Libro Ordenamiento Territorial- IG-UNAM

La política de ordenamiento territorial en México



La política de ordenamiento territorial en México: de la teoría a la pr áctica María Teresa Sánchez Salazar Gerardo Bocco Verdinelli José María Casado Izquierdo (Coordinadores) Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) Instituto de Geografía (IGg) Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental (CIGA) Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC)

Los capítulos de este libro fueron arbitrados por pares académicos. El texto en su conjunto se privilegia con el aval de las instituciones editoras. Primera edición: 14 de noviembre de 2013 D.R. © Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental (CIGA) Campus Morelia de la UNAM Antigua carretera a Pátzcuaro 8701 Col. Ex Hacienda de San José de la Huerta C.P. 58190, Morelia, Michoacán, México www.ciga.unam.mx/ciga Instituto de Geografía Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) Circuito de la Investigación Científica s/n, Ciudad Universitaria, Coyoacán, C.P. 04510, México, D.F. www.igg.unam.mx/sigg/ Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC-Semarnat) Periférico sur 5000, Col. Insurgentes Cuicuilco, C.P. 04530. México, D.F. www.inecc.gob.mx Coordinación editorial y formación: Raúl Marcó del Pont Lalli Foto de la portada: Dr. José María Casado Izquierdo Disponible en la sección editorial de las páginas del Instituto de Geografía: www.igg.unam.mx/sigg/, del CIGA: www.ciga.unam.mx y en la de publicaciones del INECC: http://www2.inecc.gob.mx/ ISBN: 978-607-02-4848-1 Impreso y hecho en México

Índice Prólogo 11 15 Introducción 19 Gerardo Bocco Verdinelli, María Teresa Sánchez Salazar y José María Casado Izquierdo 47 79 La política de ordenamiento territorial en México: de la teoría a la práctica. Reflexiones sobre sus avances y retos a futuro María Teresa Sánchez Salazar, José María Casado Izquierdo y Gerardo Bocco Verdinelli Primera parte. Legislación, normatividad y enseñanza. Una mirada crítica El ordenamiento territorial en la legislación mexicana Antonio Azuela de la Cueva Aspectos normativos e institucionales del ordenamiento ecológico y territorial Basilio Verduzco Chávez

Ordenamiento ecológico y educación 107 Ileana Espejel Segunda parte. Experiencias internacionales y análisis comparativos El ordenamiento territorial y urbano y la gestión 133 de riesgos en Cuba. De la teoría a la práctica Carlos Manuel Rodríguez Otero Ordenamiento ambiental. Experiencias prácticas y 167 metodológicas en el instituto de geografía tropical de Cuba Marisela Quintana Orovio, Juan Mario Martínez Suárez, María del Carmen Martínez Hernández,Carmen L. González Garciandía y Odil Durán Zarabozo Los planes de ordenación del territorio en México y 193 España: una visión integrada Lorena Poncela Rodríguez Tercera parte. Teoría, métodos y técnicas del ordenamiento ecológico y territorial Evaluación y cartografía de paisajes visuales en 221 planificación ambiental Sara Barrasa García La serie IV de uso del suelo y vegetación escala 1:250,000 243 de INEGI, información del periodo 2007-2008 Arturo Victoria Hernández, Martín Niño Alcocer y José Alberto Rodríguez Ávalos

Inventarios participativos de fauna para el ordenamiento 269 territorial comunitario del ejido de Tumbisca: importancia para la toma de decisiones Luis Fernando Alvarado Ramos, Alejandro Mijangos Betanzos, Gilberto Federico García Ruiz y José de Jesús Alfonso Fuentes Junco Cuarta parte. Los aspectos culturales y experiencias de participación en el ordenamiento ecológico y territorial La cuenca de Cuitzeo, Michoacán: patrimonio 297 arqueológico y ordenamiento territorial Agapi Filini Participación social en el proceso de ordenamiento 319 ecológico en Valle de Guadalupe, Baja California, México Pablo Abdiel Álvarez Morales y Juana Claudia Leyva Aguilera Quinta parte. Ordenamientos ecológicos y territoriales a distintas escalas. Estudios de caso Programa de Ordenamiento Ecológico General del 343 Territorio (poegt) de México: una primera aproximación en el sexenio 2006-2012 José Ramón Hernández Santana, Manuel Bollo Manent, Ana Patricia Méndez Linares y Celia López Miguel Potencial natural del territorio: base para el 381 ordenamiento de la ganadería bovina Ana Cecilia Travieso Bello, Ángel Guadalupe Priego Santander y Patricia Moreno-Casasola

Sexta parte. Ordenamiento ecológico y 409 territorial en zonas costeras. Instrumentos, 425 políticas y aspectos metodológicos Situación actual de los instrumentos de planeación territorial en las zonas costeras y marinas de México. El caso del ordenamiento ecológico del territorio Fernando Antonio Rosete Vergés, Gilberto Enríquez Hernández y Salomón Díaz Mondragón Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental en el ordenamiento ecológico del territorio costero del estado de Yucatán Ana García de Fuentes, Alfonso Munguía Gil, Jorge Euán Ávila y María de los Ángeles Liceaga Correa Séptima parte. Ordenamiento territorial, desarrollo económico y sustentabilidad Ordenamiento territorial de la ruta de las iglesias de la 451 región Chontalpa, Tabasco, México: una alternativa para el fomento del turismo sostenible Aurelio Ramón García, Gabriela Ávila Acosta, Cristel del Carmen Plata Domínguez, José Francisco Juárez López y Ángel Galmiche Tejeda Diagnóstico regional de Michoacán para sustentar un 471 ordenamiento territorial mediante parámetros de educación y vivienda Armando García de León Loza

Octava parte. Planeación urbana y de espacios rural-urbanos. Aspectos metodológicos La obsolescencia del modelo de atención territorial: 501 contribuciones desde la teoría de planeación Juan José Gutiérrez Chaparro El reordenamiento de rutas de colectivos por medio del 521 método multicriterio y un SIG en el Distrito Federal Gerardo Contreras Mondragón Territorial Planning of Mexico’s Rural-Urban Interfaces. 543 A Review of its Characteristics, Scales, Problems and Legal Instruments Naxhelli Ruiz Rivera Novena parte. Planeación urbana, procesos de urbanización vs. sustentabilidad ambiental. Estudios de caso Expansión urbana al norte de la Zona Metropolitana de 571 la Ciudad de México: ¿un triángulo de deterioro ambiental sin posibilidad de desarrollo sustentable? Clemencia Santos Cerquera, Irma Escamilla Herrera y Lizbeth Guarneros Avilés El capital inmobiliario como planificador del territorio 599 en México. Caso de estudio: Tecámac, Estado de México, 2000-2008 Guadalupe García Balderas y Hellen Georgina Castañeda Villegas

Décima parte. participación pública y social en la gestión del ordenamiento Cargas y beneficios en acciones intermunicipales de 625 fomento al ordenamiento ecológico: caso región centro sur del estado de Chihuahua Yolanda García Mendoza y Jesús Alfonso Vargas González ¿Quién vive? Estratificación geodemográfica de las 647 colonias populares de la Zona Metropolitana del Valle de México Héctor Hernán Hidalgo Páez Crecimiento urbano en el Área Metropolitana de Buenos 673 Aires y estrategias residenciales de los sectores populares Juan Pablo del Río Décimo primera parte. Vulnerabilidad ante amenazas naturales y antrópicas, gestión de riesgo y ordenamiento territorial Evaluación de las áreas vulnerables a los procesos de 701 desertificación en la cuenca del Valle del Puangue, Región Metropolitana de Santiago de Chile Ana Isabel Huaico Malhue, Claudia Leyva Aguilera e Ileana Espejel Los desastres como activadores del compromiso ciudadano: 727 Santa Cruz de Mora, Estado Mérida, como caso de estudio Rosa María Chacón, Enriqueta González y Juana Pujaico Conclusiones 749 María Teresa Sánchez Salazar, Gerardo Bocco Verdinelli y José María Casado Izquierdo

