9. รัฐสภาสารฉบับเดือนกันยายน 2560

๔๙ บรรณานกุ รม ประกาศ ก.ร. เร่ือง การกําหนดหนา ทีค่ วามรบั ผดิ ชอบของสวนราชการในสงั กัดสาํ นกั งาน เลขาธิการสภาผูแทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๔ มติคณะรฐั มนตรีวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๖๐ เรือ่ ง แนวทางการจดั ทําและการเสนอรางกฎหมาย ตามบทบัญญตั ิมาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทย รฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐

๕๐ รัฐสภาสาร ฉบับเดอื นกนั ยายน ๒๕๖๐ พฒั นาการวุฒสิ ภาไทยใน ๗ ทศวรรษ (The Thai Second Chamber Development in Seven Decades) ปณธิ ศั ร ปทมุ วฒั น๑ ๑.บทนา วุฒิสภาของประเทศไทยมีความเปนมานับแตรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๔๘๙ ไดก าํ หนดใหม สี ภาทส่ี อง เรยี กวา “พฤฒสภา” โดยมที ม่ี าจาก “การเลอื กตง้ั โดยออม” จากนั้นเม่ือไดมีการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๙๐ สภาทส่ี องของไทยกไ็ ดร บั การกาํ หนดชอ่ื เรยี กวา “วฒุ สิ ภา” เปน ครง้ั แรก โดยกาํ หนดให มที ม่ี าจาก “การแตง ตง้ั ” นบั แตน น้ั เปน ตน มา แมพ ลวตั รของการเมอื งไทยในเวลา ๔ ทศวรรษ ตอจากน้ันไดทําใหมีการยกเลิกและประกาศใชรัฐธรรมนูญอีกหลายฉบับ วุฒิสภาท่ีไดจัดใหมี ขึ้นในหวงระยะเวลาตอจากนั้นก็ลวนมีที่มาจากการแตงต้ังท้ังสิ้น จนกระทั่งไดมีการประกาศ ๑ นิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, เนติบัณฑิตไทย สํานักอบรมศึกษากฎหมายแหง เนติบณั ฑิตยสภา และนิตศิ าสตรมหาบัณฑติ (กฎหมายมหาชน) จฬุ าลงกรณม หาวิทยาลยั ปจ จุบนั ดาํ รงตําแหนง นติ กิ ร ชํานาญการ กลุมงานพัฒนากฎหมาย สาํ นกั กฎหมาย สํานกั งานเลขาธกิ ารวุฒสิ ภา.

๕๑ ใชร ฐั ธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐ ขนึ้ วฒุ ิสภาของไทยจงึ ไดมที ่มี าจาก “การเลือกตง้ั โดยตรงของประชาชน” เปน ครัง้ แรกและครั้งเดยี ว จากนั้นเมื่อวุฒิสภาชุดดังกลาวไดสิ้นสุดลงโดยผลของเหตุการณรัฐประหาร ๑๙ กนั ยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ วฒุ ิสภาชดุ ใหมต ามรัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ ซ่งึ เปนรัฐธรรมนูญฉบับกอนหนา รัฐธรรมนญู ฉบับปจจุบนั ก็ไดก าํ หนดใหว ุฒิสภามีทมี่ า ในแบบผสมจากการเลือกตั้งโดยตรงและการสรรหาโดยรัฐธรรมนูญฉบับดังกลาวมีเจตนารมณ ใหการตรวจสอบอํานาจรัฐเปนไปโดยมีประสิทธิภาพ ตลอดจนมุงหมายใหการปฏิบัติหนาที่ ของสมาชิกวฒุ สิ ภามีความเปน กลาง ปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง ทําใหกลุมตา ง ๆ ในสังคมไดเขามามีบทบาททางการเมืองในฐานะสมาชิกวุฒิสภาและสามารถทําหนาที่ในฐานะ ฝายนิติบัญญัติไดอยางมีประสิทธิภาพขึ้น๒ แตจากการศึกษาขอมูลดานการปฏิบัติหนาที่ ของวุฒสิ ภาชุดดังกลา วกย็ ังพบสภาพปญหาในหลายกรณดี งั จะไดกลา วถงึ ตอไป ในปจจุบัน “รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐” ได กําหนดใหประเทศไทยมีองคกรฝายนิติบัญญัติในรูปแบบสองสภา (Unicameralism) โดย กําหนดใหมี “วฒุ สิ ภา” เปน สภาทส่ี อง (The second chamber) ซึ่งมที ่ีมาจากการคัดเลือกกนั เอง ของบุคคลทีม่ ีความรู ความเชีย่ วชาญ ประสบการณ อาชพี ลกั ษณะ หรือประโยชนร ว มกัน หรือทํางาน หรือเคยทํางานดานตาง ๆ ท่ีหลากหลายของสังคม๓ ซ่ึงมีความแตกตางจาก วุฒิสภาของไทยในอดีตที่ผานมาอยางมีนัยสําคัญ อันถือเปนพัฒนาการของวุฒิสภาไทยที่ สมควรศกึ ษา ในการกาํ หนดท่มี าของสมาชกิ วุฒิสภาโดยกาํ หนดใหมคี ุณสมบตั ิในลกั ษณะของ การเปน “ผูทรงคุณวุฒ”ิ และตวั แทนกลมุ บคุ คลท่หี ลากหลาย โดยมีความพยายามใหส มาชิก วุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีฐานที่มาในการเขาสูตําแหนงแยกออกจากพรรคการเมืองเพื่อ ปฏบิ ัติหนาทใ่ี นฐานะ “สภาทสี่ อง” ของระบบรัฐสภาไทยไดอ ยางเปน กลาง ปราศจากอาณัตทิ าง การเมือง และปฏบิ ตั หิ นาทไี่ ดอยางมีประสทิ ธภิ าพดยี ง่ิ ข้นึ ๒ สํานักกรรมาธิการ ๓ สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร. (๒๕๕๑). ตารางความแตกตาง รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ กบั พุทธศักราช ๒๕๕๐ พรอ มเหตุผลโดยสังเขป. กรงุ เทพฯ: สาํ นกั การพมิ พ สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผูแ ทนราษฎร, น. ๙๗. ๓ รฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๐๗ วรรคหน่ึง “มาตรา ๑๐๗ วุฒิสภาประกอบดวยสมาชกิ จาํ นวนสองรอยคน ซึ่งมาจากการเลือกกนั เองของบุคคล ซึ่งมีความรู ความเช่ยี วชาญ ประสบการณ อาชีพ ลกั ษณะ หรือประโยชนร วมกัน หรอื ทํางานหรอื เคยทํางานดานตา ง ๆ ที่หลากหลายของสงั คม โดยในการแบง กลมุ ตองแบงในลกั ษณะท่ีทําใหประชาชนซึ่งมีสทิ ธสิ มคั รรับเลือกทกุ คนสามารถ อยใู นกลุมใดกลมุ หนง่ึ ได ฯลฯ ฯลฯ”

๕๒ รฐั สภาสาร ฉบบั เดือนกนั ยายน ๒๕๖๐ บทความนี้จึงเรียบเรียงขึ้นภายใตสมมติฐานท่ีวา “พัฒนาการของวุฒิสภาไทย นับแตว ฒุ สิ ภาชุดแรกตามรฐั ธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๔๘๙ จนถึง วุฒสิ ภาตามรฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ อันนับเปน ระยะเวลา กวา ๗๐ ป ที่ประเทศไทยไดมอี งคก รฝายนิตบิ ัญญัตใิ นรปู แบบสองสภา โดยรฐั ธรรมนญู แตละฉบับไดกําหนดใหวุฒิสภาที่มีท่ีมาท้ังจาก “การเลือกต้ังโดยออม” “การแตงต้ัง” “การเลอื กต้งั โดยตรง” และ “การเลอื กตง้ั และสรรหา” มาโดยลาํ ดับจนถึงปจจุบนั กไ็ ด กําหนดใหวุฒิสภามีท่ีมาจากการคัดเลือกกันเองของผูทรงคุณวุฒิโดยยอมมุงหวังให วุฒิสภาสามารถปฏิบัติหนาท่ีในฐานะ “สภาท่ีสอง” ไดอยางมีประสิทธิภาพท่ีสุดโดย อาศัยบทเรียนจากวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับกอนหนามาพิจารณากําหนดท่ีมาและ อํานาจหนาที่ของวุฒิสภาเพื่อเปนแนวทางการแกไขปญหาตามวิถีการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยและระบบรัฐสภา” โดยจะนําเสนอสาระสําคัญเก่ียวกับแนวคิดและหลักการ เกี่ยวกับการมีวุฒิสภาในแนวคิดระบบสองสภา พัฒนาการและความสัมพันธดานที่มาและ อาํ นาจหนาทขี่ องวุฒิสภาไทยตามรัฐธรรมนญู ทกุ ฉบบั ดังรายละเอยี ดตอ ไปน้ี ๒. แนวคิดและหลกการเกย่ี วกบการมี “สภาท่สี อง” ในแนวคิดระบบสองสภา แนวความคิดการมีวุฒิสภาในฐานะสภาที่สองนั้นมีที่มาจากความเปนมาทาง ประวัติศาสตรการเมืองการปกครองของประเทศอังกฤษท่ีไดมีวิวัฒนาการเก่ียวกับการจัด องคกรผูใชอํานาจรัฐเรื่อยมาโดยลําดับ จนกระท่ังเปนประเทศแรกในยุคกลางที่มีเวทีการถก อภิปรายในรูปแบบของรฐั สภาที่ทราบกันดใี นปจ จุบัน และการมีสองสภาในประเทศอังกฤษได กลายเปนตน แบบของรฐั สภาในนานาประเทศ ดังทม่ี ีคาํ กลา ววา “รัฐสภาอังกฤษเปนมารดาของ รฐั สภาท้งั หลาย ไมวาประเทศนั้นๆ จะเรยี กช่อื รัฐสภาของตนช่ือใด”๔ รูปแบบของรฐั สภาในประเทศอังกฤษทปี่ รากฏในสมยั แรกๆ นั้นมรี ูปแบบสภาเดยี ว ในสมัยแองโกลแซกซอน มชี ่ือเรยี กขานวา “Witanagemot” อนั มคี วามเห็นทางวิชาการวาสภา Witanagemot นเ้ี องทีไ่ ดคลค่ี ลายสูก ารเปน ท่มี าของสภาขนุ นางองั กฤษในปจจบุ ัน๕ ตอ มา ใน สมยั การเขา ยดึ ครองของชนกลุม นอรม ัน (Norman) พระเจา วลิ เลียมที่ ๑ ไดท รงมีพระราชดําริ ๔ นนั ทวฒั น บรมานนั ท. (๒๕๕๔). การปรบั โครงสรา งของระบบรฐั สภา. กรงุ เทพฯ: สถาบนั พระปกเกลา , น. ๔๘- ๔๙. ๕ Michael Bentley. (2005). Modernizing England's Past: English Historiography in the Age of Modernism, 1870-1970. Cambridge. UK: Cambridge University Press, p. 28.

๕๓ ใหมีการปรับรูปแบบของสภา “Witangemot” มาเปนมหาสภา (Great Council) หรือ “Magnum concilium”๖ โดยปรับใชธรรมเนียมประเพณีการปกครองจากสมัยแองโกลแซกซอนใหสอดคลอง กับแนวคิดของระบอบศักดินาสวามิภักด์ิ (Feudalism) โดยกําหนดใหสภารูปแบบใหมนี้ ประกอบดว ย ขนุ นางที่ถือที่ดิน (Lords of Manner or Barons) และพระช้ันสงู (Archbishop, Bishop and Abbot) ในชวงตนแหง รัชสมัยพระเจา วลิ เลยี มท่ี ๑ จะมกี ารประชมุ กันปล ะ ๓ ครง้ั ในเทศกาลสําคัญ๗ มหาสภาน้ที ําหนาท่เี ปนท่ปี รึกษาของพระมหากษัตริยในเร่อื งการใชกฎหมาย และการเก็บภาษีอากร ตลอดจนทําหนาท่ีเปนศาลยุติธรรมดวย๘ ท้ังน้ี พระมหากษัตริยอาจมี พระราชวินิจฉัยแตกตางไปจากท่ีมหาสภาไดถวายความคิดเห็นก็ได ในเวลาน้ันพระราชอํานาจ ของพระมหากษัตริยและอํานาจของมหาสภาดําเนินควบคูกันไปในระบบการเมืองของอังกฤษ จนกระท่ังถึงรัชสมัยของพระเจาจอหน ประเทศอังกฤษอยูทามกลางวิกฤตการณทางการเมือง ท้ังภายในและภายนอกประเทศ และสภาพปญหาความขัดแยงระหวางพระมหากษัตริย และขุนนางชัน้ บารอนอันนาํ ไปสกู ารจดั ทาํ เอกสารความตกลงขนึ้ เมื่อป ค.ศ. ๑๒๑๕ อนั เปน ทรี่ จู ักกันในนาม “มหาบตั ร” (Magna Carta)๙ ซ่ึงไดรับการยอมรับวาเปน รากฐานของระบบ รฐั ธรรมนญู รฐั สภา และการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของประเทศองั กฤษ และรวมมี อทิ ธิพลทางความคิดตอการยกรางรฐั ธรรมนูญแหงสหรัฐอเมรกิ าในเวลาตอมาดว ย๑๐ ในป ค.ศ. ๑๒๙๕ พระเจา เอด็ เวริ ดที่ ๑ (Edward I) ทรงตอ งการงบประมาณ สําหรับการพระราชการสงครามเปนจํานวนมากจึงไดทรงกําหนดใหตัวแทนเมืองมารวมประชุม มหาสภาอีก ในการประชุมคร้ังนี้ปรากฏวามีผูเขารวมประชุมมากเปนประวัติการณกลาวคือ ๖ Francis Bacon. (2011). The Works of Francis Bacon (ed.) James Spedding, Robert Leslie Ellis, and Douglas Denon Heath, Cambridge Library Collection. Philosophy. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 247-250. ๗ นันทวัฒน บรมานนั ท, น. ๔๙-๕๐. ๘ William Stubbs. (2011). The Constitutional History of England, in Its Origin and Development, Cambridge Library Collection - Medieval History. Cambridge: Cambridge University Press, p. 260. ๙ Martin Loughlin. (2010). Foundations of Public Law. New York: Oxford University Press, p. 39. ๑๐ Allan Beever. (2013). Forgotten Justice: Forms of Justice in the History of Legal and Political Theory. Oxford: Oxford University Press, p. 281.

๕๔ รฐั สภาสาร ฉบบั เดือนกนั ยายน ๒๕๖๐ มพี ระระดบั มหาสงั ฆราช สงั ฆราช เจา อาวาส และหวั หนา นกิ ายตา งๆ จาํ นวน ๘๙ องค ขนุ นาง ชน้ั บารอน (Baron) และชน้ั เอริ ล (Earl) จาํ นวน ๕๐ คน อศั วนิ (Knight) จากจงั หวดั ตา ง ๆ จาํ นวน ๖๑ คน และผแู ทนจากเมอื งตางๆ อกี จํานวนถึง ๑๗๒ คน ทัง้ ยงั มขี ุนนางในราชสาํ นกั และ ขุนนางอ่ืนๆ รวมทั้งหมดท้ังสิ้นกวา ๔๐๐ คนเศษ นับเปนท่ีประชุมมหาสภาท่ีใหญที่สุดใน ประวัตศิ าสตรก ารปกครองของอังกฤษและไดร บั การขนานนามวา “รัฐสภา” (Parliament) เปน คร้งั แรก๑๑ อันนับวาเปนจุดเร่มิ ตนท่สี ําคัญของรัฐสภาอังกฤษ จากน้นั มหาสภาก็ไดมีพัฒนาการ สกู ารเปนรัฐสภาของอังกฤษอยา งชา ๆ การประชุมของรฐั สภาในป ค.ศ. ๑๒๙๕ นน้ั เปนการ ประชมุ แบบสภาเดียวแตแยกกันลงมตโิ ดยแบงออกเปน ๓ กลุม กลา วคอื กลุมที่ ๑ ไดแ ก พระ กลมุ ท่ี ๒ ไดแก ขุนนางและอศั วนิ และกลมุ ท่ี ๓ คอื ผแู ทนราษฎรจากเมอื งตา งๆ และตอ มา พระและขุนนางมีความเห็นวากลุมของพวกตนมีผลประโยชนและสวนไดเสียรวมกันเพราะเปน เจาของท่ีดินรายใหญเหมือนกันจึงรวมกันปรึกษาหารือกันเสมอ สวนอัศวินและผูแทนราษฎร จากเมอื งตา ง ๆ กถ็ ือวา ตนเปนผแู ทนของราษฎรโดยแท จึงปรกึ ษาหารือรว มกัน การแยก ประชุมกันเปน ๒ กลุม นี้ จึงเปนผลใหเ กิดลักษณะของการประชมุ ในรูปแบบ “สองสภา” ข้ึนในเวลาตอมา๑๒ และเดนชัดมากยิ่งข้ึนในรัชสมัยของพระเจาเอ็ดเวิรดที่ ๓ (Edward III) ในทา ยทส่ี ดุ เมอ่ื วนั ท่ี ๒๘ เมษายน ค.ศ. ๑๓๔๓ ปลายรชั สมยั ของพระเจา เอด็ เวริ ด ท่ี ๓ (Edward III) ทัง้ สองสภาไดจดั การประชมุ แยกกันเปนครัง้ แรก๑๓ โดยสภาซงึ่ ประกอบ ดวยบรรดาพระชน้ั สงู และขนุ นางชั้นสงู จัดประชมุ กนั ณ White Chamber โดยยงั คงใช ชื่อเดิม “มหาสภา” จึงทําใหกลายเปนสภาขุนนาง (House of Lords) สวนสภาซ่ึง ประกอบไปดวยบรรดาขุนนางช้นั ลาง อัศวิน และผแู ทนราษฎรในแตละเมืองจะจัดประชุม รว มกัน ณ Painted Chamber โดยท่ปี ระชุมใชชอ่ื วา สภาทีป่ รึกษาของชุมชน (Domus Communise) และในเวลาตอมาไดเ ปลยี่ นเปน สภาสามญั (House of Commons)๑๔ ๑๑ นนั ทวฒั น บรมานนั ท, น. ๕๑. ๑๒ Meg Russell. The Contemporary House of Lords: Westminster Bicameralism Revived, p. 15. ๑๓ Paul Carmichael and Brice Dickson, eds. (1999). The House of Lords: Its Parliamentary and Judicial Roles. Oxford: Hart Pub, p. 30. ๑๔ Strathen Gordon. (1955). Our Parliament (4th ed.). London: Cassell, p. 12.

๕๕ ดังน้ัน การมีสองสภาของโลกเปนครั้งแรกที่ประเทศอังกฤษจึงนับวาเปน ผลมาจากวิวัฒนาการในทางประวัติศาสตร มิใชเพราะแนวความคิดหรือทฤษฎีแตอยางใด อยางไรก็ตาม นานาประเทศกไ็ ดรับเอาแนวคดิ ในการกําหนดใหม วี ฒุ สิ ภา หรอื “สภาทสี่ อง” ท่ีเรียกช่ืออยางอื่นเปนองคประกอบของรัฐสภารวมกับสภาผูแทนราษฎรอันมีเจตนารมณใน ประการท่ีหลากหลาย เชน การมีสภาที่สองเพื่อวัตถุประสงคในการถวงอํานาจระหวางสภา นิติบัญญัติกับรัฐบาลเพื่อเหน่ียวร้ังหรือคานอํานาจกับสภาผูแทนราษฎร หรือเพื่อตรวจสอบ หรือทักทวงเพื่อใหการออกกฎหมายเปนไปดวยความรอบคอบและถูกตองยิ่งขึ้น ตลอดจน มีสภาท่ีสองเพื่อเปนเวทีหรือเปดโอกาสใหบุคคลบางประเภทหรือบางกลุมมีโอกาสทาง การเมืองได เจตนารมณหรือวัตถุประสงคในการกําหนดใหมีสภาท่ีสองดังกลาวขางตนยอม นําไปสูการกําหนดวิธีการไดมาและอํานาจหนาท่ีของสภาท่ีสองท่ีแตกตางกันไปในรัฐธรรมนูญ ของแตล ะประเทศท่ีใชรปู แบบรัฐสภาแบบสภาคูในเวลาตอ มา ๓. วฒุ ิสภา: ภายใตห ลกแบงแยกอานาจและแนวคดิ ระบบรฐสภา ในการจะอธิบายถึงความสัมพันธระหวางวุฒิสภาในฐานะองคกรฝายนิติบัญญัติ กับการมีอํานาจหนาที่ในการตรวจสอบการดําเนินงานของฝายบริหารหรือรัฐบาลน้ัน ยอม พิจารณาไดจากแนวความคิดท่ีเก่ียวของกับการแบงแยกอํานาจขององคกรผูใชอํานาจ อธิปไตยเพื่อตรวจสอบและถวงดุลซ่ึงกันและกันระหวางองคกรผูใชอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจ บริหาร และอํานาจตุลาการ ท้ังนี้ หลักการวาดวยการแบงแยกอํานาจมีสาระสําคัญเก่ียวกับ การแบงแยกองคกรผูใชอํานาจอธิปไตยท้ัง ๓ ประการ ออกจากกัน และกําหนด ความสัมพันธในเชิงการตรวจสอบและถวงดุลซ่ึงกันและกัน อันมีจุดมุงหมายมิใหองคกรใด องคกรหน่งึ ของรัฐมีอํานาจมากจนเปนการผูกขาด ท้งั น้ี ไดแบงแยกองคกรผูใชอํานาจออกเปน ๓ องคก ร ไดแ ก องคกรนติ บิ ญั ญัติ มอี าํ นาจหนาท่ใี นการตรากฎหมาย องคก รบริหาร มีหนาท่ี ในการใชอํานาจรัฐปกครองประเทศ และองคกรฝายตุลาการ เปนองคกรท่ีใชอํานาจในการ อํานวยความยุติธรรมเม่ือมีขอพิพาทใดข้ึน และตองมีการกําหนดกลไกการคานและดุลอํานาจ (Check and Balance) ระหวา งกนั ๑๕ ๑๕ เกรยี งไกร เจรญิ ธนาวฒั น. (๑๕๕๖). หลกั พื้นฐานกฎหมายมหาชน (พิมพครัง้ ที่ ๒). กรุงเทพฯ: วิญูชน, น. ๙๘.

