คำวินิจฉัยของศาลในคดีเกี่ยวกับการเรียกคืนเงิน

๙๑ ๑.๓ ความหมายและเงื่อนไขการใช้บังคบั มำตรำ ๕๑ แหง่ พระรำชบญั ญัตวิ ธิ ีปฏบิ ตั ริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดเกี่ยวกับกำรเพิกถอน คำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยที่มีลักษณะเป็นกำรให้ประโยชน์เป็นเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ อย่ำงอื่นท่ีแบ่งแยกได้ โดยให้เจ้ำหน้ำที่คำนึงถึงควำมเชื่อโดยสุจริตของผู้รับคำส่ังทำงปกครองกับประโยชน์ สำธำรณะประกอบกัน โดยควำมเชื่อโดยสุจริตของผู้รับคำสั่งทำงปกครองจะได้รับควำมคุ้มครองถ้ำหำก ผรู้ บั คำสั่งไดด้ ำเนนิ กำรเกีย่ วกับทรพั ย์สนิ ไปแล้วโดยไม่อำจแก้ไขได้หรือกำรแก้ไขจะทำให้ผู้รับคำส่ังได้รับควำม เสียหำยเกินควรแก่กรณี และถ้ำหำกมีกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองโดยให้มีผลย้อนหลัง กำรคืนเงินท่ี ผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้ไปให้นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ตำมประมวลกฎหมำยแพ่ง และพำณิชย์มำใช้ บังคับโดยอนุโลม โดยถ้ำเมื่อใดผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้รู้ถึงควำมไม่ชอบด้วยกฎหมำยของคำส่ังทำงปกครอง หรือควรรู้หำกผู้นั้นมิได้ประมำทเลินเล่ออย่ำงร้ำยแรง ผู้รับคำส่ังทำงปกครองจะตกอยู่ในฐำนะไม่สุจริตนับแต่ เวลำนั้นเป็นต้นไป และหำกเป็นกรณีที่ผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้แสดงข้อควำมอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อควำม จริงซึ่งควรบอกใหแ้ จ้ง หรอื ขม่ ขู่ หรือชกั จูงใจโดยกำรใหท้ รัพย์สินหรือให้ประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วยกฎหมำย หรือผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้ให้ข้อควำมซ่ึงไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วนในสำระสำคัญ หรือผู้รับคำส่ัง ทำงปกครองไดร้ ถู้ ึงควำมไม่ชอบด้วยกฎหมำยของคำสัง่ ทำงปกครองในขณะได้รับคำส่ังทำงปกครองหรือกำรไม่ รนู้ ้นั เปน็ ไปโดยควำมประมำทเลินเลอ่ อย่ำงรำ้ ยแรง ผ้รู ับคำสั่งทำงปกครองจะตอ้ งคนื เงนิ เต็มจำนวน ท้ังนี้ มำตรำ ๕๑ ดังกล่ำวข้ำงต้น ถูกบัญญัติขึ้นด้วยหลักกฎหมำยที่สำคัญอันเป็นหลักกำรพื้นฐำน ๒ หลัก ไดแ้ ก่ หลักควำมชอบด้วยกฎหมำยของกำรกระทำทำงปกครองและหลักกำรคุ้มครองควำมเช่ือโดยสุจริต ของผู้รับคำสั่งทำงปกครองในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครองนั้น ซ่ึงหลักกฎหมำยท้ังสองประกำรน้ีล้วนแต่ เปน็ สว่ นท่ีเปน็ สำระสำคัญของหลักนิติรัฐ๑๓๔ มำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จะถูกนำมำใช้บังคับโดย พจิ ำรณำได้ตำมลำดบั ดังนี้๑๓๕ ๑. คำสัง่ ทำงปกครองท่ีถูกเพกิ ถอนต้องเปน็ คำส่งั ทำงปกครองท่ีไมช่ อบด้วยกฎหมำย และ ๒. คำสั่งทำงปกครองท่ไี มช่ อบดว้ ยกฎหมำยนน้ั ตอ้ งเปน็ คำสั่งทำงปกครองซึ่งเป็นกำรให้เงิน ทรัพย์สิน หรอื ประโยชนท์ ี่แบ่งแยกได้ เชน่ คำส่ังให้ทนุ กำรศึกษำ คำส่ังอนุมัติให้เบิกค่ำเช่ำบ้ำน คำสั่งให้อุปกรณ์ที่จำเป็น สำหรับกำรทำปำ่ ไม้ หรอื คำสั่งให้เมล็ดพนั ธพ์ุ ชื แกเ่ กษตรกร ๓. เมื่อปรำกฏว่ำคำส่ังทำงปกครองเป็นคำส่ังทำงปกครองตำม ๑. และ ๒. แล้ว องค์กรเจ้ำหน้ำที่ ฝ่ำยปกครองจะต้องพิจำรณำในเบ้ืองต้นก่อนว่ำ บุคคลผู้รับคำส่ังทำงปกครองเชื่อในควำมคงอยู่ของคำสั่ง ทำงปกครองหรือไม่ หำกมีควำมเชื่อในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครอง ควำมเช่ือน้ันมีอยู่แค่ไหน เพียงใด ซ่ึงโดยหลักแล้วต้องถือว่ำบุคคลผู้รับคำสั่งทำงปกครองเช่ือในควำมคงอยู่ของคำส่ังทำงปกครองนั้น เว้นแต่ ปรำกฏขอ้ เท็จจริงวำ่ บุคคลนั้นไม่ทรำบว่ำตนได้รับคำสั่งทำงปกครองที่เป็นประโยชน์ หรือคำดคำนวณได้ว่ำตน ได้รับคำสั่งทำงปกครองเกินไปกว่ำที่ตนสมควรได้รับและคำดหมำยได้ว่ำต้องมีกำรเรียกประโยชน์ดังกล่ำว กลบั คืน หำไมแ่ ลว้ องค์กรเจำ้ หน้ำท่ฝี ำ่ ยปกครองย่อมสำมำรถเพิกถอนพร้อมเรยี กประโยชนท์ ่ีได้รับไปกลบั คืนได้ ๑๓๔ วรพจน์ วศิ รตุ พชิ ญ,์ อ้างแลว้ เชงิ อรรถที่ ๘๓, น.๑๖๗. ๑๓๕ วรเจตน์ ภำครี ัตน์, อา้ งแล้ว เชิงอรรถท่ี ๔, น.๒๕๒-๒๕๕.

๙๒ ๔. กรณีที่บุคคลผู้รับคำส่ังทำงปกครองเชื่อในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครอง องค์กรเจ้ำหน้ำที่ ฝ่ำยปกครองต้องพิจำรณำต่อไปว่ำ ควำมเชื่อในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครองน้ัน เป็นควำมเช่ือที่สมควร ได้รับควำมคุ้มครองหรือไม่ โดยมำตรำ ๕๑ วรรคสำม แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดเหตุทีไ่ ม่อำจอำ้ งควำมเชอื่ โดยสุจรติ ในควำมคงอยขู่ องคำสั่งทำงปกครอง ดงั น้ี ๔.๑ บุคคลผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้แสดงข้อควำมอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อควำมจริงซึ่งควร บอกให้แจง้ หรอื ขม่ ขู่ หรอื ชักจงู ใจโดยกำรให้ทรพั ยส์ ินหรอื ให้ประโยชนอ์ ื่นใดที่มิชอบดว้ ยกฎหมำย ๔.๒ บคุ คลผู้รบั คำส่งั ทำงปกครองได้ใหข้ ้อควำมซ่ึงไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วนในสำระสำคัญ ๔.๓ บุคคลผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้รู้ถึงควำมไม่ชอบด้วยกฎหมำยของคำสั่งทำงปกครอง ในขณะได้รบั คำสง่ั ทำงปกครองหรือกำรไมร่ นู้ น้ั เปน็ ไปโดยควำมประมำทเลินเล่ออย่ำงรำ้ ยแรง หำกปรำกฏวำ่ มเี หตุใดเหตหุ นง่ึ ในสำมประกำรข้ำงตน้ โดยหลักแล้วองค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองย่อม ต้องเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองโดยให้มีผลย้อนหลังกลับไปในอดีต หำไม่แล้วองค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครอง จะต้องมีเหตุผลพิเศษในกำรอธิบำยในกำรใช้ดุลพินิจของตนว่ำเหตุใดจึงไม่เพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง ซงึ่ ดุลพนิ จิ ดงั กลำ่ วเปน็ ดุลพินจิ ทีม่ อี ยู่โดยจำกดั อยำ่ งยิง่ ๕. กรณีท่ีไม่ปรำกฏเหตุตำม ๔. ผู้รับคำสั่งทำงปกครองท่ีเช่ือโดยสุจริตในควำมคงอยู่ของคำสั่ง ทำงปกครอง จะไดร้ บั กำรค้มุ ครองประโยชน์ที่ได้รับไปก็ต่อเมื่อ บุคคลดังกล่ำวได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจำกคำสั่ง ทำงปกครองหรือได้ดำเนินกำรเก่ียวกับทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีได้รับไปแล้วโดยไม่อำจแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ หรือกำรแกไ้ ขเปล่ียนแปลงนนั้ จะทำให้บุคคลดังกล่ำวต้องเสียหำยเกินควรแก่กรณี กรณีเช่นนี้องค์กรเจ้ำหน้ำที่ ฝ่ำยปกครองจะเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองไม่ได้ เว้นแต่เป็นกรณีท่ีคำสั่งทำงปกครองน้ันบกพร่องอย่ำงมำก แม้ไมถ่ ึงขนำดเปน็ โมฆะ แตก่ ส็ มควรจะต้องเพิกถอน ในกรณีทไี่ ม่จำเปน็ ต้องคมุ้ ครองประโยชน์ท่ีบุคคลได้รับไป องค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองต้องพิจำรณำ ชั่งน้ำหนักประโยชน์สำธำรณะกับควำมเช่ือโดยสุจริตในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครอง หำกกรณีที่บุคคล ผไู้ ด้รับคำสงั่ ทำงปกครองยังไมไ่ ดใ้ ช้ประโยชน์อันเกดิ จำกคำสั่งทำงปกครองน้ัน กำรเพิกถอนย่อมไม่ทำให้บุคคล นั้นเสียหำย กรณีนี้ประโยชน์สำธำรณะมีน้ำหนักมำกกว่ำ อย่ำงไรก็ตำมในกำรพิจำรณำเพิกถอนคำสั่ง ทำงปกครองดังกล่ำวหรือไม่ องค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองจะต้องพิจำรณำโดยคำนึงถึงปัจจัยต่ำง ๆ ท่ีเกี่ยวข้องประกอบกำรใช้ดุลพินิจให้รอบด้ำน เช่น ระยะเวลำนับแต่ออกคำส่ังทำงปกครอง ควำมรุนแรงของ ควำมไม่ชอบด้วยกฎหมำยของคำสั่งทำงปกครอง ระดับผลกระทบของกำรเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่ง ทำงปกครองต่อประโยชนข์ องบุคคลทส่ี ำม เปน็ ต้น ดังนั้น อำนำจขององค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองในกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำยซง่ึ ให้ประโยชน์ทเ่ี ปน็ เงิน ทรัพยส์ ินหรือประโยชน์ที่แบ่งแยกได้ จึงมีอยู่ตรำบเท่ำท่ีควำมเช่ือโดยสุจริต ในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครองเมื่อพิจำรณำช่ังน้ำหนักกับประโยชน์สำธำรณะแล้วไม่สมควรได้รับกำร คุ้มครอง กระน้ันก็ตำมแม้ว่ำองค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองจะมีอำนำจในกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ ชอบด้วยกฎหมำยก็ตำม แต่ก็ไม่ได้หมำยควำมว่ำองค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองจะต้องเพิกถอนคำสั่ง ทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยเสมอ และหำกมีกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองแล้วองค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำย

๙๓ ปกครองย่อมมีหน้ำที่เรียกเงิน ทรัพย์สินและประโยชน์ท่ีบุคคลผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้ไปกลั บคืน ตำมลักษณะของกำรเพกิ ถอนวำ่ เป็นกำรเพิกถอนย้อนหลงั หรือไม่ อย่ำงไร ๖. กำรคืนประโยชน์ที่ได้รับไปจำกคำสั่งทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำย กรณีที่มีกำรเพิกถอน คำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยที่ให้ประโยชน์ไม่ว่ำจะเป็นกำรให้เงิน ให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ท่ี อำจแบ่งแยกได้โดยให้มีผลย้อนหลัง กรณีที่ควำมเชื่อโดยสุจริตของผู้รับคำส่ังทำงปกครองในควำมคงอยู่ของ คำสั่งทำงปกครองนั้นได้รับควำมคุ้มครอง กำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้รับไปต้องนำบทบัญญัติว่ำ ด้วยลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้บังคับโดยอนุโลม โดยถ้ำเม่ือใดผู้รับคำสั่ง ทำงปกครองไดร้ ู้ถงึ ควำมไม่ชอบดว้ ยกฎหมำยของคำสงั่ ทำงปกครองหรือควรได้รเู้ ช่นน้ันหำกผู้นั้นไม่ได้ประมำท เลินเล่ออย่ำงร้ำยแรงให้ถือว่ำผู้นั้นตกอยู่ในฐำนะไม่สุจริตตั้งแต่เวลำนั้นเป็นต้นไป แต่หำกผู้รับคำสั่ง ทำงปกครองไม่อำจอ้ำงควำมเช่ือโดยสุจริตในควำมคงอยู่ของคำส่ังทำงปกครองน้ันได้ หรือผู้รับคำสั่ง ทำงปกครองอ้ำงควำมเชอื่ โดยสจุ ริตในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครองน้ันได้ แต่ควำมเช่ือโดยสุจริตของผู้รับ คำสัง่ ทำงปกครองในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครองน้ันไมไ่ ด้รบั ควำมคมุ้ ครองเนื่องจำกไม่ได้ใช้เงิน ทรัพย์สิน หรอื ประโยชน์ที่ได้รับไป ผู้นั้นต้องรับผิดคืนเงิน ทรัพย์สนิ หรอื ประโยชนท์ ี่ไดร้ ับไปเต็มจำนวน ท้ังนี้ ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบญั ญตั วิ ธิ ีปฏบิ ัตริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙๑๓๖ ทั้งนี้ บทบญั ญตั วิ ่ำด้วยลำภมคิ วรได้ตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ประกอบด้วยมำตรำ ๔๐๖ ถึงมำตรำ ๔๑๙ โดยมมี ำตรำ ๔๐๖ เป็นบทหลัก โดยมำตรำนี้บัญญัติว่ำ บุคคลใดได้มำซงึ่ ทรัพย์ส่ิงใดเพรำะกำร ทีบ่ ุคคลอีกคนหน่ึงกระทำเพ่ือชำระหนี้ก็ดีหรือได้มำด้วยประกำรอ่ืนก็ดี โดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำงกฎหมำยได้ และเป็นทำงให้บุคคลอีกคนหนึ่งน้ันเสียเปรียบไซร้ ท่ำนว่ำบุคคลน้ันจำต้องคืนทรัพย์ให้แก่เขำ อน่ึงกำรรับ สภำพหนี้สินว่ำมีอยู่หรือหำไม่น้ัน ท่ำนก็ให้ถือว่ำเป็นกำรกระทำเพื่อชำระหน้ีด้วย บทบัญญัติอันน้ีท่ำนให้ใช้ บังคับตลอดถึงกรณีที่ได้ทรัพย์มำเพรำะเหตุอย่ำงใดอย่ำงหนึ่งซ่ึงมิได้มีได้เป็นข้ึนหรือเป็นเหตุที่ได้ สิ้นสุดไป เสียก่อนแล้วนั้นด้วย ส่วนบทบัญญัติท่ีบัญญัติถึงกำรคืนเงินโดยเฉพำะจะอยู่ในมำตรำ ๔๑๒ ที่บัญญัติว่ำ ถ้ำทรัพย์สินซึ่งได้รับไว้เป็นลำภมิควรได้น้ันเป็นเงินจำนวนหนึ่ง ท่ำนว่ำต้องคืนจำนวนนั้น เว้นแต่เม่ือบุคคล ได้รบั ไว้โดยสจุ ริตจึงต้องคนื ลำภมิควรไดเ้ พยี งสว่ นที่ยงั มีอยู่ในขณะเม่ือเรียกคืน ๒. ปัญหาการเรยี กคืนเงนิ ทรัพย์สินหรอื ประโยชน์ทอี่ าจแบ่งแยกได้ กำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีอำจแบ่งแยกได้ที่ได้รับไปจำกคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบ ด้วยกฎหมำย ตำมนยั ของมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ท่เี กิดขึน้ ในปจั จบุ นั น้ัน หำกพิจำรณำแล้วจะเห็นได้ว่ำปัญหำท่ีเกิดขึ้นในกำรใช้กำรตีควำมบทบัญญัติดังกล่ำวมี ควำมหลำกหลำยเป็นอย่ำงยิ่ง อย่ำงไรก็ตำม ปัญหำที่สำคัญซึ่งถือเป็นปัญหำหลักของมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ดังกล่ำว ได้แก่บทบำทของศำลไม่ว่ำจะเป็นศำลปกครองหรือศำลยุติธรรมในกำรพิจำรณำข้อพิพำทท่ีเก่ียวข้องกับ กำรใช้กำรตีควำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบญั ญัตวิ ธิ ปี ฏบิ ัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ของศำล อันเป็นประเดน็ หลกั ของรำยงำนกำรศึกษำฉบบั น้ี ซ่ึงมปี ระเด็นปญั หำสำคัญ ได้แก่ ๑) ปัญหำกำรปรับใช้บทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในกำรพิจำรณำพิพำกษำคดี ๑๓๖ วรพจน์ วศิ รุตพชิ ญ์, อ้างแลว้ เชงิ อรรถที่ ๘๓, น.๑๗๐.

๙๔ ๒) ปัญหำสถำนะในทำงกฎหมำยของกำรเรียกคืนประโยชน์ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่ง พระรำชบัญญตั ิวิธีปฏิบตั ิรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๓) ปัญหำเกยี่ วกบั เขตอำนำจศำลที่มอี ำนำจพจิ ำรณำคดีพิพำทเกีย่ วกบั กำรเรียกคืนประโยชน์ ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แหง่ พระรำชบญั ญัติวิธปี ฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประเด็นปญั หำทง้ั สำมประกำรดงั กล่ำวข้ำงต้นนี้ สำมำรถพจิ ำรณำไดต้ ำมลำดับ ดังนี้ ๒.๑ ปัญหาการปรับใช้บทบัญญัติมาตรา ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในการพิจารณาพพิ ากษาคดี ๒.๑.๑ ศาลยุตธิ รรม ในส่วนของศำลยุติธรรม น้ัน ปรำกฏว่ำ ศำลยุติธรรมมีแนวคำวินิจฉัยที่แบ่งออกได้เป็น ๒ กรณี คือ กำรนำบทบัญญัตวิ ่ำด้วยลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณชิ ยม์ ำใช้บังคบั กับกรณีองค์กรเจ้ำหน้ำท่ี ฝ่ำยปกครองเรียกคืนเงินจำกเอกชนโดยตรง และกำรนำหลักติดตำมเอำคืนตำมหลักกรรมสิทธ์ิตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แหง่ ประมวลกฎหมำยแพง่ และพำณิชย์มำใช้บงั คบั ดงั ที่ไดก้ ล่ำวไว้ข้ำงต้นแล้วน้ัน ซ่ึงปรำกฏข้อเท็จจริง ว่ำ ในปัจจุบันแนวคำวินิจฉัยของศำลฎีกำจะปรำกฏว่ำมีกำรปรับใช้บทบัญญัติมำตรำ ๑๓๓๖ ดังกล่ำวมำก ย่ิงขึ้น ดังน้ัน ในส่วนน้ีจึงจะได้วิเครำะห์ถึงกำรปรับใช้มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ในกำรพจิ ำรณำข้อพพิ ำทเกย่ี วกับกำรเรยี กคืนเงินอนั มีฐำนมำจำกคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยของ ศำลยุติธรรม ดงั นี้ มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ เปน็ บทบญั ญัตวิ ำ่ ดว้ ยสิทธิของผู้ทรงกรรมสิทธ์ิ ภำยในบังคับแห่งกฎหมำย เจ้ำของทรัพย์สินมีสิทธิใช้สอยและจำหน่ำยทรัพย์สินของตนและได้ซึ่งดอกผลแห่ง ทรัพย์สินนั้น กับท้ังมีสิทธิติดตำมและเอำคืนซ่ึงทรัพย์สินของตนจำกบุคคลผู้ไม่มีสิทธิจะยึดถือไว้ และมีสิทธิ ขัดขวำงมิให้ผู้อื่นสอดเข้ำเก่ียวข้องกับทรัพย์สินนั้นโดยมิชอบด้วยกฎหมำย มำตรำ ๑๓๓๖ น้ี เป็นบทบัญญัติ ที่ศำลยุติธรรมใช้วินิจฉัยข้อพิพำทในกรณีท่ีหน่วยงำนทำงปกครองเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำยที่ให้เงินแก่ผู้รับคำสั่งทำงปกครองและเรียกเงินคืน โดยวินิจฉัยว่ำ หน่วยงำนทำงปกครองเป็นผู้ทรง กรรมสิทธิ์ในเงินที่ผู้รับคำสั่งได้รับไว้โดยไม่ชอบด้วยกฎหมำย หน่วยงำนทำงปกครองจึงมีสิทธิติดตำมเอำคืน ทรพั ย์ได้ทุกเมอื่ โดยไม่มีอำยุควำมกำรฟ้องคดี ๑) นิตวิ ธิ ีของศาลยุติธรรม ศำลยุติธรรมใช้มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ในกำรเรียกเงินคืนโดย ศำลยตุ ธิ รรมใช้นิติวิธีในกำรใหเ้ หตผุ ล ดังนี้ กรมสำมัญศึกษำเป็นโจทก์ฟ้องเรียกเงินค่ำเช่ำบ้ำนท่ีจำเลยซ่ึงเป็นข้ำรำชกำรครูไม่มีสิทธิได้รับ เนอ่ื งจำกจำเลยมีเคหสถำนของตนเองอยแู่ ลว้ ในคดีน้ีศำลให้เหตผุ ลในกำรเลอื กใช้มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวล กฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ว่ำ คดีน้ีโจทก์ฟ้องขอให้จาเลยคืนหรือใช้เงินค่าเช่าบ้านที่จาเลยเบิกไปโดยไม่มี สิทธิเบิกได้ จึงเป็นเรื่องที่โจทก์ซึ่งเป็นเจ้ำของทรัพย์สินย่อมมีสิทธิติดตำมเอำคืนได้ กรณีนี้มิใช่ฟ้องเรียกคืน ทรัพย์ตำมลกั ษณะลำภมิควรได้ (คาพิพากษาศาลฎีกาท่ี ๒๐๔๐/๒๕๕๑)

