ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถิ่น (Local Democracy)

ชุดวชิ า ประชาธิปไตยทอ้ งถ่ิน (Local Democracy) สถาบนั พระปกเกล้า เลขมาตรฐานสากลประจ�ำ หนังสือ (e-book) 978-616-476-148-3 รหัสสง่ิ พมิ พส์ ถาบัน สนป.63-69-00.0 (ebook) บรรณาธกิ าร รศ.ดร.อรทยั ก๊กผล ดร.สตธิ ร ธนานธิ โิ ชติ นายศุภณฐั เพ่ิมพนู ววิ ฒั น์ นายภควตั อจั ฉรยิ ปญั ญา นางสาวธีรพรรณ ใจม่ัน นายธราดล พันธพ์ ืช นางสาวณฐั ปภัสร์ รัตนพรบุญ นางสาวสธุ าสนิ ี วจิ ติ รอินทรามาศ นายทศพล กลน่ิ หอม นางสาวสุนิสา แก้วทอง ประสานงาน นางสาวณฐั ปภัสร์ รตั นพรบุญ สงวนลิขสทิ ธ ิ์ © 2563 ลขิ สิทธิ์ของสถาบนั พระปกเกล้า จัดพิมพ์โดย สำ�นกั นวัตกรรมเพอ่ื ประชาธิปไตย สถาบนั พระปกเกล้า ศนู ย์ราชการเฉลมิ พระเกยี รติ 80 พรรษาฯ อาคารรัฐประศาสนภักดี ชนั้ 5 (โซนทิศใต้) เลขท่ี 120 หมู่ 3 ถนนแจง้ วฒั นะ แขวงทุง่ สองห้อง เขตหลักส่ี กรุงเทพฯ 10210 โทรศัพท์ 02-141-9706 โทรสาร 02-143-8202 http://www.kpi.ac.th

3 คำ� นำ� สถาบนั พระปกเกลา้ การเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเม่ือวันท่ี 24 มีนาคม พ.ศ. 2562 เป็นการเลือกตั้งคร้ังแรก ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรม แนวโน้มการพัฒนาประเทศในอนาคตมุ่งเน้นและให้ความส�ำคัญกับ การกระจายอ�ำนาจและการปกครองทอ้ งถน่ิ ดงั นนั้ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ จงึ เปน็ องคก์ รทมี่ บี ทบาทส�ำคญั ในการพัฒนาประชาธิปไตยในระดับฐานรากการพัฒนาในระดับพื้นท่ี และการจัดบริการสาธารณะให้กับ ประชาชน ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินต้องเผชิญกับกระแสโลกาภิวัฒน์ที่ส่งผลให้เกิดการเปล่ียนแปลง ท้ังทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองอย่างรวดเร็วและไร้ขีดจ�ำกัด รวมทั้งต้องเผชิญกับความเปล่ียนแปลง และทา้ ทายใหมๆ่ ทงั้ สภาพภมู อิ ากาศ ภยั พบิ ตั ิ ประชาคมอาเซยี น ความกา้ วหนา้ ทางเทคโนโลยสี ารสนเทศ และ สถานการณท์ างการเมอื ง เปน็ ตน้ ซง่ึ ประเดน็ เหลา่ นล้ี ว้ นสง่ ผลกระทบทง้ั ทางตรงและทางออ้ มตอ่ การบรหิ ารงาน ท้งั ในระดบั ชาตแิ ละทอ้ งถน่ิ ในสว่ นของ ผบู้ รหิ ารองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ และสมาชกิ สภาองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ จ�ำเปน็ อย่างย่ิงท่ีจะต้องมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารงานในลักษณะประชาธิปไตยท้องถ่ิน ให้ความส�ำคัญ กบั ประชาชนและพนื้ ท่ี เขา้ ใจแนวคดิ และหลกั การของการกระจายอ�ำนาจและการปกครองทอ้ งถนิ่ ในสงั คมไทย รวมถึงต้องมีกระบวนทัศน์ใหม่ในการท�ำงานที่แตกต่างไปจากเดิม นอกจากน้ียังต้องแสวงหาความรู้ใหม่ๆ มาปรบั ใช้อยา่ งสร้างสรรค์ โดยม่งุ ที่การพัฒนาทอ้ งถนิ่ และประโยชนส์ ุขของประชาชนในระยะยาว สถาบันพระปกเกล้า ในฐานะสถาบันทางวิชาการ ท่ีอยู่ภายใต้การก�ำกับดูแลของประธานรัฐสภา มีพันธกิจส�ำคัญในการเผยแพร่ความรู้ด้านการเมือง การปกครองในระบอบประชาธิปไตยไปสู่สาธารณชน ทั้งในระดบั ชาติและระดับทอ้ งถนิ่ ไดเ้ ล็งเห็นถงึ ความส�ำคัญของการใหค้ วามร้แู กป่ ระชาชนทว่ั ไป รวมถึงผ้อู ยูใ่ น แวดวงต่างๆ ในชุมชนท้องถ่ิน ที่จะก้าวเข้าสู่เวทีทางการเมืองท้องถ่ินในอนาคต ว่าจ�ำเป็นต้องมีพ้ืนฐานความรู้ ความเขา้ ใจเกย่ี วกบั การเมอื งการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตย โดยเฉพาะประชาธปิ ไตยระดบั ทอ้ งถนิ่ บทบาท และหนา้ ทข่ี องผบู้ รหิ ารองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ และสมาชกิ สภาองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ รวมถงึ ประเดน็ ต่างๆ ท่เี ก่ียวขอ้ งกบั การท�ำหนา้ ทีใ่ นฐานะผบู้ รหิ ารองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นและสมาชกิ สภาองค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถ่ิน

4 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) ดว้ ยเหตผุ ลทก่ี ลา่ วมาขา้ งตน้ ประกอบกบั การพฒั นาระบบ e-Learning เพอ่ื รองรบั การเรยี นการสอน ที่เปลี่ยนแปลงไปในปัจจุบัน สถาบันพระปกเกล้า จึงได้จัดให้มีการเรียนการสอนผ่านระบบ e-Learning ในหลักสูตร เตรียมความพร้อมส�ำหรับการเมืองระดับท้องถิ่น เพื่อเสริมสร้างความรู้ ความเข้าใจแก่ประชาชน ทั่วไป รวมถงึ ผู้อยใู่ นแวดวงตา่ งๆ ในชุมชนทอ้ งถ่นิ ที่จะก้าวเขา้ ส่เู วทที างการเมืองทอ้ งถน่ิ ในอนาคต ในประเดน็ ทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั การเตรยี มความพรอ้ มทงั้ ความรู้ ความเขา้ ใจ และทศั นคตคิ า่ นยิ มทจ่ี �ำเปน็ ส�ำหรบั การจะกา้ วเขา้ สู่ การเปน็ นกั การเมอื งระดบั ทอ้ งถน่ิ ในฐานะผบู้ รหิ ารองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ และสมาชกิ สภาองคก์ รปกครอง ส่วนท้องถิน่ ต่อไป หวังเป็นอย่างย่ิงว่าหนังสือเล่มน้ีจะเป็นประโยชน์ต่อการน�ำไปใช้ประกอบการอบรมหลักสูตร การเตรียมความพร้อมนักการเมืองระดับท้องถิ่น ตลอดจนการพัฒนาประชาธิปไตย และการขยายองค์ความรู้ ทางวิชาการตอ่ ไป ศาสตราจารยว์ ุฒิสาร ตนั ไชย เลขาธกิ ารสถาบนั พระปกเกลา้ กันยายน 2563

5 สารบัญ ค�ำน�ำสถาบนั พระปกเกล้า หน้า สารบญั 3 5 ชุดวิชา ประชาธิปไตยทอ้ งถ่นิ (Local Democracy) วตั ถุประสงค์การเรยี นร ู้ 7 ขอบเขตเนื้อหาการเรียนร ู้ 7 7 ส่วนท่ี 1 ประชาธปิ ไตยทอ้ งถน่ิ สว่ นที่ 2 การปกครองทอ้ งถนิ่ เป็นรากฐานการพฒั นาประชาธิปไตย 9 ส่วนท่ี 3 การสรา้ งประชาธปิ ไตยทอ้ งถ่นิ ภายใตร้ ฐั ธรรมนูญไทย 23 ส่วนที่ 4 แนวทางสง่ เสรมิ ประชาธปิ ไตยท้องถ่นิ 29 47 บรรณานกุ รม 61

6 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy)

7 ชดุ วชิ า ประชาธปิ ไตยทอ้ งถนิ่ (Local Democracy) วัตถุประสงคก์ ารเรียนรู้ หลังจากศึกษาวชิ า “รู้จักประชาธปิ ไตยทอ้ งถน่ิ ” ผเู้ รยี นจะสามารถ 1. อธบิ ายความหมายและหลกั การส�ำคญั ของประชาธปิ ไตย ประชาธปิ ไตยประเภทตา่ ง ๆ ในประเทศไทย โดยเฉพาะรปู แบบประชาธปิ ไตยทอ้ งถนิ่ หรือประชาธิปไตยทีป่ ระชาชนปกครองตนเอง 2. อธิบายเหตุผลและความจ�ำเป็นของการสร้างการปกครองท้องถิ่นให้เป็นรากฐานของการพัฒนา ประชาธปิ ไตย 3. อธบิ ายกฎหมายส�ำคญั ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การสง่ เสรมิ ประชาธปิ ไตยในระดบั ทอ้ งถน่ิ ตง้ั แตร่ ฐั ธรรมนญู และพระราชบญั ญัตฯิ และระเบียบฯ ต่าง ๆ 4. อธบิ ายและวเิ คราะหแ์ นวทางการสง่ เสรมิ ประชาธปิ ไตยทอ้ งถนิ่ ผา่ นบทบาทผมู้ สี ว่ นเกย่ี วขอ้ ง และ การบรหิ ารจดั การกลไกการสร้างความโปรง่ ใสและการมีสว่ นรว่ มของประชาชนทม่ี คี วามหมาย ขอบเขตเนือ้ หาการเรยี นรู้ วชิ านตี้ ง้ั อยบู่ นฐานคดิ ทวี่ า่ องคก์ รปกครองทอ้ งถน่ิ ไทยมภี ารกจิ ไมเ่ พยี งแตก่ ารจดั บรกิ ารสาธารณะ ใหแ้ กป่ ระชาชนในพน้ื ทเ่ี ทา่ นน้ั แตย่ งั ตอ้ งใหค้ วามส�ำคญั กบั การสรา้ งการปกครองทอ้ งถน่ิ ใหเ้ ปน็ รากฐานของ การสรา้ งประชาธปิ ไตย ซงึ่ หมายถงึ การสง่ เสรมิ ใหป้ ระชาชนเขา้ มามสี ว่ นรว่ มโดยตรงและรว่ มรบั ผดิ ชอบชมุ ชน ทอ้ งถน่ิ ของตนใหม้ ากทส่ี ดุ ดงั นน้ั ผสู้ นใจเขา้ สกู่ ารเมอื งระดบั ทอ้ งถนิ่ ไมว่ า่ เปน็ ฝา่ ยบรหิ ารหรอื ฝา่ ยสภาทอ้ งถน่ิ จ�ำเป็นต้องมีความรู้ความเข้าใจและทัศนคติที่เอ้ืออ�ำนวยให้เกิดการพัฒนาประชาธิปไตยท้องถ่ิน ชุดวิชาน้ี จงึ มงุ่ ใหผ้ เู้ รยี นศกึ ษาเกย่ี วกบั คณุ คา่ หลกั การ และรปู แบบตา่ ง ๆ ของประชาธปิ ไตย โดยเฉพาะลกั ษณะและ รูปแบบประชาธิปไตยที่ควรส่งเสริมให้เกิดขึ้นในระดับท้องถ่ิน ศึกษาคุณค่าของการปกครองท้องถิ่นต่อ การพัฒนาประชาธิปไตยและแนวคิดอ่ืน ๆ ที่เกี่ยวข้อง ศึกษากฎหมายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ท้ังท่ีเป็นกฎหมายที่ใช้ท่ัวไปและระดับท้องถ่ินโดยเฉพาะ รวมทั้งแนวทางการพัฒนาประชาธิปไตยท้องถ่ิน ผา่ นกรณีศกึ ษาตา่ ง ๆ

8 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy)

9 1ส่วนที่ ประชาธปิ ไตยท้องถน่ิ ก่อนเข้าสู่การศึกษาความหมายของประชาธิปไตยท้องถิ่น หรือ Local Democracy จ�ำเป็นต้อง ท�ำความเขา้ ใจเกยี่ วกบั ประชาธปิ ไตยและรปู แบบประชาธปิ ไตย แลว้ จงึ สามารถเขา้ ใจเรอื่ งราวของประชาธปิ ไตย ทอ้ งถ่นิ ไดอ้ ย่างชดั เจน 1.1 ความหมายประชาธปิ ไตย “ประชาธิปไตย” เป็นค�ำที่มีการใช้กันอย่างแพร่หลาย หากแต่ความหมายและสาระส�ำคัญ กลับมีมุมมองที่แตกต่างกัน ข้ึนอยู่ท่ีความคิด ความเชื่อ รวมท้ังประสบการณ์ของผู้ใช้ ประกอบกับความหมาย ของประชาธิปไตยมีการปรับเปลี่ยนตามพลวัตของสังคม จึงน�ำมาซ่ึงข้อถกเถียงมากมาย ดังน้ันจึงไม่ง่ายนัก ทจี่ ะน�ำเสนอความหมายของประชาธปิ ไตยทไ่ี ดร้ บั การยอมรบั กนั ทว่ั ไป ประเดน็ เรยี นรสู้ �ำคญั เกยี่ วกบั ความหมาย ของประชาธปิ ไตยมดี ังน้ี ประเด็นแรก ค�ำว่าประชาธิปไตย หรือ Democracy มีรากศัพท์มาจากภาษากรีก 2 ค�ำ คอื ค�ำวา่ Demos แปลวา่ ประชาชน และ Kratos แปลวา่ ปกครอง เมอ่ื รวมกนั จงึ แปลวา่ การปกครองโดยประชาชน ในภาษาไทย แปลตามศัพท์คือ “ประชาชน” + “อ�ำนาจอธิปไตย” นั่นคือประชาชนเป็นผู้มีอ�ำนาจสูงสุดใน การปกครอง หรอื อ�ำนาจสงู สุดในการปกครองเป็นของประชาชน ดังน้นั จงึ เป็นทเ่ี ข้าใจรว่ มกันวา่ ประชาชน คือ หัวใจของประชาธิปไตย

10 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) ประเดน็ ท่สี อง ค�ำว่าประชาธิปไตยมกี ารน�ำไปใช้ใน 3 มติ ิ คอื แผนภาพท่ี 1 แสดงการน�ำประชาธปิ ไตยไปใชใ้ น 3 มิติ ประชาธิปไตย ในฐานะ อุดมการณ์ ประชาธปิ ไตย 3 มิติ ประชาธิปไตย ในฐานะระบอบ ในฐานะ ของการนำ� วถิ ชี วี ติ การเมอื ง ประชาธิปไตย การปกครอง ไปใช้ ที่มา: ผ้เู ขียน 1. ประชาธิปไตยในฐานะเป็นอุดมการณ์ (Democracy as an ideology) ในมิติน้ีประชาธิปไตยหมายถึง ระบบความคิด ความเช่ือ และการให้คุณค่าในสังคมที่ให้ยึดม่ัน กับหลักการสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของปัจเจกบุคคล รวมท้ังหลักการท่ีให้ประชาชนมีอ�ำนาจสูงสุด ในการตัดสนิ ใจ เพื่อม่งุ ใหส้ มาชิกของสงั คมอยูร่ ่วมกันอย่างเปน็ สขุ ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช ได้อธิบายถึงพ้ืนฐานส�ำคัญของอุดมการณ์ประชาธิปไตยสมัยใหม่ ประกอบดว้ ย1 1 สภานักพัฒนาเพื่อประชาธิปไตย. คลังบทความ ระบอบประชาธิปไตย. [ออนไลน์]. 2553. แหล่งที่มา: http://article-spadmc.blogspot.com/2010/11/democracy-system.html [11 กันยายน 2561]

11 • การมีศรัทธาในความสามารถของมนุษย์ ในสติปัญญา การรู้จักใช้เหตุผล การยึดหลักเหตุผล ด้วยวิธีการทดสอบค้นคว้าตามแบบวิทยาศาสตร์ ตลอดจนการมองของมนุษย์ในแง่ดีว่าสามารถ รว่ มมอื กันท�ำงานเพื่อความสุขสว่ นรวมได้ • ความเชอื่ ในความเปน็ อสิ ระและเสรภี าพของมนษุ ย์ จากความคดิ ทวี่ า่ มนษุ ยร์ จู้ กั ใชเ้ หตผุ ลการคน้ หา ส่ิงท่ีพึงปรารถนาในการใช้ชีวิตร่วมกัน โดยเปิดโอกาสให้ทุกคนอาศัยการพิจารณาตามเหตุผลน้ี ท�ำใหเ้ กดิ ความเชอื่ ในความเปน็ อสิ ระและเสรภี าพของมนษุ ย์ ความเปน็ อสิ ระหมายถงึ ความสามารถ ทจี่ ะเลอื กใชช้ วี ติ กระท�ำการหรอื ไมก่ ระท�ำการอยา่ งใดอยา่ งหนงึ่ ดว้ ยตนเอง โดยไมต่ กอยใู่ ตอ้ �ำนาจ บงการของบคุ คลอน่ื เนอื่ งจากมนษุ ยม์ คี วามสามารถทจี่ ะใชเ้ หตผุ ลในการเลอื กตดั สนิ ใจตกลงใจนี้ ย่อมหมายถึงการทีท่ �ำให้คนเราต้องผกู พันรับผิดชอบในส่ิงที่ไดก้ ระท�ำลงไปแลว้ ด้วย • การยอมรบั ในความเทา่ เทยี มกนั ของคน ความเทา่ เทยี มกนั หรอื ความเสมอภาคกนั นไ้ี มไ่ ดห้ มายถงึ ความเทา่ เทยี มกนั ทางสตปิ ญั ญาหรอื กายภาพแตเ่ ปน็ ความเสมอภาคทางกฎหมายและทางการเมอื ง ทุกคนควรได้รับการปฏิบัติจากเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ได้รับความคุ้มครองจากกฎหมายโดยเท่าเทียม กัน ความมีสิทธิเสรีภาพทางการเมืองและโอกาสต่าง ๆ ที่จะใช้ชีวิตในสังคมอย่างเท่าเทียมกัน โดยไม่แบ่งแยกเชอ้ื ชาติ ก�ำเนิด เพศ หรอื ฐานะทางเศรษฐกิจสงั คม 2. ประชาธิปไตยในฐานะเป็นระบอบการเมืองการปกครอง (Democracy as Political system or a Form of government) ในมิตินี้ประชาธิปไตยเป็นเร่ืองของการจัดความสัมพันธ์ของประชาชนและสถาบันต่าง ๆ ในการใช้อ�ำนาจอธิปไตยตามกฎหมายในการบริหารและจัดการประเทศ ใครมีอ�ำนาจมากใครมีอ�ำนาจน้อย หัวใจส�ำคัญของระบอบประชาธิปไตยคือระบอบท่ีจัดความสัมพันธ์ทางอ�ำนาจโดยท่ีให้ประชาชนมีอ�ำนาจ มากในการจ�ำกัดอ�ำนาจของผู้ปกครอง เมื่อเทียบกับระบอบอ่ืน ๆ ระบอบประชาธิปไตยให้อ�ำนาจประชาชน มากเมื่อเทียบกับผู้ปกครอง นอกจากนั้นประชาชนยังมีความเท่าเทียมกัน นั่นคือเน้นความเสมอภาคในมิติน้ี สง่ ผลให้ระบอบประชาธิปไตยแตกตา่ งจากระบอบอนื่ ๆ ความหมายของประชาธิปไตยในแนวทางน้ี เช่น อับราฮัม ลินคอล์น (Abraham Lincoln) ประธานาธิบดีคนที่ 16 ของสหรัฐอเมริกา กล่าวว่า ประชาธปิ ไตยเปน็ การปกครองของประชาชน โดยประชาชน เพื่อประชาชน (Government of the People, by the People, for the People) ซง่ึ เป็นค�ำจ�ำกดั ความของระบอบประชาธปิ ไตยทมี่ ีการอา้ งองิ มากท่สี ุด

