ระบบการออมเพ่อื การเกษียณ สานฝันคนไทยไดจ้ รงิ หรอื 49 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? ๔. การเปรยี บเทียบระบบการออมเพือ่ การเกษียณของไทยกบั ระบบสากล จากการศึกษาเชิงเปรียบเทียบ มปี ระเด็นทีน่ า่ สนใจดงั น้ี ๔.๑ ขนาดสินทรัพย์ จากการประเมินของ OECD พบว่า๙ สินทรัพย์ของกองทุนท่ีมีวัตถุประสงค์ เพ่ือการออมไว้ใช้ในวัยเกษียณทั้งท่ีดูแลก�ำกับโดยภาครัฐและภาคเอกชนทั่วโลก มีสินทรัพย์ รวมกนั ประมาณ USD ๔๐ พนั ล้าน (Trillion) โดยสว่ นใหญ่ประเทศท่มี ีสินทรพั ยเ์ กินกว่า USD 5 trillion ได้แก่ สหรัฐอเมริกาและแคนาดา ยุโรปตะวันตก (เนเธอร์แลนด์ อังกฤษ) ออสเตรเลีย และญี่ปนุ่ และทมี่ สี นิ ทรพั ย์ต่ำ� กว่า USD ๕.๐ - ๑.๐ trillion กระจดั กระจายในยโุ รป ลาตินอเมรกิ า จีน และเอเชียตะวันออกกลาง และมีอีกมากกว่า ๗๐ ประเทศท่ีมีจ�ำนวนน้อยกว่า USD ๐.๒ trillion ในจ�ำนวนน้ีรวมประเทศไทยด้วย ท่ีมีสินทรัพย์ราว USD ๐.๑๕ Trillion เท่านั้น และหากเทยี บกบั ขนาดของ GDP แตล่ ะประเทศจะพบว่า มี ๘ ประเทศใน ๓๖ ประเทศในกลมุ่ ประเทศ OECD ที่มขี นาดสินทรพั ยข์ องเงนิ กองทนุ มากกวา่ ๑๐๐% ของ GDP ในจ�ำนวนนท้ี ม่ี ี สัดสว่ นสงู สดุ ในโลก ไดแ้ ก่ ไอซ์แลนด์ มีขนาด ๑๖๑% รองลงมาไดแ้ ก่ สวสิ เซอร์แลนด์ มขี นาด ๑๔๑% ขณะทป่ี ระเทศอื่นๆ ในกลุ่ม OECD และนอกกลมุ่ OECD มีจ�ำนวนถึง ๕๔ ใน ๘๗ ประเทศที่มสี ินทรัพยก์ องทนุ ต�่ำกวา่ ๒๐% รวมท้ังประเทศจีน อินเดีย ทีม่ ีประชากรจ�ำนวนหนึ่ง ในสามของโลก และรวมถึงประเทศไทยทม่ี สี ัดสว่ นเพียง ๘% ของ GDP เท่านน้ั ๔.๒ การเข้าถึงระบบครอบคลมุ ประชากร พบว่าประเทศที่ประสบความส�ำเร็จในการจัดการแบบบังคับพร้อมจูงใจ จะมีการ ครอบคลุมประชากรเกือบครบ ๑๐๐% ได้แก่ เดนมาร์ก สวีเดน นอรเ์ วย์ และสวติ เซอร์แลนด์ แต่ก็มีบางประเทศท่ีใช้ กลับไม่ประสบความส�ำเร็จ เน่ืองจากไม่มีระบบท่ีเป็นภาคบังคับ จากภาครฐั และภาคเอกชน รวมทงั้ ยงั ไมค่ วามตระหนกั ถงึ ความสำ� คญั ของภาครฐั และประชาชน ในประเทศเทา่ ทค่ี วร จงึ สง่ ผลใหอ้ ตั ราการเขา้ ถงึ ครอบคลมุ ในอตั ราทต่ี ำ�่ เชน่ บลั แกเรยี นามเิ บยี ปากสี ถาน ฯลฯ สำ� หรบั ประเทศไทย แมว้ า่ จะมกี ารบงั คบั แตเ่ ปน็ การบงั คบั เฉพาะแรงงานในระบบ และเป็นการบังคับให้มีการออมระดับพ้ืนฐานในกองทุนเพื่อการชราภาพในระบบประกันสังคม เท่านั้น ส่วนแรงงานนอกระบบกลับใช้แนวทางการออมแบบภาคสมัครใจ ท�ำให้มีสัดส่วน การเขา้ ถงึ เพือ่ การครอบคลุมประมาณ ๔๙.๘% ๙ OECD, (2019), Pension market in focus. Retrieved on 01/03/2019 from http://www.oecd. org/finance/private-pensions.
50 รฐั สภาสาร ปที ่ ี ๖๘ ฉบับท ่ี ๔ เดอื นกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ การพฒั นาการของระบบการออมเพือ่ การเกษียณในช่วง ๑๐ ปที ่ีผา่ นมา ส่วนใหญ่ มีการเข้าถึงเพ่ือการครอบคลุมเพิ่มขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยมีข้อสังเกตคือประเทศท่ีมีการ จัดต้ังและมีลักษณะการบังคับจะมีการครอบคลุมเพ่ิมขึ้นอย่างรวดเร็ว เช่น นิวซีแลนด์ (๔๘%) อิสราเอล (๔๐%) เอสโนเนีย (๓๕%) ขณะท่ีบางประเทศแนวโน้มการเพ่ิมขึ้นอย่างชะลอตัว เน่ืองจากการครอบคลุมเต็มเพดานแลว้ เช่น เดนมาร์ก นอรเ์ วย์ ฯลฯ และมีบางประเทศเปล่ียน นโยบายจากภาคสมคั รใจไปใชบ้ งั คบั แทนโดยถา่ ยโอนจำ� นวนการออมภาคสมคั รใจไปสภู่ าคบงั คบั เช่น ฮังการี เดนมาร์ก ไอซแ์ ลนด์ ฯลฯ แต่มบี างประเทศก็มีอัตราเพ่ิมทเี่ ชือ่ งช้ามาก เชน่ อิตาลี ไนจเี รยี สาธารณรฐั เกาหลี โปแลนด์ ฯลฯ ทง้ั ทยี่ งั มปี ระชากรจำ� นวนมากทย่ี งั ไมเ่ ขา้ ถงึ ระบบการออม เพ่ือการเกษียณ ส�ำหรบั ประเทศไทย ในช่วง ๑๐ ปี ท่ีผ่านมามีการเพิม่ ข้ึนของการออมแบบสมคั รใจ ด้วยกองทุนส�ำรองเลี้ยงชีพ มีการจัดต้ังกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) เพ่ือให้แรงงาน นอกระบบไดเ้ ขา้ ถงึ ระบบการออม และเปดิ โอกาสใหแ้ รงงานนอกระบบสามารถสมคั รเขา้ กองทนุ ชราภาพในระบบประกนั สงั คมตามมาตรา ๓๙ ได้ ท�ำใหม้ จี ำ� นวนแรงงานทีม่ ีรายไดเ้ ขา้ ถึงระบบ เพิ่มข้ึนอีกประมาณ ๕.๐ ล้านคน รวมท่ีเข้าระบบเม่ือก่อนสิบปีท่ีมีอยู่ประมาณ ๑๔ ล้านคน เพิ่มข้ึนเป็น ๑๙ ล้านคน คิดเป็นสัดส่วนรวมประมาณ ๕๐% ของแรงงานท่ีมีรายได้ประมาณ ๓๘ ล้านคน ๔.๓ การสะสมเงินออม ความเพียงพอของเงินออมในกองทุนจะมากน้อยข้ึนอยู่กับการสะสมของลูกจ้าง และสมทบจากภาครฐั และนายจา้ ง (ถา้ ม)ี โดยระบบการออมแบบบงั คบั หรอื กงึ่ บงั คบั จะกำ� หนด อัตราสะสมข้ันต่�ำไว้ระดับหนึ่ง บางประเทศมีการบังคับเฉพาะลูกจ้าง เช่น ชิลี โครเอเชีย กานาฯลฯ บางประเทศมีการบังคับให้นายจ้างสะสมฝ่ายเดียว เช่น ออสเตรีย นอร์เวย์ สาธารณรัฐสโลวัก ฯลฯ บางประเทศบังคับท้ังนายจ้างและลูกจ้าง เช่น เอสโตเนีย ไอร์แลนด์ สวิสเซอร์แลนด์ ฯลฯ และบางประเทศนายจ้างจะสมทบต่อเมื่อเง่ือนไขเงินเดือนของลูกจ้าง ตำ่� กว่าเกณฑท์ กี่ �ำหนด เช่น ออสเตเลยี ทีก่ ำ� หนดไว้ที่ต่�ำกว่าเดือนละ ๔๕๐ USD บางประเทศ รฐั รว่ มสมทบดว้ ย เชน่ นวิ ซแี ลนด์ เมก็ ซโิ ก สำ� หรบั อตั ราสะสมขนั้ ตำ่� มคี วามหลากหลายในแตล่ ะ ประเทศ เชน่ กล่มุ ประเทศ OECD สูงสุดอยทู่ ่ี ๑๕.๕% (ลกู จ้าง ๑๑.๕% นายจ้าง๔%) แต่ส่วนใหญ่ จะเกิน ๗% และบางประเทศบังคับตามช่วงอายุโดยอายุมากจะต้องสะสมมาก เช่น สวติ เซอรแ์ ลนด์ อยู่ระหว่าง ๗% - ๒๕% บางประเทศขน้ึ อย่กู บั ฐานเงนิ เดอื น เชน่ เดนมาร์ก และเมก็ ซิโก ส�ำหรับประเทศไทยที่มีระบบกองทุนท่ีหลากหลายโดยส่วนของ Pillar I, II ท่ีเป็น Defined benefit (DB) ไดแ้ ก่ กองทุนในสงั กดั ระบบประกันสังคม ปรากฏวา่ มีขอ้ มูลไมช่ ัดเจนว่า
ระบบการออมเพ่ือการเกษยี ณ สานฝนั คนไทยได้จรงิ หรอื 51 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? การจา่ ยสะสมและสมทบในอตั ราฝา่ ยลกู จา้ งและลกู จา้ งทเี่ ขา้ ระบบประกนั สงั คม ๕% ของเงนิ เดอื น และกำ� หนดเพดานขน้ั สงู ไมเ่ กนิ ๑๕,๐๐๐ บาทตอ่ เดอื น เปน็ สะสมเพอ่ื การออมในกองทนุ ชราภาพ แต่ละคนเท่าใด รวมทั้งไม่มีตัวเลขชัดเจนว่าส่วนของภาครัฐสมทบเข้าสู่กองทุนชราภาพเท่าไร เนอื่ งจากไมม่ บี ัญชีการออมรายคน สว่ นกองทนุ บำ� เหน็จบ�ำนาญข้าราชการ (กบข.) ขา้ ราชการ สะสมขัน้ ตำ�่ ๓% สงู สดุ ไม่เกิน ๑๕% สว่ นรัฐสมทบไม่เกนิ ๓% ส่วนกองทนุ ภาคสมคั รใจสะสม ของลูกจ้างและสมทบจากนายจ้างในอัตราขั้นต�่ำ ๒% สูงสุดไม่เกิน ๑๕% ส�ำหรับกองทุน การออมแห่งชาติ (กอช.) ลูกจ้างสมทบขั้นต่�ำที่ปีละ ๖๐๐ บาท และสะสมสูงสุดไม่เกิน ๑๒,๐๐๐ บาทโดยรฐั สมทบในอตั รา ท่ี ๖๐๐ บาท สูงสดุ ไม่เกิน ๑,๒๐๐ บาทตอ่ ปี ๔.๔ การจ่ายผลประโยชน์ การจา่ ยผลประโยชนอ์ อกจากกองทนุ มคี วามแตกตา่ งกนั ไปแตล่ ะประเทศ อาจในรปู เงินก้อน (Lump sum) หรือเป็นแบบบ�ำนาญ (Annuity) หรือท้ังสองแบบควบคู่กันไป เช่น สวติ เซอรแ์ ลนด์ สามารถนำ� เงนิ ออกเปน็ กอ้ นไดห้ นง่ึ ในสี่ ทเี่ หลอื ใหจ้ า่ ยเปน็ บำ� นาญ บางประเทศ ใหจ้ า่ ยเปน็ ก้อนไปเลย หากจ�ำนวนเงินออมต�่ำกว่าเง่อื นไขทีก่ �ำหนด เช่นท่ี ออสเตรยี จา่ ยเป็น กอ้ นหากเงนิ ออมตำ�่ กวา่ EUR ๑๒,๖๐๐ บางประเทศก�ำหนดให้มกี ารโอนย้ายไปมาระหว่าง กองทนุ ภาคสมคั รใจกบั กองทนุ บงั คบั ทง้ั นกี้ ารจา่ ยเงนิ ออมออกจากระบบกองทนุ มอี ตั ราเพมิ่ ขนึ้ ตามสัดส่วนของผู้สูงอายุท่ีได้รับสิทธิในแต่ละประเทศ โดยในปี ๒๐๑๘ ที่จ่ายออกมากได้แก่ ออสเตรเลยี ( ๖.๙% of GDP) เดนมารก์ (๖.๑%) ไอซแ์ ลนด์ (๕.๘%) สหรัฐอเมริกา (๗.๘%) สำ� หรบั ประเทศไทย การจา่ ยผลตอบแทนใหแ้ กส่ มาชกิ ทเ่ี กษยี ณจำ� แนกเปน็ สองระบบหลกั คอื ถา้ เป็นกองทุนภาคบังคับที่เป็น Defined Benefit ปัจจุบนั ได้แก่กองทนุ ชราภาพประกันสงั คม จะจา่ ยในรปู บำ� นาญในอตั รา ๒๐% ของเงนิ เดอื นกอ่ นเกษยี ณ โดยสมาชกิ ตอ้ งจา่ ยสะสมตอ่ เนอ่ื ง ไมต่ ำ่� กวา่ ๑๕ ปี และไดเ้ พมิ่ ขน้ึ ปลี ะ ๑.๕% แตก่ ำ� หนดเพดานเงนิ เดอื นเพอื่ การคำ� นวณไวไ้ มเ่ กนิ ๑๕,๐๐๐ บาท คาดวา่ สมาชิกผเู้ กษียณจะไดเ้ งนิ บ�ำนาญเดือนละประมาณ ๓,๐๐๐-๗,๕๐๐ บาท ขณะท่กี องทนุ อ่นื ทเ่ี ป็นภาคสมัครใจและเปน็ ระบบ Defined Contribution เชน่ กองทนุ ส�ำรอง เลย้ี งชีพ กองทนุ บ�ำเหน็จบำ� นาญข้าราชการ กองทุนการออมแหง่ ชาติ จะไดร้ ับมากนอ้ ยขน้ึ อยู่ กับจำ� นวนเงินสะสม ระยะเวลาทีอ่ อม และผลตอบแทนจากการลงทุน การจา่ ยสามารถเลอื กรบั ในรปู เงนิ กอ้ น(Lump-sum) หรอื รบั เปน็ งวด(Annuity) สำ� หรบั ยอดรวมตอ่ GDP นน้ั OECD ประเมนิ วา่ อยู่ที่ ๒.๖% ของGDP เท่านัน้ ซึง่ อยใู่ นระดบั ท่ตี ่ำ� ๔.๕ ผลตอบแทนจากการลงทนุ ในปี ๒๐๑๘ สินทรัพย์กองทุนทั่วโลกลดลง เนื่องจากภาวการณ์ลงทุนในตลาด มผี ลตอบแทนทตี่ ดิ ลบ โดยในกลมุ่ ประเทศ OECD มผี ลตอบแทนตดิ ลบท่ี ๓.๒% ขณะทปี่ ระเทศ นอกกล่มุ ติดลบในอัตรา ๐.๗% สำ� หรบั ประเทศไทยตดิ ลบประมาณ ๑.๗%
52 รัฐสภาสาร ปที ี ่ ๖๘ ฉบบั ที่ ๔ เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ อย่างไรกต็ าม หากพจิ ารณาในการลงทุนระยะเวลายาว ๕ ๑๐ และ ๑๕ ปี ท่ผี า่ นมา พบว่า กองทุนโดยส่วนใหญ่ให้ผลตอบแทนท่ีสูงกว่าอัตราเงินเฟ้อ เช่นในระยะเวลา ๑๕ ปี ทไี่ ด้อตั ราผลตอบแทนท่ปี รบั ด้วยอตั ราเงนิ เฟอ้ แลว้ (Effective adjusted inflation rate) เฉล่ียทไ่ี ด้ ผลตอบแทนคอ่ นขา้ งสูง เช่น โคลัมเบีย (๖.๒%) แคนาดา (๔.๘%) ออสเตรเลยี (๔.๗%) เปน็ ต้น ขณะที่บางประเทศมีผลการจดั การลงทนุ ท่ีย่�ำแย่ เชน่ สาธารณรับเช็ก (๐%) เอสโตเนยี (-๐.๗%) ลตั เวยี (-๑.๐%) สำ� หรบั ประเทศไทยแมว้ า่ ไมม่ ขี อ้ มลู ถงึ ๑๕ ปแี ตช่ ว่ ง ๑๐ ปที ผี่ า่ นมาอยทู่ ป่ี ระมาณ ๑.๘% ซึ่งอย่ใู นระดับต่�ำเมือ่ เทยี บกบั ประเทศในกลมุ่ และนอกกลมุ่ OECD ตามแผนภาพที่ ๗ แผนภาพท่ี ๗ ผลตอบแทนการลงทุนสุทธหิ ลงั หักเงนิ เฟอ้ ของกองทุนการออมเพ่ือการเกษยี ณ แหลง่ ที่มา : OECD Global pension fund statistics 2019 ๔.๖ คณุ ภาพการจัดการกองทุน สถาบนั Melbourne Mercer Victoria Australia๑๐ ไดอ้ อกรายงานเพือ่ การจดั อันดบั ระบบกองทุนของประเทศต่างๆ ท่ัวโลก โดยน�ำปัจจัยท่ีใช้เพื่อการจัดล�ำดับระบบการออม ๑๐ Melbourne Mercer Victoria Australia, (2019) Melbourne Mercer Global pension Index: 2019 full report, Retrievd on March 1,2020 from www. info.mercer.com/
ระบบการออมเพ่อื การเกษยี ณ สานฝันคนไทยไดจ้ ริงหรอื 53 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? เพือ่ การเกษยี นของประเทศตา่ งๆ จำ� นวน ๓ ปัจจัยหลัก คอื ความเพียงพอ (Adequacy) ของ เงินออมเพื่อใช้ในวัยเกษียณ ความยั่งยืน (Sustainability) ของระบบ และความสามารถ ความโปรง่ ใส (Integrity) การดำ� เนนิ งาน โดยมปี จั จยั ยอ่ ยของทงั้ สามปจั จยั หลกั จำ� นวน ๑๗ ปจั จยั มาใช้ในการประเมิน ทั้งนี้ปัจจัยดังกล่าวและน้�ำหนักคะแนนมีการใช้เพ่ือจัดล�ำดับมา ตั้งแต่ปี ๒๐๐๙ และจากการใชข้ อ้ มลู กองทนุ เพือ่ การเกษยี ณของ ๓๗ ประเทศ ที่เป็นตัวแทน ๖๓% ของประชากรของโลก มาจดั ชน้ั ออกเปน็ เกรด A B Cและ D โดยในปนี ป้ี ระเทศทไ่ี ดค้ ะแนน สงู สดุ คอื ๘๑.๑ คะแนน (คะแนนเต็ม ๑๐๐) คือ Netherland และไดค้ ะแนนตำ�่ สดุ คือ ๓๙.๔% คือประเทศไทย ๕. โครงสร้างการก�ำกับดูแลระบบการออมเพอ่ื การเกษยี น ตอนน้ีจะกล่าวถึง ปรัชญาและแนวคิด ขอบเขตการก�ำกับรูปแบบ แนวทางการ และโครงสร้างการก�ำกับดงั น้ี ๕.๑ ปรัชญาและแนวคิดการดูแลก�ำกับท่ีดี ระบบการออมเพื่อการเกษียณ ของประเทศ๑๑ คอื ๑) ตอ้ งก�ำกบั ดแู ลให้ตลาดการออม/การลงทนุ เพอื่ การเกษยี ณ ๒) ส่งเสรมิ ใหเ้ กดิ ความโปรง่ ใสในการเผยแพรข่ อ้ มลู ผลดำ� เนนิ งานของตลาด ควบคมุ ปอ้ งกนั การมกี ารเลยี นแบบ จากความไม่รู้ (Moral Hazard) ๓)ให้ผู้ออมสามารถคาดการณ์ผลลัพธ์ได้ทั้งมิติผลตอบแทน และความเสย่ี งทจี่ ะเกดิ ขน้ึ จากการออมเงนิ ๔) กระตนุ้ ใหท้ กุ ภาคสว่ นเกดิ การแขง่ ขนั เพอื่ การสรา้ ง มูลค่าและประสิทธิผลให้เกิดขึ้นแก่ผู้ออม ๕) ควบคุมความเส่ียงท่ีจะเกิดขึ้น ทั้งในเชิงระบบ (Systemic risk) และความเสีย่ งพน้ื ฐาน (Principle risk ) จากการขาดความรู้ประสบการณ์ของ สมาชกิ ผูอ้ อม ๕.๒. ขอบเขตพ้ืนฐาน การก�ำกับดูแล จะประกอบด้วยขอบเขตหลักๆ ดังนี้ ๑) การกำ� กบั โครงสรา้ งและการจดั องคก์ รของกองทนุ เพอ่ื การออมใหม้ คี วามเหมาะสม ตามแตล่ ะ รปู แบบกองทนุ และกลมุ่ เปา้ หมาย ๒) การกำ� กบั โดยกำ� หนดแนวปฏบิ ตั ขิ น้ั ตำ่� เพอ่ื ใหก้ ารการจดั การ กองทนุ มคี วามเป็นธรรมาภบิ าล ๓) การก�ำหนดบทบาทหนา้ ท่สี ่วนงานท่ีกำ� กบั ๕.๓ แนวทางการก�ำกับระบบการออมเพื่อการเกษยี ณ จำ� แนกเปน็ สองแนวทางหลักคือ การก�ำกับพนื้ ฐาน กับการก�ำกบั โดยใช้การจดั การ ธรรมมาภิบาล ๑๑ Richart Hinz, “Regulation & Supervision of Pension Funds,” Presentation slides to World bank congress, March 10, 2014, pp. 4-10.
54 รัฐสภาสาร ปที ี่ ๖๘ ฉบับที ่ ๔ เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ ๕.๓.๑ การกำ� กบั พ้ืนฐาน (Basis of supervision) จะกำ� กับดว้ ยการควบคมุ ใบอนุญาตท่ีเกี่ยวข้องกับการจัดการการออมเพ่ือการเกษียณ มีการก�ำหนดให้รายงานผล การดำ� เนินงาน กำ� หนดมาตรวัด/มาตรฐานการดำ� เนนิ งานในมติ ิต่างๆ กำ� หนดใหม้ กี ารเปดิ เผย ขอ้ มลู แกผ่ มู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี การสง่ เสรมิ การวจิ ยั เพอื่ การพฒั นา การใหค้ วามรู้ และการฝกึ อบรม มีการแทรกแซงการจัดการกองทุน หากมีเหตุการณร์ นุ แรงถา้ ดำ� เนินงานไปจะเกิดความเสียหาย มมี าตรการแกไ้ ข ลงโทษ การเยยี่ วยาและชดเชยความเสยี หายแกส่ มาชกิ ผอู้ อม สำ� หรบั โครงสรา้ ง และอ�ำนาจหน้าที่การก�ำกับ มีท้ังแบบมีส่วนงานก�ำกับอิสระเป็นการเฉพาะ (Independent pension supervisor) มอบหมายให้ธนาคารรกลาง (Center Bank) ดูแลก�ำกับ บรูณาการ กบั สว่ นงานท่ีดแู ลก�ำกบั ภาคการเงิน (Integrated financial sectors supervisory authority) หรอื แบ่งกันกับส่วนงานที่ดูแลระบบประกันภัย/ประกันชีวิต แต่ก็มีจ�ำนวนไม่น้อยที่ไม่มีการจัดตั้ง สว่ นงานทีก่ ำ� กับโดยตรง ตามแผนภาพที่ ๘๑๒ แผนภาพท่ี ๘ แสดงจ�ำนวนผู้ดูแลกำ� กับกองทนุ เพอื่ การเกษยี ณแตล่ ะรูปแบบ แหล่งข้อมูล : World bank group ๒๐๑๕ ท้ังสองรูปแบบมีทั้งข้อดีและข้อจ�ำกัดที่แตกต่างกัน ซ่ึงจากการศึกษาโดยการถอด บทเรียนของธนาคารโลกพบว่า การจัดโครงสร้างที่มีส่วนงานก�ำกับเป็นการเฉพาะจะเหมาะสม ๑๒ World bank group, “Pension Regulation and Supervision for Development Pension Syste,” white paper : 3-6 Retrieved on 2015, from www.Olc.worldbank.org/.