๙๕ กองทัพบกเป็นโจทก์ฟ้องขอให้จำเลยคืนเงินเบี้ยหวัด เงินช่วยค่ำครองชีพผู้รับเบ้ียหวัดบำนำญ เงินบำนำญ และเงินบำเหน็จดำรงชีพท่ีโจทก์จ่ำยให้แก่จำเลยไป โดยจำเลยไม่มีสิทธิรับเงินดังกล่ำว เนื่องจำก จำเลยปิดบังไม่ให้โจทก์ทรำบว่ำจำเลยกลับเข้ำรับรำชกำร ซ่ึงเป็นตำแหน่งท่ีมีสิทธิได้รับบำเหน็จบำนำญตำม พระรำชบัญญตั บิ ำเหน็จบำนำญข้ำรำชกำรสว่ นท้องถิน่ (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๔๓ ศำลฎีกำได้ให้เหตุผลในกำรใช้ มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ว่ำ คดีน้ีโจทก์ฟ้องขอให้จำเลยคืนเงินเบี้ยหวัด เงินช่วย ค่ำครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนำญ เงินบำนำญ และเงินบำเหน็จดำรงชีพ ท่ีโจทก์จ่ำยให้แก่จำเลยไป โดยจำเลย ไมม่ ีสทิ ธิได้รับเงินดังกลำ่ ว เนอื่ งจำกจำเลยปิดบังไม่ให้โจทก์ทรำบว่ำจำเลยกลับเข้ำรับรำชกำรในตำแหน่งปลัด องค์กำรบริหำรส่วนตำบลอันเป็นเป็นตำแหน่งท่ีมีสิทธิได้รับบำเหน็จ บำนำญตำมพระรำชบัญญัติบำเหน็จ บำนำญข้ำรำชกำรส่วนท้องถิ่น (ฉบับท่ี ๖) พ.ศ. ๒๕๔๓ ทำให้โจทก์ได้รับควำมเสียหำย จึงเป็นกรณีท่ีโจทก์ เบกิ จำ่ ยเงินเบ้ยี หวัดจ่ำยใหแ้ กจ่ ำเลยไปโดยสำคญั ผิดวำ่ จำเลยมีสทิ ธิไดร้ ับ การได้รับเงินเบ้ียหวัดของจาเลยไป จากโจทก์จึงเป็นการได้รับไปโดยมิชอบ และมิใช่กรณีโจทก์เบิกจ่ายเงินเบ้ียหวัดให้แก่จาเลยเพ่ือชาระหน้ี เพราะเป็นเร่ืองจาเลยขอรับสวัสดิการจากหน่วยงานของรัฐ ซ่ึงจำเลยต้องปฏิบัติตำมกฎระเบียบของทำง รำชกำร ดังน้ัน แม้เงินที่จาเลยได้รับไปจะเป็นการได้มาโดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ แต่เมื่อเป็น การไดม้ าโดยมชิ อบก็หาใช่เรือ่ งลาภมคิ วรได้ตามประมวลกฎหมายแพง่ และพาณชิ ย์ มาตรา ๔๐๖ ไม่ โจทก์ ในฐำนะเจ้ำของเงินที่ส่งมอบให้จำเลยไปโดยสำคัญผิดย่อมมีสิทธิติดตำมเอำเงินของโจทก์คืนจำกจำเลยผู้ไม่มี สิทธิได้รับหรือยึดถือไว้ ศาลจึงพิพากษาให้จาเลยชาระเงินพร้อมดอกเบ้ียร้อยละ ๗.๕ ต่อปี แก่โจทก์ (คาพิพากษาศาลฎีกาท่ี ๗๘๙๔/๒๕๖๑) ซึ่งต่อมาในคาพิพากษาศาลฎีกาที่ ๑๑๖๓/๒๕๖๓ ในคดีพิพาท เกีย่ วกับคา่ เชา่ บ้าน กม็ กี ารใหเ้ หตุผลไวใ้ นลักษณะเดียวกันทกุ ประการ สำนกั งำนปลดั กระทรวงสำธำรณสุขเปน็ โจทกฟ์ ้องขอให้จำเลยคืนเงินสวัสดิกำรเก่ียวกับกำรศึกษำของ บุตรลำดับท่ี ๔ และท่ี ๕ เพรำะขัดต่อพระรำชกฤษฎีกำเงินสวัสดิกำรเก่ียวกับกำรศึกษำของบุตร พ.ศ. ๒๕๒๓ ที่ให้เบิกได้เพียงบุตรลำดับที่ ๑ ถึงลำดับที่ ๓ เท่ำนั้น ในคดีนี้ศำลฎีกำได้ให้เหตุผลในกำรใช้มำตรำ ๑๓๓๖ ไว้ว่ำ กำรที่จำเลยใช้สิทธิเบิกและรับเงินสวัสดิกำรเกี่ยวกับกำรศึกษำของบุตรดังกล่ำวเป็นผลจำกนิติสัมพันธ์ ระหว่ำงโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงำนของรัฐกับจำเลยซ่ึงเป็นข้ำรำชกำรของหน่วยงำนในสังกัดของโจทก์ มิใช่ นิติสัมพันธ์ในทางแพ่ง และเงินท่ีโจทก์จ่ายให้แก่จาเลยไปดังกล่าวก็มิใช่กรณีโจทก์กระทาเพ่ือชาระหนี้ ให้แก่จาเลย เม่ือจำเลยไม่แจ้งให้เจ้ำหน้ำที่โจทก์ท่ีมีอำนำจอนุมัติและจ่ำยเงินดังกล่ำวทรำบว่ำ จำเลยเบิกเงิน สวัสดิกำรเก่ียวกับกำรศึกษำของบุตรเกินสำมคน ทำให้เจ้ำหน้ำที่ดังกล่ำวจ่ำยเงินสวัสดิกำรเกี่ยวกับกำรศึกษำ บุตรของจำเลยลำดับที่ ๔ และที่ ๕ เกินกว่ำสิทธิที่จะได้รับตำมกฎหมำย จึงเป็นกรณีท่ีจาเลยได้รับเงินไป ยึดถือโดยไม่ชอบ กำรที่โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยคืนเงินที่โจทก์จ่ำยให้แก่จำเลยไป จึงเป็นเรื่องที่โจทก์ซ่ึง เป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นเจ้าของกรรมสิทธ์ิใช้สิทธิติดตามเอาทรัพย์ของตนคืนจากบุคคลผู้ไม่มีสิทธิ ยึดถือไว้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ ศำลจึงพิพำกษำให้จำเลยใช้เงินพร้อม ดอกเบ้ียร้อยละ ๗.๕ ตอ่ ปี (คาพิพากษาศาลฎกี าที่ ๗๙๐๐/๒๕๖๑) จำกแนวคำพิพำกษำข้ำงต้น จะเห็นได้ว่ำ มีถ้อยคำท่ีศำลใช้เป็นหลักในกำรให้เหตุผลเพื่อนำมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้บังคับ คือ “เป็นกำรได้เงินไปโดยไม่มีสิทธิ” “เป็นกำรได้ เงินไปโดยไม่ชอบ” “เงินท่ีโจทก์จ่ำยให้แก่จำเลยไม่ใช่กำรชำระหน้ีให้แก่จำเลย แต่เป็นเร่ืองท่ีจำเลยขอรับ สวัสดิกำรจำกหน่วยงำนของรัฐที่จำเลยต้องปฏิบัติตำมกฎระเบียบของทำงรำชกำร” หรือ “กำรท่ีจำเลยใช้สิทธิ เบิกและรับเงินสวัสดิกำรเก่ียวกับกำรศึกษำของบุตรดังกล่ำวเป็นผลจำกนิติสัมพันธ์ระหว่ำงโจทก์ซ่ึงเป็น

๙๖ หน่วยงำนของรัฐกับจำเลยซึ่งเป็นข้ำรำชกำรของหน่วยงำนในสังกัดของโจทก์ มิใช่นิติสัมพันธ์ในทำงแพ่ง ” ซ่ึงจะไดน้ ำถอ้ ยคำดงั กลำ่ วมำวิเครำะหต์ ่อไปวำ่ กำรให้เหตผุ ลเชน่ นีส้ อดคล้องกับบทบัญญัติของกฎหมำยหรือไม่ ในสว่ นต่อไปน้ีจึงจำเปน็ ทจ่ี ะต้องอธบิ ำยขอ้ ควำมคดิ ของหลกั กฎหมำยที่เก่ยี วข้องเสยี กอ่ น มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพง่ และพำณิชย์ เป็นบทบญั ญัติทยี่ ืนยันกรรมสิทธ์ิให้แก่เจ้ำของ ทรัพย์สิน กรรมสิทธิ์น้ีเป็นทรัพยสิทธิท่ีเป็นอำนำจเหนือตัวทรัพย์ในกำรที่จะใช้สอย จำหน่ำย หรือเก็บดอกผล จำกทรัพย์ รวมถึงมีอำนำจติดตำมเอำคืนทรัพย์จำกผู้อ่ืนที่ไม่มีสิทธิยึดถือทรัพย์นั้นไว้ด้วย๑๓๗ กรรมสิทธ์ิเป็น ทรพั ยสิทธิในวัตถุมีรูปร่ำงเท่ำนั้น เพรำะกำรใช้อำนำจแห่งกรรมสิทธ์ิทั้งหลำยจะต้องใช้ต่อวัตถุมีรูปร่ำงเท่ำน้ัน เช่น กำรติดตำมเอำคืน๑๓๘ ดังน้ัน กำรที่บุคคลจะมีกรรมสิทธ์ิเหนือส่ิงใด จะต้องมีตัวทรัพย์อันเป็นวัตถุแห่ง สิทธิปรำกฏอยู่และทรัพยน์ ัน้ จะต้องแยกออกจำกสิ่งอ่ืนได้อย่ำงชัดเจนแน่นอน และกำรที่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์จะใช้ อำนำจฟ้องผู้อ่ืนเพื่อเรียกทรัพย์คืนจะต้องปรำกฏว่ำผู้อื่นนั้นได้ยึดถือทรัพย์น้ันไว้โดยไม่มีสิทธิด้วย หำกผู้น้ัน ไมไ่ ดย้ ึดถือทรัพย์ไว้กย็ อ่ มฟ้องไมไ่ ด้๑๓๙ นอกจำกนั้น หำกพิจำรณำประกอบกับหลักสุจริตในกฎหมำยแพ่งแล้ว เห็นวำ่ มำตรำ ๕ แหง่ ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ บญั ญัติว่ำ “ในกำรใช้สิทธิแห่งตนก็ดี ในกำรชำระหนี้ ก็ดี ท่ำนว่ำบุคคลทุกคนต้องกระทำโดยสุจริต” และมำตรำ ๖ บัญญัติว่ำ “ท่ำนให้สันนิษฐำนไว้ก่อนว่ำบุคคล ทกุ คนกระทำกำรโดยสุจรติ ” ท้งั สองมำตรำน้บี ัญญัติไว้ในบรรพ ๑ บทท่ัวไป เปน็ หลักกำรท่ีในทำงตำรำเรียกว่ำ “หลักสุจริตท่ัวไป” กรณีมำตรำอื่น ๆ ได้มีกำรบัญญัติหลักสุจริตเช่นกัน เช่น มำตรำ ๑๒๙๙ ว่ำด้วยเร่ืองของ กำรไดม้ ำซ่ึงอสังหำริมทรัพย์หรือทรัพยสิทธิอันเก่ียวกับอสังหำริมทรัพย์ มำตรำ ๑๓๓๐ ว่ำด้วยสิทธิของบุคคล ผซู้ อ้ื ทรัพยส์ ินโดยสจุ รติ ในกำรขำยทอดตลำดตำมคำสั่งศำล เป็นต้น รวมถึงกรณีของหลักลำภมิควรได้ (มำตรำ ๔๑๒ กรณีเงิน มำตรำ ๔๑๓ กรณีทรัพย์สินอันจะต้องคืนเป็นอย่ำงอื่นนอกจำกจำนวนเงิน) มำตรำเหล่ำนี้ เรียกว่ำ “หลักสุจริตเฉพำะเรื่อง”๑๔๐ เมื่อพิจำรณำกรณีของกำรปรับใช้มำตรำ ๑๓๓๖ แทนกำรปรับใช้หลัก ลำภมิควรได้ น้ัน แม้ตัวบทของมำตรำ ๑๓๓๖ ดังกล่ำวจะไม่ปรำกฏคำว่ำ สุจริต ก็ตำม แต่มิอำจตีควำมใน ทำนองว่ำ กำรใช้สิทธิติดตำมเอำคืนซึ่งทรัพย์สินไม่ต้องคำนึงถึงหลักสุจริต หำกเทียบกับหลักกำรดั้งเดิมของ “หลกั ผู้ซอื้ จะต้องระวงั (caveat emptor)” อนั เปน็ ภำษติ กฎหมำยโรมันทไี่ ม่อำจนำมำใช้ในกฎหมำยไทยไม่ได้ แล้ว เพรำะขัดกับหลักสุจริต๑๔๑ เฉกเช่นกับกำรตีควำมว่ำ ผู้รับเงินของรัฐไปจะต้องระวัง ก็ไม่อำจมีได้เช่นกัน กำรตีควำมกฎหมำยจึงต้องคำนึงถึงหลักสุจริตทั่วไปด้วย อันเป็นบทครอบคลุมกฎหมำยทั้งระบบ กำรปรับใช้ มำตรำ ๑๓๓๖ โดยไม่ได้กล่ำวถึงหลักสุจริตน้ัน จึงเป็นกำรปรับบทกฎหมำยท่ีไม่ได้นำตัวบทมำตรำ ๕ และ มำตรำ ๖ ของประมวลกฎหมำยแพง่ และพำณิชย์มำประกอบกำรพิจำรณำ เมอื่ มีกำรกลำ่ วหำว่ำผู้ใดกระทำกำร ๑๓๗ ศนันท์กรณ์ โสตถิพันธ์ุ, คำอธิบำยหลกั พื้นฐำนของกฎหมำยเอกชน, (กรุงเทพ : วิญญชู น, ๒๕๖๒), น.๓๗๖. ๑๓๘ หม่อมรำชวงศ์เสนีย์ ปรำโมช, กฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ว่ำด้วยทรัพย์, (กรุงเทพฯ : มหำวิทยำลัยวิชำธรรมศำสตร์ และกำรเมือง, ๒๔๗๗), น.๒๒๔. ๑๓๙ โสภณ รัตนำกร, กำรฟ้องเรียกทรัพย์คืนมีอำยุควำมหรือไม่, ดุลพำห เล่ม ๑ ปีท่ี ๔๒ มกรำคม – มีนำคม, ๒๕๓๘, น.๒๑ – ๒๒, ๒๘; บัญญัติ สชุ วี ะ, คำอธบิ ำยกฎหมำยลักษณะทรพั ย์ อนุสรณง์ ำนพระรำชทำนเพลิงศพ ศำสตรำจำรย์ บัญญัติ สุชวี ะ, (กรุงเทพฯ : มูลนธิ ปิ ระมำณ ซนั ซือ่ , ๒๕๔๐), น.๑๘๔; คำพิพำกษำศำลฎกี ำที่ ๑๒๗๕/๒๔๙๓. ๑๔๐ ถอ้ ยคำดังกลำ่ วมำจำกขอ้ สังเกตของ ศำสตรำจำรย์ ดร. ปรีดี เกษมทรัพย์ ในบทควำมเรื่อง “หลักสุจริตคือหลัก ควำมซื่อสัตย์และไว้วำงใจ” ในหนังสืออนุสรณ์งำนพระรำชทำนเพลิงศพ ดร. สมศักด์ิ สิงหพันธ์ (๒๕๒๖) อ้ำงใน สมยศ เช้ือไทย, คำอธิบำยวิชำกฎหมำยแพง่ : หลกั ทัว่ ไป, พมิ พค์ รง้ั ที่ ๒๕ (กรุงเทพ : วิญญูชน, ๒๕๖๒), น.๑๖๑. ๑๔๑ เพง่ิ อา้ ง, น.๑๖๕.

๙๗ โดยไม่สุจริต ก็ย่อมเป็นภำระกำรพิสูจน์ของผู้กล่ำวหำ๑๔๒ ย่ิงไปกว่ำนั้น มำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติ วิธปี ฏบิ ัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติเรื่องหลักสุจริตไว้เช่นกัน สอดคล้องกับหลักกำรในตระกูล กฎหมำยเยอรมัน ว่ำหลักสุจริตท่ัวไปหรือหลักควำมซื่อสัตย์และไว้วำงใจ (Treu und Glauben) เป็นหลัก กฎหมำยทใ่ี ชไ้ ด้กับท้ังกฎหมำยเอกชนและกฎหมำยมหำชน๑๔๓ มำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นบทบัญญัติที่มีไว้เพ่ือ คุ้มครองควำมเช่ือโดยสจุ ริตของผรู้ ับคำส่ังทำงปกครองทไี่ ด้เชอื่ ถอื ว่ำคำสง่ั ทำงปกครองนน้ั มผี ลบังคับอยู่ ซึ่งกำร คุ้มครองควำมเชื่อโดยสุจริตน้ีเป็นส่วนหน่ึงของหลักควำมมั่นคงแน่นอนแห่งกฎหมำยอันเป็นหลักนิติรัฐ และเพื่อให้กำรคุ้มครองควำมเชื่อโดยสุจริตของประชำชนผู้เชื่อถือในคำสั่งทำงปกครองเป็นไปได้จริง มำตรำ ๕๑ จึงบัญญัติให้นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้มำบังคับใช้โดยอนุโลม ซ่ึงกำรคืนเงินตำมหลักลำภมิควรได้ ในมำตรำ ๔๑๒ แหง่ ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ จะตอ้ งพิจำรณำควำมสุจริตของผู้ที่ได้รับเงินไว้ในขณะ รับเงนิ ว่ำมีควำมสุจริตหรือไม่ หำกรับไว้โดยสุจริตก็ต้องคืนเฉพำะจำนวนท่ีเหลืออยู่ในขณะท่ีมีกำรเรียกคืน๑๔๔ ซ่ึงกำรพิจำรณำควำมสุจริตหรือไม่สุจริต มำตรำ ๕๑ วรรคส่ี กำหนดให้พิจำรณำว่ำผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้รู้ ถึงควำมไม่ชอบด้วยกฎหมำยของคำส่ังทำงปกครองหรือไม่ และเมื่อใด หรือควำมไม่รู้น้ันเป็นไปโดยควำม ประมำทเลนิ เล่ออยำ่ งร้ำยแรง ซึ่งแตกต่ำงจำกทก่ี ำหนดไว้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ลักษณะลำภมิ ควรได้ท่ีใช้เวลำเรียกคืนเป็นจุดเวลำในกำรพิจำรณำควำมสุจริต๑๔๕ นอกจำกน้ี มำตรำ ๕๑ วรรคสำม ยังได้ กำหนดเหตุท่ีผู้รับคำสั่งทำงปกครองไม่อำจอ้ำงควำมเชื่อโดยสุจริตหรือควำมสุจริตได้ไว้ด้วย ซ่ึงจะต้องนำมำ พจิ ำรณำใชบ้ งั คับก่อนท่จี ะพิจำรณำควำมสุจรติ ในควำมหมำยทั่วไป มำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ยังเป็นบทบัญญัติท่ีใช้ เ ท ค นิ ค ใ น ก ำ ร อ้ ำ ง อิ ง ถึ ง บ ท บั ญ ญั ติ ข อ ง ก ฎ ห ม ำ ย อ่ื น ที่ ฝ่ ำ ย นิ ติ บั ญ ญั ติ มุ่ ง ห ม ำ ย ใ ห้ น ำ ม ำ ใ ช้ บั ง คั บ (Verweisung)๑๔๖ โดยไม่บัญญัติไว้ในมำตรำ ๕๑ เสียเอง ซ่ึงบทบัญญัติท่ีฝ่ำยนิติบัญญัติมุ่งหมำยให้นำมำใช้ บงั คบั กบั กำรคืนทรพั ย์ภำยหลังกำรเพกิ ถอนคำส่ังทำงปกครอง คอื บทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ตำมประมวล กฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำตรำ ๔๐๖ และมำตรำ ๔๑๒ ว่ำด้วยลำภมิควรได้ ซึ่งลำภมิควรได้เป็นบ่อเกิดแห่งหนี้โดยผลของ กฎหมำยอย่ำงหนึ่ง โดยผู้ทไี่ ด้ทรัพยม์ ำจำกผอู้ ่ืนโดยไมม่ สี ทิ ธิ และทำให้ผู้อื่นได้รับควำมเสียหำย ย่อมจะต้องคืน ทรัพย์น้ันไป โดยมำตรำ ๔๐๖ เป็นบทหลักท่ีกำหนดนิยำมของลำภมิควรได้ว่ำเป็นกำรท่ีบุคคลได้ทรัพย์มำ เพรำะกำรที่บุคคลอีกคนหน่ึงกระทำเพื่อชำระหน้ี หรือได้มำด้วยประกำรอ่ืน โดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำง กฎหมำยได้ และทำให้บุคคลอีกคนหนึ่งเสียเปรียบ กำรได้มำซ่ึงทรัพย์อันจะเป็นลำภมิควรได้จะต้องเป็นกำร ๑๔๒ คณติ ณ นคร, ควำมร้เู บ้ืองต้นเก่ียวกับประมวลกฎหมำยแพง่ และพำณิชย,์ (กรงุ เทพ : วญิ ญูชน, ๒๕๕๙), น.๖๐. ๑๔๓ สมยศ เชอื้ ไทย, อ้างแลว้ เชงิ อรรถท่ี ๑๔๐, น.๑๖๓. ๑๔๔ โปรดดู ชยั วฒั น์ วงศว์ ฒั นศำนต์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ ๑๓๑, น.๒๙๓ – ๒๙๔. ๑๔๕ เพงิ่ อา้ ง, น.๓๐๘ – ๓๐๙. ๑๔๖ Muthorst, Olaf, Grundlagen der Rechtswissenschaft, 2. Auflage, (München : C.H. Beck, 2019), § 13, Rn. 83, 85.

๙๘ ได้ ม ำ ใ น ลั กษ ณ ะท่ี กอง ท รัพย์ สิ น ข อง ผู้ ได้ ม ำ จ ะต้ องเ พ่ิ ม ข้ึ น ใ น ลั กษ ณ ะเ ดี ย ว กับ กำ ร ได้ ม ำ ซึ่ ง กร ร ม สิ ท ธ์ิ ๑๔๗ กำรได้มำอำจเปน็ กำรได้มำโดยกำรกระทำของผู้ท่ีได้รบั ลำภมคิ วรไดเ้ อง หรือไดม้ ำโดยมีผู้อ่ืนส่งมอบให้ก็ได้ โดย ไม่จำกัดว่ำจะต้องได้มำจำกกำรกระทำเพื่อชำระหน้ี ส่วนกำรได้มำโดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำงกฎหมำยได้ จะต้องพิจำรณำว่ำกำรได้ทรัพย์มำนั้นมีกฎหมำยให้สิทธิที่จะได้ทรัพย์นั้นมำหรือไม่ ซึ่งโดยท่ัวไปกำรได้ทรัพย์ โดยอ้ำงกฎหมำยได้จะต้องปรำกฏว่ำมีบทบัญญัติของกฎหมำยกำหนดให้ได้สิทธิในทรัพย์นั้นไว้ เช่น กำรเข้ำ ถือเอำทรัพย์ไม่มีเจ้ำของทำให้ได้มำซ่ึงกรรมสิทธ์ิโดยชอบ หรือเป็นกำรได้มำโดยทำงนิติกรรม เช่น กำรซื้อ ทรัพยก์ ็ทำใหไ้ ด้มำซ่งึ กรรมสิทธ์ิในทรพั ย์โดยชอบ หำกได้ทรัพย์มำโดยไม่มีเหตุอันจะอ้ำงได้ตำมหลักกำรข้ำงต้น ยอ่ มเป็นกำรได้มำโดยไมม่ มี ูลอันอำจอำ้ งกฎหมำยได้๑๔๘ สำหรับกำรคืนเงินตำมหลักลำภมิควรได้คือกำรคืนเงิน จำนวนเดียวกับท่ไี ด้รับมำ และถ้ำได้รับเงินน้ันไว้โดยสุจริตก็ต้องคืนเพียงเท่ำที่เหลืออยู่เม่ือเรียกคืน และหำกมี กำรผิดนัดก็จะต้องเสียดอกเบ้ียร้อยละ ๗.๕ ต่อปีด้วย๑๔๙ อย่ำงไรก็ตำม กำรรับไว้โดยสุจริตตอนแรกก็อำจ กลำยเป็นกำรรับไม่สจุ ริตท่ีเกิดขึ้นในภำยหลังได้ เช่น ถ้ำภำยหลังทรำบว่ำรับเงินไปโดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำง ตำมกฎหมำย ยอ่ มตอ้ งถอื วำ่ เป็นรบั เงนิ ไวโ้ ดยไม่สจุ ริตนับตั้งแต่รู้ว่ำตอ้ งคืนเงนิ ๑๕๐ แตท่ ั้งน้ี กำรพิจำรณำว่ำเงิน เหลืออยูเ่ ทำ่ ใดก็มีขอ้ ยุ่งยำกอยไู่ มน่ ้อย เพรำะเงินเป็นทรัพย์ที่ใช้แทนกันและปะปนกันได้ ผู้ท่ีได้รับเงินไว้อำจนำ เงินไปปะปนกบั เงนิ ท่ตี นมีอย่แู ลว้ และนำไปจับจำ่ ยใช้สอยซ้ือสิ่งของ หำกมีข้อพิพำทเกิดขึ้นจึงต้องมีกำรพิสูจน์ ให้ไดว้ ่ำไดม้ กี ำรนำเงินท่ีได้มำไปใช้จ่ำยอยำ่ งไร เหลอื เท่ำใดบ้ำง๑๕๑ ๒) บทบญั ญัติท่แี สดงลักษณะพิเศษของทรัพย์ประเภทเงินตราและขอ้ พจิ ารณาท่เี ก่ยี วข้อง แตเ่ ดิมประมวลกฎหมำยแพง่ และพำณชิ ยไ์ ดเ้ คยแบง่ แยกทรัพย์ออกเป็นสังกมทรัพย์และอสังกมทรัพย์ โดยสังกมทรัพย์ หมำยถงึ สงั หำริมทรัพยท์ ีใ่ ชแ้ ทนกนั ได้ สว่ นอสังกมทรัพย์ คือ สงั หำริมทรัพย์ท่ีใช้แทนกันไม่ได้ (มำตรำ ๑๐๒ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์เดิม) ซ่ึงเงินตรำโดยทั่วไปจะจัดเป็นสังกมทรัพย์ เพรำะ สำมำรถใช้แทนกันได้เสมอด้วยมูลค่ำที่เท่ำกัน๑๕๒ แต่แม้จะมีกำรยกเลิกมำตรำ ๑๐๒ ที่แบ่งแยกทรัพย์สอง ประเภทดังกล่ำว ข้อควำมคิดเกี่ยวกับกำรแทนกันได้ของเงินตรำน้ีก็มิได้หำยไป และยังคงปรำกฏบทบัญญัติท่ี ยืนยันว่ำเงินตรำเป็นทรัพย์ที่แทนกันได้อยู่ เช่น มำตรำ ๖๗๒ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ในเร่ือง สัญญำฝำกเงนิ ทีใ่ ห้สันนษิ ฐำนไว้ก่อนว่ำผรู้ ับฝำกไมจ่ ำตอ้ งคนื เป็นเงินทองตรำอันเดยี วกับที่ฝำก รวมถึงผู้รับฝำก อำจเอำเงินนั้นออกใช้ก็ได้ ซึ่งหมำยควำมว่ำ ผู้รับฝำกไม่จำเป็นต้องคืนเงินเป็นธนบัตรหรือเหรียญกษำปณ์ อันเดียวกับท่ีผู้ฝำกได้ฝำกไว้ และเงินท่ีรับฝำกน้ันก็ตกเป็นกรรมสิทธ์ิของผู้รับฝำกด้วย๑๕๓ นอกจำกน้ี ยังมี บทบัญญัติคุ้มครองผู้ที่ได้รับเงินตรำไว้โดยสุจริตอีกด้วย โดยในมำตรำ ๑๓๓๑ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและ ๑๔๗ จิตติ ตงิ ศภัทิย,์ คำอธบิ ำยประมวลกฎหมำยแพง่ และพำณชิ ย์ บรรพ ๒ มำตรำ ๓๕๔ ถงึ มำตรำ ๔๕๒, พิมพ์ครั้ง ท่ี ๔, (กรุงเทพฯ : โครงกำรตำรำ คณะนิติศำสตร์ มหำวิทยำลัยธรรมศำสตร์, ๒๕๒๓), น.๑๓๓; ยง เหลืองรังษี, ประมวล กฎหมำยแพง่ และพำณิชย์ บรรพ ๒ วำ่ ด้วย ลำภมคิ วรได,้ (กรุงเทพฯ : กรุงสยำมกำรพิมพ์, ๒๕๑๐), น.๒. ๑๔๘ จิตติ ตงิ ศภทั ยิ ์, เพ่ิงอ้าง, น.๑๓๕; ยง เหลอื งรังส,ี เพงิ่ อา้ ง, น.๓ – ๖. ๑๔๙ จิตติ ตงิ ศภัทยิ ์, เพง่ิ อ้าง, น.๑๕๕ – ๑๕๖. ๑๕๐ ประสิทธิ์ โฆวิไลกูล, ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ จัดกำรงำนนอกส่ัง ลำภมิควรได้, พิมพ์ครั้งที่ ๕ (กรงุ เทพฯ : นติ ิธรรม, ๒๕๕๗) น.๑๐๒. ๑๕๑ ยง เหลืองรังสี, อ้างแล้ว เชิงอรรถท่ี ๑๔๗, น.๒๔. ๑๕๒ ประมูล สุวรรณศร, คำอธิบำยประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ บรรพ ๑ ว่ำด้วยทรัพย์, พิมพ์ครั้งท่ี ๓, (กรุงเทพฯ : ศรวี กิ รมำฑิตย,์ ๒๕๐๑), น.๔๗ – ๔๙. ๑๕๓ คำพพิ ำกษำศำลฎีกำท่ี ๖๒๔/๒๕๕๓; คำพิพำกษำศำลฎกี ำที่ ๑๐๖๓/๒๕๔๐

