วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 9 ฉบับที่ 1

44 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Meagher, P. (2004). “=Anti-corruption Speville, B. (2008). Failing anti- agencies: A review of experience. corruption agencies - causes and Working paper no. 04/02. College cures. ISCTE Business School Park: Center for Institutional Conference, Lisbon: Lisbon Reform and the Informal Sector. University Institute. https://www. Pope, J., & Frank V. (2000). Making acauthorities.org/publications/ anti-corruption agencies more failing-anti-corruption-agencies effective. Finance and Development. -causes-and-cures (accessed March 37 (2), 6–9. 25, 2015). Public Procurement Regulatory The Citizen (June 15, 2013) Hoseah Authority Tanzania. (2010). Annual clashes with judge over PCCB. Procurement Evaluation Report http://www.thecitizen.co.tz/News/ for 2009/10. Dar es Salaam: -/1840392/1884378/-/ev56qtz/-/ Public Procurement Regulatory index.html (accessed March 25, Authority Tanzania. http://www. 2015). ppra.go.tz/index.php/about- Thomson Reuters Foundation (April joomla/annual-reports (accessed 12, 2013) Tanzania foreign affairs March 25, 2015). official sacked for alleged corruption Public Procurement Regulatory but not charged. http://www.trust. Authority Tanzania. (2013). Annual org/item/?map =tanzania-foreign- Procurement Evaluation Report affairs-official-sacked-for-alleged- for 2012/13, Dar es Salaam: Public corruption-but-not-charged Procurement Regulatory Authority (accessed March 25, 2015) Tanzania. http://www.ppra.go.tz/ Transparency International. (2000). index.php/about-joomla/annual- Independent Anti-Corruption reports (accessed March 25, 2015). Agencies. Chapter 11. in TI Source Recanatini, F. (2011). Anti-corruption Book 2000, ed. Transparency authorities: an effective tool to International. Berlin: Transparency curb corruption? In International International Publications. Handbook of the Economics of Transparency International. (2014). Corruption, Volume Two, eds. Susan Corruption Perceptions Index 2014. Rose-Ackerman and Tina Søreide. Berlin: Transparency International. Cheltenham, Northampton: Edward http://www.transparency.org/ Elgar. cpi2014/results (accessed March 25, 2015).

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 45 Transparency International Kenya (September 4, 2013) Anti-corruption agencies and prosecutorial power: which way for Kenya? http://www. tikenya.org/index.php/component/ k2/220-anti-corruption-agencies- and-prosecutorial-power- which-way-for-kenya (accessed March 25, 2015). UNDP. (2005). Institutional agreements to combat corruption: a comparative study. Bangkok: UNDP Regional Center. USAID. (2006).AnticorruptionAgencies (ACAs). Anticorruption Program Brief. Washington, DC: USAID, Office of Democracy and Governance.

46 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Modification of Public Contracts as Source of Corruption: The Spanish Case Xavier CodinaІ บทคัดยอ่ การดัดแปลงแก้ไขสัญญาภาครัฐภายหลังการลงนามในสัญญา ได้กลายเป็นแนวปฏิบัติ ปกติในระบบการจัดซื้อจัดจ้างปัจจุบัน แต่กฎระเบียบที่เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมักจะมี ช่องว่าง โดยเฉพาะภายหลังจากการด�ำเนินการลงนามในสัญญาแล้ว การขาดความสนใจดังกล่าว อาจอธิบายการขาดแคลนผลงานวิชาการด้านกฎหมาย จนไม่กี่ปีท่ีผ่านมาน้ี นักวิชาการเร่ิมจะให้ ความสนใจเกี่ยวกับขั้นตอนการบริหารสัญญามากข้ึน และเช่ือมโยงไปถึงการดัดแปลงแก้ไขสัญญา ภาครฐั บทความน้ีจะพยายามสรา้ งความเขา้ ใจเก่ียวกับประเดน็ ว่า การดดั แปลงแกไ้ ขสัญญาภาครัฐ อาจเป็นช่องทางการแลกเปลี่ยนต่างตอบแทนกันในเชิงทุจริต กรอบแนวคิดในเบ้ืองต้นช้ีให้เห็นว่า เหตุใดประเทศสเปนจึงเป็นกรณีตัวอย่างที่เหมาะสมส�ำหรับการศึกษาในเรื่องน้ี ให้ค�ำนิยาม กรอบแนวคิดเกี่ยวกับ \"การดัดแปลงแก้ไขสัญญาภาครัฐ” และเหตุใดการแก้ไขสัญญาภาครัฐ จึงนำ� ไปสกู่ ารคอร์รัปชัน อาทิ ความไม่โปรง่ ใส และการปราศจากแรงกดดนั ทางสงั คมที่จะผลกั ดัน ให้งานมุ่งสู่ความส�ำเร็จ เป็นต้น หลังจากมีการวางกรอบทางทฤษฎีแล้ว จะยกประเทศสเปน มาเป็นกรณีศึกษา โดยการใช้กรณีศึกษาย่อยๆ หลายกรณี ซึ่งแสดงให้เห็นถึงปัญหาการทุจริต ท่ีเกิดข้ึนในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เน่ืองจากการขาดการควบคุมและตรวจติดตามที่เหมาะสม สุดท้าย การศึกษาน้ีจะช้ีว่าอะไรคือมาตรการท่ีฝ่ายนิติบัญญัติควรยอมรับเพ่ือน�ำไปแก้ปัญหา การทุจริตเหล่าน้ี ค�ำสำ� คญั : การจัดซื้อจดั จา้ งภาครัฐ การดัดแปลงแก้ไขสญั ญา การทุจริต สเปน І Universidad Complutense de Madrid, Spain

วารสารปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 47 Abstract Modification of public contracts after they have been awarded is a fairly common practice in current procurement systems. However, procurement regulations barely pay attention to it given that it is framed within the execution phase of the contract – which seems to deserve little or no attention. This lack of attention could explain the shortage of academic works in the legal field until a few years ago. Academics start now to pay attention to the execution phase and, thus, to the modification of public contracts. The paper will try to shed light on how modification of public contracts may be a source of corrupt exchanges. First, a preliminary approach to the subject is carried out by pointing out why Spain is an appropriate candidate for this research and by defining the concept of “modification of a public contract” and the reasons why it is a field so prone to corruption, i.e lack of transparency, public interest pressures to successfully finish the works, etc. Once the theoretical framework has been sketched out, then the Spanish case is addressed by means of several case studies. It is seen how several scandals appeared in the last years, triggered by the absence of proper controls and surveillance. Finally it is studied what are the measures adopted by the Legislator to deal with them. Keywords: public procurement, contract modification, corruption, Spain 1. Introduction among older democracies, do worse1. a. Corruption in Spain Similar conclusions may be reached Spain, in a European context, from the EU Special Eurobarometer could arguably be considered a corrupt on Corruption2. The results show that country. The 2014 Transparency 95% of Spanish people believe that International’s Corruption Perception corruption is widespread in the Index yields a CPI score of 60 and country – only better than Greece (99%) a country rank of 19 out of 28. Spain and Italy (97%), and at a similar level performance is similar to those as Lithuania (95%), the Czech Republic countries with a more recent transition (95%), Croatia (94%), Romania (93%), to democracy – only Italy and Greece, Slovenia (91%), Portugal and Slovakia 1 Transparency International, Corruption Perception Index 2014. The best one is Denmark (92). The worst are Slovenia, Greece, Italy and Romania (43). 2 European Commission, Special Eurobarometer 397, February.

48 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. (90%). The same study shows that only Also the domestic CIS Index4 1-3% of interviewed had a personal shows that “Corruption” is the second experience regarding corruption. This issue by order of importance for Spanish fact could support the idea that citizens and businesses, only after Spanish corruption is not extensive “Unemployment”5. The trend is as but intensive: a little group of corrupt follows people moving large amounts of money3. Table 1: Perception of corruption as a public problem (1985-2015) Source: Centro Investigaciones Sociologicas, Barometer April 2015 3 This opinion also raised in Fundacin Alternativas, Informe sobre la democracia en Espaa 2009, Madrid, 2009, p. 27. 4 CIS (Centro de Investigaciones Sociologicas) is the public institution in charge of elaborating index based on sociological research. 5 CIS, Barometro April 2015.

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 49 Table 1 identifies two periods in (e.g financing political parties such which corruption perceptions as case Barcenas), and they exist in reached a peak in the last 30 years. several institutions: the Royal Family, It has to be highlighted that, despite former Vice-Presidents, former the low perception, in the 1997-2007 Ministers, regional Presidents, Mayors period there were also corrupt and local authorities, political parties, exchanges (426 scandals within the unions, among others. period)6, mainly at a local level7. It has been estimated – there are However, this inter regnum was not no official figures9 - that in 2014 there a situation similar to neither the first were 1.900 people formally accused of period (1990-1995)8 or the second corrupt exchanges10. Thus, it is easily (2009-2015). In each of these two understood why corruption seems to be periods, a large amount of corruption widespread all over the country11. cases abruptly arise within shorts Researchers consider the period of time, combining both petty following as the main causes of corruption and grand corruption corruption in Spain12. 6 A. Solé-Ollé; P. Sorribas-Navarro, “Does corruption erode trust in Government? Evidence from a recent surge of local scandals in Spain”, Working Paper IEB, vol. 2014/26, 2014. 7 E. Costas-Pérez; A. Solé-Ollé; P. Sorribas-Navarro, “Corruption Scandals, Press Reporting, and Accountability. Evidence from Spanish Mayors”, IEB Working Paper 2011/99, 2011. 8 On this first period see J. Pradera, Corrupción y política. Los costes de la democracia, Galaxia Guthenberg, Madrid, 2014.; P. Heywood, “Analysing Political Corruption in Western Europe: Spain and the UK in Comparative Perspective”, en Donatella Della Porta, Susan Rose-Ackerman (eds.) Corrupt exchanges: empirical themes in the politics and political economy of corruption, 1. Aufl., Nomos, Baden-Baden, 2002. . As a consequence of this corruption period, a Special Prosecution Office againstCorruption and Organised Crime was established in 1995. 9 As it is said, “in Spain there is no accurate information or reliable statistics on the existing level of corruption in the public administrations (...) The Annual Reports of the Spanish General Prosecution Office (Fiscalia General del Estado), and of the Specialized Anti-Corruption Prosecution Office (Fiscalia Especial contra la Corrupcion y la Criminalidad Organizada) provide the most reliable figures and caserelated information on the Spanish investigations and prosecutions carried out in cases of corruption (including cases related to EU Funds)”. Price Waterhouse Coopers; Ecorys, Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU, 2013, p. 286. 10 http://www.europapress.es/nacional/noticia-radiografia-corrupcion-espana-mas-1900-imputadosmenos -170-condenados-mas-130-causas-20141102111941.html (last visited January 2015). 11 A reflection on perception versus reality in M. Villoria Mendieta; F. Jiménez, “La corrupción en España (2004-2010): datos, percepción y efectos”, Revista española de investigaciones sociológicas, vol. 138, 2012. 12 Comprehensive reviews with in-depth analysis are periodically carried out by GRECO (anticorruption group of the Council of Europe). See www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/index_en.asp.

50 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. (1) The country only recently are carried out by officials who do not adopted a democracy with separation enjoy proper conditions in terms of of powers (Constitution of 1975). Thus, independence15. “culture of democracy” has to be more (4) Regulation is seen as a way developed. By means of example, of solving corruption problems separation of powers is not always disregarding other issues such as well established13. control effectiveness. For instance, public (2) In order to guarantee the contracts and urban planning are highly stability of the system, political parties regulated fields where corruption is were considered as key institutions, said to be a serious problem16. e.g an electoral system that favours (5) Spain received large amounts nationwide main parties14. of money from international investors (3) B o t h p o l i t i c a l a n d from 1960 onwards, especially after administrative decentralization the adhesion to the European Union multipliedthe organisms empowered to and the subsequent adoption of the take decisions, e.g. sub-central territorial Euro as a common currency. This levels and companies set up by public triggered large public investments, powers. This not always come with namely in infrastructures, e.g High effective controls. For instance, at a Speed Rail (AVE). local level, financial and legal controls 13 For instance, as the GRECO 4th Round of Evaluation Report stated: “More particularly, while the independence and impartiality of individual judges and prosecutors have been broadly undisputed to date, much controversy surrounds the issue of the structural independence of the governing bodies of the judiciary and the prosecutorial service - the primary concern being the appearance that partisan interests could penetrate judicial decision-making processes. This is particularly dangerous at a time when cases involving political corruption are on the rise.” (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/ round4/Eval%20IV/GrecoEval4(2013)5_Spain_En.pdf). 14 J. R. Montero; P. Riera, El sistema electoral español: cuestiones de desproporcionalidad y de reforma, Madrid, 2008.; C. Molinas, ¿Qué hacer con España?, Destino, 2013. A chapter of the book, in English, can be read in “Theory of Spain’s political class” in El País, 12th September 2012, http://elpais.com/ elpais/2012/09/12/inenglish/1347449744_053124.html (last visited January 2015). 15 See X. Lazo Vitoria, “El control sobre los entes locales tras la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Rasgos fundamentales”, en Anuario de Derecho Municipal 2013, Marcial Pons, Madrid, 2014. 16 European Commission, EU Anticorruption Report, Brussels, 3.2.2014, COM(2014)38 final, Annex 9 “Spain”; in the field of urban planning see Fundacién Alternatives, Urbanismoy Democracia, 2011.

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 51 (6) Spain can be considered The 2014 EU Anticorruption an example of KURER’s “corruption Report identified the following “issues paradox”17: while corruption is at focus” related to corruption in Spain: considered a problem, corrupts politics financing of political parties, corruption are not generally punished. For at regional and local level, conflicts of instance, in 2011 local elections, 40 interest and asset disclosure, urban out of 69 allegedly corrupt mayors development and public procurement21. were elected18. The next section will focus on the (7) The existence of a “spoils impact of corruption on a particular system” within the PublicAdministrations. phenomenon within a particular phase There are many officials directly of public contracting: modification of selected by elected politician19. Higher a public contract once it has already degrees of professionalization in the been concluded and it is being Administrative structure cannot be implemented. achieved with constant changes b. Modification of public following political mandates. contracts (8) Regardless superficial It is widely acknowledged that reforms adopted, it cannot be seen within the public contracting process, enough political will to change the contract implementation (execution situation. For instance, the prosecutors phase) traditionally deserved little specialised in public corruption do attention. Although corruption could not have the proper means to fight be found throughout the procurement corruption20. Problems such as political process22, public procurement systems party financing, conflict of interests are usually focused on the award or whistleblower protection are not process rather than on the preparatory solved yet. 17 O. Kurer, “Why Do Voters Support Corrupt Politicians?”, in A.K. Jain (ed.) The Political Economy of Corruption, Routledge, London, 2001. 18 Fundación Alternativas, Informe sobre la Democracia en España, 2012. 19 Al respecto ver V. Lapuente Giné, “Por qué la corrupción no se castiga”, Laboratorio de Alternativas 2011/2, 2011. 20 2013 Public Prosecutor Memory pointed out that there were only 10 Tax agents; 7 public auditors; 11 National Police and 10 Civil Guards. See Memoria del Ministerio Fiscal del año 2013, disponible en www.fiscal.es (accedido en febrero 2015). 21 European Commission, EU Anticorruption Report, Brussels, 3.2.2014, COM (2014) 38 final, Annex 9 “Spain”. 22 N. Dorn; M. Levi; S. White, “Do European procurement rules generate or prevent crime?”, Journal of Financial Crime, vol. 15, 3, 2008.

