34 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีที ี่่� 14 ฉบัับที่่� 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) ประเภทที่่� 4 คืือ I did not pay a bribe (ฉัันไม่่จ่่ายสิินบน) เป็็นหััวข้้อเว็็บไซต์์สำหรัับ แลกเปลี่�ยนเทคนิิคในการหลีีกเลี่ย� งการจ่่ายสินิ บนรููปแบบต่า่ ง ๆ นอกจากนี้้� แพลตฟอร์ม์ ดิิจิิทัลั นี้้�เปรีียบเสมืือนแหล่่งรวบรวมคลังั ข้้อมููลเกี่�ยวกับั การให้้ความรู้� สำหรัับวิิธีีการติิดต่่อกัับหน่่วยงานราชการต่่าง ๆ โดยมีีคำอธิิบายที่่�ประกอบไปด้้วย เอกสารที่่�จำเป็็น ต้้องใช้้ ขั้้�นตอน กระบวนการ และกฎหมายที่่�เกี่ย� วข้้อง เพื่�อ่ ให้ป้ ระชาชนสามารถปฏิิบัตั ิิได้้ถูกู ต้้องตาม กฎหมาย และสามารถหลีีกเลี่ย� งการจ่า่ ยสิินบนให้้กัับเจ้้าหน้า้ ที่่ร� ัฐั ได้้ เช่น่ หมวดการขนส่ง่ จะแสดงวิิธีี ปฏิิบัตั ิใิ นการขอใบขับั ขี่�ตามกฎหมาย หมวดตรวจคนเข้้าเมืือง จะแสดงขั้�นตอนและเอกสารการขอวีีซ่า่ แต่ล่ ะประเภทที่่ถ� ูกู ต้อ้ งตามกฎหมาย และหมวดการให้บ้ ริกิ ารของเทศบาลจะแสดงคู่�มือการขอเอกสาร สำคััญของบุุคคล เป็น็ ต้้น ข้อ้ มูลู ที่่ป� ระชาชนได้้รายงานบนแพลตฟอร์์ม I Paid a Bribe จะถููกรวบรวมและนำมาประมวลผล ไว้้บนหน้้าเว็็บไซต์์ www.ipaidabribe.com ได้แ้ ก่่ จำนวนการรายงานทั้้�งหมด จำนวนสิินบนที่่�จ่่ายไป จำนวนผู้้�ที่่�ต่่อสู้้�กัับการจ่่ายสิินบน จำนวนข้้าราชการที่่�ไม่่คดโกง และจำนวนถาม-ตอบ ผ่่านสายด่่วน รับั แจ้ง้ เรื่อ่� งราวเกี่ย� วกับั การให้-้ รับั สินิ บน (Bribe Hotline) โดยจะนำมาจะแสดงผลบนแผนที่่ส� าธารณรัฐั อินิ เดีีย แบบรายเมืือง ซึ่่ง� การนำเสนอในรูปู แบบนี้จ�้ ะแสดงให้เ้ ห็น็ ถึงึ จำนวนการรายงานปัญั หาคอร์ร์ ัปั ชันั ที่่ม� าก-น้้อย ต่า่ งกันั ในแต่่ละเมืืองได้อ้ ย่า่ งชัดั เจน ใน พ.ศ. 2564 มีีรายงานเข้า้ มาในแพลตฟอร์ม์ มากกว่า่ 198,072 รายงาน และมีผู้�เข้า้ ชมเว็บ็ ไซต์์ จำนวน 15,443,366 ครั้�ง องค์ก์ รภาคประชาสังั คมที่่เ� ป็็นผู้้�ก่่อตั้ง� แพลตฟอร์ม์ อย่า่ ง Janaagraha ถืือว่า่ ประสบความสำเร็็จอย่่างมากในการต่่อสู้้�กัับปััญหาทุุจริิตและประพฤติิมิิชอบของภาครััฐในสาธารณรััฐ อิินเดีีย เนื่่�องจากการรายงานข้้อมููลทุุจริิตมาทั้้�งหมดนี้้� นัับว่่าเป็็นแพลตฟอร์์มการต่่อต้้านคอร์์รััปชััน ผ่่านการระดมข้้อมููล (Crowdsourced Anti-Corruption Platform) ที่่�มีีขนาดใหญ่ท่ ี่่ส� ุดุ ในโลก ที่่เ� ป็็น เช่่นนี้้ไ� ด้ก้ ็เ็ พราะแพลตฟอร์์มนี้้�เพิ่่�มต้้นทุุนของผู้�เรีียกสิินบน และลดต้้นทุุนของประชาชนที่่ต� ้้องการเปิิด เผยข้้อมููลการโกง ซึ่่�งกล่่าวได้้ว่่า “แคมเปญนี้�้ทำให้้การสู้�คอร์์รััปชัันมีีต้้นทุุนที่่�ถููกลงอย่่างมากสำหรัับ ประชาชน แค่ม่ ีีสมาร์ท์ โฟน อิินเทอร์์เน็็ต เราก็ค็ ลิิกเข้้าไปเป็น็ ส่่วนหนึ่่�งของการสร้า้ งความเปลี่ย� นแปลง ได้้แล้ว้ โดยไม่ต่ ้อ้ งเสี่ย� งชีีวิิต” (ประจักั ษ์ ์ ก้อ้ งกีีรติิ, 2560) 3.2 Check My School (CSM) Check My School (www.checkmyschool.org) เป็็นแพลตฟอร์์มออนไลน์์ที่่�นำระบบ เทคโนโลยีีสารสนเทศมาใช้ใ้ นรูปู แบบของการติดิ ตามปัญั หาคอร์ร์ ัปั ชันั (Monitoring) ในระบบการศึกึ ษา ของสาธารณรััฐฟิิลิิปปิินส์์ (Wickberg, 8 April 2013) โครงการนี้ม�้ ีีรากฐานแนวความคิดิ มาจากการตรวจสอบของประชาชนด้า้ นระบบการศึกึ ษาของ สาธารณรัฐั ฟิลิ ิปิ ปินิ ส์ ์ ซึ่่ง� มีีการริเิ ริ่ม� ใน ค.ศ. 2011 โดยองค์ก์ ารเครืือข่า่ ยสมาชิกิ สำหรับั ความรับั ผิดิ ชอบ ทางสัังคมแห่่งเอเชีียตะวันั ออกและเอเชีียแปซิฟิ ิิค (Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific) หรืือ ANSA-EAP ด้้วยการสนับั สนุุนของธนาคารโลก (World Bank)
เทคโนโลยี:ี กุุญแจสู่ก�่ ารต่่อต้า้ นคอร์ร์ ัปั ชันั 35 และสถาบััน Open Society Institute ได้้ร่่วมกัับกระทรวงศึึกษาธิิการของสาธารณรััฐฟิิลิิปปิินส์์ (The Philippine Department of Education) หรืือ DepEd จััดตั้ง� โครงการนี้้ข�ึ้น� มา องค์์ประกอบของแพลตฟอร์ม์ Check My School ประกอบไปด้้วย ข้้อมููลจำนวนนักั เรีียน จำนวนเงิินงบประมาณ จำนวนอาจารย์์ จำนวนตำราเรีียน จำนวนที่่น� ั่่ง� ในห้้องเรีียน ผลการเรีียนของ นัักเรีียน ซึ่่�งเป็็นข้อ้ มููลที่่ไ� ด้จ้ ากกระทรวงศึกึ ษาและหน่่วยงานภาครััฐที่่�เกี่ย� วข้อ้ ง นอกจากนี้�ย้ ัังมีีการใช้้ ระบบพิิกััด GPS ในการระบุุตำแหน่ง่ ของโรงเรีียนเพื่่�อให้ส้ ะดวกต่อ่ การจัดั ส่ง่ ตำราเรีียน หรืือวิเิ คราะห์์ ความเสี่�ยงที่่�จะเกิิดขึ้�นกัับโรงเรีียน ทั้้�งนี้�้ แพลตฟอร์์มได้้จััดทำช่่องทางในการติิดต่่อสื่่�อสารที่่�เปิิดให้้ คณะครููอาจารย์์ ผู้้�ปกครอง และนัักเรีียนสามารถเข้้ามาให้้คำติิชม หรืือข้้อเสนอแนะผ่่านข้้อความ เครืือข่่ายสัังคมออนไลน์์ และการโหวตบนเว็็บไซต์์ (Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific, 29 June 2021) อนึ่่ง� องค์์การ ANSA-EAP จะจััดทำระบบคััดเลืือกผู้้�นำชุุมชนท้้องถิ่�นและพลเมืืองที่่ม� ีีการตื่่�นตัวั ทางสัังคมจากทั่่�วประเทศมารัับหน้้าที่่�เป็็น “ตััวกลางข้้อมููล (Infomediaries)” เพื่�่อทำหน้้าที่่� สานสัมั พันั ธ์ก์ ัับโรงเรีียน ครู ู ผู้้�ปกครอง นัักเรีียน และชุมุ ชน ในอันั ดัับแรกจะมีีการอบรมคนในชุมุ ชน ผู้�ปกครอง เด็็ก และครูู เกี่ย� วกับั ระเบีียบการจัดั ซื้้�อจััดจ้้างและการตรวจสอบครุุภัณั ฑ์ใ์ นโรงเรีียน เพื่อ�่ สร้า้ ง ความตระหนัักรู้�ในการร่่วมกัันรัับผิิดชอบโรงเรีียนในพื้้�นที่่�ของตนเอง ต่่อมาหลัังจากได้้รัับข้้อมููลแล้้ว ทางโครงการจะส่ง่ อาสาสมัคั รเข้า้ ไปตรวจสอบพื้้น� ที่่� โดยมุ่�งเน้น้ กระบวนการมีีส่ว่ นร่ว่ มระหว่า่ งโรงเรีียน ที่่ถ� ูกู ร้อ้ งเรีียน คณะกรรมการการศึกึ ษาในพื้้น� ที่่� และประชาชนในพื้้น� ที่่เ� พื่อ่� ประเมินิ คุณุ ภาพของโรงเรีียน เช่่น จำนวนนัักเรีียน ครูู โต๊๊ะและเก้้าอี้� ้ ห้้องน้้ำ สิ่่ง� อำนวยความสะดวกในห้้องเรีียน น้้ำสะอาด ไฟฟ้้า คอมพิิวเตอร์์ และตำราเรีียน ซึ่่�งเป็น็ การประเมินิ ที่่ป� ระกอบด้้วยเชิิงปริมิ าณ คืือ การนัับจำนวนเพื่่�อตรวจสอบ ความเพีียงพอ และการประเมิินเชิิงคุุณภาพด้้วยการระบุุสภาพการใช้้งานของแต่่ละหมวด และใน ขั้�นตอนสุุดท้้าย เมื่่�อได้้รัับการตรวจสอบจากทุุกฝ่่ายแล้้วจึึงทำการอััพโหลดข้้อมููลการสำรวจขึ้�นบน เว็บ็ ไซต์ส์ าธารณะ เพื่อ่� เป็น็ ข้อ้ มูลู เปิดิ ด้า้ นคุณุ ภาพสถานศึกึ ษาต่อ่ ไป (สุภุ ัจั จา อังั ค์ส์ ุวุ รรณ, 4 กรกฎาคม 2561) เมื่อ่� พิิจารณากระบวนการทำงานของโครงการ Check My School แล้ว้ พบว่่า โครงการมีี กรอบคิิดสำคััญในการดำเนิินงาน คืือ การใช้้แนวคิิดแบบการสร้้างความสััมพัันธ์์อย่่างสร้้างสรรค์์ (Constructive Engagement) ระหว่า่ งประชาชนและหน่ว่ ยงานราชการในการติดิ ตามการให้บ้ ริกิ าร สาธารณะ สร้า้ งพื้้�นที่่�สำหรับั การสนทนา และการแก้้ไขปััญหาร่่วมกััน ซึ่่�งการออกแบบกระบวนการเหล่า่ นี้้� ได้้ใช้้กรอบแนวคิิดของการขัับเคลื่่�อนโดยชุุมชน (Community Mobilization) และการติิดตาม โครงการ/กิจิ กรรมการให้บ้ ริกิ ารของโรงเรีียนของสาธารณรัฐั ฟิลิ ิปิ ปินิ ส์ท์ ั้้ง� ประเทศ (Shkabatur, 2012) โดยสรุปุ แพลตฟอร์ม์ ออนไลน์์ Check My School มีีจุดุ เด่น่ ในการสร้า้ งความสััมพัันธ์แ์ บบ สร้้างสรรค์์นำไปสู่�การร่่วมมืือกัันกัับภาครััฐบาล การให้้ความสำคััญในการบริิหารจััดการเครืือข่่าย การสนัับสนุุนการดำเนิินงานโดยหน่่วยงานภาครััฐที่่�เกี่ �ยวข้้องอย่่างจริิงจััง ผ่่านการเซ็็นสััญญาร่่วมกััน
36 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีีที่่� 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) ระหว่า่ งภาครัฐั กับั โครงการเพื่อ่� ให้แ้ น่ใ่ จว่า่ มีีผู้้�รับั ผิดิ ชอบ และการนำนวัตั กรรมทางเทคโนโลยีีสารสนเทศ และการสื่�่อสารมาเป็็นกลไกหลัักในการมีีส่่วนร่่วมและติิดตามของชุุมชน เป็็นปััจจััยสำคััญที่่�ทำให้้ โครงการบรรลุวุ ััตถุุประสงค์์ที่่ต�ั้�งไว้้ได้้ (Shkabatur, 2012; สุภุ ัจั จา องค์ส์ ุวุ รรณ, 4 กรกฎาคม 2561) 3.3 DIGIWHIST DIGIWHIST (digiwhist.eu) เป็น็ เครื่อ�่ งมืือการแจ้ง้ เบาะแสดิจิ ิทิ ัลั หรืือผู้�เป่า่ นกหวีีดผ่า่ นระบบ ดิจิ ิิทัลั (Digital Whistleblower) ในประเด็น็ ที่่�เกี่�ยวกัับความโปร่่งใสทางการคลััง การประเมินิ ความเสี่ย� ง และการประเมิินผลกระทบของนโยบายด้้านธรรมาภิิบาล สำหรัับ 35 เขตอำนาจรััฐในสหภาพยุุโรป และประเทศใกล้้เคีียง ได้้แก่่ 28 รััฐสมาชิิกสหภาพยุุโรป สาธารณรััฐอาร์์มีีเนีีย สาธารณรััฐจอร์์เจีีย สาธารณรัฐั ไอซ์์แลนด์์ ราชอาณาจักั รนอร์์เวย์์ สาธารณรัฐั เซอร์เ์ บีีย และสมาพันั ธรััฐสวิิส) แพลตฟอร์์มนี้�้มีีจุุดเริ่�มต้้นมาจากโครงการ EU Horizon 2020 ที่่�เป็็นการรวมตััวกัันจาก 6 สถาบัันการวิจิ ัยั ที่่ส� ำคัญั ในสหภาพยุโุ รป ได้แ้ ก่่ University of Cambridge สหราชอาณาจักั ร Hertie School of Governance สหพัันธ์์สาธารณรััฐเยอรมนีี Government Transparency Institute ประเทศฮังั การีี Datlab สาธารณรััฐเช็็ก Open Knowledge Foundation Deutschland สหพัันธ์์ สาธารณรััฐเยอรมนีี และ Transcrime (Università Cattolica del Sacro Cuore) สาธารณรััฐอิติ าลีี โดยมุ่�งหวังั ที่่จ� ะสร้า้ งพลัังทางสังั คมที่่ส� ามารถต่อ่ สู้้�กับั การคอร์ร์ ัปั ชันั ในระบบราชการ ทั้้ง� นี้้� DIGIWHIST จััดทำเครื่่อ� งมืือในการแจ้้งเบาะแส (Watchdog Tools) ออกเป็น็ 4 ประเภท ได้แ้ ก่่ ประเภทที่่� 1 คืือ digiwhist.eu เว็บ็ ไซต์ศ์ ูนู ย์ก์ ลางข้อ้ มูลู ข่า่ วสารหลักั ของ DIGIWHIST นำเสนอ เครื่�่องมืือในการเสริมิ สร้า้ งความโปร่่งใสของภาครัฐั จากการศึกึ ษา โดยผู้้�วิิจััยในพัันธมิิตรทั้้�ง 6 องค์ก์ ร ศูนู ย์์รวมการตีีพิมิ พ์์งานวิจิ ัยั ข่่าวสาร และกิจิ กรรมที่่�เกี่�ยวข้้อง ประเภทที่่� 2 คืือ opentender.eu มีีจุุดมุ่�งหมายในการทำให้้การจััดซื้้�อจััดจ้้างภาครััฐมีี ความโปร่่งใส ซึ่่�งเปิิดเผยข้้อมููลของ 35 เขตอำนาจรััฐในสหภาพยุุโรป ผ่่านทั้้�งทางเว็็บไซต์์ และ แอปพลิิเคชััน โดยประชาชนสามารถดาวน์โ์ หลดฐานข้อ้ มููลและเอกสารต่่าง ๆ มีีเครื่่�องมืือการวิเิ คราะห์์ การโต้ต้ อบอย่า่ งง่่าย (Interactive Analytic Tools) และอนุุญาตให้้ผู้�ใช้ง้ านสามารถเพิ่่�มเติมิ ข้้อมูลู ประเภทที่่� 3 คืือ EuroPAM.eu เป็็นกลไกความรัับผิิดรัับชอบสาธารณะของสหภาพยุุโรป ซึ่�งเป็็นเว็็บไซต์์เกี่�ยวกัับกฎหมายความโปร่่งใสในสหภาพยุุโรป เป็็นแหล่่งรวบรวมฐานข้้อมููลที่่�มีี ความครอบคลุุมในเรื่่�องของการจััดซื้้�อจััดจ้้างภาครััฐ ความขััดแย้้งทางผลประโยชน์์ ข้้อมููลรายได้้และ ทรัพั ย์์สิิน และการเข้้าถึึงข้้อมููลเปิดิ ที่่�สำคััญ ประเภทที่่� 4 คืือ RISK Assessment Software โปรแกรมการประเมิินความเสี่�ยงต่่อ การคอร์์รััปชัันสำหรัับเจ้้าหน้้าที่่�ภาครััฐ โดยจะวิิเคราะห์์และประเมิินความเสี่�ยงสำหรัับการคอร์์รััปชััน ในกระบวนการจััดซื้อ้� จัดั จ้า้ งสำหรัับหน่่วยงานภาครัฐั ในรููปแบบที่่�ใช้้งานง่า่ ย นอกจากนี้้� DIGIWHIST มีีวัตั ถุปุ ระสงค์ใ์ นการสร้า้ งความไว้เ้ นื้้อ� เชื่อ�่ ใจ (Trust) ของภาคราชการ ในขณะเดีียวกันั ก็ม็ ีีการปรับั ปรุงุ ประสิทิ ธิภิ าพการใช้จ้ ่า่ ยเงินิ งบประมาณภาครัฐั ข้อ้ มูลู การจัดั ซื้อ�้ จัดั จ้า้ ง
เทคโนโลยีี: กุญุ แจสู่่ก� ารต่่อต้า้ นคอร์์รัปั ชันั 37 ภาครัฐั จะถูกู วิเิ คราะห์์ และเผยแพร่ข่ ้อ้ มูลู ในวงกว้า้ งอย่า่ งเป็น็ ระบบ และปัจั จัยั นี้เ�้ องจะเป็น็ กลไกสำคัญั ในการส่ง่ เสริมิ เพิ่่�มพููนความรับั ผิิดชอบของเจ้า้ หน้า้ ที่่�ของรััฐทั่่�วภาคพื้้น� ยุโุ รป โครงการ DIGIWHIST ได้้รวบรวมและประเมิินผลข้้อมููลตั้�งแต่่ระดัับจุุลภาคของการดำเนิิน ธุรุ กรรมการจัดั ซื้�อ้ จััดจ้้างโดยรััฐ ผู้�ชนะการประกวดราคา ไปจนถึึงผู้�เป็น็ เจ้า้ ของโครงสร้า้ ง ทั้้�งนี้้� ข้้อมููล จะถูกู เชื่อ�่ มโยงและรวบรวมเข้า้ ด้ว้ ยกันั เพื่อ่� ที่่จ� ะตรวจสอบความเป็น็ ไปได้ท้ ี่่จ� ะเกิดิ ผลประโยชน์ท์ ับั ซ้อ้ น ในระบบการจััดซื้้�อจััดจ้้างภาครััฐ ยิ่่�งไปกว่่านั้้�น จะสามารถระบุุช่่องโหว่่ที่่�เกิิดขึ้�นจากกฎหมายและ การปฏิิบััติิได้้อีีกด้้วย ซึ่่�งจะเห็็นได้้ว่่า DIGIWHIST เป็็นเครื่่�องมืือที่่�นำมาใช้้ในรููปแบบการติิดตามและ ประเมินิ ผลปััญหาคอร์์รัปั ชััน (Monitoring and Evaluation Corruption) ได้อ้ ย่่างมีีประสิทิ ธิภิ าพ 4. การถอดบทเรีียนระบบเทคโนโลยีใี นกัับการเป็น็ เครื่่�องมืือต่อ่ ต้า้ นคอร์ร์ ัปั ชันั ของต่า่ งประเทศ จากการสำรวจตัวั อย่า่ งการนำนวัตั กรรมเทคโนโลยีีมาเป็น็ เครื่อ่� งมืือสำคัญั ในการป้อ้ งกันั และ ตรวจสอบปััญหากัับคอร์์รััปชัันในต่่างประเทศในหััวข้้อที่่�แล้้ว ได้้แสดงให้้เห็็นถึึงศัักยภาพที่่�ประเทศ อื่่�น ๆ สามารถนำไปต่่อยอด และแสดงให้้เห็็นถึึงจุุดอ่่อนหรืือช่่องโหว่่ที่่�อาจจะเกิิดขึ้�นในอนาคต ซึ่ง� บทความนี้ไ�้ ด้ส้ ังั เคราะห์แ์ ละถอดบทเรีียนจากตัวั อย่า่ งเทคโนโลยีีที่่ไ� ด้น้ ำเสนอออกมาเป็น็ 4 บทเรีียน ดังั ต่่อไปนี้�้ บทเรียี นที่่� 1 เทคโนโลยีสี ร้้างผลกระทบต่่อสัังคมในวงกว้า้ ง ระบบสารสนเทศและการสื่่�อสารถููกนำมาเป็็นเครื่่�องมืือในการต่่อสู้้�กัับปััญหาการคอร์์รััปชััน ผ่่านรููปแบบที่่�แตกต่่างหลากหลาย ได้้แก่่ รููปแบบการรายงานปััญหาคอร์์รััปชััน (Reporting) เป็็น เทคโนโลยีีที่่�สร้้างช่่องทางให้้ประชาชนรายงานปััญหาการถููกเรีียกสิินบน ข่่มขู่่� คุุกคาม หรืือปััญหา อื่่�น ๆ โดยเจ้า้ หน้า้ ที่่�ของรััฐ ทั้้ง� นี้้� รููปแบบการรายงานสามารถทำได้ห้ ลากหลายช่อ่ งทาง อาทิิ เว็บ็ ไซต์์ แอปพลิิเคชัันบนมืือถืือ เบอร์์โทรศััพท์์สายด่่วน หรืือข้้อความ ซึ่่�งคล้้ายคลึึงกัับ I Paid a Bribe ในสาธารณรัฐั อิินเดีีย หรืืออาจจะเป็็นรูปู แบบการติิดตามปัญั หาคอร์ร์ ััปชััน (Monitoring) ที่่เ� ป็น็ การนำ ระบบเทคโนโลยีีมาเป็็นเครื่�่องมืือในการสนัับสนุุนประชาชนสำหรัับการติิดตามการใช้้จ่่ายเงิิน งบประมาณ และการให้บ้ ริกิ ารสาธารณะของภาครัฐั (Wickberg, 8 April 2013) ดังั ตัวั อย่า่ งของ Check My School และรููปแบบการติิดตามและประเมิินผลคอร์์รััปชััน (Monitoring and Evaluation) เป็น็ เทคโนโลยีีที่่ไ� ด้ส้ รรค์ส์ ร้า้ งพื้้น� ที่่ใ� นการเผยแพร่ข่ ้อ้ มูลู การจัดั ซื้อ�้ จัดั จ้า้ ง การให้บ้ ริกิ ารสาธารณะ หรืือ การดำเนิินงานตามกฎหมายของรััฐ ให้้ประชาชนสามารถติิดตามความก้้าวหน้้า และเปิิดช่่องทางให้้ ประชาชนประเมิินผลจากการดำเนินิ นโยบายนั้้�น ๆ ได้้อีีกด้้วย การระดมข้้อมููลจากทุุกภาคส่่วนบนแพลตฟอร์์มออนไลน์์ (Online Crowdsourcing) เป็น็ ตัวั กระตุ้�นสำคัญั ในการต่อ่ สู้้�กับั คอร์ร์ ัปั ชันั ได้อ้ ย่า่ งมีปี ระสิทิ ธิภิ าพ กลไกนี้เ�้ ป็น็ ส่ว่ นช่ว่ ยเปิดิ โปงปัญั หา คอร์์รััปชัันที่่�เกิิดขึ้น� มาอย่า่ งยาวนานให้้ถูกู เผยแพร่ใ่ นพื้้�นที่่�ที่่�ทุกุ คนเข้า้ ถึึงได้ง้ ่า่ ย ประชาชนทุกุ คนมีีสิทิ ธิิ ที่่จ� ะรายงานปัญั หาที่่ไ� ด้ป้ ระสบพบเจอได้ด้ ้ว้ ยตนเองให้ท้ ั้้ง� ประเทศได้ร้ ับั รู้�รับทราบ ส่ง่ เสริมิ ให้ป้ ระชาชน
38 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีีที่่� 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) เกิดิ กระบวนการสร้า้ งความร่ว่ มมืือ (Collective Action) ให้เ้ ป็น็ สัังคมที่่ไ� ม่ท่ นต่่อการทุจุ ริติ และยิ่�งไป กว่่านั้้�น ข้อ้ มููลเหล่่านี้้�จะถูกู พััฒนาเป็็นเครื่่�องมืือที่่ม� ีีพลัังในการสะกิิดหรืือผลัักดันั (Nudge) ให้้ภาครััฐ ปรัับตัวั ต่่อสถานการณ์์เพื่่�อลดปัญั หาคอร์์รััปชัันได้้อย่า่ งมีีประสิทิ ธิิภาพ บทเรียี นที่่� 2 พลัังของการมีีส่่วนร่ว่ มจากภาคประชาชนในการต่่อต้้านคอร์ร์ ัปั ชััน ปััจจััยการผลักั ดันั (Push) และปััจจััยการดึงึ ดููด (Pull) ในการมีสี ่ว่ นร่ว่ มของประชาชน เมื่อ�่ พิจิ ารณาการมีีส่่วนร่ว่ มของประชาชนในแพลตฟอร์ม์ ออนไลน์ท์ ั้้ง� 3 รููปแบบที่่�ได้้กล่่าวมา ข้า้ งต้น้ แสดงให้เ้ ห็น็ ถึงึ ปัจั จัยั การผลักั ดันั (Push) ที่่ป� ระชาชนมีีสิทิ ธิมิ ีีเสีียงในการสนทนาประเด็น็ ปัญั หา ที่่ไ� ด้พ้ บเจอจากประสบการณ์ต์ รงกับั หน่ว่ ยงานภาครัฐั ซึ่่ง� ปัจั จัยั ผลักั ดันั นี้จ�้ ะส่ง่ เสริมิ ให้ภ้ าคประชาสังั คม และภาคส่ว่ นอื่�่น ๆ ทำหน้า้ ที่่ใ� นเป็น็ ผู้้�ระบุุปััญหา และตรวจสอบการคอร์ร์ ััปชันั ในรูปู แบบของหมาเฝ้้าบ้้าน (Watchdog) เพื่�่อป้้องกัันมิิให้้ผู้�มี อำนาจใช้้อำนาจรััฐนั้้�นไปในทางที่่�ผิิด และปััจจััยการดึึงดููด (Pull) คืือ ประชาชนสามารถร่า่ งมาตรการ หรืือกลไกในการแก้ไ้ ขปัญั หาคอร์ร์ ัปั ชันั จากข้อ้ มูลู ภาครัฐั ที่่ไ� หลเวีียน อยู่ �พื้ �นที่่�สาธารณะ ซึ่่�งหากปััจจััยดึึงดููดนี้�้ได้้รัับการพััฒนาอย่่างเต็็มที่่�ผ่่านระบบข้้อมููลข่่าวสารที่่�เพีียบพร้้อม จะส่่งเสริิมให้้ภาคประชาสัังคมเป็็นตััวแทนผลประโยชน์์จากภาคส่่วนที่่�แตกต่่างหลากหลาย และเปิิด โอกาสให้้ประชาชนได้้ใช้้ความคิิดในการสรรค์์สร้้างยุุทธศาสตร์์ หรืือมาตรการในการป้้องกัันและ ปราบปรามคอร์ร์ ััปชัันให้้มีีโอกาสประสบความสำเร็็จได้้ (Ear-Dupuy & Serrat, 2017) ประชาชนเป็น็ ผู้้�ริเิ ริ่ม� ในการต่อ่ ต้า้ นการคอร์ร์ ัปั ชันั (People Initiative) การไม่เ่ พิกิ เฉยและ ไม่่อดทนต่่อปััญหาทุุจริิตเป็็นจุุดกำเนิิดให้้ประชาชนบางกลุ่ �มหัันหน้้ามารวมตััวกัันเพื่่�อต่่อสู้้�กัับปััญหา โดยไม่่ขอความช่่วยเหลืือจากภาครััฐ ดัังที่่�เห็็นได้้จากความเข้้มแข็็งของภาคประชาชนบนแพลตฟอร์์ม I Paid a Bribe แต่่กระนั้้�นเอง ในบางประเทศ ภาครััฐได้้มีีการนำแนวคิิดการพััฒนาจากภายนอก ภาคราชการ (Outside-in Approach) มาปรัับใช้้ โดยสนัับสนุุนการสร้้างศัักยภาพและโอกาส (Empowerment and Enabling) ให้้ประชาชนได้้เข้้ามามีีส่่วนร่่วมในการบริิหารราชการ พััฒนา ความรู้�ความเข้า้ ใจ เพิ่่ม� ขีีดความสามารถ และเพิ่่ม� โอกาสของภาคประชาสังั คมและชุมุ ชนในการเข้า้ มา มีีส่ว่ นร่ว่ ม เพื่อ่� เป็น็ ภาคีีเครืือข่า่ ย และมีีบทบาทร่ว่ มทำงานกับั ภาครัฐั ในลักั ษณะหุ้้�นส่ว่ น (Partnership) ความร่่วมมืือ (Cooperation) ได้้อย่า่ งเป็็นรููปธรรมและเป็็นไปอย่่างกว้า้ งขวาง (Inclusive) (สำนัักงาน คณะกรรมการพัฒั นาระบบราชการ, 2564) ดังั ตัวั อย่า่ ง Check My School ที่่ไ� ด้ร้ ับั การสนับั สนุนุ ข้อ้ มูลู จากกระทรวงศึกึ ษาธิิการของสาธารณรััฐฟิิลิปิ ปิินส์์ป้้อนเข้า้ ไปในแพลตฟอร์ม์ ออนไลน์์ เพื่อ�่ ให้ภ้ าคส่่วน ที่่เ� กี่ย� วข้อ้ งได้ม้ ีีส่ว่ นร่ว่ มในการตรวจสอบการทำงาน และเฝ้า้ ระวังั ไม่ใ่ ห้เ้ กิดิ การทุจุ ริติ ในระบบการศึกึ ษา บทเรีียนที่่� 3 ความน่่าเชื่่�อถืือและคุณุ ภาพของข้้อมููล การนำเทคโนโลยีีการระดมข้้อมููลจากทุุกภาคส่่วนบนแพลตฟอร์์มออนไลน์์ (Online Crowdsourcing) มาเป็็นเครื่่�องมืือในการช่่วยสนัับสนุุนการบริิหารจากภาครััฐอาจเป็็นเสมืือนดาบ สองคม กล่า่ วคืือ การระดมข้อ้ มููลการรายงานปััญหา หรืือข้อ้ เสนอแนะต่่าง ๆ จากภาคประชาชนนับั ว่่า