๙๙ พำณิชย์ ไดค้ ุม้ ครองสิทธขิ องผทู้ ่ไี ด้รับเงนิ ตรำมำโดยสุจริตมิให้เสียไป แม้ว่ำจะมีกำรพิสูจน์ได้ภำยหลังว่ำเงินนั้น จะไมใ่ ช่ของผูท้ ่ีโอนให้มำ อน่ึง ยังมีข้อพิจำรณำอีกประกำรหนึ่งว่ำ กำรท่ีบุคคลหนึ่งจ่ำยหรือฝำกเงินเข้ำบัญชีธนำคำรของอีก บุคคลหน่ึงเป็นกำรส่งมอบหรือชำระเงินตรำให้แก่อีกบุคคลหน่ึงหรือไม่ ปัญหำในข้อน้ีอำจพิจำรณำเทียบเคียง กับคำพิพำกษำศำลฎีกำที่ ๙๗/๒๕๖๑ ท่ีพิพำกษำเกี่ยวกับกำรชำระหน้ีของลูกหนี้โดยกำรฝำกเงินเข้ำบัญชี ธนำคำรของเจ้ำหน้ี ในคำพิพำกษำน้ีวินิจฉัยว่ำ กำรฝำกเงินเข้ำบัญชีธนำคำรมิใช่กำรชำระหนี้เป็นเงิน แต่เป็น กำรชำระหนี้เป็นอย่ำงอื่น ซึ่งหำกพิจำรณำประกอบกับกำรท่ีเงินฝำกตกเป็นกรรมสิทธิ์ของธนำคำร กำรนำ จ่ำยเงินเข้ำบญั ชีของอีกบุคคลหน่ึงจงึ น่ำจะเขำ้ ลักษณะกำรโอนสิทธิเรียกร้องให้ผู้รับกำรโอนเงินมีสิทธิเรียกร้อง เงินจำกธนำคำรมำกข้ึน ๓) ความสอดคล้องระหว่างนิติวิธีของศาลกับบทบัญญัติของกฎหมายและหลักการใช้และตีความ กฎหมาย เหตุผลประกำรแรกที่ศำลยุติธรรมนำมำปฏิเสธกำรใช้บทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้มำใช้บังคับ คือ “การได้รับเงินเบี้ยหวัดของจาเลยไปจากโจทก์จึงเป็นการได้รับไปโดยมิชอบ และมิใช่กรณีโจทก์ เบกิ จา่ ยเงนิ เบีย้ หวัดใหแ้ ก่จาเลยเพ่ือชาระหนี้ เพราะเป็นเร่ืองจาเลยขอรับสวัสดิการจากหน่วยงานของรัฐ ซึง่ จาเลยตอ้ งปฏิบตั ติ ามกฎระเบียบของทางราชการ” จำกเหตุผลน้ีจะเห็นได้ว่ำมีข้ออ่อนอยู่มำก เพรำะหำก พิจำรณำถ้อยคำของมำตรำ ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ท่ีใช้ถ้อยคำว่ำ บุคคลใดได้มำซ่ึง ทรพั ย์สงิ่ ใดเพรำะกำรทบ่ี คุ คลอกี คนหนง่ึ กระทาเพอ่ื ชาระหนีก้ ด็ ีหรอื ได้มาดว้ ยประการอื่นก็ดี จะเห็นได้ว่ำกำร ได้มำซึ่งลำภมิควรได้มีทั้งกำรได้มำจำกกำรกระทำเพ่ือชำระหนี้หรือได้มำโดยทำงอ่ืนนอกจำกกำรกระทำเพ่ือ ชำระหน้ี และจำกท่ีได้กล่ำวไปแล้วข้ำงต้นว่ำ กำรได้มำซ่ึงลำภมิควรได้เป็นกำรได้มำซึ่งทรัพย์อันไม่มีกฎหมำย จะให้สิทธิในกำรได้มำไว้ ซ่ึงกำรได้มำโดยคำสั่งทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยและคำสั่งน้ันถูกเพิกถอนใน ภำยหลังก็ย่อมอยใู่ นควำมหมำยของกำรได้มำโดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำงกฎหมำยได้อยู่ในตัว นอกจำกน้ี กำร ได้มำซึ่งทรัพย์อันจะเป็นลำภมิควรได้ก็ไม่จำกัดว่ำจะต้องเป็นกำรได้มำโดยกำรกระทำเพื่อชำระหนี้ของอีก บุคคลหน่ึง แต่จะเป็นกำรได้มำโดยวิธีกำรใดก็ได้ ดังนั้น ไม่ว่ำกำรที่หน่วยงำนของรัฐจ่ำยเงินให้แก่ผู้รับคำสั่ง ทำงปกครองจะเป็นกำรกระทำเพ่ือชำระหนี้หรือไม่ ก็ไม่เป็นข้อสำคัญที่จะปฏิเสธไม่นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภ มคิ วรได้มำใช้บังคบั เหตุผลประกำรต่อมำท่ีศำลยุติธรรมใช้ คือ “จาเลยได้รับเงินไปยึดถือโดยไม่ชอบ” เหตุผลในข้อน้ีมี ข้อพจิ ำรณำหลำยประกำร โดยในกระบวนกำรขน้ั ตอนกำรจำ่ ยเงินของส่วนรำชกำรเพื่อเบิกจ่ำยเงินให้แก่บุคคล จะกระทำในรูปแบบของกำรอนมุ ัติจำกผมู้ ีอำนำจ เช่น กำรเบิกค่ำเช่ำบ้ำนของข้ำรำชกำร หรือกำรเบิกจ่ำยเงิน สวสั ดกิ ำรเกยี่ วกบั กำรศกึ ษำของบตุ ร จะเบิกได้ก็ต่อเมื่อได้รับอนุมัติให้เบิกจ่ำยจำกผู้มีอำนำจ๑๕๔ ซ่ึงกำรอนุมัติ จำกผู้มีอำนำจน้ีเป็นคำสั่งทำงปกครองอย่ำงหน่ึงตำมคำนิยำมในมำตรำ ๕ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครองฯ เน่ืองจำกเป็นกำรใช้อำนำจตำมกฎหมำยก่อนิติสัมพันธ์ระหว่ำงส่วนรำชกำรและผู้ยื่น ๑๕๔ มำตรำ ๖ วรรคสอง แห่งพระรำชกฤษฎีกำค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำร พ.ศ. ๒๕๔๗ ประกอบข้อ ๑๐ และข้อ ๑๑ ของระเบียบกระทรวงกำรคลังว่ำด้วยหลักเกณฑ์และวิธีกำรเก่ียวกับกำรเบิกจ่ำยค่ำเช่ำบ้ำนของข้ำรำชกำร พ.ศ. ๒๕๔๙; มำตรำ ๕ แห่งพระรำชกฤษฎีกำเงินสวัสดิกำรเกี่ยวกับกำรศึกษำของบุตร พ.ศ. ๒๕๖๒ ประกอบข้อ ๑๓ ของระเบียบ กระทรวงกำรคลงั วำ่ ด้วยกำรเบิกจำ่ ยเงินสวสั ดิกำรเกยี่ วกบั กำรศกึ ษำของบตุ ร พ.ศ. ๒๕๖๐

๑๐๐ คำขอท่ีก่อต้ังสิทธิในกำรได้รับเงินดังกล่ำวจำกส่วนรำชกำร และก่อภำระผูกพันต่อส่วนรำชกำรให้มีหน้ำที่ จ่ำยเงินตำมท่ีผู้ยื่นคำขอมีสิทธิ และยังเป็นคำสั่งทำงปกครองท่ีมีลักษณะเป็นกำรให้ประโยชน์อีกด้วย และแม้ คำสั่งทำงปกครองจะไม่ชอบด้วยกฎหมำย แต่ก็มิได้หมำยควำมว่ำคำสั่งทำงปกครองนั้นจะไม่มีผลบังคับ ทำงกฎหมำย ทั้งนี้ ตำมที่มำตรำ ๔๒ วรรคสอง แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดว่ำ คำสั่งทำงปกครองย่อมมีผลตรำบเท่ำที่ยังไม่มีกำรเพิกถอนหรือสิ้นผลลงโดยเหตุอ่ืน ดังน้ัน แม้คำส่ังทำงปกครองจะไม่ชอบด้วยกฎหมำย แต่หำกคำส่ังทำงปกครองไม่เป็นโมฆะและยังไม่มีกำรเพิกถอน คำสง่ั ทำงปกครองยอ่ มมผี ลบงั คับอยู่ต่อไป๑๕๕ ผู้รับคำสั่งทำงปกครองย่อมมีสิทธิได้รับเงินนั้นโดยชอบและส่วน รำชกำรก็มีหน้ำท่ีต้องจ่ำยเงินน้ันสืบไป เม่ือผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้รับเงินมำโดยชอบก็ย่อมได้กรรมสิทธ์ิใน เงนิ นัน้ ดว้ ย๑๕๖ เร่อื งในทำงทรัพย์จึงต้องเปน็ ทยี่ ุติว่ำผรู้ ับคำสงั่ ทำงปกครองเปน็ ผู้มีกรรมสิทธ์ิในตัวเงินท่ีได้รับมำ แต่หำกได้มีกำรเพิกถอนคำส่ังอนุมัติให้เบิกจ่ำยเงินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยนั้นโดยให้มีผลย้อนหลัง คำส่ัง ทำงปกครองท่ีเป็นมลู เหตุทำงกฎหมำยที่ทำใหผ้ รู้ บั คำสงั่ มสี ิทธิได้รับเงินไปย่อมส้ินผลไป เงินที่ได้รับไปย่อมเป็น ทรพั ยท์ ผี่ ู้รับคำส่ังทำงปกครองไดไ้ ปโดยไม่อำจอ้ำงมูลอันจะอ้ำงกฎหมำยได้ เพรำะมิได้มีสิทธิตำมกฎหมำยเสีย แล้ว จึงเข้ำลักษณะเป็นลำภมิควรได้ อันเป็นเร่ืองท่ีจะต้องไปว่ำกล่ำวกันในนิติสัมพันธ์ทำงหน้ี กำรนำมำตรำ ๑๓๓๖ มำใชบ้ งั คบั อยำ่ งโดดเด่ยี วโดยใหเ้ หตผุ ลว่ำในขณะทผี่ รู้ บั คำสง่ั ทำงปกครองได้รับเงินไปเป็นกำรได้เงินไป โดยไม่ชอบจึงไม่สอดคล้องกับกำรตีควำมกฎหมำยให้สอดคล้องกับระบบกฎหมำยที่ยึดโยงกัน โดยปรำกฏ หลักฐำนในหลำย ๆ คำพิพำกษำที่มิได้นำพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำพิจำรณำแม้แต่น้อย ทำให้มำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไมถ่ ูกนำมำใชบ้ ังคับ และนำ่ จะขัดต่อหลักกำรตีควำมกฎหมำยทีต่ ้องตีควำมให้กฎหมำยนำมำใชบ้ งั คบั ได้ นอกจำกนี้ มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ได้ให้อำนำจแก่เจ้ำของกรรมสิทธิ์ ในทรัพย์ท่ีจะติดตำมเอำคืนทรัพย์จำกผู้ที่ยึดถือไว้โดยไม่ชอบ อย่ำงไรก็ตำม ตำมที่ได้กล่ำวไปแล้วข้ำงต้นว่ำ เงินตรำเป็นทรัพย์ท่ีใช้แทนกันและปะปนกันได้ ส่วนรำชกำรหรือศำลจะพิสูจน์ทรำบได้อย่ำงไรว่ำเงินที่ผู้รับ คำสั่งทำงปกครองมีอยู่เป็นเงินตรำอันเดียวกับท่ีส่วนรำชกำรได้จ่ำยไป เพรำะหำกผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้ใช้ จ่ำยเงินตรำท่ีส่วนรำชกำรได้จ่ำยให้ไปแล้ว ผู้รับคำส่ังทำงปกครองย่อมไม่ได้ยึดถือเงินน้ันไว้แล้ว ส่วนรำชกำร ย่อมไม่อำจฟ้องให้ผู้รับคำส่ังทำงปกครองคืนเงินตรำที่ได้รับไว้คืนได้ ส่วนรำชกำรย่อมจะต้องไปติดตำมเอำคืน จำกผทู้ ไี่ ด้รับเงินนั้นไว้ต่อไป ปัญหำกำรให้เหตุผลเรื่องกำรยึดถือเงินไว้โดยไม่ชอบจะย่ิงมีน้ำหนักน้อยลงไปอีก ถ้ำหำกส่วนรำชกำร ได้จำ่ ยเงนิ โดยกำรโอนเงนิ ผ่ำนบัญชีธนำคำรให้แก่ผู้รับคำสั่งทำงปกครอง เพรำะเป็นท่ีเข้ำใจกันดีว่ำนิติสัมพันธ์ ระหว่ำงธนำคำรกับผู้มีบัญชีเงินฝำกเป็นนิติสัมพันธ์ตำมสัญญำฝำกทรัพย์ เงินที่ผู้มีบัญชีนำมำฝำกไว้จะตกเป็น กรรมสทิ ธข์ิ องธนำคำร ส่วนจำนวนเงินที่ผู้ฝำกเงินสำมำรถถอนได้เป็นสิทธิเรียกร้องที่ผู้ฝำกเงินมีสิทธิเรียกร้อง ๑๕๕ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศำนต์, อ้างแล้ว เชิงอรรถท่ี ๑๓๑, น.๒๙๓; วรเจตน์ ภำคีรัตน์, อ้างแล้ว เชิงอรรถท่ี ๔, น. ๒๐๐ – ๒๐๓. ๑๕๖ เป็นกำรตีควำมมำตรำ ๑๓๓๑ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ตำมหลักยิ่งต้องเป็นเช่นน้ัน (argumentum a fortiori) โดยมำตรำ ๑๓๓๑ คุ้มครองสทิ ธิของผู้ทีไ่ ดร้ บั เงนิ ตรำจำกผทู้ ไ่ี มใ่ ชเ่ จ้ำของเงินน้นั มิให้เสียไป ดงั นน้ั กำรท่ผี ู้รบั คำสั่งทำงปกครองได้รบั เงินตรำมำจำกสว่ นรำชกำรเจ้ำของเงินโดยแท้จึงย่ิงต้องควรคุ้มครองสิทธใิ นเงนิ น้ันย่งิ กวำ่ ด้วย

๑๐๑ ให้ธนำคำรจ่ำยให้แก่ตน กำรทส่ี ่วนรำชกำรโอนเงินเข้ำบัญชีเงินฝำกของผู้รับคำส่ังทำงปกครองจึงเป็นเพียงกำร โอนสิทธิเรียกร้องให้กับผู้รับคำส่ังทำงปกครองเท่ำน้ัน หำใช่กำรโอนกรรมสิทธ์ิในเงินตรำให้กับผู้รับคำส่ัง ทำงปกครอง และผู้รับคำส่ังทำงปกครองก็ไม่อำจท่ีจะยึดถือเงินไว้ได้ เพรำะไม่มีเงินตรำอันเป็นวัตถุท่ีจะยึดถือ ไว้ กำรนำมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำใช้บังคับกับกำรติดตำมเอำคืนเงินที่โอน ผ่ำนบัญชีธนำคำร โดยให้เหตุผลว่ำผู้รับโอนเงินนั้นได้ยึดถือไว้โดยไม่ชอบจึงไม่สอดคล้องกับถ้อยคำในมำตรำ ๑๓๓๖ ดังกลำ่ วด้วย มำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบญั ญัติวธิ ีปฏิบัตริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้ในกรณี ที่มีกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองท่ีมีลักษณะเป็นกำรให้ประโยชน์เป็นเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อย่ำงอ่ืน อันแบ่งแยกได้โดยให้มีผลย้อนหลัง กำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อย่ำงอื่นให้นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภ มิควรไดม้ ำใช้บงั คับโดยอนโุ ลม ซึง่ กำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองไม่จำเป็นต้องกระทำโดยชัดแจ้งเป็นคำสั่งเพิกถอน คำส่ังทำงปกครอง อำศัยแต่เพียงกำรกระทำท่ีมีลักษณะเดียวกันและขัดแย้งกับคำสั่งทำงปกครอง (actus contrarius) ก็ถือว่ำเป็นกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองได้แล้ว ดังน้ัน กำรที่ส่วนรำชกำรมีคำส่ังอนุมัติให้ เบิกจ่ำยเงนิ ไป และภำยหลงั ไดม้ หี นงั สอื ทวงถำมเงินเพื่อเรียกคืนเงินท่ีได้จ่ำยไปคืน ก็ย่อมเป็นกำรแสดงออกถึง เจตนำว่ำไม่ประสงค์จะให้คำสั่งอนุมัติให้เบิกจ่ำยเงินมีผลบังคับต่อไปและเป็นกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครอง ไปในตัว๑๕๗ เมื่อมีกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองโดยให้มีผลย้อนหลังแล้ว กำรคืนทรัพย์ก็ต้องเป็นไปตำมที่ กฎหมำยกำหนด มำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ข้ำงต้น กำหนดให้เรียกคืนทรัพย์ตำมบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้โดย อนุโลม เป็นบทบัญญัติที่บังคับให้องค์กรท่ีมีอำนำจเก่ียวข้องนำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้มำใช้บังคับโดย อนโุ ลม ซง่ึ ผลทำงกฎหมำยย่อมจะตอ้ งเป็นผลทำงกฎหมำยตำมท่มี ำตรำ ๕๑ วรรคส่ี อ้ำงถึง๑๕๘ โดยไม่เปิดช่อง ให้มีกำรตีควำมเพื่อลักษณะทำงกฎหมำยแก่ข้อเท็จจริงเป็นอย่ำงอ่ืน๑๕๙ ดังน้ัน กำรที่ศำลให้เหตุผลว่ำกำร คืนเงินของส่วนรำชกำรจำกผู้รับคำสั่งทำงปกครองเป็นกำรติดตำมเอำทรัพย์คืนของเจ้ำของกรรมสิท ธ์ิตำม มำตรำ ๑๓๓๖ จึงมีข้อบกพร่องในกำรใช้และตีควำมกฎหมำย เพรำะเป็นกำรใช้กฎหมำยที่ขัดต่อมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่บังคับให้กำรเรียกคืนทรัพย์เป็นไป ตำมบทบัญญตั ิว่ำด้วยลำภมคิ วรไดแ้ ละมิได้ใหด้ ลุ พินจิ ศำลในกำรเลอื กบทบัญญัติแห่งกฎหมำยเป็นอย่ำงอื่นเลย ฉะนนั้ กำรทศ่ี ำลต้งั ประเด็นในคำพิพำกษำว่ำข้อพิพำทดังกล่ำวเป็นข้อพิพำทเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์หรือลำภมิควร ได้จึงเปน็ กำรตง้ั ประเดน็ ทม่ี ไิ ดอ้ ยู่บนพืน้ ฐำนของบทบัญญตั ิแห่งกฎหมำยลำยลกั ษณ์อักษร อน่ึง มีข้อสังเกตว่ำ ก่อนที่ศำลยุติธรรมจะตั้งประเด็นพิจำรณำว่ำส่วนรำชกำรเรียกร้องเงินคืนได้โดย อำศัยฐำนกรรมสิทธ์ิหรือลำภมิควรได้ ศำลยุติธรรมจะตั้งประเด็นก่อนหน้ำนั้นว่ำ กำรฟ้องคดีของส่วนรำชกำร ๑๕๗ Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrengesetz, 14. Auflage, (München : C.H. Beck, 2013), §48, Rn. 29. ๑๕๘ Vgl. Muthorst, Olaf, Grundlagen der Rechtswissenschaft, 2. Auflage, (München : C.H. Beck, 2019), § 13, Rn. 85 – 86. ๑๕๙ อำจกล่ำวได้ว่ำมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในส่วนท่ี กำหนดใหน้ ำบทบญั ญัติว่ำด้วยลำภมคิ วรไดม้ ำใช้บังคับโดยอนุโลมเป็นกฎหมำยเคร่งครัด (Jus strictum) โปรดดู ศนันท์กรณ์ โสตถพิ นั ธุ,์ คำอธิบำยหลักพ้ืนฐำนของกฎหมำยเอกชน, (กรุงเทพ : วญิ ญูชน, ๒๕๖๒), น.๕๖.

