7. รัฐสภาสารฉบับเดือนกรกฎาคม 2560

51 ปัญหาท่ีส่งผลกระทบต่อภาระหน้ีสินครัวเรือนท่ัวประเทศของไทยมาจาก ปญั หาทส่ี �ำ คญั กลา่ วคอื รายไดท้ ไ่ี มเ่ พยี งพอตอ่ รายจา่ ยและการช�ำ ระหน้ี รวมตลอดทง้ั การ พฤตกิ รรมการใชจ้ า่ ยทเ่ี กนิ ตวั จากกระแสบรโิ ภคนยิ ม ซง่ึ จากรายงานผลการศกึ ษาภาวะหน้ี สนิ ของครวั เรอื นผมู้ รี ายไดน้ อ้ ยของประเทศไทย ปี ๒๕๕๘๘ พบวา่ ปญั หาหลกั ทส่ี ง่ ผลกระทบ ต่อภาระหน้ีสินน่าจะมาจากปัญหาท่ีสำ�คัญ  อาทิ  ๑)  รายได้ท่ีไม่เพียงพอต่อรายจ่าย และการช�ำ ระหน ้ี ซง่ึ มาจากหลายสาเหต ุ ไมว่ า่ จะเปน็ ภาวะเศรษฐกจิ ทช่ี ะลอตวั หรอื สภาวะภยั แลง้ ทเ่ี กดิ ขน้ึ ในวงกวา้ ง และ ๒) พฤตกิ รรมการใชจ้ า่ ยทเ่ี กนิ ตวั จากกระแสบรโิ ภคนยิ ม ซง่ึ ทผ่ี า่ นมา จากนโยบายภาครฐั ทเ่ี ขา้ มาชว่ ยเหลอื ใหก้ ลมุ่ ผมู้ รี ายไดน้ อ้ ยสามารถเขา้ ถงึ แหลง่ เงนิ กตู้ า่ งๆ ไดง้ า่ ยขน้ึ   ไมว่ า่ จะเปน็ สหกรณอ์ อมทรพั ย์ สถาบนั การเงนิ เฉพาะกจิ นอกเหนอื จากกองทนุ หมบู่ า้ น และธนาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร (ธ.ก.ส.) ความพยายามในการใช้นโยบายทางการคลังเพ่ือการป้องกันและแก้ไขปัญหาหน้ี นอกระบบของรฐั บาลไทยในระยะเวลาทผ่ี า่ นมา นับต้ังแต่ในอดีตเป็นต้นมา  รัฐบาลไทยมีความพยายามในการใช้นโยบาย ทางการคลังเพ่ือการป้องกันและแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบมาอย่างยาวนาน  และ ได้ดำ�เนินนโยบายในลักษณะท่ีต่อเน่ืองตลอดมา  เช่น  โครงการธนาคารประชาชนในปี ๒๕๔๔ มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื ใหเ้ งนิ ทนุ หรอื เงนิ ทนุ หมนุ เวยี นในการประกอบอาชพี หรอื เปน็ คา่ ใชจ้ า่ ยในการด�ำ รงชวี ติ เปน็ ตน้ แตบ่ างรฐั บาลกก็ ลบั เงยี บหายไป โดยเฉพาะในยคุ ของ รฐั บาลนางสาวยง่ิ ลกั ษณ์ ชนิ วตั ร  ทไ่ี มม่ โี ครงการแกป้ ญั หาหนน้ี อกระบบทม่ี ลี กั ษณะเฉพาะ เจาะจง  จวบจนรัฐบาลของพลเอก  ประยุทธ์  จันทร์โอชา  (ปี  ๒๕๕๗-ปัจจุบัน)  ได้ให้ ความส�ำ คญั กบั การปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบเปน็ อยา่ งมาก โดยไดน้ �ำ ประเดน็ ๘ ศนู ยว์ จิ ยั เศรษฐกจิ ธรุ กจิ และเศรษฐกจิ ฐานราก ธนาคารออมสนิ , รายงานผลการศกึ ษา ภาวะหนส้ี นิ ของครวั เรอื นผมู้ รี ายไดน้ อ้ ยของประเทศไทย, หนา้ ๔.

ปญั หาหนน้ี อกระบบเขา้ สวู่ าระนโยบายของรฐั บาล  มกี ารออกมาตรการพเิ ศษเพอ่ื ควบคมุ ไมใ่ หม้ กี ารปลอ่ ยกใู้ นอตั ราดอกเบย้ี สงู เกนิ ไปในรปู แบบทเ่ี รยี กกนั   “โครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ย เพ่ือการประกอบอาชีพภายใต้การกำ�กับ  หรือสินเช่ือ  Nano  Finance”  มีวัตถุประสงค์ เพ่อื น�ำ ไปใช้ในการประกอบอาชีพ  เป็นการส่งเสริมการเข้าถึงแหล่งเงินทุนและเพ่มิ โอกาส ในการประกอบอาชพี   รวมถงึ การพฒั นาคุณภาพชวี ิตความเปน็ อยโู่ ดยรวมของประชาชน และบรรเทาความเดอื ดรอ้ นของประชาชนอนั เนอ่ื งมาจากปญั หาหนน้ี อกระบบ  จนกระทง่ั ล่าสุดนำ�มาซ่ึงการออกมาตรการในรูปแบบท่ีเรียกกันว่า  “โครงการสินเช่ือรายย่อยระดับ จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance)” เพอ่ื เปน็ มาตรการในแกไ้ ข ปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื ตอ่ ไป ในท่นี ้จี ะกล่าวถึงความพยายามในการใช้นโยบายทางการคลังเพ่อื การป้องกัน และแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบของรัฐบาลไทยในระยะเวลาท่ีผ่านมา  โดยเฉพาะในสมัย รฐั บาลของ พ.ต.ท.ทกั ษณิ ชนิ วตั ร (พ.ศ. ๒๕๔๔-๒๕๔๘) ทม่ี กี ารด�ำ เนนิ นโยบายภายใต้ การแกป้ ญั หาความยากจนของประชาชนทร่ี จู้ กั กนั ในชอ่ื การลงทะเบยี นคนจน สว่ นในสมยั รฐั บาลของนายอภสิ ทิ ธ์ิ เวชชาชวี ะ (ปี ๒๕๕๑-๒๕๕๔) ด�ำ เนนิ การแกป้ ญั หาหนน้ี อกระบบ โดยตรงด้วยมาตรการลงทะเบียนหน้นี อกระบบ  และในสมัยรัฐบาลของพลเอก  ประยทุ ธ์ จันทร์โอชา  (ปี  ๒๕๕๗-ปัจจุบัน)  ท่มี ีการออกมาตรการพิเศษเพ่อื คุมไม่ให้มีการปล่อยกู้ ในอตั ราดอกเบย้ี สงู เกนิ ไปในรปู แบบทเ่ี รยี กกนั วา่ โครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ยเพอ่ื การประกอบ อาชพี ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื สนิ เชอ่ื Nano Finance และโครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) ทง้ั น้ี เนอ่ื งจากเปน็ ชว่ งสมยั ทม่ี ี โครงการแก้ปัญหาหน้ีนอกระบบท่ีมีลักษณะเฉพาะเจาะจงและเห็นเป็นรูปธรรม  มีสาระ โดยสงั เขปดงั น้ี ๑. การใชน้ โยบายทางการคลงั เพอ่ื การปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบ ในสมยั รฐั บาลของ พ.ต.ท.ทกั ษณิ ชนิ วตั ร (พ.ศ. ๒๕๔๔- ๒๕๔๘) การใช้นโยบายทางการคลังเพ่ือการป้องกันและแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบ ในสมยั รฐั บาลของ พ.ต.ท.ทกั ษณิ ชนิ วตั ร (พ.ศ. ๒๕๔๔-๒๕๔๘) เกดิ ขน้ึ ภายหลงั จากการ ทไ่ี ดแ้ ถลงนโยบายตอ่ รฐั สภาเมอ่ื วนั ท่ี ๒๖ กมุ ภาพนั ธ์ พ.ศ.๒๕๔๔ การใชน้ โยบายทางการคลงั 52

53 เพ่อื การป้องกันและแก้ไขปัญหาหน้นี อกระบบในสมัยรัฐบาลของ  พ.ต.ท.ทักษิณ  ชินวัตร (พ.ศ.  ๒๕๔๔-๒๕๔๘)  เกิดข้ึนภายหลังจากการท่ีได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเม่ือวันท่ี ๒๖  กุมภาพันธ์  พ.ศ.  ๒๕๔๔  โดยกำ�หนดนโยบายเร่งด่วนเพ่ือดำ�เนินการแก้ไขปัญหา ของประเทศชาตทิ ส่ี �ำ คญั ๓ เรอ่ื งไดแ้ ก่ ปญั หาความยากจน ปญั หายาเสพตดิ และปญั หา คอร์รัปชัน  โดยในการดำ�เนินงานเพ่อื แก้ไขปัญหาความยากจนมีเป้าหมายท่จี ะขจัดความ ยากจนใหห้ มดสน้ิ ไปภายในปี พ.ศ.  ๒๕๕๑ โดยการเพม่ิ รายได้ ลดคา่ ใชจ้ า่ ย และขยาย โอกาสให้กับประชาชน  รัฐบาลดำ�เนินการแก้ไขปัญหาความยากจนในลักษณะนโยบาย คู่ขนานท่ใี ห้ความสำ�คัญกับการกระจายโอกาสและบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชน ในระดับรากหญ้า  พร้อมกับสร้างความเข้มแข็งทางเศรษฐกจิ ภายในประเทศค่ขู นานไปกบั ความเช่ือมโยงกับเศรษฐกิจโลกอย่างแข็งแกร่ง  สามารถก้าวสู่เศรษฐกิจใหม่อย่างย่ังยืน และเพม่ิ ความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศ๙ ต่อมาได้มีการจัดต้ังศูนย์อำ�นวยการต่อสู้เพ่ือเอาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตจ.) ซง่ึ เปน็ องคก์ รระดบั ชาตขิ น้ึ ในวนั ท่ี ๑๙ พฤศจกิ ายน พ.ศ. ๒๕๔๖ โดยมรี องนายก รัฐมนตรี  เป็นผ้อู ำ�นวยการศูนย์  เพ่อื ทำ�หน้าท่บี ริหารจัดการแก้ไขปัญหาสังคมและความ ยากจนให้เกิดการบูรณาการการทำ�งานของทุกภาคส่วนท้งั จากกลไกของรัฐคือ  กระทรวง ต่างๆท้ังในส่วนกลาง  ในจังหวัด  อำ�เภอ  ตำ�บลลงไปถึงหมู่บ้าน  และจากภาคเอกชน ภาคประชาสังคมคือ  ผู้แทนชุมชน  หน่วยงานพัฒนาเอกชน  และองค์กร เพ่อื สาธารณประโยชน์ต่างๆ  โดยศูนย์อ�ำ นวยการต่อส้เู พ่อื เอาชนะความยากจนแห่งชาต ิ (ศตจ.)  มีการกำ�หนดข้ันตอนการต่อสู้เพ่ือเอาชนะความยากจน  โดยแบ่งระยะเวลา และเปา้ หมายของการด�ำ เนนิ งานออกเปน็ ๓ ระยะ ดงั นค้ี อื ระยะท๑่ี (พ.ศ. ๒๕๔๗) เปน็ ขน้ั ตอน การบูรณาการแนวคิดจดทะเบียน/สำ�รวจตรวจสอบ/วิเคราะห์ปัญหาความเดือดร้อน ของประชาชน และเรง่ แกไ้ ขปญั หาความเดอื ดรอ้ นทส่ี �ำ คญั ของประชาชน โดยเฉพาะการ ๙ กระทรวงมหาดไทย,  แนวทางการจดทะเบยี นเพอ่ื แกไ้ ขปญั หาสงั คมและความยากจน เชงิ บรู ณาการ, (กรงุ เทพฯ: กระทรวงมหาดไทย, ๒๕๔๖), หนา้ ๑.

แกไ้ ขปญั หาหนส้ี นิ ของประชาชน การจดั สรรทรพั ยากรธรรมชาติ ทด่ี นิ ท�ำ กนิ น�ำ้ ทอ่ี ยอู่ าศยั การสง่ เสรมิ อาชพี และการมงี านท�ำ   ระยะท่ี ๒ (พ.ศ.  ๒๕๔๘ – ๒๕๔๙) เปน็ ขน้ั ตอน การขยายผลการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนต่างๆ  ของประชาชนให้หมดส้ินไปโดยเร็ว และระยะท่ี ๓ (พ.ศ.  ๒๕๕๐ – ๒๕๕๑) เปน็ ขน้ั ตอนการสรา้ งความยง่ั ยนื ในการแกไ้ ขปญั หา ความยากจนและปญั หาอน่ื ๆ ทเ่ี กย่ี วขอ้ ง๑๐ จากผลการดำ�เนินงานแก้ไขปัญหาหน้ีสินภาคประชาชนของศูนย์อำ�นวยการ ตอ่ สเู้ พอ่ื เอาชนะความยากจนแหง่ ชาติ (ศตจ.) จากปี พ.ศ. ๒๕๔๖ จนถงึ ปี พ.ศ. ๒๕๔๙ จากจำ�นวนผู้มาลงทะเบียนว่ามีปัญหาหน้ีสินมีจำ�นวน  ๕,๐๖๖,๑๖๙  คน  ในจำ�นวนน้ี แบง่ เปน็ ผทู้ ม่ี หี นน้ี อกระบบอยา่ งเดยี วรอ้ ยละ ๑๐.๒๕ หนใ้ี นระบบอยา่ งเดยี ว รอ้ ยละ ๖๔.๙๕ ทเ่ี หลอื เปน็ หนท้ี ง้ั สองระบบ นอกจากน้ี ยงั พบวา่ ปญั หาส�ำ คญั ของลกู หนน้ี อกระบบไดแ้ ก่ อัตราดอกเบ้ียสูงทำ�ให้ลูกหน้ีเหล่าน้ีแสดงความจำ�นงให้ช่วยแก้ไขปัญหาหน้ีสินดังกล่าว๑๑ อยา่ งไรกต็ าม  นโยบายการแกไ้ ขปญั หาความยากจนของรฐั บาลพนั ต�ำ รวจโททกั ษณิ   ชนิ วตั ร ถือได้ว่ามีความชัดเจนเป็นรูปธรรมกว่าทุกรัฐบาลในอดีตท่ผี ่านมา  โดยงานวิจัยของนิวัตน์  สวัสด์ิแก้ว  เร่ือง  นโยบายการพัฒนาศูนย์ข้อมูลการบริหารงานภาครัฐเพ่ือแก้ไขปัญหา ความยากจน๑๒  ได้ช้ีให้เห็นว่า  นโยบายการแก้ไขปัญหาความยากจนของรัฐบาลพ.ต.ท. ทกั ษณิ ชนิ วตั ร มคี วามชดั เจนเปน็ รปู ธรรมกวา่ ทกุ รฐั บาลทผ่ี า่ นมา มกี ารก�ำ หนดระยะเวลา ท่ีจะต้องดำ�เนินการแก้ไขปัญหาให้แล้วเสร็จ  หากแต่การนำ�นโยบายไปปฏิบัติให้เป็น รปู ธรรมยงั ไมป่ ระสบความส�ำ เรจ็ มคี วามกา้ วหนา้ ในอตั ราทล่ี า่ ชา้ เนอ่ื งจากปญั หาอปุ สรรค จากองคก์ ร บคุ ลากร งบประมาณ และการบรหิ ารจดั การขอ้ มลู ภาครฐั ๑๐ กระทรวงมหาดไทย, เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑; สรุ างคร์ ตั น์ จ�ำ เนยี รพล, หนน้ี อกระบบกบั ความเปน็ ธรรมทางสงั คม, หนา้ ๔๕. ๑๑ ศริ ริ ตั น์ เจนศริ ศิ กั ด,์ิ การบรหิ ารจดั การโครงการแกไ้ ขปญั หาหนส้ี นิ ภาคประชาชนในมมุ มอง ของเกษตรกร: กรณศี กึ ษาภาคตะวนั ออกเฉยี งเหนอื . วารสารวจิ ยั มข., ๑๖,๓ (๒๕๕๔): ๒๗๔. ๑๒ นวิ ตั น์ สวสั ดแ์ิ กว้ , “นโยบายการพฒั นาศนู ยข์ อ้ มลู การบรหิ ารงานภาครฐั เพอ่ื แกไ้ ขปญั หา ความยากจน,” ดษุ ฎนี พิ นธป์ รญิ ญารฐั ประศาสนศาสตรดษุ ฎบี ณั ฑติ สาขาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ บณั ฑติ วทิ ยาลยั มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั สวนดสุ ติ , ๒๕๔๙. 54

55 ๒. การใชน้ โยบายทางการคลงั เพอ่ื การปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบ ในสมยั รฐั บาลของนายอภสิ ทิ ธ์ิ เวชชาชวี ะ (ปี ๒๕๕๑ - ๒๕๕๔) รัฐบาลของนายอภิสิทธ์ิ  เวชชาชีวะ  ดำ�เนินนโยบายแก้ไขปัญหาหน้ีสิน ภาคประชาชน โดยเฉพาะหนน้ี อกระบบ ซง่ึ ถอื เปน็ ภารกจิ จ�ำ เปน็ เพอ่ื บรรเทาความเดอื ดรอ้ น ใหแ้ กป่ ระชาชน โดยการออกโครงการแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบ หรอื โครงการแกไ้ ขปญั หา หนส้ี นิ ภาคประชาชน (หนน้ี อกระบบ) พ.ศ. ๒๕๕๒ - ๒๕๕๔ ซง่ึ มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื ชว่ ยเหลอื ให้ประชาชนท่ีมีหน้ีนอกระบบเข้าเป็นหน้ีในระบบ  โดยเปิดโอกาสให้เข้าถึงแหล่งเงินกู้ ในระบบสถาบันการเงินในเครือข่ายของรัฐได้ง่ายข้ึน  อันเป็นการช่วยลดภาระค่าใช้จ่าย ดอกเบ้ียเงินกู้นอกระบบท่ีสูงมากเกินปกติ  เพ่ือให้มีเงินเหลือเพียงพอสำ�หรับรายจ่าย ท่จี ำ�เป็นและมีเงินเหลือออมในท่สี ุด  โครงการน้ยี ังรวมถึงโครงการฟ้นื ฟูและพัฒนาอาชีพ ของผมู้ ปี ญั หาหนส้ี นิ ใหม้ คี วามเขม้ แขง็ และสามารถสรา้ งรายไดท้ ม่ี น่ั คง มกี ารด�ำ รงชพี ภายใต้ แนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง  และส่งเสริมและกระตุ้นประชาชนให้มีการออมเงิน เพอ่ื รกั ษาวนิ ยั ทางการเงนิ อนั เปน็ รากฐานทส่ี �ำ คญั ของครอบครวั และประเทศชาติ ทง้ั น้ี รฐั บาล ไดม้ อบหมายใหก้ ระทรวงการคลงั กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงยตุ ธิ รรม  รว่ มกนั ผลกั ดนั โครงการแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบ  โดยให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ดำ�เนินการประสาน ธนาคารในเครอื ขา่ ยของรฐั ทง้ั ๖ แหง่   ไดแ้ ก่ ธนาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร (ธ.ก.ส.)  ธนาคารออมสิน  ธนาคารอาคารสงเคราะห์  (ธอส.)  ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจ ขนาดกลางและขนาดยอ่ มแหง่ ประเทศไทย (ธวพ.) ธนาคารอสิ ลามแหง่ ประเทศไทย (ธอท.) และ ธนาคารกรงุ ไทยจ�ำ กดั (มหาชน) ในการเปดิ รบั ลงทะเบยี นลกู หนน้ี อกระบบพรอ้ มขอ้ เสนอ เงินก้ภู ายใต้เง่อื นไขพิเศษ  และให้กระทรวงมหาดไทย  กระทรวงยุติธรรม  และกระทรวง การคลงั เปน็ ผรู้ ว่ มด�ำ เนนิ การในคณะเจรจาประนอมหนใ้ี นระดบั จงั หวดั และระดบั อ�ำ เภอ๑๓ ๑๓ กลมุ่ สารนเิ ทศการคลงั   ส�ำ นกั งานปลดั กระทรวงการคลงั ,  “โครงการแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อก,” ขา่ วกระทรวงการคลงั , ๑๖๓(๒๕๕๒) : ๑ - ๒.

