถตรวจสอบ ในองค์ประกอบด้านแรก คือ ด้านความน่าเชื่อถือ อย่างละเอียดและท�ำการปรับปรุงให้ถูกต้องได้ ของขา้ ราชการประจำ� (r= -.066) องคป์ ระกอบดา้ น โดยพฤติกรรมดา้ นตา่ ง ๆ ทส่ี ะท้อนจรยิ ธรรมความ ที่สอง คือ ด้านความน่าไว้วางใจข้ันพื้นฐานของ ซื่อสัตย์ของข้าราชการประจ�ำท่ีอยู่ในความต้องการ ขา้ ราชการประจำ� (r= -.066) และองคป์ ระกอบดา้ น และความคาดหวงั ของประชาชนมคี า่ เฉลยี่ สงู ท่ี 4.26 ที่สาม คือ ด้านวัฒนธรรมความไว้วางใจไม่มีความ 3.5 อุปสรรคส�ำคัญของความไว้วางใจ สัมพนั ธ์กบั ภมู ิภาค (r= -.149) เมอ่ื วเิ คราะห์ความ สาธารณะที่ประชาชนมตี อ่ ขา้ ราชการ สมั พนั ธร์ ะหวา่ งตวั แปรควบคมุ ไดแ้ กต่ วั แปรภมู ภิ าค ผลการศึกษา แสดงให้เห็นถึงปัจจัยท่ีเป็น และตวั แปรอาชพี กบั การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอื่ สตั ย์ อุปสรรคต่อความไว้วางใจสาธารณะที่ประชาชน พบว่า ตัวแปรภูมิภาคไม่มีความสัมพันธ์กับการที่ มตี อ่ ขา้ ราชการ ประกอบดว้ ย 1) การขาดคณุ คา่ หรอื ประชาชนรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการ ปทัสถานทางจริยธรรมของสังคมเรื่องความซื่อสัตย์ (r= -.152) สว่ นตวั แปรอาชพี กไ็ มม่ คี วามสมั พนั ธก์ บั 2) การเมืองแทรกแซงระบบราชการ 3) ผนู้ ำ� ทข่ี าด การท่ีประชาชนรับรู้จริยธรรมความซ่ือสัตย์ของ จริยธรรม 4) การขาดคุณค่าประชาธิปไตย ข้าราชการ (r= -.079) (ตารางที่ 5) 5) การขาดคุณค่าของข้าราชการประจ�ำและความ 3.4 พฤตกิ รรมทส่ี ะทอ้ นความซอ่ื สตั ยข์ อง เป็นมืออาชีพ 6) การบังคับใช้กฎหมายไม่มี ข้าราชการกับพฤติกรรมที่อยู่ในความคาดหวัง ประสิทธิภาพและขาดความยุติธรรม 7) การขาด ของประชาชน อดุ มการณใ์ นการบรกิ ารสาธารณะ และ 8) การขาด ผลการศึกษาแสดงให้เห็นว่าพฤติกรรม ธรรมาภบิ าล ด้านต่าง ๆ ที่สะท้อนถึงจริยธรรมความซื่อสัตย์ 3.6 ตัวชี้วัดหรือแนวทางในการส่งเสริม ของข้าราชการกับพฤติกรรมท่ีอยู่ในความคาดหวัง ความไว้วางสาธารณะและวัฒนธรรมความ ของประชาชนแตกตา่ งกนั อยา่ งมนี ยั สำ� คญั ทางสถติ ิ ไว้วางใจ ท่ีระดับ 0.05 (Sig .676) พฤติกรรมความซื่อสัตย์ ผลการศึกษาแสดงว่า นอกเหนือจาก

78 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. องค์ประกอบความไว้วางใจ และมติ ิตา่ ง ๆ ทางดา้ น ขา้ งตน้ น้ี มขี ้อจำ� กดั บางประการ เช่น จริยธรรมความซื่อสัตย์ท่ีน�ำไปสู่ความส�ำเร็จในการ 1. การสอบถามนี้ไม่ได้เป็นการส�ำรวจ สรา้ งความไวว้ างใจสาธารณะ หรอื วัฒนธรรมความ วัฒนธรรมโดยตรง แต่เป็นการส�ำรวจการรับรู้ ไว้วางใจแล้ว บริบททางวัฒนธรรมของชาติไทยมี วัฒนธรรม (culture as a perception) เก่ียวกบั ส่วนกำ� หนดลักษณะต่าง ๆ ของวัฒนธรรมความไว้ ความไว้วางใจของประชาชนไทยท่ีมีต่อจริยธรรม วางใจในสังคมและในระบบราชการอย่างสูง ดังนั้น ความซอ่ื สัตย์ของขา้ ราชการประจ�ำ การสรา้ งวฒั นธรรมความไวว้ างใจซง่ึ สมั พนั ธโ์ ดยตรง 2. ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ ง “ความไวว้ างใจ” กับจริยธรรมความซื่อสัตย์ของข้าราชการจึงไม่ได้ กบั “จริยธรรมความซอื่ สัตย์” น้ัน มดี า้ นทเ่ี ปน็ ลบ เปน็ สงิ่ ทเี่ กดิ ขนึ้ ไดโ้ ดยงา่ ย เมอื่ ทำ� การศกึ ษาลกึ ลงไป (negative side) อยู่ดว้ ย กล่าวคือ ในกลุ่มของคน ถึงอุปสรรคที่ขัดขวางวัฒนธรรมความไว้วางใจกับ ท่ีกระท�ำการทุจริตน้ันก็สามารถมีความไว้วางใจกัน จรยิ ธรรมความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการไทย ในการรบั รู้ ในระดับสูงได้เช่นกัน ซงึ่ จะทำ� ให้เกดิ การร่วมมือกนั ของประชาชนทกุ ภมู ภิ าคและทกุ กลุม่ อาชีพ ซึ่งโดย กระทำ� การทจุ รติ เปน็ ขบวนการได้ แตใ่ นการกำ� หนด รวมแลว้ มผี ลสรปุ ไมแ่ ตกตา่ งกัน ข้อค้นพบทีไ่ ด้จาก ตัวแปรของการศึกษาน้ี เป็นการก�ำหนดการศึกษา ผตู้ อบแบบสอบถามและผใู้ หส้ มั ภาษณท์ ำ� ใหส้ ามารถ ความสัมพันธ์ในด้านท่ีเป็นบวก (positive side) สรปุ ถงึ ตวั ชว้ี ดั หรอื มาตรการทเี่ ปน็ ทางออก ประกอบ เท่าน้ัน โดยอาศัยตามหลักการว่าความเชื่อมั่น ด้วยปัจจัยท่ีเป็นองค์ประกอบของวัฒนธรรมความ ไว้วางใจของประชาชนท่ีมีต่อข้าราชการประจ�ำเกิด ไว้วางใจตามแนวทางของ OECD แสดงให้เห็นถึง จากปัจจัย “จริยธรรม” โดยเฉพาะเร่ือง “ความ แนวทางในการส่งเสริมความไว้วางใจสาธารณะ ซอื่ สตั ย”์ เปน็ ส�ำคญั และปลูกฝังวัฒนธรรมความไว้วางใจ ได้แก่ 3. เน่ืองจากประชากรส�ำรวจที่ให้ข้อมูล 1) การไมค่ อรร์ ปั ชนั สง่ เสรมิ ปทสั ถานทางจรยิ ธรรม ท้ังแบบสอบถามและแบบสัมภาษณ์ เป็นตัวแทน ของสงั คมเรอ่ื งความซอ่ื สตั ย์ 2) การรกั ษาผลประโยชน์ ประชาชนไทยจากกลุม่ อาชีพต่าง ๆ 13 กลมุ่ อาชีพ สาธารณะและความยตุ ธิ รรม บงั คบั ใชก้ ฎหมายอยา่ ง จากจ�ำนวน 6 จังหวัดใน 6 ภูมิภาค ซึ่งมีความ เทา่ เทยี มกนั และซอ่ื สตั ย์ 3) ความโปรง่ ใสและความ แตกต่างกันในแง่ของภูมิภาคหรือท้องถิ่น แต่อาจ พร้อมรับผิด ปกครองด้วยนิติธรรม 4) การเคารพ มีความคล้ายคลึงกันเน่ืองจากลักษณะบริบททาง คุณค่าศักดิ์ศรีและความแตกต่างของบุคคล ฟันฝ่า วฒั นธรรมชาตทิ ห่ี อ่ หมุ้ ครอบคลมุ วฒั นธรรมภมู ภิ าค เพือ่ เปน็ สังคมประชาธปิ ไตย 5) การยึดมั่นกับส่ิงท่ีดี และวัฒนธรรมระบบราชการของไทยอยู่ ดังนั้น เลิศและการธ�ำรงรักษาความไว้วางใจสาธารณะ การจะหาลกั ษณะวฒั นธรรมทอ้ งถนิ่ หรอื วฒั นธรรม มีอุดมการณ์ในการบริการสาธารณะเพื่อส่งเสริม ภูมิภาคที่โดดเด่นกระทั่งส่งผลถึงความแตกต่าง คุ ณ ค ่ า แ ล ะ ค ว า ม เ ป ็ น มื อ อ า ชี พ ข อ ง ก า ร เ ป ็ น ที่เด่นชัดต่อวัฒนธรรมความไว้วางใจของสังคมไทย ขา้ ราชการ ในแต่ละภูมิภาคอาจมีข้อจ�ำกัดจากปัจจัยอิทธิพล ในการศึกษาเร่ืองวัฒนธรรมความไว้วางใจ ของวฒั นธรรมชาติ นอกจากนก้ี ารสำ� รวจวฒั นธรรม กับจรยิ ธรรมความซ่อื สตั ยข์ องข้าราชการไทย สรุป ในฐานะที่เป็น “การรับรู้วัฒนธรรม” มีความเป็น