เทคโนโลยีี: กุญุ แจสู่�่การต่อ่ ต้า้ นคอร์ร์ ััปชััน 39 เป็็นประโยชน์์อย่่างยิ่ง� ในการเปิดิ เผยปััญหาที่่ซ� ุุกอยู่�ใต้้พรม แต่ท่ ว่า่ ข้้อมูลู เหล่่านั้้น� จะสามารถเชื่อ�่ ถืือได้้ มากน้อ้ ยเพีียงใด (Kukutschka, 28 November 2016) โดยเฉพาะการป้อ้ นข้อ้ มููลในรููปแบบไม่ร่ ะบุุ ตััวตน ซึ่่�งเป็็นจุุดอ่่อนสำคััญโดยเฉพาะแพลตฟอร์์มการรายงานปััญหาคอร์์รััปชััน ในกรณีีนี้้�สามารถ ปรับั ปรุงุ ได้โ้ ดยใช้เ้ ครืือข่า่ ยอาสาสมัคั รเป็น็ ผู้้�ช่ว่ ยตรวจสอบข้อ้ เท็จ็ จริงิ ดังั ที่่เ� กิดิ ขึ้น� จากโครงการ Check My School หรืืออาจนำเทคโนโลยีีปัญั ญาประดิษิ ฐ์์ หรืือ AI (Artificial Intelligence) มาช่ว่ ยวิเิ คราะห์์ ความเชื่่�อมโยงของข้้อมููล แก้้ปััญหาข้้อมููลที่่�ซ้้ำซ้้อน เพื่�่อสนัับสนุุนการตััดสิินใจได้้ (สำนัักงานพััฒนา รััฐบาลดิิจิิทััล (องค์์การมหาชน), 2562) หรืือแนวทางการดำเนินิ งานของ DIGIWHIST ที่่ส� ถาบัันการวิจิ ััย/ สถาบันั การศึกึ ษา เข้า้ มามีีส่ว่ นร่ว่ มในการพัฒั นาในส่ว่ นของการปรับั ปรุงุ คุณุ ภาพการป้อ้ นเข้า้ ของข้อ้ มูลู และการศึึกษา วิจิ ัยั เพิ่่ม� เติมิ เพื่่อ� ให้ค้ วามรู้�แก่่ผู้�เข้้าใช้ง้ านบนแพลตฟอร์์มออนไลน์์ บทเรีียนที่่� 4 ความไม่แ่ น่่นอนของการตอบสนองต่อ่ ปัญั หาโดยภาครัฐั ความไม่แ่ น่น่ อนของการนำข้อ้ มูลู จากประชาชนไปตอบสนอง หรืือไปแก้้ไขปััญหาโดยภาครััฐ นัับว่่าเป็็นปััจจััยความท้้าทายอย่่างหนึ่่�งที่่�ยากต่่อการควบคุุม โดย I Paid a Bribe เป็็นตััวอย่่าง แพลตฟอร์์มที่่�แสดงให้้เห็็นว่่าข้้อมููลการรายงานคอร์์รััปชัันถููกเผยแพร่่ในพื้้�นที่่�สาธารณะก็็จริิง แต่่ถ้้า องค์ก์ รภาครัฐั ที่่เ� กี่ย� วข้อ้ งไม่น่ ำไปปรับั ปรุงุ แก้ไ้ ขการทำงาน ข้อ้ มูลู เหล่า่ นี้ก�้ ็จ็ ะไม่ม่ ีีโอกาสได้น้ ำไปต่อ่ ยอด ตามวััตถุุประสงค์์ที่่�วางไว้้แต่่ต้้น ถืือได้้ว่่าความท้้าท้้ายนี้�้นัับเป็็นโจทย์์สำคััญของภาคราชการว่่าจะมีี ความจริงิ ใจในการแก้ไ้ ขปัญั หา และความพยายามในการสร้า้ งความไว้เ้ นื้้อ� เชื่อ่� ใจ (Trust) ให้แ้ ก่ป่ ระชาชน มากน้้อยเพีียงใด เมื่อ�่ พิจิ ารณาประเด็น็ ความท้า้ ทายนี้�แ้ ล้ว้ การดำเนิินงานแพลตฟอร์ม์ ออนไลน์ข์ องภาคประชาชน จะประสบความสำเร็็จ และมีีประสิิทธิิภาพได้้ จะต้้องมีีการสนัับสนุุนการดำเนิินงานโดยหน่่วยงาน ภาครััฐที่่�เกี่ �ยวข้้อง มีีการเซ็็นสััญญาร่่วมกัันระหว่่างภาครััฐกัับโครงการเพื่�่อให้้แน่่ใจว่่ามีีผู้้�รัับผิิดชอบ มีีการจััดตั้�งกลไกในการดำเนิินงานอย่่างชััดเจน รวมถึึงการนำข้้อมููลที่่�ได้้มาเปิิดเผยอย่่างเป็็นระบบ และมีีคุุณภาพ (สุุภััจจา อัังค์์สุุวรรณ, 2561) ดัังที่่�เกิิดขึ้�นในกรณีีของ Check My School และ DIGIWHIST กล่่าวโดยสรุุป จากการศึึกษา สำรวจ และวิเิ คราะห์์จาก I Paid a Bribe Check My School และ DIGIWHIST สามารถถอดบทเรีียนออกมาได้้ 4 บทเรีียนสำคััญ โดยบทเรีียนที่่� 1 เทคโนโลยีีกัับ การสร้้างผลกระทบต่อ่ สังั คมในวงกว้้าง และบทเรีียนที่่� 2 พลังั ของการมีีส่่วนร่่วมจากภาคประชาชนใน การต่อ่ ต้า้ นคอร์์รัปั ชััน เป็น็ ศัักยภาพที่่ป� ระเทศอื่�น่ ๆ รวมถึงึ ประเทศไทยสามารถนำแนวคิิดนี้ม�้ าปรัับใช้้ ส่ว่ นบทเรีียนที่่� 3 ความน่า่ เชื่อ่� ถืือและคุณุ ภาพของข้อ้ มูลู และบทเรีียนที่่� 4 การตอบสนองต่อ่ ปัญั หาของ ภาครััฐ เป็็นความท้้าทายที่่�อาจเกิิดขึ้�นจากการนำระบบเทคโนโลยีีสารสนเทศและการสื่�่อสารมาใช้้ใน การป้้องกัันและปราบปรามคอร์์รััปชััน ดัังนั้�น การนำแนวคิิดการใช้้เทคโนโลยีีเป็็นเครื่�องมืือในการต่่อต้้าน คอร์์รััปชัันนำไปปรัับใช้้หรืือนำไปต่่อยอดในประเทศอื่่�น ๆ นั้้�น ไม่่ควรละเลยความท้้าทาย และช่่องโหว่่ ตามที่่ไ� ด้้วิเิ คราะห์ข์ ้า้ งต้้นด้้วย
40 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีที ี่่� 14 ฉบัับที่่� 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) 5. บทสรุุป ความก้้าวหน้้าของระบบเทคโนโลยีีในบริิบทโลกส่่งอิิทธิิพลต่่อกระบวนการทำงานในหลาย ภาคส่ว่ น โดยความก้า้ วหน้า้ ทางเทคโนโลยีีนี้ไ้� ด้ข้ ยายขอบเขตไปถึงึ การเป็น็ เครื่อ่� งมืือสำหรับั การจัดั การ กัับปััญหาคอร์์รััปชัันของระบบราชการในหลายประเทศ ซึ่่�งอาจกล่่าวได้้ว่่าเทคโนโลยีีมีีเป็็นส่่วนสำคััญ การป้อ้ งกันั ติดิ ตาม และปราบปรามคอร์ร์ ััปชััน จากการศึึกษาพบว่่า การใช้้เทคโนโลยีีมีีความสำคััญและมีีอิิทธิิพลต่่อการจััดการกัับปััญหา คอร์์รัปั ชัันและประพฤติิมิิชอบ 3 ประการ ได้แ้ ก่่ การทำให้้เกิิดความโปร่่งใส ตรวจสอบได้้ และความรัับผิดิ รัับชอบในภาครััฐ (Technology for Transparency and Accountability) การลดปััญหา การใช้ด้ ุลุ พินิ ิจิ และจัดั การปัญั หาความล่า่ ช้า้ ของภาครัฐั (Technology for Reducing Discretion and Cutting Red Tape) และการเสริมิ สร้า้ งพลัังประชาชนในการต่่อต้า้ นคอร์์รััปชััน (Technology for People’s Empowerment) ในบริบิ ทโลก หลายประเทศได้ม้ ีีการนำเทคโนโลยีีดิจิ ิทิ ัลั มาเป็น็ อาวุธุ สำคัญั ในการป้อ้ งกันั และ ปราบปรามคอร์์รัปั ชััน ซึ่่�งบทความนี้�ไ้ ด้้ศึึกษา และวิิเคราะห์์ตัวั อย่า่ งที่่ม� ีีความน่่าสนใจ จำนวน 3 กรณีี ศึกึ ษา ได้้แก่่ I Paid a Bribe ของสาธารณรััฐอิินเดีีย เป็น็ แพลตฟอร์์มดิิจิทิ ััลที่่�เปิิดพื้้น� ที่่�ให้ป้ ระชาชน รายงานข้อ้ มูลู เกี่ย� วกับั ประสบการณ์ก์ ารจ่า่ ยสินิ บนในแต่ล่ ะพื้้น� ที่่� โดยแพลตฟอร์ม์ นี้แ�้ สดงให้เ้ ห็น็ ถึงึ พลังั ของภาคประชาสัังคมที่่�สนัับสนุุนให้้ประชาชนสามารถต่่อสู้้�กัับปััญหาการเรีียกรัับสิินบนของเจ้้าหน้้าที่่�รััฐ ได้้ในวงกว้้าง เนื่่�องจากประชาชนสามารถเข้้าไปแจ้้งเบาะแสคอร์์รััปชัันได้้ทุุกเวลาผ่่านเว็็บไซต์์ และ แอปพลิเิ คชันั บนโทรศัพั ท์์มืือถืือ อีีกทั้้�งยังั มีีความปลอดภัยั ในชีีวิิต เนื่อ่� งจากประชาชนสามารถรายงาน เบาะแสแบบไม่่ระบุุตััวตนได้้อีีกด้ว้ ย ตััวอย่า่ งต่่อมา คืือ Check My School เป็็นแพลตฟอร์์มออนไลน์์ ที่่�ติิดตามปััญหาคอร์์รััปชัันในระบบการศึึกษาของสาธารณรััฐฟิิลิิปปิินส์์ โดยปััจจััยความสำเร็็จของ แพลตฟอร์ม์ นี้เ�้ กิดิ ขึ้น� จากการสร้า้ งความสัมั พันั ธ์แ์ บบสร้า้ งสรรค์ร์ ะหว่า่ งกระทรวงศึกึ ษาธิกิ าร บุคุ ลากร ในโรงเรีียน ผู้้�ปกครอง นัักเรีียน และชุุมชน การสนัับสนุุนการดำเนิินงานอย่่างจริิงจัังจากหน่่วยงาน ภาครััฐที่่�เกี่ย� วข้้อง และการนำนวัตั กรรมทางเทคโนโลยีีสารสนเทศมาเป็็นกลไกหลัักในการมีีส่ว่ นร่่วม และ ติดิ ตามปัญั หาคอร์ร์ ัปั ชันั ของแต่ล่ ะโรงเรีียน และตัวั อย่า่ งสุดุ ท้า้ ย คืือ DIGIWHIST เป็น็ เครื่อ่� งมืือการแจ้ง้ เบาะแสดิิจิิทัลั (Digital Whistleblower) เกี่�ยวกัับประเด็็นของความโปร่่งใสทางการคลังั การประเมิิน ความเสี่�ยง และการประเมิินผลกระทบของนโยบายด้้านธรรมาภิิบาลสำหรัับประเทศในสหภาพยุุโรป และประเทศข้้างเคีียง โดยแพลตฟอร์์มนี้้�มีีความโดดเด่่นของการทำงานร่่วมกัันระหว่่างภาครััฐ หลายประเทศในสหภาพยุุโรป และสถาบัันการศึึกษา เพื่่�อพััฒนาข้้อมููลสำหรัับการป้้องกัันและปราบ ปรามคอร์ร์ ัปั ชััน จากการสำรวจตััวอย่่างการนำนวััตกรรมเทคโนโลยีีมาเป็็นเครื่่�องมืือสำคััญในการป้้องกัันและ ปราบปรามปััญหาคอร์์รััปชัันในต่่างประเทศอย่่างละเอีียดถี่ �ถ้้วน จึึงนำมาสู่ �การสัังเคราะห์์และถอด
เทคโนโลยีี: กุญุ แจสู่�ก่ ารต่่อต้้านคอร์ร์ ัปั ชััน 41 บทเรีียนจากตััวอย่่างเทคโนโลยีีสำหรัับการต่่อต้้านคอร์ร์ ััปชันั ทั้้�งหมด 4 บทเรีียน ได้้แก่่ บทเรียี นที่่� 1 เทคโนโลยีีสร้า้ งผลกระทบต่อ่ สังั คมในวงกว้า้ ง กล่า่ วคืือ ระบบสารสนเทศและการสื่อ�่ สารสามารถนำมา เป็น็ เครื่อ่� งมืือในการต่อ่ สู้้�กับั ปัญั หาการคอร์ร์ ัปั ชันั ผ่า่ นรูปู แบบที่่แ� ตกต่า่ งหลากหลาย และการระดมข้อ้ มูลู จากทุกุ ภาคส่่วนบนแพลตฟอร์์มออนไลน์์ (Online Crowdsourcing) เป็น็ ตััวกระตุ้้�นสำคััญในการต่่อสู้� กัับคอร์์รััปชัันได้้อย่่างมีีประสิิทธิิภาพ บทเรีียนที่่� 2 พลัังของการมีีส่่วนร่่วมจากภาคประชาชนในการ ต่อ่ ต้า้ นคอร์ร์ ัปั ชันั กล่า่ วคืือ การเปิดิ พื้้น� ที่่บ� นแพลตฟอร์ม์ ออนไลน์ใ์ ห้ป้ ระชาชนทุกุ คนสามารถแจ้ง้ เบาะแส คอร์์รััปชัันได้้ง่่ายขึ้ �นจะส่่งเสริิมให้้ประชาชนอยากมีีส่่วนร่่วมในการริิเริ่ �มมาตรการในการป้้องกัันและ ปราบปรามคอร์์รััปชััน อนึ่่�ง หากภาคประชาชนเป็็นผู้้�ริิเริ่�มในการต่่อต้้านการคอร์์รััปชััน (People Initiative) ภาครัฐั ควรเข้า้ มาเป็น็ ภาคีีเครืือข่า่ ยหรืือสนับั สนุนุ ข้อ้ มูลู เพื่อ�่ ให้ก้ ารต่อ่ ต้า้ นคอร์ร์ ัปั ชันั เป็น็ ไป อย่า่ งมีีประสิทิ ธิภิ าพ บทเรียี นที่่� 3 ความน่า่ เชื่อ�่ ถืือและคุณุ ภาพของข้อ้ มูลู กล่า่ วคืือ การระดมข้อ้ มูลู จาก ทุุกภาคส่่วนบนแพลตฟอร์์มออนไลน์์ (Online Crowdsourcing) โดยเฉพาะการให้้ข้้อมููลจาก ปััจเจกบุคุ คลแบบไม่่ระบุุตััวตน อาจไม่ม่ ีีความน่า่ เชื่อ่� ถืือ ดัังนั้้น� สามารถแก้้ไขปัญั หาได้โ้ ดยใช้้เครืือข่่าย อาสาสมัคั รเป็น็ ผู้้�ช่ว่ ยตรวจสอบข้อ้ เท็จ็ จริงิ การให้ส้ ถาบันั การศึกึ ษาเข้า้ มาร่ว่ มมืือพัฒั นาปรับั ปรุงุ ระบบ ฐานข้้อมููล หรืือการนำเทคโนโลยีีปััญญาประดิิษฐ์์ (Artificial Intelligence) มาช่่วยตััดสิินใจข้้อมููล และบทเรีียนที่่� 4 ความไม่่แน่่นอนของการตอบสนองต่่อปััญหาโดยภาครััฐ ทำให้้การป้้องกัันและ ปราบปรามคอร์ร์ ัปั ชันั ผ่า่ นระบบเทคโนโลยีีจำเป็น็ จะต้อ้ งมีีการจัดั ตั้ง� กลไกระหว่า่ งภาครัฐั ภาคประชาสังั คม และประชาชนอย่่างชััดเจน เพื่�่อให้้มีีผู้้�รัับผิิดชอบอย่่างชััดเจนในการดำเนิินการจากฐานข้้อมููลที่่�ได้้ รวบรวมไว้้ โดยสรุปุ การนำระบบเทคโนโลยีีดิิจิิทััลมาเป็น็ เครื่�่องมืือสนัับสนุนุ ในการป้้องกันั ปราบปราม และตรวจสอบคอร์์รััปชัันนั้้�นเกิิดขึ้�นทั่่�วโลก เมื่่�อพิิจารณาถึึงอิิทธิิพลของเทคโนโลยีีในการต่่อต้้านและ ปราบปรามคอร์์รััปชัันในภาพรวมแล้้ว พบว่่าระบบเทคโนโลยีีไม่่ได้้เป็็นเพีียงปััจจััยเดีียวที่่�จะเข้้ามา ต่่อต้้านให้้ปััญหาคอร์์รััปชัันหมดไปเท่่านั้้�น แต่่ทว่่าปััจจััยเกื้�อหนุุนจากภาครััฐ และภาคประชาชนจะส่่งผล ให้ร้ ะบบการตรวจสอบภาครัฐั นั้้น� มีีประสิทิ ธิภิ าพมากขึ้น� สำหรับั ประเทศไทยได้ม้ ีีการนำระบบเทคโนโลยีี มาประยุุกต์์ใช้้ในการตรวจสอบการทำงานของภาครััฐอย่่างหลากหลายเช่่นกััน อาทิิ เครื่่�องมืือสู้�โกง (ACT Ai) ภาษีีไปไหน และโครงการความโปร่ง่ ใสในการก่่อสร้า้ งภาครััฐ หรืือ CoST (Infrastructure Transparency Initiative) ดัังนั้�น ยุุทธศาสตร์์ในการพัฒั นาระบบเทคโนโลยีีเพื่�่อป้้องกััน ติดิ ตาม ตรวจสอบ และปราบปรามคอร์ร์ ัปั ชันั ในภาพรวมของประเทศไทยจำเป็น็ ต้อ้ งมีีหน่ว่ ยงานกลาง อย่า่ งคณะกรรมการ ป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิตแห่่งชาติิ (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) และหน่่วยงานที่่�มีีภารกิิจ เกี่ �ยวกัับการพััฒนาระบบดิิจิิทััลให้้ความรู้ �แก่่หน่่วยงานภาครััฐทุุกภาคส่่วนถึึงความเป็็นไปได้้ ในการออกแบบระบบเทคโนโลยีีที่่�ให้้ภาคประชาชนเข้้ามามีีส่่วนร่่วมในกระบวนการตรวจสอบหน่่วยงาน ของตน รวมทั้้�งให้้ข้อ้ มูลู การดำเนิินการเกี่�ยวกับั ระบบการเฝ้้าระวััง ตรวจสอบ ติิดตาม และรายงานปัญั หา คอร์ร์ ัปั ชัันของภาคประชาสัังคมที่่�มีีอยู่�เดิมิ เพื่่อ� เปิิดโอกาสให้ห้ น่่วยงานภาครัฐั ได้เ้ ข้า้ ไปเป็น็ ภาคีีเครืือข่า่ ย
42 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีีที่�่ 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) กัับภาคประชาสัังคม ซึ่่�งจะแสดงให้้เห็็นถึึงความจริิงใจในการพััฒนาระบบตรวจสอบความโปร่่งใส ภาครััฐ และเสริิมสร้้างความไว้้เนื้้�อเชื่่�อใจระหว่่างกััน ดัังนั้้�น จึึงสามารถสรุุปได้้ว่่าระบบเทคโนโลยีี มีีความสำคััญอย่่างยิ่ �งในการเป็็นเครื่่�องมืือที่่�สนัับสนุุนกระบวนการป้้องกัันและปราบปรามคอร์์รััปชััน แต่ก่ ระบวนการนี้จ�้ ะไม่ส่ ามารถประสบความสำเร็จ็ อย่า่ งยั่ง� ยืืนได้้ หากขาดความร่ว่ มมืือของทุกุ ภาคส่ว่ น ในสัังคมในการเป็็นผู้้�สร้้างความเปลี่�ยนแปลง ผู้้�พิิทัักษ์์ระบบคุุณธรรม และผู้�ที่�ไม่่อดทนต่่อคอร์์รััปชััน เพื่�อ่ ขับั เคลื่่อ� นให้้เกิดิ สัังคมปลอดคอร์ร์ ััปชัันไปด้ว้ ยกันั เอกสารอ้า้ งอิงิ ประจักั ษ์ ์ ก้้องกีีรติิ. (2560). แก้เ้ กมโกง กัับ ประจักั ษ์์ ก้อ้ งกีรี ติ.ิ [สื่�อ่ วิดิ ิิทััศน์์]. https://www.the101.world/lessons-from-corruption-battles-prajak/ สำนัักงานคณะกรรมการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิตแห่่งชาติิ. (2564). เครืือข่่ายเฝ้้าระวััง สำนักั งาน ป.ป.ช. (We Strong). เครืือข่่ายเฝ้้าระวััง สำนัักงาน ป.ป.ช. (We Strong). https://www.nacc.go.th/we/ สำนักั งานคณะกรรมการพัฒั นาระบบราชการ. (2564). การบริหิ ารงานภาครัฐั แบบมีสี ่ว่ นร่ว่ ม. สำนักั งาน คณะกรรมการพัฒั นาระบบราชการ (ก.พ.ร.). https://www.opdc.go.th/content/Mjc4Nw สำนักั งานพััฒนารััฐบาลดิจิ ิทิ ััล (องค์ก์ ารมหาชน). (11 มีีนาคม 2564). มาตรฐานและหลัักเกณฑ์์ การเปิิดเผยข้อ้ มูลู เปิิดภาครััฐ. DGA: Digital Government Development Agency. https://www.dga. or.th/policy-standard/standard/dga-005/54063-2/ สำนัักงานพัฒั นารัฐั บาลดิิจิทิ ัลั (องค์์การมหาชน). (2562). เทคโนโลยีีปัญั ญาประดิษิ ฐ์์ สำหรับั การบริหิ ารงานและการบริกิ ารภาครัฐั (AI for Government Administration and Services). กรุุงเทพฯ: ส.พิิจิิตรการพิิมพ์์ สุุภอรรถ โบสุวุ รรณ. (31 ตุลุ าคม 2561). เราจะเริ่ม� ใช้เ้ ทคโนโลยีีในการแก้้ปัญั หาคอร์์รััปชันั อย่่างไร?. แนวหน้้า. https://www.naewna.com/anticorruption/columnist/37677 สุุภััจจา อัังค์์สุวุ รรณ. (4 กรกฎาคม 2561). Check My School: การมีีส่่วนร่ว่ มเพื่่�อโรงเรียี นที่่�น่า่ อยู่�. แนวหน้า้ . https://www.naewna.com/anticorruption/columnist/36055 Affiliated Network for Social Accountability in East Asia and the Pacific (ANSA-EAP). (29 June 2021). Checkmyschool Philippines. ANSA-EAP. http://box2148.temp.domains/~ansaeapn/checkmyschool-philippines/ Davies, T., & Fumega, S. (2014). Mixed incentives: Adopting ICT innovation in the fight against Corruption for transparency, accountability, and anti-corruption. U4 Issue, 2014(4). https://www.u4.no/publications/mixed-incentives-adopting-ict- innovations-for-transparency-accountability-and-anti-corruption.pdf
เทคโนโลยีี: กุุญแจสู่่�การต่อ่ ต้้านคอร์ร์ ัปั ชันั 43 Ear-Dupuy, H., & Serrat, O. (2017). Fighting Corruption with ICT: Strengthening Civil Society’s Role. In Serrat, O. (Ed.), Knowledge Solutions: Tools, Methods, and Approaches to Drive Organizational Performance (p. 797 - 811). Singapore: Springer Nature. Kukutschka, R. M. B. (28 November 2016). Technology against corruption: the potential of online corruption reporting apps and other platforms. CMI–U4 Anti-Corruption Resource Centre. https://www.u4.no/publications/technology-against-corruption- the-potential-of-online-corruption-reporting-apps-and-other-platforms Organisation for economic co-operation and development. (2003). Fighting corruption: what role for civil society? The Experience of the OECD. Paris: Organisation for economic co-operation and development. Santiso, C. (28 February 2019). Here’s how technology is changing the corruption game. World Economic Forum. https://www.weforum.org/agenda/2019/02/here-s-how- technology-is-changing-the-corruption-game/ Shkabatur, J. (2012). Check My School: A Case Study on Citizens’ Monitoring of the Education Sector in the Philippines. Washington, D.C.: World Bank. Wickberg, S. (2013). Technological innovations to identify and reduce corruption. CMI–U4 Anti-Corruption Resource Centre. https://www.u4.no/publications/ technological-innovations-to-identify-and-reduce-corruption Chêne, M. (8 July 2010). Corruption, auditing and carbon emission reduction schemes. CMI–U4 Anti-Corruption Resource Centre. https://www.u4.no/publications/ corruption-auditing-and-carbon-emission-reduction-schemes
44 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีที ี่่� 14 ฉบัับที่่� 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) การสร้า้ งธรรมาภิบิ าลในกระบวนการตััดสิินใจลงทุนุ ภาครััฐ Building Governance in the Decision-Making Process for Public Investment Projects พิิณทิิพย์์ วัชั โรทััยI Pintip VajarothaiI บทคัดั ย่อ่ ปััญหาการทุุจริิตคอร์์รััปชัันมีีมาอย่่างยาวนานในประเทศไทย กรณีีการทุุจริิตที่่�เห็็นได้้ชััดเจน มักั เกิดิ ขึ้น� กับั โครงการลงทุนุ เชิงิ นโยบายขนาดใหญ่ ่ ที่่ม� ีีขั้้น� ตอนการดำเนินิ งานโครงการที่่ซ� ับั ซ้อ้ น ทำให้้ การตรวจสอบและป้อ้ งกันั การทุจุ ริติ ของประเทศไทย มุ่�งเน้น้ ที่่ก� ารปรับั ปรุงุ กระบวนการดำเนินิ งานของ โครงการ (Project Phases หรืือ Project Life Cycle) เพื่่อ� ตรวจสอบโครงการขนาดใหญ่เ่ หล่า่ นั้้�น ในขณะที่่�ยัังมีีโครงการขนาดเล็็กที่่�แล้้วเสร็็จจำนวนมากที่่�ถููกกระจายอำนาจการตััดสิินใจไปยัังท้้องถิ่ �น และมีีข้อ้ กังั ขาจากผู้�รับประโยชน์ถ์ ึงึ วัตั ถุปุ ระสงค์์ และความจำเป็น็ ในการลงทุนุ นั้้น� ๆ ซึ่่ง� ควรถูกู พิจิ ารณา ตั้ง� แต่่กระบวนการตัดั สิินใจที่่�เกิิดในช่่วงก่่อนเริ่ม� โครงการ (Pre-project Phase) บทความนี้้�จึึงนำเสนอ กรอบแนวคิดิ ใหม่่ ในการสร้้าง “ธรรมาภิิบาลการตัดั สินิ ใจลงทุนุ ของภาครััฐ” หรืือ Decision-Making Governance (DMG) เพื่อ�่ ให้เ้ กิดิ กระบวนการพิจิ ารณาคัดั เลืือกโครงการตั้ง� แต่ใ่ นช่ว่ งก่อ่ นเริ่ม� โครงการ อย่่างเป็็นระบบ โดยการบููรณาการองค์์ความรู้้�ด้้านธรรมาภิิบาล กระบวนการตััดสิินใจ และหลัักการ บริหิ ารโครงการเข้้าด้้วยกันั พร้้อมทั้้ง� นำเสนอตััวอย่่างการประยุุกต์ใ์ ช้้ DMG กับั โครงการลงทุุนภาครััฐ เพื่่�อพิิจารณาคััดเลืือกโครงการในช่่วงก่่อนเริ่�มโครงการ และข้้อเสนอแนะในการสร้้างธรรมาภิิบาล ในการตััดสิินใจของภาครัฐั ซึ่่�งทำให้ก้ ารตัดั สินิ ใจที่่�เคยเป็น็ นามธรรม (Unscientific) สามารถพิิสูจู น์์ บันั ทึึก ตรวจสอบได้ด้ ้ว้ ยหลักั การทางวิทิ ยาศาสตร์์ (Scientific Decision) เกิดิ การคัดั เลืือกโครงการลงทุนุ อย่า่ ง มีีระบบ และมีีการจััดลำดัับความสำคััญของโครงการที่่�มุ่�งเน้้นถึึงข้้อจำกััดของงบประมาณ และ ผลประโยชน์ข์ องส่่วนรวมเป็น็ สำคัญั และผลลัพั ธ์์จะช่่วยลดช่่องว่่างในการใช้อ้ ำนาจการตััดสินิ ใจที่่เ� อื้อ� ให้้เกิิดการสร้้างรูปู แบบการทุจุ ริิตที่่ย� ากต่่อการตรวจสอบเอาผิิดได้ใ้ นระยะยาว คำสำคัญั : กระบวนการตััดสิินใจ คอร์์รัปั ชันั โครงการลงทุุนภาครัฐั ธรรมาภิิบาล I หัวั หน้า้ งานประสานงานและบริหิ ารโครงการ, สถาบันั สารสนเทศทรัพั ยากรน้้ำ (องค์ก์ ารมหาชน), กระทรวงการอุดุ มศึกึ ษา วิทิ ยาศาสตร์์ วิิจัยั และนวััตกรรม, อีีเมล: [email protected] I Head of Coordination and Project Management, Establishment of Hydro – Informatics Institute (Public Organization) Ministry of Higher Education, Science, Research and Innovation, Email: [email protected] ได้้รับั บทความ 4 ตุลุ าคม 2564 แก้้ไขปรับั ปรุุง 8 พฤศจิิกายน 2564 อนุมุ ัตั ิใิ ห้้ตีีพิมิ พ์ ์ 3 ธันั วาคม 2564