๓. การใชน้ โยบายทางการคลงั เพอ่ื การปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบ ในสมยั รฐั บาลของพลเอก ประยทุ ธ์ จนั ทรโ์ อชา (ปี ๒๕๕๗ - ปจั จบุ นั ) ปัญหาเร่ืองหน้ีนอกระบบนับเป็นอีกเร่ืองหน่ึงท่ีคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)ภายใตก้ ารน�ำ ของพลเอก  ประยทุ ธ์จนั ทรโ์ อชา  ใหค้ วามส�ำ คญั นบั ตง้ั แตเ่ ขา้ ยดึ อ�ำ นาจ จากรฐั บาลรกั ษาการของ  นางสาวยง่ิ ลกั ษณ์ ชนิ วตั ร เมอ่ื ๒๒ พฤษภาคม พ.ศ.  ๒๕๕๗ ซง่ึ ใชเ้ วลาเพยี ง ๔ วนั   กส็ ามารถแกป้ ญั หาใหก้ บั ชาวนาทร่ี ฐั บาลยง่ิ ลกั ษณค์ า้ งเงนิ จากโครงการ รบั จ�ำ น�ำ ขา้ วมากกวา่ ๖ เดอื นไดเ้ มอ่ื ๒๖ พฤษภาคม พ.ศ.๒๕๕๗  เมอ่ื เรม่ิ จา่ ยเงนิ ใหก้ บั ชาวนา บรรดาเจ้าหน้ีนอกระบบต่างเข้ามาทวงเงินกับชาวนา  โดยทาง  คสช.  ออกมากำ�ชับว่า การทวงหนข้ี องเจา้ หนน้ี น้ั ตอ้ งถกู ตอ้ งตามกฎหมาย ตอ้ งไมใ่ ชก้ �ำ ลงั ประทษุ รา้ ย ขม่ ขู่ ท�ำ ให้ เกดิ ความหวาดกลวั หาก คสช.  พบวา่ เจา้ หนร้ี ายใดมกี ารกระท�ำ หรอื พฤตกิ รรมทข่ี ดั ตอ่ คำ�ส่ังดังกล่าว  จะมีการดำ�เนินคดีกับเจ้าหน้ีอย่างเด็ดขาด  กระท่ังในเวลาต่อมาเม่อื วันท่ี ๙ ธนั วาคม พ.ศ.  ๒๕๕๗  ไดม้ กี ารจดั ประชมุ คณะรฐั มนตร ี และคณะรฐั มนตรมี มี ตริ บั ทราบ มาตรการสินเช่ือรายย่อยเพ่ือการประกอบอาชีพภายใต้การกำ�กับ  หรือสินเช่ือนาโน ไฟแนนซ์  เป็นผลิตภัณฑ์สินเช่ือรายย่อยท่ีไม่มีหลักประกันท่ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือนำ�ไปใช้ ในการประกอบอาชีพ  เป็นการส่งเสริมการเข้าถึงแหล่งเงินทุนและเพ่ิมโอกาสในการ ประกอบอาชีพ  รวมถึงการพัฒนาคุณภาพชีวิตความเป็นอย่โู ดยรวมของประชาชน  และ บรรเทาความเดอื ดรอ้ นของประชาชนอนั เนอ่ื งมาจากปญั หาหนน้ี อกระบบ๑๔ ถึงแม้ว่ามาตรการสินเช่ือรายย่อยเพ่ือการประกอบอาชีพภายใต้การกำ�กับ หรือสินเช่ือนาโนไฟแนนซ์  จะมีประโยชน์ท่ีคาดหวังในภาพรวมในแง่ท่ีว่าจะเป็นส่งเสริม การเข้าถึงแหล่งเงินทุนของประชาชนและธุรกิจ  โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยท่ีใช้บริการหน้ี ๑๔ กระทรวงการคลงั , รายงานประจ�ำ ปี ๒๕๕๘, หนา้ ๑ - ๒ สบื คน้ จาก https://www.mof. go.th/home/AnnualReport/58-07-01-NanoFinance.pdf. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] และ ผจู้ ดั การออนไลน,์ พสิ จู นแ์ ลว้ ! หนน้ี อกระบบไมม่ วี นั ตาย, หนา้ ๑ สบื คน้ จาก http://www.manager.co.th/Home/ViewNews. aspx ?NewsID=9570000121852. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] 56

57 นอกระบบ  ๕๘๑,๙๗๓  ครัวเรือน  และท่ีไม่สามารถเข้าถึงบริการสินเช่ือจากสถาบัน การเงนิ ใด ๆ ๑.๓ ลา้ นครวั เรอื น๑๕ ซง่ึ ถอื เปน็ การเพม่ิ โอกาสทางเศรษฐกจิ และการลดความ เหลอ่ื มล�ำ้ ทางเศรษฐกจิ และสงั คม แตใ่ นขณะเดยี วกนั กต็ อ้ งประสบกบั ปญั หาและอปุ สรรค ท่ีสำ�คัญคือ  ประชาชนท่ียังเข้าใจผิดเก่ียวกับมาตรการสินเช่ือนาโนไฟแนนซ ์ โดยคิดว่า เปน็ เงนิ ของรฐั บาลทจ่ี ะใหเ้ ปลา่ กบั ประชาชน จงึ มหี ลายคนไปตอ่ วา่ กบั บรษิ ทั สนิ เชอ่ื นาโน ไฟแนนซว์ า่ ไมย่ อมใหเ้ งนิ กบั ประชาชน  มกี ารรอ้ งเรยี นจากประชาชนทย่ี งั ไมส่ ามารถเขา้ ถงึ แหล่งเงินทุนจากสินเช่ือนาโนไฟแนนซ์  หลังจากท่ีกระทรวงการคลังได้ออกนโยบาย สนิ เชอ่ื นาโนไฟแนนซไ์ ปแลว้ ประมาณ ๖ เดอื น ตลอดจนการก�ำ หนดบทลงโทษหากมกี าร แอบอา้ งใหป้ ระกอบธรุ กจิ สนิ เชอ่ื นาโนไฟแนนซ์ อยา่ งไรกต็ าม ในปี พ.ศ.  ๒๕๕๘ พบวา่   ยอดสินเช่ือนาโนไฟแนนซ์กลับไม่คึกคัก  และส่วนใหญ่ยังเป็นการให้กู้ฐานลูกค้าเดิม ของบรษิ ทั มากกวา่ ปลอ่ ยกลู้ กู คา้ ใหม่ และมลู คา่ การปลอ่ ยกไู้ มม่ าก เนอ่ื งจากผปู้ ลอ่ ยกมู้ คี วาม กังวลต่อความเส่ียงหน้ีเสีย  จึงมีการคัดกรองลูกค้าอย่างเข้มงวด  เพราะผู้ประกอบการ “นาโนไฟแนนซ”์ ยงั กงั วลกบั ปญั หาหนเ้ี สยี และจากขอ้ มลู จากส�ำ นกั งานเศรษฐกจิ การคลงั (สศค.) ระบวุ า่ นบั ตง้ั แตว่ นั แรก (๒๖ ม.ค. ๒๕๕๘) ทก่ี ระทรวงการคลงั และธนาคาร แห่งประเทศไทย  (ธปท.)  เปิดรับการขอไลเซนส์จนถึงส้นิ ปี  ๒๕๕๘  มีนิติบุคคลท่ไี ด้รับ ใบอนญุ าต ๒๕ ราย แตใ่ นจ�ำ นวนนม้ี เี พยี ง ๗ ราย เทา่ ทเ่ี ปดิ ใหส้ นิ เชอ่ื กบั ลกู คา้ โดยยอด สนิ เชอ่ื ทป่ี ลอ่ ยอยทู่ ่ี ๑๑๕ ลา้ นบาท ดว้ ยจ�ำ นวนลกู คา้ ๕,๘๔๗ ราย เรยี กวา่ เฉลย่ี ไมเ่ กนิ ๒๐,๐๐๐ บาทเทา่ นน้ั ๑๖ ๑๕ ขอ้ มลู จากการส�ำ รวจของ ธปท. ปี ๒๕๕๖ ๑๖ กระทรวงการคลงั , รายงานประจ�ำ ปี ๒๕๕๘, หนา้ ๔ – ๖. และสดุ ใจ ชาญชาตรรี ตั น.์ จาก “นาโนไฟแนนซ”์ ถงึ PICO Finance, หนา้ ๑ .สบื คน้ จาก http://www.prachachat.net/news_detail. php?newsid =1463373958 [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐]

ในเวลาตอ่ มา คณะรฐั มนตรใี นการประชมุ เมอ่ื วนั ท่ี ๔ ตลุ าคม ๒๕๕๙ ไดใ้ ห้ ความเห็นชอบเร่อื งการบริหารงานเพ่อื การแก้ไขปัญหาหน้นี อกระบบอย่างบูรณาการและ ยง่ั ยนื ตามทก่ี ระทรวงการคลงั เสนอ ภายใตห้ ลกั การทจ่ี ะบรหิ ารจดั การปญั หาหนน้ี อกระบบ ด้านลูกหน้แี ละด้านเจ้าหน้คี วบค่กู ันไปอย่างเป็นระบบ  ครบวงจร  และมีความต่อเน่อื ง๑๗ ในรูปแบบโครงการสินเช่ือรายย่อยระดับจังหวัดภายใต้การกำ�กับหรือ  พิโก  ไฟแนนซ์  (Pico Finance) ซง่ึ เปน็ สนิ เชอ่ื อเนกประสงคท์ ม่ี วี งเงนิ ไมเ่ กนิ ๕๐,๐๐๐ บาท อนั เปน็ สนิ เชอ่ื ทป่ี ลอ่ ยใหก้ เู้ พอ่ื การบรโิ ภคหรอื จ�ำ เปน็ ฉกุ เฉนิ ใหก้ บั ประชาชนในระดบั ฐานราก  ซง่ึ ก�ำ หนด ใหค้ ดิ ดอกเบย้ี แบบลดตน้ ลดดอก คา่ ปรบั คา่ บรกิ าร และคา่ ธรรมเนยี มไมเ่ กนิ ๓๖% ตอ่ ปี เพ่ือเป็นการเปิดให้ผู้ประกอบการรายใหญ่เข้ามาเป็นผู้เล่นในอันท่ีจะทำ�ให้ยอดสินเช่ือ สามารถเขา้ ถงึ แหลง่ ทนุ ของประชาชนอยา่ งทว่ั ถงึ มากขน้ั ซง่ึ เปน็ การปลอ่ ยสนิ เชอ่ื ทม่ี ขี นาดยอ่ ย ลงไปอกี ระดบั หนง่ึ ทง้ั น้ี กระทรวงการคลงั ไดเ้ ปดิ ใหม้ กี ารยน่ื ค�ำ ขออนญุ าตประกอบธรุ กจิ สนิ เชอ่ื พโิ กไฟแนนซไ์ ดต้ ง้ั แตว่ นั ท ่ี ๑ ธนั วาคม พ.ศ. ๒๕๕๙ เปน็ ตน้ มา เม่ือวันท่ี  ๑  มีนาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๐  พลเอก  ประยุทธ์  จันทร์โอชา  นายกรัฐมนตรี  เป็นประธานงานเปิดตัวการแก้ไขปัญหา  หน้ีนอกระบบอย่างบูรณาการ และยง่ั ยนื โดยมนี ายอภศิ กั ด์ิ ตนั ตวิ รวงศ์ รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงการคลงั นายวสิ ทุ ธ์ิ ศรสี พุ รรณ รฐั มนตรชี ว่ ยวา่ การกระทรวงการคลงั นายสมชยั สจั จพงษ์ ปลดั กระทรวงการคลงั รว่ มเปน็ สกั ขพี ยานในการมอบใบอนญุ าตประกอบธรุ กจิ สนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใต ้ การกำ�กับ  (สินเช่ือพิโกไฟแนนซ์)  โดยกระทรวงการคลังได้จัดงานเปิดตัวการแก้ไขหน้ี นอกระบบอย่างบูรณาการและย่งั ยืนภายใต้แนวคิด  “ขจัดหน้นี อกระบบเป็นศูนย์”  ซ่งึ การ จัดงานคร้ังน้ีเป็นการแสดงถึงเจตนารมณ์ร่วมกันของภาครัฐในการขจัดหน้ีนอกระบบ ให้หมดไป  เพ่ือส่งเสริมความเข้มแข็งของชุมชนลดความเหล่ือมลำ้�ในสังคมและส่งเสริม ๑๗ กลมุ่ สารนเิ ทศการคลงั ส�ำ นกั งานปลดั กระทรวงการคลงั , “การบรหิ ารงานเพอ่ื การแกไ้ ข ปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งยง่ั ยนื ,” ขา่ วกระทรวงการคลงั , ๑๓๖(๒๕๕๙): ๑. 58

59 การขยายตวั ของเศรษฐกจิ ฐานราก  ซง่ึ ไดร้ บั ความรว่ มมอื จากหนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ ง  ไดแ้ ก่ ส�ำ นกั งานอยั การสงู สดุ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงยตุ ธิ รรม ส�ำ นกั งานต�ำ รวจแหง่ ชาติ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงแรงงาน กระทรวงการพฒั นาสงั คมและความมน่ั คง ของมนษุ ย์ สถาบนั พฒั นาองคก์ รชมุ ชน (องคก์ ารมหาชน) ส�ำ นกั งานกองทนุ หมบู่ า้ นและ ชมุ ชนเมอื งแหง่ ชาติ ธนาคารออมสนิ และธนาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร (ธ.ก.ส.)๑๘ ท้ังน้ี  กระทรวงการคลังจะมีการดำ�เนินการร่วมกับหน่วยงานภาคีดังกล่าว ใน ๕ มติ ิ คอื มติ ทิ ่ี ๑ ด�ำ เนนิ การอยา่ งจรงิ จงั กบั เจา้ หนน้ี อกระบบทผ่ี ดิ กฎหมาย เชน่ ประชาสัมพันธ์ให้เจ้าหน้ีนอกระบบเข้าร่วมไกล่เกล่ียประนอมหน้ีกับลูกหน ้ี และคิดอัตรา ดอกเบย้ี เงนิ กยู้ มื ไมเ่ กนิ รอ้ ยละ ๑๕ ตอ่ ปี มติ ทิ ่ี ๒ เพม่ิ ชอ่ งทางการเขา้ ถงึ สนิ เชอ่ื ในระบบ เชน่ ก�ำ หนดใหม้ สี นิ เชอ่ื พโิ กไฟแนนซ์ เพอ่ื ใหป้ ระชาชนรายยอ่ ยทม่ี คี วามจ�ำ เปน็ ตอ้ งใชจ้ า่ ย ฉกุ เฉนิ สามารถกยู้ มื เงนิ ในระบบไดง้ า่ ยและรวดเรว็ ในวงเงนิ ไมเ่ กนิ ๕๐,๐๐๐ บาทตอ่ ราย คดิ อตั ราดอกเบย้ี รวมคา่ บรกิ าร และคา่ ธรรมเนยี มไมเ่ กนิ รอ้ ยละ ๓๖ ตอ่ ปี โดยใหก้ ยู้ มื ทง้ั แบบมหี รอื ไมม่ หี ลกั ประกนั มติ ทิ ่ี ๓ ลดภาระหนน้ี อกระบบโดยการไกลเ่ กลย่ี ประนอมหน้ ี จะมีจุดให้คำ�ปรึกษาปัญหาหน้ีนอกระบบ  ณ  สาขาของธนาคารออมสิน  และ  ธ.ก.ส. ท่ัวประเทศ  เพ่ือช่วยดูแลให้คำ�ปรึกษาแก่ประชาชนในเบ้ืองต้น  และช่วยนำ�ลูกหน้ี นอกระบบเข้าสู่กลไกการไกล่เกล่ียประนอมหน้ีของคณะอนุกรรมการไกล่เกล่ียประนอม หนน้ี อกระบบใน ๗๗ จงั หวดั เพอ่ื ใหเ้ กดิ มลู หนท้ี เ่ี ปน็ ธรรม กอ่ นทธ่ี นาคาร ออมสนิ และ ธ.ก.ส. จะไดพ้ จิ ารณารไี ฟแนนซส์ นิ เชอ่ื เขา้ สใู่ นระบบใหต้ ามศกั ยภาพของลกู หนแ้ี ตล่ ะราย ตอ่ ไป มติ ทิ ่ี ๔ เพม่ิ ศกั ยภาพของลกู หนน้ี อกระบบ ลกู หนน้ี อกระบบทไ่ี มม่ ศี กั ยภาพในการ ๑๘ ไทยพบั ลกิ า, คลงั เปดิ โครงการ “ขจดั หนน้ี อกระบบเปน็ ศนู ย”์ ๕ มติ ิ เพม่ิ โทษเจา้ หน้ี คดิ ดอกโหด – แจกพโิ กไฟแนนซ์ ๖ ใบ, หนา้ ๑ สบื คน้ จาก  http://thaipublica.org/2017/03/release- informal-debts-mof [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐]

ช�ำ ระหนห้ี รอื มคี วามสามารถในการช�ำ ระหนต้ี �ำ่ จะไดร้ บั การสนบั สนนุ ฟน้ื ฟอู าชพี ผา่ นกลไก ของคณะอนกุ รรมการฟน้ื ฟแู ละพฒั นาศกั ยภาพการหารายไดข้ องลกู หนน้ี อกระบบใน ๗๗ จงั หวดั โดยจะไดร้ บั การปรบั เปลย่ี นทศั นคตแิ ละพฤตกิ รรม ปลกู ฝงั ความรแู้ ละวนิ ยั ทางการเงนิ รวมถงึ ฝกึ อบรมอาชพี หรอื ทกั ษะฝมี อื แรงงานอยา่ งเขม้ ขน้ ตลอดจนมกี ารตดิ ตามประเมนิ ผล อยา่ งตอ่ เนอ่ื งเพอ่ื ไมใ่ หก้ ลบั ไป เปน็ หนน้ี อกระบบอกี และมติ ทิ ่ี ๕ สนบั สนนุ การด�ำ เนนิ งาน แก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบของหน่วยงานภาครัฐและองค์กรการเงินชุมชนท่ีเก่ียวข้อง จะมีการส่งเสริมการแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบผ่านเครือข่ายองค์กรการเงินชุมชนต่างๆ เผยแพร่  ความร้แู ละทักษะเก่ยี วกับการบริหารจัดการทางการเงินส่วนบุคคลแก่ประชาชน ฐานราก  ประชาสัมพันธ์ช่องทางท่ี  ประชาชนจะขอความช่วยเหลือเก่ียวกับปัญหาหน้ี นอกระบบจากหนว่ ยงานภาครฐั รวมถงึ สรา้ งและพฒั นาฐานขอ้ มลู เกย่ี วกบั หนน้ี อกระบบ ของประชาชนตอ่ ไป๑๙ ๑๙ กลมุ่ สารนเิ ทศการคลงั   ส�ำ นกั งานปลดั กระทรวงการคลงั , เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑ – ๒. 60

61 ภาพท่ี ๒ แสดงรายละเอยี ดของโครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) ท่มี า:  กล่มุ สารนิเทศการคลัง  สำ�นักงานปลัดกระทรวงการคลัง  “การบริหารงานเพ่อื การแก้ไขปัญหาหน้ี นอกระบบอยา่ งยง่ั ยนื ” ขา่ วกระทรวงการคลงั ๑๓๖(๒๕๕๙): ๒.

ภาพท่ี ๓ แสดงขน้ั ตอนการยน่ื ค�ำ ขออนญุ าตประกอบธรุ กจิ สนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) ทม่ี า: กลมุ่ สารนเิ ทศการคลงั ส�ำ นกั งานปลดั กระทรวงการคลงั “การบรหิ ารงานเพอ่ื การแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบ อยา่ งยง่ั ยนื ” ขา่ วกระทรวงการคลงั ๑๓๖(๒๕๕๙): ๓ อย่างไรก็ด ี พิโกไฟแนนซ์ถูกมองว่าจะมีความแตกต่างจากนาโนไฟแนนซ์ตรงท่ี นาโนไฟแนนซ์จะเป็นการปล่อยสินเช่ือเพ่ือการลงทุนหรือประกอบอาชีพเท่าน้ัน  โดยมี วงเงนิ ไมเ่ กนิ ๑๐๐,๐๐๐ บาท จะมธี นาคารแหง่ ประเทศไทยเปน็ ผดู้ แู ล และไมจ่ �ำ กดั พน้ื ทใ่ี ห้ บรกิ าร สว่ นพโิ กไฟแนนซจ์ ะเปน็ การปลอ่ ยสนิ เชอ่ื ประเภทเงนิ ดว่ นใหก้ บั ประชาชนในระดบั ฐานราก เชน่ คา่ เลา่ เรยี นบตุ ร คา่ รกั ษาพยาบาล โดยมวี งเงนิ กตู้ อ่ รายไมเ่ กนิ ๕๐,๐๐๐ บาท 62

63 คิดดอกเบ้ยี ไม่เกิน  ๓๖%  ต่อปี  โดยมีสำ�นักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นผ้กู ำ�กับดูแล  และ จ�ำ กดั พน้ื ทใ่ี หบ้ รกิ าร การเข้าสู่วาระนโยบายการคลังด้านการแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบในประเทศไทย:  โครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื   พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) สะทอ้ นผา่ นตวั แบบการเขา้ สวู่ าระนโยบายของ Kingdon ส�ำ หรบั ในหวั ขอ้ น้ี ผเู้ ขยี นจะไดอ้ ธบิ ายใหเ้ หน็ ถงึ การเขา้ สวู่ าระนโยบายการคลงั ดา้ นการแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบในประเทศไทย โดยสะทอ้ นผา่ นมมุ มองโครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั   (Pico Finance) อนั เปน็ มาตรการแกไ้ ขปญั หาหน้ี นอกระบบอย่างบูรณาการและย่ังยืนล่าสุดของรัฐบาลชุดปัจจุบันคือ  รัฐบาลของพลเอก ประยทุ ธ์ จนั ทรโ์ อชาทม่ี ผี ลตง้ั แตว่ นั ท่ี ๑ ธนั วาคม พ.ศ.๒๕๕๙ เปน็ ตน้ มา ทง้ั น้ี ไดท้ �ำ การ ศึกษาผ่านตัวแบบการเข้าส่วู าระนโยบายของ  Kingdon  ท่ปี ระกอบด้วยกระแสตัวปัญหา กระแสการเมอื ง กระแสนโยบาย และหนา้ ตา่ งนโยบาย มสี าระส�ำ คญั ดงั น้ี ๑. กรอบแนวคิดท่ใี ช้ในการศึกษาหรือวิเคราะห์:  ตัวแบบการเข้าสู่วาระ นโยบายของ Kingdon สำ�หรับกรอบแนวคิดท่ีใช้ในการศึกษาหรือวิเคราะห์ประเด็นการเข้าสู่วาระ นโยบายการคลังเก่ียวกับโครงการสินเช่ือรายย่อยระดับจังหวัดภายใต้การกำ �กับหรือ พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) ผเู้ ขยี นไดเ้ ลอื กตวั แบบการเขา้ สวู่ าระนโยบายของ Kingdon เน่ืองจากพิจารณาเห็นว่าเป็นกรอบความคิดสำ�คัญท่ีช่วยช้ีให้เห็นถึงกระบวนการกำ�หนด นโยบายท่ีมีความชัดเจนมากย่ิงข้ึน  แนวคิดน้ีได้แสดงต้ังแต่ความเป็นมาของนโยบาย อทิ ธพิ ลของกลมุ่ ผลประโยชนต์ อ่ การก�ำ หนดนโยบาย รวมตลอดจนถงึ ตวั ผผู้ ลกั ดนั นโยบาย อกี ดว้ ย John W. Kingdon ไดต้ พี มิ พผ์ ลงานชอ่ื วา่ How does an idea’s time come? Agendas alternatives and Public Alternatives, and Public Policies Kingdon ไดใ้ ชพ้ น้ื ฐาน แนวความคดิ ของ Cohen และคณะทเ่ี รยี กวา่ ตวั แบบการตดั สนิ ใจแบบถงั ขยะ (Garbage Can Model) ในทางเลอื กขององคก์ ารเพอ่ื ท�ำ ความเขา้ ใจตอ่ การกอ่ ตวั ของปญั หาหรอื การ