๑๐๒ ขำดอำยุควำมหรือไม่และนำไปสู่ข้อสรุปว่ำเป็นกำรติดตำมเอำทรัพย์คืนตำมหลักกรรมสิทธิ์ซ่ึงไม่มีอำยุควำม ปญั หำในขอ้ นเ้ี กิดจำกกำรทอ่ี ำยุควำมในกำรเรียกทรัพย์คืนตำมบทบญั ญัติว่ำดว้ ยลำภมคิ วรได้มีอำยุควำมหน่ึงปี นับแตเ่ วลำท่ีฝ่ำยผู้เสียหำยรวู้ ำ่ ตนมีสทิ ธิเรียกคืนหรอื เมือ่ พน้ สบิ ปีนับแต่เวลำที่สิทธิน้ันได้มีข้ึน ทั้งน้ี ตำมมำตรำ ๔๑๙ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ แต่กำรติดตำมเอำทรัพย์คืนตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวล กฎหมำยแพง่ และพำณชิ ย์ ไม่มีอำยุควำม ซ่ึงก็พอจะเป็นท่ีเข้ำใจได้ว่ำกำรอ้ำงอำยุควำมเพื่อตัดสิทธิกำรฟ้องคดี ในบำงกรณีอำจขัดต่อหลักควำมเป็นธรรมตำมธรรมชำติ แต่หำกพิจำรณำมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่ง พระรำชบัญญัตวิ ิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยละเอยี ด จะเห็นว่ำ มำตรำ ๕๑ วรรคส่ี บัญญัติ เพียงว่ำ “การคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้รับคาสั่งทางปกครองได้ไป ให้นาบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควร ได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลม” ซ่ึงกำรตีควำมถ้อยคำว่ำกำรคืนเงิน ทรัพย์สิน ยังพอมีช่องทำงในกำรตีควำมโดยอำจตีควำมให้หมำยถึงเฉพำะ “วิธีการ” เท่ำน้ัน แต่ไม่รวมถึงอำยุควำม เพรำะกำรที่บุคคลไดร้ บั ประโยชน์จำกส่วนรำชกำรผ่ำนคำส่ังทำงปกครอง ที่มิใช่กำรได้มำซ่ึงทรัพย์สินผ่ำนทำง นิติกรรมหรือสัญญำหรือโดยกฎหมำยแพ่ง ย่อมมิใช่นิติสัมพันธ์ทำงแพ่งตำมที่ศำลฎีกำได้เคยกล่ำวไว้ใน คำพิพำกษำศำลฎีกำท่ี ๗๙๐๐/๒๕๖๑ แต่เป็นนิติสัมพันธ์ตำมกฎหมำยมหำชนหรือกฎหมำยปกครอง ย่อมไม่ อำจนำอำยุควำมวำ่ ดว้ ยลำภมิควรได้ที่ใช้เฉพำะกับนิติสัมพันธ์ทำงแพ่งมำใช้ได้ และเมื่อกำรเรียกทรัพย์คืนตำม มำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่มีกฎหมำยกำหนดไว้ โดยเฉพำะก็ต้องนำอำยุควำมท่ัวไปสิบปีตำมมำตรำ ๑๙๓/๓๐ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ โดยเทียบเคียงกับสิทธิเรียกร้องเอำค่ำภำษีอำกรของรัฐที่มีอำยุควำมสิบปีตำมมำตรำ ๑๙๓/๓๑ แห่งประมวล กฎหมำยแพ่งและพำณิชย์๑๖๐ ซ่ึงจะทำให้กำรใช้บังคับกฎหมำยเป็นไปตำมบทบัญญัติของกฎหมำยลำยลักษณ์ อักษรมำกข้ึน โดยจะมีกำรนำมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใช้บังคับร่วมกับบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ รวมถึงไม่ จำเป็นต้องมีกำรนำมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำใช้เพื่อแก้ปัญหำอำยุควำมเพ่ือ สรำ้ งควำมเปน็ ธรรมอีกดว้ ย เมื่อพิจำรณำจำกข้อเท็จจริงที่ว่ำ แนวคำวินิจฉัยของศำลยุติธรรมที่ผ่ำนมำมักปรับใช้มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณชิ ย์ ซงึ่ ส่งผลให้หน่วยงำนทำงปกครองสำมำรถเรียกเงินที่ได้เบิกจ่ำยไปโดย ไมช่ อบดว้ ยกฎหมำยคืนไดเ้ ต็มจำนวน โดยไม่ต้องคำนึงถึงอำยุควำมในกำรฟ้องคดีและควำมสุจริตของผู้รับเงิน แมแ้ นวคำวนิ จิ ฉัยในแนวทำงเช่นว่ำน้ีจะสง่ ผลดีต่อกำรคุม้ ครองทรัพยส์ ินของรัฐก็ตำม แต่ก็เป็นแนวคำวินิจฉัยท่ี ส่งผลกระทบอย่ำงยงิ่ ต่อควำมไว้เนื้อเช่ือใจของประชำชนท่ีมีต่อกำรปฏิบัติหน้ำที่ต่อฝ่ำยปกครอง และยังส่งผล ๑๖๐ ในประเด็นนศี้ ำลอำจสรำ้ งเสรมิ กฎหมำยด้วยกำรให้เหตุผลว่ำ มำตรำ ๑๙๓/๓๑ แหง่ ประมวลกฎหมำยแพ่งและ พำณิชย์ ถูกตรำขึ้นตำมพระรำชบัญญัติให้ใช้บทบัญญัติบรรพ ๑ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ท่ีได้ตรวจชำระใหม่ พ.ศ. ๒๕๓๕ โปรดดู รำชกจิ จำนุเบกษำ เล่ม ๑๐๙ ตอนท่ี ๔๒ ๘ เมษำยน ๒๕๓๕; ซงึ่ ในหว้ งเวลำน้ันผู้บญั ญัติกฎหมำยย่อมไม่ อำจคำดเห็นสิทธเิ รยี กรอ้ งตำมกฎหมำยปกครองประกำรอน่ื ๆ ของรฐั โดยเฉพำะอย่ำงย่ิงสิทธิเรียกร้องเงินคืนตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อันเป็นกฎหมำยที่ตรำขึ้นภำยหลัง ซ่ึงหำกผู้บัญญัติ กฎหมำยไดร้ ับรูถ้ ึงสิทธิเรยี กร้องประกำรอน่ื ๆ ของรฐั ตำมกฎหมำยปกครองนอกจำกกฎหมำยภำษีอำกรก็คงจะได้กำหนดอำยุ ควำมไวใ้ หเ้ ท่ำเทยี มกนั

๑๐๓ ใหเ้ จ้ำหน้ำทท่ี ป่ี ฏบิ ตั ิหน้ำที่เกย่ี วขอ้ งกับกำรเบิกจ่ำยเงินปฏิบัติหน้ำที่โดยขำดควำมระมัดระวังในกำรตรวจสอบ ข้อกฎหมำยท่ีถูกต้องก่อนกำรเบิกจ่ำยเงิน และในกรณีท่ีได้มีกำรเบิกจ่ำยเงินไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมำย เจ้ำหน้ำที่ก็จะขำดควำมควำมกระตือรือร้นในกำรติดตำมเรียกเงินคืนให้รวดเร็วในระหว่ำงที่ยังไม่เกิดควำม เสยี หำยแก่ผู้ที่ไดร้ บั เงินมำกนกั ด้วยเหตุนี้ กำรที่ศำลปกครองรับคำฟ้องในคดีท่ีเกี่ยวข้องกับกำรเรียกเงินคืนไว้พิจำรณำย่อมเป็นผลดี ต่อกำรคุ้มครองสิทธิในทำงทรัพย์สินของปัจเจกบุคคล ท้ังยังเป็นกำรสร้ำงควำมไว้ต่อประชำชนในกำรที่จะใช้ จำ่ ยเงนิ ท่ไี ดร้ ับมำเพื่อประโยชน์ของตนหรือให้เป็นไปตำมวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้ตำมกฎหมำย โดยไม่ต้อง กังวลวำ่ จะถกู เรยี กคนื เงนิ ในภำยหลังแตอ่ ยำ่ งใด ส่วนข้อกังวลที่ว่ำ กำรปรับใช้มำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือกำรปรับใช้หลักลำภมิควรได้โดยตรงจะทำให้ทรัพย์สินของรัฐจะไม่ได้รับควำมคุ้มครองอย่ำง เพยี งพอน้นั จะเห็นได้ว่ำ ทั้งมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และ หลกั กฎหมำยว่ำด้วยลำภมิควรไดเ้ องกไ็ ด้มบี ทบญั ญัตทิ ีค่ ุม้ ครองหน่วยงำนทำงปกครองใหส้ ำมำรถเรียกคืนเงินที่ ไดม้ กี ำรเบกิ จ่ำยไปได้เตม็ จำนวนในกรณที ่ผี ูร้ บั เงินไมส่ ุจริตอยแู่ ล้ว เพียงแต่หน่วยงำนทำงปกครองต้องเพิกถอน คำส่งั ทำงปกครอง (หรอื ทวงถำมให้ชำระเงิน) และนำคดีมำฟ้องต่อศำลปกครองให้ทันตำมระยะเวลำท่ีกำหนด ไวใ้ นกฎหมำย ซ่งึ เป็นปัญหำทีส่ ำมำรถแก้ไขได้โดยกำรสร้ำงควำมเข้ำใจท่ีถูกต้องให้แก่เจ้ำหน้ำที่ท่ีปฏิบัติหน้ำที่ ที่เก่ยี วข้องกับกำรเบิกจำ่ ยเงิน ๒.๑.๒ ศาลปกครอง ในส่วนของศำลปกครอง นั้น ศำลปกครองสูงสุดใช้และตีควำมกฎหมำยในกำรพิจำรณำพิพำกษำคดี พพิ ำทเกยี่ วกับกำรเรียกคืนเงินทผี่ ู้รบั คำสงั่ ทำงปกครองไดร้ บั ไป ออกไปในหลำยแนวทำง ไดแ้ ก่ แนวทางที่หนึ่ง กำรเรียกคืนเงินเป็นกำรใช้สิทธิเรียกร้องตำมหลักลำภมิควรได้ โดยแยกออกเป็น ๒ กรณี ได้แก่ - กรณีที่เรียกคืนเงินตำมหลักลำภมิควรได้โดยตรง โดยศำลปกครองสูงสุดเห็นว่ำกำรเรียกคืนเงิน ดังกล่ำว เป็นกำรใช้สิทธิในฐำนะเจ้ำของเงินติดตำมเอำทรัพย์คืนจำกผู้ฟ้องคดีท่ีเบิกไปโดยไม่มีสิทธิฐำนลำภ มิควรได้ในฐำนะเจ้ำหนตี้ ำมปกตทิ ั่วไปเทำ่ นั้น เทำ่ นัน้ เช่น คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี ฟ.๘/๒๕๔๗ คำส่ัง ศำลปกครองสูงสุดท่ี ๓๔๖/๒๕๕๙ (ประชุมใหญ่) พิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๘๔๐/๒๕๕๙ (ท่ีประชุม ใหญ่) คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๖๕/๒๕๖๒ และคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๓๙/๒๕๖๓ เปน็ ต้น และ - กรณีท่ีศำลปกครองสูงสุดเห็นว่ำ กรณีกำรเรียกคืนเงินเป็นกรณีลำภมิควรได้ตำมมำตรำ ๕๑ แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยศำลเห็นว่ำ กรณีท่ีมีกำรเพิกถอนคำส่ัง ทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยซึ่งเป็นกำรให้เงินหรือให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ตำมมำตรำ ๕๐ ประกอบมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญตั วิ ิธีปฏบิ ตั ิรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำรคืนเงนิ ทรัพย์สินหรือ ประโยชน์ทไ่ี ดร้ ับไปจำกคำส่ังทำงปกครองดงั กลำ่ ว ต้องพิจำรณำดำเนินกำรตำมบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์โดยอนุโลมตำมที่กำหนดไว้ในมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติ วธิ ีปฏิบตั ริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เชน่ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.๒๔๕/๒๕๔๙ คำพิพำกษำ

๑๐๔ ศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๒๔๕/๒๕๕๙ (ท่ีประชุมใหญ่) และคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๗๖๐/๒๕๖๓ เปน็ ต้น แนวทางที่สอง กรณีท่ีวินิจฉัยว่ำกำรเรียกคืนเงินเป็นกรณีลำภมิควรได้ตำมมำตรำ ๕๑ แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยเป็นข้อพิพำทเก่ียวกับควำมรับผิดอย่ำงอ่ืน ในกรณีนี้ศำลปกครองสูงสุดเห็นว่ำ กำรเรียกคืนเงินที่ผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้รับไปเป็นข้อพิพำทเกี่ยวกับ ควำมรับผิดอย่ำงอ่ืนของเจ้ำหน้ำที่ของรัฐอันเกิดจำกกำรละเลยต่อหน้ำท่ีตำมท่ีกฎหมำยกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยศำลปกครองสูงสุดในกรณีนี้เห็นว่ำ กำรเรียกคืนเงินดังกล่ำวไม่อำจถือได้ว่ำ เป็นกำรฟ้องคดีท่ีผู้ฟ้องคดี ในฐำนะเจ้ำของทรัพย์สินที่มีสิทธิติดตำมเอำทรัพย์สินคืน ที่ไม่มีกำหนดอำยุควำมตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่ง ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ เพรำะหำกถือเช่นน้ันแล้ว ผู้ฟ้องคดีก็จะมีสิทธิฟ้องเรียกเอำทรัพย์สินคืนได้ ท้ังหมดเต็มจำนวน ไม่อำจนำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้บังคับ ได้อย่ำงส้ินเชิง ซ่ึงเป็นกำรไม่สอดคล้องหรือขัดต่อมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไดแ้ ก่ คำส่ังศำลปกครองสูงสดุ ท่ี ๒๘๙/๒๕๕๘ จำกแนวคำวินิจฉัยของศำลปกครองสูงสุดข้ำงต้น จะเห็นได้ว่ำ ศำลปกครองสูงสุดไม่ว่ำในกรณีที่เห็น ว่ำ กำรเรียกคืนเงินจำกผู้รับคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยเป็นกำรใช้สิทธิเรียกร้องตำมหลักลำภ มิควรได้ หรือเป็นกรณีท่ีเห็นว่ำ กำรเรียกร้องดังกล่ำวเป็นข้อพิพำทเก่ียวกับควำมรับผิดอย่ำงอ่ืนของเจ้ำหน้ำท่ี ของรัฐอันเกิดจำกกำรละเลยต่อหน้ำที่ตำมท่ีกฎหมำยกำหนดให้ต้องปฏิบัติก็ตำม ศำลปกครองสูงสุดไม่เห็นว่ำ กำรเรียกคืนเงินดังกล่ำวเป็นคำสั่งทำงปกครองแต่อย่ำงใด หำกแต่เป็นกำรใช้สิทธิเรียกร้องฐำนะเจ้ำหน้ี ตำมปกติท่ัวไปเทำ่ น้ัน กำรเรยี กคนื เงนิ ดังกล่ำวไม่มสี ถำนะเป็นคำส่ังทำงปกครองแต่ประกำรใด ปัญหำเกี่ยวกับ สถำนะของกำรเรียกคืนจะไดน้ ำเสนอต่อไป ๒.๑.๓ วิเคราะห์ กำรปรับใช้บทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในกำรพิจำรณำพิพำกษำคดีของศำลในคดีพิพำทเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ องค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองเป็นฝ่ำยเรียกร้องให้เอกชนคืนประโยชน์ ซึ่งโดยหลักแล้วจะเป็นกรณีข้อพิพำท เกี่ยวกับกำรเรียกให้คืนเงินที่เอกชนได้รับไปจำกองค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองโดยอำศัยฐำนจำกคำส่ัง ทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย นั้น จำกตัวอย่ำงของคำวินิจฉัยของศำลปกครองและศำลยุติธรรมที่ได้ นำเสนอไว้ก่อนหน้ำนี้ น้ัน จะเห็นได้ว่ำ ศำลปกครองและศำลยุติธรรมต่ำงก็มีคำวินิจฉัยที่มีควำมหลำกหลำย และปรำกฏอยู่ในหลำยแนวทำง ซ่ึงสำมำรถสรุปแนวทำงในกำรพิจำรณำพิพำกษำของศำลดังกล่ำวได้เบ้ืองต้น ดังน้ี กรณีศาลปกครอง ศำลปกครองพิจำรณำพิพำกษำข้อพิพำทเกี่ยวกับกรณีที่องค์กรเจ้ำหน้ำที่ ฝ่ำยปกครองเรียกคืนเงนิ จำกเอกชน โดย ๑. ศำลปกครองปรับใช้บทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ กับกรณีดงั กลำ่ วโดยตรง

๑๐๕ ๒. ศำลปกครองปรับใช้บทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ท้ังในกรณีที่ มีกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยที่ให้เงิน และ กรณีที่ไมม่ ีกำรเพิกถอนคำสงั่ ทำงปกครองที่ไมช่ อบด้วยกฎหมำย ก่อนท่จี ะมีกำรเรยี กคืนเงนิ จำกเอกชน กรณีศาลยุติธรรม ศำลยุติธรรมพิจำรณำพิพำกษำข้อพิพำทเกี่ยวกับกรณีท่ีองค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำย ปกครองเรียกคืนเงนิ จำกเอกชน โดย ๑. ศำลยุติธรรมปรับใช้บทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ กบั กรณดี ังกล่ำวโดยตรง ซ่งึ เป็นแนวทำงเดิม ๒. ศำลยุติธรรมปรับใช้หลักติดตำมเอำคืนตำมหลักกรรมสิทธิ์ตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่ง ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์กบั กรณีดังกล่ำว ซึง่ เป็นแนวทำงปัจจบุ นั จำกกรณีดังกล่ำวข้ำงต้น เห็นว่ำ ด้วยเหตุผลท่ีว่ำฝ่ำยนิติบัญญัติได้ตรำกฎหมำยวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครองขึ้นเพ่ือใช้บงั คบั กบั กำรดำเนนิ กำรขององค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองในส่วนที่เก่ียวข้องกับกำรออก คำส่ังทำงปกครองเอำไว้เป็นกำรเฉพำะ โดยมุ่งหมำยให้เป็นกฎหมำยกลำงของวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง เพ่ือให้เกิดมำตรฐำนในกำรปฏิบัติรำชกำร สร้ำงควำมโปร่งใสในกำรปฏิบัติงำนและคุ้มครองสิทธิและเสรีภำพ ของประชำชนในสว่ นท่เี ก่ยี วข้องกบั กำรออก โต้แยง้ รวมถึงกำรลบล้ำงคำสงั่ ทำงปกครองในระบบกฎหมำยไทย ดังนัน้ หำกมกี รณีท่ีเอกชนไดร้ บั เงนิ ทรัพย์สินหรือประโยชน์โดยอำศัยฐำนจำกคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำย และต่อมำองคก์ รเจ้ำหนำ้ ทฝ่ี ำ่ ยปกครองไดใ้ ชอ้ ำนำจเพิกถอนคำสง่ั ทำงปกครองดังกล่ำว และเรียกคืน เงิน ทรพั ย์สนิ หรอื ประโยชนท์ ่บี คุ คลไดร้ ับไปแลว้ นั้น กรณีกำรเรยี กคนื ประโยชน์ดังกล่ำวน้ีจะต้องนำบทบัญญัติ มำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แหง่ พระรำชบญั ญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใช้บังคับเสมอ ไม่ว่ำจะ เป็นในชั้นของกำรดำเนินกำรขององค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองหรือในช้ันของกำรพิจำรณำพิพำกษำข้อพิพำท ของศำลไมว่ ำ่ จะเป็นศำลใด เหตุผลที่ศำลไม่ว่ำจะเป็นศำลปกครองหรือศำลยุติธรรมจะต้องนำบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใช้ในกำรพิจำรณำข้อพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียก คืนเงินหรือประโยชน์ที่เอกชนได้รับไปอันมีฐำนมำจำกคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำย น้ัน มดี ังต่อไปนี้ ๑. หลักควำมผูกพันของตลุ ำกำรตอ่ กฎหมำย กำรปฏิบัตหิ นำ้ ที่ขององค์กรตุลำกำรแม้ว่ำจะมีควำมเป็น อิสระในกำรพิจำรณำพิพำกษำคดี แต่องค์กรตุลำกำรดังกล่ำวยังคงต้องผูกพันต่อกฎหมำย (Die richterliche Gesetzesbindung) หลักกำรดังกล่ำวถือได้ว่ำเป็นหลักกำรท่ีมีควำมสัมพันธ์กับหลักควำมเป็นอิสระของ ผู้พิพำกษำ (Die richterliche Unabhängigkeit) หลักกำรท้ังสองประกำรนี้เป็นหลักกำรท่ีเป็นเงื่อนไขซึ่งกัน และกัน ซึ่งภำรกิจของผู้พิพำกษำในท้ำยท่ีสุดคือกำรยืนยันว่ำส่ิงใดเป็นสิ่งที่ถูกต้องตำมกฎหมำยที่ใช้บังคับ ผู้พิพำกษำไม่อำจพิจำรณำพิพำกษำคดีโดยมีที่มำจำกควำมสนใจส่วนบุคคล หำกแต่ต้องวินิจฉัยคดีตำมกรอบ ของบทบัญญัติของกฎหมำย โดยจะต้องใช้วิธีกำรตีควำมกฎหมำยที่เป็นท่ียอมรับเพื่อที่จะตีควำมบทบัญญัติ ของกฎหมำย๑๖๑ อยำ่ งไรกต็ ำม หลกั ควำมผกู พันของผู้พพิ ำกษำต่อกฎหมำยน้ีก็ไม่ได้ตัดกำรสร้ำงกฎหมำยโดย ๑๖๑ BeckOK GG/Morgenthaler, 47. Ed. 15.5.2021, GG Art. 97 Rn.7; BeckOK GG/Huster/Rux, 47. Ed. 15.5.2021, GG Art. 20 Rn.171.

๑๐๖ ผพู้ ิพำกษำแต่อยำ่ งใด๑๖๒ หำกปรำกฏวำ่ มชี ่องวำงของกฎหมำยเกดิ ข้นึ และต้องตีควำมเน้ือหำไปในทำงเดียวกัน กับวัตถุประสงค์ของกฎหมำยและกรอบทำงรัฐธรรมนูญ๑๖๓ กรณีท่ีถือว่ำเป็นกรณีท่ีพ้นจำกขอบเขตของหลัก ควำมผูกพันของตุลำกำรต่อกฎหมำยเกิดขึ้น หำกปรำกฏว่ำมีกำรใช้กำรตีควำมบทบัญญัติของกฎหมำยตำม ถ้อยคำที่ต้องตีควำมและตำมระบบและสำระสำคัญที่สำมำรถเห็นได้แล้ว ผลทำงกฎหมำยท่ีเกิดขึ้นจำกกำร วินิจฉยั ขององคก์ รตลุ ำกำรมคี วำมขัดแยง้ กับถ้อยคำดังกล่ำว๑๖๔ จำกหลักกำรสำคัญเก่ียวกับกำรใช้อำนำจตุลำกำรข้ำงต้นจะเห็นได้ว่ำ หำกนำมำพิจำรณำวินิจฉัยคดี พิพำทเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงินโดยศำลปกครองหรือโดยศำลยุติธรรมแล้ว เห็นได้ว่ำหำกเป็นกรณีท่ีศำลไม่นำ บทบญั ญตั มิ ำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใช้บังคับนั้น กรณีดังกลำ่ วยอ่ มไมส่ อดคลอ้ งกับหลักควำมผูกพันขององคก์ รตุลำกำรต่อกฎหมำย ๒. ควำมเป็นกฎหมำยเฉพำะของพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แม้ว่ำ กฎหมำยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองจะถือว่ำเป็นกฎหมำยกลำง แต่ควำมเป็นกฎหมำยกลำงในที่น้ีหมำยถึง กฎหมำยกลำงของวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองในเร่ืองที่เก่ียวกับคำสั่งทำงปกครอง แต่หำกพิจำรณำ พระรำชบญั ญตั ิฉบับนี้โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ซึ่งเป็นวัตถุของรำยงำนกำรศึกษำฉบับ นี้กับบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้และหลักกำรติดตำมเอำคืนตำมหลักกรรมสิทธ์ิตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่ง ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ แล้ว เห็นว่ำ มำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นกฎหมำยเฉพำะเม่ือเทียบกับบทบัญญัติของประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ดังกล่ำว ซ่งึ เป็นกฎหมำยทว่ั ไป กำรใช้บังคับบทบัญญัติอื่นที่แตกต่ำงไปจำกท่ีพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดไว้ เช่น กำรนำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ (มำตรำ ๔๐๖ ถึงมำตรำ ๔๑๙) ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชยม์ ำใช้บงั คบั โดยตรงกับคดีพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกคืนเงินท่ีได้รับไป จำกคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย โดยปรำศจำกกำรนำไปใช้และตีควำมโดยอนุโลมกับ พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือกำรนำบทบัญญัติว่ำด้วยกำรติดตำมเอำคืน ตำมหลักกรรมสิทธิ์ตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำใช้กับคดีพิพำทดังกล่ำว จึงเปน็ กำรใชก้ ำรตคี วำมกฎหมำยทไ่ี ม่สอดคลอ้ งกับหลักควำมเป็นกฎหมำยเฉพำะท่มี ำก่อนกฎหมำยทว่ั ไป ดังนั้น กรณีน้ีจึงเป็นกรณีที่บทกฎหมำยหรือบรรทัดฐำนทำงกฎหมำยในลำดับชั้นเดียวกัน (ในที่นี้คือ พระรำชบัญญัติและประมวลกฎหมำย) ขัดหรือแย้งกัน ในกรณีดังกล่ำวน้ี กฎหมำยเฉพำะย่อมตัดกฎหมำย ทวั่ ไปไม่ใหใ้ ชบ้ ังคบั ในเรอื่ งเดียวกัน หรือกฎหมำยเฉพำะย่อมมำก่อนกฎหมำยทั่วไป (lex specialis derogate legi generali)๑๖๕ ด้วยเหตผุ ลดงั กล่ำว กฎหมำยที่ใช้บังคับกับกรณีข้อพิพำทท่ีเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงินท่ีได้รับ ไปจำกคำสง่ั ทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย คือ มำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๑๖๒ BeckOK GG/Morgenthaler, 47. Ed. 15.5.2021, GG Art. 97 Rn.9; BeckOK GG/Huster/Rux, 47. Ed. 15.5.2021, GG Art. 20 Rn.171. ๑๖๓ BeckOK GG/Huster/Rux, 47. Ed. 15.5.2021, GG Art. 20 Rn.171. ๑๖๔ BeckOK GG/Morgenthaler, 47. Ed. 15.5.2021, GG Art. 97 Rn.9. ๑๖๕ วรเจตน์ ภำครี ตั น,์ อา้ งแลว้ เชิงอรรถที่ ๔, น.๔๓.