การสร้้างธรรมาภิบิ าลในกระบวนการตััดสิินใจลงทุนุ ภาครััฐ 45 Abstract Thailand has been facing fraud and corruption for decades. Most exposed corruption problems to the public are large-scale and high impact investment projects where decisions are made by the central government. The implementations of these large-scale projects are highly complicated, hence, the strategies and policies to fight against corruption focus more on scrutinizing and auditing the project phases and processes within the project lifecycle. However, big portions of an investment fund are in fact allocated to local organizations where the decisions are made locally, outside of the central control system. Many cases show that the beneficiaries are in doubt of the genuine objectives and local necessities of those investments, which should be thoroughly considered from the pre-project phase. This article aims to bridge the gap in the decentralization system of the public investment project selection. The new framework of decision-making governance (DMG) is proposed to create a systematic project selection during the pre-project phase by integrating governance, decision making process, and project management principles altogether. The illustration of applying the DMG framework with government investment project at the pre-project phase is provided. In addition, the suggestion in creating an environment where unscientific decision can be proved with scientific measures. DMG will improve the decision-making transparency in the long run and diminish the gaps that could be disposed to some forms of unnoticeable corruption. Keywords: Corruption, Decision-making process, Governance, Public investment project 1. ปัญั หาและความสำคัญั ปัญั หาการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั มีีมาอย่า่ งยาวนานในประเทศไทย และรูปู แบบการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั ก็็มีีให้้เห็็นอย่่างหลากหลายในสัังคมที่่�กำลัังพััฒนา ซึ่่�งก่่อให้้เกิิดผลกระทบต่่อความเจริิญเติิบโตทาง เศรษฐกิิจ และสังั คมอย่่างกว้า้ งขวาง ทั้้�งนี้้ � ปััจจััยที่่�เอื้�อต่่อการเกิดิ การคอร์์รัปั ชัันมีีอยู่�จำนวนมาก ทั้้ง� ในแง่่ ของงบประมาณโครงการที่่�มีีจำนวนมาก ช่่องโหว่่ทางกฎหมาย กระบวนการจััดซื้�้อจััดจ้้าง ผู้้�มีีส่่วนได้้ ส่ว่ นเสีียที่่ม� ีีอำนาจ เป็น็ ต้น้ นอกจากนี้ ้� ปัจั จัยั การทุจุ ริติ ยังั รวมถึงึ ระบบบริหิ ารงบประมาณแบบกระจาย อำนาจโดยไม่่มีีระบบการติิดตามประเมิินผลที่่�มีีประสิิทธิิภาพ โดยยัังคงมีีการรวมศููนย์์อำนาจการตััดสินิ ใจ อยู่�ที่ผ�ู้�บริหิ ารระดัับสููง (Khan & Gray, 2006, p. 39; สำนัักงานคณะกรรมการการอุุดมศึึกษา, 2558, หน้้า 4) โดยเฉพาะอย่่างยิ่�งงบประมาณที่่�ได้้รัับจััดสรรไปตามหน่่วยงานต่่าง ๆ และในระดัับท้้องถิ่�น ซึ่�งการตััดสิินใจลงทุุนในโครงการใด ๆ ขึ้้�นอยู่่�กัับผู้�บริิหารขององค์์กรนั้้�น ๆ เป็็นสำคััญ โดยจะเห็็นได้้
46 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีที ี่�่ 14 ฉบัับที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) บ่อ่ ยครั้ง� ว่า่ หลายโครงการมีีความผิดิ ปกติิ และมีีข้อ้ กังั ขาถึงึ เหตุผุ ลในการตัดั สินิ ใจลงทุนุ ว่า่ ว่า่ งบประมาณ ดังั กล่า่ วได้ม้ ีีการพิจิ ารณาความคุ้�มค่า่ แล้ว้ หรืือไม่่ อย่า่ งไร หรืือสามารถนำไปลงทุนุ พัฒั นาอย่า่ งอื่น่� ที่่เ� กิดิ ประโยชน์์กว่่านี้�ไ้ ด้้หรืือไม่ ่ ตัวั อย่า่ งโครงการดัังแผนภาพที่่� 1 แผนภาพที่่� 1 ตัวั อย่า่ งการลงทุนุ โครงการขนาดกลาง และขนาดเล็ก็ ที่่ย� ังั ไม่ไ่ ด้้มีีการใช้้งานอย่า่ งคุ้�มค่า่ อาคารศููนย์์ส่ง่ เสริิมอาชีีพการนวดเพื่่�อสุุขภาพ อำเภอเบตง เสาไฟในพื้้น� ที่่�องค์ก์ ารบริิหารส่่วนตำบล จัังหวัดั ยะลา1 ราชาเทวะ อำเภอบางพลีี จัังหวััดสมุทุ รปราการ2 ที่่ม� า: 1 จาก หรูหู รา5ดาว!ทิ้้ง� ร้้างศููนย์ส์ ่่งเสริิมอาชีีพนวดเบตง ปปช.เรีียกสอบละเลงงบ, โดย หนังั สืือพิิมพ์์แนวหน้า้ คอลััมน์:์ ในประเทศ, 10 พฤษภาคม 2561, สืืบค้้นจาก https://www.naewna.com/local/338106 2 จาก ตร.สอบเจ้า้ หน้้าที่่� อบต.ราชาเทวะเพิ่่�มฟันั คดีีเสาไฟกิินรีฉี าว, โดย Post Today คอลััมน์:์ สัังคม, 30 มิิถุนุ ายน 2564, สืืบค้้นจาก https://www.posttoday.com/social/local/656873 จากแผนภาพที่่� 1 เป็น็ โครงการก่อ่ สร้้างภายใต้ค้ วามรัับผิดิ ชอบของหน่ว่ ยงานท้อ้ งถิ่�น ได้แ้ ก่่ โครงการพัฒั นาศักั ยภาพการท่่องเที่่�ยวกลุ่�มจังั หวัดั ยะลา ปัตั ตานีี นราธิิวาส สงขลา และสตูลู (กิจิ กรรม ส่่งเสริิมการนวดเพื่่�อสุุขภาพเตรีียมการพร้้อมเพื่�่อการส่่งออกและอบรมมััคคุุเทศก์์เฉพาะพื้้�นที่่�) ของสำนักั งานการท่อ่ งเที่่ย� วและกีีฬาจัังหวััดยะลา (ภาพซ้า้ ย) และ โครงการประติมิ ากรรมเสาไฟกินิ รีี ระบบโซลาร์เ์ ซลล์์ ขององค์ก์ ารบริหิ ารส่ว่ นตำบลราชาเทวะ จังั หวัดั สมุทุ รปราการ (ภาพขวา) เป็น็ ข้อ้ มูลู ที่ �เผยแพร่่ในข่่าวหลายสำนััก ซึ่่�งเกิิดจากเสีียงวิิจารณ์์อย่่างกว้้างขวางของประชาชนในพื้้�นที่่�ถึึงความเหมาะสม จำเป็น็ และความคุ้�มค่า่ ของการลงทุนุ โดยจากข้อ้ มูลู ข่า่ วที่่ไ� ด้อ้ ้า้ งอิงิ นั้้น� โครงการดังั กล่า่ วเป็น็ การลงทุนุ ตามกระบวนการจััดซื้้�อจััดจ้้างของภาครััฐซึ่ �งถืือว่่าได้้มีีการดำเนิินการตามกระบวนการเสร็็จสิ้ �นแล้้ว และถึึงแม้้จะเห็็นได้้อย่่างชััดเจนว่่าเป็็นการลงทุุนที่่�ไม่่เกิิดประโยชน์์ ไม่่ก่่อให้้เกิิดการใช้้งานอย่่าง แท้้จริิง แต่่ก็็ยัังไม่่สามารถระบุุความผิิดได้้อย่่างชััดแจ้้งว่่าเป็็นความตั้�งใจในการทุุจริิตหรืือไม่่ หรืือเป็็น ความผิดิ พลาดในการบริิหารจััดการ
การสร้า้ งธรรมาภิิบาลในกระบวนการตััดสิินใจลงทุุนภาครัฐั 47 เมื่่�อกล่่าวถึึงการกระทำที่่�เป็็นการทุุจริิต งานวิิจััยของ Olken & Pande (2011) ได้้นิิยาม กิจิ กรรมการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั ในโครงการต่า่ ง ๆ ให้เ้ ป็น็ การกระทำที่่ผ� ิดิ หรืือขัดั ต่อ่ ข้อ้ กฎหมาย และกรณีี ศึึกษาด้้านการทุุจริิตในประเทศไทย มัักนำเสนอในภาพของโครงการเชิิงนโยบายขนาดใหญ่่ ที่่�มัักมีี กระบวนการดำเนิินงานโครงการที่่�ซัับซ้้อน มีีผู้้�มีีส่่วนได้้ส่่วนเสีียจำนวนมาก ยากต่่อการพิิสููจน์์ว่่าเป็็น ความบกพร่่องในการปฏิบิ ััติหิ น้า้ ที่่�โดยสุจุ ริิต หรืือเป็็นเจตนาทุจุ ริิต (วิชิ า มหาคุณุ , 2560, หน้้า 4 - 5) ดังั นั้้น� หากเป็น็ ความผิดิ พลาดในการบริหิ ารจัดั การ (Administration Failure) ซึ่่ง� ไม่ผ่ ิดิ ต่อ่ ข้อ้ กฎหมาย ใด ก็็ยากต่่อการตรวจสอบเอาผิิด จากความซัับซ้้อนในการดำเนิินงานโครงการขนาดใหญ่่ดัังกล่่าว กระบวนการตรวจสอบและการป้้องกัันการทุุจริิตโดยทั่่�วไปจึึงเกิิดขึ้ �นหลัังจากโครงการได้้เริ่ �มขึ้ �นแล้้ว หรืือที่่เ� รีียกว่า่ ระยะดำเนินิ งานที่่อ� ยู่�ในวัฏั จักั รของโครงการ (Project Phases หรืือ Project Life Cycle) โดยวััฏจัักรโครงการ ได้้ถููกกำหนดขึ้�นเพื่่�อเป็็นการกำหนดจุุดเริ่�มต้้น และสิ้�นสุุดของการดำเนิินงาน โครงการ โดยเน้้นการติิดตามการดำเนิินงานโครงการอย่่างเป็น็ ระบบ ซึ่่ง� ประกอบด้ว้ ย 4 ระยะ ได้แ้ ก่่ 1) ระยะริเิ ริ่ม� (Initiation) 2) ระยะวางแผน 3) ระยะดำเนินิ งาน (Execution) และ 4) ระยะปิดิ โครงการ (Closeout) และแต่่ละระยะมีีการติิดตามควบคุุมอย่่างต่่อเนื่�่อง (Monitoring and Controlling Processes) รวมถึึงมีีการกำหนดช่ว่ งของการตััดสิินใจ (Phase Gate หรืือ Critical Decision Points) ซึ่�งเกิดิ ขึ้น� ก่อ่ นการเริ่ม� ต้้นของระยะถัดั ไป โดยเงื่อ� นไขการตัดั สินิ ใจ ได้แ้ ก่่ ยกเลิิก ดำเนินิ การต่่อ ปรัับ แผนงาน ขอบเขต ระยะเวลา งบประมาณ เป็น็ ต้น้ (Project Management Institute, 2017, p. 18; Wideman, 2020) ดัังนั้้�น กระบวนการตรวจสอบและป้้องกัันการทุุจริิตที่่�เกิิดขึ้�นในวััฏจัักรดัังกล่่าว จึึงมุ่�งเน้น้ ที่่ก� ารปรับั ปรุุงกระบวนการดำเนินิ งาน เช่่น การตรวจสอบภายใน การจััดทำงบกระทบยอด (Reconciliation) การควบคุุมกระบวนการปฏิิบััติิงาน การติิดตามประเมิินผล เป็็นต้้น (สำนัักงาน คณะกรรมการการอุุดมศึกึ ษา, 2558, หน้า้ 18) แต่่ข้อ้ กัังขาของผู้�รับประโยชน์์ โดยเฉพาะโครงการในระดัับ ท้้องถิ่�น กลัับตั้ง� คำถามถึงึ วัตั ถุปุ ระสงค์์ เป้้าหมาย และความจำเป็็นในการลงทุุนนั้้น� ๆ ที่่ม� ีีต่่อเศรษฐกิิจ และสัังคม ที่่�ควรพิจิ ารณาตั้ง� แต่่ก่อ่ นเริ่�มโครงการ (Pre-project Phase) หรืือในช่ว่ งระยะการตัดั สิินใจ คัดั เลืือกโครงการ (Project Selection Phase) การมุ่�งเน้้นตรวจสอบและป้้องกัันการทุุจริิตเฉพาะในกระบวนการดำเนิินโครงการ อาจทำให้้ มองข้้ามต้้นเหตุุหลัักของการได้้มาซึ่�งโครงการต่่าง ๆ เหล่่านั้้�นว่่ามีีความสำคััญมากน้้อยแค่่ไหนต่่อ ผลประโยชน์์ของชาติิ ควรถููกพิิจารณาตั้�งแต่ใ่ นช่่วงก่อ่ นเริ่ม� โครงการ ซึ่่ง� มัักถููกมองข้้ามไปจาก Project Life Cycle และมีีความสำคัญั มากในแง่ค่ วามสำเร็จ็ ของโครงการ เนื่อ่� งจากโครงการที่่ล� ้ม้ เหลวมากมาย เกิดิ จากการตััดสิินใจที่่�ไม่่รอบคอบ และขั้น� ตอนการทำงานก่่อนเริ่�มโครงการที่่�ไม่่ได้ถ้ ูกู ทำให้ช้ ััดเจนมากพอ (Wideman, 2020) โดยเฉพาะอย่่างยิ่ง� หากอยู่�ในสภาวะที่่�งบประมาณมีีอย่่างจำกัดั แต่ค่ วามต้้องการ ลงทุนุ มีีหลากหลาย การจัดั ลำดับั ความสำคัญั ของโครงการ (Project Prioritization) โดยยึดึ เกณฑ์ข์ อง ผลประโยชน์ส์ ูงู สุุดเป็น็ หลััก จึงึ น่า่ จะถูกู นำมาวิิเคราะห์์ให้้อยู่�ในกระบวนการของการตัดั สิินใจคัดั เลืือก โครงการตั้�งแต่ก่ ่อ่ นเริ่�มดำเนินิ โครงการภาครัฐั (Vajarothai, 2019, p. 1 - 4)
48 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีที ี่�่ 14 ฉบัับที่่� 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) ประเทศไทยภายใต้ร้ ะบบการกระจายอำนาจผ่า่ นหน่่วยงานภาครัฐั ในระดับั ต่่าง ๆ ถึงึ แม้จ้ ะเป็็นส่่วนหนึ่่ง� ของการบริิหารจััดการภาครััฐแบบมีีธรรมาภิิบาล (Governance) อย่่างไรก็็ตาม เมื่่�ออ้้างถึึงงาน ศึึกษาของ Rhodes (2000) และ Bovaird (2005) กรณีีศึึกษาเกี่�ยวกัับธรรมาภิิบาลในวรรณกรรม นานาชาติิยัังคงประสบข้้อจำกััดในทางปฏิิบััติิ และความชััดเจนในการนำไปใช้้ เช่่นเดีียวกัับระบบ การกระจายอำนาจของไทยที่่�ยังั ติิดขัดั ในด้้านความพร้อ้ ม และศัักยภาพในการบริิหารจัดั การโครงการ ของหน่ว่ ยงานต่า่ ง ๆ ที่่แ� ตกต่า่ งกันั รวมถึงึ ความเร่ง่ รีีบในการใช้จ้ ่า่ ยงบประมาณ และช่อ่ งโหว่ท่ างระเบีียบ ในการดำเนิินการจััดซื้�้อจััดจ้้าง ซึ่่�งจะเห็็นได้้จากค่่าคะแนนด้้านความโปร่่งใสในกระบวนการ/ขั้ �นตอน ที่่�เกี่�ยวกัับการจััดสรรงบประมาณของประเทศไทย ที่่�จััดอัันดัับโดย Economist Intelligence Unit Country Risk Rating (EIU) ยังั คงอยู่�ในอันั ดัับต่่ำ (ฉัันท์ช์ นก เจนณรงค์,์ 2561, หน้้า 141) ซึ่่ง� อาจเกิดิ จากความไม่่ชััดเจนในการบริิหาร จััดสรรและใช้้จ่่ายงบประมาณ ที่่�ยัังไม่่มีีกระบวนการในการติิดตาม ตรวจสอบ วิิธีีการคััดเลืือกโครงการลงทุุนอย่่างเป็็นระบบ ที่่�สร้้างความโปร่่งใส ชััดเจนในทุุกขั้ �นตอน การดำเนินิ งานตามหลักั การ “ธรรมาภิบิ าล” หรืือ Governance ที่่ด� ีี ที่่ต� ้อ้ งมีีการระบุอุ ย่า่ งชัดั เจนถึงึ บทบาท ของผู้�เกี่�ยวข้้อง ขั้้น� ตอนการจััดตั้ง� คณะทำงาน การดำเนินิ งาน ทบทวน แก้ไ้ ข และการเปิิดเผยข้อ้ มูลู สู่�สาธารณะ เป็็นต้้น แม้้การประยุุกต์์ธรรมาภิิบาลในระบบการบริิหารจััดการภาครััฐนั้้�น สามารถดำเนิินการได้้ใน หลายองค์ป์ ระกอบ แต่บ่ ทความนี้�้ จะเน้น้ ที่่ก� ระบวนการตัดั สินิ ใจคัดั เลืือกโครงการลงทุนุ ซึ่่ง� เป็น็ ขั้้น� ตอน เริ่ม� แรกก่อ่ นเกิดิ กระบวนการจัดั ซื้อ�้ จัดั จ้า้ งของภาครัฐั เพื่อ่� พิจิ ารณาคัดั เลืือกโครงการลงทุนุ ในช่ว่ งก่อ่ น เริ่�มโครงการ (Pre-project Phase) ให้้เกิดิ ขั้น� ตอนการดำเนิินการที่่ช� ัดั เจน ลดช่อ่ งว่า่ งในกระบวนการ ตัดั สินิ ใจคัดั เลืือกโครงการลงทุนุ ของภาครัฐั ที่่ม� ีีการดำเนินิ การแบบเบ็ด็ เสร็จ็ ภายในองค์ก์ ร โดยได้ท้ บทวน วรรณกรรมที่่เ� กี่ย� วข้อ้ งกับั หลักั การธรรมาภิบิ าลในหัวั ข้อ้ ที่่� 2 และได้ป้ ระยุกุ ต์ใ์ ช้ห้ ลักั การดังั กล่า่ วเพื่อ�่ นำ เสนอแนวทางในการสร้้างธรรมาภิิบาลในกระบวนการตััดสิินใจภาครััฐ หรืือ Decision-Making Governance (DMG) ในหัวั ข้อ้ ที่่� 3 พร้อ้ มเสนอรายละเอีียดโครงสร้า้ งการดำเนินิ งานภายใต้้ DMG และ ขั้�นตอนการดำเนิินงาน พร้อ้ มตัวั อย่่างการประยุกุ ต์ใ์ ช้ ้ ที่่จ� ะทำให้เ้ กิิดการคัดั เลืือกโครงการลงทุุนอย่า่ ง มีีระบบ มีีผู้้�รัับผิิดชอบในแต่่ละขั้ �นตอนย่่อยของการตััดสิินใจอย่่างชััดเจน มีีการจััดลำดัับความสำคััญ ของโครงการที่่�มุ่�งเน้น้ ถึึงข้้อจำกัดั ของงบประมาณ และผลประโยชน์ข์ องส่ว่ นรวมเป็็นสำคัญั และหััวข้อ้ ที่่� 4 ซึ่่ง� เป็น็ หััวข้อ้ สุุดท้้ายของบทความนี้�้ จะให้้ข้อ้ เสนอแนะการดำเนิินงานที่่จ� ะทำให้เ้ กิดิ การประยุกุ ต์์ ใช้ง้ าน DMG อย่า่ งจริงิ จังั ในทุกุ ระดัับ ซึ่่ง� จะช่ว่ ยสร้า้ งความเข้้มแข็็งให้้กับั ระบบการตััดสิินใจ และระบบ การกระจายอำนาจที่่ม� ีีอยู่�ในปััจจุุบันั ของประเทศไทย 2. แนวคิิดธรรมาภิิบาลสำหรัับหน่ว่ ยงานภาครัฐั คำว่่า “ธรรมาภิิบาล” มีีการใช้้อย่่างแพร่่หลายในโลกตะวัันตก และเริ่�มมีีบทบาทใน การนำมาใช้ใ้ นการบริหิ ารราชการของประเทศโลกที่่�สาม ตั้้ง� แต่่ช่ว่ งยุุค 90’s หรืือประมาณ พ.ศ. 2533
การสร้้างธรรมาภิบิ าลในกระบวนการตััดสินิ ใจลงทุุนภาครััฐ 49 เป็น็ ต้น้ มา โดยการผลัักดันั ของ World Bank (Leftwich, 1993) จากการทบทวนวรรณกรรมเกี่�ยวกับั “ธรรมาภิบิ าล” หรืือ “Governance” โดย Rhodes (2000) ได้ก้ ำหนดวัตั ถุปุ ระสงค์ข์ องการจััดทำ ธรรมาภิิบาล คืือ เพื่อ�่ ให้เ้ กิิดความตรงไปตรงมา โปร่ง่ ใสในการบริิหารจััดการ มีีการเปิดิ เผยข้อ้ มูลู อย่่าง ไม่ป่ ิดิ บังั มีีความน่า่ เชื่อ่� ถืือของบุคุ คลผู้�มีหน้า้ ที่่ร� ับั ผิดิ ชอบภาระงานในส่ว่ นต่า่ ง ๆ ที่่ม� ีีการจัดั สรรบทบาท และหน้้าที่่อ� ย่่างชััดเจน ให้้สามารถตรวจสอบการทำงานในส่่วนนั้้น� ๆ ได้้ตรงจุุด โดยในส่่วนของการบริหิ ารจััดการภาครััฐ หรืือ Good Governance คืือ เพื่อ�่ ให้ก้ ารบริหิ าร ราชการ หรืือการบริิหารจััดการของรััฐมีีประสิิทธิิภาพมากขึ้�น มีีระบบการตรวจสอบที่่�เป็็นอิิสระ การบริหิ ารจัดั การงบประมาณการเงินิ ที่่น� ่า่ เชื่อ่� ถืือ เคารพในหลักั กฎหมายและสิทิ ธิมิ นุษุ ยชน โครงสร้า้ ง องค์์กรมีีความหลากหลาย และให้อ้ ิิสระแก่่สื่อ่� ได้้ทำงาน เป็น็ ต้น้ (ดูเู พิ่่�มเติิมที่่� Leftwich, 1993; World Bank, 1992) นอกจากนี้้� Rhodes (2000) ได้้อ้า้ งถึงึ การศึึกษาดั้�งเดิิมของ Finer (1970) โดยได้้เปรีียบเทีียบ ความหมายที่่ช� ััดเจนมากขึ้น� ระหว่า่ งรััฐบาล (Government) และธรรมาภิบิ าล (Governance) ดังั นี้้� • รััฐบาล หรืือ Government คืือ กระบวนการของการบริหิ าร ที่่ก� ำหนดบทบาทหน้า้ ที่่�ตาม อำนาจสั่�งการ โดยผ่่านวิธิ ีีการ หรืือระบบการบริหิ ารจััดการของแต่ล่ ะสังั คม หรืือองค์์กรนั้้�น ๆ • ธรรมาภิิบาล หรืือ Governance คืือ การปรับั เปลี่ย� นให้เ้ กิดิ กระบวนการบริิหารแบบใหม่่ ที่่�บทบาทหน้า้ ที่่�ตามอำนาจสั่ง� การได้ถ้ ูกู ปรับั เปลี่ย� น โดยผ่่านวิิธีีการหรืือระบบบริิหารจัดั การแบบใหม่่ ของแต่่ละสัังคม หรืือองค์ก์ รนั้้�น ๆ ยุุคปััจจุุบััน ได้้มีีการผลัักดัันเพื่�่อนำธรรมาภิิบาลมาใช้้ในทางปฏิิบััติิอย่่างแพร่่หลายในเรื่�่อง การจััดการข้้อมููลภาครััฐเพื่�่อนำไปสู่�การใช้้งานข้้อมููลเปิิด หรืือที่่�เรีียกว่่า ธรรมาภิิบาลข้้อมููล (Data Governance) ซึ่่ง� มีีองค์ป์ ระกอบหลักั ๆ 3 ส่ว่ น คืือ คณะธรรมาภิบิ าลข้อ้ มููล (Body) กระบวนการ ทำงานของธรรมาภิบิ าลข้อ้ มูลู (Process) และเครื่อ่� งมืือและที่่จ� ัดั เก็บ็ ข้อ้ มูลู (Tools and Repositories) (ดนัยั ธนบดีีธรรมจารีี, 2564, หน้้า 10) ในส่ว่ นของการบริหิ ารโครงการ ธรรมาภิบิ าลได้ถ้ ูกู เรีียกว่า่ ธรรมาภิบิ าลโครงการ หรืือ Project Governance มีีวัตั ถุปุ ระสงค์เ์ พื่อ�่ ทำให้ร้ ะบบการตัดั สินิ ใจของโครงการมีีประสิทิ ธิภิ าพและประสิทิ ธิผิ ล ซึ่ง� ส่ว่ นสำคัญั คืือ โครงสร้้างของธรรมาภิิบาลโครงการ (Project Governance Structure) ที่่จ� ะต้อ้ ง สนัับสนุุนให้้เกิิดการรายงานผลการดำเนิินงาน การเปิิดพื้้�นที่่�ในการให้้ข้้อคิิดเห็็นต่่าง ๆ ที่่�เกี่�ยวกัับ โครงการ รวมถึึงการบริิหารจััดการผู้้�มีีส่ว่ นเกี่�ยวข้อ้ งให้ม้ ีีส่่วนในกระบวนการตััดสินิ ใจ ทั้้ง� นี้้� โครงการที่่� ประสบความสำเร็จ็ และมีีการบริิหารจััดการอย่่างมีีประสิทิ ธิิภาพ เป็็นตัวั ชี้ว้� ััดถึึงการมีีหลัักการธรรมาภิิบาล ของโครงการที่่�ดีี (Garland, 2009, p. 11 - 12; Too & Weaver, 2014, p. 7, 16; Bourne, 28 December 2011) โดยส่่วนสำคััญที่่�จำเป็็นตามหลัักการธรรมาภิิบาลของโครงการ หรืือ Project Governance ประกอบด้้วย
50 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีที ี่�่ 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) 1) กระบวนการเพื่�่อคัดั เลืือกโครงการที่่ด� ีีที่่�สุดุ (Project Selection) 2) การบริหิ ารจัดั การโครงการตาม Project Life Cycle อย่า่ งมีีประสิทิ ธิภิ าพ เชื่อ�่ มการทำงาน ทุุกระดัับ (Project Life Cycle Management) 3) การใช้้ระบบติดิ ตามการดำเนิินงาน และปรัับปรุงุ กระบวนการอย่า่ งต่่อเนื่่�อง (Monitoring and Evaluation) กล่า่ วโดยสรุปุ ธรรมาภิบิ าล จึงึ หมายถึงึ การบริหิ ารจัดั การที่่ม� ีีระเบีียบขั้น� ตอนชัดั เจน มีีการกำหนด บทบาทหน้้าที่่�ของผู้้�รัับผิิดชอบในแต่่ละขั้�นตอน เพื่�่อให้้เกิิดการดำเนิินการที่่�โปร่่งใส และมีี ประสิิทธิิภาพประสิิทธิิผลมากขึ้�น สามารถตรวจสอบย้้อนกลัับได้้ และมีีมาตรฐานเป็็นที่่�ยอมรัับใน ทุุกภาคส่่วน ซึ่่�งจำเป็็นต้อ้ งมีีการทบทวน ปรัับปรุุงกระบวนการ หรืือระบบในการบริหิ ารจััดการนั้้น� ๆ โดยเน้้นให้้เกิิดการยอมรัับการปรัับปรุุงเปลี่�ยนแปลงตั้�งแต่่ระดัับผู้�บริิหาร ระดัับปฏิิบััติิ และจนถึึงผู้�ใช้้ บริิการ และจากหลัักธรรมาภิิบาล สามารถสรุุปองค์์ประกอบที่่�จำเป็็นสำหรัับการจััดทำธรรมาภิิบาล ภาครัฐั ใด ๆ ได้้แก่่ 1) องค์์ประกอบคณะทำงาน ที่่�มีีบทบาทการทำงานชัดั เจน (Body) 2) ขั้�นตอนการดำเนินิ งาน ที่่ส� ามารถกำหนดคณะทำงานรับั ผิิดชอบ (Process) 3) เครื่อ�่ งมืือ และวิธิ ีีการจััดการข้้อมูลู (Methods) 4) เอกสารบันั ทึึกการทำงาน และรายงานผล (Documents) โดยทั้้�ง 4 องค์์ประกอบนี้้� จะใช้เ้ ป็น็ กรอบในการออกแบบแนวคิดิ ธรรมาภิิบาลในกระบวนการ ตััดสินิ ใจภาครัฐั ซึ่่�งได้้นำเสนอในหััวข้อ้ ต่อ่ ไป 3. การสร้า้ งธรรมาภิิบาลในกระบวนการตัดั สินิ ใจภาครัฐั นัักวิิชาการด้้านการบริิหารโครงการหลายท่่าน เช่่น Haponava & Al-Jibouri (2009) Archibald, Filippo, & Filippo (2012) Park-Lee (2021) Vajarothai (2019) ให้้ความสำคััญกัับ การพัฒั นากระบวนการในระยะก่อ่ นเริ่ม� โครงการ ซึ่่ง� พิสิ ูจู น์แ์ ล้ว้ ว่า่ จะช่ว่ ยเพิ่่ม� ประสิทิ ธิภิ าพ คุณุ ภาพ และ ผลลัพั ธ์ท์ างคุุณค่า่ ของโครงการนั้้�น ๆ ได้้ โดยส่ว่ นหนึ่่�งของระยะก่่อนเริ่�มโครงการนี้� ้ คืือ กระบวนการ ตััดสินิ ใจคััดเลืือกโครงการ (Project Selection Phase) และเพื่อ่� ให้้มีีธรรมาภิบิ าลในการดำเนินิ งาน โครงการภาครััฐที่่ด� ีี หรืือ Project Governance ดังั ที่่�ได้ก้ ล่่าวไว้ใ้ นบทที่่� 2 จึงึ จำเป็น็ ต้อ้ งมีีธรรมาภิบิ าล ในกระบวนการตััดสิินใจเพื่อ�่ คัดั เลืือกโครงการที่่�ดีีที่่�สุุดประกอบด้้วยเช่น่ กันั บทความนี้้� ได้้ศึึกษาค้้นคว้้า และทบทวนวรรณกรรมโดยนำหลัักธรรมาภิิบาล กระบวนการ ตัดั สินิ ใจ และโครงสร้้างการบริิหารโครงการ มาบููรณาการร่ว่ มกันั โดยได้เ้ สนอแนะกรอบโครงสร้า้ งที่่� ชััดเจนในมุุมของหลัักธรรมาภิิบาล และสามารถออกแบบโครงสร้้างธรรมาภิิบาลสำหรัับการตััดสิินใจ ของภาครัฐั (Decision-Making Governance: DMG) ได้ด้ ังั แผนภาพที่่� 2
