คำวินิจฉัยของศาลในคดีเกี่ยวกับการเรียกคืนเงิน

๔๑ ๒.๔ ขอบเขตการใช้บังคับมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙๙๘ ๒.๔.๑ การนาบทบญั ญตั ิว่าด้วยลาภมคิ วรได้มาใชบ้ งั คับ มำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้นำ บทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้กับกำรเรียกเงินคืนอันเน่ืองมำจำก กำรยกเลกิ หรือเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองใหม้ ีผลย้อนหลงั โดยอนุโลม ซึ่งบทบัญญัติของประมวลกฎหมำยแพ่ง และพำณชิ ยว์ ่ำดว้ ยลำภมิควรได้ทมี่ ักนำมำใช้กับกำรเรียกคืนเงินตำมมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ก็คือ บทบัญญัติว่ำด้วยขอบเขตของสิทธิเรียกร้องของลำภมิควรได้ ตำมมำตรำ ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ซึ่งส่งผลทำให้โดยหลักแล้ว ผู้รับคำส่ังทำงปกครอง ต้องคืนเงินจำนวนเท่ำกับท่ีตนได้รับมำโดยไม่มีมูลเหตุจะอ้ำงตำมกฎหมำย เว้นแต่เมื่อผู้นั้นจะพิสูจน์ได้ถึง ควำมสุจริตในกำรรับเงิน และในกรณีท่ีผู้รับคำสั่งทำงปกครองพิสูจน์ถึงควำมสุจริตในกำรรับเงินได้เช่นว่ำน้ัน ผู้รบั คำสง่ั ทำงปกครองก็มีหนำ้ ที่ในกำรคืนลำภมิควรไดเ้ พียงแตส่ ่วนท่ียังมเี หลือในขณะทีเ่ รยี กคืนเทำ่ นนั้ ๒.๔.๒ บทบัญญัติพเิ ศษท่เี กย่ี วขอ้ งกบั กาหนดเวลาทีผ่ ้รู บั คาส่ังอยู่ในฐานะไม่สจุ ริต อยำ่ งไรก็ตำม บทบัญญัติเฉพำะท่ีส่งผลทำให้ขอบเขตของสิทธิเรียกร้องในกำรเรียกคืนเงินตำมมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ต่ำงไปจำกกำรเรียกเงินคืนตำมหลักลำภ มิควรได้กค็ ือ บทบญั ญตั ิในมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ ในส่วนท่ีกำหนดให้ ในกรณที ี่ผรู้ บั คำส่ังทำงปกครองได้รู้ถึงควำม ไม่ชอบด้วยกฎหมำยของคำสั่งทำงปกครองหรือควรได้รู้เช่นนั้นหำกผู้น้ันมิได้ประมำทเลินเล่ออย่ำงร้ำยแรง ให้ ถือว่ำผู้นั้นตกอยู่ในฐำนะไม่สุจริตต้ังแต่เวลำนั้นเป็นต้นไป ซ่ึงเป็นกำรลงโทษผู้รับคำส่ังทำงปกครองครอบคลุม ไปถึงกรณีท่ผี ู้รบั คำสั่งทำงปกครองไม่รู้ข้อเท็จจริงที่บ่งบอกถึงควำมไม่ชอบด้วยกฎหมำยของคำส่ังทำงปกครอง หำกผูร้ บั คำสงั่ ทำงปกครอง “ควรได้รู้” ถงึ ควำมไมช่ อบด้วยกฎหมำยของคำสัง่ ทำงปกครอง แต่ควำมไม่รู้เช่นว่ำ น้ันเกิดจำกควำมประมำทเลินเล่ออย่ำงร้ำยแรงของผู้รับคำสั่งทำงปกครองเองอีกด้วย ในขณะที่มำตรำ ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมำยแพง่ และพำณิชย์ จะลงโทษลูกหน้ีที่ต้องคืนทรัพย์ตำมหลักลำภมิควรได้ ในกรณีที่เจ้ำหน้ี พิสจู น์ได้วำ่ ลกู หนี้ “ไดร้ ู้” ว่ำตนไม่มีสิทธิท่ีจะได้รับชำระหน้อี ย่ำงแท้จริงเท่ำน้ัน (positives Kenntnis) ๒.๔.๓ บทบัญญัตพิ เิ ศษทเ่ี กี่ยวข้องกับการคืนเงินเต็มจานวน ในกรณีที่ผู้รับคาสั่งไม่อาจอ้างความ เชอ่ื โดยสจุ ริตไดต้ าม มาตรา ๕๑ วรรคสาม นอกจำกนี้ ในกรณีตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสำม ผู้รับคำสั่งทำงปกครองต้องรับผิดในกำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีได้รับไปเต็มจำนวน โดยไม่อำจอ้ำงควำมสุจริตในกำรรับเงินที่มีอยู่ก่อนหน้ำท่ีมีกำร ออกคำสง่ั ทำงปกครองเรยี กคืนเงนิ หรือกำรฟ้องเรียกคนื เงินไดเ้ ลย ๒.๕ อายคุ วาม๙๙ กำรพิจำรณำระยะเวลำและอำยุควำมในกรณรี ัฐจะใช้สิทธิเรียกคืนเงินในกรณีท่ีได้ยกเลิกหรือเพิกถอน คำส่ังทำงปกครองให้มีผลย้อนหลังนั้น ต้องพิจำรณำจำกกรอบเวลำใน ๒ กรณี ตำมลำดับ ได้แก่ กรอบที่หน่ึง ๙๘ วิชชำ เนตรหสั นัยน์, อ้างแล้ว เชิงอรรถท่ี ๗๔. ๙๙ วิชชำ เนตรหัสนยั น์, อ้างแลว้ เชิงอรรถท่ี ๗๔.

๔๒ คอื กรอบระยะเวลำในกำรยกเลิกหรือเพกิ ถอนคำสงั่ ทำงปกครองที่เป็นกำรให้ประโยชน์ ตำมมำตรำ ๔๙ วรรค สอง แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งมีระยะเวลำส้ันกว่ำ กรอบที่สอง อันเป็นกำรนำอำยุควำมในกำรเรียกคืนทรัพย์ตำมหลักลำภมิควรได้ไว้ในมำตรำ ๔๑๙ แห่งประมวลกฎหมำย แพง่ และพำณิชย์ มำใชก้ บั กำรเรียกคืนเงินในกรณขี องกำรยกเลิกหรือเพกิ ถอนคำส่งั ทำงปกครองโดยอนโุ ลม ๒.๕.๑ กรอบท่ีหนง่ึ : กรอบระยะเวลายกเลิกหรอื เพิกถอนคาสั่งทางปกครองตามมาตรา ๔๙ วรรคสอง มำตรำ ๔๙ วรรคสอง แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้ กำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองท่ีมีลักษณะเป็นกำรให้ประโยชน์ ไม่ว่ำคำส่ังทำงปกครองน้ันจะเป็นคำสั่ง ทำงปกครองท่ไี ม่ชอบด้วยกฎหมำยหรือเป็นคำสั่งทำงปกครองที่ชอบด้วยกฎหมำยก็ตำม จะต้องกระทำภำยใน ๙๐ วันนบั แตไ่ ดร้ ู้ถึงเหตุที่จะให้เพกิ ถอนคำสงั่ ทำงปกครองนน้ั ซ่ึงกำหนดเวลำดังกล่ำวส่งผลถึงกำรใช้สิทธิเรียก คืนเงินในกรณีท่ีได้ยกเลิกหรือเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองให้มีผลย้อนหลังตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไปด้วยในตัว เพรำะหำกหน่วยงำนของรัฐไม่อำจ ยกเลิกเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองได้ทันกรอบระยะเวลำน้ี คำส่ังทำงปกครองอันเป็นฐำนแห่งสิทธิในกำร เบิกจำ่ ยเงินของรัฐกจ็ ะยังมีผลบงั คบั ผูกพนั อย่ตู อ่ ไป และไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่หน่วยงำนทำงปกครองในกำรที่จะ เรยี กเงนิ คืนตำมมำตรำ ๕๑ แหง่ พระรำชบัญญัตวิ ธิ ปี ฏิบตั ิรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ อย่ำงไรก็ตำม กำหนดระยะเวลำดังกล่ำวไม่ใช้ในกรณีท่ี คำส่ังทำงปกครองได้ทำขึ้นเพรำะกำรแสดง ข้อควำมอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อควำมจริงซ่ึงควรบอกให้แจ้งหรือกำรข่มขู่หรือกำรชักจูงใจโดยกำรให้ ทรัพยส์ นิ หรือประโยชนอ์ ืน่ ใดทม่ี ชิ อบด้วยกฎหมำย ๒.๕.๒ กรอบท่ีสอง : การนามาตรา ๔๑๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาใช้โดย อนุโลม เมอื่ หนว่ ยงำนทำงปกครองท่ตี อ้ งกำรจะใชส้ ทิ ธใิ นกำรเรยี กเงินคืนตำมมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติ วิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ สำมำรถยกเลิกหรือเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองได้ทันภำยใน ระยะเวลำท่ีกำหนดแล้ว ก็ต้องพิจำรณำต่อไปว่ำ หน่วยงำนทำงปกครองดังกล่ำวได้ใช้สิทธิในกำรเรียกเงินคืน ภำยในอำยุควำมกำรเรียกคืนทรัพย์ฐำนลำภมิควรได้ ตำมท่ีกำหนดไว้ในมำตรำ ๔๑๙ แห่งประมวลกฎหมำย แพ่งและพำณชิ ย์ ประกอบมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่ กล่ำวคือ หน่ึงปีนับแต่เวลำที่หน่วยงำนทำงปกครองรู้ว่ำตนมีสิทธิเรียกเงินคืน หรือสิบปีนับแต่เวลำ ที่เกิดสิทธิในกำรเรียกคืนเงินที่เบิกจ่ำยไปเกินสิทธิหรือโดยผู้รับไม่มีสิทธิ ซึ่งในกรณีท่ัวไปก็คือ สิบปีนับแต่วันท่ี หน่วยงำนทำงปกครองได้ยกเลิกหรือเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองอันเป็นฐำนทำงกฎหมำยในกำรเบิกจ่ำยเงินได้ สำเรจ็ แลว้ น่นั เอง

๔๓ ๓. ความสัมพันธ์ระหว่างมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กับตามมาตรา ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณชิ ย์๑๐๐ ๓.๑ สถานะของ “เงนิ ” ในทางกฎหมายทรพั ยส์ ิน วัตถุประสงค์ของกำรส่งมอบเงินตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์สำมำรถเป็นได้ใน ๒ รูปแบบ ได้แก่ กำรส่งมอบเงินในฐำนะท่ีเป็น “สังกมทรัพย์๑๐๑” (fungible thing) ประกำรหนึ่ง และกำรส่งมอบเงิน ในฐำนะที่เป็น “อสังกมทรัพย์๑๐๒” (non-fungible thing) อีกประกำรหน่ึง ๓.๑.๑ การส่งมอบเงินในฐานะทีเ่ ปน็ “สังกมทรพั ย”์ (fungible thing) เนื่องจำก “เงินตรำ” มีหน้ำที่หลักในฐำนะท่ีเป็นส่ือกลำงในกำรแลกเปลี่ยนสินค้ำและบริกำรต่ำง ๆ กำรโอนกรรมสทิ ธห์ิ รือส่งมอบเงินในรปู แบบทใ่ี ช้กันโดยทั่วไปจึงเป็นกำรโอนกรรมสิทธิ์หรือส่งมอบเงินในฐำนะ ทีเ่ ปน็ “สงั กมทรัพย์” (fungible thing) โดยท่ี “สังกมทรัพย์” น้ัน หมำยถึง ทรัพย์เคลื่อนท่ีซึ่งโดยปกติอำจใช้ ของอ่ืน อันเป็นประเภทและชนิดเดียวกันมีปริมำณเท่ำกันแทนกันได้๑๐๓ ที่เงินมีลักษณะเป็นสังกมทรัพย์ ก็เนื่องมำจำกกำรส่งมอบเงินไม่มีปัญหำในกำรท่ีจะต้องแยกคุณภำพของเงินที่ส่งมอบ เพรำะไม่ว่ำจะธนบัตร เหรยี ญ หรือเงนิ ตรำในรปู อ่ืนท่สี ง่ มอบจะมคี ุณภำพดี ปำนกลำงหรอื ตำ่ ก็ตำม ก็ไม่เกิดปัญหำกำรโต้เถียงในเร่ือง ของกำรส่งมอบทรัพย์อันเป็นวัตถุแห่งหนี้ไม่ตรงตำมนัยของมำตรำ ๑๙๕ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและ พำณชิ ย์๑๐๔ เม่ือมีกำรโอนกรรมสิทธิ์หรือส่งมอบเงินในฐำนะท่ีเป็นสังกมทรัพย์แล้ว ผลท่ีตำมมำก็คือ เงินที่ส่งมอบ ยอ่ มปะปนอยู่กบั เงินทผี่ ้รู ับมอบมอี ยเู่ ดิม จนทำใหส้ ิ้นสภำพควำมเปน็ ทรพั ยเ์ ฉพำะส่ิงไป ควำมเป็น “สังกมทรพั ย์” และ “ทรพั ยเ์ ฉพำะสิง่ ” ของเงินที่ได้ส่งมอบด้วยวิธีกำรตำมปกตินั้น จะเห็น ได้ชัดมำกยิ่งข้ึนเมื่อพิจำรณำมำตรำ ๖๗๒ วรรคหน่ึง แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ซึ่งเป็น บทสันนิษฐำนว่ำในกรณีทั่วไปน้ัน ผู้รับฝำกไม่ต้องคืนเงินตรำอันเดียวกันกับที่ฝำก สำระสำคัญอยู่เพียงกำรท่ี ผู้รับฝำกเงิน คืนเงินให้แก่ผู้ฝำกให้ครบจำนวนตำมมูลค่ำของเงินที่ได้รับฝำกไว้ไป และมำตรำ ๖๗๒ วรรคสอง ซง่ึ บญั ญตั ติ ่อไปว่ำ ผู้รับฝำกมหี น้ำท่ีคืนเงนิ ใหค้ รบจำนวน โดยมิอำจอำ้ งเหตสุ ดุ วสิ ัยได้ ๓.๑.๒ การส่งมอบเงินในฐานะทเ่ี ปน็ “อสงั กมทรัพย”์ (non-fungible thing) อย่ำงไรก็ตำม ในบำงกรณีเงินก็อำจเป็นทรัพย์เฉพำะส่ิงได้ หำกคู่สัญญำมีเจตนำท่ีจะถือเอำลักษณะ เฉพำะตัวของเงินตรำนั้น ๆ เป็นสำระสำคัญของสัญญำ เพรำะเห็นว่ำลักษณะเฉพำะดังกล่ำวทำให้เงินตรำ ๑๐๐ วชิ ชำ เนตรหสั นัยน,์ อ้างแลว้ เชิงอรรถที่ ๗๔. ๑๐๑ หรอื “สังกมะทรัพย์” ตำมกำรสะกดในรูปแบบเดิม ๑๐๒ หรือ “อสงั กมะทรพั ย์” ตำมกำรสะกดในรปู แบบเดมิ ๑๐๓ สมำหำรหิตะคดี (โป้ โปรคุปต์), ขุน, พจนำนุกรมกฎหมำย (พิมพ์ในประเทศสยำมครั้งแรก พ.ศ. ๒๔๗๔), กรุงเทพฯ : วิญญูชน, ๒๕๖๓, น.๓๖๖. (มำตรำ ๑๐๒ (เดมิ ) แหง่ ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ รำชกิจจำนุเบกษำ เล่ม ๔๒ หนำ้ ๑ (๑๑ พฤศจกิ ำยน ๒๔๖๘)) ๑๐๔ เทียบเคียงควำมเห็นของ จิ๊ด เศรษฐบุตร, หลักกฎหมำยแพ่งลักษณะหน้ี, แก้ไขเพิ่มเติมโดย รองศำสตรำจำรย์ ดร. ดำรำพร ถิระวัฒน์, พิมพ์ครั้งที่ ๑๕, (กรุงเทพฯ : โครงกำรตำรำและเอกสำรประกอบกำรสอน คณะนิติศำสตร์ มหำวทิ ยำลยั ธรรมศำสตร์, ๒๕๔๘), น.๓๙.

๔๔ มีมูลค่ำสูงกว่ำเงินตรำอื่นในรูปแบบเดียวกันอย่ำงมีนัยยะสำคัญ เช่น กำรฝำกธนบัตรท่ีระลึกหรือธนบัตรท่ีมี ตัวเลขหำยำกไว้แก่ธนำคำร ในกรณีเช่นนี้ ธนบัตรท่ีธนำคำรได้รับฝำกไว้ก็ยังคงมีสถำนะเป็นทรัพย์เฉพำะส่ิง ธนำคำรจึงมหี น้ำทค่ี นื ธนบัตรฉบับเดียวกนั กบั ทีไ่ ดร้ บั ฝำกไว้ เม่ือพิจำรณำสถำนะของเงินในทำงกฎหมำยทรัพย์สินทั้ง ๒ รูปแบบข้ำงต้นแล้วจะพบว่ำ โดยท่ัวไป แล้ว หน่วยงำนที่เบิกจ่ำยเงินของรัฐย่อมไม่ได้มีเจตนำท่ีจะเบิกจ่ำยเงินในฐำนะท่ีเป็นอสังกมทรัพย์ เน่ืองจำก ไม่ได้ประสงค์จะใหผ้ ู้เบิกจ่ำยเงินนำเอำธนบัตรฉบับเดียวกันกับที่ตนได้รับไปมำคืนเท่ำน้ัน แต่ย่อมถือเอำมูลค่ำ ของเงินท่ีเบิกจ่ำยไปเป็นสำคัญ จึงเป็นกำรจ่ำยเงินในลักษณะสังกมทรัพย์ ซึ่งทำให้เงินท่ีส่งมอบไม่ใช่ทรัพย์ เฉพำะสงิ่ อีกตอ่ ไป ๓.๒ เงอ่ื นไขในการใชส้ ทิ ธติ ิดตามเอาคนื ทรพั ยต์ ามมาตรา ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและ พาณชิ ย์ ๓.๒.๑ แนวความเหน็ ทห่ี นงึ่ : ไมจ่ าเปน็ ต้องมีทรัพยเ์ ฉพาะสง่ิ เปน็ วัตถแุ ห่งสิทธิ นักกฎหมำยฝ่ำยหนงึ่ เหน็ ว่ำ เจ้ำของทรพั ย์สำมำรถตดิ ตำมเอำทรพั ยค์ ืนตำมหลักกรรมสิทธิ์ได้ ถึงแม้ว่ำ ทรัพย์นั้นจะมีสภำพเป็นสังกมทรัพย์หรือมีสถำนะเป็นทรัพย์เฉพำะสิ่งดังเช่นในกรณีของกำรเรียกคืนเงินตรำ ก็ตำม๑๐๕ เหตุผลหลกั ท่นี ำมำสู่ควำมเห็นดังกลำ่ วมีอยู่ ๒ ประกำรได้แก่ ประการท่ีหน่ึง คือ ในกรณีที่มีกำรโอน กรรมสทิ ธ์ิโดยชอบดว้ ยกฎหมำย ผู้ไดร้ ับโอนกรรมสิทธใ์ิ นเงินยอ่ มมีกรรมสิทธิ์เหนือเงินท่ีได้รับโอนมำน้ัน แม้จะ ไม่สำมำรถระบุวัตถุท่ีรองรับมูลค่ำของเงินได้อย่ำงชัดเจนก็ตำม๑๐๖ ประการที่สอง คือ ประเด็นเร่ืองหลักกำร ห้ำมพิพำกษำนอกฟ้องนอกประเด็น ตำมมำตรำ ๑๔๒ แห่งประมวลกฎหมำยวิธีพิจำรณำควำมแพ่ง กล่ำวคือ ผู้พิพำกษำจะวินิจฉัยคดีได้เฉพำะในประเด็นท่ีพิพำทเท่ำน้ัน เมื่อผู้ฟ้องต้ังประเด็นในเร่ืองกำรเรียกคืนทรัพย์ ตำมหลักกรรมสิทธิ์ ศำลก็จำต้องวินิจฉัยคดีโดยอำศัยหลักกฎหมำยท่ีเก่ียวข้องกับกำรเรียกคืนทรัพย์ตำมหลัก กรรมสิทธิ์ มิใช่หลักกฎหมำยทเี่ กยี่ วขอ้ งกับลำภมิควรได้๑๐๗ ๓.๒.๒ แนวความเหน็ ท่ีสอง: จาเปน็ ต้องมีทรพั ย์เฉพาะสิง่ เป็นวัตถุแหง่ สิทธิ ในขณะท่ีนักกฎหมำยอีกฝ่ำยหนึ่งเห็นว่ำ เจ้ำของทรัพย์จะสำมำรถติดตำมเอำทรัพย์คืนตำมหลัก กรรมสิทธิ์ได้ก็ต่อเมื่อ ทรัพย์น้ันยังคงมีสถำนะเป็นทรัพย์เฉพำะส่ิงอยู่เท่ำน้ัน ด้วยเหตุผลท่ีว่ำ ทรัพยสิทธิเป็น สิทธิที่ดำรงอยู่ในวัตถุ ผู้ท่ีกล่ำวอ้ำงซ่ึงทรัพยสิทธิจึงต้องระบุทรัพย์อันเป็นวัตถุท่ีรองรับสิทธิเช่นว่ำนั้นโดย ๑๐๕ ชยั สิทธ์ิ ตรำชูธรรม, “กำรใช้สิทธิติดตำมเอำทรัพย์ของตนคืน,” ดุลพำห ๒๗, ๓ (กันยำยน – ตุลำคม ๒๕๒๓), น.๓๗ และ น.๔๑. ๑๐๖ เทียบเคียงจำกควำมเห็นของ ศำสตรำจำรย์ (พิเศษ) ไพโรจน์ วำยุภำพ, ใน คณะนิติศำสตร์มหำวิทยำลัย ธรรมศำสตร์, “ปัญหำติดตำมเงินคืนตำมหลักกรรมสิทธ์ิ,” งำนวิชำกำรรำลึก TU Law Conference, ปำฐกถำนิติศำสตร์ ธรรมศำสตร์ ชดุ ศำสตรำจำรย์ ดร. ปรีดี เกษมทรัพย์ คร้งั ที่ ๖ ประจำปี ๒๕๖๑, น.๕๓-๕๔. ๑๐๗ เทียบเคียงจำกควำมเป็นของ ศำสตรำจำรย์ (พิเศษ) ไพโรจน์ วำยุภำพ , ใน คณะนิติศำสตร์ มหำวิทยำลยั ธรรมศำสตร,์ เพ่ิงอ้าง, น.๕๒-๕๓.

๔๕ เฉพำะเจำะจงได้๑๐๘ กำรใช้สิทธิติดตำมเอำทรัพย์คืนโดยอำศัยหลักกรรมสิทธิ์จึงต้องอำศัยทรัพย์เฉพำะสิ่งเป็น ฐำนทำงกฎหมำยเช่นกนั ๑๐๙ ๓.๓ ความเป็นไปได้ในการนามาตรา ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาใช้ในการ เรยี กคืนเงนิ ของรฐั เมื่อพิจำรณำสถำนะของ “เงิน” ในทำงกฎหมำยทรัพย์สิน ประกอบกับแนวควำมเห็นที่เกี่ยวข้องกับ กำรใช้สิทธิติดตำมเอำคืนทรัพย์ตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ แล้ว เห็นว่ำ ภำรกิจที่สำคัญของ “เงิน” ก็คือ กำรสร้ำงควำมมั่นใจให้แก่กำรนำเงินไปหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ โดยคุ้มครองผู้ท่ีได้รับเงินไปในช่วงเวลำที่ผู้นั้นยังได้รับเงินไปโดยสุจริตเท่ำน้ัน๑๑๐ กำรตีควำมให้สำมำรถเรียก คืนเงินซ่ึงหมดสภำพควำมเป็นทรัพย์เฉพำะส่ิง ด้วยวิธีกำรติดตำมเอำคืนทรัพย์ตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่ง ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ นอกจำกจะทำให้เกิดควำมสับสนในทำงทฤษฎีแล้ว ก็ยังเป็นกำรสนับสนุน ให้ผู้ฟ้องคดีในกำรเรียกคืนเงิน ตั้งประเด็นในคำฟ้องของตนให้เป็นกำรเรียกคืนตำมหลักกรรมสิทธิ์ เพื่อหลีกเลี่ยงบทบัญญัติของลำภมิควรได้ที่เป็นผลเสียแก่ตน ไม่ว่ำจะเป็นบทตัดสิทธิในกำรเรียกคืนลำภมิควร ได้ในกรณีที่ผู้เรียกคืนได้ส่งมองเงินให้แก่ผู้ถูกเรียกคืนไปท้ัง ๆ ท่ีรู้ว่ำตนไม่มีควำมผูกพันตำมกฎหมำย บทคมุ้ ครองผ้ทู ี่ไดร้ ับเงนิ ไปโดยสุจรติ และได้ใช้จ่ำยเงินที่ได้รับมำไปแล้ว รวมไปถึงบทบัญญัติที่เก่ียวข้องกับอำยุ ควำมอีกด้วย กำรตีควำมเช่นนี้ย่อมทำให้กลไกตำมกฎหมำยต่ำง ๆ ท่ีสร้ำงกำรคุ้มครองผู้ท่ีรับเงินโดยไม่มีสิทธิ ไปโดยสจุ ริต และลงโทษผ้ทู ่รี ับเงนิ โดยไม่มีสิทธิโดยไม่สจุ ริตไว้โดยเฉพำะเจำะจง หมดควำมหมำยไปโดยทนั ที ด้วยเหตุผลทัง้ หมดข้ำงตน้ น้ี กลไกในกำรเรยี กคนื ทรัพยต์ ำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่ง และพำณชิ ย์ จึงไมส่ ำมำรถนำมำใช้กับกำรเรียกคืนเงนิ ของรฐั ท่ีไดเ้ บกิ จำ่ ยไปเกินสทิ ธิหรือโดยผรู้ ับไมม่ สี ิทธิได้ ๔. กฎหมายต่างประเทศเก่ียวกับการเรียกคืนเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ อันเนื่องมาจากการเพิกถอน คาสง่ั ทางปกครอง ๔.๑ ประเทศเยอรมนี กำรเรยี กคนื เงนิ ทรพั ย์สินหรอื ประโยชน์อันเปน็ ผลมำจำกกำรเพิกถอนคำสง่ั ทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำยโดยให้มีผลย้อนหลังในระบบกฎหมำยเยอรมันเดิมทีปรำกฏอยู่ในมำตรำ ๔๘ แห่งรัฐบัญญัติ วธิ พี จิ ำรณำเร่ืองทำงปกครอง (Verwaltungsverfahrensgesetz-VwVfG 1976) ดังท่ีได้นำเสนอไว้ก่อนหน้ำน้ี โดยในส่วนที่เป็นต้นแบบของมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๑๐๘ อำนนท์ มำเมำ้ , กฎหมำยทรัพยส์ ิน, พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๒, (กรงุ เทพฯ : วญิ ญูชน, ๒๕๖๐), น.๑๐๙. ๑๐๙ รำยละเอียดโปรดดู อำนนท์ มำเม้ำ, กรรมสิทธิ์, พิมพ์คร้ังท่ี ๒, (กรุงเทพฯ : โครงกำรตำรำและเอกสำร ประกอบกำรสอน คณะนติ ิศำสตรม์ หำวิทยำลัยธรรมศำสตร์, ๒๕๖๒), น.๕๖๖ ที่อธิบำยถึงรูปแบบคำฟ้องตำมกฎหมำยโรมัน ทใ่ี ช้สำหรับกำรตดิ ตำมเอำคนื ทรพั ยค์ นื ทเ่ี รียกวำ่ “rei vindicatio” โดยคำฟ้องในรปู แบบดังกล่ำวประกอบไปด้วยหลักเกณฑ์ ท่ีสำคัญ ๓ ประกำร ได้แก่ ประการท่ีหนึ่ง กำรบ่งช้ีทรัพย์ซ่ึงเป็นวัตถุแห่งกรรมสิทธิ์ได้ ประการท่ีสอง กำรเรียกจำกผู้ที่ยังคง ยดึ ถอื ทรพั ยน์ ัน้ อยู่ และประการทีส่ าม กำรไมอ่ ำจเปลย่ี นเป็นกำรเรยี กทรัพย์อย่ำงอนื่ แทนกำรเรยี กทรพั ย์นั้นคืน ๑๑๐ เทียบเคียง เสนีย์ ปรำโมช, กฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ บรรพ ๒ ว่ำด้วยจัดกำรงำนนอกสั่ง ลำภมิควรได้ ละเมิด และนริ โทษกรรม, (ม.ป.ท., ๒๔๗๙), น.๗๔๑-๗๔๒.

๔๖ ๒๕๓๙ ได้แก่ มำตรำ ๔๘ วรรคสอง ประโยคท่ีส่ีถึงประโยคที่แปด๑๑๑ แห่งรัฐบัญญัติวิธีพิจำรณำเร่ือง ทำงปกครอง ที่มีเนื้อหำควำมวำ่ “๔ในกรณีตำมประโยคท่ีสำม โดยหลักแล้วคำสั่งทำงปกครองจะถูกเพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง ๕กรณีท่ีคำสั่งทำงปกครองถูกเพิกถอนให้คืนประโยชน์ที่ได้รับไป ๖ให้ใช้บทบัญญัติเกี่ยวกับลำภมิควรได้แห่ง ประมวลกฎหมำยแพ่งสำหรับขอบเขตของกำรคืนประโยชน์โดยอนุโลม ๗ผู้มีหน้ำท่ีคืนประโยชน์ท่ีได้รับไปไม่ อำจอ้ำงไม่คืนประโยชน์ท่ีได้รับไปได้หำกมีกรณีตำมประโยคที่สำม หำกบุคคลดังกล่ำวทรำบถึงข้อเท็จจริง หรือไมท่ รำบถึงขอ้ เทจ็ จริงด้วยควำมประมำทเลินเล่ออย่ำงร้ำยแรง ซึ่งข้อเท็จจริงดังกล่ำวเป็นเหตุแห่งควำมไม่ ชอบดว้ ยกฎหมำยของคำส่งั ทำงปกครอง ๘เจำ้ หน้ำทอ่ี ำจกำหนดถงึ ประโยชน์ที่ต้องคืนไปพร้อมกับกำรเพิกถอน คำส่งั ทำงปกครองกไ็ ด้” ซึ่งต่อมำ ในปี ค.ศ. ๑๙๙๖ บทบัญญัติมำตรำ ๔๘ แห่งรัฐบัญญัติดังกล่ำวข้ำงต้น ถูกแก้ไขเพ่ิมเติม โดยรฐั บญั ญัติวิธีพิจำรณำเร่ืองทำงปกครองที่ประกำศใช้ในวันที่ ๒ พฤษภำคม ค.ศ. ๑๙๙๖ (พ.ศ. ๒๕๓๙)๑๑๒ โดยมำตรำ ๑ ข้อ ๒ a) แหง่ รัฐบญั ญตั ิแกไ้ ขบทบัญญตั ิของกฎหมำยวิธพี จิ ำรณำเร่ืองทำงปกครอง (Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften Vom 2. Mai 1996 (พ.ศ. 2539)) กำหนดให้ยกเลิกควำมในประโยคท่ี ๕ ถึงประโยคท่ี ๘ ของวรรคสอง แห่งรัฐบัญญัติวิธีพิจำรณำเร่ือง ทำงปกครอง และในข้อ ๔ ของมำตรำ ๑ แห่งรัฐบัญญัติแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมำยวิธีพิจำรณำเร่ือง ทำงปกครอง ก็ได้กำหนดให้เพิ่มมำตรำ ๔๙a (กำรคืนประโยชน์และดอกเบ้ีย)๑๑๓ เข้ำไปในรัฐบัญญัติ วธิ พี จิ ำรณำเรือ่ งทำงปกครองโดยกำหนดไว้ตอ่ จำกบทบัญญัติมำตรำ ๔๙ น่ันเอง ๑๑๑ Verwaltungsverfahrensgesetz-VwVfG 1976 (a.F.) “4In den Fällen des Satzes 3 wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen. 5Soweit der Verwaltungsakt zurückgenommen worden ist, sind bereits gewährte Leistungen zu erstatten. 6Für den Umfang der Erstattung gelten die Vorschriften des Bürgerlichn Gesetzbuches über Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. 7Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich der Erstattungspflichtige bei Vorliegen der Voraussetzungen des Satzes 3 nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes begründet haben. 8Die zu erstattende Leistung soll durch die Behörde zugleich mit der Rücknahme des Verwaltungsaktes festgesetz werden.” ๑๑๒ Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 (BGBl. I S.656), accessed 1 July 2021, from https://www.bgbl.de/. ๑๑๓ Verwaltungsverfahrensgesetz-VwVfG § 49a Erstattung, Verzinsung (1) Soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen. (2) Für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung gelten die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich der Begünstigte nicht berufen, soweit er die Umstände kannte

๔๗ มำตรำ ๔๙a๑๑๔ แห่งรัฐบัญญัติวิธีพิจำรณำเรื่องทำงปกครอง ซ่ึงเป็นบทบัญญัติท่ีเกี่ยวกับกำรคืน ประโยชน์ (Erstattung) และดอกเบี้ย (Verzinsung) ในกรณีที่คำสั่งทำงปกครองถูกยกเลิกหรือเพิกถอนหรือ ส้นิ ผลไป โดยมีสำระสำคัญตำมลำดบั ดังน้ี๑๑๕ วรรคหนงึ่ กรณีท่ีคำสั่งทำงปกครองถูกยกเลิกหรือเพิกถอนหรือเป็นกรณีที่คำส่ังทำงปกครอง น้ันสิ้นผลไปตำมเงื่อนไขบังคับหลัง (die auflösende Bedingung)๑๑๖ ท่ีเกิดข้ึน โดยกำรยกเลิกหรือเพิกถอน oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben. (3) Der zu erstattende Betrag ist vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Von der Geltendmachung des Zinsanspruchs kann insbesondere dann abgesehen werden, wenn der Begünstigte die Umstände, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben, nicht zu vertreten hat und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde festgesetzten Frist leistet. (4) Wird eine Leistung nicht alsbald nach der Auszahlung für den bestimmten Zweck verwendet, so können für die Zeit bis zur zweckentsprechenden Verwendung Zinsen nach Absatz 3 Satz 1 verlangt werden. Entsprechendes gilt, soweit eine Leistung in Anspruch genommen wird, obwohl andere Mittel anteilig oder vorrangig einzusetzen sind. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bleibt unberührt. ๑๑๔ Verwaltungsverfahrensgesetz-VwVfG § 49a Erstattung, Verzinsung (1) Soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen. (2) Für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung gelten die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich der Begünstigte nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben. (3) Der zu erstattende Betrag ist vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Von der Geltendmachung des Zinsanspruchs kann insbesondere dann abgesehen werden, wenn der Begünstigte die Umstände, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben, nicht zu vertreten hat und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde festgesetzten Frist leistet. (4) Wird eine Leistung nicht alsbald nach der Auszahlung für den bestimmten Zweck verwendet, so können für die Zeit bis zur zweckentsprechenden Verwendung Zinsen nach Absatz 3 Satz 1 verlangt werden. Entsprechendes gilt, soweit eine Leistung in Anspruch genommen wird, obwohl andere Mittel anteilig oder vorrangig einzusetzen sind. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bleibt unberührt. ๑๑๕ นรินทร์ อิธิสำร, “กำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ตำมบทบัญญัติมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบัญญัติวธิ ปี ฏบิ ตั ริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙,” เอกสำรเผยแพร่, สำนกั วจิ ยั และวิชำกำร สำนักงำนศำลปกครอง. ๑๑๖ “เงอ่ื นไขบังคบั หลัง” เป็นถอ้ ยคำที่กำหนดไว้มำตรำ ๑๘๓ แหง่ ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ดังน้ี “นิติกรรมใด มีเงื่อนไขบงั คับหลงั นติ กิ รรมน้ันย่อมสน้ิ ผลในเมื่อเงื่อนไขน้นั สำเรจ็ แลว้ ” ในทน่ี ้ีมคี วำมหมำยถงึ กรณีท่ีฝำ่ ยปกครองไดอ้ อกคำสั่ง

๔๘ หรอื กำรสิ้นผลไปนัน้ มีผลย้อนหลงั บรรดำประโยชน์ท่ไี ด้รบั ไปจำกคำส่งั ทำงปกครองดังกล่ำวจะต้องถูกเรียกคืน ประโยชน์ท่จี ะถูกเรยี กคนื นั้นใหก้ ำหนดโดยทำเปน็ คำสั่งทำงปกครองเป็นหนังสือ วรรคสอง ให้นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ของประมวลกฎหมำยแพ่งมำใช้สำหรับกรอบ ในกำรเรียกคนื พรอ้ มกบั ข้อยกเว้นเรอื่ งดอกเบี้ยดว้ ยโดยอนุโลม ผู้ได้รับประโยชน์ไม่สำมำรถอ้ำงได้ว่ำตนไม่ต้อง คนื ประโยชน์ดงั กลำ่ วหำกผู้ได้รบั ประโยชน์ทรำบหรอื ไมท่ รำบโดยประมำทเลินเล่ออย่ำงร้ำยแรงถึงข้อเท็จจริงท่ี จะนำไปสู่กำรเพกิ ถอน กำรยกเลกิ หรือกำรส้นิ ผลของคำสงั่ ทำงปกครองนั้น วรรคสำม กรณีที่เป็นกำรเรียกคืนเงิน ให้เรียกคืนเงินดังกล่ำวพร้อมดอกเบ้ียต่อปีในอัตรำที่ เพิ่มขึ้นอีกห้ำเปอร์เซ็นต์จำกอัตรำดอกเบี้ยพ้ืนฐำน กำรเรียกดอกเบ้ียดังกล่ำวสำมำรถยกเว้นได้ หำกผู้ได้รับ ประโยชนไ์ ม่ได้ก่อใหเ้ กิดข้อเทจ็ จรงิ ที่นำไปสู่กำรเพกิ ถอน กำรยกเลิก หรอื กำรส้ินผลของคำส่ังทำงปกครองและ ผูไ้ ด้รับประโยชนไ์ ด้คนื เงินภำยในระยะเวลำทีเ่ จ้ำหนำ้ ท่ีกำหนด วรรคส่ี กรณีที่ผลประโยชน์ไม่ได้ถูกนำไปใช้โดยทันทีตำมวัตถุประสงค์ภำยหลังท่ีได้มีกำร จำ่ ยเงินดงั กลำ่ ว กรณีนี้ให้สำมำรถเรียกดอกเบี้ยตำมวรรคสำม ประโยคท่ีหนึ่ง สำหรับช่วงเวลำภำยหลังจำกที่ ได้มกี ำรจ่ำยเงินดังกล่ำวถึงระยะเวลำที่มีกำรใช้เงินที่สอดคล้องตำมวัตถุประสงค์ กรณีดังกล่ำวข้ำงต้นนำมำใช้ โดยอนโุ ลมกับกรณที ีม่ ีกำรใชป้ ระโยชนท์ ไ่ี ด้รับแล้วแม้ว่ำจะต้องใช้วิธีกำรอื่นไม่ว่ำจะโดยบำงส่วนหรือจะต้องใช้ วธิ ีดงั กล่ำวกอ่ น บทบญั ญัติมำตรำ ๔๙ วรรคสำม ประโยคท่ีหนง่ึ ขอ้ หน่ึง ใชบ้ งั คบั ตำมปกติ เมื่อนำบทบัญญัติมำตรำ ๔๙a ดังกล่ำวข้ำงต้นมำพิจำรณำประกอบกับมำตรำ ๕๑ แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในระบบกฎหมำยไทยแล้ว จะเห็นได้ว่ำมีควำม ใกลเ้ คยี งและคล้ำยคลึงกันอย่ำงยิ่ง ควำมแตกต่ำงที่สำคัญของบทบัญญัติท้ังสองมำตรำ คือ กำรที่มำตรำ ๔๙a ได้ปัญญัติถึงลักษณะในทำงกฎหมำยของคำสั่งเรียกคืนเอำไว้ว่ำ เป็น “คำส่ังทำงปกครอง” และได้กำหนด รปู แบบของคำสง่ั ทำงปกครองดังกล่ำวว่ำต้องทำในรปู แบบของลำยลักษณ์อักษร ซ่ึงเป็นกำรกำหนดเอำไว้อย่ำง ชดั แจ้ง อนั ตำ่ งจำกในระบบกฎหมำยไทย มำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่ได้บัญญัติถึงลักษณะในทำงกฎหมำยของกำรเรียกคืนประโยชน์อันเป็นผลมำจำกกำรเพิกถอนคำส่ัง ทำงปกครองเอำไว้แต่ประกำรใด ท้ังนี้ ด้วยเหตุว่ำมำตรำ ๕๑ ดังกล่ำวเป็นกำรร่ำงโดยนำต้นแบบมำจำก บทบัญญัติมำตรำ ๕๘ วรรคสอง ประโยคท่ีส่ีถึงประโยคท่ีแปด แห่งรัฐบัญญัติวิธีพิจำรณำเรื่องทำงปกครอง ซ่งึ เปน็ บทบัญญัติเดมิ กอ่ นกำรแกไ้ ขเพม่ิ เติมรฐั บญั ญัติดังกล่ำว ๔.๒ ประเทศฝรง่ั เศส ข้อพิจำรณำเก่ียวกับกรณีที่มีกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองและมีกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือ ประโยชน์น้ัน ในระบบกฎหมำยฝร่ังเศสถือตำมหลักกฎหมำยว่ำด้วยลำภมิควรได้ (L'enrichissement sans cause) และกำรเรียกคืนลำภมิควรได้ (La répétition de l'indu) ตำมกฎหมำยฝร่งั เศส๑๑๗ กรณีทม่ี กี ำรเพกิ ถอนคำสั่งทำงปกครองและมีกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ตอบแทนอ่ืนใด นน้ั ตำมกฎหมำยฝร่งั เศสจะเปน็ ไปตำมหลกั กฎหมำยวำ่ ดว้ ยลำภมิควรได้ โดยหลักกฎหมำยวำ่ ดว้ ยลำภมคิ วรได้ (L'enrichissement sans cause) และกำรเรียกคืนลำภมิควรได้ (La répétition de l'indu) เป็นส่วนหน่ึง ทำงปกครองพร้อมกับกำหนดเงื่อนไขท่ีส่งผลให้คำสั่งทำงปกครองนั้นสิ้นผลลงไปหำกปรำกฏข้อเท็จจริงว่ำเงื่อนไขที่กำหนด เอำไวเ้ กดิ ข้ึน ๑๑๗ JurisPedia, “Répétition de l’indu,” accessed 1 April 2021, from http://fr.jurispedia.org.