จัดระเบียบวาระและการระบุทางเลือกต่างๆ  ในสาขาสาธารณสุขและการขนส่งมวลชน โดยกระแสกระบวนการ  ๓  ประการท่ีมีอิทธิพลต่อการเข้าสู่วาระนโยบายสาธารณะ อันไดแ้ ก่ กระแสตัวปญั หา (problems) กระแสการเมือง (politics) และกระแสนโยบาย (policies)๒๐ ๑.๑  กระแสตัวปัญหา  (problems)  เป็นกระแสที่มุ่งเน้นไปท่ี ความสนใจของประชาชนและของผกู้ �ำ หนดนโยบายในปญั หาทางสงั คมทเ่ี ฉพาะเจาะจงไปท่ี ปญั หาใดปญั หาหนง่ึ กลา่ วไดว้ า่ กระแสตวั ปญั หาคอื กระแสทเ่ี กดิ ขน้ึ เนอ่ื งจากผคู้ นจ�ำ นวนหนง่ึ ในสงั คมเกดิ ขอ้ วติ กกงั วลจากการตระหนกั ถงึ ความเปลย่ี นแปลงหรอื มาจากอทิ ธพิ ลบางอยา่ ง เช่น  กระแสตัวปัญหาท่ีเกิดจากเหตุการณ์ท่ีประทับใจ  กระแสตัวปัญหาท่ีเกิดจากความ สนใจของสอ่ื มวลชนตอ่ ประเดน็ หนง่ึ ๆ ในระยะยาว ซง่ึ กอ่ ใหเ้ กดิ ความรบั รแู้ ละความรสู้ กึ ร่วมกันของสาธารณชน  กระแสตัวปัญหาจากตัวเลือกนโยบายท่ีเร่ิมต้นด้วยเจตนาดี  แตก่ ลบั เกดิ ผลลพั ธไ์ มน่ า่ พงึ พอใจ  กระแสตวั ปญั หาทเ่ี กดิ จากการทบั ถมของปญั หาจากระดบั ยอ่ ยจนกลายเปน็ ภาวะวกิ ฤต เปน็ ตน้ ดงั นน้ั การตดิ ตามขอ้ มลู ทางสงั คมจงึ ถอื เปน็ หนง่ึ ในกระบวนการเพอ่ื ใหไ้ ดม้ าซง่ึ ปญั หาทค่ี วรไดร้ บั การแกไ้ ข ๑.๒  กระแสการเมอื ง (politics) เปน็ กระแสจากการเปลย่ี นแปลง ภายในระบบราชการ  และระบบการเมอื งทเ่ี ปน็ ผลมาจากการปฏสิ มั พนั ธข์ องพลงั ทส่ี �ำ คญั ตา่ งๆ ไดแ้ ก่ อารมณห์ รอื ความรสู้ กึ ของประชาชนในชาติ (National Moods) อ�ำ นาจอทิ ธพิ ล กล่มุ ผลประโยชน์ต่างๆ  การเคล่อื นไหวหรือการเปล่ยี นแปลงรัฐบาล  ซ่งึ ตัวอย่างท้งั หมด ท่ีกล่าวมาน้ี  อาจส่งผลกระทบเก่ียวเน่ืองกับกระแสอ่ืนๆ  ด้วยในเวลาเดียวกันด้วยก็ได้ ทง้ั น้ี เมอ่ื พจิ ารณากระแสการเมอื งควบคกู่ บั กระแสตวั ปญั หากพ็ บวา่ ทง้ั ๒ กระแสมอี ทิ ธพิ ล ต่อการผลักวาระนโยบายเป็นอย่างมากเพ่ือเปิดหน้าต่างนโยบาย  (Policy  Window) ๒๐  John W. Kingdon, “How does an idea’s time come? Agendas alternatives and Public Alternatives, and Public Policies,” in Jay M. Shafritz & Albert C. Hyde, Classics of Public Administration, (Wadsworth: Cengage Learning, 2007), pp. 565 - 569. 64

65 กอ่ นเขา้ สกู่ ระบวนการตดั สนิ ใจเชงิ นโยบาย (Decision Agenda) ภายในระบบการเมอื ง ๑.๓  กระแสนโยบาย  (policies)  เปน็ กระแสเกย่ี วกบั การจดั ระเบยี บวาระ การตดั สนิ ใจทเ่ี กดิ ขน้ึ ภายหลงั จากกระแสตวั ปญั หาและกระแสการเมอื งไดร้ ว่ มผลกั ดนั วาระ นโยบายดังกลา่ ว  จนสามารถจดั ระเบียบวาระการตดั สินใจหรือระบุรายละเอียดทางเลอื ก ทใ่ี ชใ้ นการตดั สนิ ใจกอ่ นออกนโยบายอยา่ งเปน็ รปู ธรรม เชน่ การออกกฎหมายหรอื กฎเกณฑ์ ขอ้ บงั คบั ตา่ งๆ เพอ่ื แกไ้ ขปญั หา การมเี ทคโนโลยเี พอ่ื รองรบั การแกไ้ ขปญั หา กระแสการ ยอมรบั ของสาธารณะตอ่ แนวทางในการแกไ้ ขปญั หา เปน็ ตน้ อปุ มาเสมอื น�ำ้ ซปุ กน้ หมอ้ กลา่ วคอื   เมอ่ื ถงึ เวลาหนง่ึ ความคดิ จะตกตะกอนอยกู่ น้ หมอ้ เพอ่ื รอตวั ชว่ ยมาท�ำ ละลายซปุ ตัวช่วยดังกล่าวปรากฏในฐานะชุมชนนโยบาย  และรัฐบาลว่าสุดแท้แต่ว่านโยบายน้ัน จะมผี ผู้ ลกั ดนั นโยบาย (Policy Entrepreneurs) วา่ ยวนอยใู่ นซปุ มากนอ้ ยเพยี งใดเพอ่ื ใหไ้ ด้ น�ำ้ ซปุ ทพ่ี รอ้ มรบั ประทาน กระแสท้ัง  ๓  ประการดำ�เนินการอย่างเป็นอิสระต่อกันและแต่ละกระแสจะ พัฒนาตามพลวัตและกฎของตนเอง  คือ  กระแสตัวปัญหาและกระแสการเมืองมีอิทธิพล เปน็ อยา่ งมากตอ่ การผลกั ดนั วาระนโยบายไปสกู่ ารเปดิ หนา้ ตา่ งนโยบาย (Policy Window) ทง้ั ทเ่ี ปน็ หนา้ ตา่ งปญั หา (Problem Window) และหนา้ ตา่ งการเมอื ง (Political Window) การท่ีหน้าต่างจะเปิดออกได้จึงมีพ้ืนฐานมาจากการเปล่ียนแปลงในกระแสการเมืองหรือ เกดิ ปญั หาใหมม่ าหนั เหความสนใจของเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั และประชาชนทเ่ี กย่ี วขอ้ ง ระเบยี บวาระ จึงมักจะถูกกำ�หนดโดยปัญหาหรือการเมือง  และทางเลือกต่างๆจะถูกกำ�หนดโดยกระแส นโยบาย๒๑  กล่าวอีกนัยหน่ึงคือ  เม่ือกระแสดังกล่าวข้างต้นมาบรรจบกันก็จะทำ�ให้เป็น ทม่ี าของนโยบายสาธารณะ ดงั นน้ั การจดั ระเบยี บวาระของนโยบายในฐานะทเ่ี ปน็ ผลผลติ จงึ ขน้ึ อยกู่ บั โอกาสหรอื สถานการณต์ า่ งๆ ทเ่ี ออ้ื อ�ำ นวยนน่ั เอง ๒๑ Ibid., pp. 568 – 569.

๒. บทวิเคราะห์ประเด็นการเข้าส่วู าระนโยบายการคลังเก่ยี วกับโครงการ สนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) โดยใช้ ตวั แบบการเขา้ สวู่ าระนโยบายของ Kingdon ๒.๑ กระแสตวั ปญั หา หน้ีนอกระบบได้กลายมาเป็นปัญหาท่ีเร้ือรังควบคู่กับสังคมไทยมาอย่าง ยาวนาน และนบั วนั จะยง่ิ เปน็ ปญั หาทม่ี คี วามสลบั ซบั ซอ้ น และท�ำ ใหเ้ กดิ ความเหลอ่ื มล�ำ้ ทางเศรษฐกิจและสังคมมากข้ึนเร่ือยๆ  แต่การใช้นโยบายทางการคลังเพ่ือการป้องกัน และแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบของรฐั บาลไทยตลอดชว่ งระยะเวลาทผ่ี า่ นมานน้ั ดเู หมอื นวา่ เป็นเพยี งการแกไ้ ขปญั หาเฉพาะหน้าโดยเพ่อื รกั ษาคะแนนนยิ ม  และหวงั ผลทางการเมือง ของนักการเมืองในการเลือกต้งั ในคร้งั ต่อไปเท่าน้นั   จึงทำ�ให้ปัญหาหน้นี อกระบบในอดีต ไมเ่ คยถกู หยบิ ยกขน้ึ มาแกไ้ ขดว้ ยวธิ กี ารทถ่ี กู ตอ้ งหรอื สอดคลอ้ งตรงกบั สาเหตขุ องปญั หาได้ อยา่ งแทจ้ รงิ จากขอ้ มลู ทางสถติ ลิ า่ สดุ จากการสำ�รวจภาวะเศรษฐกจิ และสงั คมของครวั เรอื น ปี ๒๕๕๘ ของส�ำ นกั งานสถติ แิ หง่ ชาติ พบวา่ ครวั เรอื นทม่ี หี นส้ี นิ ๑๐.๔ ลา้ นครวั เรอื น หรอื รอ้ ยละ ๔๙.๑ โดยมจี �ำ นวนหนส้ี นิ เฉลย่ี ๑๕๖,๗๗๐ บาท ตอ่ ครวั เรอื น ซง่ึ สว่ นใหญ่ เปน็ การกอ่ หนเ้ี พอ่ื ใชใ้ นครวั เรอื น (รอ้ ยละ ๗๕.๐) คอื ใชใ้ นการอปุ โภคบรโิ ภครอ้ ยละ ๔๑.๓ ใชใ้ นการซอ้ื บา้ น/ทด่ี นิ รอ้ ยละ ๓๒.๔ และใชใ้ นการศกึ ษามเี พยี ง รอ้ ยละ ๑.๒ เทา่ นน้ั และ ในจ�ำ นวนน้ี เมอ่ื พจิ ารณาขอ้ มลู อยา่ งละเอยี ดแลว้ กจ็ ะพบวา่ ครวั เรอื นทม่ี หี นท้ี ง้ั ในระบบ และนอกระบบ รอ้ ยละ ๓.๗ สว่ นครวั เรอื นทม่ี หี นน้ี อกระบบอยา่ งเดยี ว มเี พยี งรอ้ ยละ ๔.๙ ยง่ิ ไปกวา่ นน้ั หากพจิ ารณาถงึ สดั สว่ นของครวั เรอื นทเ่ี ปน็ หนล้ี ดลงตามล�ำ ดบั คอื ลดลงจาก รอ้ ยละ ๖๔.๔ ในปี ๒๕๔๙ เปน็ รอ้ ยละ ๔๙.๑ ในปี ๒๕๕๘ แตจ่ �ำ นวนเงนิ ทเ่ี ปน็ หนก้ี ลบั มี แนวโนม้ ทเ่ี พม่ิ ขน้ึ เรอ่ื ยๆ โดยเพม่ิ จาก ๑๑๖,๕๘๕ บาท ในปี ๒๕๔๙ เปน็ ๑๖๓,๐๘๗ บาท ในป ี ๒๕๕๖ จากนน้ั ในป ี ๒๕๕๘ จ�ำ นวนเงนิ ทเ่ี ปน็ หนเ้ี รม่ิ ปรบั ตวั ลดลงอกี ๒๒ ๒๒ ส�ำ นกั งานสถติ แิ หง่ ชาต,ิ   การส�ำ รวจภาวะเศรษฐกจิ และสงั คมของครวั เรอื น ปี ๒๕๕๘, หนา้ ๒ - ๔. สบื คน้ จาก https://www.service.nso.go.th/nso/ nsopublish/themes/files/SocioPocket58M6.pdf [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] 66

67 ขอ้ มลู ทางสถติ หิ นส้ี นิ ของครวั เรอื นไทยดงั กลา่ วแสดงใหเ้ หน็ วา่   ปญั หาหนน้ี อกระบบ ในสงั คมไทยยงั ไมส่ ามารถแกไ้ ขใหห้ มดไปไดจ้ ากสงั คม ถงึ แมว้ า่ สดั สว่ นของครวั เรอื นทเ่ี ปน็ หน้ี จะลดลง แตจ่ �ำ นวนเงนิ ทเ่ี ปน็ หนก้ี ลบั มแี นวโนม้ ทเ่ี พม่ิ ขน้ึ เรอ่ื ยๆ หนน้ี อกระบบจะกลายเปน็ ประเดน็ ปญั หากต็ อ่ เมอ่ื มกี ารคดิ ดอกเบย้ี ในอตั ราสงู ผดิ ปกติ ซง่ึ เปน็ การคดิ ดอกเบย้ี เกนิ กวา่ อตั ราตามทก่ี ฎหมายก�ำ หนดไว้ (เกนิ รอ้ ยละ ๑๕ ตอ่ ปี หรอื รอ้ ยละ ๑.๒๕ ตอ่ เดอื น) และ เจา้ หนบ้ี างรายมกี ารใชก้ ระบวนการทไ่ี มเ่ ปน็ ธรรมตอ่ ลกู หน ้ี หรอื ใชค้ วามรนุ แรงในการทวงหน ้ี มกี ระบวนการกยู้ มื เงนิ ทไ่ี มเ่ ปน็ ไปตามหลกั ของกฎหมาย  อกี ทง้ั ปญั หาหนน้ี อกระบบยงั ได้ ก่อให้เกิดปัญหาต่างๆ  ตามมาอย่างมากมายดังเช่น  ปัญหาอาชญากรรมโดยการตกเป็น เหยอ่ื อาชญากรรมของปญั หาหนน้ี อกระบบ การประสบกบั ความเครยี ดทต่ี อ้ งหาเงนิ มาสง่ เจา้ หนจ้ี นอาจน�ำ ไปสกู่ ารฆา่ ตวั ตายได้ ปญั หาการใชค้ วามรนุ แรง ปญั หาครอบครวั ปญั หา การคา้ ยาเสพตดิ เพอ่ื จะน�ำ เงนิ มาช�ำ ระหน้ี เปน็ ตน้ โดยสรปุ   อาจกลา่ วไดว้ า่ ปญั หาทภ่ี าครฐั ไดห้ ยบิ ยกขน้ึ มาเปน็ ขอ้ อา้ งส�ำ คญั ในการผลกั วาระนโยบายดงั กลา่ ว  คอื ๑) ปญั หาการคดิ ดอกเบย้ี ในอตั ราสงู ผดิ ปกติ ซง่ึ เปน็ การ คดิ ดอกเบย้ี เกนิ กวา่ อตั ราตามทก่ี ฎหมายก�ำ หนดไว้ ๒) ปญั หาในกรณที เ่ี จา้ หนบ้ี างรายมกี าร ใชก้ ระบวนการทไ่ี มเ่ ปน็ ธรรมตอ่ ลกู หน้ี หรอื ใชค้ วามรนุ แรงในการทวงหน้ี และ ๓) ปญั หา มาตรการสนิ เชอ่ื นาโนไฟแนนซท์ ร่ี ฐั มกี ารผลกั วาระนโยบายมาตง้ั แตใ่ นปี พ.ศ.  ๒๕๕๗ เชน่ ประชาชนท่ยี ังมีความเข้าใจผิดเก่ยี วกับมาตรการสินเช่อื นาโนไฟแนนซ์  โดยคิดว่าเป็นเงิน ของรัฐบาลท่จี ะให้เปล่ากับประชาชน  อีกท้งั มีการร้องเรียนจากประชาชนท่ยี ังไม่สามารถ เขา้ ถงึ แหลง่ เงนิ ทนุ จากสนิ เชอ่ื นาโนไฟแนนซ์ เปน็ ตน้ สอดรบั กบั งานวจิ ยั ของประสงค์ พนู ธเนศ เรอ่ื งนโยบายภาครฐั ในการบรหิ ารหนน้ี อกระบบในพน้ื ทก่ี รงุ เทพมหานคร๒๓ ทพ่ี บวา่ หนว่ ยงาน ราชการไม่สามารถอธิบายหลักเกณฑ์ท่ัวไปของโครงการและไม่สามารถอธิบายแนวทาง ๒๓ ประสงค์ พนู ธเนศ, นโยบายภาครฐั ในการบรหิ ารหนน้ี อกระบบในพน้ื ทก่ี รงุ เทพมหานคร, วารสารมนษุ ยศาสตรแ์ ละสงั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั มหาสารคาม, ๓๒,๖ (๒๕๕๖): ๒๑๕.

ปฏิบัติให้ประชาชนเกิดความเข้าใจเพียงพอ  ทำ�ให้ประชาชนทราบเพียงว่ามีการเปิดรับ ลงทะเบียนแก้ไขหน้ีนอกระบบ  และธนาคารเป็นผู้พิจารณาอนุมัติสินเช่ือ  แต่ไม่ทราบ รายละเอยี ดขน้ั ตอนในการพจิ ารณาหรอื หลกั เกณฑค์ ณุ สมบตั เิ บอ้ื งตน้   เชน่   วตั ถปุ ระสงค์ ขน้ั ตอนปฏบิ ตั ิ คณุ สมบตั ผิ กู้ ู้ ผคู้ �ำ้ ประกนั หรอื หลกั ประกนั เปน็ ตน้ อนง่ึ พงึ สังเกตวา่   การออกมาตรการโครงการสนิ เช่อื รายย่อยระดับจังหวัด ภายใต้การกำ�กับหรือ  พิโก  ไฟแนนซ์  (Pico  Finance)  ถูกช้ีนำ�โดยผู้ผลักดันนโยบาย ทม่ี องเหน็ ได้ อนั ไดแ้ ก่ รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงการคลงั นายกรฐั มนตรี และคณะรฐั มนตรี ซ่ึงเป็นผู้มีบทบาทสำ�คัญในการเข้าสู่วาระนโยบาย  และการออกมาตรการสินเช่ือพิโก ไฟแนนซ์ (Pico Finance) เพอ่ื การปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบดงั กลา่ วกเ็ ปรยี บ เสมอื นการสรา้ งความชอบธรรมใหแ้ กก่ ารเขา้ สวู่ าระนโยบายของผมู้ อี �ำ นาจในการตดั สนิ ใจ หรอื กลา่ วอกี นยั หนง่ึ กค็ อื ประเดน็ ปญั หาทเ่ี กดิ ขน้ึ นน้ั ถกู ชขู น้ึ มาโดยฝา่ ยการเมอื งเปน็ หลกั จนท�ำ ใหป้ ระชาชนมคี วามรสู้ กึ คลอ้ ยตามปญั หาดงั กลา่ วนน่ั เอง ๒.๒ กระแสการเมอื ง รฐั บาลไทยไดม้ คี วามพยายามในการใชน้ โยบายทางการคลงั เพอ่ื การปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบมาอยา่ งยาวนานแลว้   และมกี ารด�ำ เนนิ นโยบายในลกั ษณะ ทต่ี อ่ เนอ่ื งตลอดมา  โดยการแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบกป็ รากฏใหเ้ หน็ เปน็ รปู ธรรมมาแลว้ อยา่ งนอ้ ย ๒ ครง้ั คอื ในสมยั รฐั บาลของ พ.ต.ท.ทกั ษณิ ชนิ วตั ร (พ.ศ. ๒๕๔๔-๒๕๔๘) ในประเด็นปัญหาหน้ีสินภาคประชาชน  นโยบายภายใต้การแก้ปัญหาความยากจนของ ประชาชนทร่ี จู้ กั กนั ในชอ่ื “การลงทะเบยี นคนจน” และในสมยั รฐั บาลของนายอภสิ ทิ ธ์ิ เวชชาชวี ะ (ปี ๒๕๕๑ - ๒๕๕๔) ซง่ึ เปน็ การเสนอนโยบายการแกป้ ญั หาหนน้ี อกระบบโดยตรงรจู้ กั กนั ในชอ่ื “การลงทะเบยี นหนน้ี อกระบบ” ๒๔ ๒๔ สรุ างคร์ ตั น์ จ�ำ เนยี รพล, หนน้ี อกระบบกบั ความเปน็ ธรรมทางสงั คม, หนา้ ๔๔-๔๕. 68

69 ประเดน็ ปญั หาหนน้ี อกระบบกลบั มาไดร้ บั ความสนใจอกี ครง้ั ในรฐั บาลของ พลเอก  ประยทุ ธ ์ จนั ทรโ์ อชา  ซง่ึ ไดน้ �ำ ประเดน็ ปญั หาหนน้ี อกระบบเขา้ สวู่ าระนโยบายของ รัฐบาล  มีการออกมาตรการพิเศษเพ่ือคุมไม่ให้มีการปล่อยกู้ในอัตราดอกเบ้ียสูงเกินไป ในรปู แบบทเ่ี รยี กกนั วา่ “สนิ เชอ่ื รายยอ่ ยเพอ่ื การประกอบอาชพี ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื สนิ เชอ่ื Nano Finance” โดยมวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื น�ำ ไปใชใ้ นการประกอบอาชพี   และเปน็ การสง่ เสรมิ การเข้าถึงแหล่งเงินทุนและเพ่ิมโอกาสในการประกอบอาชีพ  รวมถึงการพัฒนาคุณภาพ ชีวิตความเป็นอยู่โดยรวมของประชาชน  และบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชนอัน เนอ่ื งมาจากปญั หาหนน้ี อกระบบ  จนกระทง่ั ลา่ สดุ น�ำ มาซง่ึ การออกมาตรการโครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) เพอ่ื เปน็ มาตรการ ในแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื ตอ่ ไป สำ�หรับฝ่ายท่เี ห็นด้วยกับการออกมาตรการโครงการสินเช่อื รายย่อยระดับ จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) เพอ่ื เปน็ มาตรการในแกไ้ ข ปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื ไดแ้ ก่ ๑. สว่ นราชการตา่ งๆ ไดแ้ ก่ ส�ำ นกั งานเศรษฐกจิ กระทรวงการคลงั ในฐานะ ท่ีเป็นผู้เสนอมาตรการในแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบอย่างบูรณาการและย่ังยืนในรูปแบบ ของโครงการสินเช่ือรายย่อยระดับจังหวัดภายใต้การกำ�กับหรือ  พิโก  ไฟแนนซ์  (Pico Finance)  โดยเล็งเห็นถึงความจำ�เป็นท่ีต้องเพ่ิมช่องทางการเข้าถึงแหล่งเงินทุนในระบบ ใหแ้ กป่ ระชาชนรายยอ่ ย  ซง่ึ จะเปน็ การปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบแกป่ ระชาชน ไปดว้ ยในเวลาเดยี วกนั ๒. คณะรัฐมนตรี  โดยคณะรัฐมนตรีเป็นผู้มีส่วนผลักดันการจัดต้ัง สนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) ขน้ึ เพอ่ื แก้ปัญหาหน้นี อกระบบ  โดยให้เจ้าหน้ไี ปจดทะเบียนนิติบุคคล  บริษัท  หรือห้างห้นุ ส่วน จ�ำ กดั ขน้ึ ทะเบยี นเพอ่ื ท�ำ ธรุ กจิ ออกเงนิ กใู้ นรปู แบบทถ่ี กู ตอ้ งตามกฎหมาย ๓. นายกรฐั มนตรี โดยพลเอก  ประยทุ ธ์ จนั ทรโ์ อชา นายกรฐั มนตร ี ไดใ้ ชอ้ �ำ นาจ ตามรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย (ฉบบั ชว่ั คราว) พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๗ มาตรา ๔๔ ออกกฎหมายพเิ ศษด�ำ เนนิ คดอี าญากบั เจา้ หนน้ี อกระบบทค่ี ดิ ดอกเบย้ี กบั ผกู้ เู้ กนิ กวา่ ๑๕%