12 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) ออสติน เรนเนีย (Austin Ranney) นักรัฐศาสตร์ชาวสหรัฐอเมริกา จากผลงานหนังสือชื่อ The governing of men: an introduction to political science (1958) ไดใ้ หค้ �ำจ�ำกดั ความวา่ “ประชาธปิ ไตย เปน็ รปู แบบการปกครอง ซง่ึ เปน็ ไปตามหลกั การของการใชอ้ �ำนาจอธปิ ไตยเปน็ ของปวงชน (Popular Sovereignty) ความเสมอภาคทางการเมอื ง (Political Equality) การปรกึ ษาหารอื กบั ประชาชน หรอื การรบั ฟงั ความคดิ เหน็ จากประชาชน (Popular Consultation) และการปกครองโดยกฎหมายเสียงขา้ งมาก พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานให้ความหมายของค�ำว่า “ประชาธิปไตย” คือ “ รูปแบบ การปกครองทถ่ี ือมติปวงชนเปน็ ใหญ่” 3. ประชาธปิ ไตยในฐานะเปน็ วถิ กี ารดำ� เนนิ ชวี ติ (Democracy as a way of life) ในมิติน้ีประชาธิปไตยไม่ใช่เพียงอุดมการณ์ ความคิดความเช่ือหรือระบอบกฎหมายเชิงสถาบัน เท่านั้น แต่ให้ความส�ำคัญกับประชาธิปไตยท่ีจับต้องได้ เข้ามาเป็นส่วนหน่ึงของวิถีชีวิตประจ�ำวัน เป็นส่วนหนึ่ง ของวฒั นธรรมการอยรู่ ว่ มกนั วถิ กี ารด�ำเนนิ ชวี ติ แบบประชาธปิ ไตยจะยดึ หลกั ความเสมอภาค เสรภี าพ ภราดรภาพ และศกั ดศิ์ รแี หง่ ความเปน็ มนษุ ยโ์ ดยใชเ้ หตผุ ลในการตดั สนิ ปญั หาหรอื ขอ้ ขดั แยง้ ระหวา่ งกนั รจู้ กั รบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของผู้อ่ืนอย่างมีสติสัมปชัญญะปราศจากอคติ และสนใจกิจการบ้านเมืองและเข้ามีส่วนร่วมทางการเมือง รวมทงั้ มคี วามรบั ผดิ ชอบรว่ มกนั นักวชิ าการที่ใหค้ วามหมายประชาธปิ ไตยในแนวทางน้ี เชน่ จอหน์ ดวิ อี้ (John Dewey) นกั ปรชั ญาและนกั การศกึ ษาชาวสหรฐั อเมรกิ า มองวา่ ประชาธปิ ไตย มีความหมายท่ีลึกและกว้างกว่าเป็นรูปแบบการปกครองหรือการออกกฎหมาย ประชาธิปไตยเป็นเรื่องของวิถี ชวี ติ แบบประชาธปิ ไตย ซง่ึ หมายถงึ การทปี่ ระชาชนเขา้ มามสี ว่ นรว่ มในก�ำหนดคา่ นยิ มพนื้ ฐานของการอยรู่ ว่ มกนั ในสังคม การมีส่วนร่วมน้ีถือว่ามีความส�ำคัญทั้งจากมุมมองของสวัสดิภาพทางสังคมและจากมุมมองของ การพฒั นาศกั ยภาพของมนษุ ยใ์ นฐานะปจั เจกชน การพฒั นาประชาธปิ ไตยจงึ เปน็ เรอ่ื งของการปรกึ ษาหารอื และ การได้มาซง่ึ ขอ้ ตกลงบนพ้ืนฐานของความสมัครใจ มใิ ชก่ ารบังคบั หรือการใชอ้ �ำนาจ2 ดวิ อ้ี ในงานเขียนคลาสสิก เร่อื ง Democracy and Education (1916) ยำ้� ให้เห็นความสัมพนั ธ์ของประชาธิปไตยกบั การศกึ ษา การศึกษา ถือเป็นพื้นฐานของประชาธิปไตยในฐานะเป็นวิถีชีวิต และการอยู่ร่วมกันประชาธิปไตยที่มีคุณภาพจ�ำเป็น ต้องมพี ลเมอื งที่มกี ารศึกษา 2 John Dewey. On Democracy. [Online]. (n.d.). Available from: https://wolfweb.unr.edu/homepage/ lafer/dewey%20dewey.html [2018, September 17]

13 ชาล์ส อี เมอเรียม (C.E.Merriam) เน้นว่า ประชาธิปไตยเป็นแนวคิด และการปฏิบัติที่มุ่งไปสู่ ความผาสุกรว่ มกันของประชาชน โดยมีเจตนาร่วมกนั ของประชาชนนน่ั เองเปน็ เครอื่ งน�ำทาง ฮาโรลด์ ลาสก้ี (H.J. Laski) มองว่าเนอื้ แทข้ องประชาธิปไตยก็คือ ความปรารถนาของมนษุ ย์ทีจ่ ะ ยอมรบั นบั ถอื และรกั ษาไวซ้ งึ่ ความส�ำคญั ของตนเอง รวมตลอดถงึ ความเสมอภาคระหวา่ งบคุ คลในทางเศรษฐกจิ สงั คม และการเมอื ง การแยกแยะแนวทางการใหค้ วามหมายของค�ำวา่ ประชาธปิ ไตยขา้ งตน้ สะทอ้ นใหเ้ ราเหน็ หลกั การ เดยี วกันของประชาธปิ ไตย คอื หลักการอ�ำนาจของประชาชน หากแต่มีจดุ เนน้ หรือจุดส�ำคญั ทแ่ี ตกต่างกัน เชน่ ประชาธิปไตยในฐานะรูปแบบการเมืองการปกครองให้ความส�ำคัญกับวิธีการเลือกและจ�ำกัดอ�ำนาจผู้ปกครอง รวมท้ังความสัมพันธ์อื่น ๆ ในขณะที่ประชาธิปไตยในฐานะวิถีชีวิต มองว่ากระบวนการเลือกต้ังหรือตรวจสอบ อ�ำนาจผปู้ กครองเปน็ เพยี งวธิ กี ารบรรลเุ ปา้ หมายของการอยรู่ ว่ มกนั เปา้ หมายของประชาธปิ ไตยอยทู่ ใ่ี หป้ ระชาชน เขา้ มสี ว่ นรว่ มในการก�ำหนดกตกิ าการอยรู่ ว่ มกนั พลเมอื งทม่ี กี ารศกึ ษาและตน่ื ตวั ถอื เปน็ หวั ใจของประชาธปิ ไตย 1.2 หลากหลายรูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตย ต่อเนื่องจากความซับซ้อนของความหมายของประชาธิปไตยดังแสดงข้างต้น สิ่งที่น่าสนใจมาก ขึ้นคือ รูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตยท่ีใช้กันในโลกยังมีความหลากหลาย มีการกล่าวว่าในอดีต ที่ผ่านการถกเถียงหรือความขัดแย้งเกี่ยวกับประชาธิปไตยเป็นเรื่องของอุดมการณ์ หรือ การต่อสู้ระหว่างกลุ่ม ‘เอา’ หรือ ‘ไม่เอา’ ประชาธิปไตย หากแต่วันนี้เป็นการถกเถียงของกลุ่มท่ีเห็นด้วยกับระบอบประชาธิปไตย ดว้ ยกนั หากแต่ไม่มีขอ้ ตกลงรว่ มกันวา่ รปู แบบประชาธปิ ไตยท่ีเหมาะสมกบั สงั คมไทยควรเป็นอยา่ งไร จากการส�ำรวจวรรณกรรมมีการแบ่งประเภทรูปแบบการปกครองประชาธิปไตยหลายลักษณะ เช่น การแบ่งรูปแบบประชาธิปไตยตามวิวัฒนาการของระบอบประชาธิปไตย ประกอบด้วย 1) ประชาธิปไตย ในยุคแรก (2500 ปีท่ีผ่านมา) หรือ รูปแบบนครรัฐกรีกโบราณซ่ึงเน้นประชาธิปไตยทางตรงหรือประชาชน ปกครองตนเอง 2) ประชาธิปไตยในยุคที่สอง (ยุคกลาง - ยุคเรอเนสซองส์ หรือ เม่ือ 500 - 1000 ปีล่วงมา แลว้ ) ประชาธปิ ไตยมลี กั ษณะพหนุ ยิ ม กลมุ่ ชมุ ชน สมาคม สถาบนั ซงึ่ มคี วามเปน็ อสิ ระจากเมอื งและมสี ว่ นรว่ ม ในกิจการของบ้านเมือง และ 3) ประชาธิปไตยยุคท่ีสาม (ยุคสมัยใหม่) ซึ่งเร่ิมจากปลายศตวรรษที่ 17 โดยให้ความส�ำคญั กบั ประชาธิปไตยแบบตัวแทนมากขนึ้ 3 3 รายละเอยี ดเกย่ี วกบั ววิ ฒั นาการระบอบประชาธปิ ไตย อา่ นเพม่ิ เตมิ จาก อเนก เหลา่ ธรรมทศั น.์ แปรถนิ่ เปลย่ี นฐาน: สรา้ งการปกครองทอ้ งถนิ่ ใหเ้ ปน็ รากฐานของประชาธปิ ไตย. พมิ พค์ รง้ั ที่ 2. กรงุ เทพฯ : ส�ำนกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.์

14 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) หากประมวลรูปแบบระบอบประชาธิปไตยที่มีการใช้อยู่หลากหลาย จึงเลือกมาน�ำเสนอเฉพาะ รปู แบบส�ำคัญ ๆ ท่มี ักมกี ารกล่าวถงึ คอื 1) ประชาธปิ ไตยทปี่ ระชาชนใช้อำ� นาจผ่านตวั แทน (Representative Democracy) • เป็นรูปแบบประชาธิปไตยท่ีประชาชนไม่ได้ใช้อ�ำนาจโดยตรง แต่ใช้อ�ำนาจผ่านการเลือกตัวแทน นั่นคือ ประชาชนเลือกตัวแทนเพื่อไปท�ำหน้าท่ีแทนตนในการปกครอง เช่น การออกกฎหมาย การตรวจสอบการท�ำงานของรฐั บาล รวมทงั้ เปน็ ตวั แทนไปบรหิ ารประเทศแทนเรา เพอ่ื ผลประโยชน์ ของเรา • หัวใจส�ำคัญของประชาธิปไตยแบบตัวแทนคือการเลือกต้ัง เพราะถ้าได้ผู้แทนท่ีดีมีคุณภาพ คนเหล่าน้ีจะเข้าไปท�ำงานแทนเพื่อประโยชน์ของประชาชน ดังนั้นการพัฒนาประชาธิปไตยเน้น การพัฒนาระบบการเลือกต้ังที่สามารถกลั่นกรองคนดีคนเก่งเป็นตัวแทนท�ำงานแทนประชาชน อย่างไรก็ตามด้วยความส�ำคัญของการเลือกต้ังส่งผลท�ำให้บทบาทของประชาชนในระบอบ ประชาธิปไตยรปู แบบนีจ้ �ำกัดอยทู่ กี่ ารไปใช้สทิ ธิเลือกตง้ั • รูปแบบประชาธิปไตยแบบผ่านตัวแทนเป็นรูปแบบที่แพร่หลายในประเทศประชาธิปไตยทั่วไป รวมทงั้ ประเทศไทย เพราะในความเปน็ จรงิ ประชาชนทง้ั หมดไมส่ ามารถเขา้ ไปใชอ้ �ำนาจปกครอง โดยตรงได้ อย่างไรก็ตามประเทศท่ีปกครองในรูปแบบประชาธิปไตยแบบผ่านผู้แทนในแต่ละ ประเทศยังมีความแตกต่างในรายละเอียด เช่น ประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข หรือ ประชาธิปไตยทคี่ วบคมุ ตรวจสอบโดยผทู้ รงคุณวฒุ ิ • รูปแบบประชาธิปไตยแบบเป็นตัวแทนคลายมนต์เสน่ห์ลงและเผชิญกับปัญหาหลายประการ ประการแรก ประชาธิปไตยมีความหมายแคบเท่ากับการเลือกต้ัง ประการที่สอง ประชาชน เส่ือมศรัทธาต่อระบอบประชาธิปไตย ไม่สนใจทางการเมือง เพราะผู้แทนของประชาชนไม่ได้มี ความรับผิดชอบต่อประชาชนอย่างแท้จริง ประการที่สาม ประสบการณ์ความขัดแย้งระหว่าง นักการเมือง ทุจริตทางการเมืองในการเลือกตั้งและการบริหารประเทศ เป็นต้น ประกอบกับ กระแสของความถดถอยของประชาธปิ ไตยทว่ั โลก (Democratic Recession) ทเ่ี ราเหน็ การลดลง ของระดับสิทธิเสรีภาพของประชาชนและการเปล่ียนแปลงทางการเมืองท่ีมิใช่วิถีประชาธิปไตย มากข้นึ จึงมกี ารตั้งค�ำถามถึงการพฒั นาคุณภาพประชาธปิ ไตยในโลกสมัยใหม่กันมากขนึ้ 2) ประชาธปิ ไตยท่ตี รวจสอบควบคุมโดยผู้ทรงคุณวุฒิ (Supervisory Democracy) • เป็นประชาธิปไตยที่มีการใช้อ�ำนาจผ่านตัวแทนแต่ยังมีผู้ทรงคุณวุฒิซ่ึงไม่ได้มาจากการเลือกต้ัง เปน็ ผูท้ ีม่ ีความเป็นกลางทางเมืองมาคอยตรวจสอบควบคุมนักการเมอื งอีกช้ันหน่ึง

15 • ประชาธปิ ไตยแบบตรวจสอบสะทอ้ นความไมไ่ วว้ างใจการเลอื กตง้ั ของประชาชน และไมไ่ วว้ างใจ นกั การเมือง จงึ เพิ่มกลไกการตรวจสอบถว่ งดลุ • ประเทศไทยมีการใช้ประชาธปิ ไตยรูปแบบนใ้ี นรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2540 เปน็ ตน้ มาโดยก�ำหนดให้ มอี งคก์ รอสิ ระหลายองคก์ รขน้ึ มาท�ำหนา้ ทต่ี รวจสอบ เชน่ คณะกรรมการเลอื กตงั้ คณะกรรมการ ศาลรัฐธรรมนูญ และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน เป็นต้น ซึ่งคณะกรรมการเหล่านี้มักเป็น ผู้ทรงคุณวฒุ ทิ ม่ี าจากการสรรหาไมใ่ ชก่ ารเลอื กตง้ั 3) ประชาธปิ ไตยแบบมพี ระมหากษตั รยิ ท์ รงเปน็ ประมขุ (Constitutional Monarchy Democracy) • เป็นการปกครองแบบประชาธิปไตยที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นเพียงประมุขแห่งรัฐ ไม่มีหน้าท่ี ในการบรหิ ารบา้ นเมอื งแบบประเทศ ไมม่ อี �ำนาจการออกนโยบายสาธารณะ ทงั้ ยงั ถกู จ�ำกดั อ�ำนาจ ภายใต้รัฐธรรมนูญอันถือเป็นกฎหมายสูงสุดที่ใช้ในการปกครองประเทศ ประชาชนยังคงมีสิทธิ ท่ีจะเลือกผู้แทนหรือนายกรัฐมนตรีเพ่ือเข้ามาบริหารประเทศอยู่ ฐานะของพระมหากษัตริย์ ในระบอบนตี้ อ่ รฐั บาลเปน็ เพยี งผแู้ สวงหาค�ำปรกึ ษา ประทานค�ำปรกึ ษา และประธานค�ำตกั เตอื น เปน็ สทิ ธขิ องรฐั บาลภายใตร้ ฐั สภาทมี่ าจากการเลอื กตง้ั วา่ จะด�ำเนนิ การตามค�ำแนะน�ำของกษตั รยิ ์ หรอื ไม่ ประเทศทใ่ี ชก้ ารปกครองในระบอบนี้ เชน่ สหราชอาณาจกั ร สเปน เนเธอรแ์ ลนด์ เบลเยย่ี ม ประเทศแถบสแกนดเิ นเวยี ร์ ญป่ี นุ่ ไทย และประเทศลา่ สดุ ทเี่ พง่ิ เปลย่ี นจากสมบรู ณาญาสทิ ธริ าชย์ มาเป็นระบอบประชาธปิ ไตยแบบมีพระมหากษัตรยิ ์ทรงเปน็ ประมุขคือ ภฏู าน ในปี ค.ศ. 2013 • ส�ำหรับประเทศไทย กฎหมายรัฐธรรมนูญได้บัญญัติอ�ำนาจบางประการของพระมหากษัตริย์ ที่สามารถท�ำได้ เช่น ทรงใช้อ�ำนาจผ่านนิติบัญญัติ คือ ในขั้นสุดท้ายของการออกกฎหมายใด ๆ กต็ าม รฐั สภาจะทลู เกลา้ ฯ ถวายเพอ่ื ทรงลงพระปรมาภไิ ธยประกาศใชเ้ ปน็ กฎหมาย หากมเิ ชน่ นน้ั จะถือเป็นกฎหมายที่บังคับใช้มิได้ ทรงใช้อ�ำนาจบริหารผ่านทางคณะรัฐมนตรี หมายความว่า การบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ ของนายกรฐั มนตรแี ละคณะรฐั มนตรนี น้ั กระท�ำในพระปรมาภไิ ธยของ พระมหากษตั รยิ ์ และเปน็ ความรบั ผดิ ชอบของนายกรฐั มนตรแี ละคณะรฐั มนตรใี นฐานะทจ่ี ะตอ้ ง กราบบงั คมทลู และลงนามรบั สนองพระบรมราชโองการในการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ และทรงใช้ อ�ำนาจตลุ าการผา่ นทางศาล หมายถงึ กฎหมายรฐั ธรรมนญู และกฎหมายรองตามล�ำดบั ถกู ตราและ ลงพระปรมาภไิ ธยโดยพระมหากษตั รยิ ์ ดงั นนั้ ผพู้ พิ ากษาและตลุ าการศาลจงึ มหี นา้ ทพ่ี พิ ากษาคดี ความต่าง ๆ ใหเ้ ปน็ ไปตามกฎหมายน้นั นอกจากนย้ี งั ทรงไวซ้ ่ึงพระราชอ�ำนาจในการแตง่ ตั้งและ การพ้นจากต�ำแหน่งของผู้พิพากษาและตุลาการ โดยก่อนเข้ารับหน้าที่ผู้พิพากษาและตุลาการ จะต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์อันถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติด้วย อีกท้ังยังบัญญัติ พระราชอ�ำนาจอื่น ๆ ไว้ด้วย เช่น การท�ำสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก สนธิสัญญาอ่ืน ๆ กบั นานาประเทศ การพระราชทานอภัยโทษ เปน็ ต้น ทงั้ นต้ี อ้ งไดร้ ับความเหน็ ชอบจากรัฐสภา