ระบบการออมเพอื่ การเกษยี ณ สานฝนั คนไทยไดจ้ ริงหรือ 55 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? กับบรบิ ทของประเทศทกี่ ำ� ลงั พัฒนา มีรูปแบบกองทนุ ที่หลากหลายตามกลุม่ อาชพี (Occupational pensions) และการจัดโครงสร้างในลักษณะบูรณาการกับภาคการเงินและการประกัน จะเหมาะกับประเทศท่ีพัฒนาแล้ว และคนในประเทศส่วนใหญ่มีระดับความรู้ทางการเงิน คอ่ นขา้ งดี อยา่ งไรกต็ าม การจดั โครงสรา้ งไมใ่ ชเ่ ปน็ ปจั จยั สำ� คญั ทสี่ ดุ ในการขบั เคลอื่ นใหก้ ารออม เพ่ือการเกษียณบรรลุเป้าหมายที่ก�ำหนด แต่ความชัดเจนของบทบาทหน้าที่ การบังคับใช้ การสรา้ งวนิ ยั กตกิ าในการดำ� เนนิ งานรว่ มกนั การสอ่ื สารใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจ จะเปน็ ปจั จยั สนบั สนนุ ให้เกดิ การขับเคลื่อนใหป้ ระสบความสำ� เร็จได้มากกว่า ๕.๓.๒ การกำ� กบั ธรรมมาภบิ าลกองทนุ การออมเพอื่ การเกษยี ณ เนอ่ื งจาก การพฒั นานวตั กรรมทางการเงนิ การจดั การทรี่ วดเรว็ สง่ ผลใหผ้ ดู้ แู ลกำ� กบั ตลาดเงนิ และสถาบนั การเงินต้องเพิ่มความเข้มข้นการก�ำกับมากขึ้น จึงให้ความส�ำคัญกับการก�ำกับเชิงป้องกัน ความเสี่ยง เหตุและความเสียหายที่จะเกิดขึ้น ท่ีเรียกว่าการก�ำกับเชิงความเสี่ยง (Risk based supervision approach) ขณะทส่ี ว่ นงานผดู้ แู ลกำ� กบั กองทนุ การออมเพอ่ื การเกษยี ณ จำ� เปน็ ตอ้ ง เพม่ิ ประสทิ ธภิ าพการมกี ารควบคมุ การตดิ ตาม การกำ� หนดมาตรวดั และการแทรกแซงเพอ่ื ระงบั เหตุ เช่นกัน ท�ำให้บางประเทศได้บรูณาการอ�ำนาจหน้าที่ของส่วนงานที่ดูแลก�ำกับกองทุน การออมเพื่อการเกษียณกับบทบาทหน้าท่ีของธนาคารกลางท่ีก�ำกับสถาบันการเงิน และหรือ ส่วนงานท่ีดูแลก�ำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ส่วนงานท่ีดูแลก�ำกับบริษัทประกันชีวิต ประกันภัย เพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพในการก�ำกับดูแลกองทุน ตัวอย่างเช่น เนเธอร์แลนด์ สหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย เดนมาร์ก แคนาดา เม็กซิโก ฯลฯ โดยมคี วามเชื่อวา่ แนวทาง ก�ำกับเชิงความเส่ียงจะเกิดประสิทธิภาพ สร้างผลตอบแทนท่ีดี มีภาระค่าใช้จ่ายในการก�ำกับ กบั ดูแลทต่ี ำ�่ มคี วามยืดหยุ่นและเกิดการบูรณาการการก�ำกับซึง่ กันและกนั และมผี ลกระทบตอ่ การเมืองน้อยกว่า ท�ำให้เกิดความท้าท้ายแข่งขันในการสร้างผลตอบแทนภายใต้การมีระดับ ความเส่ียงทร่ี ับไดแ้ ละภายใตม้ าตรฐานทก่ี �ำหนด ขณะทก่ี ล่มุ ประเทศ OECD ได้มีการออกแนวทางปฏบิ ตั ทิ ด่ี ใี นการกำ� กับการจดั การ กองทุนให้มีความเป็นธรรมาภิบาล ไว้ ๑๒ ข้อ กล่าวคือ มีระบบการแบ่งแยกหน้าท่ีและคาน อ�ำนาจที่ชดั เจน มสี ว่ นงานทีด่ ูแลกำ� กบั ธรรมาภิบาล มมี ืออาชีพในการใหค้ ำ� แนะนำ� การบริหาร ความเส่ียงและการควบคุมภายใน มีผู้ตรวจสอบภายใน มีผู้เช่ียวชาญการประกันภัย/ชีวิต (Actuary) มีผู้ดูแลทรัพย์สิน (Custody) มีการตรวจสอบซึ่งกันและกัน มีการก�ำหนดโครงสร้าง ทเี่ หมาะสม มรี ะบบการควบคมุ ภายใน ทดี่ กี ารายงาน มกี ารเปดิ เผยขอ้ มลู และมรี ะบบการชดเชย แก้ไข
56 รฐั สภาสาร ปที ่ ี ๖๘ ฉบับท ่ี ๔ เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ สรุป ปัจจบุ นั ระบบการออมของประเทศไทยมีระบบการออมครอบคลุมทง้ั ๔ Pillar ตาม หลักการของธนาคารโลก มีท้ังระบบการใช้การบังคับและมีการจูงใจโดยให้สิทธิทางภาษี ให้เกิดการออมภาคสมัครใจเหมือนกับทุกประเทศที่มีระบบการออมที่ได้รับการยอมรับ เช่น ในกลมุ่ สแกนดเิ นเวยี อเมรกิ าเหนอื และลาตนิ อเมรกิ า และในบางประเทศชน้ั นำ� ของเอเชยี เชน่ สิงคโปร์ ญ่ีปุ่น ส่วนไทย ยังมีจุดอ่อนที่ส�ำคัญคือ การเข้าถึงระบบการออมของคนไทยยังอยู่ที่ ประมาณ ๕๐% โดยเฉพาะกลมุ่ แรงงานนอกระบบ และการสง่ เสรมิ การออมเน้นการบงั คับใหม้ ี การออมพื้นฐาน การออมแบบสมัครใจเพ่ือเพิ่มการออมให้เพียงพอ ยังขาดความสนใจและ การตระหนักจากผทู้ ีย่ ังมศี ักยภาพในการออมเพ่ิมได้ ทำ� ให้ระดับอัตราทดแทนรายได้ (PRR) อยู่ ประมาณ ๑๘% เท่านั้น การขาดความตระหนักและการใหค้ วามส�ำคญั จากภาครฐั และส่วนงาน ที่ดูแลก�ำกับท่ีปัจจุบันมีหลากหลายส่วนงานที่ดูแลอย่างขาดเอกภาพส่งผลให้ขนาดสินทรัพย์ ทั้งระบบยังอยู่ในระดับต�่ำเม่ือเทียบกับ GDP มีความเสี่ยงสูงว่าจะมีเงินพอจ่ายให้กับผู้ออมได้ ครบถว้ นตามเงอื่ นไขทตี่ กลงไว้ การจา่ ยเงนิ สะสมขนั้ ตำ�่ ทง้ั ในประเภทกองทนุ ทเี่ ปน็ DB และ DC ยงั อยใู่ นอตั ราทตี่ ำ่� ทำ� ใหเ้ งนิ ออมทไี่ ดร้ บั เมอื่ เทยี บกบั รายไดห้ ลงั เกษยี ณทต่ี ำ�่ โดยยงั ไมม่ กี ารรเิ รม่ิ ในการแก้ไขเพื่อเพิ่มอัตราการออมขน้ั ต�ำ่ และปลดล็อกอายุ การเกษียณใหข้ ยายออกไปเหมอื น หลายประเทศทำ� กนั อยใู่ นปจั จบุ นั การจดั สรรเงนิ ลงทนุ ยงั กระจกุ ตวั อยกู่ บั ตราสารทมี่ คี วามเสยี่ ง ตำ�่ และไม่ได้แสวงหาการลงทุนทางเลอื กและลงทุนในต่างประเทศ ทำ� ให้ผลประโยชนต์ อบแทน ตำ�่ กวา่ คา่ เฉลยี่ กองทนุ ทว่ั โลก สง่ ผลใหเ้ มด็ เงนิ ทผี่ เู้ กษยี ณจะไดร้ บั นอ้ ยกวา่ ทค่ี าดหวงั ไวม้ าก ทง้ั นี้ จดุ ออ่ นดงั กล่าวเมอ่ื เทียบกบั สากลดังกล่าว จ�ำเป็นท่ปี ระเทศไทยตอ้ งแก้ไขอย่างเรง่ รบี เพอ่ื กา้ ว ผา่ นสังคมทกี่ ำ� ลังเขา้ ส่สู ังคมผู้สงู อายุเตม็ ตัวในอีกสองปขี ้างหนา้ (พ.ศ. ๒๕๖๔) ๖. แนวทางการปฏริ ปู ระบบการออมเพ่ือการเกษียณของประเทศไทย ๖.๑ แนวคดิ การปฏิรปู ระบบการออมเพื่อการเกษยี ณ จากปัญหาเชิงโครงสร้าง ระบบ และพฤติกรรมของคนในชาติดังกล่าวมาข้างต้น ได้ส่งผลให้การพัฒนาการที่เช่ืองช้าเมื่อเทียบกับต่างประเทศ จ�ำเป็นท่ีประเทศไทยต้องแก้ไข อยา่ งเรง่ ดว่ น เพอ่ื กา้ วผา่ นสงั คมทกี่ ำ� ลงั เขา้ สสู่ งั คมผสู้ งู อายเุ ตม็ ตวั ในอกี สองปขี า้ งหนา้ (พ.ศ. ๒๕๖๔) และลดความเสี่ยงต่อการเผชิญวิกฤติของชาติในอนาคต โดยเสนอแนะแนวคิดในการออกแบบ ปฏริ ปู ระบบการออมเพอื่ การเกษยี ณ ๗ ประการหลกั คอื ๑) ใหส้ ามารถเขา้ ถงึ ไดอ้ ยา่ งครอบคลมุ (Inclusivity) คนไทยทุกคน ๒) ให้เกิดความเป็นธรรมในการได้รับสิทธิประโยชน์จากรัฐ
ระบบการออมเพ่ือการเกษยี ณ สานฝันคนไทยได้จรงิ หรือ 57 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? อย่างเท่าเทียมกันทั้งภาษีและงบประมาณ (Fairness) ๓) ให้ง่ายและไม่ยุ่งยาก (Simplicity) ๔) ลดภาระค่าใช้จ่ายเชิงระบบ (Cost – Effectiveness) และการท�ำงานของส่วนงานภาครัฐ (Public expenditure reduction) ๕) ตอ้ งให้เกดิ การมีส่วนร่วม (Participation and Ownership) ๖) สามารถน�ำไปสู่การปฏิบัติได้ทันที (Practicality) และ ๗) เอื้อต่อการท�ำงานของตลาดทุน (Capital market Functioning) ภายใตก้ ารทำ� งานของกลไกตลาด (Market based Approach) ๖.๒ หลกั การสำ� คญั ในการปฏริ ปู ระบบการออมเพอื่ การเกษยี ณ ๗ หลกั การ คอื ๑) ต้องมีส่วนงานกลางที่เป็นอิสระในการดูแลก�ำกับท้ังระบบเพ่ือให้เกิด เอกภาพในการกำ� หนดนโยบาย และการกำ� กับดแู ล ๒) ตอ้ งมีการบงั คับ (mandatory) หรือกึ่งบังคับ (semi –mandatory) เพ่ือให้ เกิดการเข้าถงึ ระบบอยา่ งครอบคลุม และสรา้ งการออมใหเ้ พยี งพอใชใ้ นวยั เกษียณ ๓) ต้องไม่ออกแบบกฎหมาย กฎเกณฑ์ ระเบยี บใหม่ ที่ซ�้ำซ้อนกบั ระบบเดมิ หรือกองทุนเดมิ เพ่อื ปอ้ งกนั ความสับสนในทางปฏิบตั ิ ๔) ต้องก�ำหนดเพดานขั้นต�่ำของอัตราสะสมของผู้ออม และเงินสมทบ ของนายจ้าง (ถ้ามี) แต่ไม่ควรจ�ำกัดเพดานขั้นสูง รวมท้ังไม่ควรจ�ำกัดสิทธิของอายุของผู้ออม เพื่อให้คนที่ยังมีรายได้แม้ว่าจะอายุเลยหกสิบปีไปแล้วหรือท่ีมีศักยภาพได้มีการออมเงินให้ มากทส่ี ดุ ๕) ต้องมกี ารพฒั นาบัญชีการออมรายคน เพอื่ ให้ผู้ออมได้ทราบการเงนิ ออม ในภาพรวมจากทุกแหลง่ การออม ๖) ตอ้ งเร่งรัดเพอื่ สง่ เสริมความรู้และทกั ษะทางการเงนิ (Financial Literacy) เพอื่ ใหเ้ กดิ ความตระหนกั มวี ินัยการออมเพ่ิมขึ้น ๗) ต้องนำ� ระบบ ICT มารองรบั การบริหารจัดการ ๖.๓ การแก้ไขกฎหมายท่เี กี่ยวขอ้ ง จาก ขอ้ มูลทไ่ี ด้จากการศึกษา แนวคิด และหลักการดังกลา่ วขา้ งตน้ จงึ ขอเสนอให้ มีการออกกฎหมายใหม่เพื่อให้การก�ำกับระบบกองทุนมีเอกภาพ คือ พระราชบัญญัติ คณะกรรมการการออมเพ่ือการเกษียณแห่งชาติ (คอช.) และขอแก้ไขพระราชบัญญัติ กองทุน ส�ำรองเลี้ยงชีพ พ.ศ. ๒๕๓๐ เพื่อให้เกิดการบังคับเพื่อเพ่ิมเงินออมให้เพียงพอทดแทนรายได้ หลงั เกษยี ณแกแ่ รงงานในระบบ และ แกไ้ ขพระราชบญั ญตั ิ กองทนุ การออมแหง่ ชาติ พ.ศ. ๒๕๕๔ เพื่อเพิ่มการครอบคลุมให้เกิดการออมพื้นฐาน และเกิดความเพียงพอในบางกลุ่มอาชีพ แก่แรงงานนอกระบบ ทัง้ นี้การออกกฎหมายและแก้ไขกฎหมายท่ีเกี่ยวขอ้ ง มีสาระส�ำคญั คอื
58 รัฐสภาสาร ปีท่ ี ๖๘ ฉบบั ท่ี ๔ เดอื นกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ ๑) พระราชบัญญัติคณะกรรมการการออมเพ่ือการเกษียณแห่งชาติ (คอช.) การจัดตั้ง คอช. มีวัตถุประสงค์เพ่ือให้มีองค์กรอิสระ ท่ีประกอบด้วยตัวแทนของไตรภาคี คือส่วนงานของรัฐท่ีดูแลก�ำกับ ตัวแทนของสมาชิกผู้ออม และผู้ทรงคุณวุฒิ ประธาน และเลขาธกิ ารมาจากการคดั เลอื ก/สรรหาจากมอื อาชพี มาทำ� หนา้ ทกี่ ำ� กบั ดแู ล กำ� หนดนโยบาย มาตรฐานการดำ� เนินงาน การปอ้ งกนั ความไม่ยตุ ธิ รรมในการจัดการ ครอบคลมุ องค์กร/กองทุน ทีท่ ำ� หนา้ ทีบ่ ริหารจดั การออมเพ่ือการเกษยี ณของประเทศ ๒) ขอแก้ไข พ.ร.บ. กองทุนส�ำรองเล้ียงชีพ มีวัตถุประสงค์เพ่ือเปลี่ยน ระบบจากภาคสมัครใจเป็นการบังคับแก่แรงงานในระบบให้มีการออมเงินอย่างเพียงพอ เพอื่ การเกษยี ณไดอ้ ยา่ งมคี วามสขุ ตามอตั ภาพ กำ� หนดใหค้ อช. ทำ� หนา้ ทดี่ แู ลกำ� กบั กองทนุ แทน ก.ล.ต. ปิดช่องให้การออกจากงานโดยให้ลาออกจากกองทุนได้ เพ่ือป้องกันการน�ำเงินออม ก้อนดังกลา่ วไปใช้กอ่ นวยั เกษียณ ๓) ขอแก้ไขพ.ร.บ. กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) มีวัตถุประสงค์ เพ่อื เปลีย่ นจากระบบสมัครใจเปน็ กึง่ บงั คับ (Semi - mandatory) ใหแ้ รงงานนอกระบบท้ังหมด ได้มีการออมเงินเพ่ือการเกษียณอย่างน้อยในระดับพื้นฐาน แก้ไขข้อก�ำหนดเพ่ือให้ คอช. ทำ� หนา้ ทดี่ แู ลแทนสำ� นกั งานเศรษฐกจิ การคลงั ปดิ ชอ่ งใหก้ ารออกจากกองทนุ งานไดก้ อ่ นเกษยี ณ เพ่ือป้องกันการน�ำเงินออมก้อนดังกล่าวออกไปใช้ก่อนเกษียณ รวมทั้งก�ำหนดให้รัฐจัดให้มี เงินออมประเดิมเพื่อการจูงใจให้สะสมการออม การจูงใจโดยการน�ำภาษีมูลค่าเพ่ิม (VAT) และเงินที่รัฐหรือภาคเอกชนให้เปล่า หรือแบบมีเง่ือนไข จัดสรรบัญชีเข้าเป็นเงินสมทบ การออมรายคน
ระบบการออมเพ่ือการเกษยี ณ สานฝนั คนไทยไดจ้ ริงหรือ 59 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? บรรณานกุ รม ภาษาไทย โกวิทย์ สัจจวิเศษ. ๒๕๕๙. ประกันสังคมถังแตก อ้างผลการศึกษาขององค์กรแรงงานโลก. นสพ.มติชน (๑๔ กันยายน ๒๕๕๙) ธนาคารแห่งประเทศไทย. ๒๕๕๙. ผลส�ำรวจทักษะทางการเงินปี ๒๕๕๙. สืบค้นเม่ือ วนั ที่ ๑๕ ธนั วาคม ๒๕๖๒ จาก https://www.bot.or.th/Thai/AboutBOT/Activities/ Documents/ พรอนงค์ บุษราตระกูล, รุ่งเกียรติ รัตนบานช่ืน และคณะ. ๒๕๕๘. งานการศึกษาวิเคราะห์ ระดับสินทรัพย์การออมข้ันต�่ำท่ีผู้เกษียณอายุพึงมีส�ำหรับการประกัน คุณภาพชีวิตข้ันพื้นฐาน (วัยสูงอายุ). สืบค้นเม่ือ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๖๒ จาก https://www.chulaac.th/impact/3946/ มโนชัย สุดจติ ร และคณะ. ๒๕๕๒. การออกแบบระบบเพ่ือการเขา้ ถงึ การออมเพ่ือการชราภาพ ของคนไทย. งานวิจัย เสนอคณะกรรมการที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ศูนยบ์ ริการวิชาการมหาวทิ ยาลยั จุฬาลงกรณ์ ส�ำนักงานประกันสังคม. ๒๕๕๙. รายงานกิจการประจ�ำปี ๒๕๕๙. สืบค้นเมื่อวันท่ี ๑๕ ธ.ค. ๒๕๖๒ จาก https://www.sso.go.th/wpr/main/privilege/ สำ� นกั งานเศรษฐกจิ การคลงั กระทรวงการคลงั . ๒๕๖๒. ระบบการออมเพอ่ื การชราภาพของไทย. เอกสารประกอบการน�ำเสนอคณะอนุกรรมการการเงนิ การคลงั สภาผู้แทนราษฎร. ๒๖ ธันวาคม ๒๕๖๒ ส�ำนักงานสถิติแห่งชาติ. ๒๕๖๒. สถิติประชากรประเทศ. เข้าถึงเมื่อวันที่ ๑๕ ธ.ค. ๒๕๖๒ จาก http://www.nso.go.th/sites/
60 รฐั สภาสาร ปที ่ ี ๖๘ ฉบบั ท่ี ๔ เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ ภาษาอังกฤษ Duflo & Saez.2001. Participation and Investment Decisions in a Retirement Plan: the influence of colleagues’ choices. Journal of Public Economics 85 (2002): 121–148. Retrieved on December 13, 2019 from https://eml.berkeley. edu/~saez/duflo.pdf/ Krungman, Paul.2015. Rethink. The New York Time Magazine (20 Oct 2015). Mercer.2019. Melbourne Mercer Global Fund Index. Retrieved on December 11, 2019 from https://www.mercer.com.au/newsroom/global-pension-index/ OECD. 2005. “Pension-system Typology.” in Oecd Pensions at a Glance 2005 Public Policies Across Countries. Paris: OECD Countries Publishing. . 2019. Pension market in focus 2019. Retrieved on January 3, 2019 from https:// www.oecd.org/finance/private-pensions/ .2019.Global pension fund statistics 2019. Retrieved on January 3, 2019 from http:// www.oecd.org/daf/fin/private-pensions/globalpensionstatistics.htm Richart Hinz. 2014. Regulation &Supervision of Pension Funds. Presentation slides to World bank congress (March 10, 2014). World Bank. 2014. Comparing pension systems - World Bank Group. Retrieved on December 13, 2019 from https://www.worldbank.org/ . 2004. The World Bank Pension Conceptual Framework. Retrieved on December 13, 2019 from https://www.worldbank.org/ . 2015. Pension Regulation and Supervision for Development Pension System. white paper retrieved 2015, Retrieved on December 13, 2019 from www.Olc.worldbank.org/
การวิเคราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 61 ของรฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต)้ การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) ของรฐั สภาสาธารณรฐั เกาหลี (เกาหลใี ต)้ สมใจ ทองกุล* บทนำ� สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้แทนปวงชนท่ีได้รับเลือกต้ังมาจากประชาชน ตามวถิ ที างแหง่ ระบอบการปกครองแบบประชาธปิ ไตยใหเ้ ข้ามาทำ� หนา้ ทใ่ี นฝา่ ยนิตบิ ญั ญตั ผิ า่ น กลไกของรฐั สภาทเี่ นน้ กระบวนการนติ บิ ญั ญตั หิ รอื การตรากฎหมาย นน่ั คอื ดำ� เนนิ การพจิ ารณา จัดท�ำหรือปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพื่อน�ำไปบังคับใช้ ทั้งยังเป็นเคร่ืองมือส�ำคัญของฝ่ายบริหาร หน่วยงาน และผู้เกี่ยวข้องท้ังหลายให้สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในการด�ำเนินนโยบายตามท่ี กำ� หนดไว้ กลา่ วไดว้ า่ ปจั จบุ นั กฎหมายหลายฉบบั ทบ่ี งั คบั ใชอ้ ยใู่ นประเทศพบวา่ ไมส่ อดคลอ้ ง กับบริบทของสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลง ท�ำให้มีแนวความคิดน�ำรูปแบบวิธีการ วิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) มาใช ้ * นักวเิ ทศสัมพนั ธ์ชำ� นาญการ สำ� นักภาษาต่างประเทศ สำ� นักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร
62 รฐั สภาสาร ปที ี่ ๖๘ ฉบับที่ ๑ เดือนกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ เป็นเคร่ืองมือก�ำหนดหลักเกณฑ์เพ่ือตรวจสอบความจ�ำเป็นในการจัดท�ำร่างกฎหมาย รวมถึง การประเมินผลสัมฤทธ์ิของกฎหมาย เพื่อให้กฎหมายมีคุณภาพ น�ำไปบังคับใช้ได้อย่างจริงจัง อย่างมีเหตุมีผลตรงตามความต้องการของประชาชนและหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง ดังนั้น แนวคิด และมาตรการทบทวนเพอ่ื ปฏริ ปู กฎหมายและกระบวนการตรากฎหมายเพอ่ื ใหไ้ ดม้ าซงึ่ กฎหมาย ท่ีมีคุณภาพถือเป็นวาระส�ำคัญของประเทศในปัจจุบัน สอดคล้องกับบทบัญญัติมาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ท่ีมีสาระส�ำคัญคือ “ก่อนที่จะมี การตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ ก�ำหนดให้รัฐมีหน้าที่รับฟังความคิดเห็นประชาชน วิเคราะห์ ผลกระทบที่อาจเกิดข้ึนจากการออกกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบเพื่อน�ำมาประกอบ การพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกข้ันตอน” บทบัญญัติดังกล่าวได้ก�ำหนดมาตรการ สำ� คญั เกยี่ วกบั การปฏริ ปู กระบวนการตรากฎหมายและการปฏริ ปู ประเทศดา้ นกฎหมาย โดยสาระ ส�ำคัญ ๔ ประการ ประกอบดว้ ย ๑. มาตรการทว่ั ไป รฐั พงึ จดั ใหม้ กี ฎหมายเพยี งเทา่ ทจ่ี ำ� เปน็ มกี ารยกเลกิ หรอื ปรบั ปรงุ กฎหมายท่หี มดความจำ� เป็นหรอื ไมส่ อดคล้องกบั สภาพการณห์ รือเปน็ อปุ สรรคต่อประชาชน ๒. มาตรการก่อนการตรากฎหมาย รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ของผู้เกี่ยวข้อง การวเิ คราะหผ์ ลกระทบที่อาจเกดิ ขน้ึ จากการใช้กฎหมาย ๓. มาตรการภายหลังกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมิน ผลสัมฤทธ์ิของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่ก�ำหนดโดยต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของ ผเู้ กย่ี วข้อง ๔. มาตรการควบคุมเนื้อหาของร่างกฎหมาย รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบ ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ใ น ก ฎ ห ม า ย เ ฉ พ า ะ ก ร ณี ท่ี จ� ำ เ ป ็ น พึ ง ก� ำ ห น ด ห ลั ก เ ก ณ ฑ ์ ก า ร ใ ช ้ ดุ ล พิ นิ จ ของเจา้ หนา้ ที่รฐั เมอ่ื เปน็ เชน่ นี้ หนว่ ยงานทงั้ หลายทม่ี หี นา้ ทก่ี ำ� กบั ดแู ล ทบทวน หรอื พฒั นากฎหมาย ให้มีคุณภาพเกิดความสอดคล้องกับบริบทในมิติด้านต่างๆ ของประเทศพึงก�ำหนดนโยบาย แนวทางและมาตรการต่าง ๆ ของการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (RIA) เพ่ือช่วย แกไ้ ขปรับปรงุ หรือจดั ทำ� กฎหมายใหม้ ีประสิทธภิ าพมากข้ึน เนอ่ื งจากในช่วงระยะเวลาทผี่ า่ นมา กระบวนการตรากฎหมายของประเทศยังขาดการกลั่นกรองที่เพียงพอ ส่งผลต่อประสิทธิภาพ การบังคับใช้กฎหมายหรอื อาจบ่นั ทอนและเป็นอปุ สรรคขัดขวางตอ่ การพฒั นาประเทศได้ ซ่งึ ใน ต่างประเทศมีกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (RIA) ท่ีมีประสิทธิภาพ กรณีของสาธารณรฐั เกาหลที ี่ตระหนักเก่ยี วกบั เรือ่ งดังกล่าวเชน่ กัน
การวเิ คราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 63 ของรฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) สาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) นับเป็นประเทศหนึ่งที่ตระหนักถึงความส�ำคัญ ตอ่ การปฏริ ปู กฎหมายอยา่ งตอ่ เนอื่ ง ในชว่ งระยะเวลาทผ่ี า่ นมาไดม้ กี ารจดั ทำ� หรอื แกไ้ ขกฎหมาย เป็นจ�ำนวนมาก จนกระทั่งมีการตระหนักถึงความจ�ำเป็นที่ต้องวางแนวทางการวิเคราะห์ ผลกระทบในการตรากฎหมาย และน�ำมาใช้ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๑ ตามมติขององค์การ เพอื่ ความร่วมมอื และการพฒั นาทางเศรษฐกจิ (Organisation for Economic Co – operation and Development : OECD) ที่ก�ำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องด�ำเนินการวิเคราะห์ผลกระทบ ในการตรากฎหมายหรือให้มีการจัดท�ำ RIA เน่ืองจากภายหลังกฎหมายมีผลบังคับใช้มักเกิด ผลกระทบตอ่ ประชาชน หนว่ ยงาน และผเู้ กยี่ วขอ้ ง เพอ่ื ใหส้ อดคลอ้ งกบั บรบิ ทการปฏริ ปู ประเทศ ของไทยจึงเห็นควรให้มีกระบวนการตามบทบัญญัติ มาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย ท่ีก�ำหนดให้รัฐต้องด�ำเนินการในเร่ืองของการวิเคราะห์ผลกระทบ ในการตรากฎหมายด้วยเชน่ กนั ยอ้ นกลบั ไปในชว่ งทสี่ าธารณรฐั เกาหลเี ปลย่ี นผา่ นไปสกู่ ารปกครองประเทศตามวถิ ที าง แห่งประชาธิปไตยทคี่ อ่ นขา้ งสมบรู ณ์ ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๐ (ค.ศ. ๑๙๘๗) เป็นต้นมา เริม่ มกี าร ศึกษาและน�ำองค์ความรู้นวัตกรรมทางการเมืองมาประยุกต์ใช้ในกิจกรรมทางการเมืองมากขึ้น โดยเฉพาะกระบวนการด�ำเนินงานในระบบรัฐสภามีพัฒนาการสอดคล้องกับสถานการณ์ ท่ีเปล่ียนแปลง ส่งผลท�ำให้คุณภาพการด�ำเนินงานประจักษ์ชัดและมุ่งไปในทิศทางดีขึ้นเรื่อยมา อกี ทง้ั ระบบการเมอื งการปกครองของประเทศมเี สถยี รภาพสง่ ผลใหเ้ กดิ ความกา้ วหนา้ ของรปู แบบ และวธิ กี ารทำ� งานในดา้ นตา่ งๆ กอรปกบั ประชาชนทกุ ภาคสว่ นทงั้ ในระดบั องคก์ รและปจั เจกชนใสใ่ จ กบั การมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางการเมือง ทัง้ ในระดับชาติและระดบั ท้องถนิ่ ผ่านเวทีการเมอื ง ท่ีหลากหลายซ่ึงปัจจัยส�ำคัญที่เกาหลีใต้ประสบผลส�ำเร็จในการปฏิรูปการเมือง ท�ำให้ประเทศ เจริญรุ่งเรืองอย่างชัดเจนในหลายด้าน นั่นคือ การปฏิรูปกฎหมาย ปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ท่เี กยี่ วข้องกับระบบพรรคการเมือง ระบบการเลอื กตั้งสมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎร เลอื กต้งั ท้องถ่นิ ทบทวนรูปแบบ และกระบวนการตรวจสอบการท�ำงานของหน่วยงานภาครัฐให้เข้มข้น รัดกุม เปน็ ระบบ และมมี าตรฐานตามแบบสากล ทงั้ การทำ� งานในฝา่ ยรฐั บาลและองคก์ รอสิ ระทงั้ หลาย หน่วยงานภาครัฐมีการเปดิ เผยขอ้ มูลการท�ำงาน ข้อมูลการใชง้ บประมาณแผ่นดินตอ่ สาธารณะ อย่างถูกต้องตรงไปตรงมามากขึ้น ท�ำให้ประชาชนท่ัวไปสามารถเข้าถึงแหล่งข้อมูลเหล่าน้ันได้ ค่อนข้างสะดวกขึ้นจึงส่งผลดีต่อกลไกกระบวนการด�ำเนินงานท้ังในฝ่ายนิติบัญญัติและภาค ประชาสังคมให้สามารถท�ำหน้าท่ีติดตามตรวจสอบการท�ำงานขององค์กรสาธารณะท้ังหลาย ไดเ้ ปน็ อยา่ งดเี กดิ ประสทิ ธภิ าพสามารถสะทอ้ นผลการทำ� งานไดม้ ากขน้ึ เปน็ การสง่ เสรมิ ภาพลกั ษณ์ การทำ� งานของนักการเมอื ง คณะรัฐมนตรี และสมาชกิ สภาฯ ใหเ้ ป็นทย่ี อมรับเกิดความเลือ่ มใส
64 รฐั สภาสาร ปที ี ่ ๖๘ ฉบบั ท ่ี ๑ เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ ศรัทธาจากประชาชน ช่วยยกระดับมาตรฐานทางการเมืองของประเทศและสูงขึ้น โดยเฉพาะ บทบาทการดำ� เนนิ งานของรฐั สภานบั วา่ คอ่ นขา้ งมคี วามกา้ วหนา้ ในทศิ ทางทด่ี ขี นึ้ เปน็ ทป่ี ระจกั ษ์ แกส่ ายตาประชาชนไดเ้ ป็นอย่างดี นับต้ังแต่สาธารณรัฐเกาหลีปฏิรูปการท�ำงานในฝ่ายนิติบัญญัติ มีการทบทวน กระบวนการท�ำงานทั้งระบบเพ่ือปรับเปล่ียนโครงสร้างหน่วยงานและกระตือรือร้นส่งเสริม ศกั ยภาพบคุ ลากรใหเ้ กดิ ความเชย่ี วชาญเฉพาะดา้ น สามารถสนบั สนนุ การทำ� งานแกส่ มาชกิ สภาฯ ให้สอดคล้องกับการด�ำเนินงานการเมืองและสังคมท่ีเปล่ียนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ การท�ำงานของรัฐสภาค่อยๆ เกิดประสิทธิภาพมากข้ึน นับต้ังแต่ในช่วงสมัยรัฐสภา ชุดท่ี ๑๓ (พ.ศ. ๒๕๓๑) เป็นต้นมา พบว่า จ�ำนวนร่างกฎหมายของรัฐสภาเร่ิมมีปริมาณเพ่ิมขึ้น หากเปรียบเทียบกันระหว่างจ�ำนวนร่างกฎหมายของสมาชิกสภาฯ กับร่างกฎหมายรัฐบาล๑ พบวา่ มจี ำ� นวนสดั สว่ นคอ่ นขา้ งแตกตา่ งมาตามลำ� ดบั จนถงึ ปจั จบุ นั รวมทง้ั บทบาทสมาชกิ สภาฯ ในการตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดิน ตรวจสอบคุณสมบัติผู้ได้รับการเสนอช่ือให้ด�ำรง ต�ำแหน่งส�ำคัญๆ (Confirmation Hearings) ท้ังต�ำแหน่งในฝ่ายบริหาร (นายกฯ รัฐมนตรี) ฝ่ายตุลาการ (ศาลฎีกา) องค์กรอิสระอ่ืนๆ๒ รวมถึงต�ำแหน่งเจ้าหน้าท่ีระดับสูงในหน่วยงาน ภาครฐั ทง้ั หลาย พบว่า ได้กำ� หนดรูปแบบและมาตรการเขม้ งวดมากขน้ึ ประชาชนทั่วไปสามารถ เฝา้ ติดตามการท�ำงานได้อยา่ งใกล้ชดิ ทำ� ใหบ้ ุคคลท่มี ีตำ� แหน่งหรือผู้ที่จะด�ำรงตำ� แหนง่ เหล่านั้น ตา่ งใหค้ วามสำ� คัญกับมาตรการตรวจสอบกระบวนการท�ำงานของรฐั สภาไดม้ ากข้ึน บทความชนิ้ นนี้ ำ� เสนอหลกั การ แนวคดิ การดำ� เนนิ งานของรฐั สภาสาธารณรฐั เกาหลี ทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมายวา่ มขี อบเขต กระบวนการดำ� เนนิ งาน ข้ันตอนอย่างไร และหน่วยงานรับผิดชอบมีรูปแบบวิธีการท�ำงานเป็นแบบใด กฎหมายท่ีจัดท�ำ หรือแก้ไขนั้นส่งผลกระทบต่อสังคม เศรษฐกิจ และส่ิงแวดล้อม หรือประเด็นเรื่องอ่ืนหรือไม่ อย่างไร ผู้เขียนหวังว่าข้อมูลจากการศึกษารวบรวมในบทความนี้จะเป็นประโยชน์แก่หน่วยงาน และผู้เกี่ยวข้องท้ังหลายเพื่อศึกษาเปรียบเทียบ หรือประยุกต์ใช้กับการท�ำงานของรัฐสภา ๑ รฐั ธรรมนญู มาตรา ๔๐ ของสาธารณรฐั เกาหลี บญั ญตั วิ า่ “อำ� นาจนติ บิ ญั ญตั เิ ปน็ ของรฐั สภา” มาตรา ๕๒ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือฝ่ายบริหารสามารถเสนอกฎหมายได้ ท้ังน้ีสมาชิกสภาฯ สามารถเข้าช่ือเสนอ ร่างกฎหมายร่วมกัน ไม่น้อยกว่าจ�ำนวน ๑๐ คน ให้รัฐสภาพิจารณา มาตรา ๗๕ ประธานาธิบดีสามารถออก พระราชกฤษฎีกาภายใต้ขอบเขตที่กฎหมายให้อ�ำนาจ และในกรณีท่ีจ�ำเป็นส�ำหรับการบังคับใช้กฎหมาย มาตรา ๙๕ นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีใช้อ�ำนาจตามพระราชกฤษฎีกาที่ประธานาธิบดีก�ำหนดหรือใช้อำ� นาจ โดยต�ำแหน่งในการก�ำหนดกฎระเบียบข้อบังคับท่ีเกี่ยวข้องกับนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีภายในขอบเขตท่ี กฎหมายก�ำหนด ๒ คณะกรรมการในองคก์ รอิสระ เช่น ศาลรฐั ธรรมนญู คณะกรรมการการเลอื กตงั้
การวิเคราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 65 ของรัฐสภาสาธารณรฐั เกาหลี (เกาหลใี ต้) ท�ำให้การจัดท�ำร่างกฎหมายเกิดคุณภาพและมีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ยิ่งข้ึน สอดคล้อง กับบทบญั ญตั ิมาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย หรอื กฎหมายอื่นทเี่ กี่ยวข้อง บทบาทหน้าท่ีการตรากฎหมายของรฐั สภา หลังประเทศเข้าสู่ยุคประชาธิปไตย หน่วยงานในฝ่ายบริหารเริ่มมีศักยภาพ และความเช่ียวชาญในการทำ� งานสงู ข้นึ แตอ่ งคก์ รฝา่ ยนติ ิบัญญัตกิ ลบั มีศักยภาพในการท�ำงาน ทคี่ อ่ นขา้ งออ่ นแอ เนอ่ื งจากบคุ ลากรยงั ขาดความรทู้ กั ษะความเชยี่ วชาญทสี่ ามารถชว่ ยสนบั สนนุ การท�ำงานแก่สมาชิกสภาฯ เพื่อท�ำหน้าท่ีตรวจสอบถ่วงดุลการท�ำงานฝ่ายบริหารได้อย่างมี ประสิทธิภาพ ขณะเดียวกันบทบาทการท�ำงานของรัฐสภาในประเทศท่ีพัฒนาแล้วส่วนใหญ ่ ตา่ งมคี วามกา้ วหนา้ ในการทำ� งานทดั เทยี มกบั องคก์ รในฝา่ ยบรหิ าร โดยเฉพาะภารกจิ ในการจดั ทำ� หรือปรับปรุงแก้ไขร่างกฎหมายอันถือเป็นอ�ำนาจหน้าที่หลักของสมาชิกสภาฯ ในฐานะตัวแทน ปวงชนโดยสมาชกิ ฯ ตา่ งมงุ่ มนั่ ใสใ่ จตอ่ การจดั ทำ� กฎหมาย แกไ้ ขกฎหมายทเี่ ปน็ อปุ สรรคขดั ขวาง ต่อการพัฒนาหรือไม่สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสังคม ตามกระแสเรียกร้อง และความต้องการจากประชาชนเพื่อก่อให้เกิดความสงบเรียบร้อย เกิดการพัฒนาประเทศ และชว่ ยปกปอ้ งรกั ษาผลประโยชน์ของชาตแิ ละประชาชนไว้ได้ ๑. การท�ำงานของรฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี การเปล่ียนผ่านจากยุคเผด็จการก้าวเข้าสู่ยุคแห่งการปกครองแบบประชาธิปไตย ทม่ี ั่นคงของสาธารณรัฐเกาหลี ท�ำใหก้ ารทำ� หนา้ ท่ีของสมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรจึงเรม่ิ มีบทบาท เป็นที่ยอมรับจากประชาชนมากขึ้น ภารกิจที่ค่อนข้างเด่นชัดของสมาชิกสภาฯ คือการให้ ความส�ำคัญจัดท�ำร่างกฎหมายใหม่หรือแก้ไขกฎหมายเดิมที่พบว่าประสบปัญหาอุปสรรคต่อ การน�ำไปใช้ส่งผลท�ำให้มีปริมาณร่างกฎหมายเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติเพ่ิมจ�ำนวนมากขึ้น ตอ่ เนอ่ื งรา่ งกฎหมายของสมาชกิ สภาฯ มจี ำ� นวนสดั สว่ นมากกวา่ รา่ งกฎหมายของรฐั บาล จงึ อาจ สะท้อนให้เห็นถึงแนวโน้มทิศทางการท�ำงานที่พัฒนาขึ้นของฝ่ายนิติบัญญัติในฐานะตัวแทน ประชาชนตามวิถีประชาธิปไตยและได้ตระหนักถึงบทบาทหน้าท่ีในกระบวนการนิติบัญญัต ิ ถือเป็นภารกิจหลักของฝ่ายนิติบัญญัติและสมาชิกสภาฯ ที่จ�ำเป็นต้องทุ่มเทผ่านประสบการณ์ ความรคู้ วามเชีย่ วชาญในการพิจารณาจัดท�ำร่างกฎหมายแตล่ ะฉบับ กล่าวได้ว่า การท�ำงานของสมาชิกสภาฯ ตามภารกิจต่างๆ ท้ังในกระบวนการ นิติบัญญัติ การควบคมุ ตรวจสอบการบรหิ ารราชการแผน่ ดิน หรือภารกิจอ่นื ๆ เปน็ ปัจจัยส�ำคัญ อยา่ งหน่ึงที่ท�ำให้การทำ� งานเหลา่ นั้นประสบผลสำ� เร็จ นัน่ คอื “ขอ้ มลู ” ซงึ่ นับเปน็ องค์ประกอบ ส�ำคัญต่อกระบวนการท�ำงานที่มีประสิทธิภาพ ดังนั้น หน่วยงานของรัฐสภาจึงมีหน้าท่ีค้นคว้า รวบรวมขอ้ มลู และศกึ ษาวเิ คราะห์ พรอ้ มใหข้ อ้ เสนอแนะประเดน็ ตา่ ง ๆ ทเี่ ปน็ ประโยชนเ์ ออ้ื ตอ่
66 รฐั สภาสาร ปที ี ่ ๖๘ ฉบับท่ี ๑ เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ การทำ� งานแกส่ มาชกิ สภาฯ หลายทศวรรษทผี่ า่ นมา หนว่ ยงานในสาธารณรฐั เกาหลตี า่ งกระตอื รอื รน้ ทำ� การศกึ ษาวจิ ยั ดา้ นกฎหมาย โดยเฉพาะสถาบนั การศกึ ษาชน้ั นำ� ของประเทศใหค้ วามสำ� คญั กบั หลักสูตรการสอนสาขาด้านกระบวนการนิติบัญญัติหรือการตรากฎหมายในระดับบัณฑิตศึกษา มีการจัดต้ังสมาคมวิชาการด้านกระบวนการนิติบัญญัติขึ้นในปี ๒๕๔๑ เพ่ือเป็นแหล่งรวบรวม ขอ้ มลู งานวจิ ยั เพอ่ื เสรมิ สรา้ งและถา่ ยทอดองคค์ วามรดู้ า้ นกฎหมายใหแ้ พรห่ ลายแกส่ งั คม ตอ่ มา ปี ๒๕๕๐ รัฐสภาได้จัดตั้งส�ำนักงานวิจัยนิติบัญญัติ (National Assembly Research Service: NARS) ข้ึน เพื่อท�ำหน้าที่ศึกษาวิจัยและสนับสนุนงานด้านกระบวนการนิติบัญญัติให้แก่ สมาชกิ สภาฯ ในขณะทฝ่ี า่ ยบรหิ ารไดจ้ ดั ตง้ั และปฏริ ปู องคก์ รทำ� หนา้ ทเ่ี กยี่ วกบั ดา้ นกฎหมายและ กระบวนการตรากฎหมายไปแล้วก่อนหน้า ในปัจจุบันจึงพบว่าเกาหลีใต้มีหน่วยงาน และผเู้ ชีย่ วชาญในสาขาดงั กล่าว ทัง้ ในฝา่ ยบรหิ ารและฝ่ายนติ บิ ญั ญัติเปน็ จำ� นวนมาก กล่าวได้ว่า คณะกรรมาธิการนับว่าเป็นกลไกส�ำคัญท่ีมีบทบาทหน้าที่ ในฝ่ายนิติบัญญัติ ทั้งกระบวนการนิติบัญญัติและการควบคุมตรวจสอบการท�ำงานฝ่ายบริหาร ผู้แทนราษฎรท้ังพรรครัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านต่างตระหนักท่ีจะเร่งปฏิรูปกฎหมายให้เกิด ความทันสมัยสอดคล้องกับกระแสการเปลี่ยนแปลง และสภาพปัญหาท่ีเกิดข้ึนของสังคม เพราะกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับต่าง ๆ น้ัน นับเป็นปัจจัยหรือเครื่องมือส�ำคัญ ตอ่ การขบั เคลอื่ นนำ� พาประเทศไปสคู่ วามเจรญิ รงุ่ เรอื ง ประชาชนอยดู่ กี นิ ดแี ละเกดิ ความผาสกุ ได้ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงจ�ำเป็นต้องระดมทุกสรรพก�ำลังในการเสนอร่างกฎหมายใหม่ หรือแก้ไข รา่ งกฎหมายทีล่ า้ หลงั ไมส่ อดคลอ้ งกับสถานการณข์ องสงั คม เพอ่ื บรรเทาหรอื ขจดั ปญั หาท่สี ร้าง ความเดือดร้อนแก่ประชาชน หรือส่งผลเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ เรื่องดังกล่าวจึงถือเป็นภารกิจหลักของสมาชิกสภาฯ ท่ีสามารถสะท้อนปัญหาและน�ำความ ต้องการของประชาชนเข้ามาสู่กระบวนการท�ำงานในรัฐสภาและคณะกรรมาธิการ๓ เอื้อให้เกิด แนวทางการปฏิรูปท้ังในเชิงโครงสร้างและเชิงระบบ ส่งผลเชิงบวกต่อการท�ำงานในองค์กร ๓ ประกอบดว้ ย ๑๘ คณะฯ ได้แก่ ๑. คณะกรรมาธกิ ารกิจการสภา ๒. คณะกรรมาธกิ ารกฎหมาย และการยตุ ิธรรม ๓. คณะกรรมาธกิ ารการเมือง ๔. คณะกรรมาธกิ ารการคลัง ๕. คณะกรรมาธิการวทิ ยาศาสตร์ เทคโนโลยีสารสนเทศ และการส่ือสาร ๖.คณะกรรมาธิการการศึกษา วัฒนธรรม ท่องเท่ียว และการกีฬา ๗. คณะกรรมาธิการการต่างประเทศและการรวมชาติ ๘. คณะกรรมาธิการกลาโหม ๙. คณะกรรมาธิการ ความปลอดภยั และการบรหิ ารสาธารณะ ๑๐. คณะกรรมาธกิ ารเกษตร อาหาร กจิ การชนบท ทะเล และการประมง ๑๑. คณะกรรมาธิการอุตสาหกรรม พาณิชย์ และพลังงาน ๑๒. คณะกรรมาธิการสาธารณสุขและสวัสดิการ ๑๓. คณะกรรมาธกิ ารสงิ่ แวดลอ้ มและแรงงาน ๑๔. คณะกรรมาธกิ ารคมนาคม ๑๕. คณะกรรมาธกิ ารขอ้ มลู ขา่ วสาร ๑๖. คณะกรรมาธิการกิจการสตรีและครอบครัว ๑๗. คณะกรรมาธิการสามัญพิเศษเพื่อพิจารณางบประมาณ และ ๑๘. คณะกรรมาธกิ ารสามัญพเิ ศษเพื่อตรวจสอบจริยธรรม (ข้อมูลเมอ่ื มกราคม ๒๕๖๓)
การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 67 ของรฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) รวมถึงบุคลากรในสังกัดรัฐสภาต่างเร่งทบทวน ปรับปรุงแก้ไขกฎหมายและกฎระเบียบต่าง ๆ ท่ีเกิดผลกระทบต่อกระบวนการนิติบัญญัติ ช่วยสนับสนุนให้สมาชิกสภาฯ สามารถจัดท�ำร่าง กฎหมายเสนอเขา้ สกู่ ารพิจารณาในรฐั สภาเพ่ิมขนึ้ อย่างตอ่ เนอ่ื ง ตารางท่ี ๑ เปรยี บเทียบจำ� นวนร่างกฎหมายท่ีเสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา ต้งั แตส่ มยั ท่ี ๑๑–๒๐ รัฐสภาสมยั ที่ ร่างกฎหมายของสมาชกิ รา่ งกฎหมายของรัฐบาล รวมทั้งหมด สภาผแู้ ทนราษฎร รา่ งท่ี ผ่านการ สัดสว่ น รา่ งท่ี พผิจา่ นารกณาราสดั ส่วน รา่ งที่ ผ่านการ สัดส่วน เสนอ พิจารณา เสนอ เสนอ พจิ ารณา ๑๑ (๒๕๒๔–๒๕๒๘) ๒๐๒ ๑๔๘ ๗๓% ๒๘๗ ๒๘๒ ๙๘% ๔๘๙ ๔๓๐ ๘๘% ๑๒ (๒๕๒๘–๒๕๓๑) ๒๑๑ ๑๓๔ ๖๔% ๑๖๘ ๑๖๕ ๙๘% ๓๗๙ ๒๙๙ ๗๙% ๑๓ (๒๕๓๑–๒๕๓๕) ๕๗๐ ๔๔๗ ๗๘% ๓๖๘ ๓๕๙ ๙๘% ๙๓๘ ๘๐๖ ๘๖% ๑๔ (๒๕๓๕–๒๕๓๙) ๓๒๑ ๑๙๖ ๖๑% ๕๘๑ ๕๖๗ ๙๘% ๙๐๒ ๗๖๓ ๘๕% ๑๕ (๒๕๓๙–๒๕๔๓) ๑,๑๔๔ ๗๙๑ ๖๙% ๘๐๗ ๗๗๐ ๙๕% ๑,๙๕๑ ๑,๕๖๑ ๘๐% ๑๖ (๒๕๔๓–๒๕๔๗) ๑,๙๑๒ ๑,๑๙๙ ๖๓% ๕๙๕ ๕๕๔ ๙๓% ๒,๕๐๗ ๑,๗๕๓ ๗๐% ๑๗ (๒๕๔๗–๒๕๕๑) ๖,๓๘๗ ๓,๔๔๓ ๕๔% ๑,๑๐๒ ๘๙๒ ๘๑% ๗,๔๘๙ ๔,๓๓๕ ๕๘% ๑๘ (๒๕๕๑–๒๕๕๕) ๑๒,๒๒๐ ๖,๒๙๘ ๕๒% ๑,๖๙๓ ๑,๓๑๔ ๗๘% ๑๓,๙๑๓ ๗,๖๑๒ ๕๕% ๑๙ (๒๕๕๕–๒๕๕๙) ๑๖,๗๒๙ ๗,๒๐๒ ๔๓% ๑,๐๙๓ ๘๑๑ ๗๔% ๑๗,๘๒๒ ๘,๐๑๓ ๔๕% ๒๐ (๒๕๕๙–๒๕๖๓) ๒๑,๓๔๙ ๕,๒๓๑*๒ ๔.๕๑% ๒,๔๑๖ ๑,๑๑๖ ๔๗% ๒๓,๗๖๕ ๖,๓๔๗ ๓๐% ท่มี า : ส�ำนกั งานเลขาธิการรฐั สภา สาธารณรฐั เกาหลี * ข้อมูลล่าสดุ ณ วันท่ี ๓๑ ธันวาคม ๒๕๖๒ ท้ังน้สี มาชิกสภาฯ สมัยท่ี ๒๐ มวี าระดำ� รงต�ำแหน่ง ตัง้ แต่เดอื นพฤษภาคม ๒๕๕๙ – เมษายน ๒๕๖๓