๔๙ ของหลกั กฎหมำยเรอื่ งหนี้ โดยลำภมคิ วรไดเ้ ปน็ บ่อเกดิ แหง่ หนี้ประกำรหน่ึง ในขณะที่กำรเรียกคืนลำภมิควรได้ เป็นเร่อื งควำมรับผดิ ก่งึ สัญญำ (Les quasi-contrats) ดงั น้นั จึงต้องอยู่ภำยใตอ้ ำยคุ วำมเรอ่ื งหน้ี สำหรับควำมหมำยของ “ลำภมิควรได้” (L'enrichissement sans cause) หมำยถึง กำรที่บุคคล ได้มำซึ่งทรัพย์ส่ิงใดเพรำะกำรที่บุคคลอีกคนหนึ่งกระทำเพ่ือชำระหนี้หรือได้มำโดยประกำรอ่ืน โดยปรำศจำก มูลอันจะอ้ำงกฎหมำยได้ และเป็นทำงให้บุคคลอีกคนหนึ่งเสียเปรียบในนัยท่ีว่ำมีทรัพย์สินลดลงโดยไม่มีมูล อันจะอ้ำงกฎหมำยได้ บุคคลที่ได้มำซึ่งทรัพย์โดยกำรดังกล่ำว จะต้องคืนทรัพย์ให้แก่เจ้ำของทรัพย์นั้น ซ่ึงเปน็ ไปตำมสภุ ำษติ กฎหมำยทั่วไปที่ว่ำ บุคคลจะต้องไม่แสวงหำลำภโดยเอำเปรียบบุคคลอ่ืน หรือไม่มีบุคคล ใดควรมีลำภจำกทรัพย์สินของผู้อื่น (Nul ne peut s'enrichir aux dépens d'autrui) ซ่ึงหลักกำรทั่วไปนี้มี ลักษณะเป็นทั้งหลักในทำงศีลธรรม (Un précepte moral) และแนวคิดทำงปรัชญำ (Un concept philosophique) สว่ นกำรเรียกคืนลำภมิควรได้ (La répétition de l'indu) เป็นสิทธิเรียกร้องท่ีบุคคลฝ่ำยหนึ่งเรียกให้ บุคคลอีกฝ่ำยหน่ึงชดใช้มูลค่ำที่อีกฝ่ำยหน่ึงนั้นได้รับกำรเพ่ิมข้ึนโดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำงตำมกฎหมำยได้ ดว้ ยกำรที่ฝำ่ ยแรกได้จ่ำยเงินหรือทรัพย์สินไป ส่วนใหญ่มักเป็นผลมำจำกควำมผิดพลำดของฝ่ำยแรกที่จ่ำยเงิน หรือทรัพย์สินไปโดยท่ีผู้รับไม่มีมูลอันจะอ้ำงตำมกฎหมำย ซึ่งฝ่ำยหลังไม่สำมำรถเก็บเงินหรือทรัพย์สินน้ันไว้ และจะตอ้ งส่งคืนแก่ผู้จ่ำยเงนิ หรือทรัพยส์ ินนัน้ ตำมกฎหมำยเอกชนของฝรั่งเศส หลักเร่ืองลำภมิควรได้และกำรเรียกคืนลำภมิควรได้มีบัญญัติไว้ใน มำตรำ ๑๓๐๒ ถึงมำตรำ ๑๓๐๒-๓ และมำตรำ ๑๓๐๓ ถึงมำตรำ ๑๓๐๓-๔ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่ง ฝร่งั เศส โดยเง่อื นไขของกำรเรยี กคืนลำภมิควรได้ ประกำรแรก จะต้องเป็นกรณีท่ีบุคคลที่รับกำรชำระเงินหรือ ทรพั ย์สินได้ยอมรับกำรชำระเงนิ หรอื ทรพั ยส์ นิ นั้น จงึ มลี กั ษณะของก่ึงสัญญำ ส่วนเง่ือนไขประกำรอื่นข้ึนอยู่กับ เงนิ หรือทรพั ย์สนิ อันเป็นลำภมิควรได้นั้นมีลักษณะอัตวิสัย (subjectif) หรือภววิสัย (objectif) กรณีท่ีเป็นลำภ มคิ วรได้ท่มี ลี ักษณะภววิสัยหรือลำภมิควรได้โดยสิ้นเชิง (L'indu est objectif) คือ กำรชำระเงินหรือทรัพย์สิน นั้นไม่มีเหตุตำมกฎหมำยทั้งฝ่ำยผู้ชำระและฝ่ำยที่รับชำระ ฝ่ำยแรกไม่มีหน้ี และฝ่ำยที่สองไม่มีสิทธิเรียกร้อง สว่ นกรณีลำภมิควรได้ท่ีมีลักษณะอัตวิสัยหรือเป็นกรณีท่ีผิดตัว (L'indu est subjectif) เป็นกรณีท่ีฝ่ำยท่ีชำระ เงินหรือทรัพย์สินเป็นลูกหน้ีที่แท้จริง แต่ได้ชำระหนี้ให้กับผู้ที่ไม่ใช่เจ้ำหนี้ หรือเป็นกรณีท่ีเจ้ำหนี้ตัวจริงได้รับ กำรชำระหนจี้ ำกบุคคลอนื่ ทไ่ี ม่ใชล่ ูกหนขี้ องเขำ จำกเง่ือนไขดังกลำ่ วอำจจำแนกลำภมิควรไดเ้ ป็น ๓ กรณี ดงั นี้ ๑. กำรชำระเงินโดยผู้ท่ีไม่ใช่ลูกหน้ีให้กับผู้ท่ีไม่ใช่เจ้ำหนี้ (Le versement par un non débiteur à un non créancier) ๒. กำรชำระเงินโดยลูกหน้ีที่แท้จริงให้กับผู้ที่ไม่ใช่เจ้ำหนี้ (Le versement par le vrai débiteur à un non créancier) ๓. กำรชำระเงินโดยผู้ท่ีไม่ใช่ลูกหน้ีให้กับเจ้ำหน้ีที่แท้จริง (Le versement par un non débiteur à un vrai créancier) สำหรับกำรปรับใช้หลักกฎหมำยว่ำด้วยลำภมิควรได้ในทำงกฎหมำยปกครอง จะพบว่ำมีกำรนำมำใช้ เร่ืองที่เกี่ยวข้องกับกำรทำสัญญำของฝ่ำยปกครอง เพื่อแก้ไขเยียวยำควำมเสียหำยที่เกิดจำกสัญญำ จดั จำ้ ง โดยท่ีสญั ญำดงั กล่ำวไม่มีควำมสมบรู ณต์ ำมกฎหมำย เพ่ือควำมเป็นธรรมแก่คู่กรณี และปัญหำท่ีตำมมำ ก็คือ เมื่อสัญญำจัดจ้ำงของหน่วยงำนทำงปกครองไม่มีผลสมบูรณ์ตำมกฎหมำย หรือไม่มีกำรทำสัญญำ ทำงปกครองข้ึน ย่อมส่งผลให้เกิดข้อพิจำรณำเกี่ยวกับเขตอำนำจศำลในกำรพิจำรณำข้อพิพำทที่เกิดขึ้น ซ่ึงศำล ปกครองได้นำหลักท่ีว่ำเม่ือคู่กรณีต้องสูญเสียทรัพย์ไปเพื่อกำรจัดทำงำนโยธำสำธำรณะ จึงอยู่ในเขตอำนำจ

๕๐ ของศำลปกครองท่ีจะพิจำรณำพพิ ำกษำ เปน็ ลำภ (งำนโยธำสำธำรณะทท่ี ำไปแล้วโดยสัญญำจัดจ้ำงไม่สมบูรณ์) ท่ีฝ่ำยปกครองมิควรได้ (เพรำะสัญญำจัดจ้ำงไม่เกิดขึ้น) ฝ่ำยปกครองก็จะต้องคืนเงินหรือทรัพย์สินอันเป็น ลำภมิควรได้นั้น แนวทำงของศำลปกครองในกรณีนี้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ตำมกฎหมำยเก่ำในอดีต ตำมกฎหมำย ฉบับลงวันที่ ๑๗ กุมภำพันธ์ ค.ศ. ๑๘๐๐ (La loi du 28 pluviôse an VIII) มำตรำ ๔ ได้บัญญัติให้เป็น อำนำจของสภำจังหวัด (Des Conseils de préfectures) ซึ่งทำหน้ำที่วินิจฉัยชี้ขำดข้อพิพำททำงปกครอง เป็นผมู้ อี ำนำจพิจำรณำวินิจฉัยข้อพพิ ำททเ่ี ก่ยี วขอ้ งกบั งำนโยธำสำธำรณะ แม้ในกรณีท่ีไม่มีสัญญำจัดจ้ำงก็ตำม และในปัจจุบันศำลปกครองฝร่ังเศสก็ยอมรับและพัฒนำหลักกฎหมำยทั่วไปว่ำด้วยลำภมิควรได้ตำมกฎหมำย ปกครอง โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือเยียวยำควำมเสียหำยอันเกิดจำกกำรกระทำของรัฐ เพื่อควำมเสมอภำคและ ควำมเป็นธรรม และถือเป็นหลักกฎหมำยเกี่ยวกับควำมรับผิด (ชอบ) ของรัฐ (La responsabilité de la puissance publique) ในขณะที่ตำมหลักกฎหมำยแพ่งซึ่งเป็นกฎหมำยท่ัวไป (Le principe de droit commun) ถือว่ำเป็นหลกั กฎหมำยวำ่ ดว้ ยควำมรบั ผดิ กง่ึ สัญญำ (Le quasi-contrat) หลักกฎหมำยว่ำด้วยลำภมิควรได้ในกฎหมำยปกครองนั้น นอกจำกจะนำมำใช้สัญญำทำงปกครอง ใน กรณีที่มีกำรบอกเลิกสัญญำหรือในกรณีที่ไม่มีสัญญำทำงปกครองเกิดข้ึน แล้ว ยังนำมำใช้กับกรณีกำรเรียกคืน เงนิ จำกบุคลำกรภำครฐั ด้วย โดยหลกั กฎหมำยเร่ืองนี้มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนมำกขึ้น และจำกัดระยะเวลำในกำร ท่ฝี ่ำยปกครองจะเรยี กคืนกำรชำระเงนิ ทไี่ ม่ถกู ต้องเหมำะสมที่จำ่ ยให้กับเจ้ำหน้ำที่ของรฐั ในเรื่องกำรเรยี กคืนเงินจำกเจำ้ หนำ้ ทขี่ องรัฐนี้ นับตั้งแต่ปี ค.ศ. ๒๐๑๑ เป็นต้นมำ กล่ำวได้ว่ำเป็นกำร ยุติแนวคำพิพำกษำที่ซับซ้อนเก่ียวกับเร่ืองน้ี โดยฝ่ำยสภำนิติบัญญัติได้เข้ำแทรกแซงเพ่ือกำหนดระยะเวลำ อันเป็นเส้นตำยท่ีฝ่ำยปกครองจะเรียกคืนเงินจำกเจ้ำหน้ำท่ีของรัฐ ไม่ว่ำกำรชำระเงินนั้นจะเกิดจำกควำม ผิดพลำดทำงบัญชีหรือทำงกำรเงินของฝ่ำยปกครอง หรือเกิดจำกคำส่ังที่ก่อให้เกิดสิทธิที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย (Une décision créatrice de droit illégale) ดงั มีรำยละเอยี ดตอ่ ไปนี้๑๑๘ (๑) หลักกำร ตำมมำตรำ ๙๔ ของกฎหมำยฉบับที่ ๒๐๑๑-๑๙๗๘ ลงวันท่ี ๒๘ ธันวำคม ค.ศ. ๒๐๑๑ ท่ีเป็นกำรแก้ไขเพิ่มเติมมำตรำ ๓๗-๑ ของกฎหมำยฉบับท่ี ๒๐๐๐-๓๒๑ ลงวันท่ี ๑๒ เมษำยน ค.ศ. ๒๐๐๐ ว่ำดว้ ยสทิ ธิของพลเมอื งในควำมสมั พันธ์กับฝ่ำยปกครอง บัญญัติเป็นหลักกำรว่ำ ฝ่ำยปกครองสำมำรถเรียกคืน เงินท่ีจ่ำยโอนใหแ้ ก่บคุ คลอนั เปน็ ลำภมคิ วรได้ (Les sommes versées indûment) ภำยในระยะเวลำ ๒ ปี สำหรับกำรเรียกคืนเงินที่เป็นผลมำจำกกำรที่ฝ่ำยปกครองจ่ำยโอนเงินอันเป็นลำภมิควรได้ (Des paiements indus) ในกำรจำ่ ยค่ำตอบแทนหรือเงินเดือน (Une rémunération) แก่พนักงำนเจ้ำหน้ำท่ี ของรัฐ โดยหน่วยงำนทำงปกครองอำจเรียกคืนเงินได้ภำยใน ๒ ปี นับจำกวันแรกของเดือนถัดจำกวันท่ี จำ่ ยโอนเงนิ ทผี่ ิดพลำด (ท่ีไม่ควรจ่ำย) รวมถึงเม่ือกำรเรียกคืนเงิน (หน้ี) ท่ีเกิดจำกคำส่ังทำงปกครองที่เป็นกำร ก่อตั้งสิทธิอันเป็นคำสั่งทำงปกครองที่ผิดปกติ และเป็นคำส่ังที่เป็นท่ีส้ินสุด (Une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive) ๑๑๘ Madeleine Bourgeois-Pailhes, “Que doit faire l’administration en cas d’indus versés aux agents publics ?,” accessed 1 April 2021, from https://www.espacemembre.macsf.fr.

๕๑ (๒) ข้อยกเว้น ระยะเวลำ ๒ ปี สำหรับกำรเรียกคืนเงินดังกล่ำวข้ำงต้น ไม่นำมำใช้กับกรณีที่หน่วยงำน ทำงปกครองจำ่ ยโอนเงินอันเปน็ ลำภมคิ วรได้ (Des paiements indus) ใน ๒ กรณี ตำมมำตรำ ๙๔ วรรคสอง และวรรคสำม ได้แก่ กรณีแรก กำรที่หน่วยงำนทำงปกครองเรียกคืนเงินท่ีจ่ำยโอนไปอันเป็นลำภมิควรได้ อันเป็นผลมำจำกกำรท่ีเจ้ำหน้ำที่ของรัฐปกปิดข้อมูลของตนเองเก่ียวกับสถำนภำพบุคคลหรือครอบครัวซ่ึ ง ส่งผลต่อจำนวนเงินค่ำตอบแทนหรือเงินเดือนท่ีจะได้รับจำกทำงรำชกำร กรณีที่สองเป็นกรณีท่ีหน่วยงำน ทำงปกครองเรียกคืนเงินท่ีจ่ำยโอนไปอันเป็นลำภมิควรได้ อันเป็นผลมำจำกกำรที่เจ้ำหน้ำที่ของรัฐ ให้ข้อมูลที่ ไมถ่ ูกต้องเกย่ี วกับสถำนภำพบุคคลหรือครอบครัวของตน ในกรณีเช่นว่ำนี้ ระยะเวลำท่ีหน่วยงำนทำงปกครอง จะเรียกคืนเงินจำกเจ้ำหน้ำท่ีของรัฐจะบังคับตำมมำตรำ ๒๒๒๔ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่ง ซ่ึงเป็นกฎหมำย ท่ัวไป นอกจำกนี้ ระยะเวลำ ๒ ปี สำหรับกำรเรียกคืนเงินนี้ ไม่นำมำใช้กับกำรจ่ำยหรือโอนเงิน ตำมคำส่ังทำงปกครองที่ก่อต้ังสิทธิ (Une décision créatrice de droits) ที่ออกตำมข้อกำหนดหรือกฎเกณฑ์ วำ่ ด้วยกำรยกเลิกกำรฟ้องร้องดำเนินคดี (Une disposition réglementaire ayant fait l'objet d'une une annulation contentieuse) หรือจำกคำส่ังทำงปกครองท่ีก่อตั้งสิทธิที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยเกี่ยวข้องกับกำร แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งท่ีสูงขึ้นหรือกำรเลื่อนข้ัน (Une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade) เม่ือกำรจ่ำยโอนเงินดังกล่ำวของฝ่ำยปกครองเป็นกระบวนกำรให้ กลับคนื สสู่ ถำนะเดมิ (Une procédure de recouvrement) ในกรณีเช่นนี้ ฝ่ำยปกครองสำมำรถเรียกคืนเงิน สำหรับจำนวนเงินที่จ่ำยไป ภำยในระยะเวลำท่ีกำหนดสำหรับกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ก่อต้ังสิทธินั้น (dans le délai de retrait de la décision créatrice de droit) ๕. ความพยายามในการแกไ้ ขเพิม่ เติมพระราชบญั ญตั ิวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ปัญหำเก่ียวกับกำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีผู้รับคำส่ังทำงปกครองได้ไป ด้วยเหตุว่ำคำสั่ง ทำงปกครองดังกล่ำวไม่ชอบด้วยกฎหมำยและถูกเพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลังตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบญั ญัตวิ ธิ ีปฏบิ ตั ิรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังที่ได้เสนอเป็นกำรเบื้องต้นไว้ก่อนหน้ำนี้แล้วนั้น ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับกระบวนกำรนิติบัญญัติก็ปรำกฏให้เห็นถึงควำมพยำยำมในกำรร่ำงกฎหมำยเพื่อแก้ไข ปญั หำดงั กล่ำว ด้วยกำรแก้ไขเพิ่มเติมพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๕.๑ ทมี่ า กองกฎหมำยปกครอง สำนกั งำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ ได้จัดโครงกำรสัมมนำเพื่อพัฒนำองค์ควำมรู้ และรบั ฟงั ควำมคิดเห็นเกี่ยวกับกำรแก้ไขกฎหมำยว่ำด้วยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง ในวันพฤหัสบดีท่ี ๒๗ มิถุนำยน พ.ศ. ๒๕๖๒ ซ่ึงในกำรสัมมนำดังกล่ำวได้มีกำรหยิบยกเอำประเด็นปัญหำท่ีควรมีกำรแก้ไขเพิ่มเติม พระรำชบัญญตั ิวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยประเด็นหนึ่ง คือ กำรแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติ ทม่ี ีอยเู่ ดิมในเรอ่ื งของกำรเพิกถอนคำส่งั ทำงปกครองท่ีเปน็ กำรใหเ้ งิน ดังนี้๑๑๙ ๑๑๙ กองกฎหมำยปกครอง สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ, โครงกำรสัมมนำเพื่อพัฒนำองค์ควำมรู้และรับฟัง ควำมคิดเห็นเก่ียวกับกำรแก้ไขกฎหมำยว่ำด้วยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง ครั้งที่ ๑ ในวันพฤหัสบดีที่ ๒๗ มิถุนำยน พ.ศ. ๒๕๖๒ ณ โรงแรม เดอะ เบอร์เคลีย์ ประตูน้ำ กรุงเทพ,น.๑๐-๑๑, สืบค้นเมื่อวันท่ี ๑๙ กุมภำพันธ์ ๒๕๖๓, จำก www.krisdika.go.th.

๕๒ นำยศุภวัฒน์ สิงห์สุวงษ์ – กรณีท่ีฝ่ำยปกครองออกคำสั่งที่เป็นกำรให้เงินแก่คู่กรณี.....และเม่ือ กฎหมำยที่เก่ียวข้องกับกำรจ่ำยเงินน้ัน รวมถึงพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซงึ่ เป็นกฎหมำยกลำง ต่ำงก็มไิ ดร้ ะบใุ ห้อำนำจหน่วยงำนของรัฐที่จะเรียกคืนเงินท่ีได้รับไป โดยหลักกำรหำกจะ เรียกเงินคืนจะต้องไปฟ้องต่อศำลในฐำนลำภมิควรได้ซึ่งย่อมเป็นข้อขัดข้องในกำรปฏิบัติหน้ำที่ตำมกฎหมำย ของเจ้ำหน้ำที่ เพรำะก่อให้เกิดขั้นตอนในกำรปฏิบัติงำนเพิ่มข้ึน ในกรณีนี้กฎหมำยปกครองของประเทศ เยอรมนไี ดม้ กี ำรแก้ไขประเดน็ นโ้ี ดยให้ฝำ่ ยปกครองมีคำสงั่ เปน็ หนังสือและเรียกเงนิ คืนได้ ศ.ดร. วรเจตน์ ภำคีรัตน์ – บทบัญญัติในเร่ืองกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองน้ัน จะมีปัญหำในส่วน ของกำรเรียกเงินคืน ซึ่งไม่แน่ชัดว่ำจะเรียกคืนได้อย่ำงไร อีกท้ังแนวควำมเห็นของคณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง เห็นว่ำ เม่ือกฎหมำยไม่ได้ให้อำนำจจะต้องให้หน่วยงำนของรัฐฟ้องคดีต่อศำลยุติธรรม แต่เรื่องนี้มีควำมเห็นแตกต่ำงจำกแนวควำมเห็นของคณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง โดยเห็นว่ำ ฝ่ำยปกครองสำมำรถออกคำสั่งเรียกเงินคืนได้ทันที ซึ่งกำรท่ีหน่วยงำนของรัฐจะต้องฟ้องคดีต่อศำลยุติธรรม เพื่อเรียกเงนิ คนื ศำลยตุ ิธรรมไม่ไดพ้ จิ ำรณำหลกั เกณฑ์ตำมพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่จะใช้หลักกำรกำรติดตำมเอำคืนจำกผู้ไม่มีสิทธิจะยึดถือตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ เพรำะฉะนั้น จงึ ควรบญั ญตั หิ ลกั กำรของกำรออกคำสั่งทำงปกครองให้เรียกคืนเงินที่ได้ไปโดยไม่ชอบ เพ่ือให้คดี ที่เกิดขึ้นจำกกำรออกคำส่ังในลักษณะดังกล่ำวอยู่ในเขตอำนำจของศำลปกครอง และให้ฝ่ำยท่ีถูกเรียกเงินคืน เปน็ ฝำ่ ยโต้แยง้ คำสัง่ ทำงปกครองนั้น จะดกี ว่ำนำคดไี ปฟ้องยังศำลยตุ ิธรรม และในกำรสัมมนำข้ำงต้น ได้มีกำรสอบถำมควำมคิดเห็น โดยมีผู้ตอบแบบสอบถำมจำนวน ๒๒ คน ซ่ึงในประเด็นที่เกี่ยวกับกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่เป็นกำรให้เงินโดยให้มีผลย้อนหลัง นั้น หำกจะแก้ไข เพิ่มเติมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้ เจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองมีอำนำจออกคำส่ังทำงปกครองเป็นหนังสือเพื่อเรียกเงินคืน ในทำนองเดียวกัน กับหลักกำรของกฎหมำยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองเยอรมัน ซึ่งจะทำให้เจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองสำมำรถ บังคบั ชำระเงินได้เองด้วยกำรยดึ หรืออำยัดและขำยทอดตลำดทรัพย์สินของผู้ต้องคืนเงิน โดยไม่ต้องฟ้องคดีต่อ ศำล นั้น ปรำกฏผลกำรสำรวจ ดังน้ี๑๒๐ - เห็นดว้ ย ๑๔ คน (รอ้ ยละ ๖๓.๖๔) โดยมเี หตุผล เช่น เพื่อให้เกิดประสิทธิภำพในกำรบังคับ ชำระเงินได้เอง โดยไม่ตอ้ งพงึ่ พำอำนำจศำล เพื่อรักษำประโยชน์ของทำงรำชกำรและลดปริมำณคดีที่ขึ้นสู่ศำล และเพ่อื ควำมรวดเรว็ ในกำรบงั คบั ทำงปกครอง เปน็ ตน้ - ไม่เห็นด้วย ๖ คน (ร้อยละ ๒๗.๒๖) โดยมีเหตุผล เช่น กำรออกคำสั่งเรียกเงินคืนย้อนหลัง จะเกิดปัญหำควำมชอบดว้ ยกฎหมำยของคำสงั่ ทำงปกครองอื่น ๆ ที่ได้ทำไปก่อนหน้ำนั้น กำรดำเนินกำรบังคับ คดีโดยไม่มีคำพิพำกษำจะดำเนินกำรได้ยำกก่อให้เกิดหนี้เสียมำกขึ้น และอำจก่อให้เกิดปัญหำในทำงปฏิบัติ เกย่ี วกบั กำรยดึ อำยดั และขำยทอดตลำดทรพั ยส์ นิ เป็นต้น ๑๒๐ กองกฎหมำยปกครอง สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ, โครงกำรสัมมนำเพื่อพัฒนำองค์ควำมรู้และรับฟังควำม คดิ เห็นเกี่ยวกับกำรแก้ไขกฎหมำยว่ำดว้ ยวธิ ีปฏิบตั ริ ำชกำรทำงปกครอง คร้งั ท่ี ๑ ในวนั พฤหัสบดีที่ ๒๗ มิถุนำยน พ.ศ. ๒๕๖๒ ณ โรงแรม เดอะ เบอร์เคลีย์ ประตูน้ำ กรุงเทพ,น.๓๐-๓๑, สืบค้นเมื่อวันที่ ๑๙ กุมภำพันธ์ ๒๕๖๓, จำก www.krisdika.go.th.

๕๓ ๕.๒ การแก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ภำยหลังจำกกำรสัมมนำข้ำงต้น กองกฎหมำยปกครอง สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำเห็นว่ำ ควรมีกำรแก้ปรับปรุงพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เพื่อเป็นกำรพัฒนำและ ปรบั ปรงุ กำรปฏิบัตริ ำชกำรทำงปกครองให้มีควำมเป็นธรรมและมีประสิทธิภำพมำกย่ิงข้ึน โดยจัดให้มีกำรรับฟัง ควำมเห็นในหลักกำรของรำ่ งพระรำชบญั ญตั ิวธิ ปี ฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... โดยมีหลักกำร อันเป็นสำระสำคัญประกำรหน่ึงคือ กำรกำหนดให้มีกำรแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติที่มีอยู่เดิมในพระรำชบัญญัติ วิธีปฏบิ ัตริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ให้มีหลักกำรท่ีเหมำะสมย่ิงขึ้น ในส่วนของมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี น้ัน กำหนดให้ มีกำรแก้ไขเพ่ิมเติมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี โดยกำหนดให้กรณีท่ีมีกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ีเป็น กำรให้เงินโดยให้มผี ลยอ้ นหลงั เจำ้ หน้ำท่ีฝ่ำยปกครองมีอำนำจออกคำส่ังทำงปกครองเป็นหนังสือเพื่อเรียกเงิน คืนไดเ้ อง๑๒๑ ซึ่งผลกำรรับฟังควำมคิดเห็นเก่ียวกับหลักกำรของร่ำงพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ในประเดน็ กำรแก้ไขเพิ่มเติมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำง ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ปรำกฏผลว่ำ ผู้แสดงควำมคิดเห็นส่วนใหญ่เห็นด้วยกับหลักกำรดังกล่ำวข้ำงต้น เพื่อควำมรวดเร็วในกำรบังคับทำงปกครอง และเป็นกำรรักษำประโยชน์ของทำงรำชกำร รวมทั้งเป็นกำรลด ปริมำณคดีขึ้นสู่ศำล โดยมีควำมเห็นส่วนน้อยท่ีไม่เห็นด้วยเพรำะว่ำ กำรดำเนินกำรบังคับคดีโดยไม่มี คำพิพำกษำจะดำเนินกำรไดย้ ำก อำจทำใหเ้ กดิ หนเ้ี สยี ได้๑๒๒ ต่อมำ เลขำธิกำรสำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำได้มีหนังสือถึงเลขำธิกำรคณะรัฐมนตรีเพื่อเสนอ หลกั กำรของรำ่ งพระรำชบญั ญัติวธิ ปี ฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง (ฉบับท่ี ..) พ.ศ. .... รวมทั้งรำยงำนและเอกสำร ที่เกี่ยวข้องให้คณะรัฐมนตรีพิจำรณำ ในส่วนท่ีเกี่ยวกับมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ น้ัน กำหนดให้มีกำรแก้ไขเพิ่มเติม มำตรำดังกล่ำว โดยกำหนดให้กรณีที่มีกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองท่ีเป็นกำรให้เงินโดยให้มีผลย้อนหลัง เจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองมีอำนำจออกคำสั่งทำงปกครองเป็นหนังสือเพื่อเรียกเงินคืนได้เอง๑๒๓ ซึ่งคณะรัฐมนตรี พิจำรณำแล้วมีมติเห็นชอบหลักกำรในกำรแก้ไขเพ่ิมเติมพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ตำมที่สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำเสนอ และให้สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำจัดทำร่ำง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ตำมหลักกำรที่สำนักงำนคณะกรรมกำร กฤษฎีกำเสนอ โดยให้รับควำมเห็นของกระทรวงกำรคลังและสำนักงำนศำลปกครอง๑๒๔ไปประกอบกำร ๑๒๑ กองกฎหมำยปกครอง สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ, ข้อมูลประกอบกำรรับฟังควำมคิดเห็น เกี่ยวกับกำร จดั ทำรำ่ งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง (ฉบับท่ี ..) พ.ศ. .... (ระหว่ำงวันพุธท่ี ๔ ธันวำคม ๒๕๖๒ ถึงวันพุธที่ ๑๘ ธนั วำคม ๒๕๖๒), สืบคน้ เมอ่ื วนั ท่ี ๑๖ กรกฎำคม ๒๕๖๔, จำก www.krisdika.go.th. ๑๒๒ กองกฎหมำยปกครอง สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ, รำยงำนวิเครำะห์ผลกระทบท่อี ำจเกิดขึ้นจำกกฎหมำย (มกรำคม ๒๕๖๓),สบื ค้นเม่ือวนั ท่ี ๑๖ กรกฎำคม ๒๕๖๔, จำก www.krisdika.go.th. ๑๒๓ หนังสือสำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ ท่ี นร ๐๙๓๑/๑๖ ลงวันที่ ๑๔ กุมภำพันธ์ ๒๕๖๓, สืบค้นเมื่อวันท่ี ๑๖ กรกฎำคม ๒๕๖๔, จำก https://resolution.soc.go.th/. ๑๒๔ ควำมเห็นของสำนักงำนศำลปกครองในส่วนที่เก่ียวกับกำรแก้ไขเพ่ิมเติมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี น้ัน ศำลปกครอง เหน็ ด้วยกบั หลกั กำรแก้ไขเพมิ่ เติมมำตรำดังกลำ่ ว, หนังสอื สำนักงำนศำลปกครอง ด่วนทสี่ ดุ ท่ี ศป ๐๐๒๖/๑๐๑๒ ลงวันที่ ๒๗ มนี ำคม ๒๕๖๓, สบื ค้นเมอ่ื วันที่ ๑๖ กรกฎำคม ๒๕๖๔, จำก https://resolution.soc.go.th/.

๕๔ พิจำรณำด้วย ก่อนเสนอคณะรัฐมนตรีต่อไป๑๒๕ สำหรับข้ันตอนกำรดำเนินกำรของสำนักงำนคณะกรรมกำร กฤษฎีกำในกำรจัดทำร่ำงพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ตำมมติ คณะรัฐมนตรดี งั กล่ำวน้ี ยังไมม่ ีข้อมูลเพม่ิ เติมในส่วนน้ี ๑๒๕ หนังสอื สำนกั เลขำธกิ ำรคณะรฐั มนตรี ที่ นร ๐๕๐๓/๑๓๑๘๘ ลงวนั ที่ ๒๘ เมษำยน ๒๕๖๓, สืบค้นเมื่อวนั ที่ ๑๖ กรกฎำคม ๒๕๖๔, จำก https://resolution.soc.go.th/.

