1 ปีกับการจับตานโยบายรัฐบาล

สาเหตุประการทสี อง คอื การเมืองแบบเปิ ดและรฐั บาลหลายพรรค เมอื มกี ารเปลยี นรฐั บาลหรอื รฐั มนตรนี โยบายกจ็ ะเปลยี นไป 41 แต่การทนี โยบายพฒั นาอุตสาหกรรมทดี จี ะประสบความสาํ เรจ็ ได้นนั ตอ้ งไดร้ บั แรงผลกั ดนั จากฝา่ ยการเมอื ง ซงึ การทตี วั แทนภาคเอกชนมบี ทบาทมากขนึ ในการกําหนดนโยบายพฒั นาอุตสาหกรรมกเ็ ป็นปจั จยั หนึงในการกาํ หนดนโยบายอุตสาหกรรมทยี งั ยนื ดงั นนั เพอื แกไ้ ขปญั หาดงั กล่าว ในอนาคตการบรหิ ารนโยบายอุตสาหกรรมควรอยภู่ ายใต้หน่วยงานรบั ผดิ ชอบเดยี วกนั (overarching industrial policy) และรฐั บาลควรสรา้ งกลไกในการบรหิ ารจดั การนโยบายอุตสาหกรรมทมี ปี ระสทิ ธภิ าพ เช่น การผลกั ดนั การทาํ งานของ “คณะกรรมการพฒั นาอตุ สาหกรรมแห่งชาติ” 42 ซงึ แมว้ ่าในปจั จบุ นั จะมกี ฏหมายรองรบั คณะกรรมการฯดงั กลา่ วอยแู่ ต่ในทางปฏบิ ตั นิ นั กลบั ยงั ไมม่ กี ารประชุมเพอื ผลกั ดนั นโยบายอุตสาหกรรม กรอบนโยบายและทศิ ทางการพฒั นาอุตสาหกรรมในอนาคตควรมกี ารปรบั เปลยี นแนวทางจากการควบคมุ (control) ไปสู่ การกํากบั ดแู ล (regulate) และ การสง่ เสรมิ (promotion) ลดการแทรกแซงเพมิ ความเป็นอสิ ระและคล่องตวั แก่ผปู้ ระกอบการ ใหเ้ อกชนมบี ทบาทนําภายใตก้ ฎ กตกิ าและเงอื นไขทีรฐั วางไว้ ประเทศไทยนนั ไมค่ ่อยสนใจทจี ะนําภาคเอกชนทเี กยี วขอ้ งกบั อุตสาหกรรมเหล่านเี ขา้ มาชว่ ยพฒั นาอุตสาหกรรม แต่ในสภาพการแขง่ ขนั ในปจั จบุ นั ภาครฐั น่าจะเขา้ ไปมบี ทบาทในการผลกั ดนั ในภาคเอกชนและภาคประชาชนเขา้ มามสี ่วนรวมกบั การพฒั นาอุตสาหกรรมมากขนึ ซงึ แมว้ า่ ปจั จบุ นัภาคเอกชนจะมบี ทบาทมากขนึ ในการเขา้ มามสี ว่ นรว่ มในการกาํ หนดและผลกั ดนั นโยบาย (ผา่ นสภาอุตสาหกรรมแหง่ ประเทศไทย) แต่ยงั มอี กี หลายสมาคมทเี กยี วกบั อุตสาหกรรมในประเทศไทยทบี ทบาทถกู จาํ กดั แคเ่ ป็นทปี ระชมุ สงั คมในหลายๆแหง่ ไม่มเี จา้ หน้าทปี ระจาํ และค่อนขา้ งทํางานอยา่ งไมเ่ ป็นทางการ (Dhanani and Sholtes, 2002) การพฒั นาอุตสาหกรรมเป็นนโยบายในระยะยาวบทบาทของภาครฐั จาํ เป็นตอ้ งมลี กั ษณะมองไปขา้ งหน้าวางแผนและป้องกนั ปญั หาหรอื อุปสรรคทจี ะเกดิ ขนึ ในอนาคต มากกว่าการแกไ้ ขปญั หาทเี กดิ ขนึในปจั จบุ นั โดยเฉพาะภายใตค้ วามไมแ่ น่นอนในสถานการณ์สงั คมและเศรษฐกจิ โลกในปจั จบุ นั กรอบนโยบายอุตสาหกรรมจงึ ตอ้ งมคี วามแน่นอน ความถกู ตอ้ ง ชดั เจนและหนกั แน่น (robust) ไม่เปลยี นแปลงบ่อยตามการแทรกแซงทางการเมอื งทงั ในและต่างประเทศ ทสี าํ คญั การกําหนดนโยบายจงึควรตงั อยบู่ นพนื ฐานของขอ้ มลู การศกึ ษาและวจิ ยั ทางวชิ าการอยา่ งแทจ้ รงิ 41 ตวั อยา่ งเช่น การทผี ลประโยชน์ของกลุม่ ทนุ ทหี นุนหลงั รฐั บาลทกั ษณิ ซงึ ส่วนใหญ่เป็นกลุ่มทนุ จากภาคบรกิ ารและเน้นตลาดภายในประเทศเป็นหลกั เช่น กลุ่มธรุ กจิ มอื ถอื กลมุ่ อสงั หารมิ ทรพั ย์ กลมุ่ entertainment กลุม่ ทุนเหล่านีไมไ่ ดผ้ ลประโยชน์มากนกั จากนโยบายยกระดบั อุตสาหกรรม รวมทงั เมอื ผลประโยชน์ทางการเมอื งอนื ๆ ขดั กบั นโยบายยกระดบั อตุ สาหกรรม รฐั บาลกจ็ ะละทงิ นโยบายพฒั นาอุตสาหกรรม สงิ เหล่านจี งึ นําไปส่กู ารทนี โยบายยงั คงมลี กั ษณะขดั แยง้ กนั เองและล่าชา้ (inconsistencies and delay) หรอื การอย่รู อดของรฐั บาล ไมไ่ ดเ้ ป็นอนั หนงึ อนั เดยี ว กบั การอย่รู อดของกลุม่ ทุนภาคอตุ สาหกรรม (โดยเฉพาะอยา่ งยงิ กลุม่ ทุนส่งออก) มนั จงึ ทาํ ใหร้ ฐั บาลทกั ษณิ ไมเ่ อาจรงิ เอาจงั กบั การ ยกระดบั ขดี ความสามารถของภาคอุตสาหกรรมอย่างถงึ ทสี ดุ นนั เอง (Laurids, 2004) 42 ระเบยี บสาํ นกั นายกรฐั มนตรวี ่าดว้ ยการพฒั นาอุตสาหกรรมแห่งชาติ พ.