16 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) 4) ประชาธปิ ไตยท่ใี ห้ประชาชนมีสว่ นรว่ มโดยตรง (Direct / Participatory Democracy) • เป็นประชาธิปไตยที่ประชาชนใช้อ�ำนาจโดยตรงไม่ต้องผ่านผู้แทน เช่น อ�ำนาจในการเสนอ ร่างกฎหมาย อ�ำนาจในการถอดถอนหรือตรวจสอบฝ่ายบริหาร ปัจจุบันประเทศประชาธิปไตย ต่าง ๆ เริ่มหันมาให้ความสนใจประชาธิปไตยประเภทน้ีมากข้ึน ดังน้ันหัวใจของประชาธิปไตย ไม่ใชก่ ารเลือกต้ังเทา่ นน้ั แต่เปน็ การใหป้ ระชาชนไปมสี ่วนรว่ มทางการเมอื งโดยตรงมากขน้ึ • ประเทศไทยมีการใช้ประชาธิปไตยทางตรง เพราะท่ีผ่านมาประชาชนส่วนใหญ่มีส่วนร่วม ทางการเมอื งเพยี งการลงคะแนนเสยี ง และเพอื่ เปน็ การแกไ้ ขขอ้ งจ�ำกดั ของระบอบประชาธปิ ไตย แบบเป็นตัวแทน ตัง้ แต่รัฐธรรมนูญพ.ศ. 2540 เปน็ ต้นมาจนปัจจบุ นั มีบทบัญญัตหิ ลายประการ ให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงหลายประการ เช่น การก�ำหนดให้ประชาชน เข้าช่ือเพ่ือเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา การเข้าช่ือเสนอร่างข้อบัญญัติ ทอ้ งถน่ิ และถอดถอนนกั การเมอื งในกรณขี องระดบั ทอ้ งถนิ่ รวมทง้ั การก�ำหนดใหห้ นว่ ยงานของ รฐั ตอ้ งมกี ารใหข้ อ้ มลู และจดั รบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชนในการจดั ท�ำนโยบายและโครงการ ท่ีมผี ลกระทบตอ่ ประชาชน เปน็ ตน้ 5) ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (Deliberative Democracy) • เป็นระบอบประชาธิปไตยท่ีให้ความส�ำคัญกับวิธีการได้มาซ่ึงฉันทามติหรือข้อสรุปท่ีทุกฝ่าย ยอมรบั รว่ มกนั โดยเนน้ ความเทา่ เทยี มของโอกาสทจี่ ะตดั สนิ ใจและแสดงความคดิ เหน็ ไมถ่ กู กดดนั หรือครอบง�ำจากผู้เห็นต่าง เน้นการให้เหตุผล (reasoning) ไม่ใช่การต่อรอง (negotiate) ท้ังน้ี ในการพูดคุยหารือจะถือว่าแต่ละฝ่ายมีความเช่ียวชาญในเร่ืองน้ัน ๆ ต่างฝ่ายต่างอภิปราย ด้วยเหตุและผลเพ่ือแสดงจุดยืนทางความคิดของตน แต่ขณะเดียวกันก็พร้อมท่ีจะยอมรับ และรว่ มมอื ในผลลพั ธข์ องการอภปิ ราย หลกั ทสี่ �ำคญั อกี ประการ คอื การปรกึ ษาหารอื การชง่ั นำ�้ หนกั ของเหตุผล และการยอมรับหรือไม่ยอมรับแนวทางที่แต่ละฝ่ายเสนอ ซ่ึงต้องกระท�ำแบบ เปิดเผยและเป็นสาธารณะ (public act) อันเป็นบรรยากาศที่เอ้ือต่อการแสดงความคิดเห็น ซ่ึงตรงกันข้ามกับการลงคะแนนเสียงเลือกต้ังท่ีกระท�ำเพียงช่ัวครู่และเป็นความลับ หลักเน้น ข้อสุดท้ายคือประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือเน้นการส่ือสารระหว่างกัน ในระบบน้ีทุกคนจะ เท่ากัน จะไม่ถือว่าใครใหญ่กว่าใคร เสียงส่วนน้อยจะได้รับความส�ำคัญ เสียงส่วนใหญ่จะไม่ กดทับเสยี งสว่ นนอ้ ย แตเ่ ปน็ การคุยกันดว้ ยเหตุผล ซึง่ ทา้ ยทส่ี ุดแลว้ ข้อสรปุ นน้ั ทกุ ฝ่ายจะยอมรับ ร่วมกนั เพราะตา่ งไดแ้ สดงเหตผุ ลและยอมรับในกตกิ าทด่ี �ำเนินมาตง้ั แต่ตน้ จนจบ • ประชาธปิ ไตยแบบปรกึ ษาหารอื สามารถกระท�ำไดห้ ลายรปู แบบ เชน่ กระบวนการลกู ขนุ พลเมอื ง (Citizen Jury) ซ่ึงเป็นการพูดคุยปรึกษาหารือแบบกลุ่มคนขนาดเล็กประมาณ 12 – 24 คน ขนาดของปัญหาอาจจะไม่เป็นประเด็นที่ใหญ่มาก ต้องการความรวดเร็วในการหาทางออก สภาพลเมอื ง (Citizens Assemblies) ซง่ึ เปน็ การปรกึ ษาหารอื แบบกลมุ่ ขนาดกลางไมเ่ กนิ 100 คน บางครั้งอาจต้องประชุมหลายรอบและนานหลายเดือนเพื่อให้ได้ข้อสรุปที่ลงตัวท่ีสุด หรืออาจ

17 จะใชเ้ วทอี ภิปรายประเดน็ ปัญหา (Issues Forum) ใชผ้ เู้ ขา้ รว่ ม 10 - 100 คน ระยะเวลา 1 วัน ก็ถือเป็นทางออกท่ีดี รวดเร็ว แต่ต้องอาศัยการออกแบบข้ันตอนที่ดีเช่นกันเพ่ือให้ทุกฝ่าย ได้แสดงความคิดเห็นอย่างเท่าเทียมและท่ัวถึง และอีกรูปแบบหนึ่งคือ การประชุมเมือง (Town Meeting) อันเป็นกลุ่มปรึกษาหารือขนาดใหญ่มาก รับรองผู้เข้าร่วมนับพันคน เป็นรูปแบบ ประชาธปิ ไตยทางตรง (Direct Democracy) ทใ่ี ชม้ าตง้ั แตก่ รกี ยคุ โบราณ และก�ำลงั ไดร้ บั ความนยิ ม ในหลายเมือง อย่างไรก็ตามรูปแบบประชุมเมืองอาจท�ำได้ยากในปัจจุบันเน่ืองจากทุกวันนี้ เมืองมีขนาดใหญ่ ประชากรมาก และความหลากหลายสูง 6) ประชาธิปไตยแบบสมานฉันท์ (Consensus Democracy) • เป็นระบอบประชาธิปไตยที่น�ำรูปแบบของการปรึกษาหารือเพื่อหาฉันมามติร่วมกันมาปรับใช้ใน การปกครอง ลกั ษณะเนน้ คอื การใหค้ วามส�ำคญั กบั เสยี งขา้ งนอ้ ยในสงั คมซงึ่ แตกตา่ งจากประชาธปิ ไตย แบบเสยี งขา้ งมาก (Majoritarian Democracy) ซงึ่ แบบหลงั นม้ี กั ใชใ้ นสงั คมทม่ี คี วามเปน็ เอกภาพสงู เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน มักจะมีความคิด ค�ำพูด การกระท�ำ การตัดสินใจท่ีมีแนวโน้มไปทาง เดยี วกนั ในขณะทใี่ นสงั คมอนั มคี วามแตกตา่ งหลากหลาย (Pluralism) อยมู่ าก เชน่ พนื้ ทท่ี มี่ หี ลาย ชนชาตอิ าศยั อยู่ ความเหลอ่ื มลำ�้ สงู หรอื มคี วามแตกตา่ งทางความคดิ สงู เสยี งขา้ งนอ้ ยของสงั คม กจ็ ะถกู ละเลยโดยกลมุ่ ทม่ี อี �ำนาจทางสงั คมสงู กวา่ ไดง้ า่ ย ประชาธปิ ไตยแบบสมานฉนั ทจ์ งึ ถกู น�ำมาใช้ เพอ่ื รับความคิดทแี่ ตกต่างหลากหลายจากกลุ่มคนทกุ ระดบั ทุกเชือ้ ชาติ หรือทุกสาขาอาชีพและ ชว่ งวยั มาค�ำนวณหรอื พจิ ารณาใหไ้ ดม้ ากทส่ี ดุ เพอ่ื หา “ฉนั ทามต”ิ หรอื “เสยี งอนั เปน็ เอกฉนั ท”์ อันเป็นทางออกท่ีทุกฝ่ายยอมรับแม้ว่าอาจจะไม่ใช่ทางออกที่ดีท่ีสุดแต่ส�ำคัญที่สุดตรงที่ทุกฝ่าย ท่รี ่วมกนั ออกความเหน็ ตา่ งยอมรับมัน • ประชาธิปไตยแบบสมานฉันท์ไม่เน้นการลงคะแนนเสียง แต่เน้นการ “ฟังเสียง” จากหลายทาง กระบวนการจงึ เน้นการถกอภิปรายโดยการรวมคนทกุ กลมุ่ (inclusive) มากกว่าการหยอ่ นบัตร เพื่อเร่งด่วนหาข้อสรุป เน้นการเปิดช่องทางให้มีส่วนร่วม (participatory) ยอมรับและรับฟัง เมอื่ กลมุ่ อนื่ แสดงความคดิ เหน็ ทต่ี า่ งจากตน ตอ้ งรว่ มดว้ ยชว่ ยกนั ในการเสนอทางเลอื ก หากกลมุ่ ใด มีความคิดคล้ายกันก็อาจจะปรึกษาหารือเพ่ือหาฉันทามติย่อยในกลุ่มตนก่อน แล้วจึงน�ำ ฉนั ทามติน้นั ไปถกในกลุ่มใหญอ่ ีกทีหนง่ึ อย่างไรกต็ ามไม่ควรน�ำความต้องการเฉพาะกลุม่ ของตน มาน�ำ (dominate) เพอ่ื กดดนั ความคดิ ของกลมุ่ อนื่ ตอ้ งอาศยั ความเกอื้ กลู และมงุ่ หวงั ทป่ี ระโยชน์ สว่ นรวมมากกว่าประโยชนส์ ่วนตนเพือ่ หาทางออกและหาขอ้ ตกลงรว่ มกันรว่ มกัน • ระบบนส้ี ามารถน�ำมาใชร้ ว่ มกนั ระบบประชาธปิ ไตยแบบผแู้ ทน (Representative Democracy) ได้ โดยอาจประชุมเพ่ือปรึกษาหารือในเรื่องท่ีต้องมีการน�ำเสนอต่อสภา ไม่ว่าจะเป็นรัฐสภาระดับ ประเทศหรือสภาท้องถ่ินก็สามารถน�ำมาใช้ได้ เพื่อให้ตัวแทนน้ันเป็นตัวแทนของเสียงประชาชน เสียงของพ้ืนท่ีนั้น ๆ จริง ๆ แม้ว่าตัวผู้แทนจะไม่เห็นด้วยที่สุดต่อฉันทามตินั้น แต่ในเม่ือเป็น ความต้องการร่วมกันของทุกกลุ่มก็ต้องยอมรับและพยายามอภิปรายเพ่ือให้นโยบายหรือ แนวคดิ ของฉันทามตนิ ้ันบงั เกดิ ผล

18 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) 1.3 ประชาธิปไตยท้องถนิ่ (Local Democracy) จากความหมายและรูปแบบของประชาธิปไตย ส่วนน้ีจะน�ำเสนอความหมายและองค์ประกอบ ของประชาธิปไตยทอ้ งถ่นิ ซ่ึงมีสาระส�ำคญั ดังน้ี ประการแรก การเขา้ ใจประชาธปิ ไตยทอ้ งถน่ิ (Local Democracy) จ�ำเปน็ ตอ้ งตระหนกั วา่ ถงึ แมอ้ ยู่ บนหลกั การของอ�ำนาจสงู สดุ อยทู่ ปี่ ระชาชน แตป่ ระชาธปิ ไตยระดบั ชาตแิ ละประชาธปิ ไตยระดบั ทอ้ งถน่ิ มจี ดุ เนน้ ทแี่ ตกตา่ งกนั ศาสตราจารย์ ดร.เอนก เหล่าธรรมทศั น์ แบง่ ประชาธปิ ไตยออกเป็น 2 ระดับ คือ ประชาธปิ ไตย ระดบั ชาตซิ งึ่ ทปี่ ระชาชนใชก้ ารเลอื กตวั แทนไปใช้อ�ำนาจปกครองแทนตนเอง (representative government) ในขณะที่ประชาธิปไตยท้องถ่ินอยู่ที่เรื่องการให้ความส�ำคัญกับหลักการที่ว่าด้วย “การปกครองตนเอง” (self- government democracy) หลักการส�ำคัญของประชาธิปไตยท้องถิน่ อยทู่ ี่เร่อื ง “การปกครองตนเอง” ซ่ึงเปน็ เรอ่ื งของการมสี ทิ ธแิ ละเสรภี าพในการก�ำหนดชวี ติ ของตนเองอยา่ งมากทสี่ ดุ ภายใตข้ อบเขตทก่ี ฎหมายของรฐั นนั้ ๆ ไดใ้ หไ้ ว้กบั ประชาชนในทอ้ งถิ่น คุณลักษณะส�ำคัญของประชาธปิ ไตยทป่ี ระชาชนปกครองตนเอง ประกอบด้วย • ประชาธปิ ไตยทป่ี ระชาชนปกครองตนเองไมไ่ ดเ้ นน้ ทก่ี ารเลอื กตงั้ หรอื การเลอื กใหไ้ ดค้ นดี แตเ่ ปน็ การให้ประชาชนปกครองโดยตนเอง ซึ่งหมายถึงการที่ประชาชนร่วมแรงร่วมใจในการท�ำอะไร สร้างอะไร เพือ่ บ้านเมอื ง เพ่อื ชุมชน ด้วยตนเอง • หัวใจส�ำคัญของรูปแบบนี้คือการมองว่าการเมืองไม่ใช่เร่ืองของการเลือกต้ัง การแข่งขัน และการแบ่งสรรผลประโยชน์ แต่การเมืองคือเรื่องของการร่วมกันท�ำประโยชน์ให้ส่วนรวม ให้เสียสละเพ่ือส่วนรวม ให้มีความสามัคคี ดังนั้นการเมืองการปกครองไม่ใช่เร่ืองนักการเมือง และข้าราชการเทา่ นั้น แต่เปน็ เร่ืองของประชาชนดว้ ย4 • รปู แบบนมี้ คี วามใกลเ้ คยี งกบั รปู แบบประชาธปิ ไตยทางตรงหรอื แบบมสี ว่ นรว่ มและประชาธปิ ไตย แบบปรกึ ษาหารอื ทเี่ นน้ ใหป้ ระชาชนเขา้ มามสี ว่ นรว่ มสรา้ งบา้ นสรา้ งเมอื งโดยตรง ใหค้ วามส�ำคญั กบั ระบบอาสาสมัครและสรา้ งความเปน็ พลเมือง • ความหมายของประชาธิปไตยท้องถิ่นในมุมนี้คือประชาธิปไตยในระดับรากฐานของสังคม เพราะประชาชนในท้องถิ่น สามารถเรียนรู้และท�ำความเข้าใจวิถีชีวิตแบบประชาธิปไตย ได้จาก การเข้ามีส่วนร่วมในการจัดท�ำกิจกรรมสาธารณะต่าง ๆ ที่เกิดข้ึนในชีวิตประจ�ำวันได้โดยตรง ดงั เชน่ การรวมกลมุ่ ชาวบา้ นในทอ้ งถนิ่ เพอื่ ตดั สนิ ใจท�ำโครงการพฒั นาทอ้ งถนิ่ ของตน ไมว่ า่ จะเปน็ การท�ำถนนเข้าหมู่บ้าน การสร้างบ่อก�ำจัดขยะฯลฯ ซ่ึงสิ่งเหล่านี้เป็นส่ิงที่มีโอกาสกระทบต่อ การด�ำรงชวี ติ หรอื มคี วามใกลต้ ัวชาวบา้ นในท้องถน่ิ ได้มาก 4 อ่านความคิดประชาธิปไตยที่ประชาชนปกครองตนเองเพ่ิมเติมจาก อเนก เหล่าธรรมทัศน์. แปรถิ่น เปลี่ยนฐาน: สรา้ งการปกครองทอ้ งถนิ่ ใหเ้ ปน็ รากฐานของประชาธปิ ไตย. พมิ พค์ รงั้ ท่ี 2. กรงุ เทพฯ : ส�ำนกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.์