การสร้้างธรรมาภิบิ าลในกระบวนการตััดสิินใจลงทุนุ ภาครัฐั 51 แผนภาพที่่� 2 กรอบโครงสร้า้ งธรรมาภิบิ าลการตัดั สินิ ใจของภาครัฐั (Decision-Making Governance: DMG) ที่่ม� า: ประยุกุ ต์จ์ ากกรอบธรรมภิิบาลข้อ้ มูลู จาก Data Governance: Step by step guideline หลัักสููตรการจัดั ทำธรรมาภิบิ าลข้อ้ มููล (Data Governance) เพื่่�อการบริหิ ารสู่�องค์์กรดิิจิทิ ัลั (หน้า้ 10), โดย ดนััย ธนบดีีธรรมจารีี, 2564, กรุงุ เทพฯ: สถาบันั ส่่งเสริิมการบริิหารกิจิ การบ้า้ นเมืืองที่่ด� ีี สำนักั งาน ก.พ.ร.. จากแผนภาพที่่� 2 องค์ป์ ระกอบของกรอบโครงสร้า้ งธรรมาภิบิ าลการตัดั สินิ ใจของภาครัฐั หรืือ DMG เป็น็ กระบวนการที่่เ� กิดิ ขึ้น� ก่อ่ น Project Life Cycle ที่่ย� ึดึ โยงอยู่�ภายใต้ห้ ลังั คาบ้า้ นของยุทุ ธศาสตร์์ และเงื่�อนไขการจััดสรรงบประมาณของประเทศที่่�การตัดั สินิ ใจลงทุนุ ใด ๆ ควรต้อ้ งสอดคล้้องกัับกรอบ ความต้้องการของชาติิ โดยองค์์ประกอบของ DMG คืือ ตัวั บ้า้ น ที่่ด� ำเนินิ การแต่ล่ ะขั้น� ตอนจาก A - C ในแนวนอน โดยมีีเสาหลักั ซ้า้ ย (Decision Guideline) และขวา (Documents) ของบ้า้ นที่่ช� ่ว่ ยควบคุมุ กระบวนการทำงาน และเมื่่�อสิ้�นสุุดกระบวนการ DMG แล้้ว โครงการที่่�ถููกคััดเลืือกว่่ามีีความเหมาะสม ในการลงทุนุ จะเข้้าสู่�กระบวนการบริหิ ารโครงการ หรืือ Project Life Cycle ซึ่่�งรวมถึึงกระบวนการ จัดั ทำเอกสารตั้ง� ต้้นของโครงการ เพื่่�อดำเนินิ การจัดั ซื้อ้� จัดั จ้า้ งต่่อไป การทำให้เ้ กิดิ ธรรมาภิบิ าลในกระบวนการตัดั สิินใจ โดยใช้้กรอบ DMG นี้� ้ ต้้องประกอบด้ว้ ย รายละเอีียดดังั ต่อ่ ไปนี้�้ คู่�่ มืือประกอบการตัดั สิินใจ (Decision Guideline): เป็น็ เอกสารที่่�ให้้ความรู้� แนวทาง และ ตััวอย่า่ ง ในการดำเนินิ การแต่ล่ ะขั้น� ตอนจาก A - C เพื่�อ่ ให้้หน่่วยงานต่า่ ง ๆ สามารถปฏิบิ ัตั ิิตามได้้ โดยใช้้ ผู้�เชี่ย� วชาญทางเทคนิคิ น้้อยที่่ส� ุดุ ทั้้�งนี้�้ ควรมีีการฝึึกอบรมเพื่่�อปูพู ื้้น� ฐานเกี่ย� วกัับกระบวนการตัดั สินิ ใจด้ว้ ย
52 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีีที่�่ 14 ฉบับั ที่่� 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) A – คณะทำงานธรรมาภิิบาลการตััดสินิ ใจ (Decision-Making Body): ควรต้้องมีีการจััดตั้ง� คณะทำงานในกระบวนการตััดสิินใจในแต่่ละขั้ �นตอน ที่่�แต่่ละชุุดคณะทำงานต้้องไม่่มีีส่่วนได้้ส่่วนเสีีย ที่่�เกี่�ยวโยงกััน โดยเฉพาะขั้�นตอนที่่�อาจมีีส่่วนได้้ส่่วนเสีียซึ่�งกัันและกััน เช่่นเดีียวกัับหลัักการจััดตั้�ง คณะกรรมการจัดั ซื้อ�้ จัดั จ้า้ งของภาครัฐั นอกจากนี้อ้� งค์ป์ ระกอบที่่ส� ำคัญั ของคณะทำงาน คืือ ผู้�เชี่ย� วชาญ หรืือ ผู้้�ช่่วยคณะทำงานด้้านเทคนิิค ที่่�จะช่่วยขัับเคลื่่�อนกระบวนการ ซึ่่�งจำเป็็นต้้องได้้รัับการฝึึกอบรมเกี่ �ยวกัับ กระบวนการตััดสิินใจ และการใช้้งานเครื่�่องมืือต่่าง ๆ รวมถึึงอ่่านทำความเข้้าใจในคู่่�มืือประกอบการ ตััดสินิ ใจ (Decision Guideline) อย่า่ งละเอีียดรอบคอบแล้ว้ B – กระบวนการตััดสิินใจ (Decision-Making Process): ลำดัับกระบวนการตััดสิินใจ ในแต่ล่ ะขั้น� ตอนอย่า่ งมีีระบบ โดยแต่ล่ ะขั้น� ตอน ต้อ้ งมีีคณะทำงานจาก A ในการกำกับั ดูแู ล และรับั ผิดิ ชอบ อย่่างชััดเจน โดยหากอ้้างอิิงกระบวนการคััดเลืือกโครงการภาครััฐ (Project Selection Process) ที่่�เสนอแนะโดย Vajarothai (2019) สามารถแบ่่งเป็็นขั้้�นตอนย่่อยได้้ 4 ขั้้น� ตอน ดัังนี้้� 1) Preparation Stage: ขั้้�นเริ่�มต้้นในการกำหนดเป้้าหมาย และวััตถุุประสงค์์ การลงทุุนในเชิิงยุุทธศาสตร์์ โดยวัตั ถุุประสงค์ข์ องการลงทุุนจะเป็น็ ตัวั กำหนดเกณฑ์์ (Criteria) ที่่จ� ะใช้้ เพื่อ�่ ประเมินิ โครงการลงทุนุ ที่่ส� ะท้อ้ นผลกระทบในหลายมิติ ิิ เช่น่ เกณฑ์ด์ ้า้ นเศรษฐกิจิ สังั คม สิ่่ง� แวดล้อ้ ม เป็็นต้น้ 2) Pre-screening Stage: ขั้้�นคััดกรองข้้อมููล โดยต้้องรวบรวม ค้้นหา ทางเลืือก การลงทุนุ (Alternatives) ที่่ส� อดคล้อ้ งกับั วัตั ถุปุ ระสงค์์ และหากมีีจำนวนทางเลืือกมากเกินิ ไป สามารถ คััดกรองเพื่่อ� ลดจำนวนทางเลืือกโดยใช้เ้ กณฑ์์เบื้้�องต้น้ ที่่ต� ้้องถูกู กำหนดไว้แ้ ล้้วจากขั้น� แรก 3) Project Evaluation: ขั้้�นการประเมิินความเหมาะสม และความคุ้�มค่่าของทางเลืือก โดยต้้องรวบรวมข้้อมููลโครงการของแต่่ละทางเลืือก เพื่่�อนำมาแปลงค่่าให้้เหมาะสมกัับการประเมิิน ตามเกณฑ์์ (Criteria) แต่ล่ ะตัวั ที่่�ได้้กำหนดขึ้น� รวมถึึงการวิเิ คราะห์์ความอ่่อนไหวของแต่่ละทางเลืือก (Sensitivity Analysis) ซึ่่�งมีีกระบวนการทางเทคนิิคที่่�ซัับซ้้อน และใช้้ข้้อมููลจำนวนมาก ขั้้�นตอนนี้้� จึึงจำเป็็นต้อ้ งมีผู้�เชี่�ยวชาญ/ผู้�ประเมินิ ความคุ้�มค่า่ และผู้้�ช่ว่ ยคณะทำงานเป็น็ ผู้้�จัดั เตรีียมข้้อมูลู ประมวลผล คะแนนของแต่่ละทางเลืือก และสรุุปผลเพื่�่อจััดทำเป็็นเอกสารบัันทึึกสำหรัับการตััดสิินใจในขั้้�นตอน ต่่อไป 4) Decision Stage: ขั้้น� การตัดั สินิ ใจคัดั เลืือกโครงการลงทุนุ ที่่ม� ีีความคุ้�มค่า่ ตรงกับั เป้า้ หมาย และวััตถุุประสงค์์ของการลงทุุนมากที่่�สุุด โดยผลการประเมิินจะนำไปสู่�การจััดลำดัับความสำคััญของ โครงการตามคะแนนการประเมินิ ซึ่่ง� ในขั้้น� ตอนนี้ �้ผู้�บริหิ ารระดับั สูงู ที่่เ� ป็น็ คนตัดั สินิ ใจสามารถขอทบทวน เงื่�อนไขในการวิิเคราะห์์ที่่�ตอบโจทย์์การลงทุุนมากขึ้�น (Re-assessed Sensitivity Analysis) โดยมีี ผู้�เชี่ย� วชาญ/ผู้�ประเมินิ ความคุ้�มค่า่ และผู้้�ช่ว่ ยคณะทำงานสนับั สนุนุ การดำเนิินการ และสรุุปผลการตัดั สินิ ใจ เพื่�่อจัดั ทำเป็น็ เอกสารบันั ทึึกต่่อไป C – เครื่่อ� งมืือในการตัดั สิินใจ (Decision-Making Methods): เมื่อ่� กระบวนการตััดสิินใจ ไม่่ได้้เกิดิ จากการใช้แ้ ค่่ความรู้้�สึึก (Intuitive Judgement) อีีกต่อ่ ไป ดัังนั้้น� การทำให้้ผลการตััดสิินใจ
การสร้้างธรรมาภิบิ าลในกระบวนการตัดั สิินใจลงทุนุ ภาครััฐ 53 มีีความโปร่ง่ ใส มีีเหตุุและผล จึึงต้อ้ งใช้้เครื่่�องมืือทางวิทิ ยาศาสตร์์ และการคำนวณต่า่ ง ๆ เพื่�่อให้ข้ ้้อมููล สามารถเข้า้ ใจได้ง้ ่า่ ย และตรวจสอบย้อ้ นกลับั ได้้ โดยจำเป็น็ ต้อ้ งเลืือกเครื่อ่� งมืือทางวิทิ ยาศาสตร์ท์ ี่่เ� หมาะสม สำหรัับการตััดสิินใจในแต่่ละขั้�นตอน ตััวอย่่างเครื่่�องมืือ ได้้แก่่ การหารืือระดมความคิิดเห็็น (Brainstorm), การสร้้างการมีีส่ว่ นร่ว่ มกับั ผู้้�มีีส่ว่ นเกี่�ยวข้้อง (Participatory Methods) การคำนวณ และวิเิ คราะห์ต์ ามเกณฑ์ท์ ี่่ห� ลากหลาย (Multi-criteria Analysis) การวิเิ คราะห์ค์ วามอ่อ่ นไหวของแต่ล่ ะ ทางเลืือก (Sensitivity Analysis) เป็น็ ต้น้ (Vajarothai, 2019, p. 41 - 55) รายงานผล (Documents): การดำเนินิ งานทุกุ ขั้น� ตอนของกระบวนการ B จะต้อ้ งถูกู บัันทึกึ และรายงานผลสรุุป ซึ่่�งถููกคำนวณและประมวลผลตามหลัักวิิทยาศาสตร์์โดยเครื่่�องมืือ C และมีี คณะทำงาน A เป็็นผู้้�ตรวจสอบรับั รองผลการบัันทึกึ เมื่�อ่ นำกรอบ DMG มาประยุกุ ต์ใ์ ช้้กับั โครงการลงทุุนภาครััฐ สามารถจััดทำในรูปู แบบตารางที่่� แสดงความเชื่อ่� มโยงของแต่ล่ ะองค์ป์ ระกอบ เพื่่�อให้้ง่่ายต่อ่ การนำไปใช้้งานได้้ ดังั ตารางที่่� 1 ตารางที่่� 1 ตัวั อย่า่ งการประยุกุ ต์์ใช้ก้ รอบ DMG ในกระบวนการคัดั เลืือกโครงการลงทุุนภาครัฐั ที่่�มา: ประยุุกต์จ์ ากกรอบธรรมภิิบาลข้้อมูลู จาก Data Governance: Step by step guideline หลัักสููตรการจััด ทำธรรมาภิบิ าลข้อ้ มููล (Data Governance) เพื่่อ� การบริิหารสู่�องค์์กรดิิจิทิ ัลั (หน้้า 10), โดย ดนััย ธนบดีีธรรมจารีี, 2564, กรุงุ เทพฯ: สถาบันั ส่ง่ เสริมิ การบริหิ ารกิจิ การบ้า้ นเมืืองที่่ด� ีี สำนักั งาน ก.พ.ร..; กระบวนการตัดั สินิ ใจ Integrated Decision Model (IDM) for Public Investment Projects Evaluation and Selection From The Development of An Integrated Decision Model for Public Investment Projects in Thailand (p. 103), By Pintip Vajarothai, 2019, [Published Doctoral Dissertation]. University of Twente, The Netherlands.
54 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีที ี่่� 14 ฉบับั ที่่� 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) ทั้้ง� นี้้� กรอบ DMG นอกจากใช้ส้ ำหรับั การตัดั สินิ ใจในระดับั องค์ก์ รแล้ว้ ยังั สามารถนำไปประยุกุ ต์์ ใช้้ได้้กัับกระบวนการตััดสิินใจที่่�มีีผู้้�มีีส่่วนได้้ส่่วนเสีียจำนวนมาก ซึ่่�งจะทำให้้การตััดสิินใจที่่�เคยเป็็น นามธรรม (Unscientific) สามารถพิิสููจน์์ บัันทึึก และตรวจสอบได้้ด้้วยหลัักการทางวิิทยาศาสตร์์ (Scientific Decision) 4. ข้้อเสนอแนะการดำเนิินงาน จากโครงสร้้างธรรมาภิิบาลในการตััดสิินใจของภาครััฐ (Decision-Making Governance: DMG) ข้้างต้้น หากได้้มีีการนำไปประยุุกต์์ใช้้อย่่างจริิงจััง จะสามารถช่่วยปรัับปรุุงระบบการกระจาย อำนาจการตััดสิินใจของภาครััฐให้้มีีความโปร่่งใสมากขึ้ �นในทุุกระดัับ ซึ่่�งทำให้้การตััดสิินใจที่่�เคยเป็็น นามธรรม (Unscientific) สามารถพิสิ ูจู น์ ์ บันั ทึกึ ตรวจสอบได้ด้ ้ว้ ยหลักั การทางวิทิ ยาศาสตร์์ (Scientific Decision) ช่ว่ ยลดข้อ้ กังั ขาเกี่ย� วกับั ผลประโยชน์ท์ ี่่ไ� ม่ช่ อบธรรมอันั เนื่อ�่ งมาจากการลงทุนุ พัฒั นาโครงการ ต่่าง ๆ ทั้้�งนี้้� การสร้้างให้้เกิิด DMG และสามารถนำไปประยุุกต์์ใช้้ได้้อย่่างเป็็นรููปธรรม จำเป็็นต้้อง พิจิ ารณาถึงึ องค์ป์ ระกอบต่า่ ง ๆ ที่่ม� ีีแนวทางการนำไปประยุกุ ต์ใ์ ช้้ และองค์ป์ ระกอบที่่จ� ำเป็น็ ต้อ้ งพิจิ ารณา เพื่่�อสร้า้ ง DMG ให้้เป็็นรููปธรรม และลดข้อ้ ติดิ ขััดในการดำเนิินงาน ดัังนี้�้ 4.1 การประยุุกต์ใ์ ช้้งาน จากหลัักการของ DMG ที่่�มุ่�งเน้้นปรัับปรุุงกระบวนการตััดสิินใจให้้มีีความโปร่่งใส ชััดเจน และได้ผ้ ลลัพั ธ์ข์ องการตัดั สินิ ใจที่่ส� ามารถตรวจสอบย้อ้ นกลับั ได้ใ้ นกระบวนการทางวิทิ ยาศาสตร์ ์ ดังั นั้้น� การใช้้งาน DMG ควรเริ่ม� หลัังจากหน่ว่ ยงานต่า่ ง ๆ ได้ร้ ัับการจัดั สรรงบประมาณแล้้ว และอยู่�ระหว่่าง ริิเริ่�มโครงการ โดยเฉพาะในหน่่วยงานท้้องถิ่�นที่่�ได้้รัับจััดสรรเงิินอุุดหนุุนเพื่�่อให้้บริิการสาธารณะ และ การลงทุุนโครงสร้้างพื้้�นฐานต่่าง ๆ ซึ่่�งมีีระบบการตััดสิินใจแบบเบ็็ดเสร็็จภายในองค์์กร โดย DMG จะช่ว่ ยในกระบวนการคัดั เลืือกโครงการลงทุนุ ที่่เ� หมาะสม ทั้้ง� นี้ �้ ขึ้้น� อยู่่�กับั เกณฑ์์ (Criteria) การคัดั เลืือก ที่่�ได้้กำหนดไว้้สำหรัับงบลงทุุนนั้้�น ๆ ซึ่่�งขั้�นตอนนี้�้เป็็นกระบวนการก่่อนการจััดซื้้�อจััดจ้้างเพื่่�อสรรหา ผู้้�รับั เหมา หรืือผู้้�รับั จ้า้ งในลำดัับต่่อไป 4.2 องค์์ประกอบที่่�จำเป็็นเพื่่�อลดข้อ้ ติิดขััดในการดำเนินิ งาน การประยุุกต์์ใช้้งาน DMG อาจทำให้้เกิิดข้้อติิดขััดและปััญหาในการปรัับเปลี่�ยนระบบงาน เนื่�อ่ งจากจะต้้องเพิ่่ม� กระบวนการคััดเลืือกโครงการลงทุุน เข้้ามาอีีก 1 ขั้้น� ตอน ก่่อนกระบวนการจััดซื้�อ้ จัดั จ้า้ ง แต่จ่ ะติดิ ขัดั เพีียงในระยะแรกของการปรับั ระบบเท่า่ นั้้น� และเนื่อ่� งจากเกี่ย� วข้อ้ งกับั ส่ว่ นราชการ หลายส่่วนที่่�มีีอำนาจในการปรัับปรุุงระบบบริิหารราชการ ดัังนั้้�น บทความนี้้�จึึงเสนอสิ่�งที่่�จำเป็็นที่่�จะ ต้้องคำนึึงถึึง เพื่�่อลดข้้อติดิ ขัดั และปัญั หาต่า่ ง ๆ ดัังนี้�้ (1) การยอมรัับในระดัับนโยบายของประเทศ และความจริิงจัังที่่�จะทำให้้เกิิดการพััฒนา ปรัับปรุงุ ระบบการตัดั สิินใจในทุุกระดัับของภาครัฐั (2) การสร้้างความเข้้าใจในกระบวนการตััดสิินใจ หลัักทฤษฎีี และความรู้�ทางเทคนิิคเป็็นสิ่่�ง สำคััญ โดยเฉพาะกัับการกำหนดเกณฑ์์คััดเลืือก (Criteria) ที่่�เป็็นองค์์ประกอบสำคััญในการตััดสิินใจ
การสร้้างธรรมาภิบิ าลในกระบวนการตััดสินิ ใจลงทุุนภาครััฐ 55 ที่่�ต้้องพิิจารณาถึึง ความสำคััญจำเป็็น วััตถุุประสงค์์ที่่�ชััดเจน (เช่่น ให้้ความสำคััญกัับประโยชน์์ของ การใช้้งาน ความแข็็งแรงคงทน หรืือเน้น้ ความสวยงาม ส่่งเสริมิ ภาพลัักษณ์์ การโฆษณา ประชาสััมพันั ธ์์ เป็็นต้น้ ) พื้้น� ที่่ด� ำเนิินงานที่่�มีีความสำคััญสูงู สุุด (เช่น่ เน้้นการพัฒั นาพื้้น� ที่่ด� ้้อยโอกาส และยากจนสูงู สุดุ เป็็นอัันดัับแรก) ผลกระทบด้า้ นเศรษฐกิจิ สัังคม และสิ่ง� แวดล้อ้ ม เป็น็ ต้้น (3) คณะทำงานในแต่่ละขั้�นตอน ที่่�ไม่่เอื้�อประโยชน์์ซึ่�งกัันและกััน มีีการแต่่งตั้�งคล้้ายกัับ คณะกรรมการในกระบวนการจัดั ซื้อ้� จัดั จ้า้ ง แต่ใ่ น DMG มีีส่ว่ นร่ว่ มของผู้�บริหิ ารระดับั สูงู ในการกำหนด นโยบาย และตััดสิินใจ ซึ่่�งเป็็นหััวใจหลัักของระบบธรรมาภิิบาล นอกจากนี้้� Garland (2009) ยัังให้้ ข้้อคิิดเห็็นเกี่�ยวกัับขนาดของคณะทำงานว่่า จะต้้องไม่่ใหญ่่เกิินไป เพื่�่อให้้กระบวนการตััดสิินใจมีี ความคล่อ่ งตัวั และมีีประสิทิ ธิภิ าพ (4) ทางเลืือกในการตััดสินิ ใจลงทุุน (Alternatives) ที่่�จำเป็็นต้้องมีีมากกว่่า 1 ทางเลืือก ซึ่่ง� จะ ช่ว่ ยให้เ้ ห็น็ ข้อ้ แตกต่่าง เหตุแุ ละผลในการตัดั สินิ ใจคัดั เลืือกโครงการดัังกล่า่ ว (5) กระบวนการตััดสิินใจที่่�ถููกจััดลำดัับขั้�นตอนอย่่างชััดเจน และมีีเครื่่�องมืือที่่�จำเป็็นต้้องใช้้ ในแต่ล่ ะขั้น� ตอน ที่่ช� ่่วยแปลงข้้อมููลโครงการทางเลืือกต่่าง ๆ ออกมาเป็็นผลคะแนนรวม ที่่ส� ามารถนำมา เปรีียบเทีียบความคุ้�มค่่า จััดลำดัับความสำคัญั และสามารถตรวจสอบย้อ้ นกลับั ในแต่ล่ ะขั้�นตอนได้้ (6) การบัันทึึกผลการดำเนิินงานอย่่างมีีระบบ สามารถใช้้เทคโนโลยีีสารสนเทศและดิิจิิทััล ในการประมวลผล เก็บ็ ข้อ้ มูลู และการเข้้ารหัสั ผ่า่ นเพื่อ่� ความปลอดภััยของข้้อมูลู ได้้ นอกจากนี้้� ความเป็น็ ไปได้ใ้ นการนำ DMG ไปใช้ง้ านจริงิ จะต้อ้ งมีีการทดสอบกรอบการทำงาน ในระบบราชการและโครงการจริงิ เพื่อ่� ทบทวน และปรับั รายละเอีียดของแต่ล่ ะองค์ป์ ระกอบให้ส้ อดรับั กับั ผู้�ใช้ม้ ากขึ้น� เช่น่ การเพิ่่ม� ข้อ้ กำหนดเงื่อ� นไขโครงการที่่จ� ำเป็น็ ต้อ้ งผ่า่ น DMG ได้แ้ ก่่ วงเงินิ งบประมาณ ขนาดของโครงการ ผลกระทบ เป็็นต้น้ ทั้้�งนี้�้ ผลการทดสอบที่่ม� ีีประสิทิ ธิิภาพจะช่ว่ ยให้เ้ กิิดการยอมรับั จากระดัับนโยบาย และต้้องอาศััยความตั้�งใจจริิงของผู้�บริิหารระดัับสููงของประเทศ ในการสร้้าง ความโปร่่งใส และมุ่�งมั่น� ในการลดคอร์์รััปชันั ในประเทศไทย เอกสารอ้า้ งอิิง ฉันั ท์์ชนก เจนณรงค์.์ (2561). การยกระดัับคะแนนดัชั นีีการรัับรู้�การทุุจริิตของประเทศไทย. วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช., 11(1), 136 - 146. ดนััย ธนบดีีธรรมจารีี. (2564). Data Governance: Step by step guideline. หลักั สูตู รการจััดทำ ธรรมาภิบิ าลข้้อมููล (Data Governance) เพื่่อ� การบริหิ ารสู่�องค์ก์ รดิิจิทิ ัลั . กรุงุ เทพฯ: สถาบััน ส่ง่ เสริิมการบริิหารกิจิ การบ้้านเมืืองที่่ด� ีี สำนักั งาน ก.พ.ร..
56 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีีที่�่ 14 ฉบัับที่่� 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) วิชิ า มหาคุุณ. (2560). กรณีศี ึึกษาการทุจุ ริิตโครงการก่่อสร้า้ งบ่่อบำบััดน้้ำเสียี คลองด่า่ น. กรมส่่งเสริิม สหกรณ์์. https://www.cpd.go.th/cpdth2560/images/Case_Study_on_Corruption_ Project_Klong_Dan_Waste_Water_Treatment_Plant_Construction.pdf. สำนักั งานคณะกรรมการการอุดุ มศึกึ ษา กลุ่�มตรวจสอบภายใน. (2558). แนวทางการป้อ้ งกันั การทุจุ ริติ ภาครััฐ. สำนัักงานคณะกรรมการการอุุดมศึกึ ษา. http://www.audit.mua.go.th/pdf/KM58-1.pdf. หนัังสืือพิิมพ์์แนวหน้้า. (10 พฤษภาคม 2561). หรููหรา 5 ดาว! ทิ้้�งร้้างศููนย์์ส่่งเสริิมอาชีีพนวดเบตง ป.ป.ช. เรีียกสอบละเลงงบ. https://www.naewna.com/local/338106. Afshari, A., Mojahed, M., & Yusuff, R. M. (2010). Simple additive weighting approach to personal selection problem. International Journal of Innovation, Management and Technology, 1(5), 211 - 515. Archibald, D. R., Filippo, I. D., & Filippo, D. D. (2012). The six-phase comprehensive project life cycle model including the project incubation/feasibility phase and the post-project evaluation phase. PM World Journal, 1(5), 1 - 40. Bourne, L. (28 December 2011). Project and Organisational Governance. Mosaicproject’s Blog: Project and stakeholder management. topicshttps://mosaicprojects. wordpress.com/2011/12/28/project-and-organisational-governance/ Bovaird, T. (2005). Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society. International Review of Administrative Sciences, 71(2), 217 - 228. Finer, S. E. (1970). Comparative Government. London: AllenLane: The Penguin Press. Garland, R. (2009). Project Governance: A Practical Guide to Effective Project Decision Making. London: Kogan Page. Haponava, T., & Al-Jibouri, S. (2009). Identifying key performance indicators for use in control of pre-project stage process in construction. International Journal of Productivity and Performance Management, 58(2), 160 - 173. Khan, M. H., & Gray, H. (2006). State weakness in developing countries and strategies of institutional reform - Operational Implications for Anti-Corruption Policy and A case-study of Tanzania. London: The London School of Economics and Political Science. Leftwich, A. (1993). Governance, Democracy and Development in the Third World. Third World Quarterly, 14(3), 605 - 624.
การสร้า้ งธรรมาภิิบาลในกระบวนการตััดสิินใจลงทุุนภาครััฐ 57 Olken, B. A., & Pande, R. (2011). Corruption in developing countries. Massachusetts: National Bureau of Economic Research. Park-Lee, S. (2021). Briefing at the pre-project phase in design consulting - How design consultants navigate through uncertainty while briefing and selling simultaneously. [Published Doctoral Dissertation]. Aalto University, Finland. Post Today. (30 มิิถุุนายน 2564). ตร. สอบเจ้า้ หน้้าที่่� อบต. ราชาเทวะเพิ่่ม� ฟันั คดีเี สาไฟกินิ รีีฉาว. Post Today. https://www.posttoday.com/social/local/656873. Projet Management Institute. (2017). A Guide to the Project Management Body of Knowledge (6thedition ed.). Newtown Square, Pennsylvania: Project Management Institute. Rhodes, R. A. W. (2000). Governance and public administration. In Pierre, J. (ed.), Debating Governance. Authority, Steering, and Democracy. Oxford: Oxford University Press. Too, E. G., & Weaver, P. (2014). The management of project management: A conceptual framework for project governance. International Journal of Project Management, 32(8), 1382 - 1394. Vajarothai, P. (2019). The Development of An Integrated Decision Model for Public Investment Projects in Thailand. [Published Doctoral Dissertation]. University of Twente, The Netherlands. Wideman, M. (2020). When does a project actually start? - Part 1. Max’s. http://www. maxwideman.com/papers/when_actually/bother.htm#6 World Bank. (1992). Governance and Development. Washington, D.C.: World Bank.