ต่อปี  ขณะเดียวกันยังเปิดทางให้เจ้าหน้นี อกระบบท่ยี ังต้องการทำ�ธุรกิจปล่อยเงินก้ตู ่อไป ตอ้ งมาขอใบอนญุ าตประกอบธรุ กจิ ในชอ่ื วา่ พโิ คไฟแนนซ์ (Pico Finance) จากกระทรวง การคลงั แลว้ จะสามารถคดิ ดอกเบย้ี กบั ลกู หนไ้ี ดไ้ มเ่ กนิ ๓๖% ตอ่ ป๒ี ๕ ๔. องคก์ ารภาคธรุ กจิ   กลมุ่ ผปู้ ระกอบการในภาคธรุ กจิ เหน็ ดว้ ยในแงท่ ว่ี า่ นโยบายการจดั ตง้ั พโิ ก ไฟแนนซ์ นา่ จะมสี ว่ นชว่ ยแกป้ ญั หาหนน้ี อกระบบไดใ้ นระดบั หนง่ึ ซ่ึงน่าจะมีเจ้าหน้ีนอกระบบย่ืนความสนใจ  อย่างไรก็ตาม  ประโยชน์ท่ีได้รับอย่างน้อย คือ  การดำ�เนินธุรกิจถูกต้องตามกฎหมาย  สามารถให้บริการลูกค้าในพ้ืนท่ีจากเกณฑ์ ของทางการทร่ี ะบวุ า่   ผปู้ ระกอบการทข่ี อใบอนญุ าตจดั ตง้ั ตอ้ งอยใู่ นพน้ื ทๆ่ี   ทเ่ี ปดิ ใหบ้ รกิ าร ลกู คา้   ไมส่ ามารถบรกิ ารขา้ มเขต  แตท่ ง้ั นก้ี ต็ อ้ งแลกกบั เรอ่ื งอตั ราดอกเบย้ี จากทเ่ี คยไดร้ บั ในอตั ราสงู ๆ กต็ อ้ งปลอ่ ยกใู้ นเพดานไมเ่ กนิ ๓๖% ตอ่ ป๒ี ๖ ส่วนฝ่ายท่ไี ม่เห็นด้วยกับการออกมาตรการโครงการสินเช่อื รายย่อยระดับ จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) เพอ่ื เปน็ มาตรการในแกไ้ ข ปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื นน้ั มคี วามเหน็ วา่ แนวคดิ ในการจดั ตง้ั พโิ ก ไฟแนนซ์ เพอ่ื แกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบอาจไมใ่ ชเ่ รอ่ื งถกู ทาง เพราะแมท้ างการจะลดทนุ จดทะเบยี น ผอ่ นผนั เกณฑใ์ หต้ �ำ่ กวา่ นาโน ไฟแนนซ์ แตใ่ นทางปฏบิ ตั ไิ มแ่ ตกตา่ งกนั ดงั นน้ั ประเทศไทยต้องมีศูนย์ข้อมูลเครดิตบูโรสำ�หรับผู้มีรายได้น้อย  เช่น  บุคคลท่ีไม่ค้างชำ�ระ คา่ บรกิ ารมอื ถอื หรอื คา่ น�ำ้ คา่ ไฟฟา้ แมก้ ระทง่ั บตั รเครดติ เปน็ ตน้ ไมว่ า่ จะด�ำ เนนิ การจดั เกบ็ โดยหน่วยงานรัฐหรือเอกชนก็ตาม  ท้ังน้ีเพ่ือทำ�เป็นฐานข้อมูลเก็บประวัติทางการเงินให้ ผปู้ ระกอบการไดเ้ ปน็ หลกั ยดึ วา่ ปลอ่ ยกไู้ ปแลว้   หนไ้ี มส่ ญู หายหรอื ปลอ่ ยกไู้ ปแลว้ จะไมก่ ลาย เปน็ หนเ้ี สยี ใหต้ อ้ งกลบั มาแกแ้ ลว้ แกอ้ กี ๒๗ ๒๕ ไทยพบั ลกิ า, “บก๊ิ ต”ู่ เหน็ ชอบใช้ ม.๔๔ จดั ระเบยี บเจา้ หนน้ี อกระบบ ใหใ้ บอนญุ าต “Pico Finance” ดบ.ไมเ่ กนิ ๓๖% – โยกสหกรณฯ์ ยเู นย่ี นสงั กดั คลงั , สบื คน้ จาก http://thaipublica. org/๒๐๑๖/๐๖/ncpo-watch-๓๔/. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] ๒๖ ฐานเศรษฐกิจ,  หว่นั ‘พิโคไฟแนนซ์’เปิดทางเจ้าหน้ฟี อกตัว,  สืบค้นจาก  http://www. thansettakij.com/content/๕๖๑๕๘. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] ๒๗ เรอ่ื งเดยี วกนั 70

71 โดยสรุป  จะพบวา่ ภายใตก้ ระแสการเมอื งทศั นคติตอ่ ตวั แสดงตอ่ การออก มาตรการโครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance)  เพอ่ื เปน็ มาตรการในแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื มที ง้ั ฝา่ ย ท่เี ห็นด้วยและไม่เห็นด้วย  โดยฝ่ายท่เี ห็นด้วยซ่งึ เป็นผ้ทู ่มี ีบทบาทสำ�คัญท่สี ุดต่อการผลักดัน วาระนโยบายคือกลุ่มผู้มีอำ�นาจตัดสินใจของรัฐบาลอันประกอบด้วยส่วนราชการต่างๆ คณะรฐั มนตร ี นายกรฐั มนตร ี องคก์ ารภาคธรุ กจิ   เปน็ ตน้   ขณะเดยี วกนั ฝา่ ยทไ่ี มเ่ หน็ ดว้ ย อาทเิ ชน่   องคก์ ารภาคธรุ กจิ   (บางสว่ น)  ทเ่ี หน็ วา่ การออกมาตรการสนิ เชอ่ื พโิ ก  ไฟแนนซ์  (Pico Finance)  เพอ่ื แกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบอาจไมใ่ ชเ่ รอ่ื งถกู ทาง ถา้ หากประเทศไทย ยงั ไมม่ ศี นู ยข์ อ้ มลู เครดติ บโู รส�ำ หรบั ผมู้ รี ายไดน้ อ้ ย แตใ่ นทา้ ยทส่ี ดุ แลว้ พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) กเ็ ปน็ โครงการทไ่ี ดร้ บั อทิ ธพิ ลจากปจั จยั ทางการเมอื ง และผลกั ดนั โดยการเมอื ง โดยเฉพาะ อยา่ งยง่ิ ผมู้ อี �ำ นาจตดั สนิ ใจในรฐั บาลอยา่ งสงู ตอ่ การเขา้ สวู่ าระนโยบาย ๒.๓ กระแสนโยบาย กระแสนโยบาย  (Policy  Stream)  เปน็ กระแสทเ่ี กดิ ขน้ึ ภายหลงั จากกระแส ตัวปัญหาและกระแสการเมืองได้ร่วมผลักดันวาระนโยบายดังกล่าวจนสามารถจัดระเบียบ วาระการตัดสินใจหรือระบุรายละเอียดทางเลือกท่ีใช้ในการตัดสินใจก่อนออกนโยบาย อยา่ งเปน็ รปู ธรรม๒๘  ส�ำ หรบั การออกมาตรการโครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใต ้ การกำ�กับหรือ  พิโก  ไฟแนนซ์  (Pico  Finance)  เพ่ือเป็นมาตรการในแก้ไขปัญหาหน้ี นอกระบบอย่างบูรณาการและย่ังยืนน้ัน  เกิดข้ึนเน่ืองจากกระแสการเมืองระหว่างผู้มี ส่วนได้ส่วนเสียและเก่ียวข้องกับโครงการสินเช่ือรายย่อยระดับจังหวัดภายใต้การกำ�กับ หรือ  พิโก  ไฟแนนซ์  (Pico  Finance)  เพ่ือเป็นมาตรการในแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบ ๒๘ ประสงค์ชัย  เศรษฐสุรวิชญ์,  “การเข้าส่วู าระนโยบายระบบขนส่งทางรางในประเทศไทย:  กรณศี กึ ษาโครงการรถไฟความเรว็ สงู โดยใชต้ วั แบบของคงิ ดอ็ น,” วทิ ยานพิ นธป์ รญิ ญารฐั ศาสตรมหาบณั ฑติ สาขาวชิ าการเมอื งและการจดั การปกครอง คณะรฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั , ๒๕๕๗, หนา้ ๙๖.

อยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื สว่ นใหญน่ น้ั มคี วามเหน็ ทพ่ี อ้ งกนั วา่   มาตรการสนิ เชอ่ื พโิ ก  ไฟแนนซ์ มสี ว่ นส�ำ คญั ทจ่ี ะชว่ ยแกป้ ญั หาหนน้ี อกระบบได ้ ประกอบกบั กระแสตวั ปญั หาทร่ี ฐั มคี วาม ต้องการแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบอย่างบูรณาการและย่ังยืน  และความพยายามในการ อุดรอยร่วั ของปัญหาการใช้มาตรการสินเช่อื นาโนไฟแนนซ์ท่รี ัฐได้มีการผลักวาระนโยบาย มาตง้ั แตใ่ นป ี พ.ศ.  ๒๕๕๗  ทต่ี อ้ งประสบกบั ปญั หาและอปุ สรรคสำ�คญั อยหู่ ลายประการ ส่งผลให้กระแสนโยบายต่อการออกมาตรการโครงการสินเช่ือรายย่อยระดับจังหวัด ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) เพอ่ื เปน็ มาตรการในแกไ้ ขปญั หาหน้ี นอกระบบอยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื เปน็ ไปในทศิ ทางเดยี วกนั ในทส่ี ดุ โดยสรุป  จะพบว่า  กระแสตัวปัญหาและกระแสการเมืองได้มีส่วนร่วมผลักดัน วาระการออกมาตรการโครงการสินเช่ือรายย่อยระดับจังหวัดภายใต้การกำ�กับหรือ  พิโก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) ดงั กลา่ วจนสามารถท�ำ ใหเ้ กดิ การจดั ระเบยี บวาระการตดั สนิ ใจ โดยเม่ือกระแสการเมืองและกระแสตัวปัญหาเข้าคู่กันแล้วก็จำ�เป็นต้องมีกระแสนโยบาย เกดิ ขน้ึ เพอ่ื สรา้ งขอ้ เสนอทางนโยบายใหเ้ กดิ ขน้ึ เปน็ รปู ธรรม ๒.๔ หนา้ ตา่ งนโยบาย เมอ่ื กระแสการเมอื ง  กระแสตวั ปญั หา  และกระแสนโยบายเขา้ มาบรรจบกนั หน้าต่างนโยบายจะเปิด  และประเด็นปัญหาน้ันจะเข้าสู่วาระของรัฐบาลเพ่ือกำ�หนด ออกมาเป็นโยบายต่อไป๒๙  สำ�หรับกรณีการออกมาตรการโครงการสินเช่อื รายย่อยระดับ จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) เพอ่ื เปน็ มาตรการในแกไ้ ข ปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื นน้ั สามารถเหน็ ไดอ้ ยา่ งชดั เจนวา่ กระแส การเมอื งเปน็ กระแสทม่ี อี ทิ ธพิ ลมากทส่ี ดุ เนอ่ื งจากกระแสการเมอื งเปน็ ผทู้ ม่ี บี ทบาทส�ำ คญั ท่ีสุดต่อการผลักดันวาระนโยบายซ่ึงประกอบด้วยกลุ่มผู้มีอำ�นาจตัดสินใจของรัฐบาล อนั ประกอบดว้ ยสว่ นราชการตา่ งๆ คณะรฐั มนตรี นายกรฐั มนตรี องคก์ ารภาคธรุ กจิ เปน็ ตน้ ๒๙ ศภุ ชยั ยาวประภาษ และปยิ ากร หวงั มหาพร, นโยบายสาธารณะไทย: ก�ำ เนดิ พฒั นาการ และสถานภาพของศาสตร,์ (กรงุ เทพฯ: จดุ ทอง, ๒๕๕๒), หนา้ ๗๘. 72

73 ซ่ึงได้แสดงทัศนะเห็นด้วยกับการออกมาตรการสินเช่ือพิโก  ไฟแนนซ์  (Pico  Finance) ประกอบกบั มอี �ำ นาจทางการเมอื งจงึ สง่ ผลใหห้ นา้ ตา่ งการเมอื ง (Political Window) เปดิ ออก อีกท้ังกระแสตัวปัญหาท่ีรัฐบาลใช้ในการสร้างความชอบธรรมก็มีส่วนทำ�ให้การผลักดัน วาระนโยบายไปสู่การเปิดหน้าต่างนโยบายอีกด้วยเช่นกัน  และทำ�ให้สามารถเข้าสู่วาระ นโยบายของรฐั บาลไดเ้ ปน็ ผลส�ำ เรจ็ อยา่ งไรกต็ าม  ทง้ั กระแสการเมอื ง  และกระแสปญั หาตา่ งกม็ คี วามสมั พนั ธก์ นั อย่างมาก  โดยเฉพาะอย่างย่งิ ในตัวของผ้ผู ลักดันนโยบายท่เี ป็นกล่มุ คนท่มี ีอำ�นาจในการ ตัดสินใจ  จึงทำ�ให้ท้ังสองกระแสต่างก็มีความคาบเก่ียวกันท่ีไม่สามารถเป็นอิสระต่อกัน กล่าวคอื   กระแสการเมอื งตอ้ งการผลักดนั ใหม้ กี ารออกมาตรการโครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ย ระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) เพอ่ื เปน็ มาตรการในแกไ้ ข ปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื ในขณะเดยี วกนั กระแสตวั ปญั หาสว่ นหนง่ึ กเ็ กิดมาจากการทฝ่ี ่ายการเมืองในแงท่ ่ตี ้องการแก้ไขปัญหามาตรการสินเช่อื นาโนไฟแนนซ์ ท่ีรัฐบาลมีการผลักวาระนโยบายมาต้ังแต่ในปี  พ.ศ.  ๒๕๕๗  ท่ีต้องประสบกับปัญหา ความไมม่ ปี ระสทิ ธภิ าพในหลายเรอ่ื งดงั เชน่   ประชาชนยงั มคี วามเขา้ ใจผดิ เกย่ี วกบั มาตรการสนิ เชอ่ื นาโนไฟแนนซ์ โดยคดิ วา่ เปน็ เงนิ ของรฐั บาลทจ่ี ะใหเ้ ปลา่ กบั ประชาชน อกี ทง้ั มกี ารรอ้ งเรยี น จากประชาชนท่ียังไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนจากสินเช่ือนาโนไฟแนนซ์  เป็นต้น  เพ่ือเป็นการเปิดให้ผู้ประกอบการรายใหญ่เข้ามาเป็นผู้เล่นในอันท่ีจะทำ�ให้ยอดสินเช่ือ สามารถเข้าถึงแหล่งทุนของประชาชนอย่างท่วั ถึง  ซ่งึ เป็นการปล่อยสินเช่ือท่มี ีขนาดย่อย ลงไปอีกระดับหน่ึง  อันจะเป็นการป้องกันและแก้ไขปัญหาหน้ีนอกระบบแก่ประชาชน ไปดว้ ยในเวลาเดยี วกนั

บทสรปุ หน้ีนอกระบบได้กลายมาเป็นปัญหาท่ีเร้ือรังควบคู่กับสังคมไทยมาอย่าง ยาวนาน  และยังไม่สามารถแก้ไขให้หมดไปได้จากสังคม  ถึงแม้ว่าการก่อหน้ีครัวเรือน ท่วั ประเทศไทยในปัจจุบันจะมีสัดส่วนของครัวเรือนท่เี ป็นหน้ลี ดลงก็ตาม  แต่จำ�นวนเงินท่ี เปน็ หนก้ี ลบั มแี นวโนม้ ทเ่ี พม่ิ ขน้ึ เรอ่ื ยๆ และยงั คงมอี ตั ราการเตบิ โตสงู กวา่ ระดบั การเตบิ โต ทางเศรษฐกิจของประเทศ  รัฐบาลไทยทุกๆ  รัฐบาลได้มีความพยายามในการใช้นโยบาย ทางการคลงั เพอ่ื การปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบมาอยา่ งยาวนานแลว้ และมกี าร ด�ำ เนนิ นโยบายในลกั ษณะทต่ี อ่ เนอ่ื งตลอดมา และลา่ สดุ ภายใตก้ ารบรหิ ารงานของรฐั บาล ชุดปัจจุบันคือ  รัฐบาลของพลเอก  ประยุทธ์  จันทร์โอชา  ได้มีการนำ�ประเด็นปัญหาหน้ี นอกระบบดังกล่าวเข้าสู่วาระนโยบายของรัฐบาล  จนล่าสุดนำ�มาซ่ึงการออกมาตรการ โครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) เพอ่ื เปน็ มาตรการในแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งบรู ณาการและยง่ั ยนื เมอ่ื วเิ คราะหถ์ งึ การเขา้ สวู่ าระนโยบายทางการคลงั เกย่ี วกบั โครงการสนิ เชอ่ื รายยอ่ ย ระดบั จงั หวดั ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื พโิ ก ไฟแนนซ ์ (Pico Finance) โดยใชต้ วั แบบการเขา้ สวู่ าระ นโยบายของ Kingdon ซง่ึ ประกอบดว้ ยกระแสตวั ปญั หา กระแสการเมอื ง กระแสนโยบาย และหนา้ ตา่ งนโยบาย กจ็ ะพบวา่ กระแสตวั ปญั หา ปญั หาทภ่ี าครฐั ไดห้ ยบิ ยกขน้ึ มาเปน็ ข้ออ้างสำ�คัญในการผลักวาระนโยบายดังกล่าวท่สี ำ�คัญคือ  ปัญหามาตรการสินเช่อื นาโน ไฟแนนซท์ ร่ี ัฐมกี ารผลกั วาระนโยบายมาต้งั แตใ่ นปี  พ.ศ.  ๒๕๕๗  ทย่ี งั ไมม่ ีประสิทธิภาพ มากเทา่ ทค่ี วร กระแสการเมอื ง โดยผทู้ ม่ี บี ทบาทส�ำ คญั ทส่ี ดุ ตอ่ การผลกั ดนั วาระนโยบาย ดังกล่าวคือ  กลุ่มผู้มีอำ�นาจตัดสินใจของรัฐบาลอันประกอบด้วยส่วนราชการต่างๆ คณะรฐั มนตรี นายกรฐั มนตรี องคก์ ารภาคธรุ กจิ เปน็ ตน้ กระแสนโยบาย โดยทก่ี ระแส นโยบายตอ่ การออกมาตรการสนิ เชอ่ื พโิ ก ไฟแนนซ์ (Pico Finance) มลี กั ษณะทเ่ี ปน็ ไปใน ทศิ ทางเดยี วกนั กลา่ วคอื กระแสตวั ปญั หาและกระแสการเมอื งไดม้ สี ว่ นรว่ มผลกั ดนั วาระ การออกมาตรการดงั กล่าว  และหน้าต่างนโยบาย  ซง่ึ ผลจากกระแสท้งั สามประการทำ�ให้ การผลกั ดนั วาระนโยบายไปสกู่ ารเปดิ หนา้ ตา่ งนโยบายและสามารถเขา้ สวู่ าระนโยบายของ รฐั บาลไดเ้ ปน็ ผลส�ำ เรจ็ 74

75 บรรณานกุ รม กฤตกร จนิ ดาวฒั น.์ ปญั หาหนน้ี อกระบบและแนวทางการแกไ้ ขโดยภาครฐั . กรงุ เทพฯ: ส�ำ นกั วชิ าการ ส�ำ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร, ๒๕๕๙. กระทรวงการคลงั . รายงานประจ�ำ ปี ๒๕๕๘. สบื คน้ จาก https://www.mof.go.th/home/ AnnualReport/58-07-01-NanoFinance.pdf. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] กระทรวงมหาดไทย. แนวทางการจดทะเบยี นเพอ่ื แกไ้ ขปญั หาสงั คมและความยากจน เชงิ บรู ณาการ. กรงุ เทพฯ: กระทรวงมหาดไทย, ๒๕๔๖. กลมุ่ สารนเิ ทศการคลงั ส�ำ นกั งานปลดั กระทรวงการคลงั . การบรหิ ารงานเพอ่ื การแกไ้ ข ปญั หาหนน้ี อกระบบอยา่ งยง่ั ยนื . ขา่ วกระทรวงการคลงั , ๑๓๖(๒๕๕๙): ๑-๓. . กระทรวงการคลงั เตรยี มพรอ้ ม รบั ค�ำ ขออนญุ าตประกอบธรุ กจิ สนิ เชอ่ื พโิ กไฟแนนซ.์ ขา่ วกระทรวงการคลงั , ๑๕๖(๒๕๕๙): ๑-๓. . โครงการแกไ้ ขปญั หาหนน้ี อก. ขา่ วกระทรวงการคลงั , ๑๖๓ (๒๕๕๒): ๑-๒. จมุ พล หนมิ พานชิ . การวเิ คราะหน์ โยบาย: ขอบขา่ ย แนวคดิ ทฤษฎี และกรณตี วั อยา่ ง. นนทบรุ :ี โรงพมิ พม์ หาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๕๒. ฐานเศรษฐกจิ . หวน่ั ‘พโิ คไฟแนนซ’์ เปดิ ทางเจา้ หนฟ้ี อกตวั . สบื คน้ จาก http://www. thansettakij.com/content/56158. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] ไทยพบั ลกิ า. “บก๊ิ ต”ู่ เหน็ ชอบใช้ ม.๔๔ จดั ระเบยี บเจา้ หนน้ี อกระบบ ใหใ้ บอนญุ าต “Pico Finance” ดบ.ไมเ่ กนิ ๓๖% – โยกสหกรณฯ์ ยเู นย่ี นสงั กดั คลงั . สบื คน้ จาก http://thaipublica.org/2016/06/ncpo-watch-34/. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] ไทยพบั ลกิ า. คลงั เปดิ โครงการ “ขจดั หนน้ี อกระบบเปน็ ศนู ย”์ ๕ มติ ิ เพม่ิ โทษเจา้ หน้ี คดิ ดอกโหด – แจกพโิ กไฟแนนซ์ ๖ ใบ. สบื คน้ จาก http://thaipublica. org/2017/๐๓/release-informal-debts-mof. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐]