19 ประการทส่ี อง ถงึ แมป้ ระชาธปิ ไตยทอ้ งถนิ่ ใหค้ วามส�ำคญั กบั การใหป้ ระชาชนเขา้ มารว่ มแรงรว่ มใจ ในการตดั สนิ ใจเกย่ี วกบั ชมุ ชนทอ้ งถน่ิ ไดโ้ ดยตรง หากแตก่ ารมสี ว่ นรว่ มของประชาชนนจ้ี ะมคี วามหมายไดอ้ ยา่ งไร ถา้ องคก์ รหรอื ชมุ ชนทอ้ งถนิ่ ไมม่ อี �ำนาจอสิ ระในการตดั สนิ ใจหรอื มที รพั ยากรเพยี งพอทจ่ี ะด�ำเนนิ การดว้ ยตนเอง หรอื ขนึ้ อยกู่ บั การสง่ั การจากรฐั บาล ดงั นนั้ ความหมายของประชาธปิ ไตยทอ้ งถน่ิ ยอ่ มไมจ่ �ำกดั เพยี งชอ่ งทางและ กระบวนการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนเทา่ นน้ั ยงั หมายรวมถงึ ความอสิ ระและความสามารถของทอ้ งถนิ่ ทมี่ าของ ผู้บริหารและสภาท้องถิ่น รวมท้ัง การรวมกลุ่มทางสังคมซึ่งถือเป็นทุนทางสังคมท่ีเป็นเงื่อนของการเสริมสร้าง พลเมืองคุณภาพอกี ดว้ ย Elliot Bulmer (2017) ในรายงานเรื่อง Local Democracy เผยแพร่โดย International IDEA ใหค้ วามหมาย ประชาธปิ ไตยทอ้ งถนิ่ คอื การปกครองตนเองของของนคร เมอื งหรอื ชมุ ชนโดยวถิ ปี ระชาธปิ ไตย โดยผ่านการเลือกตั้งฝ่ายบริหารและสภาท้องถิ่นโดยประชาชน5 สะท้อนความส�ำคัญของการปกครองตนเอง ของท้องถิน่ ท่ีประชาชนเข้ามามีสว่ นร่วมโดยตรงและต้องมีตวั แทนท่ีมาจากการเลอื กต้ังของประชาชน ประเด็นการมตี วั แทนจากการเลือกตั้งนี้สอดคล้องกับผลการศึกษาของ ยอดพล เทพสทิ ธิ (2558) ในบทความเรอื่ ง หลกั ประชาธปิ ไตยทอ้ งถน่ิ และการมสี ว่ นรว่ มในการปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ของฝรง่ั เศส6 กลา่ ววา่ หลกั ประชาธปิ ไตยทอ้ งถน่ิ (La démocratie locale) ประกอบไปดว้ ยสองหลกั การทสี่ �ำคญั คอื 1) หลกั การวา่ ดว้ ย การมีผแู้ ทนและ 2) หลกั การว่าดว้ ยการมสี ่วนรว่ ม (RASERA Michel, 2002 : 11) ในส่วนของหลกั การวา่ ดว้ ย การมีผู้แทนน้ันถูกบัญญัติไว้ในมาตรา 72 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญฉบับสาธารณรัฐที่ 5 ได้แก่ การที่พลเมือง เลอื กผแู้ ทนของตนเขา้ ไปเพอื่ ใชอ้ �ำนาจ และผแู้ ทนเหลา่ นนั้ ยงั ตอ้ งมหี นา้ ทค่ี วามรบั ผดิ ชอบตอ่ พลเมอื งอยู่ ในสว่ น ของการมีส่วนร่วมน้ันคือพลเมืองสามารถเข้าไปมีส่วนในการโต้เถียงสาธารณะ หลักการประชาธิปไตยท้องถิ่น ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของกิจกรรมต่าง ๆ ในท้องถิ่น เช่น การก�ำหนดให้กิจกรรม บางประเภทของท้องถ่ินต้องผ่านการปรึกษาหารือจากประชาชนก่อนหรือการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามี ส่วนร่วมในการตัดสินใจรวมทั้งการเชิญผู้เชี่ยวชาญต่าง ๆ มาให้ข้อมูล กล่าวอีกนัยหนึ่งคือหลักประชาธิปไตย ท้องถิ่นน้ัน เป็นหลักในการเปิดโอกาส ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกับกิจกรรมต่าง ๆ ของท้องถ่ิน โดยถือว่า ประชาชน เปน็ ผู้เล่นท่ีส�ำคัญในกิจกรรมของท้องถน่ิ สมาคมยุโรปเพ่ือประชาธิปไตยท้องถ่ิน (European Association for local democracy) ให้ความหมายประชาธิปไตยท้องถิ่นว่าเก่ียวข้องกับสิทธิและความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ภายใต้กรอบกฎหมาย) ในการก�ำหนดกฎกติการวมทั้งการจัดการเรื่องท่ีส�ำคัญ ๆ ของกิจกรรมสาธารณะ สิทธิดังกล่าวข้างต้นหมายรวมถึงการได้มาของสภาท้องถิ่นมาจากการเลือกต้ังโดยลับของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และ ยดึ หลักการของ “เริม่ ตน้ ทท่ี ้องถ่ิน” (principle of subsidiarity) ซ่ึงถือวา่ การตัดสนิ ใจและการกระท�ำการใดๆ ท่ีเกี่ยวข้องกับบริการสาธารณะจะต้องเกิดข้ึนภายใต้กลไกที่มีอยู่ใกล้ชิดกับพลเมืองในชุมชนท้องถ่ิน 5 International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA). (2015). Local Democracy. 2nd ed. Stockholm: International IDEA. p 3. 6 ยอดพล เทพสิทธิ. (2558). หลักประชาธิปไตยท้องถ่นิ และการมีส่วนร่วมในการปกครองสว่ นท้องถิ่นของฝรง่ั เศส. วารสารสังคมศาสตร์ ปที ่ี 11 ฉบับที่ 1 (ม.ค. - มิ.ย. 2558) : 123 - 145.

20 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) มากท่ีสุดก่อน เว้นเสียแต่กิจการดังกล่าวเกินศักยภาพและความสามารถของกลไกในระดับท้องถิ่นก็ให้กลุ่ม หรือองค์กรในระดับที่อยู่สูงถัดไปด�ำเนินการแทน โดยนัยของความหมายน้ี หน่วยการปกครองท้องถ่ินท่ีมี การแต่งต้ังผู้บริหารและสภาท้องถ่ินไม่ถือเป็นประชาธิปไตยท้องถิ่น เพราะเส้นทางของความพร้อมรับผิดชอบ (Accountability) ไมข่ นึ้ ตอ่ ประชาชนหากแตเ่ ปน็ รฐั บาลทแ่ี ตง่ ตงั้ ต�ำแหนง่ เทา่ นนั้ ขณะเดยี วกนั ทอ้ งถนิ่ ในฐานะ กลไกหรือสถาบนั ท่ีอยใู่ นพ้ืนทคี่ วรมีอ�ำนาจอิสระในการตัดสินใจและกระท�ำต่าง ๆ ในพื้นท่ีด้วย วฒุ สิ าร ตนั ไชยและเอกวรี ์ มสี ขุ 7 ในการพฒั นากรอบการศกึ ษาประชาธปิ ไตยทอ้ งถนิ่ ไทย เสนอวา่ ควรพิจารณาจากสองแนวคิดคือ 1) แนวคิดประชาธิปไตยท้องถ่ิน และ 2) แนวคิดชุมชน ภายใต้แนวความคิด ประชาธิปไตยท้องถิ่น ประชาธิปไตยในระดับท้องถ่ินไทยควรประกอบด้วย การให้อ�ำนาจและความรับผิดชอบ แก่ประชาชน, การมีสถาบันและกระบวนการท่ีเป็นประชาธิปไตยท้ังที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ, และ การท่ีประชาชนมีวิถีด�ำเนินชีวิตและมีส่วนร่วมในกระบวนประชาธิปไตย ส�ำหรับแนวคิดชุมชนน้ันจะช่วย ส่งเสริมหลกั ประชาธิปไตยใน 3 ประการ คอื 1) แนวคิดชุมชนใหค้ วามส�ำคัญตอ่ ผลประโยชน์รว่ มของสว่ นรวม 2) แนวคิดชุมชนช่วยส่งเสริมทุนทางสังคม (social capital) และ แนวคิดชุมชนส่งเสริมนโยบายสาธารณะ ชมุ ชนทม่ี ีปะชาชนเปน็ ศูนยก์ ลาง ประการที่สาม จากความหลากหลายของความหมายและความเห็นของนักวิชาการเกี่ยวกับ ประชาธิปไตยทอ้ งถิ่นขา้ งต้น สามารถประมวลสาระส�ำคัญและองคป์ ระกอบของประชาธิปไตยท้องถ่นิ ใน 3 มติ ิ ทีเ่ ชือ่ มโยงและสมั พนั ธ์กัน ดงั แสดงในภาพ คือ แผนภาพที่ 2 แสดง ความสัมพันธข์ ององคป์ ระกอบของประชาธิปไตยท้องถิน่ การเลอื กผูแ้ ทน และความพรอ้ มรบั ผดิ ชอบ ของผแู้ ทนตอ่ ประชาชน ประชาชน การสง่ เสรมิ เขา้ มามีส่วนใน วิถพี ลเมอื งและบม่ เพาะ กิจกรรมสาธารณะ ทนุ ทางสงั คม โดยตรง ท่มี า : ผู้เขียน 7 อ่านเพ่ิมเติม วุฒิสาร ตันไชย และ เอกวีร์ มีสุข. (2559). การปฏิรูปสถาบันและกระบวนการเพ่ือเสริมสร้าง ประชาธปิ ไตยทองถิ่นในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สถาบนั พระปกเกลา้ . หนา้ 42 – 56.

21 1. ประชาธิปไตยท้องถิ่นเกี่ยวข้องกับการเปิดโอกาสให้ประชาชนในพื้นที่ได้เลือกตัวแทน เข้าไปท�ำหน้าท่ีเป็นผู้บริหารและ/หรือสภาท้องถ่ิน ภายใต้กลไกของความพร้อมรับผิดชอบ (Accountability) ผแู้ ทนตอ้ งมคี วามรบั ผดิ ชอบโดยตรงตอ่ ประชาชน รฐั ตอ้ งมอบหมายใหอ้ งคก์ ร ท้องถิ่นมีอ�ำนาจอิสระในการตัดสินใจประเด็นที่เก่ียวข้องกับท้องถิ่นด้วยทรัพยากรท่ีเพียงพอ ตามหลกั การ “เร่ิมตน้ ทที่ ้องถน่ิ ” 2. ประชาธิปไตยท้องถิ่นเก่ียวข้องกับการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนในการตัดสินใจ โดยตรงในกิจการสาธารณะของท้องถิ่น ผ่านการปรึกษาหารือ การถกเถียงแลกเปลี่ยนข้อมูล และความคดิ เหน็ ใหป้ ระชาชนมารว่ มแรงรว่ มใจในการท�ำงานเพอ่ื ชมุ ชน เพอื่ ใหบ้ รกิ ารสาธารณะ เป็นเพื่อประชาชนอย่างแท้จริง โดยนัยยะนี้สอดรับกับประชาธิปไตยโดยประชาชน ไม่ใช่ ประชาธปิ ไตยของประชาชนหรือเพือ่ ประชาชนเทา่ นน้ั 3. ประชาธิปไตยท้องถ่ินเกี่ยวข้องกับการส่งเสริมวิถีพลเมืองและบ่มเพาะทุนทางสังคม (Social Capital) ผ่านการส่งเสริมให้มีการรวมกลุ่มรูปแบบต่าง ๆ เช่น ชมรมกีฬา กลุ่มผู้สูงอายุ กลุม่ เยาวชน กล่มุ ละแวกบ้าน และมกี ารชกั ชวนท�ำงานเพอื่ ประโยชน์สว่ นรวม การรวมกลุ่มทาง สังคมเช่นนี้สามารถฝึกให้ประชาชนเรียนรู้การท�ำงานส่วนรวม เรียนรู้ความสัมพันธ์ในแนวราบ สรา้ งเครอื ขา่ ยทางสงั คมทเ่ี ออื้ อาทรตอ่ กนั และพฒั นาความเปน็ พลเมอื งในทส่ี ดุ ซงึ่ พลเมอื งเหลา่ น้ี จะเข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในกิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์ส่วนรวมตามมิติท่ีสอง ได้อยา่ งมีคณุ ภาพ

22 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy)

23 2สว่ นท่ี การปกครองทอ้ งถน่ิ เปน็ รากฐาน การพัฒนาประชาธปิ ไตย “จดุ หลักของการสรา้ งองคก์ รปกครองทอ้ งถนิ่ คือ การสรา้ งประชาธปิ ไตยท้องถิ่น ...เราต้องเนน้ การปกครองท้องถน่ิ ท่ีประชาชนมสี ว่ นร่วม และรับผิดชอบโดยตรงใหม้ ากทีส่ ดุ ” เอนก เหลา่ ธรรมทศั น์ หนงั สอื “การเมอื งของพลเมือง” หน้า 61 สว่ นนม้ี งุ่ น�ำเสนอเหตผุ ลและความส�ำคญั ทอ่ี งคก์ รปกครองทอ้ งถนิ่ ตอ้ งด�ำเนนิ ภารกจิ ในการเสรมิ สรา้ ง ประชาธิปไตยท้องถ่ิน โดยยืนหยัดบนความเช่ือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซ่ึงเป็นองค์กรที่อยู่ใกล้ชิดกับ ประชาชนมากที่สุด มีตัวแทนท่ีมาจากการเลือกต้ังของประชาชน มีพื้นท่ีไม่ใหญ่เหมือนระดับประเทศ จึงเป็น หน่วยในการสง่ เสริมประชาธปิ ไตยท้องถน่ิ เพื่อสรา้ งประชาธิปไตยระดบั ชาตทิ ี่ยัง่ ยืน 2.1 รูจ้ กั การปกครองสว่ นท้องถ่นิ การปกครองทอ้ งถน่ิ (Local Government) คอื การปกครองทร่ี ฐั บาล หรอื สว่ นกลางไดก้ ระจาย อ�ำนาจไปให้หน่วยการปกครองท้องถ่ิน ซึ่งเป็นองค์กรที่มีสิทธิตามกฎหมาย มีพ้ืนที่ และประชากรเป็นของ ตนเอง และประการส�ำคัญองค์กรดังกล่าว จะต้องมีอ�ำนาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติอย่างเหมาะสม การมอบอ�ำนาจจากส่วนกลางมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้ประชาชนในท้องถิ่นได้เข้ามีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณข์ องการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตย ไมว่ า่ จะเปน็ การมสี ว่ นรว่ มในการเสนอปญั หา ตดั สนิ ใจ

24 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) การตรวจสอบการท�ำงานและร่วมรับบริการสาธารณะต่าง ๆ อย่างไรก็ตามแม้ว่าการปกครองท้องถิ่น จะมีอิสระในการด�ำเนินงาน แตย่ ังคงอยูภ่ ายใต้การก�ำกบั ดแู ลของรัฐบาลกลาง8 โดยสรุป การปกครองสว่ นท้องถิ่นต้องมอี งค์ประกอบ 8 ประการ คือ (อทุ ัย หริ ญั โต, 2523 : 22) 1. สถานะตามกฎหมาย (Legal Status) หมายความว่า หากประเทศใดก�ำหนดให้การปกครอง ท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศ การปกครองท้องถิ่นในประเทศน้ันจะมีความเข้มแข็ง กว่าการปกครองท้องถิ่นท่ีจัดต้ังโดยกฎหมายอื่น เพราะข้อความท่ีก�ำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ แสดงให้เห็นวา่ ประเทศน้ันมีนโยบายท่จี ะกระจายอ�ำนาจอย่างแทจ้ รงิ 2. พน้ื ทแ่ี ละระดบั (Area and Level) คอื การก�ำหนดพน้ื ทแ่ี ละระดบั ของหนว่ ยการปกครองทอ้ งถนิ่ โดยอาศยั ปจั จยั หลายประการ เชน่ ปจั จยั ทางภมู ศิ าสตร์ ประวตั ศิ าสตร์ เชอ้ื ชาติ และความส�ำนกึ ในการปกครองตนเองของประชาชน 3. องค์การนิติบุคคล คือองค์กรที่จัดต้ังขึ้นโดยผลแห่งกฎหมายที่องค์กรได้แยกจากรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลแห่งชาติ มีขอบเขตการปกครองที่แน่นอน มีอ�ำนาจในการก�ำหนดนโยบาย ออกกฎ ขอ้ บงั คบั และควบคุมใหม้ ีการปฏบิ ตั ิตามนโยบาย 4. การกระจายอ�ำนาจและหน้าที่ คือก�ำหนดให้ท้องถิ่นมีอ�ำนาจหน้าท่ีของตนเองในการตัดสินใจ และด�ำเนินการใด ๆ แต่จะมีอ�ำนาจหน้าที่มากน้อยเพียงใดข้ึนอยู่กับนโยบายทางการเมืองและ การปกครองของรฐั บาลเปน็ ส�ำคัญ 5. การเลือกต้ัง สมาชิกองค์การหรือคณะผู้บริหารต้องได้รับเลือกต้ังจากประชาชนในท้องถิ่นน้ัน ๆ ท้ังหมดหรือบางส่วน เพ่ือแสดงถึงการเข้ามีส่วนร่วมทางการเมืองการปกครองของประชาชน ผา่ นการเลือกผบู้ ริหารท้องถน่ิ ของตนเอง 6. มอี สิ ระในการปกครองตนเอง คอื ความสามารถใชด้ ลุ ยพนิ จิ ของตนเองในการปฏบิ ตั กิ จิ การภายใน ขอบเขตของกฎหมายโดยไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐบาลกลางและไม่อยู่ในสายการบังคับบัญชา ของหน่วยงานทางราชการ 7. มีงบประมาณของตนเอง คือการมีอ�ำนาจในการจัดเก็บรายได้และการจัดเก็บภาษีตามขอบเขต ท่ีกฎหมายให้อ�ำนาจในการจัดเก็บ เพ่ือให้ท้องถ่ินมีรายได้เพียงพอที่จะท�ำนุบ�ำรุงท้องถ่ินให้ เจรญิ กา้ วหนา้ ต่อไป 8. การควบคุมดูแลของรัฐ กล่าวคือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเมื่อได้รับการจัดตั้งขึ้นแล้วยังคง อยู่ในการก�ำกับดูแลจากรัฐ เพื่อประโยชน์และความม่ันคงของรัฐและประชาชนโดยส่วนรวม การมีอิสระในการด�ำเนินงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นน้ันมิได้หมายความว่ามีอิสระเต็มที่ โดยสมบรู ณ์ หากแตห่ มายถงึ เฉพาะอิสระในการด�ำเนินการตามทีก่ ฎหมายก�ำหนด 8 อรทยั ก๊กผล และ ธนิษฐา. 2551. คู่มือสมาชิกสภาท้องถิน่ . กรงเทพฯ : สถาบนั พระปกเกล้า.

25 หากแบ่งรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย สามารถแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ คือ 1) องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ รปู แบบท่วั ไป และ 2) องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินรูปแบบพเิ ศษ ดงั น้ี 1. องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นรูปแบบท่ัวไป มี 3 ประเภท คือ • องคก์ ารบรหิ ารส่วนจังหวัด • เทศบาล แบ่งออกเปน็ 3 ระดับคือ เทศบาลต�ำบล เทศบาลเมอื ง และเทศบาลนคร • องคก์ ารบรหิ ารสว่ นต�ำบล 2. องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ มี 2 ประเภท คือ • กรงุ เทพมหานคร • เมืองพทั ยา 2.2 การปกครองท้องถน่ิ เปน็ รากฐานประชาธปิ ไตย ท�ำไมต้องมีกระจายอ�ำนาจสู่องค์กรปกครองท้องถ่ิน? เป็นค�ำถามท่ีได้ยินได้ฟังกันเสมอ แตค่ �ำตอบของค�ำถามนน้ั คอื การกระจายอ�ำนาจและการปกครองทอ้ งถน่ิ เปน็ รากฐานของการพฒั นาประชาธปิ ไตย และจะเป็นการส่งเสริมประชาธิปไตยของไทยให้เข็มแข็งมากข้ึน การปกครองท้องถิ่นเป็นองค์ประกอบส�ำคัญ ของการปฏิรูปการเมืองการบริหารทุกยุคทุกสมัย การปกครองท้องถ่ินหรือประชาธิปไตยท้องถ่ินจะเป็นฐาน ของประชาธปิ ไตยระดับชาตดิ ว้ ยเหตผุ ล 3 ประการ ดังนค้ี อื ประการแรก การปกครองท้องถิ่นคือโรงเรียนสอนประชาธิปไตย (Political Education) การปกครองทอ้ งถ่นิ เป็นรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย เพราะการปกครองท้องถนิ่ เป็นสถาบัน ทส่ี อนการเมอื งการปกครองใหป้ ระชาชน ประชาชนจะมโี อกาสเลอื กตง้ั สภาทอ้ งถน่ิ และฝา่ ยบรหิ าร การเลอื กตง้ั ดงั กลา่ วเปน็ การฝกึ ฝนใหป้ ระชาชนใชด้ ลุ พนิ จิ เลอื กผแู้ ทนทเี่ หมาะสม ตระหนกั รถู้ งึ ความส�ำคญั ของสทิ ธขิ องตน และการไปใช้สิทธิเลือกตั้งเพื่อควบคุมอนาคตของท้องถ่ิน ประชาชนยังสามารถควบคุมตัวแทนของตนเองผ่าน การเลอื กตง้ั แตล่ ะครง้ั โดยการเลอื กหรอื ไมเ่ ลอื กผสู้ มคั รทเ่ี สนอตวั เขา้ มาใหเ้ ลอื กหรอื การถอดถอนผแู้ ทนในทอ้ งถนิ่ ออกจากต�ำแหน่งหากมคี วามประพฤติท่ไี ม่เหมาะสม