Prólogo 11 Prólogo La comunidad científica mexicana ha realizado en décadas recientes importan- tes esfuerzos inter y multidisciplinarios para desarrollar, junto con los sectores público y privado, importantes investigaciones integrales sobre los aspectos teó- ricos, metodológicos, normativos y referente a las aplicaciones del ordenamiento ecológico y territorial. Estos estudios se han llevado a cabo desde una perspec- tiva nacional así como a diferentes niveles regionales, estatales, municipales, e incluso comunitarios, y han abarcado también espacios marinos e insulares. La propia esencia integral de la investigación territorial ha motivado estos esfuerzos que incorporan conocimientos, experiencias y criterios de numerosas instituciones y especialistas en diversos campos del conocimiento. Se han utili- zado perspectivas provenientes de las ciencias naturales y las sociales, las cien- cias económicas, las disciplinas jurídicas y políticas, y desde ellas se abordan el desarrollo, el manejo y la dinámica de los procesos geoespaciales, así como la organización, la integración funcional, los niveles de competividad y las pers- pectivas sobre la gestión y la gobernabilidad del territorio. Las dimensiones ambiental y socioeconómica del ordenamiento ecológico y territorial abarcan todas las esferas del quehacer humano y constituyen uno de los ejes de los principios básicos de la sustentabilidad del medio ambiente. Por tal motivo, la celebración de congresos, con la activa participación de los sectores académicos, políticos y sociales, sobre esta temática, ha sido una pre- 11

12 Ordenamiento territorial y desarrollo sustentable ocupación constante de los diversos actores involucrados en ello. Así, en 1999 se celebró el I Congreso Internacional de Ordenamiento Territorial (CIOT) en la ciudad de Guadalajara, que tuvo su réplica en la ciudad de Toluca en 2003 (II CIOT). A partir de ese año se han venido sucediendo estos congresos con carácter bianual: III CIOT en Guadalajara (2005), IV CIOT en San Luis Potosí (2007); a partir del V Congreso celebrado en Morelia (2009), su denominación se amplió a Congreso Internacional de Ordenamiento Ecológico y Territorial. Con esa misma denominación se celebró la reunión más reciente, el VI CIOTE en Ensenada, Baja California (2011). Estos eventos han representado lugares de encuentro para el debate, el intercambio y el consenso en el avance de los conocimientos y las formas de abordar los problemas inherentes a la planeación del territorio bajo fórmulas democráticas, participativas, innovadoras y, sobre todo, sustentables. No obstante todo lo anterior, aún existen tareas pendientes e interrogantes a resolver en el ámbito académico, en el tema de la enseñanza a nivel de licen- ciatura y posgrado, en los enfoques y aplicaciones metodológicas, en las bases de la regulación jurídica, en las acciones institucionales para implementar, dar seguimiento y evaluar los avances en la aplicación de los instrumentos decre- tados, e incluso en las perspectivas de una adecuada correspondencia entre los programas de ordenamiento ecológico y territorial propuestos y la realidad y coyunturas cambiantes de los territorios. Y hacia ello va la publicación de este libro coordinado por los doctores Ma- ría Teresa Sánchez Salazar, Gerardo Bocco Verdinelli y José María Casado Izquierdo, a quienes manifiesto mi reconocimiento por el trabajo desarrollado, toda vez que han logrado conciliar en una obra 28 textos que cubren los as- pectos fundamentales del ordenamiento ecológico y territorial. Los 62 autores representan a un número importante de instituciones académicas, tanto nacio- nales como extranjeras, además de dependencias públicas federales y estatales. Deseo destacar la participación de dependencias de la UNAM, toda vez que muestra el compromiso adquirido por nuestra institución con este tipo de investigaciones: Instituto de Geografía, Instituto de Investigaciones Sociales, Instituto de Investigaciones Biomédicas, Instituto de Ingeniería; los centros de Investigación en Geografía Ambiental, de Investigación en Ecosistemas, Re- gional de Investigaciones Multidisciplinarias, el Peninsular en Humanidades y Ciencias Sociales y la Facultad de Estudios Superiores Aragón. Asimismo

Prólogo 13 participan académicos de las siguientes instituciones de educación superior: Universidad Autónoma de Baja California, Universidad Autónoma Metropoli- tana-Azcapotzalco, Universidad Autónoma del Estado de México, Universidad de Guadalajara, Universidad Popular de la Chontalpa, Universidad Veracruza- na, Centro de Investigaciones y Estudios Avanzados-Mérida, El Colegio de Michoacán, Colegio de Posgraduados-Cárdenas, Tabasco, Instituto de Ecolo- gía A. C. e Instituto Tecnológico de Mérida. Respecto de las dependencias públicas se contó con la participación del Instituto Nacional de Ecología, el Instituto Nacional de Geografía y Estadís- tica, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Desarrollo Social, Delegación Chihuahua. Finalmente, deseo agradecer la importante colaboración de académicos extranjeros que contribuyen con sus experiencias a ampliar nuestras perspectivas en el campo del ordenamiento. En esta ocasión se cuenta con la colaboración de académicos del Instituto de Geografía Tropical y del Instituto de Planificación Física, ambos de Cuba; de la Universidad Nacional de General Sarmiento en la Argentina y de la Uni- versidad Simón Bolívar en Venezuela. A todos ellos nuestro agradecimiento. José Omar Moncada Maya Director del Instituto de Geografía Universidad Nacional Autónoma de México Ciudad de México, Distrito Federal, México



Introducción 15 introducción Gerardo Bocco Verdinelli,* María Teresa Sánchez Salazar,** José María Casado Izquierdo** El tema del ordenamiento ecológico del territorio en México debería ser no sólo política de Estado sino además un tema transparente y sin complicaciones in- necesarias. Sin embargo, además de los asuntos teóricos y metodológicos de los que se ocupa el ambiente académico, existe un sinnúmero de problemas que bá- sicamente se desprenden de la existencia de dos instrumentos de política: el or- denamiento ecológico amparado en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y su reglamento en la materia, bajo la responsabilidad de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por un lado, y por otro el ordenamiento territorial, amparado en el Programa de Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación Territorial, atribución de la Secretaría de Desarrollo So- cial. No importaría tanto señalar si son o no complementarios, el punto es que debería existir un solo instrumento. Difícilmente podría hablarse de una política de Estado, al existir más de un instrumento. En este libro, presentamos los resultados del V Congreso Internacional de Ordenamiento Ecológico y Territorial realizado en Morelia en noviembre de * Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental. Universidad Nacional Autónoma de México. Morelia, Michoacán, México. ** Departamento de Geografía Económica, Instituto de Geografía. Universidad Nacio- nal Autónoma de México. Ciudad de México, Distrito Federal. México 15