๕๖ รฐั สภาสาร ฉบับเดือนกันยายน ๒๕๖๐ สําหรับในประการที่เก่ียวของกับความสัมพันธเชิงอํานาจของวุฒิสภากับฝาย บริหารน้ันเม่ือพิเคราะหจากสาระสําคัญของหลักการแบงแยกอํานาจขางตนแลวจะเห็นไดวา ในรัฐสภาของนานาประเทศมักจะกําหนดใหวุฒิสภาในฐานะองคกรฝายนิติบัญญัติมีอํานาจใน ลักษณะของการเปน “สภาตรวจสอบ” เพ่ือตรวจสอบฝายบริหารไดในหลายประการดวยกัน เชน การต้ังกระทูถามการอภิปรายการทํางานของรัฐบาล การตั้งคณะกรรมาธิการข้ึนใน วุฒิสภาเพื่อพิจารณาสอบสวนหรือศึกษาการทํางานของรัฐบาล การมีบทบาทในการแตงตั้ง และถอดถอนเจาหนาที่ระดับสงู ของฝายบริหาร เปน ตน ทงั้ ยังรวมถงึ การทีว่ ุฒิสภาในฐานะสภา ทส่ี องในบางประเทศทีม่ ีบทบาทอํานาจหนา ท่ีในการเปน “สภากลั่นกรอง” การดาํ เนนิ งานของ สภาผูแ ทนราษฎรท่มี ักจะมฐี านท่มี าแหง อาํ นาจในลกั ษณะเดยี วกันกับรัฐบาลอกี ดวย สําหรับการพิจารณาวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญของไทยทุกฉบับโดยเฉพาะน้ัน จําตอ งทําความเขา ใจแนวคิดวา ดวยระบบรัฐสภา (Parliamentary System) หรอื ที่เรียกวา “The Westminster Model” ประกอบอนั มีสาระสาํ คญั วา รฐั สภาเปนองคก รทม่ี อี ํานาจอธิปไตย ตามแนวความคิดเรื่องอํานาจสูงสุดเปนของรัฐสภาอันมีท่ีมาจากระบบรัฐสภาของประเทศ องั กฤษ ดังนน้ั รปู แบบการปกครองแบบรัฐสภาจึงไมม ีการแบงแยกอาํ นาจองคกรผูใ ชอ าํ นาจ อยางเครงครัดระหวางรัฐสภาซ่ึงเปนองคกรฝายนิติบัญญัติกับคณะรัฐมนตรีอันเปนองคกรฝาย บริหาร อีกนยั หนง่ึ น้นั คณะรัฐมนตรกี เ็ ปนองคก รท่ไี ดรับการแบง อาํ นาจมาจากรฐั สภา และได รบั การแตง ตง้ั สนบั สนนุ และใหพ น จากการดาํ รงตาํ แหนง โดยการลงมตขิ องรฐั สภาอกี ดว ย๑๖ ดงั นน้ั ระบบรฐั สภายอ มเปน ระบบความสมั พันธดา นความรับผดิ ชอบท่ีฝา ยบริหารตองมตี อรัฐสภา ระบบรัฐสภามีวิวัฒนาการมาจากประวัติศาสตรการปกครองของประเทศอังกฤษ อันตงั้ อยูบนฐานความเกี่ยวเนอ่ื งของอาํ นาจ ๓ ฝา ย ไดแก พระมหากษัตรยิ  ฝา ยนติ ิบัญญัติ และฝายบรหิ าร ระบบรัฐสภาในสมยั แรกอยภู ายใตอ ํานาจทางการเมอื ง ๒ ขว้ั คือ พระราช อํานาจของพระมหากษตั ริย และอํานาจของรัฐสภา อํานาจทั้ง ๒ ฝา ยตางตองชวยกนั ควบคมุ ตรวจสอบฝายบรหิ ารดว ย ดังนนั้ ฝา ยบริหารจงึ ตอง “รับผิดชอบ” ในการบรหิ ารประเทศตอ ท้งั พระมหากษัตริยใ นฐานะ “ประมขุ ของรฐั ” ทแ่ี ตงตั้งฝายบรหิ ารเขา สูต ําแหนง และตองรบั ผดิ ชอบ ตอรัฐสภาในฐานะฝายนิติบัญญัติดวย ซึ่งในทางวิชาการเรียกระบบความรับผิดชอบน้ีวา “ระบบรัฐสภาแบบอํานาจคู” ตอมาภายหลังท่ีพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยได ๑๖ Michel Rosenfeld and András Sajó, eds. (2012). The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford, U.K.: Oxford University Press, pp. 553-556.

๕๗ ถูกจํากดั ลง ระบบรฐั สภาจงึ ไดมีววิ ัฒนาการสลู กั ษณะท่เี รียกวา “ระบบรฐั สภาแบบอํานาจ เดย่ี ว” ซงึ่ ฝา ยบรหิ ารหรอื รัฐบาลตามรปู แบบอํานาจเดี่ยวมที มี่ าจากพรรคการเมอื งทไ่ี ดร บั เสยี ง ขางมากในรฐั สภา จึงมคี วามรบั ผดิ ชอบแตเ ฉพาะรฐั สภาเทานน้ั ๑๗ สาํ หรับระบบรัฐสภาทป่ี รากฏในประเทศไทยน้นั หากพิจารณาในรูปแบบโครงสราง ภาพรวมแลวจะเห็นไดวา นอกจากรัฐบาลจะตองมีความรับผิดชอบตอรัฐสภาแลวยังตอง รับผิดชอบตอพระมหากษัตริยดวยเน่อื งจากทรงเปนประมุขของประเทศซ่งึ ทรงมีพระราชอํานาจ ในทางรัฐธรรมนูญและประเพณีการปกครองท่ีรัฐบาลจําตองรับผิดชอบตอท้ังพระมหากษัตริย และรัฐสภาในขณะเดียวกัน อันเปนลักษณะของระบบรัฐสภาแบบอํานาจคู อยางไรก็ตาม หากพิจารณาการปฏิบัติหนาท่ีของรัฐบาลท่ีมีตอรัฐสภาแลวจะมีลักษณะเปนระบบรัฐสภา แบบอํานาจเด่ียว๑๘ ซึ่งการที่ฝายบริหารหรือรัฐบาลตามรูปแบบน้ีมีที่มาจากพรรคการเมือง ที่ไดรับเสียงขางมากในรัฐสภาทําใหกลไกการตรวจสอบการปฏิบัติหนาที่อันพึงประสงคใน ระบบรฐั สภาของประเทศไทยมสี ภาพปญหาหลายประการ ๔. พฒนาการดา นความเปน มาของวุฒิสภาไทย การมีวุฒิสภาของประเทศไทย ไดเกิดข้ึนเปนครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๔๘๙ ซง่ึ ไดก าํ หนดใหม รี ะบบสภาคขู น้ึ ประเทศไทยมที ง้ั สภา ผูแทนราษฎรท่ีจะมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงเชนเดิม และมี “พฤฒสภา” ท่ีมาจากการเลือกตง้ั ของประชาชนทางออม ทวา วนั ที่ ๘ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๙๐ ไดเ กดิ การรัฐประหารท่ียึดอํานาจรัฐบาลและยกเลิกรัฐธรรมนูญไปเสียกอน๑๙ ในระยะแรกของการ กอต้งั ระบบรัฐสภาในรูปแบบสองสภาข้นึ ในประเทศไทยน้นั สมาชิกสภาผแู ทนราษฎรสวนใหญ ก็ยังขาดความรู ความชํานาญในการปกครอง จึงมีการกําหนดใหใชรูปแบบรัฐสภาเปนแบบ สองสภา คือมีสภาผแู ทนราษฎรและวฒุ สิ ภา โดยใหว ฒุ สิ ภาทาํ หนาทเี่ ปน “สภาพเี่ ล้ียง” และ กําหนดใหส มาชิกวฒุ สิ ภาจะตอ งเปนผมู คี วามรูความชํานาญ และประสบการณ ซึ่งอาจเปน ๑๗ กองบรรณาธิการ. (มกราคม–กุมภาพันธ ๒๕๕๙). บทสมั ภาษณค วามเห็นทางวชิ าการ ศาสตราจารย ดร. เกรยี งไกร เจรญิ ธนาวัฒน เรอ่ื ง ทศิ ทางรัฐสภาไทย: ศักราชใหมใ นการปฏิรปู ประเทศ. วารสารจุลนติ ิ, ๑๓(๑), ๑๙-๒๐. ๑๘ เรอ่ื งเดยี วกัน, น. ๒๑-๒๒. ๑๙ นรนติ ิ เศรษฐบตุ ร. (๒๕๕๕). การเมอื งการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตยของไทย (พมิ พค รง้ั ท่ี ๓). กรุงเทพฯ: สาํ นักพมิ พค ณะรัฐมนตรแี ละราชกิจจานเุ บกษา, น. ๑๗๘-๑๗๙.

๕๘ รฐั สภาสาร ฉบับเดือนกนั ยายน ๒๕๖๐ ขาราชการชั้นผูใหญ หรือไมเปนขาราชการแตเปนผูมีคุณวุฒิ หรือมีความสามารถในดาน ตาง ๆ๒๐ สมาชิกวุฒิสภาในชวงแรกมีท่มี าจากการแตงต้งั จนถึงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช ๒๕๓๔ ไดกําหนดใหวุฒิสภาประกอบดวยสมาชิกซ่ึงพระมหากษัตริย ทรงแตง ตงั้ จากผูทรงคุณวุฒิ ซ่ึงมคี วามรคู วามชาํ นาญในวชิ าการหรอื กจิ การตาง ๆ อนั จะยัง ประโยชนใหเกิดแกการปกครองแผนดินในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย ทรงเปนประมุข และกําหนดใหมีความเปนกลางไมมีผลประโยชนอ่ืนใดอันจะอาศัยตําแหนง หนาที่มาเก่ียวของ ทั้งน้ี อาจกลาวไดวา วุฒิสภาในเวลานั้นเปนสภาอันทรงเกียรติที่มี แตผูมีความรูความสามารถซ่ึงไดรับการคัดเลือกใหเขามามีสวนรวมในการบริหารประเทศกับ สภาผูแทนราษฎรที่ชวยเปนท้ัง “สภาพ่ีเลี้ยง” และมีอํานาจกลั่นกรองกฎหมายที่ผานการ พิจารณาจากสภาผูแทนราษฎร ควบคุมการบริหารราชการแผนดินโดยตั้งกระทูถามรัฐบาล และสามารถเปดอภิปรายทั่วไปเม่ือรัฐบาลขอรับฟงความคิดเห็นโดยไมลงมติ แตในภายหลัง สมาชิกวุฒิสภาท่ีมาจากการแตงตั้งกลับมีปญหาการตอบแทนทางการเมือง และมี ขอ พจิ ารณาภาพรวมของสมาชกิ วฒุ สิ ภาทม่ี าจากการแตง ตง้ั นน้ั ไดว า มลี กั ษณะทไ่ี มห ลากหลาย เพราะสวนใหญมีที่มาจากผูครองตําแหนงหนาท่ีทางราชการทางฝายทหาร ตํารวจ และ ฝายพลเรือน ดังน้ัน เม่ือการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทยไดพัฒนามา ระยะหน่ึงแลว และเพื่อสงเสริมความเปนประชาธิปไตยใหมากย่ิงข้ึน จึงไดเกิดแนวคิดท่ีจะ ใหส มาชิกวฒุ ิสภามีท่มี าที่มีจุดยึดโยงกับ “ประชาชนผูเปน เจาของอาํ นาจอธิปไตย” รฐั ธรรมนูญของไทยทกี่ ําหนดใหม วี ฒุ ิสภาจํานวน ๙ ฉบบั นนั้ มเี พียง ๓ ฉบบั ท่ีกําหนดใหวุฒิสภามีท่ีมาจากการเลือกต้ัง ท้ังน้ี รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๘๙ กําหนดใหสมาชิกวุฒิสภามีที่มาจากการเลือกต้ังโดยออมเปนครั้งแรก สว นรัฐธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๔๐ กําหนดใหเ ลือกต้งั ทง้ั หมด และ รฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ กําหนดใหเ ปนการเลอื กต้ังโดยตรง แตเฉพาะสมาชิกวุฒสิ ภาทมี่ าจากทงั้ ๗๗ จงั หวัด อยางไรก็ตาม เมือ่ มีการกาํ หนดใหสมาชิก วุฒิสภามีท่ีมาจากอํานาจของประชาชนโดยตรงเชนเดียวกับสมาชิกสภาผูแทนราษฎรแลวไดมี การกําหนดใหสมาชิกวุฒิสภามีอํานาจมากยิ่งขึ้นจนอาจกลาวไดวาวุฒิสภาไมไดเปนเพียง ๒๐ ภูมิ มลู ศลิ ป และชมพูนุท ต้งั ถาวร. (๒๕๕๘). รูปแบบการไดม าซ่งึ สมาชกิ วุฒสิ ภาของประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สถาบนั พระปกเกลา , น. ๙.

๕๙ “สภาพี่เลี้ยง” อกี ตอ ไป แตวามอี ํานาจหนา ท่ตี าง ๆ เพิม่ ขึน้ ในฐานะ “สภาตรวจสอบ” อันไดแก อํานาจในการเห็นชอบบุคคลใหดํารงตําแหนงและอํานาจในการถอดถอนออกจาก ตําแหนง อยางไรก็ตาม การท่ีกําหนดใหวุฒิสภามีท่ีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงก็ได ปรากฏสภาพปญหาเชนกัน กลาวคือ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ไดกําหนดใหสมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกต้ังท้ังหมด และยังกําหนดมาตรการ ตาง ๆ เพ่อื ใหวฒุ สิ ภาไมมีความเกย่ี วขอ งกับพรรคการเมือง เชน ขอ กาํ หนดหา มผูสมัครรับการ เลือกต้ังเปนสมาชิกวุฒิสภาสังกัดพรรคการเมือง หามลงพื้นที่หาเสียง๒๑ ทวาแมรัฐธรรมนูญ ฉบับดังกลาวจะไดกําหนดขอหามไวหลายประการเพื่อใหสมาชิกวุฒิสภาไมมีสวนเก่ียวของกับ พรรคการเมือง มีความเปนกลางและไมเกี่ยวของกับผลประโยชนกับทางราชการ แตในทาง ปฏิบัติ สมาชิกวุฒิสภาท่มี าจากการเลือกต้งั เหลาน้กี ็ถูกวิพากษวิจารณวามีความเอนเอียง เขาขางพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่งหรือหลายพรรคอยูเสมอ อีกท้ังยังมีการ กลาวอางวาสมาชิกวุฒิสภาอาศัยอํานาจหนาท่ีตามกฎหมายตามท่ีจะสามารถกระทําได คัดเลือกบุคคลที่เปน “พรรคพวก” เขาสูระบบการสรรหาบุคคลท่ีดํารงตําแหนงใน องคกรสําคัญ๒๒ เมื่อไดมีการกําหนดใหมีวุฒิสภาขึ้นตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ จงึ ไดมคี วามพยายามในการแกไ ขปญหาสมาชิกวฒุ สิ ภามคี วามใกลชิด กับกลุมผลประโยชนทางการเมือง โดยกําหนดใหวุฒิสภามีที่มาใน “ระบบผสม” จาก การเลือกต้ังโดยตรงของประชาชนและการสรรหา ท้ังนี้ เม่ือไดศึกษาเจตนารมณของ รฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ ในการกําหนดใหร ฐั สภาประกอบดว ย สองสภาและกําหนดใหสมาชกิ สภาผแู ทนราษฎรและสมาชกิ วฒุ ิสภามีทีม่ าหลากหลายน้นั กเ็ พื่อ ใหการใชอํานาจนิติบัญญัติเปนไปดวยความถูกตองและรอบคอบยิ่งข้ึน โดยกําหนดใหสมาชิก สภาผูแทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งแบบแบงเขตเลือกต้ังและแบบสัดสวน และใหสมาชิก วุฒิสภามาจากการเลือกต้ังสวนหน่ึงและการสรรหาอีกสวนหนึ่ง เพ่ือใหการตรวจสอบ และถวงดุลอํานาจทางการเมอื งเปน ไปอยา งมปี ระสทิ ธิภาพ๒๓ ๒๑ เร่อื งเดยี วกัน, น. ๑๐. ๒๒ เรอ่ื งเดยี วกนั , น. ๑๑. ๒๓ คณะกรรมาธิการวิสามัญบันทึกเจตนารมณ จดหมายเหตุ และตรวจรายงานการประชมุ สภาราง รัฐธรรมนญู . เจตนารมณร ฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐, น. ๘๘-๘๙.

๖๐ รัฐสภาสาร ฉบบั เดือนกนั ยายน ๒๕๖๐ ทง้ั น้ี จากการศกึ ษาขอ มลู ทางวชิ าการทก่ี ลา วถงึ วฒุ สิ ภาและเอกสารในวงงานรฐั สภา ที่มีขึ้นในระหวางท่ีรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ ไดใชบังคับนั้น สามารถต้ังขอสังเกตในประการท่ีเก่ียวของกับสภาพปญหาการปฏิบัติหนาท่ี ของวฒุ ิสภาตามรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ ไดหลายประการ จากการศกึ ษาพบวา การท่ีรฐั ธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ ไดกําหนดใหสมาชิกวุฒิสภามีท่ีมาที่หลากหลายจากการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาท่ีบัญญัติไวใน รัฐธรรมนูญฉบับน้ีเปนคร้ังแรกอันแสดงถึงเจตนารมณใหการตรวจสอบอํานาจรัฐเปนไปโดย มีประสิทธิภาพ และทําใหการปฏิบัติหนาท่ีของสมาชิกวุฒิสภามีความเปนกลาง ปราศจาก การแทรกแซงทางการเมือง และทําใหกลุมตาง ๆ ในสังคม ไดเขามามีบทบาททางการเมือง ในฐานะสมาชิกวุฒิสภาและสามารถทําหนาที่ในฐานะฝายนิติบัญญัติไดอยางมีประสิทธิภาพ ขึน้ ๒๔ อยา งไรกต็ าม ผลกลับปรากฏวา การทาํ หนา ท่ีของสมาชิกวฒุ ิสภามิไดเปนอันหน่งึ อนั เดียวกนั มีการแบง กลมุ และมีความขดั แยง กนั อยา งเห็นไดชัด๒๕ นอกจากน้ี เมอ่ื ไดศ กึ ษา รายงานของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศดานการเมืองที่ไดเสนอแผนการ ปฏิรูปประเทศดานการเมืองแลวพบวา ไดมีการกลาวถึงการปฏิบัติหนาที่ของสมาชิก วฒุ สิ ภาตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ ท่ผี า นมาวา “มีปญหา เกีย่ วกบั การใชอ ํานาจและถูกแทรกแซงทางการเมอื ง เน่ืองจากวุฒสิ ภามอี าํ นาจใหคุณใหโทษได ในเร่ืองการแตงต้ังและการถอดถอน”๒๖ อันพิจารณาไดวาเปนสภาพปญหาท่ีปรากฏในวุฒิสภา ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เชนเดียวกัน ดังนั้น จึงสังเกต ไดวา อํานาจของวุฒิสภาในดานการถอดถอนจึงไมปรากฏอีกตอไปในรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ทง้ั ยงั ไดม ีการกําหนดท่ีมาของวฒุ ิสภาในรูปแบบใหม ทไ่ี มเคยปรากฏมากอนในพฒั นาการของวุฒิสภาไทยใน ๗๐ ป ทีผ่ านมา ๒๔ สํานักกรรมาธิการ ๓ สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร. (๒๕๕๑). ตารางความแตกตาง รฐั ธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ กับ พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ พรอมเหตผุ ลโดยสังเขป. กรุงเทพฯ: สาํ นักการพมิ พ สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร, น. ๙๗. ๒๕ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาการบังคับใช การปฏิบัติตามและการแกไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐. (๒๕๕๑). รายงานผลการศึกษาปญหาการบังคับใชเพ่ือการ แกไขเพิม่ เตมิ รัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐. กรุงเทพฯ: สาํ นักการพมิ พ สาํ นักงานเลขาธกิ าร สภาผแู ทนราษฎร, น. ๒๓. ๒๖ สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร. (๒๕๕๘). แผนการปฏิรูปประเทศดานการเมืองของคณะ กรรมาธิการขับเคล่ือนการปฏิรูปประเทศดานการเมือง สภาขับเคล่ือนการปฏิรูปประเทศ. กรุงเทพฯ: สํานักการพิมพ สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ ทนราษฎร, น. ๓.