๕๕ บทท่ี ๓ ปญั หาการคนื ประโยชน์ท่ีได้รบั ไปจากคาสง่ั ทางปกครองที่ไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย ๑ ประเดน็ ปญั หา ๑.๑ ความทว่ั ไป ปัญหำเก่ียวกับกำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ที่ผู้ได้รับคำสั่งทำงปกครองได้รับไป เม่ือคำสั่ง ทำงปกครองดังกล่ำวถูกเพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลังน้ัน สำเหตุที่สำคัญของปัญหำดังกล่ำวคือ ตัวบทบัญญัติ ของมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบญั ญตั ิวิธีปฏบิ ัตริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นั้นเอง ที่ไม่ได้บัญญัติ ถงึ วธิ กี ำรและขน้ั ตอนกำรคนื ประโยชน์ รวมถึงสถำนะในทำงกฎหมำยของกำรเรยี กคืนประโยชน์ดังกล่ำว ส่งผล ใหเ้ กิดแนวทำงท่หี ลำกหลำยในทำงปฏิบตั ไิ มว่ ่ำจะเป็นในส่วนขององค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองผู้ใช้อำนำจตำม มำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ดังกล่ำวเอง หรือองค์กรตุลำกำรท่ีทำหน้ำที่ในกำรพิจำรณำวินิจฉัยข้อพิพำทท่ีเกิดขึ้นจำก กำรเรียกคืนประโยชน์ดังกล่ำวเองก็ใช้และตีควำมกฎหมำยเพื่อวินิจฉัยข้อพิพำทดังกล่ำวแตกต่ำงกันออกไป โดยเฉพำะอย่ำงยิ่ง ในกำรพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองซึ่งถือว่ำเป็นองค์กรตุลำกำรที่มีอำนำจหน้ำที่ ทั่วไปในกำรวินิจฉยั ข้อพิพำททำงปกครองก็มีแนวทำงในกำรพิจำรณำวินิจฉัยถึงกำรเรียกคืนประโยชน์ดังกล่ำว แตกตำ่ งกนั ออกไป กรณีดงั กล่ำวสง่ ผลใหเ้ กิดกำรปฏบิ ัติต่อสิทธิและหน้ำท่ีของบุคคลท่ีแตกต่ำงกันออกไปอย่ำง ทีไ่ ม่ควรจะเกดิ ข้ึนในนติ ิรัฐ ดังนั้น ปัญหำของกำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ตำมท่ีกำหนดไว้ในมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่ง พระรำชบญั ญตั ิวธิ ีปฏบิ ตั ิรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงสำมำรถแบง่ ออกไดเ้ ปน็ ๒ ส่วนหลกั คือ ประการท่ีหนึ่ง ปัญหำควำมชัดเจนแน่นอนของเนื้อหำมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ ที่ไม่ได้กำหนดถึงสถำนะ ของกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ว่ำมีสถำนะในทำงกฎหมำยเป็นอะไร ปัญหำนี้นอกจำกกำรแก้ไข เพ่ิมเติมบทบัญญัติดังกล่ำวให้มีควำมชัดเจน กล่ำวคือใช้กระบวนกำรทำงนิติบัญญัติในกำรแก้ไขปัญหำซ่ึง ขณะน้ีปรำกฏถึงควำมพยำยำมในกำรแก้ไขปัญหำดังที่ได้นำเสนอไว้ก่อนหน้ำน้ีแล้วน้ัน ก็สำมำรถแก้ไขได้ด้วย กำรใช้กำรตีควำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี ให้เป็นไปตำมหลักกำรและข้อควำมคิดของระบบกฎหมำยวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครองและกฎหมำยวธิ ีพจิ ำรณำคดปี กครอง ประการที่สอง ปัญหำของควำมชัดเจนในกำรใช้กำรตีควำมกฎหมำยขององค์กรของรัฐที่เก่ียวข้องกับ กำรใชก้ ำรตีควำม ซง่ึ ปัญหำในส่วนน้สี ำมำรถแบ่งออกได้เปน็ ๒ ประกำร คือ ๑) ปัญหำในกำรใช้กำรตีควำมขององค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองท่ีมีอำนำจในกำรเพิกถอน คำสั่งทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์ ซ่ึงในทำงปฏิบัติแล้ว เมื่อองค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองเพิกถอนคำส่ัง ทำงปกครองท่ีให้ประโยชน์แล้ว ในส่วนของกำรคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นน้ัน ปรำกฏถึงแนวทำงใน กำรปฏิบัติที่หลำกหลำย เช่น องค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองเรียกคืนประโยชน์ดังกล่ำวโดยออกเป็นคำส่ัง โดยออกเป็นคำส่ังทำงปกครอง หรือโดยออกเป็นหนังสือเรียกคืน โดยกำรเรียกคืนดังกล่ำวอำจปรำกฏใน รูปแบบของหนงั สอื ฉบับเดยี วกันหรอื แยกออกเปน็ หนงั สอื อีก ๑ ฉบับออกจำกคำส่ังเพิกถอนคำสั่งทำงปกครอง ที่ใหป้ ระโยชน์ เปน็ ตน้ ๒) ปัญหำในกำรใช้กำรตีควำมขององค์กรตุลำกำรที่มีอำนำจในกำรวินิจฉัยข้อพิพำทเกี่ยวกับ กำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ ซึ่งในปัจจุบันปรำกฏว่ำทั้งศำลยุติธรรมและศำลปกครองต่ำงก็

๕๖ พิจำรณำพิพำกษำในคดีพิพำทดังกล่ำว โดยมีแนวทำงในกำรใช้กำรตีควำมกฎหมำยที่แตกต่ำงกันออกไป ซง่ึ ปัญหำในสว่ นนีจ้ ะถกู นำมำศกึ ษำและวเิ ครำะหใ์ นรำยงำนกำรศกึ ษำฉบบั นตี้ ่อไป ๑.๒ ความเหน็ คณะกรรมการวิธปี ฏบิ ตั ิราชการทางปกครอง คณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองเป็นคณะกรรมกำรท่ีจัดต้ังข้ึนตำมมำตรำ ๗ แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยมีภำรกิจหน้ำที่ท่ีสำคัญประกำรหน่ึง คือ กำร สอดสอ่ งดูแลและให้คำแนะนำเกี่ยวกบั กำรดำเนินงำนของเจ้ำหน้ำที่ในกำรปฏิบัติตำมพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ รวมถึงกำรให้คำปรกึ ษำแก่เจำ้ หน้ำท่ีเก่ียวกับกำรปฏิบัติตำมพระรำชบัญญัติ ฉบับดังกล่ำว ในส่วนนี้จึงจะได้นำเสนอถึงควำมเห็นของคณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองท่ีได้มี ควำมเห็นเกี่ยวกับกำรใช้กำรตีควำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในส่วนน้ีจึงได้นำเอำควำมเห็นของคณะกรรมกำรกฤษฎีกำที่ได้มีควำมเห็นเกี่ยวข้องกับกำรใช้ บงั คบั บทบญั ญตั มิ ำตรำดังกล่ำวในทำงปฏิบตั ขิ ององค์กรเจ้ำหนำ้ ทีฝ่ ำ่ ยปกครองมำนำเสนอไว้ในส่วนนด้ี ้วย ดงั น้ี ๑.๒.๑ คาสงั่ ทางปกครองมีผลผูกพนั ตราบเทา่ ทีย่ ังไมถ่ ูกเพกิ ถอน คำส่ังบรรจุและแต่งต้ังข้ำรำชกำรในหน่วยงำนแห่งท่ีสองเป็นคำส่ังทำงปกครองตำมมำตรำ ๕ แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ ที่ถูกต้องตำมกฎหมำยทั้งสองคำส่ัง ตรำบเท่ำท่ียังไม่ถูกเพิกถอน ซ่ึงมีผลให้บุคคลดังกล่ำวรับรำชกำรสองแห่งในเวลำเดียวกัน และคาสั่งทางปกครองท่ีถูกต้องตามกฎหมาย ย่อมมผี ลตราบเทา่ ที่ยังไมม่ ีการเพิกถอนหรอื สิน้ ผลลงโดยเง่ือนเวลาหรือโดยเหตุอ่ืนตำมมำตรำ ๔๒๑๒๖ แห่ง พระรำชบญั ญตั ิดงั กลำ่ ว (ความเหน็ คณะกรรมการกฤษฎกี า เร่อื งเสรจ็ ท่ี ๕๖/๒๕๔๔) เม่ือคำส่ังแต่งต้ังข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญให้ดำรงตำแหน่งและตำแหน่งอ่ืนใดใน ระดับที่สูงขึ้นมีผล ทำงกฎหมำยทำให้บุคคลที่ได้รับแต่งตั้งมีอำนำจหน้ำท่ีตำมกฎหมำยกำหนดไว้ ส่วนกำรได้รับเงินเดือน ทรพั ย์สิน และประโยชน์ตอบแทนอย่ำงอ่ืนเป็นสิทธิตำมกฎหมำยที่จะได้รับเพ่ือตอบแทนกำรทำงำนให้แก่ทำง รำชกำรท่ีได้ปฏิบัติหน้ำที่และมีควำมรับผิดชอบตำมตำแหน่งนั้น ๆ ท้ังนี้ แม้ว่าการออกคาสั่งแต่งตั้ง ขา้ ราชการจะไม่ชอบดว้ ยกฎหมายก็ตาม แต่เมอื่ คาสง่ั ทางปกครองดังกล่าวยังมีผลทางกฎหมายตราบเท่าที่ ยังไมม่ ีการถูกเพิกถอน ฉะนัน้ กรณีจึงย่อมไม่กระทบกระเทือนถึงกำรรับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อ่ืนท่ีได้รับ หรือมีสิทธิได้รับจำกทำงรำชกำรเพ่ือเป็นกำรตอบแทนที่ให้แก่ข้ำรำชกำรท่ีได้ปฏิบัติหน้ำท่ีและมีควำม รับผิดชอบตำมตำแหน่งที่ไดร้ ับกำรแต่งตง้ั ในระหว่ำงทีค่ ำสั่งน้นั ยงั มีผลทำงกฎหมำย (ความเห็นคณะกรรมการ วิธปี ฏบิ ตั ิราชการทางปกครอง เร่อื งเสร็จที่ ๖๘๕/๒๕๕๑) กำรได้รับเงินเดือน ทรัพย์สิน และประโยชน์ตอบแทนอย่ำงอ่ืนเป็นสิทธิตำมกฎหมำยที่จะได้รับเพื่อ ตอบแทนกำรทำงำนให้แก่ทำงรำชกำรทตี่ นไดป้ ฏบิ ัติหนำ้ ที่และมีควำมรับผิดชอบตำมตำแหน่งนั้น ๆ แม้ว่ำกำร ๑๒๖ พระรำชบัญญตั วิ ธิ ีปฏิบัตริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำตรำ ๔๒ คำสง่ั ทำงปกครองให้มีผลใชย้ นั ตอ่ บุคคลตง้ั แต่ขณะทีผ่ ู้นัน้ ไดร้ ับแจง้ เปน็ ตน้ ไป คำสง่ั ทำงปกครองย่อมมผี ลตรำบเท่ำทีย่ ังไมม่ กี ำรเพิกถอนหรือส้นิ ผลลงโดยเงือ่ นเวลำหรอื โดยเหตุอื่น เมื่อคำส่ังทำงปกครองสิ้นผลลง ให้เจ้ำหน้ำที่มีอำนำจเรียกผู้ซ่ึงครอบครองเอกสำรหรือวัตถุอื่นใดท่ีได้จัดทำข้ึนเน่ืองใน กำรมีคำส่ังทำงปกครองดงั กล่ำว ซง่ึ มขี ้อควำมหรอื เครอ่ื งหมำยแสดงถึงกำรมีอยู่ของคำส่ังทำงปกครองน้ัน ให้ส่งคืนส่ิงน้ันหรือ ให้นำสิ่งของดังกล่ำวอันเป็นกรรมสิทธ์ิของผู้น้ันมำให้เจ้ำหน้ำท่ีจัดทำเคร่ืองหมำยแสดงกำรสิ้นผลของคำส่ังทำงปกครอง ดังกลำ่ วได้

๕๗ ออกคำสั่งแต่งตั้งข้ำรำชกำรจะไม่ชอบด้วยกฎหมำยก็ตำม แต่เม่ือตราบใดท่ีคาสั่งทางปกครองที่เป็นการ แต่งต้ังข้าราชการดังกล่าวยังมีผลทางกฎหมายโดยยังไม่ถูกเพิกถอน จึงไม่กระทบกระเทือนถึงการ รับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อื่นใดท่ีได้รับหรือมีสิทธิได้รับจากทางราชการ เพื่อเป็นกำรตอบแทนท่ีให้แก่ ข้ำรำชกำรท่ีได้ปฏบิ ตั หิ นำ้ ทแี่ ละมีควำมรับผิดชอบตำมตำแหน่งท่ีได้รับกำรแต่งต้ังในระหว่ำงที่คำสั่งน้ันยังมีผล ทำงกฎหมำย (ความเหน็ คณะกรรมการกฤษฎีกา เรอื่ งเสร็จที่ ๒๖๖/๒๕๕๒) ๑.๒.๒ คาสงั่ ทางปกครองตามมาตรา ๕๑ แหง่ พระราชบัญญตั วิ ธิ ปี ฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ตอ้ งเปน็ คาสง่ั ทางปกครองทีเ่ ป็นการให้เงิน ทรัพยส์ ินหรอื ประโยชนโ์ ดยตรง คณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองมีควำมเห็นว่ำ คาส่ังทางปกครองซึ่งเป็นการให้เงิน ให้ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ต้องเป็นคาสั่งทางปกครองที่เป็นการให้เงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อ่ืนใดใน ลักษณะเดียวกับเงินหรือทรัพย์สินโดยตรง เช่น คาส่ังจ่ายเงินทดแทนการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ หรือ คาส่งั อนุมตั ิใหไ้ ด้รบั ทุนการศกึ ษา สาหรับประกาศแตง่ ตั้งคณะเทศมนตรีมิได้เป็นคาสั่งในลักษณะท่ีเป็นการ ให้เงินหรอื ทรพั ยส์ นิ แกผ่ รู้ บั คาสงั่ ทางปกครองโดยตรง แต่เป็นคำส่ังท่ีทำให้บุคคลที่ได้รับกำรแต่งตั้งเป็นคณะ เทศมนตรีมีอำนำจหน้ำที่ตำมท่ีกฎหมำยกำหนด ส่วนกำรได้รับเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอย่ำงอ่ืนเป็น สิทธิตำมกฎหมำยที่จะได้รับเพ่ือตอบแทนกำรทำงำนให้แก่ทำงรำชกำร ซึ่งกำรเรียกคืนจะต้องมีกฎหมำย บัญญัติไว้เช่นเดียวกัน ดังนั้น เมื่อประกำศแต่งตั้งคณะเทศมนตรีไม่ใช่ประเภทคำส่ังทำงปกครองตำมมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ ประกอบกับไม่มีกฎหมำยใดกำหนดไว้โดยเฉพำะ ให้ เทศบำลเรียกเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนคืนได้ เทศบำลเมืองชุมแสงจึงไม่อำจเรียกให้คณะเทศมนตรีคืน เงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอ่ืนที่ได้รับไปแล้วคืนได้ (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง เรือ่ งเสร็จที่ ๕๒๔/๒๕๕๑) คาสั่งทางปกครองซ่ึงเป็นการให้เงิน ให้ทรัพย์สิน หรือให้ประโยชน์ท่ีอาจแบ่งแยกได้ตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นั้น จะต้องเป็นคาส่ังทางปกครองท่ี เป็นการให้เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดในลักษณะเดียวกับเงินหรือทรัพย์สินโดยตรง เช่น คาส่ัง จ่ายเงินทดแทนการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ หรือคาสั่งอนุมัติให้ได้รับทุนการศึกษา เป็นต้น แต่โดยท่ีคำส่ัง แต่งต้ังข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญให้ดำรงตำแหน่งหนึ่งตำแหน่งใด และตำแหน่งอ่ืนใดในระดับที่สูงข้ึนมิได้เป็น คำส่ังในลักษณะท่ีเป็นกำรให้เงินหรือทรัพย์สินแก่ผู้รับคำสั่งทำงปกครองโดยตรง หำกแต่เป็นคำส่ังที่ทำให้ บุคคลที่ได้รับแต่งต้ังในตำแหน่งหน่ึงตำแหน่งใด และตำแหน่งอื่นใดในระดับที่สูงข้ึนมีอำนำจหน้ำท่ีตำมท่ี กฎหมำยกำหนด สว่ นกำรได้รบั เงินเดอื น ทรัพยส์ นิ และประโยชน์ตอบแทนอย่ำงอื่นเป็นสทิ ธติ ำมกฎหมำยท่ีจะ ได้รบั เพือ่ ตอบแทนกำรทำงำนให้แกท่ ำงรำชกำร ซึ่งกำรเรียกคืนจะต้องมีกฎหมำยบัญญัติไว้เช่นเดียวกัน ดังนั้น เม่อื คำส่ังแต่งต้ังข้ำรำชกำรให้ดำรงตำแหน่งไม่ใช่คำส่ังทำงปกครองซึ่งเป็นกำรให้เงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ อ่ืนใดในลักษณะเดียวกับเงินหรือทรัพย์สิน ตำมมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ ประกอบกบั ไมม่ กี ฎหมำยใดกำหนดไวโ้ ดยเฉพำะให้กระทรวงกำรคลังเรียกเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนคืน ได้ กระทรวงกำรคลังจึงไม่อำจเรียกให้ข้ำรำชกำรท้ังสี่คืนเงินเดือนและผลประโยชน์ที่ได้รับไปแล้วได้ (ความเหน็ คณะกรรมการวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง เร่ืองเสรจ็ ที่ ๖๘๕/๒๕๕๑) กรณีท่ีเป็นข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญ เมื่อคำส่ังบรรจุและแต่งต้ังเป็นข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญเป็น คำส่ังที่ก่อให้เกิดสิทธิหรือหน้ำท่ีของบุคคลจึงเป็นคำส่ังทำงปกครอง เมื่อปรำกฏว่ำมีกำรใช้เอกสำรปลอม

๕๘ ดังกล่ำวข้ำงต้น ซ่ึงเป็นกลฉ้อฉลทำให้ผู้ออกคำสั่งทำงปกครองสำคัญผิดว่ำเป็นผู้มีคุณสมบัติครบถ้วน คำส่ัง ดังกล่ำวจึงเป็นคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยซึ่งเป็นกำรให้ประโยชน์แก่ผู้รับ และในกำรเพิกถอน คำส่งั น้นั มำตรำ ๕๐ แหง่ พระรำชบัญญตั ิวิธีปฏบิ ตั ิรำชกำรทำงปกครองฯ กำหนดให้ต้องเป็นไปตำมบทบัญญัติ มำตรำ ๕๑ และมำตรำ ๕๒ แห่งพระรำชบัญญัติดังกล่ำว กรณีกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครอง นั้น แม้ว่ำตำม มำตรำ ๕๑ จะกำหนดให้ต้องเป็นคำสั่งทำงปกครองท่ีเป็นกำรให้เงินหรือให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ที่อำจ แบ่งแยกได้ แต่เมื่อพิจารณาคาส่ังบรรจุและแต่งต้ังเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญแล้ว คณะกรรมการ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเห็นว่า คาส่ังดังกล่าวมีผลโดยตรงในทางกฎหมายทาให้ผู้ที่ได้รับการบรรจุ และแต่งตั้งเปน็ ขา้ ราชการพลเรือนสามญั ได้รบั เงินเดือน (คาส่ังบรรจุและแต่งต้ังข้าราชการพลเรือนสามัญ มีการระบุการได้รับเงินเดือนไว้ในคาส่ังดังกล่าวด้วย) (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง เรื่องเสรจ็ ที่ ๑๔๒๕/๒๕๖๓) ๑.๒.๓ การเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์ตามมาตรา ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เม่ือปรำกฏข้อเท็จจริงว่ำหน่วยงำนแห่งที่สองท่ีออกคำส่ังบรรจุและแต่งต้ังซ้ำซ้อนไม่ทรำบว่ำในขณะ บรรจุและแต่งตั้ง บุคคลดังกล่ำวรับรำชกำรท่ีหน่วยงำนรำชกำรอีกแห่งหนึ่ง เน่ืองจำกบุคคลดังกล่ำวปกปิด ข้อควำมจริงซึ่งตนมีหน้ำที่ต้องแจ้ง อันเป็นกำรปกปิดข้อควำมจริงท่ีเป็นสำระสำคัญซ่ึงควรบอกให้แจ้ง ทำให้ หน่วยงำนรำชกำรออกคำสั่งโดยสำคัญผิด ดังนั้น คำสั่งบรรจุและแต่งต้ังของหน่วยงำนรำชกำรแห่งท่ีสอง จึงเป็นคำสง่ั ทำงปกครองทีม่ ีขอ้ บกพรอ่ งทำงกฎหมำยหรอื ไมส่ มบรู ณ์ คำสงั่ ทำงปกครองดังกล่ำวจึงไม่ชอบด้วย กฎหมำย อยู่ในอำนำจของฝ่ำยปกครองที่จะเพิกถอนเสียเมื่อใดและในช้ันใดก็ได้ ตำมมำตรำ ๔๙ ประกอบ มำตรำ ๕๐ แหง่ พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ โดยอำจเพิกถอนท้ังหมดหรือบำงส่วนและจะ เพกิ ถอนยอ้ นหลงั หรือไม่ย้อนหลังก็ได้ ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงควำมสุจริตของผู้รับคำสั่งทำงปกครอง และประโยชน์ ของสำธำรณะมำพิจำรณำประกอบกันว่ำควรเพิกถอนหรือไม่ หำกไม่เพิกถอนคำส่ังของหน่วยงำนรำชกำร แห่งที่สองก็จะทำให้บุคคลนั้นมีสิทธิได้รับเงินเดือนตำมตำแหน่งจำกส่วนรำชกำรสองแห่ง ซ่ึงตำมเจตนำรมณ์ ของพระรำชกฤษฎีกำกำรจ่ำยเดือน เงินปี บำเหน็จ บำนำญ และเงินอ่ืนในลักษณะเดียวกัน พ.ศ. ๒๕๓๕ ไม่ประสงค์ให้ข้ำรำชกำรได้รับเงินเดือนจำกส่วนรำชกำรสองแห่งในเวลำเดียวกัน ประกอบกับกำรกระทำของ บุคคลดังกล่ำวเป็นกำรกระทำโดยไม่สุจริตเพรำะปกปิดข้อควำมจริงซ่ึงควรบอกให้แจ้ง ดังนั้น จึงต้อง ดาเนินการเพื่อให้บุคคลนั้นมีสถานภาพเป็นข้าราชการเพียงแห่งเดียว โดยหน่วยงานราชการแห่งท่ีสอง ต้องเพิกถอนคาสั่งบรรจุและแต่งต้ังบุคคลน้ัน ให้มีผลย้อนหลังต้ังแต่วันที่บรรจุและแต่งตั้ง จนถึงวันท่ี หน่วยงานราชการแห่งแรกมีคาสั่งไล่บุคคลนั้นออกจากราชการ เพ่ือให้สามารถเรียกคืนเงินเดือนที่จ่าย ซ้าซ้อนในช่วงเวลาดังกล่าว โดยต้องเรียกคืนเต็มจานวนฐานลาภมิควรได้ ตำมมำตรำ ๕๑ แห่ง พระรำชบัญญัติวิธปี ฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ (ความเหน็ คณะกรรมการกฤษฎกี า เรื่องเสร็จท่ี ๕๖/๒๕๔๔) กรณีที่เจ้ำหน้ำท่ีได้ทำคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยอันเกิดจำกกำร ผิดหลงของตนข้ึน โดยหลักกฎหมำยปกครองท่ัวไป เจ้ำหน้ำท่ีผู้ทำคำสั่งทำงปกครองนั้นหรือผู้บังคับบัญชำอำจเพิกถอนคำส่ัง ทำงปกครองดังกล่ำวได้ ซึ่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ก็ได้นำหลักกฎหมำย ปกครองทั่วไปนมี้ ำบัญญัตไิ วใ้ นมำตรำ ๕๐ มำตรำ ๕๑ และมำตรำ ๕๒ ด้วยเหตนุ แ้ี ม้ว่ำกฎหมำยต่ำง ๆ จะมิได้ บัญญัติให้เจ้ำหน้ำท่ีสำมำรถเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยไว้เป็นกำรเฉพำะก็ตำม แต่เจ้ำหน้ำที่ก็ยังสำมำรถที่จะเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยโดยอำศัยมำตรำ ๔๙ มำตรำ

๕๙ ๕๐ มำตรำ ๕๑ และมำตรำ ๕๒ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ ท้ังน้ี ตำมแนวควำมเห็น ของคณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองในเร่ืองเสร็จท่ี ๖๙๖/๒๕๔๓ เมื่อข้อเท็จจริงปรำกฏว่ำ เจ้ำหน้ำที่กรมสรรพำกรออกคำส่ังคืนเงินภำษีอำกรไม่ถูกต้องจึงเป็นกำรทำคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำย แม้ว่ำประมวลรัษฎำกรไม่ได้บัญญัติให้เจ้ำหน้ำที่มีอำนำจเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วย กฎหมำยไว้เป็นกำรเฉพำะ แตเ่ จำ้ หน้ำท่ขี องกรมสรรพำกรผู้ทำคำสงั่ หรือผู้บังคับบัญชำของเจ้ำหน้ำท่ีผู้ทำคำส่ัง ย่อมสำมำรถใช้อำนำจตำมมำตรำ ๔๙ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เพิกถอนคำสง่ั คนื เงินภำษีอำกรท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยได้ ดังน้ัน กำรท่ีเจ้ำหน้ำที่ของกรมสรรพำกรแจ้งยกเลิก หนังสือแจ้งคืนเงินภำษีอำกร เพ่ือเพิกถอนคำส่ังคืนเงินภำษีอำกรที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยซึ่งมีผลเป็นกำรสร้ำง นิตสิ มั พนั ธก์ บั ผเู้ สียภำษีที่ขอคืนเงินภำษีอำกรในอันท่ีจะระงับสิทธิและกระทบต่อสถำนภำพของสิทธิของผู้เสีย ภำษอี ำกรทีข่ อคืนเงินภำษีอำกรท่ีมีอยู่ตำมคำส่ังคืนเงินภำษีอำกรเดิม กำรแจ้งยกเลิกหนังสือแจ้งคืนภำษีอำกร จึงถือว่ำเปน็ คำสั่งทำงปกครอง และในกรณที ีป่ รากฏขอ้ เทจ็ จรงิ วา่ การทาคาส่งั คนื เงนิ ภาษอี ากรเดิมท่ีไม่ชอบ ดว้ ยกฎหมายนน้ั ทาให้คนื เงนิ ภาษอี ากรเกินไป และผู้เสียภาษีอากรท่ีขอคืนเงินภาษีอากรยังมีหน้าท่ีจะต้อง นาส่งเงินภาษีอากรเพื่อให้การชาระภาษีอากรถูกต้องครบถ้วนตามประมวลรัษฎากรแล้ว การที่เจ้าหน้าท่ี ของกรมสรรพากรแจ้งการส่ังคืนเงินภาษีอากรผิดพลาดเพื่อให้ผู้เสียภาษีอากรนาเงินภาษีอากรที่ได้รับไป ส่งคืนกรมสรรพากรก็ถือว่าเป็นคาสั่งทางปกครองตามบทนิยามคาว่า “คาสั่งทางปกครอง” ในมำตรำ ๕ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ เช่นกัน เมื่อกำรแจ้งยกเลิกกำรคืนเงินภำษีอำกรและกำร แจ้งคนื เงนิ ภำษอี ำกรผดิ พลำดเป็นคำสงั่ ทำงปกครอง ดังน้ัน ถ้ำถึงกำหนดชำระแล้วผู้เสียภำษีอำกรที่ขอคืนเงิน ภำษอี ำกรไมม่ กี ำรชำระให้ถูกต้องครบถว้ น เจ้ำหน้ำทย่ี อ่ มสำมำรถใช้มำตรกำรบังคับทำงปกครองโดยวิธีกำรยึด อำยัด และขำยทอดตลำดทรัพย์สินเพื่อชำระเงินให้ครบถ้วนได้ตำมมำตรำ ๕๗ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ ๘๔๒/๒๕๕๒) ควำมเห็นคณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองในเรื่องน้ี แม้ว่ำจะมีกำรระบุถึงมำตรำ ๕๐ มำตรำ ๕๑ และมำตรำ ๕๒ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในกำร พจิ ำรณำเกีย่ วกบั กำรท่ีเจำ้ หน้ำทข่ี องกรมสรรพำกรแจ้งกำรส่ังคืนเงินภำษีอำกรผิดพลำดเพื่อให้ผู้เสียภำษีอำกร นำเงินภำษอี ำกรทีไ่ ด้รับไปสง่ คืน โดยเหน็ ว่ำ เป็นคำสง่ั ทำงปกครอง น้ัน กรณดี งั กล่ำวนี้ยงั ไม่มีควำมชัดเจนที่จะ ถือได้ว่ำคณะกรรมกำรฯ เห็นว่ำกำรเรียกคืนเงินภำษีดังกล่ำวเป็นกำรใช้อำนำจตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระรำชบญั ญตั วิ ิธีปฏิบัตริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มหำวิทยำลัยจะเรียกคืนเงินค่ำใช้จ่ำยในกำรเข้ำรับกำรฝึกอบรมตำมหลักสูตรกฎหมำยปกครองและ วิธีพิจำรณำคดีปกครองตำมมำตรฐำนท่ี ก.ศป. รับรอง จำกผู้เข้ำรับกำรฝึกอบรมได้หรือไม่ และด้วยวิธีกำรใด โดยปรำกฏวำ่ อธิกำรบดไี ด้มีคำสัง่ อนุมัติตำมคำขอเข้ำรับกำรฝึกอบรมดังกล่ำว รวมทั้งลงนำมในหนังสือรับรอง ท้ำยใบสมัครว่ำหน่วยงำนต้นสังกัดอนุญำตและสนับสนุนให้เข้ำรับกำรฝึกอบรม และเมื่อมีกำรเบิกจ่ำย ค่ำลงทะเบียนและค่ำใช้จ่ำยในกำรเดินทำงไปอบรม มหำวิทยำลัยก็ได้เบิกจ่ำยเงินให้มำโดยตลอด จึงต้อง พจิ ำรณำว่ำผเู้ ข้ำรับกำรอบรมดังกล่ำวมีควำมเชื่อโดยสุจริตในควำมคงอยู่ของคำสั่งที่อนุมัติให้เข้ำรับกำรอบรม และเชอ่ื ว่ำมีสิทธิเบิกคำ่ ใช้จำ่ ยในกำรเขำ้ รับกำรอบรมจำกทำงรำชกำรหรือไม่ ดังน้ี ๑. หากไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีการแสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริง ท่ีควรบอกให้แจ้ง หรือข่มขู่หรือชักจูงใจโดยการให้ทรัพย์สินหรือประโยชน์อ่ืนใดที่มิชอบด้วยกฎหมาย หรือได้ให้ข้อความที่ไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วนในสาระสาคัญ เพื่อให้ได้รับคาส่ังอนุมัติให้เข้ารับการอบรม และเบิกค่าใช้จ่ายจากทางราชการ หรือได้รู้ถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคาส่ังในขณะที่ได้รับคาส่ัง

๖๐ หรอื การไม่รู้เป็นไปโดยการประมาทเลนิ เลอ่ อย่างรา้ ยแรง ตามทม่ี าตรา ๕๑ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บุคคลดังกล่ำวย่อมอ้ำงควำมเช่ือโดยสุจริตในควำมคงอยู่ของ คำสั่งอนุมัติให้เข้ำรับกำรอบรมและให้เบิกค่ำใช้จ่ำยจำกทำงรำชกำรได้ กรณีย่อมไม่อำจเรียกให้คืนเงิน คำ่ ใชจ้ ่ำยได้ ๒. หากปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีพฤติการณ์อย่างใดอย่างหน่ึงตามมาตรา ๕๑ วรรคสาม ข้างต้น บุคคลน้ันยอ่ มไมอ่ าจอ้างความเชื่อโดยสุจริตได้และมหาวิทยาลัยอาจเพิกถอนคาสั่งอนุมัติให้เข้ารับ การอบรมและเบิกค่าใชจ้ า่ ยโดยให้มีผลยอ้ นหลังได้ ซึ่งการคืนเงินคา่ ใช้จ่ายจะเป็นไปตามบทบัญญัติว่าด้วย ลาภมิควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งน้ี ตามที่กาหนดไว้ในมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ โดยมหำวิทยำลัยต้องใช้วิธีกำรฟ้องเป็นคดีแพ่งต่อศำล ยุติธรรมเพื่อเรยี กเงินคนื ฐำนลำภมิควรได้ตำมนัยมำตรำ ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ภำยใน หนึ่งปีนับแต่เวลำท่ีมหำวิทยำลัยรู้ว่ำตนมีสิทธิเรียกเงินคืนตำมมำตรำ ๔๑๙ ไม่อำจใช้วิธีกำรฟ้องติดตำมเอำ ทรพั ยส์ นิ คนื ตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แหง่ ประมวลกฎหมำยแพง่ และพำณชิ ย์ (ความเหน็ คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ ๕๐๖/๒๕๖๐ และความเห็น คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จท่ี ๑๐๙๖/๒๕๖๐ มีความเห็นในกรณีที่คล้ายคลึง กันโดยอา้ งถึงความเห็นในเรอื่ งเสรจ็ ที่ ๕๐๖/๒๕๖๐) กฎหมำยกำหนดใหพ้ นักงำนในสถำบันอุดมศึกษำมีสิทธิที่จะได้รับกำรแต่งต้ังให้ดำรงตำแหน่งวิชำกำร หรือตำแหน่งอื่นใดตำมท่ีกำหนดไว้ในข้อบังคับของสภำสถำบันอุดมศึกษำและข้อบังคับแห่งมหำวิทยำลัย เทคโนโลยีรำชมงคลล้ำนนำ ว่ำด้วยกำรบริหำรงำนบุคคลสำหรับพนักงำนในสถำบันอุดมศึกษำ พ.ศ. ๒๕๕๓ กำหนดให้พนักงำนในสถำบันอุดมศึกษำผู้ดำรงตำแหน่งวิชำกำรนอกจำกจะได้รับค่ำจ้ำงตำมตำแหน่งแล้วให้ ไดร้ ับเงนิ ประจำตำแหนง่ ตำมอัตรำทีก่ ำหนดอีกส่วนหนึ่ง จึงเห็นได้ว่ำ เงินประจำตำแหน่งทำงวิชำกำรเป็นสิทธิ ประโยชนท์ ี่พนักงำนในสถำบนั อุดมศกึ ษำจะได้รับเมือ่ ดำรงตำแหน่งวชิ ำกำร ซึ่งกำรดำรงตำแหน่งดังกล่ำวไม่ได้ มีผลทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งมีภำระงำนที่เพ่ิมขึ้นแต่อย่ำงใด จึงแตกต่ำงจำกเงินเดือนที่เป็นค่ำจ้ำงหรือ ค่ำตอบแทนซึ่งพนักงำนในสถำบันอุดมศึกษำจะได้รับเพื่อตอบแทนกำรทำงำนตำมสัญญำจ้ำงให้แก่ สถำบันอุดมศึกษำ ดังนั้น เงินประจำตำแหน่งทำงวิชำกำรจึงมิใช่เงินท่ีได้รับเพื่อตอบแทนกำรทำงำนดังเช่น เงินเดือน สำหรับกำรเรียกคืนเงินประจำตำแหน่งทำงวิชำกำรท่ีได้รับไปในระหว่ำงดำรงตำแหน่งโดยใช้วุฒิ กำรศึกษำปลอม น้ัน เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าบุคคลดังกล่าวได้ใช้หลักฐานทางการศึกษาปลอมในการ สมัครเป็นพนักงานในสถาบันอุดมศึกษา และใช้หลักฐานดังกล่าวประกอบการยื่นขอกาหนดตาแหน่ง วิชาการในตาแหน่งผู้ช่วยศาสตราจารย์ การกระทาดังกล่าวจึงเป็นการกระทาโดยไม่สุจริตเพ่ือให้ตนเอง ได้รับประโยชน์ ดังน้ัน เมื่อมหาวิทยาลัยได้มีคาส่ังให้บุคคลดังกล่าวพ้นสภาพจากการเป็นพนักงานใน สถาบันอุดมศึกษาโดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันท่ีมีคาสั่งจ้าง และมีคาสั่งเพิกถอนคาสั่งท่ีแต่งตั้งให้ดารง ตาแหน่งผู้ช่วยศาสตราจารย์ โดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่มีคาส่ังแต่งต้ังให้ดารงตาแหน่งดังกล่าวแล้ว มหาวิทยาลยั ย่อมสามารถเรียกให้คืนเงินประจาตาแหน่งทางวิชาการท่ีได้รับไปได้ ตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งให้นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ในประมวล กฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้บังคับโดยอนุโลม (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรือ่ งเสรจ็ ท่ี ๑๔๐๓/๒๕๖๐)

๖๑ กระทรวงสำธำรณสุขมีข้อหำรือเกี่ยวกับกำรเรียกคืนเงินจำกบุคลำกรที่ได้รับไปต้ังแต่วันที่ได้รับกำร จ้ำงเป็นลูกจ้ำงชว่ั ครำวจนถึงวนั ท่ใี ห้ออกจำกรำชกำรในขณะที่เป็นข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญ สำมำรถพิจำรณำ ไดเ้ ปน็ ๒ กรณี คอื กรณที ่ี ๑ กรณีท่ีเปน็ ลกู จา้ งชั่วคราวและเปน็ พนักงานกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งนิติสัมพันธ์ ท่ีเกิดขึ้น เกิดขึ้นจากการทาสัญญาทางปกครอง มิใช่คาส่ังทางปกครอง จึงไม่อาจนามาตรา ๕๑ แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้เพิกถอนและเรียกเงินคืนจากลูกจ้าง ช่วั คราวดงั กลา่ วได้ กรณนี จี้ ึงเป็นเร่ืองทีจ่ ะต้องบังคับตำมสัญญำทำงปกครองซ่ึงอำจนำประมวลกฎหมำยแพ่ง และพำณชิ ย์มำใช้บังคบั ได้โดยอนุโลมเท่ำท่ีไม่ขดั หรือแย้งต่อหลักกฎหมำยมหำชน ท้งั นี้ เป็นไปตำมคำพิพำกษำ ศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๓๒/๒๕๔๖ ตำมกรณีที่หำรือปรำกฏว่ำมีกำรใช้วุฒิกำรศึกษำและใบอนุญำตประกอบ วิชำชีพปลอม กำรทำสัญญำดังกล่ำวจึงเกิดจำกกำรฉ้อฉลและมีผลเป็นโมฆียะ แต่เมื่อสัญญำส้ินสุดลงเพรำะ ครบกำหนดตำมสัญญำจ้ำงก่อนที่จะตรวจสอบพบถึงเหตุดังกล่ำว สัญญำดังกล่ำวจึงยังไม่ถูกบอกล้ำง สำนกั งำนปลดั กระทรวงสำธำรณสุขจึงไมอ่ ำจเรยี กคืนเงินทบ่ี ุคคลดังกลำ่ วได้รบั ตำมสญั ญำได้ กรณีที่ ๒ กรณที เี่ ป็นขา้ ราชการพลเรือนสามัญ เม่ือคาสั่งบรรจุและแต่งตั้งเป็นข้าราชการ พลเรือนสามญั เปน็ คาสง่ั ที่กอ่ ใหเ้ กิดสิทธหิ รอื หนา้ ทขี่ องบุคคลจงึ เปน็ คาสง่ั ทางปกครอง เมื่อปรากฏว่ามีการ ใช้เอกสารปลอมดังกล่าวข้างต้น ซึ่งเป็นกลฉ้อฉลทำให้ผู้ออกคำส่ังทำงปกครองสำคัญผิดว่ำเป็นผู้มีคุณสมบัติ ครบถ้วน คาส่ังดังกล่าวจึงเป็นคาส่ังทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซ่ึงเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับ และในการเพิกถอนคาส่ังนั้น มาตรา ๕๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ กาหนดให้ ต้องเปน็ ไปตามบทบญั ญตั มิ าตรา ๕๑ และมาตรา ๕๒ แห่งพระราชบัญญัตดิ งั กล่าว กรณีกำรเพิกถอนคำสั่ง ทำงปกครอง นั้น แม้ว่ำตำมมำตรำ ๕๑ จะกำหนดให้ต้องเป็นคำสั่งทำงปกครองที่เป็นกำรให้เงินหรือให้ ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ที่อำจแบ่งแยกได้ แต่เม่ือพิจำรณำคำสั่งบรรจุและแต่งต้ังเป็นข้ำรำชกำรพลเรือน สำมัญแล้ว คณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองเห็นว่ำ คำสั่งดังกล่ำวมีผลโดยตรงในทำงกฎหมำยทำ ให้ผู้ท่ีได้รับกำรบรรจุและแต่งตั้งเป็นข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญได้รับเงินเดือน (คำส่ังบรรจุและแต่งตั้ง ข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญ มีกำรระบุกำรได้รับเงินเดือนไว้ในคำสั่งดังกล่ำวด้วย) และเมื่อมีเหตุจะต้องเพิกถอน คำสั่งดังกล่ำวและเรียกเงินคืน จึงอำจนำมำตรำ ๕๑ มำใช้บังคับได้ อย่ำงไรก็ดี มำตรำ ๖๗ แห่ง พระรำชบัญญัติระเบียบข้ำรำชกำรพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งเป็นกฎหมำยเฉพำะได้บัญญัติไว้โดยชัดแจ้งว่ำ กรณีท่ีปรำกฏภำยหลังว่ำผู้ได้รับบรรจุแต่งต้ังเป็นข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญขำดคุณสมบัติ และ เมื่อ ผู้บังคับบัญชำซ่ึงมีอำนำจสั่งบรรจุส่ังให้ผู้นั้นออกจำกรำชกำรแล้ว กรณีดังกล่ำวไม่กระทบกระเทือนถึงกำรที่ผู้ น้ันได้ปฏิบัติไปตำมอำนำจหน้ำที่ และกำรรับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อ่ืนใดที่ได้รับหรือมีสิทธิที่จะได้รับจำก ทำงรำชกำรก่อนมคี ำสัง่ ให้ออกน้นั กำรทใี่ ช้อำนำจตำมมำตรำ ๖๗ ดังกล่ำวส่ังให้ออกจำกรำชกำรมีผลเป็นกำร เพกิ ถอนคำสั่งบรรจแุ ต่งตัง้ โดยไมต่ อ้ งนำมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ มำใช้ บงั คับอีก ดงั นัน้ สำนักงำนปลัดกระทรวงสำธำรณสุขจะเรียกคืนเงินเดือนหรือผลประโยชน์อ่ืนใดที่ได้รับหรือมี สทิ ธิจะได้รับจำกทำงรำชกำรซ่ึงมลี ักษณะเช่นเดียวกบั เงินเดือนไมไ่ ด้ (ความเหน็ คณะกรรมการวธิ ปี ฏบิ ัตริ าชการทางปกครอง เรื่องเสรจ็ ที่ ๑๔๒๕/๒๕๖๓)