26 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) นอกจากนั้น การเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยตรง มีการแลกเปล่ียนความคิดเห็นและข้อมูล รวมทงั้ เปน็ สว่ นหนง่ึ ของการแกป้ ญั หาของทอ้ งถนิ่ สง่ ผลใหป้ ระชาชนรสู้ กึ วา่ ตนมคี วามเกยี่ วพนั กบั สว่ นไดส้ ว่ นเสยี ในการปกครอง การบริหารท้องถ่ิน เกิดความรับผิดชอบ และหวงแหนต่อประโยชน์อันพึงมีต่อท้องถ่ิน ที่ตนอยู่อาศัย อันจะน�ำมาซ่ึงความศรัทธาเล่ือมใสในระบอบการปกครองประชาธิปไตยในท่ีสุด การเรียนรู้ ความเปน็ พลเมืองไมส่ ามารถท�ำใหเ้ กิดได้จริงในหอ้ งเรียน หากแตต่ ้องเป็นเรอ่ื งของการมีประสบการณจ์ ริง ความส�ำคัญของการปกครองท้องถิ่นในฐานะเป็นโรงเรียนประชาธิปไตยน�ำเสนอโดยนักวิชาการ อาทิ เช่น นักปรัชญาชาวฝร่ังเศส อเล็กซิส เดอ ท็อกเกอร์วิลล์ (Alexis de Tocqueville) ในผลงานเร่ือง ประชาธิปไตยในอเมรกิ า (Democracy in America) ไดก้ ลา่ ววา่ “ท่ปี ระชุมของเมอื งมีความหมายต่อเสรีภาพ เสมือนกับโรงเรียนมีความหมายต่อการเรียนรู้ เพราะการประชุมเมืองนั้น ท�ำให้ประชาชนมีโอกาสไขว่คว้า หาเสรภี าพ สอนประชาชนใหร้ จู้ กั เสรภี าพ เชน่ เดยี วกบั จอหน์ สจว๊ ต มลิ ล์ (John Stuart Mill) เชน่ กนั ชใี้ หเ้ หน็ บทบาทของการปกครองท้องถน่ิ ในด้านให้การศึกษาทางการเมือง แมคดิก (H. Madd) เสริมว่าจดุ ประสงคห์ ลัก ของการปกครองทอ้ งถนิ่ อยทู่ กี่ ารสรา้ งความเขา้ ใจทางการเมอื งทดี่ ี ประชาชนจะสามารถเรยี นรจู้ ากนกั การเมอื ง ลวงโลก ไม่เลือกผู้สมัครท่ีขาดความสามารถ สามารถเรียนรู้การอภิปรายประเด็นต่างๆได้และเข้าใจงบรายจ่าย กบั รายได้และคดิ เพ่อื อนาคต9 ส�ำหรบั โกวิทย์ พวงงาม (2550) เช่อื วา่ การปกครองทอ้ งถ่นิ เปน็ รูปแบบพนื้ ฐาน อย่างหนึ่งของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีความสําคัญต่อการฝึกหัดประชาธิปไตย โดยเฉพาะแก่ ชมุ ชนทอ้ งถนิ่ ทจ่ี ะไดม้ สี ว่ นรว่ มในการตอบสนองปญั หาความเปน็ อยแู่ ละการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ องตนเอง ได้เป็นอย่างดี เพราะลําพังเพียงรัฐบาลกลางไม่อาจดูแลตอบสนองความต้องการหรือแก้ปัญหาของประชาชน ได้อย่างตรงใจและทั่วถึงอย่างแท้จรงิ ประการที่สอง การปกครองท้องถ่ินเป็นแหล่งสร้างผู้น�ำทางการเมือง (Political leadership) การปกครองทอ้ งถ่ินเป็นการเมืองสนามเลก็ บคุ คลทีส่ นใจการเมืองสามารถใชส้ นามระดับท้องถน่ิ เป็นจุดเรมิ่ ตน้ และเรยี นรเู้ พอ่ื เปน็ นกั การเมอื งในระดบั ชาตติ อ่ ไป ผนู้ �ำหนว่ ยการปกครองทอ้ งถน่ิ ยอ่ มเรยี นรปู้ ระสบการณท์ างการเมอื ง การไดร้ บั เลอื กตงั้ และการสนบั สนนุ จากประชาชนในทอ้ งถนิ่ ยอ่ มเปน็ พน้ื ฐานทดี่ ตี อ่ อนาคตทางการเมอื งของตน และยังฝึกฝนทักษะทางการบริหารงานในท้องถ่ินอีกด้วย ในประเทศไทย ผู้น�ำทางการเมืองหลายท่าน สมาชิก รฐั สภามากกวา่ ครง่ึ ลว้ นแตม่ ผี ลงานจากการเปน็ นายกเทศมนตรี หรอื ผบู้ รหิ ารทอ้ งถนิ่ มากอ่ น จนสามารถประสบ ความส�ำเร็จเป็นนักการเมืองท่ีมีช่ือเสียงในระดับชาติ ส�ำหรับผู้ที่ได้รับเลือกต้ังเข้าไปบริหารกิจการ ของท้องถิ่น นบั ไดว้ า่ เปน็ ผนู้ �ำในทอ้ งถน่ิ จะไดใ้ ชค้ วามรคู้ วามสามารถบรหิ ารงานทอ้ งถน่ิ เกดิ ความคนุ้ เคยมคี วามช�ำนชิ �ำนาญ ในการใช้สทิ ธแิ ละหนา้ ทขี่ องพลเมือง ซ่ึงจะน�ำไปส่กู ารมีสว่ นรว่ มทางการเมอื งในระดับชาตติ อ่ ไป 9 ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง. 2545. 100 ปกี ารปกครองทอ้ งถน่ิ ไทย พ.ศ.2440 – 2540. กรงุ เทพฯ : โครงการจดั พมิ พค์ บไฟ. หน้า 42 – 47.

27 ประการทสี่ าม การปกครองทอ้ งถนิ่ เปน็ การสง่ เสรมิ ใหป้ ระชาชนปกครองตนเอง (Self-government) การปกครองท้องถิ่นเป็นประชาธิปไตยท่ีใกล้มือของประชาชน สามารถเข้าถึงได้ง่ายและมีส่วนร่วมได้ องค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ อยใู่ กลช้ ดิ ประชาชนมากทสี่ ดุ และประชาชนในทอ้ งถนิ่ มอี สิ ระสามารถเลอื กผนู้ �ำของตนเอง ได้โดยตรง ผู้น�ำท่ีมาจากคนในท้องถ่ินที่ประชาชนรู้จัก เข้าถึงได้ และยังรู้ปัญหาของประชาชนด้วย นอกจากน้ี ประชาชนยังสามารถติดตามตรวจสอบการท�ำงานของผู้น�ำและคณะท�ำงานได้อย่างใกล้ชิด สามารถรู้ได้เร็ว ถงึ ประสทิ ธผิ ลและประสทิ ธภิ าพในการท�ำงาน ซง่ึ ถา้ ไมส่ นองตามทตี่ อ้ งการ กส็ ามารถใหค้ วามคดิ เหน็ เสนอแนะ รอ้ งทุกข์ รอ้ งเรียน จนถงึ ไม่เลือกกลบั เขา้ มาในการเลอื กตงั้ คร้งั ต่อไป นอกจากน้ี การปกครองท้องถิ่นเป็นการปกครองที่ประชาชนมีอ�ำนาจในการตัดสินใจในประเด็น ที่เก่ียวกับวิถีชีวิตของคนในชุมชนโดยคนในชุมชน เพื่อคนในชุมชนเอง เนื่องจากประชาชนในชุมชนมีความรู้ ความเข้าใจในปัญหาหรือความต้องการของตนเองได้ดีกว่าคนนอกชุมชน และสามารถตอบสนองปัญหา ความตอ้ งการของประชาชนไดร้ วดเร็ว ตามหลักการของประชาธิปไตยแล้ว ประชาชนจะต้องมีส่วนร่วมต่อการตัดสินใจในนโยบายรัฐ ทมี่ ผี ลกระทบตอ่ ประชาชน การปกครองทอ้ งถนิ่ เปน็ ตวั อยา่ งทช่ี ดั เจนในการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนทป่ี ระชาชน สามารถเขา้ ถงึ ไดง้ า่ ย รวมทงั้ ขนาดหรอื พน้ื ทข่ี ององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ไมก่ วา้ งขวางนกั และความรบั ผดิ ชอบ ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดูแลมักเป็นเร่ืองใกล้ตัวและกระทบต่อประชาชนโดยตรง เมื่อเทียบกับการเลือก ผู้แทนราษฎรมาบริหารประเทศที่ถือว่าเป็นเร่ืองไกลตัวกว่า มีความซับซ้อน และติดตามตรวจสอบได้ยาก การปกครองทอ้ งถนิ่ จงึ เปน็ การปกครองระบอบประชาธปิ ไตยทใี่ กลม้ อื ของประชาชนทส่ี ามารถเขา้ ถงึ ไดง้ า่ ยและ มสี ว่ นรว่ มไดอ้ ยา่ งเปน็ รปู ธรรม รวมทงั้ ยงั เปน็ บทเรยี นรแู้ กป่ ระชาชนทจ่ี ะเขา้ ถงึ การเมอื งการปกครองในระดบั ชาติ ตอ่ ไป อกี นยั หนง่ึ การปกครองระดบั ชาตจิ ะกา้ วหนา้ มคี ณุ ภาพเชน่ ไร ยอ่ มขนึ้ อยกู่ บั ฐานคณุ ภาพของการปกครอง ท้องถ่นิ

28 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy)

29 3สว่ นที่ การสรา้ งประชาธปิ ไตยทอ้ งถนิ่ ภายใต้รฐั ธรรมนญู ไทย 3.1 รัฐธรรมนญู ไทยกับการปกครองท้องถ่นิ ด้วยความส�ำคัญของการปกครองท้องถ่ินต่อการพัฒนาประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญไทยมุ่งให้ ความส�ำคัญต่อส่งเสริมประชาธิปไตยท้องถ่ินให้เป็นรากฐานประชาธิปไตยระดับชาติผ่านการปกครองท้องถ่ิน มีสาระส�ำคญั ดังน้ี 1. รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2540 ถอื เปน็ จดุ เปลย่ี นส�ำคญั ของการปกครอง ท้องถิ่นไทย เพราะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกท่ีมีบทบัญญัติเก่ียวกับการปกครองท้องถ่ิน ส่งผล ต่อสถานภาพของระบบการกระจายอ�ำนาจไทยและสะท้อนเจตนารมณ์ที่ต้องการให้มีการปฏิรูป การปกครองทอ้ งถน่ิ โดยไดก้ �ำหนดไวใ้ น หมวด 5 แนวนโยบายพน้ื ฐานแหง่ รฐั มาตรา 78 ก�ำหนด ให้รัฐต้องกระจายอ�ำนาจ ให้ท้องถ่ินพึ่งตนเอง และตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง พัฒนา เศรษฐกจิ ทอ้ งถน่ิ และระบบสาธารณปู โภค และสาธารณปู การ ตลอดทง้ั โครงสรา้ งพน้ื ฐานสารสนเทศ ในทอ้ งถนิ่ ใหท้ วั่ ถงึ และเทา่ เทยี มกนั ทว่ั ประเทศ รวมทง้ั พฒั นาจงั หวดั ทมี่ คี วามพรอ้ ม ใหเ้ ปน็ องคก์ ร ปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ขนาดใหญ่ โดยค�ำนงึ ถึงเจตนารมณ์ ของประชาชนในจงั หวัดน้ัน ในดา้ นการปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2540 ได้ก�ำหนดไว้ในหมวด 9 รวม 9 มาตรา ตั้งแต่มาตรา 282 ถึงมาตรา 290 สรุปได้ว่า รัฐจะต้องให้ ความเปน็ อสิ ระแกท่ อ้ งถน่ิ ตามหลกั แหง่ การปกครองตนเอง ตามเจตนารมณข์ องประชาชนในทอ้ งถน่ิ

30 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทั้งหลาย ย่อมมีอิสระในการก�ำหนดนโยบายการปกครอง การบริหารการบริหารงานบุคคล การเงิน และการคลัง และมีอ�ำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ รวมท้ังมีสภาท้องถิ่นและผู้บริหารที่มาจากการเลือกต้ังของประชาชน โดยรัฐบาลเป็นผู้ก�ำกับดูแล องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ เทา่ ทจี่ �ำเปน็ ภายในกรอบของกฎหมาย และเพอื่ กระจายอ�ำนาจใหแ้ ก่ ทอ้ งถ่ินเพ่ิมข้ึนอย่างตอ่ เนือ่ ง 2. รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 ยงั ยดึ มน่ั ในหลกั การสง่ เสรมิ ประชาธปิ ไตย ท้องถ่ิน โดยก�ำหนดในหมวดนโยบายแห่งรัฐและหมวด 14 รวม 10 มาตรา ตั้งแต่มาตรา 281 ถึงมาตรา 290 ได้ให้กระจายอ�ำนาจและอิสระกับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมากยิ่งขึ้น ซ่ึงได้ บัญญัตไิ ว้วา่ “องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ยอ่ มมอี ำ� นาจหนา้ ทโี่ ดยทวั่ ไปในการดแู ล และจดั ทำ� บรกิ าร สาธารณะเพอื่ ประโยชนข์ องประชาชนในทอ้ งถนิ่ และยอ่ มมคี วามเปน็ อสิ ระในการ กำ� หนดนโยบาย การบรหิ าร การจดั บรกิ ารสาธารณะ การบรหิ ารงานบคุ คล การเงนิ และการคลงั และมอี ำ� นาจหนา้ ที่ ของตนเองโดยเฉพาะ โดยต้องค�ำนึงถึงความสอดคล้องกับการพัฒนาของจังหวัด และประเทศ เป็นส่วนรวมดว้ ย” นอกจากน้ัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ยังคงให้สภาและ ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งของประชาชนได้เปิดช่องทางให้ประชาชนในท้องถ่ินมีอ�ำนาจ ในการบริหาร ตรวจสอบ และถ่วงดุลการจัดการในท้องถิ่น ประชาชนในท้องถิ่นมีสิทธิมีส่วนร่วม ในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินต้องจัดให้ มวี ธิ กี ารทใี่ หป้ ระชาชนมสี ว่ นรว่ มดงั กลา่ วไดด้ ว้ ย ในกรณที กี่ ารกระท�ำขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ จะมผี ลกระทบตอ่ ชีวิตความเปน็ อยูข่ องประชาชนในท้องถน่ิ ในสาระส�ำคัญ 3. รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั ร พทุ ธศกั ราช 2560 ซงึ่ เปน็ รฐั ธรรมนญู ฉบบั ที่ 20 ของประเทศไทย ประกาศใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน พ.ศ.2560 ให้ความส�ำคัญต่อการพัฒนาประชาธิปไตยท้องถิ่น โดยปรากฏอยู่ใน 2 หมวด ได้แก่ หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ และหมวด 14 การปกครองส่วน ท้องถ่ิน ประการแรก ก�ำหนดใหส้ ภาทอ้ งถ่นิ และผบู้ รหิ ารมาจากการเลอื กต้งั ของประชาชน ดังนี้ มาตรา 252 สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจาก การเลือกต้ังหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถ่ินหรือในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคํานึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ท้ังน้ี ตามท่กี ฎหมายบญั ญัติ

31 คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง และหลักเกณฑ์และ วธิ กี ารเลอื กตง้ั สมาชกิ สภาทอ้ งถนิ่ และผบู้ รหิ ารทอ้ งถนิ่ ใหเ้ ปน็ ไปตามทกี่ ฎหมายบญั ญตั ิ ซง่ึ ตอ้ งคาํ นงึ ถงึ เจตนารมณใ์ นการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ตามแนวทางทบี่ ญั ญตั ไิ วใ้ นรฐั ธรรมนญู ดว้ ย นอกจากนั้นยังได้ก�ำหนดกลไกความพร้อมรับผิดชอบระหว่างผู้แทนและประชาชน ประกอบดว้ ยการรายงานผลการด�ำเนนิ งานแกป่ ระชาชนและประชาชนสามารถถอดถอนผบู้ รหิ าร ท้องถิ่น มาตรา 253 ในการดําเนินงานให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน สภาท้องถ่ิน และ ผู้บริหารท้องถ่ินเปิดเผยข้อมูลและรายงานผลการดําเนินงานให้ประชาชนทราบ รวมตลอดท้ังมี กลไกใหป้ ระชาชนในท้องถิน่ มีสว่ นรว่ มดว้ ย ทั้งน้ี ตามหลกั เกณฑแ์ ละวิธกี ารทกี่ ฎหมายบัญญัติ มาตรา 254 ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกต้ังในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีสิทธิเข้าช่ือกัน เพ่ือเสนอข้อบัญญัติหรือเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถ่ิน หรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ตามหลักเกณฑ์ วธิ กี าร และเงอ่ื นไขท่กี ฎหมายบัญญตั ิ ประการที่สอง ยึดหลักของการปกครองตนเองของท้องถ่ิน ให้ความส�ำคัญกับ ความเปน็ อสิ ระของทอ้ งถนิ่ และเจตนารมณข์ องประชาชนในการปกครองตนเอง การมอี �ำนาจหนา้ ท่ี การบริหารงานบคุ คลและแหล่งรายได้ รวมทงั้ การก�ำกับดูแลจากรัฐเท่าท่จี �ำเปน็ มาตรา 249 ภายใต้บังคับมาตรา 1 ให้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลัก แห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งน้ี ตามวิธีการและรูปแบบ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ินทก่ี ฎหมายบญั ญัติ การจดั ตงั้ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ในรปู แบบใดใหค้ าํ นงึ ถงึ เจตนารมณข์ องประชาชน ในท้องถิ่นและความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จํานวนและความหนาแน่น ของประชากร และพ้นื ทท่ี ตี่ ้องรับผดิ ชอบ ประกอบกัน มาตรา 250 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าท่ีและอํานาจดูแลและจัดทําบริการ สาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินตามหลักการพัฒนา อย่างยั่งยืน รวมท้ังส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ท้ังนี้ ตามท่ี กฎหมายบญั ญตั ิ การจดั ทาํ บรกิ ารสาธารณะและกจิ กรรมสาธารณะใดทสี่ มควรใหเ้ ปน็ หนา้ ทแ่ี ละอาํ นาจ โดยเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละรูปแบบ หรือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็น หน่วยงานหลักในการดําเนินการใด ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งต้องสอดคล้องกับรายได้ ขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ตามวรรคส่ี และกฎหมายดงั กลา่ วอยา่ งนอ้ ยตอ้ งมบี ทบญั ญตั เิ กย่ี วกบั กลไกและขั้นตอนในการกระจายหน้าที่และอํานาจ ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรที่เก่ียวกับ หน้าทแี่ ละอาํ นาจดงั กลา่ วของสว่ นราชการใหแ้ ก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถิน่ ด้วย