16 La política de ordenamiento territorial en México 2009, en el marco de un esfuerzo coordinado entre el Gobierno Federal (Se- marnat, INE) y la UNAM (Instituto de Geografía y Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental). No es objetivo de este trabajo atacar la problemática derivada de la existencia de dos instrumentos de política. De hecho, al momento de enviar este libro a la imprenta, acababa de publicarse en el Diario Oficial de la Federación el decreto del programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, mismo que sin duda habrá de originar un conjunto de reflexiones en torno a sus alcances y contenidos. Tampoco éste es tema del libro en comento. Este libro resulta del anteúltimo congreso de OET, que tuvo como lema y propósito, revisar el OET desde la teoría y hacia la práctica. De ninguna manera es posible agotar este asunto en un evento académico y el libro resultante, en par- ticular por las cuestiones señaladas más arriba, así como por otras que están sien- do analizadas por ejemplo, en diversas investigaciones (véase, por ejemplo, tesis doctoral concluida en 2012, de Paloma Carton de Grammont, y tesis doctoral en curso, Daniel Iura, ambas en el posgrado de Geografía de la UNAM, www.ciga. unam.mx, docencia). Más bien, este libro debe concebirse como un escalón más de un proceso de reflexión en el marco de los congresos de OET que se vienen ce- lebrando en México desde hace ya varios años. La expectativa en estos eventos es ir abordando la problemática de la planeación territorial desde diversas perspec- tivas, tanto académicas como del aparato del Estado y de organizaciones sociales, que comparten el interés en la teoría y práctica del OET. El libro está organizado en veintiocho capítulos agrupados en once partes, e inicia con los aspectos legales y normativos del OET. Naturalmente no se pue- de agotar el tema, pero sí ofrecemos una mirada crítica por parte de estudiosos en el asunto, que esperamos aporte elementos para evaluar el éxito (o inconve- nientes) en la implementación de este instrumento de política pública. Sigue un apartado con algunas experiencias internacionales pero desde fuera de México, por parte de especialistas que conocen la realidad mexicana. El tercer apartado ataca los problemas de teoría, método y técnicas requeridos para poder formu- lar los estudios técnicos que sirven como base de los programas de OET. Este apartado es por demás variado, e incluye diversos aspectos de relevancia teórica y práctica. El cuarto apartado se aboca a la dimensión cultural y participativa en el OET. Lo cultural es un tema relativamente poco analizado por la academia, y sin duda poco tenido en cuenta por los órdenes de gobierno encargados de llevar a la práctica los procesos de OET. Tal vez este tema sea particularmente

Introducción 17 novedoso ya que, pese a su relevancia, ocupa un lugar poco destacado en la pla- neación formal del territorio. Los aspectos participativos, en cambio, han sido referidos tanto en los congresos antecedentes a éste, como en la bibliografía en general. Tanto académicos como funcionarios son crecientemente sensibles al valor de la participación social en el OET, por cuestiones de principios y tam- bién de conveniencia. El apartado quinto intenta ofrecer una síntesis de los estudios de caso que han sido adecuadamente formalizados, tanto en términos teóricos como prácticos, y por tanto constituye una muestra de los alcances en la ejecución de OET a nivel país. Por otro lado este apartado hace énfasis en la cuestión de la escala, o nivel de formulación e implementación de programas. Debido a su relevancia, por el constante incremento de población en zonas cos- teras, el apartado seis se dedica a recopilar las experiencias en tales ambientes del país. El apartado séptimo describe algunas de las relaciones clave entre OET y desarrollo sustentable, es decir, aquí se hace énfasis en las implicaciones (ventajas, limitaciones) que ofrece este instrumento de planeación en relación con las oportunidades de desarrollo regional y local. Los apartados ocho y nue- ve abordan la problemática urbano-regional en relación con el OET. Son estos temas muy complejos, ya que debido al gran dinamismo y crecimiento urbano carente de planeación alguna, se ha desencadenado un conjunto de problemas sociales, muchos de ellos ligados a la pobreza y marginación, que conllevan un igual número de problemas ambientales que se expresan a nivel territorial. Una cuestión clave son los espacios peri-urbanos, de creciente interés dada la extensión de las áreas bajo esta relativamente nueva categoría de ocupación del suelo en zonas aledañas a las urbanas, en donde conviven coberturas y usos del terreno contradictorios, que compiten por recursos en forma a veces dramática. De esta diversidad de problemáticas, se deriva el apartado décimo, que revisa con algún detalle la corresponsabilidad gubernamental y ciudadana en el OET. Finalmente, el libro cierra con el apartado undécimo, que atiende un problema de creciente interés dado el agravamiento de sus causas y consecuencias: los pe- ligros ambientales y la vulnerabilidad a los mismos en el marco de la planeación territorial de México. El libro concluye con un epílogo, donde ofrecemos una síntesis de la situación octual del OE y el OET y conclusiones finales haciendo énfasis en el futuro de la teoría y práctica del OET, sin la esperanza de ser taxa- tivos, pero con la convicción de proponer algunos cursos posibles de acción a corto y mediano plazos.

Agradecimientos Se agradece a los dictaminadores anónimos las valiosas sugerencias y correcciones realizadas para enriquecer y mejorar el libro, así como a la Lic. Martha Pavón, edi- tora técnica del Instituto de Geografía de la UNAM, por la revisión del mismo.

El ordenamiento territorial en México 19 La política de ordenamiento territorial en México: de la teoría a la pr áctica. Reflexiones sobre sus avances y retos a futuro María Teresa Sánchez Salazar,* José María Casado Izquierdo* y Gerardo Bocco Verdinelli** Introducción El Ordenamiento Territorial u Ordenación Territorial (OT) puede constituir una valiosa herramienta para la planeación y gestión del territorio, como medio para avanzar en la dirección de lograr un desarrollo sostenible desde una perspectiva integral, debido a sus características de: A. Ser una política emanada del Estado que se sustenta en un marco legal e ins- titucional y en instrumentos concretos. B. Constituir un proceso de planeación territorial con un enfoque integral muti- factorial, que refleja la naturaleza compleja y dinámica del territorio; es decir, entiende al territorio como un sistema complejo en el cual interactúan entre sí y a diferentes escalas componentes naturales, socio-culturales, económicos, urbano-regionales y políticos, cuyas relaciones no son estáticas, sino que cam- bian a través del tiempo. * Departamento de Geografía Económica, Instituto de Geografía, Universidad Nacio- nal Autónoma de México, Ciudad de México, Distrito Federal. ** Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental, Universidad Nacional Autónoma de México, Morelia, Michoacán, México. 19

20 La política de ordenamiento territorial en México C. Articular fases y etapas científicas, políticas y administrativas a lo largo del proceso de OT (figura 1). D. Manejar una visión prospectiva que le permite prever la evolución de los pro- cesos y ser proactivo, pudiendo dar respuesta a los conflictos territoriales antes de que ocurran. E. Ser un proceso concertado y participativo que busca incluir a todos los agen- tes sociales involucrados en el uso, aprovechamiento, ocupación y gestión del territorio, en todas las fases del proceso de ordenamiento: desde la caracteri- zación y el diagnóstico territorial, hasta la construcción de la imagen-objetivo a mediano y largo plazo, el diseño del programa y de los mecanismos para su gestión y evaluación periódica de avances. Figura 1. Fases del proceso de Ordenamiento Territorial. Fuente: modificado a partir de Palacio Prieto y Sánchez Salazar, 2004.

El ordenamiento territorial en México 21 El objetivo final del OT es lograr una calidad superior de vida para la socie- dad en su concepción más amplia e integral; es decir, alcanzar la sostenibilidad ambiental, social y económica, y con ello el desarrollo social y económico en armonía con el entorno natural. Por sostenibilidad ambiental se entiende utilizar los recursos naturales a un ritmo inferior a su capacidad de reproducción; conforme a su aptitud natural y a la capacidad de acogida del territorio, y evitar que el impacto sobre el ambiente sea mayor a la capacidad de los componentes naturales para asimilar los dese- chos, vertidos y emisiones (Gómez Orea, 2002). Sostenibilidad social significa que, como resultado del proceso de OT, la sociedad pueda elevar sus niveles de bienestar, además de su calidad ambiental de vida. Finalmente, la sostenibili- dad económica entraña que una actividad económica es rentable y viable cum- pliendo con los objetivos de lograr la sostenibilidad ambiental y social. Sin embargo, en la práctica, la aplicación adecuada de las políticas de OT constituye un asunto complejo y enfrenta problemas de diversa índole, lo que dificulta que se puedan alcanzar los objetivos deseados. Por una parte, la aplicación de políticas y programas de Ordenamiento Te- rritorial en América Latina en general, y en México en particular, es un proceso relativamente reciente, comparado con procesos similares en Estados Unidos o Europa. En Latinoamérica, las primeras leyes de Ordenamiento Territorial y las políticas correspondientes, datan de principios del decenio de 1980.1 En comparación, el desarrollo generalizado de políticas de Ordenamiento Territo- rial en los países europeos se inició en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial con el fin de iniciar la reconstrucción social y económica de los terri- torios nacionales, luego de los estragos causados por dicha conflagración. Por otra parte, sin haberse consolidado plenamente, el OT enfrenta el reto que suponen las dinámicas transformaciones de los territorios asociadas con el proceso de globalización económica iniciado en la década de 1970 y la aplica- 1 Si bien la planificación tuvo un impulso definitivo en Latinoamérica a partir de los años sesenta del siglo XX, y que se aplicaron políticas de desarrollo regional desde el decenio de 1940 para combatir los problemas de disparidades regionales y concentra- ción territorial de actividades económicas y población, el Ordenamiento Territorial surgió en esta región del mundo muy vinculado al concepto de desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe Bruntland en 1987, y al objetivo de asociar los proble- mas de desarrollo y medio ambiente (Massiris, 2006).