๖๒ ๑.๒.๔ การเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์บทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวล กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กรณีท่ีสำนักงำนปลัดกระทรวงพลังงำนออกคำสั่งเรียกให้ข้ำรำชกำรและลูกจ้ำงจำนวนหน่ึงคืนเงิน สวัสดิกำรเก่ียวกับกำรศึกษำของบุตรที่เบิกไปโดยไม่มีสิทธิตำมพระรำชกฤษฎีกำเงินสวัสดิกำรเก่ียวกับ กำรศึกษำของบุตรฯ โดยคำสั่งดังกล่ำวได้กำหนดระยะเวลำให้นำเงินมำชำระคืนภำยระยะเวลำที่กำหนด พรอ้ มทั้งแจ้งสิทธอิ ทุ ธรณ์โตแ้ ยง้ ให้ผรู้ ับคำสง่ั ทรำบด้วยน้ัน ไม่อำจถือได้ว่ำคำส่ังดังกล่ำวเป็นคำส่ังทำงปกครอง ตำมมำตรำ ๕ แหง่ พระรำชบญั ญัติวธิ ีปฏิบตั ริ ำชกำรทำงปกครองฯ เพรำะกำรจะออกคำสั่งทำงปกครองได้ต้อง เป็นกรณีท่ีกฎหมำยให้อำนำจแก่องค์กรฝ่ำยปกครองในกำรออกคำสั่ง แต่โดยท่ีพระราชกฤษฎีกาเก่ียวกับ การศึกษาของบุตรฯ ไม่ได้กาหนดหลักเกณฑ์หรือวิธีการเรียกคืนเงินสวัสดิการเกี่ยวกับการศึกษาของบุตร ไว้ อีกทั้งไม่มีกฎหมายเฉพาะให้อานาจสานักงานปลัดกระทรวงพลังงานออกคาสั่งทางปกครองเรียกเงิน สวัสดิการเก่ียวกับการศึกษาของบุตรคืนจากข้าราชการและลูกจ้างได้ ดังน้ัน กรณีที่ข้ำรำชกำรและลูกจ้ำง ดังกล่ำวไม่นำเงินสวัสดิกำรเกี่ยวกับกำรศึกษำของบุตรมำชำระคืนภำยในเวลำท่ีกำหนด จึงมิใช่กรณีท่ีผู้อยู่ใน บงั คับของคำสงั่ ทำงปกครองไม่ปฏิบัติตำมคำส่ังทำงปกครองท่ีกำหนดให้ชำระเงิน จึงไม่อำจใช้มำตรกำรบังคับ ทำงปกครองโดยกำรยึดหรืออำยัดทรัพย์สินของเจ้ำหน้ำท่ี และขำยทอดตลำดเพื่อชำระเงินให้ครบถ้วนตำม มำตรำ ๕๗ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ ได้ ทั้งน้ี กำรเบิกเงินสวัสดิกำรในกรณีน้ีเป็น กำรได้เงินสวัสดิกำรเกี่ยวกับกำรศึกษำของบุตรไปโดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำงกฎหมำยได้ และทำให้สำนักงำน ปลัดกระทรวงพลังงำนเสียเปรียบ เข้าลักษณะ ๔ ลาภมิควรได้ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผูท้ ี่ได้รับเงินสวัสดิการดังกล่าวต้องคืนเงินสวัสดิการดังกล่าวตามมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ ทั้งน้ี ตำมนัยควำมเห็นของคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ (คณะพิเศษ) ในเร่ืองเสร็จที่ ๗๗๗/๒๕๔๘ และคณะกรรมกำรวิธปี ฏบิ ัตริ ำชกำรทำงปกครองในเรือ่ งเสร็จที่ ๒/๒๕๕๑ (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จท่ี ๕๙๔/๒๕๕๒) ทั้งน้ี ตำมข้อเท็จจริงตำมควำมเห็นในเรื่องน้ี มีข้อที่น่ำ พจิ ำรณำว่ำ แม้พระรำชกฤษฎีกำเก่ียวกับกำรศึกษำของบุตรฯ ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์หรือวิธีกำรเรียกคืนเงิน สวัสดิกำรเกี่ยวกับกำรศึกษำของบุตรไว้ และไม่มีกฎหมำยเฉพำะให้อำนำจออกคำส่ังทำงปกครองเรียกเงิน สวัสดิกำรเกี่ยวกับกำรศึกษำของบุตรคืนจำกข้ำรำชกำรและลูกจ้ำงได้ ก็มีข้อน่ำพิจำรณำว่ำ กรณีดังกล่ำว องค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองจะสำมำรถใช้อำนำจตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เรียกคืนเงิน ทรัพยส์ ินหรอื ประโยชน์ทไ่ี ด้รบั ไปไดห้ รือไม่ การส่ังอนุมัติจ่ายเงินรางวัลประจาปีเป็นคาสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติ วธิ ปี ฏบิ ตั ิราชการทางปกครองฯ แต่คาสั่งดังกล่าวออกโดยอาศัยอานาจตามระเบียบที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การส่ังอนุมัติจ่ายเงินรางวัลประจาปีในกรณีน้ีจึงเป็นการออกคาสั่งทางปกครองโดยปราศจากอานาจตาม กฎหมายโดยสิน้ เชงิ ซึง่ ย่อมถือเป็นคาส่ังทางปกครองทผี่ ิดพลาดอยา่ งรา้ ยแรงและชดั แจ้ง จึงไม่มีผลในทาง กฎหมายมาตั้งแต่ต้น ทั้งนี้ ตำมนัยควำมเห็นคณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองในเร่ืองเสร็จที่ ๑๒๐๐/๒๕๖๓ จึงไม่จาเป็นต้องเพิกถอนคาส่ังอนุมัติจ่ายเงินรางวัลประจาปีตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองฯ หนังสือที่ขอให้คืนเงินรำงวัลประจำปีเป็นเพียงกำรแจ้งให้ผู้ที่ได้รับเงินรำงวัลประจำปี คืนเงินที่รับไปโดยไม่มีสิทธิ ไม่ใช่เป็นกำรใช้อำนำจตำมกฎหมำยของเจ้ำหน้ำท่ีจึงไม่ใช่คำสั่งทำงปกครองตำม มำตรำ ๕ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองฯ ท้ังนี้ ตำมนัยคำวินิจฉัยช้ีขำดอำนำจหน้ำท่ี ระหว่ำงศำลท่ี ๘๑/๒๕๕๘ คำส่ังศำลปกครองสูงสุด (ท่ีประชุมใหญ่) ท่ี ๔๗๕/๒๕๕๙ และคำพิพำกษำศำล

๖๓ ปกครองสูงสุดท่ี อ.๙๐๒/๒๕๖๐ และเม่ือกำรส่ังอนุมัติเงินรำงวัลประจำปีเป็นคำส่ังทำงปกครองท่ีออกโดย ปรำศจำกอำนำจโดยส้ินเชิง ไม่มีผลในทำงกฎหมำยมำต้ังแต่ต้น การจ่ายเงินรางวัลประจาปีตามคาสั่ง ดังกล่าวจึงเป็นการปฏิบัติการทางปกครองท่ีมิชอบด้วยกฎหมาย ผู้ท่ีได้รับเงินดังกล่าวไปจึงได้รับเงินโดย ปราศจากมูลอันจะอ้างตามกฎหมายได้และเป็นทางให้หน่วยงานทางปกครองเสียเปรียบ ผู้ท่ีได้รับเงิน รางวัลประจาปีดังกล่าวต้องคืนเงินในฐานลาภมิควรได้ตามมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและ พาณิชย์ โดยตอ้ งคืนเงนิ น้นั เต็มจำนวน เวน้ แต่ว่ำไดร้ บั เงินประจำปไี ว้โดยสจุ รติ ผ้นู น้ั ตอ้ งคืนเงนิ รำงวัลประจำปี ในฐำนลำภมคิ วรไดเ้ พียงส่วนท่ยี งั มีอยู่ในขณะท่ีถูกเรียกคืนตำมบทบัญญัติมำตรำ ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมำย แพ่งและพำณิชย์ โดยกำรเรียกคืนเงินรำงวัลประจำปีในฐำนลำภมิควรได้ต้องเรียกคืนภำยในอำยุควำมหนึ่งปี หรือสิบปตี ำมมำตรำ ๔๑๙ แหง่ ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณชิ ย์ อนึ่ง กำรเรียกคืนเงินรำงวัลประจำปีในฐำน ลำภมิควรได้น้ีอยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลยุติธรรม ตำมนัยคำวินิจฉัยช้ีขำดอำนำจหน้ำที่ระหว่ำง ศำลที่ ๙๙/๒๕๖๓ (ความเห็นคณะกรรมการวิธปี ฏบิ ัติราชการทางปกครอง เร่ืองเสร็จท่ี ๒๙๖/๒๕๖๔) ๑.๒.๕ การเรยี กคืนเงินเดอื นและผลประโยชนต์ อบแทนอืน่ เพ่ือตอบแทนการทางาน ผู้ถูกส่ังให้ออกจำกรำชกำรแล้ว จะต้องคืนเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอ่ืนที่ได้รับเนื่องจำกกำร บรรจุและแต่งต้ังให้ดำรงตำแหน่งโดยใช้วุฒิกำรศึกษำปลอมมำแต่ต้นและกำรปฏิบัติหน้ำท่ีท่ีบุคคลดังกล่ำวได้ ปฏิบัติไปตำมอำนำจหน้ำที่จะได้รับควำมคุ้มครองหรือไม่ น้ัน เห็นว่ำ ประกาศคณะกรรมการพนักงาน เทศบาลจังหวัดพังงา กาหนดให้กรณีที่ปรากฏภายหลังว่าผู้เข้ารับการบรรจุเป็นพนักงานเทศบาลและ แต่งต้ังให้ดารงตาแหน่งเป็นผู้ขาดคุณสมบัติ ให้นายกเทศมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการ พนกั งานเทศบาลสั่งให้ผู้น้ันออกจากราชการโดยพลันแต่ท้ังนี้ไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติ ไปตามอานาจและหน้าท่ี และการรับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อ่ืนใดที่ได้รับหรือมีสิทธิจะได้รับจากทาง ราชการก่อนมีคาสั่งให้ออกน้ัน อันเป็นหลักการเดียวกันกับมาตรา ๑๙๑๒๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับไม่มีกฎหมายใดกาหนดให้เรียกคืนเงินเดือนและ ผลประโยชน์ตอบแทนอ่ืนใดในกรณีน้ี ดังน้ัน จึงไม่อำจเรียกให้ผู้ถูกส่ังให้ออกจำกรำชกำรคืนเงินเดือนและ ประโยชน์ตอบแทนอ่นื ไดแ้ ละกำรใดทบี่ คุ คลนน้ั ไดก้ ระทำไปตำมอำนำจหน้ำที่ย่อมไม่กระทบกระเทือนด้วยเหตุ ดังกล่ำวเช่นกัน (ความเหน็ คณะกรรมการวธิ ปี ฏบิ ัติราชการทางปกครอง เร่อื งเสร็จท่ี ๗๗/๒๕๕๓) กำรท่ีมหำวิทยำลัยมีคำสั่งเพิกถอนคำส่ังจ้ำงอำจำรย์อัตรำจ้ำงแล้วจะเรียกเงินเดือนท่ีบุคคลดังกล่ำว ได้รับไปจำกมหำวิทยำลัยคืนได้หรือไม่ อย่ำงไร เห็นว่ำ การได้รับเงินเดือนเป็นสิทธิตามกฎหมายท่ีจะได้รับ เพ่ือตอบแทนการทางานซึ่งการเรียกคืนเงินเดือนดังกล่าวจะต้องมีกฎหมายบัญญัติไว้ เมื่อกรณีนี้ไม่มี กฎหมายใดกาหนดให้เรียกคืนได้ ดังนั้น เงินเดือนที่อาจารย์อัตราจ้างดังกล่าวได้รับไปอันเนื่องมาจากการ ปฏิบตั ิหน้าทใี่ นตาแหน่งอาจารย์อัตราจ้างของมหาวิทยาลัย จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการได้รับไปโดยไม่มีมูล อันจะอ้างได้ตามกฎหมาย มหำวิทยำลัยจึงไม่อำจเรียกให้คืนเงินเดือนในระหว่ำงกำรปฏิบัติหน้ำที่ได้ (ความเหน็ คณะกรรมการวิธปี ฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง เรอ่ื งเสร็จท่ี ๙๗/๒๕๕๘) ๑๒๗ พระรำชบัญญตั วิ ธิ ีปฏบิ ตั ริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำตรำ ๑๙ ถ้ำปรำกฏภำยหลงั วำ่ เจ้ำหน้ำที่หรือกรรมกำรในคณะกรรมกำรท่ีมีอำนำจพิจำรณำทำงปกครองใดขำด คุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ำมหรือกำรแต่งต้ังไม่ชอบด้วยกฎหมำย อันเป็นเหตุให้ผู้น้ันต้องพ้นจำกตำแหน่ง กำรพ้นจำ ก ตำแหน่งเชน่ ว่ำนี้ไม่กระทบกระเทือนถึงกำรใดทผ่ี นู้ นั้ ไดป้ ฏบิ ตั ิไปตำมอำนำจหน้ำท่ี

๖๔ เม่ือกรมป่ำไม้ทำสัญญำจ้ำงพนักงำนรำชกำรและออกคำสั่งเพื่อมอบหมำยงำนให้ปฏิบัติหน้ำที่ตำม สัญญำจ้ำง คำส่ังเพื่อมอบหมำยงำนจึงมีผลก่อให้เกิดสิทธิและหน้ำที่ของพนักงำนรำชกำรดังกล่ำว คำสั่ง ดังกล่ำวจึงเป็นคำส่ังทำงปกครองตำมมำตรำ ๕ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และเม่ือกรมป่ำไม้ได้ออกคำสั่งเลิกจ้ำงตำมสัญญำจ้ำงพนักงำนรำชกำร ซึ่งมีผลทำให้คำส่ังเพ่ือ มอบหมำยงำนนั้นสิ้นสุดลง คำส่ังนั้นจึงเป็นคำส่ังทำงปกครองด้วยเช่นกัน กรณีที่ว่ำกรมป่ำไม้จะเรียกเงิน คำ่ ตอบแทนคืนจำกพนักงำนรำชกำรดงั กลำ่ วได้หรือไม่ อยำ่ งไร เห็นว่ำ เม่ือการได้รับเงินค่าตอบแทนดังกล่าว เป็นสิทธิที่จะได้รับเพ่ือตอบแทนการทางานในตาแหน่ง ย่อมถือว่ากรมป่าไม้ได้รับประโยชน์จากการ ปฏบิ ัตงิ านของพนักงานราชการรายน้นั ประกอบกับการเรียกคืนเงนิ ค่าตอบแทนดังกล่าวจะต้องมีกฎหมาย บัญญัติไว้ แต่กรณีน้ีไม่มีกฎหมายใดกาหนดเร่ืองการเรียกเงินค่าตอบแทนคืนจากพนักงานราชการไว้ ดงั น้ัน การได้รบั เงินค่าตอบแทนอนั เนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่ จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการได้รับไปโดยไม่ มีมูลอันจะอ้างได้ตามกฎหมายกรมป่ำไม้จึงไม่อำจเรียกให้คืนเงินค่ำตอบแทนในระหว่ำงกำรปฏิบัติหน้ำท่ีได้ ซึ่งเป็นไปตำมแนวทำงท่ีคณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองได้ให้ควำมเห็นไว้ในเรื่องเสร็จท่ี ๙๗/ ๒๕๕๘ และสอดคล้องกบั คำพิพำกษำศำลฎีกำที่ ๒๑๗๐/๒๕๕๖ (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง เรอ่ื งเสรจ็ ท่ี ๑๐๑๔/๒๕๖๑) จำกควำมเห็นคณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองและควำมเห็นคณะกรรมกำรกฤษฎีกำ ข้ำงต้น เห็นได้ว่ำ เมื่อมีกรณีปัญหำที่เก่ียวข้องกับอำนำจหน้ำที่ขององค์กรเจ้ำหน้ำท่ีฝ่ำยปกครองในกำรเรียก คืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์จำกบุคคลเกิดข้ึนแล้วน้ัน องค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครองไม่อำจนำบทบัญญัติ มำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใช้บังคับกับทุกกรณีได้ หำกต้องพิจำรณำเง่ือนไขในกำรนำบทบัญญัติดังกล่ำวมำใช้บังคับ ท้ังน้ี หลักกำรสำคัญคือตรำบเท่ำท่ีคำสั่ง ทำงปกครองยังไม่ถูกเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองดังกล่ำวย่อมคงมีผลในทำงกฎหมำยและไม่กระทบต่อกำรรับ เงินหรือประโยชน์ที่บุคคลได้รับไป ในส่วนของกำรใช้บังคับมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เงื่อนไขท่ีสำคัญ คือ คำสั่งทำงปกครองท่ีจะตกอยู่ภำยใต้บังคับมำตรำ ๕๑ ดังกล่ำว จะต้องเป็นคำสั่งทำงปกครองที่เป็นกำรให้เงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อ่ืนใดในลักษณะเดียวกับเงินหรือ ทรัพย์สินโดยตรง เช่น คำส่ังจ่ำยเงนิ ทดแทนกำรเวนคืนอสังหำริมทรัพย์ หรือคำส่ังอนุมัติให้ได้รับทุนกำรศึกษำ เป็นต้น ท้ังน้ี ในส่วนของคำส่ังแต่งตั้งข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญน้ัน ไม่ใช่คำสั่งทำงปกครองซ่ึงเป็นกำรให้เงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์อ่ืนใดลักษณะเดียวกับเงินหรือทรัพย์สินตำมมำตรำ ๕๑ ดังกล่ำว กำรได้รับเงินเดือน ทรัพย์สิน และประโยชน์ตอบแทนอย่ำงอื่นเป็นสิทธิตำมกฎหมำยท่ีจะได้รับเพ่ือตอบแทนกำรทำงำนให้แก่ ทำงรำชกำร กำรเรียกคืนเงินเดือน ทรัพย์สิน และประโยชน์ตอบแทนอย่ำงอื่นจะต้องมีกฎหมำยกำหนดไว้ แต่ กรณคี ำส่ังบรรจุและแตง่ ตงั้ เปน็ ขำ้ รำชกำรพลเรือนสำมญั ทม่ี กี ำรระบุกำรได้รับเงินเดือนไว้ในคำสั่งดังกล่ำวด้วย เป็นคำสั่งทม่ี ผี ลโดยตรงในทำงกฎหมำยทำให้ผู้ทไี่ ด้รับกำรบรรจุและแต่งตั้งเป็นข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญได้รับ เงินเดือน แต่กรณีดังกล่ำวจะนำมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใช้บังคับในกำรเรียกคืนได้หรือไม่ นั้น จะต้องพิจำรณำกฎหมำยท่ีเก่ียวข้องต่อไป นอกจำกน้ัน หำก นิติสัมพันธ์ท่ีเกิดข้ึน เกิดข้ึนจำกกำรทำสัญญำทำงปกครอง กรณีน้ีไม่อำจนำมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติ วิธีปฏบิ ตั ริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใช้เพิกถอนและเรยี กเงนิ คืนอนั เกดิ จำกนติ ิสัมพนั ธ์ดงั กล่ำวได้

๖๕ กรณีที่มีกำรนำมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำใชบ้ ังคบั เช่น - กรณีที่มีกำรออกคำส่ังบรรจุและแต่งต้ังซ้ำซ้อน โดยบุคคลท่ีได้รับกำรแต่งต้ังปกปิดข้อควำมจริงซึ่ง ตนมหี นำ้ ทีต่ อ้ งแจง้ อันเปน็ กำรปกปิดข้อควำมจริงทีเ่ ปน็ สำระสำคัญซ่งึ ควรบอกให้แจง้ ทำใหห้ นว่ ยงำนรำชกำร ออกคำสัง่ โดยสำคญั ผดิ จงึ เป็นคำสัง่ ทำงปกครองท่ีมีขอ้ บกพรอ่ งทำงกฎหมำยหรอื ไมส่ มบูรณ์ คำส่ังทำงปกครอง ดังกล่ำวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมำย หน่วยงำนรำชกำรแห่งท่ีสองหำกเพิกถอนคำส่ังบรรจุและแต่งตั้งบุคคลนั้น ใหม้ ีผลย้อนหลงั ตง้ั แต่วันท่ีบรรจุและแต่งตั้ง จนถึงวันท่ีหน่วยงำนรำชกำรแห่งแรกมีคำสั่งไล่บุคคลน้ันออกจำก รำชกำร เพื่อให้สำมำรถเรียกคืนเงินเดือนที่จ่ำยซ้ำซ้อนในช่วงเวลำดังกล่ำว โดยต้องเรียกคืนเต็มจำนวนฐำน ลำภมคิ วรไดต้ ำมมำตรำ ๕๑ แหง่ พระรำชบัญญัติวธิ ปี ฏบิ ัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ - กรณีท่ีมีคำส่ังอนุมัติให้เข้ำฝึกอบรมและเบิกจ่ำยเงินค่ำลงทะเบียนและค่ำใช้จ่ำยในกำรเดินทำงไป อบรม เมื่อมีกำรเรียกคนื เงินดังกลำ่ ว ต้องพิจำรณำควำมเช่อื โดยสจุ ริตในควำมคงอยู่ของคำสั่งท่ีอนุมัติให้เข้ำรับ กำรอบรมและเชื่อว่ำมีสิทธิเบิกค่ำใช้จ่ำย หำกไม่ปรำกฏข้อเท็จจริงว่ำมีกำรแสดงข้อควำมอันเป็นเท็จหรือ ปกปดิ ขอ้ ควำมจรงิ ท่ีควรบอกใหแ้ จ้ง หรอื ขม่ ข่หู รอื ชกั จูงใจโดยกำรให้ทรัพย์สนิ หรอื ประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วย กฎหมำย หรือได้ให้ข้อควำมท่ีไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วนในสำระสำคัญ เพื่อให้ได้รับคำส่ังอนุมัติให้เข้ำรับกำร อบรมและเบิกค่ำใช้จ่ำยจำกทำงรำชกำร หรือได้รู้ถึงควำมไม่ชอบด้วยกฎหมำยของคำส่ังในขณะที่ได้รับคำสั่ง หรือกำรไม่รู้เป็นไปโดยกำรประมำทเลินเล่ออย่ำงร้ำยแรง ตำมท่ีมำตรำ ๕๑ วรรคสำม แห่งพระรำชบัญญัติ วธิ ีปฏบิ ตั ริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ยอ่ มอ้ำงควำมเชอื่ โดยสุจริตในควำมคงอย่ขู องคำสงั่ อนุมัติให้เข้ำรับ กำรอบรมและให้เบิกค่ำใช้จ่ำยจำกทำงรำชกำรได้ กรณีย่อมไม่อำจเรียกให้คืนเงินค่ำใช้จ่ำยได้ หำกปรำกฏ ข้อเทจ็ จริงวำ่ มีพฤติกำรณ์ตำมท่ีกำหนดไว้ในมำตรำ ๕๑ วรรคสำม ข้ำงต้น กำรคืนเงินค่ำใช้จ่ำยจะเป็นไปตำม บทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ตำมท่ีกำหนดไว้ในมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญตั วิ ธิ ปี ฏิบตั ริ ำชกำรทำงปกครองฯ โดยตอ้ งใช้วิธีกำรฟอ้ งเป็นคดีแพ่งต่อศำลยุติธรรมเพ่ือเรียก เงินคนื ฐำนลำภมิควรได้ตำมนยั มำตรำ ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ - เงินประจำตำแหน่งทำงวิชำกำรมิใช่เงินที่ได้รับเพื่อตอบแทนกำรทำงำนดังเช่นเงินเดือน เม่ือมีคำส่ัง ให้บุคคลพ้นสภำพจำกกำรเป็นพนักงำนในสถำบันอุดมศึกษำโดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันท่ีมีคำสั่งจ้ำง และมี คำส่ังเพิกถอนคำสั่งที่แต่งต้ังให้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยศำสตรำจำรย์ โดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่มีคำสั่งแต่งตั้ง ให้ดำรงตำแหนง่ ดงั กล่ำวแล้ว ยอ่ มสำมำรถเรียกให้คืนเงินประจำตำแหน่งทำงวิชำกำรที่ได้รับไปได้ ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งให้นำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ใน ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณชิ ย์มำใชบ้ ังคับโดยอนโุ ลม - คำสั่งบรรจุและแต่งต้ังเป็นข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญท่ีมีกำรระบุกำรได้รับเงินเดือนไว้ในคำส่ัง ดังกล่ำวด้วย เป็นคำสั่งทำงปกครองท่ีมีผลโดยตรงในทำงกฎหมำยทำให้ผู้ที่ได้รับกำรบรรจุและแต่งตั้งเป็น ข้ำรำชกำรพลเรือนสำมัญได้รับเงินเดือน เมื่อมีเหตุจะต้องเพิกถอนคำสั่งดังกล่ำวและเรียกเงินคืน จึงอำจนำ มำตรำ ๕๑ มำใช้บังคับได้ เว้นแตจ่ ะมกี ฎหมำยเฉพำะกำหนดไว้เป็นอย่ำงอื่น ทงั้ น้ี กำรเรยี กคืนเงนิ ทรพั ยส์ นิ หรือประโยชนท์ ีไ่ มใ่ ช่กรณดี ังกล่ำวขำ้ งตน้ น้ัน คณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครองเห็นว่ำ ตอ้ งนำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้ บังคับ เช่น กรณีที่ไม่ปรำกฏว่ำมี “คำสั่งทำงปกครอง” เข้ำมำเกี่ยวข้องกับกำรเรียกคืนดังกล่ำว ด้วยเหตุว่ำไม่ ปรำกฏว่ำมีกฎหมำยให้อำนำจออกคำสั่งในกำรเรียกคืน หรือคำส่ังที่ออกมำเป็นคำสั่งทำงปกครองท่ีผิดพลำด อย่ำงรำ้ ยแรงและชดั แจ้ง คำส่ังดังกลำ่ วจึงไม่มีผลในทำงกฎหมำยมำตั้งแต่ต้น นั่นเอง นอกจำกนั้น กรณีที่เป็น

๖๖ กำรเรยี กคืนเงินเดือนหรือผลประโยชน์ตอบแทนอื่นท่ีบุคคลได้รับไปเพื่อตอบแทนกำรทำงำนน้ัน เป็นกรณีท่ีไม่ อำจถือได้ว่ำเป็นกำรได้รับไปโดยไม่มีมูลอันจะอ้ำงได้ตำมกฎหมำย กรณีดังกล่ำวน้ีไม่อำจที่จะเรียกให้คืนเงิน หรือผลประโยชน์ตอบแทนดงั กล่ำวได้ เวน้ แต่จะมกี ฎหมำยกำหนดกำรเรยี กคืนเอำไว้เป็นกำรเฉพำะ นอกจำกนั้น หำกพิจำรณำควำมเห็นของคณะกรรมกำรวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองข้ำงต้นแล้ว จะเห็นได้ว่ำ คณะกรรมกำรฯ เห็นว่ำ ไม่ว่ำจะเป็นกรณีกำรเรียกคืนเงิน ทรัพย์สินหรือประโยชน์โดยอำศัยฐำน ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ท่ีกำหนดให้นำเอำ บทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้มำใช้บังคับโดยอนุโลม และกำรเรียกคืนเงินที่ไม่มีฐำนมำจำกคำส่ังทำงปกครอง โดยอำศยั บทบญั ญัตวิ ่ำด้วยลำภมิควรได้โดยตรงนนั้ หำกมีกรณีที่จะต้องใช้สิทธิทำงศำลหน่วยงำนทำงปกครอง จะตอ้ งใชส้ ิทธฟิ อ้ งคดตี อ่ ศำลยุติธรรมเสมอ ๒. คาวินิจฉัยของศาล ๒.๑ ศาลปกครอง ศำลปกครองมีคำวินิจฉัยท่ีเก่ียวข้องกับกำรเรียกคืนเงินในหลำยกรณีด้วยกัน ซ่ึงศำลปกครองก็มี ทิศทำงในกำรใชก้ ำรตคี วำมกฎหมำยในหลำยแนวทำง ดงั น้ี ๒.๑.๑ กรณีท่วี นิ จิ ฉัยว่าการเรียกคืนเงินเป็นการใช้สิทธิเรียกร้องตามหลักลาภมิควรได้และเป็นคดี ทีอ่ ยใู่ นอานาจของศาลยุติธรรม ๑) กรณีท่ีวินิจฉัยว่าการเรียกคืนเงินเป็นกรณีลาภมิควรได้โดยไม่เกี่ยวข้องกับมาตรา ๕๑ แห่ง พระราชบัญญตั ิวิธีปฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในกำรย้ำยถิ่นที่อยู่ของผู้ฟ้องคดีเป็นกำรใช้สิทธิตำมท่ีบัญญัติไว้ในมำตรำ ๗๐ (๔) เดิม แห่งพระรำช กฤษฎีกำค่ำใชจ้ ำ่ ยในกำรเดินทำงไปรำชกำร พ.ศ. ๒๕๒๖ ซึ่งเป็นกฎหมำยที่ใช้บังคับในขณะน้ัน และผู้ฟ้องคดี ได้จ่ำยเงินดังกล่ำวในกำรย้ำยถิ่นท่ีอยู่กลับประเทศไทยและเข้ำรำยงำนตัวปฏิบัติรำชกำรเรียบร้อยแล้วต้ังแต่ วนั ที่ ๒๓ มกรำคม ๒๕๔๑ หำกผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ เห็นว่ำ ภำวะวิกฤตกำรณ์ทำงเศรษฐกิจในขณะนั้น ทำให้กำร จัดเก็บรำยได้ของทำงรำชกำรมีจำนวนต่ำกว่ำที่คำดกำรณ์ไว้และต้องปฏิบัติตำมเงื่อนไขด้ำนกำรคลังตำม ข้อตกลงกับกองทุนกำรเงินระหว่ำงประเทศ ก็ชอบที่จะขอควำมร่วมมือจำกข้ำรำชกำรผู้มีสิทธิเบิกค่ำใช้จ่ำย ดงั กลำ่ ว ใหเ้ สยี สละเห็นแกป่ ระเทศชำติโดยเบกิ คำ่ ใชจ้ ำ่ ยในกำรย้ำยถนิ่ ที่อยู่ให้น้อยลง ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ ไม่อำจ ดำเนนิ กำรเพอ่ื ให้มกี ำรออกพระรำชกฤษฎีกำค่ำใชจ้ ่ำยในกำรเดินทำงไปรำชกำร (ฉบับท่ี ๖)ฯ อันเป็นกฎหมำย ลำดับรองมำยกเลิกแก้ไขเพิ่มเติมมำตรำ ๗๐ เดิม แห่งพระรำชกฤษฎีกำค่ำใช้จ่ำยในกำรเดินทำงไปรำชกำรฯ เพื่อปรับลดอัตรำค่ำใช้จ่ำยในกำรยำ้ ยถนิ่ ท่อี ย่ลู งครึ่งหน่งึ ของอัตรำเดิม ซ่งึ เป็นกำรกระทบสิทธิในลักษณะที่เป็น ผลรำ้ ยต่อขำ้ รำชกำรหรือลูกจ้ำงท่ีมีอยู่เดิม โดยให้มีผลใช้บังคับย้อนหลังหำอำจกระทำได้ไม่ เพรำะขัดกับหลัก ควำมไม่มีผลใช้บังคับย้อนหลังของนิติกรรมทำงปกครอง ดังนั้น มำตรำ ๒ แห่งพระรำชกฤษฎีกำค่ำใช้จ่ำยใน กำรเดินทำงไปรำชกำร (ฉบับที่ ๖)ฯ เฉพำะในส่วนที่เก่ียวกับมำตรำ ๕ ท่ียกเลิกแก้ไขเพิ่มเติมมำตรำ ๗๐ เดิม โดยให้มีผลย้อนหลังถึงวันที่ ๑ มกรำคม ๒๕๔๑ จึงเป็นกำรไม่ชอบด้วยกฎหมำยหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทแี่ จง้ ใหส้ านักงานคณะกรรมการส่งเสริม การลงทุนเรียกเงินค่าใช้จ่ายในการย้ายถิ่นท่ีอยู่คืนจากผู้ฟ้องคดี น้ัน เป็นการใช้สิทธิในฐานะเจ้าของเงินติดตามเอาทรัพย์คืนจากผู้ฟ้องคดีท่ีเบิกไปโดยไม่มีสิทธิฐานลาภ มิควรได้เท่านั้น หาได้อาศัยอานาจตามกฎหมายท่ีจะออกเป็นคาสั่งทางปกครองแต่อย่างใดไม่ กำรใช้สิทธิ เรียกเงินค่ำใช้จ่ำยในกำรย้ำยถ่ินที่อยู่คืนจำกผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่คำส่ังทำงปกครองหรือกำรกระทำทำงปกครองท่ี

๖๗ ผู้ฟ้องคดีจะมีสิทธิฟ้องขอให้เพิกถอนเป็นคดีพิพำทตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำล ปกครองฯ (คาพิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี ฟ.๘/๒๕๔๗) กรณีตำมคาฟ้องน้ีเป็นการใช้สิทธิของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐในการฟ้ องคดี ต่อศาลเพื่อให้ศาลมีคาสั่งต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพ่ือเรียกคืนเงินแก่ทางราชการ กรณีดังกล่าวจึงมิใช่เป็นคดีที่อยู่ ในขอบเขตของบทบัญญัติตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ อีกทั้งในกรณีตำม ขอ้ พพิ ำทในคดีนท้ี ป่ี ระชุมใหญ่ตลุ าการในศาลปกครองสงู สดุ ไดม้ มี ติวำ่ กำรท่ีเจ้ำหน้ำท่ีของรัฐได้ใช้สิทธิรับเงิน ดังกล่ำวจำกหน่วยงำนทำงปกครองเป็นการใช้สิทธิที่พึงมีพึงได้ตามกฎหมาย มิได้มีลักษณะเป็นกรณีที่ เจ้าหน้าท่ีของรัฐผู้นั้นใช้อานาจทางปกครองโดยกำรออกกฎ หรือคำสั่งแต่อย่ำงใด ในกรณีท่ีกำรออกคำสั่ง อนุมัติให้เบิกจ่ำยเงินดังกล่ำวแก่เจ้ำหน้ำท่ีของรัฐไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิท่ีมีตำมกฎหมำย ย่อมถือได้ว่ำ เป็นกำรออกคำสั่งท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำย ซึ่งหน่วยงำนทำงปกครองอำจเพิกถอนคำส่ังท่ีเป็นกำรให้สิทธิ ประโยชน์ ดังกล่ำวได้ โดยผู้ที่ได้รับผลของคำส่ังเพิกถอนนั้นย่อมสำมำรถอุทธรณ์และนำมำฟ้องคดีต่อศำลได้ หำกไม่มีกำรอุทธรณ์หรือนำคดีมำฟ้องต่อศำล คำส่ังเพิกถอนดังกล่ำวย่อมเป็นที่สุดไม่อำจนำมำโต้แย้งได้อีก ด้วยเหตุนี้ กำรท่ีหน่วยงำนทำงปกครองได้มีหนังสือเรียกให้เจ้ำหน้ำที่ของรัฐคืนเงินที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิหรือ เกินสิทธิ หำกเป็นกรณีท่ีไม่มีกฎหมำยบัญญัติให้เจ้ำหน้ำที่ของรัฐมีหน้ำท่ีต้องคืนเงินดังกล่ำว การเรียกให้คืน เงินกรณีน้ีจึงเป็นการใช้สิทธิเรียกร้องในฐานะเจ้าหน้ีตามปกติท่ัวไป เงินท่ีเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้นได้รับไปมี ลักษณะเปน็ เพียงลาภมิควรไดท้ ่เี จา้ หน้ตี ามกฎหมายอาจเรียกคนื ได้เทา่ น้นั การท่เี จ้าหน้าที่ของรัฐไม่คืนเงิน ที่ได้รับไปเกินสิทธิจึงมิใช่เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ ดงั กล่าวล่าช้าเกินสมควร และมใิ ชก่ ารกระทาละเมิดหรอื ความรับผดิ อยา่ งอ่ืนอันเกิดจากการใช้อานาจตาม กฎหมาย การที่หน่วยงานทางปกครองฟ้องคดีต่อศาลเพื่อเรียกให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ท่ีรับเงินไปโดยไม่มี สิทธิหรือเกินสิทธิคืนเงินดังกล่าว จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทาละเมิดหรือความรับผิดอย่างอ่ืนของ เจ้าหน้าท่ีของรัฐตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ไม่อยู่ในอานาจ พิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับกรณีท่ีผู้ฟ้องคดีอ้ำงตำมอุทธรณ์ว่ำ ได้เคยมีกำรวินิจฉัยคดีใน ลักษณะนี้ไว้แล้วตำมคำวินิจฉัยของคณะกรรมกำรวินิจฉัยช้ีขำดอำนำจหน้ำท่ีระหว่ำงศำลท่ี ๑๒/๒๕๔๙ และ คำส่ังศำลปกครองสูงสุดที่ ๕๔๘/๒๕๕๐ น้ัน เห็นว่ำ คำวินิจฉัยของคณะกรรมกำรวินิจฉัยช้ีขำดอำนำจหน้ำที่ ระหว่ำงศำล และคำสั่งศำลปกครองสูงสุดในคดีดังกล่ำวมีผลผูกพันเฉพำะคดี และเป็นคนละกรณีกับในคดีน้ี ข้ออ้ำงของผู้ฟูองคดีจึงไม่สำมำรถรับฟังได้ ที่ศำลปกครองช้ันต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องคดีนี้ ไว้พิจำรณำและให้ จำหน่ำยคดีออกจำกสำรบบควำม นั้น ศำลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วย (คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๖/ ๒๕๕๙ (ประชมุ ใหญ่)) คำสั่งศำลปกครองสูงสุดท่ี ๒๕๖/๒๕๕๙ (ประชุมใหญ่) คำส่ังศำลปกครองสูงสุดท่ี ๓๑๘/๒๕๕๙ (ประชุมใหญ่) คำสั่งศำลปกครองสงู สุดที่ ๓๗๓/๒๕๕๙ (ประชมุ ใหญ)่ คำสงั่ ศำลปกครองสูงสุดท่ี ๔๓๑/๒๕๕๙ (ประชุมใหญ่) คำส่ังศำลปกครองสูงสุดท่ี ๔๗๕/๒๕๕๙ (ประชุมใหญ่) คำสั่งศำลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๗/ ๒๕๕๙ (ประชุมใหญ่) คำสั่งศำลปกครองสูงสุดที่ ๕๔๖/๒๕๕๙ (ประชมุ ใหญ่) วินิจฉยั ในทำนองเดียวกัน คดีนี้ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ขอลำออกจำกรำชกำรทหำรโดยได้รับเงินเบ้ียหวัด เงิน บำนำญ พร้อมเงนิ บำเหน็จดำรงชีพ และเงินชว่ ยค่ำครองชีพผรู้ ับเบ้ยี หวดั บำนำญ (ช.ค.บ.) ต่อมำ กรมบัญชีกลำงได้ ตรวจสอบพบวำ่ ผู้ถกู ฟอ้ งคดไี ด้กลบั เข้ำรบั รำชกำรในองค์กำรบริหำรส่วนตำบลแม่ถอดซ่ึงเป็นตำแหน่งที่มีสิทธิ ได้รับบำเหน็จบำนำญตำมกฎหมำยว่ำด้วยบำเหน็จบำนำญข้ำรำชกำร ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิได้รับเงินเบ้ีย