58 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีที ี่�่ 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) การทุุจริิตคอร์ร์ ัปั ชัันกัับสัังคมไทย: ทบทวนเพื่่�อหาทางออกที่่�ยั่ง� ยืืน Corruption in Thai Society: A Review for Sustainable Solutions บทคััดย่่อ อติริ ุุจ ดืือเระI Atirut DuerehI การทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั เป็น็ ปัญั หาที่่ก� ่อ่ ผลในลักั ษณะโดมิโิ น คืือ กระทบต่อ่ ทุกุ ภาคส่ว่ นของสังั คม ตั้ง� แต่ร่ ะดับั ประเทศ องค์ก์ ร ชุมุ ชน ครัวั เรืือน และปัจั เจกบุคุ คล ในการประชุมุ ขององค์ก์ ารสหประชาชาติิ ครั้�งที่่� 11 จึึงกำหนดให้้การทุุจริิตคอร์์รััปชัันเป็็นหนึ่่�งในอาชาญกรรมที่่�ประชาคมโลกต้้องให้้ความร่่วมมืือ กัันปราบปราม สำหรัับสัังคมไทยสถานการณ์์การทุุจริิตคอร์์รััปชัันนัับว่่ามีีความรุุนแรงมาอย่่าง ต่อ่ เนื่�่อง มีีพัฒั นาการจากเดิิมที่่เ� ป็็นเพีียงเฉพาะการทุจุ ริิตทางตรงอย่่างการรัับสินิ บนมาเป็น็ การทุจุ ริติ ในเชิิงนโยบายที่่�มีีความสลัับซัับซ้้อนมากขึ้�น อย่่างไรก็็ตาม ที่่�ผ่่านมามีีความพยายามจากภาครััฐอย่่าง ต่่อเนื่�อ่ งในการแก้้ปัญั หาดังั กล่่าว ทั้้ง� ใช้แ้ นวทางเชิิงนโยบาย สถาบััน และกฎหมาย ทว่า่ ก็็ยังั ไม่่สามารถ แก้ป้ ััญหาการทุจุ ริติ คอร์์รัปั ชัันได้้อย่า่ งยั่ง� ยืืน บทความนี้้ไ� ด้้ทำการศึึกษาเอกสาร ได้้แก่่ งานวิิจััย บทความวิิชาการ นโยบายและยุทุ ธศาสตร์์ ของรัฐั บาล กฎหมายที่่�เกี่�ยวกัับการทุจุ ริติ และดัชั นีีชี้้ว� ััดการรับั รู้�การทุุจริิตของประเทศไทยโดยองค์์กร เพื่อ่� ความโปร่่งใสนานาชาติิ ผลการศึึกษาพบว่่า 1) สถานการณ์ก์ ารทุจุ ริติ คอร์ร์ ััปชันั ในไทยยังั คงอยู่�ใน ระดับั ที่่�น่่าเป็็นห่่วง กล่่าวคืือเมื่อ่� พิจิ ารณาจากดัชั นีีการรับั รู้�การทุจุ ริิตของประเทศไทยย้้อนหลัังตั้�งแต่ป่ ีี 2559 -2563 มีีค่า่ คะแนนที่่ต� ่่ำกว่า่ ร้อ้ ยละ 50 มาโดยตลอด และพิจิ ารณาจากการกล่า่ วหาร้อ้ งเรีียนการ ทุจุ ริติ มายังั สำนักั งานคณะกรรมการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ แห่ง่ ชาติิ (สำนักั งาน ป.ป.ช.) ในปีี 2563 ปรากฏว่า่ มีีมากถึึง 9,130 เรื่อ่� ง 2) แนวทางการแก้ป้ ััญหาการทุจุ ริิตคอร์ร์ ัปั ชันั ที่่ด� ำเนินิ มาตั้�งแต่่ อดีีต ยังั ไม่ส่ ามารถใช้เ้ ป็น็ เครื่อ่� งมืือในการแก้ป้ ัญั หาได้อ้ ย่า่ งยั่ง� ยืืน เนื่อ�่ งจากโดยส่ว่ นมากยังั เป็น็ แนวทาง ที่่แ� ก้ป้ ัญั หาจากส่ว่ นบนลงสู่่�ส่ว่ นล่า่ ง กล่า่ วคืือ ประชาชนยังั ไม่ส่ ามารถเข้า้ สู่�การเป็น็ ส่ว่ นหนึ่่ง� ของพลวัตั ของกระบวนการการแก้ป้ ัญั หาดังั กล่า่ วได้อ้ ย่า่ งเต็ม็ ที่่� ในขั้้น� ของการปลูกู ฝังั จึงึ จำเป็น็ ต้อ้ งปรับั ปรุงุ เนื้้อ� หา และช่อ่ งทางที่่เ� ป็น็ รูปู ธรรมซึ่ง� ประชาชนเข้า้ ถึงึ ได้ม้ ากขึ้น� ในขั้้น� ของการป้อ้ งกันั จำเป็น็ ต้อ้ งปรับั ปรุงุ ระบบ ด้้วยการสร้้างความเข้้มแข็็งแก่่สถาบัันที่่�เกี่ �ยวข้้องและเปิิดช่่องให้้ประชาชนสามารถมีีส่่วนร่่วมในการ ตรวจสอบได้้มากที่่ส� ุดุ ส่่วนในขั้้น� ของการเปลี่�ยนแปลงนั้้น� จำเป็็นต้้องอาศัยั การปรัับเปลี่ย� นวัฒั นธรรม ในหมู่�ประชาชน จากเดิิมที่่�ยึึดติดิ กับั การเพิกิ เฉยไปสู่่�วััฒนธรรมการตื่น�่ ตััวให้้มากขึ้�น I นักั ศึึกษา คณะรัฐั ศาสตร์์ มหาวิทิ ยาลััยธรรมศาสตร์ ์ อีีเมล: [email protected] I Student, Faculty Political Science Thammasat University, E-mail: [email protected] ได้้รับั บทความ 4 ตุลุ าคม 2564 แก้ไ้ ขปรับั ปรุุง 17 พฤศจิกิ ายน 2564 อนุุมัตั ิใิ ห้ต้ ีีพิมิ พ์ ์ 3 ธัันวาคม 2564
การทุุจริติ คอร์์รััปชันั กัับสังั คมไทย: ทบทวนเพื่อ่� หาทางออกที่่�ยั่�งยืืน 59 คำสำคัญั : การทุุจริติ สัังคมไทย ทางออกที่่�ยั่ง� ยืืน Abstract Corruption is considered a problem that caused a domino effect which impacts every aspects of our society in every scale, from the country, companies, communities, families, and individuals. At the 11th United Nations Conference, the UN declared corruption is one among other crimes that every government must fight against it. In Thai society, corruption situation has been considered critical continually, shifting from direct corruption like bribery to policy corruption which is more complicated. In the past, there were many public sectors’ attempts to solve the problem by issuing domesticated policies, establishing of institutions, and enacting legislations but had not yet overcome the corruption which such a sustainable solutions. This article examined the studies, the academic publications, the Government’s strategies and policies, any laws related to the corruption issue, and Corruption Perceptions Index of Thailand published by Transparency International. The study found that 1) Thailand’s corruption situation is still in a concerned level as the CPI scores from 2015 to 2020 shown its point is always below 50, as well as the submitted allegations and complaints of 9,130 to the Office of the National Anti-Corruption Commission in 2020. 2) Previous guidelines used in fight against corruption were not sustainable because those policies were distributed from top to down. It can be said that people could not fully get involve to taking part of the problem solving procedure. Therefore, in cultivation process, the contents and channels should be more subjective and accessible to people in the country. Moreover, in the prevention procedure, the system needs to be improved by enhancing and strengthening relevant institutions, and people can participate in monitoring at ease. Lastly, in transition process, it is necessary to urge the population norm as an ignorant lifestyle to be an active one. Keywords: Corruption, Thai society, Sustainable Solutions 1. บทนำ การทุุจริิตเป็็นปััญหาเรื้�อรัังคล้้ายกัับรากแก้้วที่่�หยั่�งลงไปทั่่�วสัังคมไทย ก่่อผลกระทบมากมาย ต่่อการพััฒนาประเทศทั้้�งในแง่่สัังคม เศรษฐกิิจ และเป็็นสาเหตุุหนึ่่�งของความเหลื่�่อมล้้ำที่่�กดทัับชีีวิิต ความเป็น็ อยู่�ของประชาชนให้แ้ ย่ล่ ง เพราะงบประมาณของแผ่น่ ดินิ ที่่ถ� ูกู จัดั สรรเพื่อ�่ โครงการหรืือกิจิ กรรม พััฒนาสัังคมส่ว่ นรวมต่่าง ๆ ถูกู ใช้้ไปเพื่อ่� ประโยชน์์ส่่วนตัวั ของบุคุ คลหรืือกลุ่�มบุุคคลที่่ถ� ืือครองอำนาจ
60 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีีที่่� 14 ฉบัับที่่� 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) มากกว่่า ดัังจะเห็็นความเสีียหายจากกรณีีตััวอย่่างคดีีทุุจริิตที่่�มีีคำพิิพากษาถึึงที่่�สุุด อาทิิ คดีีทุุจริิต ราคากลางยา กระทรวงสาธารณสุขุ ที่่ท� ำให้ป้ ระเทศสูญู เสีียเงินิ มากกว่า่ 181 ล้า้ นบาท หรืือในคดีีทุจุ ริติ โครงการจัดั การน้้ำเสีีย อำเภอคลองด่า่ น จังั หวัดั สมุทุ รปราการ ที่่ป� ระเทศต้อ้ งสูญู เสีียเงินิ จำนวน 23,701 ล้า้ นบาท เพื่อ�่ นำไปสร้า้ งโรงบำบัดั น้้ำเสีียจนก่อ่ ให้เ้ กิดิ ปัญั หาต่อ่ ชาวบ้า้ นในพื้้น� ที่่� (งานพรรณ เวชชาชีีวะ, 2558, หน้า้ 18) และหากพิิจารณาเรื่่�องร้้องเรีียนการทุุจริติ ที่่ส� ำนัักงาน ป.ป.ช. รับั ไว้้ดำเนิินการเองในปีี 2563 จำนวน 2,824 เรื่อ่� ง พบว่่า วงงบประมาณโครงการและจำนวนเงิินที่่�มีีการทุจุ ริิตตามคำกล่า่ วหา มีีมููลค่่ารวมถึึง 90,716,049,894 บาท (สำนัักงานคณะกรรมการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิต แห่ง่ ชาติ,ิ 2564) ดังั กล่า่ วข้า้ งต้น้ สะท้อ้ นว่า่ การทุจุ ริติ เป็น็ ปัญั หาที่่ส� ร้า้ งความเสีียหายอย่า่ งมากต่อ่ ประเทศชาติิ และไม่่อาจปล่่อยปละละเลยให้้ดำรงอยู่�ในสัังคมได้้ แต่่เมื่่�อปััญหาดัังกล่่าวเป็็นปััญหาเรื้�อรัังที่่�เกี่�ยวโยง กับั โครงสร้า้ งสังั คมและวัฒั นธรรมของผู้�คน การแก้ใ้ ห้ส้ ำเร็จ็ ได้จ้ ึงึ ต้อ้ งยอมรับั ว่า่ เป็น็ เรื่อ�่ งที่่ไ� ม่ใ่ ช่ว่ ่า่ จะใช้้ งบประมาณแก้้ได้้เหมืือนแก้ป้ ััญหาถนนดิินลูกู รััง หรืือใช้้เวลาเพีียงสั้�น ๆ เหมืือนแก้โ้ จทย์ใ์ นเกมมืือถืือ ที่่�ผ่่านมามีีความพยายามทั้้�งจากหน่่วยงานภาครััฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสัังคมซึ่�งผนึึกกำลััง ร่ว่ มด้้วยช่ว่ ยแก้้ตามแนวทางและความถนััดของตน แต่่ก็ย็ ัังคงไม่ย่ั่ง� ยืืน บทความนี้�้จึึงมีีวััตถุุประสงค์์เพื่�่อศึึกษาปััจจััยของการทุุจริิตคอร์์รััปชััน ทบทวนและเสนอ แนวทางแก้้ปััญหาดัังกล่่าวด้้วยการวิิเคราะห์์ผ่่านกรอบทฤษฎีีสามเหลี่ �ยมของการทุุจริิตคอร์์รััปชััน (Fraud Tringle Theory) ของ Cressey (1970) โดยพบว่่าสถานการณ์์การทุุจริิตคอร์์รััปชัันใน ประเทศไทยเกิิดจากปััจจััยสามประการ คืือ แรงจููงใจหรืือแรงกดดััน โอกาสในการทุุจริิต และการมีี ข้้ออ้า้ ง ข้้อเสนอถึงึ แนวทางเพื่่อ� แก้ป้ ัญั หาการทุุจริิตที่่�ยั่�งยืืน ในบทความนี้จ�้ ึึงยึึดโยงอยู่่�กัับปััจจััยทั้้ง� สาม เป็น็ สำคััญ 2. ความเข้้าใจว่า่ ด้ว้ ยคำว่่า “ทุุจริิตคอร์ร์ ัปั ชััน” การทุจุ ริติ คอร์์รััปชันั มีีนิิยามที่่ส� ามารถทำความเข้า้ ใจได้ใ้ น 2 บริบิ ท หนึ่่ง� คืือ ในบริิบทสากล โดยพิิจารณาความหมายที่่ร� ะบุไุ ว้ใ้ น Black Law Dictionary คอร์ร์ ัปั ชันั หมายถึงึ การกระทำที่่�ไม่ช่ อบ ด้้วยกฎหมาย อันั เป็็นการกระทำที่่ช�ั่ว� ช้้าและฉ้อ้ โกงโดยเจตนาที่่จ� ะหลีีกเลี่ย� งกฎหมาย รวมทั้้�งการกระทำ ที่่�ขััดต่่อตำแหน่่งหน้้าที่่�สิิทธิิของผู้�อื่�น ขณะที่่�องค์์กรเพื่�่อความโปร่่งใสนานาชาติิ (Transparency International: TI) ให้ค้ วามหมายทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั ว่า่ หมายถึงึ การใช้อ้ ำนาจที่่ไ� ด้ร้ ับั ความไว้ว้ างใจในทาง ที่่�ผิดิ (Abuse of Entrusted Power) เพื่่�อประโยชน์ส์ ่ว่ นบุคุ คล ซึ่่�งครอบคลุมุ ทั้้�งภาครัฐั และเอกชน (สำนักั งานคณะกรรมการกำกับั หลักั ทรัพั ย์์และตลาดหลัักทรััพย์,์ ม.ป.ป.) สองคืือ ในบริิบทสังั คมไทย โดยพจนานุุกรมฉบัับราชฑิิตยสถาน พ.ศ. 2542 หน้้า 543 ระบุุว่า่ การทุุจริิต หมายถึึง ความประพฤติิชั่�ว คดโกง ฉ้้อโกง ขณะที่่�สำนัักงานคณะกรรมการข้้าราชการ พลเรืือน ระบุวุ ่า่ “คอร์ร์ ัปั ชันั ” มาจากภาษาละตินิ คืือ Corrumpere ซึ่่ง� มาจาก 2 คำ คืือ To Ruin-Com (together) + Rumpere (to break) เมื่�อ่ รวมกันั แล้้วหมายถึึง “การทำลายหรืือการละเมิดิ จริิยธรรม
การทุจุ ริิตคอร์์รัปั ชันั กับั สัังคมไทย: ทบทวนเพื่�่อหาทางออกที่�ย่ั่ง� ยืืน 61 หรืือธรรมเนีียมในการบริหิ ารงานของเจ้า้ หน้า้ ที่่ร� ัฐั ซึ่่ง� รวมถึงึ พฤติกิ รรมที่่ไ� ม่ป่ ฏิบิ ัตั ิติ ามกฎหมาย ทำน้อ้ ย กว่่า หรืือไม่่ดีีเท่่าที่่�กฎหมายระบุุไว้้ หรืือแม้้แต่่ทำตามวััตถุุประสงค์์ของกฎหมาย แต่่ใช้้วิิธีีการผิิด กฎหมาย” (สำนัักงานคณะกรรมการป้อ้ งกัันและปราบปรามการทุจุ ริติ แห่่งชาติิ, ม.ป.ป.) 3. ทฤษฎีีสามเหลี่่�ยมของการทุุจริิตคอร์ร์ ััปชันั (Fraud Tringle Theory) ทฤษฎีีสามเหลี่ย� มของการทุุจริติ คอร์ร์ ัปั ชััน (Fraud Tringle Theory) ของ Cressey (1970) เสนอว่า่ การทุจุ ริติ คอร์ร์ ััปชันั จะเกิดิ ได้้สูงู ในภาวะที่่�มีีปััจจััยเสี่ย� ง 3 ด้้าน ดัังนี้�้ 1) แรงกดดัันหรือแรงจููงใจ (Pressure or Incentive) กล่า่ วคืือ แรงกดดัันอันั เกิิดจากการปฏิบิ ััติงิ าน การกำหนดเป้้าหมายหรืือบทลงโทษ เป็็นเงื่�อนไขให้้ผู้�ที่�ถููกกดดัันพยายามหาวิิธีีที่่�จะให้้ตััวเองไปถึึง เป้้าหมายเพื่่�อพ้้นจากการถููกลงโทษผ่่านการทุุจริิตคอร์์รััปชััน ขณะเดีียวกัันแรงจููงใจส่่วนตััว อาทิิ ความต้อ้ งการทางการเงินิ ความปรารถนาในตำแหน่ง่ หรืืออุปุ นิสิ ัยั ที่่ส� ุรุุ่�ยสุรุ ่า่ ยจนเป็น็ เหตุใุ ห้ใ้ ช้จ้ ่า่ ยเกินิ กำลังั ความสามารถก็เ็ ป็็นเหตุใุ ห้ใ้ ช้้การทุุจริิตคอร์์รััปชัันเพื่อ�่ เติิมเต็ม็ สิ่�งที่่�ต้อ้ งการเหล่า่ นั้้�น 2) การมีีโอกาสในการกระทำผิดิ กล่า่ วคืือ ในมุมุ แรกนั้้น� ผู้้�ทุจุ ริติ มีีโอกาสในการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั อันั อาจเกิิดจากระบบการตรวจสอบการทุจุ ริิตภายในองค์์กรที่่ข� าดประสิทิ ธิภิ าพ ไม่่สามารถตอบสนอง ได้ท้ ันั เวลา หรืือระเบีียบกฎหมายที่่ม� ีีรอยรั่ว� ไม่เ่ ด็ด็ ขาด เป็น็ ผลให้ผ้ ู้้�ทุจุ ริติ ฉวยโอกาสในการกระทำทุจุ ริติ อย่่างไม่่เกรงกลััว และอีีกมุุมหนึ่่�งคืือผู้้�ทุุจริิตมีีโอกาสที่่�เอื้�อต่่อการปกปิิดการทุุจริิต อัันอาจเกิิดจาก ความสามารถในการลบร่อ่ งรอยการทุุจริติ คอร์์รััปชันั 3) การมีีข้้ออ้้าง หรืือการใช้้เหตุุผล (Rationale) ที่่�ทำให้้ผู้้�ทุุจริิตคอร์์รััปชัันรู้้�สึึกดีีขึ้้�น เช่่น การอ้า้ งถึงึ ความจำเป็น็ การอ้า้ งว่า่ เป็น็ ธรรมเนีียมหรืือประเพณีีที่ต� ้อ้ งกระทำ เห็น็ ว่า่ ใคร ๆ ก็ท็ ำกันั หรืือ อ้้างว่่าเป็็นการกระทำเพื่�่อประโยชน์์ส่่วนรวม เช่่น ตกแต่่งตััวเลขการเงิินให้้มีีกำไรเพื่�่อไม่่ให้้กิิจการ ล้ม้ ละลาย เป็็นต้้น (พัันลึึก สุวุ รรณทัตั , ม.ป.ป., หน้้า 7 - 8) 4. สถานการณ์ก์ ารทุจุ ริิตในประเทศไทย สถานการณ์์การทุุจริิตในประเทศไทยนัับว่่ายัังน่่าเป็็นห่่วงอย่่างมาก โดยหากพิิจารณาข้้อมููล จากองค์ก์ รเพื่่อ� ความโปร่ง่ ใสนานาชาติิ (Transparency International) แล้้ว จะพบว่า่ 5 ปีีย้้อนหลััง จากปััจจุุบััน ดััชนีีการรัับรู้�การทุุจริิตของประเทศไทยอยู่�ในระดัับกลาง ดัังข้้อมููลในตารางที่่� 1 (ศูนู ย์ป์ ฏิบิ ััติกิ ารต่่อต้้านการทุจุ ริติ , 2564) ตารางที่่� 1 คะแนนและอันั ดัับดัชั นีีการรัับรู้�การทุุจริติ ของไทยเปรีียบเทีียบกับั อันั ดับั โลกและอาเซีียน ค.ศ. 2016 2017 2018 2019 2020 คะแนน 35 37 36 36 36 อันดับโลก 101 96 99 101 104 อันดบั อาเซียน 5 4 56 5
62 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีที ี่�่ 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) ข้อ้ มูลู จากตารางข้า้ งต้น้ สะท้อ้ นว่า่ สังั คมไทยยังั ติดิ หล่ม่ การขาดการรับั รู้�การทุจุ ริติ และตามหลังั ประเทศอื่่�น ๆ อยู่�มาก เนื่�่องจากดััชนีีดัังกล่่าวเปรีียบเทีียบจากประเทศทั้้�งสิ้�น 180 ประเทศทั่่�วโลก แต่่อันั ดับั ของไทยอยู่�ระหว่่างอัันดับั ที่่� 96 - 104 ซึ่่ง� เป็็นอัันดับั กลาง โดยการวััดค่่าคะแนนนั้้น� หมายความว่า่ หากได้้คะแนนน้้อยก็็หมายถึึงมีีการทุุจริิตที่่�สููง แต่่หากได้้คะแนนมากก็็เท่่ากัับว่่ายิ่�งมีีความโปร่่งใส ซึ่�งเมื่่�อพิิจารณาคะแนนจากหนึ่่�งร้้อยคะแนนเต็็มย้้อนหลัังทั้้�ง 5 ปีีแล้้ว พบว่่าไทยมีีคะแนนที่่�ต่่ำกว่่า ร้อ้ ยละ 50 ของคะแนนเต็ม็ ทุุกปีี ทั้้ง� นี้ด�้ ัชั นีีดัังกล่า่ ววัดั จากปัจั จััย 9 ประการ จาก 9 แหล่่ง ได้้แก่่ 1) ประสิิทธิิภาพของการปราบปราม การทุุจริิตและบัังคัับใช้้กฎหมายกัับผู้�กระทำความผิิด 2) ความโปร่่งใสและตรวจสอบได้้ในการใช้้จ่่าย งบประมาณภาครััฐ 3) ความเกี่�ยวข้้องของการดำเนิินการทางธุุรกิิจกัับการทุุจริิต 4) ระดัับ การรัับรู้�ว่าการทุุจริิตเป็็นปััญหาที่่�ส่่งผลกระทบต่่อสถาบัันต่่าง ๆ ทางสัังคม เศรษฐกิิจ และการเมืือง 5) การมีีอำนาจและตำแหน่ง่ ทางการเมืืองผ่า่ นการทุจุ ริติ โดยใช้ร้ ะบบอุปุ ถัมั ภ์แ์ ละระบบเครืือญาติิ และ ความสััมพัันธ์์ระหว่่างภาคธุุรกิิจกัับภาคการเมืือง 6) ภาคธุุรกิิจจ่่ายเงิินสิินบนในกระบวนการต่่าง ๆ 7) พฤติิกรรมเจ้้าหน้้าที่่�รััฐในการใช้้ตำแหน่่งในทางมิิชอบ 8) การทุุจริิตในภาครััฐ ฝ่่ายบริิหาร ฝ่า่ ยนิติ ิบิ ัญั ญัตั ิิ และตุลุ าการเกี่ย� วกับั สินิ บน การขัดั กันั ระหว่า่ งผลประโยชน์ส์ ่ว่ นบุคุ คลกับั ส่ว่ นรวม และ 9) การติิดสิินบนและการทุุจริติ มีีอยู่�มากน้้อยเพีียงใด เฉพาะปีี 2563 ไทยได้ค้ ะแนน ข้้อที่่� 6 มากที่่ส� ุุด ได้้ 43 คะแนน ตามมาด้ว้ ยข้อ้ ที่่� 9 ได้้ 41 คะแนน ข้้อที่่� 4 และ 7 ได้้ 38 คะแนน ข้้อที่่� 1 และ 2 ได้้ 37 คะแนน ข้้อที่่� 3 ได้้ 35 คะแนน ข้้อที่่� 5 ได้้ 32 คะแนน ส่่วนข้้อที่่� 8 ได้้น้อ้ ยที่่�สุุดคืือ 20 คะแนน ขณะที่่� กฤษฎา มณีีชััย, กิติ ติิวัฒั น์์ จำเริญิ สััตย์์, พีีระ พันั ธุงุ าม, สัมั ฤทธิ์� น่ว่ มสิิริิ และอภิิวัฒั น์์ พลสยาม, (2561) สรุปุ ปัญั หาการทุจุ ริติ ในสังั คมไทยไว้ว้ ่า่ มีีลักั ษณะที่่ผ� ู้้�ทุจุ ริติ ฉกฉวยทรัพั ยากรธรรมชาติิ แสวงหามูลู ค่า่ ทางเศรษฐกิิจ เช่่น ผููกขาดให้้สััมปทาน การเรีียกเก็บ็ ส่ว่ นแบ่่งอย่่างผิดิ กฎหมาย เป็็นต้้น ผ่่านวิิธีีการดัังนี้้� 1) การใช้้อิิทธิิพลทางตำแหน่่งหน้้าที่่�ในทางการค้้าเพื่่�อผลประโยชน์์ต่่างตอบแทน 2) การปกปิดิ การบริหิ ารงานราชการ 3) การใช้้นโยบาย กฎหมาย ระเบีียบ กฎเกณฑ์์ ในการบริิหารงาน อย่่างมีีอคติิและลำเอีียง และ 4) การละเว้น้ ไม่่ปฏิิบัตั ิติ ามอำนาจหน้้าที่่� ความรัับผิดิ ชอบ ซึ่่�งทุกุ วิิธีีเป็็น ไปเพื่อ�่ ให้้เกิดิ ประโยชน์ต์ ่่อตนเองหรืือพวกพ้้อง เมื่่อ� พิจิ ารณาจากข้้อมููลสถานการณ์ก์ ารทุุจริิตประเทศไทย ประจำปีงี บประมาณ พ.ศ. 2563 ซึ่�งจััดทำโดยสำนัักงานคณะกรรมการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิตแห่่งชาติิ (2564) พบว่่ามีี การกล่่าวหาร้อ้ งเรีียนมายังั คณะกรรมการ ป.ป.ช. จำนวนมากถึึง 9,130 คดีี โดยกลุ่�มคำกล่่าวหาที่่�มีี รายละเอีียดครบถ้้วน ตามมาตรา 60 แห่ง่ พระราชบััญญัตั ิปิ ระกอบรััฐธรรมนููญว่า่ ด้ว้ ยการป้อ้ งกันั และ ปราบปรามการทุจุ ริติ พ.ศ. 2561 ได้้แก่่ หนัังสืือร้้องเรีียน หนัังสืือราชการ การร้อ้ งเรีียนด้ว้ ยวาจา และ เหตุุอัันควรสงสัยั ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีีจำนวน 7,005 เรื่�อ่ งของคำกล่่าวหาทั้้ง� หมด และเฉพาะ ที่่ส� ำนักั งาน ป.ป.ช. รัับไว้้ดำเนิินการเอง จำนวน 2,824 เรื่่�อง นั้้น� สามารถจำแนกวงเงินิ งบประมาณ ของโครงการหรืือจำนวนเงิินที่่�มีีการทุุจริิตตามประเภทคำกล่า่ วหาดัังตารางที่่� 2
การทุจุ ริติ คอร์์รัปั ชัันกัับสัังคมไทย: ทบทวนเพื่่อ� หาทางออกที่ย�่ั่ง� ยืืน 63 ตารางที่่� 2 แสดงวงเงินิ งบประมาณของโครงการหรืือจำนวนเงินิ ที่่ม� ีีการทุจุ ริติ ตามคำกล่า่ วหาที่่ส� ำนักั งาน ป.ป.ช. รับั ไว้้ดำเนิินการเอง จำแนกตามประเภทคำกล่า่ วหา ประเภทค�ำ กลา่ วหา วงเงินงบประมาณของ โครงการหรือจำ�นวนเงนิ ทจุ รติ ในการจดั ท�ำ งบประมาณ/โครงการ/เบิกจา่ ยเงนิ ในโครงการเป็นเทจ็ จดั ซื้อจดั จ้าง ทีม่ กี ารทุจริต (บาท) ปฏิบตั ิหรอื ละเว้นการปฏิบัตหิ น้าทีโ่ ดยมิชอบ 67,026,753,867 การบรหิ ารงานบคุ คล (การบรรจ/ุ แต่งตั้ง/เล่ือนตำ�แหนง่ /โยกยา้ ย/ลงโทษวินัย) 19,362,924,487 ออกเอกสารสทิ ธทิ ่ดี นิ 2,987,647,252 ร่่ำรวยผิดิ ปกติิ 644,808,595 การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบคุ คลกบั ประโยชน์สว่ นรวม 285,272,796 ยักยอก/เบยี ดบงั เงินหรอื ทรัพย์สนิ ของราชการ 272,957,736 เรยี กรับสนิ บน 100,923,850 ฝ่าฝืนจรยิ ธรรม 69,859,909 ผลรวม 54,901,402 - 90,716,049,894 ที่่ม� า: จาก ระบบบริหิ ารจัดั การเรื่อ่� งร้อ้ งเรีียนและคดีี (CCMS) โดย สำนักั วิจิ ัยั และบริกิ ารวิชิ าการด้า้ นการป้อ้ งกันั และ ปราบปรามการทุุจริิต สำนักั งาน ป.ป.ช., ม.ป.ป., ม.ป.ท.: สำนัักงาน ป.ป.ช. จากข้้อมููลข้้างต้้นสะท้้อนว่่าสถานการณ์์การทุุจริิตคอร์์รััปชัันในไทยยัังคงมีีอยู่�อย่่างต่่อเนื่�่อง สำหรัับทััศนะของผู้�เขีียนแล้้ว เห็็นว่่าการทุุจริิตคอร์์รััปชัันเหล่่านั้้�นมีีปััจจััยร่่วมที่่�สำคััญประการหนึ่่�ง นั่่น� คืือ ระบบการป้้องกัันและตรวจสอบการทุจุ ริิตคอร์์รัปั ชันั ที่่ไ� ม่่เข้้มแข็็งเพีียงพอ จึึงกลายเป็น็ ช่่องโหว่่ ให้เ้ กิิดการทุจุ ริิตในการจััดทำงบประมาณ การจัดั ซื้อ�้ จััดจ้้าง การยัักยอก หรืือการเรีียกรับั สินิ บนขึ้้น� ได้้ ซึ่ง� จะได้้กล่่าวอย่่างลงลึึกผ่า่ นการใช้้ทฤษฎีีสามเหลี่ย� มของการทุุจริติ คอร์ร์ ัปั ชัันมาช่่วยวิเิ คราะห์ใ์ นส่ว่ น ถัดั ไป 5. ปััจจัยั ที่่�ก่่อให้้เกิดิ การทุุจริติ ในประเทศไทย การทุุจริิตคอร์์รััปชัันเกิิดขึ้�นได้้อย่่างไร มีีปััจจััยใดเกื้�อหนุุนบ้้าง เป็็นคำถามที่่�อาจตอบได้้ หลากหลาย สำหรัับบทความนี้้�ผู้�เขีียนมุ่่�งหมายจะตอบคำถามดัังกล่่าวด้้วยการวิิเคราะห์์ผ่่านทฤษฎีี สามเหลี่�ยมของการทุุจริติ คอร์์รััปชัันซึ่่�งได้ก้ ล่า่ วถึงึ ไปแล้้วในเบื้้อ� งต้น้ ประการแรก พิิจารณาแรงกดดัันหรืือแรงจููงใจ (Pressure or Incentive) กล่่าวคืือในแง่่ แรงกดดััน ระบบรััฐราชการไทยซึ่�งถููกครอบงำด้้วยระบบอาวุุโสและมีีสายลำดัับชั้�นที่่�ชััดเจนได้้ก่่อผล
64 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีีที่�่ 14 ฉบัับที่่� 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) ให้้เกิิดแรงบัังคัับจากข้้าราชการชั้�นผู้้�ใหญ่่ต่่อข้้าราชการชั้�นผู้้�น้้อย ให้้ทำตามคำสั่�งเพื่�่อบรรลุุเป้้าหมาย จนบางครั้ �งก็็นำมาสู่ �สภาวการณ์์เลืือกทุุจริิตคอร์์รััปชัันเพื่�่อให้้ตนบรรลุุเป้้าหมายและพ้้นโทษจาก ผู้้�บัังคัับบััญชา ขณะที่่�ในแง่่ของแรงจููงใจนั้้�นอาจจะมีีได้้หลากหลาย แต่่หากพิิจารณาแรงจููงใจเรื่�่องเงิิน กล่า่ วได้้ว่า่ ค่า่ แรงที่่ค� ่อ่ นข้้างต่่ำเมื่อ่� เปรีียบเทีียบกัับค่า่ ครองชีีพทำให้เ้ กิิดความต้้องการเงิินมากขึ้�น หรืือ ตำแหน่ง่ ที่่ด� ีีขึ้้น� เช่น่ นั้้�นการทุุจริิตคอร์ร์ ััปชันั จึงึ เป็น็ ทางเลืือกหนึ่่�งที่่�คนจำนวนไม่่น้อ้ ยเลืือกใช้เ้ พื่�่อนำพา ตนเองให้ส้ ำเร็จ็ ในสิ่่ง� ที่่ป� รารถนา ซึ่่ง� ทั้้ง� แรงกดดันั และแรงจูงู ใจนี้อ้� าจจะเห็น็ ได้จ้ ากหน่ว่ ยงานที่่เ� ป็น็ องค์ก์ ร ภาคสังั คมและภาคธุรุ กิจิ ได้ม้ ีีการร่ว่ มมืือกันั ทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั และมีีความประพฤติมิ ิชิ อบร่ว่ มกับั เจ้า้ หน้า้ ที่่� ของภาครััฐ เนื่�่องจากเกรงกลััวต่่ออำนาจและการสููญเสีียผลประโยชน์์ที่่�คาดว่่าจะได้้รัับในอนาคต (กิิตติิ สััตรััตน์์, ดวงสมร โสภณธาดา และ ฤาเดช เกิิดวิิชััย, 2564, หน้้า 300, 307) ประการที่่ส� อง พิจิ ารณาการมีีโอกาสในการกระทำผิดิ กล่า่ วคืือระบบบริหิ ารจัดั การ โดยเฉพาะ การบังั คัับใช้ก้ ฎหมายยังั ขาดประสิทิ ธิิภาพ กระบวนการยุุติิธรรมไม่่มีีมาตรฐาน ระบบธรรมาภิบิ าลของ องค์์กรภาครััฐอ่่อนแอ และกระบวนการตรวจสอบไม่่โปร่่งใส ส่่วนกฎระเบีียบและข้้อบัังคัับของ ข้า้ ราชการพลเรืือนก็ไ็ ม่เ่ อื้อ� อำนวยต่อ่ การปฏิบิ ัตั ิงิ านจริงิ รวมทั้้ง� การละเว้น้ ละเลย และเพิกิ เฉยต่อ่ การกระทำ ความผิิด ทั้้�งนี้้�เนื่�่องจากมีีการพิิจารณาเข้้าข้้างประโยชน์์ส่่วนตััวและพวกพ้้องมากกว่่าการคำนึึงถึึงการ แก้้ไขปััญหาและความเดืือดร้้อนที่่�ประชาชนและสัังคมได้้รัับ (กิิตติิ สััตรััตน์์ และคณะ, 2564) เหล่า่ นี้ล้� ้ว้ นเป็น็ รอยรั่ว� ของระบบอันั เป็น็ โอกาสให้ค้ นในระบบเองใช้เ้ ป็น็ ช่อ่ งทางในการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั นอกจากนี้้�การที่่�สัังคมไทยติิดอยู่่�กัับแนวคิิดเน้้นเฟ้้นคนดีีมาปกครอง โดยประชาชนวงกว้้างไม่่ต้้องมีี บทบาท คำถามเกิดิ ขึ้�นตามมาว่่าใครเป็็นผู้้�กำหนดว่่าคนแบบไหนคืือคนดีี ใครไม่่ดีี ดีีเพื่่�อใคร และใคร จะตรวจสอบกำกับั คนดีี ก็็เป็็นเหตุุให้อ้ ำนาจผููกขาดสามารถคอร์์รััปชัันได้้อย่่างสุุด ๆ หากการเมืืองของ คนดีี ไม่่มีีระบบตรวจสอบ ประชาชนไม่่มีีส่่วนร่ว่ มอย่่างจริิงจังั ก็็ไม่ม่ ีีความหมายอะไร (ประชาไท, 17 สิงิ หาคม 2558) ประการสุุดท้้าย การมีีข้้ออ้้าง หรืือการใช้้เหตุุผล (Rationale) ที่่�ทำให้้ผู้้�ทุุจริิตคอร์ร์ ััปชัันรู้้�สึึก ดีีขึ้้น� กล่า่ วคืือ การทุจุ ริิตซึ่ง� ถูกู ทำให้้กลายเป็น็ วััฒนธรรมด้า้ นมืืดของสัังคมไทยผ่่านการเลีียนแบบ หรืือ ส่่งทอดกัันในระบบได้้ก่่อผลให้้ผู้�ที่�ทุุจริิตคอร์์รััปชัันอ้้างว่่าสิ่�งที่่�ตนทำนั้้�นคนรุ่่�นก่่อน ๆ หรืือคนอื่�่น ๆ ในสังั คมก็ท็ ำกััน ซึ่่�งสอดคล้อ้ งกัับมุุมมองของผาสุกุ พงษ์์ไพจิิตร ที่่�ระบุุว่่าผู้�คนในสัังคมสัับสนระหว่่างคุุณค่า่ ใหม่่และคุุณค่่าเก่่า บางคนเห็็นว่่าคอร์์รััปชัันไม่่เป็็นปััญหา บางคนเห็็นว่่าเป็็นปััญหาเพราะสร้้าง ความเสีียหายต่อ่ สาธารณะ เส้้นแบ่่งระหว่่างสินิ น้้ำใจกัับสิินบนเลืือนมากขึ้�น ความสับั สนนี้เ�้ องเป็็นเหตุุให้้ยาก ที่่จ� ะปราบการทุจุ ริิตคอร์์รัปั ชััน (ประชาไท, 17 สิงิ หาคม 2558) 6. เหลีียวหลังั ดููวิิธีีแก้ป้ ััญหาการทุุจริติ คอร์์รััปชัันที่่�ผ่า่ นมา ที่่ผ� ่า่ นมาสังั คมไทยพยายามอย่า่ งต่อ่ เนื่อ่� งในการจัดั การกับั ปัญั หาการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั สำหรับั ภาครัฐั มีีความพยายามขับั เคลื่อ�่ นและพัฒั นากลไกปราบปรามต่า่ ง ๆ ทั้้ง� ในเชิงิ นโยบาย เชิงิ สถาบันั และ