ธนาคารแหง่ ประเทศไทย. สนิ เชอ่ื รายยอ่ ยเพอ่ื การประกอบอาชพี ภายใตก้ ารก�ำ กบั หรอื สนิ เชอ่ื Nano Finance. สบื คน้ จาก https://www.bot.or.th/Thai/ Attachment/Nanofinancial.pdf. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] นวิ ตั น์ สวสั ดแ์ิ กว้ . นโยบายการพฒั นาศนู ยข์ อ้ มลู การบรหิ ารงานภาครฐั เพอ่ื แกไ้ ข ปญั หาความยากจน. ดษุ ฎนี พิ นธป์ รญิ ญารฐั ประศาสนศาสตร สาขาวชิ า รฐั ประศาสนศาสตร,์ บณั ฑติ วทิ ยาลยั มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั สวนดสุ ติ , ๒๕๔๙. ประสงคช์ ยั เศรษฐสรุ วชิ ญ.์ การเขา้ สวู่ าระนโยบายระบบขนสง่ ทางรางในประเทศ ไทย:  กรณศี กึ ษาโครงการรถไฟความเรว็ สงู โดยใชต้ วั แบบของคงิ ดอ็ น. วทิ ยานพิ นธป์ รญิ ญารฐั ศาสตรมหาบณั ฑติ สาขาวชิ าการเมอื งและการจดั การ ปกครอง, คณะรฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั , ๒๕๕๗. ประสงค์ พนู ธเนศ. นโยบายภาครฐั ในการบรหิ ารหนน้ี อกระบบในพน้ื ทก่ี รงุ เทพมหานคร. วารสารมนษุ ยศาสตรแ์ ละสงั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั มหาสารคาม ๓๒,๖(๒๕๕๖): ๒๑๐-๒๒๐. ปยิ ากร หวงั มหาพร. การปฏเิ สธวาระนโยบายของไทยตอ่ ประเดน็ การท�ำ ใหโ้ สเภณี ถกู ฎหมาย. วารสารวชิ าการมหาวทิ ยาลยั หอการคา้ ไทย, ๒๘,๔(๒๕๕๑): ๑๙๗-๒๑๒. ผจู้ ดั การออนไลน.์ พสิ จู นแ์ ลว้ ! หนน้ี อกระบบไมม่ วี นั ตาย. สบื คน้ จาก http://www.manager.co.th/Home/ViewNews.aspx? NewsID=9570000121852. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] รจนา อนิ คง. ปจั จยั ทม่ี ผี ลตอ่ ความส�ำ เรจ็ ในการน�ำ นโยบายแกป้ ญั หาหนน้ี อกระบบ ไปปฏบิ ตั .ิ วทิ ยานพิ นธป์ รญิ ญารฐั ประศาสนศาสตรมหาบณั ฑติ สาขาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร,์ คณะรฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั , ๒๕๕๙. ศริ ริ ตั น์ เจนศริ ศิ กั ด.์ิ การบรหิ ารจดั การโครงการแกไ้ ขปญั หาหนส้ี นิ ภาคประชาชน ในมมุ มองของเกษตรกร: กรณศี กึ ษาภาคตะวนั ออกเฉยี งเหนอื . วารสารวจิ ยั มข. ๑๖,๓ (๒๕๕๔): ๒๗๑-๒๘๐. ศภุ ชยั ยาวประภาษ และปยิ ากร หวงั มหาพร. นโยบายสาธารณะไทย: ก�ำ เนดิ พฒั นาการ และสถานภาพของศาสตร.์ กรงุ เทพฯ: จดุ ทอง, ๒๕๕๒. 76

77 ศนู ยว์ จิ ยั เศรษฐกจิ ธรุ กจิ และเศรษฐกจิ ฐานราก ธนาคารออมสนิ . รายงานผล การศกึ ษาภาวะหนส้ี นิ ของครวั เรอื นผมู้ รี ายไดน้ อ้ ยของประเทศไทย. สบื คน้ จาก https://www.gsb.or.th/getattachment/ [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] ส�ำ นกั กฎหมาย ส�ำ นกั งานเศรษฐกจิ การคลงั กระทรวงการคลงั . รายงานฉบบั สมบรู ณ์ โครงการวจิ ยั เรอ่ื งการศกึ ษาแนวทางการใชม้ าตรการทางกฎหมายในการก�ำ กบั ดแู ลและแกไ้ ขปญั หาเจา้ หนน้ี อกระบบ. กรงุ เทพฯ: ส�ำ นกั กฎหมาย ส�ำ นกั งาน เศรษฐกจิ การคลงั กระทรวงการคลงั , ๒๕๕๔. ส�ำ นกั งานสถติ แิ หง่ ชาต.ิ การส�ำ รวจภาวะเศรษฐกจิ และสงั คมของครวั เรอื น ปี ๒๕๕๘. สบื คน้ จาก https://www.service.nso.go.th/nso/ nsopublish/themes/files/ SocioPocket58M6.pdf. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] สกุ ญั ญา บญุ ศริ .ิ ปจั จยั ทม่ี ผี ลตอ่ การกอ่ หนน้ี อกระบบของผคู้ า้ ปลกี สนิ คา้ เกษตรใน ตลาดสดสงั กดั สานกั งานตลาดกรงุ เทพมหานคร. วทิ ยานพิ นธป์ รญิ ญาวทิ ยา ศาสตรมหาบณั ฑติ สาขาวชิ าเศรษฐศาสตรก์ ารเกษตร, บณั ฑติ วทิ ยาลยั มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร,์ ๒๕๕๕. สดุ ใจ ชาญชาตรรี ตั น.์ จาก “นาโนไฟแนนซ”์ ถงึ PICO Finance. สบื คน้ จาก http://www.prachachat.net/news_detail.php?newsid=1463373958. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] สรุ างคร์ ตั น์ จ�ำ เนยี รพล. หนน้ี อกระบบกบั ความเปน็ ธรรมทางสงั คม. สบื คน้ จาก www.cusri.chula.ac.th/backup/download/cluster6.pdf. [๑๕ มนี าคม ๒๕๖๐] Kingdon, John W. “How does an idea’s time come? Agendas alternatives and Public Alternatives, and Public Policies,” in Jay M. Shafritz & Albert C. Hyde. Classics of Public Administration. Wadsworth: Cengage Learning, 2007.

ธโสธร ตทู้ องค�ำ * นับเป็นประเทศท่ีสำ�คัญประเทศหน่ึงในเอเชียตะวันตกเฉียงใต้ หรอื ตะวนั ออกกลาง เปน็ ประเทศทก่ี อ่ ตง้ั ใน ค.ศ. ๑๙๔๘ แตก่ ารกอ่ ตวั ของประเทศมมี า ต้งั แตป่ ลายคริสตศ์ ตวรรษท ่ี ๑๙  ภายหลงั การสถาปนาองค์การหรอื ขบวนการไซออนนิสต์ และมีบทบาทท่สี ำ�คัญต่อการจัดต้งั ประเทศ  นำ�ไปส่กู ารก่อตัวของสถาบันและกระบวนการ ทางการเมืองของอิสราเอลภายใต้ระบบอาณัติของอังกฤษนับต้ังแต่ทศวรรษท่ี  ๑๙๒๐ ภายหลงั สงครามโลกครง้ั ท ่ี ๑  และกลายเปน็ สถาบนั และกระบวนการทางการเมอื งในประเทศ ท่ีเป็นอิสระภายหลังการสถาปนารัฐของชาวยิว  ดังน้ัน  จึงเป็นท่ีน่าสนใจว่าสถาบัน และกระบวนการทางการเมืองของอิสราเอลช่วงก่อนการสถาปนาเป็นประเทศก่อตัวอย่างไร มสี าระส�ำ คญั อยา่ งไร  นบั เปน็ วตั ถปุ ระสงคข์ องบทความสถาบนั และกระบวนการทางการเมอื ง ของอสิ ราเอลกอ่ นการกอ่ ตง้ั ประเทศ * รองศาตราจารยป์ ระจ�ำ สาขาวชิ ารฐั ศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช 78

79 จากขบวนการไซออนนสิ ตส์ กู่ ารกอ่ ก�ำ เนดิ การจดั ตง้ั ประเทศอสิ ราเอล ขบวนการไซออนนสิ ตถ์ อื ก�ำ เนดิ จากบทความเรอ่ื งรฐั ยวิ   (The  Jewish State) ของนายธโี อดอร์ เฮอรเ์ ซลิ (Theodore Herzl) ชาวยวิ ทเ่ี วยี นนา ใน ค.ศ. ๑๘๙๖ สอดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการของชาวยิวท่มี ตี ่อดินแดนของบรรพบุรุษสมัยพระคัมภรี ์เดมิ ท่เี ปน็ ปาเลสไตน์ ในปจั จบุ นั น�ำ ไปสกู่ ารจดั ตง้ั องคก์ ารไซออนนสิ ต์ (Zionist Organization) หรอื ขบวนการ ไซออนนสิ ต์ (Zionist Movement) ใน ค.ศ. ๑๘๙๗ มนี ายธโี อดอร์ เฮอรเ์ ซลิ เปน็ ประธาน มเี ครอื ขา่ ยทส่ี �ำ คญั ประกอบดว้ ย กองทนุ ชาวยวิ (Jewish National Fund) กองทนุ อาณานคิ มชาวยวิ (Jewish Colonial Trust) บรษิ ทั พฒั นาทด่ี นิ ปาเลสไตน์ (Palestine Land Development Company) ส�ำ นกั งานปาเลสไตน์ (Palestine Office) ลว้ นแลว้ แตท่ �ำ หนา้ ท่ี จดั หาเงนิ ทนุ และดแู ลการสถาปนารฐั ยวิ ในปาเลสไตน์ เดมิ มศี นู ยก์ ลางทย่ี โุ รป ภายหลงั ยา้ ยไป สหรฐั อเมรกิ า๑ ดร.  ไชม  ไวซ์แมน  (Chaim  Weizmann)  นักวิทยาศาสตร์ชาวยิวในอังกฤษ เปน็ ประธานแทนนายธโี อดอร์ เฮอร์เซิล ทีถ่ ึงแก่อนจิ กรรมใน ค.ศ. ๑๙๐๔ ดว้ ยความเป็น นกั วทิ ยาศาสตรท์ ม่ี ชี อ่ื เสยี งของ ดร. ไชม ไวซแ์ มน ท�ำ ใหม้ กี ารตอ่ รองกบั องั กฤษเพอ่ื ผลติ วตั ถรุ ะเบดิ ในการรบชว่ งสงครามโลกครง้ั ท่ี ๑ ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๑๔ ถงึ ๑๙๑๘ เพอ่ื แลกเปลย่ี น กับการสนับสนุนการต้ังถ่ินฐานชาวยิวในปาเลสไตน์  เพราะอังกฤษเร่ิมมีอำ�นาจเหนือ ปาเลสไตนท์ ม่ี อี าณาจกั รออตโตมานนบั ตง้ั แต่ ค.ศ. ๑๙๑๗ การสนทิ สนมกบั ลอรด์ บลั ฟอร์ (Lord Balfour) รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงการตา่ งประเทศองั กฤษ ของ ดร. ไชม ไวซแ์ มน น�ำ มาสแู่ ถลงการณบ์ ลั ฟอร์ (Balfour Declaration) ในวนั ท่ี ๒ พฤศจกิ ายน ค.ศ. ๑๙๑๗ เพ่อื จัดต้งั บ้านแห่งชาติ  (a  national  home)  สำ�หรับการต้งั ถ่นิ ฐานชาวยิวในปาเลสไตน์ การสูญเสียดินแดนท้ังหลายของจักรวรรดิออตโตมันท่ีกลายเป็นตุรกีภายหลังการปราชัย ในสงครามโลกครง้ั ท่ี ๑ กอ่ ใหเ้ กดิ ผลการเจรจาทซ่ี านเรโม (San Remo) ใน ค.ศ. ๑๙๒๐ ท�ำ ใหอ้ งั กฤษรบั ผดิ ชอบปาเลสไตนต์ ามระบบอาณตั ิ (Mandate System) จนกวา่ จะไดร้ บั ๑  ศรสี รุ างค์ พลู ทรพั ย,์ “ปญั หาปาเลสไตน,์ ” เอกสารวชิ าการหมายเลข ๑ คณะศลิ ปศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๒๗, หนา้ ๑๐ - ๑๑.

เอกราช๒  ก่อกำ�เนิดดินแดนในอาณัติของอังกฤษ  (British  mandate)๓  และแถลงการณ์บัลฟอร์ กลายเป็นส่วนหน่ึงของสนธิสัญญาสันติภาพกับตุรกี  ทำ�ให้ชาวยิวอพยพสู่ปาเลสไตน์๔ อังกฤษส่งเซอร์เฮอร์เบิร์ต  แซมมวล  (Sir  Herbert  Samuel)  ชาวยิวสัญชาติอังกฤษ เป็นข้าหลวงใหญ่เพ่ือปกครองปาเลสไตน์  การให้องค์การชาวยิว  (Jewish  Agency) รบั ผดิ ชอบชาวยวิ เปน็ การเฉพาะ เทา่ กบั เปน็ รฐั บาลซอ้ นรฐั บาล การปลอ่ ยใหช้ าวยวิ อพยพ ไม่จำ�กัดจำ�นวน  นับเป็นช่วงเวลาเดียวกับท่ีองค์การไซออนนิสต์ระดมทุนเพ่ือซ้ือพ้ืนท่ี ปาเลสไตนจ์ �ำ นวนมาก ท�ำ ใหต้ อ้ งขบั ไลช่ าวอาหรบั ในปาเลสไตนอ์ อก สง่ ผลใหช้ าวอาหรบั ประทว้ งแตอ่ งั กฤษปฏเิ สธค�ำ ทกั ทว้ ง น�ำ ไปสคู่ วามขดั แยง้ ระหวา่ งอาหรบั กบั ยวิ ๕ ขบวนการไซออนนสิ ตท์ เ่ี ปน็ ขบวนการทางการเมอื งมาจากองคก์ ารไซออนนสิ ตโ์ ลก (World Zionist Organization) ทถ่ี อื ก�ำ เนดิ ชว่ งสงครามโลกครง้ั ท่ี ๑ และขยายสาขาไปทว่ั โลก กวา่ ๕๐ ประเทศ มสี มาชกิ กวา่ ๑,๐๐๐,๐๐๐ คน มสี ภาไซออนนสิ ตท์ ก่ี �ำ หนดนโยบาย สาธารณะ และท�ำ หนา้ ทเ่ี ลอื กสมาชกิ สภาไซออนนสิ ตท์ ว่ั ไป (Zionist General Council) ก�ำ หนดการประชมุ ทกุ ๒ ถงึ ๓ เดอื น และฝา่ ยบรหิ ารไซออนนสิ ต์ (Zionist Executive) และ ประธานองคก์ ารยวิ แหง่ โลกท�ำ หนา้ ทต่ี ดั สนิ ใจเรอ่ื งส�ำ คญั การจดั ตง้ั องคก์ ารชาวยวิ (Jewish Agency) นบั เปน็ กลมุ่ องคก์ าร หนว่ ยงาน และสถาบนั ทางการเมอื ง เพอ่ื รวบรวมชาวยวิ ท่ีปรารถนาสถาปนาประเทศจากปัจจัยทางการเมืองท่ีเพ่ิมความสัมพันธ์กับต่างประเทศ รฐั บาลประเทศทง้ั หลาย องคก์ ารระหวา่ งประเทศทง้ั หลาย สมาชกิ ไซออนนสิ ตค์ รอบครอง ต�ำ แหนง่ ประธานหนว่ ยงานดา้ นการเมอื ง เศรษฐกจิ จากการคา้ อตุ สาหกรรม การเงนิ แรงงาน และสถติ ิ ขององคก์ ารชาวยวิ ยกเวน้ การเกษตรกรรม นอกจากนก้ี ารอพยพของชาวยวิ ในเยอรมนั และขบวนการไซออนนสิ ตก์ บั องคก์ ารชาวยวิ ตา่ งกม็ สี ว่ นรว่ มและบทบาทส�ำ คญั ตอ่ การอพยพของชาวยวิ ๖ ๒  เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๑ - ๑๒. ๓  Don Peretz, “Arab Palestine : phoenix or phantom?,” Foreign Affairs 48 (1970): 323. ๔  ศรสี รุ างค์ พลู ทรพั ย,์ เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๑ - ๑๒. ๕  เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๓ - ๑๔. ๖  นนั ทนา เตชะวณชิ ย,์ ประวตั ศิ าสตรต์ ะวนั ออกกลาง, (กรงุ เทพฯ: ส�ำ นกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั รามค�ำ แหง), ๒๕๔๖, หนา้ ๑๒๗ – ๑๒๘. 80

81 การอพยพของชาวยิวในปาเลสไตน์ก่อให้เกิดความเปล่ียนแปลงท่ีสำ�คัญ ดา้ นการเมอื ง คอื การจดั องคก์ ารบรหิ ารเสมอื นเปน็ รฐั บาล เดวดิ เบนกเู รยี น (David Ben- Gurion)  เป็นประธานกรรมการบริหาร  มีการจัดต้ังพรรคการเมืองเพ่ือแข่งขัน  แสดงถึง ความพรอ้ มปกครองประเทศภายหลงั ทอ่ี งั กฤษใหเ้ อกราช ดา้ นเศรษฐกจิ การอพยพของ ชาวยวิ กอ่ ใหเ้ กดิ การเปรยี บเทยี บกบั ชาวอาหรบั ในปาเลสไตน ์ ทง้ั เรอ่ื งทด่ี นิ   ความรคู้ วามสามารถ  ความวิริยะอุตสาหะ  และความขยันหม่ันเพียร  ทำ�ให้ชาวยิวอพยพท่ีส่วนใหญ่ มคี วามเปน็ อยทู่ ด่ี กี วา่ การขาดแคลนทด่ี นิ เงนิ ทนุ และเครอ่ื งมอื ของผอู้ พยพชาวยวิ รนุ่ แรก น�ำ มาสกู่ ารจดั ตง้ั คบิ บตุ ซ์ (Kibbutz) เพอ่ื การประกอบอาชพี ดา้ นการเกษตร เปน็ องคก์ าร ทางสงั คม (Social Organization) ทเ่ี สมอื นเปน็ ระบบคอมมนู (Commune) มกี ารสนบั สนนุ ดา้ นการเงนิ ของเศรษฐชี าวยวิ ในตา่ งประเทศ และดา้ นสงั คม มกี ารจดั ตง้ั มหาวทิ ยาลยั ฮบี รู (Hebrew University) ทเ่ี ยรซู าเลม็ ใน ค.ศ. ๑๙๒๕ เพอ่ื แสวงหาความรู้ แตกตา่ งจาก ชาวอาหรับท่ชี นช้นั นำ�มีอำ�นาจทางการเมืองการปกครอง  มีระบบเศรษฐกิจท่ดี ้อยพัฒนา ล้าหลัง  และยากจน  และมีโครงสร้างทางสังคมแบบศักดินา  ประชาชนส่วนใหญ่ เปน็ เกษตรกร เกยี จครา้ น และเฉอ่ื ยชา ท�ำ ใหค้ วามคดิ การรวมกลมุ่ ทางการเมอื งในระบบ การเมอื งสมยั ใหมจ่ �ำ กดั เฉพาะคนกลมุ่ หนง่ึ ๗ สถาบนั และกระบวนการทางการเมอื งของอสิ ราเอลภายใตร้ ะบบอาณตั ขิ ององั กฤษ สถาบนั ทางการเมอื งของอสิ ราเอลกอ่ นการสถาปนาเปน็ ประเทศ  มจี ดุ เรม่ิ ตน้ ภายหลังการอพยพของชาวยิวสู่ปาเลสไตน์และพัฒนาเป็นสถาบันทางการเมืองท่ีเป็น ตวั แทนชาวยวิ ทส่ี �ำ คญั ทส่ี ดุ ในปาเลสไตน์ จากการจดั ตง้ั สภาแหง่ ชาติ (National Council หรอื Vaad Leumi) ใน ค.ศ. ๑๙๒๐ รฐั บาลองั กฤษในระบบอาณตั มิ อบหมายใหส้ ภาแหง่ ชาติ รบั ผดิ ชอบชาวยวิ การก�ำ หนดนโยบายสาธารณะทเ่ี ปน็ ประโยชนต์ อ่ ชาวยวิ ประกอบดว้ ย ๗  ถนอม อานามวฒั น,์ ประวตั ศิ าสตรแ์ ละการวเิ คราะหเ์ อเซยี ปจั จบุ นั , (กรงุ เทพฯ : บรู พา สาสน์ , ๒๕๒๘), หนา้ ๔๑๐-๔๑๑.