68 รัฐสภาสาร ปีท่ ี ๖๘ ฉบบั ที่ ๑ เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ ขอ้ มลู ในตาราง รฐั สภาสมยั ท่ี ๑๒ ระหวา่ งปี ๒๕๒๘–๒๕๓๑ พบว่า มรี ่างกฎหมาย ของสมาชิกสภาฯ ท่ีเสนอเข้าสู่รัฐสภาเพียง ๒๑๑ ฉบับ ต่อมารัฐสภาสมัยที่ ๑๕ ระหว่างปี ๒๕๓๙–๒๕๔๓ พบว่า มีร่างกฎหมายเพ่มิ ขนึ้ เปน็ ๑,๑๔๔ ฉบบั สงู กว่ารา่ งกฎหมายของรฐั บาล ท่ีมีจ�ำนวน ๘๐๗ ฉบับ นับเป็นจุดเร่ิมต้นส�ำคัญที่มีร่างกฎหมายของสมาชิกสภาฯ ในสัดส่วน มากกว่าร่างกฎหมายฝ่ายบริหาร จนเป็นผลสืบเนื่องที่สมาชิกสภาฯ มีการเสนอร่างกฎหมาย จ�ำนวนสัดส่วนมากกว่าร่างกฎหมายของฝ่ายรัฐบาล๔ เร่ือยมาจนถึงปัจจุบัน และพบว่า ตลอดชว่ งระยะเวลากวา่ ๒๐ ปี จนถงึ ยคุ ปจั จบุ นั ปรมิ าณรา่ งกฎหมายของสมาชกิ สภาฯ มจี ำ� นวน เพม่ิ ข้นึ ตอ่ เนื่อง และล่าสดุ รฐั สภาสมัยท่ี ๒๐ ระหวา่ งปี ๒๕๕๙–๒๕๖๓ พบวา่ มีรา่ งกฎหมาย ท่ีเสนอเข้าสู่รัฐสภามีจ�ำนวน ๒๓,๗๖๕ ฉบับ ในจ�ำนวนน้ีเป็นร่างกฎหมายของสมาชิกสภาฯ จ�ำนวน ๒๑,๓๔๙ ฉบับ โดยเป็นร่างกฎหมายของคณะกรรมาธิการ จ�ำนวน ๑,๐๑๖ ฉบับ รวมอยู่ด้วย ในขณะที่ร่างกฎหมายของรัฐบาลมีเพียงจ�ำนวน ๒,๔๑๖ ฉบับ ซึ่งร่างกฎหมาย ท่ีเสนอเขา้ สกู่ ระบวนการพิจารณาของรฐั สภาทัง้ หมดนั้น พบว่าสามารถด�ำเนนิ การพจิ ารณาไดเ้ พียง ๖,๓๔๗ ฉบบั คดิ เป็นสัดสว่ นเพียงรอ้ ยละ ๓๐ ทง้ั นี้ เน่อื งจากประสบปัญหาและอปุ สรรคส่งผล กระทบต่อกระบวนการด�ำเนินงานของรัฐสภาจากหลายเหตุปัจจัย ทั้งสถานการณ์ไม่สงบและ ความขดั แยง้ ทางการเมอื ง ความยงุ่ ยากซบั ซอ้ น ประสทิ ธภิ าพการทำ� งาน และคณุ ภาพของเนอื้ หา สาระในร่างกฎหมาย เป็นต้น ซ่ึงจ�ำเป็นต้องแสวงหามาตรการและแนวทางแก้ไขให้เกิด ประสทิ ธิภาพตอ่ ไป ๔ รัฐสภาชุดที่ ๑๖ ระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๔๓–๒๕๔๗ ร่างกฎหมายของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มจี ำ� นวน ๑,๙๑๒ ฉบบั จนกระทัง่ รัฐสภาชดุ ท่ี ๑๙ ระหวา่ งปพี .ศ. ๒๕๕๕–๒๕๕๙ มีจำ� นวนร่างกฎหมายทีเ่ สนอ เข้าสกู่ ารพิจารณาของรฐั สภา จ�ำนวน ๑๗,๘๒๒ ฉบบั ในจำ� นวนน้เี ปน็ ร่างกฎหมายของสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎร ๑๖,๗๒๙ ฉบับ คดิ เปน็ อตั รารอ้ ยละ ๙๔ เมือ่ เทยี บกบั ร่างกฎหมายของฝา่ ยรฐั บาล
การวเิ คราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 69 ของรฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต)้ แผนภมู ิ จำ� นวนสดั สว่ นรา่ งกฎหมายของรฐั บาลกบั สมาชกิ รฐั สภาตง้ั แตส่ มยั ท๑่ี ๑–๑๙ ปี ๒๕๒๔–๒๕๕๙ ๒๐๐๐๐ ๑๘๐๐๐ ๑๖๐๐๐ ๑๔๐๐๐ ๑๒๐๐๐ ๑๐๐๐๐ ๘๐๐๐ ๖๐๐๐ ๔๐๐๐ ๒๐๐๐ ๐ สมยั ๑๑ สมัย ๑๒ สมยั ๑๓ สมัย ๑๔ สมยั ๑๕ สมยั ๑๖ สมยั ๑๗ สมัย ๑๘ สมัย ๑๙ จากแผนภูมิเห็นได้ชัดเจนว่า ในรัฐสภาสมัยที่ ๑๒ มีร่างกฎหมายของรัฐบาล และร่างของสมาชกิ สภาฯ จำ� นวนใกลเ้ คยี งกัน จนกระท่งั รฐั สภาสมัยที่ ๑๙ มีรา่ งกฎหมายของ ฝา่ ยบรหิ ารทเี่ สนอไปยงั รฐั สภาจำ� นวน ๑,๐๙๓ ฉบบั มสี ดั สว่ นเพม่ิ ขน้ึ ๖.๕ เทา่ ในขณะทรี่ ฐั สภา ไดเ้ ลง็ เหน็ ถงึ ความสำ� คญั ในการปฏริ ปู กระบวนการทำ� งานขององคก์ รภายในมากขน้ึ ทง้ั การปรบั โครงสร้างให้สอดคล้องกับบริบทของสถานการณก์ ารท�ำงานของรฐั สภา อีกท้ังบุคลากรคอ่ นข้าง มีทักษะความเชี่ยวชาญสูงข้ึนสามารถตอบสนองต่อการท�ำงานแก่สมาชิกสภาฯ ได้อย่างมี ประสิทธิภาพมากข้ึน จึงพบว่าตลอดช่วงระยะเวลาที่ผ่านมามีจ�ำนวนร่างกฎหมายของสมาชิก สภาฯ เพมิ่ ขน้ึ ตอ่ เนอื่ ง สะทอ้ นใหเ้ หน็ ถงึ ความตอ้ งการของประชาชนทม่ี เี พม่ิ ขนึ้ อยา่ งหลากหลาย นบั ตง้ั แตร่ ฐั สภาสมยั ที่ ๑๒ มรี า่ งกฎหมายเพยี ง ๒๑๑ ฉบบั จนกระทง่ั รฐั สภาสมยั ที่ ๑๙ มจี ำ� นวน ๑๖,๗๒๙ ฉบับ เพิม่ ขึ้น ๘๕ เท่า โดยเฉพาะในชว่ งรฐั สภาสมยั ที่ ๑๖ เร่มิ ปรบั ตัวสงู ขึน้ ชัดเจน แตเ่ มอื่ พจิ ารณารา่ งกฎหมายทง้ั หมดทเี่ สนอมาจากฝา่ ยบรหิ ารและสมาชกิ สภาฯ ทรี่ ฐั สภาสามารถ ด�ำเนินการพิจารณาได้ พบว่าในรัฐสภาสมัยท่ี ๑๒ มีจ�ำนวน ๒๙๙ ฉบับ คิดเป็นสัดส่วน ร้อยละ ๗๙ และรฐั สภาสมัยท่ี ๑๙ มีจ�ำนวน ๘,๐๑๓ ฉบับ คิดเป็นสัดส่วนรอ้ ยละ ๔๕ เพ่ิมข้นึ กว่า ๒๖ เท่า จึงอาจเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงศักยภาพและความทุ่มเทในการท�ำงานของ สมาชิกสภาฯ รวมถึงประสิทธิภาพการท�ำงานของบุคลากรท่ีเก่ียวข้องภายในองค์กร อีกท้ัง การปฏริ ปู โครงสรา้ งฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ใิ นชว่ งเวลาทผี่ า่ นมาทำ� ใหเ้ กดิ ผลเชงิ บวกสะทอ้ นประสทิ ธภิ าพ และความสามารถของการทำ� งานจนเปน็ ที่ประจักษ์
70 รฐั สภาสาร ปที ่ี ๖๘ ฉบับท่ ี ๑ เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ กล่าวได้ว่า หลังจากสาธารณรัฐเกาหลีก้าวสู่ยุคการปกครองแบบระบอบ ประชาธิปไตยท่ีมั่นคงมากขึ้น ผู้แทนประชาชนนับว่าเป็นตัวแปรส�ำคัญในการสะท้อนปัญหา และกระแสเรยี กรอ้ งเรอ่ื งตา่ ง ๆ ผา่ นกลไกการทำ� งานของฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ อกี ทง้ั ภาคประชาสงั คม ต่างมีบทบาท และมาตรฐานการท�ำงานที่สูงขึ้น โดยเฉพาะบรรดาสื่อมวลชนสามารถยกระดับ มาตรฐานการท�ำงานให้สงู ขน้ึ มกี ารนำ� เสนอข้อมูลขา่ วสารตอ่ สาธารณะผา่ นกระบวนการศกึ ษา วิเคราะห์ตามหลักวิชาการอย่างลึกซ้ึงได้อย่างมีนัยส�ำคัญเกิดความน่าสนใจ มีรูปแบบวิธีการ อย่างหลากหลายในการถ่ายทอดข่าวสารให้สามารถรับรู้และเข้าถึงประชาชนอย่างทั่วถึง โดยเฉพาะประเด็นเกี่ยวข้องกับการเมืองท่ีสื่อมวลชนมีบทบาทช่วยช้ีให้เห็นว่ายึดโยงกับชีวิต ความเป็นอยู่ของประชาชนทั้งทางตรงและทางอ้อม ประชาชนจึงเกิดความตระหนักและใส่ใจ ต่อการรับรู้ข้อมูลข่าวสารเหล่านั้น ช่วยเป็นกระบอกเสียงเฝ้าติดตามการท�ำงานและตรวจสอบ เชงิ นโยบายจากภาคประชาสงั คมอกี ทาง อนั เปน็ ประโยชนต์ อ่ สงั คมในการตรวจสอบการทำ� หนา้ ที่ ของผู้แทนประชาชนให้ประจักษ์แก่สายตาประชาชนได้อย่างกว้างขวางและเป็นตัวชี้วัดช่วย ประเมินการทำ� งานทอ่ี าจสง่ ผลต่อความนิยมในการเลอื กต้งั คร้ังต่อไปอีกดว้ ย ๒. แนวนโยบายกับกระบวนการตรากฎหมาย การจัดท�ำร่างกฎหมายจ�ำเป็นต้องค�ำนึงถึงแนวนโยบายแห่งรัฐโดยด�ำเนินไป ในทิศทางที่สอดคล้องกันผ่านการแสดงความคิดเห็นในรัฐสภาหรือสภาท้องถิ่นเพื่อให้เกิด การสะท้อนความต้องการจากประชาชนแต่ละภูมิภาคและท้องถ่ินน้ัน ๆ อย่างแท้จริง ดังน้ัน การจดั ทำ� หรอื แกไ้ ขกฎหมายจงึ เปน็ กลไกสำ� คญั ทำ� ใหก้ ารดำ� เนนิ นโยบายของประเทศขบั เคลอ่ื น และบรรลุตามวัตถุประสงค์ น�ำสู่การใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ กฎหมายจึงเป็นส่วนหน่ึง ของมาตรการหรือเคร่ืองมือในการน�ำนโยบายไปปฏิบัติให้เกิดผลสัมฤทธิ์อย่างเป็นรูปธรรม ประเด็นหรือสาระท่ีได้บัญญัติไว้ในนโยบายจึงเป็นสิ่งที่ต้องน�ำมาศึกษาวิเคราะห์ เพราะ ในบางครง้ั มาตรการบงั คบั ใชท้ างกฎหมายอาจไมจ่ ำ� เปน็ เสมอไป แตส่ ามารถดำ� เนนิ การดว้ ยรปู แบบ หรือวิธีการอย่างอ่ืนที่เหมาะสมกว่าได้ เช่น นโยบายบางอย่างอาจจ�ำเป็นต้องจัดท�ำหรือแก้ไข ร่างกฎหมายเพียงฉบับเดียว แต่ส�ำหรับบางนโยบายอาจจ�ำเป็นต้องด�ำเนินการจัดท�ำหรือแก้ไข กฎหมายจ�ำนวนหลายฉบับ หรือการประกาศบังคับใช้กฎหมายบางฉบับอาจส่งผลกระทบ ใหจ้ �ำเปน็ ตอ้ งกำ� หนดมาตรการหลากหลายประกอบด้วยเช่นกัน จงึ กลา่ วไดว้ า่ การกำ� หนดนโยบายขนึ้ แตล่ ะครงั้ อาจจำ� เปน็ ตอ้ งมกี ารจดั ทำ� หรอื แกไ้ ข ร่างกฎหมายควบคู่กันไปด้วย ดังน้ัน การก�ำหนดแนวนโยบาย การวิเคราะห์นโยบาย การน�ำ นโยบายไปปฏิบัติ การประเมินผลของนโยบาย และการปรับเปล่ียนนโยบายจึงต้องมี ความสมเหตสุ มผลถกู ตอ้ งแมน่ ยำ� เพอ่ื ใหเ้ กดิ ความสอดคลอ้ งกบั การจดั ทำ� หรอื แกไ้ ขรา่ งกฎหมาย
การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 71 ของรฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) ทมี่ ปี ระสทิ ธภิ าพผา่ นการดำ� เนนิ การพจิ ารณารว่ มกนั ทกุ ฝา่ ยอยา่ งเหมาะสมถกู ตอ้ งตามหลกั การ แบง่ แยกอำ� นาจในระบอบประชาธปิ ไตย ทง้ั ฝา่ ยรฐั บาล ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ สมาชกิ สภาฯ หนว่ ยงาน ภาครัฐ ข้าราชการ รวมถึงผู้มีส่วนได้เสีย๕ ผ่านกระกระบวนการตัดสินใจที่ตระหนักถึงหลัก แห่งความถูกต้องชอบธรรม และมีการศึกษาวิเคราะห์ตามหลักวิทยาศาสตร์อย่างเหมาะสม โดยยดึ ถอื ผลประโยชน์สว่ นรวมเปน็ สำ� คญั อย่างไรก็ตาม สมาชิกสภาฯ ท่ีมีประสบการณ์ท�ำงานการเมืองหลายสมัยนับเป็น ผู้มีบทบาทและบารมีทางการเมืองค่อนข้างสูง เพราะถือเป็นนักการเมืองที่ได้สั่งสมทักษะ ประสบการณ์ในการท�ำงานจนเป็นที่ยอมรับนับถือแก่บรรดานักการเมืองรุ่นใหม่ ๆ โดยเฉพาะ การแสดงบทบาทการท�ำงานในกระบวนการตรากฎหมายที่จ�ำเป็นต้องใช้ความรู้ทักษะให้เกิด ความเช่ือมโยงแนวคิดที่สอดคล้องกับนโยบายบริหารประเทศของรัฐบาล นักการเมืองเหล่าน้ี สามารถเข้าถึงและรับรู้ปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนในท้องถิ่นหรือเขตพ้ืนท่ีของตนได้ เปน็ อยา่ งดี จงึ สง่ ผลเชงิ บวกตอ่ กระบวนการตรากฎหมายใหม้ โี อกาสประสบผลสำ� เรจ็ ไดม้ ากกวา่ ผู้ท่ียงั ไม่คอ่ ยมปี ระสบการณ์ทางการเมอื ง หลกั การวิเคราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย ๑. การวิเคราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย สาธารณรัฐเกาหลีเร่ิมให้ความสนใจท�ำการศึกษาวิจัยแนวทางการวิเคราะห ์ ผลกระทบในการตรากฎหมายกันมากข้ึน โดยเฉพาะภาควิชาการซ่ึงพบว่ามีการอธิบายรูปแบบ วิธีการให้เกิดความเข้าใจแก่ผู้เกี่ยวข้องอย่างแพร่หลายเพื่อช้ีแนะแนวทางในการท�ำงาน ขณะท่ีฝ่ายบริหารมีหน่วยงานท่ีมีหน้าที่รับผิดชอบหลักคือ ส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซ่ึงท�ำหน้าที่ในการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายท่ีเสนอโดยรัฐบาล ตรงกันข้ามกับ ฝ่ายนิติบัญญัติท่ียังไม่ได้ก�ำหนดให้มีหน่วยงานเฉพาะด�ำเนินการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรา กฎหมายอยา่ งจริงจงั สวนทางกับปรมิ าณรา่ งกฎหมายทีม่ จี ำ� นวนเพม่ิ ขนึ้ ตอ่ เน่อื ง ทำ� ใหป้ ระสบ กับปัญหาการตรากฎหมายเชิงคุณภาพของรัฐสภาอย่างมาก กรณีดังกล่าวท�ำให้นักวิชาการ ๕ ผู้มสี ่วนไดเ้ สยี มี ๒ ประเภท ได้แก่ ๑. การเข้ามามีส่วนรว่ มแบบแคบ (Narrow engagement) คอื การประชุมพิจารณาร่วมกันเก่ียวกับองค์ความรู้และผลประโยชน์ในด้านต่าง ๆ ระหว่างตัวแทนภาคธุรกิจ นกั วทิ ยาศาสตร์ วศิ วกร และผเู้ ชยี่ วชาญในแตล่ ะแขนง ๒. การเขา้ มามสี ว่ นรว่ มแบบกวา้ งขวาง (Broad engagement) คือ การประชุมปรึกษาหารือเกี่ยวกับคุณภาพชีวิตต่าง ๆ กับผู้บริโภค และคนท�ำงาน อาทิ เร่ืองเก่ียวกับ การตดั แตง่ พนั ธกุ รรม ระบบปญั ญาประดิษฐ์ ปญั หาโลกรอ้ น พลงั งานนวิ เคลยี ร์ เป็นต้น
72 รัฐสภาสาร ปที ี่ ๖๘ ฉบับที ่ ๑ เดือนกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ ตงั้ ขอ้ สงั เกตและจดั ทำ� ขอ้ เสนอแนะใหร้ ฐั สภาดำ� เนนิ การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย ท่ีเป็นร่างกฎหมายของสมาชิกสภาฯ โดยร่างกฎหมายบางส่วนอาจให้ผู้เช่ียวชาญ ในคณะกรรมาธิการท่ีเก่ียวข้องด�ำเนินการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย แต่ท่ีผ่านมาพบว่า แทบไม่เคยปรากฏรายงานผลการวิเคราะห์ผลกระทบท่ีเกิดจากการจัดท�ำของผู้เช่ียวชาญ ในคณะกรรมาธกิ ารเหลา่ นนั้ เลย ในขณะทร่ี า่ งกฎหมายของฝา่ ยบรหิ าร ปรากฏรายงานผลการศกึ ษา วิเคราะห์ผลกระทบอย่างเป็นระบบ มีรูปแบบชัดเจน ท้ังกระบวนการรับฟังความคิดเห็นอย่าง หลากหลายโดยหนว่ ยงานเจา้ ของรา่ งกฎหมายและสำ� นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า แตส่ ำ� หรบั ร่างกฎหมายของสมาชิกสภาฯ กลับไม่มีการด�ำเนินการในเร่ืองดังกล่าวอย่างจริงจัง ด้วยเหตุน ี้ จึงมีข้อเสนอแนะเพ่ือเป็นแนวทางด�ำเนินงานก่อนสู่วาระการพิจารณาของสภาโดยสามารถ สรปุ ได้ ๓ ประการ ดังน้ี ๑.๑ เน้นการประเมนิ ผลสมั ฤทธิ์ของกฎหมาย โดยเน้นการวิเคราะหผ์ ลกระทบ ที่เกิดจากการตรากฎหมายภายหลังกฎหมายบังคับใช้ไปแล้วเป็นช่วงระยะเวลา ๕–๑๐ ปี ว่า กฎหมายน้ันมีประสิทธิภาพประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด ส่งผลกระทบต่องบประมาณแผ่นดิน เศรษฐกิจ สังคม ขัดกับหลักจริยธรรม กฎหมายรัฐธรรมนูญ กระบวนการตรากฎหมาย มคี วามถูกตอ้ งเหมาะสมหรอื ส่งผลกระทบให้เกดิ ความเสียหายในเชิงลบหรอื ไม่อยา่ งไร ๑.๒ ควรวิเคราะห์ผลกระทบในกรณีจัดท�ำร่างกฎหมายข้ึนใหม่ แต่กรณี ที่เสนอให้มีการแก้ไขร่างกฎหมายในบางประเด็นเห็นว่าไม่จ�ำเป็นต้องวิเคราะห์ผลกระทบของ กฎหมายนนั้ แตใ่ หป้ ฏบิ ตั ติ ามรปู แบบและวธิ กี ารของระเบยี บทกี่ ำ� หนดไวแ้ ลว้ โดยกำ� หนดใหเ้ ปน็ หนา้ ทขี่ องผชู้ ว่ ยสมาชกิ สภาฯ และหนว่ ยงานสนบั สนนุ การทำ� งานของรฐั สภาดำ� เนนิ การ และอกี ขอ้ เสนอคอื ใหด้ ำ� เนนิ การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในกระบวนกอ่ นการตรากฎหมาย และการประเมนิ ผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายภายหลังมีการบังคับใช้กฎหมายควบคู่กันไปด้วยตามช่วงระยะเวลา ที่ก�ำหนด ๑.๓ ควรทำ� การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมายของรา่ งกฎหมายทเ่ี สนอ โดยสมาชกิ สภาฯ กอ่ นเสนอเขา้ สกู่ ระบวนการพจิ ารณาของรฐั สภา เฉพาะรา่ งกฎหมายบางฉบบั ท่ีประชาชนเรียกร้อง หรือสมาชิกสภาฯ ร้องขอ ที่อาจส่งผลกระทบต่องบประมาณแผ่นดิน เศรษฐกิจ สังคม เน้นความถูกต้องเหมาะสมของเนื้อหาท่ีสอดคล้องกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอน่ื โดยผา่ นความคดิ เหน็ ของผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ซง่ึ กำ� หนดใหเ้ ปน็ อำ� นาจหนา้ ทโี่ ดยตรง ของสำ� นกั งานวจิ ยั นติ บิ ญั ญตั แิ ละสำ� นกั งานงบประมาณรฐั สภา ซงึ่ เปน็ หนว่ ยงานสงั กดั ของรฐั สภา หรืออาจดำ� เนนิ การร่วมกับหนว่ ยงานภายนอกทเ่ี กย่ี วข้อง อย่างไรก็ตาม ผู้เชี่ยวชาญท่ีเก่ียวข้องต่างมีความคิดเห็นหลายแนวทาง เน่ืองจาก การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการจดั ทำ� รา่ งกฎหมาย เปน็ ภารกจิ ทมี่ คี วามยงุ่ ยากซบั ซอ้ นจำ� เปน็ ตอ้ ง
การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 73 ของรฐั สภาสาธารณรฐั เกาหลี (เกาหลีใต)้ ใชท้ รพั ยากรและการระดมสรรพกำ� ลงั จากหลายภาคสว่ น ทง้ั บคุ ลากรและงบประมาณจำ� นวนมาก จึงเห็นว่าอาจไม่จ�ำเป็นต้องด�ำเนินการวิเคราะห์ผลกระทบร่างกฎหมายทุกฉบับ ในกรณ ี แก้ไขร่างกฎหมายอาจไม่จ�ำเป็นต้องท�ำการวิเคราะห์ผลกระทบ หรืออาจด�ำเนินการวิเคราะห ์ ผลกระทบรา่ งกฎหมายทเ่ี หน็ วา่ มคี วามสำ� คญั ทอ่ี าจสง่ ผลกระทบตอ่ สงั คมอยา่ งกวา้ งขวาง กระทบ ต่องบประมาณแผ่นดิน ขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติของกฎหมายส�ำคัญ ตามที่ประธานรัฐสภา เหน็ ชอบ ตามขอ้ เสนอของคณะกรรมาธกิ าร หรือการลงมติเหน็ ชอบของสมาชกิ สภาฯ วา่ ควรให้ ท�ำการวิเคราะห์ผลกระทบ หรือตามข้อเรียกร้องจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเสนอให้ท�ำการ วิเคราะห์ผลกระทบร่างกฎหมายนั้น แต่ท้ังน้ีเน้นให้ด�ำเนินการวิเคราะห์ผลกระทบร่างกฎหมาย ทจ่ี ดั ทำ� ขน้ึ ใหม่ และกำ� หนดใหเ้ ปน็ หนา้ ทรี่ บั ผดิ ชอบของสำ� นกั งานวจิ ยั นติ บิ ญั ญตั ิ และสำ� นกั งาน งบประมาณรฐั สภาซงึ่ เปน็ หนว่ ยงานหลกั ทสี่ นบั สนนุ การทำ� งานแกร่ ฐั สภามอี ำ� นาจหนา้ ทใี่ นเรอ่ื ง ดังกล่าว รวมถึงประสานความรว่ มมอื กับหนว่ ยงานภายนอกดว้ ย ๒. กฎหมายทุกฉบบั หรือเฉพาะกฎหมายส�ำคัญ การวเิ คราะหผ์ ลกระทบของกฎหมายทกุ ฉบบั อาจไมจ่ ำ� เปน็ เพราะเปน็ การเพมิ่ ภาระ และใชท้ รพั ยากรมากจนเกนิ ไป อกี ทงั้ รา่ งกฎหมายทสี่ มาชกิ สภาฯ เสนอนน้ั มปี รมิ าณมากจงึ เปน็ ไปได้ยากที่จะสามารถด�ำเนินการได้ทั้งหมด โดยเฉพาะกฎหมายท่ีปรับปรุงแก้ไขเฉพาะ บางประเดน็ เพยี งเลก็ นอ้ ยจงึ เหน็ วา่ ไมจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งทำ� การวเิ คราะหผ์ ลกระทบ ซงึ่ นายมนิ ฮยอนอนั สมาชิกสภาฯ ได้เสนอว่าร่างกฎหมายที่ตราขึ้นมาใหม่ ร่างกฎหมายที่ได้ปรับปรุงแก้ไขเน้ือหา ท้ังฉบับ หรือร่างกฎหมายที่ก�ำหนดช่วงระยะเวลาบังคับใช้จ�ำเป็นต้องมีการวิเคราะห์ผลกระทบ กฎหมายน้ัน ส�ำหรับรัฐสภาสมัยท่ี ๑๘ มีร่างกฎหมาย จ�ำนวน ๒,๓๕๓ ฉบับ ที่รัฐสภา ผ่านความเห็นชอบ ถ้ายึดตามเงื่อนไขข้างต้น พบว่ามีร่างกฎหมายจ�ำนวน ๑๒๙ ฉบับเท่านั้น ทเ่ี ขา้ หลกั เกณฑ์ คดิ เปน็ เฉลย่ี จำ� นวน ๓๒ ฉบบั ตอ่ ปี สอดคลอ้ งกบั แนวความคดิ ของสมาชกิ สภาฯ บางสว่ นทเ่ี หน็ วา่ การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย ควรดำ� เนนิ การกบั รา่ งกฎหมายทมี่ ี ความส�ำคัญตามท่ีสมาชิกสภาฯ คณะกรรมาธิการ หรือผู้อ�ำนวยการส�ำนักงานวิจัยนิติบัญญัติ พิจารณาเห็นว่าเป็นร่างกฎหมายส�ำคัญจ�ำเป็นต้องท�ำการศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบก่อนเสนอ เข้าสกู่ ระบวนการพจิ ารณาของรฐั สภา ถา้ เปน็ เช่นนีห้ นว่ ยงานของรฐั สภาจะมปี รมิ าณภาระงาน ทส่ี ามารถดำ� เนนิ การไดเ้ ฉลย่ี ปลี ะจำ� นวน ๕๐ ฉบบั ซง่ึ อยใู่ นวสิ ยั ทส่ี ามารถกระทำ� ไดแ้ ละเหมาะสม กับกลไก รวมถึงทรัพยากรที่ค่อนข้างจ�ำกัดของรัฐสภา เพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพตามมาตรฐาน ทีก่ ำ� หนด สำ� หรบั การประเมนิ ผลสมั ฤทธข์ิ องกฎหมายภายหลงั บงั คบั ใชแ้ ลว้ นบั วา่ เปน็ ประเดน็ สำ� คญั เชน่ กนั ทตี่ อ้ งดำ� เนนิ การศกึ ษาวเิ คราะห์ ผา่ นการจดั เกบ็ รวบรวมขอ้ มลู ทเ่ี กดิ จากผลกระทบ ของการบังคับใช้กฎหมายน้ัน ซ่ึงอาจก�ำหนดเป็นช่วงระยะเวลา ๓–๕ ปี ภายหลังกฎหมาย
74 รัฐสภาสาร ปีที่ ๖๘ ฉบับท่ ี ๑ เดือนกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ บงั คับใช้ โดยเฉพาะกฎหมายท่ีไดม้ กี ารปรับแก้ไขเนื้อหาบางประเดน็ อาจย่งิ ปรากฏผลกระทบที่ ประจักษ์ชัดต่อสังคมได้เร็วข้ึน ๓. ววิ ัฒนาการการวเิ คราะหผ์ ลกระทบ การศึกษาเปรียบเทียบแนวทางและรูปแบบการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรา กฎหมายทเ่ี ปน็ ตวั อยา่ งในตา่ งประเทศเปน็ ทยี่ อมรบั เชน่ เยอรมนี สวติ เซอรแ์ ลนด์ และออสเตรยี ซงึ่ ฝา่ ยบรหิ ารของเกาหลใี ตใ้ หค้ วามสำ� คญั กบั หนว่ ยงานรบั ผดิ ชอบ การกำ� หนดรปู แบบการทำ� งาน มีการปฏิรูปกฎหมายด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบ รวมถึงศึกษางานวิจัยท่ีเกี่ยวกับการจัดท�ำ ร่างกฎหมายท่สี ่งผลกระทบตอ่ สงั คม และเศรษฐกิจ ในขณะที่ฝ่ายนติ ิบัญญตั ิ ก�ำหนดโครงสรา้ ง การท�ำงานในคณะกรรมาธิการ ทบทวนปรับปรุงโครงสร้างหน่วยงานสนับสนุนการท�ำงานของ รัฐสภาให้เกิดความชัดเจนข้ึน เพื่อให้สามารถท�ำหน้าที่สนองตอบการท�ำงานได้ในระดับ เทียบเท่ากับส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ทั้งน้ีเกาหลีใต้มีมาตรการศึกษาวิเคราะห ์ ร่างกฎหมายในรูปแบบวิธีการหลากหลาย รวมถึงยังให้ความส�ำคัญกับการประเมินผลสัมฤทธ์ิ จากการบงั คบั ใช้กฎหมายดว้ ย รฐั สภาสาธารณรฐั เกาหลไี ดท้ ำ� การศกึ ษาวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมายมาอยา่ ง ต่อเน่ืองเพื่อให้เกิดความสอดคล้องกับนโยบายที่ก�ำหนดไว้ของประเทศ โดยเฉพาะบทบาท การทำ� หนา้ ทใ่ี นการพจิ ารณารา่ งกฎหมายในกระบวนการดำ� เนนิ งานของคณะกรรมาธกิ ารจงึ ถอื วา่ เป็นกลไกส�ำคัญของรัฐสภา อีกทั้งการด�ำเนินการในขั้นตอนการพิจารณาของกรรมาธิการ ส่วนใหญ่ที่มีสมาชิกที่มีประสบการณ์ทางการเมืองสูงเป็นผู้มีบทบาทส�ำคัญต่อการพิจารณา ร่างกฎหมายฉบับนน้ั อยา่ งมีนยั ยะสำ� คญั อกี ทัง้ บทบาทของบรรดาสอื่ มวลชนนับวา่ เป็นเคร่ืองมือ ส�ำคัญที่ช่วยถ่ายทอดข้อมูลข่าวสารท่ีเป็นประโยชน์ต่อการรับรู้ข้อมูลการท�ำงานของรัฐสภา แกป่ ระชาชนกอ่ ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจ และเกดิ ความใสใ่ จทช่ี ว่ ยใหเ้ ลง็ เหน็ ความสำ� คญั ของการจดั ทำ� กฎหมายในประเด็นทเี่ ก่ียวขอ้ งว่าจะเกดิ ผลกระทบต่อสังคมและตนเองอย่างไรบ้าง ตวั อยา่ งทชี่ ัดเจนทสี่ ุด ในเดอื นมถิ นุ ายน ๒๕๔๑ สาธารณรัฐเกาหลเี ร่ิมตระหนกั ถึง ความส�ำคัญต่อกระบวนการจัดท�ำร่างกฎหมายให้มีคุณภาพมากขึ้น แนวคิดการประเมิน ผลกระทบในการตรากฎหมายจึงถูกก�ำหนดไว้ในระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อให้ กระทรวงและหนว่ ยงานระดบั บรหิ ารมขี นั้ ตอนกระบวนการประเมนิ ผลกระทบในการตรากฎหมาย และเปิดเผยข้อมูลของราชการให้สาธารณชนรับรู้ เพื่อป้องกันการจัดท�ำกฎหมายที่ไม่ม ี ความจ�ำเป็นและขัดกับหลักความชอบธรรม มาตรการจัดท�ำกฎหมายอย่างสมเหตุสมผล และแนวทางการปรับปรงุ แกไ้ ขกฎหมายให้มคี ุณภาพ
การวเิ คราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 75 ของรฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลใี ต)้ ในปี ๒๕๔๓ สถาบันวจิ ัยการตรากฎหมายแหง่ ชาติ (Korea Legislation Research Institute) ได้เริ่มศึกษาแนวทาง รูปแบบการประเมินผลการตรากฎหมาย จัดต้ังศูนย์การวิจัย ผลกระทบการตรากฎหมายขึ้นท�ำหน้าที่รับผิดชอบศึกษางานวิจัยท่ีเป็นตัวอย่างรูปแบบจาก ต่างประเทศ แนวทางการพัฒนาปรับปรุงกฎหมาย และการประเมินผลกระทบของกฎหมาย จนกระทั่งตระหนักถึงการประเมินผลกระทบจากการจัดท�ำกฎหมายอย่างจริงจังและเริ่มปรากฏ ผลงานศกึ ษาวจิ ยั เผยแพรต่ อ่ สาธารณะมากขน้ึ มกี ารศกึ ษาวเิ คราะหห์ ลกั การ แนวคดิ ทางวชิ าการ เพอื่ ปรบั ปรงุ พฒั นารปู แบบการประเมนิ และการวเิ คราะหผ์ ลกระทบของรา่ งกฎหมายทเ่ี สนอจาก สมาชิกสภาฯ ดว้ ย ในขณะท่ีฝ่ายนิติบัญญัติได้ให้ความส�ำคัญกับแนวคิดดังกล่าวมาประยุกต์ใช้ในการ ตรากฎหมายเชน่ กนั บรรดานกั วชิ าการและผเู้ ชย่ี วชาญในหนว่ ยงานรฐั ตา่ งเรม่ิ สนใจศกึ ษาขอ้ มลู เกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบการตรากฎหมาย โดยเน้นน�ำหลักการแนวคิดของเยอรมนี มาเป็นต้นแบบเทียบเคียงกับการท�ำงาน นายชอง โฮยอง ผู้อ�ำนวยการหอสมุดรัฐสภา ในขณะนน้ั ไดพ้ ยายามชใ้ี หเ้ หน็ ถงึ ความสำ� คญั เกย่ี วกบั เรอ่ื งดงั กลา่ วเพอื่ นำ� มาใชใ้ นกระบวนการ นิติบัญญัติของรัฐสภาให้บังเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม ในขณะที่บรรดานักวิชาการด้านกฎหมาย ตา่ งทำ� การศกึ ษาวิจัยเร่อื งนีก้ นั อยา่ งจริงจงั เช่นกัน การจัดท�ำหรือแก้ไขร่างกฎหมายเพ่ือท�ำให้นโยบายท่ีก�ำหนดขึ้นสามารถบรรลุ ผลส�ำเร็จได้ ดังนั้น นโยบายกับกฎหมายจึงมีความเก่ียวข้องสัมพันธ์กันอย่างหลีกเลี่ยงมิได ้ ซง่ึ อำ� นาจการตรากฎหมายเปน็ ของสมาชกิ สภาฯ และรฐั บาล กระบวนการตรากฎหมายแตล่ ะฉบบั จึงก�ำหนดวิธีการประเมินผลอย่างหลากหลาย ซ่ึงร่างกฎหมายที่รัฐบาลเสนอจะมีการวิเคราะห์ ผลกระทบในการตรากฎหมาย การประเมนิ ผลกระทบตอ่ สง่ิ แวดลอ้ ม การวเิ คราะหค์ วามเหมาะสม ของงบประมาณ ในขณะที่ร่างกฎหมายของสมาชิกสภาฯ มีการวิเคราะห์จ�ำนวนเม็ดเงิน คา่ ใชจ้ า่ ยทเี่ พม่ิ ขนึ้ ดว้ ย สอดคลอ้ งตามบทบญั ญตั ริ ฐั ธรรมนญู กฎหมายและความเหมาะสมจำ� เปน็ ของการบัญญัติกฎหมาย โดยเฉพาะการพิจารณาเน้ือหาบทบัญญัติจะเป็นหน้าที่ของ คณะกรรมาธิการกฎหมายและการยุติธรรม แต่ส�ำหรับในประเด็นเกี่ยวกับการเงินจะส่งให้ ส�ำนักงานงบประมาณของรัฐสภาท�ำหน้าที่ศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบร่างกฎหมายก่อนเสนอ เขา้ สู่กระบวนการพจิ ารณาของรัฐสภา ในปี ๒๕๔๓ นักวิจัยและหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องได้เร่ิมรวบรวมศึกษาข้อมูล การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย เนอ่ื งจากรา่ งกฎหมายทเ่ี ขา้ สกู่ ารพจิ ารณาของรฐั สภา มีจ�ำนวนเพ่ิมข้ึนสะท้อนถึงบทบาทการท�ำงานของสมาชิกสภาฯ ที่ค่อนข้างโดดเด่นขึ้น จึงม ี
76 รฐั สภาสาร ปที ่ี ๖๘ ฉบับท ี่ ๑ เดือนกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ การจัดท�ำหรือปรับปรุงแก้ไขกฎหมายตามความประสงค์ของประชาชนผ่านผู้แทนของตนนั้น เรอื่ งดงั กลา่ วเปน็ โจทยส์ ำ� คญั ทจ่ี ำ� เปน็ ตอ้ งคำ� นงึ ถงึ คณุ ภาพและประสทิ ธภิ าพในกระบวนการจดั ทำ� ร่างกฎหมายของสมาชิกสภาฯ ด้วยเช่นกัน ดังนั้น ร่างกฎหมายที่เข้าสู่กระบวนการพิจารณา ของรัฐสภาที่เพ่ิมมากขึ้นหลายเท่าตัวนั้น จึงต้องมีการก�ำหนดรูปแบบและมาตรการในการ วิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมายเข้ามาใช้ในกระบวนการท�ำงานอย่างจริงจัง เพ่ือให้การ จัดท�ำกฎหมายเกิดคุณภาพและสามารถน�ำไปบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพเกิดประสิทธิผล ตามความมุ่งหวังของผู้เก่ียวข้องอย่างแท้จริง ในปี ๒๕๔๘ มีแนวคิดในการประเมินผลกระทบ ของกฎหมายเกี่ยวกับความเท่าเทียมทางเพศและการทุจริตคอร์รัปชัน แต่ปรากฏว่ายังไม่มี มาตรการเชิงรูปธรรมในการวิเคราะห์ผลกระทบทั้งก่อนการตรากฎหมายและการประเมิน ผลสัมฤทธิ์ออกมาอย่างชัดเจน ในขณะที่จ�ำนวนร่างกฎหมายท่ีเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา มีปริมาณมากข้ึน สวนทางกับการควบคุมคุณภาพของเนื้อหาสาระและเหตุผลความจ�ำเป็นของ การตรากฎหมาย จงึ เกดิ กระแสวพิ ากษว์ จิ ารณก์ นั ในสงั คมขนึ้ แมแ้ นวคดิ ในการนำ� รปู แบบวธิ กี าร วิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมายได้ถูกยกขึ้นกล่าวถึงมานาน รวมถึงมีการศึกษาวิจัยจาก ผเู้ กย่ี วขอ้ งมาเปน็ ลำ� ดบั ตลอดระยะเวลากวา่ ๑๕ ปี แตป่ รากฏวา่ ยงั มไิ ดถ้ กู กำ� หนดใหน้ ำ� ไปใชก้ บั กระบวนการตรากฎหมายของรฐั สภาได้อย่างจรงิ จงั ทัง้ ๆ ที่ต่างเหน็ ว่าเปน็ ประเด็นท่ีจำ� เปน็ ตอ่ กระบวนการตรากฎหมายอย่างมาก เพราะหลงั จากสาธารณรัฐเกาหลีเขา้ สูย่ ุคแห่งการปกครอง ตามระบอบประชาธิปไตย ท�ำให้ประเทศเกิดการพัฒนาและเปลี่ยนแปลงท้ังในเชิงระบบและ เชิงโครงสร้างไปอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะการท�ำงานในรัฐสภาท่ีเก่ียวกับการตรากฎหมาย มีความทา้ ทายมากขึ้น เน่อื งจากสมาชิกสภาฯ ตา่ งเรง่ แสดงบทบาทด้วยการจัดทำ� ร่างกฎหมาย ท่ีสะท้อนความต้องการจากประชาชนเพ่ือเสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา ท�ำให้มีจ�ำนวน รา่ งกฎหมายเพ่ิมข้ึนอย่างต่อเนือ่ งตามล�ำดับ มูลเหตุส�ำคัญของร่างกฎหมายที่ถูกเสนอเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภา มากขนึ้ นนั้ เนอ่ื งจากมปี จั จยั หลากหลายทสี่ ะทอ้ นบทบาทการทำ� งานของรฐั สภา ทงั้ เรอื่ งความรทู้ กั ษะ ความสามารถ และประสบการณ์ของสมาชิกสภาฯ ประสิทธิภาพการท�ำงานของหน่วยงาน ในรัฐสภา รวมทั้งการมีส่วนร่วมขององค์กรภาคประชาสังคม ไม่เพียงประเด็นความรู้ทักษะ ของสมาชกิ สภาฯ เทา่ นน้ั ยงั รวมถงึ เงอื่ นไขการสงั กดั พรรคการเมอื งดว้ ย โดยเฉพาะการมสี ว่ นรว่ ม ของผู้มีส่วนได้เสียในพื้นท่ีเขตเลือกต้ังและความนิยมพรรคการเมืองท�ำให้ส่งผลสะท้อน ต่อการท�ำงานในกระบวนการนิติบัญญัติด้วย ทั้งน้ีจ�ำนวนร่างกฎหมายที่เพ่ิมข้ึนเป็นทวีคูณนั้น บางครงั้ ถกู มองวา่ มนี ยั ยะทางการเมอื งแอบแฝงดว้ ย ซง่ึ อาจขดั แยง้ กบั บทบญั ญตั ขิ องรฐั ธรรมนญู
การวเิ คราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 77 ของรฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) ท�ำให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ในสังคมอย่างกว้างขวาง อีกท้ังยังก่อให้เกิดผลกระทบต่อสังคม จากการรบั ภาระคา่ ใชจ้ า่ ยทเี่ พม่ิ ขน้ึ ทำ� ใหอ้ าจสง่ ผลเสยี กลายเปน็ สาเหตคุ วามขดั แยง้ ขน้ึ ในสงั คมได้ ดังน้ันการจัดท�ำร่างกฎหมายของสมาชิกสภาฯ นั้น จึงจ�ำเป็นต้องยึดถือแนวทางการวิเคราะห์ ผลกระทบในการตรากฎหมายใหค้ รบถว้ นเหมาะสมเพอื่ ใหไ้ ดก้ ฎหมายทด่ี มี คี ณุ ภาพอยา่ งแทจ้ รงิ อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายสมาชิกสภาฯ ท่ีมีจ�ำนวนมากขึ้นต่อเนื่องในรัฐสภา แต่ละสมัย เกิดความวิตกกังวลต่อปริมาณที่เพิ่มข้ึนท�ำให้ทุกฝ่ายท่ีเกี่ยวข้องจ�ำเป็นต้องแสวงหา มาตรการควบคมุ และกลน่ั กรองคณุ ภาพของเนอื้ หาสาระของบทบญั ญตั แิ ละผลกระทบทเี่ กดิ จาก การบังคับใชก้ ฎหมายเหลา่ นน้ั รว่ มกับภาคเอกชน หนว่ ยงานรฐั ส่ือมวลชน และผู้มีสว่ นได้เสยี ๖ ในปี ๒๕๕๗ รัฐสภาจึงได้มีความพยายามเริ่มทบทวนแก้ไขข้อบังคับการประชุมในประเด็น เก่ียวกับการจัดท�ำร่างกฎหมายก�ำหนดให้มีการประเมินผลกระทบส�ำหรับการตรากฎหมายด้วย โดยมีข้อเสนอให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากบุคคลและหน่วยงานภาครัฐท่ีเก่ียวข้อง อีกท้ัง การเพิ่มขึ้นของจ�ำนวนร่างกฎหมายของสมาชิกสภาฯ จ�ำนวนมากขึ้นนั้น จ�ำเป็นต้องให ้ ความส�ำคัญถึงบทบาทหน้าท่ีของหน่วยงานสนับสนุนการท�ำงาน ทั้งการตรวจสอบ กลั่นกรอง ร่างกฎหมายอย่างมีคุณภาพตามข้อเรียกร้องของประชาชนเช่นเดียวกับประเทศที่พัฒนาแล้ว ท่ี เ ล็ ง เ ห็ น ค ว า ม ส� ำ คั ญ ข อ ง ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห ์ ผ ล ก ร ะ ท บ ก า ร ต ร า ก ฎ ห ม า ย ข อ ง ส ม า ชิ ก ส ภ า ฯ อยา่ งสมเหตสุ มผลตามขอบเขตที่กำ� หนดโดยไมล่ ะเมดิ อำ� นาจของฝ่ายนติ ิบัญญัติ ๔. หนว่ ยงานสนับสนุนการวิเคราะหผ์ ลกระทบ หน่วยงานหลักท่ีสนับสนุนการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมายของรัฐสภา สาธารณรฐั เกาหลี คอื สำ� นกั งานวจิ ยั นติ บิ ญั ญตั ิ สำ� นกั งานงบประมาณรฐั สภา รวมถงึ ผเู้ ชยี่ วชาญ ทอี่ ยใู่ นคณะกรรมาธกิ ารของรฐั สภาเปน็ ผมู้ บี ทบาทสำ� คญั ในการทำ� หนา้ ทดี่ งั กลา่ วเชน่ กนั สำ� หรบั การประเมินผลสัมฤทธ์ิของกฎหมายนั้น มีข้อเสนอให้หน่วยงานฝ่ายบริหารที่มีอ�ำนาจหน้าที่ และความรบั ผดิ ชอบทสี่ อดคลอ้ งกบั กฎหมายฉบบั ใดใหด้ ำ� เนนิ การประเมนิ ผลสมั ฤทธข์ิ องกฎหมาย ๖ ปี ๒๕๕๖ สมาคมนักธุรกิจแห่งสาธารณรัฐเกาหลี สภาหอการค้าสาธารณรัฐเกาหลี สมาคม ผปู้ ระกอบการธรุ กจิ ขนาดกลางและขนาดยอ่ ม และสมาคมภาคธรุ กจิ อนื่ ทเ่ี กยี่ วขอ้ ง ไดร้ ว่ มกนั ยนื่ หนงั สอื ใหก้ บั รฐั สภา แสดงความวิตกกังวลต่อการพิจารณาจัดท�ำและแก้ไขร่างกฎหมายจ�ำนวนหลายฉบับที่อาจส่งผลกระทบต่อ การแข่งขันทางเศรษฐกิจ ความเช่ือมั่นของนักลงทุน การจ้างงาน และประเด็นอื่นท่ีเกี่ยวข้องอันเน่ืองจาก การบงั คบั ใชก้ ฎหมายทย่ี ังขาดการวเิ คราะห์ผลกระทบจากผ้มู ีสว่ นไดเ้ สยี อยา่ งรอบดา้ น
78 รฐั สภาสาร ปที ่ี ๖๘ ฉบับท่ี ๑ เดอื นกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ ฉบับน้ันด้วย เพราะหน่วยงานฝ่ายบริหารต่างมีองค์ประกอบทางด้านบุคลากร งบประมาณ และขอ้ มลู ทเ่ี พยี งพอสามารถสนบั สนนุ การดำ� เนนิ การไดอ้ ยา่ งเตม็ ทก่ี วา่ หนว่ ยงานฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ แตท่ งั้ นอ้ี าจถกู มองถงึ สถานะความเปน็ กลางทางการเมอื งของหนว่ ยงานรฐั ทมี่ หี นา้ ทร่ี บั ผดิ ชอบ เหลา่ นน้ั ซงึ่ อาจสง่ ผลกระทบตอ่ คณุ ภาพการดำ� เนนิ งานหรอื การบดิ เบอื นขอ้ มลู จากการประเมนิ ผลสมั ฤทธขิ์ องกฎหมายเชน่ กัน จึงมขี อ้ แนะนำ� บางประการให้สำ� นกั งานวิจัยนติ ิบัญญตั ิ รวมถงึ หนว่ ยงานเกยี่ วขอ้ งของรฐั สภาทำ� หนา้ ทดี่ งั กลา่ วควบคไู่ ปดว้ ย เนอ่ื งจากมสี ถานะความเปน็ กลาง ทางการเมอื งและขอบเขตของกระบวนการมากกวา่ แตท่ งั้ น้ี จำ� เปน็ ตอ้ งใชท้ รพั ยากร ทง้ั บคุ ลากร งบประมาณ และข้อมูลสนับสนุนการท�ำงานอย่างเพียงพอ ด้วยเหตุนี้จึงค่อนข้างล�ำบาก ทสี่ ำ� นกั งานวจิ ยั นติ บิ ญั ญตั ิ หรอื หนว่ ยงานอนื่ ของรฐั สภาสามารถดำ� เนนิ การวเิ คราะหผ์ ลกระทบ ของร่างกฎหมายเป็นจ�ำนวนมากได้ ดังนั้น การสนับสนุนงบประมาณ และบุคลากร อยา่ งเพยี งพอเพอื่ เปน็ มาตรการสำ� คญั รวมถงึ การกำ� หนดใหม้ อี ำ� นาจในการรอ้ งขอขอ้ มลู ทจี่ ำ� เปน็ จากหน่วยงานรัฐบาลส�ำหรับใช้ประกอบการพิจารณาในเรื่องต่าง ๆ ซ่ึงนับเป็นเง่ือนไขส�ำคัญ ที่สง่ ผลต่อประสทิ ธิภาพความส�ำเรจ็ ของการท�ำงานในรัฐสภาอย่างมาก ๕. ประเดน็ การวิเคราะหผ์ ลกระทบเปรียบเทียบกบั ประเทศต่างๆ การจัดท�ำร่างกฎหมายเพ่ือไปประกาศบังคับใช้ตามวัตถุประสงค์และเจตนารมณ ์ ของกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ เกิดประสิทธิผลสอดคล้องกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ และกฎหมายสำ� คญั อนื่ จำ� เปน็ ตอ้ งทำ� การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมายอยา่ งครบถว้ น รอบดา้ น ท้งั เกิดความยั่งยนื (Sustainability) ความเสมอภาคทางเพศ และการทจุ รติ คอรร์ ัปชนั และอื่น ๆ สามารถก�ำหนดประเดน็ ที่นำ� มาใชด้ �ำเนนิ การเปรยี บเทียบกบั ตา่ งประเทศพอสรุปได้ ดังนี้
การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 79 ของรฐั สภาสาธารณรฐั เกาหลี (เกาหลใี ต้) ตารางที่ ๒ แสดงประเดน็ การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมายของแตล่ ะประเทศ ประเทศ ประเดน็ การวเิ คราะห์ เยอรมนี ๑. ประเดน็ ท่วั ไป – วัตถปุ ระสงค์และประเด็นสำ� คญั ของกฎหมาย – อ�ำนาจฝา่ ยนติ ิบัญญตั ิ – ผลกระทบต่องบประมาณหน่วยงานสาธารณะ – ค่าใช้จ่ายดำ� เนนิ การ – ผลกระทบของกฎหมายต่อเศรษฐกจิ – การประเมนิ ผลต่อเนื่อง – ผลกระทบของกฎหมายต่อความเสมอภาคทางเพศ ๒. ผลของกฎหมายทเี่ ปน็ รูปธรรม ๑. ผลกระทบเชงิ บวก ผลทที่ ำ� ใหเ้ กดิ ประโยชนเ์ ชงิ ประจกั ษข์ องการบงั คบั ใชก้ ฎหมาย ๒. ผลกระทบตอ่ ประเทศ – ผลกระทบต่อการเงนิ การคลัง – ผลกระทบตอ่ ประชาชน – ผลกระทบอนื่ เชน่ เชิงโครงสรา้ ง เชงิ ระบบ ๓. ผลกระทบต่อท้องถ่ิน นำ� เสนอข้อมลู ให้ชดั เจนดา้ นงบประมาณที่จ�ำเป็นตอ่ ประชาชนในท้องถิน่ ๔. ผลกระทบดา้ น – ผลกระทบตอ่ กล่มุ คนในสงั คม เศรษฐกิจของ – ผลกระทบตอ่ ภาพรวมทางเศรษฐกจิ และการค้าเฉพาะ สวิสเซอรแ์ ลนด์ ประชาชน ๕. ผลกระทบด้านอื่น – ผลกระทบตอ่ นโยบายต่างประเทศ – ผลกระทบตอ่ สิง่ แวดลอ้ มและเกษตรกร – ผลกระทบต่อความกา้ วหน้าทางอวกาศ – ผลกระทบตอ่ นโยบายท้องถ่ิน – ผลกระทบตอ่ สภาพเมอื ง ความหนาแนน่ ของประชากร พนื้ ท่รี าบสงู – ผลกระทบทางสงั คม ความเท่าเทียมทางเพศ และ ผทู้ พุ พลภาพ – ผลกระทบตอ่ ข้อมลู ข่าวสาร ๑. ท่ีมาและความจำ� เป็น ๒. วตั ถปุ ระสงค์การวเิ คราะห์ สาธารณรัฐเกาหลี และวิธีการ ๓. เน้ือหาและผลการวิเคราะห ์ – วิเคราะหร์ ะบบกฎหมาย: สอดคล้องกับ บทบัญญัติรัฐธรรมนญู ประเมนิ ความสอดคล้อง ภายใน (Internal Consistency) วิเคราะห์ ความสัมพนั ธ์ และเปรยี บเทยี บกับกฎหมายอื่น – วิเคราะห์ผลกระทบตอ่ ประสิทธภิ าพ ประสิทธผิ ล และผลข้างเคยี งตา่ ง ๆ ๔. การตรากฎหมายและนโยบายปจั จบุ ัน
80 รฐั สภาสาร ปที ่ี ๖๘ ฉบบั ที ่ ๑ เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ จากตางรางเหน็ วา่ ประเดน็ การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมายของสวติ เซอรแ์ ลนด์ ค่อนข้างก�ำหนดเนื้อหารายละเอียดไว้อย่างกว้างขวางครอบคลุมถึงประเด็นผลกระทบ ตอ่ การพฒั นาดา้ นอวกาศ การปกปอ้ งขอ้ มลู ดว้ ยขา่ วสารดว้ ย สำ� หรบั กรณขี องรฐั สภาสาธารณรฐั เกาหลีในปี ๒๕๕๓ ส�ำนักงานวิจัยนิติบัญญัติของรัฐสภาได้จัดตั้งคณะท�ำงานเฉพาะขึ้นมา เพื่อท�ำการศึกษาแนวทางการวิเคราะห์ผลกระทบ และต่อมาได้รับการจัดสรรงบประมาณ เพ่ือด�ำเนินการในเรื่องดังกล่าวอย่างจริงจัง จนสามารถก�ำหนดรูปแบบการด�ำเนินงานได้อย่าง ชัดเจนมากขึ้น ก�ำหนดประเดน็ ให้สอดคลอ้ งกบั รฐั ธรรมนญู วเิ คราะหค์ วามสัมพนั ธ์และเปรยี บ เทียบกับกฎหมายท่ีเก่ียวข้อง เน้นประสิทธิภาพ และประสิทธิผล รวมถึงผลข้างเคียงจาก การบังคับใช้กฎหมายนั้นด้วย ตอ่ มาปี ๒๕๕๘ รฐั สภาสาธารณรฐั เกาหลไี ดจ้ ดั ตงั้ คณะทำ� งานขน้ึ เพอื่ ทำ� การทบทวน แกไ้ ขรปู แบบและประเดน็ การวเิ คราะหผ์ ลกระทบดว้ ยการใชว้ ธิ กี ารตรวจสอบขน้ั ตอนการวเิ คราะห์ ผลกระทบ (checklist) เช่นเดียวกับวิธีการของเยอรมนี ท�ำการตรวจสอบประเด็นต่าง ๆ และความจำ� เป็นของการวเิ คราะหอ์ ยา่ งลกึ ซึง้ การจัดท�ำรายงานผลการศึกษาวิเคราะห์คอ่ นขา้ ง มีความยืดหยุ่น การจัดท�ำข้อมูลเป็นไปอย่างมีมาตรฐานช่วยสะท้อนผลการรับฟังความคิดเห็น จากหน่วยงานและผูม้ ีสว่ นไดเ้ สีย และการมีส่วนร่วมของผ้เู ชี่ยวชาญหลากหลายมากข้นึ รวมถงึ การใหค้ วามสำ� คญั กบั การวเิ คราะหผ์ ลกระทบทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั ความเสมอภาคทางเพศ การพฒั นา ทีย่ ั่งยืน และประเด็นการทจุ รติ คอร์รัปชนั สามารถสรปุ สาระสำ� คัญไดด้ งั นี้ ๑. หลักการและเหตผุ ลของการจัดท�ำร่างกฎหมาย ๑.๑ ประเด็นในการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย – ความจำ� เป็นของกฎหมาย – วตั ถุประสงคข์ องการตรากฎหมาย – ผลการพจิ ารณา ๑.๒ ความจำ� เปน็ ของการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย – การวิเคราะห์เชงิ ระบบ – ความจำ� เป็นของการวเิ คราะห์ – การวิเคราะห์ดา้ นข้อมูล ๒. ความคดิ เหน็ ของหนว่ ยงานและผมู้ สี ่วนได้เสยี ๒.๑ วธิ กี ารและผลการระดมความคิดเหน็ ๒.๒ ประเดน็ ความคดิ เหน็ ของหนว่ ยงานและผ้มู ีสว่ นได้เสีย
การวเิ คราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 81 ของรัฐสภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) ๓. การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย ๓.๑ วิเคราะห์ความส�ำเร็จตามวตั ถปุ ระสงคก์ ารตรากฎหมาย ๓.๒ วเิ คราะหผ์ ลกระทบอืน่ ๔. การวิเคราะหเ์ ชงิ กฎหมาย ๕. ประเด็นปรับปรุงแก้ไข ๖. สรุปผล กล่าวได้ว่า มาตรการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมายของส�ำนักงานวิจัย นิ ติ บั ญ ญั ติ ข อ ง ส า ธ า ร ณ รั ฐ เ ก า ห ลี เ ร่ิ ม มี รู ป แ บ บ แ ล ะ วิ ธี ก า ร ที่ ค ่ อ น ข ้ า ง ชั ด เ จ น ม า ก ข้ึ น เป็นความพยายามน�ำองค์ความรู้ที่เกี่ยวข้องมาปรับใช้ให้สอดคล้องกับบริบทของการท�ำงาน ในรฐั สภา โดยยดึ ถอื ตามหลกั เกณฑใ์ นการดำ� เนนิ งานตามรปู แบบและบรรทดั ฐานทเ่ี หมาะสมของ การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมายดังรายละเอียดข้างต้นเปรียบเทียบกับตัวอย่างใน ตา่ งประเทศทป่ี ระสบความสำ� เรจ็ มกี ารตระหนกั ถงึ ความจำ� เปน็ ในการดำ� เนนิ งานเชงิ บรู ณาการ ร่วมกันหลายฝ่าย โดยเฉพาะการรับฟังข้อคิดเห็นจากผู้เชี่ยวชาญอย่างหลากหลายเป็นอีกหนึ่ง ประเด็นส�ำคัญท่ีสาธารณรัฐเกาหลีให้ความสำ� คัญเชน่ กนั บทสรุป สาธารณรัฐเกาหลีเป็นประเทศหน่ึงท่ีมีพัฒนาการของระบบกฎหมาย และกระบวนการนิติบัญญัติที่ค่อนข้างมีความก้าวหน้า เห็นได้จากภายหลังเปล่ียนผ่านเข้าสู่ยุค ประชาธปิ ไตยมกี ารมงุ่ ปฏริ ปู กฎหมายและกระบวนการตรากฎหมายอยา่ งจรงิ จงั ใหเ้ กดิ มาตรฐาน สมาชิกสภาฯ ตระหนักถึงความส�ำคัญต่อการจัดท�ำหรือแก้ไขกฎหมายให้เกิดความทันสมัย สอดคลอ้ งกบั บรบิ ทของสงั คมและประเทศทเ่ี ปลยี่ นแปลงไป จงึ ทำ� ใหม้ จี ำ� นวนรา่ งกฎหมายเขา้ สู่ กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาเพิ่มขึ้นเป็นจ�ำนวนมาก โดยเฉพาะร่างกฎหมายที่เสนอจาก สมาชกิ สภาฯ นบั เปน็ ผลงานอยา่ งหนง่ึ ทโี่ ดดเดน่ เปน็ ทปี่ ระจกั ษแ์ กส่ ายตาประชาชน สมาชกิ สภาฯ ทงั้ หลายตา่ งเรง่ แสดงบทบาทผา่ นการสะทอ้ นปญั หาความเดอื ดรอ้ นจากพนี่ อ้ งประชาชนในเขต เลือกต้ัง หรือกลุ่มผู้สนับสนุนพรรคการเมืองของตน เพื่อด�ำเนินการจัดท�ำร่างกฎหมายเสนอ เขา้ สกู่ ระบวนการพจิ ารณาของรฐั สภา เปน็ การอดุ ชอ่ งวา่ งชว่ ยคลคี่ ลายปญั หากอ่ ใหเ้ กดิ ประโยชน์ ต่อการพัฒนาประเทศและชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดีข้ึน ช่วยขจัดอุปสรรคขัดขวาง ตอ่ การดำ� รงชวี ติ และมงุ่ รกั ษาผลประโยชนข์ องประชาชนและประเทศชาตใิ หส้ ามารถทำ� การแขง่ ขนั กับนานาอารยะประเทศได้ เห็นได้จากปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในสาธารณรัฐเกาหลีที่เน้น
82 รัฐสภาสาร ปที ี่ ๖๘ ฉบบั ท ่ี ๑ เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ การอุดช่องโหว่ของกฎหมาย เพื่อป้องกันมิให้เกิด และสกัดกั้นการกระท�ำความผิดต้ังแต่แรก โดยใหค้ วามสำ� คญั กบั การจดั ทำ� กฎหมายอยา่ งละเอยี ดรดั กมุ ใหเ้ กดิ ความชดั เจนแกผ่ ใู้ ชก้ ฎหมาย นำ� ไปยดึ ถอื ปฏบิ ัติได้ถกู ต้องมากกวา่ การมุ่งกำ� หนดบทลงโทษรุนแรงที่นับเป็นประเด็นรองลงมา ตลอดช่วงระยะเวลากว่าสองทศวรรษ รัฐบาลและสมาชิกสภาฯ ของสาธารณรัฐ เกาหลตี า่ งใหค้ วามสำ� คญั กบั การปฏริ ปู กฎหมายใหม้ คี ณุ ภาพ จงึ ไดม้ กี ารจดั ทำ� หรอื ปรบั ปรงุ แกไ้ ข กฎหมายเปน็ จำ� นวนมากเขา้ สกู่ ระบวนการพจิ ารณาของรฐั สภาเพมิ่ ขน้ึ โดยปรยิ าย ทำ� ใหแ้ นวคดิ การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมายถูกน�ำมากล่าวถึงมากขึ้น แน่นอนว่าฝ่ายบริหาร มี ก า ร ก� ำ ห น ด รู ป แ บ บ แ ล ะ วิ ธี ก า ร ด� ำ เ นิ น ง า น ที่ ค ่ อ น ข ้ า ง ชั ด เ จ น เ ก่ี ย ว กั บ เ รื่ อ ง ดั ง ก ล ่ า ว แต่ในขณะเดียวกัน ฝ่ายนิติบัญญัติยังไม่ค่อยให้ความส�ำคัญกับเร่ืองดังกล่าวมากนัก แม้จะม ี การถกเถยี งในเรอ่ื งหลักการ แนวคิด และวธิ ดี ำ� เนินการ รวมถึงขอ้ เสนอแนะต่าง ๆ อย่บู อ่ ยครัง้ กต็ าม แตป่ รากฏวา่ ยงั ไมม่ กี ารกำ� หนดรปู แบบดำ� เนนิ การไวอ้ ยา่ งชดั เจน เปน็ เพยี งการชแี้ นะของ บรรดานักวชิ าการและผูเ้ ช่ยี วชาญในหนว่ ยงานทเี่ ก่ยี วขอ้ งเท่านนั้ เหตผุ ลสำ� คัญประการหนึง่ คอื เกิดกระแสการคัดค้านแนวทางดังกล่าวจากฝ่ายการเมืองเอง เนื่องจากการจัดท�ำร่างกฎหมาย นับเป็นบทบาทหนา้ ที่และการสร้างผลงานทสี่ ำ� คัญของสมาชิกสภาฯ ใหส้ ะท้อนไปยงั ประชาชน ในเขตพนื้ ทขี่ องตนไดเ้ ปน็ อยา่ งดี ดงั นนั้ การกำ� หนดรปู แบบและกระบวนการวเิ คราะหผ์ ลกระทบ ในการตรากฎหมายเพอ่ื นำ� มาปรบั ใชใ้ นกระบวนการนติ บิ ญั ญตั จิ งึ ถกู มองวา่ เปน็ การสรา้ งเงอ่ื นไข ความยุ่งยากซับซ้อนในการท�ำงานที่อาจส่งผลกระทบต่อความส�ำเร็จในการจัดท�ำกฎหมายของ สมาชกิ สภาฯ แมท้ ุกฝา่ ยได้รบั รู้รบั ทราบกนั เป็นอย่างดแี ล้ววา่ การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรา กฎหมายถอื เปน็ ประเด็นส�ำคญั ตอ่ กระบวนการนิตบิ ัญญตั ิของรัฐสภาก็ตาม แมร้ า่ งกฎหมายของสมาชกิ สภาฯ ยงั ไมไ่ ดก้ ำ� หนดกฎระเบยี บเชงิ บงั คบั ใหด้ ำ� เนนิ การ วิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมายไว้อย่างชัดเจน แต่เร่ิมมีการน�ำแนวคิด รูปแบบ และประเดน็ การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมายมาใชใ้ นการดำ� เนินการแลว้ โดยเฉพาะ กฎหมายส�ำคัญที่มองว่าอาจส่งผลกระทบต่อสังคมและประชาชนอย่างกว้างขวางตามท่ีสมาชิก สภาฯ หรือคณะกรรมาธิการให้ความเห็นชอบ โดยมีส�ำนักงานวิจัยนิติบัญญัติ และส�ำนักงาน งบประมาณรฐั สภา ทำ� หนา้ ทสี่ นบั สนนุ การดำ� เนนิ งานทเี่ กยี่ วขอ้ งเหลา่ นน้ั ในขณะทก่ี ารมงุ่ ขยาย ขอบเขตการศกึ ษาเรยี นรแู้ ละการแลกเปลย่ี นขอ้ มลู ทจี่ ำ� เปน็ ระหวา่ งบรรดานกั วชิ าการ ผเู้ ชย่ี วชาญ ในองค์กรที่เก่ียวข้องเพื่อน�ำไปสู่ข้อก�ำหนดของเหตุผลความจ�ำเป็น และรูปแบบการด�ำเนินงาน ใหช้ ดั เจนมากขน้ึ เพอื่ ใหเ้ กดิ ประสทิ ธภิ าพตอ่ การทำ� งานทมี่ งุ่ เนน้ ในเรอ่ื งคณุ ภาพมากกวา่ ปรมิ าณ ร่างกฎหมายท่ีเพิ่มขึ้นอย่างต่อเน่ืองดังข้อมูลท่ีปรากฏนั้น โดยเฉพาะการมอบหมายหน่วยงาน
การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) 83 ของรัฐสภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลใี ต)้ และก�ำหนดโครงสร้างการท�ำงาน ให้เกิดความชัดเจนเพ่ือท�ำหน้าท่ีรับผิดชอบเก่ียวกับเรื่อง ดังกล่าวโดยตรง ส่งเสริมการแลกเปลี่ยนองค์ความรู้ระหว่างหน่วยงานฝ่ายบริหารกับ ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ใิ หเ้ กดิ ความเขม้ แขง็ และมงุ่ สง่ เสรมิ ถา่ ยทอดองคค์ วามรไู้ ปสสู่ มาชกิ สภาฯ ใหเ้ กดิ การรับรู้เข้าใจและตระหนักถึงความส�ำคัญเก่ียวกับการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย เพอื่ ใหก้ ารจดั ทำ� กฎหมายมคี ณุ ภาพ ประสทิ ธภิ าพ และเกดิ ประสทิ ธผิ ลตอ่ การบงั คบั ใชก้ ฎหมาย โดยคำ� นงึ ถงึ ประโยชนส์ ่วนรวมเป็นสำ� คัญ
84 รฐั สภาสาร ปที ี่ ๖๘ ฉบบั ท ่ี ๑ เดอื นกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ บรรณานุกรม งานวจิ ยั และวิทยานพิ นธ์ Han Kong Sik. (2016). Institutional Design for Legislation impact analysis and improving quality of Congressman’ bill. Department of Public Administration Graduate School of Governance Sungkyunkwan University. Kim Jun. (2016). Introducing the Legislative Impact Analysis at the Law–Making Process of the National Assembly: Necessity and Challenges. National Assembly Research Service. OECD. (2017). Improving Regulatory Governance Trends, Practices and The Way Forward. Somjai Thongkun. (2015). A Comparative Analysis on Legislative Process of the National Assembly of Korea and the Parliament of Thailand: Focusing on the Amnesty Law. Unpublished master’s thesis. Dongguk University, Political Science, International Politics. สมใจ ทองกุล. (๒๕๖๐). วิวัฒนาการขององค์กรนิติบัญญัติของสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) หลังเข้าสยู่ คุ ประชาธิปไตย. รัฐสภาสาร, ๖๕(๖): ๓๖–๖๐. สมใจ ทองกุล. (๒๕๖๐). ศึกษาเปรียบเทียบกระบวนการนิติบัญญัติของรัฐสภาไทยกับรัฐสภา สาธารณรัฐเกาหลี. ใน จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, คณะบัณฑิตวิทยาลัย, เกาหลี ศกึ ษา–ไทยศกึ ษาในอาเซยี น : การประชมุ วชิ าการนานาชาตเิ กาหลศี กึ ษา–ไทยศกึ ษา ครั้งท่ี ๔. กรงุ เทพฯ : น. ๑๒๑–๑๓๗. 2005.규제영향분석작성매뉴얼. 규제개혁 혁신포럼. 한국행정연구원. 서울특별시. 박인환, 재정경제팀 입법조사관보. 현금영수증 의무발급제도의 입법영향분석. 입법영향분석보고서 제 29 호, 국회입법조사처. 2018. 2014.안혁근. 규제영향분석제도의 실효성 제고 방안. 한국행정연구원. KIPA 연구보고서 27 2010.여차민. 정부 규제영향분석 실태 및 제도 개선과제. 사업평가현안분석 제 호, 국회예산정책처. สื่ออิเลก็ ทรอนกิ ส์ 이승윤. 의원입법에도 규제영향평가도입필표. 국회,법제처,감사원. สบื คน้ เมอื่ วนั ที่ ๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๓ จาก http://www.lawtimes.co.kr.
ยุทธศาสตรก์ ารท่องเท่ียวซาอุดีอาระเบีย ๒๐๓๐ กับโอกาสฟ้นื สมั พนั ธ์ไทย-ซาอฯุ 85 ยุทธศาสตรก์ ารท่องเท่ียวซาอุดีอาระเบยี ๒๐๓๐ กับโอกาสฟ้ ืนสัมพันธไ์ ทย-ซาอุฯ ชูชาติ พฒุ เพ็ง* บทน�ำ นับเป็นระยะเวลากว่า ๓๐ ปี ท่ีซาอุดีอาระเบียได้ปรับลดระดับความสัมพันธ์ ทางการทูตกับไทยมาโดยตลอด เหตุเพราะรัฐบาลซาอุดีอาระเบียมองว่า ท่ีผ่านมารัฐบาลไทย หลายยุคหลายสมัยไม่แสดงท่าทีตอบสนองหรือแสดงความจริงใจในการแก้ปัญหา ตามข้อเรียกร้องของรัฐบาลซาอุดีอาระเบียในหลายประเด็น ทั้งการติดตามผู้กระท�ำความผิด เหตุการณ์สังหารนักการทูตชาวซาอุดีอาระเบีย เหตุการณ์อุ้มฆ่านักธุรกิจสายเชื้อพระวงศ์ * นกั วเิ ทศสมั พนั ธช์ ำ� นาญการพเิ ศษ สำ� นกั ภาษาตา่ งประเทศ สำ� นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร
86 รัฐสภาสาร ปีที ่ ๖๘ ฉบับท่ี ๔ เดอื นกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ นามวา่ อรั รไู วลยี ๑ รวมทง้ั การตดิ ตามทรพั ยส์ นิ มคี า่ หลายรายการซง่ึ ถกู ขโมยจากฝมี อื ของแรงงานไทย ในยคุ เฟอ่ื งฟ๒ู แมว้ า่ การลอบสงั หารนกั การทตู ชาวซาอดุ อี าระเบยี จะใหน้ ำ�้ หนกั และเชอ่ื มโยงกบั ปญั หาความขดั แยง้ จากภายนอกประเทศ ซง่ึ ไมเ่ กยี่ วพนั กบั ประเทศไทย และรฐั บาลซาอดุ อี าระเบยี กย็ อมรบั ในเรอื่ งนี้กต็ าม แตพ่ บว่าระยะหลงั ๆ ประเด็นท่รี ัฐบาลซาอุดอี าระเบียยงั คงติดใจ คือ การตดิ ตามผกู้ ระทำ� ความผดิ ในคดอี มุ้ ฆา่ นกั ธรุ กจิ อลั รไุ วลยี ์ และประเดน็ การตดิ ตามสง่ คนื ทรพั ยส์ นิ ทีถ่ ูกขโมยไป โดยทรัพย์สินเหลา่ นมี้ ผี ลกระทบทั้งเชิงมูลค่าราคาค่างวด และผลกระทบเชงิ จิตใจ ที่ไม่สามารถประเมินได้ กระท่ังกาลเวลาผ่านไปเร่ืองราวเหล่าน้ียังคงเป็นมหากาพย์ท่ียังหา ตอนจบไมไ่ ด้ แมว้ า่ รฐั บาลไทยในยคุ ทผ่ี า่ นมาจะพยายามหยบิ ยกเรอื่ งนม้ี าใหน้ ำ�้ หนกั และถอื เปน็ เร่ืองส�ำคัญ โดยจัดให้เป็นประเด็นในล�ำดับที่ถือเป็นความจ�ำเป็นเร่งด่วนก็ตาม แต่สุดท้าย ยังไมส่ ามารถสร้างความพึงพอใจให้กับรฐั บาลซาอุดีอาระเบยี ไดอ้ ยา่ งเป็นรูปธรรม ดังน้ัน หากพิจารณาโอกาสและความเปน็ ไปได้ของรฐั บาลไทยในปจั จุบัน สามารถ หยิบยกเรื่องน้ีมาปัดฝุ่นได้อีกครั้ง โดยเฉพาะในช่วงเวลาน้ีย่อมเป็นส่ิงท่ีผู้มีอ�ำนาจทุกฝ่าย ควรเร่งด�ำเนินการอย่างเต็มที่ เพราะเป็นห้วงเวลาของการเปล่ียนผ่านและการเปล่ียนแปลง แบบพลิกฝ่ามือในมิติการเมืองซาอุดีอาระเบียท่ีมุ่งนโยบายเพ่ือเปลี่ยนระบบโครงสร้างสังคม และค่านิยมเชิงจารีต สร้างบรรยากาศที่เปล่ียนไปเพื่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในมิติใหม่ โดยเฉพาะแนวคดิ ทางการเมอื งการปกครองทเี่ ปลยี่ นโครงสรา้ งในระดบั ประมขุ ๓ โดยการปรบั เปลย่ี น ๑ คดีประวัติศาสตร์และเป็นบาดแผลสะท้อนวงการระบบยุติธรรมของไทย กรณีการฆาตกรรม นายมฮู ำ� หมดั อลั รู ไวลยี ์ นกั ธรุ กจิ สญั ชาตซิ าอดุ อี าระเบยี มสี ถานะเปน็ เชอื้ พระวงศอ์ าลซาอดู เขา้ มาประเทศไทย ราวปี ๒๕๓๙ และประกอบธุรกิจเปิดบริษัทจัดส่งแรงงานไปท�ำงานในตะวันออกกลาง ซึ่งเหตุการณ์ฆาตกรรม เกดิ ขนึ้ เมอื่ วนั ท่ี ๔ มกราคม ๒๕๓๒ ๒ คดโี จรกรรมเพชรซาอฯุ โดยแรงงานไทยทช่ี อ่ื เกรยี งไกร เตชะโมง่ ซงึ่ เปน็ พนกั งานทำ� ความสะอาด ที่ได้รับความไว้วางใจให้ดูแลท�ำความสะอาดภายในพระราชวังของเจ้าชายไฟศอล บิน ฟาฮัด บิน อับดุลอาซิส จนกระทงั่ สบโอกาสและไดล้ งมอื โจรกรรมเครอื่ งเพชรหลายรายการในชว่ งทเี่ จา้ ชายเดนิ ทางทอ่ งเทยี่ วนอกประเทศ ซึ่งทรัพยส์ ินที่มคี า่ มากที่สดุ ทัง้ มลู ค่าเชิงราคาและดา้ นจิตใจ คือ เพชรประจ�ำตระกลู “บลไู ดมอนด”์ ๓ กรณกี ารสบื สนั ตวิ งศข์ องราชวงศอ์ าลซาอดู จากแนวดง่ิ ไดถ้ กู เปลยี่ นแปลงในเชงิ โครงสรา้ งใหก้ ลายเปน็ แนวราบ มสี ง่ิ บง่ ชท้ี ส่ี ะทอ้ นสญั ญาณดงั กลา่ วเกดิ ขนึ้ หลงั จากการขนึ้ ครองราชยข์ องกษตั รยิ ซ์ ลั มาน บนิ อบั ดลุ อาซสิ โดยพระองค์มีค�ำส่ังปลดเจ้าชายมุกริน บินอับดุลอาซิส จากต�ำแหน่งมกุฎราชกุมารในปี พ.ศ. ๒๕๕๘ และแต่งตั้งเจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินนายิฟ แทน กระทั่งต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๖๐ ได้มีค�ำสั่งในลักษณะนี้อีกคร้ัง โดยปลดเจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินนายิฟ จากต�ำแหน่งมกุฎราชกุมาร และแต่งต้ังเจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินซัลมาน พระโอรสในพระองคข์ นึ้ ดำ� รงตำ� แหนง่ มกฎุ ราชกมุ ารแทน ซง่ึ หลายฝา่ ยมองวา่ เปน็ ความเปลยี่ นแปลงทางการเมอื ง หรือเรียกวา่ เปน็ การปฏิวัติเงยี บภายในราชวงศอ์ าลซาอูดอย่างปฏเิ สธไม่ได้
ยุทธศาสตรก์ ารทอ่ งเทีย่ วซาอดุ อี าระเบีย ๒๐๓๐ กับโอกาสฟน้ื สมั พนั ธไ์ ทย-ซาอุฯ 87 ประเพณีสืบราชสันตติวงศ์จากบนลงล่างเป็นการถ่ายโอนในแนวราบเพ่ือให้เอื้อต่อการสร้าง ความเปลี่ยนแปลงและเพิ่มประสิทธิภาพในเชิงการบริหารได้อย่างมีนัยส�ำคัญ เน่ืองจาก ตลอดระยะเวลาทผี่ า่ นมา สงั คมซาอดุ อี าระเบยี จะยดึ โยงกบั วฒั นธรรมและจารตี แบบอนรุ กั ษน์ ยิ ม โดยบริบทสังคมในอดีตเกิดจากการยึดม่ันในหลักคตินิยมอิสลามเคร่งจารีต ถือเป็นการยึด แนวปฏบิ ตั ทิ ด่ี ำ� เนนิ มาอยา่ งยาวนาน เหตเุ พราะราชอาณาจกั รซาอดุ อี าระเบยี ถอื เปน็ ศนู ยก์ ลาง ที่ตั้งของศาสนสถานและจุดหมายปลายทางของผู้แสวงบุญเพ่ือประกอบพิธีฮัจย๔์ อันเป็นหลัก ปฏบิ ตั ิส�ำคัญประการหนงึ่ ของประชาคมโลกมุสลิม เม่ือซาอุดีอาระเบียเข้าสู่ยุคใหม่ภายใต้การน�ำของเจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินซัลมาน ท่ีมีแนวคดิ ปฏิรูปแบบครอบคลุมรอบด้านท้ังการเมือง เศรษฐกิจ สงั คม ดว้ ยการด�ำเนนิ นโยบาย ภายใต้แผนยทุ ธศาสตร์และวิสยั ทศั น์ ๒๐๓๐ เปน็ ตวั ตง้ั ซง่ึ นบั เป็นโอกาสดีทป่ี ระเทศไทยควรใช้ โอกาสน้ีเพื่อฟื้นความส�ำพันธ์กับประเทศมหาอ�ำนาจด้านพลังงานและเป็นผู้ทรงอิทธิพล ในตะวันออกกลางอย่างซาอุดีอาระเบียโดยเร็ว หากประเมินถึงทิศทางความเปล่ียนแปลง ในซาอุดีอาระเบียที่มุ่งเน้นแนวนโยบายเปิดประเทศและการปฏิรูปเศรษฐกิจของประเทศ โดยมุ่งหาแหล่งรายได้ใหม่ ๆ ท่ีไม่ใช่การพ่ึงพาน้�ำมันเพียงอย่างเดียว เห็นได้จากการท่ี รฐั บาลซาอดุ อี าระเบยี ผดุ แนวคดิ การพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมตามแผนพฒั นาประเทศ ๒๐๓๐ ซงึ่ ไดก้ ำ� หนดใหเ้ ปน็ วาระการเปลย่ี นโฉมประเทศจากเดมิ ทยี่ ดึ กรอบอสิ ลามอยา่ งเครง่ ครดั สกู่ ารจดั ให้มีพ้ืนท่ีเศรษฐกิจที่เน้นธุรกิจและความบันเทิงแบบเสรีตามวิถีสากล มีระบบสันทนาการ เต็มรูปแบบตามมาตรฐานสากล หลุดพ้นกรอบแนวคิดแบบเดิมที่เคยยึดถือมาตลอดภายใต้ ข้อจ�ำกัดที่เชื่อมโยงระหว่างศาสนาและการเมือง และความเป็นรัฐม่ังค่ังด้วยการพึ่งพา แหล่งรายได้จากน�้ำมันเพียงแหล่งเดยี ว ๔ ซาอุดีอาระเบียเป็นประเทศที่มีบทบาทส�ำคัญในภูมิภาคตะวันออกกลาง โดยเฉพาะในมิติของ ศาสนา เนื่องจากเป็นสถานท่ีต้ังของแผ่นดินศักด์ิสิทธิ์ท้ังสองแห่ง คือ นครมักกะห์ ซึ่งเป็นศาสนสถานและเป็น ท่ีต้ังของวิหารอัลกะบะห์ อันถือเป็นศาสนสถานส�ำคัญของประชาคมมุสลิมท่ัวโลกในการประกอบพิธีฮัจย์หรือ การแสวงบญุ และอกี หนงึ่ แหง่ คอื นครมาดนี ะห์ ซง่ึ เปน็ ศาสนสถานสำ� คญั รองลงมา เนอ่ื งจากเปน็ ทตี่ ง้ั ของมสั ยดิ นาบาวยี ์ จุดหมายปลายทางของเหล่าบรรดาผ้แู สวงบญุ ในการเดนิ ทางมาเยีย่ มเยอื นสุสานขององค์พระศาสดา มฮู �ำหมัดศาสนทตู ในอิสลาม โดยยอดของผู้แสวงบญุ ในปี ๒๐๑๙ มจี ำ� นวนทง้ั สน้ิ ๒,๔๘๙,๔๐๖ คน แบง่ เปน็ ผ้มู ีถ่นิ พ�ำนกั ในประเทศ ๖๓๔,๓๗๙ คน หรือร้อยละ ๒๕.๕ และประชาคมมุสลมิ ต่างประเทศ จำ� นวน ๑,๘๕๕,๐๒๗ คน คิดเป็นร้อยละ ๗๔.๕
88 รฐั สภาสาร ปีท ่ี ๖๘ ฉบับท ่ี ๔ เดอื นกรกฎาคม-สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ หากมองย้อนกลับมาในเชิงประวัติศาสตร์จะท�ำให้เกิดความเข้าใจมากข้ึนเก่ียวกับ พื้นฐานโครงสร้างสังคมซาอดุ อี าระเบีย เพราะยิง่ เข้าถงึ จารีตเดิมที่ชาวซาอดุ อี าระเบยี ไดย้ ดึ ถือ ปฏิบัติมาอย่างยาวนานจะสามารถมองภาพของสังคมอาหรับท่ียึดกรอบจารีตแบบอนุรักษ์นิยม สง่ ผลใหโ้ ครงสรา้ งสงั คมซาอดุ อี าระเบยี กลายเปน็ สงั คมทถี่ กู ครอบงำ� ดว้ ยความหวาดกลวั การปดิ กนั้ ปฏิเสธการแสดงออกอย่างเปิดเผย ปิดบังซ่อนเร้นตัวตนและความสัมพันธ์ระหว่างกันในสังคม มีความโน้มเอียงเชิงทัศนคติท่ีปกปิดและหวาดระแวง ดังน้ัน จะเห็นได้ว่าสังคมซาอุดีอาระเบีย ไมเ่ ปดิ เผยข้อมลู หรือการแสดงความเห็นทีแ่ ทจ้ ริง เหน็ ได้ชดั จากผลสะท้อนของงานวิจยั ที่หากมี การสอบถามข้อมูลความเห็นเพื่อน�ำมาประกอบการศึกษาวิจัยท่ีในระยะหลัง ๆ มักพบว่า งานวจิ ยั เกย่ี วกบั ระบบโครงสรา้ งสงั คมซาอดุ อี าระเบยี มคี วามขาดแคลนอยา่ งยง่ิ ทง้ั หนงั สอื หรอื ตำ� รา ทมี่ เี นอื้ หาเชงิ ลกึ สะทอ้ นเกยี่ วกบั ขอ้ มลู ทางสงั คมศาสตรแ์ ละมนษุ ยศาสตรใ์ นสงั คมซาอดุ อี าระเบยี พบวา่ มนี อ้ ยมาก ดงั นน้ั เมอ่ื มกี ารปรบั เปลยี่ นโครงสรา้ งทางจารตี นยิ มทเ่ี คยยดึ ถอื และปฏบิ ตั มิ า นับตงั้ แตก่ ่อตั้งประเทศมาจนถึงปจั จบุ นั สามารถแบ่งเป็นมิติต่าง ๆ ดังน้ี มิติดา้ นศาสนากับการเมอื ง ราชอาณาจักรซาอุดีอาระเบียแบ่งช่วงเวลาการเปล่ียนผ่านเชิงประวัติศาสตร์ ซึง่ พอสรปุ เป็นภาพกว้างได้ ๓ ระยะ ประกอบด้วย ระยะแรก ราวปี พ.ศ. ๒๒๘๘ เป็นช่วงเริ่มแรกในการสร้างชาติและหลอมรวม ความเป็นหน่ึงระหว่างผู้ปกครองแว่นแคว้น๕ และนักการศาสนาผู้น�ำจิตวิญญาณและนักปฏิวัติ ความเชอ่ื ทีม่ ีช่ือเสียงระดบั แนวหน้า๖ ระยะท่ี ๒ เปน็ ชว่ งการกอ่ ตงั้ ประเทศในชอื่ ราชอาณาจกั รซาอดุ อี าระเบยี โดยการนำ� ของพระราชาธิบดีอับดลุ อาซิส อาลซาอูดในปี พ.ศ. ๒๔๔๕ ระยะท่ี ๓ เป็นช่วงประกาศเอกราชและมีอ�ำนาจอธิปไตยและบูรณภาพ เหนอื ดนิ แดนแบบสมบรู ณใ์ นปี พ.ศ. ๒๔๗๕ โดยผปู้ กครองในฐานะประมขุ ของประเทศสามารถ รวมชนเผา่ ทเี่ ปน็ ชนกลมุ่ นอ้ ยในทกุ แควน้ รวมเปน็ หนง่ึ เดยี วบนหลกั การพน้ื ฐาน ๔ ประการ ไดแ้ ก่ หลกั เอกภาพ หลกั เหตุผล หลกั ศาสนาเครง่ จารตี หลกั ตอ่ ต้านแนวคิดนอกรีต ๕ มฮู �ำหมดั บนิ ซาอดู ผกู้ อ่ ตัง้ ซาอุดีอาระเบยี ยคุ แรก ๖ เชคมฮู ำ� หมดั บนิ อับดุลวาฮาบ ผู้นำ� จติ วญิ ญาณและนกั การศาสนาทมี่ แี นวคดิ ปฏิรปู ด้านศาสนา ในซาอุดีอาระเบยี จนแพร่หลายกลายเปน็ ส�ำนักคิดวะหฮ์ าบยี ์
ยทุ ธศาสตร์การท่องเท่ียวซาอดุ ีอาระเบีย ๒๐๓๐ กบั โอกาสฟนื้ สัมพนั ธไ์ ทย-ซาอุฯ 89 คร้ันเม่ือมีการสถาปนากษัตริย์องค์ปัจจุบันนามว่า เชคซัลมาน บินอับดุลอาซิส ขึ้นครองราชย์เป็นประมุขของประเทศ ท�ำให้การบริหารราชการแผ่นดินในยุคน้ีเป็นสิทธ์ิ และความชอบธรรมของพระโอรสในพระองค์นามว่า “เจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินซัลมาน” ซึ่งได้รับ ความไว้วางใจให้เป็นผู้ก�ำหนดนโยบายการบริหารกิจการบ้างเมืองแทนพระบิดาที่มีปัญหา ด้านสุขภาพ ซึ่งเจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินซัลมาน ได้ชูแนวคิดปฏิรูปเศรษฐกิจและสังคมเป็นวาระ แห่งชาติ โดยพระองค์ได้เน้นให้ทุกหน่วยงานมีแนวทางการบริหารประเทศภายใต้การปฏิรูป และเปลี่ยนแปลงรูปแบบโครงสร้างสังคม เพ่ือให้ปรับเปล่ียนสู่ซาอุดีอาระเบียยุคใหม่ โดยใน ช่วงแรกของการปฏิรูปได้เน้นการปฏิรูประบบการบริหารองค์กรภาครัฐเป็นล�ำดับแรก โดยมี การยุบและควบรวมองค์กรและหน่วยงานภาครัฐให้เกิดความกระชับคล่องตัว รวมถึงการจัดตั้ง หน่วยงานใหม่ ๆ ขึ้นมาเพื่อขับเคลื่อนการปฏิรูปให้เห็นผลเป็นรูปธรรม ซึ่งคณะรัฐบาลภายใต้ การบรหิ ารของกษตั รยิ ซ์ ลั มานเปน็ องคาพยพทม่ี าจากองคก์ รภาคเอกชนทม่ี คี วามรคู้ วามสามารถ แตกตา่ งจากการตงั้ รฐั บาลในยคุ ทผ่ี า่ นมา ในขณะทก่ี ารเปลยี่ นแปลงดา้ นสงั คมทเ่ี กดิ ผลอยา่ งเปน็ รปู ธรรมและเห็นไดช้ ัดสามารถยกเปน็ ตัวอย่าง คือ การอนุญาตใหส้ ตรขี บั รถยนตส์ ว่ นตัวโดยถอื เป็นสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน และเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ซาอุดีอาระเบีย เพราะเรื่องน้ี เปน็ ทตี่ อ้ งหา้ มมาโดยตลอดดว้ ยเหตผุ ลนานปั การ รวมทงั้ การเปดิ โอกาส ใหส้ ตรชี าวซาอดุ อี าระเบยี สามารถเข้าถึงแหล่งงานแบบเสรีท้ังภาครัฐและเอกชน โดยท่ีก่อนหน้านี้การมีส่วนร่วมภาคแรงงาน ของสตรีสามารถเข้าท�ำงานได้เฉพาะสาขาการเรียนการสอน การแพทย์ พยาบาลท่ีจ�ำกัดผู้รับ บริการเฉพาะสตรีด้วยกันเท่าน้ัน นอกจากนี้ ยังมีพระราชโองการต้ังหน่วยงานปราบปราม การทุจริตและประพฤติมิชอบ โดยแต่งตั้งให้เจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินซัลมาน ด�ำรงต�ำแหน่งเป็น ประธาน จนนำ� ส่กู ารยึดทรพั ย์จากบรรดาราชนุกูลเปน็ เงนิ กว่า ๔๐๐,๐๐๐ ลา้ นรยิ ลั และน�ำคืนสู่ เงินคงคลังของประเทศ ต่อมาเริ่มผลักดันให้เกิดการขับเคลื่อนแผนการปฏิรูประบบเศรษฐกิจ และการลงทุนด้านการท่องเที่ยว การขยายแหล่งท่องเทีย่ วใหม่ ๆ เพอ่ื ให้เกิดเป็นแหลง่ รายได้ ใหม่ ๆ ของประเทศ สำ� หรบั ความเปลยี่ นแปลงในซาอดุ อี าระเบยี ยคุ ใหมภ่ ายใตก้ ารนำ� ของกษตั รยิ ซ์ ลั มาน บินอับดุลอาซิสและมกุฎราชกุมารมูฮ�ำหมัด บินซัลมาน ได้ฉายมายาคติสะท้อนความหวัง ของประชาชนจนกลายเปน็ กระแสตอบรบั ใหส้ งั คมคนรนุ่ ใหมบ่ นแนวคดิ การปรบั เปลยี่ นวถิ เี พอื่ เปลยี่ น สังคมสคู่ วามม่นั คง ม่ังคง่ั ลดความเหลอื่ มลำ้� ภายใตว้ สิ ยั ทศั น์ ๒๐๓๐ ม่งุ หวังใหเ้ กิดขน้ึ ได้อยา่ ง เป็นรูปธรรม ซ่ึงผู้น�ำการปฏิรูปสังคมโดยรัฐบาลท่ีเข้ามาบริหารประเทศยุคใหม่เห็นว่า ถึงเวลา แล้วทีส่ ังคมซาอุดอี าระเบีย ตอ้ งปฏิรูประบบเศรษฐกิจแนวใหมไ่ ม่พงึ่ พารายไดจ้ ากอตุ สาหกรรม พลังงาน หรือทองค�ำสีด�ำเพียงแหล่งเดียว หากประสงค์จะเดินทางไปให้ถึงจุดหมายท่ีวางไว้
90 รัฐสภาสาร ปที ี่ ๖๘ ฉบับท่ ี ๔ เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ ฝ่ายบริหารต้องปรับตัวและเร่งสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจของประเทศจากแหล่งรายได้ที่มี ความหลากหลาย เนน้ การลดรายจา่ ย และเพ่ิมรายได้ โดยอาศัยความได้เปรียบของยุทธศาสตร์ ท่ตี ั้งของประเทศและความเปน็ ผู้น�ำในภูมภิ าคและในเวทปี ระชาคมโลก จนมาในชว่ งปี ๒๐๑๖ มกี ารเปดิ ตวั แผนการปฏริ ปู สงั คมและเศรษฐกจิ แหง่ ชาติ หรอื ท่ีเรียกกันติดหูว่าวิสัยทัศน์ ๒๐๓๐ ซึ่งวิสัยทัศน์ดังกล่าว เป็นท่ีรับรู้กันอย่างแพร่หลายในสังคม ซาอุดีอาระเบีย โดยเน้นการสร้างระบบเศรษฐกิจใหม่เพื่อดึงดูดนักลงทุนต่างชาติเข้ามาลงทุน ในราชอาณาจักร เพ่ิมขีดสมรรถนะการบริหารองค์กรภาครัฐให้ครอบคลุม มีศักยภาพสามารถ รองรบั ความเปลี่ยนแปลงการลงทนุ และแหลง่ รายไดด้ า้ นอืน่ ๆ ให้เกิดความหลากหลาย การเดินหนา้ นโยบายแหง่ รฐั เพื่อใหส้ อดคล้องกบั วิสยั ทศั น์ ๒๐๓๐ เริม่ ตน้ เมือ่ คราวที่ เจา้ ชายมฮู ำ� หมดั บนิ ซลั มาน มกฎุ ราชกมุ าร และรฐั มนตรวี า่ การกระทรวงกลาโหม เดนิ ทางเยอื น สหรัฐอเมริกา และได้พบปะหารือกับประธานกรรมการบริหารกลุ่มบริษัท 6 flags ซ่ึงเป็นผู้น�ำ ด้านการออกแบบสถานบนั เทิงและนนั ทนาการระดับโลก ถือห้นุ กจิ การและบรหิ ารสถานบนั เทงิ ระดับโลกมากมายหลายพื้นท่ีท่ัวสหรัฐฯ๗ และส่ิงนี้เองได้จุดประกายความหวังที่เจ้าชาย มูฮ�ำหมดั บนิ ซัลมาน จะนำ� มาปรับใชก้ บั สงั คมซาอดุ อี าระเบียเพอ่ื หวงั ผลใหป้ ระชาชนมีโอกาส เลือกสรรการหาแหล่งท่องเท่ียวหรือไม่จ�ำเป็นต้องแสวงหาความบันเทิงหรือสันทนาการ นอกประเทศ เนอ่ื งจากมองวา่ การทอ่ งเทย่ี วของชาวซาอดุ อี าระเบยี นอกประเทศเปน็ ปจั จยั สำ� คญั ในการสร้างผลกระทบด้านเศรษฐกิจมหาภาค เพราะการเดินทางออกนอกประเทศจะส่งผลให้ ทั้งหน่วยงานของรัฐบาลและภาคประชาชนต้องสูญเสียเม็ดเงินมหาศาลจากการใช้จ่าย นอกประเทศ ด้วยเหตุนี้ ท�ำให้รัฐบาลซาอุดีอาระเบีย ต้องหันมามองการพัฒนาและยกระดับ การทอ่ งเทยี่ วเชงิ นนั ทนาการรวมถงึ การประกอบธรุ กจิ ดา้ นการทอ่ งเทยี่ ว และความบนั เทงิ ภายใน ประเทศ และให้ก�ำหนดเป็นนโยบายหลักของเจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินซัลมานโดยให้มีแนวทาง ๗ ประธานกรรมการบริหารกลุ่มธุรกิจ 6 Flag ตอบรับเรื่องดังกล่าวและถือว่ากลุ่มบริษัทในเครือ พร้อมลงทุนและพัฒนาระบบนันทนาการและสถานบันเทิงเพ่ือให้สอดคล้องกับความต้องการของชาวซาอุดีอาระเบีย และเช่ือว่าทุกอย่างท่ีเจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินซัลมาน จินตนาการไว้ บริษัทสามารถเนรมิตให้ได้ตามความต้องการ อยา่ งแน่นอน
ยุทธศาสตร์การทอ่ งเทีย่ วซาอุดอี าระเบยี ๒๐๓๐ กับโอกาสฟนื้ สมั พันธ์ไทย-ซาอฯุ 91 และรูปแบบภายใต้กรอบวิสยั ทัศน์ ๒๐๓๐ ด้วยการวางกรอบให้เป็นแผนพฒั นาประเทศระยะ ๑๕ ป๘ี ท้ังนี้ กระบวนการตัดสินใจและการหารือร่วมกันกับทุกฝ่ายในระดับหัวหน้าฝ่ายบริหารใช้เวลา รวม ๕๗ วนั นบั เปน็ การดำ� เนนิ การแบบเรง่ ดว่ น แตม่ รี ปู แบบการทำ� งานตามกรอบและแบบแผน ที่ชัดเจนเพ่ือใช้เป็นแผนแม่บทส�ำหรับการวางกรอบแนวทางปฏิรูปประเทศด้านเศรษฐกิจ และสงั คม และภายในไมถ่ งึ สองสปั ดาหม์ กี ารประกาศพระราชโองการจดั ตงั้ หนว่ ยงานเพอื่ ขบั เคลอื่ น แนวทางดังกล่าว ไดแ้ ก่ หนว่ ยงานการบันเทงิ และนันทนาการ และหน่วยงานวฒั นธรรม โดยให้ ท้ังสองหน่วยงานเป็นหน่วยงานขึ้นตรงขับเคลื่อนโครงการเปล่ียนประเทศในกรอบระยะเวลา ๔ ปีข้างหน้า และถือเป็นหนึ่งในขั้นตอนภายใต้กรอบวิสัยทัศน์ดังกล่าว แม้ว่าก่อนหน้านี้ ชาวซาอุดีอาระเบีย มีวิถีชีวิตตามจารีตและยึดรูปแบบโครงสร้างสังคมเดียวมากว่า ๒๕ ปี จนกระทง่ั รฐั บาลยคุ กอ่ น ๆ เหน็ แนวทางการพฒั นาแหลง่ ทอ่ งเทย่ี ว ซงึ่ เรมิ่ แรกอยแู่ ถบพนื้ ทแ่ี ถบ เมอื งอาซรี โดยขณะนนั้ เปน็ ยคุ ของผวู้ า่ การแควน้ ทมี่ คี วามคดิ รเิ รม่ิ ใหม้ กี ารสนบั สนนุ และยกระดบั ดา้ นการทอ่ งเที่ยวภายในพื้นท่ี ทำ� ใหเ้ กดิ กระแสนยิ มจนเป็นทีน่ า่ ชื่นชมอยา่ งมาก ในการด�ำเนนิ การพัฒนาแหล่งท่องเท่ียวในพ้ืนที่ และเพ่ือให้ทุกฝ่ายรับรู้และเข้าใจบริบทของการพัฒนา โครงสร้างพื้นฐานด้านการท่องเที่ยว อันมีผลในการดึงดูดนักท่องเท่ียวนอกประเทศให้เข้ามา ยลโฉมและสมั ผัสกบั วฒั นธรรม และอารยธรรมของอาหรับอย่างแทจ้ ริง ขณะเดียวกันยังหวังผล ใหค้ นในประเทศ ใหค้ วามสนใจแหลง่ ทอ่ งเทย่ี วภายในประเทศ ซงึ่ นบั วา่ แนวคดิ ดงั กลา่ วไดร้ บั การ ตอบรับอย่างดี ท�ำให้หลายพ้ืนที่ในซาอุดีอาระเบียยุคเก่ามีนักท่องเที่ยวมาเยี่ยมชมมากมาย ในชว่ งวนั หยดุ ยาวและชว่ งปดิ ภาคเรยี นฤดรู อ้ น ทง้ั เมอื งตออฟิ เมอื งบาฮะห์ และเมอื งทอ่ งเทย่ี ว ส�ำคัญอย่างเมืองท่าเจดดาห์ จนมีการรับรู้และส่งต่อข้อมูลเหล่านี้ออกไปอย่างกว้างขวาง ย่ิงมา ระยะหลัง ๆ พบว่า มีนักท่องเที่ยวและผู้แสวงบุญทั่วโลกมาเยี่ยมเยือนเมืองนี้อย่างต่อเนื่อง ท�ำให้เมืองเจดดาห์ในช่วงหลายทศวรรษกลายเป็นจุดหมายส�ำคัญของนักท่องเที่ยวชาวอาหรับ ในภูมภิ าคเชน่ เดยี วกัน ๘ เจ้าชายมูฮ�ำหมัด บินซัลมาน ได้ให้สัมภาษณ์โทรทัศน์แห่งชาติระบุว่า หากมองถึงรายได้ต่อหัว ของชาวซาอดุ อี าระเบยี ถอื วา่ อยใู่ นระดบั สงู เมอ่ื เทยี บกนั นานาประเทศ แตป่ ญั หาสำ� คญั คอื ประเทศขาดเครอ่ื งมอื หรอื กลไกทจี่ ะใชเ้ ปน็ ชอ่ งทางใหป้ ระชาชนสามารถจา่ ยเงนิ และสามารถหาความบนั เทงิ สนกุ สนานในการใชช้ วี ติ ได้ ยง่ิ หากเปรยี บเทยี บกบั ประเทศอน่ื ๆ ทม่ี รี ะดบั รายไดต้ อ่ หวั ประชากรนอ้ ยกวา่ ซาอดุ อี าระเบยี แตใ่ นขณะเดยี วกนั ประชาชนมชี วี ติ ความเปน็ อยทู่ ด่ี ี เนอ่ื งจากมบี รรยากาศเออ้ื ใหท้ กุ คนหาความสขุ สนกุ สนานในชวี ติ ไดอ้ ยา่ งมคี วามสขุ นอกจากนน้ั การยกระดบั เพอื่ สรา้ งโอกาสการดงึ ดดู เชงิ วฒั นธรรมเปน็ สงิ่ ทส่ี ำ� คญั เชน่ กนั โดยยนื ยนั วา่ ความบนั เทงิ กับการท่องเท่ียวเชิงวัฒนธรรมสองส่ิงน้ี คือ ปัจจัยหลักของการเปล่ียนแปลงและยกระดับความเป็นอยู่ของ ชาวซาอุดอี าระเบีย ใหด้ ขี นึ้ และเปน็ ความเปลยี่ นแปลทส่ี ามารถกระท�ำไดท้ นั ทีไ่ ม่ตอ้ งวางแผนระยะยาว