ปที ี่ 7 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 79 อัตวิสัยในระดับของปัจเจกบุคคล ซึ่งมีการรับรู้ 4.5 วฒั นธรรมความไวว้ างใจทจ่ี ะชว่ ยกระตนุ้ วฒั นธรรมตามประสบการณ์ ความเขา้ ใจ และการ ให้ปัจเจกบุคคลแสวงหาความซ่ือสัตย์และความ ใหค้ วามหมายของแตล่ ะบคุ คล ดงั นน้ั การศกึ ษาวจิ ยั ร่วมมือกันเพื่อน�ำไปสู่ความไว้วางใจในระดับของ คร้งั นี้จงึ อาจมีขอ้ จำ� กดั อยบู่ ้าง กลุ่ม จ�ำเป็นต้องอาศัยเงื่อนไขต่าง ๆ ที่มีอยู่ก่อน แล้วในการส่งเสริมปัจจัยความไว้วางใจในระดับ 4. สรุปผลการศึกษาและข้อเสนอแนะ โครงสร้าง ซ่งึ เกีย่ วขอ้ งกับประชากรผ้มู ีส่วนได้ส่วน การศึกษาที่อาศัยข้อมูลเชิงประจักษ์ครั้งน้ี เสยี ทุกกล่มุ สรปุ ไดว้ ่า จากข้อสรุปข้างต้นจะเห็นว่าปัจจัยส�ำคัญ 4.1 ความไว้วางใจของประชาชนและ ที่ส่งเสริมวัฒนธรรมความไว้วางใจและลดความ การรบั รจู้ รยิ ธรรมความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการประจำ� ไม่ซ่อื สตั ย์ลง ไดแ้ ก่ 1) คุณค่าความซ่อื สตั ย์ 2) ผูน้ �ำ อย่ใู นระดับปานกลาง ที่มีจริยธรรม 3) คุณค่าข้าราชการและความเป็น 4.2 ตัวแปรต้น ได้แก่ “จริยธรรมความ มืออาชีพ 4) อุดมการณ์ในการบริการสาธารณะ ซื่อสัตย์ของข้าราชการ” และตัวแปรตาม ได้แก่ 5) ความไว้วางใจในระบบราชการ 6) คุณค่า “ความไว้วางใจของประชาชน” มีความสัมพันธ์กัน ประชาธิปไตย 7) การบังคับใช้กฎหมายอย่าง ในระดบั สงู ในทศิ ทางเดยี วกนั และเปน็ ความสมั พนั ธ์ ยุตธิ รรมโดยไม่แบง่ แยก และ 8) ธรรมาภบิ าล มติ ิ ในทางบวก ทางวฒั นธรรมเหลา่ นจี้ ะชว่ ยสนบั สนนุ ความไวว้ างใจ 4.3 พฤตกิ รรมความซอ่ื สตั ยข์ องขา้ ราชการ ท่ามกลางพลเมอื งในสังคมไทย (ภาพท่ี 2) ที่อยู่ในการรับรู้ของประชาชนแตกต่างจาก พฤติกรรมความซ่ือสัตย์ท่ีอยู่ในความคาดหวังของ ประชาชน 4.4 การเลือกแนวทางท่ีเป็นไปได้ในการ ส่งเสริมวัฒนธรรมความไว้วางใจเกิดจากปัจจัย ดังต่อไปนี้ ไดแ้ ก่ การไม่คอรร์ ัปชนั การธ�ำรงรักษา ผลประโยชน์สาธารณะและความยุติธรรม ความ โปร่งใสและความพร้อมรับผิด การเคารพในคุณค่า ศักด์ิศรี ความแตกต่างของบุคคล และการยึดมั่น กับส่ิงท่ีดีเลิศและการธ�ำรงรักษาความไว้วางใจ สาธารณะ

80 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ภาพท่ี 2: ปจั จยั ส่งเสรมิ วฒั นธรรมความไว้วางใจกบั จรยิ ธรรมความซือ่ สัตยข์ องขา้ ราชการไทย ปัจจยั ส่งเสรมิ วัฒนธรรมความไว้วางใจกับจริยธรรมความซ่อื สตั ย์ - คณุ ค่าความซ่อื สัตย์ - ความไวใ้ จในระบบราชการ - ผ้นู ำ� ท่ีมีจรยิ ธรรม - ประชาธปิ ไตย - คณุ คา่ ขา้ ราชการ/ ความเป็นมืออาชพี - การบงั คับใช้กฎหมายท่ียตุ ธิ รรม - อดุ มการณ์ในการบรกิ ารสาธารณะ - ธรรมาภิบาล จรยิ ธรรมความซอ่ื สัตย์ของขา้ ราชการ ความไว้วางใจของประชาชน - พฤตกิ รรมเป็นไปเพื่อตอบสนอง 1. มติ ิความนา่ เชือ่ ถอื ของขา้ ราชการ 4 มิติ เปา้ หมายหน่วยงาน - พฤตกิ รรมด้านความซือ่ สัตย์ - การบรกิ ารสาธารณะประจ�ำวนั - การยึดมน่ั ในการบริการสาธารณะ มคี วามเชอ่ื ถือได ้ - ความพรอ้ มรบั ผดิ ตอ่ สาธารณะ - การให้บริการทเี่ ทา่ เทยี มกนั - การยดึ มน่ั ตอ่ กฎหมาย ตามกฎหมาย 2. มิติความนา่ ไวว้ างใจพ้ืนฐาน 4 มิติ - การใชท้ รัพยากรอยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพ - การยึดหลักคณุ ธรรม หนา้ ท่ตี ่อพลเมอื ง ประสทิ ธผิ ลและเหมาะสม - การมีความเมตตา ความเห็นใจ - กระบวนการด�ำเนินงานสามารถ - การมีสมรรถนะในงานทดี่ ี ตรวจสอบ วดั ผลไดอ้ ย่างละเอียด - การมีพฤติกรรมที่สมำ่� เสมอ ทำ� นายได้ 3. มติ ิการสร้างวฒั นธรรมความไวว้ างใจ 5 มติ ิ - การไมค่ อรร์ ปั ชนั - การรกั ษาผลประโยชนส์ าธารณะความยตุ ธิ รรม - ความโปร่งใส - การเคารพคุณคา่ ศกั ด์ิศรขี องบคุ คล - การยดึ ม่ันกบั สิ่งท่ดี ีเลศิ และการธำ� รงรกั ษา ความไวว้ างใจสาธารณะ

ปที ี่ 7 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 81 การศกึ ษานไ้ี ดเ้ สนอภาพรวมของวฒั นธรรม การท�ำงานของข้าราชการผู้น�ำนโยบายไปปฏิบัติ ความไว้วางใจท่ีตั้งอยู่บนจริยธรรมความซ่ือสัตย์ ให้เป็นวัฒนธรรมเชิงสนับสนุนที่ส่งเสริมวัฒนธรรม ของข้าราชการซึ่งอยู่ในการรับรู้ของประชาชน ทางการเมืองที่ดีดังกล่าว ด้วยการลดวัฒนธรรม ในสังคมไทย นอกจากนี้ ยังเน้นความส�ำคัญของ องค์กรแบบล�ำดับชัน้ ในระบบราชการ และเนน้ การ วัฒนธรรมความไว้วางใจในฐานะท่ีเป็นประเด็น ส่งเสริมวัฒนธรรมความซ่ือสัตย์อันจะน�ำไปสู่ สำ� คญั ของการบรหิ ารจดั การองคก์ รภาครฐั การวจิ ยั วัฒนธรรมความไวว้ างใจ แสดงให้เห็นว่า ในกระบวนการสร้างวัฒนธรรม 3) รัฐบาลควรรณรงค์ให้มีวัฒนธรรม ความไว้วางใจระหว่างข้าราชการและประชาชน เชิงสนับสนุน ด้วยการลดการใช้อ�ำนาจแบบบน องค์กรภาครัฐและพลเมือง หรือแม้แต่ความไว้วางใจ ลงลา่ ง ลดการควบคมุ และลดการบงั คบั บญั ชาแบบ ในหมู่พลเมืองของรัฐท่ีมีธรรมาภิบาลและ รวมศูนย์ เพื่อให้เกิดนโยบายของการมีส่วนร่วม ในกระบวนการประยุกต์ใช้ยุทธศาสตร์ท่ีช่วย มากยิ่งข้ึน และท�ำให้พลเมืองสามารถเข้ามามี สนับสนุนวัฒนธรรมความไว้วางใจน้ัน จ�ำเป็นต้อง ส่วนร่วมในการบริหารจัดการ อาทิ ในการก�ำหนด พิจารณาปัจจัยจริยธรรมความซื่อสัตย์ให้มีความ นโยบายสาธารณะ การท�ำประชาพิจารณ์ การท�ำ สำ� คญั เปน็ อนั ดบั แรก ขอ้ เสนอแนะในทางปฏบิ ตั ิ คอื ฉันทามติ เป็นต้น ดังน้ัน การส่งเสริมคุณค่า 1) บทบาทของรัฐบาลและผู้น�ำรัฐบาล ประชาธิปไตยที่เน้นการกระจายอ�ำนาจและ ทส่ี ง่ เสรมิ การบรหิ ารจดั การวฒั นธรรมความไวว้ างใจ สนับสนุนการมีส่วนร่วมของปัจเจกบุคคลจะช่วย และความซอ่ื สตั ย์ ดว้ ยการสง่ เสรมิ ยกยอ่ งขา้ ราชการ เสริมสร้างวัฒนธรรมความไว้วางใจให้เพิ่มข้ึนใน ที่ไม่คอร์รัปชัน ด้วยการรณรงค์ในสังคมและ สังคมไทย ในหน่วยงานภาครฐั เกีย่ วกบั การส่งเสรมิ คุณคา่ หรือ ถึงกระนั้นก็ตาม การวิเคราะห์เชิงลึก ปทัสถานเร่ืองความซื่อสัตย์ การยกย่องหรือ เกี่ยวกับความเช่ือมโยงระหว่างวัฒนธรรมความ ให้คุณค่าต่อข้าราชการที่มีอุดมการณ์ในการบริการ ไวว้ างใจและความซอ่ื สัตย์ รวมถงึ คา่ นิยมทางสงั คม สาธารณะ การสง่ เสรมิ คณุ คา่ และความเปน็ มอื อาชพี เกี่ยวกับความไว้วางใจและความดีงาม ประเด็น ของ “ขา้ ราชการ” การลงโทษขา้ ราชการผกู้ ระทำ� ผดิ วัฒนธรรมความไว้วางใจและอิทธิพลที่ส่งไปยัง นอกจากนี้ การตรวจสอบจากองค์กรอิสระตาม ผลลัพธ์การบริหารจัดการธรรมาภิบาลสาธารณะ รฐั ธรรมนญู หรอื การตรวจสอบจากภายนอกหนว่ ยงาน ยังไม่ได้มีการส�ำรวจอย่างเป็นระบบในวรรณกรรม จะช่วยเสรมิ สร้างวัฒนธรรมความไวว้ างใจ ด้านการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ในปัจจุบัน ซ่ึงอาจ 2) บทบาทของหน่วยงานภาครัฐในการ น�ำไปสู่การศึกษาวิจัยต่อไปด้วยค�ำถามวิจัยที่ว่า เสรมิ สรา้ งพฤตกิ รรมทางการเมอื งทสี่ ง่ เสรมิ จรยิ ธรรม “องค์การภาครัฐ/ภาคเอกชนที่เน้นการบริหาร ความซอื่ สตั ยแ์ ละวฒั นธรรมความไวว้ างใจ ขอ้ เสนอ วัฒนธรรมความไว้วางใจและปรับยุทธศาสตร์ แนะในทางปฏิบัติ คือ ให้มีการปฏิรูปวัฒนธรรม เชงิ สนบั สนนุ นา่ จะประสบความสำ� เรจ็ ในสมั ฤทธผิ ล ในการด�ำเนินงานของระบบราชการ วัฒนธรรม ท่ีคาดหวังเกี่ยวกับวัฒนธรรมองค์การมากกว่า การดำ� เนนิ งานของหนว่ ยงานภาครฐั และวฒั นธรรม องค์การภาครัฐ/ภาคเอกชนท่ีไม่ใส่ใจแนวทาง