๖๑ บทสงทา ย เม่ือไดพิจารณาความเปนมาและพัฒนาการของวุฒิสภาในประเทศไทยตลอด ระยะเวลา ๗๐ ป ที่ผานมานบั แตการมี “พฤฒสภา” เปน สภาท่ีสองจนถึง “วฒุ ิสภา” ตาม รฐั ธรรมนญู ฉบับปจจบุ นั กลาวไดวา วฒุ สิ ภาของไทยไดมีพฒั นาการในดานทมี่ าคอ นขาง นาสนใจ กลา วคือ การกาํ หนดท่ีมาของวฒุ ิสภาตามบทบัญญตั ิของรัฐธรรมนูญในระยะ เวลาประมาณ ๕๐ ปแ รกนน้ั (พ.ศ. ๒๔๘๙ – พ.ศ. ๒๕๔๐) ไดใ หความสําคัญตอ การไดม า ของวุฒิสภาใหมาจาก “การแตงตั้ง” กอนท่ีจะกําหนดใหวุฒิสภาท่ีมาจากการเลือกตั้ง โดยตรงของประชาชนในเวลาตอมา จากนัน้ วฒุ สิ ภาไทย ในระยะเวลาประมาณ ๒๐ ปตอ มา (พ.ศ. ๒๕๔๐ – ๒๕๖๐) พบขอ สรุปวา มีการกาํ หนดใหส ดั สว นใหการไดม าของสมาชกิ วุฒิสภา ท่ีมาจากการเลือกตั้งลดนอยลงเปนลําดับ อันมีลักษณะสวนทางกับการกําหนดที่มาของ วุฒิสภาในนานาประเทศซ่ึงสวนใหญจะมีพัฒนาการดานที่มาใหวุฒิสภามีที่มาจากการเลือกต้ัง ของประชาชนมากยิ่งข้ึน ดังเชนท่ีปรากฏในสหรัฐอเมริกาที่ไดมีการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ใหเปล่ียนท่ีมาของวุฒิสภาซึ่งเดิมมาจากการใหความเห็นชอบของสภามลรัฐ เปนการเลือกต้ัง โดยตรงของพลเมืองในมลรัฐแทน เมื่อไดศึกษาพัฒนาการของการกําหนดท่ีมาของวุฒิสภาในประเทศไทยแลว พบวา พัฒนาการของวุฒิสภาไทยนับแตวุฒิสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๔๘๙ จนถงึ วฒุ สิ ภาตามรฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ อันนับเปนระยะเวลากวา ๗๐ ป ที่ประเทศไทยไดมีองคกรฝายนิติบัญญัติในรูปแบบสองสภา ไดมุงหวังใหวุฒิสภาสามารถปฏิบัติหนาท่ีในฐานะ “สภาท่ีสอง” ไดอยางมีประสิทธิภาพ ที่สุดโดยอาศัยบทเรียนจากวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับกอนหนามาพิจารณากําหนดที่มา และอํานาจหนาท่ีของวุฒิสภาเพ่ือเปนแนวทางการแกไขปญหาตามวิถีการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยและระบบรัฐสภา ท้ังนี้ เปนท่ีทราบดีวาภายใตระบบรัฐสภาน้ัน แมวาจะเปน ระบบแหงความรับผิดชอบของฝายบริหารที่ตองมีตอฝายนิติบัญญัติก็ตาม แตเม่ือองคกรผูใช อํานาจอธิปไตยท้ังฝายนิติบัญญัติและฝายบริหารตางยอมเปนบุคคลที่มีฐานท่ีมาในการเขาสู ตาํ แหนงจากกลุมการเมอื งที่ใกลเคยี งกัน ดังนั้น สภาพปญ หาที่องคกรผูย กรางรัฐธรรมนญู ใน ประเทศไทยเห็นวาสงผลตอวุฒิสภาไทยมากที่สุดจึงมาจาก “อิทธิพลของกลุมผลประโยชน ทางการเมืองท่ีสงผลตอการปฏิบัติหนาท่ีของวุฒิสภา” ทําใหการยกรางรัฐธรรมนูญใน

๖๒ รัฐสภาสาร ฉบับเดอื นกันยายน ๒๕๖๐ แตละคร้ังไดมีความพยายามลดความเช่ือมโยงของกลุมการเมืองออกจากการไดมาซ่ึงสมาชิก วุฒสิ ภาโดยลาํ ดบั เพ่ือใหระบบความสัมพนั ธระหวา งวฒุ ิสภาในฐานะองคกรฝา ยนติ บิ ญั ญัตกิ บั การมีอํานาจหนาที่ในการตรวจสอบการดําเนินงานของฝายบริหารหรือรัฐบาลนั้นเปนไปตาม กลไกการแบงแยกอํานาจขององคกรผูใชอํานาจอธิปไตยและสอดคลองกับแนวคิดวาดวยระบบ รัฐสภา (Parliamentary System) มากยิง่ ขนึ้ นนั่ เอง ดงั นน้ั การที่รฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ไดก ําหนดให มีวุฒสิ ภาในฐานะ “สภาทสี่ อง” ขนึ้ อกี คร้งั หนึ่งโดยกําหนดใหท ีม่ าของวุฒสิ ภาแบบใหมท ีไ่ มเคย ปรากฏมากอนจึงเปนความหวังคร้ังสําคัญในการศึกษาพัฒนาการทางการเมืองการปกครอง ของไทยวาจะสามารถปฏิบัติหนาท่ีในการเปนสภาที่สองที่จะสามารถทักทวงหนวงเหน่ียว ใหการปฏิบัติหนาที่ของฝายบริหารและสภาผูแทนราษฎรมีความรอบคอบและสอดคลองกับ รัฐธรรมนญู ไดมากนอยเพยี งใด

๖๓ บรรณานุกรม ภาษาไทย เกรียงไกร เจริญธนาวฒั น. (๒๕๕๖). หลกั พนื้ ฐานกฎหมายมหาชน (พิมพค ร้ังท่ี ๒). กรงุ เทพฯ: วิญชู น. คณะกรรมาธิการวิสามัญบนั ทกึ เจตนารมณ จดหมายเหตุ และตรวจรายงานการประชมุ สภารางรฐั ธรรมนูญ. (๒๕๕๐). เจตนารมณรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐. กรงุ เทพฯ: สํานักการพิมพ สํานกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร. คณะกรรมาธกิ ารวิสามญั พิจารณาศึกษาการบังคบั ใช การปฏิบัติตามและการแกไ ขเพมิ่ เติม รฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐. (๒๕๕๑). รายงานผล การศึกษาปญ หาการบังคับใชเ พื่อการแกไ ขเพม่ิ เตมิ รฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐. กรุงเทพฯ: สํานกั การพมิ พ สํานักงานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร. นรนิติ เศรษฐบุตร. (๒๕๕๕). การเมอื งการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทย (พิมพค รง้ั ที่ ๓). กรงุ เทพฯ: สาํ นกั พมิ พคณะรัฐมนตรีและราชกิจจานเุ บกษา. นันทวฒั น บรมานนั ท. (๒๕๕๔). การปรับโครงสรางของระบบรัฐสภา. กรุงเทพฯ: สถาบัน พระปกเกลา . ภมู ิ มลู ศลิ ป และชมพนู ทุ ตง้ั ถาวร. (๒๕๕๘). รปู แบบการไดม าซง่ึ สมาชกิ วฒุ สิ ภาของประเทศไทย. กรงุ เทพฯ: สถาบันพระปกเกลา. สาํ นกั กรรมาธิการ ๓ สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร. (๒๕๕๑). ตารางความแตกตาง รฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐ กับ พุทธศักราช ๒๕๕๐ พรอ มเหตผุ ลโดยสงั เขป. กรงุ เทพฯ: สาํ นกั การพมิ พ สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร. สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร. (๒๕๕๘). แผนการปฏริ ปู ประเทศดานการเมืองของ คณะกรรมาธิการขับเคลอื่ นการปฏิรูปประเทศดานการเมือง สภาขับเคล่อื นการปฏิรูป ประเทศ. กรุงเทพฯ: สาํ นักการพิมพ สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร.

๖๔ รัฐสภาสาร ฉบบั เดอื นกันยายน ๒๕๖๐ ภาษาอังกฤษ Bacon, Francis. (2011). The Works of Francis Bacon. Edited by James Spedding. Cambridge: Cambridge University Press. Beever, Allan. (2013). Forgotten Justice: Forms of Justice in the History of Legal and Political Theory. Oxford: Oxford University Press.  Bentley, Michael. (2005). Modernizing England’s Past: English Historiography in the Age of Modernism, 1870-1970. Cambridge, UK: Cambridge University Press. Carmichael, Paul, and Brice Dickson, eds. (1999). The House of Lords: Its Parliamentary and Judicial Roles. Oxford: Hart Pub. Gordon, Strathen. (1955). Our Parliament. 4 Edition London: Cassell. Loughlin, Martin. (2010). Foundations of Public Law. New York: Oxford University Press. Rosenfeld, Michel, and András Sajó, eds. (2012). The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford Handbooks. Oxford, U.K.: Oxford University Press. Russell, Meg. (2013). The Contemporary House of Lords: Westminster Bicameralism Revived. Oxford, United Kingdom: Oxford University Press. Stubbs, William. (2011). The Constitutional History of England, in Its Origin and Development. Cambridge: Cambridge University Press.

๖๕ การใชจารีตประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยตามบทบัญญตั ิรฐั ธรรมนูญ ศกึ ษากรณี การเขาสตู าํ แหนง นายกรฐั มนตรี The use of traditional administrative system in the democratic regime according to the provisions of constitution: A study of how to become a prime minister* กติ ตศิ ักด์ิ หนชู ยั แกว ๑ บทนา ในการบริหารราชการแผนดินมี “นายกรัฐมนตรี” ซ่ึงเปนผูท่ีมีความสําคัญท่ถี ือวา เปนหัวหนารัฐบาล มีหนาที่ในการบริหารประเทศใหเกิดความสงบสุขของประชาชนใน ประเทศ แตทวา หากเกิดกรณีท่ีเปนชองวางทางรัฐธรรมนูญ ซ่ึงไมสามารถดําเนินการใหมี นายกรัฐมนตรีได โดยเหตุที่วาไมมีบทบัญญัติบทใดในรัฐธรรมนูญบัญญัติไว จึงมีเหตุ และเงื่อนไขอันนําไปสูการนําประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย * บทความน้ีเปนสวนหนึ่งของวิทยานิพนธ เร่ือง “การใชจารีตประเพณีการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยตามบทบัญญตั ิรฐั ธรรมนูญ ศึกษากรณี การเขา สูต าํ แหนง นายกรฐั มนตรี” หลกั สตู รนติ ิศาสตรมหาบัณฑติ คณะนติ ศิ าสตร สถาบันบัณฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร ๑ นิติศาสตรบัณฑิต และรัฐศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยรามคําแหง, ประกาศนียบัตรบัณฑิตทาง กฎหมายมหาชน มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร, ปจ จุบันกาํ ลงั ศึกษานติ ิศาสตรมหาบณั ฑิต สาขากฎหมายมหาชน สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร

๖๖ รฐั สภาสาร ฉบบั เดอื นกนั ยายน ๒๕๖๐ อันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข ตามบทบัญญัติของมาตรา ๕ ตามรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช ๒๕๖๐) มากระทําการและวินิจฉัย เพ่ือปรับใชในการเขาสู ตําแหนง นายกรัฐมนตรี ดงั นัน้ จงึ ตอ งมปี ระเด็นทีต่ องพจิ ารณาถึงความเปนมาทางประวตั ศิ าสตร วาใคร เปนองคกรผูมีอํานาจในทางจารีตประเพณีทางรัฐธรรมนูญ ในการแตงตั้งผูดํารงตําแหนง นายกรัฐมนตรีของไทย โดยไดวิเคราะหถึงหลักการของจารีตประเพณีในเร่ืองนี้ ตลอดจน พจิ ารณาบนบริบททางสังคม ประเพณที างการเมอื งการปกครองประกอบดว ย ซ่ึงบทความน้ีจะนําเสนอเพ่ือใหทราบวา “องคกรใดเปนองคกรตามประเพณี การปกครอง” ท่ีสามารถนําประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริยทรงเปนประมุขมาใชอุดชองวางในการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีใหมี ความชัดเจน และนํามาใชไ ดอ ยา งถกู ตอ งเหมาะสม และสอดคลองกบั สภาพปญ หาทเี่ กดิ ข้ึน ในกรณีที่เกิดชองวางทางรัฐธรรมนูญในการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีในอนาคต ตลอดจน เพ่ือเปนหลักประกันตอการแกปญหาของประเทศชาติโดยสันติวิธี ภายใตการปกครองใน ระบอบประชาธิปไตยอนั มพี ระมหากษัตรยิ ทรงเปนประมุข การนาจารีตประเพณีทางรฐธรรมนญู มาใชใ นการเขาสูต าแหนง นายกรฐมนตรีของไทย ประเทศไทยเปนประเทศที่ปกครองแบบรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตรยิ ทรงเปนประมขุ ซง่ึ แนน อนวา ต้งั แตก ารอภวิ ฒั นสยามประเทศ ๒๔๗๕ เปลยี่ น การปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปนระบอบประชาธิปไตย ไดมีการเกิด จารีตประเพณีในการปกครองหลายประการ และจารีตประเพณีการปกครองหลายประการ น้ีเมื่อมีการยอมรับและมีการปฏิบัติกันมาตอเนื่องจึงกลายมาเปน ประเพณีการปกครอง ประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยท่ีมีสภาพบังคับในทางรัฐธรรมนูญ ซ่ึงถอยคําของคําวา “ประเพณีการปกครองประเทศไทย” นนั้ ไดมที า นผรู หู ลายทา นไดอ ธิบายไว ดงั น้ี พระยานิติศาสตรไพศาล๒ ไดอธิบายถึงคําวา “ธรรมเนียมประเพณี” โดยได อธิบายวาเปนท่ีมาของกฎหมายประเภทหนึ่ง โดยธรรมเนียมประเพณีที่ยกข้ึนกลาวอางใน ๒ นิติศาสตรไพศาล, พระยา. (๒๔๖๖). หวั ขอ เล็กเชอรธ รรมศาสตร. พระนคร: กรุงเทพฯ เดลิเมล, น. ๒๗-๓๔.

๖๗ การพิจารณาคดีน้ันตองเปนธรรมเนียมประเพณีท่ีมีนํ้าหนักเทากับเปนกฎหมาย และเปน ขอ ยกเวนจากกฎหมายธรรมดาของประเทศ ดังน้นั แลว การจะยกธรรมเนียมประเพณที ช่ี อบ ดวยกฎหมายข้ึนมาอา งนนั้ ตองประกอบดว ยเหตุผล ๔ ประการ กลาวคอื ตอ งเปน ประเพณซี ึ่ง มีมาอยางยาวนาน ตอ งเปน ประเพณีอันสมควร ตอ งมีการกําหนดอยางแนน อน และธรรมเนียม ประเพณีนัน้ ตองไมมีกฎหมายประกาศยกเลกิ หรือขดั กับประเพณนี ัน้ วษิ ณุ เครอื งาม และบวรศักด์ิ อวุ รรณโณ๓ ไดอ ธบิ ายถึงคําวา “ประเพณกี าร ปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย” โดยอธิบายผานบทบัญญัติของธรรมนูญการ ปกครองราชอาณาจักร (พทุ ธศักราช ๒๕๒๐) มาตรา ๓๐ ท่บี ญั ญตั วิ า “ในเมอื่ ไมม ีบทบัญญัติ แหงธรรมนูญการปกครองน้ีบังคับแกกรณีใด ใหวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครอง ประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย” โดยความหมายของ “ประเพณีการปกครองประเทศไทย ในระบอบประชาธิปไตย” น้นั มคี วามหมายซงึ่ ประกอบกนั ดังน้ี ประเพณี (Custom หรือ practice) หมายความวา “แนวทางปฏบิ ตั ทิ เี่ คยปฏิบตั ิ สืบตอกันมา ซึ่งควรเปนแนวทางปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ” ในสวนน้ีทําใหเห็นคลายกับวา ประเทศไทยเรานั้นมีธรรมเนียมปฏิบัติ หรือรัฐธรรมนูญท่ีไมเปนลายลักษณอักษรเหมือนกับ ประเทศอังกฤษ แตค วามจรงิ แลวนน้ั ไมไ ดเ ปนเชน นัน้ เพราะประเพณีของประเทศองั กฤษนน้ั เปนประเพณีที่สืบทอดกันมาหลายรอยปแลว จนถือไดวาเปนสวนหนึ่งของรัฐธรรมนูญ แต ประเพณีตามมาตรา ๓๐ แหงธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร (พุทธศกั ราช ๒๕๒๐) หรอื บทบญั ญตั ิมาตรา ๕ ของรฐั ธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทย (พุทธศกั ราช ๒๕๖๐) นน้ั หมายถึง ประเพณตี ามบทบญั ญตั ใิ นรฐั ธรรมนูญฉบับกอ นๆ ของไทยเทา นน้ั และการที่จะถอื ไดว า เปน ประเพณีไดนั้นตองมีการบัญญัติรับรองในเรื่องเหลาน้ันไวในรัฐธรรมนูญหลายครั้ง หรือมีการ ปฏบิ ตั กิ นั เปนเวลาทน่ี านพอสมควร ประเพณกี ารปกครอง (administrative practice) หมายความวา “ประเพณที ว่ี า นั้น จะตองเปนประเพณีที่เกี่ยวดวยการปกครอง” โดยความเกี่ยวเน่ืองในประเพณีการปกครองน้ี ไดแ ก ประเพณที เ่ี กีย่ วดว ยเรื่องพระมหากษัตรยิ  ฝา ยบริหาร (รัฐบาล) ฝา ยนิตบิ ัญญตั ิ (รัฐสภา) ฝายตุลาการ (ศาล) และตลอดดวยสิทธแิ ละหนาที่ของพลเมอื งชาวไทย ๓ วษิ ณุ เครอื งาม และบวรศกั ดิ์ อุวรรณโณ. (๒๕๒๐). ธรรมนญู การปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช ๒๕๒๐. กรงุ เทพฯ: นาํ อกั ษรการพิมพ, น. ๑๖๗-๑๖๘.

๖๘ รฐั สภาสาร ฉบบั เดือนกนั ยายน ๒๕๖๐ ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย (administrative practice of Thailand under the democratic regime) หมายความวา “ประเพณีน้นั ๆ ตอ ง ใชมาตั้งแตมีการปกครองแบบประชาธิปไตยในประเทศไทย” ซ่ึงอธิบายไดวาประเพณีนั้น ตองเปนประเพณีที่นับต้ังแตการอภิวัฒนสยามหรือการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบ สมบูรณาญาสทิ ธริ าชยมาเปนระบอบประชาธิปไตย เมื่อป ๒๔๗๕ เปน ตน มา ดังน้ัน ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย เปนจารีต ประเพณีที่เกี่ยวของกับการเมืองการปกครองในการใชอํานาจอธิปไตยทั้งสาม คือ นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และเก่ียวของกับองคประมุขของประเทศคือพระมหากษัตริย โดยการ จะถือวาเปนประเพณีการปกครองนั้นตองเริ่มนับตั้งแตที่ประเทศไทยมีการปกครองใน ระบอบประชาธิปไตย และรวมถึงพระราชอํานาจตามนิติโบราณราชประเพณีของสถาบัน พระมหากษัตริยซ่ึงมิไดมีกฎหมายลายลักษณอักษรท่ีใดบัญญัติไวเลย ไดถูกอัญเชิญใหเปน กฎหมายสงู สุดตามรฐั ธรรมนญู ของระบอบการปกครองในปจ จบุ นั อกี ดวย สําหรับบทบัญญัติในเร่ืองจารีตประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบ ประชาธิปไตยไดมีข้ึนคร้ังแรกและผูท่ีเปนผูคิดคนและเปนผูรางบทบัญญัติน้ี คือ ศาสตราจารย พระยาอรรถการยี น พิ นธ (สทิ ธิ จณุ ณานนท) โดยปรากฏในธรรมนญู การปกครองราชอาณาจกั ร (พุทธศักราช ๒๕๐๒) มาตรา ๒๐ โดยทานไดกรุณายกตัวอยางในเร่อื งน้ไี วเม่อื คร้งั ทบ่ี รรยาย ในหัวขอเร่ือง “กระทรวงยุติธรรมและนโยบายปองกันราชอาณาจักร” ซึ่งอธิบายไดวา ก ฎ ห ม า ย ข อ ง ป ร ะ เ ท ศ ไ ท ย นั้ น มิ ไ ด มี เ ฉ พ า ะ ต า ม ท่ี บั ญ ญั ติ ไ ว ใ น ธ ร ร ม นู ญ เ ท า น้ั น ซึ่งรวมถึงประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรง เปน ประมขุ ดว ย๔ ซ่ึงในปจจุบันเร่ืองน้ีก็ไดถูกบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (พุทธศกั ราช ๒๕๖๐) ปรากฏในมาตรา ๕ ท่บี ญั ญัตวิ า “รฐั ธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสดุ ของประเทศ บทบัญญตั ิใดของกฎหมาย กฎ หรือ ขอบงั คบั หรอื การกระทําใด ขัดหรือแยงตอ รฐั ธรรมนญู บทบญั ญัติหรือการกระทาํ น้ัน เปนอนั ใชบ ังคบั มิได ๔ พระยาอรรถการียนิพนธ (สิทธิ จุณณานนท). (๒๕๒๑). “กระทรวงยุติธรรมและนโยบายปองกัน ราชอาณาจักร” ใน หนงั สืออนสุ รณใ นงานพระราชทานเพลงิ ศพ พระยาอรรถการยี น พิ นธ (สิทธิ จณุ ณานนท). กรงุ เทพฯ: สํานกั เลขาธิการคณะรฐั มนตร,ี น. ๑๐๑.