ดา้ นการศกึ ษา การแพทยแ์ ละการสาธารณสขุ การเกณฑท์ หาร ทส่ี �ำ คญั คอื การบรกิ ารทาง สุขภาพ  และการฝึกทหารหน่มุ ชาวยิว  ส่งผลให้สมาชิกสภาแห่งชาติจำ�นวนมากภายหลัง เปน็ รฐั มนตรใี นคณะรฐั มนตรขี องอสิ ราเอลนบั ตง้ั แตอ่ สิ ราเอลเปน็ เอกราชใน ค.ศ. ๑๙๔๘ และจากข้อกำ�หนดระบบอาณัติของอังกฤษท่ีให้ชุมชนศาสนาแต่ละแห่งจัดต้ังสถาบัน ทางการเมือง  จากนโยบายสาธารณะของอังกฤษท่ีปรับปรุง  ดัดแปลง  และแก้ไขจาก ออสมนั ลี คเนเสทของอสิ ราเอล (Knesset Israel) ท�ำ หนา้ ทเ่ี ลอื กตวั แทนจ�ำ นวน ๓๐๐ คน เพอ่ื ท�ำ หนา้ ทเ่ี ลอื กสมชั ชาเลอื กตง้ั (Elected Assembly หรอื Asafat ha-Nivharim) ความเปน็ สมาชิกของคเนเสทมาจากการจา่ ยภาษีเพอ่ื สนบั สนุนคเนเสท  มบี ทบาทขัดขวางนโยบาย ของขบวนการไซออนนสิ ตช์ ว่ งแรก เพราะมองวา่ พระเจา้ เทา่ นน้ั ทร่ี กั ษาอสิ ราเอล๘ การถือกำ�เนิดของรัฐบาลอย่างไม่เป็นทางการถือกำ�เนิดนับต้ังแต่การอพยพ ของชาวยิวสู่ปาเลสไตน์จำ�นวนมากทำ�ให้มีการจัดต้ังองค์การบริหารเพ่ือปกครองชาวยิว ภายหลงั การจดั ตง้ั สภานติ บิ ญั ญตั แิ หง่ ชาติ มนี ายเดวดิ เบนกเู รยี น (David Ben-Gurion) เปน็ ประธาน แสดงถงึ ความพรอ้ มปกครองตนเองจากความกา้ วหนา้ ของชาวยวิ ๙ การไดร้ บั เอกราชท�ำ ใหอ้ งคก์ ารบรหิ ารประชาชน (People ‘s Administration) ท�ำ หนา้ ทเ่ี ปน็ เสมอื น รฐั บาลหรอื ฝา่ ยบรหิ ารชว่ั คราว (Provisional Executive)๑๐ และมรี ฐั บาลอยา่ งเปน็ ทางการ ภายหลงั การประกาศเปน็ ประเทศอสิ ราเอลใน ค.ศ. ๑๙๔๘๑๑ จำ�นวนสัดส่วนชาวยิวท่เี พ่มิ ปริมาณในคณะผ้บู ริหารองค์การชาวยิวและระบบ อาณตั ขิ ององั กฤษนบั ตง้ั แต่ ค.ศ. ๑๙๓๐ เพอ่ื สถาปนาประเทศ การมสี ว่ นรว่ มและบทบาท ของชาวยวิ ขององคก์ ารชาวยวิ ขบวนการไซออนนสิ ต์ สภาแหง่ ชาติ และกลมุ่ หนว่ ยงาน องคก์ าร หรอื สถาบนั ทางการเมอื งในระบบอาณตั ขิ ององั กฤษ ท�ำ ใหช้ าวยวิ จ�ำ นวนหลายพนั คน ๘  นนั ทนา เตชะวณชิ ย,์ ประวตั ศิ าสตรต์ ะวนั ออกกลาง, หนา้ ๑๒๖ - ๑๒๗. ๙  สรุ พล ราชภณั ฑารกั ษ์ สรุ พนั ธ์ ทบั สวุ รรณ์ และพนมพร อนรุ กั ษ,์ การเมอื งในตะวนั ออกกลาง, (กรงุ เทพฯ : ส�ำ นกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั รามค�ำ แหง, ๒๕๒๐), หนา้ ๑๔๑. ๑๐  เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๔๔. ๑๐  นนั ทนา เตชะวณชิ ย,์ ประวตั ศิ าสตรต์ ะวนั ออกกลาง, หนา้ ๑๒๘. 82

83 รบั ประสบการณท์ างการเมอื งการปกครองและการบรหิ าร  เปน็ ภมู หิ ลงั จากทเ่ี คยเผชญิ กบั ปัญหาทางทฤษฎีและปฏิบัติ  นับเป็นประโยชน์ภายหลังนับต้ังแต่การสถาปนาอิสราเอล ใน ค.ศ. ๑๙๔๘ การมีส่วนร่วมของชาวยิวท่มี ีต่อกิจกรรมท้งั หลายนับเป็นกระบวนการทางการ เมืองท่ีสำ�คัญท่ีนำ�มาสู่การสนับสนุนกลุ่มประชาสังคมจากกลุ่มผลประโยชน์  องค์การ พฒั นาเอกชน ขบวนการเคลอ่ื นไหวทางสงั คม และพรรคการเมอื ง นบั ตง้ั แต่ ค.ศ. ๑๙๓๐ ก่อกำ�เนิดและพัฒนาเป็นระบบพรรคการเมืองหลายพรรคในชุมชนชาวยิวท่ีมีสัมพันธ์กับ ชาวยิวท่ีพำ�นักท่ีต่างประเทศ  ลักษณะสำ�คัญของพรรคการเมืองอิสราเอลก่อนสถาปนา ประเทศ ประการแรก พรรคการเมอื งทง้ั หลายสะทอ้ นอตั ลกั ษณเ์ ฉพาะทอ้ งถน่ิ ประการทส่ี อง  พรรคการเมอื งเปน็ ตวั แทนในสภาแหง่ ชาต ิ และเปน็ ผแู้ ทนในองคก์ ารไซออนนสิ ตแ์ หง่ โลก ประการทส่ี าม พรรคการเมอื งจ�ำ นวนมากมสี าขาประจ�ำ ทต่ี า่ งประเทศ ซง่ึ สาขาทส่ี �ำ คญั คอื ทอ่ี งั กฤษและสหรฐั อเมรกิ า ประการทส่ี ่ี พรรคการเมอื งจ�ำ นวนหนง่ึ เปน็ สมาชกิ สหพนั ธรฐั และสมาพนั ธรฐั ระหวา่ งประเทศ และพรรคการเมอื งอน่ื รกั ษาความผกู พนั ทเ่ี ปน็ มติ รระดบั หนง่ึ กบั สมาคมจากตา่ งประเทศ๑๒ การก่อต้ังพรรคการเมืองช่วงแรกเป็นไปอย่างระมัดระวังทำ�ให้มีขนาดเล็ก เม่ือมองจากภายนอก  มีการกำ�หนดยุทธศาสตร์เพ่ือรองรับการสนับสนุนจากภายนอก อย่างเข้มแข็ง  พรรคการเมืองท้ังหมดยกเว้นพรรคคอมมิวนิสต์จัดต้ังเพ่ือการก่อต้ัง และสถาปนาประเทศของชาวยวิ ในปาเลสไตนอ์ ยา่ งถาวร  พรรคการเมอื งทง้ั หมดนบั เปน็ สว่ นหนง่ึ ของความเคล่ือนไหวของขบวนการไซออนนิสต์  และท้ังหมดเป็นส่วนหน่ึงของรัฐบาล ก่ึงของยิว  ความแตกต่างของพรรคการเมืองแต่ละพรรคก่อให้เกิดปัญหาการปกครอง ในอนาคตว่าจะเป็นรัฐบาลท่ีปกครองประเทศภายหลังการสถาปนา  เป็นกลุ่ม  คณะ  แบบประชาธิปไตย  สังคมนิยม  จากนายทุนหรือกลุ่มทุนหรือกลุ่มคนท่ีเป็นอิสระ  เปน็ การปกครองเดยี ว หรอื เปน็ การปกครองรว่ มกนั ระหวา่ งยวิ กบั อาหรบั มกี ารเรยี กรอ้ งใหส้ มาชกิ พรรคการเมอื งแตล่ ะพรรคเพม่ิ บทบาทสนบั สนนุ แผนการของพรรค๑๓ ๑๒  เรอ่ื งเดยี วกนั . ๑๓  เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๒๙.

ความแตกต่างจากลักษณะของชาวยิวแต่ละแห่งก่อให้เกิดความแตกต่าง ทางการเมอื ง เศรษฐกจิ และสงั คม ดา้ นการเมอื ง ความแตกตา่ งทง้ั หลายกอ่ ใหเ้ กดิ ความ เปลย่ี นแปลงกบั ระบบการเมอื งอยา่ งตอ่ เนอ่ื ง มคี วามเปลย่ี นแปลงในความสมั พนั ธท์ างการเมอื ง ทำ�ให้จำ�นวนพรรคการเมืองเปล่ยี นแปลงเพ่มิ เป็นจำ�นวน  ๑๐  พรรค  ใน  ค.ศ.  ๑๙๓๖ พรรคการเมืองแต่ละพรรคมีกลุ่มย่อยจำ�นวนต้งั แต่  ๒  กล่มุ   จัดแบ่งพรรคการเมืองเป็น จ�ำ นวน ๔ กลมุ่ ประกอบดว้ ย พรรคแรงงาน พรรคเปน็ กลาง พรรคทเ่ี นน้ การปกครอง ประเทศเป็นหมู่คณะ  และพรรคฝ่ายขวา  ชาวยิวปาเลสไตน์ส่วนใหญ่มีเป็นแบบจารีต ทางเชอ้ื ชาติ ความแตกตา่ งทางการเมอื งของชาวยวิ ทง้ั หลาย ท�ำ ใหไ้ มม่ พี รรคการเมอื งใด ได้รับเสียงข้างมากในการเลือกต้งั   การรวมกันทางโครงสร้างและกระบวนการของสถาบัน ทางการเมืองเป็นไปอย่างหลวม  ด้านเศรษฐกิจ  ผู้อพยพต้ังหลักแหล่งชาวยิวรุ่นแรก มคี วามคดิ ทางการเมอื งแนวโนม้ เอยี งขวา ประกอบอาชพี เกษตรกรรม เปน็ เจา้ ของไรน่ า และผลผลติ ทางอตุ สาหกรรม และดา้ นสงั คม ความคดิ ทางสงั คม และศาสนา ยวิ ของยโุ รป ตะวนั ออกมแี นวโนม้ เปน็ ฝา่ ยซา้ ยแบบสงั คมนยิ ม ชาวยวิ บางสว่ นจากเยเมน ซเี รยี และ อิรัก  จัดต้ังเป็นกลุ่มแม้ส่วนใหญ่ขาดความเข้มแข็งทางการเมืองและขาดประสิทธิภาพ และประสทิ ธผิ ลจากการรวมกลมุ่   มกี ารเรยี กรอ้ งจากกลมุ่ สงั คมนยิ มใหผ้ ปู้ กครอง  ชนชน้ั น�ำ ผมู้ อี �ำ นาจ ลดความไดเ้ ปรยี บทางสงั คม นกั สงั คมนยิ มใชอ้ �ำ นาจสว่ นใหญป่ ฏบิ ตั กิ ารผา่ น สหพนั ธก์ รรมกร  (Histadrut)  ทเ่ี ปน็ พลงั ทางเศรษฐกจิ ทม่ี อี �ำ นาจสงู สดุ เพราะควบคมุ งาน ทกุ ดา้ นของประเทศ ทง้ั ดา้ นเกษตรกรรม อตุ สาหกรรม พาณชิ ยกรรม การบรกิ าร ทส่ี �ำ คญั คอื สหกรณ๑์ ๔ การปกครองของอังกฤษท่ีมีต่อปาเลสไตน์นำ�ไปสู่การสถาปนาระบบราชการ แ ต่ ก า ร กำ � ห น ด ใ ห้ มี ก า ร ป ก ค ร อ ง แ บ บ รั ฐ ก่ึ ง ข อ ง ช า ว ยิ ว ทำ � ใ ห้ ค ว า ม จ ง รั ก ภั ก ดี ต่ อ พรรคการเมืองท่ีจัดต้ังนับเป็นเง่ือนไขและปัจจัยท่ีสำ�คัญท่ีสุดในการคัดเลือกข้าราชการ ใหม่และส่งผลต่อเน่ืองถึงภายหลังการสถาปนาเป็นประเทศใน  ค.ศ.  ๑๙๔๘  ๑๔  เรอ่ื งเดยี วกนั . 84

85 ขา้ ราชการจ�ำ นวนมากมคี วามสมั พนั ธท์ ใ่ี กลช้ ดิ กบั รฐั บาลองั กฤษ สง่ ผลตอ่ ภายหลงั การสถาปนาเปน็ ประเทศอสิ ราเอล เพราะระเบยี บขา้ ราชการพลเรอื นทน่ี �ำ มาใชภ้ ายหลงั ท�ำ ใหข้ า้ ราชการ ท่ีเป็นคู่แข่งขันแต่มีคุณสมบัติด้อยกว่า  ครอบครองตำ�แหน่งสำ�คัญเบียดขับชาวยิวท่ีรับ ราชการต้งั แต่สมัยรัฐบาลอาณัติให้พ้นจากตำ�แหน่งเพราะสัมพันธ์กับการกำ�หนดนโยบาย สาธารณะและการนำ�นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ  ส่ตู ำ�แหน่งท่เี ป็นอาชีพ  วิชาชีพ  และ เทคนิคมากกว่า  เพราะรัฐบาลภายหลังการสถาปนาเป็นประเทศต้ังข้อสังเกต  ข้อสงสัย จากความสัมพันธ์ท่ีใกล้ชิดกับรัฐบาลอังกฤษ  เป็นความสัมพันธ์ส่วนตัวของข้าราชการ นำ�มาสู่การนำ�ข้าราชการในอดีตนับต้ังแต่รัฐบาลก่ึงทหารในกองทัพและขบวนการใต้ดิน ฮากานาห์มารับราชการภายหลังการสถาปนาประเทศ  ทำ�ให้ขาดการพิจารณาคุณสมบัติ และความเหมาะสม๑๕ การกำ�หนดให้มีกองกำ�ลังทหารก่ึงรัฐบาลในการปกครองระบบอาณัติของ สภาแหง่ ชาตแิ ละองคก์ ารชาวยวิ แพรข่ ยายระบบปอ้ งกนั เปน็ ลกั ษณะลบั และนอกกฎหมาย มสี มาชกิ ทร่ี บั การฝกึ ฝนอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลจ�ำ นวนประมาณ  ๑๐,๐๐๐  คน ใน ค.ศ. ๑๙๓๖๑๖ ทเ่ี คยมบี ทบาทส�ำ คญั ในชว่ งสงครามโลกครง้ั ท่ี ๒ ดว้ ยการสนบั สนนุ องั กฤษ กองก�ำ ลงั ปอ้ งกนั ตนเองของอสิ ราเอล (Israel Defense Force : IDF) เปน็ กองทพั อสิ ราเอล ถอื ก�ำ เนดิ นบั ตง้ั แต ่ ค.ศ.  ๑๙๔๘  ภายหลงั การสถาปนาเปน็ ประเทศ๑๗  สว่ นการก�ำ หนด องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ของอิสราเอลพัฒนามาจากระบบอาณัติของอังกฤษนับต้งั แต่ ค.ศ. ๑๙๓๔ ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั วธิ กี ารเลอื กตง้ั บทบาทและอ�ำ นาจหนา้ ทข่ี องสมาชกิ สภาทอ้ งถน่ิ งานของเทศบาล  มีการออกข้อบังคับให้อำ�นาจด้านกฎหมายแก่ท้องถ่นิ ใน  ค.ศ.  ๑๙๔๑ การออกข้อบังคับการเก็บภาษีธุรกิจใน  ค.ศ.  ๑๙๔๕  และมีการแก้ไขพระราชกฤษฎีกา การบรหิ ารและกฎหมายใน ค.ศ. ๑๙๔๘ ภายหลงั การจดั ตง้ั ประเทศ๑๘ ๑๕  เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๔๖. ๑๖  เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๒๘. ๑๗  “The Israel Defense Forces - My Jewish Learning” Retrieved from https://www. myjewishlearning.com › ... › Israel Today › Israeli Society & Religious Issues [May 22, 2017]. ๑๘  “Local Government in Israel” Retrieved from https://www.knesset.gov.il/lexicon/eng/ LocalAuthorities_eng.htm [May 22, 2017].

การฝึกฝนของชาวยิวเพ่ือให้คุ้นเคยกับการปกครองระบอบประชาธิปไตย ภายใต้การปกครองปาเลสไตน์ของระบบอาณัติของอังกฤษท่สี ำ�คัญช่วงสุดทา้ ยมาจากการ จดั ตง้ั สภานติ บิ ญั ญตั แิ หง่ ชาติ (Legislative Council) ทเ่ี ปน็ สถาบนั รฐั สภา ประกอบดว้ ย ขา้ หลวงใหญอ่ งั กฤษและสมาชกิ สภานติ บิ ญั ญตั จิ �ำ นวน ๒๒ คน รวมเปน็ จ�ำ นวน ๒๓ คน มาจากการเลอื กตง้ั ของมสุ ลมิ จ�ำ นวน ๘ คน ครสิ เตยี นจ�ำ นวน ๒ คน และชาวยวิ จ�ำ นวน ๒ คน รว่ มกนั ปกครองปาเลสไตน๑์ ๙ สถาบนั รฐั สภาของอสิ ราเอล คอื สภาคเนสเสท (Knesset มาจาก ภาษาฮบี รู คอื The K ‘ nesset Ha G ‘ dola ทแ่ี ปลวา่ Great Assembly) เปน็ สถาบนั ทางการเมอื งสงู สดุ ทม่ี อี �ำ นาจหนา้ ทส่ี �ำ คญั   คอื   การออกกฎหมายและการควบคมุ รฐั บาล ถือกำ�เนิดในวันท่ี  ๑  มีนาคม  ค.ศ.  ๑๙๔๘  ก่อนการสถาปนาอิสราเอลเป็นประเทศ สภาแหง่ ชาติ (National Council) นบั เปน็ องคก์ ารทเ่ี ปน็ ตวั แทนชาวยวิ ในปาเลสไตนเ์ พอ่ื รบั รอง รฐั บาลองคก์ ารชาวยวิ (Jewish Agency) ทจ่ี ดั ตง้ั รฐั บาลชว่ั คราวและรฐั สภาชว่ั คราวหรอื สภาประชาชน  (People’  s  Council)  เป็นช่วงเวลาเดียวกับอังกฤษท่ใี ห้เตรียมการมอบ เอกราช รฐั สภาชว่ั คราวประกอบดว้ ยสมาชกิ รฐั สภาจ�ำ นวน ๓๗ คน มาจากสภาแหง่ ชาติ องค์การบริหารตัวแทน  (Agency  Executive)  และหน่วยงานอ่ืนในองค์การชาวยิว เพอ่ื ท�ำ หนา้ ทเ่ี ปน็ สถาบนั ทางการเมอื งทม่ี าจากประชาชน สมาชกิ รฐั สภาสว่ นใหญม่ าจาก ตัวแทนพรรคการเมืองในสัดส่วนตามจำ�นวนตัวแทนในสภาแห่งชาติ  องค์การบริหาร ตวั แทน ยกเวน้ พรรค Agudat Israel และพรรคคอมมวิ นสิ ต์ ภายหลงั การประกาศเอกราช สภาประชาชนเปลย่ี นเปน็ รฐั แหง่ รฐั ชว่ั คราว (Provisional Council of State)๒๐ สหประชาชาติท่ีจัดต้ังระหว่างสงครามโลกคร้ังท่ี  ๒  มีบทบาทสำ�คัญในการ ปรับเปล่ียนรัฐปาเลสไตน์จากรัฐในอารักขาหรืออาณัติของอังกฤษเป็นประเทศเอกราช จำ�นวน  ๒  ประเทศ  ด้วยการส่งคณะกรรมการเพ่ือเปล่ียนฐานะเป็นประเทศ  การขาด ความร่วมมือจากอังกฤษและอาหรับ  ทำ�ให้คณะกรรมการมีบทบาทจำ�กัดเฉพาะชาวยิว ๑๙  นนั ทนา เตชะวณชิ ย,์ ประวตั ศิ าสตรต์ ะวนั ออกกลาง, หนา้ ๑๔๐. ๒๐  เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๔๔. 86

87 ผา่ นสภาแหง่ ชาตแิ ละองคก์ ารชาวยวิ เพอ่ื สถาปนาตง้ั รฐั บาลอสิ ราเอล  สภาชาวยวิ ชว่ั คราว (Jewish Provisional Council) ทม่ี าจากการเลอื กของสมาชกิ สภาแหง่ ชาตแิ ละสมาชกิ ฝา่ ย บรหิ ารองคก์ ารชาวยวิ ท�ำ หนา้ ทค่ี วบคมุ ดนิ แดนเปน็ จ�ำ นวนมาก เพอ่ื รกั ษาดนิ แดนทง้ั หลาย สำ�หรับกลุ่มชาวยิวท่ีไม่เป็นสมาชิกสถาบันทางการเมืองท่ีทำ�หน้าท่ีเสมือนเป็นรัฐบาล๒๑ การถอนตัวของอังกฤษอย่างสมบูรณ์นำ�มาสู่การประกาศจัดต้ังประเทศอิสราเอลในวันท่ี ๑๔ พฤษภาคม ค.ศ. ๑๙๔๘ ซง่ึ สหรฐั อเมรกิ า สหภาพโซเวยี ต และสหประชาชาตริ บั รอง๒๒ สภาแหง่ ชาตชิ าวยวิ (The Jewish National Council) ประกาศใหเ้ ปน็ วนั ชาตอิ สิ ราเอล การจัดต้ังประเทศหรือรัฐอิสราเอลทำ�ให้รัฐบาลช่ัวคราวจากการจัดต้ังของสภาชาวยิว ช่ัวคราวและองค์การชาวยิวท่ีปฏิบัติหน้าท่ีในทางพฤตินัยก่อนหน้าการเป็นเอกราช ทำ�หน้าท่ีเป็นรัฐบาลในทางนิตินัย๒๓  การถ่ายโอนภารกิจสุดท้ายจากด้านการศึกษาของ สภาแหง่ ชาตชิ าวยวิ มาสกู่ ารจดั ตง้ั กระทรวงศกึ ษาธกิ ารใน ค.ศ. ๑๙๔๘ ท�ำ ใหส้ มาชกิ ของ รฐั บาลทง้ั หมดลาออกจากองคก์ ารชาวยวิ ยกเวน้ รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงการคลงั ทร่ี กั ษา ต�ำ แหนง่ ในองคก์ ารชาวยวิ เพอ่ื ท�ำ หนา้ ทป่ี ระสานระหวา่ งรฐั บาลกบั องคก์ ารชาวยวิ ๒๔ ๒๑  เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๑๔๒. ๒๒  ถนอม  อานามวัฒน์,  ประวัติศาสตร์และการวิเคราะห์เหตุการณ์ปัจจุบันของเอเชีย, (กรงุ เทพฯ : บรู พาสาสน์ , ๒๕๒๑), หนา้ ๓๗๒. ๒๓  นนั ทนา เตชะวณชิ ย,์ ประวตั ศิ าสตรต์ ะวนั ออกกลาง, หนา้ ๑๔๑ - ๑๔๒. ๒๔  เรอ่ื งเดยี วกนั ,หนา้ ๑๔๒ - ๑๔๓.