22 La política de ordenamiento territorial en México ción de políticas neoliberales (en el caso de México, a partir de la crisis de 1982). Estos eventos se han traducido en una influencia cada vez mayor de factores supranacionales en los patrones de utilización del suelo y de localización de las actividades económicas, y que se concreta específicamente en la creciente parti- cipación de inversiones privadas extranjeras y nacionales en los diversos sectores económicos y de infraestructura social, que modifican el uso del suelo con unos ritmos acelerados, y en ocasiones –como en el caso de la minería a cielo abier- to– provocan impactos ambientales importantes y en ocasiones irreversibles. Estos procesos representan una amenaza constante a la aplicación adecuada y a la consecución de los objetivos de los instrumentos tradicionales del OT. En México, la implementación de políticas de OT ha presentado dos ver- tientes: una orientada hacia la planeación urbana (a partir de 1976, con la Ley General de Asentamientos Humanos) y otra dirigida hacia la aplicación de una política ambiental (con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, de 1988). No obstante que ambas políticas han sido implementadas a través del dise- ño de distintos instrumentos –en el primer caso, planes de desarrollo urbano y municipal y ordenamientos territoriales; en el segundo caso, ordenamientos ecológico-territoriales–, no existe todavía, en la práctica, una articulación entre dichos instrumentos, ni tampoco entre los distintos niveles de gobierno para la coordinación de las políticas; de la misma forma, se carece todavía de mecanis- mos para lograr su adecuada gestión. De ahí que el objetivo de este trabajo sea presentar un análisis de la evolu- ción de las políticas de ordenamiento territorial en México, de los resultados alcanzados hasta el momento y la cobertura geográfica de los diferentes instru- mentos elaborados y decretados a diferentes escalas, y de la problemática y los retos que enfrenta la gestión de dichos instrumentos en el futuro inmediato. Antecedentes de las políticas de Ordenamiento Territo- rial en México A continuación se presentan, en una breve revisión histórica, los principales even- tos que marcaron la evolución de las políticas de planeación territorial en México.

El ordenamiento territorial en México 23 1940-1970 Luego de los primeros esfuerzos del gobierno federal para incorporar la cultura de la planeación a las acciones dirigidas a fortalecer el desarrollo de las activi- dades económicas y la construcción de infraestructura con el fin de combatir el rezago social (la Ley General de Planeación de 1930, los dos planes sexenales de los presidentes Cárdenas y Ávila Camacho), es a partir del decenio de 1940 y durante los siguientes treinta años que se implementaron políticas de planeación con enfoque territorial encaminadas a dar respuesta a los problemas derivados de la aplicación del modelo de desarrollo socioeconómico basado en la sustitución de importaciones adoptado por el gobierno mexicano a partir de la posguerra. Dichos problemas pueden sintetizarse en tres grupos: a) los desequilibrios regio- nales provocados por el proceso de concentración industrial, principalmente en los centros urbanos de México, Guadalajara y Monterrey; b) el crecimiento urbano acelerado y desordenado asociado a dicho proceso; y, c) la intensificación en la explo- tación de los recursos naturales, agua, suelo, vegetación y recursos minerales, con el consiguiente deterioro ambiental (Sánchez, 2011; Garza, 1992). Primeramente, de 1947 a 1960, aproximadamente una década después de que en Estados Unidos se desarrollaba una política territorial de gran alcance que tomó como base geográfica la cuenca hidrográfica (p. e. en el Valle del Ten- nessee), en México comenzaron a aplicarse políticas para el desarrollo integrado de cuencas hidrográficas, para lo cual se crearon las comisiones del Papaloapan y Tepalcatepec (1947), Lerma-Chapala-Santiago (1950), Grijalva y El Fuerte (1951) y Balsas (1960), (Becerra, 2012). Más tarde, de 1958 a 1970, se desarrolló consecutivamente una serie de programas sectoriales con efectos regionales (p. e. programas de impulso a la industrialización), programas regionales (de apoyo al crecimiento urbano ordenado de la frontera norte, para combatir la pobreza en las zonas áridas, de fomento a la economía y al desarrollo del istmo de Te- huantepec y la península de Baja California, entre otros) y programas dirigidos a la creación de polos de desarrollo regional a partir de actividades motrices (como los de puertos industriales y turísticos) (Cabrales, 2006; Hiernaux y To- rres, 2008).

24 La política de ordenamiento territorial en México 1970-1990 A partir de la década de 1970, las políticas territoriales en México dieron un im- portante giro y comenzaron a tener una orientación y alcance nacional. En 1976 se decretó la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), que tuvo modificaciones en 1981 y 1993, en la cual por primera vez apareció el concepto de ordenamiento territorial en relación con los asentamientos hu- manos y se estableció como objetivo lograr una “distribución sustentable de la población y las actividades económicas”, con lo cual se integraron a dicha ley los aspectos ambientales. La institución encargada de dar seguimiento a lo señalado por la LGAH fue la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), la cual, desde la Dirección General de Ecología Urbana, diseñó y coordinó la elaboración de los Ecoplanes, que se convirtieron en los primeros instrumentos de gestión ambiental en el país (Rosete, 2006). En ese mismo año se elaboró y se dio a conocer el Primer Plan Nacional de Desarrollo Urbano y el Sistema Nacional de Planeación Urbana, como el instrumento y la organización institucional que orientaría la planeación urbana del país a dife- rentes escalas (Garza, 1989). En 1982, la SAHOP se transformó en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue), la cual sumó a las atribuciones de coordinar las políticas de Ordenamiento Territorial en los asentamientos humanos del país, las referentes a la protección al ambiente y el Ordenamiento Ecológico (OE) (Rosete, 2006), concepto que aparece por primera vez en la Ley Federal de Protección al Am- biente (Semarnat, 2006, citado por Wong, 2010). En 1983 la protección ambiental en el país se elevó a rango constitucional, y se creó la Subsecretaría de Ecología, dependiente de la Sedue. En ese mis- mo año se decretó la Ley de Planeación (LP), la cual estableció la creación de un sistema de planeación a nivel nacional, con las competencias respectivas en cada secretaría de Estado y señaló la obligación del titular del poder ejecutivo de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo al inicio de su administración (Sán- chez, 2011). El Informe Brundtland o Nuestro futuro común, presentado en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo para la Asamblea General de las Naciones Unidas, marcó un hito en las discusiones sobre el tema ambiental a nivel mundial y fue el primer intento de terminar con la confron-