๖๙ ในเม่ือไมมีบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญน้ีบังคับแกกรณีใด ใหกระทําการน้ัน หรือวินิจฉัยกรณีน้ันไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตรยิ ทรงเปน ประมขุ ” ทั้งน้ี จากการศึกษาถึงความเปนมาของบทบัญญัติจารีตประเพณีการปกครอง ประเทศไทยตามรัฐธรรมนญู น้ัน ผเู ขยี นมคี วามเหน็ วา “ประเพณกี ารปกครอง” ตามรฐั ธรรมนูญ ฉบับปจ จบุ ัน มีระดบั ของความหมายและขอบเขตทีต่ างจากรฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย (พทุ ธศักราช ๒๕๔๐) และรฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย (พุทธศักราช ๒๕๕๐) ดังจะ อธิบายไดด งั นี้ ประการแรก ความหมายและขอบเขตของ “ประเพณีการปกครองระบอบ ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข” ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (พทุ ธศกั ราช ๒๕๔๐) และรฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย (พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐) มคี วามหมาย และขอบเขตสองระดับ กลาวคอื ๑.๑) ความหมายและขอบเขตในระดับแรก คือ เปนประเพณีการปกครอง ระบอบประชาธปิ ไตยอันมีพระมหากษัตรยิ ทรงเปนประมขุ ซ่ึงเปน “ประเพณีการปกครองของ ไทย” กลา วคอื เปน ประเพณกี ารปกครองแบบประชาธปิ ไตยในประเทศไทย ซ่ึงนบั ตง้ั แตการ อภิวัฒนสยามหรือการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปน ระบอบประชาธปิ ไตย ตง้ั แตปพ ทุ ธศกั ราช ๒๔๗๕ ๑.๒) ความหมายและขอบเขตในระดับท่ีสอง คือ เปนประเพณีการปกครอง ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษตั รยิ ท รงเปน ประมขุ ซง่ึ เปน “ประเพณีการปกครองระดบั สากล” กลา วคอื เปน ประเพณกี ารปกครองในระบอบประชาธปิ ไตยของตางประเทศ ซึ่งอาจจะ นํามาปรับใชกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุขได ท้ังนไี้ มจาํ เปนวา ตอ งเปน การปกครองในระบบท่ีมสี ถาบนั พระมหากษตั ริยก็ได ประการทสี่ อง ความหมายและขอบเขตของ “ประเพณกี ารปกครองประเทศไทย ระบอบประชาธปิ ไตยอนั มพี ระมหากษตั รยิ ท รงเปน ประมขุ ” ตามรฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย (พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐) มคี วามหมายและขอบเขตระดบั เดยี ว คอื รฐั ธรรมนญู ฉบบั ปจ จบุ นั ไดเ พม่ิ เตมิ ถอยคําวา “ประเทศไทย” ซ่งึ แตกตางจากรัฐธรรมนูญ ป ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ กลาวคือ การเพม่ิ ถอยคําที่เปนการเฉพาะเจาะจงลงไปในรัฐธรรมนูญวา ใหเปนประเพณีการปกครองเฉพาะ ของไทยเทาน้ัน

๗๐ รฐั สภาสาร ฉบบั เดือนกันยายน ๒๕๖๐ ฉะนั้น เมื่อพิจารณาแลวผูวิจัยมีความเห็นวา “ประเพณีการปกครอง” ตาม รัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน มีระดับของความหมายและขอบเขตท่ีแคบกวารัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย (พุทธศกั ราช ๒๕๔๐) และรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย (พทุ ธศักราช ๒๕๕๐) กลาวคอื ในรัฐธรรมนญู ฉบบั ปจจบุ นั นนั้ จะมคี วามหมายและขอบเขตทแี่ คบกวา โดย จาํ กดั เฉพาะประเพณกี ารปกครองประเทศไทยเทานั้น แตรัฐธรรมนญู ป ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ จะมีความหมายและขอบเขตท่ีกวางกวา คือ เปนท้ังประเพณีการปกครองประเทศไทย และ ประเพณกี ารปกครองในระดบั สากลดว ย สําหรับการนํา “ประเพณีการปกครองประเทศไทย” มาใชกับการเขาสูตําแหนง นายกรัฐมนตรีของไทย เพื่อจะทราบวาใครเปนองคกรผูมีอํานาจในทางจารีตประเพณีทาง รัฐธรรมนูญ ในการแตงตั้งผูดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีของไทยน้ัน จะตองทําการศึกษาถึง ความเปนมาทางประวัติศาสตรของตําแหนงนายกรัฐมนตรีของไทย ซ่ึงสามารถพิจารณาได เปนสองชวงระยะเวลาใหญ คือ ความเปนมาทางประวัติศาสตรของตําแหนงนายกรัฐมนตรี ของไทยกอนการเปลี่ยนแปลงการปกครองในป ๒๔๗๕ และความเปนมาทางประวัติศาสตร ของตําแหนงนายกรัฐมนตรีของไทยหลังการเปล่ียนแปลงการปกครองในป ๒๔๗๕ ดังจะ อธิบายได ดงั นี้ การเขาสูตาํ แหนงนายกรฐั มนตรีของไทย: กอ นการเปลีย่ นแปลงการปกครอง พุทธศกั ราช ๒๔๗๕ ในอดตี ความเปน มาทางประวตั ศิ าสตรข องการเขา สตู าํ แหนง นายกรฐั มนตรขี องไทยนน้ั มีพัฒนาการทางประวัติศาสตรในยุคแรกท่ีพระมหากษัตริยเปนผูทรงอํานาจอธิปไตย พระมหากษัตริยจะเปนผูใชอ าํ นาจในฝา ยบรหิ ารเอง กลาวคือ ในยุคแรกนน้ั พระราชอาํ นาจ ในการบริหารราชการแผนดินจะอยูที่ “พระมหากษัตริย” ซึ่งทําหนาที่ในการบริหารราชการ แผนดินหรือหัวหนารัฐบาล และคณะผูบริหารบานเมืองในแตละยุคสมัยจะมีลักษณะที่คลาย กบั “คณะรัฐมนตร”ี ในยุคปจจบุ นั ดังน้นั จึงขออธบิ ายความเปนมาทางประวตั ศิ าสตรของ ผูทําหนาทใ่ี นฝายบริหารไดเ ปน ๓ ชวงระยะเวลา ดงั น้ี ชวงแรก (สมัยพระเจาอูทอง มีเสนาบดีสี่กรมหรือจตุสดมภ) ซ่ึงกลาวไดวา “จตสุ ดมภ” หรือ “สห่ี ลกั แหงการปกครอง” เปน คณะเสนาบดีหรือ “คณะรัฐมนตร”ี ในสมยั แรก กไ็ ด แตอ ํานาจในการปกครองแผน ดินนน้ั ก็ยงั อยูท ่ีองคพระมหากษัตรยิ ๕ น. ๕๔๑. ๕ วิษณุ เครอื งาม. (๒๕๓๐). กฎหมายรัฐธรรมนูญ (พมิ พครัง้ ท่ี ๓). กรุงเทพฯ: แสวงสุทธกิ ารพิมพ,

๗๑ ชวงที่สอง (สมัยพระบรมไตรโลกนาถ ถึงชวงตนรัชกาลที่ ๕) ในรัชสมัยสมเด็จ พระบรมไตรโลกนาถไดมีการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินใหม โดยมีการแบงประเทศ ออกเปนสองฝา ย โดยฝายแรกเปนฝา ยหวั เมอื งเหนอื อยูในความดูแลของสมุหนายก พรอมทั้ง มีหนาที่ดูแลราชการฝายพลเรือน สวนฝายท่ีสองเปนฝายหัวเมืองใต อยูในความดูแลของ สมหุ กลาโหม พรอมท้งั มีหนา ท่ีดูแลราชการฝา ยทหารดว ย ซึ่งแตละฝายจะมเี หลาคณะเสนาบดี ฝายของตน ฉะน้นั แลว ในสมยั นั้นการท่มี ตี ําแหนง อคั รมหาเสนาบดีสองคน หากเทยี บกับใน สมยั ปจจุบันก็คือ การมีตําแหนงนายกรฐั มนตรีสองคนนั่นเอง๖ ชวงท่ีสาม (สมัยตอนกลางรัชกาลที่ ๕ ถึงรัชกาลที่ ๗ กอนเปลี่ยนแปลง การปกครอง) ในสมยั รัชกาลที่ ๕ ตอนกลาง ถงึ สมัยรชั กาลที่ ๗ กอนเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีลักษณะของคณะรัฐมนตรีท่ีมีเสนาบดีวาการกระทรวง ๑๒ กระทรวง และขึ้นตรงตอ พระมหากษัตริยอยางแทจริง มีการประชุมคณะเสนาบดีในรูปของ Council of Ministers หรอื Cabinet ของอังกฤษ แตไมม ีตาํ แหนงนายกรฐั มนตร๗ี ดงั นั้น ในยุคนีอ้ าจกลาวไดว า “พระมหากษัตริย” ไดดึงอํานาจในการเมืองการปกครองเขาสสู วนกลาง ซ่งึ เปนอํานาจท่เี รียกวา รวมศูนยก ารปกครอง ดงั นั้น ถึงแมว าจะไมมตี าํ แหนงนายกรฐั มนตรกี ็จรงิ แตถา พจิ ารณาตาม ลักษณะของการใชอํานาจในทางปกครองแลว นนั้ จะเห็นวา “พระมหากษตั ริย” คอื เปน ผทู ี่ใช อํานาจบริหารอยางเชนนายกรัฐมนตรี และเปนผูใชพระราชอํานาจในฐานะประมุขของรัฐดวย หรือกลาวไดว า พระมหากษตั ริยทรงทั้งปกเกลา และปกครอง ดังนั้นพบวา ความเปนมาทางประวัติศาสตรของตําแหนงนายกรัฐมนตรีของไทย กอ นการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ๒๔๗๕ นนั้ ในชว งแรก พระมหากษตั ริยมีพระราชอํานาจ ในการปกครองแผนดิน ในชวงท่ีสอง จะมีตําแหนงอัครเสนาบดีท่ีมีตําแหนงคลายกับการ มีนายกรัฐมนตรีสองคน แตอํานาจในการปกครองประเทศซ่ึงเปนอํานาจในทางบริหารก็ ยังคงอยทู ี่ “พระมหากษัตริย” และในยคุ ท่ีสาม “พระมหากษตั รยิ ” ถงึ แมวา จะไมม ีตาํ แหนง นายกรัฐมนตรีก็จริง แตถาพิจารณาตามลักษณะของการใชอํานาจในทางปกครองแลวนั้น จะเห็นวา “พระมหากษัตริย” คอื เปน ผูที่ใชอํานาจบริหารอยา งเชน นายกรฐั มนตรี และเปน ผใู ช ๖ เรื่องเดียวกัน, น. ๕๔๑-๕๔๒. ๗ เร่ืองเดยี วกนั , น. ๕๔๖.

๗๒ รัฐสภาสาร ฉบับเดอื นกันยายน ๒๕๖๐ พระราชอาํ นาจในฐานะประมขุ ของรัฐดวย ดังนั้นจึงถือวา “พระมหากษัตริย” เปน ผูทรงอํานาจ อธปิ ไตยน้ัน ซึง่ ทําหนา ที่ในการบริหารราชแผน ดินหรือหวั หนา รัฐบาล และเปนพระมหากษตั ริย ในฐานะประมขุ ของรัฐ กลา วคอื “ทรงทง้ั ปกเกลา และปกครอง” การเขาสตู าํ แหนง นายกรฐั มนตรขี องไทย: หลงั การเปลีย่ นแปลงการปกครอง พุทธศกั ราช ๒๔๗๕ ภายหลังการเปล่ยี นแปลงการปกครอง พทุ ธศักราช ๒๔๗๕ ไดม ผี ทู ี่ทําหนา ท่ีอยา ง นายกรฐั มนตรีท่เี รยี กวา “ประธานคณะกรรมการราษฎร” คร้งั แรกในพระราชบญั ญตั ิธรรมนูญ การปกครองแผนดินสยามชวั่ คราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ ซง่ึ นับไดวาเปนรัฐธรรมนูญฉบบั แรก ของประเทศไทยทม่ี ีผมู อี าํ นาจบรหิ ารราชการแผนดนิ เรยี กวา “คณะกรรมการราษฎร” และมีผูท่ี ทําหนาที่นายกรฐั มนตรีเรยี กวา “ประธานคณะกรรมการราษฎร”๘ อยางไรก็ตาม คําวา “นายกรัฐมนตรี” และคณะรัฐมนตรี และรัฐมนตรีนั้น ปรากฏอยูในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๔๗๕ ซึ่งมีทม่ี าจากการยกราง รฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๔๗๕ ซง่ึ ในขณะทม่ี กี ารพจิ ารณารา งรฐั ธรรมนญู ฉบับน้ีในสภาผูแทนราษฎรไดมีผูเสนอขอแกไขคําวา “คณะกรรมการราษฎร” เปนอยางอ่ืน ซ่ึงไดมีการอภิปรายโตเถียงกันในสภาผูแทนราษฎรเปนอันมาก และในท่ีสุดสภาผูแทนราษฎร ไดลงมติใหแกไขคําวา “คณะกรรมการราษฎร” ในรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๗๕ เปน คณะรฐั มนตรี และคําวา “ประธานคณะกรรมการราษฎร” เปน “นายกรฐั มนตร”ี ๙ โดยหลงั การเปลย่ี นแปลงการปกครอง พทุ ธศกั ราช ๒๔๗๕ นน้ั ประเทศไทย มีรูปแบบของการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีสองรูปแบบใหญ คือ การเขาสูตําแหนง นายกรัฐมนตรีในรูปแบบปกติ และการเขา สูตําแหนง นายกรัฐมนตรใี นรูปแบบพเิ ศษ ๑. การเขาสตู าํ แหนง นายกรัฐมนตรใี นรูปแบบปกติ ภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช ๒๕๖๐) ซึ่งเปนรัฐธรรมนูญท่ีไดมีการวางหลักการใหมในการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีไว ทําใหการ เขา สตู าํ แหนง นายกรฐั มนตรใี นรปู แบบปกตมิ สี าระสาํ คญั ทเ่ี ปลย่ี นไปจากรฐั ธรรมนญู ในอดตี ดงั นน้ั ผเู ขยี นขออธบิ ายโดยแบง เปน ๒ ประการ คือ การเขา สตู ําแหนงนายกรฐั มนตรตี ามหลักการเดิม และการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีตามหลักการใหม (รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐) ๘ มนูญ บรสิ ุทธ.์ิ (๒๕๒๗). คณะรฐั มนตรี. กรงุ เทพฯ: องคการคาคุรุสภา, น. ๔. ๙ เร่อื งเดยี วกนั , น. ๔-๕.

๗๓ ๑.๑ การเขา สูต าํ แหนง นายกรฐั มนตรตี ามหลกั การเดิม ในการศึกษาการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีตามหลักการเดิมน้ัน ซ่ึงตาม รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช ๒๕๕๐) มาตรา ๑๗๑ “พระมหากษัตริย ทรงแตงต้ังนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งและรัฐมนตรีอื่นอีกไมเกินสามสิบหาคน ประกอบเปนคณะ รฐั มนตรี มหี นา ทบ่ี รหิ ารราชการแผน ดนิ ตามหลักความรับผดิ ชอบรวมกัน นายกรัฐมนตรีตอ ง เปนสมาชกิ สภาผูแทนราษฎรซง่ึ ไดรบั แตงตั้งตามมาตรา ๑๗๒ ใหป ระธานสภาผูแทนราษฎรเปน ผูลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแตงต้ังนายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีจะดํารงตําแหนง ตดิ ตอ กนั เกนิ กวา แปดปมไิ ด” ในการแตงตั้งนายกรัฐมนตรีนี้ หากมองธรรมดาก็อาจจะตีความไปไดวา พระมหากษัตริยทรงมีดุลยพินิจ ที่จะพระราชทานพระบรมราชวินิจฉัยเปนเด็ดขาด เลือกสรรผูใดมาดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรี แตแทจริงแลววิถีทางการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยน้ัน ทรงแตงตั้งจากบุคคลท่ีมีเสียงขางมากในสภาผูแทนราษฎรสนับสนุนอยู๑๐ ซ่ึงตามหลักกฎหมาย ประธานสภาผูแทนราษฎรมีอํานาจหนาที่ในการท่ีจะเสนอช่ือหรือนําชื่อ ผูที่จะดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีขึ้นทูลเกลาฯ และพระมหากษัตริยพระองคจะทรงลงนาม แตง ตง้ั ใครดาํ รงตาํ แหนง นายกรฐั มนตรแี ละคณะรฐั มนตรกี ไ็ ด แตท างจารตี ประเพณนี น้ั มหี ลกั การ อยูวา ประธานสภาผูแทนราษฎรจะเปนผูเสนอบุคคลท่ีมีเสียงสนับสนุนขางมากในสภาผูแทน ราษฎรนําช่ือข้ึนทูลเกลาฯ และพระมหากษัตริยก็ทรงมีพระบรมราชโองการแตงตั้งตามบุคคล ท่ีเสนอเชน กนั ๑๑ ๑.๒ การเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีตามหลักการใหม รัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย (พทุ ธศักราช ๒๕๖๐) จากการศึกษาการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีตามกรอบของรัฐธรรมนูญฉบับ ปจจุบันน้ี ที่กําหนดใหพระมหากษัตริยทรงแตงตั้งนายกรัฐมนตรีตามบทบัญญัติมาตรา ๑๕๘ วรรคแรก ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย (พุทธศักราช ๒๕๖๐) ซึง่ บญั ญัตไิ วว า “พระมหากษัตริยทรงแตงต้ังนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอ่ืนอีกไมเกินสามสิบหาคน ประกอบ เปนคณะรัฐมนตรี มีหนาที่ในการบริหารราชการแผนดินตามหลักความรับผิดชอบรวมกัน” ๑๐ ธงทอง จันทรางศุ. (๒๕๔๘). พระราชอํานาจของพระมหากษัตริยในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรงุ เทพฯ: เอส.ซ.ี พร้ินทแอนดแพค, น. ๙๕. ๑๑ บวรศกั ดิ์ อวุ รรณโณ. (๒๕๓๘). กฎหมายมหาชน เลม ๓ ที่มาและนติ ิวิธ.ี กรุงเทพฯ: นติ ิธรรม, น. ๒๒๙.

๗๔ รฐั สภาสาร ฉบบั เดือนกันยายน ๒๕๖๐ ซึ่งการที่พระมหากษัตริยทรงแตงต้ังนายกรัฐมนตรีนี้ก็มีหลักการเหมือนกันกับรัฐธรรมนูญ ในอดีตทุกฉบับ รวมถึงเหมือนกับหลักการเดิมท่ีกลาวมาขางตนดวย แตท่ีเปนหลักการใหม และถอื วาแตกตางจากของเดิม สามารถอธบิ ายไดด งั นี้ ๑) นายกรัฐมนตรีตองแตงตั้งจากบุคคลซึ่งสภาผูแทนราษฎรใหความเห็นชอบ ตามบทบญั ญตั มิ าตรา ๑๕๘ วรรคสอง ของรฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย (พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐) “นายกรัฐมนตรีตองแตงต้ังจากบุคคลซ่ึงสภาผูแทนราษฎรใหความเห็นชอบตามมาตรา ๑๕๙” ซ่ึงตอ งเปน บคุ คลทมี่ ชี ่อื อยใู นบญั ชีรายชือ่ ทพ่ี รรคการเมืองแจงไวต ามมาตรา ๘๘ โดยตอ งเปน บุคคลท่พี รรคแจง ชื่อเสนอเปน นายกรฐั มนตรีตอคณะกรรมการการเลอื กตง้ั พรรคละไมเ กิน ๓ รายชือ่ และในการหาเสยี งตอ งประกาศใหประชาชนทราบรายชอ่ื ดังกลา วนัน้ ดว ย ๒) รายชื่อ (วาที่นายกรัฐมนตรี) ท่ีเสนอนั้น พรรคเปนผูคัดเลือกและเสนอ จะเสนอจากผูเปนหรือไมเปนสมาชิกพรรคก็ได และจะเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือไม ก็ได ซึ่งถือเปนเอกสิทธิ์ของพรรคท่ีจะตัดสินใจ และพรรคตองรับผิดชอบตอสมาชิกพรรคและ ประชาชนในการตัดสินใจน้ัน ซึ่งท่ีผานมาในอดีตประชาชนไมสามารถลวงรูไดเลยวาผูใดจะมา เปน นายกรฐั มนตรี แตรัฐธรรมนูญฉบบั นถี้ ือวา เปนหลักการใหมท ีไ่ ดก าํ หนดใหประชาชนมีสทิ ธิ ที่จะรับรูดวยวาพรรคการเมืองที่ตนจะตัดสินใจน้ันจะเสนอใครเปนนายกรัฐมนตรี และผูซ่ึงได รบั การเสนอชอ่ื ตองไมมีคุณสมบัติและไมม ลี กั ษณะตอ งหา มที่จะเปน รฐั มนตรี ซง่ึ ตอ งมีหนังสือ ยินยอมใหพรรคเสนอชื่อประกอบดวย (มาตรา ๘๙ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (พุทธศกั ราช ๒๕๖๐)) ๓) สมาชกิ สภาผแู ทนราษฎรเปนผูเ ลือกนายกรัฐมนตรี เฉพาะจากรายชอื่ ของ พรรครวมรัฐบาลท่ีมีสมาชิกไดรับเลือกเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรไมนอยกวารอยละหาของ จํานวนสมาชกิ สภาผูแทนราษฎรท้ังหมด (๕๐๐ คน) ซ่งึ ตอ งมีสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ๒๕ คน นั่นเอง (มาตรา ๑๕๙ ) ซ่งึ การเลือกนายกรฐั มนตรนี นั้ สภาผูแทนราษฎรตอ งใหความเหน็ ชอบ โดยตองมีคะแนนเสียงมากกวาก่ึงหน่ึงของจํานวนสมาชิกท้ังหมดเทาที่มีอยูของสภาผูแทน ราษฎร ซ่งึ ตอ งกระทาํ โดยการลงคะแนนอยา งเปด เผย (มาตรา ๑๕๙ วรรคสาม) ๔) ในระยะเวลาของการปฏิรูปประเทศนับแตการมีสภาผูแทนราษฎรครั้งแรก เปน ระยะเวลา ๕ ป ตามบทบญั ญตั มิ าตรา ๒๗๒ วรรคแรก ของรฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย (พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐) การใหความเหน็ ชอบบคุ คลซึง่ สมควรไดร บั การแตง ตั้งเปนนายกรัฐมนตรี ใหกระทําในที่ประชุมรวมกันของรัฐสภา กลาวคือ ใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ๕๐๐ คน