ศ. 2541 กาํ หนดให้ \"คณะกรรมการพฒั นาอุตสาหกรรมแหง่ ชาต\"ิ (กอช.) มอี าํ นาจพจิ ารณากาํ หนดแนวทางในการพฒั นาอุตสาหกรรมใหเ้ ป็นระบบ สง่ เสรมิ ความร่วมมอืประสานงานและตดิ ตามผลการปฏบิ ตั ใิ หเ้ ป็นไปตามแนวทางและมาตรการทคี ณะกรรมการกาํ หนด โดยมสี ่วนราชการต่างๆทเี กยี วขอ้ งรว่ มมอื กนั ตดิ ตามวเิ คราะหส์ ถานภาพและปญั หา ขจดั ขอ้ จาํ กดั แกไ้ ขปญั หาและสง่ เสรมิ ขดี ความสามารถของอุตสาหกรรมต่างๆ 29

อ้างอิงคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ (2552). การบริหารโลกาภิวตั น์: ประสบการณ์ของ ภาคอตุ สาหกรรมไทย นําเสนอในงาน สมั มนาทางวชิ าการ ประจาํ ปี (Symposium No.32) คณะ เศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ 22 กรกฎาคม 2552.สถาบนั วจิ ยั และใหค้ าํ ปรกึ ษาแห่งมหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ (2552 ก.) รายงานฉบบั สมบูรณ์ โครงการ จดั ทาํ และติดตามประเมินผลแผนการพฒั นาอตุ สาหกรรม เสนอต่อ สาํ นกั งานเศรษฐกจิ อุตสาหกรรม กระทรวงอุตสาหกรรม ตุลาคมสถาบนั วจิ ยั และใหค้ าํ ปรกึ ษาแห่งมหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ (2552 ข.) รายงานฉบบั สมบรู ณ์ “โครงการ บริหารแผนแม่บทการเพิมประสิทธิภาพและผลิตภาพของภาคอตุ สาหกรรม” ในส่วนของ กจิ กรรมดา้ นการศกึ ษาวเิ คราะหท์ ศิ ทางการพฒั นาอุตสาหกรรมไทยในอนาคต เสนอต่อ สาํ นกั งานเศรษฐกจิ อุตสาหกรรมศนู ยบ์ รกิ ารวชิ าการเศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ (2545) รายงานฉบบั สมบรู ณ์ โครงการ กาํ หนดกลยทุ ธแ์ ละกรอบแผนปฏิบตั ิการ การพฒั นาอตุ สาหกรรมในระยะแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที 9 เสนอต่อ สาํ นกั งานเศรษฐกจิ อุตสาหกรรม กระทรวงอุตสาหกรรม ตุลาคมศูนยบ์ รกิ ารวชิ าการเศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ (2553) รายงานฉบบั สมบรู ณ์ โครงการการ จดั จ้างทีปรึกษาดาํ เนินกิจกรรมการทบทวนยทุ ธศาสตร์ กระทรวงอตุ สาหกรรม และ สาํ นักงานปลดั กระทรวงอตุ สาหกรรม ปี พ.ศ. - เสนอต่อ สาํ นกั งานปลดั กระทรวง อุตสาหกรรม กระทรวงอุตสาหกรรม มนี าคม 3Chaipat Poonpatpibul et al. (2009). Is there an alternative to Export-led Growth for Thailand. Bank of Thailand.Dhanani, S. And Sholtes, P. (2002). Thailand’s Manufacturing Competitiveness: Promoting Technology, Productivity and Linkages. Tracking Manufacturing Performance Project, United Nations Industrial Development Organization (UNIDO).Lauridsen, Laurids S.(2004). Foreign Direct Investment, Linkage Formation and Supplier Development in Thailand during the 1990s: The Role of State Governance', The European Journal of Development Research,16(3), p. 561 — 586UNCTAD, (2001), World Investment Report (2001). Promoting Linkages, New York and Geneva: UNCTAD.UNCTAD ( ), World Investment Report: FDI from Developing and Transition Economies: Implications for Development, United Nations Conference on Trade and Development, Geneva. 30