๑๐๗ ดังนั้น หำกมีข้อพิพำทเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงินระหว่ำงองค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองกับเอกชน และปรำกฏข้อเท็จจริงว่ำ เอกชนดังกล่ำวได้รับเงินไปโดยผลของคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำย และต่อมำมีกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองดังกล่ำวโดยให้มีผลย้อนหลัง และไม่เข้ำข้อยกเว้นท่ีควำมเช่ือโดย สุจริตของผู้รับประโยชน์ในควำมคงอยู่ของคำส่ังทำงปกครองนั้นจะได้รับควำมคุ้มครอง กำรเรียกคืนเงิน ดงั กลำ่ วจะต้องเป็นไปตำมท่กี ำหนดไว้ในมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบญั ญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ทั้งนี้ หำกปรำกฏว่ำองค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองเรียกคืนเงินจำกเอกชน โดยไม่ปรำกฏว่ำมีกำร เพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยก่อน หำกองค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองนำคดีมำฟ้องต่อศำล ศำลย่อมไม่อำจรับคดีน้ันไว้พิจำรณำได้ ด้วยเหตุว่ำ คำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยยังมีผลผูกพัน ตรำบเท่ำที่ยังไม่มีกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครอง เอกชนผู้ได้รับเงินไปย่อมถือได้ว่ำเป็นผู้ที่มิสิทธิตำมคำส่ัง ทำงปกครองนั้น น่นั เอง ๒.๒ ปัญหาสถานะในทางกฎหมายของการเรียกคืนประโยชน์ตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติ วธิ ีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อพิจำรณำเนื้อหำของมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เห็นได้ว่ำ บทบัญญัติดังกล่ำวไม่ได้ระบุเอำไว้อย่ำงชัดเจนว่ำกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์มี สถำนะทำงกฎหมำยเป็นกำรกระทำทำงปกครองประเภทใด ในขณะเดียวกันบทบัญญัติดังกล่ำวบัญญัติไว้ถึง “ในกรณีที่เพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง กำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้ไป ให้นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้บังคับโดยอนุโลม” กรณีจึงมี ประเด็นที่จะต้องพิจำรณำว่ำกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้ไปน้ัน มีสถำนะในทำงกฎหมำยเชน่ ใด เมื่อพิจำรณำบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว เหน็ วำ่ บทบัญญัติดังกล่ำวถูกกำหนดเอำไว้ในส่วนที่ ๖ กำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครอง โดยเป็นส่วนหน่ึง ของหมวดท่ี ๒ ว่ำด้วยดว้ ยคำส่ังทำงปกครอง ดังน้ัน ประเดน็ ปัญหำวำ่ สถำนะในทำงกฎหมำยของกำรเรียกคืน ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ ดังกล่ำวนั้น จะต้องอำศัยกำรใช้ กำรตีควำมกฎหมำยมหำชนซ่งึ สำมำรถพิจำรณำตำมลำดบั ได้ ดังน้ี กำรนำบทบัญญัติแห่งกฎหมำยมำ “ใช้บังคับโดยอนุโลม” ย่อมมีควำมหมำยว่ำ ต้องนำมำใช้เท่ำที่ไม่ ขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติของกฎหมำยหลักท่ีกำหนดให้นำมำใช้โดยอนุโลมน้ัน ในที่นี้คือพระรำชบัญญัติ วิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ทั้งน้ี ตำมนัยบันทึกควำมเห็นของคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ เรื่อง กำรตีควำมมำตรำ ๔๒ แห่งพระรำชบัญญัติรถยนต์ พ.ศ. ๒๕๒๒ (เรื่องเสร็จท่ี ๔๑๓/๒๕๒๓) ดังนั้น กำรนำ บทบัญญัตวิ ำ่ ด้วยลำภมคิ วรได้แหง่ ประมวลกฎหมำยแพง่ และพำณิชย์มำใชบ้ งั คบั โดยอนุโลมกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่ผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้ไปตำมมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครองฯ นั้น จะต้องนำมำใช้เท่ำท่ีไม่ขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติของกฎหมำยว่ำด้วยวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครองนัน่ เอง นอกจำกนั้น ในกำรใช้และกำรตีควำมกฎหมำยมหำชน หลักกำรสำคัญประกำรหนึ่ง คือ กำรตีควำม โดยคำนงึ ถึงหลักควำมเป็นเอกภำพของระบบกฎหมำย โดยที่นอกจำกจะพิจำรณำควำมหมำยของถ้อยคำแล้ว จะต้องพิจำรณำถึงตำแหน่งท่ีตั้งของบทกฎหมำยอีกด้วยว่ำบทบัญญัติดังกล่ำวอยู่ในหมวดหมู่หรือส่ วนใดของ

๑๐๘ กฎหมำย และกฎหมำยน้ันจัดอยู่ในสำขำใด ทั้งน้ี เพ่ือพิจำรณำถึงกำรดำรงอยู่ในลักษณะท่ีมีควำมสัมพันธ์ เชือ่ มโยงเรียงร้อยกันจนกลำยเปน็ ระบบกฎหมำยทีม่ คี วำมเปน็ เอกภำพนั่นเอง๑๖๖ ดังนั้น กำรใช้กำรตีควำมบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จะต้องคำนึงถึงระบบและโครงสร้ำงของพระรำชบัญญัติดังกล่ำวท่ีบัญญัติถึง “วิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง” ท่มี ีควำมมุ่งหมำยในกำรกำหนดถึงกระบวนกำรท้งั หลำยทีเ่ ก่ยี วกับ “คำส่ังทำงปกครอง” เห็นได้ จำกบทบัญญัติของกฎหมำยน้ีท่ีเกี่ยวกับกำรพิจำรณำทำงปกครองท้ังหลำย เช่น ควำมหมำยของคำส่ัง ทำงปกครอง กำรอทุ ธรณค์ ำสั่งทำงปกครอง กำรยกเลกิ เพิกถอนคำส่ังทำงปกครอง หรือกำรบังคับทำงปกครอง และบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ ดังกล่ำวกำหนดให้นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและ พำณิชย์มำใช้กับกำรคืนเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่ผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้ไปโดยอนุโลม (mutatis mutandis) กำรนำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ดังกล่ำวมำใช้จึงต้องนำมำใช้ให้สอดคล้องกับระบบของ กฎหมำยหลกั ในทีน่ ้ีคือพระรำชบัญญตั วิ ิธปี ฏิบตั ริ ำชกำรทำงปกครองฯ ดว้ ยนั่นเอง กำรตีควำมบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยตีควำมว่ำกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้ไปโดย “แยก” กำร เรียกคืนดังกล่ำวโดยอำศัยฐำนแห่งสิทธิตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ออกมำจำกบทบัญญัติแห่ง มำตรำ ๕๑ ดังกล่ำว และแยกออกจำกระบบของพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นกำรเฉพำะต่ำงหำก โดยมองว่ำคำสั่งเรียกคืนดังกล่ำวเป็นเพียงหนังสือทวงถำมตำมควำมสัมพันธ์ ทำงกฎหมำยตำมปกติในทำงแพ่ง และอำศัยฐำนแห่งสิทธิดังกล่ำวมำฟ้องเรียกคืนเงินจำกผู้ได้รับคำส่ัง ทำงปกครองน้ัน ย่อมเป็นกำรใช้กำรตีควำมกฎหมำยท่ีไม่สอดคล้องกับระบบของพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครองฯ และย่อมเป็นกำรใช้กำรตีควำมท่ีอยู่นอกกรอบของกำรใช้กำรตีควำมกฎหมำยโดย อนโุ ลม ทั้งนี้ หำกพิจำรณำประเด็นดังกล่ำวในบริบทของกฎหมำยปกครองเยอรมัน ศำลปกครองแห่ง สหพันธรัฐก็ได้ใช้และตีควำมโดยใช้ “ทฤษฎีย้อนกลับ” (Kehrseitentheorie) โดยถือว่ำกำรเรียกคืนเงินท่ี ได้รับไปจำกคำส่ังทำงปกครอง ในฐำนะของกำรกระทำในทำงตรงกันข้ำม actus contrarius สำมำรถกระทำ ไดโ้ ดยกำรออกเป็นคำสั่งทำงปกครองโดยไม่จำต้องมีฐำนในทำงกฎหมำย ซ่ึงในทำงกฎหมำยปกครองหลักกำร ที่เรียกว่ำ “actus contrarius” นี้หมำยถึง กำรกระทำในทำงตรงกันข้ำมของฝ่ำยปกครอง หำกเป็นกรณีที่ ฝ่ำยปกครองได้ออกคำส่ังทำงปกครองในเร่ืองใด กำรล้มล้ำงคำส่ังทำงปกครองดังกล่ำวโดยฝ่ำยปกครองน้ัน ฝ่ำยปกครองย่อมกระทำได้โดยอำศัยเครื่องมือเดียวกัน โดยหลัก actus contrarius นี้ถือเป็นข้อยกเว้นจำก หลักเง่ือนไขของกฎหมำย (Vorbehalt des Gesetzes) หลักกำรนี้ได้รับกำรยอมรับในทำงปฏิบัติตำมแนว คำพิพำกษำของศำลปกครองแห่งสหพนั ธรฐั (Bundesverwaltungsgericht) ในกรณีทม่ี กี ำรเรียกคืนประโยชน์ ที่ผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้รับไปโดยที่ฝ่ำยปกครองสำมำรถออกคำส่ังทำงปกครองเรียกคืนประโยชน์ดังกล่ำว ไดโ้ ดยไมจ่ ำตอ้ งมกี ฎหมำยกำหนดใหอ้ ำนำจไว้โดยเฉพำะ ทั้งนี้ ก็ปรำกฏว่ำมีควำมเห็นต่ำงในทำงวิชำกำรท่ีให้ ควำมสำคัญกับหลักเง่ือนไขของกฎหมำย ในท้ำยที่สุดได้มีกำรนำเอำควำมเห็นศำลปกครองแห่งสหพันธรัฐไป บัญญัติเป็นมำตรำ ๔๙a วรรคหน่ึง ประโยคท่ีสอง VwVfG๑๖๗ อันได้แก่กำรออกคำส่ังทำงปกครองออกมำ ๑๖๖ วรเจตน์ ภำครี ัตน์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ ๒๔, น.๖๓. ๑๖๗ Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., 2002, § 10 Rn.7b; Herrmann, Christoph/Kruis, Tobias, Die Rückforderung vertraglich gewährter gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen unter Beachtung des Gesetzesvorbehalts, EuR, Heft 2 2007, S.148.

๑๐๙ ยกเลิกเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ีตนได้ออกไปน่ันเอง และหำกมีกำรออกคำสั่งทำงปกครองที่เป็นกำรให้ ประโยชน์ไม่วำ่ จะเป็นกำรให้เงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อ่ืนใด กำรลบล้ำงคำสั่งทำงปกครองและกำรเรียกคืน ประโยชน์ท่ีผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้รับไปย่อมต้องทำในรูปแบบของคำส่ังทำงปกครองเช่นกัน ดังนั้น ด้วย ข้อควำมคิดในระบบกฎหมำยเยอรมันดังกล่ำว กำรเรียกคืนประโยชน์ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบัญญัตวิ ิธีปฏบิ ัตริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในระบบกฎหมำยไทยก็สำมำรถท่ีจะใช้กำรตีควำม โดยกำรสร้ำงกฎหมำยโดยองค์กรตุลำกำรได้ว่ำ กำรเรียกคืนดังกล่ำวย่อมมีสถำนะเป็นคำสั่งทำงปกครองได้ ดว้ ยเหตวุ ำ่ กำรเรยี กคืนเงนิ ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้ไปตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แม้ว่ำตัวบทกฎหมำยจะไม่ได้บัญญัติเอำไว้อย่ำง ชัดแจ้งว่ำมีสถำนะในทำงกฎหมำยประกำรใด แต่อย่ำงไรก็ตำม หำกพิจำรณำบทบัญญัติของกฎหมำยที่ กำหนดให้นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้มำใช้บังคับโดยอนุโลม ประกอบกับหลัก actus contrarius รวม กับกำรใช้กำรตีควำมกฎหมำยที่คำนึงถึงควำมเป็นระบบและควำมเป็นเอกภำพของกฎหมำยแล้ว สถำนะ ในทำงกฎหมำยของกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ดังกล่ำวย่อมมีสถำนะในทำงกฎหมำยเป็นคำส่ัง ทำงปกครอง ในกรณีดังกล่ำว ฝ่ำยปกครองสำมำรถออกเป็นคำส่ังทำงปกครองคำส่ังเดียวที่มีเน้ือหำเป็นกำร เพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ให้ประโยชน์เดิมพร้อมกับเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์นั้นได้ แต่ท้ังน้ี ฝำ่ ยปกครองย่อมสำมำรถออกคำส่งั ทำงปกครองในกรณีดังกล่ำวแยกออกเป็นสองคำส่ัง คือ คำส่ังทำงปกครอง ที่มีผลเป็นกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ให้ประโยชน์ และคำสั่งทำงปกครองท่ีเรียกให้ผู้รับคำส่ั ง ทำงปกครองที่ได้รับประโยชน์คืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์แยกเป็นอีกคำส่ังหน่ึง แต่อย่ำงไรก็ตำม ฝ่ำยปกครองไม่สำมำรถดำเนินกำรออกคำสั่งทำงปกครองเรียกให้ผู้รับคำส่ังทำงปกครองท่ีได้รับประโยชน์คืน เงนิ ทรพั ย์สินหรือประโยชน์แต่เพียงคำสงั่ เดียวโดยไม่ดำเนินกำรออกคำส่ังเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองเดิมก่อน ไดแ้ ตป่ ระกำรใด เน่ืองจำกหำกคำสง่ั ทำงปกครองเดมิ อนั เปน็ คำสัง่ ที่ก่อสิทธิของผู้รับคำสั่งทำงปกครองเดิมย่อม มผี ลบังคบั ผกู พนั อยู่ตรำบเท่ำทย่ี งั ไม่มกี ำรยกเลิก เพกิ ถอนคำสงั่ ทำงปกครองดงั กล่ำว อยำ่ งไรก็ตำม ดังท่ไี ด้เสนอไว้แลว้ ขำ้ งต้นว่ำในปัจจุบันได้มีควำมพยำยำมในกำรแก้ไขเพ่ิมเติมกฎหมำย วิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองโดยกำหนดให้กำรเรียกคืนดังกล่ำวกระทำโดยกำรออกเป็นคำสั่งทำงปกครอง ซึ่งหำกมีกำรแก้ไขเพ่ิมเติมดังกล่ำวก็จะทำให้เกิดควำมชัดเจนขึ้นกับสถำนะในทำงกฎหมำยของกำรเรียกคืน ประโยชน์ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี มำกย่ิงขึน้ รวมถึงในส่วนที่เกี่ยวข้องกับศำลที่มีเขตอำนำจพิจำรณำพิพำกษำ ข้อพพิ ำทท่ีเกดิ ข้นึ จำกกำรเรยี กคืนดังกลำ่ ว ๒.๓ ปัญหาเกี่ยวกับเขตอานาจศาลท่ีมีอานาจพิจารณาคดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกคืนประโยชน์ ตามมาตรา ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระราชบัญญัติวิธปี ฏบิ ัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๒.๓.๑ ขอ้ พจิ ารณาเก่ียวกับเขตอานาจศาล ประเด็นปัญหำท่ีว่ำศำลใดเป็นศำลท่ีมีอำนำจพิจำรณำพิพำกษำคดีพิพำทในกรณีที่องค์กรเจ้ำหน้ำท่ี ฝ่ำยปกครองเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้รับไปจำกคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย และคำส่ังดังกล่ำวถูกเพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง ระหว่ำงศำลปกครองและศำลยุติธรรม ซึ่งจำกทิศทำงหรือ แนวคำวนิ จิ ฉัยของศำลทั้งสองระบบโดยเฉพำะในส่วนของศำลปกครองเองน้ัน ศำลปกครองก็ได้มีคำวินิจฉัยไป ในทำงท่ีเห็นวำ่ ขอ้ พพิ ำทอนั เกิดจำกกำรเรยี กคนื เงนิ ท่ีได้รบั ไปโดยมีฐำนมำจำกคำสั่งทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วย กฎหมำยเป็นกำรใช้สทิ ธิทวงถำมใหช้ ำระหนี้ตำมสิทธขิ องเจ้ำหน้ีทั่วไป น้ัน ในท่ีนี้เห็นว่ำ คดีพิพำทเก่ียวกับกำร เรียกคนื ประโยชน์ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แหง่ พระรำชบญั ญตั ิวธิ ปี ฏบิ ัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็น

๑๑๐ ข้อพิพำททำงปกครองที่อยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองไม่ใช่ศำลยุติธรรม แม้ว่ำทำงปฏิบัติ ที่เกิดขึ้นในทำงข้อเท็จจริงจะมีปัญหำเก่ียวกับกำรกำหนดให้คดีพิพำทดังกล่ำวอยู่ในประเภทคดีปกครอง ประเภทใดตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๑) ถึง (๖) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดี ปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซ่งึ สำมำรถพิจำรณำไดต้ ำมลำดับ ดงั น้ี ๑. กรณีที่ศำลปกครองเห็นว่ำ กำรเรียกคืนประโยชน์ที่ได้รับไปจำกคำสั่งทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วย กฎหมำยตำมที่กำหนดไว้ในมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็น “คำส่ังทำงปกครอง” โดยอำศัยหลักกำรตีควำมที่ปรำกฏขึ้นในระบบกฎหมำยเยอรมันอันเป็น ต้นแบบของกฎหมำยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองของไทยดังที่ได้นำเสนอไว้ก่อนหน้ำนี้แล้วนั้น คดีพิพำท ดังกล่ำวย่อมเป็นคดีพิพำทเก่ียวกับกำรที่หน่วยงำนทำงปกครองหรือเจ้ำหน้ำท่ีของรัฐกระทำกำรโดยไม่ชอบ ด้วยกฎหมำยไม่ว่ำจะเป็นกำรออกกฎ คำส่ังหรือกำรกระทำอื่นใดเนื่องจำกกระทำโดยไม่มีอำนำจหรือ นอกเหนืออำนำจหนำ้ ท่ีหรอื ไม่ถกู ต้องตำมกฎหมำย หรือโดยไม่ถูกต้องตำมรูปแบบข้ันตอน หรือวิธีกำรอันเป็น สำระสำคัญท่ีกำหนดไว้สำหรับกำรกระทำน้ัน หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นกำรเลือกปฏิบัติท่ีไม่เป็น ธรรม หรอื มลี กั ษณะเปน็ กำรสร้ำงขน้ั ตอนโดยไมจ่ ำเป็นหรือสร้ำงภำระให้เกดิ กบั ประชำชนเกินสมควร หรือเป็น กำรใช้ดลุ พินจิ โดยมชิ อบ ตำมมำตรำ ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระรำชบัญญัติจัดต้ังศำลปกครองและวิธีพิจำรณำ คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป็นคดีพิพำททำงปกครองท่ีอยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครอง ท้ังน้ี ในปัจจุบันจะไม่ปรำกฏว่ำ ศำลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยโดยเห็นว่ำ กำรเรียกคืนประโยชน์ท่ีผู้รับคำสั่ง ทำงปกครองได้รับไป เป็นคำส่ังทำงปกครอง ดังนั้น ตำมแนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดในปัจจุบันกำร พิจำรณำพิพำกษำคดีพิพำทเก่ียวกับกำรที่หน่วยงำนทำงปกครองเรียกเงินคืนจำกผู้ท่ีได้รับคำสั่งทำงปกครอง โดยถอื วำ่ เปน็ ข้อพิพำทตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๑) จงึ ไมอ่ ำจเกดิ ขนึ้ ได้ ๒. กรณีท่ีศำลปกครองเห็นว่ำ กำรเรียกคืนประโยชน์ท่ีได้รับไปจำกคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำยตำมท่ีกำหนดไว้ในมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่ใช่ “คำสั่งทำงปกครอง” นั้น ดังท่ีได้นำเสนอถึงไว้ก่อนหน้ำน้ีแล้วว่ำ ในแนวทำงนี้ศำลปกครองมี แนวทำงในกำรวินิจฉัยว่ำกำรเรียกคืนดังกล่ำวมีสถำนะในทำงกฎหมำยเป็น กำรใช้สิทธิเรียกร้องทวงถำมให้ ชำระหนี้โดยอำศัยฐำนจำกลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ และเห็นต่อไปว่ำคดีพิพำทที่เกิด จำกกำรใช้สิทธิเรียกร้องทวงถำมดังกล่ำวอยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลยุติธรรมนั้น ในท่ีน้ีเห็นว่ำ แม้ว่ำศำลปกครองจะเห็นว่ำกำรเรียกคืนประโยชน์ที่ได้รับไปจำกคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยจะ เป็นกำรใช้สิทธิเรียกร้องทวงถำมให้ชำระหน้ี แต่กำรเรียกร้องทวงถำมดังกล่ำวน้ีไม่ใช่กำรเรียกร้องทวงถำมให้ ชำระนี้ตำมกฎหมำยเอกชนแต่อย่ำงใด หำกแต่เป็นกำรเรียกร้องทวงถำมให้ชำระหนี้ในทำงกฎหมำยมหำชน ซ่งึ มีควำมเก่ียวเนอ่ื งมำจำกกำรใช้อำนำจทำงปกครองหรือเนื่องมำจำกกำรดำเนินกิจกำรทำงปกครอง ด้วยเหตุ ว่ำสิทธิของผู้ได้รับประโยชน์ไปน้ีเกิดขึ้นและผูกพันอยู่กับ “คำสั่งทำงปกครองที่ให้ประโยชน์\" อย่ำงใกล้ชิด ควำมผกู พนั ดงั กล่ำวนี้ เป็นควำมผูกพันทขี่ น้ึ อยูก่ ับคำสั่งทำงปกครองที่ให้ประโยชน์เป็นสำคัญ ดังนั้น ควำมคง อยู่ ผลผกู พัน และผลบังคับผกู พนั ของคำส่ังทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์นั้น ย่อมส่งผลต่อสิทธิหน้ำที่ของผู้ได้รับ คำสั่งทำงปกครองที่ให้ประโยชน์ในกำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีได้รับไปตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยตรงอย่ำงหลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้น กำรใช้กำร ตีควำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ ดังกล่ำว แล้วก่อให้เกิดผลที่ว่ำ คดีพิพำทเก่ียวกับคำสั่งเพิกถอนคำส่ังทำงปกครอง ท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยท่ีเป็นกำรให้ประโยชน์อยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครอง และคดีพิพำท

๑๑๑ เก่ียวกับกำรเรียกคืนประโยชน์ท่ีได้รับไปจำกคำสั่งทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยที่เป็นกำรให้ประโยชน์ กลับไปอยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลยุติธรรมนั้น ส่งผลที่ไม่พึงประสงค์ต่อระบบกฎหมำยวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครองของไทยอยำ่ งเลย่ี งไมไ่ ด้ ด้วยเหตุว่ำ ศำลยุติธรรมพิจำรณำพิพำกษำคดีพิพำทเก่ียวกับกำร เรียกคืนเงินดังกล่ำวไปโดยนำหลักลำภมิควรได้และหลักกำรติดตำมเอำคืนตำมหลักกรรมสิทธ์ิตำมหลัก กฎหมำยแพ่งมำพิจำรณำวินิจฉัยคดี โดยไม่พิจำรณำถึงในส่วนที่เก่ียวข้องกับคำส่ังทำงปกครองที่ให้ประโยชน์ และกฎหมำยวธิ ีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองมำประกอบกำรพจิ ำรณำแต่อย่ำงใด ทั้งนี้ กำรท่ีศำลปกครองเห็นว่ำ กำรเรียกคืนประโยชน์ท่ีได้รับไปจำกคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำยจะไมใ่ ชค่ ำส่งั ทำงปกครอง นั้น แตก่ รณีดงั กล่ำวก็ไม่ได้หมำยควำมว่ำคดีพิพำทที่เกิดข้ึนจำกกำรเรียกคืน ดังกล่ำวจะไม่ใช่คดีพิพำททำงปกครองท่ีอยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองแต่อย่ำงใด และ เหตุผลในกำรสนับสนุนควำมเห็นว่ำคดีดังกล่ำวไม่ใช่คดีที่อยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองด้วย เหตุท่ีว่ำ ไม่สำมำรถจัดให้คดีพิพำทดังกล่ำวอยู่ในประเภทของคดีปกครองในประเภทใดประเภทหนึ่งตำม มำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๑) ถึง (๖) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ คดีพิพำทดังกล่ำวจึงไม่อยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครอง น้ัน ด้วยท่ีมำ ลักษณะ ในทำงกฎหมำย และสถำนะของกำรเรียกคืนประโยชน์ที่ได้รับไปจำกคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำย นั้น มคี วำมสัมพันธใ์ กลช้ ดิ กบั กำรเพิกถอนคำส่งั ทำงปกครองท่ีไมช่ อบดว้ ยกฎหมำยที่เป็นกำรให้ประโยชน์อย่ำง ยิ่งและเกิดขึ้นและเคลื่อนไหวอยู่ในบริบทของกฎหมำยปกครองอย่ำงชัดแจ้ง ข้อพิพำทดังกล่ำวจึงเป็น คดีปกครองอันเนื่องมำจำกกำรใช้อำนำจทำงปกครองตำมกฎหมำยหรือเนื่องมำจำกกำรดำเนินกิจกำร ทำงปกครอง ทั้งนี้ ตำมที่กำหนดไว้ในมำตรำ ๑๙๗ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พุทธศกั รำช ๒๕๖๐ ประเด็นทตี่ ้องพจิ ำรณำต่อไปคอื เม่อื เห็นว่ำขอ้ พพิ ำทเกี่ยวกับกำรกำรเรียกคืนประโยชน์ที่ได้รับไปจำก คำส่งั ทำงปกครองทไ่ี มช่ อบดว้ ยกฎหมำยเป็นคดีปกครองที่อยใู่ นอำนำจพจิ ำรณำพิพำกษำของศำลปกครองแล้ว ศำลปกครองจะใช้บทบัญญัติแห่งกฎหมำยวิธีพิจำรณำคดีปกครองใดมำใช้บังคับกับกำรพิจำรณำพิพำกษำคดี ดังกล่ำว จำกแนวคำพิพำกษำของศำลปกครองสูงสุดทีได้เสนอไปก่อนหน้ำนี้ ปรำกฏว่ำ มีกรณีที่ศำลปกครอง สูงสดุ เหน็ วำ่ เปน็ คดีขอ้ พพิ ำทเก่ียวกบั ควำมรบั ผิดอย่ำงอื่นของเจำ้ หน้ำที่ของรัฐอันเกิดจำกกำรละเลยต่อหน้ำท่ี ตำมท่ีกฎหมำยกำหนดให้ต้องปฏิบัติตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองและ วธิ พี ิจำรณำคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยำ่ งไรก็ตำม กำรถือว่ำคดีพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกเงินคืนโดยถือว่ำเป็น ขอ้ พิพำทเกี่ยวกับควำมรับผิดอย่ำงอ่ืน น้ัน มีข้อจำกัดที่สำคัญด้วยเหตุท่ีว่ำ กรณีข้อพิพำทตำมมำตรำ ๙ วรรค หนึ่ง (๓) นี้ จำกัดแต่เฉพำะกรณีของกำรละเลยต่อหน้ำท่ีตำมที่กฎหมำยกำหนดให้เจ้ำหน้ำที่ปฏิบัติเท่ำน้ัน แต่กรณีของกำรเรียกคืนเงินในกรณีน้ี ผู้ท่ีได้รับเงินไปด้วยผลของคำสั่งทำงปกครอง นั้น อยู่ในสถำนะของ เอกชน หรอื กล่ำวอกี นัยหนึ่งคอื ควำมสมั พันธ์ระหวำ่ งฝ่ำยปกครองกับผู้ได้รบั เงนิ ไปน้ี เป็นควำมสัมพันธ์ระหว่ำง รัฐกับปัจเจกชน เช่นเดียวกันกรณีของกำรออกคำส่ังทำงปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิของบุคคลในกรณีปกติ ท่ัวไปนั่นเอง กำรที่ศำลปกครองสูงสุดในคดีพิพำทระหว่ำงองค์กรฝ่ำยปกครองกับบุคลำกรของหน่วยงำน ทำงปกครองซ่ึงได้รับประโยชน์จำกคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยโดยเห็นว่ำเป็นข้อพิพำทตำม มำตรำ ๙ วรรคหนง่ึ (๓) ข้ำงต้นจงึ ไมส่ อดคลอ้ งกับเนื้อหำของบทบญั ญตั ดิ ังกล่ำวแต่อย่ำงใด และหำกเป็นกรณี ท่ีผรู้ บั ประโยชน์ดงั กล่ำวเป็นประชำชนคนท่ัวไปซึ่งไมไ่ ดม้ สี ถำนะเป็นข้ำรำชกำรหรือบุคลำกรของรัฐอีกสถำนะหน่ึง กำรใช้กำรตีควำมของศำลปกครองทีเ่ หน็ ว่ำเปน็ คดีพิพำทเกี่ยวกับควำมรับผิดอย่ำงอื่นตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง

๑๑๒ (๓) ดังกล่ำวจึงไม่สำมำรถใช้บังคับกับกรณีนี้ได้ ดังนั้น ในท่ีน้ีเห็นว่ำ ด้วยเหตุว่ำไม่อำจถือได้ว่ำข้อพิพำทที่ เกดิ ขึ้นเป็นคดีปกครองประเภทหนง่ึ ประเภทใดไม่วำ่ จะเปน็ กรณกี ำรฟ้องเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระรำชบัญญัติจัดต้ังศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือกรณี กำรฟ้องคดีเกี่ยวกับควำมรับผิดของฝ่ำยปกครองตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำล ปกครองและวธิ ีพิจำรณำคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในกรณนี ี้เหน็ วำ่ ขอ้ พิพำทเกย่ี วกบั กำรเรียกคืนเงินที่ได้รับไป จำกคำส่ังทำงปกครองเป็นคดีพิพำททำงปกครองท่ีอยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองประเภท หนึ่งเป็นกำรเฉพำะ (sui generis) ซึ่งในท่ีนี้เห็นว่ำ กรณีที่เห็นว่ำเป็นข้อพิพำทเกี่ยวกับคำสั่งทำงปกครองและ กรณีท่ีเห็นว่ำเป็นคดีปกครองประเภทหนึ่งเป็นกำรเฉพำะนี้ มีควำมเป็นไปได้และสอดคล้องกับหลักวิชำกำร มำกกวำ่ กรณที ี่เห็นว่ำเป็นคดีพิพำทเก่ียวกับควำมรับผิดอย่ำงอ่ืน และในกรณีท่ีเห็นว่ำเป็นคดีปกครองประเภท หนงึ่ เปน็ กำรเฉพำะนั้น ศำลปกครองสำมำรถนำบทบญั ญตั ิเกย่ี วกับกำรฟ้องคดีและกำรพิจำรณำคดีควำมรับผิด ของฝ่ำยปกครองตำมมำตรำ ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ดังกล่ำวมำใช้บังคับกับกำรฟ้องคดีพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกคืน ประโยชน์ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ โดย อนุโลม ทง้ั นี้ ตำมขอ้ ๕ วรรคสอง๑๖๘ แห่งระเบียบของท่ีประชุมใหญ่ตุลำกำรในศำลปกครองสูงสุด ว่ำด้วยวิธี พจิ ำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ๒.๓.๒ ประเดน็ ปัญหาทอี่ าจเกดิ ขึ้นจากการพิจารณาคดขี องศาลยตุ ธิ รรมและศาลปกครอง ด้วยข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน ที่ศำลปกครองจะรับคดีพิพำทเก่ียวกับกำรฟ้องเพิกถอนคำส่ัง เพิกถอนคำสั่งทำงปกครองท่ีเป็นกำรให้ประโยชน์ ส่วนคดีพิพำทเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือ ประโยชนท์ ่ีบุคคลไดร้ ับไปจำกคำส่ังทำงปกครองดงั กลำ่ วนนั้ อย่ใู นอำนำจพิจำรณำพพิ ำกษำของศำลยุติธรรม หำกศำลยุติธรรมยังคงไม่เปล่ียนแนวทำงกำรใช้และตีควำมกฎหมำยก็อำจก่อให้เกิดปัญหำกำรขัดกัน ของคำพิพำกษำระหว่ำงศำลยุติธรรมและศำลปกครองได้ โดยในคดีท่ีส่วนรำชกำรฟ้องผู้รับคำส่ังทำงปกครอง ใหค้ นื เงินจะต้องฟ้องต่อศำลยุติธรรม แต่ในคดีท่ีผู้รับคำส่ังทำงปกครองฟ้องขอให้ศำลเพิกถอนคำส่ังท่ีเพิกถอน คำส่ังทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์จะต้องฟ้องคดีต่อศำลปกครอง จึงมีปัญหำว่ำ หำกศำลยุติธรรมพิพำกษำให้ ผรู้ ับคำสงั่ ทำงปกครองใช้เงนิ คนื แก่สว่ นรำชกำร แตศ่ ำลปกครองพิพำกษำว่ำคำสั่งท่ีเพิกถอนคำส่ังทำงปกครอง ท่ีให้ประโยชน์ไม่ชอบด้วยกฎหมำยและผู้ฟ้องคดีมีสิทธิตำมกฎหมำยท่ีจะได้รับเงินน้ัน จะมีวิธีกำรแก้ปัญหำ คำพิพำกษำขัดกันอย่ำงไร ในเบ้ืองต้นจึงต้องพิจำรณำผลของคำพิพำกษำของศำลทั้งสองเสียก่อนว่ำเหมือน หรือตำ่ งกนั อยำ่ งไร ซึง่ กรณที มี่ ปี ระเด็นปญั หำทีน่ ำ่ พิจำรณำตำมลำดบั ดงั น้ี ๑) ผลของคาพพิ ากษาศาลยุติธรรม ในคดีท่สี ว่ นรำชกำรฟอ้ งใหผ้ ูร้ ับคำส่ังทำงปกครองคนื เงินท่ีไดร้ บั ไปต่อศำลยตุ ธิ รรม คำขอท้ำยฟ้องย่อม เป็นกำรขอให้ศำลพิพำกษำให้ผู้รับคำสั่งทำงปกครองคืนเงิน ประเด็นในกำรวินิจฉัยของศำลย่อมมีเพียงว่ำ ๑๖๘ ระเบียบของทป่ี ระชมุ ใหญต่ ุลำกำรในศำลปกครองสูงสดุ วำ่ ด้วยวธิ ีพจิ ำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อ ๕ วิธีพิจำรณำคดีปกครองเป็นวิธีพิจำรณำโดยใช้ระบบไต่สวนตำมท่ีกำหนดไว้ในกฎหมำยว่ำด้วยกำรจัดต้ัง ศำลปกครองและวธิ พี ิจำรณำคดปี กครองและระเบยี บนี้ ในกรณีท่ีกฎหมำยหรอื ระเบยี บตำมวรรคหน่งึ มไิ ดก้ ำหนดเรื่องใดไว้โดยเฉพำะ ให้ดำเนินกำรตำมหลักกฎหมำยทั่วไป วำ่ ด้วยวิธีพจิ ำรณำคดีปกครอง

๑๑๓ ส่วนรำชกำรมีสิทธิในกำรเรียกร้องเงินคืนหรือไม่ โดยอำศัยบทบัญญัติแห่งกฎหมำยใด ซึ่งเม่ือส่วนรำชกำรได้ เพิกถอนคำส่งั ทำงปกครองแลว้ ยอ่ มจะมีสทิ ธิเรียกร้องเงินคนื ได้อย่ำงไมม่ ขี อ้ สงสัย และศำลยุติธรรมย่อมจะต้อง พิจำรณำคดีบนฐำนของกำรมีผลบังคับของคำสั่งที่เพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ให้ประโยชน์ เพรำะศำล ยตุ ิธรรมกม็ ิไดม้ ีอำนำจตรวจสอบควำมชอบด้วยกฎหมำยของคำสั่งท่ีเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ให้ประโยชน์ ผลของคำพิพำกษำจงึ มเี พียงกำรวินจิ ฉัยวำ่ สว่ นรำชกำรจะเรยี กเงินคืนไดจ้ ำนวนเทำ่ ใด ๒) ผลของคาพิพากษาศาลปกครอง ในมุมมองของผู้รับคำส่ังทำงปกครองท่ีคำส่ังทำงปกครองที่ให้ประโยชน์แก่ตนถูกเพิกถอนไปและ ถูก ส่วนรำชกำรฟ้องเรียกเงินคืนต่อศำลยุติธรรม หำกผู้รับคำสั่งทำงปกครองต้องกำรโต้แย้งว่ำกำรเพิกถอนคำสั่ง ทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์แก่ตนเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมำย โดยท่ีกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครอง ก็เป็นคำส่ังทำงปกครองอย่ำงหน่ึงท่ีอำจถูกโต้แย้งต่อไปได้๑๖๙ และศำลปกครองมีเขตอำนำจในกำรพิจำรณำ ควำมชอบด้วยกฎหมำยของคำสั่งทำงปกครองตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระรำชบัญญัติจัดต้ังศำล ปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้รับคำสั่งทำงปกครองย่อมจะต้องฟ้องคดีต่อศำลปกครอง เพื่อขอให้ศำลปกครองเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่เพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ให้ประโยชน์ เพื่อให้คำส่ัง ทำงปกครองที่ให้ประโยชน์กลับมำมีผลดังเดิม โดยขั้นตอนกำรวินิจฉัยของศำลปกครองแบ่งเป็นสองข้ันตอน ในขั้นตอนแรกศำลจะต้องตรวจสอบควำมชอบด้วยกฎหมำยของคำสั่งทำงปกครองที่มีลักษณะเป็นกำรให้ ประโยชนเ์ สยี กอ่ น หำกได้ควำมวำ่ เป็นคำส่ังทำงปกครองที่ชอบด้วยกฎหมำยหรือไม่ชอบด้วยกฎหมำย ก็จะเข้ำสู่ กำรวินิจฉัยในลำดับต่อไปว่ำกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองดังกล่ำวสอดคล้องกับกฎเกณฑ์ว่ำด้วยกำร เพิกถอนคำสั่งทำงปกครองประเภทนั้น ๆ หรือไม่๑๗๐ ผลของคำพิพำกษำศำลปกครองจึงมีเพียงกำรวินิจฉัยว่ำ กำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์น้ันชอบด้วยกฎหมำยหรือไม่ โดยไม่ได้วินิจฉัยไปถึงว่ำส่วน รำชกำรจะมสี ทิ ธิเรยี กรอ้ งเงินคนื หรือไม่ ๓) แนวทางการปฏิบัตติ ามคาพิพากษาท่ีแตกต่างกัน แม้คำพิพำกษำของศำลยุติธรรมที่พิพำกษำให้ผู้รับคำสั่งทำงปกครองคืนเงินแก่ส่วนรำชกำรกับ คำพิพำกษำของศำลปกครองท่ีพิพำกษำให้เพิกถอนคำสั่งที่เพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ให้ประโยชน์จะมี ข้อเท็จจริงในกำรพิจำรณำอย่ำงเดียวกัน แต่ประเด็นแห่งคดีเป็นคนละประเด็นกัน โดยศำลยุติธรรมจะ พิพำกษำเฉพำะสิทธิกำรเรียกร้องเงินคืนของส่วนรำชกำร แต่ศำลปกครองจะพิพำกษำเกี่ยวกับควำมชอบด้ว ย กฎหมำยของกำรเพกิ ถอนคำสัง่ ทำงปกครองที่ให้ประโยชน์ กรณีจึงไม่ใช่คำพิพำกษำศำลขัดกันตำมมำตรำ ๑๔ แห่งพระรำชบัญญัติว่ำด้วยกำรวินิจฉัยช้ีขำดอำนำจหน้ำท่ีระหว่ำงศำล พ.ศ. ๒๕๔๒ อย่ำงไรก็ตำม กำรท่ีส่วน รำชกำรจะมีสิทธิเรียกร้องเงินคืนได้จะต้องปรำกฏว่ำได้มีกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์น้ันแล้ว คำสั่งทำงปกครองท่ีเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์จึงเป็นที่มำแห่งสิทธิเรียกร้องเงินคืนของ ส่วนรำชกำร เพรำะหำกไม่มีกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ใหป้ ระโยชน์ ผรู้ ับคำส่ังทำงปกครองย่อมมีสิทธิรับ เงินโดยอำศัยคำส่ังน้ันต่อไป แต่หำกกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ให้ประโยชน์ได้ถูกเพิกถอนไปแล้ว ส่วนรำชกำรย่อมไม่มีฐำนแห่งสิทธิท่ีจะเรียกร้องเงินจำกผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้ และคำสั่งทำงปกครองที่ให้ ๑๖๙ วรเจตน์ ภำครี ัตน์, อา้ งแล้ว เชงิ อรรถที่ ๔, น.๒๔๖. ๑๗๐ โปรดดู วรพจน์ วิศรุตพชิ ญ์, อ้างแล้ว เชงิ อรรถท่ี ๘๓, น.๑๘๑.

๑๑๔ ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งทำงปกครองย่อมกลับมำมีผลดังเดิม ส่วนรำชกำรก็จะต้องจ่ำยเงินให้ผู้รั บคำสั่ง ทำงปกครองต่อไป และหำกส่วนรำชกำรได้รับเงินมำจำกผู้รับคำสั่งทำงปกครองตำมท่ีศำลยุติธรรมพิพำกษำ ก็ย่อมจะต้องจ่ำยคืนให้แก่ผู้รบั คำสั่งทำงปกครองด้วย เพรำะในขณะที่ศำลยุติธรรมมีคำพิพำกษำ ศำลยุติธรรม พิพำกษำอยูบ่ นฐำนของกำรมีผลบังคับของคำสั่งที่เพิกถอนคำสั่งทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์ แต่ต่อมำภำยหลัง เมอ่ื ศำลปกครองมีคำพพิ ำกษำเพิกถอนกำรเพกิ ถอนคำสั่งทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์ ข้อเท็จจริงท่ีเป็นฐำนของ กำรพพิ ำกษำของศำลยตุ ธิ รรมยอ่ มเปลยี่ นแปลงไปและฐำนแหง่ สทิ ธิของส่วนรำชกำรในกำรเรียกเงินคืนย่อมสิ้น ผลบังคับลง หรืออำจกล่ำวโดยสรุปได้ว่ำ ควำมชอบด้วยกฎหมำยของกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ให้ ประโยชน์เป็นเงื่อนไขของคำพิพำกษำศำลยุติธรรมและเป็นเง่ือนไขของสิทธิเรียกร้องเงินคืนของส่วนรำชกำร คำพพิ ำกษำศำลปกครองท่ีเป็นศำลท่ีมีอำนำจในกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองย่อมผูกพันส่วนรำชกำรให้ต้อง ปฏิบตั ิตำม

๑๑๕ บทสรปุ และขอ้ เสนอแนะ ๑. สรปุ กำรใช้กำรตีควำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แหง่ พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในระบบกฎหมำยไทยกอ่ ให้เกิดปัญหำในกำรบังคบใช้ในหลำยมิติ ปัญหำที่เป็นวัตถุของรำยงำนกำรศึกษำฉบับ น้ี ได้แก่ ๑) ปัญหำกำรไม่นำมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ดังกล่ำว ไปใช้บังคับกับกรณีกำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือ ประโยชน์อ่ืนที่ผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้รับไป อันเป็นผลมำจำกกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วย กฎหมำยซ่ึงเป็นกำรให้เงิน หรือให้ทรัพย์สิน หรือให้ประโยชน์ท่ีอำจแบ่งแยกได้ โดยให้กำรเพิกถอนมี ผล ย้อนหลงั น้นั ในทำงปฏบิ ัติท้งั ในส่วนขององคก์ รเจำ้ หน้ำท่ีฝ่ำยปกครองเองและในส่วนขององค์กรตุลำกำรท่ีทำ หน้ำท่ีในกำรพิจำรณำพิพำกษำคดีพิพำทดังกล่ำว และ ๒) ปัญหำเก่ียวกับสถำนะของกำรเรียกคืนเงิน ทรพั ย์สิน หรือประโยชน์อ่ืนที่ผู้รับคำสง่ั ทำงปกครองได้รบั ไป วำ่ มีสถำนะในทำงกฎหมำยเปน็ อะไร จำกกำรศึกษำควำมเห็นคณะกรรมกำรวธิ ีปฏิบัตริ ำชกำรทำงปกครอง คำวินิจฉัยของศำลปกครองและ ศำลยุติธรรมท่ไี ด้มคี วำมเหน็ และมคี ำวนิ จิ ฉัยทีเ่ ก่ียวข้องกบั ปญั หำดังกล่ำวขำ้ งตน้ เห็นได้ว่ำ มำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ถูกนำไปใช้บังคับกับกรณีกำรเรียกคืน ประโยชน์อนั เกดิ จำกคำส่ังทำงปกครองทีไ่ ม่ชอบด้วยกฎหมำย นั้น ไม่มีควำมแน่นอน กล่ำวคือ ปรำกฏท้ังกรณี ของกำรนำมำตรำดังกล่ำวมำบังคบั ใช้ และกรณีที่ไม่นำมำตรำดังกล่ำวมำใช้บังคับแก่กรณีเลย แม้ว่ำจะปรำกฏ ถึงองค์ประกอบตำมท่ีมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี กำหนดไว้ก็ตำม และกรณีท่ีไม่นำเอำมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบญั ญัติวิธปี ฏบิ ัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใช้บังคับ ก็ปรำกฏว่ำ มีกำรนำเอำบทบัญญัติว่ำ ดว้ ยลำภมิควรได้ (มำตรำ ๔๐๖ ถึงมำตรำ ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์) หรือนำเอำหลักกำร ติดตำมเอำคืนตำมหลักกรรรมสิทธ์ิ (มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์) มำใช้บังคับแก่ กรณีกำรเรียกคืนประโยชน์ดังกล่ำว ทั้งน้ี ตำมทัศนะและควำมเข้ำใจในทำงกฎหมำยของผู้มีอำนำจไม่ว่ำจะ เปน็ ในสว่ นองค์กรเจ้ำหน้ำทีฝ่ ำ่ ยปกครองหรอื ในสว่ นขององค์กรตลุ ำกำร นอกจำกน้ัน แม้ว่ำจะปรำกฏว่ำมีกำรนำเอำบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ข้ำงต้น มำใช้บังคับกับกำร คืนเงิน ทรพั ย์สินหรอื ประโยชนอ์ นั เกิดจำกคำส่งั ทำงปกครองทไี่ มช่ อบด้วยกฎหมำย ดว้ ยกำรทอ่ี งค์กรเจ้ำหน้ำท่ี ฝ่ำยปกครองมีหนังสือเรียกให้ผู้รับคำส่ังทำงปกครองดังกล่ำวคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้รับไปจำก คำสง่ั ทำงปกครองทไี่ ม่ชอบดว้ ยกฎหมำย โดยปรำกฏขอ้ เท็จจรงิ ทำงปฏิบัตขิ ององคก์ รเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองว่ำ มีทั้งกรณีที่ออกเป็นหนังสือเรียกคืนโดยไม่ระบุว่ำเป็นคำส่ังทำงปกครอง และกรณีท่ีออกเป็นหนังสือเรียกคืน โดยมีควำมประสงคม์ ่งุ หมำยท่ีจะถอื เอำวำ่ หนังสือดังกล่ำวเป็นคำส่ังทำงปกครองตำมควำมหมำยของมำตรำ ๕ แหง่ พระรำชบัญญตั ิวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ทั้งนี้ โดยกำรกำหนดแจ้งสิทธิอุทธรณ์โต้แย้ง คำสั่งเรียกคืนเงิน กำรแจ้งว่ำจะใช้มำตรกำรบังคับตำมคำสั่งทำงปกครอง หรือแจ้งสิทธิกำรฟ้องคดีต่อศำล ปกครอง เป็นตน้ และในกรณีท่ีผรู้ ับหนงั สอื ดงั กลำ่ วนำคดีมำฟ้องต่อศำลปกครองก็ปรำกฏว่ำ ศำลปกครองก็ได้ มีคำวนิ ิจฉัยออกเปน็ ๒ แนวทำง แนวทำงแรกวินิจฉัยว่ำ ข้อพิพำทดังกล่ำวไม่ใช่ข้อพิพำททำงปกครองไม่อยู่ใน อำนำจพิจำรณำพพิ ำกษำของศำลปกครอง เปน็ แตเ่ พยี งกำรใชส้ ทิ ธิเรยี กร้องของเจ้ำหนโ้ี ดยอำศัยฐำนของลำภมิ ควรไดใ้ นประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ท่ีอยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลยุติธรรม และแนวทำงที่ สองวินิจฉัยโดยเห็นว่ำ คดีดังกล่ำวอยู่อำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองโดยเห็นว่ำข้อพิพำทดังกล่ำว เปน็ ขอ้ พพิ ำทเกยี่ วกับควำมรบั ผดิ อย่ำงอ่นื ตำมมำตรำ ๙ วรรคหนง่ึ (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครอง

๑๑๖ และวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งคำวินิจฉัยศำลปกครองสูงสุดท่ีเห็นว่ำเป็นกรณีของกำรเรียกคืน เงนิ อันเป็นกำรใช้สิทธเิ รียกร้องตำมหลักลำภมิควรได้ ศำลปกครองสูงสุดก็ได้มีคำวินิจฉัยไปในสองลักษณะ คือ เห็นว่ำกำรเรียกคืนเงินเป็นกำรใช้สิทธิเรียกร้องตำมหลักลำภมิควรได้ตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ โดยตรง และกรณที ี่เห็นว่ำกำรเรยี กคืนเงินเป็นกรณีลำภมิควรได้ตำมมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จำกแนวกำรใช้กำรตีควำมกฎหมำยท่ีเก่ียวข้องกับกรณีท่ีมีกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองโดยให้มีผล ย้อนหลัง และมีกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้ไป ข้ำงต้นนั้น ปัญหำที่ สำคัญที่ต้องพิจำรณำเป็นประกำรแรก คือ ปัญหำท่ีเก่ียวข้องกับสถำนะของกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือ ประโยชนท์ ่ไี ดร้ ับไปจำกคำสั่งทำงปกครองท่ไี มช่ อบด้วยกฎหมำย หำกสำมำรถสร้ำงควำมชัดเจนได้ว่ำกำรเรียก คนื ประโยชน์ดังกล่ำวมีสถำนะในทำงกฎหมำยเป็นอย่ำงไรแล้ว กรณีดังกล่ำวย่อมนำไปสู่กำรแก้ไขปัญหำอื่น ๆ ท่ีเกี่ยวข้องต่อไปได้อย่ำงเป็นระบบและสำมำรถแก้ไขปัญหำได้อย่ำงบูรณำกำรได้อย่ำงแท้จริงโดยมี ควำม สอดคล้องกับหลักวิชำกำรทำงกฎหมำย ท้ังน้ี ปัจจัยสำคัญที่ก่อให้เกิดปัญหำในกำรใช้กำรตีควำมเกี่ยวกับ สถำนะในทำงกฎหมำยของกำรเรยี กคืนประโยชนด์ งั กล่ำว น้นั มที ี่มำจำกตวั บทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่ง พระรำชบัญญัตวิ ิธปี ฏบิ ัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นนั่ เอง ซงึ่ บทบัญญัติดังกลำ่ วมเี น้ือหำ ดงั นี้ “ในกรณีท่ีเพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง การคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีผู้รับคาสั่งทางปกครอง ได้ไป ให้นาบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลม โดยถ้า เมื่อใดผู้รับคาส่ังทางปกครองได้รู้ถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคาส่ังทางปกครองหรือควรได้รู้เช่นนั้นหาก ผู้นั้นมิได้ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงให้ถือว่าผู้น้ันตกอยู่ในฐานะไม่สุจริตต้ังแต่เวลาน้ันเป็นต้นไป และใน กรณตี ามวรรคสาม ผูน้ ้นั ตอ้ งรับผดิ ในการคนื เงิน ทรพั ย์สินหรือประโยชน์ที่ไดร้ บั ไปเตม็ จานวน” จำกบทบัญญัติดังกล่ำวข้ำงต้น จะเห็นได้ว่ำ กฎหมำยไม่ได้กำหนดให้กำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือ ประโยชน์ท่ีผ้รู ับคำสั่งทำงปกครองได้ไปมีสถำนะในทำงกฎหมำยเป็นคำสั่งทำงปกครองปฏิบัติกำรทำงปกครอง หรือเป็นกำรกระทำทำงปกครองใด ดงั น้ัน หำกมีกำรแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ดังกล่ำวให้มี ควำมชดั เจนโดยกำหนดว่ำให้กำรเรียกคืนประโยชนด์ ังกลำ่ วเป็น “คำสง่ั ทำงปกครอง” ดังที่ปรำกฏในกฎหมำย วิธีพิจำรณำเร่ืองทำงปกครองเยอรมันแล้วน้ัน ปัญหำดังกล่ำวย่อมหมดส้ินไป ซ่ึงในปัจจุบันนี้ ก็ปรำกฏว่ำมี ควำมพยำยำมของสำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำท่ีจะแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติดังกล่ำวต่อไป และตรำบ เท่ำที่ยังไม่มีกำรแก้ไขเพิ่มเติมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ปัญหำท่ีเกิดขึน้ จำกกำรใช้กำรตีควำมกฎหมำยโดยเฉพำะในกำรวินิจฉัยคดีของศำลดังท่ีได้เสนอไว้ก่อน หน้ำน้ีย่อมเกิดข้ึนและคงอยู่ กรณีดังกล่ำวส่งผลให้เกิดควำมไม่แน่นอนในทำงกฎหมำยให้แก่ผู้ที่เก่ียวข้อง โดยเฉพำะอย่ำงย่ิงผลกระทบต่อสิทธิของประชำชนในฐำนะของผู้ที่ได้รับประโยชน์ไปจำกคำส่ังทำงปกครอง และต่อมำคำสั่งทำงปกครองดังกล่ำวถูกเพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง และองค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองท่ีใช้ อำนำจเพิกถอนคำสั่งดังกล่ำวก็ได้เรียกให้บุคคลดังกล่ำวคือประโยชน์ท่ีได้รับไปน้ัน เมื่อมีคดีมำสู่กำรพิจำรณำ คดขี องศำล ไมว่ ่ำจะเป็นศำลยุตธิ รรมหรอื ศำลปกครองก็ตำมท่ีก็ได้บังคับใช้กฎหมำยในกำรพิจำรณำวินิจฉัยคดี ดงั กลำ่ วในแนวทำงทหี่ ลำกหลำยแตกต่ำงกันไป

๑๑๗ ๒. ข้อเสนอแนะ อย่ำงไรก็ตำม เพื่อให้กำรใช้กำรตีควำมกฎหมำยของศำลเป็นไปโดยสอดคล้องกับระบบกฎหมำย ในกำรพิจำรณำพิพำกษำข้อพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้รับคำสั่งทำงปกครองท่ี ไมช่ อบด้วยกฎหมำยไดร้ บั ไป ภำยหลงั จำกคำส่ังทำงปกครองดังกล่ำวถูกเพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง นั้น ศำล จะต้องคำนึงถึง หลักกำรสำคัญเบ้ืองต้นเก่ียวกับคำสั่งทำงปกครองและหลักกำรเบื้องต้นท่ีเก่ียวกับองค์กร ตุลำกำรในกำรใช้บังคบั กฎหมำยกับคดีทอี่ ยู่ในอำนำจพจิ ำรณำพิพำกษำของศำล กลำ่ วคือ ประกำรท่ีหน่ึง หลักควำมผูกพันของคำส่ังทำงปกครอง ด้วยเหตุว่ำคำส่ังทำงปกครองที่เกิดข้ึนและมี ผลในทำงกฎหมำย คำส่ังดังกล่ำวย่อมผูกพันบุคคลและองค์กรต่ำง ๆ ตรำบเท่ำที่ยังไม่มีกำรถูกลบล้ำงไปโดย องคก์ รผูม้ อี ำนำจหรือส้นิ ผลไปโดยเหตอุ น่ื ประกำรที่สอง หลักควำมผูกพันต่อกฎหมำยขององค์กรตุลำกำร ในระบบกฎหมำยลำยลักษณ์อักษร ทมี่ ีกำรกำหนดกฎเกณฑเ์ ป็นกำรล่วงหน้ำใหศ้ ำลใช้ในกำรตัดสนิ ข้อพิพำท ศำลจะตอ้ งผกู พนั ต่อกฎหมำย ดังนนั้ ในเบ้ืองต้นนี้ ด้วยหลักควำมผกู พันตอ่ กฎหมำยขององค์กรตุลำกำร ไม่ว่ำกำรพิจำรณำคดีพิพำท เก่ียวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้รับไปจะอยู่ในอำนำจพิจำรณำ พิพำกษำของศำลปกครองหรือศำลยุติธรรมก็ตำม ศำลจะต้องใช้บังคับบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กับกรณีพิพำทดังกล่ำว ด้วยเหตุว่ำ ในกรณีนี้ฝ่ำย นิติบัญญัติซึง่ มีควำมชอบธรรมในกำรตรำกฎหมำยออกมำบังคับใช้ในสงั คมได้พิจำรณำ มีควำมเห็นและกำหนด แล้วว่ำ กำรเรียกคืนประโยชน์ท่ีได้รับไปจำกคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยดังกล่ำว จะต้องนำเอำ บทบัญญตั วิ ำ่ ด้วยลำภมิควรไดใ้ นประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้บังคับโดยอนุโลม เม่ือบทบัญญัติของ กฎหมำยเฉพำะได้กำหนดเรื่องดังกล่ำวเอำไว้โดยตรงแล้ว ศำลในฐำนะผู้ใช้บังคับกฎหมำยย่อมต้องผูกพันตำม เจตจำนงเชน่ ว่ำน้ันของฝ่ำยนติ บิ ัญญตั ิ โดยกำรนำเอำมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ดงั กลำ่ วมำใชบ้ ังคับกับคดี ศำลไม่อำจ ปฏิเสธควำมผูกพันในกำรใช้บังคับกฎหมำยดังกล่ำวได้ กำรที่ศำลไม่ใช้บังคับมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่ง พระรำชบัญญตั ิวธิ ีปฏิบตั ิรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กับกรณีกำรวินิจฉัยข้อพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกคืน ประโยชน์ท่ีได้รับไปจำกคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย โดยไปใช้บทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้หรือ บทบัญญัติว่ำด้วยกำรติดตำมเอำคืนตำมหลักกรรมสิทธ์ิในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์กับกรณีดังกล่ำว โดยตรงนั้น จงึ เป็นกำรเพกิ เฉยและปฏเิ สธตอ่ ผลผูกพนั ของกฎหมำยซง่ึ โดยหลักแล้วศำลไม่อำจกระทำได้ ทั้งนี้ หำกพิจำรณำถึงสถำนะในทำงกฎหมำยของกำรเรียกคืนประโยชน์ท่ีได้รับไปจำกคำส่ัง ทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย ซึ่งโดยส่วนใหญ่จะเป็นกรณีท่ีองค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองเรียกคืนเงิน จำกผู้ที่ได้รับไปภำยหลังจำกที่คำส่ังทำงปกครองนั้นถูกเพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง น้ัน หำกพิจำรณำเนื้อหำ ของมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว เห็นได้ว่ำ บทบัญญัติดังกล่ำวไม่ได้กำหนดไว้โดยชัดแจ้งว่ำกำรเรียกคืนเงินมีสถำนะในทำงกฎหมำยเป็นอะไรดังที่ได้ กล่ำวถึงไว้แล้วข้ำงต้น ดังน้ัน องค์กรท่ีมีอำนำจในกำรใช้บังคับบทบัญญัติดังกล่ำว โดยเฉพำะอย่ำงย่ิงองค์กร ตุลำกำรย่อมสำมำรถใช้และตคี วำมบทบญั ญัติดังกล่ำวให้มีควำมสอดคล้องกับระบบกฎหมำยและข้อควำมเห็น ในทำงวิชำกำรได้ ดังนัน้ กำรเรยี กคืนเงินดงั กลำ่ วจึงอำจไม่ใชค่ ำส่ังทำงปกครองด้วยเหตุว่ำไม่ปรำกฏบทบัญญัติที่ชัดแจ้ง ของกฎหมำย (ในท่ีนี้รวมถึงมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ดังกล่ำวด้วย) ท่ีให้อำนำจออกคำส่ังทำงปกครองเพื่อเรียกเงิน

๑๑๘ คืนจำกผู้ท่ีได้รับเงินไปได้ ซ่ึงกรณีดังกล่ำวนี้สอดคล้องกับแนวปฏิบัติหลักของศำลยุติธรรมและศำลปกครองที่ เห็นว่ำกำรเรยี กคืนเงนิ ดงั กลำ่ วไมใ่ ชค่ ำส่ังทำงปกครอง แตอ่ ย่ำงไรก็ตำม ก็ปรำกฏควำมเห็นที่เห็นว่ำ กำรเรียก คืนเงินตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ น้ี ศำลอำจ ตีควำมว่ำกรณีดังกล่ำวเป็นคำส่ังทำงปกครองได้ ซึ่งกรณีดังกล่ำวเห็นได้จำกแนวทำงปฏิบัติท่ีเกิดข้ึนในระบบ กฎหมำยวิธีพิจำรณำเร่ืองทำงปกครองเยอรมันก่อนกำรแก้ไขเพิ่มเติมมำตรำ ๔๙a แห่งรัฐบัญญัติวิธีพิจำรณำ เร่ืองทำงปกครอง ศำลปกครองแห่งสหพันธรัฐก็ได้ใช้และตีควำม โดยใช้ “ทฤษฎีย้อนกลับ ” (Kehrseitentheorie) โดยถือวำ่ กำรเรียกคืนเงนิ ที่ได้รับไปจำกคำส่ังทำงปกครองนั้นสำมำรถกระทำได้โดยกำร ออกเป็นคำสัง่ ทำงปกครอง แม้วำ่ จะไม่ปรำกฏว่ำมีกฎหมำยกำหนดใหอ้ ำนำจไว้อย่ำงชดั แจง้ น่นั เอง อย่ำงไรก็ตำม แม้จะปรำกฏแนวคำวินิจฉัยของศำล ที่เห็นว่ำ กำรเรียกคืนเงินที่ได้รับไปจำกคำสั่ง ทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยเป็นคำส่ังทำงปกครองหรือไม่ดังกล่ำวข้ำงต้น ก็ตำม ในส่วนของประเด็น ท่ีว่ำ ศำลใดท่ีมีอำนำจพิจำรณำพิพำกษำข้อพิพำทอันเกิดจำกกำรเรียกคืนเงินตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบญั ญตั วิ ิธีปฏิบตั ริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ น้ัน ในกรณีนี้ควรตอ้ งถือว่ำคดีพิพำทดังกล่ำวอยู่ใน อำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองด้วยเหตุว่ำกรณีดังกล่ำวเป็นข้อพิพำททำงปกครองอันเกิดข้ึน เนื่องมำจำกกำรใช้อำนำจทำงปกครองตำมกฎหมำยหรือเน่ืองมำจำกกำรดำเนินกิจกำรทำงปกครอง กำรตีควำมโดยเห็นว่ำคดีพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกคืนเงินตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อยใู่ นอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครอง ด้วยเหตุที่ว่ำ กำรเรียกคืน เงินดังกล่ำวเป็นกำรเรียกคืนเงินที่ได้รับไปจำกกำรมีคำส่ังทำงปกครอง และเร่ืองดังกล่ำวถูกบัญญัติไว้ใน พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงเป็นเร่ืองที่เก่ียวเนื่องมำกจำกกำรใช้อำนำจ ทำงปกครองหรือเน่ืองมำจำกกำรดำเนินกิจกำรทำงปกครองโดยตรง กำรตีควำมโดยเห็นว่ำ ข้อพิพำทดังกล่ำว อยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลยุติธรรม นั้น นอกจำกจะเป็นกำรไม่สอดคล้องกับหลักกำรพ้ืนฐำนของ กฎหมำยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองในส่วนที่ว่ำด้วยควำมมีผลผูกพันและควำมมีผลบังคับผูกพันของคำสั่ง ทำงปกครองแล้ว ยังไม่สอดคล้องกับที่มำและข้อควำมคิดในทำงกฎหมำยของกำรจัดตั้งศำลปกครองข้ึนใน ระบบกฎหมำยไทยเพ่ือมุ่งหมำยในกำรคุ้มครองสิทธิของบุคคลจำกกำรกระทำของฝ่ำยปกครองโดยศำลท่ีมี ควำมรู้ควำมเชี่ยวชำญเฉพำะด้ำนกฎหมำยปกครองอีกด้วย ท้ังน้ี ด้วยเหตุว่ำ ศำลปกครองถูกต้ังขึ้นด้วย สมมุติฐำนที่เป็นเหตุผลของกำรจัดต้ังประกำรหนึ่ง คือ ควำมมุ่งหมำยให้ศำลปกครองที่จัดต้ังขึ้นเป็นศำลท่ีมี ควำมเชีย่ วชำญเฉพำะในกำรพิจำรณำวินิจฉัยข้อพิพำททำงปกครอง เพ่ือกำรคุ้มครองสิทธิของบุคคลได้อย่ำงมี ประสทิ ธภิ ำพมำกขนึ้ จำกเดิมท่ีมกี ำรพจิ ำรณำพิพำกษำคดปี กครองโดยศำลยุตธิ รรม ทั้งนี้ หำกพิจำรณำในทำงควำมเป็นจริงท่ีสำมำรถเกิดขึ้นในกรณีดังกล่ำว แล้วเห็นได้ว่ำ เม่ือองค์กร เจำ้ หนำ้ ทฝ่ี ่ำยปกครองเห็นว่ำคำสั่งทำงปกครองที่ให้เงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่อำจแบ่งแยกได้ท่ีตนออกไป น้ัน เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย ฝ่ำยปกครองย่อมต้องพิจำรณำออกคำส่ังทำงปกครองเพิกถอนคำสั่ง ทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยดังกล่ำว ตำมเง่ือนไขในกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองตำมที่กำหนดไว้ใน มำตรำ ๕๑ วรรคหนึ่งถึงวรรคสำม แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ พร้อมกัน น้ัน ก็อำจมีกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้ไป ในกรณีที่เพิกถอนโดยให้มีผล ย้อนหลัง พร้อมกับกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองดังกล่ำว หรือมีกำรเรียกคืนในภำยหลัง อย่ำงไรก็ตำม หำก ศำลที่มีอำนำจพิจำรณำพิพำกษำคดีในกรณีของคำส่ังเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองเป็นศำลปกครองและในกรณี กำรเรียกคืนประโยชน์ทีไ่ ดร้ บั ไปจำกคำส่งั ทำงปกครองทถี่ ูกเพิกถอนเป็นศำลยุติธรรมแล้วน้ัน กรณีดังกล่ำวอำจ

๑๑๙ ก่อให้เกิดควำมไม่เป็นเอกภำพของกำรใช้บังคับกฎหมำยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองได้ เช่น กรณีท่ีศำล ปกครองเห็นว่ำคำสั่งเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ให้ประโยชน์ดังกล่ำว เป็นคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำย แตศ่ ำลยตุ ิธรรมกลับพพิ ำกษำใหผ้ ู้ทไี่ ดร้ บั ประโยชน์ดงั กลำ่ วคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ได้รับไป จำกคำส่ังทำงปกครองนัน้ เปน็ ตน้ ดงั นนั้ เม่ือพิจำรณำบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว สำมำรถสรุปได้ว่ำ ศำลท่ีมีอำนำจพิจำรณำพิพำกษำข้อพิพำทเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีผู้รับคำสั่งทำงปกครองได้รับไปในกรณีที่เพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง ไม่ว่ำจะเป็น ศำลปกครองหรือศำลยุติธรรมจะต้องนำมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ ดังกล่ำวมำใช้บังคับกับกำรพิจำรณำพิพำกษำคดี ตำมหลักควำมผูกพันต่อกฎหมำยขององค์กรตุลำกำร โดยจะต้องคำนึงถึงควำมมีอยู่ ผลผูกพันและผลบังคับ ผูกพันของคำส่งั ทำงปกครองท่ีถูกเพิกถอนประกอบกำรพจิ ำรณำคดดี งั กล่ำวด้วย ประเด็นท่ีเกี่ยวกับศำลที่มีเขตอำนำจพิจำรณำพิพำกษำคดีพิพำทเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงินท่ีได้รับไป จำกคำส่ังทำงปกครองท่ไี มช่ อบดว้ ยกฎหมำย ในปัจจุบันนี้ นั้น ศำลปกครองและศำลยุติธรรมต่ำงก็มีควำมเห็น ในแนวทำงหลักท่ีสอดคล้องกันว่ำ กรณีข้อพิพำทท่ีเกี่ยวกับกำรเรียกคืนเงินที่บุคคลได้รับไปจำกคำส่ัง ทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำย น้ัน อยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลยุติธรรม ซ่ึงก็ปรำกฏ ข้อเท็จจริงว่ำ ในกำรพิจำรณำพิพำกษำของศำลยุติธรรมในคดีดังกล่ำวนั้น ศำลยุติธรรมไม่ได้นำมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใช้บังคับกับคดีดังกล่ำวแต่อย่ำงใด หำกแต่ดำเนินกำรบวนวิธพี จิ ำรณำคดไี ปในฐำนะคดีแพ่งท่ัวไป เสมือนหนึ่งว่ำไมม่ กี ำรออกกคำสั่งทำงปกครองที่ ให้ประโยชน์และไม่มีกำรเพกิ ถอนคำสง่ั ทำงปกครองดังกล่ำว ในกรณีดังกล่ำวนี้ประชำชนย่อมไม่เห็นประโยชน์ ในกำรดำเนินคดีในศำลปกครองและศำลยุติธรรมควบคู่กันไป ด้วยเหตุว่ำ จะอย่ำงไรก็ตำมกำรที่ประชำชนผู้ที่ ไดร้ ับเงินไปจะต้องคืนเงินหรือไม่ เพียงใด น้ัน ก็ขึ้นอยู่กับผลกำรพิจำรณำพิพำกษำคดีของศำลยุติธรรมเท่ำนั้น กำรดำเนินคดีในศำลปกครองในคดีฟ้องเพิกถอนคำส่ังเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์จึงไม่ก่อ ประโยชน์ใด ๆ ใหแ้ ก่บุคคลดังกล่ำว อีกทง้ั ยงั เป็นกำรสร้ำงภำระเพิ่มให้แก่ประชำชนเพ่ิมมำกขึ้นในกำรต่อสู้คดี ในศำลปกครองและศำลยุติธรรมควบคู่กันไปโดยไม่จำเป็นอีกด้วย กรณีดังกล่ำวย่อมส่งผลโดยอ้อมที่อำจทำให้ ประชำชนคนทั่วไปเห็นว่ำกำรดำเนินคดใี นศำลปกครองโดยกำรฟ้องเพกิ ถอนคำส่ังเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ ให้ประโยชน์ น้ัน เป็นเรื่องที่ไม่มีควำมจำเป็นและไม่เกิดประโยชน์ได้ เพรำะอย่ำงไรก็ตำม กำรท่ีผู้ได้รับเงินไป จำกคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยจะต้องคืนเงินดังกล่ำวหรือไม่เพียงใดนั้น ย่อมขึ้นอยู่กับกำร พิจำรณำพิพำกษำของศำลยุตธิ รรมในท่สี ดุ นนั่ เอง ในส่วนของศำลปกครองนั้น เห็นว่ำ ศำลปกครองควรใช้และตีควำมกฎหมำยในกรณีท่ีมีกำรฟ้องคดี เก่ียวกับกำรเรียกคืนประโยชน์ท่ีได้รับไปจำกคำส่ังทำงปกครองท่ีถูกเพิกถอนโดยเห็นว่ำ กรณีดังกล่ำวเป็น ข้อพิพำททำงปกครองท่ีอยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครอง กำรปฏิเสธไม่รับคำฟ้องดังกล่ำวไว้ พิจำรณำย่อมไม่เป็นกำรสร้ำงระบบกฎหมำยปกครองและกฎหมำยวิธีพิจำรณำคดีปกครองท่ีมีควำมเข้มแข็ง และเปน็ เอกภำพ ศำลปกครองจึงควรเปน็ ศำลทพ่ี ิจำรณำพิพำกษำคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำส่ังของฝ่ำยปกครอง ที่ให้เพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่เป็นกำรให้ประโยชน์เคียงคู่ไปกับคดีฟ้องขอให้คืนประโยชน์ โดยถือเอำ ควำมสมั พนั ธ์ระหวำ่ งควำมมอี ยแู่ ละผลผูกพันรวมถึงผลบังคับผูกพันของคำสั่งทำงปกครองเป็นเงื่อนไขที่สำคัญ ในกำรพิจำรณำคดีเก่ียวกับกำรเรียกคืนประโยชน์ดังกล่ำวด้วย หำไม่แล้วประชำชนท่ีถูกเพิกถอนคำส่ัง ทำงปกครองทไี่ ด้รบั ประโยชน์และถูกเรียกใหค้ นื ประโยชน์ดังกล่ำว ย่อมไม่ให้ควำมสนใจหรือให้ควำมสำคัญกับ

๑๒๐ คดฟี ้องเพกิ ถอนคำส่ังทำงปกครองแต่อย่ำงใด ด้วยเหตุว่ำกรณีย่อมไม่เป็นประโยชน์ต่อประชำชนผู้ถูกเรียกคืน เงินแต่อย่ำงใดในกำรดำเนินคดีฟ้องเพิกถอนคำส่ังเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่เป็นกำรให้ประโยชน์ในศำล ปกครอง เพรำะประเดน็ ท่ีสำคัญต่อบคุ คลดังกลำ่ ว คือ ประเดน็ ปญั หำท่ีว่ำตนจะต้องคืนเงินท่ีได้รับไปจำกคำส่ัง ทำงปกครองท่ถี ูกเพกิ ถอนหรือไม่ ในกำรพิจำรณำคำฟ้องท่ีเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีผู้รับคำส่ัง ทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยได้รับไปตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ น้ัน ศำลปกครองควรรับคดีพิพำทดังกล่ำวไว้พิจำรณำ ท้ังน้ี ไม่ว่ำจะด้วยเหตุผล ท่ีว่ำ ๑) ศำลปกครองจะเห็นว่ำเป็นคดีฟ้องเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองตำมมำตรำ ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่ง พระรำชบัญญัติจัดต้ังศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซ่ึงในทำงวิชำกำรแล้วสำมำรถ ตคี วำมใหก้ ำรเรียนคนื เงนิ ดงั กลำ่ วเปน็ คำสง่ั ทำงปกครองได้ หรือ ๒) ศำลปกครองเห็นว่ำเป็นคดีพิพำทเกี่ยวกับ ควำมรับผิดอย่ำงอ่ืนตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดี ปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ท่ีปรำกฏในแนวคำพิพำกษำซ่ึงไม่ใช่แนวคำพิพำกษำหลักของศำลปกครองสูงสุด หรอื ๓) ศำลปกครองจะเหน็ วำ่ ข้อพพิ ำทเกยี่ วกบั กำรเรียกคืนเงินที่ได้รบั ไปจำกคำสั่งทำงปกครองเป็นคดีพิพำท ทำงปกครองที่อยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองตำมที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ แต่ไม่อำจจัดให้ เป็นคดีปกครองประเภทหนึ่งประเภทใดตำมท่ีกำหนดไว้ในมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำล ปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ โดยถือว่ำข้อพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกคืนเงินท่ีได้รับไป จำกคำสั่งทำงปกครองเป็นคดีพิพำททำงปกครองที่อยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองประเภท หนึ่งเป็นกำรเฉพำะ (sui generis) ซึ่งในท่ีนี้เห็นว่ำ กรณีที่เห็นว่ำเป็นข้อพิพำทเก่ียวกับคำส่ังทำงปกครองและ กรณีที่เห็นว่ำเป็นคดีปกครองประเภทหนึ่งเป็นกำรเฉพำะน้ี มีควำมเป็นไปได้และสอดคล้องกับหลักวิชำกำร มำกกวำ่ กรณที ่เี ห็นวำ่ เปน็ คดีพิพำทเกย่ี วกับควำมรับผิดอย่ำงอ่ืน ดังนั้น ศำลปกครองจึงไม่ควรตีควำมโดยเห็น ว่ำข้อพิพำทท่ีเกิดขึ้นตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นั้น เปน็ ข้อพิพำททอี่ ยใู่ นอำนำจพจิ ำรณำพิพำกษำของศำลยตุ ิธรรม ทงั้ นี้ ดว้ ยเหตุผล ดังตอ่ ไปนี้ ๑. ข้อพิพำทเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีผู้รับคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำยตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็น ข้อพิพำททำงปกครองอันเนื่องมำจำกกำรใช้อำนำจทำงปกครองตำมกฎหมำยหรือเน่ืองมำจำกกำรดำเนิน กจิ กำรทำงปกครองซง่ึ รฐั ธรรมนูญกำหนดให้อยใู่ นอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครอง ๒. ข้อพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้รับคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำยตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็น ข้อพิพำททีม่ คี วำมผูกพนั ท่เี กยี่ วเน่อื งกบั ข้อพิพำทท่ีเกี่ยวกับควำมชอบด้วยกฎหมำยของคำส่ังทำงปกครองท่ีให้ เพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ใี ห้ประโยชนด์ ังกล่ำว ปัญหำว่ำผู้รบั คำสั่งทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์จะต้องคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ หรือไม่ แค่ไหนเพียงใด น้ัน จึงข้ึนอยู่กับควำมคงอยู่ของคำส่ังทำงปกครองท่ีให้ ประโยชน์อยำ่ งหลกี เล่ียงไม่ได้ ๓. กำรพจิ ำรณำพิพำกษำคดเี กีย่ วกบั กำรเรียกคืนเงิน ทรัพยส์ นิ หรอื ประโยชน์ท่ีผู้รับคำสั่งทำงปกครอง ได้รับไป และคดีเกี่ยวกับควำมชอบด้วยกฎหมำยของคำสั่งทำงปกครองที่ให้เพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ีให้ ประโยชน์ดังกล่ำว ในศำลปกครองควบคู่กันไปในศำลเดียว น้ัน ย่อมก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชำชนซ่ึงเป็น คู่กรณีในคดีมำกกว่ำกำรดำเนินคดีในศำลยุติธรรมและศำลปกครองควบคู่กันไป นอกจำกนั้น กรณีดังกล่ำว