การทุุจริติ คอร์์รััปชัันกัับสัังคมไทย: ทบทวนเพื่�่อหาทางออกที่่�ยั่ง� ยืืน 65 เชิิงกฎหมาย โดยหมุุดหมายแห่่งการขยัับในเรื่�่องนี้้�เห็็นได้้ชััดจากการให้้สััตยาบัันในอนุุสััญญา สหประชาชาติวิ ่่าด้้วยการต่่อต้้านการทุุจริิตคอร์์รัปั ชันั พ.ศ. 2546 ซึ่่ง� มีีข้อ้ บทแบ่ง่ เป็็นทั้้ง� สิ้น� 8 หมวด สาระสำคััญโดยสรุุปมุ่�งไปที่่�มาตรการป้้องกัันการทุุจริิตคอร์์รััปชััน โดยรััฐภาคีีต้้องจััดทำนโยบายที่่�มีี ประสิิทธิภิ าพและส่ง่ เสริมิ ให้้เกิิดธรรมาภิบิ าล หลักั นิิติิธรรม และความโปร่่งใสที่่ต� รวจสอบได้้ พร้อ้ มกัันนั้้น� ก็็ให้้รััฐภาคีีกำหนดกฎหมายทางอาญาที่่�สามารถบัังคัับใช้้ในประเทศได้้ นอกจากนี้้�ยัังระบุุถึึง ความร่่วมมืือและความช่่วยเหลืือระหว่่างประเทศ ทั้้�งในลัักษณะของความร่่วมมืือทางกฎหมาย ในการรวบรวมและนำส่่งพยานหลัักฐานและการส่่งผู้้�ร้้ายข้้ามแดน และในลัักษณะของความร่่วมมืือ ทางวิิชาการผ่า่ นการวิจิ ััย ฝึึกอบรม ไปจนถึึงการแลกเปลี่�ยนข้อ้ มููลและประสบการณ์์ พิิจารณาการแก้ป้ ัญั หาในเชิงิ นโยบาย มีีการจัดั ทำยุทุ ธศาสตร์์ว่า่ ด้ว้ ยการป้อ้ งกัันและปราบปราม การทุุจริิต ระยะที่่� 1 (พ.ศ. 2551 - 2555) อย่่างไรก็็ดีีปััญหาการทุุจริิตในสัังคมไทยยัังคงมีีระดัับ ความรุุนแรงที่่�เพิ่่�มมากขึ้ �น จึึงนำมาสู่ �การจััดทำยุุทธศาสตร์์ชาติิว่่าด้้วยการป้้องกัันและปราบปราม การทุจุ ริติ ระยะที่่� 2 (2556 - 2560) โดยนำงานวิจิ ัยั งานวิิชาการ และผลการประเมิินผลการดำเนินิ การ ตามยุุทธศาสตร์์ชาติิว่่าด้้วยการป้้องกัันและป้้องปรามการทุุจริิต ระยะที่่� 1 มาทบทวน (ปรีียวรรณ สุวุ รรณสูนู ย์,์ 2557, หน้า้ 1 - 3) กระนั้้น� ก็ด็ ีียุทุ ธศาสตร์ช์ าติวิ ่า่ ด้ว้ ยการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ ระยะที่่� 1 และ 2 ก็็ยังั ไม่่สามารถลดการทุุจริิตคอร์ร์ ัปั ชัันได้้ ประเทศไทยจึึงยังั คงจำเป็น็ ต้้องเดิินหน้า้ ดำเนิินยุทุ ธศาสตร์ด์ ัังกล่่าวต่อ่ ในระยะที่่� 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) โดยมีีเป้้าประสงค์์เชิิงยุทุ ธศาสตร์์ คืือ ระดับั คะแนนของดััชนีีการรับั รู้�การทุจุ ริติ (Corruption Perception Index: CPI) สููงกว่่าร้อ้ ยละ 50 ผ่่านการมุ่�งเน้้นไปที่่�การบููรณาการความร่่วมมืือจากทุุกภาคส่่วน ในการสร้้างวััฒนธรรมการต่่อต้้าน การทุุจริติ ทุกุ รูปู แบบอย่่างเข้ม้ แข็็งทั่่�วทั้้�งสัังคมไทย เพื่่อ� ให้้เป็็นประเทศที่่�มีีมาตรฐานความโปร่ง่ ใสเทีียบเท่่า ระดับั สากล ภายใต้้ยุุทธศาสตร์์ 6 ข้อ้ ได้แ้ ก่่ 1) สร้า้ งสัังคมที่่ไ� ม่่ทนต่่อการทุจุ ริิต 2) ยกระดับั เจตจำนง ทางการเมืืองในการต่่อต้้านการทุุจริิต 3) สกััดกั้�นการทุุจริิตเชิิงนโยบาย 4) พััฒนาระบบป้้องกััน การทุุจริติ เชิิงรุกุ 5) ปฏิิรูปู กลไกและกระบวนการการปราบปรามการทุจุ ริิต และ 6) ยกระดับั คะแนนดัชั นีี การรัับรู้�การทุุจริิต (Corruption Perception Index: CPI) ของประเทศไทย (สำนักั งานคณะกรรมการ ป้้องกัันและปราบปรามการทุจุ ริติ แห่ง่ ชาติิ, 2560, หน้้า 56) อย่่างไรก็็ดีี แม้้ยัังไม่่มีีการสรุุปผลการดำเนิินงานยุุทธศาสตร์์ในระยะที่่� 3 ออกมา แต่่หาก พิจิ ารณาดัชั นีีการรับั รู้�การทุจุ ริติ ย้อ้ นหลัังจากปีแี รกของระยะนี้จ้� นถึงึ ปีี 2563 จะพบว่า่ มีีระดับั คะแนน คงที่ท�ี่� 35 - 37 คะแนน โดยไม่่มีีปีีใดเลยที่ส� ููงกว่่าร้อ้ ยละ 50 จึึงกล่า่ วได้้ว่่าการดำเนินิ การเรื่อ� งยุทุ ธศาสตร์์ชาติิ ว่า่ ด้ว้ ยการป้้องกันั และปราบปรามการทุจุ ริิต ระยะที่่� 3 ยัังไม่บ่ รรลุเุ ป้้าประสงค์์เชิิงยุทุ ธศาสตร์์ที่่ว� างไว้้ อย่่างแท้จ้ ริงิ พิจิ ารณาในเชิงิ สถาบันั ที่่ผ� ่า่ นมามีีการแก้ป้ ัญั หาในเชิงิ สถาบันั โดยเริ่ม� จากการปรับั ปรุงุ อำนาจ หน้้าที่่�ขององค์์กรด้้านการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิตให้้แยกตััวออกจากฝ่่ายบริิหาร เพื่�่อให้้
66 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีที ี่�่ 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) สามารถทำงานได้้อย่่างมีีอิิสระและมีีประสิิทธิิภาพมากขึ้ �น ทั้้�งได้้มีีการจััดตั้ �งองค์์กรมาทำงานด้้าน การป้อ้ งปรามการทุจุ ริิตโดยเฉพาะขึ้�นหลายองค์์กร อาทิิ 1) คณะกรรมการข้อ้ มููลข่า่ วสารของราชการ ตามความในพระราชบัญั ญัตั ิขิ ้อ้ มูลู ข่า่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีีหน้า้ ที่่เ� กี่ย� วกับั การใช้ส้ ิทิ ธิขิ องประชาชน ตามรัฐั ธรรมนูญู ในการรัับทราบและเข้า้ ถึงึ ข้อ้ มูลู ของทางราชการ 2) คณะกรรมการป้้องกัันและปราบปราม การทุุจริติ แห่ง่ ชาติิ (ปิยิ วรรณ ปานโต, 2558, หน้้า 1) พิิจารณาการแก้้ปััญหาผ่่านกฎหมาย ที่่�ผ่่านมาได้้มีีการกำหนดไว้้ในรััฐธรรมนููญ แห่่งราชอาณาจักั รไทย พุทุ ธศักั ราช 2540 มาตรา 77 ที่่ว� ่า่ “รััฐต้อ้ งจัดั ให้ม้ ีีแผนพัฒั นาการเมืือง จัดั ทำ มาตรฐานทางคุณุ ธรรมจริยิ ธรรมของผู้�ดำรงตำแหน่ง่ ทางการเมืือง ข้า้ ราชการ และพนักั งานหรืือลูกู จ้า้ ง อื่น�่ ของรััฐ เพื่่อ� ป้้องกัันการทุุจริิตและประพฤติมิ ิชิ อบและเสริิมสร้้างประสิิทธิิภาพในการปฏิบิ ัตั ิหิ น้า้ ที่่�” เช่น่ เดีียวกัับรัฐั ธรรมนูญู แห่่งราชอาณาจักั รไทย พุุทธศักั ราช 2550 มาตรา 87 กำหนดให้้รัฐั ต้้องดำเนิินการ ตามนโยบายด้้านการบริิหารราชการแผ่่นดิินโดยการ “พััฒนาระบบงานภาครััฐ มุ่่�งเน้้นการพััฒนา คุณุ ภาพ คุณุ ธรรมและจริยิ ธรรมของเจ้า้ หน้า้ ที่่ภ� าครัฐั ควบคู่�ไปกับั การปรับั ปรุงุ รูปู แบบและวิธิ ีีการทำงาน เพื่�่อให้้บริิหารราชการแผ่่นดิินเป็็นไปอย่่างมีีประสิิทธิิภาพ และส่่งเสริิมให้้หน่่วยงานของรััฐใช้้หลัักการ บริิหารกิจิ การบ้้านเมืืองที่่�ดีีเป็น็ แนวทางในการปฏิิบัตั ิริ าชการ” (ปิยิ วรรณ ปานโต, 2558) และล่่าสุดุ คืือพระราชบััญญัตั ิิประกอบรัฐั ธรรมนูญู ว่่าด้ว้ ยการป้้องกันั และปราบปรามการทุจุ ริิต พ.ศ. 2561 ซึ่่�งมีี สาระสำคััญในมาตราต่่าง ๆ อาทิิ มาตรา 28 ว่่าด้้วยเรื่�่องหน้้าที่่�และอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตั้ง� แต่ก่ ารไต่ส่ วน วินิ ิจิ ฉัยั ตรวจสอบทรัพั ย์ส์ ินิ ของผู้�ดำรงตำแหน่ง่ ทางการเมืือง ตุลุ าการศาลรัฐั ธรรมนูญู ผู้�ดำรงตำแหน่่งในองค์์กรอิสิ ระ และเจ้า้ หน้า้ ที่่�ของรััฐ มาตรา 30 มีีอำนาจไต่ส่ วนผู้้�ให้้ ขอให้้ หรืือรับั ว่่า จะให้ส้ ินิ บนแก่เ่ จ้า้ หน้า้ ที่่ร� ัฐั แม้เ้ จ้า้ หน้า้ ที่่ข� องรัฐั ดังั กล่า่ วจะมิไิ ด้ร้ ับั หรืือตกลงรับั สินิ บน มาตรา 34 กำหนด โทษที่่�ชััดเจนสำหรัับผู้�ที่�ฝ่่าฝืืนคำสั่�งของคณะกรรมการ ป.ป.ช. คณะกรรมการไต่่สวน หรืือหััวหน้้า พนัักงานไต่่สวน และให้้คณะกรรมการ ป.ป.ช. สามารถออกคำสั่�งให้้เอกชนชี้�้แจงข้้อเท็็จจริิง อำนวย ความสะดวก หรืือให้้ความช่ว่ ยเหลืือ เป็น็ ต้้น (ประจวบ สวัสั ดิปิ ระสงค์,์ ม.ป.ป.) ทั้้�งนี้�้กล่่าวได้้ว่่าการแก้้ปััญหาการทุุจริิตคอร์์รััปชัันผ่่านสถาบัันและกฎหมายนั้้�นมีีปััญหา บางประการที่่เ� กี่ย� วข้้องกันั ซึ่่ง� ก่อ่ ให้้เกิิดการชะงักั งันั และขาดประสิิทธิภิ าพ สรุปุ ได้เ้ ป็็น 2 ประการ ดังั นี้�้ ประการแรก คืือ คำนิิยามของบุุคคลผู้�กระทำความผิิดทางอาญา ตามพระราชบััญญััติิประกอบ รััฐธรรมนููญว่่าด้้วยการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุุจริติ พ.ศ. 2561 มาตรา 4 โดยจำแนกเป็็น 4 กลุ่�ม ได้แ้ ก่่ เจ้า้ พนักั งานของรัฐั เจ้้าหน้า้ ที่่ข� องรัฐั ต่า่ งประเทศ เจ้า้ หน้้าที่่ข� ององค์์การระหว่่างประเทศ และ บุุคคลที่่�ไม่่ใช่่เจ้้าหน้้าที่่�ของรััฐซึ่�งเป็็นตััวการ ผู้้�ใช้้ หรืือผู้�สนัับสนุุนในการกระทำความผิิดที่่�อยู่�ในหน้้าที่่� และอำนาจของคณะกรรมการ ปัญั หาคืือ ดังั กล่า่ วเป็น็ การกำหนดนิยิ ามไว้อ้ ย่า่ งกว้า้ ง ไม่ม่ ีีการแบ่ง่ ระดับั ตำแหน่ง่ ที่่ช� ัดั เจน ส่ง่ ผลให้ม้ ีีคดีีเข้า้ สู่�การดำเนินิ การของสำนักั งาน ป.ป.ช. เพิ่่ม� มากขึ้น� การบริหิ ารจัดั การ คดีียิ่่ง� ล่่าช้า้ และขาดประสิิทธิิภาพ ประการต่่อมา การบัญั ญัตั ิกิ ฎหมายที่่�ทับั ซ้้อน กล่่าวคืือ มาตรา 28
การทุจุ ริติ คอร์์รััปชันั กัับสังั คมไทย: ทบทวนเพื่่อ� หาทางออกที่�ย่ั่�งยืืน 67 ของพระราชบัญั ญััติิประกอบรัฐั ธรรมนูญู ว่า่ ด้้วยการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ พ.ศ. 2561 นั้้น� กำหนดความผิิดทางอาญาที่่�อยู่�ในอำนาจการไต่่สวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้้แก่่ ความผิิดฐาน ทุจุ ริติ ต่อ่ หน้า้ ที่่� ความผิดิ ต่อ่ ตำแหน่ง่ หน้า้ ที่่ร� าชการ ความผิดิ ต่อ่ ตำแหน่ง่ หน้า้ ที่่ใ� นกระบวนการยุตุ ิธิ รรม และความผิดิ อื่น�่ ที่่พ� ระราชบัญั ญัตั ิปิ ระกอบรััฐธรรมนููญนี้้�กำหนด ขณะที่่ม� าตรา 28 (4) ยัังมีีการกำหนด ฐานความผิิดทางอาญาเพิ่่�มเติิม อาทิิ ความผิิดฐานขััดคำสั่�งเจ้้าพนัักงาน ความผิิดฐานขััดหมายเรีียก เป็น็ ต้น้ ก่อ่ ผลให้เ้ กิดิ ปัญั หาความทับั ซ้อ้ นในทางปฏิบิ ัตั ิกิ ับั หน่ว่ ยงานที่่เ� กี่ย� วข้อ้ ง (วาสนา ล่า่ มแขก, 2562, หน้้า 2) อาจสรุุปได้้ว่่าความพยายามที่่�จะแก้้ปััญหาทั้้�งผ่่านนโยบาย สถาบััน และกฎหมายนั้้�น ยัังมีี จุดุ อ่อ่ นซึ่่ง� จำเป็น็ ต้อ้ งนำมาพิจิ ารณาเพื่อ�่ ไปสู่�การเสนอทางออกหรืือแนวทางการแก้ป้ ัญั หาให้ม้ ีีประสิทิ ธิภิ าพ และยั่ง� ยืืนมากยิ่ง� ขึ้�น 7. ทางออกที่่�ยั่�งยืืน การเสนอทางออกที่่�ยั่�งยืืนในการแก้้ปััญหาการทุุจริิตจำเป็็นต้้องมองย้้อนกลัับไปในสองส่่วน คืือปัจั จัยั ที่่ส� ่ง่ ผลให้เ้ กิดิ การทุจุ ริติ และแนวทางการแก้ป้ ัญั หาที่่ผ� ่า่ นมา เนื่อ่� งจากในส่ว่ นแรกจะทำให้เ้ ข้า้ ใจ รากของปััญหาได้้อย่่างถููกต้้อง ขณะที่่�ส่่วนที่่�สองจะช่่วยให้้นำบทเรีียนจากความพยายามแก้้ปััญหา ในอดีีตมาใช้ส้ ร้้างตััวแบบของทางออกที่่�มีีประสิทิ ธิิภาพมากขึ้�น ทั้้ง� นี้เ�้ มื่อ่� พิจิ ารณาจากทั้้ง� สองส่ว่ นดังั กล่า่ วสามารถเสนอเป็น็ ทางออกในการแก้ป้ ัญั หาการทุจุ ริติ คอร์ร์ ััปชัันที่่�ยั่ง� ยืืนได้ด้ ังั นี้้� หนึ่่�ง ขจััดแรงกดดัันและแรงจููงใจในการทุุจริิตตั้�งแต่่ต้้นน้้ำ ผ่่านการปฏิิรููประบบการทำงาน ในทุุกภาคส่่วนให้้มีีความโปร่่งใส ลดทอนขั้้�นตอนที่่�อาจเอื้�อให้้เกิิดแรงกดดััน โดยเฉพาะระบบราชการนั้้�น อาจต้้องพยายามขจััดเรื่�่องระบบอาวุุโสที่่�เปิิดทางให้้ข้้าราชการชั้ �นผู้้�น้้อยถููกบีีบบัังคัับให้้กระทำหรืือ ละเว้้นการกระทำจากข้้าราชการชั้�นผู้้�ใหญ่่ ในแง่่ของแรงจููงใจก็็เช่่นกััน ไม่่ว่่าจะเป็็นการสอบคััดเลืือก การเลื่่�อนตำแหน่่ง อััตราเงิินเดืือน หรืือความสำเร็็จอื่่�น ๆ ก็็ควรจััดวางระเบีียบให้้ยึึดโยงอยู่่�กัับ ความสามารถของตัวั บุคุ คล และอุดุ รอยรั่ว� ไม่ใ่ ห้เ้ กิดิ กระบวนการไปสู่�ความสำเร็จ็ ด้ว้ ยหนทางในลักั ษณะ คนของใคร หรืือทำประโยชน์ใ์ ห้ใ้ ครเป็น็ การเฉพาะ ในประการนี้�้หน่่วยงานที่่�จะรัับผิิดชอบไปดำเนิินการควรจะเป็็นหน่่วยงานที่่�เกี่�ยวข้้องกัับ การออกแบบ ดูแู ล หรืือพัฒั นาระบบงานขององค์ก์ รในภาคส่ว่ นต่า่ ง ๆ โดยตรง อาทิิ สำนักั งานข้า้ ราชการ พลเรืือน ซึ่่ง� มีีอำนาจหน้า้ ที่่เ� สนอแนะและให้ค้ ำปรึกึ ษาแก่ค่ ณะรัฐั มนตรีีเกี่ย� วกับั นโยบายและยุทุ ธศาสตร์์ การบริหิ ารทรัพั ยากรบุคุ คลภาครัฐั ในด้า้ นมาตรฐานค่า่ ตอบแทน ปรับั ปรุงุ เงินิ เดืือน เงินิ ประจำตำแหน่ง่ เงิินเพิ่่�มค่่าครองชีีพ สวััสดิิการ หรืือประโยชน์์เกื้�อกููลอื่่�นสำหรัับข้้าราชการฝ่่ายพลเรืือน อาจปรัับแก้้ นโยบายหรืือยุทุ ธศาสตร์ใ์ นด้า้ นดังั กล่า่ วให้ย้ ึดึ โยงกับั ความสามารถและเหมาะสมเพีียงพอต่อ่ ความจำเป็น็ ในการดำรงชีีวิติ ของเจ้้าหน้า้ ที่่�รััฐเพื่่อ� ไม่่ให้เ้ กิดิ แรงกดดัันทั้้�งจากหัวั หน้า้ งานหรืือเหตุุผลส่่วนตััว
68 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีีที่�่ 14 ฉบัับที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) สอง ขจััดโอกาสในการทุุจริิตคอร์์รััปชััน ผ่่านการปรัับปรุุงระบบการป้้องกัันและตรวจสอบ การทุจุ ริติ ให้ม้ ีีประสิทิ ธิภิ าพมากขึ้น� เพื่อ่� ไม่เ่ ปิดิ ช่อ่ งทางให้ผ้ ู้้�ทุจุ ริติ ใช้เ้ ป็น็ ช่อ่ งทางในการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั โดยระบบที่่�ดีีจำเป็็นต้้องยึึดโยงอยู่่�กัับระบอบประชาธิิปไตย กล่่าวคืือ ต้้องเป็็นระบบที่่� 1) สถาบััน ด้า้ นการป้้องกันั และปราบปรามการทุุจริิต มีีอำนาจและอิิสระในการตรวจสอบภาครัฐั อย่่างเต็ม็ ที่� ไม่่ถููกกดทัับ ด้้วยอำนาจอื่�น่ ใด ทั้้ง� ในทางพฤตินิ ัยั และนิติ ินิ ัยั 2) กฎหมายหรืือกฎเกณฑ์ก์ ติิกาต่่าง ๆ ต้อ้ งอุดุ ช่อ่ งโหว่่ ในการกระทำการทุุจริิตให้้ได้้มากที่่�สุุด หรืือหากมีีการทุุจริิตเกิิดขึ้�นก็็ต้้องสามารถตรวจสอบและนำ คนผิดิ มาลงโทษได้อ้ ย่า่ งเท่า่ เทีียมโดยไม่ม่ ีีข้อ้ ยกเว้น้ ในเรื่อ่� งฐานะ หน้า้ ที่่� หรืืออื่น่� ๆ 3) ประชาชนต้อ้ งสามารถ เข้้ามามีีส่่วนร่ว่ มในระบบ ในการเรีียกร้้อง ทวงถาม หรืือตรวจสอบภาครััฐ หากสามารถสร้า้ งระบบที่่�ดีี เช่่นนี้้�ได้้ ก็็แทบไม่่ต้้องกัังวลว่่าคนที่่�จะเข้้ามาสู่�อำนาจนั้้�นเป็็นใคร เพราะระบบที่่�ดีีจะไม่่เปิิดทางให้้ พวกเขาเหล่า่ นั้้น� กระทำการทุจุ ริติ หรืือหากหลุดุ ลอดเกิดิ ทุจุ ริติ ขึ้น� พวกเขาก็จ็ ะต้อ้ งถูกู ลงโทษตามกฎหมาย แน่่นอน ในประการนี้�้หน่่วยงานที่่�จะรับั ผิดิ ชอบไปดำเนิินการควรจะเป็น็ หน่ว่ ยงานด้้านกฎหมาย อาทิิ สภาผู้�แทนราษฎร ซึ่่�งมีีอำนาจหน้า้ ที่่�ในการเสนอและพิิจารณาร่่างกฎหมายต่่าง ๆ อาจร่ว่ มกัันทบทวนว่่า กฎหมายที่่�บัังคัับใช้้เกี่�ยวกัับการทุุจริิตคอร์์รััปชัันควรจะแก้้ไขหรืือเสนอเพิ่่�มในส่่วนใดบ้้าง เพื่่�ออุุดรอยรั่�ว อัันเป็็นโอกาสให้้เกิิดการทุุจริิตคอร์์รััปชัันได้้ครอบคลุุมมากขึ้�น และหน่่วยงานจากองค์์กรที่่�ดำเนิินงาน ด้้านการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิต อาทิิ คณะกรรมการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิต แห่่งชาติ ิ ซึ่่�งมีีอำนาจหน้้าที่่�ในการไต่่สวน วินิ ิจิ ฉััยเกี่ย� วกัับความผิิดการทุุจริติ ตลอดจนการตรวจสอบ ทรััพย์์สิินและหนี้้�ของเจ้้าหน้้าที่่�รััฐ อาจทบทวนและปรัับปรุุงระบบงานทั้้�งหลายเหล่่านั้้�นให้้รััดกุุมและ ครอบคลุมุ การทุุจริิตทั้้�งทางตรงและทางอ้้อมมากยิ่ง� ขึ้�น อย่า่ งไรก็็ดีี หน่ว่ ยงานต่่าง ๆ ควรเน้น้ ทำงานร่ว่ มกันั ทั้้�งในแง่่การแลกเปลี่�ยนข้้อมูลู ปรึึกษาหารืือ หรืือกิิจกรรมเชิิงวิิชาการเพื่อ�่ พัฒั นาสถาบันั และกฎหมาย ป้้องกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ คอร์์รัปั ชันั ให้ม้ ีีประสิทิ ธิิภาพมากขึ้�น สาม ขจัดั ข้อ้ อ้้างในการทุจุ ริิตคอร์ร์ ััปชััน ผ่่านการส่่งเสริมิ ค่า่ นิิยมให้้ผู้�คนในสังั คมตระหนัักว่า่ การทุุจริิตคอร์์รััปชัันเป็็นสิ่่�งที่่�ผิิดและสร้้างผลกระทบร้้ายแรงอย่่างไร โดยการปลููกฝัังด้้วยค่่านิิยมที่่� ถูกู ต้อ้ งแก่เ่ ยาวชนและประชาชนทั่่ว� ไปนั้้น� สำคัญั อย่า่ งยิ่ง� ที่่จ� ะต้อ้ งพิจิ ารณาเนื้้อ� หาและช่อ่ งทางการสื่อ�่ สาร ประการแรก ด้า้ นเนื้้อ� หา ซึ่่�งแน่่นอนว่่าต้้องมุ่�งไปที่่ก� ารปลููกฝัังความซื่่�อสัตั ย์์สุจุ ริติ แต่ห่ ากให้เ้ ห็น็ ภาพ ที่่�เป็็นรููปธรรมไปกว่่านั้้�นก็็ควรฉายภาพผลเสีียของการทุุจริิตคอร์์รััปชัันที่่�มีีต่่อประเทศชาติิ ชุุมชน ครอบครััว และชีีวิิตของผู้�คนว่่าคืืออะไร โดยอาจหยิิบยกคดีีการทุุจริิตที่่�ปรากฏก่่อนหน้้ามาเป็็นกรณีี ศึกึ ษา ซึ่่ง� จะทำให้ค้ นที่่ถ� ูกู ปลูกู ฝังั รู้�สึกว่า่ การทุจุ ริติ เป็น็ เรื่อ�่ งใกล้ต้ ัวั มากขึ้น� นอกจากนี้ค�้ ำสอนศาสนาของ แต่่ละศาสนาก็็มีีแนวคิิดเรื่่�องต่่อต้้านการทุุจริิตอยู่่� สามารถนำมาประยุุกต์์ใช้้เพื่�่อผููกโยงวิิธีีคิิดเข้้ากัับ หลักั ศีีลธรรมได้้ ประการที่่ส� องด้า้ นช่อ่ งทาง นอกจากเดิมิ ที่่ใ� ช้ห้ ลักั สูตู รเรีียนเป็น็ ตัวั ช่ว่ ยแล้ว้ ปัจั จุบุ ันั สื่อ�่ บันั เทิงิ และสื่อ่� ออนไลน์ก์ ็น็ ับั ว่า่ เป็น็ ช่อ่ งทางที่่ส� ามารถส่ง่ สารการต่อ่ ต้า้ นการทุจุ ริติ ได้อ้ ย่า่ งฉับั ไวและเข้า้ ถึงึ ง่า่ ย อาทิิ การสร้้างวรรณกรรมหรืือละครที่่�ให้้แง่่มุุมด้้านความซื่�่อสััตย์์และต่่อต้้านการทุุจริิตเพิ่่�มมากขึ้�น
การทุจุ ริติ คอร์์รัปั ชัันกัับสังั คมไทย: ทบทวนเพื่่อ� หาทางออกที่�ย่ั่ง� ยืืน 69 ซึ่ง� ตรงนี้ภ้� าพยนต์ใ์ นระดับั สากลของหลาย ๆ ประเทศก็พ็ ยายามนำเสนอ หรืือหากใช้ช้ ่อ่ งทางสื่อ่� ออนไลน์์ ก็็มีีรููปแบบมากมายที่่�จะดึึงดููดคนให้้สนใจได้้ อาทิิ การทำคลิิปวิิดีีโอสั้�น การไลฟ์์พููดคุุยในเฟซบุ๊๊�ก การเล่า่ เรื่อ่� งที่่เ� กี่ย� วกับั การทุจุ ริติ หรืือความซื่อ่� สัตั ย์ผ์ ่า่ น Podcast หรืือแม้ก้ ระทั่่ง� การจัดั กิจิ กรรมรณรงค์์ การต่อ่ ต้า้ นการทุุจริติ ในวาระต่่าง ๆ ผ่่านแฮชแท็็กที่่น� ่า่ สนใจ ในประการนี้้�หน่่วยงานที่่�จะรัับผิิดชอบไปดำเนิินการอาจมีีได้้หลายภาคส่่วน เช่่น กระทรวง ศึึกษาธิิการ ในลัักษณะของการปรัับปรุุงหลัักสููตรการศึึกษาเกี่�ยวกัับการทุุจริิตคอร์์รััปชัันให้้ร่่วมสมััยและ ลงลึกึ ถึงึ ปัญั หามากขึ้น� หรืือสำนักั พัฒั นาคุณุ ธรรมจริยิ ธรรม กรมศาสนา กระทรวงวัฒั นธรรม ซึ่่ง� มีีอำนาจ หน้้าที่่�ดำเนิินการเกี่�ยวกัับการพััฒนาคุุณธรรมและจริิยธรรม และส่่งเสริิมการนำหลัักธรรมไปพััฒนา คุุณภาพชีีวิิตเพื่อ่� สร้้างให้้นักั เรีียน ประชาชน เกิดิ ความรู้�คู่�คุณธรรม อาจทำงานประสานกัับหน่ว่ ยงาน ป้อ้ งกันั การทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั อื่น่� ๆ เพื่อ่� นำหลักั การทางศาสนามาเป็น็ เครื่อ�่ งมืือในการสร้า้ งความตระหนักั รู้�เรื่อ�่ งการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั แก่ศ่ าสนิกิ ชน รวมถึงึ กองทุนุ พัฒั นาสื่อ�่ ปลอดภัยั และสร้า้ งสรรค์ ์ ซึ่่ง� มีีบทบาท ในการสนัับสนุุนทุุนสำหรัับการวิิจััยและผลิิตสื่�่อในมิิติิต่่าง ๆ ซึ่่�งที่่�ผ่่านมาการให้้ทุุนประเภท เชิิงยุุทธศาสตร์์ยัังไม่่ปรากฏประเด็็นการส่่งเสริิมการสร้้างความตระหนัักรู้�เรื่่�องการทุุจริิตคอร์์รััปชัันโดยตรง หากเพิ่่�มเติมิ ประเด็น็ นี้ใ�้ นปีถี ัดั ๆ ไป ก็็จะก่่อให้เ้ กิดิ สื่่อ� ที่่�สร้า้ งสำนึึกตระหนักั รู้�เรื่�อ่ งการทุุจริิตคอร์ร์ ััปชันั เช่่น ภาพยนตร์์ งานศิลิ ปะ วิิดีีโอสั้�น ที่่ผ� ลิติ โดยประชาชนและสื่อ�่ สารกับั ประชาชนในสังั คมด้้วยกันั เอง ให้้เข้้าใจถึงึ ผลกระทบจากการทุุจริติ คอร์์รััปชัันได้ง้ ่่ายมากยิ่�งขึ้�น ตัวั แบบการแก้ป้ ัญั หาการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั ข้า้ งต้น้ มีีส่ว่ นสอดคล้อ้ งกับั ข้อ้ เสนอแนะการแก้ป้ ัญั หา การทุุจริิตคอร์์รััปชัันของธนาคารเพื่่�อการพััฒนาแห่่งเอเชีีย ซึ่่�งระบุุให้้ภาครััฐลดแรงกดดัันและ แรงจููงใจอัันเป็็นเหตุุแห่่งการทุุจริิตคอร์์รััปชัันผ่่านการปรัับเงิินเดืือนแก่่เจ้้าหน้้าที่่�รััฐสููงขึ้�น เพื่่�อเพิ่่�ม แรงจูงู ใจให้ค้ นเก่ง่ เข้้ามาสมัคั รและอยู่�ในแต่ล่ ะอาชีีพอย่า่ งเพีียงพอ การเลื่่อ� นตำแหน่ง่ เจ้้าหน้้าที่่�ที่่�ต้้องมีี วิิธีีประเมิินผลและตรวจสอบอย่่างเป็็นธรรมและมีีประสิิทธิิภาพเพื่�่อป้้องกัันการเล่่นพรรคเล่่นพวก มีีการออกกฎหมายให้ค้ วามคุ้�มครองแก่พ่ ยายานผู้้�ให้ข้ ้อ้ มูลู ที่่เ� กี่ย� วกับั คดีีการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั โดยเฉพาะ เจ้า้ หน้า้ ที่่ร� ะดับั รองลงมา ซึ่่ง� มีีความกลัวั ว่า่ จะถูกู กดดันั หรืือกลั่น� แกล้ง้ จากหัวั หน้า้ งานหากเปิดิ เผยข้อ้ มูลู พร้อ้ มกัันนั้้น� ก็แ็ นะนำให้ป้ ิดิ กั้น� โอกาสในการทุจุ ริิตคอร์์รััปชัันผ่า่ นการออกกฎจรรยาบรรณ (Code of Conduct) ให้้เจ้า้ หน้้าที่่ร� ัฐั ยึดึ ปฏิิบัตั ิิ อาทิิ ห้า้ มรัับของขวัญั หรืือการเลี้�้ยงดูจู ากคนอื่่น� รวมทั้้ง� การออก กฎหมายห้้ามเจ้้าหน้้าที่่�รััฐไปเกี่�ยวข้้องกัับกิิจกรรมทางเศรษฐกิิจและการเมืือง ธนาคารเพื่่�อการพััฒนา แห่่งเอเชีียยัังระบุุด้้วยว่่ามีีตััวอย่่างการจััดการระบบป้้องกัันการทุุจริิตของบางประเทศที่่�ใช้้วิิธีีการ รวมศูนู ย์ก์ ารตัดั สินิ ใจไว้ท้ี่่ส� ่ว่ นกลางและใช้ร้ ะบบสารสนเทศมาช่ว่ ยในการตรวจสอบการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั ส่่วนการขจััดข้้ออ้้างในการทุุจริิตอาจสรุุปได้้จากที่่�การแนะนำให้้ภาคประชาสัังคม ภาคประชาชน สื่่อ� มวลชน นักั วิชิ าการและองค์์กรอื่�่น ๆ เป็็นกำลังั ในการตรวจสอบ ให้ข้ ้อ้ มูลู และสนัับสนุนุ การแก้้ปัญั หา การทุุจริิตคอร์์รััปชััน นัับว่่าเป็็นแนวทางที่่�สะท้้อนถึึงการปลุุกตื่�่นให้้คนในสัังคมตื่�่นตััวเพื่�่อทำให้้
70 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีที ี่่� 14 ฉบัับที่่� 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) การทุจุ ริติ คอร์ร์ ััปชัันกลายเป็็นเรื่่�องผิดิ ปกติิ และไม่ม่ ีีใครอ้า้ งได้อ้ ีีกว่่าใครก็ท็ ำกััน (จารุวุ รรณ สุุขุุมาลพงษ์,์ 2556, หน้า้ 2 - 22 อ้า้ งถึึงใน วิทิ ยากร เชีียงกููล, 2551) 8. บทสรุปุ กล่า่ วโดยสรุปุ ได้ว้ ่า่ สถานการณ์ก์ ารทุจุ ริติ ในประเทศไทยยังั คงเป็น็ โจทย์ท์ ้า้ ทายในการแก้ป้ ัญั หา เป้้าหมายที่่�เห็็นเป็็นรููปธรรมซึ่ �งต้้องการจะไปถึึง ดัังเช่่นปรากฏในยุุทธศาสตร์์ว่่าด้้วยการป้้องกัันและ ปราบปรามการทุจุ ริติ ระยะที่่� 3 คืือ ประเทศไทยมีีคะแนนดัชั นีีการรับั รู้�การทุจุ ริติ (Corruption Perception Index: CPI) ไม่่น้อ้ ยกว่่าร้้อยละ 50 ซึ่่�งจะต้อ้ งได้ร้ ัับความร่่วมมืือจากทุุกภาคส่่วนที่่เ� กี่ย� วข้อ้ ง และควร ต้้องครอบคลุุมในทุุกด้้าน กล่่าวคืือ การออกแบบนโยบายนั้้�นนอกจากจะใช้้ฐานข้้อมููลจากงานวิิจััยที่่� เกี่�ยวข้้องแล้้ว จำเป็็นต้้องรัับฟัังปััญหาและความต้้องการของประชาชนซึ่่�งมีีความหลากหลายทั้้�งในแง่่ ประสบการณ์แ์ ละวิธิ ีีคิดิ อันั จะเป็น็ ประโยชน์ใ์ ห้น้ โยบายหรืือยุทุ ธศาสตร์ท์ ี่่จ� ะออกมาแก้ป้ ัญั หาการทุจุ ริติ คอร์์รััปชัันวางอยู่�บนฐานความเป็น็ จริิงและครอบคลุุมลักั ษณะปัญั หาได้ม้ ากที่่ส� ุดุ ขณะที่่�การแก้ป้ ัญั หา ผ่่านสถาบันั ก็จ็ ำเป็น็ ต้้องเริ่�มจากการให้ท้ ี่่ท� างในการจัดั การปัญั หาอย่า่ งเต็ม็ ที่่� และสนับั สนุนุ ทรัพั ยากร ที่่จ� ำเป็น็ อย่า่ งไม่ใ่ ห้ข้ าดตกบกพร่อ่ ง พร้อ้ มกันั นั้้น� ควรมีีการสร้า้ งเกราะป้อ้ งกันั สถาบันั จากอิทิ ธิพิ ล หรืือ อำนาจในทุุกระดัับ ส่่วนการใช้้กฎหมายนั้้�น ในแง่่สารััตถะของตััวบทไม่่ได้้มีีอุุปสรรคมากนััก หากแต่่ อยู่�ที่�การบัังคัับใช้้อย่่างเป็็นธรรมและเท่่าเทีียมนั้้�นเป็็นสิ่่�งที่่�จำเป็็นต้้องคำนึึงให้้เกิิดขึ้�นอยู่�เสมอ เพราะ หากเกิดิ ภาวะสองมาตรฐานก็จ็ ะเปิดิ โอกาสให้้การทุจุ ริติ คอร์ร์ ััปชัันเกิิดขึ้�นซ้้ำ ๆ หากสามารถปรัับใช้้แนวทางทั้้�งสามได้้อย่่างมีีประสิิทธิิภาพ กล่่าวคืือ มีีนโยบายที่่�ครอบคลุุม และมุ่�งสร้า้ งความตระหนักั รู้� มีสถาบันั ที่่เ� ข้ม้ แข็ง็ มีีระบบกฎหมายที่่ด� ีี ก็ย็ ่อ่ มนำมาซึ่ง� การขจัดั ปัจั จัยั เรื่อ�่ ง แรงกดดันั แรงจูงู ใจ โอกาสในการกระทำทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั และการอ้า้ งถึงึ เหตุผุ ลอันั จำเป็น็ ได้ ้ ท้า้ ยที่่ส� ุดุ ผู้�เขีียนเห็น็ ว่า่ การแก้ป้ ัญั หาการทุจุ ริติ ยังั คงมีีความหวังั ว่า่ จะลดความรุนุ แรงลง แม้จ้ ะไม่เ่ ห็น็ ผลในเร็ว็ วันั แต่่การเปลี่ �ยนแปลงอย่่างค่่อยเป็็นค่่อยไปแต่่ยั่ �งยืืนก็็สามารถเกิิดได้้ ซึ่่�งนอกจากจะเป็็นผลดีีต่่อสัังคม ส่ว่ นรวมแล้ว้ ยัังเป็็นความพยายามที่่�จะยังั ผลต่่ออนาคตของอนุุชนและประเทศในวัันข้า้ งหน้้าอีีกด้ว้ ย เอกสารอ้า้ งอิิง กฤษฎา มณีีชัยั , กิติ ติวิ ัฒั น์ ์ จำเริญิ สัตั ย์,์ พีีระ พันั ธุงุ าม, สัมั ฤทธิ์ � น่ว่ มสิริ ิิ และ อภิวิ ัฒั น์ ์ พลสยาม. (2561). การทุุจริิตกัับสัังคมไทย. วารสารบััณฑิิตศาส์์น มหาวิิทยาลััยมหามกุุฎราชวิิทยาลััย, 16(2), 273 - 282. กิิตติ ิ สัตั รัตั น์,์ ดวงสมร โสภณธาดา และ ฤาเดช เกิิดวิชิ ััย. (2564). รูปู แบบการทุุจริิตคอร์ร์ ััปชัันและ ปััจจััยที่่�ส่่งผลต่่อการทุุจริิตคอร์์รััปชัันในองค์์กรภาครััฐ. วารสารสัังคมศาสตร์์และมานุุษยวิิทยา เชิิงพุุทธ, 6(1), 300 - 314.