52 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. and the execution phases23. This Only within recent years is this situation is observed in both common conception evolving in favour of a law countries and those in which public more rigid approach towards contract contracting is regulated by public law modification. The abuse of this practice provisions, namely the ones who is starting to be seen as an infringement followed the French model, such as (or a fraud) of the principles of Spain. transparency and fair competition. For It is a fairly common practice to instance, a contractor won the contract amend the contract during its execution because it offered an extraordinary low without any limit and only complying price; however, this price was offered with some requirements. In addition, since the contractor knew that later on in some jurisdictions, certain budgetary it would be able to amend the contract. and legal controls are imposed. For Thus, the other candidates’ offers could instance, in Spain, until recently, a have been better at the end of the day, modification with a value of 20% of the but were set aside because an unfeasible original contract had to be supervised offer. by the Consejo de Estado – i.e Council Recent studies reveal that of State, that is, the supreme advisory contract modification is a global issue25. agency. However, traditionally, no For instance, Flyvbjerg et al26 real limits existed to modify the measured the “cost overruns”27 of contract24. 258 infrastructure projects28, from 1927 23 P.-A. Trepte, Regulating procurement: understanding the ends and means of public procurement regulation, Oxford University Press, Oxford, 2004. 24 L. Martín Rebollo, “La modificación de los contratos: régimen, regulación y consecuencias de una práctica generalizada que supone un riesgo al principio licitatorio y la idea de transparencia”, Revista española de la función consultiva, vol. 12, 2009. 25 In addition to Flybjerg research see, among others, J. L. Guasch; J.-J. Laffont; S. Straub, Renegotiation of concession contracts in Latin America, The World Bank, 2003. 26 B. Flyvbjerg; M. S. Holm; S. L. Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, Journal of the American Planning Association, vol. 68, 3, 2002.; the work is extensively explained in other articles: B. Flyvbjerg; M. K. Skamris Holm; S. L. Buhl, “How common and how large are cost overruns in transport infrastructure projects?”, Transport Reviews, vol. 23, 1, 2003.. 27 Considering “Cost overrun” as the difference between the effective real cost and the original estimated one. 28 The same research group has recently extended the scope of the research up to 806 projects in 37 countries (including now South Europe, Eastern Europe and Africa). The average variations range from 19.8% (roads) to 35.5% tunnels.

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 53 to 1998, in 20 countries of all around who studied 265 projects done during the world. The study yielded inter alia 1993 finding that 77% of projects had this interesting finding: there are cost cost-overruns, mostly because of overruns in 9 out of 10 projects, with errors on the initial project (43%)31. an average increase of costs of 28%29. Even today, in 2014, amendments Focusing on the situation in to public contracts represent a problem. Spain, the absence of official figures Following the Eurobarometer on regarding contract modification shows Businesses’attitudes towards corruption the lack of transparency but it does in the EU32, Spain presents the not impede the identification of the following figures, showing that problem by the doctrine30. contract modification is an extended The only empirical study in problem all over the country33: Spain was carried out by Ganuza 29 B. Flyvbjerg Y Otros, “Underestimating Costs in Public Works Projects”, cit., p. 282; It is also observed that underestimating costs is much more common than overestimating and that during the time covered by the study (70 years) there is no improvement observed in cost estimation. 30 See L. Martín Rebollo, “Modificación de los contratos y consecuencias patrimoniales de las modificaciones irregulares (con especial referencia al contrato de obras)”, en Comentario a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 2a, Civitas, Madrid, 2004.; J. Vázqiez Matilla, “La Modificación de los contratos públicos, un obstáculo para la transparencia y eficiencia”, Revista de estudios locales. Cunal, vol. 161, Número Extra, 2013. 31 J.-J. Ganuza Fernández, “Los sobrecostes en las obras públicas: un análisis económico del caso español”, Economía industrial, 318, 1997. 32 Eurobarometer 374, Businesses’ attitudes towards corruption in the EU, 2014. 33 Again, it has to be said that these figures are based on “perceptions”.

54 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Table 2: Irregular practices on public procurement Q: How widespread do you think the “Amendments of the contract terms after conclusion of the contract” are in public procurement procedures in (YOUR COUNTRY)? Country Widespread (%) Rare (%) DK/NA (%) EU27 44 32 23 Spain (ES) 69 12 19 Portugal (PT) 62 21 17 Slovensko (SK) 62 26 12 Greece (EL) 61 27 12 Cyprus (CY) 55 17 24 Czech Republic (CZ) 51 25 22 Croatia (HR) 51 17 32 Latvia (LV) 50 28 22 Ireland (IE) 46 37 17 Germany (DE) 44 44 10 Poland (PL) 43 42 14 Romania (RO) 43 28 22 Hungary (HY) 42 26 31 Netherlands (NL) 42 46 12 Slovenia (SI) 42 28 27 France (FR) 41 36 23 Malta (MT) 41 29 30 Austria (AT) 39 30 25 Italy (IT) 38 24 37 Bulgaria (BG) 36 26 35 Lithuania (LT) 32 29 36 Sweden (SE) 32 48 19 Estonia (EE) 31 29 40 United Kingdom (UK) 30 40 29 Luxembourg (LU) 27 60 13 Belgium (BE) 26 54 20 Denmark (DK) 23 32 42 Finland (FI) 18 74 7 Source: European Commission, Eurobarometer 374 on Businesses’ attitudes towards corruption in the EU, 2014

วารสารปีท่ี 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 55 Once the reasons to choose Secondly, once the contract is contract modifications in Spain are awarded the public interest that it clear, the paper will focus on why represents makes extraordinarily difficult contract modification is an area so to annul the contract and re-award. prone to corruption, providing with A variant of this point is related two real case studies from Spain. to political interferences that exist not only when the project is (under) 2. Modification of public contracts as estimated37, but also to implement the source of corruption contract regardless its cots-overruns. There are several reasons why Thirdly, there are several modification of public contracts is an circumstances - e.g unforeseenability, area so prone to corrupt exchanges. urgency, public interest, mistakes - that Most of these reasons are shared by allow a contract to be modified but are every jurisdiction regardless its legal difficult to be measured38. Thus, the tradition. degree of discretionary decisions does First, as stated above, rules on not help to avoid these practices. public procurement are focused on the Fourthly, there is no transparency award of the contract. Only recently regarding contract amendments. This this has started to change. In this sense, impedes other contractors and candidates for instance, the Court of Justice of the to act as watchdogs following the same European Union (CJEU hereinafter)34 pattern of protest-remedy established and 2014 Directives35 enshrined certain for the awarding phase39. provisions to curb the abuse triggered by these modifications36. 34Commission v France (C-337/98) (2000) E.C.R. I-8377; Commission v CAS Succhi di Frutta SpA (C-496/99 P) (2004) E.C.R. I-3801; Pressetext Nachrichtenagentur GmbH v Austria (C-454/06) (2008) E.C.R. I-4401. 35 Directive 2014/23/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts; Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC; Directive 2014/25/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors and repealing Directive 2004/17/EC. 36 On contract modifications in the EU see S. Treumer, “Contract changes and the duty to retender under the new EU public procurement Directive”, Public Procurement Law Review, vol. 23, 3, 2014. 37 Wachs considers that planners lie when estimating contracts in order to get them approved M. Wachs, “When Planners Lie With Numbers”, American Planning Association. Journal of the American Planning Association, vol. 55, 4, 1989. 38 M. Wiehen; J. Olaya, “How to Reduce Corruption in Public Procurement - The Fundamentals”, en Transparencia Internacional (ed.) Curbing Corruption in Public Procurement, Transparencia Internacional, 2006., p. 17. 39 G. M. Racca; R. Cavallo Perin, “Material Amendments of Public Contracts during their Terms: From Violations of Competition to Symptoms of Corruption”, European Procurement & Public Private Partnership Law Review, vol. 4, 2013.

56 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Fifthly, control mechanisms are The works began in 2005. In not always in place and working as they order to get paid, IMESA sent the first should. It is necessary to get them to two invoices, but the local auditor work. (“Interventor municipal”) suspended Sixthly, a proper degree of those payments since it had not been an accountability is hard to achieve. awarding process and the works could Particularly, individual accountability not be part of the maintenance contract is hindered by the decisions taken – that is, the modification of the contract within commissions instead of was completely unlawful. The very same individually. By not punishing those day, the legal advisor prepared a report responsible, both officials and assuring that minor works could be done contractors feel impunity. within the maintenance services contract a. Case study one: IMESA 40 and, in any case, the work already done In 2003, the municipal authority had to be paid to avoid unjust of Santa Cruz de Tenerife considered enrichment. The mayor was as that it was necessary to refurbish a surprisingly diligent as the legal advisor municipal building. Meanwhile, the and, based on the report of the latter, municipal premises would be transferred signed a Decree lifting the suspension to another building, a former school. of the auditor and authorizing the Certain works in the former school payments41. were needed as to prepare it to its new This procedure was repeated activity. during 2006, 2007, 2008 and 2009. Instead of awarding the new In every occasion that the auditor contract through a tendering competition, suspended the payments, the mayor the public authority decided to directly lifted the suspension and authorized award the works to IMESA, the company them. In total, a sum of 7 million euros that was in charge of the maintenance was paid to IMESA. of the former school. This amendment There was no proof that the altered the nature of the initial contract mayor or its team received bribe. There – maintenance services. In addition, the was evidence of the fact that illegal decision was adopted without neither decisions were adopted. Thus, the working project nor cost estimation. Spanish Supreme Court prohibited the mayor from taking part in politics for a period of 8 years – at the time of 40 IMESA (Industrias Metalurgicas Esgueva S.A. Pol. Ind. Allendeduero) case: Sentencia del Tribunal Supremo, num. 597/2014, de 30 de julio de 2014, Sala 2ª (rec. 20284/2012; Saavedra Ruiz). 41 A report signed by the legal advisor supporting the opposite view was found years later, in 2006, and it was the reason why the political opposition decided to file a complaint.

วารสารปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 57 the ruling he was not mayor of the for that purpose, a velodrome had to municipality but national Senator42. be built. The case study is an extreme The first step was to set up a case that shows how contract private company (“Consorcio para la modifications can be used to avoid construcción del velódromo Palma the award procedures established by Arena”) whose shareholders were a law (even by changing the nature of a public foundation (Illesport), and both maintenance contract). local authorities: Mallorca Island This time the controls worked, Council and City of Palma Council. but were easily overcome by the In 2006, the elaboration of mayor. Perhaps it is an example of the the project is directly awarded to an impunity feeling of the mayor which architect for a price of 8.5 million driven him to ignore and set aside the euros. This contract includes the decisions of the local auditor. project management44. Moreover, it is an example of The construction took place in how difficult is to proof the corrupt several phases and was done without exchange and to proof the participation either planning or cost estimations. of the contractor which had even to be The first phase (stated as “1.A” paid the works done in order to avoid in the project) was awarded to the unjust enrichment of the municipality. consortium “Velódromo” (Dragados b. Case study two: Palma and Llabres Feliu) for a price of 1.6 Arena43 million euros. It finally cost nearly 2 Palma Arena case is one of million euros. the most important cases of this wave The second phase (1.B) – parking- of political corruption that ravages was awarded for 2.6 millions euros the country. In 2004 the regional to the company Fomento de Government of Balearic Islands was construcciones contratas (FCC) whose selected to organize the 2007 Track offer was 32% lower than the estimate Cycling World Championship and, price; a discount that could have been 42 The mayor faces two other criminal procedures regarding urban planning operations. 43 The case is still under investigation so all the charges have to be understood as “allegedly committed” in order to guarantee the presumption of innocence. The information here is based on the decision by which the judge remanded him in custody (Sentencia del Juzgado de Instrucción num. 3, Palma de Mallorca, de 30 de marzo de 2010, (autos 2677/2008; Castro Aragón). 44 This architecture company was also in charge of selling the advertising – a service for which it is not qualified and had to subcontract other company. The invoices for these services were largely above the market price. Sometimes even the concepts of the invoices did not exist. This publishing company is part of other open criminal proceedings related to the President of the regional government and its relatives, the ruling political party and other institutions. For instance, a renowned journalist was paid through this company in order to elaborate the political discourses and to write subliminal propaganda.

58 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. considered as an abnormally one. again to the same consortium for a price However, after the tender procedure of 31.9 million euros and it finally cost and just before the sign of contract, 41.1 million euros. the selected bidder demanded a 20% There are some interesting issues rise in the price plus a 10% when the to be highlighted. contract is executed. It argued that its First of all, the importance of offer had an error. Unlawfully, the the political factor: as it is stated in contract was signed accepting this the judicial decision, the project was a modification. personal goal of the regional President The third phase (2.A) – who pushed the Administration into foundations and structure-was published finishing the project “no matter what”. in the Official Journal of the European Secondly, creating an entity was Union (OJUE hereinafter) and was not an attempt to obtain flexibility but awarded again to FCC, this time in a way to avoid certain administrative consortium with Melchor Mascaró. controls45. In the judicial decision it is The price of 8.5 million euros escalated stated that the Shareholder’s Meetings of to 19.5 million euros. this entity only took place in a fraudulent The fourth phase (2.B) – roof- was fashion and the minutes of this awarded again to the consortium FCC meetings were falsified. The investigation and Melchor Mascaró for a price of has shown that the entity was only a 5 million euros – in order to avoid shell company that obeyed president’s from publishing it in the OJUE. orders. It finally cost 14.5 million euros. Thirdly, a key factor is that in Surprisingly, although the award was all these cases the project management for the whole roof, the contract was company certified that the works were finally signed only for the structure of needed and had been done. These the roof. Thus, the roof would be documents were sent to the contracting implemented by means of a contract authority to be approved and paid. modification. It shows the need for a proper project The fifth phase (2.C) – equipments, management selection and its inner design and façade - was awarded accountability. 45 This is a fairly common situation in Spain where it can be seen the so-called “huida del Derecho Administrativo” (The escape from Administrative Law): politicians create entities to carry out the Administration tasks using efficiency and flexibility as an excuse. This weakens all kind of controls. In the case study, For instance, the annual account of all the private companies set up by the Government could be presented as a whole (See article 33.2 and 93.2 Decreto Legislativo 1/2005, de 24 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Finanzas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears).