เชิงอรรถ1 อตุ สาหกรรม (industry) หมายถงึ การประดษิ ฐส์ งิ ของออกจาํ หน่าย การนําเอาวตั ถุดบิ มาปรุงแตง่ แปรสภาพดว้ ยแรงงาน หรอื เครอื งจกั รกล เพอื เป็นสนิ คา้ หรอื ผลติ ภณั ฑอ์ ุปโภคและบรโิ ภค ในขณะที ภาคอตุ สาหกรรม (industrysector) หมายถงึ การรวมอตุ สาหกรรมต่าง ๆ เขา้ ไวด้ ว้ ยกนั นบั ตงั แต่การผลติ เครอื งจกั รและอปุ กรณ์ การแปรรปูทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสนิ คา้ เกษตรเพอื ป้อนเขา้ สโู่ รงงาน การผลติ สนิ คา้ สาํ เรจ็ รปู ตลอดจนการผลติ หบี ห่อเพอืจาํ หน่ายและขนสง่2 ปจั จยั ทที าํ ใหร้ ฐั ลม้ เหลว ไดแ้ ก่ 1) ผลประโยชน์สว่ นบุคคลมาก่อนผลประโยชน์สว่ นรวม 2) การทาํ งานของภาครฐั มีตน้ ทุนและค่าใชจ้ ่ายและ 3) กจิ กรรมแทรกแซงของรฐั เมอื เกดิ ขนึ แลว้ ยกเลกิ ลาํ บาก บทบาททเี หมาะสมของรฐั ในการพฒั นาอตุ สาหกรรม ไดแ้ ก่ 1) การผลติ สนิ คา้ สาธารณะ 2) การบรกิ ารขอ้ มลู สารสนเทศดา้ นเศรษฐกจิ และอุตสาหกรรม3) การพฒั นาตลาดทุน 4) การสง่ เสรมิ การพฒั นาเทคโนโลยี 5) การสง่ เสรมิ การเพมิ ทกั ษะกาํ ลงั คน 6) การสง่ เสรมิการคา้ และการลงทนุ3 กลา่ วคอื ( ) งบประมาณของรฐั เป็นเพยี งการสง่ สญั ญาณวา่ รฐั กาํ ลงั ม่งุ เน้นการพฒั นาไปในทศิ ทางใด ( ) กรอบแผนปฏบิ ตั กิ ารควรมขี อ้ เสนอมาตรการจงู ใจใหเ้ อกชนและลกู จา้ งในภาคอตุ สาหกรรมลงทุนเพมิ เตมิ ( ) แผนปฏบิ ตั กิ ารควรมขี อ้ เสนอเกยี วกบั การบรหิ ารจดั การทมี งุ่ เน้นผลลพั ธม์ ากขนึ ( ) การลดเลกิ ระเบยี บทซี าํ ซอ้ นและเครอื งมอืมาตรการใหม่ๆ ทาํ ใหส้ ามารถแกไ้ ขปญั หาไดโ้ ดยไมต่ อ้ งใชเ้ งนิ เช่น การปรบั ปรงุ แกไ้ ขกฎระเบยี บทเี ป็นอุปสรรคทาํ ให้ตน้ ทนุ ธรุ กจิ สงู รวมถงึ กฏระเบยี บทไี มช่ ดั เจนและเป็นอปุ สรรคต่อผปู้ ระกอบการรายเลก็ ( ) การอุดหนุนชว่ ยเหลอืต่างๆ จะเน้นไปเฉพาะทกี ารใชจ้ า่ ยทจี ะเกดิ ผลต่อสว่ นรวม (public goods and services) และ ( ) การผลกั ดนั นโยบายควรจะดาํ เนนิ การตามลาํ ดบั ความสาํ คญั ของปญั หา4 กลางทศวรรษ รฐั บาลเรมิ ตระหนกั ถงึ ขอ้ จาํ กดั และความเหมาะสมของนโยบายทดแทนการนําเขา้ เนอื งจากขอ้ จาํ กดั 3 ประการคอื ) อตุ สาหกรรมทดแทนการนําเขา้ ใชแ้ รงงานต่อทุนตาํ กว่าอตุ สาหกรรมสง่ ออก ) ไทยเป็นประเทศเลก็ ทมี ขี นาดตลาดเลก็ กว่าตลาดโลก และ ) นโยบายทดแทนการนําเขา้ ไม่สามารถลดการนําเขา้ สนิ คา้ วตั ถุดบิและสนิ คา้ ทุน5 ในการกาํ หนดนโยบายอุตสาหกรรมเป้าหมายนนั เรอื งทสี าํ คญั กค็ อื เงอื นไขทใี ชค้ ดั เลอื กอุตสาหกรรมเป้าหมาย ชนดิของมาตรการทใี ชก้ บั อตุ สาหกรรมและเครอื งมอื ทจี าํ เป็นในการนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ซงึ ในกรณีของประเทศไทยนนับ่อยครงั ทกี ารกาํ หนดอตุ สาหกรรมเป้าหมายนนั เกดิ จากการผลกั ดนั ของกลุม่ ผลประโยชน์ในภาคการคา้ และการอตุ สาหกรรม6 อุตสาหกรรมเป้าหมาย\" ไดร้ บั สทิ ธพิ เิ ศษในเรอื งต่าง ๆ เช่น เงนิ กู้ การยกเวน้ ภาษเี งนิ ได้ ภาษศี ลุ กากร ฯลฯ โดยมีเหตุผลทางเศรษฐศาสตรค์ อื ความประหยดั อนั เกดิ จากขนาด (scale economies) มคี วามไมแ่ น่นอน (uncertainty)และมตี น้ ทนุ ดาํ เนินการสงู (transaction cost) เท่านนั แต่เป็นเพราะว่าอุตสาหกรรม เหลา่ นนั กอ่ ใหเ้ กดิ ผลกระทบภายนอก (positive externality) ในทางบวก และการลดตน้ ทนุ (cost reduction)โดยทวั ไปอกี ดว้ ย7 เสน้ ทางการพฒั นาจะมหี ลายทางไมว่ ่าจะเป็นการเป็นประเทศพฒั นาอุตสาหกรรมใหม่ หรอื Newly IndustrializingEconomies (NIEs) ประเทศพฒั นาอุตสาหกรรมและเกษตร Newly Industrializing and Agro-based Economies 31