บทสรปุ : สถาบนั และกระบวนการทางการเมอื งกอ่ นการกอ่ ตง้ั ประเทศอสิ ราเอล การดำ�เนินการและการปฏิบัติอย่างเป็นข้นั เป็นตอนนับต้งั แต่ความคิดการก่อต้งั ประเทศท่ีเป็นผลจากบทความเร่ืองรัฐยิวของนายธีโอดอร์  เฮอร์เซิล  ใน  ค.ศ.  ๑๘๙๖ สู่การปฏิบัติท่ีนำ�มาสู่การจัดต้ังเป็นองค์การไซออนนิสต์หรือขบวนการไซออนนิสต์ จนนำ�ไปสู่การใช้โอกาสจากการปกครองภายใต้ระบบอาณัติของอังกฤษในดินแดน ปาเลสไตน์นับต้งั แต่ทศวรรษท่ ี ๑๙๒๐  ด้วยสภาพแวดล้อม  บริบท  และปัจจัยท้งั หลาย น�ำ มาสกู่ ารกอ่ ตวั และจดั ตง้ั สถาบนั และกระบวนการทางการเมอื งทเ่ี ปน็ รปู ธรรมอยา่ งตอ่ เนอ่ื ง มีสถาบันทางการเมืองท่สี ำ�คัญ  คือ  รัฐบาลท่เี ป็นรัฐบาลก่งึ   และรัฐสภาท่ถี ือกำ�เนิดจาก การจดั ตง้ั สภาแหง่ ชาติ และการปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ทม่ี อี งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ และ กระบวนการทางการเมอื งท่มี ีตวั แสดงสำ�คญั   คอื   พรรคการเมือง  และกลมุ่ ผลประโยชน์ ท่มี ีบทบาทท่ีสำ�คัญอย่างต่อเน่อื ง  และภาคประชาสังคมท่ีเป็นส่วนสำ�คัญสำ�หรับการวาง รากฐานทางการเมอื งของอสิ ราเอล สถาบนั และกระบวนการทางการเมอื งเหลา่ นล้ี ว้ นแลว้ แต่ ส่งผลให้อิสราเอลภายหลังการก่อต้งั ประเทศมีความเข้มแข็ง  และมีบทบาทสำ�คัญต่อการ สร้างความเป็นเอกภาพของประเทศท่ามกลางความขัดแย้งท่ีกลายเป็นการเผชิญหน้า และสงครามระหวา่ งอสิ ราเอลกบั กลมุ่ ประเทศอาหรบั นบั ตง้ั แตก่ ารสถาปนาประเทศใน  ค.ศ. ๑๙๔๘ จนถงึ ปจั จบุ นั 88

89 บรรณานกุ รม ถนอม อานามวฒั น.์ ประวตั ศิ าสตรแ์ ละการวเิ คราะหเ์ หตกุ ารณป์ จั จบุ นั ของเอเชยี . กรงุ เทพฯ : บรู พาสาสน์ , ๒๕๒๑. . ประวตั ศิ าสตรแ์ ละการวเิ คราะหเ์ อเซยี ปจั จบุ นั . กรงุ เทพฯ : บรู พาสาสน์ , ๒๕๒๘. นนั ทนา เตชะวณชิ ย.์ ประวตั ศิ าสตรต์ ะวนั ออกกลาง. กรงุ เทพฯ : ส�ำ นกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั รามค�ำ แหง, ๒๕๔๖. ศรสี รุ างค์ พลู ทรพั ย.์ ปญั หาปาเลสไตน.์ เอกสารวชิ าการหมาย เลข ๑ คณะศลิ ปศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๒๗. สรุ พล ราชภณั ฑารกั ษ์ สรุ พนั ธ์ ทบั สวุ รรณ์ และพนมพร อนรุ กั ษ.์ การเมอื งในตะวนั ออกกลาง. กรงุ เทพฯ : ส�ำ นกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั รามค�ำ แหง, ๒๕๒๐. “Local Government in Israel” Retrieved from https://www.knesset.gov.il/lexicon/eng/ LocalAuthorities_eng.htm [May 22, 2017]. Peretz, Don. “Arab Palestine : phoenix or phantom?” Foreign Affairs 48(1970): 322 - 370. “The Israel Defense Forces - My Jewish Learning” Retrieved from www.myjewishlearning.com › ... › Israel Today › Israeli Society & Religious Issues [May 22, 2017]

พสธร คงเถลงิ ศริ วิ ฒั นา* บทน�ำ ให้บริการทางการแพทย์น้ันมีความเส่ียงท่ีจะก่อให้เกิดความเสียหาย แก่ผู้รับบริการ  หรือ  “คนไข้”  ได้  ไม่ว่าจะเกิดจากความผิดของแพทย์หรือไม่ก็ตาม หากเปน็ กรณที ผ่ี ใู้ หบ้ รกิ าร หรอื “แพทย”์ จงใจหรอื ประมาทเลนิ เลอ่ กอ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หาย แก่คนไข้  ฝ่ายคนไข้ก็ชอบท่ีจะใช้สิทธิทางศาลเพ่ือเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนต่อไป  อย่างไรก็ดี  เน่ืองจากวิชาแพทยศาสตร์เป็นศาสตร์ท่ีมีความซับซ้อน  เม่ือเกิด * นติ กิ รปฏบิ ตั กิ าร ส�ำ นกั งานประธานสภาผแู้ ทนราษฎร ส�ำ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทน ราษฎร (Master 2 Droit public : droit de la santé et de la protection sociale, université Toulouse 1 Capitole) 90

91 ความเสียหายข้นึ   หากปราศจากการส่อื สารท่ดี  ี ฝ่ายคนไข้ก็มักจะเข้าใจว่าความเสียหาย เกิดข้ึนจากความผิดพลาดของแพทย์  แม้ว่าแท้จริงแล้วแพทย์จะปฏิบัติหน้าท่ีได้อย่าง ครบถ้วนสมบูรณ์แล้วก็ตาม  แต่ความเสียหายน้ันเกิดข้ึนจากเหตุท่ีไม่อาจป้องกันหรือ คาดหมายได้  สถานการณ์เช่นน้สี ่งผลให้เกิดปัญหาการฟ้องร้องแพทย์เพ่มิ มากข้นึ   ทำ�ให้ แพทยใ์ หบ้ รกิ ารในลกั ษณะทป่ี อ้ งกนั ความผดิ พลาด หรอื ทเ่ี รยี กวา่ “defensive medicine” กล่าวคือ  แพทย์จะหลีกให้การรักษาในลักษณะท่ีหลีกเล่ียงปัจจัยท่ีอาจทำ�ให้ถูกฟ้องร้อง เช่น  เพ่ิมการส่งตรวจท่ีอาจจะไม่จำ�เป็นเพ่ือให้การวินิจฉัยมีความแม่นยำ�มากข้ึน  หรือ หลกี เลย่ี งการท�ำ หตั ถการตา่ ง  ๆ  ทต่ี นไมใ่ ชผ่ เู้ ชย่ี วชาญ  ทง้ั   ๆ  ทห่ี ตั ถการนน้ั เปน็ หตั ถการ ท่ีไม่ซับซ้อน  เป็นต้น  ส่ิงต่าง  ๆ  เหล่าน้ีล้วนส่งผลกระทบแก่ผู้รับบริการในท้ายท่ีสุด เพราะนอกจากจะมีค่าบริการจากการส่งตรวจท่ีไม่จำ�เป็นเพ่ิมข้ึนแล้ว  แพทย์ยังอาจต้อง ท�ำ ประกนั ความรบั ผดิ ทางแพง่ เพอ่ื จะไมต่ อ้ งจา่ ยคา่ เสยี หายจำ�นวนมากในกรณถี กู ฟอ้ งรอ้ ง ซง่ึ ยอ่ มสง่ ผลใหค้ า่ บรกิ ารทางการแพทยส์ งู ขน้ึ ตามไปดว้ ย หรอื ในบางกรณี คนไขอ้ าจไดร้ บั การรกั ษาพยาบาลชา้ เกนิ ไปเนอ่ื งมาจากกระบวนการสง่ ตอ่ คนไขใ้ หแ้ พทยเ์ ฉพาะทาง เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาให้ความสัมพันธ์ระหว่างแพทย์และคนไข้ดีขึ้น  โดยเฉพาะจากการเผชิญหน้ากันระหว่างแพทย์และคนไข้ในช้ันศาล  ซ่ึงเป็นกระบวนการ ท่ใี ช้เวลายาวนานและมีค่าใช้จ่ายสูง๑  ระบบการชดใช้ค่าเสียหายโดยไม่ต้องพิสูจน์ความรับผิด  (No-fault  compensation)  ไดถ้ กู น�ำ มาใชใ้ นหลายประเทศ  ตวั อยา่ งเชน่   ประเทศสวเี ดน ประเทศนวิ ซแี ลนด๒์ รวมไปถงึ ประเทศฝรง่ั เศส ซง่ึ ในปจั จบุ นั กไ็ ดม้ คี วามพยายามในการผลกั ดนั ให้มีระบบดังกล่าวขึ้นในประเทศไทย  ผ่านการเสนอร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้ได้ ๑ Aberkane P., La réparation du dommage médical et sa jurisprudence, Larcier 2013 Bruxelles ๒ ผสู้ นใจสามารถศกึ ษาเพม่ิ เตมิ จาก Saardphak, O.A., “No-fault compensation to patients for injuries from medical services”, Thesis (LL.M. (Business Laws)), Thammasat University, 2012.

รับผลกระทบจากบรกิ ารสาธารณสขุ พ.ศ. .... ซง่ึ ไดร้ บั การบรรจใุ นวาระการปฏริ ปู ท่ี ๓๑ : การปฏริ ปู ระบบคมุ้ ครองผบู้ รโิ ภค ของคณะกรรมาธกิ ารปฏริ ปู การคมุ้ ครองผบู้ รโิ ภค สภาปฏริ ปู แหง่ ชาติ ๓ โดยบทความน้ีจะนำ�เสนอระบบการชดเชยค่าเสียหายจากอุบัติเหตุทางการแพทย์ของ ประเทศฝร่งั เศส  โดยเฉพาะในส่วนของการชดเชยค่าเสียหายจากอุบัติเหตุทางการแพทย์ ซ่ึงผู้เขียนหวังว่าจะเป็นประโยชน์ในการพัฒนาระบบการชดเชยค่าเสียหายจากบริการ สาธารณสขุ ในประเทศไทยตอ่ ไป ความเปน็ มาของระบบการชดเชยคา่ เสยี หายจากอบุ ตั เิ หตทุ างการแพทย์ ระบบการชดเชยค่าเสียหายจากอุบัติเหตุทางการแพทย์น้ัน  ถูกก่อต้ังข้ึน โดยรฐั บญั ญตั ิ ลงวนั ท่ี ๒ มนี าคม ๒๐๐๒ วา่ ดว้ ยสทิ ธผิ ปู้ ว่ ยและคณุ ภาพของระบบ สาธารณสขุ หรอื ทเ่ี รยี กวา่ “รฐั บญั ญตั ิ Kouchner”๔ อยา่ งไรกด็ ี ความจ�ำ เปน็ ในการกอ่ ตง้ั ระบบการชดเชยค่าเสียหายก่งึ อัตโนมัติจากอุบัติเหตุทางการแพทย์ท่รี ้ายแรงได้ถูกกล่าวถึง เปน็ ครง้ั แรกโดยศาสตราจารย์ André Tunc ในปี ค.ศ. ๑๙๖๖ ซง่ึ ไดเ้ สนอระบบการ ประกันภัยแบบบังคับท่ีคุ้มครองความเส่ียงทางการแพทย์  และให้แพทย์ร่วมกันจ่าย คา่ เบย้ี ประกนั เพอ่ื ประโยชนข์ องคนไข๕้ ๓ รายงานของคณะกรรมการปฏริ ปู การคมุ้ ครองผบู้ รโิ ภค สภาปฏริ ปู แหง่ ชาติ http://library2. parliament.go.th/giventake/content_nrc2557/d072958-0.5.pdf (เขา้ ถงึ เมอ่ื ๘ พฤษภาคม ๒๕๖๐) ๔ สาธารณรัฐฝร่งั เศสมีธรรมเนียมในการเรียกช่อื เล่นกฎหมาย  เน่อื งจากกฎหมายส่วนใหญ่ มกั จะมชี อ่ื ทย่ี าว ยากแกก่ ารเรยี กชอ่ื โดยจะตง้ั ชอ่ื เลน่ ตามนามสกลุ ของผทู้ ม่ี บี ทบาทส�ำ คญั ในการผลกั ดนั รา่ งกฎหมาย โดยกฎหมาย Kouchner นน้ั เปน็ ชอ่ื เลน่ ทเ่ี รยี กตามชอ่ื ของ Bernard Kouchner รฐั มนตรี ทร่ี บั ผดิ ชอบดา้ นการสาธารณสขุ ในขณะนน้ั ๕ Tunc, A., La responsabilité civile, in : Ordre national des médecins (sous la dir.), Deuxième congrès international de morale médicale, 1966, t. 1, p. 39. โดย André Tunc ไดร้ บั แนวคดิ จาก Albert A. Ehrenzweig (Compulsory “hospital-accident” insurance:a needed first step toward the displacement of liability for “medical malpractice”, Univ. Chicago Law Review 31 (1964): 279 และ Paul MOUREAU, (P. Delnoy/P. Moureau, Le risque médical ne devrait-il pas s’ajouter aux autres notions de responsabilité professionnelle ?, in : Ordre national des médecins (sous la dir.), Deuxième congrès international de morale médicale, 1966, t. 2, p. 131) 92

93 ระบบการชดเชยค่าเสียหายจากอุบัติเหตุทางการแพทย์ในฝร่ังเศส เป็นเพียงทางเลือกหน่ึง  ผู้เสียหายอาจเลือกใช้สิทธิด้วยวิธีการน้ีหรือจะฟ้องต่อศาล เพ่อื เรียกร้องค่าเสียหายก็ได ้ โดยระบบการชดเชยค่าเสียหาย  ฯ  น้นั   ต้งั อย่บู นพ้นื ฐาน ของ  “ความเปน็ อนั หนง่ึ อนั เดยี วกนั ของคนในชาต”ิ ๖  (la  solidarité  nationale)  ซง่ึ เกดิ ขน้ึ จากความคิดในเบ้ืองต้นท่ีว่า  “จะเป็นการไม่เป็นธรรมอย่างย่ิงท่ีจะปล่อยให้ผู้ท่ีโชคร้าย ได้รับความเสียหายจากความเส่ียงท่ีจำ�ต้องเผชิญไม่ได้รับการชดเชย  เพียงเพราะว่า โดยส่วนใหญ่แล้ว  เขาเหล่าน้นั ตกอย่ใู นฐานะท่ไี ม่สามารถพิสูจน์ความรับผิดของแพทย์ได้” นอกจากน้ี  ระบบดังกล่าวยังมีวัตถุประสงค์เพ่ือช่วยให้ความสัมพันธ์ระหว่างแพทย์ และคนไขด้ ขี น้ึ   โดยการลดความกดดนั ของแพทย์  ทป่ี จั จบุ นั มกั จะถกู ผลกั ภาระการพสิ จู น์ อยา่ งไมเ่ ปน็ ธรรมในกรณที เ่ี ปน็ ขอ้ พพิ าทในชน้ั ศาล ท้ังน้ี  ควรคำ�นึงด้วยว่า  “ความเป็นอันหน่ึงอันเดียวกัน”  (la  solidarité) แตกต่างจาก  “ความเห็นอกเห็นใจ”  (l’altruisme)  ซ่ึงมักจะมีความเข้าใจสับสนระหว่าง สองหลักการน้ี  โดยความเป็นอันหน่ึงอันเดียวกัน  หมายถึง  การท่ีบุคคลใดบุคคลหน่ึง เลือกท่ีจะช่วยเหลือหรืออยากช่วยเหลือผู้อ่ืน  โดยรู้สึกว่าหากตกอยู่ในสถานการณ์ หรือภาวะเช่นน้ันก็ต้องการจะได้รับความช่วยเหลือเช่นกัน๗  ส่วนความเห็นอกเห็นใจ หมายความถึง  การท่ีบุคคลใดบุคคลหน่ึงช่วยเหลือผู้อ่ืนโดยไม่รู้สึกว่าตนก็อาจอยู่ใน สถานการณ์เช่นน้ันได้  และไม่คาดหวังว่าตนจะได้รับการช่วยเหลือในลักษณะเดียวกัน หากตกอยใู่ นเหตกุ ารณเ์ ชน่ วา่ ๘  ๖ นอกจากการชดเชยค่าเสียหายจากอุบัติเหตุทางการแพทย์แล้ว  ประเทศฝร่ังเศสมีการ ชดเชยค่าเสียหายท่อี ย่บู นพ้นื ฐานของ  “ความเป็นอันหน่งึ อันเดียวกันของคนในชาติ”  ท่เี ก่ยี วข้องกับการ สาธารณสขุ อกี ระบบหนง่ึ คอื กรณผี ลกระทบตอ่ สขุ ภาพจากแรใ่ ยหนิ ซง่ึ จะไมก่ ลา่ วถงึ ในทน่ี ้ี ๗ Karsenti, B. Eléments pour une généalogie du concept de solidarité. [Online] จาก http:// archive.wikiwix.com/cache/?url=http%3A%2F%2Fmultitudes.samizdat.net%2Farticle.php3%3Fid_ article%3D340 (เขา้ ถงึ เมอ่ื ๘ พฤษภาคม ๒๕๖๐) ๘ Le comité de rédaction. L’altruisme: entretien avec Bahram Elahi. [Online] จาก http:// www.e-ostadelahi.fr/eoe-fr/l-altruisme-entretien-avec-bahram-elahi/ (เขา้ ถงึ เมอ่ื ๘ พฤษภาคม ๒๕๖๐)

หนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ ง เพ่ือให้การเยียวยาความเสียหายเป็นไปอย่างรวดเร็ว  ไม่เสียค่าใช้จ่าย  อยภู่ ายใตบ้ รรยากาศทด่ี ี และประชาชนสามารถเขา้ ถงึ ไดง้ า่ ย หนว่ ยงานทม่ี สี ว่ นขอ้ งในการ ชดเชยคา่ เสยี หายจากอบุ ตั เิ หตทุ างการแพทยจ์ งึ ไดถ้ กู กอ่ ตง้ั ขน้ึ ดงั ตอ่ ไปน้ี ๑. ส�ำ นกั งานชดเชยคา่ เสยี หายจากอบุ ตั เิ หตทุ างการแพทย ์ จากโรคทเ่ี กดิ จาก การรกั ษาพยาบาล  และจากการตดิ เชอ้ื ภายในโรงพยาบาลแหง่ ชาต ิ (Office  national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales: ONIAM) ONIAM เปน็ หนว่ ยงานของรฐั   มฐี านะเปน็ นติ บิ คุ คลมหาชน อยภู่ ายใตก้ �ำ กบั ของรัฐมนตรีท่รี ับผิดชอบด้านการสาธารณสุข  มีการจัดองค์กรและมีอำ�นาจหน้าท่ตี ามท่ี ก�ำ หนดไวใ้ นประมวลกฎหมายสาธารณสขุ ๙ (Code de la santé publique: CSP) โดย ONIAM มงี บประมาณเปน็ ของตนเอง  ซง่ึ มาจาก  เงนิ สนบั สนนุ จากองคก์ รประกนั สขุ ภาพตา่ ง  ๆ (les organismes  d’assurance maladie) เงนิ สนบั สนนุ จากรฐั เงนิ ชดเชยคา่ ตอบแทน ผเู้ ชย่ี วชาญ เงนิ คา่ ปรบั จากผรู้ บั ประกนั และเงนิ ทไ่ี ดจ้ ากการใชส้ ทิ ธไิ ลเ่ บย้ี โดยคา่ ใชจ้ า่ ย ของ  ONIAM  ประกอบด้วยค่าตอบแทนผู้เช่ียวชาญและเงินชดเชยท่ีจ่ายให้แก่ผู้ได้รับ ความเสยี หายเปน็ หลกั โดย ONIAM มหี นา้ ทจ่ี า่ ยเงนิ ชดเชยใหแ้ กผ่ เู้ สยี หายจากอบุ ตั เิ หตุ ทางการแพทย์  โรคท่เี กดิ จากการรกั ษาพยาบาล  การติดเช้อื ในโรงพยาบาล  ตามมาตรา L  1142-1  II แหง่ ประมวลกฎหมายสาธารณสขุ (CSP) รวมไปถงึ การชดเชยคา่ เสยี หาย โดยปราศจากความผดิ ในกรณกี ารฉดี วคั ซนี ภาคบงั คบั การตดิ เชอ้ื ไวรสั HIV การตดิ เชอ้ื ไวรสั ตบั อกั เสบซี เปน็ ตน้ นอกจากน้ี เพอ่ื ใหเ้ กดิ ความโปรง่ ใสดา้ นขอ้ มลู ขา่ วสาร รฐั บญั ญตั ิ ลงวนั ท่ี ๑๓ สงิ หาคม ๒๐๐๔ ไดต้ ง้ั ส�ำ นกั งานสงั เกตการณด์ า้ นความเสย่ี งทางการแพทย์ (Observatoire des risque médicaux) ขน้ึ เปน็ หนว่ ยงานภายในของ ONIAM เพอ่ื ท�ำ หนา้ ท่ี รวบรวมขอ้ มลู เกย่ี วกบั อบุ ตั เิ หตทุ างการแพทย์ โรคทเ่ี กดิ จากการรกั ษาพยาบาล การตดิ เชอ้ื ในโรงพยาบาล และขอ้ มลู เกย่ี วกบั การชดเชยคา่ เสยี หายในกรณตี า่ ง ๆ ๙ Laude A., Mathieu B., Tabuteau D, Droit de la santé, 3ème édition, PUF, 2012, p.532; Article L1142-22 CSP 94