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 59 Fourthly, the case is an example published beforehand in the contract of the risks suffered when there is notice and, thus, open to transparency no project to work with. Low quality requirements; and ii) unforeseen projects and improvisation are cheaper amendments, which can only take place at first, but they leave the whole under certain circumstances, e.g, force execution process up to contractor’s majeure or project errors, and never discretion. altering the essential conditions of the contract, e.g an essential change would 3. Solutions adopted be a 10% increase of price48. Recently some actions have been Secondly, in December 2013 taken in order to minimize the impact Spain finally adopted its Transparency of contract modification on both public Law49 that entered into force at the funds and the procurement process46. national level in December 2014 and First, in 2011 the public will do it at regional and local level procurement legislation was amended in December 2015. The law, albeit by Law 2/2011 on Sustainable Economy criticized for being a lost opportunity, (LES) which envisaged new provisions could be a step forward towards a new regarding contract modification - concept of relationship Government- introduced following the CJEU citizenship since Spain was one of the jurisprudence47. It has been said that only European countries without this new regulation is the strictest in Transparency legislation. Regarding Spanish history – first regulations date contract modification, the law provides back to first half of nineteenth century. for compulsory publication of every It distinguishes between two cases: i) single modification adopted (article modifications foreseen in the contract, 8.1.a)50. 46 There are other measures which are not directly related to contract modifications, such as the amendment of the party funding legislation, strengthen of the controls performed by the Court of Audit, or providing for a specific offence of illicit enrichment. 47 Commission v France (C-337/98) (2000) E.C.R. I-8377; Commission v CAS Succhi di Frutta SpA (C-496/99 P) (2004) E.C.R. I-3801; Pressetext Nachrichtenagentur GmbH v Austria (C-454/06) (2008) E.C.R. I-4401. 48 See T. Medina Arnaiz; M. A. Bernal Blay, “Recent reform of Spanish public procurement legislation in compliance with EU law: the issue of modifications to concluded contracts”, Public Procurement Law Review, 6, 2011. 49 Law 19/2013, 9th December, of Transparency, Access to Public Information and Good Government. 50 See E. Guichot (ed.), Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Madrid, 2014.

60 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Thirdly, the Bill on which the Racca, G. M., & Cavallo, R. P. Government is working in order to Material Amendments of Public transpose the 2014 Directives envisages Contracts during their Terms: From a rapid review action against unlawful Violations of Competition to contract modifications. This action can Symptoms of Corruption. European be used by those with an interest in the Procurement & Public Private contract. It is available for the contracts Partnership Law Review, 4. covered by EU Directives – not for the Treumer, S. (2014). Contract changes ones outside this scope51. This will allow and the duty to retender under other contractors to act as watchdogs of the new EU public procurement contract modifications52. Directive. Public Procurement Law Review, 23(3). References Villoria, M. M., & Jimenez, F. (2012). Dorn, N., Levi, M., & White, S. (2008). La corrupción en España (2004- Do European procurement rules 2010): datos, percepción y efectos. generate or prevent crime. Journal Revista española de investigaciones of Financial Crime, 15 (3). sociológicas,138. Martin, L. R. (2009). La modificación Wachs, M. (1989). When Planners Lie de los contratos: régimen, regulación With Numbers. Journal of the y consecuencias de unapráctica American Planning Association, generalizada que supone un riesgo 55 (4). al principio licitatorio y la idea de transparencia. Revistaespañola de la función consultiva, (12). Medina T. A., & Bernal Blay, M. A. (2006). Recent reform of Spanish public procurement legislation in compliance with EU law: the issue of modifications to concluded contracts. Public Procurement Law Review, 6. 51 Outside the scope of the Directives the review mechanisms are lengthy and most times useless other than to obtain damages. 52 Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público, 2015 inhttp://www.minhap.gob.es/Documentacion/ Publico/NormativaDoctrina/Proyectos/Borrador%20Anteproyecto%20de%20Ley%20de%20Contratos %20del%20Sector%20P%C3%BAblico-%2017%20abril%202015.pdf (last visited May 2015)

วารสารปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 61 How to Improve Effectiveness of Anti-corruption Expertise: A Public Procurement Case Andrei Ivanov І บทคัดยอ่ บทความน้ี ชี้ให้เห็นถึงความจ�ำเป็นของวิธีการใหม่ในการต่อต้านการทุจริต เป็นการ วิเคราะห์ถึงโอกาสท่ีตัวแทนจะมีพฤติกรรมท่ีทุจริต และประเมินแรงจูงใจที่จะทําให้เกิดพฤติกรรม สจุ รติ โดยบทความมขี ้อเสนอเกย่ี วกบั คุณภาพของกฎข้อบงั คับ บทความนี้ แสดงเงอ่ื นไขกติกาที่แตกตา่ งกัน 2 วธิ ี ในการตอ่ ต้านการทุจริต กฎกติกาแรก ใช้กฎข้อบังคับใหม่ และกฎกติกาที่สอง ใช้กับกฎข้อบังคับท่ีใช้อยู่ในปัจจุบัน โดยมีข้อมูลเก่ียวกับ พฤตกิ รรมตอบสนองของตัวแทน (agents) ทั้งสองกรณี การวิเคราะหเ์ ร่มิ จากการสรา้ งแบบจําลอง แสดงความพงึ พอใจของสงั คม (society’s preferences) และนาํ มาเปรียบเทยี บกับความพงึ พอใจ ของตัวการ (principal’s preferences) ท่ีอยู่ในแบบจําลองพร้อมกับกฎข้อบังคับใหม่ท่ีน�ำเสนอ บทความนี้เน้นความสัมพันธ์ระหว่างวิธีการเสนอแนะในการต่อต้านการทุจริตและการใช้กรอบ ทฤษฎีตัวการตัวแทน (principal-agent) ในแบบจ�ำลอง โดยมีสมมติฐานเกี่ยวกับความสุจริต/ ทจุ รติ ของตวั การและตวั แทน กฎกตกิ าแรกของการตอ่ ต้านการทจุ ริตถูกนาํ มาประยกุ ต์ใช้กับกฎเกณฑ์ 2 ประเภท ในการ ก�ำหนดตัวผู้ชนะการประมูล นอกจากน้ี ยังใช้วิธีการท่ีสองในการต่อต้านการทุจริต โดยประยุกต์ ใชก้ ับการประมลู ราคาในการจดั ซื้อจดั จ้าง ค�ำส�ำคัญ: การจัดซื้อจัดจ้าง การทุจริต ความเช่ียวชาญในการต่อต้านการทุจริต แบบจ�ำลอง ตัวการ-ตวั แทน พฤติกรรมก่งึ ทุจรติ กฎการใหค้ ะแนนแนวเส้นตรง I Graduate School of Management, St. Petersburg University

62 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Abstract The paper highlights the need for a new approach to anti-corruption expertise. The analysis of opportunities for mala fide behavior of agents and evaluation of incentives for their bona fide behavior must be supplemented by the assessment of proposed regulation quality. In the paper two different algorithms of the extended anti-corruption expertise are introduced: the first is applied to a new regulatory tool, and the second to an existing tool for which some information on agents’ reaction is available. In both cases the expertise begins from the modeling of society’s preferences and comparing them with the Principal’s preferences which are modelled on the base of proposed regulation. The relationship between proposed algorithms of anti-corruption expertise and the typology of principal-agent models, based on the assumptions of bona / mala fides of the Principal and the Agent, is underlined. The algorithm of extended anti-corruption expertise of the first type is applied to two legal instruments regulating the determination of the winner in a tender. The second type algorithm for anti-corruption expertise may find application in the price English auction in public procurement. Keywords: public procurement; corruption; anti-corruption expertise; principal- agent model; quasi-corruption; linear scoring rule. 1. Introduction At the level of Russian In the hierarchy of legal acts, the Federation (hereafter “RF”), the effect of which is aimed at combating cornerstone instruments are the Federal corruption, the highest level document Law #172-FL “On anti-corruption is the United Nations Convention expertise of legal acts and drafts of against Corruption, adopted by normative legal acts” (hereafter “172- Resolution 58/4 of the General Assembly FL”) and the Decree of the Government on 31 October 2003. of the RF No. 96 with the same title, Article 5, paragraph 3 of this which approved the rules and techniques document sets out the international of anti-corruption expertise. legal framework for anti-corruption In accordance with Federal law, expertise: “Each State Party shall anti-corruption expertise of normative endeavor to periodically evaluate legal acts and drafts of normative legal relevant legal instruments and acts are carried out “…in order to administrative measures with a view to identify factors, which favor the determining their adequacy to prevent corrupt behavior of agents, and their and fight corruption”. subsequent elimination. These factors

วารสารปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 63 are the provisions of normative acts expertise of the second type). For (draft laws and regulations), which example, anti-corruption expertise of establish for the law enforcer amendments to existing legal acts unreasonably wide margin of belongs to the second case. appreciation,or the possibility of In the RF, the “Law on Placement unjustified use of exceptions to the of Orders for Supplying Goods, general rule, as well as provisions Executing Works, and Providing dealing with uncertain, intractable, and Services for State and Municipal (or) the onerous requirements for Needs” (Federal Law #94-FL, hereafter citizens and organizations and those “PPL-1”), which came into force on thus creating conditions for corruption” 01.01.2006, had introduced auction (Article 1). as the primary procurement method. From the above, it follows that PPL-1 had originally introduced the subject of anti-corruption expertise auction in the live outcry form, and is the identification and elimination of subsequently, faced with multiple cases opportunities for corruption or, more of mala fides of suppliers, replaced broadly, mala fide behavior of law live auctions with e-auctions. Since enforcers. Thus, the problem of assessing by the time of enacting the law, the the quality of the proposed regulation, Principal had no information about the in the sense that this regulation really contracting authorities' response on the enables the agents to choose the best new regulation tool, then at that time alternative for society, currently remains only anti-corruption expertise of the outside the scope of anti-corruption first type could be applied. expertise. On the contrary, by the time of It should be noted that the enacting of the new Russian PPL – expertise can be aimed at the separate Federal Law \"On the contract system tools introduced by regulatory acts as in the procurement of goods, works well at their totality up to the regulatory and services for state and municipal act in general. needs\" (Federal Law #44-FL, hereafter It seems reasonable to separate the “PPL-2”), which came into force on anti-corruption expertise of regulatory 1 January 2014, with more than three tools, which have been introduced years of implementation experience into the practice for the first time (the with e-auctions, there was a body of expertise of the first type), from the information regarding their expertise of tools with the accumulated performance. Hence, in this case we practice of enforcement in the could apply anti-corruption expertise framework of the corresponding of the second type. country's regulation system (the

64 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. The rest of the paper is structured Subsections 3.1-3.5 illustrate the as follows. function of the algorithm of expertise, In Part 2 the dramatis personae while subsection 3.2 models society of the public sector agency model - preferences. It is important to note that society (or basic Principal), government society’s preference order is not (Principal) and contracting authority obtained by aggregation of public buyer (Agent) and their preferences, defined preferences (Arrow, 1963, p. 23). Instead as a corresponding set of alternatives, we posit some assumptions about are introduced. society’s preferences, considering the Bona fide and male fide principals society rather as a private buyer (agent) are differentiated according spending his own money, and who has to the extent of divergence of their no concern over third party claims preferences from those of society. Then, (Moszoro and Spiller, 2012). emerging from the principal bona In subsection 3.4 we prove that fides identification, the extended anti- if there are only two bidders then the corruption expertise are defined as anti- principal, who prescribes comparison corruption expertise. of their bids by the linear scoring rule, Then, two different algorithms is mala fide. This fact is extremely of extended anti-corruption expertise important in the institutional context are introduced: the first is applied to a of the Russian Federation because the new regulation tool, whilst the second average number of bids/tender is is applied to an existing regulatory tool about 2. for which information on practical Finally, Part 4 offers some policy experience in enforcement is available. implications of the paper’s findings. In both cases the expertise starts from the modeling of society’s preferences 2. Methods, Models, Algorithms and comparing them with the principal’s Methodological frameworks for preferences generated by the proposed modeling corrupt behavior are typically regulatory tool. based on the \"Principal-Agent\" model: Part 3 comprises a case study “Pathologies in the agency/principal of extended anti-corruption expertise relation are at the heart of the corrupt applied to the new regulatory tool. We transaction” (Rose-Ackerman, 2008, consider the linear scoring rule in the p. 330). This model was developed to form of “Highest bid – Lowest bid describe processes in the private sector scoring”, which is applied in the Russian and understands the agency relationship Federation in public procurement and as “a contract under which one or in the procurement stage of public- more persons (the principal(s)) engage private partnership projects. another person (the agent) to perform

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 65 some service on their behalf which Definition 1. We state that the principal (agent) is mala fide (MF) if involves delegating some decision its preference order is different from the basic principal’s preference order: making authority to the agent” (Jensen P ≠ BP (A ≠ BP), and bona fide (BF) if otherwise. and Meckling, 1976, p. 308).Accordingly, Consider the problem of anti- corruption expertise of a legal act, the principal faces the task of shaping enacting a new regulatory tool for which there is no law enforcement a system of incentives for the agent, practice. It appears that in this case the first step in anti-corruption is to in which agent's preference relation, determine the bona fides of the principal. Indeed, if the principal is defined on a corresponding set of bona fide, the vesting of the agent with the principal's preference order will alternatives, coincides with preferences inevitably lead to the achievement of public objectives, and if otherwise, will of the principal. prevent their achievement. To determine the bona fides of In turn, the starting point for the principal it is first necessary to posit hypotheses about the properties of modeling public sector processes is society’s preferences, build a model of BPPO, then, based on the proposed the assumption that to meet public regulation, model the PPO, and, finally, determine the extent to which they needs the political élite (principal) match or differ. In the first case, traditional anti- delegates some decision-making corruption expertise (TACE) aimed at the identification and elimination of authority to government agencies or corruptive factors is further applied, and in the second one it is necessary other public entities (agents). In contrast to preliminary develop appropriate amendments to the legal document in to the private sector, the use of the question. \"Principal - Agent\" model in the public sector has its own specifics related to the fact that in a democracy the political élite, in turn, is also an agent, elected for the achievement of social objectives. Thus, the ideal preferences in this case are not the preferences of the political élite, but the preferences of society; thus we have good reason to denote the society as a basic principal. We begin by assuming that the basic principal, the principal, and the agent (hereafter, in the figures mostly, BP, P, and A, respectively) equally identify a set of corresponding alternatives Ă, and on this set their preference orders  (BPPO),  (PPO), BP P , A (APO), correspondingly, are defined.