(NIAEs) และการเป็นประเทศพฒั นาทรี กั ษาสมดลุ ทงั ภาคอุตสาหกรรมเกษตรและบรกิ าร หรอื Newly IndustrializingAgro-based and Services Economies (NIASEs)8 โดยสาขาการผลติ ที SMEs สว่ นมากเป็นสาขาการผลติ ทใี ชแ้ รงงาน (Labor Intensive) โดยพจิ ารณาจากสดั สว่ นการใชแ้ รงงานต่อจาํ นวนสถานประกอบการและเงนิ ลงทุน อาทิ อตุ สาหกรรมสงิ ทอและเครอื งนุ่งหม่ อตุ สาหกรรมอาหารอตุ สาหกรรมผลติ หนงั สตั วแ์ ละผลติ ภณั ฑจ์ ากหนงั สตั ว์ เป็นตน้ หรอื เป็นสาขาการผลติ ทใี ชว้ ตั ถุดบิ ภายในประเทศ(Resource based) เช่น สาขาการพมิ พโ์ ฆษณา สาขาการผลติ ไมแ้ ละผลติ ภณั ฑจ์ ากไม้ ซงึ มกี ารใชเ้ งนิ ลงทนุเครอื งจกั รและเทคโนโลยไี ม่สงู มากนกั สรา้ งมลู ค่าทางเศรษฐกจิ คอ่ นขา้ งตาํ9 นอกจากระดบั การศกึ ษาทตี าํ ของแรงงานแลว้ ภาคอตุ สาหกรรมไทยยงั ประสบปญั หาการ ขาดแคลนบคุ คลากรทมี ีความรคู้ วามชาํ นาญเฉพาะดา้ น โดยเฉพาะสาขาวศิ วกรและชา่ งเทคนคิ สาเหตุสาํ คญั เนอื งจากไทยมสี ถาบนั การศกึ ษาทผี ลติ วศิ วกรและช่างเทคนคิ ทไี ดค้ ณุ ภาพไมเ่ พยี งพอทจี ะสนองต่อความตอ้ งการของภาคอตุ สาหกรรม การศกึ ษาในสถาบนั การศกึ ษามภี าคปฏบิ ตั ไิ ม่มากนกั ขณะเดยี วกนั บคุ คลากรเหลา่ นยี งั มอี ตั ราการเปลยี นงานสงู ทาํ ใหบ้ คุ ลากรเหลา่ นขี าดการสะสมประสบการณ์ทตี ่อเนอื ง แมว้ ่าในปจั จบุ นั จะมกี ารขยายการศกึ ษาภาคบงั คบั แต่เนอื งจากแรงงานสว่ นใหญ่ในปจั จบุ นั ยงั เป็นผสู้ าํ เรจ็ การศกึ ษาระดบั ประถมศกึ ษาหรอื ตาํ กว่า แรงงานไทยสว่ นใหญ่จงึ เป็นผทู้ มี พี นื ฐานการศกึ ษาตาํ และกว่าแรงงานใหมท่ ไี ดร้ บั การศกึ ษาในระดบั ทสี งู กว่าจะเขา้ สตู่ ลาดแรงงานกต็ อ้ งใชเ้ วลานานหลายปีนอกจากนี ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งหน่วยงานการพฒั นากาํ ลงั คน เช่น สถาบนั การศกึ ษายงั มกี ารประสานงานดว้ ยกนั เองและประสานงานกบั ผใู้ ชแ้ รงงานน้อย10 วกิ ฤตเศรษฐกจิ โลกในปี 2550 จะทาํ ใหม้ แี นวคดิ ทจี ะทปี รบั ทศิ ทางอุตสาหกรรมในไทยจากอุตสาหกรรมทผี ลติ เพอืการสง่ ออกมาพจิ ารณาความเป็นไปไดใ้ นการพงึ พาตลาดในประเทศมากขนึ (Rebalancing Growth) ซงึ การศกึ ษาของChaipat Poonpatpibul et al. (2009) พบว่า ในระยะปานกลางและยาวอุปสงคใ์ นประเทศยงั ไม่สามารถเขา้ มาทดแทนการส่งออกได้ เนืองจากจํานวนประชากรในทมี ขี นาดเลก็ เพยี ง 60 กว่าลา้ นคน รายไดต้ ่อประชากรยงั ตําประมาณสามพนั กว่าเหรยี ญดอลลาร์สหรฐั ฯ อุปสงคใ์ นประเทศจงึ ไม่สามารถรองรบั ปรมิ าณสนิ ค้าทผี ลติ ในประเทศทงั หมด และความจําเป็นทกี ารผลติ ในระดบั อุตสาหกรรมต้องอาศยั ตลาดขนาดใหญ่เพอื การผลติ จํานวนมากอนั จะนําไปสกู่ ารประหยดั ต่อขนาด นอกจากนี การสง่ ออกยงั ก่อใหเ้ กดิ การจา้ งงาน การสะสมทุนและช่วยเพมิ ประสทิ ธภิ าพการผลติ อยา่ งต่อเนอื งสง่ ผลดตี ่อการพฒั นาประเทศในระยะยาว11 โดยรายละเอยี ดแนวทางและมาตรการพฒั นาอตุ สาหกรรมเฉพาะดา้ น มดี งั นี ) อตุ สาหกรรมสง่ ออก โดยสนบั สนุนการจดั ตงั สถาบนั อสิ ระของกลมุ่ อตุ สาหกรรม สง่ เสรมิ ใหม้ รี ะบบเตอื นภยัลว่ งหน้า (Early warning) สนบั สนุนการจดั ตงั ศนู ยท์ ดสอบ เพอื ใหส้ นิ คา้ ไดม้ าตรฐานสากล กระจายงานรบั รองมาตรฐานใหส้ ถาบนั อสิ ระของกลมุ่ อุตสาหกรรม สนบั สนุนการจดั ตงั สถาบนั ISO ขนึ เป็นองคก์ รอสิ ระ และจดั ตงั เขตอตุ สาหกรรมสง่ ออก (Export processing zone) และเขตประกอบการอุตสาหกรรมทปี ลอดภาระภาษี (Free tradezone) ) อุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดยอ่ ม (SMEs) โดยสนบั สนุนงบประมาณและบคุ ลากรใหแ้ กห่ น่วยงานทีเกยี วขอ้ งกบั การพฒั นาอตุ สาหกรรมขนาดกลางและขนาดยอ่ ม และสถาบนั เพมิ ผลผลติ สนบั สนุนการจดั ตงั สถาบนัอสิ ระทที าํ หน้าทวี จิ ยั และพฒั นา สนบั สนุนใหส้ ภาอตุ สาหกรรมจงั หวดั ต่าง ๆ รวมตวั กนั ในลกั ษณะสหพนั ธ์ระดบั ประเทศ เพอื ร่วมกาํ หนดนโยบาย ทศิ ทางการพฒั นาอตุ สาหกรรมและตงั ศนู ยบ์ รกิ ารแบบเบด็ เสรจ็ เพอื รณรงคใ์ ห้มกี ารปรบั เปลยี นเครอื งจกั ร 32