๖๘ หวัด เงินบำนำญ เงินบำเหน็จดำรงชีพ และเงินช่วยค่ำครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนำญ (ช.ค.บ. ) อีกต่อไป กรมบัญชีกลำงจึงงดจ่ำยเงินดังกล่ำวให้ผู้ถูกฟ้องคดี และกรมบัญชีกลำงได้มีหนังสือแจ้งให้ดำเนินกำรเรียกเงิน เบี้ยหวัด เงินบำนำญ เงินบำเหน็จดำรงชีพ และเงินช่วยค่ำครองชีพผู้รับเบ้ียหวัดบำนำญ (ช.ค.บ.) ที่เกินสิทธิ ส่งคืนคลัง มณฑลทหำรบกท่ี ๓๒ จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปทำสัญญำเพ่ือผ่อนชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดี เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดี (กองทัพบก) จึงนำคดีมำฟ้องต่อศำลปกครองชั้นต้น ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระคืนเงินท่ีได้รับไป เกนิ สทิ ธพิ รอ้ มด้วยดอกเบี้ย เหน็ ว่ำ กำรท่ีเจ้ำหน้ำที่ของรัฐได้ใช้สิทธิรับเงินดังกล่ำวจำกหน่วยงำนทำงปกครอง เป็นกำรใช้สิทธิท่ีพึงมีพึงได้ตำมกฎหมำยมิได้มีลักษณะเป็นกรณีที่เจ้ำหน้ำท่ีของรัฐผู้นั้นใช้อำนำจทำงปกครองโดย กำรออกกฎหรือคำสั่งแต่อย่ำงใด ในกรณีท่ีกำรออกคำส่ังอนุมัติให้เบิกจ่ำยเงินดังกล่ำวแก่เจ้ำหน้ำที่ของรัฐไปโดย ไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิท่ีมีตำมกฎหมำย ย่อมถือได้ว่ำเป็นกำรออกคำส่ังที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย ซึ่งหน่วยงำนทำงปกครอง อำจเพิกถอนคำส่ังที่เป็นกำรให้สิทธิประโยชน์ดังกล่ำวได้ โดยผู้ที่ได้รับผลของคำสั่งเพิกถอนนั้นย่อมสำมำรถ อทุ ธรณ์และนำมำฟ้องคดีตอ่ ศำลได้ หำกไม่มีกำรอุทธรณ์หรือนำคดีมำฟ้องต่อศำล คำส่ังเพิกถอนดังกล่ำวย่อมเป็น ทีส่ ุดไม่อำจนำมำโตแ้ ย้งได้อกี ด้วยเหตนุ ้ี การที่หนว่ ยงานทางปกครองไดม้ หี นังสือเรียกใหเ้ จ้าหนา้ ท่ีของรัฐคืนเงิน ที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิ หากเป็นกรณีที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐต้องคืนเงิน ดังกล่าว การเรียกให้คืนเงินกรณีน้ีจึงเป็นการใช้สิทธิเรียกร้องในฐานะเจ้าหนี้ตามปกติทั่วไป เงินที่ เจา้ หน้าทีข่ องรัฐผ้นู ั้นได้รับไปมีลักษณะเป็นเพียงลาภมิควรได้ที่เจ้าหน้ีตามกฎหมายอาจเรียกคืนได้เท่าน้ัน การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่คืนเงินท่ีได้รับไปเกินสิทธิ จึงมิใช่เป็นการละเลยต่อหน้าท่ีตามที่กฎหมาย กาหนดใหต้ อ้ งปฏบิ ัตหิ รอื ปฏบิ ตั หิ นา้ ทด่ี งั กลา่ วลา่ ช้าเกินสมควร และมใิ ชก่ ารกระทาละเมิดหรือความรับผิด อย่างอ่ืนอันเกิดจากการใช้อานาจตามกฎหมาย กำรที่หน่วยงำนทำงปกครองฟ้องคดีต่อศำลเพ่ือเรียกให้ เจ้ำหน้ำทข่ี องรัฐผทู้ ี่รบั เงินไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิคืนเงินดังกล่ำว จึงมิใช่คดีพิพำทตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดต้ังศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่อยู่ในอำนำจพิจำรณำ พิพำกษำของศำลปกครอง ดังน้ัน คดีน้ีจึงไม่อยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครอง ตำมแนวมติ ทปี่ ระชมุ ใหญต่ ุลำกำรในศำลปกครองสงู สดุ ในกำรประชุมคร้งั ท่ี ๗/๒๕๕๘ เมอื่ วันที่ ๑๔ ตลุ ำคม ๒๕๕๘ อย่ำงไรก็ตำม ในคดีน้ีได้มีตุลาการเสียงข้างน้อยทาความเห็นแย้งว่ำ กำรเรียกเงินคืนในลักษณะ ดงั กลำ่ วน้ีเปน็ คดพี พิ ำทเก่ียวกับควำมรับผิดอย่ำงอ่ืนของเจ้ำหน้ำที่ของรัฐอันเกิดจำกคำสั่งทำงปกครองท่ีอยู่ใน อำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองโดยให้เหตุผลว่ำ กำรได้รับเงินของข้ำรำชกำรย่อมเป็นไปตำม ระเบียบกฎหมำยท่ีเก่ียวกับเร่ืองนั้น ๆ เป็นกำรเฉพำะ กำรที่หน่วยงำนทำงปกครองมีคำส่ังอนุมัติให้ผู้ถูกฟ้อง คดีไดร้ ับเงนิ ดังกลำ่ ว จงึ เป็นกำรใชอ้ ำนำจตำมกฎหมำยของเจ้ำหน้ำที่ทม่ี ผี ลเปน็ กำรสร้ำงนติ ิสัมพันธ์ข้ึนระหว่ำง บุคคลในอันที่จะก่อให้เกิดสิทธิในกำรได้รับเงิน คำสั่งอนุมัติดังกล่ำวจึงเป็นคำส่ังทำงปกครองตำมมำตรำ ๕ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และเมื่อต่อมำหน่วยงำนทำงปกครองเห็นว่ำ กำรเบิกจ่ำยเงินดังกล่ำวเป็นกำรเบิกจ่ำยเงินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยและต้องกำรจะเพิกถอนคำสั่งเบิกจ่ำยเงิน จำนวนดังกล่ำว กำรเพกิ ถอนคำส่งั ทำงปกครองดงั กล่ำวก็ย่อมเป็นกำรใช้อำนำจตำมกฎหมำยของเจ้ำหน้ำท่ีท่ีมี ผลเป็นกำรระงับสิทธิในกำรได้รับเงินจึงเป็นคำสั่งทำงปกครองด้วยเช่นกัน แต่หนังสือดังกล่ำวในส่วนท่ีเรียกให้ ผู้ที่ได้รับเงินคืนเงินย่อมไม่ใช่คำส่ังทำงปกครอง แต่เป็นหนังสือเรียกให้ชำระหนี้ดังเช่นเจ้ำหน้ีโดยทั่วไปเท่ำนั้น ถึงกระนนั้ ก็ตำม หำกภำยหลังหน่วยงำนทำงปกครองผเู้ บิกจ่ำยเงินประสงค์จะเรียกเงินดังกล่ำวคืน การใช้สิทธิ เรียกเงินคืนจึงเกี่ยวข้องและเป็นผลสืบเนื่องมาจากคาสั่งทางปกครองท่ีอนุมัติให้เงินไปโดยไม่ถูกต้อง และ เป็นผลโดยตรงจากคาส่ังทางปกครองที่เพิกถอนคาสั่งอนุมัติให้เงิน ข้อพิพำทท่ีเก่ียวข้องกับกำรเรียกเงินคืนจึง เป็นคดีพิพำทเกี่ยวกับควำมรับผิดอย่ำงอื่นของเจ้ำหน้ำท่ีของรัฐอันเกิดจำกคำส่ังทำงปกครอง ซ่ึงอยู่ในอำนำจ

๖๙ พิจำรณำพิพำกษำของศำลปกครองตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดต้ังศำลปกครองและ วิธพี ิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๒/๒๕๕๙) (คาสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๔/๒๕๕๙ และคาส่งั ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๕๔๘/๒๕๕๙ วนิ ิจฉัยในทานองเดียวกนั ) ผู้ฟ้องคดีเคยดำรงตำแหน่งรองนำยกองค์กำรบริหำรส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ และได้ใช้สิทธิเบิก ค่ำรักษำพยำบำล หลังจำกน้ัน ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ (นำยกองค์กำรบริหำรส่วนจังหวัดบุรีรัมย์) มีหนังสือเรียกให้ ผฟู้ อ้ งคดีนำเงินทผ่ี ้ฟู อ้ งคดีใชส้ ิทธิเบิก เป็นค่ำรักษำพยำบำลคืนให้แก่องค์กำรบริหำรส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ เห็นว่ำ กำรท่ีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือท้ังสำมฉบับดังกล่ำวเรียกให้ผู้ฟ้องคดีนำเงิน ท่ีผู้ฟ้องคดีใช้สิทธิเบิกเป็น ค่ำรักษำพยำบำลคืนให้แก่องค์กำรบริหำรส่วนจังหวัดบุรีรัมย์ ท่ีเป็นเหตุแห่งกำรฟ้องคดีนี้น้ัน การดาเนินการ ออกหนงั สอื ของผถู้ กู ฟอ้ งคดที ี่ ๑ ทงั้ สามฉบบั มิใชเ่ ปน็ การใชอ้ านาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าท่ีของรัฐออก คาสัง่ ทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงไม่ใช่ คาส่ังทางปกครอง แต่เป็นกำรที่ ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ใช้สิทธิเรียกเงินที่ผู้ฟ้องคดีได้รับเกินสิทธิอันมีลักษณะเป็น ลำภมิควรได้ตำมมำตรำ ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ จึงเป็นเพียงหนังสือทวงถำมให้ผู้ฟ้องคดี ชำระเงนิ เทำ่ นัน้ หำกผู้ฟ้องคดีเห็นว่ำผู้ถูกฟอ้ งคดีที่ ๑ ไมม่ ีสทิ ธเิ รยี กร้องเงินจำกตน ผู้ฟ้องคดีก็ชอบท่ีจะปฏิเสธ ไม่คืนเงินดังกล่ำวตำมท่ีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทวงถำม กรณีจึงยังถือไม่ได้ว่ำ ผู้ฟ้องคดีได้รับควำมเดือดร้อนหรือ เสียหำยหรืออำจจะเดือดร้อนหรือเสียหำยโดยมิอำจหลีกเลี่ยงได้ ผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่ผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศำล ปกครองตำมมำตรำ ๔๒ วรรคหน่ึง แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองฯ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศำลปกครอง ชั้นตน้ มีคำพพิ ำกษำเพกิ ถอนหนงั สือของผูถ้ ูกฟ้องคดที ี่ ๑ นั้น ศำลปกครองสูงสุดไม่เห็นพ้องด้วย (คาพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๑๙๔/๒๕๕๙ (ท่ีประชมุ ใหญ)่ ) ศำลปกครองสูงสุดพิจำรณำแล้วเห็นว่ำ คดีน้ีมีประเด็นท่ีจะต้องวินิจฉัยว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีต้องชำระเงิน บำนำญทผ่ี ถู้ กู ฟ้องคดไี ด้รบั ไปแลว้ พรอ้ มดอกเบ้ยี คนื ใหแ้ กผ่ ู้ฟอ้ งคดี หรอื ไม่ พิเครำะห์แล้วเห็นว่ำ คดีมีประเด็น ที่ต้องวินิจฉัยเบ้ืองต้นว่ำ คดีอยู่ในเขตอำนำจศำลปกครองหรือไม่ ซึ่งคดีน้ีข้อเท็จจริงปรำกฏว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดี เกษยี ณอำยรุ ำชกำรและสำนักงำนท่ดี ินจงั หวดั นนทบุรีอนุมัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเงินบำนำญตำมมำตรำ ๙ (๓) แห่งพระรำชบัญญัติบำเหน็จบำนำญข้ำรำชกำร พ.ศ. ๒๔๙๔ ต่อมำ ผู้ฟ้องคดี (กรมท่ีดิน) ได้มีคำสั่งลงโทษไล่ ผถู้ ูกฟ้องคดีออกจำกรำชกำรยอ้ นหลงั ไปจนถึงสิ้นปีงบประมำณที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำยุครบหกสิบปีบริบูรณ์ ผู้ฟ้องคดี จึงได้งดจ่ำยเงินบำนำญให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือแจ้งว่ำขณะน้ีได้งดกำรเบิกจ่ำยไปให้ กรมบญั ชกี ลำงทรำบและใหผ้ ู้ถูกฟ้องคดีคืนเงนิ จำนวนดังกล่ำว ผู้ถูกฟ้องคดีมีหนังสือปฏิเสธกำรคืนเงินบำนำญ ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคดีต่อศำลขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระเงินบำนำญที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับไปแล้ว น้ัน ที่ประชุมใหญ่ ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด พิเครำะห์แล้วเห็นว่ำ การท่ีเจ้าหน้าท่ีของรัฐได้ใช้สิทธิรับเงินดังกล่าวจาก หนว่ ยงานทางปกครองเป็นการใช้สิทธิท่ีพึงมีพึงได้ตามกฎหมาย มิได้มีลักษณะเป็นกรณีท่ีเจ้าหน้าที่ของรัฐ ผู้น้ัน ใช้อานาจทางปกครองโดยการออกกฎหรือคาส่ังแต่อย่างใด ในกรณีท่ีกำรออกคำส่ังอนุมัติให้ เบิกจำ่ ยเงินดงั กล่ำวแกเ่ จ้ำหนำ้ ทข่ี องรัฐไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิที่มีตำมกฎหมำยย่อมถือได้ว่ำเป็นกำรออก คำสั่งที่ไมช่ อบดว้ ยกฎหมำย ซึง่ หนว่ ยงำนทำงปกครองอำจเพกิ ถอนคำส่ังที่เป็นกำรให้สิทธิประโยชน์ดังกล่ำวได้ โดยผู้ที่ได้รับผลของคำส่ังเพิกถอนน้ันย่อมสำมำรถอุทธรณ์และนำมำฟ้องคดีต่อศำลได้ หำกไม่มีกำรอุทธรณ์ หรือนำคดีมำฟ้องต่อศำล คำสั่งเพิกถอนดังกล่ำวย่อมเป็นท่ีสุดไม่อำจนำมำโต้แย้งได้อีก ด้วยเหตุน้ี กำรที่

๗๐ หนว่ ยงำนทำงปกครองได้มีหนงั สอื เรียกให้เจ้ำหนำ้ ทีข่ องรฐั คนื เงินทไี่ ดร้ ับไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิ หากเป็น กรณีท่ไี ม่มีกฎหมายบญั ญัตใิ ห้เจา้ หนา้ ท่ีของรัฐมีหนา้ ที่ตอ้ งคนื เงนิ ดงั กลา่ ว การเรียกให้คืนเงินกรณีน้ีจึงเป็น การใช้สิทธิเรียกร้องในฐานะเจ้าหนี้ตามปกติทั่วไป เงินท่ีเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้น้ันได้รับไปมีลักษณะเป็นเพียง ลาภมิควรได้ทเ่ี จา้ หนต้ี ามกฎหมายอาจเรียกคืนได้เท่าน้ัน กำรท่ีเจ้ำหน้ำที่ของรัฐไม่คืนเงินที่ได้รับไปเกินสิทธิ จึงไม่ใช่เป็นกำรละเลยต่อหน้ำที่ตำมท่ีกฎหมำยกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้ำที่ดังกล่ำวล่ำช้ำ เกินสมควร และมิใช่กำรกระทำละเมิดหรือควำมรับผิดอย่ำงอ่ืนอันเกิดจำกกำรใช้อำนำจตำมกฎหมำย กำรที่ หน่วยงำนทำงปกครองฟ้องคดีต่อศำลเพ่ือเรียกให้เจ้ำหน้ำท่ีของรัฐ ผู้ท่ีรับเงินไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิคืน เงินดังกล่ำว จึงมิใช่คดีพิพำทตำมมำตรำ ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดต้ังศำลปกครองและ วธิ ีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่อยู่ในอานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ในคดีนี้ปรำกฏว่ำ ศำลปกครองช้ันต้นไดม้ คี ำพิพำกษำ โดยคู่กรณีไม่ได้โต้แย้งในประเด็น เรื่องเขตอำนำจศำลก่อนวันนั่งพิจำรณำ คดคี ร้งั แรกของศำลปกครองช้ันต้น และคดีอยู่ในกระบวนกำรพิจำรณำของศำลปกครองเป็นระยะเวลำล่วงเลย มำนำนแล้ว กรณีจึงไม่มีเหตุอันสมควรท่ีศำลปกครองสูงสุดจะยกประเด็นเรื่องเขตอำนำจศำลขึ้นวินิจฉัยอีก เพ่ือประโยชน์แห่งควำมยุติธรรม ศำลปกครองสูงสุดสมควรพิจำรณำพิพำกษำต่อไปตำมรูปคดี (คาพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๘๔๐/๒๕๕๙ (ท่ปี ระชุมใหญ)่ ) ผู้ฟ้องคดี (กรมท่ีดิน) ฟ้องว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับกำรคัดเลือกจำกมูลนิธิวิจัยและพัฒนำกระบวนกำร ยตุ ิธรรมทำงปกครองใหเ้ ขำ้ รบั กำรอบรมหลักสตู รกฎหมำยปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง ตำมมำตรฐำน ที่ ก.ศป. รับรอง และอธิบดีกรมท่ีดินได้มีคำสั่ง อนุมัติค่ำลงทะเบียนกำรอบรมหลักสูตรดังกล่ำว ต่อมำมีกำร ตรวจสอบแลว้ พบวำ่ กำรเบิกคำ่ ใชจ้ ่ำยในกำรอบรมหลักสูตรดังกล่ำวไม่ถูกต้องและ ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดี ส่งคืนเงินจำนวนดังกล่ำวแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิเสธไม่คืนเงินให้แก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่ำ กำรท่ีผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้ สิทธิรับเงินค่ำลงทะเบียนกำรอบรมหลักสูตรกฎหมำยปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครองตำมมำตรฐำนท่ี ก.ศป. รับรอง มิได้มีลักษณะเป็นกรณีท่ีผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้อำนำจทำงปกครองโดยกำรออกกฎหรือคำส่ังแต่อย่ำงใด ซ่ึงการท่ีผู้ฟ้องคดีออกคาส่ังอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีไปโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ผูฟ้ ้องคดีอาจเพกิ ถอนคาส่ังที่เป็นการให้ประโยชน์ดังกล่าวได้ โดยผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งได้รับผลของคำส่ังเพิกถอน น้ันย่อมสำมำรถอุทธรณ์และนำคดีมำฟ้องต่อศำลได้ หำกไม่มีกำรอุทธรณ์หรือนำคดีมำฟ้องต่อศำล คำส่ัง เพกิ ถอนดังกล่ำวยอ่ มเปน็ ท่ีสุดไมอ่ ำจนำมำโต้แย้งได้อกี ด้วยเหตนุ ้ี การทผี่ ฟู้ ้องคดีมีหนังสือเรียกให้ผู้ถูกฟ้องคดี คืนเงินที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิจึงเป็นการใช้สิทธิเรียกร้องในฐานะเจ้าหนี้ตามปกติท่ัวไป เงินที่ผู้ถูกฟ้องคดี ได้รบั ไปมลี กั ษณะเปน็ เพยี งลาภมิควรได้ทผี่ ้ฟู ้องคดีซ่งึ เป็นเจ้าหน้ีตามกฎหมายอาจเรียกคืนได้เท่าน้ัน กำรท่ี ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนเงินดังกล่ำว จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทาละเมิดหรือความรับผิดอย่างอ่ืนของ เจ้ำหนำ้ ที่ของรัฐอนั เกดิ จำกกำรใชอ้ ำนำจตำมกฎหมำย หรือจำกกฎ คำส่ังทำงปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจำก กำรละเลยต่อหนำ้ ทีต่ ำมทก่ี ฎหมำยกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้ำท่ีดังกล่ำวล่ำช้ำเกินสมควรตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองฯ ศำลจึงไม่อำจรับคำฟ้องไว้พิจำรณำได้ (คาส่ังศาล ปกครองสูงสุดที่ ๓๙/๒๕๖๑) (คำส่ังศำลปกครองสูงสุดท่ี ๔๐/๒๕๖๑ และ คำสั่งศำลปกครองสูงสุดท่ี ๔๐/ ๒๕๖๑ วนิ จิ ฉยั ในทำนองเดียวกัน) คำสั่งศำลปกครองฉบับน้ีศำลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยว่ำ ถึงแม้คำสั่งอนุมัติ ให้เบิกจ่ำยเงินดังกล่ำวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีไปโดยไม่มีสิทธิตำมกฎหมำย จะเป็นคำสั่งทำงปกครองที่เป็นกำรให้

๗๑ ประโยชนก์ ็ตำม ซง่ึ หำกมีกำรเพิกถอนคำส่ังดงั กล่ำวผู้รับคำสั่งก็สำมำรถอุทธรณ์โต้แย้งคำส่ังทำงปกครองหรือนำ คดีมำฟ้องต่อศำลปกครอง แต่หำกผู้รับคำส่ังไม่อุทธรณ์โต้แย้งคำส่ังทำงปกครองหรือนำคดีมำฟ้องต่อ ศำลปกครอง คำสั่งเพิกถอนดังกล่ำวก็ย่อมเป็นท่ีสุดไม่อำจนำมำโต้แย้งได้อีก กำรที่ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือเรียกให้ ผู้ถกู ฟอ้ งคดคี ืนเงนิ ทไี่ ด้รบั ไปโดยไม่มีสิทธิหลังจำกน้ันจึงเป็นกำรใช้สิทธิเรียกร้องในฐำนะเจ้ำหนี้ตำมปกติทั่วไป เงินที่ผ้ถู ูกฟอ้ งคดีได้รับไปมลี ักษณะเป็นเพียงลำภมิควรได้ที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเจ้ำหน้ีตำมกฎหมำยอำจเรียกคืนได้ เทำ่ นน้ั ผู้ฟ้องคดี (เทศบำลตำบลวังกรด) ฟ้องว่ำ ผู้ฟ้องคดีออกคำสั่งยกเลิกคำสั่งจ่ำยเงินประโยชน์ตอบแทน อื่นเป็นกรณีพิเศษ พร้อมกับให้ผู้ถูกฟ้องคดีและผู้มีรำยช่ือแนบท้ำยคำสั่งส่งเงินคืนคลังของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ส่งคืนเงินบำงส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี ยังคงค้ำงส่งคืนอีกบำงส่วน เมื่อระยะเวลำล่วงเลยไป พอสมควรแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีก็มิได้คืนเงินจำนวนดังกล่ำวแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมำฟ้องขอให้ศำลมี คำพพิ ำกษำหรือคำส่งั ใหผ้ ู้ถกู ฟ้องคดีส่งคนื เงนิ ทค่ี ้ำงชำระพร้อมดอกเบ้ียให้แก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่ำ การที่ผู้ฟ้องคดี ไดม้ หี นงั สือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินประโยชน์ตอบแทนอ่ืนเป็นกรณีพิเศษท่ีได้รับไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกิน สิทธิหากเป็นกรณีท่ีไม่มีกฎหมายบัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าท่ีต้องคืนเงินดังกล่าว การเรียกให้คืนเงินใน กรณีนีจ้ งึ เปน็ การใช้สิทธิเรียกร้องในฐานะเจ้าหนี้ตามปกติท่ัวไป เงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษ ท่ีผู้ถูกฟ้องคดีได้รับไปมีลักษณะเป็นเพียงลาภมิควรได้ที่เจ้าหนี้ตามกฎหมายอาจเรียกคืนได้ ตามมาตรา ๔๐๖ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบกับคาส่ังและหนังสือของผู้ฟ้องคดีใน ส่วนที่เรียกเงินคืนดังกล่าวก็มิได้ออกโดยอาศัยอานาจตามกฎหมายใดจึงมิใช่คาสั่งทางปกครอง กำรที่ ผู้ถูกฟอ้ งคดีไม่คืนเงินท่ีได้รับไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิจึงมิได้กระทำในฐำนะเจ้ำหน้ำที่ของรัฐ จึงไม่เป็นกำร ละเลยต่อหน้ำท่ีตำมที่กฎหมำยกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้ำที่ดังกล่ำวล่ำช้ำเกินสมควร และมิใช่กำร กระทำละเมิดหรือควำมรับผิดอย่ำงอื่นอันเกิดจำกกำรใช้อำนำจตำมกฎหมำย กำรท่ีผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีต่อศำล เพ่ือเรียกให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินท่ีได้รับไปโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิ นั้น จึงมิใช่คดีพิพำทเก่ียวกับกำรกระทำ ละเมิดหรือควำมรับผิดอย่ำงอ่ืนของเจ้ำหน้ำที่อันเกิดจำกกำรใช้อำนำจตำมกฎหมำย หรือจำกกฎ คำส่ัง ทำงปกครอง หรือคำส่ังอนื่ หรือจำกกำรละเลยต่อหน้ำท่ีตำมที่กฎหมำยกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้ำที่ ดังกล่ำวล่ำช้ำเกินสมควร ตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองฯ ท่ีจะอยู่ใน อำนำจพิจำรณำของศำลปกครอง (คาส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๑๖๐/๒๕๖๑) ผู้ฟ้องคดี (กรมป่ำไม้) มีคำสั่งกรมป่ำไม้ ลงโทษไล่ผู้ถูกฟ้องคดีออกจำกรำชกำร เน่ืองจำกกระทำ ควำมผิดวินัยอย่ำงร้ำยแรง นับตั้งแต่วันท่ี ๑ มกรำคม ๒๕๕๑ เป็นต้นไป แต่นับจำกเดือนมกรำคม ๒๕๕๑ จนถึงเดือนตุลำคม ๒๕๕๒ ทำงรำชกำรเบิกจ่ำยเงินเดือนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีถูกไล่ออกจำก รำชกำรตงั้ แต่วันที่ ๑ มกรำคม ๒๕๕๑ เงนิ เดือนท่ผี ู้ถกู ฟอ้ งคดไี ด้รับไปต้ังแต่เดือนมกรำคม ๒๕๕๑ จนถึงเดือน ตุลำคม ๒๕๕๒ จึงเป็นกำรได้รับเงินเดือนไปโดยไม่มีสิทธิได้รับ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือกรมป่ำไม้ เรียกให้ ผู้ถกู ฟ้องคดคี ืนเงินเดือนที่ผู้ถูกฟ้องคดีรับไป แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉย จึงเป็นกรณีท่ีผู้ฟ้องคดีใช้สิทธิเรียกเงินท่ี ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับไปโดยไม่มีสิทธิอันมีลักษณะเป็นลาภมิควรได้ตามมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมาย แพง่ และพาณชิ ย์ (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.๓๕๑/๒๕๖๒)

๗๒ ผู้ฟ้องคดี (กรุงเทพมหำนคร) ฟ้องว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นลูกจ้ำงประจำของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีได้มีคำสั่ง ปรับเปลี่ยนตำแหน่งลูกจ้ำงประจำเข้ำสู่ตำแหน่งตำมระบบใหม่ โดยปรับเปล่ียนตำแหน่งของผู้ถูกฟ้องคดีและ ปรับอัตรำค่ำจ้ำงของผู้ถูกฟ้องคดีโดยใช้วิธีกำรปรับอัตรำค่ำจ้ำงในกลุ่มบัญชีค่ำจ้ำงใหม่ ต่อมำ ผู้ฟ้องคดีได้มี คำส่ังให้แก้ไขคำสั่งกำรปรับเปลี่ยนตำแหน่งลูกจ้ำงประจำเข้ำสู่ตำแหน่งตำมระบบใหม่และเล่ือนขั้นในครำว เดียวกนั ให้ถูกต้อง จำกผลของคำส่งั ดงั กล่ำวทำให้อตั รำคำ่ จำ้ งของผู้ถูกฟ้องคดีเปล่ียนแปลงไป โดยมีเงินค่ำจ้ำง และเงินรำงวัลประจำปีที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเกินสิทธิที่จะได้รับหรือได้รับไปโดยไม่มีสิทธิ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินดังกล่ำวให้แก่ผู้ฟ้องคดีแต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉย จึงนำคดีมำฟ้องขอให้ศำลพิพำกษำ หรือมคี ำสัง่ ให้ผ้ถู กู ฟ้องคดีชำระเงนิ ดังกล่ำวพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่ำ กำรท่ีผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นเจ้ำหน้ำท่ีของรัฐได้ ใช้สิทธริ บั เงินจำกผ้ฟู ้องคดซี งึ่ เป็นหน่วยงำนทำงปกครองเป็นกำรใช้สิทธิท่ีพึงมีพึงได้ตำมกฎหมำย การที่ผู้ฟ้องคดี ได้มีหนังสือเรียกให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิ หรือเกินสิทธิในกรณีน้ีจึงเป็นการใช้สิทธิ เรยี กรอ้ งให้ลกู หน้รี บั ผดิ ใชเ้ งินคืนแก่เจา้ หนีฐ้ านลาภมิควรได้ แต่ศาลปกครองชั้นต้นได้กาหนดประเด็นและ ได้วินิจฉัยถึงปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของคาสั่ง ท่ีแก้ไขอัตรำค่ำจ้ำงในกำรปรับเปล่ียนตำแหน่ง ลูกจ้ำงประจำ เข้ำสู่ตำแหน่งตำมระบบใหม่ตำมคำส่ังกรุงเทพมหำนคร ท้ังท่ีปัญหาความชอบด้วยกฎหมาย ของคาส่ังดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ฟ้องโต้แย้งต่อศาล และหากผู้ถูกฟ้องคดี เห็นว่าคาส่ังดังกล่าวไม่ชอบ ด้วยกฎหมาย ผู้ถูกฟ้องคดีย่อมสามารถใช้สิทธิฟ้องคดีโดยมีคาขอให้ศาลมีคาพิพากษาเพิกถอนคาสั่ง ดังกลา่ วไดภ้ ายใต้เงื่อนไขการฟ้องคดี คำวินจิ ฉยั ของศาลปกครองชั้นตน้ ในประเด็นน้ีจึงเป็นการวินิจฉัยเกิน กว่าข้อพิพาทตามคาฟ้องและเกินคาขอของผู้ฟ้องคดี คดีจึงมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยแต่เพียงว่า ผู้ถูกฟ้องคดี จะต้องคืนลาภมิควรได้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่ เพียงใด เงินส่วนที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับไปโดยไม่มีสิทธิตำม กฎหมำย ดังนั้น เงินจำนวนดังกล่ำวจึงเป็นเงินท่ีผู้ถูกฟ้องคดีได้มำโดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำงกฎหมำยได้และ เป็นทำงใหผ้ ้ฟู อ้ งคดเี สยี เปรียบอันเป็นลำภมคิ วรไดผ้ ฟู้ ้องคดีจึงมีสิทธิเรียกร้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินให้แก่ผู้ฟ้อง คดีเต็มจำนวน เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเพียงลูกจ้ำงประจำของผู้ฟ้องคดี ตำแหน่งช่ำง (ช่ำงเครื่องยนต์) ซ่ึงมิได้มี หน้ำท่ีโดยตรงเกยี่ วกบั กำรพจิ ำรณำเลอ่ื นขั้นค่ำจ้ำงของลูกจำ้ งประจำกรณีเปล่ียนกลุ่มบัญชีค่ำจ้ำง ผู้ถูกฟ้องคดี ย่อมไม่อำจรู้ถึงควำมบกพร่องในกำรเลื่อนข้ันค่ำจ้ำงและไม่อำจรู้ได้ว่ำ กำรรับเงินค่ำจ้ำงในส่วนที่ไม่มีสิทธิ ดงั กลำ่ วเป็นกำรได้มำโดยปรำศจำกมลู อนั จะอำ้ งกฎหมำยได้ หรือสำคัญผิดว่ำตนมีสิทธิจะรับเงินนั้นไว้ กรณีจึง ถือว่ำผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเงินส่วนท่ีไม่มีสิทธิไว้โดยสุจริต และถึงแม้ภำยหลังผู้ฟ้องคดีจะได้มีคำสั่งแก้ไขอัตรำ คำ่ จ้ำงในกำรปรับเปลยี่ นตำแหน่งลกู จ้ำงประจำเข้ำสู่ตำแหน่งตำมระบบใหม่ และได้นำคดีมำฟ้องต่อศำลขอให้ ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินส่วนท่ีรับไปโดยไม่มีสิทธิ อันถือได้ว่ำผู้ถูกฟ้องคดีตกอยู่ในฐำนะรับเงินไว้โดยไม่สุจริตแล้ว และจะต้องคืนเงินดังกล่ำวเพียงส่วนท่ียังมีอยู่ในขณะเมื่อเรียกคืนก็ตำม แต่เมื่อปรำกฏว่ำ เงินค่ำจ้ำงส่วนท่ี ผู้ถูกฟ้องคดีรับไปโดยไม่มีสิทธินั้นเป็นเงินค่ำจ้ำงที่มีกำรจ่ำยให้กันเป็นรำยเดือนในแต่ละเดือน จึงมีจำนวนเงิน ส่วนท่ีผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิได้รับ และไม่มีสิทธิได้รับปะปนรวมกันอยู่ ซึ่งโดยปกติของวิญญูชนทั่วไปที่ต้องใช้ จำ่ ยเงนิ เปน็ คำ่ ใชจ้ ำ่ ย ในชีวิตประจำวันเป็นระยะเวลำนำนนับแต่เวลำท่ีได้รับเงินไว้โดยสุจริตถึงเวลำที่ถูกเรียก คืน ในขณะท่ีใช้จ่ำยเงินดังกล่ำวย่อมไม่อำจแยกเงินส่วนท่ีมีสิทธิได้รับและไม่มีสิทธิได้รับออกจำกกันได้ และผู้ถูกฟ้องคดีได้ให้กำรว่ำได้นำเงินจำนวนทั้งหมดไปใช้เป็นค่ำใช้จ่ำยในชีวิตประจำวันของผู้ถูกฟ้องคดีและ ครอบครัว รวมทั้งชำระหน้ีและภำษีของผู้ถูกฟ้องคดีแล้ว ประกอบกับไม่ปรำกฏว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดียังมีเงินส่วนท่ี