82 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. การบรหิ ารวฒั นธรรมความไวว้ างใจหรอื ไม”่ คำ� ถาม เอกสารอา้ งองิ น้ีน่าจะเป็นค�ำถามส�ำหรับการศึกษาเชิงประจักษ์ ต่อไป โฆสทิ ธิ์ แสงกศุ ลสง่ และคณะ. (2553). ขอ้ เสนอการ ข้อสรุปและข้อเสนอแนะในการศึกษา เสริมสร้างจริยธรรมของนักการเมือง เพื่อ สนับสนุนแนวคิดการบริหารความไว้วางใจของ การป้องกันการทุจริตในประเทศไทย. Zaufanie (2007) แนวคิดและข้อเสนอเกี่ยวกับ เอกสารการศกึ ษาตามหลกั สตู รนกั บรหิ าร เรอื่ งวฒั นธรรมความไวว้ างใจและความซอื่ สตั ยซ์ ง่ึ อยู่ เชงิ ยทุ ธศาสตรก์ ารปอ้ งกนั และปราบปราม ในแนวทางเดียวกับข้อค้นพบที่ได้จากการศึกษานี้ การทุจริตระดับกลาง รุ่นท่ี 1 ของ ได้แก่ การวิจัยของ Rose - Ackerman (2001), ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและ OECD (2000, 2004), Dietz and Hartog (2006) ปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาต.ิ วฒั นธรรมความไวว้ างใจในหมพู่ ลเมอื งกบั จรยิ ธรรม ความซอื่ สตั ยข์ องขา้ ราชการจะทำ� ใหป้ ระชาชนมอง ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์. (2549). นักการเมืองไทย: ดสู มาชกิ อน่ื ๆ ในชมุ ชนในฐานะเพอื่ นพลเมอื งดว้ ยกนั จริยธรรม ผลกระทบ แนวทางแก้ไข. ไม่ใช่ศัตรูหรือคนแปลกหน้า และจะกระตุ้นให้เกิด กรงุ เทพฯ: สายธาร. ความอดทนตอ่ ความเปน็ พหนุ ยิ มและวถิ ชี วี ติ ทหี่ ลาก หลายในรฐั สมัยใหม่ บงกช สทุ ศั น์ ณ อยุธยา. (2553). จรยิ ธรรมนักการ เมืองไทย. เอกสารการประชุม ในงาน ประชุมเรื่องการฟื้นตัวจากวิกฤติการณ์ ของโลก ตามทัศนะชาวพุทธ, ณ ศูนย์ ประชมุ สหประชาชาติ บญุ เลศิ คชายทุ ธเดช. (2550). จรยิ ธรรมนกั การเมอื ง. บทความเกี่ยวกับข้อเสนอทางจริยธรรม ของนักการเมือง [ออนไลน์]. สืบค้น 19 ธันวาคม 2553. เข้าถึงได้จาก: http:// www.kpi.ac.th/kpith/index.php? option=com_content&task=view&id= 63&Itemid=38 มนตรี เจนวทิ ยก์ าร. (2540). จรยิ ธรรมนกั การเมอื ง: แนวคิดเพ่ือการศึกษาวิจัยในกรณีของ ประเทศไทย. เอกสารประกอบการสมั มนา เร่ืองจริยธรรมในวิชาชีพ. คณะสงั คมศาสตร์ และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล. ราชบัณฑิตสถาน. (2546). พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542. พิมพ์ครั้งที่ 1. กรงุ เทพฯ: นานมีบคุ๊ ส์.

ปีที่ 7 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 83 สถาบันพระปกเกลา้ . (2550). วฒั นธรรมการเมอื ง Dietz, G. and D. N. Hartog. (2006). Measuring จริยธรรม และการปกครองในมุมมอง Trust Inside Organizations. Personnel เปรียบเทียบ. บทความในการประชุม Review, 35, pp. 557-588. วิชาการสถาบันพระปกเกล้า คร้ังท่ี 9. 9 พฤศจิกายน, กรุงเทพฯ: ศูนย์ประชุม Hood, C. (1991). A Public Management for สหประชาชาต.ิ All Seasons. Public Administration, 69 (Spring), pp. 3-19. อมร รักษาสัตย์. (2546). จริยธรรมในวิชาชีพ. กรงุ เทพฯ: ชวนพิมพ.์ Lasthuizen, K. (2008). Leading to Integrity: Empirical Research into the Effects Akker, L., L. Heres, K. Lasthuizen, and F. Six. (2009). Ethical Leadership of Leadership on Ethics and a Trust: It’s All about Meeting Expectations. International Journal Integrity. Amsterdam: VU University of Leadership Studies, Vol. 5 Iss. 2, Amsterdam. School of Global Leadership & Lewicki, R. J., E. C. Tomlinson, and N. Entrepreneurship, UK: Regent Gillespie. (2006). Models of University. Interpersonal Trust Development: Theoretical Approaches, Empirical Bozeman, B. (2007). Public Values and Evidence, and Future Directions. Public Interest: Counterbalancing Journal of Management, 32, pp. 991-1022. Economic Individualism (Public Lewis, C. W. and B. L. Catron. (1996). Professional Standards and Ethics. Management and Change). in J. L. Perry (ed.), Handbook of Washington D.C.: Georgetown Public Administration. (2nd ed.). University. San Francisco: Jossey-Bass. Brower, H. H., F. D. Schoorman, and H. H. Lewis, C. W. and S. C. Gilman. (2005). The Tan. (2000). A Model of Relational Ethics Challenge in Public Service. Leadership: The Integration of Trust (2nd ed.). San Francisco: Jossey Bass. and Leader-Member Exchange. Mayer, R. C., J. H. Davis, and F. D. Leadership Quarterly, 11, pp. 227 Schoorman. (1995). An Integrative - 250. Model of Organizational Trust. Chang, E. C. C. and Y. N. Chu. (2006). Academy of Management Review, Corruption and Trust: Exceptionalism 20, pp. 703-734. in Asian Democracies?. The Journal Noordegraaf, M. and T. A. Abma. (2003). of Politics, 68, 2, May 2006, Management by Measurement? pp. 259-271. Public Management Practices Covey, S. R. (2006). The Speed of Trust. Amidst Ambiguity, Public New York: Free Press. Administration, No. 4, pp. 853-871.

84 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Organization for Economic Co-operation Six, F. E., F. G. A. De Bakker, and L. W. J. and Development. (2000). Building C. Huberts. (2007). Judging a Public Trust, Ethics Measures Corporate Leader’s Integrity: An Illustrated Three-Component Model. in OECD Countries. Public European Management Journal, Management Policy Brief no. 7 25, pp. 185-194. Paris: Organization for Economic Co-operation and Development, Zaufanie, S. P. (1998). Trust: A Sociological Sept. Internet (accessed Mar. 14, Theory. Cambridge: Cambridge 2011) University Press. __________. (2004). OECD Principles of Corporate Governance. Paris: OECD Publications Service. Packard, D. (2006). The HPWay: How Bill Hewlett and I Built Our Company. (8th ed.). New York: Harper Business. Perry, J. L. (1997). Antecedents of Public Service Motivation. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, Vol. 7, No. 2. (April), pp. 181-197. __________. (1996). Civil Service Systems in Comparative Perspective. Edited by Hans A. G. Bekke, James L. Perry and Theo A. J. Toonen. Bloomington: Indiana University. Pixton, P. (2008). A Culture of Trust. Retrieved on December 26, 2010 from www.accelinnova.com/docs/ trustp2.doc Pollitt, C. and G. Bouckaert. (2004). Public Management Reform: A Comparative Analysis. (2nd ed.). Oxford: Oxford University. Rose-Ackerman, S. (2001). Trust, Honesty, and Corruption: Theories and Survey Evidence from Post - Socialist Societies. Prepared for the Workshop on Honesty and Trust in Post-Socialist Societies at Collegium Budapest, May 25-26, 2001.