66 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Definition 2. Anti-corruption Thus, we can depict an algorithm expertise, which includes in its algorithm for extended anti-corruption expertise the identification of the principal’s bona of a new regulatory tool (first type fides, is denoted as the extended anti- EACE). corruption expertise (EACE). Figure 1: Algorithm for extended anti-corruption expertise of a new regulatory tool Step 1. Set up the investigated problem, define alternative Step 2. Model the BP's preference order BPêêê Step 3. Use the regulation rules to Model the P's preference order P Step 4. Identify P's bona fides ê ê Principal – BF: P ≡ BP Principal – MF: P ≠ BP Step 5. TACE Step 5. Amendments to the legal act ê Go to the Step 3 We now move on to the we have revealed the bona fides of consideration of anti-corruption the principal. Let us move to the expertise of a legal act that applies a identification of the agency problem’s regulatory tool for which there is already existence. practical enforcement experience. The If the accumulated legal practice enforcement practice can provide does not give us reason to consider information on which the modeling of agents as mala fide, we obtain a model agent’s preference order can be based; that is trivial in terms of the agency the algorithm of extended anti-corruption relationship (P ≡ A ≡ BP). Let us call expertise becomes more complicated this the ‘Conflict-free model’: the agent than in Figure 1. has the opportunity to choose and is prone Suppose that following the to selection of the optimal alternative steps 1-4 of the above stated algorithm for society.

วารสารปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 67 When the assumptions for the In pioneering research based conflict-free model are true, the need on the assumptions of the principal’s for traditional anti-corruption expertise bona fides and the agent’s mala fides, disappears, and researchers tend to Rose-Ackerman examined the situation focus on the study of the effectiveness in which a private individual attempts to of public contracts, trying to identify corrupt a bureaucrat in order to obtain the most completely sources of agency a government contract (Rose-Ackerman, costs and assessing their value (Laffont, 1975, p. 187). In this case the agent is Tirole, 1993), (Moszoro, Spiller, 2012). considered as a potential “bribee,” and Let us assume that law the actual level of corruption is enforcement practice allows us to determined by how well the institutions identify the existence of agents who governing the (corruptible) bureaucracy violate the rules and, possibly, are designed (Aidt, 2003, p. F635). regulatory policies: A ≠ p. They are Modern studies of bureaucratic obviously mala fide: A ≠ p ≡ BP. corruption have developed the ideas Models based on the assumption of Rose-Ackerman and are usually of the principal’s bona fides and associated with modeling of agency agent’s mala fides (P ≡ BP, A ≠ BP) costs and / or analysis of the specificity are called models of bureaucratic (Jain, of the information asymmetry between 2011, p. 3) or administrative (in the involved parties (e.g., (Lambert- terminology of World Bank) corruption. Mogiliansky, Majumdar and Radner, Models of bureaucratic corruption 2007), (Coppier, Piga, 2006)). are most frequently used in the study Thus, if the bureaucratic of public procurement issues. However, corruption has been identified, modeling in this case the agent is endowed with the behavior of agents is made to satisfy discretionary power and budget to carry the aims of traditional anti-corruption out procurement. In this situation two expertise: to identify and eliminate of three necessary conditions of corrupt opportunities for corrupt behavior, and behavior arise (Aidt, 2003, p. F633): first, to assess and strengthen the incentives the relevant public official possesses for the agent’s bona fides. the authority to design or administer We can now depict the algorithm regulations and policies in a discretionary of the second type EACE in the case of manner; such discretionary power can the bona fide principal (Figure 2). allow him the extraction of existing rents or creation of new rents that can be extracted.

68 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Figure 2: Algorithm of extended anti-corruption expertise of a regulatory tool with accumulated enforcement practice: the case of the bona fide Principal Step (S) 1. Set up the investigated problem, define alternative S2. Model the BP's preference order BPê êê S3. Identify the Principal and the Agent S4. Use the regulation rules to Model the P's preference order P and identify P's bona fides P – BF:  ≡  ê P BP S5. Identify the existence of agency problem Yes: Ǝs A ≠ P No: A ≡ P Bureaucratic Conflict-free Corruption No expertise S6. Modelling of agent's behavior ê S7. Regulation Implications The bureaucratic corruption political élite, was termed “grand model implicitly assumes that the corruption” (Rose-Ackerman, 1996), political élite has developed regulatory unlike petty corruption, which is treated rules relying solely on the interests of in the bureaucratic model. its principal, society. At the same time, In attempting to develop the consideration of the political élite as typology of corruption models, A. Jain an agent hired by society naturally offers to dispose the cases of corrupt leads to the perception of politicians as behavior in between bureaucratic “…maximizing agents who pursue corruption and grand corruption – two their own selfish interest rather than as extreme forms, limiting the scale of benevolent agents seeking to maximize corruption activity (Jain, 2011, p. 3). aggregate welfare” (Grossman and In the EACE of a legal act, Helpman, 1994, p. 48). Corruption, involving the use of regulatory tool directly related to activities of the for which there is certain enforcement

วารสารปีที่ 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 69 practice, improvement the regulation efficient corruption the modeling of the agent’s behavior must be primarily rules, and, possibly, regulatory policy aimed at identifying and eliminating the sources of regulatory inefficiency are heavily dependent on the specific and, accordingly, to the conversion of efficient corruption into bureaucratic of agent behavior. corruption. In this case, the result of the anti-corruption expertise is a changing These models, based on of both regulatory legal acts and regulatory policies. assumptions of bona fides (P ≠ BP) Nevertheless, the principal can and continue to consider mala fide create a system of incentives for the agent, which will warn the latter agent (A ≠ BP), then, depending on against taking any action in opposition to whether the agent is prone to break existing institutions. This kind of model (P ≠ BP, А ≡ P) can be called a model the existing regulation (A ≠ P) or of totalitarian corruption. not (A ≡ P), we must distinguish Thus, in the case of totalitarian between two types of models. corruption, anti-corruption expertise should be reduced to a regulatory In the ‘queue model’ (Lui, 1985) impact assessment and to identifying they underlying reasons for the and the ‘auction model’ (Beck and ineffective regulation: vertical corruption (Jain, 2001, p. 73-74) or Maher, 1986) corrupt bureaucrats try bounded rationality (Simon, 1961, p. xxiv). It should result in a change in to correct pre-existing government regulatory policy and practices, especially in terms of the expansion failures. In these models the agent’s of discretionary powers and responsibilities of agents. actions violate accepted rules of However, the linear approach of Jain, which limits the scale of corruption regulation, allowing us to identify activity to bureaucratic corruption and grand corruption (Jain, 2011, p. 3), is differences in preferences between the not quite satisfactory for constructing a typology of models of corrupt behavior, principal and agent (  ≠ P) and, due in particular, to the many different A forms of grand corruption. correspondingly, the existence of the agency problem. These models, based on assumptions of mala fides of both principal and agent, form a class of “efficient corruption” models (P ≠ BP, А ≠ BP, А ≠ P) (Aidt, 2003, p. F633). As an example of this kind of corruption, Nye viewed corruption of factory managers in the Soviet Union, which gave some flexibility to the centralized planning system (Nye, 1967, p. 420), and Laffont and Tirole – some instructions of USA Department of Defense (Laffont, Tirole, 1993, p. 476). It seems that in the case of

70 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Let us therefore attempt to assumptions about bona/mala fides of constructa typology of models of corrupt principal and agent. We combine the behavior, based on a combination of above models in Table 1. Table 1: Main directions of corrupt behavior modeling Principal Agent Model Title Bona Fide Bona Fide Bureaucratic corruption P = BP A ≠ BP A ≠ P Efficient Corruption Mala Fide Mala Fide A ≠ P P = BP A ≠ BP Totalitarian Corruption A = P Bona Fide Bona Fide Conflict-free model P = BP A = BP A = P Analyzing Table 1, we see four of institutional conditions created by mala the five theoretically possible directions fide principal, will be referred to as the of modeling corrupt behavior: BM ‘quasi-corruption model’. (principalis bona fide, agent is mala It follows from Definition 3 that fide), M1M2 (M1 ≠ M2), M1M2 (M1 in conditions of quasi-corruption agents = M2) and BB. have broader discretionary power than Let us consider the model MB, in totalitarian case. Analysis of the based on the assumptions of principal’s applicationof this power may thus enable mala fides and agent’s bona fides us to determine the main directions of (P ≠ BP, А ≡ BP). changes to regulatory policy and, Definition 3. Bona fide agent’s respectively, regulatory rules. actions violating the rules of regulation Introduction of the quasi- created by the mala fide principal will be corruption model allows us to construct referred to as ‘quasi-corrupt behavior’. a full typology of corrupt behavior Definition 4. The model, which models, based on the methodology of examines bona fide agent’s behavior in agency relationships (Table 2).

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 71 Table 2: Typology of models of corrupt behavior, based on agency relationships methodology Principal Agent Model Title Bona Fide P = BP Bona Fide Conflict-free model A = BP A = P Mala Fide P ≠ BP Mala Fide Bureaucratic corruption A ≠ BP A ≠ P Efficient Corruption Mala Fide  ≠  A P  ≠  Totalitarian Corruption A BP A = P Bona Fide Quasi-Corruption A = BP A ≠ P Having constructed this typology corresponding to the mala fide principal of models of corrupt behavior, we case (Figure 3). The first three steps are can now develop another path of the identical to the first model (Figure 1, algorithm for the second type (EACE), Figure 2).

72 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Figure 3: Remaining steps of algorithm for extended anti-corruption expertise for a regulatory tool with accumulated enforcement practice: the case of mala fide Principal S4. Use the regulation rules to Model the P's preference order Pê and identify P's bona fides P – MF: P ≠ BP S5. Identify the existence of agency problem Yes: ƎA A ≠ P No: A ≡ P Totalitarian Corruption S6. Identify the existence S6. Regulation and Policy of bona fide agents Implications Yes: ƎA A ≡ BP No: A ≠ BP Quasi-corruption Efficient Corruption S7. Modelling of agent's behavior S8. Regulation and Policy Implications The Extended Anti-Corruption 1. Step 1: Problem definition Expertise of Public Procurement: Below we consider the linear The Case of “Tightest Bid – Lowest scoring rule in the form of “Highest bid Bid Scoring” – Lowest bid scoring”. The rule gives Let us apply the algorithm for maximum score to the best bid and EACE to two legal instruments minimum score to the worst bid, and regulating the determination of a winner scores all other bids proportionally in a tender. The algorithm for extended according to their distance from the anti-corruption expertise assumes the worst bid (Dini at al., 2006, p. 309). preliminary identification of the In Russia this rule was introduced principal’s bona fides; thus we need to within guidelines for assessment of model the principal’s preference order bids and qualification of suppliers based on regulations, and compare this participating in public procurement with the basic principal’s preference tenders; these guidelines were enacted order. via a letter №AS-751/4-605 from the Ministry of Economic Development

วารสารปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 73 dated 2 June 2000 (hereafter – Rule 1), then the Cartesian product and applied before the introduction of A × B of sets A and B is the set of all the new rules approved by Government ordered pairs (a, b), where a ∈ A and Decree № 722 issued on 10 September, b ∈ B; 2009. 2) to point out the feasible sets Besides this, under the Federal Law №115-FZ on concession i for every specification: xi ∈ i ⊆ Di, agreements, dated 21 July, 2005, a i = 1, 2, ....,n, x ∈ ⊆ 1 × 2 × .... × n, similar rule is still used to evaluate bids The set of outcomes of the in public-private partnership projects procurement procedure (art. 32-5) (hereafter – Rule 2). We shall apply the linear scoring , where x is a formalized rule to the algorithm of extended anti- description of the supplied good and p corruption expertise of the first type is the price by which a contract is (Figure 1) and identify whether it is awarded, and its elements (x, p) we call, possible to obtain a contract which is correspondingly, the set of contracts best for the basic principal under the and contracts. conditions of the proposed regulation. The initial (maximum) contract price, usually should be included in the 2. Step2:Mathematical modeling procurement notice, is denoted by p0. of basic principal’s preference order Let us introduce into consideration the We will start from the basic set à = × [0, p0], each point of which principal’s preference order modeling1. a=(x, p) represents an acceptable Let us assume that the basic principal contract for the basic principal. is able: 1) to formalize the supplied Suppose that for a set X (à ⊆ X) good as a bundle of a finite number of its specifications (for simplicity reasons, a preference order BP of the basic let us include into the bundle the time principal is defined, with the following of delivery, volume and duration of assumptions about its properties. the warranty, operation and, perhaps, 1. BPPO is reflexive (Varian, utilization costs etc.) x = (x1, x2, ......., xn), 1992, indifferent between every two x ∈ i, i = 1, 2, ...., n, x ∈ ⊆ 1 × identical contracts. 2 × .... × n, Given the above assumption that the bundle of good’s specifications containsall specifications essential to the buyer, it is natural to assume that, by comparing the two contracts that match the content, terms and cost of 1 This section is a simplified consideration of the principal’s preferences modeling. A more rigorous consideration can be found in Ivanov (2015).

74 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. delivery, he considers them as indifferent represented as an ordered pair of numbers: a = (q, p). We assume that q to each other. varies in the set [q0, +∞) and the contract, which ceteris paribus 2. BPPO is complete and corresponds to the larger value of characteristic q, is strictly more highly transitive (Ibid.). preferred for the basic principal. Definition 5. That contract a1= Russian public procurement (q1, p1) dominates contract a2=(q2, p2) (a1 ≠ a2), if both inequalities q1 ≥ q2 and legislation requires that the contracting p1 ≤ p2 are true. Definition 6. The preference order authority must be able to rank received is strictly monotonic2, if for any contracts a1 and a2 such that a1 dominates a2 then bids based on the tender documentation. a1  a2. Let us additionally assume that Hence, agent’s preferences are supposed BPPO is strictly monotonic, continuous (Varian, 1992, p. 95) and convex (Ibid, to be complete and transitive, and, a p. 96). Since by the monotonicity fortiori, the basic principal’s preferences assumption, an arbitrarily small increase (decrease) of the contract price (ceteris must possess these properties. paribus)gives to the basic principal a strictly less (more) preferable contract, Thus, given these assumptions, the set of indifferences, representing his preference order, does not contain the preferences of the basic principal on interior points, and the term \"indifference set\" may be replaced by the term the set of contracts A can be represented \"indifference curve\". Thus, given these assumptions, by his indifference map - a symbolized the basic principal’s indifference curves are the graphs of strictly monotonically set of indifference sets of the subject increasing, continuous, concave functions and his indifference map appears as on which the arrow indicates the shown in Figure 4. direction in which lie strictly more highly preferred alternatives for him (Ivanov, 2015). Consider a bidding round for the purchase of differentiated goods. We restrictourselves to the case that considers all qualitative characteristics beginning from the second as selection criteria. This assumption means that any two acceptable contracts , which differ by values of characteristics xi (i = 2, 3, ..., n) only, are indifferent to each other. Thus, the quality of purchased goods may be described by a single numerical characteristic x1=q and, respectively, any contract can be 2 This definition differs from the traditional definition of strong monotonic preference order (Varian, 1992, p. 96); however, since it does not lead to confusion, the name of the property has not changed.

วารสารปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 75 Figure 4: Basic principal's indifference map: the case of differentiated goods Thus, the indifference map tells in interpretation and implementation how much extra money society is ready of PPL-1 that we have to identify them to pay for extra quality, as well as how closer to the principal than to the agent. much it is not ready. As a result, the Russian Federation developed a system of regulation of 3. Step 3: Identification of the public procurement with the aggregate principal and agent Principal consisting of political and The main features of the modern legal élites, Coordinator and Monitor Russian public procurement system were and the aggregate Agent comprising formed under the influence of PPL-1. regional public procurement authorities When the Law came into force, the and bodies governed by public law. Ministry of Economic Development We refer to the regional public was authorized to develop public procurement authorities as an agent procurement policy (in other words, to because, on the one hand, their serve as a coordinator of public discretionary powers are very limited, procurement policy); at the same time and, on the other hand, they were the Federal Antimonopoly Service was authorized not only to coordinate and empowered with a monitoring role. control regional public procurement The Co-ordinator and the Monitor, as but also to act as a public buyer. bureaucrats, played such an active role

76 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 4. Step4:Mathematical modeling We suppose that there are two of the principal’s preference order awarding criteria (quality and price) Let us move to the modeling of and the principal’s preference order the principal’s preference order if he can be modeled by utility function, prescribes to apply the linear scoring which attributes to each supplier’s bid rule. a=(q, p) the following score: U(a) = wqQ + wpP, (1) where: wq and wp are calculated as the scale, assigned to the values of criteria weights of awarding criteria defined according to the scoring rule. by the agent under some restrictions Suppose that selecting stage of establishedby the principal. Q and P the tender have passed N (N > 1) are defined as the scores of the same suppliers with bids (q1, p1), …, (qN, pN). We designate Let us begin with a variant of the tenders (Rule 1). In this case the scoring rule applied in RF for public procurement rule takes the following expression: (2) where: qi and pi denote the i-th supplier’s to the best bid, a score of 10. The rule quality and price bids, Qi and Pi are the was named the “linear scoring rule” as is i-th supplier’s quality and price score. evident from the geometric interpretation It is clear that for both criteria that in Figures 5a-5b. Rule 1 assigns to the worst bid score 1, and

วารสารปีท่ี 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 77 Figure 5a: Rule 1 for the increasing Figure 5b: Rule 1 for the decreasing criterion criterion Let us consider the variant of RF for concession tenders (Rule 2). linear scoring rule which is applied in In this case the rule takes the following expression: (3) It is clear that for both criteria score of 0, and to the best bid a score of the Rule 2 assigns to the worst bid a 1 (Figures. 6a-6b). Figure 6a: Rule 2 for the increasing Figure 6b: Rule 2 for the decreasing criterion criterion

78 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Proposition. If the selecting stage Proof. Let us consider an arbitrary of the tender has passed two bidders, contract a1 = (q1, p1) (q1 ≥ q0). The BPPO and the principal prescribes to compare can be modelled by the ordinal sets of their bids by the linear scoring rule, contract a1 (strictly better set B'(a1), then the principal is mala fide. indifference set I (a1), and strictly worse one W'(a1)) (Fig. 7). Figure 7: Basic principal's ordinal sets Let us consider an arbitrary We assume that wq > wp (the other contract a2 = (q2, p2) (q2 ≥ q0), different case wq ≤ wp is considered the same), from a1. The Principal assigns scores to and the linear scoring rule is applied in the form of Rule 2 (the other case bidsfollowingway(1): U (a) = wqQ + wpP. is considered the same). Thus we have:

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 79 Thus, the Principal’s preference sets of contract a1 (strictly better set, order can be modeled by the ordinal indifference set (in this case I(a1)=a1), and strictly worse one) (Figure 8). Figure 8: Principal's ordinal sets Let us introduce into consideration (p > p*) belong to the set WBP'(a1) Yset=XB=BP'W(aBP1')(∩a1 )W∩P'B(aP'1()a. 1I)t and to the the and the set BP'(a1) at the same time. set is easy Thus, for any contract a2 ∈ X = to prove that these sets are not empty. ) (W∩BWP'(P'a(1a)1)∩BP'(a1) a2 ∈ Y = (BBP' a1 ) We shall prove it for the first set. Actually, consider the contract a*=(q*, p*), such that a*∈ IBP(a1) and q* > q1. Then the contracts a=(q*, p), Figure 9: The Principal's mala fides illustration

80 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Hence, according to Definition 1, Thus, the Principal may demand the Principal is mala fide. Thus, if there that the contracting authority designates are only two bidders, the agent by in the tender documentation: means “Highest bid – Lowest bid scoring” cannot award a contract which • the minimum number of is optimal for society. suppliers’ bids for the tender 5. Step 5: Amendments to the to be performed (Model Law, legal act 53-j); For the reasons explained above, regulatory amendments are therefore • that in the case of two bidders, necessary. It is clear that in the case of two awarding criteria the linear who passed the selection stage, scoring rule can be applied only if an alternative scoring rule is three or more bidders are participating to be applied. in the tender. These amendments are especially important for the public procurement system of RF, which is characterized by the lack of competition (Table 3). Table 3: Tenders’ performance in RF (for federal contracting authorities) Competition 2010 2011 2012 2013 2014 in the tenders 2.18 2.07 2.04 2.24 2.27 (bids/tender) Source: Federal State Statistical Service3. After making the corresponding procurement tenders, the principal can amendments to the guidelines on move to the traditional anti-corruption assessment of bids and qualification expertise, aimed at identifying and of suppliers participating in public eliminating corrupt factors. 3 http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/en/main/.

วารสารปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 81 Concluding Remarks A detailed explanation of the The paper proves the need for a implementation of the main steps of the change in our approach to anti-corruption algorithm of extended anti-corruption expertise: an analysis of opportunities expertise of a regulatory tool with for mala fide agent’s behavior and accumulated enforcement practice evaluation of incentives for his bona (Figures 2-3) can be found in Ivanov fide behavior have to be completed by (2012), where the quasi-corruption the assessment of the possibility of model was introduced and applied in making a best choice for society in examining the case of the use of terms of regulations proposed by the English auctions in RF public principal. procurement, and also in Ivanov (2015). This paper has introduced two different algorithms of extended anti- References corruption expertise: the first is applied Aidt, T. (2003). Economic Analysis of to the new regulation tool (Figure 1); corruption: a survey. The Economic the second to an existing regulatory Journal, 113 (November). Royal tool with accumulated enforcement Economic Society, F632-F652. experience (Figures 2-3). In both cases, Arrow, K. (1963). Social Choice and the expertise starts from the modeling Individual Values. Yale University of society’s preferences, then comparing Press, 2nd ed. them with the principal’s preferences Beck, P., & Maher, M. W. (1986). A generated by the proposed regulation. comparison of bribery and bidding The paper refines the typology in thin markets. Economic Letters, of models of corrupt behavior (Table. 2) 20. based on the methodology of the agency Coppier, R., & Piga, G. (2006). Why do relationships, as proposed in Ivanov Transparent Public Procurement (2015), and clarifies interdependence and Corruption Go Hand in Hand?. between types of corruption and the Rivista di Politica Economica, aims of agent’s behavior modeling in 96 (1). the process of extended anti-corruption Dini, F., Pacini, R., & Valetti, T. (2006). expertise. Scoring rules. Handbook of In the paper, the algorithm of Procurement. ed. by Nicola Dimitri, extended anti-corruption expertise of Gustavo Piga and Giancarlo a new regulatory tool has been applied Spagnolo, Cambridge, UK: to two legal instruments regulating the Cambridge University Press, determination of a winner in a tender 347-380. in the RF.

82 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Grossman, G., & Helpman, E. (1994). Lui, F. (1985). An equilibrium queuing Protection for Sale. The American model of bribery. Journal of Economic Review, 84 (4), 833-850. Political Economy, 93. Ivanov, A. (2015). Quasi-corruption in Moszoro, M., & Spiller, P. (2012). Public Procurement: the case of Third-Party Opportunism and the Russian Federation. in Corruption, Nature of Public Contracts, NBER Economic Growth and Globalization, Working Papers 18636, National Routledge Studies in the Modern Bureau of Economic Research, Inc. World Economy, Routledge. Nye, J.S. (1967). Corruption and Political Ivanov, A. (2012). Why the Russian Development: A Cost-Benefit Federation Public Procurement Analysis. The American Political Market does not turn into the Science Review, 61(2), 417-427. Market for lemons. NACC Journal, Rose-Ackerman, S. (2008). Corruption Special issue, 5 (2). and Government. International Jain, A. K. (2011). Corruption: theory, Peacekeeping, 15(3), 328–343. evidence and policy. CESifo Rose-Ackerman, S. (1996). Democracy DICE Report 2/2011, Journal for and ‘grand’corruption. International Institutional Comparisons, 9 (2). Social Science Journal, 48(149), Jain, A. K. (2001). Corruption: a review, 365-380. Journal of Economic Surveys, 15 (1), Rose-Ackerman, S. (1975). The 71-121. Economics of Corruption. Journal Jensen, M. C. & Meckling, W. H., (1976). of Public Economies, 4, 187-203. Theory of the Firm: Managerial Simon, H. (1961). Administrative Behavior, Agency Costs, and Behavior. 2nd Edition, NY. Ownership Structure. Journal of Varian, H. (1992). Microeconomic Financial Economics, 3, 305-360. Analysis. W.W. Norton & Company, Laffont, J. J., &Tirole, J.A. (1993).Theory 3rd ed., NY. of Incentives in Procurement and Regulation.Cambridge,Massachusetts: MIT Press. Lambert-Mogiliansky, A., Majumdar, M., & Radner, R. (2007). Strategic Analysis of Petty Corruption: Entrepreneurs and Bureaucrats, Journal of Development Economics, 83, 351–67.

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 83 บBทooคkวาRมeปvรiทิ eัศwนs์

84 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. เรอื่ ง นิตเิ ศรษฐศาสวตจิ รา์รวณ่าดห์ ว้ นยังกสาอื รต่อตา้ นการทุจรติ * เดือนเดน่ นคิ มบริรักษ์ I สุรพล นติ ไิ กรพจน์ II ผแู้ ตง่ เมธี ครองแกว้ ปีทตี่ พี มิ พ:์ 2558 พมิ พโ์ ดย: ห้างหนุ้ สว่ นจำ� กัดภาพพมิ พ์ จำ� นวนหน้า: 170 หนา้ ผ้วู ิจารณ์ เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ สุรพล นติ ิไกรพจน์ ผู้วิจารณ:์ เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ การน�ำเสนอเนื้อหาสาระ 1) เหตุผล ความจ�ำเป็น ผู้เขียนได้ระบุประเด็นหลักของการวิจัย ท่ตี อ้ งมีองค์กรเฉพาะ ทที่ �ำหน้าทีต่ ่อต้านการทุจรติ ในบทที่ 4 ว่ามี 3 ข้อดังท่ปี รากฏดา้ นลา่ ง ผวู้ จิ ารณ์ คอร์รัปชัน 2) ลักษณะพิเศษขององค์กร และ เห็นว่าควรมีการระบุโจทย์วิจัยดังกล่าวไว้ใน 3) ผลสัมฤทธ์ขิ ององค์กร บทแรกเพื่อท่ีผู้อ่านจะสามารถเข้าใจโจทย์ท่ี ผู้เขียนต้องการจะตอบและการล�ำดับก่อนหลังของ *หนงั สอื เลม่ นี้ เปน็ สว่ นหนงึ่ ของโครงการวจิ ยั เรอ่ื ง “ความเชอื่ มโยงระหวา่ งเศรษฐศาสตรก์ บั กฎหมายในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ในประเทศไทย” สนบั สนุนทุนวจิ ัย โดย ส�ำนักงานกองทุนสนับสนนุ การวิจัย (สกว.) และสถาบนั บณั ฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร์ (สพบ.) I ผู้อำ� นวยการวจิ ัย ดา้ นการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบนั วิจยั เพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย II คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

วารสารปีท่ี 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2559) 85 ผเู้ ขยี นไดใ้ ชห้ ลกั เศรษฐศาสตรใ์ นการอธบิ าย และปราบปรามการฟอกเงนิ (ป.ป.ง.) ฯลฯ เปน็ ตน้ ถึงความจ�ำเป็นในการมีองค์กรต่อต้านการทุจริต ผู้วิจารณ์เห็นว่า รายงานอาจวิเคราะห์เพิ่มเติมว่า คอร์รัปชัน ว่ามาจากความอ่อนแอของสถาบัน การท่ีเราไม่สามารถพ่ึงพาฝ่ายบริหารและ ทที่ ำ� หนา้ ทใ่ี นการตรวจสอบถว่ งดลุ ทำ� ใหม้ แี รงจงู ใจ ฝ่ายนิติบัญญัติในการตรวจสอบถ่วงดุลการบริหาร ในการทุจริตคอร์รัปชัน โดยเฉพาะเม่ือระบบ ประเทศของภาครฐั ไดแ้ ละไดม้ กี ารแกไ้ ขรฐั ธรรมนญู เศรษฐกิจยังมีก�ำไรส่วนเกินในระบบและ ให้ฝ่ายตุลาการเข้ามามีอ�ำนาจในการคัดเลือก การตัดสินใจในการจัดสรรผลประโยชน์ยังอิงกับ กรรมการองค์กรอิสระต่าง ๆ น้ัน มีข้อดีข้อเสีย อ�ำนาจแห่งดุลยพินิจมากกว่ากฎ กติกาท่ีชัดเจน อยา่ งไร และควรทจี่ ะให้ภาคสว่ นอ่นื ๆ มสี ว่ นร่วม ผู้วิจารณ์เห็นว่าแนวคิดดังกล่าวสอดคล้องกับ ในการสรรหาและคัดเลือกผู้ที่จะเข้ามาปฏิบัติ แนวคิดของนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ว่าด้วย หน้าท่เี ป็นกรรมการในองค์กรเหลา่ นีห้ รอื ไม่ การทุจรติ คอรร์ ปั ชนั ชื่อดังคอื Robert Klittgaard นอกจากนี้ ผู้เขียนได้ศึกษาทบทวนรูปแบบ ท่ีไดใ้ ห้สมการการทุจรติ คอร์รปั ชนั ไวว้ า่ องค์กรต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันในต่างประเทศ C = M + D – A และพบว่าส่วนมากมีกรอบอ�ำนาจหน้าท่ีท่ีกว้าง C คอื ประมาณการทุจรติ คอร์รปั ชัน รวมท้ังมีคณะกรรมการท่ีตรวจสอบและก�ำกับ M คือ ก�ำไรส่วนเกินในระบบ หรือ ดูแลองค์กรอีกชั้นหนงึ่ monopoly น่ันเอง ผู้วิจารณ์เห็นว่า ผู้เขียนอาจวิเคราะห์ D คือ อ�ำนาจแห่งดุลยพินิจ หรือ เพิ่มเติมว่าการน�ำเอารูปแบบโครงสร้างองค์กร discretion และ แบบ Independent Commission Against A คือ ความรับผิดชอบต่ออ�ำนาจหน้าท่ี Corruption (ICAC) หรือหน่วยงานต่อต้านการ หรือ accountability ทุจริตคอร์รัปชันในฮ่องกง ซ่ึงเป็นแม่แบบของ ในทัศนะของผเู้ ขยี น ได้มองวา่ ป.ป.ช. เป็น หน่วยงาน Komisi Pemberantasan Korupsi “ขาท่ี 4” ที่เข้ามาเสริมอ�ำนาจบริหาร ตุลาการ (KPK) ในอินโดนีเซีย และ Malaysian Anti- และนิติบัญญัติ เนื่องจากฝ่ายนิติบัญญัติ และ Corruption Commission (MACC) ในมาเลเซยี นน้ั บริหาร ไม่เป็นอิสระจากกันในทางปฏิบัติในกรณี เหมาะสมกับประเทศไทยหรือไม่ เพราะเหตุใด ของประเทศไทย เนอื่ งจาก สว. จำ� นวนมากเกย่ี วโยง นอกจากนี้แล้ว ผู้วิจารณ์เห็นว่า องค์กรต่อต้าน กับพรรครัฐบาล นอกจากนี้แล้ว ผู้เขียนอธิบายว่า คอร์รัปชันท้ังสามแห่งท่ีผู้เขียนกล่าวถึงว่า องค์กรอิสระที่สร้างขึ้นมาใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญ มีประสิทธิภาพมากกว่าของไทยนั้น ล้วนแต่มี 2540 นน้ั มีลกั ษณะท่ีแตกต่างจากองคก์ รอืน่ ๆ ท่ี โครงสร้างที่อยู่ภายใต้การก�ำกับของฝ่ายบริหาร เกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริต มากกว่าของไทย จึงมีค�ำถามว่าหากความเป็น คอร์รัปชันท่ีมีอยู่เดิม เนื่องจากมีสถานภาพ อิสระมีความส�ำคัญมากต่อความส�ำเร็จของ เป็นองค์กรอิสระที่ไม่อยู่ภายใต้การก�ำกับของ หน่วยงานต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันดังที่ ฝ่ายบริหาร ต่างจากส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ ผู้เขียนได้บรรยายไว้ในบทท่ี 3 เหตุใดหน่วยงาน กรมสอบสวนคดีพิเศษ (Department of เหล่านี้จึงมีประสิทธิภาพ มีแหล่งเงินทุนและมี Special Investigation: DSI) ส�ำนักงานป้องกัน ผลงานท่ีดีกว่า ป.ป.ช. แม้จะอยู่ภายใต้การเมือง