92 รัฐสภาสาร ปีท่ี ๖๘ ฉบับที่ ๔ เดือนกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ จากการศกึ ษาพบวา่ ซาอดุ อี าระเบยี ไดว้ างรากฐานและสรา้ งคา่ นยิ มดา้ นการทอ่ งเทย่ี ว โดยมีหน่วยงานรองรับอย่างชัดเจน นับต้ังแต่ปี ๒๐๐๐ มีการจัดตั้งส�ำนักงานท่องเที่ยวข้ึน อยา่ งเป็นทางการ และตอ่ มาไดผ้ นวกชือ่ หนว่ ยงานเพ่อื มงุ่ เน้นการส่งเสริมคณุ คา่ ทางวฒั นธรรม และประวัติศาสตร์ จนสามารถขยายโครงสร้างกลายเป็นองค์กรระดับชาติ ด้านการท่องเท่ียว และมรดกทางวัฒนธรรม มีอ�ำนาจหน้าท่ีและพันธกิจ เป้าหมาย เพื่อปูทางสู่การพัฒนา แหลง่ ทอ่ งเทย่ี วและการอนรุ กั ษม์ รดกทางวฒั นธรรมควบคกู่ นั นอกจากนนั้ ยงั มกี ารจดั นทิ รรศการ สง่ เสรมิ การทอ่ งเทยี่ วในหลายพน้ื ทอ่ี ยา่ งตอ่ เนอ่ื ง และดเู สมอื นวา่ เครอ่ื งมอื ทมี่ อี ยู่ ยงั ไมต่ อบโจทย์ ความต้องการของประชาชนภายในประเทศมากนัก เมื่อเทียบตัวเลขการเดินทางท่องเท่ียว ของชาวซาอุดีอาระเบียนอกประเทศ จากพื้นฐานค่านิยมด้านการท่องเที่ยวท่ีปูพ้ืนให้ชาวซาอุดีอาระเบียได้สัมผัสกับ ความบันเทิงแบบจารีตนิยมและมรดกวัฒนธรรมแบบเดิม ๆ มาหลายทศวรรษ ท�ำให้ ในระยะหลงั ๆ พฤตกิ รรมการท่องเท่ยี วของสงั คมซาอดุ อี าระเบียยคุ ใหม่เริ่มเปลีย่ นไป สะทอ้ น ถึงความตอ้ งการในมติ ิการทอ่ งเทีย่ วแบบใหม่ เนน้ การใช้จ่ายอยา่ งมง่ั คง่ั หรูหรา และพฤตกิ รรม ดังกล่าวมีการบนั ทึกเปน็ สถิติไว้ชัดเจนและขยายตัวสูงมาก ถงึ ขนาดมกี ารพฒั นาธรุ กิจทอ่ งเท่ยี ว ของประเทศเพ่ือนบ้านอย่างต่อเน่ือง เห็นได้จากยอดนักท่องเท่ียวชาวซาอุดีอาระเบีย นอกประเทศกว่า ๔ ล้านคนต่อปี มีเงินสะพัดการใช้จ่ายด้านการท่องเที่ยวต่อปีราว ๒๐,๐๐๐ ล้านเหรียญริยัล๙ และยอดรวมการท่องเที่ยวนอกประเทศของชาวซาอุดีอาระเบีย ระหว่างปี ๒๐๑๔ มจี ำ� นวนมากกวา่ ๒๐ ล้านเที่ยว นบั เป็นการขยายตวั เพม่ิ ขนึ้ รอ้ ยละ ๕ ของปที ่ีผา่ นมา ผลการศกึ ษาพบวา่ นักท่องเที่ยวชาวซาอุดอี าระเบยี รอ้ ยละ ๕๐ ส่วนใหญ่ มจี ุดหมายปลายทาง อยทู่ ก่ี ล่มุ ประเทศอา่ วอาหรับหรือคดิ เปน็ ๒๐ ล้านเทยี่ ว ในปี ๒๐๑๔ เทียบกับปีทผี่ า่ นมาอยูท่ ี่ ๙ ล้านเทีย่ ว ในขณะท่ีการท่องเที่ยวและการใช้จา่ ยเมด็ เงนิ สำ� หรบั การท่องเทย่ี วภายในประเทศ กลับมยี อดรวมไม่ถึง ๕ พนั ลา้ นดอลลารต์ ่อปีเมอื่ เทยี บกบั ปีท่ีผ่านมา ๙ จุดแขง็ ของนักท่องเทีย่ วชาวซาอุดอี าระเบีย คือ ความมั่งคง่ั หรูหรา มีระดับการใช้จา่ ย จนเป็นที่ หมายตาของหลายประเทศในภูมิภาค สถิติการใช้จ่ายและยอดใช้จ่ายส�ำหรับการท่องเที่ยวอยู่ในล�ำดับแรก ของโลก เพราะความม่ังคั่งเชิงรัฐสวัสดิการและการ ถือครองทุนทรัพย์เป็นปัจจัยพื้นฐานของชนช้ันร่�ำรวย ในซาอดุ อี าระเบยี เหลา่ นกี้ ลายเปน็ ขมุ ทรพั ยข์ องประเทศรอบขา้ ง เชน่ ตรุ กี อยี ปิ ต์ บาหเ์ รน สหรฐั อาหรบั เอมเิ รตส์ รวมทง้ั บางประเทศในยุโรปกลายเปน็ จุดหมายปลายทางของชาวซาอดุ อี าระเบีย ทงั้ แบบระยะสน้ั และระยะยาว
ยุทธศาสตรก์ ารทอ่ งเทีย่ วซาอดุ ีอาระเบีย ๒๐๓๐ กับโอกาสฟื้นสัมพนั ธ์ไทย-ซาอฯุ 93 ตารางยอดการใชจ้ ่ายของนักทอ่ งเทย่ี วซาอดุ ีอาระเบียนอกประเทศ ปี พ.ศ. ยอดใช้จา่ ย (พันล้านริยลั ) ๒๐๐๕ ๑๔.๑ ๒๐๐๖ ๖.๘ ๒๐๐๗ ๑๘.๓ ๒๐๐๘ ๑๙.๗ ๒๐๐๙ ๒๘.๐ ๒๐๑๐ ๕๖.๐ ๒๐๑๑ ๖๑.๐ ๒๐๑๒ ๖๓.๐ ๒๐๑๓ ๗๔.๐ ๒๐๑๔ ๗๘.๐ ๒๐๑๕ ๘๔.๑ ๒๐๑๖ ๙๗.๓ ๒๐๑๗ ๗๘.๐ ตารางยอดการใช้จ่ายของนักทอ่ งเทยี่ วซาอุฯนอกประเทศ กล่มุ ประเทศอา่ วอาหรับ ตะวนั ออกกลาง (นอกอ่าวอาหรับ)
94 รัฐสภาสาร ปีท่ี ๖๘ ฉบบั ท ี่ ๔ เดือนกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ จากการศกึ ษาขอ้ มลู เชงิ สถติ ขิ องหนว่ ยงานภาครฐั ไดเ้ ปดิ เผยถงึ ยอดการใชจ้ า่ ยภาค การท่องเท่ียวนอกประเทศ มีตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจท่ีบ่งช้ีเชิงพฤติกรรมของชาวซาอุดีอาระเบีย ได้อย่างมีนยั สำ� คัญ เน่ืองจากในปี ๒๐๑๗ มียอดการใช้จ่ายสูงถงึ ๗๘ พันล้านรยิ ัล หรอื เท่ากบั ๒.๑ พันล้านดอลลาร์ โดยมียอดลดลงจากปี ๒๐๑๖ ราวร้อยละ ๒๐ หรือเท่ากับ ๑๙.๓ พันล้านริยัล เนื่องจากในปี ๒๐๑๖ การใช้จ่ายด้านการท่องเที่ยวนอกประเทศมียอดสูงมาก แตะที่ ๙๗.๓ พนั ล้านริยัล หรอื เท่ากบั ๒๖,๐๐๐ ล้านดอลลาร์ เทา่ กับวา่ ในปี ๒๐๑๖ เป็นปีท่ี ยอดการใช้จ่ายนอกประเทศสูงท่ีสุด ซ่ึงยอดการใช้จ่ายมหาศาลเหล่านี้ยังไม่รวมการเดินทาง และการบรกิ ารอ่ืน ๆ เม่ือน�ำสถิติการใช้จ่ายด้านการท่องเท่ียวนอกประเทศ และพฤติกรรมของ ชาวซาอุดีอาระเบียมาวิเคราะห์แล้วพบว่า จ�ำนวนการเดินทางออกนอกประเทศของ ชาวซาอดุ อี าระเบยี ในปี ๒๐๑๗ มยี อดการเดนิ ทางทอ่ งเทย่ี วนอกประเทศอยทู่ ่ี ๒๑.๑ ลา้ นเทย่ี ว ลดลงร้อยละ ๐.๖ เท่ากับ ๑๓๖,๐๐๐ เที่ยว เม่อื เทียบกบั ปี ๒๐๑๖ มียอดจ�ำนวนนกั เดินทาง แตะที่ ๒๑.๒ ล้านเที่ยว % ยอดรายจา่ ยของนกั ท่องเท่ียวซาอดุ อี าระเบยี นอกประเทศ ปี ท่ีมา: http: // www.alegt.com/2018/06/03article_1398086-html
ยุทธศาสตรก์ ารทอ่ งเทีย่ วซาอดุ ีอาระเบีย ๒๐๓๐ กบั โอกาสฟ้นื สัมพันธไ์ ทย-ซาอุฯ 95 นอกจากนี้ สมาคมธุรกิจบันเทิงระหว่างประเทศ ได้เปิดเผยดรรชนีการท่องเท่ียว ทั่วโลกและได้รายงานเก่ียวกับสถิติการท่องเที่ยวสากลพบว่า การท่องเท่ียวในภูมิภาค ตะวันออกกลางขยายตัวเพิ่มขึ้นระหว่างปี ๒๐๑๔–๒๐๑๕ ร้อยละ ๕ ซึ่งภาคท่องเที่ยว มกี ารปรบั ตวั หลายดา้ นสรา้ งแรงจงู ใจกบั นกั ทอ่ งเทย่ี วโดยพบวา่ มยี อดกวา่ ๕๐ ลา้ นคน ในปเี ดยี ว ซึ่งตัวเลขดังกล่าวถือเป็นหลักประกันได้ว่าภาคการท่องเท่ียวและนันทนาการสามารถดึงดูด ต่างชาติเข้ามาลงทุนด้านการท่องเที่ยวของซาอุดีอาระเบียได้อย่างมีนัยส�ำคัญสอดคล้องกับ แผนพัฒนาการท่องเที่ยวยุคใหม่ท่ีมุ่งสร้างแรงจูงใจและการเตรียมโครงสร้างพ้ืนฐาน และบรรยากาศให้เอื้อต่อการลงทุนได้อย่างเหมาะสมลงตัว๑๐ เนื่องจากยอดการประกอบธุรกิจ ด้านความบันเทิงและนันทนาการของโลกมีก�ำไรสูงราวหมื่นล้านดอลลาร์ต่อปี ซึ่งในจ�ำนวนนี้ ยอดงบประมาณกว่า ๓ หม่ืนล้านดอลลาร์ มาจากยอดการใช้จ่ายของนักท่องเทียวด้านหน่ึง และอกี ดา้ นเปน็ ผลก�ำไรจากอุตสาหกรรมด้านภาพยนตร์ อาจกลา่ วไดว้ า่ การส่งเสรมิ การท่องเที่ยว และวัฒนธรรมในซาอุดีอาระเบียจะกลายเป็นกลไกหลักในการปรับเปลี่ยนสังคมสู่ความเป็น ซาอดุ อี าระเบยี ยคุ ใหมเ่ พอ่ื ใหส้ ามารถยนื เดน่ เปน็ สงา่ ในเวทโี ลกและกลายเปน็ หนุ้ สว่ นสำ� คญั ของ โลกในอนาคต เนอ่ื งจากซาอดุ อี าระเบยี มจี ดุ แขง็ เชงิ ยทุ ธศาสตรส์ ำ� คญั คอื การเปน็ จดุ ศนู ยก์ ลาง ของวิทยาการและองค์ความรู้ เป็นตลาดอันดับหน่ึงของโลกอาหรับในมิติของวิชาการและการ ประพันธ์หนังสือ ต�ำรา และนับเป็นต้นแบบส�ำคัญที่มีความโดดเด่นในการวางแผนพัฒนา วัฒนธรรมโลกอาหรับ เห็นได้จากการมีแนวคิดมากมายผ่านโครงการเปล่ียนประเทศภายใต้ ความริเร่ิมของกระทรวงวัฒนธรรมและการส่ือสาร ด้วยการสร้างศูนย์รวมวัฒนธรรมแห่งชาติ พร้อมโครงสร้างพ้ืนฐานที่ทันสมัย มีระบบขนส่งท่ีดีและครอบคลุม เน้นการให้บริการ และความสะดวกสบายกับนักทอ่ งเทีย่ วเชงิ อนรุ กั ษแ์ ละผ้เู ย่ียมชมแหลง่ วัฒนธรรมเป็นส�ำคญั ๑๐ ความประสงคข์ องเจา้ ชายมฮู ำ� หมดั บนิ ซลั มาน ทตี่ อ้ งการใหอ้ ตุ สาหกรรมการทอ่ งเทย่ี วเปน็ แหลง่ รายได้ โดยประมาณการวา่ มลู คา่ การทอ่ งเทยี่ วและอตุ สาหกรรมการบรหิ ารการทอ่ งเทยี่ วและนนั ทนาการในภมู ภิ าค มีแนวโน้มสูงหลายพันล้านเหรียญสหรัฐฯ และซาอุดีอาระเบียต้องเร่งนโยบายส่งเสริมการท่องเที่ยว แบบกา้ วกระโดดในทกุ ภาคสว่ นเพอ่ื ใหเ้ ป้าหมายบรรลุผลโดยเรว็
96 รัฐสภาสาร ปีท่ี ๖๘ ฉบับท่ี ๔ เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ นอกจากน้ี สถาบันมาส๑๑ ได้คาดการณ์เก่ียวกับผลประกอบการและการขยายตัว ภาคการทอ่ งเทีย่ วในซาอุดอี าระเบียในปี ๒๐๒๐ วา่ จะมยี อดผลติ ภัณฑม์ วลรวมภายในประเทศ คิดเป็นมูลค่า ๑๑๘.๘ พันล้านริยัลซาอุฯ และจะมีจ�ำนวนพนักงานในภาคท่องเที่ยวเพิ่มขึ้น ๑,๒๐๖ ตำ� แหนง่ โดยการลงทนุ ภาคการทอ่ งเทย่ี วในปี ๒๐๑๕ มผี ลติ ภณั ฑม์ วลรวมภายในประเทศ คิดเป็น ๘๐.๑ พันล้านเหรียญ เทียบเท่าร้อยละ ๒.๙ ซ่ึงนับเป็นการลงทุนด้านการท่องเที่ยว ที่ขยายตวั รอ้ ยละ ๕ ของรายไดป้ ระเทศทีม่ ไิ ดม้ าจากภาคอุตสาหกรรมพลงั งาน ที่มา: https://www.moodiedavittreport.com/global-tourist-arrivals-climb-4-in-first-half-of- 2019-reports-unwto/ ๑๑ สถาบัน MAS เป็นชือ่ ย่อองค์กรหลกั ดา้ นการท่องเท่ยี วของซาอดุ อี าระเบีย เสมือนเปน็ ศูนยก์ ลาง ขอ้ มูลที่ครอบคลุมดา้ นการท่องเที่ยว กำ� กับดแู ลเรอื่ งการศึกษาวิจยั เก่ยี วกบั การทอ่ งเทีย่ วท้ังระบบ กอ่ ตัง้ ข้ึนในปี ๒๐๐๒ ภายใต้บทบัญญัติแห่งกฎหมายการจัดการองค์กรสาธารณะด้านการท่องเท่ียว โดยได้ระบุถ้อยความ ในมาตรา ๔ ให้จัดตั้งองค์กรหรือศูนย์ข้อมูลข่าวสารเชิงบูรณาการท่ีครอบคลุมรอบด้านเกี่ยวกับการท่องเที่ยว จัดท�ำแผนการประชาสัมพันธ์และรูปแบบประชาสัมพันธ์ผ่านส่ือโฆษณา มุ่งเน้นการรณรงค์ส่งเสริม ดา้ นการทอ่ งเทย่ี วและใหม้ อี ำ� นาจในการประสานงานความรว่ มมอื กบั หนว่ ยงานภาครฐั ทเี่ กย่ี วขอ้ งอยา่ งบรู ณาการ
ยทุ ธศาสตร์การท่องเทยี่ วซาอุดอี าระเบยี ๒๐๓๐ กบั โอกาสฟื้นสมั พันธไ์ ทย-ซาอุฯ 97 ในปี ๒๐๑๖ หนว่ ยงานท่กี ำ� กบั ดูแลดา้ นการเดนิ ทางได้ตั้งข้อสงั เกตวา่ ประเทศแถบ ยุโรปตะวันออก รวมทั้งนครลอนดอน กลายเป็นจุดหมายปลายทางของนักท่องเท่ียว ชาวซาอดุ อี าระเบยี โดยมจี ำ� นวนนกั ทอ่ งเทยี่ วเดนิ ทางไปยโุ รปสงู ถงึ ๙๘๐,๐๐๐ คน เหตเุ พราะสภาพ ทางเศรษฐกิจและเหตกุ ารณ์การกอ่ การรา้ ยมบี ่อยครั้งในฝร่งั เศสหรือเบลเยย่ี ม และในปี ๒๐๑๖ มียอดการเดินทางไปยุโรปร้อยละ ๘๐ ในช่วงวันหยุดยาว โดยหนว่ ยงานท่เี กี่ยวขอ้ งได้เก็บสถติ ิ และตวั เลขของนกั ทอ่ งเทย่ี วชาวซาอดุ อี าระเบยี ทเ่ี ดนิ ทางออกนอกประเทศตลอดหลายปที ผี า่ นมา พบว่ามีจ�ำนวนเดินทางออกนอกประเทศ ๕ ล้านคนต่อปี ใช้เวลาการพ�ำนักนอกประเทศกว่า ๓๐ ลา้ นคืนตอ่ ปี จากสถิติดังกล่าว บ่งช้ีเก่ียวกับพฤติกรรมและความนิยมของชาวซาอุดีอาระเบีย ท่ชี อบเดนิ ทางทอ่ งเทยี่ ว นอกประเทศ โดยจดุ หมายปลายทางอนั ดบั ๑ คอื ดไู บ ล�ำดับถัดมา คอื อยี ปิ ต์ ซง่ึ มสี ถานทต่ี ากอากาศยอดฮติ ตดิ อนั ดบั ชอ่ื วา่ ชารม์ อลั เชค ขณะทจี่ ดุ หมายทอ่ งเทย่ี ว ในกลุ่มประเทศแถบเอเชียตะวันออกอยู่ในล�ำดับที่ ๓ โดยกลุ่มนี้รวมถึงจอร์แดนและโมร็อกโก ทัง้ นี้ จากสถติ ิเชงิ ตวั เลขท่เี ป็นทางการจากหน่วยงานการทอ่ งเท่ยี วของซาอุดอี าระเบีย แสดงให้ เห็นชัดว่า ตลาดดูไบ คอื แหลง่ จับจา่ ยใช้สอยของนกั ทอ่ งเท่ยี วชาวซาอุดอี าระเบีย หรือจำ� นวน ๑.๕๔ ลา้ นคน ถอื เปน็ ลำ� ดบั ๒ ของกำ� ลงั จา่ ยในตลาดการทอ่ งเทยี่ วโลก ทำ� ใหเ้ หน็ วา่ นกั ทอ่ งเทย่ี ว ชาวซาอุดีอาระเบียเป็นนักท่องเท่ียวที่มีศักยภาพของตลาดโลก โดยมียอดการจับจ่ายสินค้า กว่า ๒ หม่ืนล้านดอลลาร์ต่อปี ซ่ึงงบประมาณการใช้จ่ายดังกล่าว สะท้อนให้เห็นว่ายอดเงิน ทชี่ าวซาอดุ อี าระเบยี ใชจ้ า่ ยนอกประเทศในภาคการทอ่ งเทยี่ ว มยี อดการใชจ้ า่ ยสงู มาก หรอื อาจ กลา่ วไดว้ า่ ชาวซาอดุ อิ าระเบยี อยา่ งนอ้ ยในแตล่ ะปจี ะใชเ้ วลาเดนิ ทางทอ่ งเทย่ี วนอกประเทศราว ๔.๕ ล้านคน คดิ เปน็ ๖ เท่าของมลู ค่าการใชจ้ ่าย เทยี บกบั นกั ท่องเท่ยี วจากประเทศตะวนั ตก อย่างไรก็ดีจากการศึกษาท่ีผ่านมาพบว่านักท่องเท่ียวชาวซาอุดีอาระเบีย จะใช้จ่ายเงินระหว่าง ท่องเที่ยวเฉล่ีย ๖,๘๐๕ ดอลลาร์ ต่อการเดินทางหนึ่งครั้งแสดงให้เห็นว่านักท่องเที่ยว ชาวซาอดุ อี าระเบยี มกี ำ� ลงั จา่ ยสงู ทสี่ ดุ ตดิ อนั ดบั นกั ทอ่ งเทย่ี วคณุ ภาพของโลก และคดิ เปน็ หกเทา่ ของนักท่องเที่ยวชาวตะวันตกอย่างมีนัยส�ำคัญ หากปล่อยให้ปรากฏการณ์เช่นน้ีเกิดขึ้นต่อไป ย่อมไม่เป็นผลดีกับเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ ท�ำให้ให้รัฐบาลซาอุดีอาระเบียเร่งเดินหน้า เปดิ ตวั อภมิ หาโปรเจคระดบั โลกดว้ ยการสรา้ งเมอื งใหมแ่ ละพฒั นาเขตเศรษฐกจิ พเิ ศษในชอ่ื ของ “โครงการนยิ มู ”
98 รัฐสภาสาร ปที ่ ี ๖๘ ฉบบั ท่ี ๔ เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ โครงการนยิ ูม (NEOM): สถานบนั เทงิ อภิมหาโปรเจคและนันทนาการครบวงจร ภายหลังเปิดตัววิสัยทัศน์ซาอุดีอาระเบีย ๒๐๓๐ ในปี ๒๐๑๖ ได้ไม่นาน รัฐบาล ซาอุดีอาระเบียได้เปิดเผยถึงแผนการพัฒนาประเทศโดยมีหลายโครงการด้านการท่องเท่ียว และนันทนาการบรรจุเป็นวาระแห่งชาติ มีเป้าหมายส�ำคัญเพ่ือดึงดูดเม็ดเงินการใช้จ่ายของ นักท่องเท่ียวชาวซาอุดีอาระเบียให้กลายเป็นรายได้กลับสู่ประเทศเพื่อให้เศรษฐกิจของประเทศ เขม้ แขง็ และขยายตวั ตอ่ เนอื่ งผา่ นแหลง่ รายไดอ้ นื่ ๆ นอกเหนอื จากพลงั งาน สว่ นหนงึ่ ของอภมิ หา โปรเจคที่โดดเดน่ และสร้างความฮอื ฮามากทีส่ ุด คอื โครงการสร้างเมอื งนยิ ูม ซ่งึ มีพน้ื ที่พรมแดน ต่อเนื่องติดกับประเทศจอร์แดนและอียิปต์ นอกจากนั้นยังมีโครงการพัฒนาเมืองอัลกุยะห์ เพ่ือการท่องเที่ยวและนันทนาการอีกเมืองหน่ึงในนครหลวงกรุงริยาด รวมทั้งเปิดให้นักลงทุน ภาคเอกชนสามารถประกอบธุรกิจบันเทิงในรูปแบบของโรงภาพยนตร์ในประเทศได้ ซึ่งท้ังหมด มกี ารด�ำเนนิ โครงการแล้วเม่ือเดอื นเมษายน ๒๐๑๘ และในธนั วาคมปเี ดียวกนั กษัตริยซ์ ัลมาน บนิ อบั ดลุ อาซสิ ไดใ้ หค้ ำ� มนั่ วา่ จะทำ� ใหซ้ าอดุ อี าระเบยี กลายเปน็ ประเทศทม่ี ศี กั ยภาพและคณุ ภาพ โดดเดน่ ระดบั โลกดา้ นการทอ่ งเทย่ี ว และยกระดบั การสง่ เสรมิ ดา้ นวฒั นธรรมดว้ ยวธิ กี ารนำ� เสนอ ในรูปแบบทันสมยั กรณกี ารพฒั นาเขตเศรษฐกจิ พเิ ศษ ทำ� ใหน้ กั ลงทนุ ตา่ งชาตสิ นใจวา่ เหตใุ ดเมอื งนยิ มู จึงเป็นจุดหมายของนักเดินทาง อาจกล่าวย้อนไปถึงความริเร่ิมและการผลักดันของเจ้าชาย มฮู �ำหมัด บนิ ซลั มาน ทีด่ �ำรงต�ำแหนง่ ส�ำคญั ทั้งมกฎุ ราชกุมาร รองนายกรัฐมนตรี และประธาน สภาบริหารกองทุนเพ่ือการลงทุนสาธารณะ ก�ำกับดูแลการพัฒนาเศรษฐกิจตามวิสัยทัศน์ ซาอดุ ีอาระเบยี ๒๐๓๐ กระแสการเปิดตัวโครงการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษเมืองนิยูม๑๒ จะท�ำให้บริเวณ ดงั กลา่ วกลายเปน็ มหานครเศรษฐกจิ ขนาดใหญ่ มมี ลู คา่ โครงการกอ่ สรา้ งรวม ๕ แสนลา้ นดอลลาร์ นบั เปน็ โครงการพฒั นาเขตเศรษฐกจิ พเิ ศษในพนื้ ทว่ี า่ งเปลา่ ทต่ี ง้ั อยใู่ นชนบทหา่ งไกลความเจรญิ ๑๒ เขตเศรษฐกิจพิเศษ Neom ถอดเสียงทับเสียงภาษาอาหรับวา่ นยิ มู เป็นพ้ืนทีย่ ทุ ธศาสตร์สำ� คัญ และโดดเด่น มีท่ีต้ังและความได้เปรียบเชิงยุทธศาสตร์อย่างมาก ยิ่งเม่ือมีการพัฒนาจนกลายเป็นเมืองส�ำคัญ จะยงิ่ มคี วามโดดเดน่ จนตดิ อนั ดบั โลกโดยเฉพาะดา้ นการพฒั นาใหเ้ ปน็ เมอื งแหง่ เทคโนโลยแี ละวทิ ยาการสมยั ใหม่ เพิ่มศักยภาพให้มีการลงทุนด้านธุรกิจบันเทิงครบวงจรท่ีมีการระดมทุนและมีการแข่งขันสูง สร้างโอกาส ความไดเ้ ปรียบทางเศรษฐกิจซ่งึ คาดว่าจะกลายเปน็ เมืองแหง่ อนาคตระดับโลกในทีส่ ดุ เขตเศรษฐกจิ พเิ ศษดงั กลา่ วนี้ มีความโดดเด่นในหลายด้าน อาทิ เป็นเส้นทางการขนส่งและเดินเรือสินค้าผ่านทะเลแดงกว่าร้อยละ ๑๐ ของการคา้ โลก การเดนิ ทางมายงั จดุ หมายปลายทางของนกั ทอ่ งเทย่ี วทว่ั โลกกวา่ รอ้ ยละ ๗๐ ใชเ้ วลาเพยี ง ๘ ชว่ั โมง พน้ื ทเี่ ชอื่ มตอ่ ภายในดนิ แดนจรดเขตรอยตอ่ ชายแดนของอยี ปิ ตแ์ ละจอรแ์ ดน รวมถงึ บรเิ วณนม้ี พี นื้ ทแ่ี นวเทอื กเขา ทสี่ วยงาม มชี ายหาดทะเลแดงทอดยาวราว ๔๖๐ กโิ ลเมตร และมีเกาะแก่งทอ่ี ดุ มด้วยธรรมชาติท่สี วยงาม
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