32 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) ในการจัดทําบริการสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะใดที่เป็นหน้าท่ีและอํานาจ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ถ้าการร่วมดําเนินการกับเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐหรือ การมอบหมายใหเ้ อกชนหรอื หนว่ ยงานของรฐั ดาํ เนนิ การ จะเปน็ ประโยชนแ์ กป่ ระชาชนในทอ้ งถน่ิ มากกวา่ การทอ่ี งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ จะดาํ เนนิ การเอง องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ จะรว่ มหรอื มอบหมายให้เอกชนหรอื หน่วยงานของรัฐดําเนินการนั้นกไ็ ด้ รัฐต้องดําเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองโดยจัดระบบภาษี หรือการจัดสรรภาษีท่ีเหมาะสม รวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น ท้ังน้ี เพ่ือให้สามารถดําเนินการตามวรรคหนึ่งได้อย่างเพียงพอ ในระหว่างท่ียังไม่อาจ ดําเนนิ การได้ ใหร้ ัฐจัดสรรงบประมาณเพือ่ สนับสนนุ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ ไปพลางก่อน กฎหมายตามวรรคหน่ึงและกฎหมายที่เก่ียวกับการบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน ต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทําบริการสาธารณะ การส่งเสริม และสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง และการกํากับดูแลองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นซึ่งต้องทําเพียงเท่าท่ีจําเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินหรือ ประโยชนข์ องประเทศเปน็ สว่ นรวม การปอ้ งกนั การทจุ รติ และการใชจ้ า่ ยเงนิ อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ โดยคํานึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละรูปแบบ และตอ้ งมบี ทบญั ญตั เิ กย่ี วกบั การปอ้ งกนั การขดั กนั แหง่ ผลประโยชน์ และการปอ้ งกนั การกา้ วกา่ ย การปฏิบตั หิ นา้ ทีข่ องขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถ่นิ ดว้ ย มาตรา 251 การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินให้เป็นไปตามที่ กฎหมายบญั ญตั ิ ซง่ึ ตอ้ งใชร้ ะบบคณุ ธรรมและตอ้ งคาํ นงึ ถงึ ความเหมาะสมและความจาํ เปน็ ของแตล่ ะ ทอ้ งถน่ิ และองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ แตล่ ะรปู แบบ การจดั ใหม้ มี าตรฐานทส่ี อดคลอ้ งกนั เพอ่ื ให้ สามารถพัฒนารว่ มกนั หรือการสับเปลย่ี นบคุ ลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ด้วยกันได้ จากเจตนารมณข์ องรฐั ธรรมนญู ทเี่ กีย่ วของกบั การปกครองทอ้ งถิ่นไทยข้างตน้ จะเห็น ได้ว่า องค์กรปกครองท้องถิ่นไทย จัดต้ังขึ้น บนพ้ืนฐานของแนวความคิดในการพัฒนาระบอบ การปกครองแบบประชาธิปไตย ท่ีต้องการให้ประชาชนได้มีส่วนร่วม และเพ่ือเพิ่มประสิทธิภาพ การบริหารจัดการทอ้ งถนิ่ มากย่ิงข้นึ

33 3.2 กฎหมายกบั ความโปรง่ ใสและการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน นอกจากรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายแม่บท ยังมีกฎหมายจ�ำนวนมากที่เก่ียวข้องกับการส่งเสริม ประชาธิปไตยท้องถ่ิน ทั้งที่เป็นกฎหมายกลาง ใช้บังคับทุกส่วนราชการ และกฎหมายท้องถิ่นที่ใช้บังคับเฉพาะ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ กฎหมายทสี่ �ำคญั มดี งั น้ี 1. พระราชบัญญัตขิ ้อมลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ.2540 • พระราชบญั ญตั ขิ อ้ มลู ขา่ วสารเปน็ กฎหมายทบ่ี งั คบั ทกุ สว่ นราชการรวมทง้ั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ซึ่งเป็นมาตรการหน่ึงในการประกันในสิทธิของประชาชนเอง ในเร่ืองสิทธิที่จะได้รับรู้ (Right to Know) โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ กระบวนการในการตรวจสอบการใชอ้ �ำนาจขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ หากหน่วยงานรัฐมีความจริงใจท่ีจะเปิดเผยการท�ำงานให้ประชาชนรู้ย่อมดีต่อท้ังตัวประชาชน ทอี่ ยา่ งนอ้ ยกร็ วู้ า่ รฐั ท�ำอะไรใหป้ ระชาชนบา้ ง และขน้ั ตอนการด�ำเนนิ งานไปถงึ ไหนแลว้ สงิ่ เหลา่ นี้ เมือ่ วันเวลาผ่านไปจะสร้างความร้สู ึกเปน็ เจ้าของ (Sense of belonging) ใหเ้ กิดขึ้นต่อประชาชน ในฐานะพลเมืองของรัฐ และจะเป็นการปลูกฝังจิตส�ำนึกในการเข้ามามีส่วนร่วมของประชาชน กับหน่วยงานรัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินให้มากข้ึนเรื่อย ๆ หน่วยงานรัฐเองก็ได้จะได้รับ ความไว้วางใจจากประชาชน อันจะส่งผลให้การท�ำงานในอนาคตราบร่ืน และได้รับความร่วม มือจากประชาชนมากกว่าท่ีเป็นอยู่เดิม จึงเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นที่ต้องเปิดเผย ข้อมลู ขา่ วสารแก่ประชาชน • พ.ร.บ. ฉบับนี้ก�ำหนดหลักการส�ำคัญไว้ 2 ประการ ประการท่ีหน่ึง ข้อมูลข่าวสารของราชการ ทอ่ี ยใู่ นความครอบครองของหนว่ ยงานของรฐั โดยหลกั การแลว้ ตอ้ งเปดิ เผยทง้ั สนิ้ ซง่ึ ขอ้ มลู ขา่ วสาร ประเภทน้ี กฎหมายบังคับให้ต้อง “เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น” เว้นแต่การเปิดเผย นั้นจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หรือ ความม่ันคงทางเศรษฐกิจหรือการคลังของประเทศ หรือการเปิดเผยน้ันจะท�ำให้การบังคับใช้ กฎหมายเสอ่ื มประสทิ ธภิ าพ หรอื จะกอ่ ใหเ้ กดิ อนั ตรายตอ่ ชวี ติ หรอื ความปลอดภยั ของบคุ คลหนงึ่ บคุ คลใด หรอื มกี ฎหมายคุ้มครองไว้ ประการที่สอง ข้อมลู ขา่ วสารสว่ นบคุ คล ที่เปน็ เร่ืองเกีย่ วกบั สิ่งเฉพาะตัวของบุคคล เช่น ประวัติการศึกษา ฐานะทางการเงิน ประวัติสุขภาพ ฯลฯ ท่ีอยู่ใน ความครอบครองของหนว่ ยงานรฐั หรอื ทอ้ งถ่ิน จะเปิดเผยโดยปราศจากความยนิ ยอมของเจ้าของ ข้อมูลไม่ได้ เว้นแต่เป็นการเปิดเผยตามอ�ำนาจหน้าที่ของหน่วยงาน หรือการเปิดเผยนั้นเพ่ือ การป้องกันการฝ่าฝืนหรือการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเป็นการเปิดเผยต่อศาล หรือตามที่ กฎหมายก�ำหนด ข้อมูลประเภทน้ี กฎหมายให้ “ปกปดิ เปน็ หลกั เปดิ เผยเป็นข้อยกเวน้ ”

34 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) • การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารท่ีเกี่ยวข้องกับองค์กรของรัฐให้ประชาชนได้รับรู้น้ันสามารถแบ่งออก เปน็ 3 ลักษณะวธิ ี คอื วิธีท่ี 1 เปิดเผยโดยการประกาศในราชกิจจานุเบกษา ได้แก่ โครงสร้างและการจัด องคก์ รในการด�ำเนนิ งาน สรปุ อ�ำนาจหนา้ ทท่ี ส่ี �ำคญั และวธิ กี ารด�ำเนนิ งาน สถานทตี่ ดิ ตอ่ เพอื่ ขอรบั ข้อมูลข่าวสารหรือค�ำแนะน�ำในการติดต่อกับหน่วยงานของรัฐ กฎ มติคณะรัฐมนตรี ข้อบังคับ ค�ำสั่ง หนังสือเวียน แบบแผน นโยบาย หรือการตีความ ท้ังน้ีเฉพาะท่ีจัดให้มีขึ้นโดยมีสภาพ อยา่ งกฎ เพอื่ ใหม้ ผี ลเปน็ การทวั่ ไปตอ่ เอกชนทเี่ กยี่ วขอ้ ง และขอ้ มลู ขา่ วสารอนื่ ตามทคี่ ณะกรรมการ ขอ้ มลู ข่าวสารของราชการก�ำหนด วิธีท่ี 2 เปิดเผยวิธีจัดสถานที่ให้ประชาชนเข้าค้นคว้า ได้แก่ ผลการพิจารณา หรือค�ำส่ังวินิจฉัยที่มีผลโดยตรงต่อเอกชน นโยบายหรือการตีความท่ีไม่เข้าข่ายต้องลงพิมพ์ ในราชกจิ จานเุ บกษา แผนงาน โครงการ และงบประมาณรายจา่ ยประจ�ำปขี องปที ก่ี �ำลงั ด�ำเนนิ งาน คมู่ อื หรอื ค�ำสง่ั เกยี่ วกบั วธิ ปี ฏบิ ตั งิ านของเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ซง่ึ มผี ลกระทบถงึ สทิ ธหิ นา้ ทขี่ องประชาชน สิ่งพิมพ์ท่ีได้มีการอ้างอิงตาม มาตรา 7 วรรคสอง สัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีมีลักษณะเป็นการ ผกู ขาดตดั ตอนหรอื สญั ญารว่ มทนุ กบั เอกชนในการจดั ท�ำบรกิ ารสาธารณะ มตคิ ณะรฐั มนตรี เปน็ ตน้ วธิ ที ี่ 3 เปดิ เผยโดยวธิ กี ารใหป้ ระชาชนมารอ้ งขอและหากขอ้ มลู ขา่ วสารนน้ั ไมใ่ ชข่ อ้ มลู ข่าวสารที่ต้องปิดลับ ท้องถ่ินจะต้องจัดหาให้ประชาชน ส�ำหรับข้อมูลข่าวสารที่อาจก่อให้เกิด ความเสยี หายตอ่ สถาบนั พระมหากษตั รยิ น์ นั้ จะเปดิ เผยไมไ่ ด้ อยา่ งไรกต็ าม ขอ้ มลู ขา่ วสารทเี่ ขา้ ขา่ ย ขอ้ ใดขอ้ หนึง่ ดงั ต่อไปน้ี หน่วยงานของรัฐหรอื เจา้ หน้าทีข่ องรัฐอาจมคี �ำสั่งหา้ มมใิ หเ้ ปิดเผยกไ็ ด้ 2. ระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรวี า่ ดว้ ยการรบั ฟงั ความคดิ เห็นประชาชน พ.ศ.2548 • เปน็ ระเบยี บฯ ทบ่ี งั คบั ใชก้ บั สว่ นราชการ รวมทงั้ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ซง่ึ การรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชน คอื การเปดิ โอกาสใหป้ ระชาชนมสี ว่ นรว่ มแสดงความคดิ เหน็ กอ่ นการออกกฎ ค�ำสงั่ หรือการตัดสินใจของฝา่ ยบรหิ ารท่จี ะมผี ลกระทบต่อสทิ ธิของประชาชน โดยสว่ นมากจะเปน็ เร่อื ง ท่ีเกี่ยวข้องกับการที่รัฐต้องการท่ีจะท�ำโครงการหรือนโยบายที่มีผลกระทบได้เสียถึงประโยชน์ สาธารณะ ชมุ ชน หรอื ประชาชนเปน็ จ�ำนวนมาก • ในรัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ.2560 ท่ีใชอ้ ยใู่ นปจั จุบัน ยังระบุหน้าท่ีของรฐั ทีจ่ ะตอ้ งเปดิ ใหม้ กี ารรับฟัง ความคิดเห็นของประชาชนไว้ด้วย โดยใน มาตรา 77 ระบุว่า “ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รฐั พงึ จดั ใหม้ กี ารรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของผเู้ กย่ี วขอ้ ง วเิ คราะหผ์ ลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ จากกฎหมาย อย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมท้ังเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์น้ัน ตอ่ ประชาชน และน�ำมาประกอบการพจิ ารณาในกระบวนการตรากฎหมายทกุ ขน้ั ตอน เมอ่ื กฎหมาย

35 มีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาท่ีก�ำหนด โดยรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของผเู้ กย่ี วขอ้ งประกอบดว้ ย เพอ่ื พฒั นากฎหมายทกุ ฉบบั ใหส้ อดคลอ้ งและ เหมาะสมกับบริบทต่าง ๆ ที่เปล่ียนแปลงไป” และใน มาตรา 58 ท่ีระบุว่า “การด�ำเนินการใด ของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดด�ำเนินการ ถ้าการนั้นอาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คณุ ภาพสง่ิ แวดลอ้ ม สขุ ภาพ อนามยั คณุ ภาพชวี ติ หรอื สว่ นไดเ้ สยี ส�ำคญั อนื่ ใดของประชาชนหรอื ชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง รัฐต้องด�ำเนินการให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อ คณุ ภาพสิ่งแวดล้อมและสขุ ภาพของประชาชนหรอื ชมุ ชน และจดั ใหม้ กี ารรับฟงั ความคดิ เหน็ ของ ผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี และประชาชนและชมุ ชนทเี่ กย่ี วขอ้ งกอ่ น เพอื่ น�ำมาประกอบการพจิ ารณาด�ำเนนิ การ หรอื อนุญาตตามที่กฎหมายบญั ญัติ” • ระเบียบฯ ได้ระบุถึงข้ันตอนและวิธีการเพื่อให้หน่วยงานของรัฐ (อันหมายรวมถึงองค์กรปกครอง สว่ นท้องถ่ิน) ปฏบิ ัตติ ามหนา้ ท่ที ี่ระบุไวใ้ นกฎหมายรฐั ธรรมนญู ข้างต้นไวอ้ ยา่ งครบถ้วน โดยสาระ ส�ำคญั ของระเบียบฯ ประกอบไปด้วย - วตั ถปุ ระสงคข์ องระเบยี บฯ เพอ่ื ก�ำหนดหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารในการรบั ฟงั ความเหน็ ของ ประชาชน และเพอ่ื ใหเ้ กดิ ประโยชนแ์ กห่ นว่ ยงานและประชาชน รวมตลอดทงั้ เปน็ แนวทาง ในการใหป้ ระชาชนมสี ่วนรว่ มในการด�ำเนินการโครงการของรัฐอย่างกวา้ งขวาง - ความหมายของ “โครงการของรฐั ” หมายถงึ การด�ำเนนิ การโครงการของหนว่ ยงานภาครฐั เพ่ือพัฒนาเศรษฐกิจหรือสังคม ไม่ว่าหน่วยงานของรัฐจะด�ำเนินการเอง หรือโดยการ ให้สัมปทานแก่บุคคลอื่นหรืออนุญาตให้บุคคลอ่ืนท�ำ โดยโครงการของรัฐดังกล่าวต้องมี ผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อคุณภาพชีวิต สุขภาพอนามัยวิถีชีวิต หรือมีส่วนได้เสีย กับชุมชนท้องถ่ิน โดยหน่วยงานภาครัฐน้ีครอบคลุมถึงราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค สว่ นท้องถิ่น และหนว่ ยงานอ่ืนใดของรัฐและรฐั วสิ าหกจิ - ความหมายของ “ผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ” หมายถงึ ผซู้ ง่ึ อาจไดร้ บั ความเดอื ดรอ้ น หรอื ความเสยี หาย โดยตรงจากการด�ำเนินงานตามโครงการของต้องท�ำก่อนเริม่ โครงการ - ตอ้ งท�ำการเผยแพรแ่ ละรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชนกอ่ นเรมิ่ โครงการ โดยหนว่ ยงาน ของรัฐซ่ึงเป็นผู้รับผิดชอบโครงการต้องจัดให้มีการเผยแพร่ข้อมูลให้ประชาชนทราบ และจะรับฟงั ความคิดเหน็ ของประชาชนโดยวธิ ใี ดวธิ หี นง่ึ หรอื หลายวธิ ดี ว้ ยกไ็ ด้ - สาระที่ต้องเผยแพร่ ข้อมูลเหล่านี้ถือเป็นส่ิงจ�ำเป็นที่รัฐต้องให้ข้อมูลแก่ประชาชน กอ่ นการเปดิ ใหม้ กี ารรับฟงั ความคดิ เหน็ ไดแ้ ก่ * ข้อมูลเก่ียวกับโครงการของรัฐที่หน่วยงานของรัฐต้องเผยแพร่แก่ประชาชน อยา่ งนอ้ ยตอ้ งประกอบด้วยข้อมลู ดังตอ่ ไปนี้

36 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) * เหตุผลความจ�ำเป็น และวัตถปุ ระสงค์ของโครงการ * สาระส�ำคัญของโครงการ * ผู้ด�ำเนนิ การ * สถานทท่ี ่ีจะด�ำเนินการ * ข้นั ตอนและระยะเวลาด�ำเนินการ * ผลผลติ และผลลพั ธข์ องโครงการผลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ แกป่ ระชาชนทอี่ ยอู่ าศยั หรอื ประกอบอาชพี ทอี่ ยใู่ นสถานทที่ จ่ี ะด�ำเนนิ โครงการและพนื้ ทใ่ี กลเ้ คยี ง และ ประชาชนทวั่ ไป รวมทง้ั มาตรการปอ้ งกนั แกไ้ ข หรอื เยยี วยาความเดอื ดรอ้ นหรอื ความเสียหายทอ่ี าจเกดิ ขึน้ จากผลกระทบดังกล่าว * ประมาณการคา่ ใชจ้ า่ ย ในกรณที ห่ี นว่ ยงานของรฐั เปน็ ผดู้ �ำเนนิ โครงการของรฐั เอง ใหร้ ะบุทม่ี าของเงนิ ทจี่ ะน�ำมาใชจ้ า่ ยในการด�ำเนนิ โครงการน้นั ดว้ ย - วธิ กี ารรบั ฟงั ความคดิ เหน็ การรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชนตามอาจใชว้ ธิ กี ารอยา่ งใด อยา่ งหนึง่ หรอื หลายอยา่ งดังตอ่ ไปนี้ * การส�ำรวจความคิดเห็น ซ่ึงอาจท�ำไดโ้ ดยวิธดี ังต่อไปนี้ + การสมั ภาษณ์รายบคุ คล + การเปิดให้แสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์ ทางโทรศัพท์ โทรสาร ระบบเครอื ข่าย สารสนเทศและหรอื ทางอ่นื ๆ + การใหข้ อ้ มลู และแสดงความคดิ เหน็ ตอ่ หนว่ ยงานทร่ี บั ผดิ ชอบโครงการ การสนทนากลุ่มย่อย * การประชมุ ปรึกษาหารือ ซ่งึ อาจท�ำได้โดยวธิ ีดังต่อไปนี้ + การประชาพิจารณ์ + การอภปิ รายสาธารณะ + การแลกเปลย่ี นขอ้ มลู ขา่ วสาร + การประชมุ เชงิ ปฏิบตั กิ าร + การประชุมระดบั ตวั แทนของกลุ่มบคุ คลท่เี ก่ียวขอ้ งและมสี ่วนได้เสยี + วิธีอืน่ ๆ ทสี่ �ำนักงานปลดั ส�ำนักนายกรฐั มนตรกี �ำหนด