95 การด�ำ เนนิ งานของ ONIAM มหี นว่ ยงานหลกั ทส่ี ำ�คัญประกอบดว้ ย ก)  คณะกรรมการบริหาร  มีองค์ประกอบตามท่ีกำ�หนดไว้ในรัฐ กฤษฎกี าทไ่ี ดร้ บั ความเหน็ ชอบจากสภาแหง่ รฐั (décret en Conseil d’État) ประกอบดว้ ย ประธานซ่ึงแต่งต้ังโดยรัฐกฤษฎีกา  (décret)  ตามความเห็นของรัฐมนตรีท่ีรับผิดชอบ ดา้ นสาธารณสขุ   มวี าระการด�ำ รงต�ำ แหนง่   ๓  ป ี และดำ�รงตำ�แหนง่ ไดไ้ มเ่ กนิ   ๒  วาระ๑๐ ผแู้ ทนหนว่ ยงานของรฐั จ�ำ นวน ๑๑ คน สมาชกิ ซง่ึ แตง่ ตง้ั โดยค�ำ สง่ั รฐั มนตรจี �ำ นวน ๙ คน และผแู้ ทนจากบคุ ลากรของส�ำ นกั งานจ�ำ นวน ๒ คน๑๑ โดยคณะกรรมการบรหิ ารมหี นา้ ท ่ี กำ�หนดนโยบายของสำ�นักงานและตัดสินใจเร่อื งท่สี ำ�คัญ๑๒  เช่น  การกำ�หนดงบประมาณ การออกกฎหรอื ระเบยี บภายในของส�ำ นกั งาน เปน็ ตน้ ข)  ผ้อู ำ�นวยการสำ�นักงาน๑๓  แต่งต้งั โดยรัฐกฤษฎีกาเช่นเดียวกับประธาน คณะกรรมการบรหิ าร มวี าระการด�ำ รงต�ำ แหนง่ ๓ ปี ไมจ่ �ำ กดั วาระ มหี นา้ ทบ่ี รหิ ารงานตา่ ง ๆ ของสำ�นักงานเช่น  การกำ�หนดจำ�นวนเงินชดเชย  ดำ�เนินการฟ้องคดีท่ีเก่ียวข้องกับการ จา่ ยเงนิ ชดเชย การประสานงานกบั คณะกรรมการประนอมขอ้ พพิ าท ฯ แหง่ แควน้ เปน็ ตน้ ค)  คณะกรรมการทป่ี รกึ ษา (Conseil d’orientation) มปี ระธานคณะกรรมการ บรหิ ารเปน็ ประธาน และมกี รรมการอน่ื อกี ๑๒ คน๑๔ มหี นา้ ทใ่ี หค้ �ำ แนะน�ำ คณะกรรมการ บรหิ ารในการก�ำ หนดนโยบายเกย่ี วกบั เรอ่ื งการตดิ เชอ้ื จากการถา่ ยเลอื ด  หรอื ความเสยี หาย จากการฉดี วคั ซนี รวมไปถงึ กรณคี วามเสยี หายจากยา Benfluorex๑๕ ๑๐ Article R1142-42 CSP ๑๑ Article R1142-43 CSP ๑๒ Article R1142-46 CSP ๑๓ Article R1142-52 CSP ๑๔ Article R1142-47 CSP ทง้ั น้ี ประกอบดว้ ย กรรมการโดยต�ำ แหนง่ จ�ำ นวน ๖ คน และ กรรมการจากการแตง่ ตง้ั จ�ำ นวน ๖ คน โดยแตง่ ตง้ั จากผมู้ คี วามรคู้ วามเชย่ี วชาญจ�ำ นวน ๓ คน และผแู้ ทน จากสมาคมซง่ึ เปน็ ตวั แทนของผใู้ ชบ้ รกิ ารสาธารณสขุ จ�ำ นวน ๓ คน ๑๕ Article R1142-51 CSP

๒. คณะกรรมการประนอมข้อพิพาทและชดเชยค่าเสียหายจากอุบัติเหตุ ทางการแพทย ์ โรคทเ่ี กดิ จากการรกั ษาพยาบาล  และการตดิ เชอ้ื ภายในโรงพยาบาล (les commissions de conciliation et d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales: CCI) คณะกรรมการประนอมข้อพิพาท  ฯ  มีภารกิจในการประนอมข้อพิพาทและ แก้ไขความขัดแย้งเพ่ือรักษาความสัมพันธ์ท่ีดีระหว่างแพทย์กับคนไข้  โดยการลดการนำ� ความขัดแย้งข้ึนสู่การพิจารณาคดีในช้ันศาล  มีหน้าท่ีหลักในการพิจารณาจ่ายเงินชดเชย ความเสียหายจากอุบัติเหตุทางการแพทย ์ และเป็นผ้ปู ระนอมข้อพิพาทระหว่างค่ขู ัดแย้ง ซ่ึงอาจเป็นความขัดแย้งระหว่างคนไข้กับแพทย์  หรือระหว่างบุคลากรกับหน่วยงาน ทางสาธารณสุข  หรือระหว่างหน่วยงานทางสาธารณสุขด้วยกัน  เป็นต้น  และเพ่ือให้ ประชาชนสามารถย่นื ขอรับเงินชดเชยได้ง่าย  และเพ่อื ให้กระบวนการชดเชยเป็นไปอย่าง รวดเรว็ คณะกรรมการประนอมขอ้ พพิ าท ฯ จงึ ถกู ตง้ั ขน้ึ ในระดบั แควน้ หรอื ทเ่ี รยี กวา่ les commissions régionales de conciliation et d’indemnisation (CRCI) โดยในแตล่ ะแควน้ นน้ั อาจมี  CRCI  หน่งึ หรือหลายชุดก็ได้๑๖  องค์ประกอบของ  CRCI  น้นั เป็นไปตามท่บี ัญญัติ ไว้ในมาตรา  L  1142-6  CSP  กล่าวคือ  มีประธานเป็นผู้พิพากษาศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง๑๗  และมีกรรมการประกอบดว้ ยผ้แู ทนผ้ปู ว่ ยหรอื ผ้ใู ชบ้ รกิ ารระบบสาธารณสุข ผ้ปู ระกอบวิชาชีพด้านสาธารณสุข  ผู้บริหารสถานพยาบาลหรือหน่วยบริการสาธารณสุข ผแู้ ทนจาก ONIAM ผแู้ ทนจากบรษิ ทั ประกนั ภยั และผเู้ ชย่ี วชาญดา้ นการชดเชยความเสยี หายทเ่ี กดิ แกเ่ นอ้ื ตวั รา่ งกาย  ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี สมาชกิ CRCI จะตอ้ งรกั ษาความลบั และ ไมม่ ผี ลประโยชนท์ บั ซอ้ น ๑๖ เดมิ แตล่ ะแควน้ จะมี CRCI เพยี ง ๑ ชดุ การแกไ้ ขใหม้ ี CRCI ไดม้ ากกวา่ ๑ ชดุ เกดิ ขน้ึ โดย ผลของรฐั บญั ญตั เิ ลขท่ี ๒๐๐๙-๕๒๖ ลงวนั ท่ี ๑๒ พฤษภาคม ๒๐๐๙ ๑๗ โดยอาจเปน็ ผพู้ พิ ากษาทป่ี ฏบิ ตั หิ นา้ ทอ่ี ยหู่ รอื เกษยี ณแลว้ กไ็ ด้ 96

97 แมว้ า่ CRCI จะมผี พู้ พิ ากษาเปน็ ประธาน CRCI กม็ ไิ ดม้ ฐี านะเปน็ องคก์ ร ตุลาการหรือหน่วยงานทางปกครองแต่อย่างใด  คงเป็นแต่เพียงคณะกรรมการเฉพาะกิจ (ad hoc) ทไ่ี มม่ ฐี านะเปน็ นติ บิ คุ คล อยา่ งไรกด็ ี CRCI มคี วามใกลช้ ดิ อยา่ งยง่ิ กบั ONIAM ซ่งึ เป็นผ้สู นับสนุนงบประมาณและบุคลากร  ด้วยเหตุน้คี ณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผย ขอ้ มลู ขา่ วสารของรฐั (Commission d’accès aux documents administratifs  : CADA) วินิจฉัยว่า  “...ความเห็นของ  CRCI  เป็นข้อมูลข่าวสารของรัฐ...ท่ีได้รับการคุ้มครอง ความลับส่วนบุคคล...”๑๘  บุคคลท่ีไม่มีส่วนเก่ียวข้องจึงไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลดังกล่าว ได้ อยา่ งไรกต็ าม รฐั ก�ำ หนดลงวนั ท่ี ๒ มนี าคม ๒๐๑๒ อนญุ าตใหค้ ณะกรรมการอบุ ตั เิ หตุ ทางการแพทยแ์ หง่ ชาตสิ ามารถเขา้ ถงึ เอกสารดงั กลา่ วไดอ้ ยา่ งมเี งอ่ื นไข ท้ังน้ี  ในระหว่างการพิจารณารัฐบัญญัติ  Kouchner  รัฐมนตรีสาธารณสุข ในขณะน้ันได้กล่าวไว้ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร  (Assemblée  nationale)  ว่า  “...บทบาทของ CRCI คอื การใหค้ วามรคู้ วามเขา้ ใจถงึ ความเสย่ี งและผลกระทบทเ่ี กดิ ขน้ึ จากการรักษาพยาบาล...การชดเชยค่าเสียหายน้ันจะต้องเป็นไปโดยท่ีเกิดความเข้าใจ จากทกุ ฝา่ ย...”๑๙ โดยนอกจากจะท�ำ หนา้ ทใ่ี หค้ วามเหน็ เรอ่ื งเงนิ ชดเชยแลว้ คณะกรรมการ ประนอมข้อพิพาทฯ  ยังอาจเป็นตัวกลางแก้ไขปัญหาความขัดแย้งระหว่างผู้ให้บริการ สาธารณสุขด้วย  ซ่งึ ในการปฏิบัติหน้าท่คี ณะกรรมการประนอมข้อพิพาท  ฯ  อาจแต่งต้งั คณะอนกุ รรมการปฏบิ ตั หิ นา้ ทแ่ี ทนได๒้ ๐ ๓. คณะกรรมการอุบัติเหตุทางการแพทย์แห่งชาติ  (la  Commission Nationale des Accidents Médicaux : CNAMed) ในการแก้ไขข้อพิพาทเก่ียวกับการให้บริการสาธารณสุขน้ัน  ความเห็นของ ผู้เช่ียวชาญมีความสำ�คัญเป็นอย่างย่ิง  CNAMed  จึงถูกก่อต้ังข้ึนเพ่ือให้การรับรอง ๑๘ ค�ำ วนิ จิ ฉยั CADA N° 20041039 ลงวนั ท่ี ๑ เมษายน ๒๐๐๔ ๑๙ JO déb. AN, 3 oct 2001 p. 5322 (รายงานการประชมุ สภาผแู้ ทนราษฎร ลงวนั ท่ี ๓ ตลุ าคม ๒๐๐๑ หนา้ ๕๓๒๒) ๒๐ Article L1142-5 CSP

ผเู้ ชย่ี วชาญโดยการขน้ึ ทะเบยี นในบญั ชรี ะดบั ชาต ิ รวมไปถงึ การก�ำ หนดแนวทางปฏบิ ตั ติ น ของผู้เช่ียวชาญ  และดูแลให้การให้ความเห็นของผู้เช่ียวชาญเป็นไปอย่างสอดคล้องกัน ในการน้ี  คณะกรรมการยังอาจเข้าถึงข้อมูลท่ีเป็นความลับทางการแพทย์ได้อีกด้วย  แตจ่ ะตอ้ งกระท�ำ ภายใตเ้ งอ่ื นไขทก่ี �ำ หนดโดยสภาแหง่ รฐั เพอ่ื ใหข้ อ้ มลู ดงั กลา่ วไมถ่ กู เปดิ เผย ต่อบุคคลอ่ืน๒๑  CNAMed  เป็นหน่วยงานภายใต้กำ�กับของรัฐมนตรีท่ีรับผิดชอบ ดา้ นการยตุ ธิ รรมและดา้ นการสาธารณสขุ โดยรฐั มนตรที ง้ั ๒ คน เปน็ ผรู้ ว่ มกนั แตง่ ตง้ั ประธาน ของ CNAMed กรรมการของ CNAMed ประกอบไปดว้ ยผปู้ ระกอบวชิ าชพี ผแู้ ทนผใู้ ช้ บรกิ ารสาธารณสขุ และผทู้ ม่ี คี วามรคู้ วามสามารถ ทง้ั น้ี เพอ่ื ความโปรง่ ใสในการปฏบิ ตั ิ หนา้ ท่ี กรรมการ CNAMed จะตอ้ งแจง้ ถงึ ความสมั พนั ธ์ (ทง้ั ทางตรงและทางออ้ ม) กบั บริษัท  องค์กร  หรือหน่วยงานต่าง  ๆ  ท่ีอาจเก่ียวข้องกับการปฏิบัติงานต่อรัฐมนตรี ท่ีรับผิดชอบด้านการสาธารณสุข  ซ่ึงข้อมูลดังกล่าวจะถูกประกาศให้สาธารณชนทราบ ตอ่ ไป๒๒ เงอ่ื นไขการจา่ ยเงนิ ชดเชย ผู้รับบริการสาธารณสุขท่ีได้รับความเสียหายท่ีไม่ได้เกิดจากความผิดของ ผใู้ หบ้ รกิ าร จะไดร้ บั เงนิ ชดเชยเมอ่ื ความเสยี หายนน้ั เขา้ เงอ่ื นไข ๔ ประการ ตามมาตรา L 1142-1-II CSP ดงั ตอ่ ไปน้ี ๑. เปน็ ความเสยี หายทเ่ี กดิ ขน้ึ จากการใหบ้ รกิ าร ความเสียหายท่ีจะได้รับการชดเชยน้ัน  จะต้องเกิดข้ึนโดยตรงจากการกระทำ� เพ่ือป้องกันโรค  การวินิจฉัยโรค  หรือการรักษาพยาบาล  โดยไม่จำ�เป็นจะต้องระบุ ให้ชัดเจนว่าความเสียหายน้นั เกิดจากเหตุใด  เพียงแต่พิสูจน์ได้ว่าเกิดข้นึ เหตุใดเหตุหน่งึ ใน  ๓  เหตุน้ีก็เพียงพอแล้ว  การกระทำ�เพ่ือป้องกันโรคน้ันรวมถึงความล้มเหลวในการ ปอ้ งกนั การเกิดโรค  หรอื ความลม้ เหลวในการฉดี วัคซีน  เช่น  การฉดี วคั ซนี แลว้ ไมท่ ำ�ใหเ้ กดิ ๒๑ Article L1142-10 CSP ๒๒ Article R1142-27 CSP 98

99 ภูมิคุ้มกัน  แม้ว่าวัคซีนจะมีคุณภาพและได้ทำ�การฉีดตามแนวเวชปฏิบัติท่ีดีก็ตาม ซ่ึงศาลได้เคยวินิจฉัยไว้ว่า  ความเสียหายท่ีเกิดข้ึนกับมารดาหรือทารกจากการทำ�คลอด ด้วยวิธีธรรมชาติไม่ได้รับความคุ้มครอง  เน่ืองจากการคลอดน้ันเป็นการกระทำ�ท่ีเกิดข้ึน โดยธรรมชาติ จงึ ไมถ่ อื วา่ เปน็ การกระท�ำ ทางการแพทย๒์ ๓ ดว้ ยเหตนุ ้ี ความเสยี หายทเ่ี กดิ ขน้ึ จากการใหบ้ รกิ ารดา้ นอน่ื ๆ ทไ่ี มใ่ ชก่ ารให้ บรกิ ารทางการแพทย์ เชน่ การใหบ้ รกิ ารหอ้ งพกั อาหาร เปน็ ตน้ จะไมไ่ ดร้ บั ความคมุ้ ครอง ตามมาตราน้ี  รวมไปถึงความเสียหาย  ท่ีเกิดจากการให้บริการทางการแพทย์ท่ีไม่ได้มี วตั ถปุ ระสงคใ์ นการรกั ษาพยาบาล เชน่ การท�ำ ศลั ยกรรมเสรมิ ความงามเพอ่ื ความสบายใจ หรอื การแพทยเ์ พอ่ื ความสะดวกสบาย๒๔  (médecine  de  confort)  เปน็ ตน้   ซง่ึ ในกรณนี ้ี ศาลเมอื ง Toulon ไดว้ นิ จิ ฉยั ยนื ยนั ไวใ้ นค�ำ พพิ ากษาท่ี ๑๐/๐๐๓๕๗ ลงวนั ท่ี ๒๔ มถิ นุ ายน ๒๐๑๐๒๕  อยา่ งไรกต็ าม  นกั กฎหมายบางสว่ นเหน็ วา่ ควรชดเชยกรณกี ารใหบ้ รกิ ารทางการ แพทยท์ ไ่ี มไ่ ดม้ วี ตั ถปุ ระสงคใ์ นการรกั ษาพยาบาลดว้ ย  เพอ่ื ชว่ ยเหลอื ผเู้ สยี หายและเพอ่ื ให้ เกดิ ความเปน็ ธรรม ๒. เปน็ ความเสยี หายทเ่ี กดิ ขน้ึ อยา่ งผดิ ปกติ ความเสียหายท่ีจะได้รับการชดเชยจะต้องเป็นความเสียหายท่ีเกิดข้ึนอย่าง ผดิ ปกติ ไมอ่ าจคาดหมายได้ เมอ่ื ค�ำ นงึ ถงึ อาการของคนไข้ การจะพจิ ารณาวา่ ความเสยี หาย ท่ีเกิดข้ึนผิดปกติหรือไม่น้ัน  เป็นเร่ืองละเอียดอ่อน  ซ่ึงศาลฎีกาได้เคยวินิจฉัยไว้ว่า  “…เม่ือพิจารณาถึงประวัติการรักษาพยาบาลเก่ียวกับหลอดเลือดของนาย  C  แล้ว การตกเลือดท่ีเกิดข้ึนจึงมิใช่ความเสียหายท่ีเกิดข้ึนอย่างผิดปกติและคาดหมายไม่ได้เม่ือ คำ�นึงถึงอาการของคนไข้...”๒๖  จะเห็นได้ว่าการพิจารณาว่าความเสียหายท่ีเกิดข้ึนน้ัน ๒๓ CE N°386165 ลงวนั ท่ี ๒๗ มถิ นุ ายน ๒๐๑๖ ๒๔ หมายถงึ การใชย้ าหรอื การท�ำ หตั ถการเพอ่ื ความสะดวกสบายของคนไขเ้ พยี งประการเดยี ว โดยปราศจากขอ้ บง่ ชท้ี างการแพทย์ เชน่ การใหย้ าระงบั ปวดแกผ่ ปู้ ว่ ยระยะสดุ ทา้ ย ซง่ึ การระงบั ปวดไมไ่ ดม้ ี ผลชว่ ยในการรกั ษาโรค แตเ่ ปน็ การชว่ ยใหค้ นไขไ้ ดร้ บั ความสะดวกสบายเทา่ นน้ั ๒๕ คดนี โ้ี จทกฟ์ อ้ ง ONIAM เพอ่ื ใหจ้ า่ ยเงนิ ชดเชยความเสยี หายทเ่ี กดิ ขน้ึ จากการฉดี ยาชาเขา้ ไขสนั หลงั ทจ่ี �ำ เปน็ ตอ้ งท�ำ เพอ่ื ท�ำ การลบรอยแผลเปน็ จากการผา่ ตดั ดดู ไขมนั ๒๖ Cass. Civ. 1re N° 09-17135 ลงวนั ท่ี ๓๑ มนี าคม ๒๐๑๑

ผดิ ปกตหิ รอื ไมจ่ ะตอ้ งพจิ ารณาเปน็ กรณี ๆ ไป การใหน้ ยิ ามนน้ั เปน็ เรอ่ื งยาก อยา่ งไรกด็ ี ความถ่ีในการเกิดความเสียหายจากความเส่ียงน้ันข้ึนเป็นหน่ึงปัจจัยท่ีนำ�มาใช้พิจารณา กล่าวคือ  หากเกิดความเสียหายจากความเส่ยี งน้นั ข้นึ บ่อยคร้งั   ย่อมถือว่าความเสียหายน้นั ไม่ใช่ความเสียหายท่ีเกิดข้ึนอย่างผิดปกติ  ในทางกลับกัน  อาจเกิดปัญหาว่าจะต้องมี ความถ่ีมากน้อยเพียงใดจึงจะถือว่าความเสียหายน้ันเป็นเร่ืองปกติ  ซ่ึงจะต้องอาศัย ความเหน็ ของผเู้ ชย่ี วชาญมาชว่ ยในการตคี วามในกรณนี ้ี ๓. เปน็ ความเสยี หายทม่ี คี วามรา้ ยแรง ความเสยี หายทจ่ี ะไดร้ บั การชดเชยนน้ั   จะตอ้ งเปน็ ความเสยี หายทม่ี คี วามรา้ ยแรง ตามหลกั เกณฑท์ ก่ี ฎหมายก�ำ หนด ทง้ั น้ี ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั กิ �ำ หนดเกณฑข์ น้ั สงู ของความเสยี หาย ทเ่ี กดิ ขน้ึ ตอ่ รา่ งกายหรอื จติ ใจไวท้ ร่ี อ้ ยละ ๒๕ เพอ่ื ไมใ่ หเ้ ปน็ การจ�ำ กดั สทิ ธผิ เู้ สยี หายจ�ำ นวน มากเกินควร  กล่าวคือ  ฝ่ายบริหารจะกำ�หนดให้ชดเชยเฉพาะความเสียหายท่ีเกินกว่า รอ้ ยละ ๒๕ ไมไ่ ด้ ซง่ึ ปจั จบุ นั ฝา่ ยบรหิ าร โดยรฐั กฤษฎกี าท่ี ๒๐๑๑-๗๖ ลงวนั ท่ี ๑๙ มกราคม ๒๐๑๑  กำ�หนดว่าความเสียหายท่ีจะได้รับการชดเชยน้ันจะต้องมีความร้ายแรงมากกว่า ร้อยละ  ๒๔๒๗  นอกจากน้ ี กรณีท่ผี ้เู สียหายสูญเสียความสามารถในการท�ำ งานช่วั คราว เปน็ เวลา ๖ เดอื นตดิ ตอ่ กนั หรอื เปน็ เวลา ๖ เดอื นไมต่ ดิ ตอ่ กนั ภายในระยะเวลา ๑๒ เดอื น ถอื เปน็ ความเสยี หายทอ่ี าจไดร้ บั การชดเชย และในกรณที เ่ี ปน็ ขอ้ ยกเวน้ อยา่ งยง่ิ ความเสยี หาย ตอ่ ไปนอ้ี าจถอื ไดว้ า่ มคี วามรา้ ยแรงถงึ ขนาดทจ่ี ะไดร้ บั การชดเชย ก)  กรณีท่ีผู้เสียหายไม่สามารถประกอบอาชีพท่ีเคยทำ�ก่อนได้รับ ความเสยี หาย หรอื ข)  กรณีท่ีความเสียหายส่งผลให้เกิดผลกระทบร้ายแรงอย่างย่ิงต่อการ ด�ำ รงชวี ติ ของผเู้ สยี หาย ซง่ึ รวมถงึ ผลกระทบทางเศรษฐกจิ ดว้ ย ทง้ั น้ี พงึ ตระหนกั วา่ หลกั เกณฑข์ า้ งตน้ นน้ั ใชเ้ ฉพาะในกรณที ค่ี วามเสยี หายเกดิ ขน้ึ จากการกระท�ำ ทป่ี ราศจากความผดิ หลกั เกณฑด์ งั กลา่ วไมใ่ ชก้ บั ความเสยี หายจากการวจิ ยั ๒๗ Article D 1142-1 CSP โดยก�ำ หนดเกณฑก์ ารค�ำ นวณวา่ ความเสยี หายประเภทใดคดิ เปน็ รอ้ ยละเทา่ ไรไวใ้ นภาคผนวกท่ี 11-2 CSP (รฐั กฤษฎกี าท่ี ๒๐๐๓-๔๖๒ ลงวนั ท่ี ๒๑ พฤษภาคม ๒๐๐๓) เชน่ อาการอมั พาตทเ่ี สน้ ประสาทฟมี อรลั คดิ เปน็ รอ้ ยละ ๓๕ เปน็ ตน้ 100