ปที ่ี 7 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 85 มาตรการป้องกันการทุจริตในการจัดซ้อื จดั จา้ งภาครฐั : ศึกษากรณี สหรัฐอเมรกิ า สาธารณรัฐเกาหลี และเขตเศรษฐกจิ ไต้หวัน Corruption Prevention Measures in Public Procurement: Case Studies of U.S.A., Republic of Korea and Chinese Taipei คณพล จันทนห์ อม I ศุภศษิ ฏ์ ทวีแจ่มทรพั ย์ II บทคัดย่อ บทความนคี้ ดั มาจากสว่ นหนงึ่ ของการวจิ ยั เรอื่ ง “โครงการศกึ ษาประเดน็ ทางกฎหมายทเ่ี ปน็ ชอ่ งทาง ให้เกิดการทจุ รติ ท่ีมผี ลกระทบในภาพรวมโดยเฉพาะภาคเอกชน” ผเู้ ขียนพบว่า ปัญหาส�ำคัญในการทจุ ริต ในการจดั ซือ้ จดั จา้ งภาครัฐมี 3 ประการดว้ ยกัน คือ (1) ปัญหาการทุจริตเชงิ นโยบาย (2) ปญั หาเชิงสถาบัน และกฎหมายการจัดซ้ือจัดจา้ ง และ (3) ปัญหาเกี่ยวกับกระบวนการจัดซ้ือจัดจา้ ง เม่ือได้ศึกษากฎหมาย ของสหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐเกาหลี และเขตเศรษฐกิจไต้หวันแล้ว พบว่ามีหลักเกณฑ์ที่น่าสนใจหลาย ประการ ได้แก่ การจัดซ้ือจัดจ้างที่มีการประชุมกันโดยเปิดเผย การก�ำหนดความผิดและโทษทางอาญา การจัดโครงสร้างการบริหารการจัดซื้อจัดจ้างให้เป็นอิสระจากกัน การก�ำหนดมาตรการป้องกันการทุจริต ทงั้ ก่อนการจดั ซ้ือจดั จ้าง ระหวา่ งการจดั ซือ้ จดั จ้าง และภายหลงั จากการจดั ซอ้ื จดั จา้ งส้ินสดุ ลง คำ� ส�ำคัญ : การจดั ซ้อื จัดจ้างภาครัฐ การทุจริต กฎหมายต่างประเทศ Abstract This article is part of the research project entitled “Legal Issues as Avenues for Corruption in Public Procurement Involving the Private Sector.” The authors found three major problems in public procurement: 1) policy corruption; 2) institutional and legal problems; and 3) corruption in procedures for public procurement. Laws and regulations of the USA, Republic of Korea and Chinese Taipei are considered examples of best practice for future amendment of Thailand’s public procurement law to incorporate the principles of transparency, criminalization, reorganization of the management of public procurement to ensure separation of powers, and legal measures against corruption before, during and subsequent to the procurement process. Keywords: public procurement, corruption, foreign law I อาจารย์ประจ�ำคณะนติ ศิ าสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั II อาจารยป์ ระจ�ำคณะนติ ิศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลัย

86 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การทุจริตในประเทศไทยเกิดขึ้นเป็น เพราะเหตุท่ีว่าบทบัญญัติของกฎหมาย จ�ำนวนมากและเป็นท่ีรับรู้กันโดยทั่วไป ซึ่งรูปแบบ มุ่งเน้นความแน่นอนของกระบวนการและรูปแบบ ของการทุจริตที่ปรากฏชัดและส่งผลกระทบอย่าง การจัดการเป็นส�ำคัญ อันอาจท�ำให้กลไกเหล่านี้ ร้ายแรงทั้งต่อภาครัฐและภาคเอกชนในปัจจุบัน สามารถป้องกันการกระท�ำอันเป็นการทุจริตได้ ได้แก่ การทุจริตในการจัดซ้ือจัดจ้างหรือการท�ำ ในช่วงระยะเวลาหน่ึงเท่าน้ัน แต่เม่ือรูปแบบและ สัญญากับหน่วยงานของรัฐ โดยรูปแบบของการ วิธีการในการทุจริตได้มีการพัฒนามากข้ึน กลไก ทุจริตในการจัดซ้ือจัดจ้างหรือการท�ำสัญญากับ ดังกล่าวอาจจะล้าสมัยในการปรับใช้เพื่อให้เกิด หน่วยงานของรัฐมีความหลากหลายและซับซ้อน ผลสัมฤทธ์ิได้ยาก ซ�้ำร้ายอาจกลายเป็นเครื่องมือ เปน็ อยา่ งยง่ิ ตง้ั แตก่ อ่ นทำ� สญั ญา ขณะทำ� สญั ญาและ ที่ผู้กระท�ำความผิดอาศัยเป็นช่องทางในการศึกษา ภายหลงั การท�ำสญั ญา วธิ ที จ่ี ะหลกี เลยี่ งเพอ่ื ใหก้ ารกระทำ� อนั เปน็ การทจุ รติ นนั้ แม้ว่าประเทศไทยจะมีกฎหมายเก่ียวกับ ไม่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งกฎหมายได้อีกด้วย การป้องกันการทุจริตในการจัดซ้ือจัดจ้างเป็น ดังน้ัน กฎหมายที่มีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบันจึงมี จ�ำนวนมากที่ก�ำหนดกลไกและเง่ือนไขต่าง ๆ เพ่ือ ขอ้ จำ� กดั ในการปอ้ งกนั การทจุ รติ ทน่ี บั วนั มแี ตจ่ ะถกู ใหก้ ารจดั ซอื้ จดั จา้ งมคี วามโปรง่ ใสและตรวจสอบได้ พัฒนาให้มีความสลับซับซ้อนมากขึ้นกว่าที่เป็นมา เช่น ระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ ในอดีต อีกทั้งกฎหมายเหลา่ น้ีก็ไม่ได้ให้ความสำ� คัญ พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญตั วิ า่ ดว้ ยความผดิ เกยี่ วกบั กับการเยียวยาและเรียกร้องผลประโยชน์ท้ังของ การเสนอราคาตอ่ หนว่ ยงานของรฐั พ.ศ. 2542 และ ภาคเอกชนท่ีเกี่ยวข้องและของแผ่นดินท่ีเสียไป พระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการ ใหก้ ลับคนื มา ของรัฐ พ.ศ. 2556 เป็นต้น แต่กฎหมายเหล่าน้ี ดังน้ัน ในบทความน้ีจึงได้ศึกษากฎหมาย ไมอ่ าจนำ� มาใชใ้ หส้ มั ฤทธผ์ิ ลเพอื่ ขจดั การทจุ รติ ไดจ้ รงิ และระเบยี บเกย่ี วกบั การจดั ซอ้ื จดั จา้ งของสหรฐั อเมรกิ า และพบว่ายังมีการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างท้ังท่ีมี สาธารณรฐั เกาหลี และเขตเศรษฐกจิ ไตห้ วนั โดยมงุ่ เนน้ การบงั คบั ใชก้ ฎหมายดงั กลา่ วตลอดจนกฎเกณฑอ์ น่ื ใหผ้ อู้ า่ นไดท้ ราบถงึ วธิ กี ารจดั การกบั ปญั หาแตล่ ะสว่ น ทเี่ กยี่ วขอ้ งเกดิ ขน้ึ เปน็ ประจำ� 1 เนอื่ งดว้ ยสาเหตหุ ลกั ของแต่ละประเทศว่ามีวิธีการอย่างไรเป็นส�ำคัญ 3 ประการ คือ 1) ปัญหาการทุจริตเชิงนโยบาย เพอ่ื ใหผ้ อู้ า่ นไดเ้ กดิ ความเขา้ ใจ และทราบถงึ มมุ มอง 2) ปญั หาการจดั โครงสรา้ งขององค์กรจดั ซือ้ จัดจ้าง การแก้ปัญหาของต่างประเทศอย่างชัดเจน อันจะ และกฎหมายทไ่ี มเ่ หมาะสมกบั สภาพการณใ์ นปจั จบุ นั เป็นการก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดในการที่จะน�ำมา และ 3) ปัญหาในช้ันกระบวนการจดั ซอ้ื จัดจ้าง ประยุกต์ ปรับปรุง และพัฒนากฎหมายของ ประเทศไทยต่อไปในอนาคต 1 เชน่ คดีทุจริตโครงการก�ำจดั ขยะมูลฝอยและสิง่ ปฏกิ ูลเมอื งพัทยา (ค�ำพิพากษาฎีกาที่ 7768/2548) และ คดีการทจุ รติ การก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ อนั มลี ักษณะการกระท�ำความผิดทคี่ ลา้ ยคลึงกัน กลา่ วคอื ผู้กระท�ำผดิ ไดอ้ าศัยวิธกี าร พิเศษในการจัดซื้อจดั จ้างเป็นช่องทางในการทจุ รติ เนอ่ื งจากกระบวนการดังกลา่ วเป็นขอ้ ยกเว้นของกฎหมายที่ไม่ต้อง จดั ใหม้ กี ารแขง่ ขนั ประกวดราคากนั ระหวา่ งเอกชน อ�ำนาจในการตดั สนิ ใจอยทู่ ผี่ บู้ รหิ ารเปน็ หลกั และไมม่ กี ารตรวจสอบ ดลุ พนิ ิจหรอื อ�ำนาจในการตดั สินใจของผู้บริหารจงึ เกิดเป็นช่องว่างของกฎหมายทง่ี า่ ยต่อการทุจริต