) การพฒั นากล่มุ อตุ สาหกรรมรายสาขาโดยใหก้ ระทรวงอตุ สาหกรรม และสภาอตุ สาหกรรมแหง่ ประเทศไทยรว่ มกนัจดั ทาํ แผนกลยทุ ธพ์ ฒั นาอุตสาหกรรมรายสาขาใหแ้ ลว้ เสรจ็ ภายใน ปี โดยคาํ นึงถงึ ปญั หาสาํ คญั เช่น ปญั หาดา้ นวตั ถุดบิ ) การยา้ ยฐานการผลติ ในประเทศ โดยจดั ตงั นคิ มอตุ สาหกรรมขนึ มารองรบั การยา้ ยฐานการผลติ สนบั สนุนทางการเงนิสนบั สนุนใหม้ กี ารพฒั นาอุตสาหกรรมชมุ ชนและชนบทขนาดเลก็ ทมี ปี ระสทิ ธภิ าพและยงั ยนื จดั ทาํ แผนยทุ ธศาสตรใ์ ห้สอดคลอ้ งกบั แผนลงทนุ ของกลมุ่ จงั หวดั และเขม้ งวดการตรวจสอบโรงงาน ควบคไู่ ปกบั การยา้ ยโรงงาน ) การจดั การเทคโนโลยแี ละการปรบั เปลยี นเครอื งจกั ร โดยการสง่ เสรมิ การลงทนุ โดยมเี งอื นไขใหถ้ ่ายทอดเทคโนโลยีตงั กองทนุ การแลกเปลยี นเครอื งจกั ร ผลติ บคุ ลากรใหส้ อดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการ ทงั ดา้ นวทิ ยาศาสตรแ์ ละแรงงานมีฝีมอื และใหอ้ ตุ สาหกรรมขนาดใหญ่เป็นพเี ลยี งดา้ นการจดั การใหอ้ ตุ สาหกรรมขนาดกลางและขนาดยอ่ ม และ ) การจดั การสงิ แวดลอ้ มทางอตุ สาหกรรม โดยกาํ หนดหลกั เกณฑ์ \"ผสู้ รา้ งมลพษิ เป็นผจู้ า่ ย\" และ \"กนั ไวค้ มุ้ กวา่แก\"้ จดั ทาํ แผนแม่บทการจดั การภาคอตุ สาหกรรม ภายใน เดอื น และดแู ลผลประโยชน์ของประเทศใหม้ กี ารแขง่ ขนัอย่างเป็นธรรม และสอดคลอ้ งกบั ขอ้ ตกลงระหวา่ งประเทศ12 ไดแ้ ก่ อาหารและอาหารสตั ว์ ผลติ ภณั ฑพ์ ลาสตกิ สงิ ทอและเครอื งนุ่มหม่ เซรามกิ และแกว้ รองเทา้ และเครอื งหนงัเครอื งใชไ้ ฟฟ้า และอเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ ไม้ และเครอื งเขยี น ยานยนต์ และชนิ สว่ น ยาและเคมภี ณั ฑ์ อญั มณี และเครอื งประดบั ยางพารา และผลติ ภณั ฑย์ าง เหลก็ และเหลก็ กลา้ และปิโตรเคมี13 เน้นพฒั นาคลสั เตอรข์ องไทยสกู่ ารเป็นผนู้ ําโลกในตลาดเฉพาะกลมุ่ (Niche markets) ไดแ้ ก่ กลุ่มอตุ สาหกรรมอาหาร:(Kitchen of the World) กลมุ่ อตุ สาหกรรมแฟชนั (Asia Tropical Fashion) กลมุ่ อตุ สาหกรรมการท่องเทยี ว(Tourism Capital Asia) กลุ่มอุตสาหกรรมยานยนต์ (Detroit of Asia) และ กลุ่มอตุ สาหกรรมซอฟตแ์ วร์ (WorldGraphic Design Center)14 ใชก้ รอบการบรหิ ารใหอ้ งคก์ รต่างๆ มกี ารวางแผนเชงิ กลยทุ ธ์ ซงึ ตอ้ งกาํ หนดวสิ ยั ทศั น์ พนั ธกจิ และกลยทุ ธด์ า้ นต่างๆ โดยมดี ชั นชี วี ดั และไดร้ บั การตรวจสอบจากองคก์ รทที าํ หน้าทดี งั กลา่ ว มกี ารจดั ตงั องคก์ รสาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ทแี ยกจากสาํ นกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น(ก.พ.) เพอื ดแู ลทศิ ทางการบรหิ ารองคก์ รต่างๆ15 กระทรวงอตุ สาหกรรมมสี ว่ นราชการระดบั กรมในสงั กดั รวม 8 หน่วยงาน ไดแ้ ก่ 1) สาํ นกั งานปลดั กระทรวงอุตสาหกรรม 2) กรมโรงงานอุตสาหกรรม 3) กรมสง่ เสรมิ อุตสาหกรรม 4) กรมอตุ สาหกรรมพนื ฐานและการเหมอื งแร่ 5) สาํ นกั งานคณะกรรมการออ้ ยและนําตาลทราย 6) สาํ นกั งานมาตรฐานผลติ ภณั ฑอ์ ุตสาหกรรม 7) สาํ นกั งานเศรษฐกจิ อุตสาหกรรม และ 8) สาํ นกั งานคณะกรรมการสง่ เสรมิ การลงทนุ และมสี ถาบนั อสิ ระในเครอื ขา่ ยเพอืสนบั สนุนการพฒั นาอุตสาหกรรม จาํ นวน 9 สถาบนั16 กล่าวคอื ตามพระราชกฤษฎกี าวา่ ดว้ ยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี ี พ.ศ. 2546 ในมาตรามาตรา มาตรา และมาตรา กาํ หนดใหส้ ว่ นราชการตอ้ งทาํ แผนปฏบิ ตั กิ ารราชการไวล้ ่วงหน้ากอ่ นทจี ะดาํ เนนิตามภารกจิ ใด และแผนปฏบิ ตั ริ าชการดงั กลา่ วทสี ว่ นราชการไดจ้ ดั ทาํ ขนึ จากแผนระยะเวลา ปี สอดคลอ้ งกบั แผนการบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ของรฐั บาลในระยะเวลา ปี และในแต่ละปีงบประมาณสว่ นราชการจะตอ้ งทาํ แผนปฏบิ ตั ิราชการประจาํ ปีดว้ ย 33