86 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. อะไรเป็นปัจจัยท่ีท�ำให้หน่วยงานเหล่าน้ีได้รับ เท่าไร และการให้น้�ำหนักแก่ท้ัง 3 ภารกิจน้ัน การสนับสนุนจากรัฐบาล โดยเฉพาะในกรณี เหมาะสมแล้วหรือยังในฐานะผู้ท่ีปฏิบัติหน้าท่ี ของอินโดนีเซียที่ KPK เข้าไปตรวจสอบรัฐมนตรี นอกจากน้ีแล้ว ผู้วิจารณ์มีค�ำถามว่าความส�ำเร็จ ในรัฐบาลดว้ ย ของ ป.ป.ช. ขึ้นอยู่กับความเป็นอิสระทางด้าน ในบทท่ี 3 ผู้เขียนวิเคราะห์ความเป็นอิสระ การเงินและการบริหารงานอย่างเดียวหรือ ของ ป.ป.ช. ใน 5 มติ ติ ามทปี่ รากฏใน slide ดา้ นบน ปจั จยั อน่ื เชน่ โครงสรา้ งของกรรมการ การเชอื่ มโยง และมีข้อสรุปว่า ป.ป.ช. ยังไม่มีความเป็นอิสระ และประสานงานระหว่างองค์กรอิสระ การสร้าง ใน 2 มิติ คือ การเข้าสู่อ�ำนาจ คณะกรรมการ ความน่าเช่ือถือขององค์กร อาจเป็นปัจจัยท่ีมี ที่ปฏิบัติหน้าที่อยู่นั้นล้วนได้รับการคัดเลือกมา ความส�ำคัญไม่น้อยกว่ากัน ท้ังน้ี ผู้วิจัยอาจศึกษา ในสมัยรัฐบาลปฏิวัติท�ำให้ไม่มีตัวแทนฝ่ายรัฐบาล จากกรณีศึกษาของ ICAC MACC และ KPK ท่ี และฝ่ายค้านในการคัดเลือกกรรมการ มีแต่ผู้แทน ได้รับความส�ำเร็จแม้นไม่ได้มีความอิสระเท่ากับ จาก 3 ศาล คือ ศาลปกครองสูงสุด ศาลฎกี า และ ป.ป.ช. ผู้วิจารณ์เห็นว่าการตรวจสอบถ่วงดุลของ ศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้น ผู้ท่ีเป็นกรรมการต้องการ การปฏิบัติหน้าที่ของ ป.ป.ช. ท่ีมีความส�ำคัญ เสยี งจาก 2 ใน 3 เทา่ นัน้ นอกจากนีแ้ ลว้ ป.ป.ช. อย่างย่ิง คือ การเปดิ เผยขอ้ มูลตอ่ สาธารณชน ยังต้องของบประมาณจาก ครม. และส�ำนัก ผู้วิจารณ์มีความเห็นส่วนตัวว่าโมเดล งบประมาณซึ่งอยู่ภายใต้การก�ำกับของฝ่ายบริหาร ในการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันภายใต้ จึงไม่มีความเป็นอิสระทางด้านการเงิน ส�ำหรับ รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2540 และสืบทอดมาใน ในด้านบริหารนั้น ผู้เขียนเห็นว่า กฎหมายได้ให้ รฐั ธรรมนญู ฯ ปี 2550 มจี ุดออ่ นท่ีรวมศูนยอ์ �ำนาจ อ�ำนาจ ป.ป.ช. ในการจ้างพนักงานและก�ำหนด ในการด�ำเนินคดีกับผู้ที่กระท�ำผิดในการทุจริต ค่าตอบแทนพนักงานเองได้ รวมทั้งออกระเบียบ คอร์รัปชันไว้ที่ ป.ป.ช. เท่าน้ัน ท้ัง ส.ต.ง. และ การจัดซื้อจัดจ้างของตนเองเพื่อท่ีจะให้มีความ ผู้ตรวจการแผ่นดินล้วนต้องส่งเรื่องท่ีเก่ียวกับ คลอ่ งตวั ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี หากแตค่ ณะกรรมการ การทุจริตคอร์รัปชันมาให้ ป.ป.ช. ชี้มูลและ ป.ป.ช. ไม่ด�ำเนินการเอง ท�ำให้ไม่สามารถดึงดูด ด�ำเนินคดี จากเดิมท่ีหน่วยงานอ่ืน ๆ เช่น ส.ต.ง. บุคลากรที่มีคุณภาพได้ ผู้เขียนได้เสนอว่ามีกลไก สามารถระงับการเบิกจ่ายหากพบการใช้จ่าย ท่ีตรวจสอบถ่วงดุล ป.ป.ช. ที่หลากหลายช่องทาง ทไี่ มเ่ หมาะสมทำ� ใหเ้ กดิ “คอขวด” ของเรอื่ งรอ้ งเรยี น เช่น การเสนอช่ือถอดถอนกรรมการโดยวุฒิสภา ท่คี า้ งอยู่ท่ี ป.ป.ช. จำ� นวนมาก การตรวจสอบโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน และการที่ ผู้เขียนเห็นว่าความเป็นอิสระนั้นเป็น สส/สว. สามารถย่ืนให้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญา คุณสมบัติขององค์กรต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน ด�ำเนินคดีกับ ป.ป.ช. ในกรณีของการทุจริต ที่จ�ำเป็นหากแต่ไม่เพียงพอ (necessary but คอร์รัปชัน ผู้วิจารณ์เห็นว่า ผู้เขียนได้กล่าวถึง not sufficient) ท่ีจะไม่น�ำไปสู่การมีองค์กรที่มี ยทุ ธศาสตร์ของ ป.ป.ช. ทีใ่ ห้ ความสำ� คัญ 3 สว่ น ประสิทธิภาพหากไม่มีการตรวจสอบและ คอื การปอ้ งกนั การปราบปราม และการใหค้ วามรู้ ประเมินผลงานท่ีชัดเจน เท่าท่ีทราบระบบ แก่ประชาชน แต่อยากจะให้ผู้เขียนประเมินว่า การประเมินของ กพ. ทุกวันนี้ไม่สะท้อนผลงาน ที่ผ่านมาน้ัน ป.ป.ช. ให้น�้ำหนักกับด้านไหน เท่าที่ควร เน่ืองจากส่วนมากเป็นการวัดจ�ำนวน

วารสารปีที่ 9 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 87 หรือปริมาณงานเชิงปริมาณ เช่น จ�ำนวนคดีที่ พนักงาน เจ้าหน้าที่ของหน่วยงาน และตรวจสอบ ด�ำเนินการแล้วเสร็จ ซึ่งท�ำให้เกิดแรงจูงใจ ความเหมาะสมและประสิทธิภาพของกระบวนการ ทบี่ ิดเบอื น โดยเจ้าหน้าท่ีเลอื กทำ� คดีที่ง่าย ภายในของหนว่ ยงาน ผวู้ จิ ารณ์เหน็ วา่ ป.ป.ช. ยงั ขาดความโปรง่ ใส สุดท้าย ผู้วิจารณ์เห็นว่าโมเดลของการ ในการท�ำงานและในการตัดสินใจ ตัวอย่างเช่น ต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันท่ีพ่ึงพาองค์กร ในการแถลงผลการพิจารณาบางคร้ังต่อส่ือ เช่น ตรวจสอบต่าง ๆ ที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหารนั้น กรณี 3G ไมม่ กี ารระบรุ ายละเอยี ดของคะแนนเสยี ง ไม่มีประสิทธิภาพในการก�ำจัดการทุจริตคอร์รัปชัน ในการลงมติ และไม่มีการอธิบายรายละเอียดของ ท่แี พร่กระจายไปทุกซอกทุกมมุ ของสังคม แนวทาง การตัดสินใจท�ำให้เป็นท่ีกังขาของสังคม ตัวอย่าง การต่อต้านปัญหาที่ร้ายแรงเช่นนี้ต้องพึ่งพา เวบ็ ไซตข์ ององคก์ รตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ในมลรฐั New ทกุ ภาคสว่ นของสงั คม เชน่ ประชาชน องคก์ รเอกชน South Wales ของออสเตรเลีย (Independent ส่ือ วชิ าการ มาตรการทีค่ วรดำ� เนินการเพือ่ ส่งเสริม Commission Against Corruption: ICAC) ใหภ้ าคสว่ นเหลา่ นเ้ี ขา้ มารว่ มในกระบวนการตอ่ ตา้ น แสดงถึงกรณีการทุจริตที่ช้ีขาดไปแล้วในอดีต การทจุ ริตคอรร์ ัปชนั มากขึน้ มีดงั น้:ี และที่มีการพิจารณาในปัจจุบัน โดยมีการให้ - ประชาชน/NGO: ส่งเสริมการเข้าถึง รายละเอยี ดเกยี่ วกบั เอกสารทใี่ ชใ้ นการพจิ ารณาคดี ข้อมูลข่าวสารของราชการ ซึ่งจ�ำเป็นต้องมีการ ท้ังหมด (exhibit) รวมทั้งค�ำให้การในศาลทุกครั้ง ปรับปรุง พ.ร.บ. ข้อมลู ข่าวสารของราชการ 2540 (transcripts) ท�ำให้การตัดสินใจเป็นไปอย่าง ให้มีเขี้ยวเล็บมากข้ึน โดยมีการก�ำหนดบทลงโทษ โปร่งใส ปราศจากการแทรกแซงจากกลุ่มผู้ที่มี ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐไม่เปิดเผยข้อมูลตาม ส่วนได้เสีย ส�ำหรับคดีที่ส้ินสุดไปแล้วจะมีการ ค�ำสั่งของส�ำนักงานข้อมูลข่าวสารราชการภายใน จดั ทำ� รายงานอยา่ งเปน็ ระบบ มรี ายละเอยี ดเกยี่ วกบั เวลาที่ก�ำหนด และก�ำหนดกรอบข้อยกเว้นจาก ทม่ี าทไี่ ปของคดี กระบวนการทไ่ี ดด้ ำ� เนนิ การในการ การเปิดเผยให้แคบลงและมีความชัดเจนมากขึ้น ไตส่ วน สอบสวน ขอ้ มลู ทไี่ ดร้ บั การประมวลผล และ นอกจากน้แี ลว้ ควรส่งเสรมิ ให้ประชาชนมสี ว่ นรว่ ม เหตุผลประกอบการตัดสนิ ใจ ฯลฯ ในการก�ำหนดนโยบายหรือการก�ำกับดูแลของรัฐ นอกจากการเปิดเผยข้อมูลแล้ว หน่วยงาน ตอ้ งปรบั ปรงุ ระเบยี บวา่ ดว้ ยการทำ� ประชาพจิ ารณ/์ ป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันแนวหน้า เช่น ICAC รับฟงั ความคดิ เหน็ ใหไ้ ด้มาตรฐานสากล ของฮ่องกงนั้นจะให้ความส�ำคัญแก่การรับผิดชอบ - ส่ือ: ควรมีกฎหมายป้องกันการใช้จ่าย ต่อผลการปฏิบัติหน้าที่ของตนอย่างมากเพราะ ในการประชาสมั พันธ์ของภาครฐั มิให้หน่วยงานรฐั ตระหนักว่า ICAC เป็นหน่วยงานที่มีอ�ำนาจอย่าง ใชเ้ งนิ งบประมาณในการ “ซ้อื สื่อ” เพือ่ ทจี่ ะให้สื่อ กว้างขวาง กลไกในการตรวจสอบถ่วงดุลของ เลือกท่ีจะรายงานข่าวท่ีเป็นประโยชน์แก่รัฐบาล ICAC รวมถึงมีคณะกรรมาธิการท่ีพิจารณา เทา่ น้นั ทำ� ให้ข้อมูลทีอ่ อกไปสู่ประชาชนบิดเบือน ประเมินผลการด�ำเนินงานของ ICAC โดยเฉพาะ - ธรุ กจิ : รฐั มกั ใช้ “กรมสรรพากร” ตรวจสอบ ในรัฐสภามีผู้ตรวจสอบอิสระ (ICAC Inspector) ธุรกิจที่ต่อต้านรัฐบาลว่าเสียภาษีถูกต้องหรือไม่ ซึ่งมีอ�ำนาจในการตรวจสอบการด�ำเนินงานของ จึงต้องมีการปรับปรุงระบบภาษีให้ชัดเจนโปร่งใส หน่วยงานรับเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับกรรมการ ไม่ขึน้ อย่กู ับดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่