๗๕ และสมาชิกวุฒิสภา ๒๕๐ คน (ซ่ึงในบทเฉพาะกาล มาตรา ๒๖๙ ระบุวาวุฒิสมาชิกใน วาระเร่ิมแรกทั้งหมดจะมาจากการแตงต้ังของคณะรักษาความสงบเรียบรอยแหงชาติ) เปน ผูเลือกนายกรัฐมนตรี และหากเกิดกรณีท่ีไมสามารถแตงตั้งนายกรัฐมนตรีจากบัญชีรายช่ือ ของพรรคการเมืองตามมาตรา ๘๘ ไดแลว สมาชิกของทั้งสองสภาจํานวนไมนอยกวา กึ่งหนึ่งของสมาชิกท่ีมีอยู ตองเขาช่ือเสนอประธานรัฐสภาขอใหรัฐสภายกเวนไมตองเสนอช่ือ นายกรฐั มนตรีจากบญั ชีรายชือ่ ของพรรคการเมืองโดยใชเ สียงขา งมาก ๒ ใน ๓ ขึน้ ไปเพื่อขอ ยกเวน และหลงั จากนนั้ จะสามารถเสนอช่ือนายกรฐั มนตรผี ูที่อยใู นบญั ชีรายช่ือพรรคการเมอื ง ตามมาตรา ๘๘ หรือคนนอกบญั ชีก็ได ดังน้ัน จะเห็นไดวาการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีตามหลักการใหมของ รัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย (พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐) มลี กั ษณะท่แี ตกตางกัน กลา วคือ เปนการกําหนดใหมีการเสนอรายช่ือผูท่ีเสนอตัวเปนนายกรัฐมนตรีไว ตามบัญชีรายช่ือที่ พรรคการเมอื งแจง ไวตอคณะกรรมการการเลือกตงั้ (ตามมาตรา ๘๘) ซ่งึ บุคคลน้ันจะเปน สมาชิกพรรคหรอื ไมเ ปน กไ็ ด จะเปน สมาชกิ สภาผแู ทนราษฎรหรอื ไมเ ปน กไ็ ด แตตองเปน บุคคล ซึ่งเปนผอู ยูในบญั ชรี ายชอื่ ดงั กลาวน้นั สวนหลกั การอยา งอ่นื กค็ ลายกันคอื ตองเปน ผทู ีไ่ ดรับ การลงมติเกินกงึ่ หนึง่ จากสภาผูแทนราษฎร อยา งไรกต็ าม การเขา สตู าํ แหนง นายกรฐั มนตรใี นรปู แบบปกติ ตามหลกั การเดมิ และการเขาสูตําแหนงนายกรฐั มนตรีตามหลักการใหม ตามรฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย (พทุ ธศักราช ๒๕๖๐) นี้ การทีพ่ ระมหากษัตริยจะทรงแตง ตัง้ นัน้ ไมจ ําเปนตอ งแตงตัง้ บุคคลที่ ประธานสภาผูแทนราษฎรทลู เกลา ฯ ก็ได แตใ นความเปน จริงแลวพระองคก ็ทรงแตงตั้งตามน้ัน เพราะบุคคลท่ีถูกเสนอช่ือมาเปนฝายเสียงขางมากในสภา ถาหากพระองคทรงแตงตั้งบุคคล อื่นท่ีไมใชบุคคลที่เสนอช่ือมา ก็จะเปนการแตงตั้งคนที่ไมมีเสียงขางมากสนับสนุนในภาผูแทน ราษฎร ก็จะสงผลใหไมอาจบริหารราชการแผนดินใหเรียบรอยไปได เพราะอาจจะถูกลงมติ ไมไววางใจทันทีที่ไดรับการแตงต้ัง หรือมากกวาน้ันนายกรัฐมนตรีก็อาจจะเสนอรางกฎหมาย ตาง ๆ รวมทั้งของบประมาณแผนดินจากรัฐสภา เพ่ือนํามาเปนเครื่องมือหรือกลไก ทส่ี าํ คญั ในการบรหิ ารกจิ การบา นเมอื งไมไ ด ดว ยเหตนุ แ้ี มว า กฎหมายจะเปด ชอ งใหพ ระมหากษตั รยิ  ทรงแตงตั้งใครก็ได แตตามธรรมเนียมพระองคก็ทรงแตงต้ังบุคคลท่ีสภาผูแทนราษฎร เสนอทูลเกลาฯ เพราะถือวาเปนบุคคลที่มีเสียงขางมากสนับสนุนอยูในสภาผูแทนราษฎร

๗๖ รัฐสภาสาร ฉบบั เดอื นกนั ยายน ๒๕๖๐ ซึ่งธรรมเนียมปฏิบัติเชนน้ีของไทยและอังกฤษมีความเหมือนกัน๑๒ หรืออาจจะกลาวไดวา การเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีในรูปแบบปกติน้ัน เปนการใชพระราชอํานาจท่ีทรงกระทํา ไปตามแบบพธิ เี ทา นน้ั มิไดมีการใชพ ระราชอาํ นาจในการริเริม่ ในการคดั เลอื กไดเ อง โดยตอง ทรงกระทํารวมกับสภาผูแทนราษฎร และมีประธานสภาผูแทนราษฎรเปนผูลงนามรับสนอง พระบรมราชโองการ๑๓ ๒. การเขาสูตาํ แหนง นายกรัฐมนตรใี นรปู แบบพเิ ศษ การเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีในรูปแบบพิเศษ ผูเขียนขอนําเสนอกรณี เหตกุ ารณท างการเมืองในอดตี ซึ่งเปน กรณกี ารแตงตั้งนายกรฐั มนตรีในกรณที ี่เกิดวิกฤตการณ ทางการเมืองในสามเหตุการณท่ีสําคัญคือ การเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีของนายสัญญา ธรรมศักด์ิ หลังเหตุการณ ๑๔ ตลุ าคม ๒๕๑๖ การเขาสูตําแหนงนายกรฐั มนตรีคร้งั ทีส่ อง ของนายอานันท ปนยารชุน หลังเหตุการณพฤษภาทมิฬ ๒๕๓๕ และการเขาสูตําแหนง นายกรัฐมนตรี ในกรณีท่มี ีการยดึ อาํ นาจการปกครองแผนดนิ ดงั จะอธิบายไดด ังน้ี ๒.๑ การเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีของนายสัญญา ธรรมศักด์ิ หลงั เหตุการณ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๑๖ โดยในกรณีโปรดเกลา ฯ นายสัญญา ธรรมศกั ด์ิ เปนนายกรัฐมนตรี หรือ อาจเรียกวา “นายกรัฐมนตรีพระราชทาน” อันมีเหตุผลในทางการเมืองการปกครองใน ชวงที่เกิดวิกฤตจากเหตุการณมหาวิปโยค ๑๔ ตุลาคม ๒๕๑๖ ไดมีประชาชนและนักศึกษา จาํ นวนมากไดออกมาตอตานหรือประทวงตอการบริหารประเทศหรือใชอํานาจท่ีไมชอบธรรม ของนายกรัฐมนตรี จอมพลถนอม กิตติขจร จนนําไปสูเหตุการณรุนแรงมีการปะทะกัน ระหวางฝายเจาหนาท่ีและผูที่ออกมาตอตานรัฐบาล มีผูคนลมตายเปนจํานวนมาก และ นายกรัฐมนตรีก็ไดลาออกในท่สี ดุ ทง้ั น้ี ตามประเพณีการปกครอง เม่อื มีนายกรัฐมนตรลี าออก เชน น้ี ประธานสภาจะเปนผูเสนอรายชื่อนายกรัฐมนตรีเพ่ือนําข้ึนทูลเกลาฯ แตชวงเกิดวิกฤต ทางการเมอื งในครง้ั นน้ั พระมหากษตั รยิ ท รงเปน ผรู เิ รม่ิ ในการใชพ ระราชอาํ นาจดว ยพระองคเ อง กลาวคือ โดยปกติประธานสภาจะเปนผูนําช่ือข้ึนทูลเกลาฯ แลวใหพระองคทรงลง ๑๒ เรือ่ งเดียวกนั , น. ๒๒๙-๒๓๐. ๑๓ อมรรตั น กลุ สจุ ริต. (๒๕๔๑). ประมขุ ของรัฐในระบบรัฐสภา: ศึกษาในเชงิ ประวัตศิ าสตรกฎหมาย รฐั ธรรมนญู เปรียบเทยี บกรณีของประเทศองั กฤษ ฝร่ังเศส เยอรมนั ญีป่ นุ และไทย. วทิ ยานิพนธปริญญามหาบัณฑติ คณะนิตศิ าสตร มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร, น. ๓๘๐.

๗๗ พระปรมาภไิ ธย แตค รง้ั นพ้ี ระองคท รงใชพ ระราชอาํ นาจดว ยพระองคเ อง ทรงมพี ระบรมราชโองการฯ แตงต้ังนายสัญญา ธรรมศกั ด์ิ เปนนายกรฐั มนตร๑ี ๔ ๒.๒ การเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีคร้ังท่ีสองของนายอานันท ปนยารชุน ภายหลังเหตุการณพฤษภาทมิฬ ๒๕๓๕ ในการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีคร้ังที่สองของนายอานันท ปนยารชุน ภายหลังเหตุการณพฤษภาทมิฬ ๒๕๓๕ ผูเขียนเห็นวา เปนการท่พี ระมหากษัตริยทรงแตงต้งั นายกรัฐมนตรีตามคําแนะนําของประธานสภาผูแทนราษฎรเพื่อท่ีจะคล่ีคลายสถานการณ ทางการเมืองในขณะนั้น เพราะวาในขณะนั้นผูที่ไดรับการคัดเลือกจากสภาผูแทนราษฎรเปน ผูที่มีสายสัมพันธและมีความเก่ียวเนื่องกับรัฐบาลชุดกอนที่ทําการส่ังปราบปรามประชาชน เพราะถา หากแตง ต้ัง พลอากาศเอก สมบุญ ระหงษ ตามทีพ่ รรคการเมอื งทีม่ ีเสยี งขา งมาก ในสภาเสนอ อาจจะนําไปสูเหตุการณนองเลือดทางการเมืองได ซึ่งการเขาสูตําแหนง นายกรฐั มนตรีของนายอานนั ท ปนยารชนุ ในคร้ังท่ีสองนี้ ถือวา เปนการเขามาในชวงทต่ี อ ง มีความ “จําเปนเรงดวน” ที่ตองการแตงต้ังเพ่ือใหสถานการณทางการเมืองคล่ีคลายลงไป โดยสงบและสนั ติ ๒.๓ การเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรี ในกรณีที่มีการยึดอํานาจการปกครอง แผน ดิน ในกรณีท่ีมีการยึดอํานาจการปกครองแผนดิน และทุกคร้ังก็ไดกระทําการที่ เปน การลม ลางรฐั ธรรมนูญ และยงั ไมม ีการประกาศใชรัฐธรรมนญู ใหมน นั้ คณะผูย ึดอํานาจการ ปกครองแผนดินไดปฏิบัติตามประเพณีการปกครองประเทศไทยมาโดยตลอด ซ่ึงอยางนอยก็ คอื ต้งั แต พ.ศ. ๒๔๙๐ กลาวคอื พระมหากษัตรยิ ทรงเปน ประมขุ ของรัฐตอ ไป และในบางกรณี คณะรัฐประหารซึ่งเขายึดอํานาจการปกครองนั้น ยังไดกราบบังคมทูลขอใหพระมหากษัตริย มีพระบรมราชโองการแตงต้ังตนใหเปนผูรักษาพระนคร หรือหัวหนาคณะรัฐประหารเสียดวย ครั้นเหตกุ ารณสงบเรียบรอ ยแลว ก็จะทลู เกลา ฯ ขอพระราชทานรัฐธรรมนญู ใหม แนวปฏบิ ตั ิ ดงั กลา วถอื วา ประเพณกี ารปกครองประเทศไทยทว่ี า คณะรฐั ประหารทกุ ชดุ ถอื เอาพระมหากษตั รยิ  เปนผทู รงอาํ นาจการปกครองสงู สดุ และปฏิบตั ิตอพระมหากษตั รยิ ป ระหนง่ึ วา อาํ นาจสงู สดุ ใน การปกครองทพ่ี ระมหากษตั รยิ ท รงมมี าแตเ ดมิ และไดท รงพระราชทานแกร าษฎรนน้ั ไดก ลบั คนื มา โดยพระมหากษัตริยกลับคืนสูสถานะเดิม คือทรงมีพระราชอํานาจสูงสุดและทรงใชอํานาจ ๑๔ เรือ่ งเดียวกัน, น. ๔๐๖. ๑๕ กิตติศักดิ์ ปรกติ. (๒๕๕๖). การปฏิรูประบบกฎหมายไทยภายใตอิทธิพลยุโรป (พิมพครั้งที่ ๔). กรงุ เทพฯ: วิญูชน, น. ๒๑๓-๒๑๔.

๗๘ รฐั สภาสาร ฉบบั เดอื นกันยายน ๒๕๖๐ อธิปไตยแทนปวงชนชาวไทยโดยนติ ินยั ๑๕ หรอื กลา วคือ พระมหากษัตรยิ  “ทรงเปน ผูท รงอาํ นาจ อธิปไตยท่แี ทจริง” ทั้งน้ี เมื่อคณะรัฐประหารจะประกาศใชรัฐธรรมนูญ จึงตองกราบบังคมทูลฯ ขอพระราชทานรฐั ธรรมนญู ใหมอ กี ครง้ั หนง่ึ และเมอ่ื ทรงพระราชทานแลว โดยทพ่ี ระมหากษตั รยิ  ทรงมฐี านะเปน ผูแทนของประชาชนในฐานะ “มหาสมมต”ิ การพระราชทานรัฐธรรมนญู จึงอาจ ถือเสมือนเปนการใหสตั ยาบนั แกคณะรฐั ประหาร ซง่ึ การปฏบิ ตั ซิ ้ํา ๆ เชน น้ีมาเปน เวลานาน ยอมกอใหเกิดจารีตประเพณีทางรัฐธรรมนูญที่ไมเปนลายลักษณอักษรข้ึน ในสวนท่ีเก่ียวกับ สถานะของพระมหากษัตริยในเวลาท่ีรัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณอักษรถูกลมลางหรือไมอาจ ใชบังคับได๑ ๖ จงึ เหน็ ไดว า ในยามทป่ี ราศจากรฐั ธรรมนญู อาํ นาจปกครองสงู สดุ ในทางนติ นิ ยั กลบั คืนสู “พระมหากษตั ริย” ในฐานะประมุขของรัฐ และเมอ่ื คณะรฐั ประหารจะประกาศใช รัฐธรรมนูญก็ตองดําเนินการทูลเกลาฯ ขอพระราชทานรัฐธรรมนูญอีกครั้ง นับเปนการแสดงวา ทรงเปน ผถู อื อาํ นาจอธปิ ไตย ประกอบกบั ประเพณกี ารปกครองแผน ดนิ ซง่ึ ถอื วา พระมหากษตั รยิ  เปน “มหาสมมติราช” หรือผูถืออํานาจปกครองโดยความยินยอมของประชาชนน่ันเอง๑๗ และ ในกรณีการจัดต้งั รัฐบาลและการเขาสตู ําแหนงนายกรัฐมนตรีของไทยในสถานการณท่ไี มเปนปกติ อันเกิดจากการรัฐประหารน้ัน ซ่ึงโดยปกติแลวบุคคลท่ีจะมาดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีน้ัน จะมาจากการเสนอชอ่ื โดยคณะรฐั ประหาร๑๘ ซง่ึ ในการเสนอชอ่ื โดยคณะรฐั ประหารนน้ั การแตง ตง้ั นายกรฐั มนตรกี ็ตองแตงตงั้ โดย “พระมหากษัตริย” นัน่ เอง ดังน้นั การเขาสตู ําแหนงนายกรัฐมนตรี ในกรณีท่มี ีการยึดอํานาจการปกครอง แผนดินและทําการลมลางรัฐธรรมนูญแลวน้ัน “พระมหากษัตริย” มีพระราชสถานะในฐานะ ประมุขของรัฐตามประเพณีการปกครอง และในเวลาตอมาเม่ือมีการประกาศใชรัฐธรรมนูญ แลว กต็ องมีการขอพระราชทานรฐั ธรรมนูญอีกครง้ั ดงั นน้ั แลว การเขา สตู ําแหนงนายกรัฐมนตรี ในกรณีท่ีมีการยึดอํานาจการปกครองน้ี ถึงแมวาจะมีการเสนอรายชื่อโดยคณะผูยึดอํานาจ การปกครองก็จริง แตก็ถือวา “พระมหากษัตริย” ทรงแตงต้ังน้ันเปนการแตงตั้งท่ีมีนัย ๑๖ เรื่องเดยี วกัน, น. ๒๑๔. ๑๗ เรือ่ งเดยี วกัน, น. ๒๑๗. ๑๘ กอบโชค จนั ทรศัพท. (๒๕๕๗). การนําระบบการเลอื กตง้ั นายกรัฐมนตรโี ดยตรงมาใชในประเทศไทย. วารสารกฎหมาย ฉบับบัณฑติ ศึกษา คณะนติ ศิ าสตร จุฬาลงกรณม หาวทิ ยาลัย, น. ๙.

๗๙ สองประการ คอื เปน พระราชอาํ นาจทท่ี รงแตง ตง้ั ตามรฐั ธรรมนญู ฉบบั ใหมท ไ่ี ดท รงพระราชทานใหไ ป และเปนการรับรองการกระทําของคณะผูกอการยึดอํานาจดวยประการหนึ่ง ฉะนั้นแลวจึง ถือวาการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีในกรณีท่ีมีการยึดอํานาจการปกครองแผนดินนั้น พระมหากษัตรยิ เปน “ผูทรงอาํ นาจอธิปไตยท่แี ทจริง” อน่ึง ในการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีในรูปแบบพิเศษน้ี มีขอสังเกตใน ประการสําคัญท่วี า “พระมหากษัตริย” นอกจากมีพระราชอํานาจท่บี ัญญัติไวในรัฐธรรมนูญแลว ยังทรงมีพระราชอํานาจดังเดิมตามจารีตประเพณีการปกครอง ซึ่งไมไดบัญญัติไวใน รัฐธรรมนูญ แตยังคงมีผลในทางปฏิบัติอยู ซึ่งเรียกพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยน้ี ไดวา “พระราชอาํ นาจตามประเพณกี ารปกครอง”๑๙ ซง่ึ ในเรอ่ื งพระราชอาํ นาจของพระมหากษตั รยิ  ตามประเพณีการปกครองของประเทศไทยนั้น ในกรณีท่ีเกิดวิกฤตในทางการเมืองการ ปกครอง พระมหากษตั ริยอาจทรงยุบสภาได ดังท่เี รยี กกนั วา forced dissolution หรอื แมวา จะทรงโปรดเกลาใหนายกรัฐมนตรีพนจากตําแหนงเพื่อระงับวิกฤตการณก็สามารถทรงทําได ดวยเหตุผลท่ีวา พระมหากษัตริยทรงเปนเจาของอํานาจอธิปไตยรวมกับประชาชน ซ่ึงเปน พระราชอํานาจตามครรลองแหงรัฐธรรมนูญท่ีไดถวายไวแกพระมหากษัตริย และสิ่งที่ถือวา เปนประการสําคัญที่สุดของการใชพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยไทยตามครรลอง แหงรัฐธรรมนูญ คือ ประชาชนทุกคนยอมรับพระบรมราชวินิจฉัยวาเปนสิ่งท่ีเหนือการ ฝกฝายในทางการเมือง เพราะทรงดํารงพระราชสถานะที่เปนกลางในทางการเมือง มาโดยตลอด เพ่อื ปด เปา วกิ ฤตการณท เี่ กดิ ข้นึ มาแลวในอดีตหรืออาจเกดิ ขนึ้ ไดใ นอนาคต๒๐ ฉะน้ันแลว หากเกิดวิกฤตในทางการเมืองการปกครอง และอาจจะนําไปสูการ ดําเนินการเพื่อใหมีนายกรัฐมนตรีในรูปแบบพิเศษได ผูเขียนมีความเห็นวาตองมีองคกรที่ ใชอํานาจในทางประเพณีการเมืองการปกครองในการแตงตั้งนายกรัฐมนตรี น่ันก็คือองค “พระมหากษัตริย” ซ่ึงถือเปนโครงสรางท่ีเขมแข็งท่ีสุดจุดหนึ่งในระบบรัฐสภาไทย ดวยเหตุผล ที่วา รฐั ธรรมนูญของไทยทกุ ฉบับทผ่ี านมาในอดตี และตามประเพณกี ารปกครองนน้ั ไดแ สดง ๑๙ ชัชพล ไชยพร. (๒๕๕๕). พระราชอํานาจและแนวคิดทางกฎหมายในพระราชพิธีบรมราชาภิเษก พระบาทสมเด็จพระปรมนิ ทรมหาภูมิพลอดลุ ยเดช, วารสารกฎหมายคณะนติ ศิ าสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, ๓๐(๑), น. ๑๒. ๒๐ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (๒๕๓๗). กฎหมายกับทางเลอื กของสงั คมไทย. กรุงเทพฯ: นิติธรรม, น. ๒๙.