El ordenamiento territorial en México 25 tación entre desarrollo y sostenibilidad; de él emanó el concepto de desarrollo sustentable, al cual definiría como “el tipo de desarrollo que satisface las necesi- dades de la generación actual sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (United Nations, 1987). Como respuesta a dicho documento, al año siguiente se decretó en México la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), refor- mada en 1996, en la que se incorporó al Ordenamiento Ecológico como el instru- mento de política ambiental con impacto territorial, pues estaba dirigido a regular el uso del suelo. Dicha ley fue el marco para que al año siguiente se presentara el Primer Programa Nacional de Protección al Ambiente. Ese mismo año se publicó el Manual de Ordenamiento Ecológico del Territorio, que constituyó la primera guía metodológica para realizar este tipo de estudios en México (Rosete, 2006). En 1992 la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) sustituyó a la Sedue, conservando sus atribuciones en materia ecológica y protección al ambiente, e in- tegrando al Ordenamiento Ecológico los aspectos económicos y sociales, con el apoyo del Instituto Nacional de Ecología (INE) su órgano desconcentrado recién creado (Ibid.); ello ocurría el mismo año en que en la Cumbre de Río de Janeiro se reconociera la necesidad de vincular la protección al medio ambiente al desarrollo económico y social para alcanzar el desarrollo sustentable (United Nations, De- partment of Public Information, 1997). Así, en 1993 se decretó el primer ordena- miento ecológico estatal del país –el del estado de Colima (Semarnat, 2012b)– y al año siguiente se creó la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), con el fin de diseñar y aplicar la política ambiental del país a través de su instrumento, el Ordenamiento Ecológico, en tanto que la Sedesol se avocaría exclusivamente a implementar la política urbana y el OT de los asenta- mientos humanos. Ésta sería la coyuntura que dio pie, en los años que siguieron, al surgimiento de dos instrumentos paralelos con objetivos teóricamente similares. 1995–2012 Durante el periodo comprendido entre 1995 y 2000, y luego de las reformas rea- lizadas a la LGEEPA en 1996, el Ordenamiento Ecológico del Territorio fue consolidándose como un instrumento integral de planeación territorial impul- sado por el INE; asimismo, en dicho periodo se continuó con la elaboración de ordenamientos ecológicos estatales (se decretaron los OE de Guanajuato y Baja

26 La política de ordenamiento territorial en México California) y se decretaron los primeros ordenamientos ecológicos regionales y locales –algunos de ellos de áreas costeras– en los estados de Baja California Sur, Baja California, Coahuila y Jalisco (Semarnat, 2012b). En 2000, la Semarnap se transformó en Semarnat, concentrando sus es- fuerzos exclusivamente hacia la política ambiental y de manejo de los recursos naturales del país, transfiriendo las funciones relativas a la política pesquera a la competencia de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), (Rosete, 2006). En 1999, por iniciativa de la Sedesol, se constituyó el Grupo Interinstitucio- nal de Ordenamiento Territorial (GIOT) conformado por el Instituto Nacional de Ecología de la Semarnat, el Consejo Nacional de Población (Conapo) de la Secretaría de Gobernación (Segob), el Instituto Nacional de Estadística, Geo- grafía e Informática (INEGI) y la Sedesol, con el fin de impulsar tanto la elabo- ración de los Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT) como los ordenamientos municipales, con un enfoque integral y de desarrollo sustentable; para ello el GIOT se dio a la tarea de elaborar conjuntamente los Términos de Referencia para desarrollar tanto los ordenamientos ecológicos estatales como los municipales, así como una Guía Metodológica para la elaboración de los PEOT cuya primera parte fue la base para el arranque del proyecto a nivel nacional en el 2000. Esta guía hacía énfasis en la caracterización y diagnóstico de los aspectos sociales, urbano-regionales y económicos de los territorios de los estados, además de incorporar el análisis de los aspectos ambientales (Sánchez y Palacio, 2004). En 2001 la política de Ordenamiento Territorial a cargo de la Sedesol que- dó integrada al Plan Nacional de Desarrollo a través del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. Paralelamente, en la oficina de la Presidencia de la República se crearon los Fideicomisos Mesorregionales cuyo objetivo era apoyar económicamente el desarrollo de proyectos de infra- estructura y actividades productivas en las cinco mesorregiones definidas por dicha oficina con el fin de fortalecer el desarrollo regional: Centro-País, Cen- tro-Occidente, Sur-Sureste, Noreste y Noroeste (Ibid.). Durante el periodo comprendido entre 2001 y 2004 se diseñaron metodo- logías a escala estatal y macrorregional a través de convenios entre la Sedesol y el Instituto de Geografía de la UNAM, convenios que sirvieron de base para la elaboración de los PEOT (Ibidem; Palacio y Sánchez, 2004; Sánchez, 2005). Al año siguiente, como parte de una agenda de transversalidad, la Semarnat,

El ordenamiento territorial en México 27 el INE y la Sedesol elaboraron conjuntamente un primer documento que sentó las bases metodológicas para la elaboración de los Programas Municipales de Ordenamiento Ecológico Territorial (PMOET), en lo que pareció ser un es- fuerzo hacia la unificación de dicho instrumento (INE/Semarnat/Sedesol, 2005); en 2006 se realizó un segundo intento conjunto encaminado a generar esas bases metodológicas. Asimismo, en 2006, la Sedesol coordinó la obra titulada Política territorial en México: hacia un modelo de desarrollo basado en el te- rritorio, como base para la elaboración de una propuesta institucional de política territorial, cuya dirección académica estuvo a cargo del Instituto de Investiga- ciones Económicas de la UNAM (Delgadillo, 2008). Luego de la publicación del Reglamento de la LGEEPA en 2003, que ha con- tribuido a fortalecer las funciones del gobierno federal en materia de OE en sus diferentes etapas según su escala geográfica, de 2006 a la fecha, la Semarnat y el INE han dado seguimiento a la elaboración y decreto de Ordenamientos Ecológicos marinos, costeros y municipales, así como la elaboración y reciente decreto −7 de septiembre de 2012− del Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT) (Semarnat, 2012b). En tanto, la Sedesol apoyó el diseño de una nueva metodología para el desarrollo de los Programas Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT), cuya elaboración se inició durante este úl- timo periodo (Sedesol, 2009). Situación actual de la política de Ordenamiento Territo- rial: avances y resultados Como resultado de todo el proceso antes señalado, a partir de finales del decenio de 1990 existen dos instrumentos de largo alcance para hacer planeación territo- rial integral con un enfoque de sostenibilidad: 1 El Ordenamiento Ecológico Territorial (OET), que es el instrumento de po- lítica ambiental para regular el uso del suelo y las actividades productivas con el fin de lograr un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 2 El Ordenamiento Territorial (OT), que es considerado un instrumento de po- lítica territorial integral y una estrategia de desarrollo socioeconómico la cual, mediante la articulación de políticas sectoriales, busca promover patrones sus- tentables de ocupación y aprovechamiento del territorio.