37 - การประกาศใหป้ ระชาชนทราบรายละเอยี ดการรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ในการรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชน หนว่ ยงานของรฐั ตอ้ งประกาศใหป้ ระชาชนทราบถงึ วธิ กี ารรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ระยะเวลา สถานท่ี ตลอดจนรายละเอียดอ่ืน ๆ ท่ีเพียงพอแก่การท่ีประชาชนจะเข้าใจ และสามารถแสดงความคิดเห็นได้ ประกาศน้ีให้ติดประกาศไว้โดยเปิดเผย ณ สถานท่ี ปิดประกาศของหน่วยงานของรัฐและสถานที่ท่ีจะด�ำเนินโครงการของรัฐนั้นเป็นเวลา ไมน่ อ้ ยกวา่ 15 วนั กอ่ นเรม่ิ ด�ำเนนิ การรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชน และใหป้ ระกาศ ในระบบเครือข่ายสารสนเทศท่ีส�ำนักงานปลัดส�ำนักนายกรัฐมนตรีจัดให้มีขึ้นตาม ระเบยี บนี้ด้วย - ประกาศสรปุ ความคดิ เหน็ ของประชาชน เมอื่ ด�ำเนนิ การรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชน แลว้ ใหห้ นว่ ยงานของรฐั จดั ท�ำสรปุ ผลการรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชน และประกาศ ใหป้ ระชาชนทราบภายใน 15 วนั นบั แตว่ นั ทเี่ สรจ็ สนิ้ การรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชน 3. พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 • รฐั ธรรมนญู พ.ศ.2560 รบั รองสทิ ธไิ วใ้ น มาตรา 254 ความวา่ ประชาชนผมู้ สี ทิ ธเิ ลอื กตง้ั ในองคก์ ร ปกครองส่วนท้องถ่ินมีสิทธิเข้าชื่อกัน เพ่ือเสนอข้อบัญญัติหรือเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรอื ผ้บู รหิ ารท้องถนิ่ ได้ตามหลกั เกณฑ์ วธิ ีการ และเงอื่ นไขทก่ี ฎหมายบัญญตั ิ • การมีส่วนร่วมของประชาชนในการด�ำเนินการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น เปน็ การใชส้ ทิ ธถิ อดถอน (recall) ถอื เปน็ อกี หนงึ่ กระบวนการทถ่ี กู ออกแบบมาเพอ่ื ใหก้ ารตรวจสอบ ถ่วงดุลมีประสิทธิภาพย่ิงขึ้น ทุกวันน้ีประชาชนชาวไทยต่างคุ้นชินกับการใช้อ�ำนาจผ่านตัวแทน แม้จะถือเป็นวิธีการที่ยอมรับท่ัวไปในประเทศประชาธิปไตยท่ัวโลก แต่ในความเป็นจริงแล้ว กลับท�ำให้เราห่างไกลการเมืองอันเป็นเรื่องของเราทุกคนยิ่งไปทุกวัน ๆ การใช้สิทธิถอดถอน จงึ เกิดขึน้ เพอื่ ให้เราสามารถใชอ้ �ำนาจตามหลกั ประชาธิปไตยทางตรง (Direct Democracy) และ มสี ว่ นรว่ มกบั การเมอื งการปกครองไดม้ ากขนึ้ การใชส้ ทิ ธถิ อดถอนเปน็ การคนื อ�ำนาจการตดั สนิ ใจ ใหก้ บั ประชาชนวา่ ตนเหน็ ควรใหส้ มาชกิ สภาทอ้ งถนิ่ รวมถงึ ผบู้ รหิ ารทอ้ งถน่ิ ตอ้ งออกจากต�ำแหนง่ ก่อนครบวาระ เนื่องมาจากประชาชนเห็นว่าบุคคลผู้น้ันบริหารงานไม่โปร่งใส ไม่ด�ำเนินการ ชว่ ยเหลอื ประชาชนทเ่ี ดอื ดรอ้ น ทจุ รติ และเรยี กรบั ผลประโยชนจ์ ากประชาชน หรอื ด�ำเนนิ การอน่ื ๆ ท่ีเห็นว่าเป็นการทุจริตต่อหน้าท่ี ฉ้อราษฎร์บังหลวง หากอยู่ในต�ำแหน่งต่อไปยังแต่จะก่อ ความเดือดรอ้ นมากกว่าความผาสกุ

38 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) • วิธีการในทางปฏิบัติเป็นไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิก สภาท้องถิน่ หรอื ผ้บู ริหารท้องถิ่น พ.ศ.2542 โดยการให้เขา้ ช่ือรอ้ งต่อผวู้ า่ ราชการจงั หวัด (ส�ำหรับ กรุงเทพมหานครให้ยื่นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย) หากประชาชนเห็นว่าสมาชิก สภาท้องถ่ินหรือผู้บริหารท้องถ่ินผู้น้ันไม่สมควรจะด�ำรงต�ำแหน่งอีกต่อไป ในประเทศไทยพบว่า มีการยื่นเร่ืองเพื่อขอถอนถอนทั้งสิ้น 13 คร้ัง หลังจากท่ีพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศใช้ และ ทสี่ �ำเรจ็ เปน็ ครง้ั แรกคอื กรณกี ารลงคะแนนเสยี งถอดถอนนายกองคก์ ารบรหิ ารสว่ นต�ำบลหว้ ยโกน๋ อ�ำเภอเฉลิมพระเกียรติ จังหวัดน่าน เม่ือวันท่ี 28 มกราคม พ.ศ. 2550 ส�ำหรับรายละเอียดของ จ�ำนวนผูม้ สี ิทธิเลอื กตงั้ ของแตล่ ะทอ้ งถ่ินต่อจ�ำนวนผู้มสี ิทธเิ ข้าช่อื มดี งั ต่อไปนี้ ตารางท่ี 1 แสดงเกณฑ์จ�ำนวนผู้มีสิทธเิ ลือกต้ังต่อจ�ำนวน ผมู้ ีสทิ ธเิ ข้าช่ือลงคะแนนเสยี งถอดถอนสมาชกิ สภาทอ้ งถนิ่ หรอื ผูบ้ ริหารทอ้ งถ่ิน ผู้มีสทิ ธเิ ลือกตงั้ ในทอ้ งถน่ิ จำ� นวนผ้เู ข้าชอื่ ไมน่ อ้ ยกวา่ ไม่เกิน 100,000 คน 1/5 100,001 - 500,000 คน 20,000 คน 500,001 - 1,000,000 คน 25,000 คน 30,000 คน เกนิ 1,000,000 คน ทมี่ า : ปรบั ปรุงจากพระราชบญั ญัติวา่ ด้วย การลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาทอ้ งถ่นิ หรอื ผู้บรหิ ารท้องถิน่ พ.ศ. 2542

39 การย่นื ค�ำร้องและการจัดให้มกี ารลงคะแนนเสียงถอดถอน มีขั้นตอนดังแสดงในแผนภาพดงั นี้ 32 แผนภาพที่ 3 แสดงขนั้ ตอนการยื่นค�ำร้องและการจัดลงคะแนนเสยี งถอดถอน ผแู ทนของผูเ ขาชือ่ ยนื่ คำรอ งตอ ผูวา ราชการจังหวดั หรอื รฐั มนตรี วา การกระทรวงมหาดไทย (เฉพาะในเขตกรงุ เทพ ฯ) ภายใน 7 วนั ผูวา ราชการจงั หวดั จดั สงคำรอง ไปยงั สมาชิกสภาทองถ่ิน หรือผบู รหิ ารทอ งถน่ิ นับแตวนั ผูถูกรอ ง ขอใหลงคะแนนเสยี งถอดถอน ไดรับคำรอง ภายใน 30 วัน สมาชิกสภาทอ งถิ่น จัดทำคำช้แี จงขอ เทจ็ จริง เพอ่ื แกข อ กลาวหา ย่ืนตอผวู า ฯ นบั แตวนั ไดร บั หรือ ผบู ริหาร ทองถ่ินผนู ้ัน แจงคำรอ ง ภายใน 7 วนั ผูวาราชการจังหวดั แจง เร่อื ง พรอ มสงคำรอ ง คำช้ีแจง (ถามี) ตอ คณะกรรมการ นับแตวนั การเลอื กต้งั (กกต.) หรอื บุคคลท่ี กกต.มอบหมาย เชน ไดร ับคำชแ้ี จง คณะกรรมการการเลอื กตงั้ ประจำจงั หวัด (กกต.จว.) ไมเกนิ 90 วนั กกต. หรอื บุคคลท่ี ประกาศ กำหนดวันลงคะแนนเสียง ถอดถอน และ นบั จาก กกต. มอบหมาย ดำเนนิ การ จดั ใหมกี ารลงคะแนนเสียง ถอดถอนสมาชกิ สภาทอ งถ่ิน หรือผบู รหิ ารทองถิ่น ในองคก รปกครอง วันไดรับแจง สวนทองถิ่นน้ัน ที่มา : ปรบั ปรงุ จากพระราชบัญญตั ิว่าดว้ ยการลงคะแนนเสยี ง ถอดถอนสมาชกิ สภาทอ้ งถ่ินหรอื ผู้บริหารทอ้ งถ่นิ พ.ศ. 2542

40 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) • ส�ำหรับการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน หากมีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนไม่ถึงครึ่งหนึ่งของจ�ำนวน ผมู้ สี ทิ ธลิ งคะแนนเสยี งทงั้ หมดในองคก์ รปกครองทอ้ งถน่ิ นนั้ การเขา้ ชอ่ื เพอ่ื ถอดถอนใหถ้ อื เปน็ อนั ตกไป กรณีผู้มาลงคะแนนเสียงเกินคร่ึงหนึ่งและมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของผู้มีสิทธิเลือกต้ัง ท่ีมาลงคะแนน เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถ่ินหรือผู้บริหารผู้น้ันไม่สามารถด�ำรงต�ำแหน่งต่อไปได้ ให้บุคคลน้ันพ้นจากต�ำแหน่งนับตั้งแต่วันลงคะแนนเสียง ซึ่งกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนใน การใชส้ ทิ ธใิ นการถอดถอนสมาชกิ สภาทอ้ งถน่ิ หรอื ผบู้ รหิ ารทอ้ งถนิ่ ไดถ้ อื เปน็ มติ ใิ หมใ่ นการคมุ้ ครอง สทิ ธพิ ้ืนฐานของประชาชนในท้องถิน่ นอกจากนี้ยงั เป็นเครอ่ื งมือส�ำคญั ทีท่ �ำให้ประชาชนสามารถ ท่ีจะตรวจสอบการท�ำงานและเป็นการประเมินผลการปฏิบัติงานของตัวแทนท่ีเขาเลือกเข้าไป ท�ำหน้าทใ่ี นอีกวถิ ีทางที่สามารถมผี ลในทางปฏิบัติจรงิ ได้ 4. พระราชบัญญตั ิว่าดว้ ยการเข้าชอ่ื เสนอข้อบัญญัตทิ อ้ งถนิ่ พ.ศ.2542 • รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 รับรองสิทธิของประชาชนในทางการเมืองท้องถ่ินโดยตรงในการเสนอ ข้อบัญญัติท้องถิ่น (Rule Making) ข้อบัญญัติท้องถิ่น เป็นกฎหมายที่ให้โอกาสแก่ประชาชนได้ ใช้อ�ำนาจก�ำหนดกติกาเพื่อการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น และเป็นเครื่องมือพิทักษ์สิทธิ และผลประโยชนข์ องชมุ ชน การเสนอขอ้ บญั ญตั ทิ อ้ งถน่ิ เดมิ นน้ั เปน็ อ�ำนาจของสมาชกิ สภาทอ้ งถนิ่ และผบู้ รหิ ารทอ้ งถน่ิ ดงั นน้ั ในทางปฏบิ ตั ขิ อ้ บญั ญตั ทิ อ้ งถน่ิ ทป่ี ระชาชนเหน็ ดว้ ย แตเ่ ปน็ ขอ้ บญั ญตั ิ ที่สมาชิกสภาท้องถนิ่ และผบู้ ริหารไม่เห็นดว้ ย ขอ้ บญั ญัตินั้นก็ไม่ได้รบั การพิจารณา • การมีส่วนร่วมในการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยตรง คือ การที่ประชาชนเข้าชื่อรวมกันเพื่อ ย่ืนเสนอข้อบัญญัติท้องถ่ินต่อประธานสภาท้องถ่ินโดยตรง ในส่วนของหลักเกณฑ์ วิธีการ ได้มีการตรา เพื่อรองรับไว้ วัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัติน้ีก็เพ่ือให้ประชาชนในท้องถ่ินมีสิทธิ ในการเสนอกฎหมายต่อสภาท้องถ่ินได้โดยตรง โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็น ผรู้ กั ษาการตามพระราชบัญญตั ิ • หลักเกณฑใ์ นการเขา้ ชอ่ื เพ่ือเสนอข้อบญั ญัตทิ ้องถิ่น ประกอบดว้ ย - ก�ำหนดใหร้ าษฎรผสู้ ทิ ธเิ ลอื กตงั้ ในองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ จ�ำนวนไมน่ อ้ ยกวา่ ครงึ่ หนงึ่ ของผู้มีสิทธิเลือกต้ังในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้เสนอ แต่ละท้องถิ่นไม่เท่ากัน แลว้ แตก่ รณี - ในการย่ืนค�ำร้องขอให้ประธานสภาท้องถิ่นพิจารณาข้อบัญญัตินั้นต้องประกอบด้วย รายละเอยี ดดังตอ่ ไปน้ี

41 * ชอ่ื ทอี่ ยู่ และลายมอื ชอ่ื ของผเู้ ขา้ ชอื่ ทกุ คน พรอ้ มส�ำเนาบตั รประจ�ำตวั ประชาชน (บัตรประจ�ำตัวประชาชนที่หมดอายุ หรือบัตรหรือหลักฐานอ่ืนที่ทางราชการ ออกให้และมีรปู ถ่ายสามารถใชแ้ สดงตนได้) * ร่างบัญญัติท้องถิ่นต้องมีข้อก�ำหนดท่ีชัดเจนเพียงพอได้ว่ามีความประสงค์ จะตราข้อบัญญัติในเรื่องใดที่อยู่ในอ�ำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วน ทอ้ งถน่ิ นนั้ ทง้ั นอ้ี าจมสี รปุ สาระส�ำคญั และค�ำชแ้ี จงความมงุ่ หมายของการก�ำหนด หลักการในแต่ละข้อก�ำหนดของร่างข้อบัญญัติท้องถ่ินท่ีเสนอให้เพียงพอท่ีจะ เขา้ ใจเหตผุ ลทกี่ �ำหนดไวใ้ นแตล่ ะขอ้ ก�ำหนดดว้ ยก็ได้ * รายช่ือผู้แทนของผู้เข้าชื่อที่จะมีอ�ำนาจด�ำเนินกิจการท่ีเก่ียวข้องกับการเสนอ และการพจิ ารณาข้อบญั ญัติท้องถิ่น * ค�ำรบั รองของผแู้ ทนของผเู้ ขา้ ชอื่ ตามขอ้ 3 วา่ ผเู้ ขา้ ชอ่ื ทกุ คนเปน็ ผมู้ สี ทิ ธเิ ลอื กตงั้ ในองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินนน้ั และเป็นผ้รู ว่ มลงชื่อดว้ ยตนเอง * ร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นท่ีเสนอน้ันจะต้องมีข้อก�ำหนดที่ชัดเจนเพียงพอได้ว่า มีความประสงคจ์ ะตราขอ้ บญั ญัติท้องถ่ินในเรื่องใด * ประธานสภาท้องถิ่นพิจารณาและน�ำเสนอที่ประชุมสภาท้องถิ่นเพื่อพิจารณา ออกเปน็ ข้อบญั ญัติทอ้ งถิ่น • ภายหลงั จากนน้ั ประธานสภาทอ้ งถนิ่ จะท�ำหนา้ ทต่ี รวจสอบความถกู ตอ้ งครบครนั และปดิ ประกาศ รายช่ือผู้เข้าชื่อเพ่ือให้มีการคัดค้าน ณ ท่ีท�ำการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแล้ว ในกฎหมาย นี้ยังได้คุ้มครองการใช้สิทธิเข้าช่ือของประชาชน โดยก�ำหนดโทษทางอาญา แก่ผู้ซึ่งขัดขวาง มิให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยมีระวางโทษจ�ำคุกต้ังแต่ 6 เดือนถึง 5 ปี หรือ ปรบั ต้ังแต่ 10,000 บาท ถึง 100,000 บาท หรอื ทงั้ จ�ำทง้ั ปรับ

42 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) 34 แผนภาพท่ี 4 แสดงขน้ั ตอนการเขา้ ชือ่ เสนอขอ้ บญั ญตั ทิ อ้ งถิน่ ทีม่ า : ปรับปรงุ จากพระราชบญั ญัติวา่ ด้วยการเขา้ ช่ือเสนอข้อบญั ญัติท้องถิน่ พ.ศ. 2542 ประชาชนผมู สี ทิ ธิ เสนอรางขอ บัญญัติทอ งถ่ิน ทท่ี ำการองคกรปกครอง เลอื กตง้ั ไมนอ ยกวา ประธานสภาทอ งถ่ิน สวนทอ งถิ่น ครง่ึ หนึ่งรวมกันเขา ชอ่ื ปด ประกาศรายชื่อผเู ขา รว ม เขา ชอ่ื เสนอขอบญั ญตั ิทองถนิ่ เขตชุมชนหนาแนน ภายในระยะเวลา เปด โอกาสใหผซู ่งึ มรี ายชอ่ื ตาม 20 วนั ประกาศแตไ มไ ดเ ขา รวมลงชอื่ คัดคา น ภายในระยะเวลา 30 วัน ครบจำนวนทก่ี ำหนด ไมค รบจำนวนท่ีกำหนด สภาทองถนิ่ ผูแ ทนของผูเ ขาช่อื จดั เขาช่ือเพม่ิ เติม ขอบัญญัติทอ งถ่นิ ครบ ไมค รบ จำหนา ยเร่อื ง

43 5. การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในทางการเมอื งและการบรหิ ารองคก์ รปกครองทอ้ งถน่ิ ในกฎหมาย อืน่ ๆ • การมีส่วนร่วมของประชาชนยังมีการก�ำหนดไว้ในกฎหมายจัดต้ังและระเบียบการบริหารของ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซ่ึงเปิดช่องทางให้ประชาชน ชุมชน ได้เข้ามามีส่วนร่วมได้มากข้ึน ดังรายละเอยี ดต่อไปนี้ • การเลอื กตง้ั สมาชกิ สภาทอ้ งถน่ิ หรอื ผบู้ รหิ ารทอ้ งถนิ่ การมสี ว่ นรว่ มในรปู แบบนน้ี บั วา่ เปน็ การแสดง การมีส่วนร่วมของประชาชนโดยตรงอีกวิธีหนึ่ง ผ่านการใช้สิทธิในการเลือกต้ังผู้แทนเพ่ือเข้าไป ท�ำหนา้ ทใี่ นการบรหิ ารงานทอ้ งถน่ิ ของทอ้ งถน่ิ แทน ตามรฐั ธรรมนญู ฉบบั ปจั จบุ นั ก�ำหนดใหก้ ารไป ใชส้ ทิ ธเิ ลอื กตงั้ เปน็ หนา้ ท่ี ซง่ึ มบี ทลงโทษทางการเมอื ง ทงั้ นปี้ ระชาชนสามารถมสี ว่ นรว่ มนอกเหนอื การไปใชส้ ทิ ธิในการเลอื กตั้งได้ หรอื การท�ำให้การไปใช้สิทธินน้ั มคี วามหมายอย่างแทจ้ รงิ โดย • การมสี ว่ นรว่ มในการจดั ท�ำแผนพฒั นาทอ้ งถน่ิ คอื การทป่ี ระชาชนในทอ้ งถน่ิ ชมุ ชนนน้ั ๆ สามารถ เขา้ ไปมบี ทบาท มอี �ำนาจตดั สนิ ใจ หรอื มสี ว่ นเกย่ี วขอ้ งในการจดั ท�ำแผนพฒั นาทอ้ งถนิ่ ได้ เนอื่ งจาก แผนพฒั นาเปน็ เครอ่ื งชที้ ศิ ทางการพฒั นาทอ้ งถน่ิ และเปน็ ตวั ก�ำหนดแนวทางการจดั สรรทรพั ยากร รวมทั้งงบประมาณเพ่ือให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน การท่ีประชาชนเข้ามามี ส่วนร่วมในการคิดและก�ำหนดจัดท�ำแผนพัฒนา โดยการร่วมเสนอปัญหาความต้องการ และ ร่วมเสนอโครงการหรือกิจกรรมเพื่อการพัฒนา ในรูปแบบกระบวนการประชาคม มีส่วนร่วมใน การแสดงความคิดเห็นต่อแผน พัฒนาในภาพรวม แสดงความคิดเห็นว่าทิศทางการพัฒนาของ ท้องถิ่นจะเดินไปทิศทางใด ควรท�ำอะไรก่อน อะไรหลัง เป็นต้น การมีส่วนร่วมของประชาชนใน การด�ำเนินการท�ำแผนพัฒนาไปสู่การปฏิบตั ิสามารถด�ำเนนิ การได้หลายวิธี เชน่ การจัดให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นด�ำเนินการเอง การท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอุดหนุนงบประมาณให้ หน่วยงานอื่นเป็นผู้ด�ำเนินการให้ หรือการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมกับประชาชนเป็น ผู้ด�ำเนินการ ซ่ึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการวางแผนพัฒนามีระบุไว้ในระเบียบกระทรวง มหาดไทย เชน่ ระเบยี บกระทรวงมหาดไทยว่าการจดั ท�ำและประสานแผนพัฒนาองคก์ รปกครอง ส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. • ประชาชนมสี ทิ ธเิ ข้าร่วมประชุมสภาขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินได้ • ประชาชนสามารถทจี่ ะไดร้ บั ทราบในขอ้ มลู ขา่ วสารตา่ ง ๆ ทส่ี �ำคญั ขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ อันไดแ้ ก่ - รายงานผลการปฏบิ ัติงาน