ปที ี่ 7 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 87 1. ปญั หาการทจุ ริตเชิงนโยบาย แนวคิดที่ว่า “รัฐบาลสหรัฐอเมริกาเป็นผู้รับใช้ของ ปัญหาการทุจริตเป็นกรณีที่หน่วยงานของ ประชาชน” ภาครฐั ทม่ี หี นา้ ทใ่ี นการกำ� หนดนโยบายในการจดั ซอื้ ท้ังนี้ กฎหมายดังกล่าวได้วาง จัดจ้าง กระท�ำการอันเป็นการทุจริตต้ังแต่ในช้ัน ขอ้ กำ� หนดเกย่ี วกบั การประชมุ เพอื่ ดำ� เนนิ กจิ การของรฐั ก�ำหนดนโยบาย เช่น การก�ำหนดกฎเกณฑ์หรือ ว่าจะต้องกระท�ำโดยเปิดเผย (Open Meeting) คุณสมบัติในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างให้เป็นไป แต่ก็มีข้อยกเว้นส�ำหรับการประชุมบางเร่ืองที่ ในทางที่เอ้ือประโยชน์ของตนเองหรือพรรคพวก สามารถกระท�ำโดยลับได้ (Closed Meeting) ของตน ท�ำให้การแข่งขันเสนอราคาเป็นไปอย่าง นอกจากน้ี วิธีการแจ้งการประชุมต่อสาธารณะ ไมเ่ สรี และไมเ่ ปน็ ธรรม ซงึ่ การใชก้ ฎหมายในการแกไ้ ข (Notice of Meetings) และมีข้อก�ำหนดในการ ปญั หาดงั กลา่ วกระทำ� ไดย้ ากเนอ่ื งจากเปน็ เรอ่ื งทอ่ี ยู่ จัดการประชุมแบบปิด รวมถึงข้อก�ำหนดท่ีบังคับ ในดลุ พินจิ ของแต่ละหนว่ ยงาน ท้ังนี้ จากการศกึ ษา ให้หน่วยงานของรัฐต้องบันทึกการประชุมและ วจิ ยั พบวา่ ประเทศทน่ี ำ� มาเปน็ กรณศี กึ ษามแี นวทาง การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนตอ่ การประชมุ ทเ่ี กดิ ขน้ึ ในการจดั การกบั ปัญหาดงั กลา่ ว ดงั นี้ เพื่อน�ำรายงานเสนอต่อสภาครองเกรสเป็นประจ�ำ ทุกปี 1.1 สหรฐั อเมริกา สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศหนึ่งท่ีประสบ ผลของมาตรการเปิดเผยข้อมูลแก่ ปัญหาจากการทุจริตเชิงนโยบาย ซ่ึงต่อมาได้มีการ ประชาชนท�ำให้องค์กรของรัฐมีความใกล้ชิดกับ พยายามค้นหาแนวทางแก้ไขจนปัญหาการทุจริต ประชาชนมากข้ึน และเป็นการเปิดโอกาสให้ ดังกล่าวลดน้อยลง กลไกในการปราบปรามการ ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการ ทจุ รติ ในภาครัฐดังกลา่ วปรากฏในรปู ของกฎหมาย 3 ท�ำงานของภาครัฐมากยิ่งข้ึน ส่งผลให้การทุจริต ฉบับ ได้แก่ 1) Sunshine Act ค.ศ. 1977 เชิงนโยบายเกิดไดย้ าก 2) Whistleblower Protection Act ค.ศ. 1989 1.1.2 Whistle Blower Protection 3) Ethics in Government Act ค.ศ. 1978 Act ค.ศ. 1989 โดยสามารถอธิบายในรายละเอียดได้ดงั นี้ กฎหมายฉบบั นเ้ี ปน็ กฎหมายทกี่ ำ� หนด 1.1.1 Sunshine Act ค.ศ. 1977 ถึงการให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ให้ กฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายที่มุ่ง ข้อมูลหรือเปิดเผยข้อมูล (Disclosure) เกี่ยวกับ เน้นให้ทางภาครัฐต้องเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการ การด�ำเนินการที่มิชอบ หรือโดยทุจริตของภาครัฐ ด�ำเนินการของทางภาครัฐให้สาธารณชนได้ รวมถงึ การฝา่ ฝนื กฎระเบยี บภายในองคก์ รทท่ี ำ� งานอยู่ รับทราบถึงขั้นตอนการด�ำเนินการต่าง ๆ เพื่อให้ เน่ืองจากเจ้าหน้าท่ีของรัฐเป็นผู้ท่ีท�ำงานอยู่ใกล้ชิด การทำ� งานเปน็ ไปอย่างโปร่งใส (Bensch, 1993: 2) ภายในองค์กรที่มีการทุจริตเกิดข้ึน อีกทั้งยังอาจ และเปน็ การสรา้ งกลไกทจ่ี ะทำ� ใหเ้ จา้ หนา้ ทรี่ ะดบั สงู ไดร้ บั ผลเสยี หายจากการเปดิ เผยขอ้ มลู ดงั กลา่ วอกี ดว้ ย ของภาครฐั นกั การเมอื ง รวมถงึ รฐั บาลปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี เช่น อาจถูกผู้บังคับบัญชากดดันให้ออกจากงาน โดยคำ� นงึ ถงึ ประชาชนเปน็ สำ� คญั และใหเ้ ปน็ ไปตาม ในรปู แบบตา่ ง ๆ หรอื อาจไดร้ บั อนั ตรายแกก่ ายหรอื

88 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. จิตใจจากการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการทุจริตก็ได้ ซับซ้อนมากมาย แตก่ ็ส่งผลใหก้ ารทุจริตคอรร์ ัปชัน จงึ มคี วามจำ� เปน็ ทจี่ ะตอ้ งมบี ทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมาย ในการด�ำเนินการของภาครัฐเปน็ ไปโดยยากล�ำบาก ใหค้ วามคมุ้ ครองเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ผใู้ หข้ อ้ มลู เกยี่ วกบั มากยงิ่ ข้นึ (Clark, 1996: 2) การดำ� เนนิ กจิ การของรฐั โดยทจุ รติ เอาไว้ (Whitaker 1.2 สาธารณรัฐเกาหลี and Others, 2012: 1) กฎหมายท่ีส�ำคัญในการจัดการปัญหาการ 1.1.3 Ethics in Government Act ทจุ รติ เชงิ นโยบายของสาธารณรฐั เกาหลมี ดี ว้ ยกนั 2 ค.ศ. 1978 ฉบบั คอื กฎหมายวา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั การทจุ รติ และ กฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายท่ีมี การกอ่ ตงั้ และบรหิ ารงานของคณะกรรมการปอ้ งกนั เจตนารมณ์เพื่อป้องกันความขัดแย้งกันระหว่าง การทุจริตและสิทธิพลเมืองแห่งสาธารณรัฐเกาหลี ผลประโยชน์สาธารณะกับผลประโยชน์ส่วนบุคคล (Act on Anti-Corruption and the Establishment ของเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั (Conflict of Interests) เนอ่ื งจาก and Operation of the Anti-Corruption & ปัญหาการกระท�ำทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐมักเกิดข้ึน Civil Rights Commission) และประมวลจรยิ ธรรม ในลักษณะของการก�ำหนดนโยบายแผนงานให้เอื้อ ส�ำหรับเจ้าหน้าที่รัฐ (Code of Conduct for แก่ผลประโยชน์ของคนใกล้ชิด อีกทั้งยังมุ่งสร้าง Public Officials) ซง่ึ มีรายละเอียดดังนี้ ความโปร่งใสด้านสถานะทางการเงินแก่เจ้าหน้าที่ 1.2.1 Act on Anti-Corruption ของรฐั and the Establishment and Operation มาตรการส�ำคัญท่ีถูกก�ำหนดเอาไว้ of the Anti-Corruption & Civil Rights ใน Ethics in Government Act ค.ศ. 1978 Commission ค.ศ. 2001 คือ มาตรการการเปิดเผยข้อมูลทางการเงินของ เป็นกฎหมายท่ีว่าด้วยการป้องกัน เจ้าหน้าที่รฐั (Disclosure of Financial Status) การทจุ ริตของสาธารณรัฐเกาหลี กลา่ วถงึ มาตรการ มาตรการจำ� กดั การรบั การใหโ้ ดยเสนห่ า (Restrictions ประสานในการด�ำเนินนโยบายต่อต้านการทุจริต on the Ability of Employees in Accepting มาตรการคุ้มครองและให้รางวัลแก่ผู้แจ้งเบาะแส Gifts) และมาตรการจ�ำกัดการประกอบอาชีพของ การทุจริต มาตรการส่งเสริมพันธมิตรโดยสมัครใจ บุคคลท่ีพ้นจากต�ำแหน่งทางการเมืองไปแล้ว และมาตรการตรวจสอบและตรวจจับพฤติกรรม (Restrictions on Post-Government Employment) การทจุ รติ รวมถึงมกี ารจัดตง้ั คณะกรรมการตอ่ ตา้ น เป็นต้น ซ่ึงมาตรการเหล่าน้ีล้วนแต่ถูกน�ำมาใช้ คอรร์ ปั ชนั (The Korea Independent Commission เพ่ือลดปัญหาความขัดแย้งกันแห่งผลประโยชน์ Against Corruption หรือ KICAC) ซ่ึงตอ่ มาในปี สาธารณะและประโยชน์สว่ นตัว อนั เป็นส่วนส�ำคัญ พ.ศ. 2551 ได้เปล่ียนเป็นคณะกรรมการป้องกัน ของปัญหาการทจุ ริตคอร์รปั ชนั ในสหรัฐอเมรกิ า การทุจริตและสิทธิพลเมืองแห่งสาธารณรัฐเกาหลี ผลของการใช้มาตรการเหล่าน้ีท�ำให้ (Anti-corruption & Civil Rights Commission อตั ราการสมคั รเขา้ รบั การคดั เลอื กเขา้ เปน็ เจา้ หนา้ ที่ หรือ ACRC) ซึ่งมีหน้าที่หลัก คือ การสร้างสังคม ของรัฐลดจ�ำนวนลงอย่างมาก เพราะมีข้อจ�ำกัดท่ี ทป่ี ราศจากการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ดว้ ยการปอ้ งกนั และ