28 La política de ordenamiento territorial en México Algunas características importantes de ambos instrumentos, para facilitar su análisis comparativo, pueden observarse en la tabla 1. Por ejemplo, se aprecian diferencias importantes en cuanto a la solidez y especificidad de los marcos nor- mativos, la amplitud de objetivos y de modalidades de instrumentos específicos, y bases metodológicas a distintas escalas. Asimismo, los avances logrados en cuan- to a la cobertura territorial del Ordenamiento Ecológico Territorial y el Ordena- miento Territorial, se resumen en la tabla 2 y en las figuras 2, 3, 4, 5 y 6. Un primer aspecto que destaca, derivado del marco legal, es que, mientras los OET pueden llegar a ser decretados, los OT no. También se aprecian algu- nas diferencias en cuanto a su cobertura geográfica. En la escala nacional, la Sedesol apoyó la elaboración de un Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Territorial (fase de Caracterización del Territorio) y un Diagnóstico Funcional del Territorio en 2005 (Aguilar y López Blanco, 2005), que culmi- naron con la Definición de Zonas de Atención Especial para la Ordenación del Territorio en 2007 (Aguilar, 2007); estos documentos se integraron en conve- nio con el Instituto de Geografía, UNAM. Por su parte, por iniciativa de la Se- marnat se elaboró, también con participación de la UNAM, el Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT), el cual fue decretado en septiembre de 2012 (Semarnat, 2012a), y por ende, es el único con carácter oficial. Por su parte, en la escala estatal se aprecia una mayor cobertura en los OT (su ela- boración correspondió al periodo 2000-2005 y 27 entidades, 85%, concluyeron su PEOT) que en los OET, los cuales siguen elaborándose, paralelamente a los OET regionales, y locales, incluidos los municipales. Estos últimos han mante- nido un ritmo constante en su preparación hasta culminar en su decreto, como se aprecia tanto en la tabla 2 y la figura 6.2 Un tema que no está contemplado en la normatividad y que ha resultado par- ticularmente exitoso es el ordenamiento ecológico comunitario. Este instrumento ha sido especialmente utilizado para ejidos y comunidades forestales, al punto que la Comisión Nacional Forestal elaboró un manual para su ejecución. El método es relativamente simple, contempla la participación de los actores sociales, se basa en unidades campesinas de terreno y uso del suelo que pueden ser consensuadas 2 La elaboración de los OT municipales dio inicio en 2005 y los datos indicados en la tabla llegan hasta 2011, por ello no se pudo realizar una comparación más precisa.

El ordenamiento territorial en México 29 Tabla 1. Características más relevantes de los Ordenamientos Ecológicos Territoriales (Semarnat) y de los Ordenamientos Territoriales (Sedesol). Tema OET OT Marco legal Robusta; soporte Debilidad normativa; no hay legislación Institución jurídico propio: específica; legislación dispersa y sectorial: coordinadora LGEEPA (1988, LP (1973) Objetivo 1996) LGAH (1976, 1993) institución Reglamento (2003) LGEEPA (1988, 1996) Semarnat Sedesol Instrumentos - Política ambiental - Ordenación territorial de asentamientos - Uso y aprovecha- humanos miento sustentable - Política urbana y de suelo de los recursos na- - Política social para desarrollo económico turales - Combate a la pobreza urbana y rural - Desarrollo humano sustentable Pasivos, no vincu- - Gestión de riesgos lantes Pasivos, no vinculantes OT supeditado - POET general al OET - POET regionales - ZAE (Zonas de Atención Especial) (incluye estatales) para la OT - POET marinos - PEOT - POET locales (in- - PMOT cluye municipales) - Planes de desarrollo urbano (PDU) (na- cional y estatales) - Planes municipales de desarrollo urba- no (PMDU) - Planes de desarrollo de zonas conurba- das (PDZC) - Planes de desarrollo urbano de centros de población (PDUCP) - Atlas de riesgos

30 La política de ordenamiento territorial en México Tabla 1. Continúa. Tema OET OT Metodologías 1988 – Manual de OET 2000 - Términos de referencia Enfoque (Sedue) 2003 del GIOT (PEOT) 2001-2004 – Criterios Reglamento – Metodologías a escala esta- LGEEPA (Cuatro modalidades tal y mesorregional (IGG) de OE) 2005 2009 – Términos de referencia para – Metodología para elabora- elaborar PMOET (Semarnat- ción de PMOT (Sedesol) INE-Sedesol) 2010 – Términos de referencia para los OE locales 2010 – Términos de referencia para los OE regionales Teoría: integral Teoría: integral Práctica: sectorial (ecológico- Práctica: sectorial (urbano- ambiental) asentamientos humanos) Fuente: elaboración propia. en campo, y, a partir de allí, utilizadas para evaluar su aptitud o uso vocacional. Algunos autores (por ejemplo, Azuela, capítulo 1 en este libro) consideran que es la experiencia más fructífera en OET, pero que plantea un problema serio en lo que respecta a las atribuciones del orden municipal, ya que en los ordenamientos comunitarios la autoridad recae en la del núcleo agrario en cuestión. Problemas actuales de las políticas de Ordenamiento Te- rritorial y desafíos a futuro Las políticas de OT en México, desde que iniciaron a la fecha, muestran avances muy importantes, entre los cuales destacan los siguientes: • La incorporación de la cultura de la planeación en los diferentes niveles de gobierno.

El ordenamiento territorial en México 31 Tabla 2. Situación actual del OT en México: cobertura geográfica de las modalidades de ordenamiento. Modalidades de ordena- Cobertura geográfica de las modalidades de ordena- mientos mientos General (Nacional) Estatales OET (2012) OT (2011) Decretados Concluidos 1 [1]* Elaboración parcial Total 12 Municipales 27 Decretados 5 Concluidos No concluidos 12 32 Propuestas aprobadas Propuestas no aprobadas 35 Cancelados 32 Total 2 Regionales (sin estatales) 1 Decretados 2 Total 1 Marinos Decretados 35 38 Total Locales (sin municipales) 27 Decretados 27 Total 1 1 10 10 * Definición de Zonas de Atención Especial para la Ordenación del Territorio (docu- mento no decretado). Fuente: Sedesol. Archivo interno, 2011; Semarnat [http://www.semarnat.gob. mx /temas/ordenamientoecologico/Documents/documentos%20ordenamiento/ decretados_201208t.pdf]. Consulta: 12 de septiembre de 2012.

Figura 2. Cobertura geográfica de los Ordenamientos Ecológicos Territoriales Estatales (Semarnat), 2012. 32 La política de ordenamiento territorial en México Fuente: elaboración propia.

Figura 3. Cobertura geográfica de los Ordenamientos Territoriales Estatales (Sedesol), 2011. El ordenamiento territorial en México 33 Fuente: elaboración propia.

Figura 4. Cobertura geográfica de los Ordenamientos Ecológicos Territoriales Municipales (Semarnat), 2012. 34 La política de ordenamiento territorial en México Fuente: elaboración propia.

Figura 5. Cobertura geográfica de los Ordenamientos Territoriales Municipales (Sedesol), 2011. El ordenamiento territorial en México 35 Fuente: elaboración propia.

Figura 6. Ordenamiento Ecológicos decretados con o sin la participación de Semarnat, julio de 2012. 36 La política de ordenamiento territorial en México Fuente: tomado de Semarnat, 2012. [http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/Documents/documentos%20or- denamiento/decretados_201208t.pdf]. Consulta: 12 de septiembre de 2012.

El ordenamiento territorial en México 37 • La conciencia de la necesidad de una planeación territorial del desarrollo con enfoque integral y sustentable y, en concordancia con lo anterior, la necesidad de articular tanto las políticas sectoriales como las instituciones en los distin- tos niveles de gobierno, en lo cual se han realizado pasos importantes. • El fortalecimiento del marco teórico-conceptual general del OT y el OET, y el diseño de guías metodológicas para la elaboración de Programas de Ordena- miento Territorial y Ordenamiento Ecológico Territorial a distintas escalas. Ambos esfuerzos han sido logrados mediante la colaboración conjunta entre el sector público y el sector académico. • La existencia de mejores bases de datos georreferenciadas y cartografía para ordenamientos a escalas nacional, estatales y macrorregionales. • Una mayor experiencia profesional y técnica en la elaboración de Ordena- mientos Territoriales y Ecológico-Territoriales. • Una mayor valoración de los Ordenamientos Territoriales y Ecológicos Terri- toriales como referentes para la toma de decisiones. Sin embargo, las políticas de ordenamiento territorial aún enfrentan algu- nas limitaciones, desafíos y tareas pendientes, que habrá que superar en el futu- ro inmediato y mediato, tales como los siguientes: • Debilidad jurídica e institucional del OT frente al OET. Actualmente el OT, que está enfocado principalmente a los asentamientos humanos, está supedita- do al OET, porque así lo establece la legislación ambiental. Convendría analizar la posibilidad de concretar una propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial que incluya a los dos instrumentos de política territorial y los articule de mane- ra adecuada de tal forma que considere su complementariedad natural. • Hasta el momento, ambos instrumentos (OT y OE) son indicativos, no vin- culantes, de tal forma que no obligan a su cumplimiento ni existen sanciones para quien falte al mismo. • Aún hay que superar algunos problemas de carácter técnico en la elaboración de los programas de ordenamiento; entre los cuales destacan los siguientes: • Las bases de datos numéricas georreferenciadas y la cartografía de detalle son aún insuficientes en su cobertura territorial y en su nivel de detalle para la ela- boración de los ordenamientos locales y municipales, lo que redunda en que los equipos técnicos tienen que generar, en muchas ocasiones, la información