๘๐ รฐั สภาสาร ฉบบั เดือนกนั ยายน ๒๕๖๐ ใหเห็นวาการดํารงพระราชสถานะและพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยในระบบรัฐสภาไทย น้ัน มีความเปนกลางและอยูเหนือการเมือง และเปนการใชพระราชอํานาจท่ีมีความมั่นคง และในอดีตพระมหากษัตริยไทยภายใตรัฐธรรมนูญ ไดทรงใชพระราชอํานาจในการแกไขและ เยียวยาปญหาในทางการเมืองการปกครองไดอยางมีประสิทธิภาพในทางความเปนจริง และ หากเกิดสภาวการณวิกฤตในทางการเมืองการปกครอง พระมหากษัตริยอาจจะเขามาหรือ มีบทบาทเสมือนเปน “กรรมการกลาง” หรือ “แหลงอํานาจสํารอง” ในสภาวการณวิกฤต ของประเทศได๒ ๑ ดังนั้น การเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีในรูปแบบพิเศษน้ัน ในทางจารีต ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้นมีหลักการอยูวา ประธานสภาผูแทนราษฎร จะเปนผูเสนอรายช่ือขึ้นทูลเกลาฯ และพระมหากษัตริยก็ทรงมีพระบรมราชโองการแตงต้ัง ตามบุคคลท่ีเสนอเชนกัน ดังนัน้ หมายความวา การแตง ตั้งนายกรฐั มนตรีก็ถอื วา เปน พระราช อํานาจของพระมหากษัตริย และมีประธานสภาผูแทนราษฎรเปนผูลงนามรับสนองพระบรม ราชโองการเหมือนกบั การเขาสตู ําแหนงในรูปแบบปกติแตอ าจจะแตกตางกันในการหย่ังเสียง กลาวโดยสรุป เม่ือพิจารณาถึงรูปแบบของการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรี ในรปู แบบปกติ และการเขาสูตาํ แหนง นายกรัฐมนตรใี นรปู แบบพเิ ศษ จะเหน็ ไดว าจากประเด็น ขอเท็จจริงท่ีกลาวมานั้น อํานาจตามรัฐธรรมนูญในการแตงต้ังนายกรัฐมนตรีของไทย เปน อํานาจตามรัฐธรรมนูญของพระมหากษัตริย เพราะตามประเพณีการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยแลวพระองคทรงแตงต้ังไปตามที่ผูลงนามรับสนองพระรมราชโองการนํารายช่ือ ทูลเกลาฯ แตก็ไมไดหมายความวาพระองคจะตองทรงลงพระปรมาภิไธยไปตามน้นั โดยเด็ดขาด พระองคม พี ระราชอํานาจที่จะรบั ส่งั ถามทีม่ า ทไ่ี ป วธิ ีการสรรหา และรายละเอียดตา ง ๆ ของ รายชอ่ื ท่ที ูลเกลาฯ ขนึ้ มานน้ั จนเปนทีพ่ ระองคท รงเห็นวา ถกู ตอ งชอบธรรม ดีงาม เปน ไปตาม ครรลองครองธรรมเสียแลวถึงจะทรงลงพระปรมาภิไธย จึงเปนส่ิงที่ผูลงนามสนองพระบรม ราชโองการที่จะตองพิจารณาไตรตรองใครครวญใหดีเสียกอน และเปนไปตามเหตุผลของ กฎหมายถกู ตองชอบธรรม จึงนาํ ข้นึ ทูลเกลาฯ๒๒ ๒๑ อมรรัตน กลุ สุจริต, เรื่องเดิม, น. ๔๑๕-๔๑๗. ๒๒ วิษณุ เครืองาม, เร่ืองเดมิ , น. ๕๘๕.

๘๑ สรปุ เมื่อพิจารณาถึงองคกรผูมีอํานาจในการใชจารีตประเพณีการปกครองประเทศไทย มาอุดชองวางในการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรี พบวา การเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรี ของไทยนั้นมีเมื่อเกิดกรณีที่ไมมีบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญบัญญัติไว สามารถนํา “ประเพณี การปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข” มา อุดชองวางในการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีตามบริบทของประเพณีการปกครองของ ประเทศไทยได ดังน้ัน “พระมหากษัตริยของไทย” จึงถือเปนองคกรผูมีอํานาจในการใชจารีต ประเพณีการปกครองประเทศไทย มาอุดชองวางในการเขาสูตําแหนงนายกรัฐมนตรีของไทย และเปนองคกรผูมีอํานาจท่ีเปน “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข” ตามบทบัญญัติมาตรา ๕ ของรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย (พุทธศกั ราช ๒๕๖๐) เพราะวา พระมหากษัตรยิ ข องไทยนั้น ท้ังในอดีตและ การปกครองในระบอบประชาธิปไตย มีพระราชสถานะท่ีทรงเปนประมุขของรัฐ ซ่ึงถือวาเปน เอกลักษณเฉพาะที่แสดงถึงความตอเนื่องและถาวร และการใชพระราชอํานาจในฐานะท่ีทรง เปนองคกรทีม่ อี าํ นาจในการแตงต้งั นายกรฐั มนตรขี องไทยนัน้ ถือวา “พระมหากษัตริย” เปน องคกรท่ีเปนประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย ทรงเปน ประมขุ

๘๒ รัฐสภาสาร ฉบบั เดือนกนั ยายน ๒๕๖๐ เอกสารอางองิ กอบโชค จนั ทรศัพท. (๒๕๕๗). การนําระบบการเลอื กตั้งนายกรฐั มนตรโี ดยตรงมาใชใน ประเทศไทย. วารสารกฎหมาย ฉบับบณั ฑิตศึกษา คณะนิตศิ าสตร จุฬาลงกรณ มหาวทิ ยาลัย. กิตตศิ ักด์ิ ปรกติ. (๒๕๕๖). การปฏริ ปู ระบบกฎหมายไทยภายใตอ ิทธพิ ลยุโรป (พิมพครงั้ ที่ ๔). กรุงเทพฯ: วญิ ูชน. ชชั พล ไชยพร. (๒๕๕๕). พระราชอํานาจและแนวคดิ ทางกฎหมายในพระราชพิธบี รมราชาภเิ ษก พระบาทสมเดจ็ พระปรมนิ ทรมหาภมู พิ ลอดุลยเดช. วารสารกฎหมายคณะนติ ิศาสตร จฬุ าลงกรณมหาวิทยาลัย, ๓๐(๑). ธงทอง จันทรางศุ. (๒๕๔๘). พระราชอาํ นาจของพระมหากษัตรยิ ใ นทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรงุ เทพฯ: เอส.ซี.พริ้นทแ อนดแพค. นติ ศิ าสตรไพศาล, พระยา. (๒๔๖๖). หวั ขอ เลก็ เชอรธ รรมศาสตร. พระนคร: กรงุ เทพฯ เดลิเมล. บวรศักด์ิ อวุ รรณโณ. (๒๕๓๘). กฎหมายมหาชน เลม ๓ ท่ีมาและนิติวธิ ี. กรงุ เทพฯ: นติ ธิ รรม. พระยาอรรถการยี นิพนธ (สทิ ธิ จุณณานนท) . (๒๕๒๑). “กระทรวงยุติธรรมและนโยบายปอ งกัน ราชอาณาจักร”. ใน หนงั สอื อนสุ รณใ นงานพระราชทานเพลิงศพ พระยาอรรถการยี  นพิ นธ (สทิ ธิ จณุ ณานนท). กรุงเทพฯ: สาํ นกั เลขาธิการคณะรัฐมนตรี. มนูญ บรสิ ุทธ์ิ. (๒๕๒๗). คณะรฐั มนตรี. กรุงเทพฯ: องคการคาครุ สุ ภา. วษิ ณุ เครอื งาม และบวรศกั ดิ์ อวุ รรณโณ. (๒๕๒๐). ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พทุ ธศกั ราช ๒๕๒๐. กรุงเทพฯ: นาํ อกั ษรการพมิ พ. วษิ ณุ เครอื งาม. (๒๕๓๐). กฎหมายรฐั ธรรมนญู (พมิ พค รง้ั ท่ี ๓). กรงุ เทพฯ: แสวงสทุ ธกิ ารพมิ พ. อมรรัตน กุลสุจริต. (๒๕๔๑). ประมขุ ของรัฐในระบบรัฐสภา: ศึกษาในเชิงประวตั ศิ าสตรก ฎหมาย รฐั ธรรมนูญเปรียบเทยี บกรณขี องประเทศอังกฤษ ฝรงั่ เศส เยอรมนั ญ่ปี นุ และไทย. วทิ ยานิพนธป รญิ ญามหาบัณฑติ คณะนติ ศิ าสตร มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.

๘๓ ยทุ ธศาสตรก ารพฒั นาระบบราชการไทยในบรบิ ทประเทศไทย ๔.๐ Strategic for Thai Government Development in the Context of Thailand 4.0 สพุ ฒั นจิตร ลาดบวั ขาว* บทนา กระแสโลกาภิวัตน (Globalization) สงผลใหสภาพแวดลอ มทงั้ ภายในและภายนอก ประเทศเปล่ียนแปลงไปอยางรวดเร็ว จึงมีความจําเปนอยางย่ิงสําหรับองคกรภาครัฐและ เอกชนที่ตองเพิ่มศักยภาพและความยืดหยุนในการปรับเปลี่ยนเพ่ือตอบสนองความตองการ ของระบบทีเ่ ปลีย่ นแปลงไป ปญ หาสําคญั ของระบบราชการไทยคอื ความเส่ือมถอยของระบบ ราชการ และขาดธรรมาภิบาล ถาภาครัฐไมป รับเปล่ยี นและพัฒนาการบริหารจัดการของภาครัฐ เพ่ือไปสูองคกรสมัยใหม โดยยึดหลักธรรมาภิบาลก็จะสงผลบ่ันทอนความสามารถในการ แขงขันของประเทศ อีกท้ังยังเปนอุปสรรคตอการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในอนาคตดวย๑ ขณะท่ีระบบราชการไทย ๔.๐ เปนแนวคิดพ้ืนฐานของการบริหารจัดการภาครัฐซึ่งจะนําไปสู * นกั ศกึ ษาปรญิ ญาโท สาขาการปกครองทองถิน่ สถาบนั บัณฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร ๑ ทพิ าวดี เมฆสวรรค. (๒๕๔๐). การปฏริ ปู ภาคราชการสสู ภาพทพ่ี งึ ปรารถนา: ทาํ อยา งไร ใครรบั ผดิ ชอบ. วารสารขาราชการ, ปท่ี ๔๒ ฉบบั ที่ ๒, น. ๒๔-๔๓.

๘๔ รัฐสภาสาร ฉบบั เดอื นกนั ยายน ๒๕๖๐ การเปลี่ยนแปลงระบบของภาครัฐและยุทธศาสตรดานตาง ๆ ท่ีเปนรูปธรรม มีแนวทางใน การบรหิ ารจดั การ ไดแก การใหบ รกิ ารทมี่ ีคุณภาพแกป ระชาชน, ลดการควบคุมจากสวนกลาง และเพิ่มอสิ ระในการบริหารใหแ กหนวยงาน, การกําหนด การวดั และการใหรางวลั แกผ ลการ ดําเนินงานท้ังในระดับองคกร และระดับบุคคล, การสรางระบบสนับสนุนท้ังในดานบุคลากร (เชน การฝกอบรม ระบบคา ตอบแทน และระบบคุณธรรม) เทคโนโลยีเพ่ือชวยใหหนว ยงาน สามารถทํางานบรรลุตามวัตถุประสงค รวมถึงการเปดกวางตอแนวคิดในเร่ืองของการ แขงขันระหวางหนวยงานของรัฐดวยกัน และระหวางหนวยงานของรัฐกับหนวยงานของภาค เอกชน ในขณะเดยี วกันภาครัฐก็หันมาทบทวนตวั เองวาสงิ่ ใดควรทําเองและส่งิ ใดควรปลอ ยให เอกชนทํา ดงั นน้ั รัฐบาลจงึ ไดก าํ หนดยทุ ธศาสตรก ารพฒั นาประเทศ (Country Strategy) เพอ่ื เปนกรอบทิศทางสําคัญท่ีมีเปาหมายรวมกันกับทุกภาคสวนเพื่อผลักดันนโยบายใหเปนไปใน ทิศทางเดียวกันและนํานโยบายไปสูการปฏิบัติใหเกิดผลอยางเปนรูปธรรม โดยมีเปาประสงค หลกั เชงิ ยทุ ธศาสตรใ นการ “สรา งความเชอื่ ถอื ไววางใจ พัฒนาสขุ ภาวะ และมงุ สูความยัง่ ยืน”๒ เพ่ือเพ่ิมขีดความสามารถในการแขงขันของประเทศ อีกทั้งเรงสรางสมดุลและปรับระบบการ บริหารจัดการภายในภาครฐั ใหสามารถผนกึ กําลังอยางเปน ระบบ สามารถตรวจสอบได เปน ตน อยางไรก็ตาม การพัฒนาระบบราชการไทยในชวงระยะเวลาที่ผานมาสงผลให ระบบราชการไทยมีความกาวหนาและเกิดการเปลี่ยนแปลงอยางเปนรูปธรรม สามารถให บริการประชาชนไดอยา งมีประสิทธภิ าพ และขับเคล่อื นนโยบายตา ง ๆ ไปสกู ารปฏิบตั ิไดอยา ง มีประสิทธิผล และเพื่อใหเกิดความตอเนื่องสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ จึงไดจัดทําแผนยุทธศาสตรการพัฒนาระบบราชการไทยซึ่งครอบคลุมชวงเวลาระหวางป พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑ เพอ่ื รองรบั การพัฒนาประเทศตอ ไปอกี ๖ ป และเปน แนวทางขบั เคล่อื น การพัฒนาระบบราชการไทยใหดําเนินไปอยางตอเนื่อง โดยศึกษาแนวโนมการพัฒนาระบบ ราชการในอนาคต และตัวอยางการพัฒนาระบบราชการท่ีดีในระดับนานาชาติ รวมท้ังระดม ความคิดเห็นจากขาราชการและภาคสวนตาง ๆ เพื่อใหไดมุมมอง ขอคิดและขอเสนอแนะ ในการขับเคลื่อนการพัฒนาระบบราชการรวมกัน อยางไรก็ตาม แผนยุทธศาสตรยังทําการ ๒ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. (มิถนุ ายน ๒๕๕๖). แผนยุทธศาสตรการพัฒนาระบบ ราชการไทย พ.ศ. ๒๕๕๖ - ๒๕๖๑. สืบคนเมอ่ื วันที่ ๑๙ มถิ ุนายน ๒๕๖๐, จาก http://www.opdc.go.th

๘๕ ขยายผลการสงเสริมและพัฒนาหลักธรรมาภิบาลในภาคราชการเพ่ือการบริหารกิจการบานเมือง ท่ีดี ตามมติคณะรัฐมนตรวี นั ที่ ๒๔ เมษายน ๒๕๕๕ ทั้งนี้ แผนยุทธศาสตรก ารพฒั นาระบบ ราชการไทย (พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑) จะเปนกรอบทิศทางท่ีจะนําไปสูการกําหนดกลยุทธและ มาตรการใหระบบราชการไทยพรอ มรบั มือกับการขบั เคล่ือนประเทศสยู คุ ประเทศไทย ๔.๐ ดังน้ัน บทความช้ินน้ี ผูเขียนจะอธิบายถึงพัฒนาการของยุทธศาสตรการพัฒนา ระบบราชการไทยในบรบิ ทประเทศไทย ๔.๐ โดยแบง ออกเปน ๔ ประเดน็ ใหญ ๆ ประเดน็ แรก กลาวถึงประเทศไทยในบริบทของการเปล่ียนแปลง ซึ่งจะชวยใหทราบถึงการเปล่ียนแปลง ของระบบราชการในอดตี จนถงึ ปจ จุบนั และในอนาคต ประเด็นท่ีสอง กลาวถงึ ความทาทาย ใหมของการพัฒนาภาครัฐภายใตบรบิ ทระบบราชการ ๓.๐ ไปสูระบบราชการ ๔.๐ ประเด็น ท่ีสาม กลาวถึงยุทธศาสตรการพัฒนาระบบราชการไทยและการปฏิรูประบบราชการเพื่อ รองรบั Thailand ๔.๐ สว นประเด็นสดุ ทา ย อธิบายถึงปจ จยั แหง ความสาํ เรจ็ ในการขบั เคล่ือน ยทุ ธศาสตรการพฒั นาระบบราชไทยไปสูการปฏบิ ัติ ดังที่ผเู ขียนจะไดอ ธบิ ายเปนลาํ ดับดังนี้ ประเทศไทยในบรบิ ทของการเปลี่ยนแปลง การเปล่ียนแปลงของกระแสโลกาภิวัตน เกิดขึ้นในทุกแหงและเกิดข้ึนในทุกดาน ไมวาจะเปนดานเทคโนโลยีสารสนเทศ ตั้งแตอดีตจนถึงปจจุบันเทคโนโลยีมีการเปล่ียนแปลง อยูตลอดเวลาไมวาจะเปนเทคโนโลยีทางการเกษตร เทคโนโลยีอุตสาหกรรม เทคโนโลยี ชีวภาพ เทคโนโลยีวัสดุ และนาโนเทคโนโลยี ดังน้นั การผสมผสานระหวา งเทคโนโลยีกอ ใหเกดิ นวตั กรรมใหม ๆ เชน การผสมผสานระหวา งเทคโนโลยคี อมพวิ เตอรก บั ชวี วทิ ยาในการรกั ษาโรค รวมถงึ มกี ารใชเ ทคโนโลยรี ะดับตํา่ ในระดับของ Labor Intensive, Skilled Intensive คอื ผลติ ตามแบบผูวา จาง (มเี พยี งสว นนอยท่ีใชเ ทคโนโลยีแบบเขมขน และมีการวิจัยและพฒั นา) ปจ จยั ดา นสภาพแวดลอ ม กลาวคือ ภาวะโลกรอนทส่ี งผลตอความมน่ั คงทางอาหาร ทําใหผลผลติ พืชและสัตวมีความผันแปรสูง และเขตเกษตรกรรมโลกจะเคล่ือนตัวไปจากเดิม ซ่ึงจะกระทบ ตอความไดเ ปรยี บของภาคเกษตรไทย GMO จะสงผลกระทบตอ ความหลากหลายทางชีวภาพ และระบบเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว โอกาสและขอจํากัดการพัฒนาขึ้นอยูกับความ สามารถในการจดั การความปลอดภัยทางชีวภาพ ปจ จัยดา นสังคม กลา วคอื สังคมไทยเรมิ่ กาว เขาสูสังคมผูสูงอายุ ประชากรในวัยทํางานมีภาระในการดูแลผูสูงอายุมากขึ้นสงผลกระทบตอ

๘๖ รฐั สภาสาร ฉบับเดอื นกันยายน ๒๕๖๐ การออมเงนิ และการพัฒนาคณุ ภาพแรงงาน แนวโนม ปญหาดา นสขุ ภาพจะเพ่ิมมากข้ึนเปนไป ตามพฤตกิ รรมของกลุมประชากร เชน ติดเช้ือ HIV ภาวะโภชนาการเกนิ ปว ยเร้ือรงั ในผสู งู อายุ ภาวะความเปนเมืองเพ่ิมข้ึนและมีการยายถิ่นฐานสูง ภัยคุกคามตอความม่ันคงของมนุษยมี ความหลากหลายมากขนึ้ ดา นวัฒนธรรม ดานเศรษฐกิจ เชน การรวมตัวของกลุมเศรษฐกิจ และ การเปลยี่ นแปลงในตลาดเงนิ ของโลก ซง่ึ ทาํ ใหการรวมกลุมทางเศรษฐกิจระดับทวิภาคี ภูมิภาค และพหภุ าคีมแี นวโนมเพม่ิ ขึ้น ไดแ ก รูปแบบของระบบการคา โลก (World Trading System) มี ความเขมขน มากย่งิ ขน้ึ ประเทศตาง ๆ มีขอ ตกลงและใชเ กณฑท แี่ ตกตา งกนั ไปตามกลมุ ภายใต ขอตกลงที่แตกตางกันออกไป (Spaghetti Bowl Effect) อกี ท้งั ตองอาศัยกลไกในการปรับตัว และดําเนินนโยบายทางเศรษฐกิจมหภาคและการปรับตัวในระดับกิจการของภาคธุรกิจของ ภาคเอกชนเพ่ือเพิ่มขีดความสามารถในการแขงขัน รวมถึงการเคลื่อนยายทุนระหวางประเทศ และความเชื่อมโยงดานการเงินระหวางประเทศมีแนวโนมเพิ่มสูงขึ้น เปนตน ดานการเมือง ดานความมั่นคงระหวางประเทศ รวมถึงดานความขัดแยงทางเช้ือชาติ ศาสนา สภาพชุมชน ความเปน อยู วิถีชีวิต การสื่อสารแบบไรพ รมแดนเชือ่ มโยงกันสะดวก การแขง ขันในดา นตา ง ๆ ทวีความรนุ แรงเพิม่ มากข้นึ ๓ ในขณะเดยี วกันกเ็ กิดการรวมกลุมเพ่ือสรา งความรวมมือหรอื เปน พนั ธมติ รเพื่อแสวงหาผลประโยชนรวมกัน และเปนการเพ่มิ ขดี ความสามารถในการแขงขนั ประเทศไทยจึงไดรับผลกระทบท่ีไมไดนํามาซึ่งโอกาสเพียงอยางเดียว แตยัง นําพาความเส่ียงตาง ๆ ตามมาดวย เชน โอกาสท่ีจะทําใหเศรษฐกิจของประเทศเจริญ เติบโต ในขณะเดียวกันกระแสโลกาภิวัตนเกิดการฉกฉวยโอกาสข้ึน โดยเฉพาะประเทศท่ีมี ความพรอ มดา นทรพั ยากรทม่ี ากกวา ทาํ ใหเ กดิ การเหลอ่ื มลาํ้ เพม่ิ ชอ งวา งระหวา งคนรวยกบั คนจนขน้ึ ซึ่งประเทศไทยก็เผชิญกับปญหาที่ทาทายอยางกาวกระโดดเพ่ือใหทันกับกระแสโลกาภิวัตน ดังน้นั เพ่อื ใหเกิดการพัฒนาประเทศอยางย่งั ยืน จึงจําเปนตองมีกลไกเพ่อื รองรับและเสริมสราง ศักยภาพของประเทศใหพรอมรับตอบริบทของการเปล่ียนที่จะเกิดขึ้นและมีความซับซอน มากยิง่ ข้ึน อยางไรก็ตาม ประเทศไทยอยูในชว งเวลาทตี่ อ งเผชญิ กับการเปลีย่ นแปลงทีส่ ําคัญ ทามกลางกระแสโลกาภิวัตนท่ีเปลี่ยนแปลงอยูตลอดเวลาจากอดีตจนถึงปจจุบัน ซึ่งมีความ ๓ นครเขตต สุทธปรีดา และคณะ. (๒๕๕๖). แผนยุทธศาสตรการพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑). กรงุ เทพฯ: สาํ นักงานคณะกรรมการพฒั นาระบบราชการ (สํานักงาน ก.พ.ร.), น. ๑.