๗๓ รับไปโดยไม่มีสิทธิเหลืออยู่อีกเป็นจำนวนเท่ำใด และผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐำนว่ำผู้ถูกฟ้องคดียังมีเงินส่วนที่รับไป โดยไม่มีสิทธิเหลืออยู่อีกแต่อย่ำงใด กรณีจึงเช่ือได้ว่าในขณะเมื่อเรียกคืนเงินดังกล่าวผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีเงิน ส่วนท่ีรับไปโดยไม่มีสิทธิเหลืออยู่แล้ว ดังน้ัน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่จำต้องคืนเงินค่ำจ้ำงและเงินรำงวัลประจำปี ส่วนท่ีรับไปโดยไม่มีสิทธิให้แก่ผู้ฟ้องคดี ทั้งนี้ ตำมมำตรำ ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ที่ศำลปกครองช้ันต้นพิพำกษำยกฟ้อง น้ัน ศำลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วยในผล (คาพิพากษาศาลปกครอง สงู สุดท่ี อ.๓๖๕/๒๕๖๒) คำวินิจฉัยอื่นท่ีเป็นไปตำมแนวทำงเดียวกันนี้ โปรดดู คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๐๘๐/ ๒๕๖๐ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๕๗๖/๒๕๖๑ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๕๑๒/๒๕๖๑ และคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๐๗/๒๕๖๑ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๗๗/๒๕๖๑ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๔๐/๒๕๖๐ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๓๙/๒๕๖๐ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๒๙/๒๕๖๐ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๒๗/๒๕๖๐ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๒๖/๒๕๖๐ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๑๒๕/๒๕๖๐ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๐๗๕/๒๕๖๐ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๐๗๐/๒๕๖๐ คำพพิ ำกษำในกลุ่มน้ี ถงึ แม้ว่ำศำลปกครองช้นั ต้นจะได้วนิ จิ ฉยั ถงึ ควำมชอบด้วยกฎหมำยของกำรเพิกถอนคำส่ัง ทำงปกครองก็ตำม แต่ศำลปกครองเห็นว่ำ ผู้ฟ้องคดีมิได้โต้แย้งถึงควำมชอบด้วยกฎหมำยของคำสั่งเพิกถอน ดังกล่ำว กำรวินิจฉยั ในประเด็นปญั หำดงั กล่ำวจึงเป็นกำรวินิจฉยั ท่นี อกฟอ้ งนอกประเด็น ศำลปกครองสูงสุดจึง นำหลกั กฎหมำยท่ีเกี่ยวขอ้ งกับลำภมิควรไดต้ ำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณชิ ย์มำปรบั ใชใ้ นคดนี โ้ี ดยตรง ผฟู้ ้องคดี (กรมท่ดี ิน) อนมุ ัตใิ หผ้ ู้ถูกฟอ้ งคดีไดร้ ับบำนำญปกติ เงิน ช.ค.บ. และบำเหน็จดำรงชีพ ต่อมำ คณะกรรมกำร ป.ป.ช. มมี ติให้ลงโทษไล่ผู้ถูกฟ้องคดีออกจำกรำชกำร ผู้ฟ้องคดีจึงมีคำส่ังลงโทษไล่ผู้ถูกฟ้องคดี ออกจำกรำชกำรตั้งแต่วันท่ี ๓๐ กันยำยน ๒๕๔๘ ซึ่งเป็นวันสิ้นปีงบประมำณที่ผู้ฟ้องคดีมีอำยุครบหกสิบปี บริบูรณ์เป็นต้นไป เม่ือผู้ถูกฟ้องคดีถูกไล่ออกจำกรำชกำรจึงมีผลทำให้คำส่ังที่ผู้ฟ้องคดีอนุมัติให้จ่ำยบำนำญ ปกติ เงนิ ช.ค.บ. และบำเหน็จดำรงชีพใหแ้ ก่ผถู้ กู ฟ้องคดีเป็นคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำย และเจ้ำ พนักงำนท่ีดินจังหวัดสิงห์บุรีปฏิบัติรำชกำรแทนผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดสิงห์บุรี ซ่ึงเป็นเจ้าหนี้ของผู้ฟ้องคดีมี หนังสือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนบานาญปกติ เงิน ช.ค.บ. และบาเหน็จดารงชีพ ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ภำยใน กำหนด ๓๐ วนั นบั แตว่ นั ทไี่ ดร้ บั หนังสือ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้นำเงินจำนวนดังกล่ำวมำชำระคืนภำยในกำหนด จงึ เป็นกรณที ่ีผฟู้ อ้ งคดีใชส้ ทิ ธเิ รยี กเงนิ ทผ่ี ้ถู กู ฟอ้ งคดีไดร้ บั ไปโดยไมม่ ีสิทธิอนั มีลกั ษณะเป็นลาภมิควรได้ตาม มาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๓๙/๒๕๖๓) ศำลปกครองสูงสุดในคดีนี้วินิจฉัยว่ำ กำรใช้สิทธิเรียกเงินคืนจำกคำส่ังท่ีจ่ำยเงิน ช.ค.บ. และบำเหน็จดำรงชีพ ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยไม่ชอบด้วยกฎหมำย เป็นกำรใช้สิทธิเรียกเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับไปโดยไม่มีสิทธิอันมี ลักษณะเป็นลำภมิควรได้ตำมมำตรำ ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์เท่ำนั้น แม้ว่ำกำรได้รับเงิน ดงั กล่ำวของผู้ถูกฟอ้ งคดจี ะเปน็ กำรได้รบั โดยมฐี ำนมำจำกกำรออกคำส่ังทำงปกครอง คำวินิจฉัยอื่นที่เป็นไปตำมแนวทำงท่ีหนึ่ง โปรดดู คำสั่งศำลปกครองสูงสุดที่ อ. ๗๔๔/๒๕๖๒ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๔๙๖/๒๕๕๙ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๔๐/๒๕๕๗

๗๔ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๒๙๗/๒๕๕๒ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๒๖๒/๒๕๕๒ และ คำพิพำกษำศำลปกครองสงู สดุ ที่ อ.๓๖๙/๒๕๕๑ ๒) กรณีที่วินิจฉัยว่าการเรียกคืนเงินเป็นกรณีลาภมิควรได้ตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อเท็จจริงปรำกฏว่ำ ผู้ฟ้องคดีได้กู้เงินจำกธนำคำรกรุงเทพ จำกัด และนำเงินกู้ไปชำระให้แก่ผู้ขำย ตำมสัญญำจะซื้อจะขำยบ้ำนพร้อมท่ีดินและผู้รับจ้ำงตำมสัญญำจ้ำงต่อเติมเต็มจำนวน โดยผู้ฟ้องคดีเข้ำใจว่ำ สำมำรถนำหลักฐำนกำรผ่อนชำระเงินกู้ตำมวงเงินในสัญญำกู้เงินดังกล่ำวมำเบิกค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำรได้เต็ม วงเงิน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้อนุมัติให้ผู้ฟ้องคดีเบิกค่ำเช่ำบ้ำนได้ตลอดมำเป็นเวลำสิบปีเศษ โดยมิได้มีกำรทักท้วง หรือเรยี กหลักฐำนเพิม่ แตป่ ระกำรใด จงึ เชื่อว่ำผู้ฟ้องคดีได้กระทำกำรไปโดยสุจริต และเพิ่งรู้ว่ำตนไม่มีสิทธิเบิก ค่ำเช่ำบ้ำนได้เต็มวงเงินที่กู้จำกธนำคำร เม่ือถูกเรียกให้คืนเงินค่ำเช่ำบ้ำนที่เบิกเกินสิทธิไป ก่อนหน้ำน้ันไม่ ปรำกฏข้อเท็จจริงว่ำ ผู้ฟ้องคดีมีกรณีอันจะอ้ำงควำมเชื่อโดยสุจริตตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสำม แห่ง พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่ได้ และผู้ฟ้องคดีได้นำค่าเช่าบ้านที่เบิกจาก ทางราชการไปชาระใหแ้ กธ่ นาคารกรงุ เทพ จากัด และธนาคารอาคารสงเคราะห์ไปทั้งหมดแล้ว ไม่มีส่วนที่ เหลืออยู่ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ต้องคืนเงิน ค่าเช่าบ้านส่วนที่เบิกเกินสิทธิและรับไว้เป็นลาภมิควรได้ตามมาตรา ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและ พาณิชย์ ส่วนตง้ั แตว่ ันทผ่ี ู้ฟอ้ งคดีรู้ว่ำตนไม่มีสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำนได้เต็มวงเงินท่ีกู้จำกธนำคำร นั้น จึงต้องถือว่ำ ในวันดังกล่ำวผู้ฟ้องคดีตกอยู่ในฐำนะไม่สุจริต จึงต้องรับผิดและต้องคืนเงินค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำรท่ีรับไปเกินสิทธิ นบั แต่วันที่ ๒๒ กันยำยน ๒๕๔๑ เปน็ ต้นไป (คาพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๒๔๕/๒๕๔๙) แมค้ ำสง่ั ทีแ่ ตง่ ตั้งใหผ้ ู้ถูกฟอ้ งคดเี ปน็ ผเู้ ช่ียวชำญด้ำนกำรติดตำม ตรวจสอบและประเมินผลด้ำนกิจกำร โทรทัศน์ เป็นคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำย แต่โดยที่คำส่ังทำงปกครองย่อมมีผลใช้ยันต่อบุคคล ตั้งแต่ขณะท่ีได้รับแจ้งและมีผลตรำบเท่ำที่ยังไม่มีกำรเพิกถอนหรือสิ้นผลลงโดยเงื่อนเวลำหรือโดยเหตุอื่น ตำมนัยมำตรำ ๔๒ วรรคสอง แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีจึง ยงั คงมสี ถำนภำพเป็นผู้เช่ียวชำญด้ำนกำรติดตำม ตรวจสอบและประเมินผลด้ำนกิจกำรโทรทัศน์ รวมทั้งมีสิทธิ และหนำ้ ทีต่ ำมคำสงั่ ดังกล่ำว และผู้ฟอ้ งคดี (สำนกั งำนคณะกรรมกำรกิจกำรกระจำยเสียง กิจกำรโทรทัศน์และ กิจกำรโทรคมนำคมแห่งชำติ) ยังคงมีภำระหน้ำท่ีตำมกฎหมำยในกำรจ่ำยเงินค่ำตอบแทนเป็นเบ้ียประชุมจำก กำรปฏิบัติหน้ำท่ีในตำแหน่งดังกล่ำวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีตรำบเท่ำท่ีคำส่ังดังกล่ำวยังไม่ถูกยกเลิกหรือเพิกถอน เม่ือต่อมำ คณะกรรมกำรติดตำมและประเมินผลกำรปฏิบัติงำนฯ ได้มีคาส่ังให้ยกเลิกระเบียบคณะกรรมการ ติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงานฯ วา่ ด้วยหลักเกณฑแ์ ละวิธีการแต่งต้งั ผ้เู ชีย่ วชาญของคณะกรรมการ ตดิ ตามและประเมินผลการปฏิบตั งิ าน พ.ศ. ๒๕๕๖ ต้ังแต่วันออกคาส่ังเป็นต้นไป ซ่ึงมีผลเป็นการเพิกถอน คาสั่งท่แี ต่งต้ังผถู้ ูกฟ้องคดี กรณจี ึงเป็นการเพิกถอนคาสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซ่ึงเป็นการให้ เงินหรือให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ตามมาตรา ๕๐ ประกอบมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งในกำรพิจำรณำว่ำผู้ถูกฟ้องคดีต้องคืนเงินค่ำตอบแทนผู้เชี่ยวชำญที่ ได้รับจำกผู้ฟ้องคดี หรือไม่นั้น มำตรำ ๕๑ วรรคหน่ึง บัญญัติให้คำนึงถึงควำมเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ ในควำมคงอยู่ ของคำส่ังทำงปกครองกับประโยชน์สำธำรณะประกอบกัน และมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ บัญญัติ ใหน้ ำบทบัญญตั ิว่ำด้วยลำภมคิ วรไดใ้ นประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้บังคับโดยอนุโลม พิจำรณำแล้ว

๗๕ เห็นว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงย่อมกล่ำวอ้ำงควำมเชื่อโดยสุจริตของตนในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครอง เป็นข้อต่อสู้ ผู้ฟ้องคดีได้ ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสำม แห่งพระรำชบัญญัติดังกล่ำว นอกจำกน้ี เมื่อพิจำรณำประกอบกับ ข้อเท็จจริงท่ีว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ปฏิบัติหน้ำที่ตำมคำส่ังดังกล่ำวจนสิ้นวำระ ทำให้ภำรกิจของผู้ฟ้องคดีอันเป็น ประโยชน์สำธำรณะได้ดำเนินไปอย่ำงต่อเนื่อง กำรให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินเบี้ยประชุมทั้งท่ีได้ปฏิบัติงำนลุล่วงไป แล้ว ย่อมทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีเสียหำยเกินควรแก่กรณี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงได้รับควำมคุ้มครองตำมหลักควำมสุจริต ของเจ้ำหน้ำที่และควำมม่ันคงแห่งนิติฐำนะของคำสั่งทำงปกครองตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสอง แห่ง พระรำชบัญญัติเดียวกัน ด้วยเหตุดังกล่ำว ผู้ถูกฟ้องคดีจึงอยู่ในฐำนะผู้สุจริตนับแต่เวลำออกคำสั่งจนถึงวันที่ ผู้ถูกฟ้องคดีพ้นจำกกำรปฏิบัติหน้ำท่ีเป็นผู้เช่ียวชำญด้ำนกำรติดตำม ตรวจสอบและประเมินผลด้ำนกิจกำร โทรทัศน์ แมต้ อ่ มำจะมีกำรเพิกถอนคำส่งั ทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมำยซึ่งเป็นกำรให้เงินหรือให้ทรัพย์สิน หรือให้ประโยชน์ดังกล่ำว ผู้ถูกฟ้องคดีก็ไม่จำต้องคืนเงินค่ำตอบแทนท่ีได้รับไปแล้วโดยชอบให้แก่ผู้ฟ้องคดี (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๗๖๐/๒๕๖๓) (คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๖๗/๒๕๖๓ วนิ จิ ฉัยในทำนองเดียวกนั ) ผู้ฟ้องคดีได้เดินทำงกลับจำกสหรำชอำณำจักรและเข้ำปฏิบัติหน้ำท่ีท่ีประเทศไทย และได้ใช้สิทธิขอ เบกิ ค่ำใชจ้ ่ำยในกำรย้ำยถิ่นที่อยู่ในอัตรำสำมเท่ำของเงินเพิ่มพิเศษสำหรับข้ำรำชกำรท่ีมีตำแหน่งหน้ำท่ีประจำ อยูใ่ นต่ำงประเทศ (พ.ข.ต.) ตำมพระรำชกฤษฎีกำค่ำใช้จ่ำยในกำรเดินทำงไปรำชกำร พ.ศ. ๒๕๒๖ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๒ (ปลัดกระทรวงอุตสำหกรรม) ได้อนุมัติให้จ่ำยเงินดังกล่ำวแล้ว ต่อมำ ได้มีกำรตรำพระรำชกฤษฎีกำ คำ่ ใชจ้ ่ำยในกำรเดนิ ทำงไปรำชกำร (ฉบบั ท่ี ๖) พ.ศ. ๒๕๔๑ กำหนดให้สิทธิเบกิ ค่ำใช้จำ่ ย ในกำรย้ำยถิ่นที่อยู่ได้ ในอตั รำหนึ่งเท่ำคร่ึงของจำนวนเงินเพิ่มพิเศษ และให้มีผลใช้บังคับย้อนหลัง ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ จึงมีหนังสือแจ้ง ให้ผู้ฟ้องคดีนำเงินส่วนที่เบิกเกินสิทธิมำชำระคืนเรื่อยมำซ่ึงในหนังสือดังกล่ำวทุกฉบับไม่ได้อ้ำงอำนำจตำ ม กฎหมำยใด ๆ และไม่ได้ระบวุ ่ำจะใชม้ ำตรกำรบังคับทำงปกครองแต่อย่ำงใด หนังสือทุกฉบับจึงเป็นกำรใช้สิทธิ เรียกร้องทวงถำมให้ชำระหนี้เท่ำนั้น หลังจำกนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ (สำนักงำนปลัดกระทรวงอุตสำหกรรม) ไดย้ ื่นฟ้องผฟู้ ้องคดีต่อศำลแพง่ เพือ่ เรยี กเงินคืน ต่อมำ คดีไดโ้ อนมำยังศำลปกครองกลำงตำมพระรำชบัญญัติว่ำ ด้วยกำรวินิจฉัยชี้ขำดอำนำจหน้ำท่ีระหว่ำงศำล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซ่ึงศำลปกครองกลำงมีคำส่ังไม่รับคำฟ้องไว้ พิจำรณำ เพรำะผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ สำมำรถใช้มำตรกำรบังคับทำงปกครองในกรณีดังกล่ำวได้ คดีถึงที่สุดแล้ว ต่อมำผูถ้ กู ฟ้องคดีท่ี ๒ ไดม้ ีหนังสอื แจง้ ให้ผู้ฟ้องคดีนำเงินทีเ่ บิกเกินสิทธิไปชำระคนื และกำหนดท่ีจะใช้มำตรกำร บังคับทำงปกครอง ยึด หรืออำยัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีเพ่ือขำยทอดตลำด ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องขอให้เพิกถอน หนังสือดังกล่ำว ศาลปกครองสูงสุดโดยท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดพิเครำะห์แล้วเห็นว่ำ หนังสือ ดังกล่ำวระบุว่ำ หำกไม่ชำระเงินจะใช้มำตรกำรบังคับทำงปกครองต่อไป จึงเห็นได้ว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีเจตนาที่จะให้หนังสือดังกล่าว เป็นคาส่ังทางปกครอง ผู้ฟ้องคดีจึงได้รับควำมเดือดร้อนเสียหำยและมีสิทธิ ฟอ้ งขอให้ เพิกถอนหนังสือดังกล่ำว และศำลย่อมมีอำนำจวินิจฉัยว่ำหนังสือดังกล่ำวเป็นคำสั่งหรือกำรกระทำ อ่ืนใดท่ีชอบด้วยกฎหมำยหรือไม่ ตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองและ วิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศำลปกครองช้ันต้นพิพำกษำเพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เนื่องจำกผู้ถูกฟอ้ งคดที ่ี ๒ ไม่มอี ำนำจออกคำส่งั ดงั กลำ่ ว ผู้ถกู ฟอ้ งคดที ัง้ สองอทุ ธรณ์ต่อศำลปกครองสงู สุด

๗๖ คดีมีปัญหำที่ต้องพิจำรณำต่อไปตำมคำอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีอำนำจ ออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีคืนเงินค่ำใช้จ่ำยในกำรย้ำยถ่ินที่อยู่หรือไม่ พิเครำะห์แล้วเห็นว่ำ พระราชกฤษฎีกา ค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการ พ.ศ. ๒๕๒๖ เป็นกฎหมายที่ให้สิทธิแก่เจ้าหน้าท่ีในการเบิกจ่าย ค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการ คาสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่อนุมัติให้ผู้ฟ้องคดีเบิกค่าใช้จ่ายดังกล่าว จงึ เป็นการใชอ้ านาจตามกฎหมายของเจ้าหนา้ ที่ที่มีผลเปน็ การสร้างนิตสิ มั พนั ธข์ ้นึ ระหว่างบุคคลในอันที่จะ ก่อสิทธิการเบิกค่าใช้จ่ายดังกล่าว จึงเป็นคาส่ังทางปกครอง หลังจำกนั้น เมื่อมีกำรตรำพระรำชกฤษฎีกำ ค่ำใช้จ่ำยในกำรเดินทำงไปรำชกำร (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๔๑ เปล่ียนแปลงจำนวนเงินค่ำใช้จ่ำยดังกล่ำว ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ จึงมีอำนำจเพิกถอนคำสั่งอนุมัติให้เบิกจ่ำยเงินดังกล่ำวได้ ซ่ึงจะมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิ เบิกค่ำใช้จ่ำยดังกล่ำวได้อีกต่อไป ซ่ึงคาสั่งเพิกถอนคาสั่งอนุมัติให้เบิกจ่ายเงินดังกล่าวย่อมเป็นคาสั่ง ทางปกครองเช่นกัน แต่คาสั่งเพิกถอนคาสั่งดังกล่าวไม่มีผลทาให้ผู้ฟ้องคดีคืนเงินที่ได้รับไปแล้วได้ เนื่องจากการเรียกเงินที่จ่ายไปคืนนั้นเป็นการล่วงละเมิดต่อสิทธิในทรัพย์สินของเจ้าหน้าท่ีผู้รับคาส่ัง การออกคาสง่ั ทางปกครองให้คืนเงนิ หรือชาระเงินจึงต้องมกี ฎหมายบญั ญัติให้อานาจไว้อย่างชัดแจ้งดังเช่น มาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่ให้อำนำจหน่วยงำน ของรฐั ออกคำส่งั ให้เจ้ำหน้ำท่ีผู้กระทำละเมิดชำระค่ำสินไหมทดแทนได้ อำนำจในกำรเรียกเงินคืนจึงไม่ได้มีอยู่ ในพระรำชกฤษฎกี ำดงั กล่ำวโดยไม่จำต้องระบุไว้ดังคำอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสอง ส่วนที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง อำ้ งวำ่ คำสง่ั ดังกล่ำวเปน็ คำสงั่ ทำงปกครองตำมพระรำชบญั ญตั ิวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ น้ัน เมื่อพิจำรณำตำมบทบัญญัติดังกล่ำวแล้ว เห็นได้ว่ำ มำตรำ ๕๗ วรรคหนึ่ง เป็นกฎหมำยกลำงที่กำหนดวิธี ปฏิบัติเม่ือหน่วยงำนทำงปกครองใช้อำนำจที่กฎหมำยบัญญัติไว้ในกำรออกคำส่ังเรียกให้ชำระเงินเท่ำน้ัน พระรำชบัญญัติดังกล่ำวจึงไม่ใช่บทกฎหมำยท่ีให้อำนำจหน่วยงำนทำงปกครองในกำรออกคำส่ังเรียกให้ชำระ เงินในทุกกรณีดังคำอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองแต่อย่ำงใด ซ่ึงเมื่อพิจำรณำบทบัญญัติในพระรำชกฤษฎีกำ ค่ำใช้จ่ำยในกำรเดินทำงไปรำชกำร พ.ศ. ๒๕๒๖ และพระรำชกฤษฎีกำค่ำใช้จ่ำยในกำรเดินทำงไปรำชกำร (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๔๑ แล้ว เห็นว่ำ พระรำชกฤษฎีกำดังกล่ำวไม่ได้ให้อำนำจผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ ออกคำสั่ง ทำงปกครองในกำรเรียกให้ผู้หนึ่งผู้ใดชำระเงินหรือคืนเงิน และกรณีนี้มิใช่กรณีที่ผู้ฟ้องคดีกระทำละเมิดต่อ หน่วยงำนทำงปกครองที่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ จะใช้อำนำจตำมมำตรำ ๑๒ แห่งพระรำชบัญญัติควำมรับผิด ทำงละเมิดของเจำ้ หนำ้ ที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ออกคำส่ังเรียกให้เจ้ำหน้ำที่ชำระเงินได้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่มีอำนำจ ตำมกฎหมำยท่ีจะออกคำส่ังทำงปกครองเรียกให้ผู้ฟ้องคดีคืนเงินในกรณีน้ีได้๑๒๘ แต่มีเพียงใช้สิทธิเรียกร้อง ๑๒๘ ศำลปกครองสูงสุดไดว้ ินิจฉยั ในประเดน็ นี้ไปในทำงเดยี วกนั “คำส่งั ทีผ่ ู้ฟ้องคดีขอให้ศำลพพิ ำกษำเพิกถอนในคดีนี้ คือ คำส่ังเทศบำลตำบลพะวง ที่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดี ส่งคืนเงินค่ำตอบแทนกำรปฏิบัติงำนนอกเวลำรำชกำรท่ีได้รับไปแก่คลังของ เทศบำลตำบลพะวงเนื่องจำกเป็นกำรเบิกจ่ำยไปโดยผิดระเบียบ เม่ือพิจำรณำเจตนำของผู้ถูกฟ้องคดี (นำยกเทศมนตรีตำบล พะวง) แล้ว เห็นได้ว่ำจำกลักษณะของคำสั่งดังกล่ำว ผู้ถูกฟ้องคดีมีเจตนำที่จะแจ้งสำเหตุของกำรขอให้ผู้ฟ้องคดีส่งคื นเงิน ดงั กล่ำวแก่คลังของเทศบำลตำบลพะวง โดยคำส่ังดงั กลำ่ วนอกจำกจะจดั ทำขึ้นในรปู แบบของคำส่งั แลว้ ในท้ำยคำสั่งยังระบุว่ำ คำสั่งดังกล่ำวเป็นคำส่ังทำงปกครอง หำกผู้รับคำส่ังไม่เห็นด้วยให้อุทธรณ์คำสั่งต่อผู้ถูกฟ้องคดีอันเป็นกำรแจ้งสิทธิและ ระยะเวลำอุทธรณค์ ำสง่ั แก่ผรู้ บั คำสัง่ ไวด้ ้วย ดงั น้นั ผู้ถกู ฟอ้ งคดีจึงมีเจตนำใหค้ ำสงั่ ดงั กลำ่ วเปน็ คำสงั่ ทำงปกครองตำมมำตรำ ๕ แหง่ พระรำชบัญญัตวิ ิธีปฏบิ ัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อีกประกำรหนง่ึ คดนี จ้ี งึ เป็นคดีพิพำทเก่ยี วกบั กำรท่ีหน่วยงำน ทำงปกครองหรือเจ้ำหน้ำท่ีของรัฐออกคำส่ังโดยไม่ชอบด้วยกฎหมำยตำมมำตรำ ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระรำชบัญญัติจัดต้ัง

๗๗ ดังเช่นเจ้ำหนี้โดยทั่วไปเท่ำน้ัน ดังนั้น หำกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เห็นว่ำ ผู้ฟ้องคดีมีหน้ำท่ีต้องคืนเงินค่ำใช้จ่ำยที่ เบิกเกินสิทธิไป และเม่ือทวงถำมแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่ชำระ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก็ต้องใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศำลท่ีมี อำนำจพิจำรณำพิพำกษำเพ่ือบังคับให้ผู้ฟ้องคดีชำระเงินต่อไป แต่อย่ำงไรก็ตำม ก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะออกคำส่ังพิพำท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้เคยย่ืนฟ้องผู้ฟ้องคดีขอให้คืนเงินในมูลคดีเดียวกันน้ีต่อศำลแพ่งเพ่ือ เรียกเงินคืน ต่อมำ คดีได้โอนมำยังศำลปกครองกลำง ซึ่งศำลปกครองกลำงได้มีคำส่ังไม่รับคำฟ้องไว้พิจำรณำ โดยวินิจฉัยว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ มีอำนำจใช้มำตรกำรบังคับทำงปกครองยึดหรืออำยัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดี ขำยทอดตลำดเพอื่ ชำระเงนิ ที่ได้รับเกินสิทธิได้โดยไม่จำต้องนำคดีมำฟ้องเพื่อให้ศำลมีคำบังคับ คดีถึงท่ีสุดแล้ว คำสั่งดังกล่ำวจึงผูกพันผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ และผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่กรณี หลังจำกนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ จึงได้มี หนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีนาเงินมาชาระและระบุเง่ือนไขการใช้มาตรการบังคับทางปกครอง อันเป็นการ ดาเนินการตามแนวทางท่ีศาลปกครองช้ันต้นในคดีดังกล่าววินิจฉัย ศาลปกครองสูงสุดจึงเห็นสมควร วินิจฉยั ตอ่ ไปว่ำ ผู้ฟ้องคดีมีหน้ำท่ีต้องคืนเงินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสองหรือไม่ พิเครำะห์แล้วเห็นว่ำ คดีน้ีคำส่ัง ของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ ท่ีอนุมัติให้ผู้ฟ้องคดีเบิกค่ำใช้จ่ำยในกำรย้ำยถิ่นที่อยู่ในอัตรำสำมเท่ำของเงินเพิ่มพิเศษ เป็นคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยเฉพำะส่วนท่ีเกินกว่ำอัตรำหน่ึงเท่ำครึ่งของจำนวนเงินเพ่ิมพิเศษ ผู้ถกู ฟอ้ งคดีท่ี ๒ จึงมีอานาจเพิกถอนคาสั่งทางปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยอาศัยอานาจตามมาตรา ๓ มาตรา ๕๐ และมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญตั ิวธิ ีปฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ โดยกำร เพิกถอนคำส่ังทำงปกครองดังกลำ่ ว ซึ่งเป็นคำส่ังทำงปกครองที่เป็นกำรให้เงิน ต้องคำนึงถึงควำมเช่ือโดยสุจริต ของผูร้ บั ประโยชนใ์ นควำมคงอยขู่ องคำส่ังทำงปกครองกับประโยชน์สำธำรณะด้วย คดีน้ีข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่ำ ผู้ฟ้องคดีได้เบิกเงินค่าใช้จ่ายในการเดินทางกลับประเทศไทยซึ่งต้องมีค่าใช้จ่ายในการเดินทางจริง โดยไม่ ปรากฏว่าผฟู้ อ้ งคดแี สดงขอ้ ความอนั เปน็ เทจ็ หรือปกปดิ ขอ้ ความจรงิ ซ่ึงควรบอกให้แจ้ง หรือข่มขู่ หรือชักจูงใจ โดยการให้ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วยกฎหมาย หรือผู้ฟ้องคดีได้ให้ข้อความซ่ึงไม่ถูกต้อง หรือไม่ครบถ้วนในสาระสาคัญ หรอื ได้รถู้ ึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคาส่ังทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในขณะไดร้ ับคาสง่ั หรอื การไมร่ ู้ถงึ ความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคาสง่ั เกดิ จากความประมาทเลินเล่ออย่าง ร้ายแรงของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงอ้างความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคาส่ังของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ ได้ นอกจากน้ี ข้อเท็จจริงปรากฏตามคาฟ้องของผู้ฟ้องคดีซ่ึงผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่โต้แย้งคัดค้านให้เห็นเป็น ศำลปกครองฯ อย่ำงไรก็ตำม แม้ว่ำตำมคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีจะอ้ำงว่ำ ได้อำศัยอำนำจตำมมำตรำ ๔๘ เตรส แห่ง พระรำชบัญญัติเทศบำล พ.ศ. ๒๔๙๖ ที่บัญญัติว่ำ นำยกเทศมนตรี มีอำนำจหน้ำท่ี ดังต่อไปน้ี... (๒) สั่ง อนุญำต และอนุมัติ เกี่ยวกับรำชกำรของเทศบำล ประกอบข้อ ๑๐๓ วรรคหนึ่ง ของระเบียบกระทรวงมหำดไทย ว่ำด้วยกำรรับเงิน กำรเบิกจ่ำย กำรฝำกเงิน กำรเก็บรักษำเงิน และกำรตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ แต่บทบัญญัติดังกล่ำวมิได้ให้ อำนำจองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินหรือผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนำจออกคำส่ังเรียกให้ผู้หน่ึงผู้ใดชำระเงินคืนคลังและไม่มีบทบัญญัติ แห่งกฎหมำยใดที่ใหอ้ ำนำจผู้ถูกฟอ้ งคดีในกำรออกคำส่ังทำงปกครองในกรณนี ไ้ี ด้กำรออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีในคดีนี้ จึงเป็น กำรออกคำส่ังทำงปกครองโดยไมม่ อี ำนำจ (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๓๙๙/๒๕๖๐)” คดีนี้ศำลปกครองสูงสุดเห็น ว่ำกำรเรียกคืนเงินในคดีนี้เป็นกรณีที่ฝ่ำยปกครองใช้คำส่ังทำงปกครองเป็นเคร่ืองมือในกำรเรียกคืนเงิน แต่ในท้ำยที่สุด ศำลปกครองก็เห็นว่ำ คำส่ังทำงปกครองดังกล่ำวเป็นกำรออกคำส่ังโดยไม่มีอำนำจจึงเป็นคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วย กฎหมำย อย่ำงไรก็ตำม ในคำพิพำกษำศำลฉบับน้ีไม่ปรำกฏว่ำ มีควำมเกี่ยวข้องกับมำตรำ ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระรำชบัญญัติ วิธปี ฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

๗๘ อย่างอื่นว่า ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เงินค่าใช้จ่ายเงินในการย้ายถิ่นท่ีอยู่ไปโดยสุจริตตามวัตถุประสงค์ไปหมดแล้ว ผู้ฟอ้ งคดจี งึ ไม่จาตอ้ งคืนเงินดังกล่าวซึ่งเป็นลาภมิควรได้ตามมาตรา ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและ พาณิชย์ ดงั นนั้ ผ้ฟู อ้ งคดี จึงไมม่ หี น้ำท่ีต้องคืนเงินดังกล่ำวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ดังนั้น คำส่ังของผู้ถูกฟ้องคดี ท่ี ๒ ที่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีคืนเงินค่ำใช้จ่ำยในกำรย้ำยถิ่นที่อยู่ที่เบิกเกินสิทธิให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และกำหนดที่ จะใช้มำตรกำรบังคับทำงปกครอง ยึดหรืออำยัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีเพื่อขำยทอดตลำด จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ ชอบดว้ ยกฎหมำย กำรท่ีศำลปกครองชั้นตน้ มคี ำพพิ ำกษำให้เพกิ ถอนคำสงั่ ดังกล่ำว ศำลปกครองสูงสุดเห็นพ้อง ด้วย (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๒๔๕/๒๕๕๙ (ที่ประชุมใหญ่) และคาพิพากษาศาลปกครอง สูงสดุ ท่ี อ.๙๕/๒๕๔๗ วินจิ ฉยั ในทานองเดียวกัน) คำวินิจฉัยอื่นท่ีเป็นไปตำมแนวทำงเดียวกันน้ี โปรดดู คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๙๐/๒๕๖๑ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๘๙๕/๒๕๖๐ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๙๒๓/๒๕๕๙ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๔๐๐/๒๕๕๙ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๒๓๖/๒๕๕๙ คำพพิ ำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๔/๒๕๕๘ คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๕๑/๒๕๕๘ คำพิพำกษำ ศำลปกครองสูงสดุ ที่ อ.๗๒/๒๕๕๕ ศำลปกครองสูงสุดในคดีน้ี (คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๒๔๕/๒๕๕๙ (ที่ประชุมใหญ่) ได้วินิจฉัยว่ำ กำรใช้สิทธิเบิกเงินไปต่ำงประเทศในครั้งดังกล่ำว เป็นกำรใช้สิทธิเบิกเงินตำมพระรำชกฤษฎีกำ ค่ำใชจ้ ่ำยในกำรเดนิ ทำงไปรำชกำร พ.ศ. ๒๕๒๖ คำส่ังทอี่ นุมตั ิใหข้ ้ำรำชกำรเบิกคำ่ ใชจ้ ่ำยดังกล่ำวจึงเป็นกำรใช้ อำนำจตำมกฎหมำยของเจ้ำหน้ำท่ีที่มีผลเป็นกำรสร้ำงนิติสัมพันธ์ข้ึนระหว่ำงบุคคลในอันท่ีจะก่อสิทธิกำรเบิก ค่ำใช้จ่ำยดังกล่ำว และด้วยเหตุน้ีจึงเป็นคำสั่งทำงปกครอง และคำส่ังเพิกถอนคำส่ังอนุมัติให้เบิกจ่ำยเงิน ดงั กล่ำวก็ยอ่ มเปน็ คำสงั่ ทำงปกครองเช่นกัน ซึ่งในแนวทำงดังกล่ำวเป็นกำรแสดงให้เห็นว่ำ ศำลปกครองสูงสุด ได้ใชห้ ลกั “ไม่มีกฎหมำย ไมม่ อี ำนำจ” มำใชก้ ับคดีทเี่ ก่ียวขอ้ งกับกำรเรียกเงินคนื เชน่ เดียวกัน แต่อย่ำงไรก็ตำม มีข้อที่น่ำพิจำรณำว่ำ ท่ีศำลปกครองสูงสุดเห็นว่ำกำรเพิกถอนคำส่ังอนุมัติค่ำใช้จ่ำยในกรณีนี้เป็นคำส่ัง ทำงปกครองเชน่ กนั นน้ั เป็นกำรวนิ จิ ฉยั โดยอำศัยบทบัญญัติตำมกฎหมำยใด และควำมชัดแจ้งของกฎหมำยท่ี กำหนดอำนำจดังกล่ำวไว้จะต้องกำหนดเน้ือหำให้มีควำมชัดเจนในระดับใด จึงจะสำมำรถถือเอำไว้ได้ว่ำเป็น อำนำจโดยชัดแจ้งตำมกฎหมำยให้ฝ่ำยปกครองออกคำส่ังทำงปกครองได้ อย่ำงไรก็ตำม ศำลปกครองสูงสุดใน คดนี ไี้ ดเ้ ช่อื มโยงกำรเพิกถอนคำสัง่ ทำงปกครองท่เี ป็นกำรให้ประโยชน์กับกำรค้มุ ครองสทิ ธิในทรัพย์สิน โดยเห็น ว่ำ กำรเรียกเงินที่จ่ำยไปคืนน้ันเป็นกำรล่วงละเมิดต่อสิทธิในทรัพย์สินของเจ้ำหน้ำที่ผู้รับคำส่ัง กำรออกคำสั่ ง ทำงปกครองให้คืนเงินหรือชำระเงินจึงต้องมีกฎหมำยบัญญัติให้อำนำจไว้อย่ำงชัดแจ้งดังเช่นมำตรำ ๑๒๑๒๙ แหง่ พระรำชบญั ญัติควำมรับผดิ ทำงละเมิดของเจ้ำหน้ำท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งหำกพิจำรณำเนื้อหำของมำตรำ ๑๒ นี้ แลว้ จะเหน็ ได้วำ่ มีในตอนท้ำยของบทบัญญัติระบุว่ำ “ให้หน่วยงำนของรัฐท่ีเสียหำยมีอำนำจออกคำส่ังเรียกให้ ๑๒๙ พระรำชบัญญตั ิควำมรับผดิ ทำงละเมดิ ของเจ้ำหน้ำที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มำตรำ ๑๒ ในกรณที ่ีเจ้ำหน้ำทตี่ อ้ งชดใช้ค่ำสินไหมทดแทนท่ีหน่วยงำนของรฐั ไดใ้ ช้ใหแ้ ก่ผเู้ สียหำยตำมมำตรำ ๘ หรือใน กรณีที่เจ้ำหน้ำที่ต้องใช้ค่ำสินไหมทดแทนเน่ืองจำกเจ้ำหน้ำท่ีผู้น้ันได้กระทำละเมิดต่อหน่วยงำนของรัฐตำมมำตรำ ๑๐ ประกอบกับมำตรำ ๘ ให้หน่วยงำนของรัฐที่เสียหำยมีอำนำจออกคำส่ังเรียกให้เจ้ำหน้ำท่ีผู้น้ันชำระเงินดังกล่ำวภำยในเวลำ ที่กำหนด