38 La política de ordenamiento territorial en México primaria para elaborar sus estudios de caracterización y diagnóstico natural y socioeconómico; eso se traduce consecuentemente en un incremento en el costo de los estudios y en los tiempos de elaboración de los programas. • Si bien cada vez se elaboran estudios de caracterización y diagnóstico terri- torial de mejor calidad académica y técnica, todavía existen deficiencias en la cualificación de los equipos que realizan dichos estudios. Ello se refleja en la calidad de los instrumentos entregados. Entre las principales defi- ciencias identificadas se encuentran sesgos temáticos, omisiones de temas, y debilidad técnica en las etapas de diagnóstico, integración de resultados y prospectiva; esto último fundamentalmente porque las deficiencias que se presentan en las primeras etapas repercuten en la calidad del material empleado para realizar los diagnósticos sectoriales e integrados, identifi- cación de problemas y síntesis de resultados. • Los dos instrumentos –el Ordenamiento Ecológico Territorial y el Or- denamiento Territorial– tienen la intención de ser globales o integrales en su enfoque y sus objetivos se traslapan, lo cual trae como consecuencia una competencia y duplicación de esfuerzos al momento de elaborar dos instrumentos diferentes para cada unidad administrativa. Ello también implica una duplicación de gastos. Sin embargo, en la práctica, ambos instrumentos resultan ser excluyentes en su orientación: ambiental e in- dicativo del uso del suelo, en el caso del OET, y urbana-asentamientos humanos, la cual debería contemplar el tema de vulnerabilidad ante ame- nazas naturales y antrópicas. • Se ha detectado una falta de articulación e integración entre ambos ins- trumentos con otros que también tienen una incidencia territorial y con las instituciones que los han diseñado, aunque cada vez existe una mayor conciencia al respecto. Entre dichos instrumentos se encuentran: el Plan de Manejo de Áreas Naturales Protegidas (ANP); el Plan de Manejo Fo- restal, los Programas de Turismo Sustentable o los Programas de Acua- cultura Ordenada. • Una limitación importante de ambos instrumentos es que en los diagnósti- cos se omite la influencia determinante que está teniendo la globalización económica en la velocidad e intensidad de los procesos de cambio territo- rial: transformaciones del uso del suelo, problemas de impacto ambiental negativo, depredación de los recursos naturales, entre otros.

El ordenamiento territorial en México 39 • Si bien se han logrado avances en la incorporación de la participación so- cial al proceso de elaboración de los programas de ordenamiento, ésta aún es escasa y deficiente. Todavía hay que trabajar en el mejoramiento de los mecanismos de participación social, en asegurar que dicha participación sea representativa de todos los sectores involucrados en el uso, aprovecha- miento, ocupación y gestión del territorio y, con ello, garantizar la legiti- midad del proceso. • Aún se carece de metodologías e indicadores suficientemente robustos para la etapa de gestión territorial; hay que diseñar mecanismos apropia- dos para llevar a cabo la gestión territorial una vez que los ordenamien- tos son decretados, así como esquemas adecuados para la realización de evaluaciones periódicas de avances en la aplicación de los ordenamientos, mediante el diseño de indicadores que utilicen variables georreferenciadas a las cuales se pueda dar un seguimiento adecuado. • Todavía no se ha logrado armonizar los tiempos administrativos de las instituciones públicas que encargan los estudios con los de las entidades académicas y privadas que los elaboran, lo cual puede redundar en la cali- dad de los ordenamientos elaborados. • Por diversas razones, existen retrasos en el decreto de los ordenamientos, que en ocasiones es mayor al tiempo invertido en la elaboración de los mismos. • Aún se carece del respaldo político necesario para la gestión de los ordena- mientos, y se requiere generar estrategias y contar con personal capacitado suficiente para dar seguimiento a la gestión de los ordenamientos, lo cual implica también contar con las fuentes de financiamiento para crear las plazas necesarias. Desafíos que enfrentan las políticas de Ordenamiento Territorial a futuro Para comprender, organizar y manejar de forma más atinada la complejidad de los territorios, la planeación territorial demanda: • Incorporar el papel del modelo económico imperante en la comprensión de la realidad territorial compleja.

40 La política de ordenamiento territorial en México • Fortalecer la capacidad de integración y síntesis en el proceso de elaboración de los ordenamientos: adoptar conceptos y esquemas de sistemas complejos, que involucren métodos transdisciplinarios. • Fortalecer los mecanismos de articulación vertical y transversal de políticas, instrumentos e instituciones con incidencia territorial; evitar el tratamiento fragmentado de problemas territoriales, a través de armonizar los Orde- namientos Territoriales locales con los objetivos nacionales y regionales; generar sinergias mediante la adopción de un instrumento único de orde- namiento terrritorial que incorpore las fortalezas del OET y el OT; evitar celos institucionales, duplicidad de esfuerzos y, en consecuencia, elevación de costos globales para generar los ordenamientos. • Mejorar la infraestructura de datos espaciales y cartografía a escalas de detalle con continuidad temporal, así como revalorar la información cualitativa, sobre todo al incorporar los aspectos culturales y los procesos históricos que ayudan a la comprensión de la naturaleza de los cambios ocurridos en un territorio, y para comprender las relaciones e interacciones que se producen al interior de dicho espacio, y entre éste y otros espacios. • Profundizar en el diseño de indicadores socioambientales para ser utilizados en el diagnóstico integral del territorio y en la etapa de gestión territorial; en esta última estarían dirigidos a dar sustento a la evaluación periódica de los avances en la aplicación de los ordenamientos. • Crear mecanismos, diseñar estrategias y conformar grupos técnicamente ca- pacitados para la gestión del OT. • Coadyuvar a incrementar la participación social activa a lo largo de todo el proceso que conduce a la integración de los programas de ordenamiento territorial. Para ello se necesita fomentar una mayor representación de los actores sociales bajo nuevos esquemas de participación en todas las fases del proceso, y fortalecer la generación de espacios y mecanismos de consenso, con el fin de revalorar los saberes locales en el manejo de los recursos na- turales y en la generación de alternativas de uso del suelo y ocupación del territorio; asimismo, sería deseable incorporar la participación social en la vigilancia de los procesos de gestión y evaluación de avances en la aplicación de los ordenamientos. En la medida en que la sociedad se siente parte del proceso de OT, en esa medida dicho proceso adquiere mayor legitimidad.