44 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) - เอกสารการจัดซื้อจัดจ้าง โดยเฉพาะผลการสอบราคาหรือประกวดราคา ควรเปิดเผย ใหป้ ระชาชนรบั รู้ จะท�ำใหป้ ระชาชนไดต้ รวจสอบและเกดิ ความมนั่ ใจวา่ งเงนิ ภาษขี องตน ถูกใชไ้ ปในทางทถ่ี ูกตอ้ งและเปน็ ประโยชน์หรอื ไม่อยา่ งไร - ข้อมูลด้านการเงิน - การคลัง ซ่ึงเป็นข้อมูลท่ีเป็นตัวช้ีถึงความสุจริตโปร่งใสขององค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ิน ควรเปิดเผยเป็นระยะ ๆ ว่ามีรายรับเท่าใด มีรายจ่ายอะไรบ้าง เป็นจ�ำนวนเงนิ เท่าใด - ข้อมูลการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติอ�ำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาต ของทางราชการ พ.ศ.2558 - ข้อมลู อ่นื ๆ ท่ีเหน็ วา่ ควรเปิดเผยและเปน็ ประโยชนแ์ กป่ ระชาชน

45 ตารางที่ 2 แสดงประเภทและช่องทางการมีสว่ นรว่ มของประชาชน ในการเมอื งการบริหารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นทีก่ �ำหนดไว้ในกฎหมาย ประเภทการมีส่วนร่วม ช่องทางทก่ี �ำหนดในกฎหมาย 1. การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง • การเลือกต้ังผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นโดยตรงและ ในการคัดสรรผนู้ �ำท้องถน่ิ การเลือกตั้งเปน็ หนา้ ทขี่ องประชาชน 2. การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน • การเขา้ ถงึ ขา่ วสารขอ้ มลู ขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ไดแ้ ก่ ในการบรหิ ารงานขององคก์ ร ศูนย์ข้อมูลข่าวสาร และรายงานผลการด�ำเนินงานขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิน่ ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ • การวางแผนพัฒนาท้องถ่ิน • การเขา้ ชอื่ เสนอร่างขอ้ บัญญตั ทิ อ้ งถน่ิ • การมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครอง สว่ นท้องถิน่ • การให้ข้อมูลและการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนก่อน การด�ำเนินโครงการที่มีผลกระทบต่อวิถีชีวิตของประชาชน รวมทง้ั การลงประชามติท้องถนิ่ 3. การมสี ว่ นรว่ มในการ • การเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหารและสมาชิกสภาองค์กรปกครอง ตรวจสอบ ส่วนท้องถน่ิ • การประเมนิ ผลการด�ำเนนิ งานขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ • การรอ้ งทกุ ข์รอ้ งเรียน • การฟอ้ งร้ององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ เพอื่ ให้ปฏิบตั ิหนา้ ท่ี ท่ีมา : ผ้เู ขยี น

46 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy)

47 ส่วนท่ี 4 แนวทางสง่ เสริม ประชาธิปไตยทอ้ งถน่ิ ถึงแม้ท่ีผ่านมามีบทบัญญัติในการเสริมสร้างความเป็นประชาธิปไตยในระดับท้องถ่ินเป็นจ�ำนวน มาก หากแต่ในช่วงเวลาที่ผ่านมากลับรู้สึกว่าการปกครองท้องถ่ินไม่ได้มุ่งความสนใจท่ีการสร้างประชาธิปไตย ทอ้ งถน่ิ แตก่ ลบั มงุ่ สรา้ งองคก์ รปกครองทอ้ งถนิ่ ใหเ้ ปน็ เหมอื นหนว่ ยงานราชการ มลี กั ษณะการท�ำงานไมต่ า่ งจาก หน่วยงานราชการ เช่น การบริหารท่ีเต็มไปด้วยกฎระเบียบ ข้อบังคับ และมีการท�ำงานที่เป็นรูปแบบเดียวกัน ท่ัวประเทศ ในทางปฏิบัติการมีส่วนร่วมของประชาชนในการเมืองการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็ยังมีปัญหาอุปสรรคหลายประการ จนท�ำให้สภาพการปกครองท้องถ่ินไทยบิดเบี้ยวจากเจตนารมณ์ที่ต้องการ ให้ประชาชนปกครองตนเอง เช่น • กลไกทางกฎหมายเป็นเพยี งเคร่ืองประดบั ดดู ี แตไ่ ม่สามารถใช้จริงไมไ่ ด้ • การมีส่วนร่วมไม่ก่อให้เกิดประสิทธิผลในการแก้ไขปัญหา เกิดความขัดแย้ง บางคร้ังเป็นจัดท�ำ กระบวนการมสี ว่ นรว่ มแบบพธิ กี รรม ตามทก่ี ฎหมายก�ำหนด ไมเ่ ปดิ ใหม้ กี ารมสี ว่ นรว่ มของประชาชน ทีแ่ ทจ้ รงิ • ทศั นคตขิ องผบู้ รหิ ารองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ คดิ วา่ เมอ่ื ชนะการเลอื กตง้ั ตนเองเปน็ เจา้ ขององคก์ ร ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ไมส่ นใจใหป้ ระชาชนเขา้ มามสี ว่ นรว่ ม หรอื ใหเ้ ขา้ มาเฉพาะฐานเสยี งของตนเอง • ผู้บริหารองค์กรปกครองท้องถ่ินเข้าใจว่าการมีส่วนร่วมคือการตามใจประชาชน จนประชาชน กลายเปน็ เพียงผขู้ อรับบริการเท่านน้ั และต้องพง่ึ พาองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ตลอดไป

48 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) • ประชาชนบางส่วนไม่ตระหนักถึงสิทธิ เข้ามีส่วนร่วมเม่ือมีปัจจัยจูงใจ อามิสสินจ้าง หรือ เข้ามี ส่วนร่วมแบบไม่มีข้อมูล เข้ามาก็ไม่แสดงความคิดเห็น ส่งผลให้ผู้จัดมองว่าการมีส่วนร่วมเป็น เรื่องเสียเวลาและไมม่ ีประโยชน์ • หากยงั ปลอ่ ยใหส้ ภาพการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการปกครองทอ้ งถนิ่ เปน็ ดงั กลา่ วขา้ งตน้ คงจะ ไม่เป็นผลดีต่อการพัฒนาประชาธิปไตยท้องถิ่น เพราะแทนท่ีจะเสริมความเข้มแข็งให้กับรากฐาน ประชาธิปไตย กลับเป็นท�ำลายเสียมากกว่า ดังน้ันจึงเป็นภาระหน้าท่ีของผู้บริหารและบุคคลากร ขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ในการท�ำบทบาทในฐานะเปน็ “ผนู้ �ำการเปลย่ี นแปลง” เพอื่ สรา้ ง การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการปกครองทอ้ งถนิ่ ทม่ี ีคุณภาพ 4.1 ใครควรมีบทบาทในการสง่ เสริมประชาธปิ ไตยท้องถน่ิ ? หัวใจส�ำคัญของส่งเสริมประชาธิปไตยท้องถ่ิน คือการสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันระหว่าง องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ และประชาชนในพืน้ ท่ี การเตรยี มความพร้อมของบุคคลากรของทอ้ งถิน่ ท่ีเก่ียวขอ้ ง เปน็ เรือ่ งท่สี �ำคัญ 1. ขา้ ราชการการเมอื ง (นายกองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ) ปัจจัยประการแรกท่ีจะน�ำไปสู่การเสริมสร้างประชาธิปไตยท้องถ่ินอยู่ท่ีผู้น�ำหรือนายกเทศมนตรี หากผนู้ �ำยนิ ดแี บง่ ปนั อ�ำนาจ มวี สิ ยั ทศั นเ์ ออ้ื ตอ่ การสรา้ งประชาธปิ ไตยทอ้ งถนิ่ โอกาสความส�ำเรจ็ ของการมสี ว่ นรว่ ม ของประชาชนย่อมมีมากขึ้นไปด้วย ดังน้ันผู้บริหารควรเป็นผู้น�ำขององค์กรสนับสนุนและเต็มใจในการสร้าง ประชาธิปไตยในพื้นท่ี เช่น • การเปลี่ยนทัศนคติการท�ำงานหรือการตัดสินใจแบบเก่าท่ีเน้นจากการตัดสินใจตามสาย การบังคับบัญชา มาสรู่ ะบบการตดั สินใจแบบมีส่วนร่วมมากขึ้น • สรา้ งโครงสร้างและกระบวนการท�ำงานทีจ่ ะดงึ ให้พลเมืองและพนกั งานทอ้ งถิ่นร่วมกนั ท�ำงาน • เปดิ องคก์ รปกครองทอ้ งถนิ่ โดยสรา้ งความโปรง่ ใส และขยายขอบเขตการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน • สง่ เสรมิ การศกึ ษาเพอ่ื เปลย่ี นใหป้ ระชาชนมสี �ำนกึ ของความเปน็ พลเมอื ง สรา้ งความรสู้ กึ เปน็ เจา้ ของ ชุมชน เนน้ การมสี ว่ นร่วมเสยี สละ • เสรมิ สรา้ ง สนบั สนนุ ใหม้ กี ลมุ่ สมาคม เครอื ขา่ ยทางสงั คมมคี วามเขม็ แขง็ ทที่ �ำงานเพอื่ สงั คมมากขนึ้ และแสวงหาแนวทางให้ภาครัฐ เอกชน และประชาสงั คมท�ำงานรว่ มกนั เพอ่ื ผลประโยชน์รว่ มกัน

49 • เสรมิ อ�ำนาจประชาชนในการตัดสนิ ใจ • มีนโยบายพัฒนาระบบการมีส่วนร่วมในการท�ำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เช่น ในการ จัดท�ำแผนพฒั นาทอ้ งถิน่ • สรา้ งระบบประชาสมั พนั ธท์ ดี่ ี ใหก้ ลายเปน็ ชอ่ งทางการตดิ ตอ่ สอื่ สารทมี่ ปี ระสทิ ธผิ ลระหวา่ งองคก์ ร ปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินกบั ประชาชนในพนื้ ที่ • สนบั สนนุ ใหบ้ คุ ลากรศกึ ษาหาความรเู้ พม่ิ เตมิ ดา้ นการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน รวมทงั้ เพมิ่ ความรู้ ด้านตา่ ง ๆ ใหแ้ ก่ประชาชน เชน่ ความรู้ในการจัดท�ำแผนชุมชน • การจดั ประชมุ ประชาคมอยา่ งตอ่ เนอื่ งและเปน็ ทางการ มกี ารจดบนั ทกึ เพอื่ เปน็ ขอ้ มลู ใหห้ นว่ ยงาน ภายในองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ รับเรื่องไปพัฒนางานของหน่วยงาน • โครงการมอบทุนการศึกษาแก่เยาวชนเพ่ือสร้างเยาวชนให้มีความรู้เพื่อพัฒนาชุมชน มีการให้ เยาวชนที่ได้รับทุนเข้ามาร่วมน�ำเสนอแผนงานโครงการในการพัฒนาชุมชน ซ่ึงถือเป็นการพัฒนา ทรัพยากรบุคคลในพ้ืนทเี่ พอ่ื สรา้ งความเข้มแข็งของชุมชนในอนาคต • รเิ รมิ่ นวตั กรรมการเสรมิ สรา้ งประชาธปิ ไตยในทอ้ งถน่ิ เชน่ ใชเ้ ทคโนโลยแี ละสอื่ ทางสงั คมออนไลน์ เขา้ มาชว่ ยพฒั นา 2. สภาท้องถ่นิ สภาทอ้ งถนิ่ ถอื เปน็ ตวั แทนของประชาชนโดยผา่ นการเลอื กตง้ั จงึ จ�ำเปน็ ตอ้ งท�ำหนา้ ทแี่ ทนประชาชน ใน 3 บทบาท คอื ดา้ นนติ บิ ญั ญตั ิ ดา้ นการถว่ งดลุ กบั ฝา่ ยบรหิ าร และดา้ นความสมั พนั ธก์ บั ประชาชนในเขตเลอื กตงั้ 1. การด�ำเนนิ บทบาทดา้ นนติ ิบญั ญัติของสมาชิกสภาท้องถิ่น มดี ังนี้ - สมาชิกสภาท้องถ่ินควรให้ความส�ำคัญในการยกร่างและเสนอร่างข้อบัญญัติที่ส�ำคัญต่อ การพัฒนาท้องถิ่นเข้าสู่การพิจารณา โดยการด�ำเนินการน้ันสมาชิกสภาท้องถ่ินควรให้ ความส�ำคญั กบั หลกั การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน เชน่ การจดั รบั ฟงั ความคดิ เหน็ ประชาชน ในระหว่างการยกร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น นอกจากน้ันสภาท้องถ่ินอาจขอค�ำแนะน�ำใน การยกรา่ งขอ้ บัญญตั ทิ อ้ งถิ่นจากนักวิชาการหรือผ้เู ชย่ี วชาญในพ้นื ท่ี - ในการพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นท่ีเสนอโดยฝ่ายบริหาร สภาท้องถ่ินควรพิจารณา และกล่ันกรองร่างข้อบัญญัติ โดยยึดหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน เช่น สภาท้อง ถ่ินอาจแต่งตั้งภาคประชาชนท่ีเก่ียวข้องเข้าเป็นอนุกรรมการพิจารณาด้วย หรืออาจจัด ให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากภาคประชาชน เพ่ือให้มั่นใจว่าข้อบัญญัติท้องถ่ินน้ันเป็น

50 ชุดวิชา ประชาธิปไตยท้องถ่ิน (Local Democracy) เพ่ือประโยชนส์ ่วนรวม รวมทง้ั เปน็ การสรา้ งการเรยี นรูแ้ กป่ ระชาชน มิเช่นนนั้ ประชาชน จะทราบข้อมูลข่าวสารท่ีมีผลกระทบต่อตนเอง เม่ือผ่านออกมาเป็นข้อบัญญัติซ่ึงมี ผลบงั คับใช้แล้ว - ด้วยกฎหมายเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถ่ินสู่การพิจารณา ของสภาท้องถิ่นได้ สภาท้องถิ่นควรจัดให้มีหน่วยงานหรือบุคคลท่ีให้ค�ำปรึกษาหารือ หรือ ค�ำแนะน�ำให้การจัดท�ำร่างข้อบัญญัติ หรือให้ข้อมูลเก่ียวกับกระบวนการพิจารณา แกป่ ระชาชน เพอ่ื สง่ เสรมิ ใหป้ ระชาชนเข้ามามีส่วนรว่ มมากข้นึ 2. บทบาทในตรวจสอบและถว่ งดุลการบริหารของฝ่ายบรหิ าร หวั ใจส�ำคญั ของบทบาทนี้ คอื ตอ้ งชดั เจนวา่ สภาทอ้ งถน่ิ ไมใ่ ชฝ่ า่ ยคา้ น เหมอื นในการเมอื งระดบั ชาติ ซ่ึงหากฝ่ายค้านท�ำใหฝ้ ่ายบริหารลม้ เหลวอาจน�ำมาสูก่ ารเปล่ยี นขั้ว ฝ่ายคา้ นอาจมาต้งั รัฐบาลได้ หากแต่ภายใต้ ระบบสภาท้องถิ่นและฝ่ายบริหารเข้มแข็ง บทบาทของสภาท้องถ่ินคือ การตรวจสอบถ่วงดุลให้การบริหารงาน เปน็ ไปเพอื่ ประโยชนส์ ว่ นรวม รกั ษาสัญญาประชาคมทฝี่ า่ ยบรหิ ารใหไ้ วก้ บั ประชาชนในการรณรงค์หาเสยี งและ แถลงนโยบาย สมาชกิ สภาทอ้ งถน่ิ ไมส่ ามารถเปลยี่ นขวั้ ไปด�ำรงต�ำแหนง่ ของฝา่ ยบรหิ ารได้ หากนายกขององคก์ ร ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ลาออก กจ็ ะน�ำไปสกู่ ารเลอื กตง้ั ใหม่ ดงั นน้ั อยา่ เนน้ ท�ำบทบาทคา้ นทกุ เรอื่ ง เรอื่ งใดทเ่ี หมาะสม และเป็นประโยชนค์ วรด�ำเนินการ สมาชิกสภาควรสนับสนนุ - ส�ำหรับกลไกในการถ่วงดุลตรวจสอบการท�ำงานของฝ่ายบริหารแทนประชาชน ประกอบด้วย - การรับทราบค�ำแถลงนโยบายของผู้บริหาร - การตั้งกระทถู้ าม - การขอใหเ้ ปิดอภิปรายทัว่ ไป - การตั้งคณะกรรมการสามญั - คณะกรรมการวิสามญั 3. บทบาทในความสมั พนั ธ์กบั ประชาชน • สมาชกิ สภาทอ้ งถนิ่ ควรผลกั ดนั ใหฝ้ า่ ยบรหิ ารเปดิ ใหป้ ระชาชนมสี ว่ นรว่ มในการบรหิ ารกจิ การของ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินโดยตรงมากขึ้น ทั้งนี้ เพราะประชาชนในวันนี้มีความคิดเห็นแตกต่าง หลากหลายและได้รับผลกระทบจากประเด็นการพัฒนาแตกต่างกัน เสียงของประชาชนจึงมี ความส�ำคัญ สมาชิกสภาท้องถ่ินถึงแม้มาจากการเลือกต้ังก็ไม่สามารถผูกขาดความคิดเห็นหรือ “คิดแทน” ประชาชนได้ • สมาชกิ สภาทอ้ งถนิ่ ควรมชี อ่ งทางในการรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชนโดยตรง เพอ่ื จะไดข้ อ้ มลู ที่ชัดเจนเกี่ยวกับปัญหา และความต้องการของประชาชน นอกจากนั้นสภาท้องถ่ินควรริเริ่มให้มี