ปที ี่ 7 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 89 ปราบปรามการทุจริตในภาครัฐอันเป็นภารกิจหลัก ข้อห้ามไม่ให้เจ้าหน้าท่ีรัฐร้องขอโดยไม่ชอบด้วย ของ KICAC รวมถึงจัดการและรบั เรื่องราวร้องเรียน กฎหมาย ขอ้ จำ� กดั การใชข้ อ้ มลู ทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั หนา้ ท่ี และพฒั นาระบบราชการทไี่ มม่ ปี ระสทิ ธภิ าพซง่ึ เปน็ เพ่ือการท�ำธุรกรรมทางการเงิน ข้อห้ามไม่ให้ใช้ ภารกิจหลักของ The Ombudsman of Korea รวมถึง ทรัพย์สินของราชการเพ่ือประโยชน์ส่วนบุคคล ปกป้องสิทธิพลเมืองจากการกระท�ำท่ีผิดกฎหมาย รวมถึงข้อจ�ำกัดในการรับทรัพย์สินจากบุคคล หรอื ไมเ่ ปน็ ธรรมจากการปฏบิ ตั งิ านของเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั ภายนอกดว้ ย ซง่ึ ขอ้ กำ� หนดเหลา่ นลี้ ว้ นแตม่ บี ทบาท ด้วยระบบอุทธรณ์ข้อพิพาททางปกครอง (Anti- สำ� คญั ในการควบคมุ ความประพฤตขิ องเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั Corruption & Civil Rights Commission: online) ไม่ให้เข้าเก่ียวข้องกับการทุจริตในกระบวนการ ผลจากการปฏบิ ตั ติ ามมาตรการเหลา่ นี้ จดั ซ้ือจดั จ้างได้ เปน็ อยา่ งดี ท�ำใหท้ ้ังภาครฐั ภาคเอกชน ภาคการเมืองและภาค 1.3 เขตเศรษฐกจิ ไต้หวัน ประชาสังคมให้ความร่วมมือและช่วยเหลือกัน กฎหมายทสี่ ำ� คญั ในการจดั การกบั การทจุ รติ ท�ำงานอย่างใกลช้ ิด โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ภาคประชา เชิงนโยบายของเขตเศรษฐกิจไต้หวัน มีด้วยกัน สังคมของสาธารณรัฐเกาหลีนั้นมีความเข้มแข็ง 2 ฉบบั ไดแ้ ก่ กฎหมายวา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั การทจุ รติ อยา่ งมากทำ� ใหม้ กี ารตรวจสอบการทจุ รติ อยา่ งจรงิ จงั ของเขตเศรษฐกิจไต้หวัน ค.ศ. 2011 (Anti- เน่ืองจากประชาชนส่วนใหญ่มีการศึกษาและได้รับ Corruption Act of 2011) และประมวลจริยธรรม การอบรมคุณธรรมท่ีดีมีการส่งเสริม จิตสาธารณะ สำ� หรับเจ้าหน้าทีผ่ ทู้ �ำการจดั ซอ้ื จดั จ้าง ค.ศ. 1999 ของข้าราชการ และสร้างสภาพแวดล้อมทาง (Ethics Regulations for Procurement วัฒนธรรมและสังคมทีต่ อ่ ตา้ นการทจุ ริตคอรร์ ัปชนั Personnel of 1999) ดังมรี ายละเอยี ดตอ่ ไปนี้ 1.2.2 ป ร ะ ม ว ล จ ริ ย ธ ร ร ม ข อ ง 1.3.1 Anti-Corruption Act of เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ค.ศ. 2003 (Code of Conduct for 2011 Public Officials of 2003) เป็นกฎหมายท่ีมีวัตถุประสงค์ในการ ประมวลจริยธรรมฉบับน้มี ขี อ้ ก�ำหนด ป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในภาครฐั ม่งุ เน้น ส�ำคัญเก่ียวกับการปฏิบัติตนของเจ้าหน้าท่ีรัฐอยู่ ที่การปราบปรามการให้สนิ บนแกเ่ จา้ หนา้ ทร่ี ัฐ และ มากมายหลายประการ เช่น ข้อก�ำหนดเก่ียวกับ ตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ของเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั ทไ่ี ดม้ าโดยมชิ อบ การดำ� เนนิ การคดั คา้ นคำ� สงั่ ทข่ี ดั ตอ่ ความชอบธรรม โดยกฎหมายดังกล่าวได้ระบุการกระท�ำท่ีเป็น ข้อจ�ำกัดการให้สิทธิประโยชน์พิเศษโดยเจ้าหน้าท่ี ความผิดอันเป็นการทุจริตและก�ำหนดโทษส�ำหรับ ของรฐั ขอ้ ห้ามเจ้าหน้าทร่ี ัฐในการใชเ้ งินงบประมาณ ผู้ฝ่าฝืนซึ่งเป็นโทษทางอาญาท่ีมีท้ังการจ�ำคุกและ ตอ่ วัตถุประสงคท์ ไี่ มช่ ดั เจน การดำ� เนินการเกี่ยวกับ การปรบั ขอ้ เรยี กร้องทไ่ี มเ่ ป็นธรรมจากนักการเมือง ข้อหา้ ม บทบัญญัติดังกล่าวได้ระบุความผิด เจ้าหน้าท่ีรัฐเรียกรับหรือชักชวนหรือจูงใจท่ีมิชอบ ท่ีเกี่ยวกับการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างและยังได้ ด้วยกฎหมายเพ่ือกิจการส่วนบุคคล ข้อห้าม ระบุถึงมาตรการในการลดโทษ ยกเว้นโทษ และ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ใชต้ ำ� แหนง่ หนา้ ทรี่ าชการโดยไมเ่ หมาะสม การเยยี วยาผเู้ สยี หายไวเ้ ปน็ การเฉพาะ แสดงใหเ้ หน็

90 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. วา่ เขตเศรษฐกจิ ไตห้ วนั ตระหนกั ถงึ ปญั หาการทจุ รติ ในต�ำแหน่งหนา้ ทข่ี องตนในการเรียก รบั หรอื ตกลง ที่เกิดขึ้นในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง และมีความ วา่ จะรบั สนิ บน คา่ ตอบแทน หรอื ผลประโยชนท์ ไ่ี ดม้ า กระตอื รอื ร้นท่จี ะแก้ไขปัญหาน้ันอย่างจรงิ จงั โดยมิชอบจากผู้ขายสินค้าหรือบริการ หรือ ผลจากการด�ำเนินการตามกฎหมาย ขอ้ หา้ มในการดำ� เนนิ การจดั ซอ้ื จดั จา้ งทไี่ มเ่ ปน็ ธรรม ฉบับน้ีท�ำให้ภาพรวมของเขตเศรษฐกิจไต้หวัน หรือห้ามอาศัยข้อมูลที่เป็นความลับในการแสวงหา มีความโปร่งใสมากยิ่งขึ้น เห็นได้จากการจัดอันดับ ผลประโยชน์โดยทุจริต หรือห้ามใช้อ�ำนาจ การรับรู้และปราบปรามการทุจริตภายในประเทศ ในต�ำแหน่งหน้าท่ีของตนในการแนะน�ำญาติหรือ Corruption Perceptions Index (CPI) ซง่ึ เปน็ การ เพอ่ื นทท่ี ำ� งานใหก้ บั ผขู้ ายสนิ คา้ หรอื บรกิ าร เปน็ ตน้ จัดอันดับประเทศท่ีมีความรับรู้และปราบปราม อีกท้ังยังได้ก�ำหนดถึงสภาพบังคับในกรณีท่ีมี ทุจริตซึ่งจะมีการประกาศผลทุกปี พบว่านับแต่มี เจา้ หนา้ ทผ่ี ทู้ ำ� การจดั ซอ้ื จดั จา้ งละเมดิ ตอ่ ขอ้ กำ� หนด กฎหมายฉบับดังกล่าวได้ส่งผลให้คะแนน CPI ที่ได้กลา่ วมาขา้ งตน้ ของเขตเศรษฐกิจไต้หวันสูงขึ้นจากเดิม 5.8 ใน สรุปมาตรการของต่างประเทศในการจัดการกับ พ.ศ. 2553 เป็น 6.1 ใน พ.ศ. 2554 อยู่อนั ดบั ที่ 32 ปัญหาการทจุ รติ จากท้ังหมด 183 ประเทศ (Transparency เม่ือพิจารณาเปรียบเทียบกฎหมายเรื่อง International, 2011: online) และคะแนนดงั กลา่ ว การป้องกันการทุจริตในสหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐ เป็นคะแนนสูงสุดที่เขตเศรษฐกิจไต้หวันเคยได้รับ เกาหลี และเขตเศรษฐกจิ ไตห้ วนั แลว้ คณะผวู้ จิ ยั พบวา่ การประเมินนับแต่มีการจัดอันดับ ผลจากการจัด สหรัฐอเมริกาเป็นตัวอย่างที่ดีในการคิดค้น อันดับดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงประสิทธิผลของ มาตรการป้องกันการทุจริตที่หลากหลาย กล่าวคือ ก ฎ ห ม า ย ว ่ า ด ้ ว ย ก า ร ป ้ อ ง กั น ก า ร ทุ จ ริ ต ข อ ง มีท้ังมาตรการเปิดเผยข้อมูลการตัดสินใจด�ำเนิน เขตเศรษฐกิจไตห้ วนั (Anti-Corruption Act) ว่ามี กิจการภาครัฐให้ประชาชนทราบ และมาตรการ ส่วนส�ำคัญอย่างยิ่งในการแก้ไขปัญหาการทุจริต บงั คบั ใหเ้ จา้ หนา้ ทขี่ องรฐั รายงานสถานะทางการเงนิ คอร์รปั ชนั ของเจา้ หนา้ ทร่ี ัฐ ของตนเพื่อความโปร่งใส (transparency) ในการ 1.3.2 ประมวลจริยธรรมส�ำหรับ ท�ำงาน รวมถึงมาตรการให้ความคุ้มครองแก่ผู้ให้ เจ้าหน้าท่ีผู้ท�ำการจัดซื้อจัดจ้าง ค.ศ. 1999 ข้อมูลการทุจริตในการด�ำเนินกิจการภาครัฐ เพ่ือ (Ethics Regulations for Procurement กระตุ้นให้เจ้าหน้าท่ีหรือประชาชนท่ีพบเห็นการ Personnel of 1999) ทจุ รติ ในกระบวนการจดั ซอื้ จดั จา้ ง กลา้ ทจ่ี ะนำ� เรอื่ ง ประมวลจริยธรรมดังกล่าวเป็นคู่มือ การทุจริตดังกล่าวมาเปิดเผยเพ่ือด�ำเนินคดีต่อไป ในการปฏบิ ตั งิ านของเจา้ หนา้ ทผี่ ทู้ ำ� การจดั ซอื้ จดั จา้ ง นอกจากนี้ ในส่วนของสาธารณรัฐเกาหลี และ ให้เป็นไปด้วยความโปร่งใสและยุติธรรม โดย เขตเศรษฐกจิ ไตห้ วนั ตา่ งกม็ กี ารจดั ทำ� ประมวลจรยิ ธรรม ประมวลจริยธรรมดังกล่าวได้ระบุถึงข้อห้ามของ (ethical code of conduct) โดยเฉพาะอยา่ งย่งิ เจ้าหน้าท่ีรัฐเก่ียวกับการด�ำเนินการจัดซ้ือจัดจ้าง ในเขตเศรษฐกิจไต้หวัน ท่ีระบุให้ใช้บังคับกับ เอาไว้หลายประการ เช่น ห้ามไม่ให้ใช้อ�ำนาจ