88 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ผูว้ จิ ารณ:์ สุรพล นิตไิ กรพจน์ ความชอบธรรมของการจัดองค์กรลักษณะน้ี และ งานวิจัยเร่ืองน้ีได้น�ำเสนอแนะทางท่ีเป็น ขอบเขตอ�ำนาจขององค์กรเช่นนี้เปรียบเทียบกับ หลักในสามส่วน ได้แก่ ส่วนแรก เกี่ยวกับแนวคิด อ�ำนาจของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติที่มี ในเร่ืองการทุจริตคอร์รัปชัน สาเหตุและทฤษฎี ความชอบธรรมในอำ� นาจมากกวา่ เนอื่ งจากมาจาก ต่าง ๆ ว่าด้วยการทุจริต ส่วนที่สอง ว่าด้วย การเลอื กตง้ั ของประชาชนเจา้ ของอำ� นาจอธปิ ไตยนน้ั แนวทางการจัดองค์กรของรัฐเพื่อต่อต้าน หรือ ผู้วิจารณ์มีความเห็นว่า ข้อถกเถียงในเรื่อง จัดการกับการทุจริตคอร์รัปชันในรูปองค์กรของรัฐ การมีองค์กรตรวจสอบอ�ำนาจและตรวจสอบ ท่ีเป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ และส่วนสุดท้าย การใชอ้ ำ� นาจทป่ี รากฏอยใู่ นทฤษฎแี บง่ แยกอำ� นาจ เป็นเรื่องการส�ำรวจเปรียบเทียบองค์กรท่ีมี แบบดั้งเดิมน้ัน เป็นข้อถกเถียงที่เกิดข้ึนหลัง บ ท บ า ท ท� ำ น อ ง เ ดี ย ว กั น นี้ ใ น ป ร ะ เ ท ศ เ อ เ ชี ย สงครามโลกคร้งั ท่ีสอง จากกรณีศึกษาของประเทศ รวมส่ีประเทศ เยอรมนี ในสมัยท่ีฮิตเลอร์ปกครองประเทศและ ผู้วิจารณ์ไม่มีข้อสังเกตเพ่ิมเติมในรายงาน ได้น�ำเอาเยอรมนีเข้าสู่สงครามโลกคร้ังที่สอง ในส่วนที่เก่ียวกับการก�ำหนดขอบเขตการศึกษา โดยอาศัยความเห็นชอบของฝ่ายนิติบัญญัติ โดยแบ่งเป็นสามส่วนดังที่กล่าว หากแต่จะมี ซ่ึงพรรคนาซีเยอรมนีมีเสียงข้างมากอยู่ในสภา ข้อสังเกตในประเด็นย่อยท่ีเกี่ยวข้องกับเน้ือหา จนท�ำให้รัฐบาลสามารถผ่านร่างกฎหมายซึ่งขัดกับ ของงานวิจัยซึ่งจะได้น�ำเสนอในหัวข้อต่อไป และ หลักการของรัฐธรรมนูญและขัดต่อหลักนิติธรรม มีเพียงข้อสังเกตในภาพรวมว่า กรณีตัวอย่าง ออกมาให้บังคับได้ โดยไม่มีผู้ใดสามารถควบคุม ของประเทศที่น�ำมาศึกษาเป็นกรณีของประเทศ ตรวจสอบได้ จนกระท่ังรัฐบาลนาซีซ่ึงมีท้ังอ�ำนาจ ในทวีปเอเชียทั้งสิ้น ซ่ึงอาจจะหมายความว่า บ ริ ห า ร แ ล ะ อ� ำ น า จ นิ ติ บั ญ ญั ติ อ ยู ่ ใ น ค ว า ม ในประเทศตะวันตกไม่มีการจัดองค์กรในลักษณะ ควบคุมสามารถก่อสงครามโลกครั้งท่ีสองได้ ใ ห ้ มี อ� ำ น า จ ห น ้ า ท่ี ใ น ก า ร จั ด ก า ร ก า ร ทุ จ ริ ต หลังสงครามโลกจึงได้มีการยอมรับหลักเรื่อง คอร์รัปชันโดยเฉพาะ ซึ่งอาจหมายความว่ากลไก ที่ว่าระบบการเมืองแบบรัฐสภาอาจน�ำไปสู่ หรือองค์กรตรวจสอบปกติของประเทศเหล่าน้ี ก า ร ร ว ม ศู น ย ์ อ� ำ น า จ ภ า ย ใ ต ้ พ ร ร ค ก า ร เ มื อ ง ได้ท�ำงานอย่างมีประสิทธิภาพแล้ว จนไม่จ�ำเป็น เสียงข้างมากได้ไม่ยากนัก เพราะแบ่งแยกอ�ำนาจ ต ้ อ ง จั ด ใ ห ้ มี อ ง ค ์ ก ร เ ฉ พ า ะ เ พ่ื อ ป ้ อ ง กั น แ ล ะ การตรวจสอบไว้กับรัฐบาลและรัฐสภาให้ควบคุม ปราบปรามการทุจรติ ข้ึนกไ็ ด้ ตรวจสอบซึ่งกันและกันเท่านั้น โดยเหตุนี้ จึงได้มี ในเร่ืองที่เก่ียวข้องกับการจัดองค์กรต่าง ๆ การออกแบบระบบและสถาบันการเมืองใหม่ ของรัฐโดยให้เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ ในช่วงหลัง เพ่ือให้ท�ำหน้าที่จัดการเก่ียวกับการป้องกันและ สงครามโลกครั้งที่สอง ก�ำหนดให้มีการจัดต้ัง ปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันเป็นการเฉพาะ องค์กรควบคุมตรวจสอบรูปแบบต่าง ๆ ขึ้น ซ่ึงในรายงานการวิจัยเรียกว่าเป็นองค์กรอ�ำนาจ โดยไม่ได้มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ ท่ีส่ีนอกเหนือไปจากฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร ประชาชน เพ่ือให้ท�ำหน้าท่ีควบคุมตรวจสอบ และฝ่ายตุลาการ ตามแนวคิดเรื่องการแบ่งแยก ผู้มีอ�ำนาจรัฐและเจ้าหน้าท่ีของรัฐในเรื่องต่าง ๆ อ�ำนาจ และได้น�ำเสนอข้อโต้แย้งเกี่ยวกับเหตุผล รวมท้ังในเรื่องการทุจริตประพฤติมิชอบด้วย

วารสารปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 89 และรัฐธรรมนูญไทยต้ังแต่ พ.ศ. 2540 ก็ได้ อาทิเช่น นโยบายการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน บัญญัติรับรองหลักการในเร่ืองการจัดตั้งองค์กร ในระบบรถไฟความเร็วสูง นโยบายการจ�ำน�ำข้าว ควบคุมตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐในด้านต่าง ๆ หรือนโยบายเรื่องรถคันแรก ฯลฯ เพราะยังมิได้ ไว้อย่างชัดเจนเป็นคร้ังแรก ในท�ำนองเดียวกับที่มี มีการด�ำเนินการใด ๆ ในทางปฏิบัติที่จะก่อให้เกิด การบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศท่ีใช้ ผลกระทบทางกฎหมายเกิดขึ้น แต่การด�ำเนินการ ระบอบรัฐสภาอ่นื ๆ ทว่ั โลกด้วย ตามนโยบายหนึ่ง ๆ ต้องมีการด�ำเนินการทาง ดังนั้น ในปัจจุบันจึงไม่มีข้อถกเถียงใน ปกครองจำ� นวนมากเปน็ การออกพระราชกฤษฎกี า ประเด็นทางกฎหมาย ส�ำหรับการจัดองค์กรใน กฎกระทรวงการประกาศประกวดราคา การจดั ซือ้ ลักษณะท่ีให้มีอ�ำนาจหน้าท่ีและสถานะเท่าเทียม จัดจ้าง การแต่งต้ังเจ้าหน้าที่ของรัฐให้มา หรือตรวจสอบองค์กรท่ีใช้อ�ำนาจบริหาร อ�ำนาจ ด�ำเนินการ การอนุญาต อนุมัติอย่างหน่ึงอย่างใด นิติบัญญัติ หรือแม้แต่อ�ำนาจตุลาการอีกต่อไป ฯลฯ การด�ำเนินการที่มีลักษณะเช่นการกระท�ำ และข้อถกเถียงในเรื่องความชอบธรรมของการ ที่ก่อให้เกิดผลทางกฎหมายเช่นน้ี ที่เรียกว่า ใช้อ�ำนาจตรวจสอบขององค์กรเหล่าน้ีท่ีไป “นิติกรรมทางปกครอง” เหล่านี้ต่างหากที่ท�ำให้ ตรวจสอบองค์กรผู้ใช้อ�ำนาจอธิปไตยเดิมท่ีมี นโยบายท่ีประกาศไว้สามารถด�ำเนินไปได้จน ที่มาจากทฤษฎีแบ่งแยกอ�ำนาจก็ค่อย ๆ ลดลง ประสบผลส�ำเร็จ และการด�ำเนินงานโดยการ ตามเหตุผลและความจ�ำเป็นของการจัดระบบ กระท�ำปกครองต่าง ๆ เหล่าน้ีก็อยู่ภายใต้การ การตรวจสอบในรฐั สมยั ใหมด่ ว้ ย ตรวจสอบควบคุม และอยู่ในอ�ำนาจของ ในประเดน็ ทเ่ี กย่ี วกบั การกำ� หนดนโยบายของ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ฝ่ายการเมืองท่ีมีการเอ้ือประโยชน์ทางการเมือง แห่งชาติที่จะจัดการหากมีการทุจริตประพฤติ ประโยชน์ทางการเงินของพวกพ้องหรือน�ำไปสู่ มิชอบได้โดยตรงอยู่แล้ว เช่น มีการจ่ายเงิน การทุจริตประพฤติมิชอบ ซ่ึงในงานวิจัยเรียกว่า มากไปกว่าหลักเกณฑ์ท่ีก�ำหนด จ่ายเงินให้แก่ การทจุ รติ ในเชงิ นโยบาย ซง่ึ มกั จะเปน็ การใชอ้ ำ� นาจ ผู้ไม่มีสิทธิ จัดการประกวดราคาหรือจัดซื้อจัดจ้าง ตัดสินใจของรัฐบาลและอาจกลายเป็นการกระท�ำ โดยไม่ชอบ เปน็ ต้น ของรัฐบาล (Act of Government) ซึ่งผู้วิจัย กล่าวอีกนัยหน่ึงก็คือ การประกาศหรือ เห็นว่า อาจจะไม่อยู่ในข่ายของการตรวจสอบ ก�ำหนดนโยบายย่อมไม่อาจเป็นความผิดหรือ การทุจริตไดน้ นั้ ถูกตรวจสอบควบคุมได้ เพราะมีลักษณะเป็น ผู้วิจารณ์เห็นว่า โดยปกติแล้วการก�ำหนด การกระท�ำทางการเมืองตามนโยบายของ นโยบายของรัฐโดยรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง รัฐบาลที่เรียกว่า การกระท�ำของรัฐบาล (Act of และน�ำเอาแผนการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งที่ Government) แตก่ ระบวนการปฏบิ ตั ติ ามนโยบาย ประกาศไว้ในเร่ืองต่าง ๆ มาใช้เป็นกรอบนโยบาย และการดำ� เนนิ การตา่ ง ๆ เพอ่ื นำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ิ ของรัฐบาล ว่ารัฐบาลจะด�ำเนินการในเร่ืองหน่ึง ให้บรรลุผลย่อมอยู่ในความหมายของการกระท�ำ เรื่องใดตามท่ีได้รณรงค์หาเสียงไว้น้ัน ย่อมไม่เป็น ของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ภายใต้การควบคุม ความผดิ และไม่อาจกอ่ ความเสียหายอยา่ งใด ๆ ได้ ตรวจสอบของคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปราม เพราะยังไม่มีการด�ำเนินการตามนโยบายนั้น ๆ การทุจรติ แห่งชาตนิ ั่นเอง

90 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ในเรอื่ งของความเปน็ อสิ ระในการดำ� เนนิ การ เห็นว่ามาตรฐานและความเชี่ยวชาญในการ ตรวจสอบทุจริตของคณะกรรมการป้องกันและ ดำ� เนนิ คดอี าญาของพนกั งานอยั การ นา่ จะมสี งู กวา่ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งคณะผู้วิจัยได้ต้ัง ความเชย่ี วชาญของเจา้ หนา้ ทส่ี ำ� นกั งานคณะกรรมการ ประเด็นเกี่ยวกับอ�ำนาจในการฟ้องคดีอาญาเอง ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติในเร่ือง โดยตรงขององค์กรตรวจสอบทุจริตในบางประเทศ สำ� นวนคดอี าญา และเมอ่ื พจิ ารณาประกอบกบั การ ว่าควรจะตอ้ งพิจารณาประเด็นเรอ่ื งอ�ำนาจฟอ้ งคดี แกไ้ ขกฎหมายใหอ้ ำ� นาจคณะกรรมการปอ้ งกนั และ โดยตรงของคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติสามารถฟ้องคดีเอง การทุจริตแห่งชาติโดยไม่ต้องเสนอให้อัยการ โดยตรงได้หากมีความเห็นแตกต่างจากส�ำนักงาน เป็นผู้ฟ้องคดีหรือไม่ เพ่ือแก้ไขปัญหาความเห็น อยั การสงู สดุ และไมอ่ าจหาขอ้ ยุติในการฟอ้ งคดไี ด้ ในทางคดีท่ีแตกต่างกันระหว่างสององค์กร ซึ่งมัก โดยหลกั เกณฑป์ กติ เชน่ นกี้ เ็ หน็ ไดว้ า่ คณะกรรมการ เกิดข้ึนช่วงในระยะหลัง และท�ำให้กระบวนการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติยังมี ท�ำงานปราบปรามการทจุ ริตต้องล่าช้าออกไปนัน้ อ�ำนาจสุดท้ายที่จะน�ำคดีท่ีตนเห็นว่ามีการทุจริต ผู้วิจารณ์มีความเห็นว่า หากพิจารณา ประพฤติมิชอบขึ้นสู่ศาลได้อยู่แล้ว หลังจากท่ีใช้ จากสภาพและลักษณะการบริหารจัดการองค์กร เวลาตกลงหาข้อยุติกับอัยการอยู่ระยะหน่ึงและ ของคณะกรรมการและส�ำนักงานคณะกรรมการ ไมส่ ามารถมคี วามเหน็ พอ้ งรว่ มกนั ไดเ้ ชน่ น้ี ผวู้ จิ ารณ์ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ จึงเห็นว่ายังไม่สมควรให้คณะกรรมการป้องกัน ซ่ึงผู้วิจัยได้น�ำเสนอไว้เองต้ังแต่ต้นว่า มักจะน�ำเอา และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มีอ�ำนาจฟ้อง ระเบียบข้อบังคับของระบบราชการมาใช้ในการ คดอี าญาตอ่ ศาลไดโ้ ดยตรงโดยไมผ่ า่ นการพจิ ารณา ด�ำเนินการทั้งในด้านการจ้างงานบุคลากร ของส�ำนักงานอัยการสูงสุดในประเด็นเกี่ยวกับ การเลอื่ นต�ำแหน่งหรอื ระบบค่าตอบแทน ซงึ่ มักจะ การจัดการป้องกันมิให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชัน อิงกับระบบข้าราชการพลเรือนเช่นน้ี ย่อมเห็น ในเชิงระบบ ซึ่งมักพัฒนามาจากการคอร์รัปชัน ได้ชัดว่าเง่ือนไขการรับบุคลากร คุณสมบัติ เลก็ ๆ นอ้ ย ๆ จนเกิดความเคยชนิ และยอมรบั ได้ ความสามารถและค่าตอบแทนบุคลากรที่จ่ายให้ จากสังคม จนกระทั่งพัฒนาไปเป็นการทุจริต ย่อมแตกต่างไปจากหน่วยงานทางกฎหมาย คอร์รัปชันขนาดใหญ่ในภาครัฐอย่างกว้างขวาง ภาครัฐอ่ืน เช่น ศาล อัยการ หรือแม้กระทั่ง ซึ่งเป็นข้อวิตกกังวลและเป็นปัญหาที่คณะผู้วิจัย สำ� นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี าอยเู่ ปน็ อยา่ งมาก ได้ต้ังไว้เป็นข้อสังเกตเกี่ยวกับการทุจริตคอร์รัปชัน เงื่อนไขเช่นน้ีท�ำให้ส�ำนักงานคณะกรรมการ ในประเทศไทยอันเป็นที่มาของการต้องจัดต้ัง ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ องคก์ รของรฐั ทเี่ ปน็ อสิ ระมาเพอ่ื ดำ� เนนิ การเกย่ี วกบั ต ้ อ ง สู ญ เ สี ย บุ ค ล า ก ร ท า ง ก ฎ ห ม า ย ท่ี มี เร่ืองน้ีนัน้ ประสบการณ์และมีความรู้ความสามารถให้ ผู้วิจารณ์มีความเห็นในประเด็นน้ีว่า หาก หนว่ ยงานภาครฐั ดา้ นกฎหมายอนื่ ๆ อยตู่ ลอดเวลา พิจารณาในเชิงโครงสร้าง การก�ำหนดค่าตอบแทน และเมื่อพิจารณาจากความเชี่ยวชาญของการ บุคลากรภาครัฐทั้งระบบให้ต่างเป็นสาเหตุหนึ่ง ด�ำเนินคดีอาญาโดยเฉพาะของพนักงานอัยการ ของความไม่พอเพียงและไม่สามารถด�ำรงชีวิตอยู่ ที่เหลือองค์กรรับผิดชอบในเรื่องน้ีโดยตรงแล้ว ตามมาตรฐานท่ีเหมาะสมของเจ้าหน้าท่ีภาครัฐ