17เป็นแผนแม่บทกระทรวงวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี และกระทรวงอุตสาหกรรมเสนอ และใหส้ ภาพฒั น์ไปจดั ทาํรายละเอยี ดเพอื บรู ณาการโดยใหภ้ าคเอกชนเขา้ มามสี ว่ นร่วม ทงั นเี พอื เร่งรดั ใหม้ โี ครงสรา้ งพนื ฐานทางปญั ญาทีเขม้ แขง็ และสรา้ งความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศอย่างยงั ยนื และสรา้ งความเชอื มโยงระหวา่ งภาคสว่ นต่าง ๆ18 เป็นแผนแมบ่ ททภี าครฐั (กระทรวงอตุ สาหกรรม) และภาคเอกชนรว่ มกนั จดั ทาํ ขนึ เน้นบทบาทของภาคเอกชนเป็นกลไกสาํ คญั ในการผลกั ดนั การเพมิ ประสทิ ธภิ าพและผลติ ภาพของภาคอุตสาหกรรม ทงั นปี ระเดน็ ยทุ ธศาสตร์ประกอบดว้ ย การยกระดบั ความสามารถทกั ษะแรงงาน การยกระดบั ความสามารถทางดา้ นการบรหิ ารจดั การ การปรบั ปรุงประสทิ ธภิ าพเครอื งจกั ร การพฒั นาระบบ Logistics และการสรา้ งเครอื ขา่ ยพนั ธมติ รธรุ กจิ และ Supply Chain19 สมั ภาษณ์ใน วนั พธุ ที 6 มกราคม 2553 ทสี าํ นกั งานปลดั กระทรวงอตุ สาหกรรม20 ยทุ ธศาสตรเ์ ชงิ รกุ ของสภาอตุ สาหกรรมแห่งประเทศไทย ประกอบดว้ ย (1) ทศิ ทางการพฒั นาอตุ สาหกรรมไทยในแนวทางการสรา้ งคณุ ค่า(Value Creation) ดว้ ยเทคโนโลยี และนวตั กรรม (2) การพฒั นาอตุ สาหกรรมใหอ้ ย่รู ว่ มกบัสงั คมไดอ้ ย่างยงั ยนื (3) การพฒั นาการดาํ เนนิ การดาํ เนินธรุ กจิ แบบคลสั เตอร์ (4) มาตรการเชงิ รุกในเวทโี ลก หลงั เปิดFTA (5) การสนบั สนุนปจั จยั เออื ต่อการประกอบธุรกจิ อตุ สาหกรรม และ (6) การพฒั นาทรพั ยากรมนุษยส์ คู่ วามยงั ยนืของอตุ สาหกรรม21กรอบนโยบายการดาํ เนินงานของกระทรวงอตุ สาหกรรมขา้ งตน้ เป็นไปตามแนวทางของทศิ ทางการพฒั นาอตุ สาหกรรมในระยะ ปี ตามขอ้ เสนอของสถาบนั วจิ ยั และใหค้ าํ ปรกึ ษาแหง่ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ ( )22 ประกอบดว้ ย (1) ยทุ ธศาสตรก์ ารปรบั โครงสรา้ งการผลติ ของอตุ สาหกรรมเชงิ สรา้ งสรรค์ นวตั กรรมและอตุ สาหกรรมฐานรากเพอื การผลติ ทยี งั ยนื (2) ยทุ ธศาสตรก์ ารสง่ เสรมิ และพฒั นาปจั จยั แวดลอ้ มทเี ออื ต่อการลงทุน (3)ยทุ ธศาสตรก์ ารเสรมิ สรา้ งขดี ความสามารถแขง่ ขนั ทกุ ระดบั (4) ยุทธศาสตรส์ ง่ เสรมิ อุตสาหกรรมใหร้ บั ผดิ ชอบต่อสงั คมบรหิ ารจดั การทรพั ยากรและสงิ แวดลอ้ มอยา่ งสมดุล (5) ยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นาสมรรถนะขององคก์ ร และ (6)ยทุ ธศาสตรส์ ง่ เสรมิ การลงทนุ เพอื การพฒั นาประเทศอยา่ งยงั ยนื23 ในช่วงระหวา่ งปี พ.ศ.2524-2547 มลู ค่า GDP ของอตุ สาหกรรมการผลติ ในกรุงเทพฯ และปรมิ ณฑลมสี ดั สว่ นเฉลยีถงึ กว่ารอ้ ยละ 50 ของ GDP ภาคการผลติ ทงั หมดของประเทศ และมกี ารกระจายตวั ไปยงั เขตภาคตะวนั ออกและภาคกลาง คดิ เป็นสดั สว่ นประมาณรอ้ ยละ 35 ของพนื ทที งั หมด ในขณะทภี าคอนื ๆของประเทศมสี ดั สว่ นของมลู ค่าผลผลติภาคการผลติ เพยี งรอ้ ยละ 15 เทา่ นนั ในขณะเดยี วกนั จงั หวดั ทเี น้นภาคอุตสาหกรรม จงั หวดั (ระยอง สมุทรปราการชลบรุ ี และอยธุ ยา) รวมกนั มผี ลผลติ เทา่ กบั ผลผลติ มวลรวมของกรงุ เทพฯ คอื ประมาณ % ของจดี พี ขี องประเทศไทยและเป็นจงั หวดั ทกี ารขยายตวั ของเศรษฐกจิ อยทู่ รี ะดบั สงู . - % ในช่วง -24 สาํ นกั งานอุตสาหกรรมจงั หวดั (สอจ.) ซงึ มอี ยทู่ ุกจงั หวดั ทวั ประเทศ (ยกเวน้ กรงุ เทพ) รวมทงั หมด 75 สาํ นกั งานเป็นหน่วยงานสาํ ตญั ในการผลกั ดนั นโยบายทสี าํ คญั ทางดา้ นการพฒั นาอตุ สาหกรรมทงั การกระจายอตุ สาหกรรมสู่ภมู ภิ าค การสง่ เสรมิ อตุ สาหกรรมขนาดกลางและขนาดยอ่ ม และการแกไ้ ขขอ้ ขดั แยง้ ระหวา่ งการสง่ เสรมิ อตุ สาหกรรมกบั การดแู ลสงิ แวดลอ้ ม25 พนื ทพี เิ ศษครอบคลุม 5 จงั หวดั ประกอบดว้ ย สรุ าษฎรธ์ านี พงั งา ภูเกต็ กระบี และนครศรธี รรมราช34