การทุจุ ริติ คอร์์รััปชันั กับั สัังคมไทย: ทบทวนเพื่อ่� หาทางออกที่่ย�ั่�งยืืน 71 งามพรรณ เวชชาชีีวะ. (2558). เปิิดแฟ้้ม 10 คดีีทุุจริิต บทเรีียนราคาแพงของคนไทย. กรุุงเทพฯ: อมรินิ ทร์พ์ ริ้้น� ติ้้ง� แอนด์์พัับบลิชิ ชิ่ง� จำกัดั . จารุุวรรณ สุุขุุมาลพงษ์์. (2556). แนวโน้้มของคอร์์รััปชัันในประเทศไทย. สำนัักงานเลขาธิิการ สภาผู้�แทนราษฎร. https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/elaw_parcy/ewt_ dl_link.php?nid=1484 ประจวบ สวััสดิปิ ระสงค์์. (ม.ป.ป.). สาระสำคััญพระราชบัญั ญัตั ิิประกอบรััฐธรรมนููญว่า่ ด้ว้ ยการป้้องกััน และปราบปรามการทุุจริิต พ.ศ. 2561 (ด้้านการปราบปรามการทุุจริิต). เอกสารประกอบ การบรรยาย. https://www.alro.go.th/legal_aff/article_attach/article_attach_ 201902181550477067.pdf ประชาไท. (17 สิงิ หาคม 2558). ผาสุกุ พงษ์ไ์ พจิติ ร ปาฐกถาชี้ค� อร์ร์ ัปั ชันั ต้อ้ งแก้ใ้ นระบอบประชาธิปิ ไตย ไม่่ใช่่เผด็็จการ. ประชาไท. https://prachatai.com/journal/2015/08/60863 ปรีียวรรณ สุุวรรณสููนย์์. (2557). ยุุทธศาสตร์์ชาติิว่่าด้้วยการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิต ระยะที่่� 2. สำนักั งานเลขาธิกิ ารสภาผู้�แทนราษฎร. https://dl.parliament.go.th/backoffice/viewer2300/web/previewer.php ปิิยะวรรณ ปานโต. (2558). สัังคมไทยกัับการแก้้ปััญหาทุุจริิตคอร์์รััปชััน. สำนัักงานเลขาธิิการ สภาผู้�แทนราษฎร. http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parliament_parcy/ ewt_dl_link.php?nid=28748 พันั ลึกึ สุวุ รรณทัตั . (ม.ป.ป.). การขับั เคลื่อ� นยุทุ ธศาสตร์ช์ าติวิ ่า่ ด้ว้ ยการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ ระยะที่่� 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) กรณีีศึึกษา สำนัักปลััดกระทรวงกลาโหม. วิิทยาลััยป้้องกััน ราชอาณาจัักร http://www.dsdw2016.dsdw.go.th/doc_pr/ndc_2559-2560/PDF/ wpa_8191/ALL.pdf วิทิ ยากร เชีียงกูลู . (2551). แนวทางการแก้ไ้ ขปัญั หาการทุจุ ริติ คอร์ร์ ัปั ชันั จากข้อ้ เสนอแนะของธนาคาร เพื่อ่� การพััฒนาแห่่งเอเชีีย (ADB). http://witayakornclub.wordpress.com/2008/04/27. วาสนา ล่่ามแขก. (2562). ปััญหากฎหมายเกี่ย� วกัับหน้้าที่่แ� ละอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการพิิจารณาคดีีอาญา. สำนัักงานบััณฑิิตศึึกษา คณะนิิติิศาสตร์์ มหาวิิทยาลััยรามคำแหง. http://www.lawgrad.ru.ac.th/Abstracts/574 ศูนู ย์ป์ ฏิบิ ัตั ิกิ ารต่อ่ ต้า้ นการทุจุ ริติ . (2564). ประกาศคะแนนดัชั นีกี ารรับั รู้้�การทุจุ ริติ (CPI) ประจำปีี 2020. ศูนู ย์์ปฏิิบััติกิ ารต่อ่ ต้า้ นการทุจุ ริติ กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย. https://multi.dopa.go.th/acoc/news/cate1/view17
72 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีที ี่�่ 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) สำนัักงานคณะกรรมการกำกัับหลัักทรััพย์์และตลาดหลัักทรััพย์์. (ม.ป.ป.) การทุุจริิตคอร์์รััปชััน (Anti - Corruption). ก.ล.ต.: สำนักั งานคณะกรรมการกำกับั หลัักทรัพั ย์แ์ ละตลาดหลัักทรัพั ย์.์ https://www.sec.or.th/cgthailand/TH/Pages/corruption.aspx สำนัักงานคณะกรรมการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิตแห่่งชาติิ. (2564). สถานการณ์์การทุุจริิต ประเทศไทย ประจำปีีงบประมาณ 2563. http://www.oic.go.th/FILEWEB/ CABINFOCENTER6/DRAWER041/GENERAL/DATA0000/00000681.PDF สำนัักงานคณะกรรมการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิตแห่่งชาติิ. (ม.ป.ป.). ความรู้�เกี่�ยวกัับ สถานการณ์ก์ ารทุจุ ริิตคอร์์รัปั ชััน. https://www.ldd.go.th/Anticorruption/PDF/Article_01.pdf สำนัักวิจิ ััยและบริิการวิิชาการด้า้ นการป้อ้ งกัันและปราบปรามการทุุจริิต สำนักั งาน ป.ป.ช.. (ม.ป.ป.). ระบบบริหิ ารจัดั การเรื่อ� งร้้องเรีียนและคดีี (CCMS). ม.ป.ท.: สำนักั งาน ป.ป.ช.. Cressey, R. D. (1970). Other People’s Money. Illinois: The Free Press.
ตอนที่� 2 บทความวิจิ ััย Research Articles
74 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีีที่�่ 14 ฉบับั ที่่� 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) การมีสี ่ว่ นร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนิินงานด้้านการป้้องกันั การทุจุ ริติ กัับสำนัักงาน ป.ป.ช. Public Participation in Anti-Corruption Operation with Office of the National Anti-Corruption Commission (ONACC) สุุริยิ น วงศ์์สุุจริติ I Suriyon WongsudjaridI บทคัดั ย่่อ การวิิจััยนี้�้มีีวััตถุุประสงค์์เพื่�่อ 1) ศึึกษารููปแบบของการมีีส่่วนร่่วมของภาคประชาชน ในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้้องกัันการทุจุ ริติ กับั สำนัักงาน ป.ป.ช. 2) ประเมินิ โครงการการมีีส่่วนร่ว่ มของ ภาคประชาชนในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้อ้ งกันั การทุจุ ริติ กับั สำนักั งาน ป.ป.ช. และ 3) จัดั ทำข้อ้ เสนอแนะ ต่่อสำนัักงาน ป.ป.ช. ในการส่่งเสริิมและสนัับสนุุนให้้ภาคประชาชนเข้้ามามีีส่่วนร่่วมในการป้้องกััน และปราบปรามการทุุจริิต ซึ่่�งเป็็นการศึึกษาการมีีส่่วนร่่วมของภาคประชาชนผ่่านโครงการ STRONG - จิิตพอเพีียงต้้านทุุจริิต โดยใช้้การวิิจััยเชิิงปริิมาณเป็็นข้้อมููลหลัักในการเก็็บรวบรวมข้้อมููลปฐมภููมิิจาก ผู้�เข้า้ ร่ว่ มโครงการที่่เ� ป็น็ สมาชิกิ ชมรม STRONG - จิติ พอเพีียงต้า้ นทุจุ ริติ ทั่่ว� ประเทศ ได้แ้ ก่่ โค้ช้ กรรมการ ชมรม สมาชิิกชมรม และเยาวชน รวมทั้้ง� สิ้น� 320 คน ข้อ้ ค้น้ พบหลักั คืือ รูปู แบบการมีีส่ว่ นร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้อ้ งกันั การทุุจริิตกัับโครงการ STRONG - จิิตพอเพีียงต้้านทุุจริิต ตามแนวคิิดของ Cohen and Uphoff พบว่า่ ในภาพรวมภาคประชาชนมีีส่ว่ นร่ว่ มอยู่�ในระดับั มาก โดยมีีค่า่ เฉลี่ย� อยู่�ที่� 3.87 คะแนนจากคะแนน เต็ม็ 5 ปัญั หาอุปุ สรรคที่่พ� บจากการเข้า้ มามีีส่ว่ นร่ว่ มในโครงการ พบว่า่ กลุ่�มตัวั อย่า่ งส่ว่ นใหญ่พ่ บปัญั หา อุุปสรรคในเรื่�่องการสนัับสนุุนงบประมาณ คิิดเป็็นร้้อยละ 59.69 รองลงมาคืือปััญหาอุุปสรรคเรื่�่อง การมีีภาระด้า้ นการประกอบอาชีีพ ด้า้ นครอบครัวั และด้า้ นสุขุ ภาพของสมาชิกิ ชมรม คิดิ เป็น็ ร้อ้ ยละ 52.50 นอกจากนี้�้แล้้ว จากการประเมินิ โครงการ STRONG - จิิตพอเพีียงต้า้ นทุุจริิต โดยประยุกุ ต์จ์ ากตััวแบบ ซิปิ ป์์โมเดล (CIPP Model) พบว่า่ ผลการประเมินิ ในภาพรวมของโครงการอยู่�ในระดับั มาก โดยมีีค่่า เฉลี่ย� อยู่�ที่� 3.90 คะแนน จาก 5 คะแนน I นัักวิิจััยสัังคมศาสตร์์ชำนาญการ สำนัักวิิจััยและบริิการวิิชาการด้้านการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิต สำนัักงานคณะกรรมการ ป้้องกันั และปราบปรามการทุจุ ริิตแห่ง่ ชาติ ิ อีีเมล: [email protected] I Social Science Researcher, Professional Level, Bureau of Anti-Corruption Research Academic Services, Office of the National Anti-Corruption Commission, E-mail: [email protected] ได้ร้ ับั บทความ 1 ตุลุ าคม 2564 แก้ไ้ ขปรับั ปรุุง 27 ตุุลาคม 2564 อนุุมััติใิ ห้ต้ ีีพิิมพ์ ์ 3 ธันั วาคม 2564
การมีีส่่วนร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนิินงานด้า้ นการป้้องกัันการทุจุ ริิต 75 กัับสำนัักงาน ป.ป.ช. ข้อ้ เสนอแนะเชิงิ นโยบายต่อ่ โครงการ STRONG - จิติ พอเพีียงต้า้ นทุจุ ริติ คืือ สำนักั งาน ป.ป.ช. ควรสนับั สนุนุ และส่ง่ เสริิมให้้ภาคประชาชนได้ม้ ีีส่ว่ นร่่วมในการประเมิินผลมากขึ้น� ควรพิจิ ารณาวงเงิิน ที่่ใ� ช้ใ้ นการดำเนินิ โครงการให้เ้ หมาะสมกับั บริบิ ทของพื้้น� ที่่� เช่น่ ขนาดพื้้น� ที่่ข� องจังั หวัดั และควรเพิ่่ม� เติมิ รายการค่า่ ใช้จ้ ่า่ ยอื่่�น ๆ สำหรับั เป็น็ ค่่าใช้้สอยในกิิจกรรมต่่าง ๆ ที่่น� อกเหนืือจากกำหนดไว้ใ้ นแผนงาน เมื่่�อมีีความจำเป็็น เช่่น การลงพื้้�นที่่�เพิ่่�มเติิม หรืือการจััดอบรมบรรยายให้้ความรู้�แก่่กลุ่�มเป้้าหมาย เพิ่่ม� เติมิ อันั จะเป็น็ การเสริิมประสิิทธิิภาพการทำงานให้้แก่ช่ มรมอีีกทางหนึ่่�ง คำสำคััญ: โครงการ STRONG - จิติ พอเพีียงต้า้ นทุุจริิต การมีีส่่วนร่่วมของภาคประชาชน การป้้องกันั การทุจุ ริิต Abstract The objectives of this research are 1) to examine the public participation models in anti-corruption operations with the ONACC 2) to evaluate the public participation project in anti-corruption operations with the ONACC and 3) to provide suggestions to the ONACC on promoting and supporting public participation in anti-corruption efforts. The research was conducted in the form of questionnaire survey, and the quantitative research, as the major data source for collecting the primary data from participants throughout The STRONG Project, which the members are the coaches, the club committee, club members, and the juveniles from over the country in the total of 320 people. The core of this research is the form of public participation with the anti- corruption, the STRONG MODEL Project. The outcome revealed that, an overview based on Cohen and Uphoff’s concept, the public participation was at a high level with average score 3.87 of 5 points. In addition, the announced problems and obstacles from participating in this project are the struggle with the budget supporting at 59.69%, following by the obligation over the occupations, the family issues, and the health concerns at 52.50% respectively. Moreover, evaluating the STRONG Project by applying CIPP Models, the result found that the overall operation of this project was at a high level with average score 3.90 from 5 points. Furthermore, for the policy suggestions towards the STRONG project proposing to the ONACC, it should support and encourage the public sector more, in order to involve in the evaluation process. As well, budget allocation to project action plan should be considered to meet the local context, for example, the area of the province. Also, the other expenses should be added for other necessary activities besides those
76 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีที ี่่� 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) defined in the action plan, for example, the additional field trips or the additional training courses provided to the target groups. This will be one among other things to enhance the operational efficiency of the Club. Keywords: STRONG MODEL Project, Public Participation, Anti-corruption 1. บทนำ สำนัักงานคณะกรรมการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิตแห่่งชาติิ (สำนัักงาน ป.ป.ช.) ในฐานะหน่่วยงานหลัักของประเทศ ซึ่่�งมีีภารกิจิ ในการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ ได้ม้ ีีการส่ง่ เสริิม และสนัับสนุุนให้้ภาคประชาชนเข้้ามามีีส่่วนร่่วมในการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิต โดยกำหนดไว้้ ในพระราชบััญญััติิประกอบรััฐธรรมนููญว่่าด้้วยการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิต พ.ศ. 2561 มาตรา 33 (1) ที่่�ให้้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีีหน้้าที่่�และอำนาจกำหนดมาตรการและกลไกที่่�จำเป็็น ในการส่่งเสริิมให้้ประชาชนรวมตััวกัันเพื่�่อมีีส่่วนร่่วมในการรณรงค์์ให้้ความรู้้� ต่่อต้้าน หรืือชี้้�เบาะแส โดยได้ร้ ับั ความคุ้�มครอง รวมทั้้ง� ดำเนินิ การเพื่อ่� ป้อ้ งกันั การทุจุ ริติ จากการดำเนินิ งานที่่ผ� ่า่ นมาสำนักั งาน ป.ป.ช. ทั้้�งในส่่วนของสำนัักป้้องกัันการทุุจริิตประจำส่่วนกลาง และสำนัักงานในเขตพื้้�นที่่�ได้้ดำเนิินการ ส่่งเสริิมและสนัับสนุุนให้้ภาคประชาชนเข้้ามามีีส่่วนร่่วมในการป้้องกัันการทุุจริิต ผ่่านการจััดทำ โครงการด้้านการป้้องกัันการทุุจริิต อย่่างไรก็็ตาม โครงการส่่วนใหญ่่ที่่�ดำเนิินการมีีลัักษณะเป็็นการ จัดั อบรมและบรรยายให้ค้ วามรู้�แก่ก่ ลุ่�มเป้า้ หมาย เมื่อ�่ เสร็จ็ สิ้น� โครงการแล้ว้ ไม่ไ่ ด้ม้ ีีการติดิ ตามหรืือต่อ่ ยอด ให้เ้ ห็น็ เป็น็ รูปู ธรรมที่่เ� ด่น่ ชัดั กระทั่่ง� เมื่อ่� มีีการประกาศใช้ย้ ุทุ ธศาสตร์ช์ าติวิ ่า่ ด้ว้ ยการป้อ้ งกันั และปราบปราม การทุุจริิต ระยะที่่� 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ซึ่่�งเป็็นการบููรณาการความร่่วมมืือจากทุุกภาคส่่วน ในการสร้า้ งวัฒั นธรรมการต่อ่ ต้า้ นการทุจุ ริติ ทุกุ รูปู แบบอย่า่ งเข้ม้ แข็ง็ ทั่่ว� ทั้้ง� สังั คมไทย โดยในยุทุ ธศาสตร์์ ที่่� 1 “สร้้างสัังคมที่่�ไม่่ทนต่่อการทุุจริิต” ที่่�มีีวััตถุุประสงค์์เพื่�่อปรัับฐานความคิิดทุุกช่่วงวััยให้้มีีค่่านิิยม ร่ว่ มต้า้ นทุจุ ริติ มีีจิติ สำนึกึ สาธารณะ และสามารถแยกแยะระหว่า่ งผลประโยชน์ส์ ่ว่ นตนและผลประโยชน์์ ส่ว่ นรวม และสร้า้ งกระบวนการกล่อ่ มเกลาทางสังั คมในการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ อย่า่ งเป็น็ ระบบ ตลอดจนบููรณาการและเสริิมพลัังการมีี ส่่วนร่่วมของทุุกภาคส่่วนในการผลัักดัันให้้เกิิดสัังคม ที่่ไ� ม่ท่ นต่อ่ การทุจุ ริติ โดยสำนักั งาน ป.ป.ช. ได้จ้ ัดั ทำโครงการเพื่อ่� ตอบสนองต่อ่ วัตั ถุปุ ระสงค์ต์ ามยุทุ ธศาสตร์์ ดังั กล่า่ วขึ้น� คืือ “โครงการ STRONG – จิิตพอเพียี งต้้านทุจุ ริติ ” โครงการ STRONG - จิติ พอเพีียงต้า้ นทุจุ ริติ เป็น็ โครงการที่่ด� ำเนินิ การครั้ง� แรกในปีงี บประมาณ พ.ศ. 2561 ต่อ่ เนื่�่องมาจนถึงึ ปัจั จุบุ ััน โดยมีีการดำเนินิ การครอบคลุมุ ทั่่�วทั้้ง� ประเทศและเป็็นโครงการ ที่่�สำนัักงาน ป.ป.ช. ให้้ความสำคััญ รวมถึึงได้้รัับการจััดสรรงบประมาณจำนวนมาก โดยโครงการ มีีวััตถุุประสงค์์หลัักเพื่�่อผลัักดัันการป้้องกัันการทุุจริิตเชิิงรุุก ด้้วยการเสริิมสร้้างให้้บุุคคลและชุุมชน มีีจิิตพอเพีียงต้้านทุุจริิต จนกระทั่่�งพััฒนาเป็็นวััฒนธรรมต้้านทุุจริิต ซึ่่�งกลุ่�มเป้้าหมาย ประกอบด้้วย ภาคประชาชน และเครืือข่า่ ยชมรม STRONG - จิติ พอเพีียงต้้านทุุจริติ ในจัังหวััด เป็น็ ต้น้ แต่่อย่่างไร ก็็ตาม จากการดำเนิินงานที่่�ผ่่านมาพบปััญหาอุุปสรรค เช่่น ภาคประชาชนไม่่มีีกรอบการดำเนิินการ
การมีีส่ว่ นร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนิินงานด้้านการป้้องกัันการทุุจริิต 77 กัับสำนัักงาน ป.ป.ช. ที่่�ชััดเจนสำหรัับการปฏิิบััติิหน้้าที่่�ในฐานะเครืือข่่าย หรืือ ในส่่วนของบทบาทหน้้าที่่�ของโค้้ชในชมรม STRONG ก็็ไม่ม่ ีีการกำหนดให้้ชัดั เจนส่่งผลต่่อการกระทำเกิินบทบาทหน้า้ ที่่� ทำให้ป้ ระชาชนเกรงกลัวั ต่่อสำนัักงาน ป.ป.ช. และส่่งผลต่่อการปฏิิบััติิงานในระดัับท้้องถิ่�น โดยเฉพาะการลงพื้้�นที่่�สำรวจ ตรวจสอบข้้อเท็็จจริิง (สำนัักงานคณะกรรมการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิตแห่่งชาติิ, 2563ก, หน้า้ 28, 2563ข, หน้า้ 65) ด้ว้ ยเหตุนุ ี้้� โครงการวิจิ ัยั เรื่อ่� ง “การมีีส่ว่ นร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้อ้ งกันั การทุุจริิตกัับสำนัักงาน ป.ป.ช.” คณะผู้้�วิิจััยจึึงเลืือกโครงการ STRONG - จิิตพอเพีียงต้้านทุุจริิต เป็็นกรณีีศึึกษา เพื่�่อให้้ได้้มาซึ่�งรููปแบบของการมีีส่่วนร่่วมของภาคประชาชนในการดำเนิินงาน ด้้านการป้้องกันั การทุจุ ริติ กับั สำนักั งาน ป.ป.ช. และผลการประเมิินโครงการ นำไปสู่�การจัดั ทำข้้อเสนอแนะ เพื่่�อเป็็นแนวทางในการส่่งเสริิมและสนัับสนุุนให้้ภาคประชาชนเข้้ามามีีส่่วนร่่วมในการป้้องกัันและ ปราบปรามการทุุจริิต อีีกทั้้�งเป็็นการรัักษาไว้้ซึ่ �งทรััพยากรบุุคคลที่่�มีีคุุณค่่าและเป็็นกััลยาณมิิตรที่่�ดีีต่่อ สำนักั งาน ป.ป.ช. ให้ม้ ีีขวััญและกำลังั ใจในการทำงานเพื่�่อแก้ไ้ ขปััญหาการทุจุ ริิตร่ว่ มกันั ต่่อไป 2. วััตถุปุ ระสงค์ข์ องการศึกึ ษา 2.1 เพื่อ่� ศึกึ ษารูปู แบบของการมีีส่ว่ นร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้อ้ งกันั การทุุจริติ กัับสำนักั งาน ป.ป.ช. 2.2 เพื่อ่� ประเมินิ โครงการการมีีส่ว่ นร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้อ้ งกันั การทุุจริติ กัับสำนัักงาน ป.ป.ช. 2.3 เพื่อ่� จัดั ทำข้อ้ เสนอแนะต่อ่ สำนักั งาน ป.ป.ช. ในการส่ง่ เสริมิ และสนับั สนุนุ ให้ภ้ าคประชาชน เข้า้ มามีีส่ว่ นร่่วมในการป้้องกันั และปราบปรามการทุจุ ริิต 3. นิิยามศััพท์์ 3.1 โครงการ STRONG – จิิตพอเพีียงต้้านทุุจริิต หมายถึึง โครงการด้้านการป้้องกััน การทุจุ ริติ ของสำนักั งาน ป.ป.ช. ซึ่่ง� เป็น็ โครงการส่ง่ เสริมิ การมีีส่ว่ นร่ว่ มของภาคประชาชนในการต่อ่ ต้า้ น การทุจุ ริิตที่ส� อดคล้้องกัับยุทุ ธศาสตร์ช์ าติิว่่าด้้วยการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ ระยะที่� 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ในยุุทธศาสตร์์ที่่� 1 “สร้้างสัังคมที่่�ไม่่ทนต่่อการทุุจริิต” โดยโครงการมีีลัักษณะเป็็นการนำ หลักั ปรััชญาเศรษฐกิิจพอเพีียงมาใช้ป้ ระกอบหลักั การต่่อต้า้ นการทุจุ ริติ อื่�่น ๆ เพื่่�อสร้้างฐานคิิดจิติ พอเพีียง ต่่อต้้านการทุุจริติ ให้เ้ กิดิ ขึ้�นของปััจเจกบุคุ คล และประยุกุ ต์์โมเดล “STRONG” ของรองศาสตราจารย์์ ดร. มาณีี ไชยธีีรานุุวััฒศิิริิ อัันประกอบด้้วย ความพอเพีียง (Sufficient: S) ความโปร่ง่ ใส (Transparent: T) ความตื่�่นรู้้� (Realise: R) มุ่่�งไปข้้างหน้า้ (Onward: O) ความรู้� (Knowledge: K) และความเอื้�ออาทร (Generosity: G) เพื่�่อเป็น็ แนวทางในการพัฒั นาวัฒั นธรรมชุมุ ชนโปร่่งใสไร้้การทุจุ ริติ 3.2 ภาคประชาชน หมายถึึง บุคุ คล/กลุ่�มบุุคคลในทุกุ ภาคส่ว่ นของสังั คมที่่เ� ข้้ามามีีส่ว่ นร่่วม ในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้อ้ งกันั การทุจุ ริติ กับั สำนักั งาน ป.ป.ช. ผ่า่ นโครงการ STRONG - จิติ พอเพีียง ต้้านทุุจริติ