๗๙ เจำ้ หนำ้ ทีผ่ ้นู ั้นชำระเงินดังกล่ำว” และเมื่อพิจำรณำคำวินิจฉัยของท่ีประชุมใหญ่ตุลำกำรในศำลปกครองสูงสุด ในคดนี ีแ้ ล้ว เง่อื นไขสำคญั ของกำรพิจำรณำว่ำกำรเรียกคืนเงินจะถือว่ำเป็นคำส่ังทำงปกครองหรือไม่อย่ำงน้อย ต้องมกี ฎหมำยท่รี ะบถุ ้อยคำว่ำ “คำสงั่ ” ผู้ฟ้องคดี (กองทัพบก) ฟ้องว่ำ ผู้ฟ้องคดีได้มีคำส่ังให้ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเงินประจำตำแหน่งโดยผิดหลง ผู้ฟ้องคดีจึงมีคำส่ังยกเลิกคำสั่งให้เงินประจำตำแหน่ง ต่อมำผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือเรียกเงินประจำตำแหน่ง ดังกล่ำวคืนจำกผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้รับหนังสือดังกล่ำวแล้ว แต่เพิกเฉยไม่นำเงินคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดี จึงนำคดีมำฟ้องขอให้ศำลมีคำพิพำกษำหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระเงินแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่ำ การที่ผู้ฟ้องคดี อนุมัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเงินประจาตาแหน่ง เป็นการทาคาส่ังทางปกครองซึ่งเป็นการให้เงินหรือให้ ทรพั ย์สนิ หรอื ใหป้ ระโยชนท์ ่อี าจแบ่งแยกได้ ซง่ึ ผลของคำส่ังทำงปกครองดังกล่ำวมีผลตั้งแต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับ แจง้ และย่อมมีผลตรำบเท่ำที่ยังไม่มีกำรเพิกถอนหรือสิ้นผลลงโดยเงื่อนเวลำหรือโดยเหตุอ่ืน และโดยที่กำรเพิกถอน คำส่งั ทำงปกครองที่ไมช่ อบด้วยกฎหมำย ซ่ึงมีลักษณะเป็นกำรให้เงิน หรือให้ทรัพย์สิน หรือให้ประโยชน์ท่ีอำจ แบ่งแยกได้ นัน้ ต้องคำนึงถึงควำมเช่ือโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในควำมคงอยู่ของคำสั่งทำงปกครองน้ันกับ ประโยชน์สำธำรณะประกอบกัน และในกรณีท่ีเพิกถอนโดยให้มีผลย้อนหลัง ให้นาบทบัญญัติว่าด้วยลาภ มคิ วรไดใ้ นประมวลกฎหมายแพง่ และพาณชิ ย์มาใชบ้ งั คับโดยอนุโลม ตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เม่ือผู้ฟ้องคดีมีคาสั่งยกเลิกคาส่ังให้รับเงินประจาตาแหน่งจึง เป็นการเพิกถอนคาสั่งทางปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้เงิน หรือให้ทรัพย์สินหรือให้ ประโยชน์ทอ่ี าจแบ่งแยกได้ โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ซ่ึงมีผลทาให้ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเงินประจาตาแหน่ง ไปโดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้และเป็นทางให้ผู้ฟ้องคดีเสียเปรียบอันเป็นลาภมิควรได้ผู้ฟ้องคดี จงึ มีสทิ ธเิ รยี กร้องใหผ้ ถู้ กู ฟ้องคดีคนื เงินใหแ้ ก่ผู้ฟ้องคดีเต็มจานวนตามมาตรา ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมาย แพง่ และพาณชิ ย์ แต่เมื่อข้อเทจ็ จริงปรำกฏว่ำ ผูถ้ กู ฟอ้ งคดีไดร้ บั เงินประจำตำแหน่งประเภทวิชำชีพเฉพำะที่ไม่ มีสทิ ธิรบั ไว้โดยสจุ ริต และถงึ แม้ภำยหลงั ผูฟ้ ้องคดีจะมคี ำสั่งยกเลิกคำสั่งใหร้ ับเงินประจำตำแหน่ง และได้นำคดี มำฟอ้ งต่อศำลขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินประจำตำแหน่งประเภทวิชำชีพเฉพำะที่รับไปโดยไม่มีสิทธิ อันถือได้ว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดีตกอยู่ในฐำนะรับเงินไว้โดยไม่สุจริตและจะต้องคืนเงินดังกล่ำวเพียงส่วนท่ียังมีอยู่ในขณะเม่ือเรียก คืนก็ตำม แต่เมื่อปรำกฏว่ำเงินประจำตำแหน่งดังกล่ำวมีกำรเบิกจ่ำยให้ผู้ถูกฟ้องคดีโดยกำรโอนไปพร้อมกับ เงินเดือนทุกเดือน โดยเป็นเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิได้รับ และไม่มีสิทธิได้รับคลุกเคล้ำปะปนรวมกันอยู่เป็น ประจำทกุ เดือน ซง่ึ โดยปกติของวิญญชู นท่ีต้องใช้จ่ำยเงินเป็นค่ำใช้จ่ำยในชีวิตประจำวันเป็นระยะเวลำนำนนับ แต่เวลำท่ีได้รับเงินไว้โดยสุจริตจนถึงเวลำ ท่ีเรียกคืนเงินดังกล่ำว จึงไม่อำจแยกเงินส่วนที่มีสิทธิได้รับและไม่มี สิทธิได้รับออกจำกกันได้ ประกอบกับไม่ปรำกฏข้อเท็จจริงว่ำ ผู้ถูกฟ้องคดียังมีเงินส่วนที่รับไปโดยไม่มีสิทธิ เหลืออยู่อีก เป็นจำนวนเท่ำใด และผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐำนว่ำผู้ถูกฟ้องคดียังมีเงินส่วนที่รับไปโดยไม่มีสิทธิ เหลืออย่อู ีกแตอ่ ย่ำงใด กรณีจึงเช่ือได้ว่ำในขณะที่เรียกคืนเงินดังกล่ำว ผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีเงินส่วนท่ีรับไปโดยไม่มี สิทธิเหลืออยู่แล้ว ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่ต้องคืนเงินประจำตำแหน่งประเภทวิชำชีพเฉพำะที่รับไปโดยไม่มี สทิ ธิพร้อมดอกเบยี้ ให้แก่ผฟู้ ้องคดี (คาพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๒๖๗/๒๕๖๓)

๘๐ ๒.๑.๒ กรณที ี่วินิจฉัยว่าการเรียกคืนเงินเป็นกรณีลาภมิควรได้โดยเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับความรับผิด อย่างอืน่ ทอ่ี ยู่ในอานาจของศาลปกครอง คดีนีผ้ ้ฟู ้องคดีอำ้ งว่ำ ผูฟ้ อ้ งคดี (สำนักงำนศำลปกครอง) ได้มีคำสั่งแต่งตั้งผู้ถูกฟ้องคดีให้ดำรงตำแหน่ง พนักงำนคดีปกครอง ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นแบบขอรับค่ำเช่ำบ้ำน และได้รับกำรอนุมัติให้เบิกจ่ำยค่ำเช่ำบ้ำนได้ ตำมสิทธิ และผู้ถูกฟ้องคดีเบิกค่ำเช่ำบ้ำนเร่ือยมำ ต่อมำ ผู้ฟ้องคดีมีคำสั่งเพิกถอนคำส่ังอนุมัติสิทธิเบิกค่ำเช่ำ บ้ำน พร้อมเรียกคืนเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีเบิกไปทั้งหมด โดยให้ผู้ถูกฟ้องคดีนำเงินจำนวนดังกล่ำวมำชำระให้แก่ ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับหนังสือ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉย ไม่ยอมชำระเงินให้แก่ผู้ฟ้องคดี หรืออุทธรณ์ คัดค้ำนคำสั่งเพิกถอนคำสั่งอนุมัติสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำร แต่อย่ำงใด ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมำฟ้องต่อ ศำลปกครองชัน้ ตน้ กำรฟอ้ งคดใี นคดนี ี้เปน็ กำรยื่นฟอ้ งคดเี กนิ สบิ ปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งกำรฟ้องคดีตำมมำตรำ ๕๑ พระรำชบัญญัติ จัดต้ังศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ วันที่ผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึง เหตุแห่งกำรฟ้องคดีอำจจะเป็นวันเดียวกันกับวันท่ีมีเหตุแห่งกำรฟ้องคดีหรือไม่ก็ได้ ต้องดูข้อเท็จจริงเป็นรำย กรณีไป สำหรับแนวคำวินิจฉัยตำมคำสั่งศำลปกครองสูงสุดท่ี ๓๑๙/๒๕๕๒ และคำส่ังศำลปกครองสูงสุดที่ ๔๕๑/๒๕๕๒ ท่ีผู้ฟ้องคดีกล่ำวอ้ำงน้ัน เป็นกรณีท่ีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดนัดไม่ชำระเงินกู้ยืมภำยในกำหนด ระยะเวลำตำมสัญญำ จึงถือว่ำเหตุแห่งกำรฟ้องคดีเกิดขึ้นในวันถัดจำกวันครบกำหนดชำระคืนเงินตำมสัญญำ แต่กรณีพพิ ำทในคดีนี้ เมอื่ ผฟู้ ้องคดอี ้างว่าไดอ้ นุมัติเบิกจ่ายเงนิ ค่าเช่าบา้ นให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยไม่ชอบด้วย กฎหมาย กรณีนี้จึงถือได้ว่า วันท่ีผู้ฟ้องคดีอนุมัติจ่ายค่าเช่าบ้านให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีในแต่ละเดือนดังกล่าว เป็นวนั ที่มเี หตุแห่งการฟ้องคดีเพ่ือเรียกเงินคืนจากผู้ถูกฟ้องคดี ซ่ึงถือเป็นวันท่ีมีเหตุแห่งการฟ้องคดี ไม่ใช่ วันที่เลขำธิกำรสำนักงำนศำลปกครองพิจำรณำแล้วเห็นชอบด้วยกับรำยงำนผลกำรตรวจสอบข้อเท็จจริงกรณี ดังกล่ำวไม่ใช่วันท่ีมีเหตุแห่งกำรฟ้องคดี แต่ถือเป็นวันท่ีผู้ฟ้องคดีได้รู้หรือควรรู้ถึงเหตุท่ีผู้ฟ้องคดีอ้ำงว่ำ เคยอนุมัติไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมำย ดังนั้น กำรที่ผู้ฟ้องคดีย่ืนคำฟ้องคดีน้ีต่อศำลปกครองช้ันต้น จึงเป็นกำร ย่ืนฟ้องคดีเกินสิบปีนับแต่วันท่ีมีเหตุแห่งกำรฟ้องคดีตำมมำตรำ ๕๑ พระรำชบัญญัติจัดต้ังศำลปกครองและ วิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ว่ำ กำรฟ้องคดีขอให้ศำลเรียกเงินดังกล่ำวคืนจำก ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นกำรฟ้องคดีเพื่อติดตำมและเอำคืนซึ่งทรัพย์สินของทำงรำชกำรจำกผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นบุคคล ผ้ไู มม่ ีสทิ ธิจะยึดถือไวโ้ ดยมิชอบด้วยกฎหมำยตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ซึ่งไม่ อยู่ภำยใต้บังคับบทบัญญัติว่ำด้วยอำยุควำมกำรฟ้องคดี น้ัน เห็นว่ำ ข้อพิพำทในคดีน้ี เป็นกรณีท่ีผู้ฟ้องคดีอ้ำง ว่ำผูฟ้ ้องคดไี ด้มีกำรอนุมัตใิ หผ้ ู้ถูกฟ้องคดเี บกิ คำ่ เชำ่ บำ้ นไปโดยไมช่ อบดว้ ยกฎหมำย ผู้ฟ้องคดีจึงใช้อานาจตาม มาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เพิกถอนคาสั่งท่ีอนุมัติให้ ผู้ถูกฟ้องคดีเบกิ คา่ เช่าบา้ น และมีการเรียกคืนค่าเช่าบ้านดังกล่าวจากผู้ถูกฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีจึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้น เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอ่ืนของเจ้าหน้าท่ี ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าท่ีตามที่กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) แหง่ พระราชบัญญัติจดั ต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีน้ี จึงไม่อาจถือได้ว่า เป็นการฟ้องคดีท่ีผู้ฟ้องคดีในฐานะเจ้าของทรัพย์สินที่มีสิทธิติดตามเอาทรัพย์สินคืน ท่ีไม่มีกาหนดอายุ ความตามมาตรา ๑๓๓๖ แหง่ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะหากถือเช่นน้ันแล้ว ผู้ฟ้องคดีก็จะ มสี ทิ ธฟิ อ้ งเรยี กเอาทรัพยส์ นิ คืนไดท้ ง้ั หมดเต็มจานวน ไม่อาจนาบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิควรได้ในประมวล กฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับ ได้อย่างสิ้นเชิง ซ่ึงเป็นการไม่สอดคล้องหรือขัดต่อมาตรา ๕๑ แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ฟ้องคดีซ่ึงเป็นหน่วยงำนของรัฐท่ีจะต้อง รับผิดชอบในกำรใช้จ่ำยเงินงบประมำณแผ่นดินให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมำย ซึ่งจะต้องมีกำรพิจำรณำและ

๘๑ ตรวจสอบให้เป็นไปตำมกฎหมำย ระเบียบ หรือข้อบังคับต่ำง ๆ หำกมีข้อสงสัย ก็ควรดำเนินกำรตรวจสอบ อย่ำงโดยเร็ว แม้จะมีขั้นตอนกำรตรวจสอบจำกเจ้ำหน้ำที่ทั้งภำยในองค์กรและภำยนอกองค์กรในหลำย หน่วยงำนก็ตำม แต่กำรพิจำรณำและตรวจสอบอย่ำงช้ำท่ีสุดก็ไม่ควรใช้ระยะเวลำนำนกว่ำสิบปีนับแต่มีเหตุ แห่งกำรฟ้องคดี เพรำะถือเป็นระยะเวลำที่ยำวนำนพอสมควรแล้ว เม่ือผู้ฟ้องคดีพิจำรณำและตรวจสอบกรณี พพิ ำทดงั กลำ่ วนำนเกินกว่ำสิบปีนับแต่มีเหตุแห่งกำรฟ้องคดี ถึงจะมำใช้สิทธิเรียกร้องหรือฟ้องคดี กรณีจึงไม่มี เหตุจำเปน็ อ่ืนทีศ่ ำลจะรบั คำฟอ้ งไว้พจิ ำรณำได้ ตำมมำตรำ ๕๒ วรรคสอง แห่งพระรำชบัญญัติดังกล่ำว (คาสั่ง ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๒๘๙/๒๕๕๘) ในคดีนี้ ศำลปกครองสูงสุดเห็นว่ำ เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีอ้ำงว่ำผู้ฟ้องคดีได้มีกำรอนุมัติให้ผู้ถูกฟ้องคดี เบิกคำ่ เชำ่ บำ้ นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมำย ผฟู้ ้องคดีจึงใช้อำนำจตำมมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เพิกถอนคำส่ังท่ีอนุมัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีเบิกค่ำเช่ำบ้ำน และมีกำรเรียกคืนค่ำ เช่ำบ้ำนดังกล่ำวจำกผู้ถูกฟ้องคดีแต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉย กรณีดังกล่ำวจึงเป็นคดีพิพำทเก่ียวกับควำมรับผิด อย่ำงอื่นของเจำ้ หน้ำที่ของรัฐอันเกดิ จำกกำรละเลยตอ่ หนำ้ ท่ตี ำมที่กฎหมำยกำหนดให้ต้องปฏิบัติตำมมำตรำ ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระรำชบัญญัติจัดตั้งศำลปกครองและวิธีพิจำรณำคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจำกนี้ ศำลปกครองสูงสุดในคดนี ีย้ ังไดว้ ินจิ ฉยั อกี วำ่ ในกรณีท่หี นว่ ยงำนฟอ้ งคดจี ำกผูท้ ่ีได้รับเงนิ ไปโดยไม่มีสิทธิน้ัน มิใช่ กำรฟ้องคดีท่ีผู้ฟ้องคดีในฐำนะเจ้ำของทรัพย์สินท่ีมีสิทธิติดตำมเอำทรัพย์สินคืน ที่ไม่มีกำหนดอำยุควำมตำม มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณชิ ย์ เพรำะหำกถอื เช่นนั้นแล้ว ผฟู้ ้องคดกี ็จะมีสิทธิฟ้องเรียก เอำทรัพย์สินคืนได้ท้ังหมดเต็มจำนวน ไม่อำจนำบทบัญญัติว่ำด้วยลำภมิควรได้ในประมวลกฎหมำยแพ่งและ พำณิชย์มำใช้บังคบั ไดอ้ ย่ำงส้นิ เชงิ ซ่งึ เปน็ กำรไมส่ อดคล้องหรอื ขัดต่อมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อันเป็นกำรแสดงให้เห็นถึงทัศนะของศำลปกครองที่ตีควำมกฎหมำยใน ลกั ษณะทีม่ ใิ หก้ ำรใช้บทบญั ญัตแิ ห่งกฎหมำยหน่งึ ไปทำให้บทบัญญัติของกฎหมำยอ่ืนสิน้ ผลไป ๒.๒ ศาลยุติธรรม ๒.๒.๑ กรณที ่วี นิ ิจฉยั ว่าเปน็ เรื่องลาภมคิ วรได้ เงินค่าเช่าบ้านที่จาเลยเบิกและรับไปจากโจทก์ (มหาวิทยาลัย ส.) เป็นเงินที่จาเลยไม่มีสิทธิเบิก จากทางราชการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๒๗ โจทก์ทวงถำมให้จำเลยคืนเงิน ดังกล่ำวและจำเลยรับทรำบแล้ว แต่ไม่ชำระคืนแก่โจทก์ มีปัญหำต้องวินิจฉัยตำมฎีกำของโจทก์เพียงว่ำ คดีโจทก์ขำดอำยุควำมหรือไม่ เห็นว่ำ คดีนี้โจทก์ฟ้องขอให้จำเลยคืนเงินค่ำเช่ำบ้ำนท่ีจำเลยเบิกไปจำกโจทก์ โดยทจ่ี ำเลยไม่มสี ทิ ธิเบกิ ได้ อันเป็นเร่อื งท่โี จทกไ์ ม่มหี น้ำท่ีต้องจ่ำยให้จำเลยและจำเลยก็ไม่มีสิทธิรับเงินจำนวน ดังกลำ่ วแตจ่ ำเลยรบั ไปโดยสุจริตเข้ำใจว่ำตนมีสิทธิที่จะเบิกค่ำเช่ำบ้ำนได้ตำมกฎหมำย การที่จาเลยรับเงินไป จากโจทก์จึงเปน็ การไดม้ าโดยปราศจากมลู อันจะอ้างกฎหมายได้ และเปน็ ทางให้โจทก์เสียเปรียบ กรณีเป็น เรื่องท่ีโจทก์ใช้สิทธิฟ้องเรียกทรัพย์คืนในฐานลาภมิควรได้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๐๖ ฉะนั้น จึงอยใู่ นบังคบั ของกำหนดอำยคุ วำมตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำตรำ ๔๑๙ ท่ีโจทก์ ต้องใช้สิทธิฟ้องร้องเรียกคืนจำกจำเลยภำยใน ๑ ปี นับแต่โจทก์รู้ว่ำตนมีสิทธิเรียกคืน เม่ือข้อเท็จจริงได้ควำม ว่ำโจทก์ทวงถำมให้จำเลยคืนเงินดังกล่ำวเม่ือวันที่ ๑๒ กรกฎำคม ๒๕๔๒ แต่โจทก์ฟ้องคดีนี้เม่ือวันที่ ๗ กนั ยำยน ๒๕๔๔ คดโี จทก์จึงขำดอำยคุ วำมตำมบทบญั ญตั กิ ฎหมำยดังกล่ำว (คาพิพากษาศาลฎีกาท่ี ๓๖๒๔/ ๒๕๕๑)

๘๒ จำเลยปฏิบัติหน้ำที่รำชกำรในสังกัดกรมโจทก์ โจทก์จ่ายเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบานาญ แก่จาเลยซึ่งเป็นทายาทของนาย พ. ข้าราชการในสังกัดกรมโจทก์ซ่ึงเป็นสามีจาเลยท่ีถึงแก่ความตาย ในขณะให้จาเลยไป ท้ังท่ีจาเลยเป็นข้าราชการในสังกัดกรมโจทก์ ซ่ึงไม่มีสิทธิได้รับเงินดังกล่าวตาม พระราชกฤษฎีกาเงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบ้ียหวัดบานาญ พ.ศ. ๒๕๒๑ จำเลยได้รับเงินดังกล่ำวไว้โดย สุจรติ และนำไปใชจ้ ่ำยหมดแล้ว ต่อมำโจทก์ทวงถำมให้จำเลยคืนเงินดังกล่ำว แต่จำเลยเพิกเฉย มีปัญหำที่ต้อง วินิจฉัยตำมฎีกำของจำเลยข้อแรกว่ำ เงินช่วยค่ำครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนำญท่ีจำเลยได้รับเป็นลำภมิควรได้ หรือเป็นเงินที่โจทก์มีสิทธิติดตำมเอำคืนได้อย่ำงเจ้ำของทรัพย์สิน เห็นว่ำ จาเลยไม่มีสิทธิได้รับเงินช่วย คา่ ครองชพี ผรู้ บั เบย้ี หวัดบานาญตามกฎหมาย แตโ่ จทกจ์ า่ ยเงนิ ดงั กล่าวใหจ้ าเลยไปโดยผิดหลง จึงเป็นเงิน ที่จาเลยได้รับไว้โดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ และทาให้โจทก์เสียเปรียบ อันเป็นลาภมิควรได้ หาใช่เปน็ เงินทีโ่ จทกม์ ีสิทธิติดตามเอาคนื ได้อยา่ งเจา้ ของทรพั ย์สนิ ไม่ แต่เม่ือได้ควำมว่ำ จำเลยได้รับเงินช่วย ค่ำครองชพี ผู้รับเบย้ี หวัดบำนำญไวโ้ ดยสุจริตและนำไปใช้จ่ำยหมดแล้วก่อนท่ีโจทก์จะเรียกคืน จำเลยจึงไม่ต้อง คืนเงินดังกล่ำวแก่โจทก์ตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำตรำ ๔๑๒ กรณีไม่จำต้องวินิจฉัยฎีกำของ จำเลยข้ออ่ืนและฎีกำของโจทก์อีกต่อไป เพรำะไม่เป็นสำระแก่คดีที่จะทำให้ผลแห่งคดีเปล่ียนแปลง (คาพพิ ากษาศาลฎีกาท่ี ๑๐๘๕๐/๒๕๕๙) ศำลในคดีนี้วินิจฉัยชัดเจนว่ำ เงินพิพำทไม่ใช่กำรติดตำมเอำคืนได้ อย่ำงเจ้ำของทรัพย์สิน แม้ในคำพิพำกษำไม่ได้ระบุชัดเจนว่ำ ไม่ใช่กรณีตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวล กฎหมำยแพง่ และพำณิชย์กต็ ำม แตถ่ ้อยคำทวี่ ่ำ “สิทธิตดิ ตำมเอำคืนไดอ้ ยำ่ งเจ้ำของทรัพย์สิน” ก็เป็นกรณีเรื่อง ของหลกั กรรมสทิ ธน์ิ ั่นเอง ๒.๒.๒ กรณที ี่วินจิ ฉยั วา่ เป็นเรือ่ งกรรมสทิ ธิ์ โจทก์เป็นนิติบุคคล โดยเป็นกรมในรัฐบำล สังกัดกระทรวงศึกษำธิกำร จำเลยเป็นข้ำรำชกำรครู ตำแหน่งอำจำรย์ ๒ โรงเรียน ก. สังกัดกรมโจทก์ จำเลยได้เบิกและรับเงินค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำรไปจำกโจทก์ โดยไมม่ ีสทิ ธติ ำมพระรำชกฤษฎีกำค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำร พ.ศ. ๒๕๒๗ ศำลฎีกำวินิจฉัยว่ำ ขณะจำเลยย่ืนแบบ ขอรับเงินค่ำเช่ำบ้ำนน้ัน จาเลยมีเคหสถานของตนเองอยู่แล้วไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ ตามพระราช กฤษฎีกาคา่ เช่าบา้ นข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๒๗ จำเลยจึงไม่มีสิทธินำหลักฐำนกำรชำระหนี้เงินกู้ยืมจำกธนำคำร มำเบิกค่ำเช่ำบ้ำน โจทก์ทรำบว่ำจำเลยเบิกเงินค่ำเช่ำบ้ำนโดยไม่มีสิทธิและให้สำนักงำนสำมัญศึกษำจังหวัด สงขลำ หนว่ ยงำนในสังกัดโจทกเ์ รยี กคำ่ เช่ำบำ้ นท่ีจำเลยเบิกไปท้ังหมดคืนโจทก์ จำเลยทำหนังสือขอผ่อนชำระ มีปัญหำต้องวินิจฉัยตำมฎีกำของจำเลยว่ำ คดีโจทก์ขำดอำยุควำมหรือไม่ เห็นว่ำ คดีน้ีโจทก์ฟ้องขอให้จาเลย คืนหรือใช้เงินค่าเช่าบ้านท่ีจาเลยเบิกไปโดยไม่มีสิทธิเบิกได้ จึงเป็นเร่ืองที่โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าของทรัพย์สิน ฟ้องเรียกทรัพย์สินท่ีจาเลยได้เบิกไปโดยมิชอบซ่ึงโจทก์ในฐานะเจ้าของทรัพย์สินย่อมมีสิทธิติดตามเอาคืน ได้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ ซึ่งไม่มีกาหนดอายุความ กรณีมิใช่ฟ้องเรียกให้ คืนทรัพย์ตามลักษณะลาภมิควรได้ ฉะน้ัน จึงนำอำยุควำมตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำตรำ ๔๑๙ มำใช้บังคับในกรณีนี้ไม่ได้ คดีโจทก์จึงไม่ขำดอำยุควำม (คาพิพากษาศาลฎีกาที่ ๒๐๔๐/๒๕๕๑) คดีน้ี จำเลยยกขอ้ ตอ่ สวู้ ำ่ กรณีตำมขอ้ พิพำทเป็นเรอื่ งลำภมิควรได้จงึ ต้องใชอ้ ำยคุ วำม ๑ ปี มีข้อสังเกตว่ำ หน่วยงำน ได้ทำหนังสือเรียกค่ำเช่ำบ้ำนคืนจำกจำเลย ย่อมต้องเป็นกรณีของคำสั่งทำงปกครองตำมพระรำชบัญญัติ วิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่ศำลในคดีนี้ไม่ได้นำพระรำชบัญญัติดังกล่ำวมำปรับใช้ แต่วนิ จิ ฉัยว่ำ เปน็ กรณโี จทก์ซึง่ เปน็ เจำ้ ของทรัพยส์ นิ ฟ้องเรียกทรัพย์สินในฐำนะเจ้ำของกรรมสิทธิ์ตำมประมวล

๘๓ กฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำตรำ ๑๓๓๖ ซ่ึงไม่มีอำยุควำม และไม่จำต้องพิจำรณำถึงควำมสุจริตของจำเลย แตอ่ ยำ่ งใด โจทก์ (กองทัพบก) มีฐำนะเป็นนิติบุคคลตำมพระรำชบัญญัติจัดระเบียบรำชกำรกระทรวงกลำโหมฯ เดิมจำเลยเคยรับรำชกำรเป็นทหำรเรือและลำออกจำกรำชกำร จำเลยเป็นผู้มีสิทธิได้รับเ งินเบี้ยหวัด ตำมขอ้ บังคบั กระทรวงกลำโหมว่ำด้วยเงินเบ้ียหวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ ซึ่งสิทธิในกำรได้รับเงินเบี้ยหวัดน้ีจะส้ินสุดลง เม่ือจำเลยกลบั เขำ้ รับรำชกำรในหนว่ ยงำนทีม่ ีสทิ ธิได้รบั เงนิ บำเหนจ็ บำนำญ กับมสี ิทธิได้รับเงินช่วยค่ำครองชีพ ผู้รับเบี้ยหวัดบำนำญ (ช.ค.บ.) เงินบำนำญ และเงินบำเหน็จดำรงชีพ จำเลยขอรับเงินเบ้ียหวัด และรับเงิน ดังกล่ำวเรื่อยมำ ต่อมำจำเลยกลับเข้ำรับรำชกำรในตำแหน่งปลัดองค์กำรบริหำรส่วนตำบล กรมกำรปกครอง กระทรวงมหำดไทย อันเปน็ ตำแหน่งที่มีสิทธิได้รับบำเหน็จบำนำญ ทำให้สิทธิในกำรรับเงินเบ้ียหวัดของจำเลย สน้ิ สุดลงตั้งแต่วันดังกล่ำว แต่จำเลยยังคงขอรับเงินช่วยค่ำครองชีพผู้รับเบ้ียหวัดบำนำญ (ช.ค.บ.) เงินบำนำญ และเงินบำเหน็จดำรงชีพอีกต่อไป จนกระทั่งกรมบัญชีกลำงตรวจพบและแจ้งผู้บัญชำกำรมณฑลทหำรบกท่ี ๒๒ ให้เรียกเงนิ ทจ่ี ำเลยรบั เกนิ ไปตั้งแตว่ นั ทีจ่ ำเลยไม่มีสทิ ธิรับคืน ประเด็นต้องวินิจฉัยตำมฎีกำของโจทก์มีว่ำ คดีของโจทก์ขำดอำยุควำมแล้วหรือไม่ โดยโจทก์ฎีกำว่ำ คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ซ่ึงเป็นหน่วยงำนของรัฐทำหน้ำท่ีเบิกจ่ำยเงินตำมบทบัญญัติของกฎหมำยให้แก่จำเลย ตำมขอ้ บังคับกระทรวงกลำโหมวำ่ ดว้ ยเงนิ เบีย้ หวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ พระรำชกฤษฎีกำเงินช่วยค่ำครองชีพผู้รับเบ้ีย หวัดบำนำญ พ.ศ. ๒๕๒๑ พระรำชบัญญัติบำเหน็จบำนำญข้ำรำชกำร พ.ศ. ๒๔๙๔ ได้ติดตำมเรียกทรัพย์คืน จำกจำเลยซง่ึ ไดร้ บั เงนิ เบยี้ หวดั เงนิ ช่วยคำ่ ครองชีพผรู้ บั เบีย้ หวัดบำนำญ (ช.ค.บ) เงินบำนำญ และเงินบำเหน็จ ดำรงชพี โดยไม่มีสิทธิ โดยมีมูลเหตุท่ีจำเลยปกปิดไม่แจ้งข้อเท็จจริงเก่ียวกับกำรกลับเข้ำรับรำชกำรในตำแหน่ง ทม่ี สี ิทธิได้รบั บำเหน็จบำนำญใหโ้ จทก์ ซ่ึงเป็นสว่ นรำชกำรทเ่ี บิกจ่ำยทรำบ อันเป็นข้อเท็จจริงท่ีเป็นสำระสำคัญ เพ่ือจำเลยจะไม่ได้รับเงินเบี้ยหวัด เงินช่วยค่ำครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนำญ (ช.ค.บ) เงินบำนำญ และเงิน บำเหน็จดำรงชีพผ่ำนกำรเบิกจ่ำยโดยโจทก์ต่อไป จำเลยรับเงินไว้โดยจงใจฝ่ำฝืนไม่ปฏิบัติตำมกฎหมำย โจทก์ ย่อมมีสิทธิติดตำมเรียกทรัพย์คืนแก่ทำงรำชกำรนั้น ศาลฎีกาโดยมติท่ีประชุมใหญ่ เห็นว่ำ คดีน้ีโจทก์ฟ้อง ขอให้จาเลยคืนเงินเบ้ียหวัด เงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบานาญ (ช.ค.บ.) เงินบานาญ และเงิน บาเหน็จดารงชพี ท่ีโจทก์จา่ ยให้แก่จาเลยไป โดยจาเลยไมม่ ีสทิ ธิจะได้รับเงินดังกล่าว เน่ืองจำกจำเลยปิดบัง ไม่ให้โจทก์ทรำบว่ำจำเลยกลับเข้ำรับรำชกำรในตำแหน่งปลัดองค์กำรบริหำรส่วนตำบล อันเป็นตำแหน่งที่มี สทิ ธิไดร้ บั บำเหน็จบำนำญตำมพระรำชบญั ญตั ิบำเหนจ็ บำนำญข้ำรำชกำรสว่ นท้องถิ่น (ฉบับท่ี ๖) พ.ศ. ๒๕๔๓ ทำใหโ้ จทกไ์ ด้รับควำมเสยี หำยและขอ้ เท็จจริงรับฟังได้ตำมคำฟ้อง จึงเป็นกรณีท่ีโจทก์เบิกจ่ำยเงินเบี้ยหวัดจ่ำย ให้แกจ่ ำเลยไปโดยสำคัญผดิ วำ่ จำเลยมสี ทิ ธไิ ด้รบั กำรไดร้ ับเงินเบ้ยี หวัดของจำเลยไปจำกโจทก์จึงเป็นกำรได้รับ ไปโดยมิชอบ และมิใช่กรณีโจทก์เบิกจ่ำยเงินเบ้ียหวัดให้แก่จำเลยเพื่อชำระหนี้ เพรำะเป็นเร่ืองจำเลยขอรับ สวัสดิกำรจำกหน่วยงำนของรัฐ ซ่ึงจำเลยต้องปฏิบัติตำมกฎระเบียบของทำงรำชกำร ดังนี้ แม้เงินท่ีจาเลย ได้รับไปจะเปน็ การได้มาโดยปราศจากมลู อนั จะอา้ งกฎหมายได้ แต่เมื่อเป็นการได้มาโดยมิชอบก็หาใช่เร่ือง ลาภมิควรได้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๐๖ ดังที่จำเลยให้กำรต่อสู้ไม่ โจทก์ในฐานะ เจ้าของเงนิ ที่สง่ มอบใหจ้ าเลยไปโดยสาคญั ผดิ ย่อมมสี ทิ ธติ ิดตามเอาเงินของโจทกค์ ืนจากจาเลยผู้ไม่มีสิทธิที่ จะได้รับหรือยึดถือไว้ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ โดยไม่มีกาหนดอายุความ คดีโจทก์จึงไม่ขำดอำยุควำมดังที่ศำลช้ันต้นวินิจฉัย ท่ีศำลอุทธรณ์ภำค ๓ วินิจฉัยว่ำ คดีโจทก์ขำดอำยุควำม ตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำตรำ ๔๑๖ นั้น ศำลฎีกำไม่เห็นพ้องด้วย ฎีกำของโจทก์ฟังขึ้น พิพำกษำกลับ ให้บังคับคดีไปตำมคำพิพำกษำศำลช้ันต้น ค่ำฤชำธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์และฎีกำให้เป็นพับ

๘๔ (คาพิพากษาศาลฎีกาที่ ๗๘๙๔/๒๕๖๑ (ประชุมใหญ่)) คดีน้ีวินิจฉัยโดยท่ีประชุมใหญ่โดยวำงหลักว่ำ หลักลำภมิควรได้ไม่นำมำใช้ เพรำะ “แม้เงินที่จำเลยได้รับไปจะเป็นกำรได้มำโดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำง กฎหมำยได้ แต่เม่ือเป็นกำรได้มำโดยมิชอบก็หำใช่เรื่องลำภมิควรได้ตำมประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำตรำ ๔๐๖” แต่เป็นเรื่องของเจ้ำของเงินท่ีส่งมอบให้จำเลยไปโดยสำคัญผิดใช้สิทธิติดตำมเอำคืนตำมหลัก กรรมสิทธ์ิ มำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ อย่ำงไรก็ตำม แม้คดีน้ีเป็นเร่ืองของกำร จ่ำยเงินของภำครัฐ ซึ่งมีลักษณะอย่ำงคำส่ังทำงปกครอง แต่ศำลไม่ได้นำหลักในพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำปรับใช้ โจทก์ (สำนักงำนศำลปกครอง) ฟ้องจำเลยซง่ึ เป็นข้ำรำชกำรฝ่ำยศำลปกครองในสังกัดของโจทก์ให้คืน เงินค่ำเช่ำบ้ำน จำเลยให้กำรว่ำ จำเลยมีสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำนได้ตำมระเบียบคณะกรรมกำรข้ำรำชกำรฝ่ำยศำล ปกครองวำ่ ด้วยค่ำเช่ำบำ้ นข้ำรำชกำรฝ่ำยศำลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยจึงไม่ต้องรับผิดคืนเงินค่ำเช่ำบ้ำนที่ เบิกไปจำกโจทก์ จำเลยรับเงินค่ำเช่ำบ้ำนไว้โดยสุจริต ศำลฎีกำวินิจฉัยว่ำ ระเบียบคณะกรรมกำรข้ำรำชกำร ฝ่ำยศำลปกครองว่ำด้วยค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำรฝ่ำยศำลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๕ เป็นระเบียบท่ีคณะกรรมกำร ออกมำเพ่ือช่วยเหลือข้ำรำชกำรในสังกัดของโจทก์ที่ได้รับควำมเดือดร้อนในเร่ืองที่อยู่อำศัยเน่ืองจำก ทำงรำชกำรเป็นเหตุ ข้ำรำชกำรท่ีจะมีสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำนจึงต้องเป็นข้ำรำชกำรที่ทำงรำชกำรหรือ ผู้บังคับบัญชำมีคำสั่งให้ปฏิบัติหน้ำท่ีรำชกำรในท้องที่อื่นซึ่งไม่ใช่ท้องที่ที่เร่ิมรับรำชกำรคร้ังแรก ซ่ึงกำร พิจำรณำว่ำท้องท่ีใดเป็นท้องท่ีที่เร่ิมรับรำชกำรครั้งแรกน้ัน นอกจำกจะพิจำรณำจำกคำสั่งบรรจุแต่งต้ังแล้ว จะต้องพจิ ำรณำจำกกำรปฏิบัติหน้ำที่รำชกำรของข้ำรำชกำรผู้น้ันว่ำได้รำยงำนตัวเพื่อเข้ำปฏิบัติหน้ำท่ีครั้งแรก ท่ีใดด้วย จะถือเอำสถำนที่ที่มีคำสั่งบรรจุแต่งตั้งให้ไปรับรำชกำรเพียงอย่ำงเดียวหำได้ไม่ เพรำะจะเป็นกำร ขัดต่อเจตนำรมณ์ของกำรออกระเบียบดังกล่ำว อีกทั้งจะเป็นช่องทำงให้มีกำรเบิกค่ำเช่ำบ้ำนได้โดยท่ี ข้ำรำชกำรผู้น้ันไม่ต้องไปรับรำชกำร ณ ท้องที่ท่ีมีคำส่ังบรรจุแต่งตั้งให้เข้ำรับรำชกำรครั้งแรก ขณะที่จำเลย ได้รับกำรบรรจุแต่งต้ังให้เข้ำรับรำชกำรที่สำนักงำนศำลปกครองในภูมิภำค ๑๖ (อุบลรำชธำนี) สำนักงำน ศำลปกครองในภูมิภำค ๑๖ (อุบลรำชธำนี) ยังไม่เปิดทำกำร โจทก์จึงมีคำส่ังให้จำเลยช่วยปฏิบัติหน้ำท่ี ที่สำนักงำนศำลปกครองในส่วนกลำงไปพลำงก่อนโดยมีคำสั่งให้จำเลยปฏิบัติหน้ำที่ส่วนธุรกำรฝ่ำยสำรบบคดี สำนักงำนศำลปกครองกลำงซึ่งตั้งอยู่ท่ีกรุงเทพมหำนครจึงต้องถือว่ำจำเลยเริ่มรับรำชกำรคร้ังแรกที่สำนักงำน ศำลปกครองกลำงเม่ือสำนักงำนศำลปกครองกลำงเป็นท้องที่ที่จำเลยเร่ิมรับรำชกำรคร้ังแรกจำเลยก็ย่อมไม่มี สิทธิยื่นแบบขอเบิกค่ำเช่ำบ้ำนในขณะที่รับรำชกำรอยู่ที่สำนักงำนศำลปกครองกลำงโดยอำศัยหลักเกณฑ์เป็น ผู้มีสิทธิได้รับค่ำเช่ำบ้ำนตำมระเบียบคณะกรรมกำรข้ำรำชกำรฝ่ำยศำลปกครองว่ำด้วยค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำร ฝ่ำยศำลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๕ การเบิกค่าเช่าบ้านของจาเลยตามฟ้องจึงไม่ชอบด้วยระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาล ปกครองว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๕ โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยคืนเงิน ค่ำเชำ่ บำ้ นโดยอ้ำงวำ่ จำเลยไม่มสี ิทธิเบกิ ค่ำเช่ำบ้ำนจำกทำงรำชกำรเน่ืองจำกไม่เข้ำหลักเกณฑ์ตำมท่ีกำหนดไว้ ในพระรำชกฤษฎีกำค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำร พ.ศ. ๒๕๒๗ ประกอบหนังสือกรมบัญชีกลำงท่ี กค ๐๕๖๒.๕/๓๗ ลงวันที่ ๙ มกรำคม ๒๕๔๐ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นเจ้าของเงินค่าเช่าบ้านใช้ สิทธิติดตามเอาเงินค่าเช่าบ้านซ่ึงเป็นทรัพย์ของตนคืนจากบุคคลผู้ไม่มีสิทธิจะยึดถือไว้ตามประมวล กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ ซึ่งไม่มีอายุความมิใช่การฟ้องเรียกให้จาเลยรับผิดโดยอาศัย นิติสัมพันธ์ในทางแพ่งอันจะนาบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยลาภมิควรได้มาใช้ บังคับได้ แม้โจทก์มีคำส่ังให้เพิกถอนสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำนของจำเลยจะเป็นคำสั่งทำงปกครอง แต่ในส่วนของ