26 จดั ตงั ขนึ ตามพระราชบญั ญตั สิ ง่ เสรมิ วสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดย่อม พ.ศ. 2543 มสี ถานะเป็นหน่วยงานของรฐั27 การศกึ ษาเรอื งแรงงานและคนดอ้ ยโอกาสในสงั คมไทยของ สกว. พบว่า ลกู จา้ งในภาคอตุ สาหกรรม เป็นสว่ นหนงึของกลมุ่ คนจนและคนดอ้ ยโอกาส โดยพจิ ารณาถงึ ปจั จยั ดา้ นทรพั ยส์ นิ และรายได้ โอกาสในการเขา้ ถงึ ปจั จยั การผลติและสวสั ดกิ ารสงั คม ความมนั คงในงานอาชพี หลกั ประกนั ดา้ นความปลอดภยั ในชวี ติ สขุ ภาพและอาํ นาจต่อรองของลกู จา้ ง การศกึ ษาชใี หเ้ หน็ ว่าพฒั นาการของเศรษฐกจิ ในยคุ โลกาภวิ ตั น์ทาํ ใหเ้ กดิ ลกู จา้ งประเภทต่าง ๆ ทสี ถานภาพของความจนและความดอ้ ยโอกาสแตกต่างกนั ไป28 จากการสาํ รวจภาวะการทาํ งานของประชากร เดอื นมกราคม พ.ศ. 2552 พบวา่ ประชากรไทยผมู้ งี านทาํ (มอี ายุ 15 ปีขนึ ไป) ถงึ รอ้ ยละ 55.4 มกี ารศกึ ษาไมเ่ กนิ ระดบั ประถมศกึ ษา และประชากรผมู้ งี านทาํ รอ้ ยละ 84.1 มกี ารศกึ ษาไมถ่ งึระดบั อุดมศกึ ษา29 สถาบนั อสิ ระทเี กยี วกบั การสง่ เสรมิ พฒั นาอุตสาหกรรมเฉพาะประเภทในประเทศไทย ไดแ้ ก่ สถาบนั ไทย-เยอรมนั ,สถาบนั เพมิ ผลผลติ แห่งชาต,ิ สถาบนั อาหาร, สถาบนั พฒั นาอุตสาหกรรมสงิ ทอ, สถาบนั รบั รองมาตรฐานไอเอสโอ,สถาบนั ยานยนต,์ สถาบนั ไฟฟ้าและอเิ ลก็ ทรอนกิ ส,์ สถาบนั เหลก็ และเหลก็ กลา้ แหง่ ประเทศไทย และสถาบนั พฒั นาวสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดยอ่ ม มกั จะตงั ขนึ โดยความรว่ มมอื ของรฐั บาลต่างประเทศหรอื องคก์ ารระหวา่ งประเทศในชว่ งแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาตฉิ บบั ที 7 (พ.ศ. 2535- 2539) จงึ มกี ารก่อตงั สถาบนั อุตสาหกรรมเฉพาะสาขาขนึ เป็นการรเิ รมิ จดั ตงั ขนึ โดยรฐั บาล และไดร้ บั การอดุ หนุนจากงบประมาณของรฐั ในระยะแรก โดยมกี ารตงั เป้าหมายไวว้ ่า ในระยะยาวสถาบนั เหล่านจี ะสามารถพงึ ตนเองทางการเงนิ ได้ บทบาทหน้าทสี าํ คญั ของสถาบนัเหลา่ นี คอื การชว่ ยสง่ เสรมิ การพฒั นาแต่ละกลุ่มอตุ สาหกรรม เป็นตวั กลางสะทอ้ นปญั หาของผปู้ ระกอบการอตุ สาหกรรม รวมถงึ ผกู้ าํ หนดนโยบายของรฐั30 ซงึ จากการศกึ ษาของคณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ (2552) พบวา่ การเป็นสว่ นหนงึ ของเครอื ขา่ ยผผู้ ลติ ชนิ สว่ นของ MNEs เป็นช่องทางการไดร้ บั เทคโนโลยี (Backward Linkage Spillover) และยงั ทาํ ใหเ้ หน็ วา่ การเป็นผผู้ ลติชนิ สว่ นระดบั 2nd Tier กส็ ามารถทจี ะไดร้ บั ประโยชน จากการเข าไปมสี วนในเครอื ขา่ ยการผลติ ของบรษิ ทัMNEs ทงั นคี วามเขม้ ขน้ ของ Backward Linkage Spillover ขนึ อย่กู บั ระดบั การพฒั นาของประเทศและระดบัความสามารถทางเทคโนโลยแี ละการบรหิ ารของผปู้ ระกอบการทอ้ งถนิ กบั MNEs ไมแ่ ตกต่างกนั มากนกั31 จากประสบการณ์ของต่างประเทศทปี ระสบความสาํ เรจ็ ในการสรา้ งความเชอื มโยงกบั เครอื ขา่ ยผผู้ ลติ ชนิ สว่ น MNEsระดบั โลก พบว่ามาตรการทมี คี วามสาํ คญั มากทสี ดุ คอื การเสรมิ สรา้ งความสามารถของผผู้ ลติ ชนิ สว่ นฯในดา้ นการพฒั นาเทคโนโลยแี ละพฒั นาบุคลากร เพราะการพฒั นาความสามารถในการดดู