El ordenamiento territorial en México 41 En síntesis, se han hecho avances muy importantes en los últimos años en materia de OT, algunos de los cuales se han vertido en los diversos trabajos que integran esta obra, con el fin de que motiven a la reflexión crítica y cons- tructiva al objeto de continuar trabajando en las tareas pendientes de manera conjunta y lograr ese objetivo común de las políticas de OT, que es alcanzar mayores niveles de bienestar y desarrollo para la sociedad mediante el manejo adecuado de los recursos naturales y una cultura de protección y conservación de la naturaleza. Bibliografía Aguilar, A. G. y J. López Blanco (coords.). J. R. Hernández, C. Juárez, E. Propín, A. Vieyra, J. Gasca y R. Aguirre 2005, Diagnóstico funcional del territorio nacional. Informe técnico del proyecto elaborado para la Subsecretaría de De- sarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la Sedesol, en el marco del Convenio Sedesol-Instituto de Geografía, UNAM, 2004-2005. Aguilar, A. G. y J. López Blanco (coords.). J. R. Hernández, C. Juárez, E. Propín, A. Vieyra, J. Gasca y R. Aguirre 2005, Integración del Sistema Nacional de Infor- mación para el Desarrollo Territorial en la fase correspondiente a la Caracterización del Territorio. Resumen ejecutivo del Informe técnico del proyecto elaborado para la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la Sedesol, en el marco del Convenio Sedesol-Instituto de Geografía, UNAM, 2004-2005. Aguilar, A. G. (coord.), L. Chias, J. López Blanco, E. Propin, F. Rodríguez, J. M. Casado, J. Hernández y C. Santos 2007, Definición de Zonas de Atención Especial para la Ordenación del Territorio. Informe técnico del proyecto elaborado para la Dirección General de Desarrollo Territorial de la Sedesol, en el marco del Con- venio Sedesol-Instituto de Geografía, UNAM, 2007. Becerra, A. 2012, HistoriadelaslegislacionesenmateriadeaguaenMéxico, <http://www.ceas- pue.puebla.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=1011%3Ahi storia-de-las-legislaciones-en-materia-de-agua-en-mexico&catid=130%3Ahistoria- de-las-legislaciones-en-materia-de-agua-en-mexico&Itemid=203>. Consulta: 4 de julio de 2012. Cabrales, L.F. 2006, “Geografía y Ordenamiento Territorial”, en: Hiernaux, D. y A. Lindón (dirs.) Tratado de Geografía Humana, Anthropos / Universidad Autónoma Metropolitana, Barcelona, pp. 601-627.

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44 La política de ordenamiento territorial en México Wong-González, P. 2010, “Ordenamiento ecológico y ordenamiento territorial: retos para la gestión del desarrollo regional sustentable en el siglo XXI”, Estudios Socia- les, vol. 17, núm. especial, Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, México, pp. 11-39.

Primer a parte Legislación, normatividad y enseñanza. Una mir ada crítica



El ordenamiento territorial en la legislación mexicana 47 El ordenamiento territorial en la legislación mexicana*1 Antonio Azuela** Un texto para quienes no son abogados Aunque este trabajo tiene por objeto revisar las transformaciones ocurridas en las últimas tres décadas en la legislación mexicana aplicable al OT, no trata los materiales jurídicos como lo hace la dogmática jurídica tradicional, desde el punto de vista de las relaciones formales entre ellos, con miras a determinar si esto o lo otro puede ser considerado legal o ilegal. Más bien lo hace a la manera como los textos jurídicos que se refieren al OT definen el método y el objeto de la planeación. Esto es así porque las leyes son más que discursos con finalidades pragmáticas que nos indican qué debemos hacer bajo determinadas circunstancias; ellas son también un campo de batalla entre diferentes concepciones de lo que significa gobernar; en el caso que nos ocupa, de lo que se trata es de definir no solo el gobierno sino el terri- torio como objeto del gobierno. Así, cuando se discute y aprueba un texto * Una primera versión de este texto se publicó en Delgadillo, Javier (coord.) 2009. Política territorial en México. Hacia un modelo de desarrollo basado en el territorio, IIC- UNAM, Sedesol, México. ** Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. Ciudad de México, Distrito Federal, México. 47

48 Legislación, normatividad y enseñanza. Una mirada crítica legal sobre el ordenamiento del territorio no solo está en juego un conjunto de “instrumentos”, con sus respectivas implicaciones regulatorias, también está en juego una manera de definir la gestión gubernamental y uno de los soportes de la soberanía del Estado, o sea el territorio. En el extremo, lo que se discute es un modelo del Estado. En este sentido, lo que nos proponemos es ofrecer un análisis que muestre no solo los aspectos estrictamente nor- mativos del régimen del ordenamiento, sino también los modelos cognitivos del que son portadores los discursos a través de los que se plasma dicho régimen en nuestra legislación. En nuestro país, desde hace tres décadas, se han venido acumulando iniciativas legislativas que, a pesar del afán de crear un marco integrado de la planeación, en realidad han venido conformando un régimen cada vez más caótico, en la medida en que no se han resuelto las contradicciones en- tre diferentes modelos de planeación. De todos los rasgos que han marcado ese proceso legislativo, el que más nos interesa mostrar es el modo en que el marco jurídico de la planeación ha oscilado entre dos tendencias: por un lado, la tendencia a tratar al territorio mismo y sus transformaciones como el objeto de la regulación (en la legislación urbanística y en la ambiental) y, por el otro, la tendencia a considerar el territorio como el contexto de un proceso social más amplio: “el desarrollo”. Mientras en el primer caso se trata de imprimir una determinada orientación a “usos del suelo”, “obras” y “actividades” que producen de manera directa transformaciones territoriales (es decir, modificaciones ostensibles en el paisaje), en el segundo de lo que se trata es de influir en los procesos de desarrollo socioeconómico que tie- nen lugar en el territorio. Para entender las diferencias de concepción de lo territorial en la legislación mexicana que así han aflorado, será necesario re- conocer que, en su génesis política, han prevalecido diferentes perspectivas disciplinarias desde las cuales se han confeccionado las piezas legislativas en las últimas décadas. La planeación de los asentamientos humanos En el campo de los estudios urbanos es un lugar común decir que la institucio- nalización de la planeación en el México contemporáneo inició a mediados de los años setenta con la expedición de la Ley General de Asentamientos Humanos (en

El ordenamiento territorial en la legislación mexicana 49 adelante LGAH).1 Y es innegable que fue ése el ordenamiento que por primera vez estableció un régimen de planeación que iba más allá de la simple gestión del crecimiento urbano; así como es también un hecho que, tres décadas después, la LGAH es el ordenamiento del que deriva una mayor cantidad de planes que están formalmente en vigor y que se revisan periódicamente y constituyen un referente importante de la gestión de los centros urbanos. Las limitaciones de espacio nos impiden tratar aquí todos lo problemas vin- culados a la puesta en práctica del régimen de planeación establecido por la LGAH. Por ello nos limitaremos a ubicar el lugar que ha ocupado en la for- mación de la planeación territorial en nuestro país. En ese sentido, nos pro- ponemos mostrar que la LGAH no creó un verdadero sistema de planeación del desarrollo regional, dado que su énfasis regulatorio ha estado siempre en el desarrollo urbano, no obstante las sucesivas reformulaciones que ha sufrido. A pesar de esa limitación, ella sentó las bases para una gestión territorial y, sobre todo, introdujo una serie de innovaciones en el terreno constitucional que si- guen vigentes hasta ahora y que sin duda serán un referente ineludible de cual- quier iniciativa en la materia. Ciertamente, gran parte del alcance jurídico de la LGAH no está en la ley misma, sino en la reforma constitucional que se promovió unos meses antes para darle fundamento. Entre fines de 1975 y principios de 1976 el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados aprobaron adiciones a los artículos 27, 73 y 115 constitucionales. Por un lado, se modificó uno de los aspectos cruciales del régimen de la propiedad inmobiliaria y de los recursos naturales, al reformar al párrafo tercero del artículo 27 para quedar como sigue: La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad pri- vada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la rique- za pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del 1 Es verdad que, en los albores del Estado post revolucionario, se expidió una Ley de Pla- neación General de la República Mexicana (Diario Oficial del 12 julio de 1930) y que fue ése el fundamento del “Plan Sexenal” del gobierno de Lázaro Cárdenas. Sin embargo, más allá de la administración cardenista esa iniciativa no fue más que un recuerdo.