๘๕ กำรฟ้องขอให้จำเลยคืนเงินค่ำเช่ำบ้ำนที่จำเลยเป็นผู้ขอเบิกโดยไม่มีสิทธิและยึดถือไว้โดยไม่ชอบน้ันหำใช่ก รณี ตำมมำตรำ ๕๑ วรรคหนง่ึ แห่งพระรำชบญั ญตั วิ ธิ ีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ท่ีต้องนำบทบัญญัติ ในมำตรำ ๕๑ วรรคสี่มำบังคับใช้ไม่ (คาพิพากษาศาลฎกี าท่ี ๔๖๑๗/๒๕๖๒) คดีนแ้ี ม้มกี ำรนำพระรำชบัญญัติ วธิ ปี ฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำปรับใช้ด้วย เพรำะมีกำรกล่ำวถึงเรื่องที่มีคำส่ังให้เพิกถอนสิทธิ เบิกค่ำเช่ำบ้ำนว่ำเป็นคำส่ังทำงปกครองก็ตำม แต่ศำลในคดีนี้เห็นว่ำ “แต่ในส่วนของกำรฟ้องขอให้จำเลยคืน เงินค่ำเช่ำบ้ำนที่จำเลยเป็นผู้ขอเบิกโดยไม่มีสิทธิและยึดถือไว้โดยไม่ชอบน้ันหำใช่กรณีตำมมำตรำ ๕๑ วรรคหนึ่ง แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙” และนำหลักมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวล กฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ มำปรับใช้แทน โจทก์ (กรมปศุสัตว์) เป็นส่วนรำชกำรมีฐำนะเป็นนิติบุคคล จำเลยเป็นข้ำรำชกำรในหน่วยงำนของ โจทก์ จำเลยมีหนังสือขอย้ำยจำกจังหวัดปทุมธำนีไปยังจังหวัดขอนแก่น โดยประสงค์ขอเบิกค่ำขนย้ำยและขอ เบิกค่ำเช่ำบ้ำน โจทก์มีคำสั่งย้ำยจำเลยตำมคำขอและจำเลยได้ใช้สิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำน ต่อมำกลุ่มตรวจสอบ ภำยในของโจทกต์ รวจสอบพบว่ำจำเลยเบิกคำ่ เชำ่ บำ้ นโดยไม่มีสิทธิเบิกได้ จึงมคี ำสงั่ เพิกถอนคำสั่งอนุมัติค่ำเช่ำ บำ้ นและเรียกคนื เงินค่ำเช่ำบ้ำน จำเลยเพิกเฉยไมน่ ำเงนิ คำ่ เช่ำบำ้ นมำคนื จำเลยอุทธรณ์คำสั่งดังกล่ำวต่อโจทก์ คณะกรรมกำรโจทก์พิจำรณำแล้วยกอุทธรณ์ จำเลยจึงฟ้องโจทก์ต่อศำลปกครอง ซ่ึงศำลปกครองสูงสุด มคี ำพพิ ำกษำยกฟอ้ งแล้ว โจทก์จึงมำฟอ้ งใช้สิทธิติดตำมเอำคืนเงินท่ีศำลยุติธรรม จำเลยให้กำรว่ำ จำเลยมีสิทธิ ได้รับเงินสวัสดิกำรเบิกค่ำเช่ำบ้ำน จำเลยเข้ำใจหรือเช่ือโดยสุจริตว่ำจำเลยมีสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำน ค่ำเช่ำบ้ำนที่ จำเลยรบั ไวแ้ ลว้ จึงเป็นลำภมิควรได้ ศำลฎีกำวินจิ ฉัยว่ำ การที่โจทก์มีคาสั่งให้จาเลยมีสิทธิเบิกเงินค่าเช่าบ้าน และจาเลยใชส้ ิทธิเบกิ คา่ เช่าบ้าน เป็นคาส่งั ทไี่ มช่ อบด้วยกฎหมาย โจทก์ชอบท่ีจะเพิกถอนได้ ดังนั้น การที่ จาเลยได้รับเงินค่าเช่าบ้านไปจากกรมโจทก์โดยมิชอบและมิใช่กรณีโจทก์จ่ายค่าเช่าบ้านให้แก่จาเลยเพ่ือ ชาระหน้เี พราะเป็นเรื่องท่ีจาเลยขอรับสวัสดิการจากหน่วยงานของรัฐซึ่งจาเลยต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบ ของทางราชการ แมเ้ งนิ ที่จาเลยไดร้ บั ไปเปน็ การไดม้ าโดยปราศจากมลู อันจะอ้างกฎหมายได้ แต่หาใช่เร่ือง ลาภมิควรไดต้ ามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา ๔๐๖ ไม่ โจทก์ในฐานะเจ้าของเงินท่ีส่งมอบให้ จาเลยโดยสาคัญผิดย่อมมีสิทธิติดตามเอาเงินของโจทก์คืนจากจาเลยผู้ไม่มีสิทธิจะไ ด้รับหรือยึดถือไว้ตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชยม์ าตรา ๑๓๓๖ โดยไม่มีกาหนดอายุความ กรมโจทก์เพิกถอนคำสั่งอนุมัติ คำ่ เชำ่ บ้ำนและเรยี กคนื เงินคำ่ เชำ่ บำ้ นโดยไดแ้ จง้ คำสงั่ ให้จำเลยโดยชอบแล้วจำเลยเพกิ เฉยไมค่ ืนเงินแก่โจทก์จึง ตกเป็นผู้ผิดนัดต้องเสียดอกเบ้ียแก่โจทก์นับแต่วันที่ถือว่ำจำเลยได้รับหนังสือแจ้งให้นำส่งค่ำเช่ำบ้ำนคืน (คาพิพากษาศาลฎีกาท่ี ๑๑๖๓/๒๕๖๓) มีข้อสังเกตว่ำ ในคดีน้ีศำลอุทธรณ์วินิจฉัยให้ยกฟ้องโจทก์ซ่ึงใน คำพิพำกษำศำลฎีกำฉบับนี้ไม่ได้ให้รำยละเอียดของคำพิพำกษำศำลอุทธรณ์ดังกล่ำวเอำไว้ คดีน้ีสืบเน่ืองจำก กำรท่ีจำเลยดำเนินกำรอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งเพิกถอนคำส่ังอนุมัติค่ำเช่ำบ้ำนและเรียกเงินคืนค่ำเช่ำบ้ำนจนศำล ปกครองสูงสุดพิพำกษำยกฟ้อง ย่อมหมำยควำมว่ำ คำสั่งท่ีให้เงินจำเลยเป็นคำส่ังทำงปกครองท่ีไม่ชอบด้วย กฎหมำย แต่ในคดีน้ีศำลฎีกำไม่ได้นำหลักในพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำปรบั ใช้ แต่วนิ ิจฉยั ว่ำเรอ่ื งนี้ไมใ่ ช่ลำภมิควรได้ โดยให้เหตุผลว่ำ “แม้เงินที่จำเลยได้รับไปจะเป็นกำรได้มำโดย ปรำศจำกมูลอันจะอ้ำงกฎหมำยได้ แต่เมื่อเป็นกำรได้มำโดยมิชอบก็หำใช่เรื่องลำภมิควรได้” และนำหลักตำม มำตรำ ๑๓๓๖ แหง่ ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชยม์ ำปรับใช้ คดีสืบเนื่องมำจำกโจทก์ (สำนักงำนศำลปกครอง) ยื่นฟ้องจำเลยต่อศำลปกครองกลำง ต่อมำ คณะกรรมกำรวินิจฉัยชี้ขำดอำนำจหน้ำท่ีระหว่ำงศำลวินิจฉัยว่ำ คดีน้ีอยู่ในอำนำจพิจำรณำพิพำกษำของศำล ยุติธรรม คดีจึงโอนมำศำลช้ันต้น โจทก์ฟ้องว่ำ โจทก์ได้ออกคำส่ังให้จำเลยคืนเงินค่ำเช่ำบ้ำน จำเลยเพิกเฉย

๘๖ และจำเลยอทุ ธรณ์คำสงั่ ดงั กล่ำว เลขำธิกำรสำนักงำนศำลปกครองมีคำส่ังให้ยกอุทธรณ์จำเลย โจทก์จึงใช้สิทธิ ติดตำมเอำคืนเงินค่ำเช่ำบ้ำนคืนจำกจำเลยตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ ขอให้ จำเลยชำระเงิน พร้อมดอกเบี้ย จำเลยให้กำรว่ำ ขณะที่จำเลยปฏิบัติหน้ำที่ท่ีสำนักงำนศำลปกครองกลำง น้ัน จำเลยไมเ่ คยเบิกค่ำเชำ่ บำ้ น จนกระท่ังคณะกรรมกำรข้ำรำชกำรฝำ่ ยศำลปกครองมีมติเห็นชอบให้ออกระเบียบ คณะกรรมกำรขำ้ รำชกำรฝ่ำยศำลปกครอง ว่ำดว้ ยคำ่ เช่ำบ้ำนข้ำรำชกำรฝ่ำยศำลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลย ใช้สิทธเิ บกิ คำ่ เช่ำบ้ำนและโจทก์อนุมัติให้จำเลยใช้สิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำนตลอดมำ ต่อมำเลขำธิกำรสำนักงำนศำล ปกครองมีคำสั่งเพกิ ถอนสิทธกิ ำรเบกิ คำ่ เช่ำบ้ำนของจำเลยและเรียกเงินท่ีเบิกจ่ำยไปท้ังหมด จำเลยเห็นว่ำเป็น คำสั่งที่ไม่ชอบ เพรำะกำรท่ีโจทก์อนุมัติให้จำเลยเบิกค่ำเช่ำบ้ำนโจทก์ย่อมต้องทรำบดีอยู่แล้วว่ำจำเลยเป็นผู้มี สิทธิตำมระเบียบของโจทก์ โจทก์ใช้สิทธิฟ้องคดีโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนำจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ศำลฎีกำ วินิจฉัยว่ำ จำเลยได้รับกำรบรรจุแต่งตั้งให้เข้ำรับรำชกำรคร้ังแรกที่สำนักงำนศำลปกครองในภูมิภำค ๖ แตข่ ณะนน้ั สำนักงำนศำลปกครองในภูมิภำค ๖ ยังไม่เปิดทำกำร โจทก์จึงมีคำส่ังให้จำเลยช่วยปฏิบัติหน้ำท่ีใน ส่วนกลำง (กรุงเทพมหำนคร) ไปก่อน จนกระทั่งโจทก์มีคำสั่งให้จำเลยช่วยปฏิบัติหน้ำท่ีในสำนักงำน ศำลปกครองกลำง จำเลยปฏิบัติหน้ำที่ในส่วนกลำงมำโดยตลอด ไม่เคยเดินทำงไปปฏิบัติหน้ำที่ในต่ำงท้องที่ ต่อมำโจทก์ออกระเบียบคณะกรรมกำรข้ำรำชกำรฝ่ำยศำลปกครอง ว่ำด้วยค่ำเช่ำบ้ำนข้ำรำชกำรฝ่ำยศำล ปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๕ และจำเลยได้ยื่นแบบขอรับเงินค่ำเช่ำบ้ำนโดยได้รับอนุมัติให้เบิกจ่ำยรวม ๑๑๘ เดือน เป็นเงิน ๒๗๙,๑๐๐ บำท แต่สำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินมีหนังสือทักท้วงเร่ืองกำรเบิกจ่ำยค่ำเช่ำบ้ำน โจทก์ แต่งตงั้ คณะกรรมกำรสอบสวนข้อเท็จจริงพบว่ำ จำเลยเป็นผู้ไม่มีสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำน เน่ืองจำกเป็นข้ำรำชกำร ฝ่ำยศำลปกครองที่บรรจุแต่งต้ังก่อนระเบียบดังกล่ำวใช้บังคับ จึงมีคำส่ังเพิกถอนสิทธิกำรเบิกค่ำเช่ำบ้ำนและ เรยี กเงนิ คนื ท่ีเบกิ จำ่ ยไปแล้วทัง้ หมด จำเลยอุทธรณค์ ำสง่ั ดังกล่ำว เลขำธิกำรสำนักงำนศำลปกครองเห็นว่ำเป็น คำสงั่ ที่ชอบ ให้ยกอทุ ธรณจ์ ำเลยเนอ่ื งจำกถือวำ่ ทอ้ งทท่ี ีเ่ รม่ิ รับรำชกำรครัง้ แรกของจำเลย คือ กรุงเทพมหำนคร จำเลยจึงไม่สิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำน จึงมีประเด็นตำมฎีกำของจำเลยว่ำ จำเลยมีสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำนตำมระเบียบ ดังกล่ำวหรือไม่ ศำลฎีกำเห็นว่ำ เงื่อนไขในกำรเบิกค่ำเช่ำบ้ำน คือ ต้องเป็นข้ำรำชกำรที่ได้รับคำสั่งให้เดินทำง ไปประจำสำนักงำนในต่ำงท้องท่ี กล่ำวคือ จะต้องปรำกฏข้อเท็จจริงว่ำ ข้ำรำชกำรผู้นั้นได้เดินทำงไปประจำ สำนักงำนในต่ำงท้องท่ีและมีกำรรำยงำนตัวเพื่อเข้ำรับหน้ำท่ี เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังเป็นที่ยุติว่ำจำเลยได้รับกำร บรรจุที่สำนักงำนศำลปกครองในภูมิภำค ๖ ซ่ึงยังไม่ได้เปิดทำกำร และโจทก์มีคำส่ังให้จำเลยช่วยปฏิบัติ รำชกำรทีส่ ำนักงำนศำลปกครองในส่วนกลำงไปจนถงึ ปจั จุบันโดยทจ่ี ำเลยไมเ่ คยเดินทำงไปปฏิบัติหน้ำท่ีประจำ สำนักงำนในต่ำงท้องท่ีแตอ่ ย่ำงใด จำเลยย่อมไมใ่ ชข่ ำ้ รำชกำรผูไ้ ด้รับคำส่ังให้เดินทำงไปประจำสำนักงำนในต่ำง ทอ้ งทีท่ ี่จะมสี ิทธเิ บกิ คำ่ เช่ำบ้ำน สว่ นประเด็นตำมฎกี ำของจำเลยทีว่ ่ำ ฟอ้ งโจทก์ขำดอำยคุ วำมหรือไม่ จำเลยได้ ฎีกำว่ำ กำรที่จำเลยมีสิทธิเบิกเงินค่ำเช่ำบ้ำนจำกโจทก์นั้นเป็นผลทำงกฎหมำยอันเน่ืองมำจำกกำรท่ีโจทก์มี คำส่ังอนุมัติสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำนให้แก่จำเลยตำมระเบียบข้ำงต้น อันมีลักษณะเป็นคำส่ังทำงปกครองหรือ นิติกรรมทำงปกครองที่เป็นกำรให้ประโยชน์ท่ีเป็นเงินตำมนัยมำตรำ ๕ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำร ทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โจทกใ์ ช้อำนำจเพิกถอนสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำนของจำเลยพร้อมเรียกเงินคืนโดยให้มีผล ย้อนหลังไปจนถึงวันออกคำส่ังอนุมัติสิทธิเบิกค่ำเช่ำบ้ำน ซ่ึงกำรเพิกถอนและเรียกเงินคืนในลักษณะดังกล่ำว ย่อมเป็นไปตำมมำตรำ ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ว่ำให้ใช้ บทบญั ญตั วิ ำ่ ดว้ ยลำภมิควรได้ จึงไม่อำจนำมำตรำ ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์มำใช้บังคับ ได้ ฟ้องโจทก์จงึ ขำดอำยคุ วำม นัน้ ศำลฎีกำวินจิ ฉัยในประเด็นน้ีว่ำ โจทก์ในฐานะหน่วยงานของรัฐอนุมัติเบิก เงนิ คา่ เชา่ บ้านให้จาเลยไปโดยไม่ถูกต้องตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาล

๘๗ ปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยจาเลยไม่มีสิทธิได้รับเงินค่าเช่า บา้ น ถือไมไ่ ด้วา่ เงินค่าเช่าบา้ นที่จาเลยรบั ไปจากโจทกต์ ามคาฟ้องเป็นการได้มาโดยคาสั่งทางปกครองหรือ นิติกรรมทางปกครองที่เป็นการให้ประโยชน์ท่ีเป็นเงินตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การท่โี จทก์จะเพกิ ถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของจาเลยพร้อมเรียกเงินคืน โดยให้มีผลย้อนหลังไปจนถึงวันออกคาสั่งอนุมัติสิทธิเบิกค่าเช่าบ้าน หาจาต้องนาบทบัญญัติว่าด้วยลาภมิ ควรได้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับโดยอนุโลมตามมาตรา ๕๑ วรรคส่ี แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ว่ามีอายุความหนึ่งปีนับแต่เวลาท่ีโจทก์รู้ว่ามี สทิ ธิเรยี กคืนตามมาตรา ๔๑๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่เป็นการที่โจทก์ใช้สิทธิเรียกร้อง ใหจ้ าเลยคืนเงนิ ค่าเช่าบ้านตามคาฟ้องในฐานะผู้มีสิทธิในเงินน้ันย่อมมีสิทธิติดตามและเอาคืนซ่ึงทรัพย์สิน ของตนจากบุคคลผู้ไม่มีสิทธิได้ตามมาตรา ๑๓๓๖ ท่ีไม่มีกาหนดอายุความ พิพำกษำยืนให้จำเลยชำระเงิน (คาพิพากษาศาลฎีกาท่ี ๒๘๕๔/๒๕๖๓) คดีนี้จำเลยได้ยกข้อต่อสู้ตำมพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำง ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ว่ำ กำรออกคำสั่งเรียกเงินคืนเป็นกำรออกคำส่ังทำงปกครอง ย่อมต้องอยู่ภำยใต้บังคับ ของพระรำชบัญญัตดิ ังกลำ่ ว แตศ่ ำลฎีกำวนิ จิ ฉัยว่ำ กำรรับเงนิ ค่ำเช่ำบ้ำนของจำเลยไม่ใช่กำรรับมำ “โดยคำส่ัง ทำงปกครองหรือนิติกรรมทำงปกครองที่เป็นกำรให้ประโยชน์ท่ีเป็นเงินตำมนัยมำตรำ ๕ แห่งพระรำชบัญญัติ วิธปี ฏบิ ัตริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙” กำรฟ้องคดเี ก่ยี วกบั กำรเรียกคืนเงนิ ตอ่ ศำลยุตธิ รรมนี้ โดยส่วนใหญ่มีประเด็นปัญหำที่ต้องพิจำรณำว่ำ กำรฟอ้ งคดีของโจทก์ขำดอำยคุ วำมหรือไม่ เดิมศำลยุติธรรมได้เคยตดั สินโดยกำรนำหลักลำภมิควรได้มำปรับใช้ เมือ่ นำหลักดังกลำ่ วมำปรับใชย้ ่อมนำเรื่องควำมสุจริตของโจทกม์ ำพิจำรณำประกอบด้วย ดังเช่นในคำพิพำกษำ ว่ำ “เป็นเร่ืองท่ีโจทก์ไม่มีหน้ำท่ีต้องจ่ำยให้จำเลยและจำเลยก็ไม่มีสิทธิรับเงินจำนวนดังกล่ำว แต่จาเลยรับไป โดยสุจริตเข้าใจว่าตนมีสิทธิท่ีจะเบิกค่าเช่าบ้านได้ตำมกฎหมำย กำรท่ีจำเลยรับเงินไปจำกโจทก์จึงเป็นกำร ได้มำโดยปรำศจำกมูลอันจะอ้ำงกฎหมำยได้ และเปน็ ทำงใหโ้ จทก์เสยี เปรยี บ” (คำพิพำกษำศำลฎีกำท่ี ๓๖๒๔/ ๒๕๕๑) แต่แนวคำพิพำกษำของศำลยุติธรรมในปัจจุบันไปในทิศทำงของ “สิทธิติดตำมเอำคืนตำมหลัก กรรมสิทธิ์” โดยไม่ได้พิจำรณำตำมพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งศำลจะ วินิจฉัยว่ำ เม่ือจำเลยไม่มีสิทธิในเงินท่ีรับไป โจทก์ย่อมมีสิทธิติดตำมเอำคืนซึ่งเงินน้ันตำมมำตรำ ๑๓๓๖ แห่ง ประมวลกฎหมำยแพ่งและพำณิชย์ โดยไม่ได้นำเรื่องควำมสุจริตของจำเลยมำประกอบกำรพิจำรณำอย่ำงหลัก ลำภมิควรได้ อีกทัง้ กำรติดตำมเอำคืนตำมหลักกรรมสิทธ์ิเป็นเร่ืองท่ีไม่มีอำยุควำม คดีควำมหลำยคดีก็เป็นคดี ทีห่ ำกเป็นเรื่องลำภมคิ วรได้ ก็ย่อมขำดอำยุควำมไปแลว้ แต่เมื่อศำลนำหลักกรรมสิทธิ์มำใช้ แม้จำเลยรับเงินไป โดยสุจริตเป็นหลำยปี ก็จะถูกติดตำมเอำคืนได้ทุกเมื่อ และมีข้อสังเกตในเรื่องคำสั่งทำงปกครองว่ำ ศำลยุติธรรมเห็นว่ำ กำรออกคำส่ังเพิกถอนกำรจ่ำยเงิน รวมถึงคำส่ังให้จำเลยคืนเงิน ไม่ใช่คำส่ังทำงปกครอง ตำมพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อวินิจฉัยแล้วว่ำไม่ใช่คำสั่งทำงปกครอง ศำลยุติธรรมจึงไม่ได้นำหลักตำมมำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำปรับใช้

๘๘ บทที่ ๔ วเิ คราะห์ปัญหาเกี่ยวกับการเรยี กคนื ประโยชน์อันเน่อื งมาจากการเพกิ ถอนคาส่งั ทางปกครอง ๑. การเรียกคืนประโยชน์อนั เนือ่ งมาจากการเพกิ ถอนคาส่ังทางปกครอง ๑.๑ การเรียกคืนประโยชน์ตามมาตรา ๕๑ วรรคส่ี แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ควำมเป็นกฎหมำยกลำงของพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ตำมท่ี กำหนดไว้ในมำตรำ ๓๑๓๐ ของกฎหมำยดังกล่ำวน้ี ไม่ได้เป็นเพียงบทบัญญัติท่ีกำหนดถึงควำมเป็นกฎหมำย กลำงของพระรำชบัญญัติฉบบั ดังกล่ำวเท่ำน้นั บทบัญญตั มิ ำตรำนี้ยังแสดงให้เห็นถึงควำมผูกพันทำงกฎหมำยที่ มีต่อองค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครอง คู่กรณี รวมถึงองค์กรที่ทำหน้ำท่ีในกำรควบคุมตรวจสอบควำมชอบด้วย กฎหมำยของฝำ่ ยปกครองในกำรใชก้ ำรตีควำมกฎหมำยอกี ดว้ ย กล่ำวคือ องค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครอง คู่กรณี รวมถึงองค์กรที่ทำหน้ำท่ีในกำรควบคุมตรวจสอบควำมชอบด้วยกฎหมำยของฝ่ำยปกครอง จะต้องใช้บังคับ พระรำชบญั ญัติวิธปี ฏบิ ัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในกรณดี ังตอ่ ไปนี้ ๑. กรณที ่ไี ม่มกี ฎหมำยกำหนดถงึ กำรเตรียมกำรและกำรดำเนินกำรของเจ้ำหน้ำท่ีเพ่ือจัดให้มี คำส่ังทำงปกครองหรือกฎ และรวมถึงกำรดำเนินกำรใด ๆ ในทำงปกครองตำมที่กำหนดไว้ในพระรำชบัญญัติ วิธปี ฏิบตั ริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไวเ้ ปน็ กำรเฉพำะ หรือ ๒. กรณีท่ีมีกฎหมำยเฉพำะกำหนดถงึ กำรเตรียมกำรและกำรดำเนินกำรของเจ้ำหน้ำท่ีเพื่อจัด ให้มีคำสั่งทำงปกครองหรือกฎ และรวมถึงกำรดำเนินกำรใด ๆ ในทำงปกครองตำมท่ีกำหนดไว้ใน พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไว้แล้ว แต่กฎหมำยเฉพำะดังกล่ำวมีหลักเกณฑ์ท่ี ประกันควำมเป็นธรรมหรือมีมำตรฐำนในกำรปฏิบัติรำชกำรไม่ต่ำกว่ำหลักเกณฑ์ท่ีกำหนดในพระรำชบัญญัติ วิธีปฏิบตั ริ ำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๓. กรณีที่มีกฎหมำยเฉพำะกำหนดขั้นตอนและระยะเวลำอุทธรณ์หรือโต้แย้ง คำสั่ง ทำงปกครองไวแ้ ลว้ ใหถ้ ือปฏิบัตติ ำมขนั้ ตอนและระยะเวลำอทุ ธรณห์ รือโต้แย้งท่ีกฎหมำยเฉพำะกำหนด ควำมเป็นกฎหมำยกลำงของพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ภำยใต้ เง่ือนไขกำรใช้บังคับข้ำงต้นนี้ คือกำรเข้ำไปแทนที่กฎหมำยเฉพำะเพ่ือให้มีข้ันตอนเหมือนกันและเพ่ือให้กำร ปฏิบัติรำชกำรมีวิธีกำรท่ีเป็นแบบเดียวซึ่งจะง่ำยต่อควำมเข้ำใจของประชำชน๑๓๑ ดังนั้น กฎหมำยวิธีปฏิบัติ รำชกำรทำงปกครองจึงเป็นกฎหมำยที่กำหนดกฎเกณฑ์ทั่วไปเก่ียวกับกำรปฏิบัติหน้ำท่ีขององค์กรเจ้ำหน้ำที่ ฝ่ำยปกครอง โดยเฉพำะอย่ำงย่ิงกรณีที่เก่ียวกับกระบวนกำรออกคำส่ังทำงปกครองและขั้นตอนปฏิบัติภำย ๑๓๐ พระรำชบัญญตั วิ ิธีปฏบิ ตั ิรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มำตรำ ๓ วิธปี ฏบิ ัติรำชกำรทำงปกครองตำมกฎหมำยต่ำง ๆ ให้เป็นไปตำมท่ีกำหนดในพระรำชบัญญัติน้ี เว้นแต่ใน กรณีท่ีกฎหมำยใดกำหนดวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองเร่ืองใดไว้โดยเฉพำะและมีหลักเกณฑ์ท่ีประกันควำมเป็นธรรมหรือมี มำตรฐำนในกำรปฏิบตั ิรำชกำรไม่ตำ่ กวำ่ หลกั เกณฑท์ ี่กำหนดในพระรำชบญั ญัติน้ี ควำมในวรรคหนึง่ มิให้ใช้บังคบั กับข้นั ตอนและระยะเวลำอุทธรณห์ รือโต้แย้งท่กี ำหนดในกฎหมำย ๑๓๑ ชัยวฒั น์ วงศว์ ัฒนศำนต,์ กฎหมำยวิธีปฏิบัตริ ำชกำรทำงปกครอง, (กรงุ เทพ : จิรรชั กำรพมิ พ,์ ๒๕๔๐), น.๑๖๗.

๘๙ หลังจำกท่ีได้ออกคำสั่งทำงปกครองแล้ว แม้ว่ำเนื้อหำส่วนใหญ่ของกฎหมำยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองจะ เกยี่ วข้องกบั “วธิ ีพิจำรณำ” เรื่องทำงปกครอง อันเปน็ กฎหมำยวิธีสบญั ญัติก็ตำม แต่กฎหมำยฉบับนี้ก็มีเนื้อหำ บำงส่วนทีเ่ ป็นกฎหมำยสำรบญั ญตั ดิ ้วย เช่น บทบัญญัตทิ เี่ กยี่ วกับคำสง่ั ทำงปกครองและข้อกำหนดประกอบใน คำสั่งทำงปกครอง เป็นต้น นอกจำกควำมต้องกำรในกำรใช้บังคับกฎหมำยปกครองเฉพำะเรื่องเป็นไปอย่ำงมี ประสิทธิภำพและมีระบบระเบียบแล้ว กฎหมำยวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครองยังได้ประกันสิทธิและกำหนด หน้ำที่ของเอกชนในกระบวนวิธีพิจำรณำเร่ืองทำงปกครองไว้อย่ำงชัดเจน และเปิดโอกำสให้เอกชนเข้ำ มำมี บทบำทในกระบวนวิธีพิจำรณำเร่ืองทำงปกครองอีกด้วย๑๓๒ ดังนั้น ด้วยควำมเป็นกฎหมำยกลำงของ พระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้ำงต้น องค์กรเจ้ำหน้ำที่ฝ่ำยปกครอง คู่กรณี รวมถงึ องค์กรที่ทำหนำ้ ทีใ่ นกำรควบคุมตรวจสอบควำมชอบด้วยกฎหมำยของฝ่ำยปกครองจะต้องใช้บทบัญญัติ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นมำตรหรือเกณฑ์ในกำรปฏิบัติหน้ำที่ ในกำรใช้สิทธิ และในกำรตรวจสอบควำมชอบด้วยกฎหมำยของคำส่ังทำงปกครอง เว้นแต่จะเป็นกรณีที่เข้ำ ข้อยกเวน้ ของกำรบังคับใช้พระรำชบัญญตั วิ ธิ ีปฏิบตั ิรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ๑.๒ โครงสร้างและสถานะของบทบญั ญัติ มำตรำ ๕๑ แห่งพระรำชบัญญัติวิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นบทบัญญัติของ กฎหมำยท่ีกำหนดเก่ียวกับกำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยซ่ึงเป็นกำรให้ประโยชน์แก่ ผรู้ บั คำส่ังทำงปกครอง มำตรำ ๕๑ นี้ ถูกกำหนดไว้ใน “ส่วนท่ี ๖ กำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครอง” ของหมวด ๒ คำส่งั ทำงปกครอง ในส่วนท่ี ๖ กำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองนี้ ประกอบไปด้วยบทบัญญัติทั้งส้ิน ๕ มำตรำ ตำมลำดับ ดงั น้ี - อำนำจในกำรเพกิ ถอนคำส่งั ทำงปกครองของเจำ้ หน้ำท่หี รือผู้บงั คบบัญชำ (มำตรำ ๔๙) - กำรเพิกถอนคำสงั่ ทำงปกครองที่ไมช่ อบดว้ ยกฎหมำยซึ่งเป็นกำรสร้ำงภำระ (มำตรำ ๕๐) - กำรเพิกถอนคำส่ังทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยซ่ึงเป็นกำรให้ประโยชน์ (มำตรำ ๕๑ และมำตรำ ๕๒) ระยะเวลำในกำรเพิกถอนคำสั่งทำงปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมำยซึ่งเป็นกำรให้ประโยชน์ (มำตรำ ๔๙ วรรคสอง) - กำรยกเลิกคำสั่งทำงปกครองที่ชอบด้วยกฎหมำยซึ่งเป็นกำรสร้ำงภำระ (มำตรำ ๕๓ วรรค หนง่ึ ) - กำรยกเลกิ คำสงั่ ทำงปกครองท่ีชอบดว้ ยซึ่งเปน็ กำรให้ประโยชน์ (มำตรำ ๕๓ วรรคสอง) ๑๓๒ วรเจตน์ ภำคีรตั น,์ อ้างแลว้ เชิงอรรถที่ ๔, น.๑๐๖.

๙๐ จำกโครงสร้ำงของบทบัญญตั ใิ นส่วนท่ี ๖ ดงั กลำ่ ว สำมำรถแสดงเปน็ แผนภูมิได้ ดังนี้๑๓๓ การเพกิ ถอนคาสั่งทางปกครองทีไ่ ม่ชอบดว้ ยกฎหมาย คาส่งั ทางปกครองท่ีให้ประโยชน์ คาสง่ั ทางปกครองทีส่ ร้างภาระ คาสัง่ ทางปกครองซ่ึงไม่ใหป้ ระโยชน์ มำตรำ ๕๑ ส่วนแรก : ดุลพินิจเพิกถอนทั้งหมดหรือ มำตรำ ๕๐ ส่วนแรก : ดุลพินิจเพิกถอนท้ังหมดหรือ บำงสว่ นให้มผี ลย้อนหลัง, มีผลต้ังแต่ปัจจุบันหรือมีผล บำงส่วนให้มผี ลยอ้ นหลัง, มีผลตั้งแต่ปัจจุบันหรือมีผล ในอนำคต ในอนำคต --------------------------------------------------------------- หลักการคมุ้ ครองความเช่ือถือไว้วางใจ คำส่ังทำงปกครองที่เป็น คำสั่งทำงปกครองอ่ืน กำรใหเ้ งนิ , ทรพั ย์สินหรือ (มำตรำ ๕๒) ประโยชน์ท่ีแบ่งแยกได้ (มำตรำ ๕๑) กรณีท่ีใช้ประโยชน์ท่ีได้ กรณีผู้รับคำส่ังเชื่อโดย หมดไปแล้วโดยสุจริต สุจริตในควำมคงอยู่ของ เจำ้ หน้ำที่จะไมเ่ พกิ ถอน คำสั่งทำงปกครอง เมื่อมี กำรเพิกถอนคำส่ังแล้ว ผู้รั บ คำ สั่ งย่ อ มมี สิ ท ธิ ไ ด้ รั บ ค่ ำ ท ด แ ท น ค ว ำ ม เสยี หำย การยกเลิกคาส่ังทางปกครองทีช่ อบด้วยกฎหมาย คาสั่งทางปกครองทใี่ ห้ประโยชน์ คาสง่ั ทางปกครองท่สี ร้างภาระ คาส่งั ทางปกครองซ่ึงไมใ่ ห้ประโยชน์ มำตรำ ๕๓ วรรคสอง ดุลพินิจยกเลิกตำมเหตุท่ี มำตรำ ๕๓ วรรคหน่ึง ดุลพินิจยกเลิกทั้งหมดหรือ กฎหมำยกำหนดโดยยกเลิกทั้งหมดหรือบำงส่วน ให้มี บำงส่วน ใหม้ ีผลต้ังแต่ปจั จุบันหรือมีผลในอนำคต ผลตงั้ แต่ปัจจบุ ัน หรอื มผี ลในอนำคต ขอ้ สงั เกต : ข้อยกเว้น : ๑) จะยกเลกิ ไดต้ ้องมีเหตทุ ่ีกฎหมำยกำหนด ๑) ไม่ต้องยกเลิกถ้ำต้องทำคำสั่งทำงปกครองทำนอง ๒) กรณคี ุ้มครองควำมเชื่อถอื ไว้วำงใจ รัฐต้องชดใช้ค่ำ เดยี วกันนั้นอีก ทดแทนควำมเสยี หำย (มำตรำ ๕๓ วรรค ๑) ๒) ไม่ต้องยกเลิกถ้ำกำรยกเลิกไม่อำจทำได้เพรำะเหตุ --------------------------------------------------------------- อืน่ ข้อพิจำรณำเพ่ิมเติม : คำสั่งทำงปกครองท่ีเป็นกำรให้ เงิน, ทรัพย์สินหรือประโยชน์ท่ีอำจแบ่งได้อำจถูก ยกเลิกโดยให้มีผลย้อนหลังหรือให้มีผลในอนำคตได้ หำกตอ้ งดว้ ยเหตตุ ำมมำตรำ ๕๓ วรรคส่ี ๑๓๓ นำมำจำก วรเจตน์ ภำคีรัตน,์ อา้ งแลว้ เชิงอรรถท่ี ๔, น.๒๖๔-๒๖๕. โดยมีกำรปรบั ปรงุ รปู แบบเลก็ น้อย