๘๗ เจริญกาวหนาเปนอยางมาก แตก็มีปญหานานัปการท่ีเกิดข้ึนตามมา จะเห็นไดวาเศรษฐกิจ โลกมีความผันผวนไมแนนอนเส่ียงตอการเกิดภาวะเงินฝดเงินเฟอได ปญหาดังกลาวสงผล ตอการชะลอตัวของเศรษฐกิจทั่วท้ังโลกไมเพียงแตประเทศไทยเทานั้น เพราะวาสวนหน่ึง เกดิ จากการออกจากสหภาพยโุ รปของสหราชอาณาจกั ร หรือเบรก็ ซิต (องั กฤษ: Brexit) ทั้งน้ี การออกจากสหภาพยุโรปของประเทศสมาชิกสามารถกระทําไดตามมาตรา ๕๐ แหงสนธิ สัญญาวา ดว ยสหภาพยุโรป (สนธิสัญญาลิสบอน) ซ่ึงบัญญัติไวว า “รัฐสมาชกิ ใด ๆ อาจตัดสนิ ใจ ออกจากสหภาพตามขอกําหนดแหงกฎหมายของรัฐน้ัน”๔ และสถานการณปญหาในยุโรปยงั มีความไมแนนอน และอาจเกิดผลกระทบเปนลูกโซการเปล่ยี นแปลงพลวัตรทางเศรษฐกิจโลก ดังนั้น เอเชียจะกลายเปนตัวจักรขับเคลื่อนของเศรษฐกิจโลกในชวง ๑๐ ปขางหนา ธนาคารโลกพบวา แนวโนมเศรษฐกิจของจนี จะเตบิ โตกวาและมขี นาดใหญท ีส่ ดุ ของโลกกอ นป ค.ศ. ๒๐๓๐ แทนทส่ี หรฐั อเมรกิ า ในขณะเดยี วกนั การเพิม่ บทบาทในภมู ภิ าคเอเชียตะวนั ออก เฉียงใตน นั้ อนั เนอื่ งมาจากการเปดประเทศของสาธารณรัฐแหง สหภาพเมยี นมาร (Republic of the Union of Myanmar) หรือพมา ในขณะท่ีการรวมตวั ประชาคมอาเซียนอยา งเตม็ รปู แบบ ไดเ กดิ ขึ้นภายในป พ.ศ. ๒๕๕๘ จึงทาํ ใหเ กดิ การไหลเวียนของสินคา บริการ ทุน และแรงงาน หากประเทศไทยยังไมเพิ่มระดับขีดความสามารถในการแขงขันจะติดอยูในกับดับของประเทศ ท่ีมีรายไดปานกลาง (Middle Income Country Trap) คือการที่มีอัตราการเจริญเติบโตชา ไมส ามารถแขงขนั กบั ประเทศท่พี ัฒนาแลว ในเอเชียใตไ ด นอกจากน้ี ประเทศไทยตองกาวผานกระแสโลกาภิวัตน เพ่ือไมใหเกิดความเส่ียง ท่จี ะมีแนวโนมทวีความรุนแรงข้นึ และรัฐบาลตองมีแผนยุทธศาสตรรองรับกับการเปล่ยี นแปลง ของกระแสโลกาภิวัตน กลาวคือ ประเทศไทยกําลังเขาสูยุคแหงความสับสนวุนวายโดย จะมีปญหาในเร่ืองของการวางงาน สัดสวนของประชากรผูสูงอายุเพิ่มมากขึ้นเร่ือย ๆ อันจะเปนปญหาใหญของรัฐบาลที่จะตองจัดการในเรื่องสวัสดิการใหแกคนเหลาน้ีอยางทั่วถึง และผลที่จะตามมาคือ รัฐบาลประสบปญหาภาวะเปนหน้ีสินมากยิ่งขึ้น๕ ประจวบกับปญหา ความเหล่ือมลํ้าระหวางคนรวยกับคนจน ซึ่งจะเปนภัยคุกคามตอเสถียรภาพทางการเมือง ๔ European Commission Press Release Database. (March, 2017). Article 50 of the Treaty on European Union-Q&A. Search by http://europa.eu Access to information on June 19, 2017. ๕ Global Trends 2030, National Intelligence Council: NIC, Available at Search by http://www.public intelligence.net/global-trends-2030, (Access to information on June 19, 2017)

๘๘ รัฐสภาสาร ฉบับเดือนกันยายน ๒๕๖๐ และสงั คมในทส่ี ุด การเปลีย่ นแปลงดังกลาวนี้คาดวา จะสง ผลกระทบตอ ประชาคมโลก ดงั นั้น ทุกภาคสวนตองรวมกันรับมือ รวมทั้งประเทศไทย ซึ่งนับวาเปนเง่ือนไขสําคัญในการวางแผน กําหนดทิศทางในการพัฒนาประเทศโดยที่จะตองคํานึงในทุกมิติไมวาจะเปนมิติดานเศรษฐกิจ สงั คม เทคโนโลยี สิ่งแวดลอ ม และดา นการเมอื งการปกครอง มิตใิ นดานตา ง ๆ ท่กี ลาวมาน้ี เปนตัวขับเคลื่อนในการพัฒนาประเทศ จะเห็นไดวารัฐบาลพยายามดําเนินการอยางเต็มท่ี เพอ่ื พัฒนาประเทศใหทัดเทยี มตอ กระแสโลกาภวิ ตั น ลดชองวางระหวา งความเหลือ่ มลํา้ สรา ง ความเทาเทยี มในสงั คม กลาวโดยสรุป สถานการณที่เกิดข้ึนจากความเปลี่ยนแปลงในระดับโลกและ ภายในประเทศโดยเฉพาะภาวะการผันผวนทางเศรษฐกจิ สังคม การเมืองการปกครอง ความ ม่ันคง ความสมั พันธระหวา งประเทศ พลังงานทดแทน รวมถงึ สภาพภูมิอากาศท่ีเปลยี่ นแปลง ไปอยางรวดเร็ว สถานการณเชนน้ีสงผลกระทบตอประเทศไทยโดยตรงทั้งเชิงบวกและเชิงลบ และมผี ลตอ การกําหนดยทุ ธศาสตรการพัฒนาระบบราชการไทยในชวงป พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑ ดังน้นั ประเทศไทยตองปรับตัวใหเขากับบริบทของสถานการณการเปล่ยี นแปลง การปรับปรุง กลไกระบบราชการใหทันสมยั เพิม่ ประสทิ ธภิ าพของการบรหิ ารจัดการของภาครัฐ มคี วามโปรงใส สามารถตรวจสอบได และตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางทั่วถึง รวมถึงมีการ เช่ือมความสัมพันธกับตางประเทศ รักษาความสมดุลของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม อันจะเปนฐานที่มั่นคงในการพัฒนาประเทศเพื่อรองรับการเปล่ียนแปลงของกระแสโลกาภิวัตน ความทาทายใหมของการพฒนาภาครฐภายใตบริบทระบบราชการ ๓.๐ ไปสูระบบ ราชการ ๔.๐ ปริญญ บญุ ดสี กุลโชค (๒๕๕๙)๖ กลา ววา ความทา ทายทีร่ ัฐบาลตอ งดาํ เนินการ พัฒนาเพื่อยกระดับระบบราชการไทย ใหเ ปนระบบราชการ ๔.๐ ดงั น้ี ๑. รัฐบาลจะดําเนินการไปในทิศทางใดเพ่ือที่จะตอบสนองความตองการเฉพาะ บคุ คล (Personalization) มากขน้ึ ในขณะเดียวกันการพัฒนาของภาครฐั ภายใตระบบราชการ ๓.๐ ไปสรู ะบบราชการ ๔.๐ ไดน ้ันภาครฐั ควรยกระดับการบรกิ ารใหไดมาตรฐาน ๖ ปรญิ ญ บุญดสี กลุ โชค. (๒๕๖๐). หัวขอความทา ทายใหมของการพัฒนาภาครฐั ภายใตบ รบิ ทระบบ ราชการ ๓.๐ ไปสรู ะบบราชการ ๔.๐, ระบบราชการไทยในบริบทไทยแลนด ๔.๐. กรงุ เทพฯ: สาํ นกั งานวิจัยและพฒั นา ระบบงานบุคคล, น. ๕-๖.

๘๙ ๒. ภาครัฐตอ งสามารถทาํ งานแบบบรู ณาการรวมกันไดอยา งมปี ระสทิ ธภิ าพ เพ่ือ ใหเ กดิ การบรกิ ารทด่ี ี (Good Service) ซง่ึ มคี วามแตกตา งจากเดมิ ทม่ี งุ เนน พฒั นาแตล ะหนว ยงาน เทา นนั้ หากแตต อ งไดม าตรฐานตามทก่ี ําหนด ลดชอ งวางการทุจริตคอรรปั ชันลง ๓. รัฐบาลตองขับเคล่อื นประเทศตามกรอบของยุทธศาสตรก ารพัฒนาท่ไี ดกาํ หนด ไวเ บอ้ื งตน คอื แผนยุทธศาสตรก ารพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑) อีกท้ังยงั สอดคลองกับแผนยุทธศาสตรช าติ ๒๐ ป เพือ่ ไมใหเกิดความซับซอน ซึ่งตางจากเดมิ ทส่ี งเสริม ใหบคุ ลากรมีความเช่ียวชาญเฉพาะสาขา (Functional Expertise) ๔. รัฐบาลจะดําเนินการอยางไรท่ีจะขับเคล่ือนกระบวนการที่เกี่ยวของกับ IT เพื่อยกระดับการทํางานของทุกสวนในหนวยงานภาครัฐอยางเปนองครวม (Holistic Transformation) อีกทั้งประเทศไทยถือเปนยุคที่อินเทอรเน็ตเปนทุก ๆ สิ่งของชีวิตไปแลว โดยเฉพาะคนเมือง แตดวยภูมิศาสตรประเทศท่ีกวาง พ้ืนท่ีหางไกลความเจริญยังมีอีกมาก รัฐบาลจึงตองปูพรมใหเทคโนโลยีไดเขาถึงทุกพ้นื ท่ใี หมากท่สี ุด หนุนเศรษฐกิจดิจิทัล นายอุตตม สาวนายน๗ รัฐมนตรีวาการกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการส่ือสาร (ไอซีที) กลาววา ทุกประเทศใหความสําคัญกับการพัฒนาไอซีที ซึ่งท่ีผานมากระทรวงไอซีทีไดมุงเนนเฉพาะ ดานโทรคมนาคมเปน หลัก ไมไดม ีการพัฒนาดา นเทคโนโลยีดจิ ทิ ลั อยางจรงิ จงั ท้ังน้ี สืบเน่ืองมาจากโครงสรางพ้ืนฐานยังไมครอบคลุม ขาดแคลนบุคลากรดาน ไอซีทีท่ีมีศักยภาพ ซ่ึงรัฐบาลตองเรงพัฒนาประเทศไทยใหกาวสูเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัล ดวยการเพ่ิมขีดความสามารถทางเศรษฐกิจและความเทาเทียมทางสังคมดวยนวัตกรรมดิจิทัล เปนการพลิกโฉมเศรษฐกจิ สังคม และยกระดับคณุ ภาพชวี ติ ประชาชนดว ย กระทรวงไอซที ีได กําหนดแนวทางการขับเคล่อื นดจิ ทิ ลั ไว ๔ เปา หมาย คอื ๑. ภาครัฐ โดยปรับเปลีย่ นการทํางาน และบรกิ ารภาครฐั ดว ยดิจิทัล ๒. ภาคเศรษฐกจิ โดยเพม่ิ ขดี ความสามารถการแขง ขนั กา วทัน เวทีโลก ๓. ภาคสังคม ตองลดความเหล่อื มล้าํ สรา งโอกาส สงเสรมิ ความเทาเทยี ม และ ๔. ภาคบคุ ลากร พัฒนาทุนมนษุ ยสาํ หรับโลกยคุ ดจิ ิทลั อีกท้ัง จะตองขับเคล่อื นการดาํ เนนิ งานดว ย ๖ ยุทธศาสตร คือ พฒั นาโครงสราง พื้นฐานดา นดจิ ทิ ัล สรางความเชอื่ มนั่ การใชง านเทคโนโลยดี จิ ทิ ลั สง เสรมิ การสรา งบรกิ ารดิจทิ ัล ๗ อตุ ตม สาวนายน. (มถิ ุนายน ๒๕๕๙). กระทรวงไอซีทีวางแผนการขบั เคลอ่ื นดจิ ิตอล. สบื คน เมอ่ื วนั ท่ี ๒๐ มถิ นุ ายน ๒๕๖๐, จาก https://www.itgenius.co.th

๙๐ รฐั สภาสาร ฉบับเดือนกนั ยายน ๒๕๖๐ ของภาครัฐ ขบั เคลอ่ื นเศรษฐกิจดวยเทคโนโลยดี จิ ิทัล พฒั นาสังคมดจิ ิทลั และพฒั นากาํ ลังคน ดิจิทัล โดยกําหนด ๗ แผนงานสําคัญ ประกอบดวย พัฒนาเครือขายศูนยดิจิทัลชุมชน สรา งโอกาสและความเทา เทยี มในสงั คม สรา งโอกาสและเพม่ิ ขดี ความสามารถใหก บั ผปู ระกอบการไทย พัฒนาความเชื่อมโยงโครงขาย ปรับเปลี่ยนระบบงานและบริการภาครัฐ พัฒนาทุนมนุษย สําหรับโลกยุคดิจิทัล และพัฒนาเทคโนโลยีเมืองอัจฉริยะ (สมารท ซิต้ี) ซ่ึงทั้งหมดจะ ขบั เคลื่อนเทคโนโลยดี จิ ิทลั เขาสูทุกมติ ิ เกดิ ประโยชนส ูงสดุ ตอ ประเทศชาติ ๕. ภาครัฐตองดําเนินการใชเทคโนโลยีในการปรับสมดุลระหวางความมี ประสิทธิภาพและความโปรงใส ซึ่งมีความแตกตางจากเดิมที่ภาครัฐตองการเพียงแคการสราง กลไกการปฏิบัติงานใหมีความรัดกุม เพื่อปองกันชองโหวของการทุจริตในหนวยงานภาครัฐ เอง อีกทงั้ ภาครัฐตองสรางระบบเศรษฐกิจทีม่ ีการเจรญิ เติบโตอยา งยัง่ ยืนรว มกบั ความมัง่ ค่ัง (Sustainable Growth with Shared Prosperity) ภายใตภมู ทิ ศั นใ หมข องโลกไดอ ยางไร? การ สรา งสงั คมท่ี Clean & Clear, Free & Fair และ Care & Share ไดอยา งไร? รวมถงึ สรา งคนชนช้นั กลางใหเพิ่มขนึ้ เปน สังคมท่มี ี Social Mobility และ Social Safety Net ทเี่ พียงพอ เพ่ือลดความ เหล่ือมลา้ํ ไดอยา งไร? อยา งไรก็ตาม ความทาทายของระบบราชการในบรบิ ทประเทศไทย ๔.๐ คอื จะ ทําอยา งไรใหก ารบริหารราชการมีความเปน ธรรมาภบิ าล ตามหลักการบรหิ ารกิจการบานเมอื ง ท่ีดี (Good Governance)๘ โดยมหี ลักการท่สี าํ คญั ไดแ ก การสรา งความโปรง ใสในการบรหิ าร ประเทศ สงเสริมคา นยิ มและวถิ ปี ฏิบตั ิ รับผดิ ชอบ ถกู ตอง เปน ธรรม การตรวจสอบการใช อํานาจรัฐ การมสี วนรวมของทุกภาคสว นทง้ั ระดบั ชาติ ทองถิ่น ชมุ ชน และในทกุ ระดบั ตงั้ แต รวมรับรูไปจนถึงรวมทําและรวมรับผล นอกจากน้ี ยังสรางความตระหนักรวมกันในสังคมไทย เพือ่ ใหเกดิ กระบวนการสรางสรรคก ลไกการบรหิ ารจัดการบานเมอื งทดี่ ี ออกกฎหมายประกอบ รฐั ธรรมนูญหรอื กฎหมายอ่ืน ๆ ที่จําเปน เรง รัดใหเกิดการปฏริ ปู การบริหารภาครัฐและการ ปฏริ ปู การศึกษาอยางเปนรูปธรรม เรงแกไ ขปญหาการทจุ ริตประพฤตมิ ิชอบในภาครัฐและภาค ธุรกจิ เอกชน๙ ๘ วรรณพร เทพหัสดนิ ณ อยธุ ยา สทุ ธปรดี า และคณะ. (๒๕๕๒). คมู อื การจดั ระดบั การกาํ กบั ดูแล องคการภาครัฐ ตามหลกั ธรรมาภิบาลของการบริหารกจิ การบานเมอื งที่ดี (Good Governance Rating). กรุงเทพฯ: สํานกั งานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สาํ นกั งาน ก.พ.ร.), น. ๔. ๙ อัษฎางค ปาณกิ บตุ ร. (มถิ นุ ายน ๒๕๕๙). ธรรมาภิบาลและการบริหารจัดการบานเมอื งที่ดี. สบื คน เม่ือวันที่ ๒๐ มถิ นุ ายน ๒๕๖๐, จาก http://wiki.kpi.ac.th

๙๑ จะเห็นไดวาหลักของธรรมาภิบาล มุงเนนใหทราบถึงปจจุบันที่มีการทํางานท่ี มงุ ผลสัมฤทธิ์ โดยมุงเนนใหเกิดการทํางานอยางมีประสิทธภิ าพ ประสิทธิผล แลว กอ ใหเ กิด ประโยชนตอความตองการของประชาชนสูงท่สี ุด และเปนการเนนใหประชาชนเขามามีสวนรวม ในการบริหารจัดการบานเมือง ซ่ึงการที่จะทําใหหลักธรรมาภิบาลหรือหลักการบริหารจัดการ บานเมืองเกิดผลสําเร็จไดนั้น ผูบริหารหรือผูนํามีความสําคัญเปนอยางมากท่ีจะนํามายึด ปฏบิ ตั เิ พอ่ื ใหเ ปน แบบอยา งแกป ระชาชน และเพอ่ื ใหป ระชาชนเกดิ ความเขา ใจถงึ หลกั ธรรมาภบิ าล มากข้นึ ตอ งเรง ดําเนนิ การใหก ารศึกษาเพื่อเพิม่ พูนความรูใหแ กประชาชน ดร.สุวิทย เมษินทรีย๑๐ ไดกลาววา ระบบราชการสามารถตอบสนองตอความ ตองการของประชาชนและปญหาตาง ๆ ไดอยางรวดเร็วและเปนเสาหลักในการขับเคลื่อน ประเทศสู Thailand ๔.๐ แตหากปลอ ยใหระบบราชการออ นแอลงเรอื่ ย ๆ ทํางานไดไ มเต็ม ศักยภาพหรือไมมีประสิทธิภาพมากพอ และไมเอ้ืออํานวยใหคนดีและคนเกงอยูในระบบได ในท่สี ุดก็จะสงผลกระทบตอประชาชนและกลายเปนอุปสรรคตอความเจริญกาวหนาของประเทศ ดังนั้น การผลักดันภาครัฐไปสู “ระบบราชการ ๔.๐” โดยสรางภาครัฐที่ยึดประชาชนเปน ศนู ยก ลาง ภาครฐั ท่ีมีสมรรถนะสงู และภาครฐั ท่ีเปด กวางและเชอื่ มโยงกัน จึงมคี วามจาํ เปน เพอื่ นาํ ไปสูเปาหมาย “ภาครัฐสามารถเปน ที่พง่ึ ของประชาชนได” ซึ่งจะไมใชเ พียงแตการปฏริ ปู ในเชงิ โครงสรา งและกฎระเบียบเทานนั้ แตจาํ เปน ตอ งมกี ารปฏริ ปู ในเชิงทศั นคติและพฤตกิ รรม ควบคูกันไปดวย เพื่อใหระบบราชการสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนและ ปญ หาตา ง ๆ ไดอ ยา งรวดเรว็ และเปน เสาหลักในการขบั เคลื่อนประเทศแบบเชงิ รุกใหเทา ทนั กับการเปลี่ยนแปลงของโลกในอนาคตได ผานการพัฒนาสู “ความมัน่ คง ม่งั คั่ง ยัง่ ยนื ” ดวยการ สราง “ความเขม แขง็ จากภายใน” ขับเคลือ่ นตามแนวคดิ “ปรัชญาเศรษฐกจิ พอเพียง” ผา นกลไก “ประชารัฐ” ๑๐ สวุ ทิ ย เมษนิ ทรยี . (๒ พฤษภาคม ๒๕๕๙). แนวคดิ เกย่ี วกบั ประเทศไทย ๔.๐. เศรษฐกจิ ไทยรฐั . สบื คน เมอ่ื วนั ท่ี ๒๐ มถิ นุ ายน ๒๕๖๐, จาก http://www.thairath.co.th/content/613903