ปที ี่ 7 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม 2557) 91 เจ้าหน้าท่ีของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้าง Policy (The White House, 2013: online) ทง้ั น้ี โดยเฉพาะ เพอื่ กระตนุ้ ใหเ้ จา้ หนา้ ทท่ี เ่ี กยี่ วขอ้ งกบั การ หน่วยงานดังกล่าวจะท�ำหน้าที่ในการก�ำหนด จดั ซอ้ื จัดจ้างเกดิ จิตส�ำนึก และด�ำเนินกระบวนการ นโยบายในการจัดซ้ือจัดจ้างของสหรัฐอเมริกาและ จัดซื้อจัดจ้างอย่างเป็นธรรม สุจริต เพื่อให้เกิด กำ� หนดแนวทางรว่ มกนั ในการปฏบิ ตั งิ านของหนว่ ยงาน ความคุ้มค่าแก่ภาครัฐมากท่ีสุด คณะผู้วิจัยเห็นว่า ของรัฐที่ต้องการท�ำการจัดซ้ือจัดจ้างสินค้าหรือ หากประเทศไทยมีการบูรณการมาตรการเหล่านี้ บรกิ ารตา่ ง ๆ เขา้ ดว้ ยกนั อยา่ งเปน็ ระบบแลว้ จะทำ� ใหป้ ระเทศไทย ในภาพรวมสหรัฐเมริกาได้จ�ำแนกองค์กร มีระบบการป้องกันปัญหาการทุจริตท่ีเข้มแข็งข้ึน สำ� หรบั กระบวนการจดั ซอื้ จดั จา้ งไว้ 3 องคก์ ร ไดแ้ ก่ อย่างแทจ้ ริง (1) องค์กรควบคุมการจัดซ้ือจัดจ้าง (Office of Federal Procurement Policy) ซ่งึ มหี น้าทีห่ ลกั 2. ปัญหาการจัดการโครงสร้างขององค์กร ในการก�ำหนดนโยบาย ตลอดจนการปฏิบัติในการ จดั ซอื้ จดั จ้าง จัดซ้ือจัดจ้าง (2) องค์กรท่ีท�ำหน้าท่ีจัดซ้ือจัดจ้าง ปญั หาการจดั การโครงสรา้ งขององคก์ รจดั ซอื้ มีหน้าที่ด�ำเนินกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างซึ่งเกิดขึ้น จดั จา้ งเปน็ กรณที โ่ี ครงสรา้ งขององคก์ รจดั ซอ้ื จดั จา้ ง ในหนว่ ยงานของตน และ (3) องคก์ รระงบั ขอ้ พพิ าท ไม่มีความเหมาะสมและเป็นช่องทางท่ีท�ำให้เกิด อนั เกดิ จากการจดั ซอื้ จดั จา้ ง ทำ� หนา้ ทร่ี ะงบั ขอ้ พพิ าท การทุจริต ดังเช่นท่ีประเทศไทยประสบปัญหา คือ เมอ่ื มกี ารโตแ้ ยง้ คดั คา้ น ทง้ั สามองคก์ รนม้ี กี ารทำ� งาน องค์กรท่ีมีหน้าท่ีจัดซื้อจัดจ้างมีโครงสร้างองค์กร โดยแบ่งแยกหน้าที่อย่างชัดเจน โดยเฉพาะการ แบบรวมศนู ยอ์ ำ� นาจ (centralization) มคี ณะกรรมการ คัดค้านน้ันมีกระบวนการที่ละเอียดชัดเจน ท�ำให้ ว่าด้วยพัสดุ (กวพ.) เป็นท้ังผู้ก�ำหนดหลักเกณฑ์ การจัดซื้อจัดจ้างเกิดความโปร่งใสและเป็นธรรม ผบู้ รหิ ารและยงั เปน็ ผวู้ นิ จิ ฉยั ตดั สนิ ในเวลาทม่ี ปี ญั หา แกค่ กู่ รณตี า่ ง ๆ ซงึ่ ประกอบดว้ ยการคดั คา้ นกอ่ นเขา้ ทำ� ในการตคี วามและปญั หากรณอี น่ื ๆ ในการจดั ซอ้ื จดั จา้ ง สัญญาต่อหน่วยงานของรัฐและต่อส�ำนักตรวจสอบ นอกจากน้ันการรวมศูนย์อ�ำนาจดังกล่าวยังท�ำให้ ความรับผิด (GAO) และการคัดค้านหลังจากท�ำ ไมส่ ามารถตรวจสอบและกำ� กบั ดแู ลการจดั ซอ้ื จดั จา้ ง สัญญาแล้วต่อหน่วยงานของรัฐต่อคณะกรรมการ ภาครฐั ไดอ้ ยา่ งทั่วถึง การพิจารณาอุทธรณ์ และการยื่นอุทธรณ์ต่อศาล 2.1 สหรัฐอเมรกิ า ซึ่งการเปิดโอกาสให้มีการโต้แย้งคัดค้านได้ในหลาย การจัดซื้อจัดจ้างของสหรัฐอเมริกามีส่วน กรณีเช่นน้ี เป็นการตรวจสอบท่ีท�ำให้เกิดช่องทาง ท่ีแตกต่างกันไปหลายรูปแบบทั้งในรูปแบบสหรัฐ ในการทุจรติ น้อยลงและเกดิ ความโปร่งใสเปน็ ธรรม และมลรัฐ ซึง่ ในทน่ี จี้ ะขอกลา่ วถงึ ในส่วนของสหรฐั แก่คู่กรณีมากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม การให้อ�ำนาจ เท่าน้ัน ซ่ึงมีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือ Federal แกห่ นว่ ยงานของรฐั ทตี่ อ้ งการใหม้ กี ารจดั ซอื้ จดั จา้ ง Acquisition Regulation of 2005 หรือ FAR ด�ำเนินการเองอาจเกิดการทุจริตได้บ้างก็ตาม สหรัฐอเมริกามีองค์กรท่ีท�ำหน้าที่หลักในการจัดซ้ือ แต่เนื่องจากกฎหมายเกี่ยวกับการจัดซ้ือจัดจ้าง จัดจ้าง คือ Office of Federal Procurement ตลอดจนระบบตรวจสอบเปน็ ไปอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ

92 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. จงึ ทำ� ใหโ้ อกาสทจ่ี ะกระทำ� การทจุ รติ มนี อ้ ยลงไปดว้ ย ผลิตภัณฑ์ต่าง ๆ และก�ำหนดราคากลางของงาน 2.2 สาธารณรฐั เกาหลี ก่อสร้าง (4) องค์กรที่ท�ำหน้าที่ควบคุมเกี่ยวกับ โครงสรา้ งองคก์ รจดั ซอ้ื จดั จา้ งของสาธารณรฐั ประกาศการจดั ซอื้ จดั จา้ ง ซงึ่ ไดแ้ ก่ สำ� นกั ตรวจสอบ เกาหลีมีลักษณะที่แตกต่างจากโครงสร้างของ ความรับผิด และ (5) องค์กรระงับความขัดแย้ง สหรฐั อเมรกิ าโดยสนิ้ เชงิ กลา่ วคอื จะมอี งคก์ รทเี่ รยี ก ซึ่งได้แก่ หน่วยงานของรัฐซึ่งเป็นคู่สัญญา และ ว่า Public Procurement Service หรือ PPS คณะกรรมการพจิ ารณาขอ้ เรยี กรอ้ งเกย่ี วกบั การจดั ซอื้ (Public Procurement Service, 2013) เป็นผทู้ �ำ จัดจ้างภาครัฐ เม่ือได้พิจารณาแล้วจะเห็นว่า หน้าท่ีในการจัดซื้อจัดจ้างส�ำหรับการจัดซื้อจัดจ้าง หน่วยงานรับผิดชอบการจัดซ้ือจัดจ้างมีลักษณะ ทมี่ มี ลู ค่าต้ังแต่ 25,000 เหรียญสหรฐั ขน้ึ ไป ต้งั แต่ คล้ายคลึงกับ PPS ของสาธารณรัฐเกาหลี แต่เขต การก�ำหนดนโยบายและท�ำหน้าที่จัดซ้ือจัดจ้างเอง เศรษฐกจิ ไตห้ วนั มศี นู ยข์ อ้ มลู การจดั ซอ้ื จดั จา้ งกลาง โดยมิให้หน่วยงานที่ต้องการจัดซื้อจัดจ้างเป็น แยกต่างหากออกมา ผู้ด�ำเนินการเอง อย่างไรก็ตาม สาธารณรัฐเกาหลี มีองค์กรในการระงับข้อพิพาทแยกต่างหากตาม สรปุ โครงสรา้ งองคก์ รจดั ซอ้ื จดั จา้ งของตา่ งประเทศ กฎหมายเฉพาะ ได้แก่ หัวหน้าหน่วยงานที่รับ สหรัฐอเมริกาและเขตเศรษฐกิจไต้หวัน ค�ำคัดค้าน และคณะกรรมการไกล่เกล่ียข้อพิพาท ถือว่ามีการจัดโครงสร้างองค์กรได้ดี ท้ังน้ีเพราะมี สัญญาซึ่งแต่งตั้งโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวง การแบ่งแยกอำ� นาจการออกกฎเกณฑ์หรอื นโยบาย กลยทุ ธแ์ ละการเงนิ ออกจากองค์กรท�ำหน้าท่ีจัดซ้ือจัดจ้าง และองค์กร 2.3 เขตเศรษฐกจิ ไตห้ วนั ระงับข้อพิพาท ยิ่งกว่าน้ัน ในเขตเศรษฐกิจไต้หวัน การจัดโครงสร้างองค์กรท่ีเก่ียวข้องในการ ยงั มีองคก์ รพเิ ศษอกี องค์กรหน่ึง คอื ศนู ย์ข้อมูลการ จดั ซอ้ื จดั จา้ งของเขตเศรษฐกจิ ไตห้ วนั มลี กั ษณะของ จดั ซอื้ จดั จา้ งซง่ึ ทำ� ใหก้ ารทจุ รติ ลดนอ้ ยลง เนอื่ งจาก การกระจายอ�ำนาจทางองค์กรเพื่อไม่ให้องค์กรใด มีราคากลางช่วยก�ำหนดไว้แก่องค์กรที่ด�ำเนินการ องคก์ รหนง่ึ มอี ำ� นาจผกู ขาดเหนอื กระบวนการจดั ซอื้ ในการจัดซ้ือจัดจา้ งอีกด้วย จัดจ้างท้ังระบบ โดยมีการกระจายอ�ำนาจในการ สว่ นในสาธารณรฐั เกาหลมี กี ารจดั โครงสรา้ ง ดำ� เนินการขัน้ ตอนต่าง ๆ ไปยงั องคก์ รทร่ี ับผดิ ชอบ องค์กรท่ีท�ำหน้าที่เก่ียวกับการจัดซ้ือจัดจ้างใน เกี่ยวกับการจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐถึง 5 องค์กรด้วย ลักษณะรวมศูนย์อ�ำนาจ (centralization) โดยมี กนั (Public Construction Commission: online) องคก์ ร Public Procurement Service (PPS) เพยี ง ได้แก่ (1) หน่วยงานที่ควบคุมการจัดซ้ือจัดจ้าง องค์กรเดียวท�ำหนา้ ท่คี วบคุมกระบวนการจดั ซือ้ จดั ซงึ่ มหี นา้ ทห่ี ลกั ในการตรวจสอบบญั ชแี ละการควบคมุ จา้ งทง้ั หมด ซง่ึ มขี อ้ ดใี นการดำ� เนนิ การ จดั ซอ้ื จดั จา้ ง ดูแลการจัดซ้ือจัดจ้าง (2) หน่วยงานรับผิดชอบ ได้อย่างเบ็ดเสร็จ แต่อาจมีข้อเสียในแง่ท่ีอาจเป็น การจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งมีหน้าที่หลักด�ำเนินการจัดซื้อ ชอ่ งทางใหเ้ กดิ การทจุ รติ ในกระบวนการจดั ซอ้ื จดั จา้ ง จัดจ้าง (3) ศูนย์ข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างกลาง แบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาดได้เช่นกัน หากไม่มีกฎหมาย ซึ่งมีหน้าท่ีรวบรวมข้อมูลทางธุรกิจและจ�ำแนก กำ� หนดให้ชดั เจนและมปี ระสิทธิภาพเพียงพอ

ปีที่ 7 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม 2557) 93 3. ปัญหาในชนั้ กระบวนการจดั ซอื้ จดั จ้าง เข้ามาเสนอราคาประมูลกัน โดยในการเสนอราคา ปญั หาในชน้ั กระบวนการจดั ซอื้ จดั จา้ งเปน็ จะตอ้ งใชซ้ องประมลู ปดิ ผนกึ เสนอใหค้ ณะกรรมการ กรณที เ่ี จ้าหนา้ ทร่ี ฐั ใช้กลอบุ ายตา่ ง ๆ ทำ� ใหเ้ กิดการ พิจารณาในท่ีเปิดเผย โดยมีหลักเกณฑ์ส�ำคัญ ทุจริตข้ึนได้ในทุกขั้นตอนต้ังแต่การร่างข้อก�ำหนด ประการหนึ่งส�ำหรับคณะกรรมการในการพิจารณา ไปจนถงึ การตรวจรบั งาน ถงึ แมว้ า่ กฎระเบยี บวา่ ดว้ ย เลอื กค่สู ญั ญากค็ อื คสู่ ัญญาท่จี ะได้รบั การพิจารณา กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างจะได้ก�ำหนดไว้อย่าง คดั เลอื กเปน็ คสู่ ญั ญากบั รฐั จะตอ้ งเปน็ ผทู้ เี่ สนอราคา ละเอียดก็ตาม ตำ�่ สดุ และมคี วามรบั ผดิ ชอบในการปฏบิ ตั งิ านอกี ดว้ ย (lowest responsible bidder) 3.1 สหรฐั อเมรกิ า สหรฐั อเมรกิ ามกี ารแบง่ ประเภทกระบวนการ ทงั้ น้ี เอกชนทจี่ ะเขา้ เปน็ คสู่ ญั ญากบั รฐั จัดซื้อจัดจ้างภาครัฐออกเป็นหลายรูปแบบ โดยขึ้น ทุกรายจ�ำเป็นจะต้องผ่านโปรแกรมการตรวจสอบ อยกู่ บั ปจั จยั ตา่ ง ๆ เชน่ จำ� นวนงบประมาณ ปรมิ าณ คณุ สมบตั ทิ ช่ี อื่ วา่ “VENDEX” (Vendor Information คณุ ภาพและประเภทสนิ คา้ ความจำ� เปน็ ระยะเวลา Exchange System) ซงึ่ เป็นโปรแกรมคอมพวิ เตอร์ ในการจัดซื้อจัดจ้าง ตามท่ีปรากฏใน Federal ท่ีถูกออกแบบมาเพื่อบันทึกข้อมูลความรับผิดชอบ Acquisition Regulations of 2005 (FAR) เช่น ตอ่ งานของผเู้ ขา้ ทำ� สญั ญากบั รฐั รวมถงึ บนั ทกึ ปญั หา การจัดซ้ือจัดจ้างหน่วยย่อย (micro purchase) การทุจริต ปัญหาการท�ำงานล่าช้า รวมถึงปัญหา การจดั ซอ้ื จดั จา้ งอยา่ งงา่ ย (simplified acquisition) เกยี่ วกับการถูกลงโทษ การถกู ตดั สิทธิ หรือการถกู การจัดซื้อจัดจ้างแบบเจรจาต่อรอง (negotiated รอ้ งเรยี น ฟอ้ งรอ้ งเกย่ี วกบั ความไมร่ บั ผดิ ชอบตอ่ งาน procurement) การจัดซ้ือจัดจ้างแบบย่ืนซอง ของผเู้ ขา้ ทำ� สญั ญากบั รฐั ทง้ั หมด หากพบวา่ ผเู้ ขา้ ทำ� ประกวดราคา (sealed bidding) เป็นต้น ทั้งน้ี สัญญารายใดมีพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสม ระบบ แต่ละรูปแบบก็จะมีกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้างท่ี “VENDEX” จะแจ้งเตือนถงึ ความไมเ่ หมาะสมที่จะ แตกตา่ งกันออกไป เขา้ ทำ� สญั ญากบั เอกชนรายดงั กลา่ ว เพอื่ ใหห้ นว่ ยงาน นอกจากน้ัน สหรัฐอเมริกายังมีการคิดค้น ของรัฐสามารถใช้เป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจ มาตรการป้องกันปัญหาการทจุ รติ คอรร์ ปั ชัน ท่ีอาจ เลือกคู่สัญญาจัดซ้ือจัดจ้าง หากเอกชนรายใดผ่าน เกิดข้นึ ในกระบวนการจดั ซ้ือจดั จ้าง ไดแ้ ก่ การตรวจสอบคุณสมบัติตามระบบ “VENDEX” 3.1.1 มาตรการตรวจสอบคณุ สมบตั ิ ย่อมแสดงให้เห็นว่าเป็นผู้ท่ีมีมาตรฐานด้านความ ของผเู้ ขา้ เป็นคสู่ ัญญาจัดซื้อจัดจ้างกับภาครัฐ ซอ่ื สตั ยส์ จุ รติ (integrity standard) และสมควรเขา้ มีการก�ำหนดให้เอกชนที่จะเข้าท�ำ เป็นคู่สัญญากับภาครัฐในการจัดซื้อจัดจ้างแล้ว สัญญากับรัฐได้ต้องผ่านการประมูลเข้าท�ำสัญญา (Cosentino and Jr, 1998: 3) (sealed bidding) ซงึ่ มหี ลักส�ำคญั ก็คือ หนว่ ยงาน 3.1.2 มาตรการท�ำประชาพิจารณ์ ของรัฐจะต้องจัดท�ำประกาศเก่ียวกับความต้องการ ในการทำ� สญั ญาจัดซ้ือจดั จา้ งตน้ ทุนสูง ของตนเพื่อให้เอกชนทราบถึงความต้องการของรัฐ มาตรการดังกล่าวจะถูกน�ำมาใช้ โดยจะต้องมีการโฆษณารายละเอียดเก่ียวกับสินค้า ส�ำหรับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐท่ีมีวงเงินต้นทุนสูง หรอื บรกิ ารทต่ี อ้ งการ จากนนั้ กเ็ ชญิ ชวนใหป้ ระชาชน เกินกว่า 100,000 เหรียญสหรัฐเท่านั้น โดยใน