78 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีีที่�่ 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) 3.3 การป้อ้ งกันั การทุจุ ริติ หมายถึงึ การส่ง่ เสริมิ และสนับั สนุนุ ให้ภ้ าคประชาชนเข้า้ มามีีส่ว่ นร่ว่ ม ในการรณรงค์ใ์ ห้้ความรู้้� ต่่อต้า้ น เฝ้า้ ระวัังและแจ้ง้ การทุจุ ริิตที่่�เกิิดขึ้�นในพื้้�นที่่ข� องตนเอง 3.4 รููปแบบการมีีส่่วนร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้อ้ งกัันการทุจุ ริติ หมายถึึง การส่่งเสริิมสนัับสนุุนและเปิิดโอกาสให้้ภาคประชาชนได้้เข้้ามามีีบทบาทหรืือมีีส่่วนร่่วม ในการดำเนิินโครงการด้้านการป้้องกัันการทุุจริิตผ่า่ นโครงการ STRONG - จิติ พอเพีียงต้า้ นทุจุ ริติ ที่่จ� ััดขึ้�น โดยสำนักั งาน ป.ป.ช. ซึ่่ง� เป็น็ การเข้า้ มามีีส่ว่ นร่ว่ มด้ว้ ยความสมัคั รใจของภาคประชาชนเอง ประกอบด้ว้ ย - การมีีส่่วนร่่วมตััดสิินใจ หมายถึึง การมีีส่่วนร่่วมประชุุมวางแผนเพื่�่อกำหนดทิิศทาง การดำเนิินงานด้า้ นการป้อ้ งกัันการทุจุ ริติ ในโครงการ STRONG - จิติ พอเพีียงต้้านทุจุ ริิต และร่ว่ มตััดสินิ ใจ เพื่�อ่ ให้ไ้ ด้้ข้อ้ สรุปุ สำหรัับการดำเนินิ งานตามที่่�กำหนดไว้้ในแผนงานของโครงการ - การมีีส่่วนร่ว่ มปฏิิบััติิการ หมายถึึง การมีีส่ว่ นร่ว่ มในการดำเนิินกิิจกรรมตามที่่�กำหนดไว้้ ในแผนงานของโครงการ STRONG - จิติ พอเพีียงต้า้ นทุจุ ริติ เช่น่ กิจิ กรรมการสำรวจพื้้น� ที่่ท� ี่่ผ� ิดิ กฎหมาย หรืือที่่ม� ีีความเสี่�ยงต่่อการผิิดกฎหมาย กิจิ กรรมการประชุมุ ต่่าง ๆ กิิจกรรมการประชาสััมพัันธ์์ - การมีีส่ว่ นร่ว่ มรัับผลประโยชน์์ หมายถึงึ การได้้รับั ผลประโยชน์์ต่่าง ๆ ทั้้ง� ทางตรงและ ทางอ้้อมจากการดำเนินิ โครงการ STRONG - จิติ พอเพีียงต้า้ นทุุจริิต เช่่น เกิดิ เครืือข่า่ ยชมรม STRONG - จิิตพอเพีียงต้้านทุจุ ริติ ในการเฝ้า้ ระวัังและแจ้้งเบาะแสการทุุจริิตในพื้้�นที่่� - การมีีส่ว่ นร่ว่ มประเมินิ ผล หมายถึงึ การมีีส่ว่ นร่ว่ มในการกำกับั ติดิ ตามการดำเนินิ โครงการ STRONG - จิิตพอเพีียงต้า้ นทุจุ ริิต ให้้เป็็นไปตามแผนการดำเนินิ งานที่่ก� ำหนดไว้้ รวมทั้้�งร่่วมประเมินิ ผล การดำเนิินโครงการ ตลอดจนการปฏิิบััติิงานของเจ้้าหน้้าที่่�และผู้�เกี่�ยวข้้อง และงบประมาณที่่�ใช้้ ในการดำเนินิ โครงการ 4. การทบทวนวรรณกรรม คณะผู้้�วิิจััยได้้มีีการทบทวนวรรณกรรมที่่�เกี่�ยวข้้องกัับการศึึกษาวิิจััยการมีีส่่วนร่่วมของ ภาคประชาชน ในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้อ้ งกันั การทุุจริิตกับั สำนัักงาน ป.ป.ช. ดังั นี้�้ 4.1 แนวคิดิ และทฤษฎีที ี่่เ� กี่�ยวข้อ้ งกับั การมีสี ่ว่ นร่่วมของภาคประชาชน ความหมายการมีีส่่วนร่ว่ มของประชาชน การมีีส่ว่ นร่ว่ มของประชาชน (Participation) เป็น็ ขั้้น� ตอนและกระบวนการสำคัญั ที่่ส� ่ง่ ผล ให้้การดำเนิินงานของหน่่วยงานภาครััฐประสบความสำเร็็จและได้้รัับการยอมรัับจากประชาชน โดยมีี นักั วิชิ าการและหน่ว่ ยงานของรััฐได้้ให้้ความหมายของการมีีส่ว่ นร่ว่ มของประชาชน กล่่าวคืือ 1) การให้้ความหมายโดยนักั วิิชาการ พบว่า่ มีีนักั วิิชาการได้้ให้ค้ วามหมายการมีีส่่วนร่ว่ ม ของภาคประชาชนเป็็นจำนวนมาก อาทิิ ถวิิลวดีี บุุรีีกุุล (2548) ให้้ความหมาย “การมีีส่่วนร่่วมของ ประชาชน” หมายถึึง กระบวนการซึ่�งประชาชนผู้้�มีีส่่วนได้ส้ ่ว่ นเสีียได้ม้ ีีโอกาสแสดงทััศนะและเข้้าร่ว่ ม ในกิิจกรรมต่่าง ๆ ที่่�มีีผลต่่อชีีวิิตความเป็็นอยู่�ของประชาชน รวมถึึงการนำความคิิดเห็็นไปประกอบ การพิิจารณากำหนดนโยบายและตััดสินิ ใจของภาครัฐั และอรทัยั ก๊๊กผล (2548) ให้ค้ วามหมาย “การมีี
การมีีส่่วนร่่วมของภาคประชาชนในการดำเนินิ งานด้า้ นการป้อ้ งกันั การทุจุ ริิต 79 กับั สำนัักงาน ป.ป.ช. ส่ว่ นร่ว่ มของประชาชน” หมายถึงึ การที่่ป� ระชาชนเข้า้ ไปร่ว่ มกิจิ กรรมอย่า่ งใดอย่า่ งหนึ่่ง� เพื่อ่� ผลประโยชน์์ ของประชาชนโดยส่่วนรวมอย่่างแท้้จริิง ทั้้�งนี้้� ต้้องอยู่ �บนพื้้�นฐานของการที่่�ประชาชนจะต้้องมีีอิิสระ ในทางความคิดิ มีีความรู้�ความสามารถในการกระทำ และมีีความเต็ม็ ใจที่่จ� ะเข้า้ ร่ว่ มกิจิ กรรมนั้้น� ๆ โดยที่่� การมีีส่ว่ นร่่วมของประชาชนจะต้อ้ งมีีลักั ษณะการเข้้าร่่วมอย่่างครบวงจรตั้�งแต่่ต้้นจนถึึงที่่�สุุด กล่่าวคืือ เริ่ �มตั้ �งแต่่การเกิิดจิิตสำนึึกในตนเองและถืือเป็็นภาระหน้้าที่่�ของตน ร่่วมคิิดร่่วมกัันวางแผนงาน ร่่วมดำเนินิ การ ร่ว่ มกัันติิดตามประเมินิ ผล ร่ว่ มรัับผลประโยชน์์ 2) การให้้ความหมายโดยหน่่วยงานของรััฐ พบว่่า สำนัักงานคณะกรรมการพััฒนาระบบ ราชการ (2560) ให้ค้ วามหมาย “การมีีส่ว่ นร่ว่ มของประชาชน” หมายถึงึ กระบวนการที่่ป� ระชาชนหรืือ ผู้้�มีีส่่วนได้้ส่่วนเสีียที่่เ� กี่�ยวข้อ้ งมีีโอกาสเข้า้ ร่ว่ มในกระบวนการหรืือขั้น� ตอนต่่าง ๆ ของการบริิหาร ตั้้�งแต่่ การรับั รู้�ข้อ้ มูลู การปฏิบิ ัตั ิงิ าน การร่ว่ มแสดงทัศั นะความคิดิ เห็น็ การร่ว่ มเสนอปัญั หาและความต้อ้ งการ ของชุุมชนและท้อ้ งถิ่น� การร่ว่ มคิดิ แนวทางการแก้ไ้ ขปัญั หา การร่่วมในกระบวนการตัดั สินิ ใจ การร่ว่ ม ในการดำเนินิ การ และการร่่วมติดิ ตามประเมิินผล รวมทั้้ง� การร่่วมรับั ผลประโยชน์์จากการพััฒนา สำหรับั การศึึกษาครั้�งนี้้� ขอนิยิ ามคำว่า่ “การมีีส่่วนร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนินิ งาน ด้้านการป้้องกัันการทุุจริิต” หมายถึึง การส่่งเสริิมสนัับสนุุนและเปิิดโอกาสให้้ประชาชนได้้เข้้ามามีี บทบาท หรืือมีีส่ว่ นร่่วมในการดำเนิินโครงการด้้านการป้้องกันั การทุจุ ริิตที่่�จัดั ขึ้น� โดยสำนักั งาน ป.ป.ช. ในการร่่วมคิดิ ร่่วมวิเิ คราะห์ป์ ััญหา ร่ว่ มวางแผน ร่่วมดำเนินิ การ ร่่วมตัดั สินิ ใจ ร่่วมติดิ ตามตรวจสอบ การดำเนิินงาน รวมทั้้�ง ร่่วมรัับผลประโยชน์์หรืือผลกระทบจากการเข้้ามามีีส่่วนร่่วมในโครงการ ด้า้ นการป้้องกัันการทุจุ ริติ กัับสำนักั งาน ป.ป.ช. รููปแบบการมีีส่ว่ นร่ว่ มของประชาชน Cohen and Uphoff (1981) ได้อ้ ธิบิ ายและวิเิ คราะห์ร์ ูปู แบบการมีีส่ว่ นร่ว่ ม โดยสามารถแบ่ง่ ออกเป็น็ 4 รูปู แบบ คืือ 1) การมีีส่ว่ นร่ว่ มตััดสิินใจ (Participation in Decision Making) เป็น็ การมีีส่่วนร่ว่ มที่่เ� ป็็น การแสดงออกด้า้ นความคิดิ มีีการกำหนดและประเมินิ ทางเลืือกและการตัดั สินิ ใจเลืือก ซึ่่ง� เปรีียบได้ก้ ับั การวางแผนเพื่่อ� นำทางเลืือกมาสู่�การปฏิบิ ััติิ 2) การมีีส่่วนร่ว่ มปฏิบิ ััติกิ าร (Participation in Implementation) เป็น็ การดำเนินิ งานตาม โครงการและแผนงาน 3) การมีีส่ว่ นร่ว่ มรับั ผลประโยชน์์ (Participation in Benefits) เป็น็ สิ่่�งที่่�เกิิดขึ้น� มานานและ มีีผลในทางเศรษฐกิิจ มีีความสำคััญต่่อการยอมรัับเอาโครงการที่่�สำคััญ ๆ เข้้ามา ทั้้�งที่่�การตััดสิินใจ อาจไม่่เกิดิ ขึ้น� หรืือมีีขีีดจำกััด 4) การมีีส่่วนร่ว่ มประเมิินผล (Participation in Evaluation) เป็น็ การมีีส่ว่ นร่ว่ มในการวััดผล และวิิเคราะห์์ผลการดำเนิินงาน รวมทั้้�งค้้นหาข้้อดีีและข้้อบกพร่่อง เพื่่�อหาแนวทางแก้้ไขการทำงาน ให้ม้ ีีประสิทิ ธิิภาพต่อ่ ไป
80 วารสารวิิชาการ ป.ป.ช. ปีีที่่� 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธันั วาคม 2564) แผนภาพที่่� 1 รูปู แบบการมีีส่่วนร่่วมของประชาชนตามแนวคิดิ ของ Cohen and Uphoff 4.2 การมีสี ่ว่ นร่ว่ มของภาคประชาชนตามพระราชบัญั ญัตั ิปิ ระกอบรัฐั ธรรมนููญว่า่ ด้ว้ ยการ ป้้องกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ พ.ศ. 2561 พระราชบัญั ญัตั ิปิ ระกอบรัฐั ธรรมนูญู ว่า่ ด้ว้ ยการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ พ.ศ. 2561 กำหนดให้ค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. มีีหน้า้ ที่่แ� ละอำนาจในการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ ในภารกิจิ หลััก 3 ด้้าน ได้้แก่่ ด้้านป้้องกัันการทุุจริิต ด้้านตรวจสอบทรััพย์์สิินและหนี้�้สิิน และด้้านปราบปราม การทุจุ ริติ โดยมีีสำนักั งาน ป.ป.ช. เป็น็ ส่ว่ นราชการและมีีฐานะเป็น็ นิติ ิบิ ุคุ คลรับั ผิดิ ชอบงานธุรุ การและ ดำเนินิ การเพื่อ่� ให้ค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. บรรลุภุ ารกิจิ และอำนาจหน้า้ ที่่ �ซึ่่ง� ตามพระราชบัญั ญัตั ิปิ ระกอบ รััฐธรรมนููญว่่าด้้วยการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิต พ.ศ. 2561 ได้้กำหนดให้้มีีการส่่งเสริิมและ เปิิดโอกาสให้้ภาคประชาชนเข้้ามามีีส่่วนร่่วมในการดำเนิินงานป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิตกัับ สำนักั งาน ป.ป.ช. ดัังนี้�้ 1) การส่่งเสริิมให้้ภาคประชาชนเข้้ามามีีส่่วนร่่วมและให้้ความร่่วมมืือในการป้้องกััน และปราบปรามการทุจุ ริติ โดยมาตรา 33 บัญั ญัตั ิใิ ห้ค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. กำหนดมาตรการและกลไก ที่่จ� ำเป็็นต่่อการดำเนินิ การในเรื่อ่� งดังั ต่อ่ ไปนี้้� (1) การส่ง่ เสริมิ ให้ภ้ าคประชาชนรวมตัวั กันั เพื่�่อมีีส่่วนร่่วม ในการรณรงค์ใ์ ห้ค้ วามรู้้� ต่อ่ ต้า้ น หรืือชี้เ้� บาะแส โดยได้ร้ ับั ความคุ้�มครอง รวมทั้้ง� จัดั ให้ม้ ีีช่อ่ งทางการแจ้ง้ ข้้อมููล เบาะแส หรืือพยานหลัักฐานสำหรัับการกระทำความผิิดที่่�อยู่�ในหน้้าที่่�และอำนาจของ คณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยช่อ่ งทางดัังกล่่าวต้อ้ งมีีวิธิ ีีการที่่�ง่า่ ย สะดวก ไม่ม่ ีีขั้้น� ตอนยุ่่�งยาก และไม่่ก่่อ ผลร้า้ ยกัับผู้�แจ้้ง รวมทั้้�งดำเนินิ การเพื่่อ� ป้อ้ งกัันการทุุจริติ ตลอดจนเสริมิ สร้้างทัศั นคติแิ ละค่่านิยิ มเกี่ย� วกัับ
การมีีส่่วนร่ว่ มของภาคประชาชนในการดำเนิินงานด้้านการป้อ้ งกันั การทุุจริิต 81 กับั สำนักั งาน ป.ป.ช. ความซื่�่อสััตย์์สุุจริิต และ (2) ส่่งเสริิมให้้ประชาชนและชุุมชนมีีความรู้�ความเข้้าใจที่่�ถููกต้้องเกี่�ยวกัับ อัันตรายของการทุุจริิต รวมถึึงค่่านิิยมที่่�เน้้นการพึ่่�งพาระบบอุุปถััมภ์์ในสัังคม เพื่่�อให้้เกิิดการต่่อต้้าน การทุุจริิตและประพฤติิมิิชอบอย่่างกว้้างขวาง รวมทั้้�งในมาตรา 142 ได้้กำหนดให้้สำนัักงาน ป.ป.ช. มีีหน้้าที่่�และอำนาจในการส่่งเสริิมและสนัับสนุุนให้้ประชาชนรวมตััวกััน เพื่�่อมีีส่่วนร่่วมในการรณรงค์์ ให้ค้ วามรู้� ต่อ่ ต้า้ น หรืือชี้เ้� บาะแส ตามกลไกที่่�คณะกรรมการ ป.ป.ช. กำหนดตามมาตรา 33 นอกจากนี้้� สำนัักงาน ป.ป.ช. มีีการดำเนิินโครงการด้้านการป้้องกัันการทุุจริิตต่่าง ๆ เพื่่�อเป็็นการเสริิมสร้้างความรู้�ให้้กัับภาคประชาชนเกี่�ยวกัับการทุุจริิต กฎหมายของ ป.ป.ช. ช่่องทาง การร้้องเรีียน การเสริิมสร้้างทััศนคติิและค่่านิิยมเกี่�ยวกัับความซื่�่อสััตย์์สุุจริิต รวมถึึงการส่่งเสริิมให้้ ประชาชนเข้้ามามีีส่ว่ นร่ว่ มเป็็นเครืือข่่ายในการเฝ้้าระวััง สอดส่อ่ งการดำเนิินงานของหน่ว่ ยงานของรัฐั ในพื้้น� ที่่� โดยมุ่�งหวังั ให้ภ้ าคประชาชนแจ้ง้ ข้อ้ มูลู เบาะแส ให้ก้ ับั สำนักั งาน ป.ป.ช. ในกรณีีที่พ� บการทุจุ ริติ หรืือพฤติกิ ารณ์ท์ ี่่ส� ่่อว่่าจะมีีการทุจุ ริติ เช่่น โครงการ STRONG - จิติ พอเพีียงต้า้ นทุจุ ริติ เป็็นต้น้ 2) การแจ้้งข้้อมููลเบาะแส เป็็นกรณีีที่�ประชาชนแจ้ง้ ข้้อมูลู เบาะแสในกรณีีที่�พบพฤติิการณ์์ การกระทำการทุุจริิตหรืือส่่อว่่าจะทุุจริิต แล้้วแจ้้งข้้อมููล เบาะแส มายัังสำนัักงาน ป.ป.ช. ส่่วนกลาง สำนัักงาน ป.ป.ช. ภาค และสำนัักงาน ป.ป.ช. ประจำจังั หวััด เพื่อ่� ดำเนินิ การตรวจสอบต่่อไป 3) การกล่่าวหาร้อ้ งเรีียน โดยมาตรา 60 กำหนดให้ก้ ารกล่า่ วหาร้้องเรีียนเจ้้าพนัักงานของรัฐั ว่า่ มีีการกระทำความผิดิ ที่่อ� ยู่�ในหน้า้ ที่่แ� ละอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะทำด้ว้ ยวาจาหรืือทำเป็น็ หนังั สืือก็ไ็ ด้้ และจะส่่งด้ว้ ยวิธิ ีีการใด ๆ ที่่จ� ะให้้คำกล่า่ วหานั้้�นถึึงสำนักั งาน ป.ป.ช. ก็็ได้้ 4) การไปเป็็นพยานในคดีที ุจุ ริติ ประชาชนอาจต้้องไปให้ถ้ ้้อยคำหรืือข้้อมููลต่่าง ๆ เพื่่อ� เป็็น พยานในคดีีกับั เจ้า้ หน้้าที่่ส� ำนัักงาน ป.ป.ช. เฉพาะกรณีีที่�เป็็นเรื่�อ่ งที่่�มีีประชาชนเข้า้ มาเกี่�ยวข้้อง ในการศึึกษานี้้� คณะผู้้�วิิจััยเน้้นการศึึกษาเฉพาะการเข้้ามามีีส่่วนร่่วมของภาคประชาชน ผ่า่ นทางการดำเนินิ โครงการป้อ้ งกัันการทุจุ ริิต และการแจ้้งข้้อมูลู เบาะแสมายัังสำนักั งาน ป.ป.ช. อันั เป็น็ ผล ที่่�เกิิดจากการเข้้าร่่วมโครงการ โดยเลืือกศึึกษาโครงการ STRONG - จิิตพอเพีียงต้้านทุุจริิต เนื่�่องจากเป็็นโครงการที่่�มีีภาคประชาชนเป็็นกลุ่�มเป้้าหมายหลััก ครอบคลุุมทั้้�งสำนัักงาน ป.ป.ช. ส่่วนกลางและเขตพื้้�นที่่� และมีีเนื้้�อหาของโครงการที่่�สนัับสนุุนให้้ภาคประชาชนเข้้ามามีีส่่วนร่่วม ในการรณรงค์ใ์ ห้ค้ วามรู้้� ต่่อต้า้ น เฝ้า้ ระวังั และแจ้ง้ เบาะแสการทุุจริิต 4.3 โครงการ STRONG – จิิตพอเพียี งต้้านทุจุ ริิต โครงการ STRONG - จิิตพอเพีียงต้้านทุุจริิต เป็็นโครงการที่่�ริิเริ่�มโดยสำนัักงาน ป.ป.ช. ดำเนิินการครั้ง� แรกในปีงี บประมาณ พ.ศ. 2561 จนถึึงปััจจุุบันั ซึ่่ง� สำนักั งานคณะกรรมการป้อ้ งกัันและ ปราบปรามการทุุจริิตแห่่งชาติิ (2563ค) โดยสำนัักส่่งเสริิมและบููรณาการการมีีส่่วนร่่วมต้้านทุุจริิต ได้้อธิิบายถึึงรายละเอีียดของโครงการดัังนี้้�
82 วารสารวิชิ าการ ป.ป.ช. ปีที ี่�่ 14 ฉบับั ที่�่ 2 (กรกฎาคม – ธัันวาคม 2564) 1) หลัักการและเหตุผุ ล โครงการ STRONG - จิิตพอเพีียงต้า้ นทุุจริิต เป็น็ โครงการที่่�มีีความสอดคล้้องกัับรััฐธรรมนููญ แห่่งราชอาณาจัักรไทย พ.ศ. 2560 ยุทุ ธศาสตร์์ชาติิ แผนปฏิริ ููปประเทศ ยุุทธศาสตร์์ชาติิว่า่ ด้ว้ ยการ ป้อ้ งกัันและปราบปรามการทุุจริติ ระยะที่่� 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) และแนวทางการดำเนิินการตาม แผนงานบูรู ณาการการต่่อต้า้ นการทุจุ ริติ และประพฤติมิ ิชิ อบ ดังั นี้�้ 1.1) ความสอดคล้้องกับั รัฐั ธรรมนููญแห่่งราชอาณาจัักร พ.ศ. 2560 มาตรา 63 “มาตรา 63 รััฐต้้องส่่งเสริิม สนัับสนุุน และให้้ความรู้�แก่่ประชาชนถึึงอัันตรายที่่�เกิิดจาก การทุุจริิตและประพฤติิมิิชอบ ทั้้�งในภาครััฐและภาคเอกชน และจััดให้้มีีมาตรการและกลไกที่่�มีี ประสิิทธิิภาพเพื่่�อป้้องกัันและขจััดการทุุจริิตและประพฤติิมิิชอบดัังกล่่าวอย่่างเข้้มงวด รวมทั้้�งกลไก ในการส่่งเสริิมให้้ประชาชนรวมตััวกัันเพื่�่อมีีส่่วนร่่วมในการรณรงค์์ให้้ความรู้้� ต่่อต้้าน หรืือชี้้�เบาะแส โดยได้้รับั การคุ้�มครองจากรััฐตามที่่ก� ฎหมายบััญญััติิ” 1.2) ความสอดคล้อ้ งกับั ยุทุ ธศาสตร์ช์ าติ:ิ ยุทุ ธศาสตร์ท์ ี่่� 6 ด้า้ นการปรับั สมดุลุ และพัฒั นาระบบ การบริิหารจััดการภาครััฐ ประเด็็นยุุทธศาสตร์์ที่่� 4.6: ภาครััฐมีีความโปร่่งใส ปลอดการทุุจริิตและ ประพฤติิมิิชอบ ทุกุ ภาคส่ว่ นร่ว่ มต่่อต้้านการทุจุ ริิต 1.3) ความสอดคล้้องกัับแผนปฏิริ ููปประเทศ ด้้านการป้อ้ งกันั และปราบปรามการทุจุ ริติ และ ประพฤติิมิิชอบ ประเด็็นปฏิริ ููปที่่� 1: ด้้านการป้้องกันั และเฝ้้าระวังั กลยุุทธ์์ที่่� 1 เร่ง่ สร้้างการรับั รู้�และ จิิตสำนึึกของประชาชนในการต่่อต้้านการทุุจริิตประพฤติิมิิชอบ โดยความร่่วมมืือระหว่่างภาครััฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสัังคม กิิจกรรมที่่� 1.5 ปลููกฝััง “จิิตพอเพีียง” เพื่�่อต่่อต้้านการทุุจริิต ประพฤติมิ ิชิ อบ 1.4) ความสอดคล้้องกัับยุุทธศาสตร์์ชาติิว่่าด้้วยการป้้องกัันและปราบปรามการทุุจริิต ระยะที่่� 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ยุุทธศาสตร์์ที่่� 1 การสร้้างสัังคมที่่�ไม่่ทนต่่อการทุุจริิต กลยุุทธ์์ที่่� 1 ปรับั ฐานความคิดิ ทุกุ ช่ว่ งวัยั ตั้้ง� แต่ป่ ฐมวัยั ให้ส้ ามารถแยกระหว่า่ งผลประโยชน์ส์ ่ว่ นตนและผลประโยชน์์ ส่่วนรวม กลยุุทธ์์ที่่� 2 ส่่งเสริิมให้้มีีระบบและกระบวนการกล่่อมเกลาทางสัังคมเพื่�่อต่่อต้้านทุุจริิต กลยุทุ ธ์์ที่่� 3 ประยุุกต์ห์ ลัักปรััชญาเศรษฐกิจิ พอเพีียงเป็็นเครื่อ�่ งมืือต่่อต้า้ นการทุุจริติ และกลยุุทธ์์ที่่� 4 เสริมิ พลังั การมีีส่่วนร่่วมของชุุมชน (Community) และบูรู ณาการทุุกภาคส่่วนเพื่อ�่ ต่่อต้้านการทุจุ ริิต 1.5) ความสอดคล้้องกัับแนวทางการดำเนิินการตามแผนงานบููรณาการต่่อต้้านการทุุจริิต และประพฤติิมิิชอบ แนวทางที่่� 1 ปลููกฝัังวิิธีีคิิด สร้้างจิติ สำนึกึ ให้ม้ ีีความซื่�่อสัตั ย์์สุุจริิต 2) วััตถุุประสงค์์ เพื่�่อผลัักดัันการป้้องกัันการทุุจริิตเชิิงรุุกด้้วยการสร้้างเสริิมให้้บุุคคลและชุุมชนมีีจิิตพอเพีียง ต้้านทุุจริติ ตามโมเดล STRONG จนกระทั่่ง� พัฒั นาเป็น็ วััฒนธรรมต้า้ นทุุจริิต ซึ่่�งได้ก้ ำหนดวััตถุปุ ระสงค์์ ย่่อยไว้ ้ ดัังนี้�้ 2.1) เพื่่�อปลููกฝังั จิิตพอเพีียงต้้านทุุจริติ ด้ว้ ยโมเดล STRONG แก่่ประชาชนและทุกุ ภาคส่ว่ นใน จัังหวัดั
การมีสี ่่วนร่่วมของภาคประชาชนในการดำเนิินงานด้า้ นการป้อ้ งกัันการทุุจริิต 83 กับั สำนักั งาน ป.ป.ช. 2.2) เพื่�่อปลููกฝัังวิิธีีคิิดแยกแยะผลประโยชน์์ส่่วนตนและผลประโยชน์์ส่่วนรวม รวมทั้้�ง ความอายและไม่ท่ นต่อ่ การทุุจริิตแก่่ประชาชนและทุกุ ภาคส่ว่ นในจัังหวัดั 2.3) เพื่่�อขยายผลการป้้องกัันการทุุจริิตเชิิงรุุกผ่่านกระบวนการมีีส่่วนร่่วมของประชาชนและ ทุุกภาคส่ว่ นในจังั หวัดั 2.4) เพื่อ�่ ขยายผลการรับั รู้�การทุจุ ริติ ต่่อประชาชนและทุุกภาคส่ว่ นในจัังหวัดั 2.5) ร่่วมมืือกัับองค์์กรต่่าง ๆ หรืือชมรมอื่่�น ๆ ที่่�มีีวััตถุุประสงค์์ในการต่่อต้้านการทุุจริิต รวมทั้้�งการดำเนินิ กิิจกรรมที่่�เป็น็ ประโยชน์ ์ ทั้้ง� นี้�้ โดยไม่่ดำเนินิ กิจิ กรรมที่่�เกี่ย� วข้้องกับั การเมืือง 3) โมเดล STRONG โมเดล STRONG เป็น็ การนำตัวั อักั ษรแรกของศัพั ท์ภ์ าษาอังั กฤษที่่ม� ีีความหมายเชิงิ บวก จำนวน 6 คำ มาประกอบเป็น็ คำศัพั ท์ส์ ื่อ่� ความหมายถึงึ “ความแข็ง็ แกร่ง่ ” ของบุคุ คลและองค์ก์ รในการต่อ่ ต้า้ น การทุจุ ริติ โดยมีีความมุ่�งหวังั ให้ช้ ุมุ ชนเกิดิ จิติ พอเพีียงต้า้ นทุจุ ริติ ร่ว่ มกันั พัฒั นาชุมุ ชนให้ก้ ้า้ วไปข้า้ งหน้า้ ด้้วยการประยุุกต์์และบููรณาการหลัักความพอเพีียงเชื่่�อมกัับความโปร่่งใส การแยกแยะผลประโยชน์์ ส่่วนตนและผลประโยชน์์ส่่วนรวม การตระหนัักรู้�และรัับรู้้�ปััญหาการทุุจริิต และร่่วมกัันพััฒนาชุุมชน ให้้มีีความเอื้�ออาทรบนพื้้�นฐานของจริิยธรรมและจิิตพอเพีียง ตลอดจนเกิิดเครืือข่่ายชุุมชน จิิตพอเพีียงต้้านทุุจริิตและเป็็นแกนนำสร้้างวััฒนธรรมไม่่ทนต่่อการทุุจริิต ซึ่่�งโมเดล STRONG ได้้มีี การสร้้างและพัฒั นาโดยรองศาสตราจารย์์ ดร.มาณีี ไชยธีีรานุวุ ัฒั ศิริ ิิ ตั้้�งแต่่ พ.ศ. 2560 - 2562 แสดงได้้ ดังั แผนภาพที่่� 2 ดังั นี้้� แผนภาพที่่� 2 โมเดล STRONG - จิิตพอเพีียงต้า้ นทุุจริติ พ.ศ. 2560 - 2562
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