๙๒ รฐั สภาสาร ฉบบั เดอื นกันยายน ๒๕๖๐ ยุทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทยและการปฏิรูประบบราชการเพื่อรองรบ Thailand ๔.๐ การพัฒนาระบบราชการไทย จะเนนการดําเนินงานที่สอดรับกับแผนยุทธศาสตร ของประเทศ (Country Strategy) พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑ ซ่ึงรฐั บาลไดกําหนดเปาหมายรวมกัน กับทุกภาคสวนโดยมีเปาหมายหลักเพ่ือเพ่ิมขีดความสามารถในการแขงขันของประเทศ เพื่อ หลดุ พน จากกบั ดักรายไดป านกลาง “กับดักความเหล่ือมลํ้าของความม่ังคง่ั ” และ “กับดกั ความ ไมส มดุลในการพฒั นา” เปน สาเหตใุ หประเทศไทยไมพัฒนาอยา งกาวกระโดด ดังนน้ั รัฐบาล จึงไดม ีนโยบายขับเคล่ือนปฏริ ูปประเทศในทกุ มติ ิ ระบบราชการกต็ องปรบั ตัวใหสอดคลองกับ ประเทศไทย ๔.๐ อยา งเต็มรปู แบบ ดว ยการพ่ึงพานวตั กรรมหรอื องคค วามรู ความคิดสรางสรรค และเทคโนโลยี การสรา งสมดุลและพัฒนาระบบบรหิ ารจดั การภายในภาครัฐ (Internal Process) ใหมีประสทิ ธภิ าพ โปรงใส ดว ยการปรับโครงสรางระบบราชการ สรางและใชห ลักธรรมาภบิ าลใน การบรหิ ารงานเพื่อสรางความโปรง ใสในองคก รภาครฐั ปฏริ ูปกฎหมาย สง เสริมการมีสวนรวม ของประชาชนทุกภาคสวนในการแกไขปญหาและสนับสนุนการจัดการศึกษา ตลอดจนจัดทํา แผนยุทธศาสตรและบูรณาการการทํางานเพ่ือใหเกิดการประสานงานระหวางยุทธศาสตรระดับ ชาติ ๒๐ ป ระดับกระทรวง และระดับพนื้ ที่ อาจจะมถี งึ ระดับจงั หวัด โดยใหป ระชาชนในพน้ื ที่ มสี วนรวมแสดงความคิดเห็น ความตอ งการ อนั จะเปนการสรางยทุ ธศาสตรการพัฒนาระบบ ราชการไทย ๔.๐ เพอ่ื ใหเกดิ การพฒั นาอยางยัง่ ยืน และรองรับตอยุทธศาสตร Thailand ๔.๐ ภาครัฐหรือระบบราชการจะตองดําเนินงานโดยยึดหลักธรรมาภิบาลเพ่ือประโยชนสุขของ ประชาชนเปนหลกั (Better Governance, Happier Citizens) ท้ังน้ี หมายความวา ระบบราชการ ไทยตองมีการปฏิรูปขนานใหญ เพื่อใหสามารถเปนท่ีไววางใจและเปนท่ีพึ่งของประชาชนได อยา งแทจ ริง ดังแผนภาพ

๙๓ แผนภาพ การพัฒนาระบบราชไทย ๔.๐ ที่มา: กลมุ วเิ ทศสมั พนั ธแ ละการประชาสัมพนั ธ สาํ นักงาน ก.พ.ร. ยุทธศาสตรการพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑) โดยกําหนด ประเด็นยทุ ธศาสตร ๗ ยุทธศาสตร และกําหนดใหส อดคลองกับยุทธศาสตร Thailand ๔.๐ ดงั นี้ ประเดน็ ยทุ ธศาสตรท ี่ ๑ การสรางความเปน เลศิ ในการใหบ รกิ ารประชาชน มีเปาหมายเพื่อพัฒนางานบริการของสวนราชการและหนวยงานของรัฐสูความ เปน เลศิ เพื่อใหประชาชนมีความพึงพอใจตอคณุ ภาพการใหบรกิ าร โดยออกแบบการบริการที่ ยึดประชาชนเปนศูนยกลาง มีการนําเทคโนโลยีสารสนเทศที่เหมาะสมมาใชเพื่อใหประชาชน สามารถใชบริการไดงายและหลากหลายรูปแบบ เนนการบริการเชิงรุกที่มีปฏิสัมพันธโดยตรง ระหวา งภาครฐั และประชาชน การใหบ รกิ ารแบบเบ็ดเสรจ็ อยา งแทจรงิ พัฒนาระบบการจัดการ ขอรอ งเรยี นใหม ีประสทิ ธิภาพ รวมทั้งเสริมสรางวฒั นธรรมการบรกิ ารทเ่ี ปน เลิศ

๙๔ รฐั สภาสาร ฉบับเดอื นกนั ยายน ๒๕๖๐ ประเด็นยุทธศาสตรที่ ๒ การพัฒนาองคการใหมีขีดสมรรถนะสูงและทันสมัย บคุ ลากรมคี วามเปนมืออาชพี มีเปาหมายเพื่อพัฒนาสวนราชการและหนวยงานของรัฐสูองคการแหงความ เปนเลิศ โดยเนนการจัดโครงสรางองคการที่มีความทันสมัย กะทัดรัด มีรูปแบบเรียบงาย (Simplicity) มรี ะบบการทํางานท่คี ลอ งตวั รวดเรว็ ปรบั เปล่ยี นกระบวนทัศนในการทํางาน เนน การคดิ รเิ ริม่ สรา งสรรค (Creativity) พฒั นาขีดสมรรถนะของบคุ ลากรในองคก าร เนน การทาํ งาน ท่ีมีประสทิ ธิภาพ สรา งคุณคา ในการปฏิบัติภารกจิ ของรัฐ ประหยัดคา ใชจา ยในการดําเนนิ งาน ตาง ๆ และสรางความรบั ผิดชอบตอ สงั คม อนุรกั ษสง่ิ แวดลอมทย่ี งั่ ยนื ประเดน็ ยุทธศาสตรท่ี ๓ การเพม่ิ ประสิทธภิ าพการบรหิ ารสินทรพั ยของภาครัฐให เกดิ ประโยชนส งู สดุ มีเปาหมายเพ่ือวางระบบการบริหารจัดการสินทรัพยของราชการอยางครบวงจร โดยคํานึงถึงคาใชจายท่ีผูกมัด/ผูกพันติดตามมา (Ownership Cost) เพ่ือใหเกิดประโยชน สงู สดุ หรอื สรางมูลคา เพิ่ม สรา งโอกาส และสรา งความมนั่ คงตามฐานะเศรษฐกจิ ของประเทศ ลดความสูญเสียส้ินเปลืองและเปลาประโยชน รวมท้ังวางระบบและมาตรการท่ีจะมุงเนนการ บริหารสินทรัพยเพื่อใหเกิดผลตอบแทนคุมคา สามารถลดตนทุนคาใชจายโดยรวม มีตนทุน ที่ตํ่าลงและลดความตองการของสินทรัพยใหมที่ไมจําเปน เชน สงเสริมใหมีการใชเทคโนโลยี สารสนเทศในการบริหารสินทรัพยและบูรณาการเขากับระบบบริหารจัดการทรัพยากรของ องคก าร (Enterprise Resource Planning: ERP) เพ่อื เพ่มิ ประสทิ ธิภาพการบรหิ ารสินทรัพยแ ละ การบรหิ ารจดั การองคก ารโดยรวม และการลดตนทนุ ประเดน็ ยุทธศาสตรท่ี ๔ การวางระบบการบรหิ ารงานราชการแบบบูรณาการ มีเปาหมายเพื่อสงเสริมการทํางานรวมกันภายในระบบราชการดวยกันเองเพ่ือแก ปญหาการแยกสว นในการปฏบิ ตั งิ านระหวา งหนวยงาน รวมถึงการวางระบบความสมั พันธแ ละ ประสานความรว มมอื ระหวา งราชการบรหิ ารสว นกลาง สว นภมู ภิ าค และสว นทอ งถน่ิ ในรปู แบบ ของการประสานความรว มมอื ท่ีหลากหลายภายใตว ตั ถปุ ระสงคเดยี วกัน คอื นําศักยภาพเฉพาะ ของแตละหนวยงานมาสรางคุณคาใหกับงานตามเปาหมายที่กําหนด เพื่อขับเคล่ือนนโยบาย/ ยุทธศาสตรข องประเทศและการใชป ระโยชนท รพั ยากรอยา งคมุ คา เชน ๑. วางระบบการบริหารงานแบบบูรณาการในแผนยุทธศาสตรสําคัญของประเทศ (Cross Functional Management System) ตามหว งโซแหงคณุ คา (Value Chains) ครอบคลุม กระบวนการ ตั้งแตตน น้ํา กลางนํา้ จนกระทั่งปลายนาํ้

๙๕ ๒. การออกแบบโครงสรา งและระบบบรหิ ารงานราชการใหมใ นรปู แบบของหนว ยงาน รูปแบบพิเศษ เพ่ือใหสามารถรองรับการขับเคลือ่ นประเด็นยทุ ธศาสตรสาํ คญั ของประเทศ ๓. ปรับปรุงการจัดสรรงบประมาณใหมีลักษณะแบบยึดยุทธศาสตรและเปาหมาย รวมเปนหลัก เพ่ือใหเอื้อตอการขับเคลื่อนยุทธศาสตรสําคัญของประเทศและการบริหารงาน แบบบรู ณาการ ๔. พัฒนารูปแบบและวิธีการทํางานของภาครัฐในระดับตาง ๆ (Multi–Level Governance) ระหวา งราชการบรหิ ารสวนกลาง สว นภมู ิภาค และสว นทอ งถิ่น โดยเนนการยึด พน้ื ทเ่ี ปน หลกั ประเด็นยุทธศาสตรที่ ๕ การสงเสริมระบบการบริหารกิจการบานเมืองแบบ รวมมือกันระหวา งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน มีเปาหมายเพื่อสงเสริมใหหนวยงานราชการทบทวนบทบาทและภารกิจของตนให มีความเหมาะสม โดยใหค วามสาํ คัญตอการมีสว นรว มของประชาชน มงุ เนนการพัฒนารูปแบบ ความสัมพันธระหวางภาครัฐกับภาคสวนอ่ืน การถายโอนภารกิจบางอยางท่ีภาครัฐไมจําเปน ตองดําเนินงานเองใหภาคสวนอ่ืน รวมท้ังการสรางความรวมมือหรือความเปนภาคีหุนสวน (Partnership) ระหวา งภาครัฐและภาคสว นอืน่ เชน ๑. สงเสริมการสรางความรวมมือในรูปภาคีหุนสวนระหวางภาครัฐกับเอกชน (Public–Private–Partnership: PPP) เพ่อื ใหการพัฒนาโครงสรางพ้นื ฐานและบริการสาธารณะ ในดา นตา ง ๆ ๒. เปดใหภาคเอกชนสามารถเขามาแขงขันกันเพื่อจัดทําบริการสาธารณะแทน ภาครฐั (Contestability) ในภารกจิ ของภาครฐั ทภ่ี าครฐั ไมจ าํ เปน ตอ งดาํ เนนิ การเองและภาคเอกชน สามารถดําเนินการแทนได ๓. เปดใหองคกรภาคประชาสังคมและชุมชนสามารถเขามาเปนผูจัดบริการ สาธารณะแทนภาครฐั โดยอาศยั การจดั ทาํ ขอ ตกลงรวม (Compact) ในรปู แบบการดําเนนิ งาน ในลักษณะหนุ สว น ระหวา งภาครฐั กบั ภาคประชาสงั คมและชมุ ชน ซึ่งมีเปาหมายของขอ ตกลง อยทู ่กี ารรว มกนั ดําเนินภารกจิ จัดบริการสาธารณะแกประชาชนใหบรรลุผลสัมฤทธิ์ ๔. พัฒนารูปแบบและแนวทางการบริหารงานแบบเครือขาย (Networked Governance) โดยการปรับเปล่ียนบทบาท โครงสราง และกระบวนการทํางานขององคกร ภาครัฐใหสามารถเช่ือมโยงการทํางานและทรัพยากรตาง ๆ ของหนวยงาน ท้ังในภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม ใหเกิดการพงึ่ พากันในรปู แบบพนั ธมติ ร

๙๖ รฐั สภาสาร ฉบบั เดือนกันยายน ๒๕๖๐ ประเด็นยุทธศาสตรท ่ี ๖ การยกระดับความโปรง ใสและสรา งความเชอื่ ม่นั ศรัทธา ในการบรหิ ารราชการแผน ดิน มีเปาหมายเพ่ือสงเสริมและวางกลไกใหสวนราชการและหนวยงานของรัฐเปดเผย ขอมลู ขาวสารและสรางความโปรงใสในการปฏบิ ตั ริ าชการ รวมท้งั สงเสริมใหภ าคประชาชนเขา มามีสวนรวมในการตรวจสอบการทํางานของทางราชการ ตลอดจนการขับเคล่ือนยุทธศาสตร และมาตรการในการตอตา นการทุจรติ คอรรปั ชนั ใหบรรลุผลสัมฤทธอ์ิ ยางเปน รปู ธรรม เชน ๑. เปดใหประชาชนมีสวนรวมโดยการพัฒนาระบบการตรวจสอบสาธารณะ (Public Scrutiny) และผูตรวจสอบอิสระจากภายนอก (Independent Assessor) ที่ผานการ ฝกอบรมและไดรับการรับรองเขามาดําเนินการสอดสองดูแลและสอบทานกระบวนการจัดซ้ือ จดั จา งของทางราชการ ๒. พัฒนาระบบขอมูลสารสนเทศเพ่ือการเฝาระวังและติดตามตรวจสอบในเร่ือง การทุจริตคอรรัปชันในเชิงรุก รวมทั้งพัฒนาเคร่ืองมือวัดระดับความเชื่อม่ันศรัทธาในการ บริหารราชการแผน ดนิ ประเด็นยุทธศาสตรที่ ๗ การสรางความพรอมของระบบราชการไทยเพ่ือเขาสู การเปนประชาคมอาเซียน มีเปาหมายเพื่อเตรียมความพรอมของระบบราชการไทยเพื่อรองรับการกาวเขาสู ประชาคมอาเซียน รวมท้ังประสานพัฒนาเครือขายความรวมมือกันในการสงเสริมและ ยกระดับธรรมาภิบาลในภาครัฐของประเทศสมาชิกอาเซียน อันจะนําไปสูความม่ังคั่งทาง เศรษฐกจิ ความม่ันคงทางการเมอื ง และความเจริญผาสกุ ของสงั คมรว มกัน การปฏิรูประบบราชการเพ่ือรองรบั Thailand ๔.๐ เพื่อรองรับตอยุทธศาสตรประเทศไทย ๔.๐ ภาครัฐหรือระบบราชการจะตอง ทํางานโดยยึดหลักธรรมาภิบาลเพ่ือประโยชนสุขของประชาชนเปนหลัก กลไกการทํางาน ของภาครัฐหรอื ระบบราชการตอ งปรับเปลย่ี นโครงสราง แนวคิดและวธิ ีการทํางานของตนใหม ดังนี้๑๑ ๑๑ กองบริหารงานวิจัยและประกันคุณภาพการศึกษา. (๒๕๕๙). Thailand ๔.๐ โมเดลขับเคลื่อน ประเทศไทยสคู วามมงั่ ค่งั ม่ันคง และยั่งยนื . (พิมพเ ขียว), น. ๙๙-๑๐๒.

๙๗ ๑. โครงสรางจะตองปรับเปล่ียนจากเดิมที่เนนใหภาครัฐหรือระบบราชการเปน กลไกหลักในการบรหิ ารกจิ การบานเมืองไปสกู ารเปดกวา งใหก ลไกหรือภาคสวนอน่ื ๆ ในสงั คม เชน ภาคเอกชน ภาคประชาสงั คม ไดเขา มามีสว นรว ม อันเปน การผนึกกําลงั ความรว มมือกัน เพ่ือพัฒนาประเทศหรือแกปญหาความตองการของประชาชนที่มีความสลับซับซอนมากขึ้น จนไมมีภาคสวนใดในสังคมจะสามารถดําเนินการได หรือเปนการบริหารบานเมืองในรูปแบบ ประชารัฐ ซงึ่ หมายความวา จะตองมีการจดั ระเบยี บความสัมพนั ธใ นเชงิ โครงสรา งใหสอดรับกับ การทํางานในแนวระนาบ ในลักษณะของเครือขาย มากกวา ตามสายการบังคบั บัญชาในแนวดงิ่ รวมทงั้ ยังตอ งเชื่อมโยงการทํางานภายในภาครฐั ดวยกันเองใหส อดรับประสานกัน ไมวา จะเปน ราชการบริหารสวนกลาง สวนภมู ภิ าค และสวนทองถน่ิ ๒. คุณลักษณะของ “ราชการไทย ๔.๐” เปน ดังตอไปน้ี ๒.๑ ตองเปดกวางและเช่ือมโยงเขากับทุกฝาย (Open & Connected Government) หมายความวาตองมีความเปดเผยโปรงใสในการทํางาน โดยบุคคลภายนอก สามารถเขาถึงขอมูลขาวสารของทางราชการหรือมีการแบงปนขอมูลซ่ึงกันและกัน และ สามารถเขามาตรวจสอบการทํางานได ตลอดจนเปดกวางใหภาคสวนอ่ืน ๆ เชน ภาค เอกชน ภาคประชาสังคม ไดเขา มามีสวนรวม และโอนถายภารกจิ ทภี่ าครฐั ไมค วรดาํ เนนิ การ เองออกไปใหแกภาคสวนอ่ืน ๆ เปนผูรับผิดชอบดําเนินการแทน โดยการจัดระเบียบความ สัมพันธในเชิงโครงสรางใหสอดรับกับการทํางานแนวระนาบในลักษณะของเครือขายมากกวา ตามระบบสายการบังคับบัญชาในแนวด่ิง ขณะเดียวกันมีการเช่ือมโยงการทํางานในภาครัฐ ดวยกันเองใหมีเอกภาพและสอดประสานกัน หรือทํางานดวยกันไปสูการรวมมือกันอยาง แทจ ริง โดยจัดระบบใหมกี ารวางแผนเพ่อื ใหบรรลวุ ัตถุประสงคแ ละเปาหมายทต่ี อ งการรว มกัน มีการระดมและนําเอาทรัพยากรทุกชนิดเขามาแบงปนและใชประโยชนรวมกัน มีการยอมรับ ความเส่ียงและรับผดิ ชอบตอ ผลสาํ เรจ็ ท่เี กดิ ขึน้ รว มกนั ๒.๒ ยึดประชาชนเปนศูนยก ลาง (Citizen–Centric Government) ซึ่งหมายความ วาตองทํางานในเชิงรุกและมองไปขางหนา โดยต้ังคําถามกับตนเองเสมอวาประชาชนจะได อะไร? มุงเนนแกไขปญหาความตองการและตอบสนองความตองการของประชาชน โดย ไมตองรอใหประชาชนเขามาติดตอขอรับบริการหรือรองขอความชวยเหลือจากทางราชการ (Pro–Active Public Services) รวมท้งั ใชป ระโยชนจ ากขอ มลู ของทางราชการ (Big Government Data) และระบบดิจทิ ลั สมัยใหมใ นการจดั บรกิ ารสาธารณะทีต่ รงกบั ความตองการของประชาชน (Personalized หรอื Tailored Services) พรอมทั้งอํานวยความสะดวกโดยมกี ารเชือ่ มโยงกนั เอง

๙๘ รัฐสภาสาร ฉบบั เดือนกนั ยายน ๒๕๖๐ ของทางราชการเพ่ือใหบริการตาง ๆ สามารถเสร็จสิ้นในจุดเดียว ประชาชนสามารถเรียกใช บรกิ ารของทางราชการไดตลอดเวลาตามความตอ งการของตนและผา นการติดตอ ไดห ลายชองทาง ผสมผสานกนั ไมว า จะตดิ ตอ มาดว ยตนเอง อนิ เทอรเ นต็ เวบ็ ไซต โซเชยี ลมเี ดยี หรอื แอปพลเิ คชนั ทางโทรศพั ทม อื ถอื เปนตน ๒.๓ มขี ีดความสามารถสูงและทันสมัย (Smart & Innovative Government) ซ่ึงหมายความวาจะตองทํางานอยางเตรียมการณไวลวงหนา มีการวิเคราะหความเสี่ยง สราง นวัตกรรมหรือความคิดริเริ่มและประยุกตองคความรูในแบบสหสาขาวิชาเขามาใชในการ ตอบโตกับโลกแหงการเปลี่ยนแปลงอยางฉับพลัน เพ่ือสรางคุณคา มีความยืดหยุนและความ สามารถในการตอบสนองกับสถานการณตาง ๆ ไดอยางทันเวลา ตลอดจนเปนองคการท่ีมี ขีดสมรรถนะสูงและปรับตัวเขาสูสภาพความเปนสํานักงานแบบดิจิทัล รวมทั้งทําใหขาราชการ มีความผูกพนั ตอ การปฏบิ ัติราชการ ๓. หลักการและวิธีการทํางานของระบบราชการแบบเดิมและระบบราชการ แบบใหม ตลอดจนกระบวนทัศนแ ละความเช่อื ถืออันมีผลตอพฤตกิ รรมของขา ราชการกจ็ ําเปน ตอ งมีการปรับเปล่ียนใหมใ หสอดคลองกัน ดังตารางตอ ไปน้ี ตารางสรุปเปรียบเทยี บระหวา งระบบราชการแบบเดมิ และระบบราชการแบบใหม ระบบราชการแบบเกา ระบบราชการแบบใหม (ระบบราชการ ๔.๐) การทํางานแยกตามภารกจิ ของแตละหนวยงาน การทาํ งานรวมกันแบบบรู ณาการอยา งแทจ ริงในเชงิ ยทุ ธศาสตร แมม กี ารทาํ งานประสานกนั ระหวา งหนว ยงาน ตั้งแตร ะดบั การวางนโยบายจนถึงนํานโยบายไปปฏิบตั ิ แตย ังไมใชก ารบรู ณาการอยางแทจริง (Collaboration) (Autonomy, Separation) การทาํ งานยงั ไมอ ยูในรปู แบบอิเลก็ ทรอนกิ ส การทาํ งานมีการเชื่อมโยงผานระบบดิจิทัลอยา งเต็มรปู แบบ และยังเปนการทาํ งานตามสายการบงั คบั บญั ชา ตั้งแตต นจนจบกระบวนการ เช่อื มโยงทกุ ภาคสวนราชการในการ ในแนวด่ิง (Fragmentation, Hierarchy, Silo, บริการประชาชนและมกี ารบงั คบั บัญชาในแนวนอน (End-to-End Vertical Approach) Process Flow, Cross-Boundary Management, Program/Project Management Office, Horizontal Approach) ใหบรกิ ารเปน มาตรฐานเดยี วกันอยางตายตัว ใหบรกิ ารตามความตองการเฉพาะบคุ คล ซ่งึ สามารถออกแบบ/ ตามสทิ ธิพื้นฐานของบคุ คลทรี่ ฐั กาํ หนด เลือกรปู แบบ/วธิ กี ารในการขอรับบรกิ ารได (Customization, (Standardization) Personalization)