วารสารปีที่ 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 91 และเป็นสาเหตุประการหน่ึงท่ีชักน�ำไปสู่การทุจริต ค่าตอบแทนบุคลากรในภาครัฐทั้งระบบให้ ประพฤตมิ ชิ อบเลก็ ๆนอ้ ยๆเพอื่ ใหไ้ ดร้ บั คา่ ตอบแทน เหมาะสม สอดคล้องกับสภาพการด�ำรงชีพ หรือประโยชน์ในการยังชีพของบุคคลกรภาครัฐ เศรษฐกจิ และสภาพตามทเี่ ปน็ อยขู่ องผคู้ นในสงั คม ในระดบั ลา่ งทเ่ี กดิ โดยความจำ� เปน็ และความเคยชนิ ปจั จบุ นั เพอื่ นำ� ไปสกู่ ารปอ้ งกนั การทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั เช่น การเรียกเงินจากผู้จอดรถผิดกฎจราจร การ ของคนจ�ำนวนมากในภาครัฐท่ีเป็นปัญหาเรื้อรัง เรียกรับเงินจากผู้ค้าแผงลอยหรือวินมอเตอร์ไซค์ อยู่ในขณะนี้ด้วย และหากไม่เร่ิมจากการยกระดับ รับจ้าง ซ่ึงหากพิจารณาทั้งระบบจะเห็นได้ว่า ค่าตอบแทนของต�ำแหน่งสูงสุดในทางบริหาร เมอ่ื มกี ารกำ� หนดคา่ ตอบแทนรายเดอื นของผบู้ รหิ าร ดังกรณีนายกรฐั มนตรแี ละรฐั มนตรี กไ็ มม่ ีทางขยบั สูงสุดในภาครัฐไว้เป็นเงินเพียงเดือนละ 120,000 โครงสร้างและอัตราค่าตอบแทน บุคลากรภาครัฐ บาทเศษ ดังกรณีของเงินเดือนของนายกรัฐมนตรี ระดับต�่ำลงมาซ่ึงจะต้องลดหล่ันกันลงไปตามระดับ บรรดารัฐมนตรี ปลดั กระทรวง อธบิ ดี หวั หนา้ กอง ให้มีมากจนเพียงพอต่อการด�ำรงชีพตามปกติของ ฯลฯ เรื่อยมาจนถึงเจ้าหน้าท่ีของรัฐระดับล่างสุด บคุ ลากรภาครัฐในระดับลา่ งเหลา่ นี้ได้นั่นเอง เช่น พลต�ำรวจหรือนายสิบต�ำรวจ ก็ต้องมี คา่ ตอบแทนนอ้ ยลดหลน่ั กนั มาตามลำ� ดบั ในขณะที่ สังคมไทยกลับยินยอมให้ผู้ปฏิบัติงานภาครัฐ บางต�ำแหน่ง เช่น กรรมการผู้จัดการใหญ่บริษัท ปตท. จ�ำกัด (มหาชน) กรรมการผู้อานวยการ บริษัทการบินไทย ค่าตอบแทนรายเดือนอยู่ท่ี มากกวา่ หรอื เกอื บเดอื นละลา้ นบาทเชน่ น้ี ยอ่ มไมใ่ ช่ ตรรกะทถี่ กู ตอ้ งในการกำ� หนดคา่ ตอบแทนบคุ ลากร ภาครัฐ โดยเฉพาะท่ีมีผู้อธิบายว่าต�ำแหน่งหน้าท่ี ในภาครัฐเหล่านี้มีช่องทางในการหารายได้พิเศษ มากอยู่แล้ว จึงไม่ควรจ่ายค่าตอบแทนให้สูงอีก เพราะย่อมเป็นการส่งเสริมให้คนของรัฐให้กระท�ำ ทุจริตโดยการหารายได้เพิ่มโดยอาศัยอ�ำนาจ หนา้ ทีน่ ัน่ เอง ดงั นนั้ เมอ่ื ในขณะนีม้ ตี ัวอยา่ งองคก์ ร ในภาครัฐท่ีก�ำหนดค่าตอบแทนที่เหมาะสมเป็น ตัวอย่างอ้างอิงได้ คือ ส�ำนักงานคณะกรรมการ กิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการ โทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ที่มีค่าตอบแทน ต่อกรรมการแต่ละคนเดือนละกว่าสามแสนบาท เช่นน้ีควรจะต้องเป็นข้อเสนอต่อคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติที่จะได้ ศึกษาและน�ำเสนอภาพรวมในเร่ืองการปรับอัตรา

92 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เร่ือง วจิ ารณ์หนงั สอื ป.ป.ช.* นติ เิ ศรษฐศาสตร์ ว่าด้วยการทำ� งานของ สุจติ รา ชำ� นวิ ิกยก์ รณ์ I ตรี ณ พงศม์ ฆพัฒน์ II อุดม รัฐอมฤต III ผูแ้ ตง่ สรรเสรญิ พลเจยี ก ปที ีต่ ีพมิ พ:์ 2558 พมิ พโ์ ดย: ห้างห้นุ ส่วนจ�ำกดั ภาพพิมพ์ จำ� นวนหน้า: 164 หนา้ ผูว้ ิจารณ์ สุจติ รา ช�ำนิวิกย์กรณ์ ตีรณ พงศม์ ฆพัฒน์ อดุ ม รฐั อมฤต ผวู้ จิ ารณ:์ สจุ ติ รา ช�ำนิวกิ ยก์ รณ์ และปราบปรามการทจุ รตแิ ละการสง่ เสรมิ คณุ ธรรม เน้ือหาสาระของโครงการย่อยนี้ประกอบไป จริยธรรมของประชาชนในประเทศรวมทั้งหมด ด้วยบทต่าง ๆ ที่เก่ียวกับประสิทธิภาพท�ำงานของ 5 บท คณะกรรมการและสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ในการปอ้ งกนั * หนงั สอื เลม่ น้ี เปน็ สว่ นหนงึ่ ของโครงการวจิ ยั เรอ่ื ง “ความเชอ่ื มโยงระหวา่ งเศรษฐศาสตรก์ บั กฎหมายในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ในประเทศไทย” สนับสนนุ ทุนวจิ ยั โดย สำ� นักงานกองทุนสนบั สนุนการวิจยั (สกว.) และ สถาบนั นัณฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ (สพบ.) I คณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบนั บณั ฑติ พัฒนบริหารศาสตร์ II คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั III คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์

วารสารปีที่ 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2559) 93 เร่ิมจากบทที่ 1 ภาพรวมของผลงานของ ได้ด�ำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงเรื่องรับใหม่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. และส�ำนักงาน ป.ป.ช. เป็นหลัก เพ่ือให้เกิดความรวดเร็วและประหยัด รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 งบประมาณคา่ ใช้จา่ ย ไดบ้ ญั ญตั ใิ หค้ ณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปราม อย่างไรก็ตาม เพื่อลดปัญหาการด�ำเนินการ การทุจริตแห่งชาติ มีส�ำนักงานเรียกโดยย่อว่า เรอื่ งคงคา้ งสะสมในขน้ั ตอนการแสวงหาขอ้ เทจ็ จรงิ “ส�ำนักงาน ป.ป.ช.” เป็นหน่วยงานอิสระในการ ในการประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. ครั้งท่ี 528- บริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการ 93/2556 เมื่อวันที่ 12 ธันวาคม พ.ศ. 2556 ด�ำเนินการอ่ืนตามท่ีกฎหมายบัญญัติและมีฐานะ ได้มีมติเห็นชอบในหลักการแผนปฏิบัติเร่งรัด เป็นนิติบุคคล มีเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. การด�ำเนินคดีประจ�ำ ปี พ.ศ. 2557 ภายใน เป็นผู้รับผิดชอบการปฏิบัติงานของส�ำนักงาน กรอบยุทธศาสตร์ของแผนบริหารจัดการคดี 3 ปี ป.ป.ช. โดยข้ึนตรงต่อประธานคณะกรรมการ ของสำ� นกั งานป.ป.ช.(พ.ศ.2556–2558)โดยกำ� หนด ป.ป.ช. มีวาระการด�ำรงต�ำแหน่ง 6 ปี และให้ เป้าหมายหลักเพื่อลดปริมาณเร่ืองค้างเก่าต้ังแต่ ด�ำรงต�ำแหน่งได้เพียงวาระเดียวต้ังแต่มีการต้ัง ปงี บประมาณ พ.ศ. 2541 – 2556 ทอี่ ยใู่ นความ สำ� นกั งาน ป.ป.ช. เม่ือ พ.ศ. 2543 จนถึงปัจจบุ ัน รับผิดชอบของส�ำนักไต่สวนทุจริตและส�ำนักอื่น ๆ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. ประกอบไปด้วยส�ำนัก สถาบัน ในสว่ นกลาง (ไมร่ วมสำ� นกั งานเลขาธกิ าร) ใหแ้ ลว้ เสรจ็ ศนู ย์ กลมุ่ งาน และสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ประจำ� จงั หวดั ครบหมด 100% ภายใน กรอบระยะเวลา 6 เดือน รวมท้ังสิ้น 109 หน่วยงาน มีผลการด�ำเนินการ (วนั ที่ 30 มิถุนายน พ.ศ. 2557) และท่อี ย่ใู นความ ด้านการปราบปรามการทจุ รติ ดงั นี้ รับผิดชอบของส�ำนักงานเลขาธิการและส�ำนักงาน 1. จ�ำนวนเรื่องกล่าวหาร้องเรียนต้ังแต่ ป.ป.ช. ประจำ� จังหวดั (สำ� นักงาน ป.ป.จ.) ใหเ้ หลือ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2543 ถงึ 2556 คณะกรรมการ ปริมาณเร่ืองแสวงหาข้อเท็จจริงคงเหลือ 50% ป.ป.ช. พิจารณาแล้ว 28,649 เรื่อง โดยเฉลี่ย ภายใน 1 ปี (วนั ที่ 30 ธันวาคม พ.ศ. 2557) มีเร่ืองรับใหม่เข้าสู่กระบวนการปีละ 2,581 เร่ือง ผลการดำ� เนนิ การดา้ นการปอ้ งกนั การทจุ รติ ทางสำ� นักงาน ป.ป.ช. สามารถด�ำเนนิ การแลว้ เสรจ็ ของส�ำนกั งาน ป.ป.ช. ในปงี บประมาณ พ.ศ. 2554 เฉลี่ยปี 1,528 เรื่อง ท�ำให้มีเร่ืองคงค้างสะสม มีดังนี ้ ในกระบวนการพจิ ารณาเปน็ จำ� นวนหลายพันเรื่อง 1. การเสริมสร้างทัศนคติและค่านิยม 2. ในบรรดาเร่ืองร้องเรียนค้างสะสมตั้งแต่ เกี่ยวกับความซ่ือสัตย์สุจริตและการมีส่วนร่วม ปีงบประมาณ พ.ศ. 2543 ถึง 2556 จ�ำนวน ของประชาชนในการป้องกันการทุจริตจ�ำนวน 8,581 เร่ือง พบว่า ในกระบวนการแสวงหา 15 โครงการ และ 3 กิจกรรม ข้อเท็จจริงเรื่องร้องเรียนที่เข้าใหม่ไม่เกิน 1 ปี 2. การเสรมิ สรา้ งคณุ ธรรมจรยิ ธรรม จำ� นวน จะอยู่ในส�ำนักไต่สวนกลาง 12.29% ของปริมาณ 8 โครงการ และ 5 กิจกรรม คดีคงค้าง และอยู่ในส่วนปฏิบัติการพื้นที่มากถึง 3. การออกมาตรการและข้อเสนอแนะ 56.13% ของปริมาณคงค้าง ทั้งที่ตามนโยบาย เพ่ือป้องกันการทุจริตจ�ำนวน 3 มาตรการ และ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องการให้ส�ำนักงาน กรณีศกึ ษา 1 เร่ือง ป.ป.ช. ประจ�ำจังหวดั เป็นหน่วยปฏิบตั กิ ารในพนื้ ท่ี