๑๒๑ ย่อมก่อให้เกิดประโยชน์กับกำรพัฒนำกำรของระบบกฎหมำยปกครองและกฎหมำยวิธีพิจำรณำคดีปกครอง เพรำะศำลซึ่งทำหน้ำที่พิจำรณำพิพำกษำข้อพิพำทดังกล่ำวคือศำลปกครองท่ีถือว่ำมีควำมรู้ควำมเชี่ยวชำ ญใน กำรพจิ ำรณำพิพำกษำข้อพพิ ำททำงปกครอง ๔. กำรพิจำรณำพิพำกษำคดีพิพำทเก่ียวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีผู้รับคำสั่ง ทำงปกครองได้รับไปโดยศำลปกครองย่อมก่อให้เกิดควำมเป็นเอกภำพในกำรใช้บังคับกฎหมำยวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครองให้มีมำตรฐำนและแนวปฏิบัติที่เป็นอันหน่ึงอันเดียวกัน อันเป็นส่วนหนึ่งกำรสร้ำงควำม สงบหรอื สันตใิ นทำงกฎหมำยใหเ้ กดิ ขนึ้ ในสังคมไดอ้ ย่ำงแท้จริง ๕. กำรท่ีศำลปกครองรับคดีพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้รับคำสั่ง ทำงปกครองได้รับไป กรณีดังกล่ำวย่อมเป็นคุณประโยชน์แก่คู่กรณีเอกชนมำกกว่ำกำรดำเนินคดีในศำล ยุตธิ รรม เช่น กำรลดภำระคำ่ ใช้จ่ำย กำรพจิ ำรณำคดีโดยใช้ลำยลกั ษณ์อกั ษรเป็นหลัก และกำรพจิ ำรณำคดีโดย ใช้ระบบไต่ส่วน เป็นต้น นอกจำกน้ัน กำรท่ีศำลปกครองรับคดีพิพำทเกี่ยวกับกำรเรียกคืนเงินท่ีได้รับไปจำก คำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยไว้พิจำรณำ กรณีดังกล่ำวย่อมแสดงให้เห็นถึงควำมสำคัญของกำร จดั ต้งั และกำรดำรงอยขู่ องศำลปกครองในระบบกฎหมำยไทยได้อีกทำงหนึ่งดว้ ยนน่ั เอง

๑๒๒ บรรณานุกรม ภาษาไทย หนังสือและบทความ คณิต ณ นคร. ควำมรู้เบ้ืองต้นเกี่ยวกับประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์. กรุงเทพมหำนคร : สำนักพิมพ์วิญญูชน, ๒๕๕๙. จ๊ิด เศรษฐบุตร. หลักกฎหมำยแพ่งลักษณะหนี้. แก้ไขเพ่ิมเติมโดย รองศำสตรำจำรย์ ดร. ดำรำพร ถิระวัฒน์. พิมพ์ครั้งท่ี ๑๕. กรุงเทพมหำนคร : โครงกำรตำรำและเอกสำรประกอบกำรสอน คณะนติ ิศำสตร์ มหำวิทยำลัยธรรมศำสตร์, ๒๕๔๘. จิตติ ติงศภัทิย์. คำอธิบำยประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ บรรพ ๒ มำตรำ ๓๕๔ ถึง มำตรำ ๔๕๒. พิมพ์ ครั้งท่ี ๔. กรุงเทพมหำนคร : โครงกำรตำรำและเอกสำรประกอบกำรสอนคณะ นิตศิ ำสตร์ มหำวทิ ยำลยั ธรรมศำสตร์, ๒๕๒๓. ___________. คำอธบิ ำยประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์เรียงมำตรำ ว่ำด้วยจัดกำรงำนนอกสั่ง ลำภมิควร ได้ ละเมิด (บรรพ ๒ มำตรำ ๓๙๕ – ๔๕๒), ปรับปรุงโดย เขมภูมิ ภูมิถำวร, ชวิน อุ่นภัทร และอำนำจ ต้ังคีรีพิมำน. กรุงเทพมหำนคร : กองทุนศำสตรำจำรย์จิตติ ตงิ ศภัทิย์ มูลนิธนิ ติ ศิ ำสตร์ คณะนิตศิ ำสตร์ มหำวทิ ยำลยั ธรรมศำสตร์, ๒๕๕๕. ชำญชยั แสวงศักด์ิ. คำอธบิ ำยกฎหมำยว่ำด้วยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง. พิมพ์คร้ังที่ ๘. กรุงเทพมหำนคร : สำนกั พิมพว์ ิญญูชน, ๒๕๕๔. ______________. คำอธิบำยกฎหมำยจัดต้ังศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง. พิมพ์คร้ังที่ ๗. กรุงเทพมหำนคร : สำนักพมิ พ์วญิ ญชู น, ๒๕๕๕. ชยั วัฒน์ วงศ์วฒั นศำนต์. กฎหมำยวธิ ปี ฏบิ ตั ริ ำชกำรทำงปกครอง. กรงุ เทพมหำนคร : จิรรัชกำรพมิ พ์, ๒๕๔๐. ชัยสทิ ธิ์ ตรำชธู รรม. “กำรใช้สทิ ธติ ดิ ตำมเอำทรัพย์ของตนคืน.” ดลุ พำห. เล่มที่ ๓. ปีท่ี ๒๗. (กันยำยน – ตุลำคม ๒๕๒๓). นรินทร์ อิธิสำร. “กำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ตำมบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙.” เอกสำรเผยแพร่, สำนักวจิ ัยและวิชำกำร สำนักงำนศำลปกครอง. _____________. “ศำลกับองค์กรอิสระตำมรัฐธรรมนูญ : พิจำรณำจำกมุมมองของหลักประกันกำรคุ้มครอง สิทธิโดยศำล (Rechtsschutzgarantie).” เอกสำรเผยแพร่, สำนักวิจัยและวิชำกำร สำนกั งำนศำลปกครอง. _____________. “ปัญหำกำรฟ้องเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองในระบบกฎหมำยวิธีพิจำรณำคดีปกครองไทย: ศึกษำเปรยี บเทียบมมุ มองของระบบกฎหมำยเยอรมัน.” เอกสำรเผยแพร่, สำนักวิจัย และวิชำกำร สำนักงำนศำลปกครอง. _____________. “หลักกำรคุ้มครองสิทธิโดยองค์กรตุลำกำรและกฎหมำยท่ีตัดอำนำจศำลปกครอง : เปรยี บเทยี บมมุ มองในระบบกฎหมำยเยอรมันและกฎหมำยไทย.” เอกสำรเผยแพร่, สำนกั วิจัยและวิชำกำร สำนักงำนศำลปกครอง.

๑๒๓ นันทวัฒน์ บรมำนันท์. องค์กรช้ีขำดอำนำจหน้ำท่ีระหว่ำงศำล. กรุงเทพมหำนคร : สำนักพิมพ์วิญญูชน, ๒๕๔๒. บวรศักด์ิ อวุ รรณโณ. “ควำมเป็นมำของระบบศำลเดี่ยวในอังกฤษและระบบศำลคู่ในฝรั่งเศส.” ดุลพำห. เล่ม ๓. ปที ี่ ๔๑. ๘๒ (๒๕๓๗) : ๘๒-๘๔. บรรเจิด สิงคะเนติ. หลักพ้ืนฐำนของสิทธิเสรีภำพและศักดิ์ศรีควำมเป็นมนุษย์ตำมรัฐธรรมนูญ. พิมพ์ครั้งท่ี ๒. กรงุ เทพมหำนคร : สำนักพิมพ์วิญญูชน, ๒๕๔๗. ______________. หลักพื้นฐำนเก่ียวกับสิทธิเสรีภำพและศักด์ิศรีควำมเป็นมนุษย์. พิมพ์คร้ังที่ ๔. กรงุ เทพมหำนคร : สำนกั พมิ พ์วิญญูชน, ๒๕๕๕. ______________. หลักพื้นฐำนเกี่ยวกับสิทธิเสรีภำพและศักด์ิศรีควำมเป็นมนุษย์. พิมพ์คร้ังที่ ๖. กรุงเทพมหำนคร : สำนักพิมพว์ ญิ ญชู น, ๒๕๖๒. บัญญัติ สุชีวะ. คำอธิบำยกฎหมำยลักษณะทรัพย์. อนุสรณ์งำนพระรำชทำนเพลิงศพ ศำสตรำจำรย์ บัญญัติ สุชีวะ. กรงุ เทพมหำนคร : มลู นิธปิ ระมำณ ซันซือ่ , ๒๕๔๐. ประมูล สุวรรณศร. คำอธิบำยประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ บรรพ ๑ ว่ำด้วยทรัพย์. พิมพ์คร้ังท่ี ๓. กรงุ เทพมหำนคร : ศรีวกิ รมำฑิตย์, ๒๕๐๑. ประสิทธ์ิ โฆวิไลกูล. ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ จัดกำรงำนนอกส่ัง ลำภมิควรได้. พิมพ์ครั้งท่ี ๓. กรุงเทพมหำนคร : นติ ิธรรม, ๒๕๕๗. _______________. ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ จัดกำรงำนนอกส่ัง ลำภมิควรได้. พิมพ์คร้ังที่ ๕. กรุงเทพมหำนคร : นิตธิ รรม, ๒๕๕๗. ปรีดี เกษมทรัพย์. “หลักสุจริตคือหลักควำมซ่ือสัตย์และไว้วำงใจ.” หนังสืออนุสรณ์งำนพระรำชทำนเพลิงศพ ดร. สมศักด์ิ สงิ หพันธ์ (๒๕๒๖). ไพโรจน์ วำยุภำพ. “ปัญหำติดตำมเงินคืนตำมหลักกรรมสิทธิ์.” ในงำนวิชำกำรรำลึก TU Law Conference, ปำฐกถำนิติศำสตร์ ธรรมศำสตร์ ชุด ศำสตรำจำรย์ ดร. ปรีดี เกษมทรัพย์ ครั้งที่ ๖ ประจำปี ๒๕๖๑. ยง เหลืองรังสี. ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ บรรพ ๒ ว่ำด้วย ลำภมิควรได้. กรุงเทพมหำนคร : กรุง สยำมกำรพิมพ์, ๒๕๑๐. วรพจน์ วิศรุตพิชญ์. ข้อควำมคิดและหลักกำรพื้นฐำนบำงประกำรของกฎหมำยปกครอง. พิมพ์คร้ังที่ ๑. กรุงเทพมหำนคร : สำนักพมิ พ์วญิ ญชู น, ๒๕๖๒. วรเจตน์ ภำครี ตั น์. กฎหมำยปกครอง ภำคทวั่ ไป. กรุงเทพมหำนคร : สำนักพมิ พน์ ติ ริ ำษฎร์, ๒๕๕๔. _____________. กฎหมำยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง. พิมพ์คร้ังท่ี ๒ กรุงเทพมหำนคร : สถำบัน พระปกเกลำ้ , ๒๕๕๔. _____________. กำรใชแ้ ละกำรตคี วำมกฎหมำยมหำชน. จุลนิติ. ปีท่ี ๗ (๕ กรกฎำคม – สงิ หำคม, ๒๕๕๓). _____________. คำสอนว่ำด้วยรัฐและหลักกฎหมำยมหำชน. พิมพ์คร้ังท่ี ๑. กรุงเทพมหำนคร : โครงกำร ตำรำและเอกสำรประกอบกำรสอน คณะนิติศำสตร์ มหำวิทยำลัยธรรมศำสตร์, ๒๕๕๕. วิชชำ เนตรหัสนัยน์. “เงินหลวง ตกน้ำไม่ไหล ตกไฟไม่ไหม้ - จริงหรือ!? วิเครำะห์กลไก ทำงกฎหมำยในกำร เรียกคืนเงินของรัฐ กรณีเบิกจ่ำยเงินเกินสิทธิผู้รับหรือโดยผู้รับไม่มีสิทธิศึกษำ

๑๒๔ เปรียบเทียบกฎหมำยไทยและกฎหมำยเยอรมัน.” เอกสำรเผยแพร่, สำนักวิจัยและ วชิ ำกำร สำนกั งำนศำลปกครอง (๒๕๖๓). ศนันท์กรณ์ โสตถิพันธ์ุ. คำอธิบำยกฎหมำยลักษณะ ละเมิด จัดกำรงำนนอกส่ัง ลำภมิควรได้. พิมพ์คร้ังท่ี ๙ กรงุ เทพมหำนคร : วิญญชู น, ๒๕๖๓. _________________. คำอธิบำยหลักพื้นฐำนของกฎหมำยเอกชน. กรุงเทพมหำนคร : สำนักพิมพ์วิญญูชน, ๒๕๖๒. สมยศ เชื้อไทย. คำอธิบำยวิชำกฎหมำยแพ่ง : หลักทั่วไป. พิมพ์ครั้งที่ ๒๕. กรุงเทพมหำนคร : สำนักพิมพ์วิญญูชน, ๒๕๖๒. สมำหำรหิตะคดี (โป้ โปรคุปต์). ขุน, พจนำนุกรมกฎหมำย (พิมพ์ในประเทศสยำมคร้ังแรก พ.ศ. ๒๔๗๔), กรุงเทพฯ : วิญญชู น, ๒๕๖๓. สำยหยดุ แสงอุทัย. กฎหมำยระหว่ำงประเทศแผนกคดีบุคคล. กรุงเทพมหำนคร : มหำวิทยำลัยวิชำธรรมศำสตร์ และกำรเมือง, ๒๔๘๓. โสภณ รัตนำกร. “กำรฟ้องเรียกทรัพย์คืนมีอำยุควำมหรือไม่.” ดุลพำห เล่ม ๑ ปีที่ ๔๒ (มกรำคม – มีนำคม, ๒๕๓๘). เสนีย์ ปรำโมช. หม่อมรำชวงศ์, กฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ว่ำด้วยทรัพย์. กรุงเทพมหำนคร : มหำวิทยำลัย วิชำธรรมศำสตรแ์ ละกำรเมอื ง, ๒๔๗๗. อำนนท์ มำเม้ำ. กฎหมำยทรพั ย์สิน. พมิ พ์ครั้งท่ี ๒. กรงุ เทพมหำนคร : สำนักพมิ พ์วิญญชู น, ๒๕๖๐. ___________. กรรมสิทธิ์. พิมพ์ครั้งที่ ๒. กรุงเทพมหำนคร : โครงกำรตำรำและเอกสำรประกอบกำรสอน คณะนิตศิ ำสตรม์ หำวิทยำลยั ธรรมศำสตร์, ๒๕๖๒. อิสสระ นติ ิทัณฑ์ประภำส. เรียนรู้เร่ืองศำลปกครองอย่ำงคนธรรมดำ. กรุงเทพมหำนคร : สำนักพิมพ์วิญญูชน, ๒๕๔๐. ส่อื อิเลก็ ทรอนกิ ส์ กองกฎหมำยปกครอง สำนกั งำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ. “ข้อมลู ประกอบกำรรบั ฟงั ควำมคิดเห็น เก่ียวกับกำร จดั ทำร่ำงพระรำชบญั ญัติวธิ ปี ฏิบัตริ ำชกำรทำงปกครอง (ฉบับท่ี ..) พ.ศ. .... ระหว่ำง วันพุธ ท่ี ๔ ธันวำคม ๒๕๖๒ ถึงวันพุธ ท่ี ๑๘ ธันวำคม ๒๕๖๒.” http://www. krisdika.go.th. _________________________________________, “รำยงำนวิเครำะห์ผลกระทบที่อำจเกิดขึ้นจำก กฎหมำย (มกรำคม ๒๕๖๓).” www.krisdika.go.th. _________________________________________, “โครงกำรสัมมนำเพ่ือพัฒนำองค์ควำมรู้และรับฟัง ควำมคิดเห็นเกีย่ วกบั กำรแก้ไขกฎหมำยว่ำดว้ ยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง คร้ังที่ ๑.” ในวนั พฤหัสบดีที่ ๒๗ มิถุนำยน พ.ศ. ๒๕๖๒ ณ โรงแรม เดอะ เบอร์เคลีย์ ประตูน้ำ กรงุ เทพมหำนคร, ๒๕๖๒. http://www. krisdika.go.th. สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ. “รำยงำนกำรประชุมคณะกรรมกำรยกร่ำงกฎหมำยเก่ียวกับวิธีพิจำรณำ ทำงปกครอง คร้งั ที่ ๑-๑/๒๕๓๔.” ๒๗ มถิ ุนำยน ๒๕๓๔. (เอกสำร pdf.)

๑๒๕ _________________________. “รำยงำนกำรประชุมคณะกรรมกำรยกร่ำงกฎหมำยเก่ียวกับวิธีพิจำรณำ ทำงปกครอง คร้ังที่ ๑๑-๑๑/๒๕๓๔.” ๓๑ กรกฎำคม ๒๕๓๔. (เอกสำร pdf.) _________________________. หนงั สือสำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎกี ำ ท่ี นร ๐๖๐๑/๑๐๔๔ ลงวันท่ี ๑๗ กันยำยน ๒๕๓๔ เรื่อง กำรยกร่ำงกฎหมำยเกี่ยวกับวิธีพิจำรณำทำงปกครอง. (เอกสำร pdf.) _________________________. หนังสือสำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ ด่วนท่ีสุด ท่ี นร ๐๖๐๑/๑๓๖ ลงวันท่ี ๒๒ มกรำคม ๒๕๓๕ เรื่อง กำรยกร่ำงกฎหมำยเกี่ยวกับวิธีพิจำรณำ ทำงปกครอง. (เอกสำร pdf.) หนังสือสำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ ที่ นร ๐๙๓๑/๑๖ ลงวันท่ี ๑๔ กุมภำพันธ์ ๒๕๖๓, จำก https://resolution.soc.go.th/. หนังสือสำนักงำนศำลปกครอง ด่วนท่ีสุด ที่ ศป ๐๐๒๖/๑๐๑๒ ลงวันท่ี ๒๗ มีนำคม ๒๕๖๓, จำก https://resolution.soc.go.th/. หนังสือสำนักเลขำธิกำรคณะรัฐมนตรี ท่ี นร ๐๕๐๓/๑๓๑๘๘ ลงวันท่ี ๒๘ เมษำยน ๒๕๖๓, จำก https://resolution.soc.go.th/. นรนิติ เศรษฐบุตร. “11 ตุลำคม พ.ศ. 2540.” http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=11_ %E0%B8%95%E0%B8%B8%E0%B8%A5%E0%B8%B2%E0%B8%84%E0% B8%A1_%E0%B8%9E.%E0%B8%A8._2540. “รัฐธรรมนูญ 2540 เป็นอยำ่ งไร ใครๆ กพ็ ดู ถึง.” https://ilaw.or.th/ node/5426. ภาษาตา่ งประเทศ Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 45. Edition Stand: 01.10.2019. Badura, Peter. Staatsrecht, 5. Auflage (München : C.H. Beck, 2012). Bäcker, Carsten. Juristisches Begründen. JuS 2019. Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 47. Edition Stand: 15.05.2021. Fikentscher/Heineman. Schuldrecht, 10. Auflage Berlin 2006 Geserich, Stephan. Auslegung und Rechtsfortbildung. DStR-Beih 2011. Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 (BGBl. I S. 656.) https://www.bgbl.de/. Gröpl, Christoph. Staatsrecht I, 8. Auflage. (München : C.H. Beck, 2016). Hassemer, Winfried. Gesetzesbindung und Methodenlehre. ZPR 2007. Herrmann, Christoph/Kruis, Tobias. Die Rückforderung vertraglich gewährter gemeinschaftsrechtswidriger Beihilfen unter Beachtung des Gesetzesvorbehalts. EuR. Heft 2 2007. Hilbert, Patrick. “An welche Normen ist der Richter gebunden?.” JZ 2013. Huck/Müller, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage 2016 Jeanne Lemasurier. Le contentieux administratif en droit compare. Economica, 2001. JurisPedia, “Répétition de l’indu,” accessed 1 April 2021, from http://fr.jurispedia.org.

๑๒๖ Kirchhof, Paul. Richterliche Rechtsfindung, gebunden an “Gesetz und Recht”. NJW 1986. Kopp/Ramsauer. Verwaltungsverfahrengesetz, 14. Auflage. München : C.H. Beck, 2013. Larenz, Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Auflage. Heidelberg : Springer, 1991. Madeleine Bourgeois-Pailhes. “Que doit faire l’administration en cas d’indus versés aux agents publics ?.” https://www. espacemembre.macsf.fr. Maurer. Hartmut. Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Auflage 2002. Maurer, Hartmut/Waldhoff, Christian. Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Auflage 2017.. Meier, Patrick/Jocham, Felix. Rechtsfortbildung – Methodischer Balanceakt zwischen Gewaltenteilung und materieller Gerechtigkeit. JuS 2016. Muthorst, Olaf. Grundlagen der Rechtswissenschaft, 2. Auflage. München : C.H. Beck, 2019. Rüthers. Bernd. “Wozu auch noch Methodenlehre?.” - Die Grundlagenlücken im Jurastudium, JuS 2011. Schärfers, Dominik. Einführung in die Methodik der Gesetzesauslegung. JuS 2015. Stelkens/Bonk/Sachs. Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage München 2018. Wiedemann, Herbert. Richterliche Rechtsfortbildung. NJW 2014. S. 2407 (2410). Würdinger, Markus. Das Ziel der Gesetzesauslegung – ein juristischer Klassiker und Kernstreit der Methodenlehre. JuS 2016.

๑๒๗ คณะทางาน ท่ีปรึกษาคณะทางาน หัวหน้าคณะทางาน ๑. นายปยิ ะศาสตร์ ไขว้พนั ธ์ุ คณะทางาน ผ้อู านวยการสานักวิจยั และวชิ าการ คณะทางาน คณะทางาน ๒. นายนรนิ ทร์ อิธิสาร คณะทางาน ผู้อานวยการกลมุ่ ศกึ ษากฎหมายมหาชน ๒ คณะทางาน คณะทางานและเลขานกุ าร ๓. นางสาวอภญิ ญา แกว้ กาเหนิด พนักงานคดีปกครองชานาญการพเิ ศษ กลมุ่ สนับสนุนวชิ าการคดีปกครอง ๔. นายนติ ิกร ชัยวเิ ศษ เจ้าหน้าทศ่ี าลปกครองชานาญการ กล่มุ ศกึ ษากฎหมายมหาชน ๒ ๕. นางอจั ฉราภา โยชิโอกะ พนกั งานคดปี กครองปฏิบัตกิ าร กลมุ่ ศึกษากฎหมายมหาชน ๓ ๖. นายวชิ ชา เนตรหสั นยั น์ พนกั งานคดีปกครองปฏิบตั ิการ กลุ่มศึกษากฎหมายมหาชน ๒ ๗. นายวนั รัฐ งามนยิ ม พนกั งานคดีปกครองปฏบิ ัติการ กล่มุ ศกึ ษากฎหมายมหาชน ๒ ๘. นายถิรศักดิ์ ฮ้อสทิ ธิสมบูรณ์ พนักงานคดีปกครองปฏิบตั ิการ กลุม่ ศกึ ษากฎหมายมหาชน ๑