ซบั เทคโนโลยจี ะทาํ ให ผู ผลติชนิ สว่ นภายในประเทศโดยเฉพาะกล่มุ ผผู้ ลติ ชนิ ส วน SMEs มศี กั ยภาพเพยี งพอทจี ะยกระดบั การผลติ ใหท้ นั กบัเทคโนโลยแี ละความตอ้ งการของ MNEs (ดู UNCTAD, 2001) ดงั นนั ไทยควรมกี ารเตรยี มแรงงานภายในประเทศ ทงัในระดบั วศิ วกรและช่างเทคนคิ ใหเ้ พยี งพอทจี ะอาํ นวยความสะดวกในการยกระดบั การผลติ ภายในประเทศ32 Lauridson (2004) ใหเ้ หตุผลไวค้ อื (1) นโยบายการสรา้ งความเชอื มโยงและพฒั นา SMEs มกั ไมค่ ่อยการสนบั สนุนจากนโยบายทเี กยี วขอ้ งดา้ นอนื ๆ เชน่ การสรา้ งความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งผผู้ ลติ กบั ศนู ยว์ จิ ยั หรอื มาตรการทางดา้ นภาษีศลุ กากรทจี ะชว่ ยสรา้ งความเชอื มโยงจากการใชว้ ตั ถุดบิ ในประเทศ (2) การไม่ไดร้ บั การสนบั สนุนทางการเมอื งระดบั สงู 35

ในการผลกั ดนั มาตรการ (3) มคี วามขดั แยง้ ระหวา่ งกระทรวง ขาดความเป็นอสิ ระในการดาํ เนนิ การและขาดหน่วยงานประสานงานกลางและ (4) การขาดแคลนสถาบนั ทเี ป็นตวั กลางเชอื มโยงระหวา่ งภาครฐั และภาคเอกชนทมี ีประสทิ ธภิ าพ33 ตามแนวคดิ เศรษฐศาสตรม์ ลู เหตุจงู ใจสาํ คญั ของการออกไปลงทุนในต่างประเทศ คอื บรษิ ทั ในประเทศเหลา่ นสี ะสมความสามารถและทกั ษะการผลติ เฉพาะทาง (Firm-specific Advantage) มากจนถงึ จดุ ทพี รอ้ มทจี ะนําเอาความรู้ความสามารถเฉพาะไปใชป้ ระโยชน์ในต่างประเทศ รวมถงึ ปจั จยั ทเี ฉพาะเจาะจงกบั ประเทศ (Country-specific factors)ทงั กบั ประเทศทมี กี ารยา้ ยการลงทุนไปยงั ต่างประเทศ (Home Country) และประเทศผรู้ บั การลงทุน (Host Country)(UNCTAD, )34 ประโยชน์ทผี ปู้ ระกอบการไทยจะไดร้ บั จากการออกไปสรู่ ะดบั สากล ในรปู แบบของความสามารถทเี พมิ ขนึ ในการเขา้สตู่ ลาด การเงนิ เทคโนโลยี และองคค์ วามรตู้ ่างๆ ประโยชน์ทไี ดร้ บั จาก OFDI มหี ลายประการ ไดแ้ ก่ สามารถเขา้ ถงึตลาดทใี หญ่ขนึ และมคี วามใกลช้ ดิ กบั ลกู คา้ ไดม้ ากขนึ การไดม้ าซงึ ความรแู้ ละเทคโนโลยผี ่านทางการรวมตวั กนั ทางธรุ กจิ เพมิ ความสามารถในการแขง่ ขนั ของธุรกจิ จากการเพมิ ขนึ ในขนาดประหยดั ทางธรุ กจิ (Economies of Scale)การมกี ลยทุ ธท์ างธุรกจิ และการบรหิ ารจดั การทดี ขี นึ สามารถนําประสบการณ์ทไี ดร้ บั จากต่างประเทศมาใชก้ บั การปรบั ปรงุ การลงทุน การจา้ งงาน และระดบั การวจิ ยั พฒั นาสาํ หรบั ตลาดภายในประเทศได้35 UNCTAD (2006) เสนอวา่ การไปลงทุนในต่างประเทศอาจกอ่ ใหเ้ กดิ ผลกระทบต่ออตุ สาหกรรมของประเทศทเี ป็นแหลง่ ทนุ ในดา้ นการเพมิ ประสทิ ธภิ าพและผลติ ภาพ การเพมิ ความสามารถในการแขง่ ขนั ของอตุ สาหกรรมและการปรบัโครงสรา้ งอุตสาหกรรม36 ทงั ในเรอื ง 1) การยอมรบั ของชุมชนในพนื ที ประชาชน ไดร้ บั ผลกระทบจากมลพษิ ทเี กดิ ขนึ อยา่ งต่อเนอื ง ทาํ ใหข้ าดความเชอื มนั ในการจดั การเพอื ลดปญั หาสงิ แวดลอ้ มทเี กดิ ขนึ จากอุตสาหกรรมปิโตรเคม/ี พลงั งาน 2) ดา้ นคณุ ภาพอากาศ ทงั จงั หวดั ระยองและชลบุรี ไดส้ ง่ ผลกระทบต่อสขุ ภาพของประชาชนในพนื ทคี วามแน่นอน ความถูกตอ้ งและชดั เจน 3) การจดั การขยะมลู ฝอย/สารเคมี 4) ดา้ นทรพั ยากรนํา เกดิ ปญั หาการแยง่ ชงิ แหล่งนําระหวา่ งภาคอตุ สาหกรรมกบั ชมุ ชน อย่างต่อเนอื ง37 รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย ทบี ญั ญตั ริ บั รองสทิ ธชิ มุ ชน และประชาชนในการมสี ว่ นร่วมกบั รฐั และชมุ ชนในการอนุรกั ษ์ บาํ รงุ รกั ษาและการไดป้ ระโยชน์จากทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละความหลากหลายทางชวี ภาพ และในการคมุ้ ครองสง่ เสรมิ และรกั ษาคุณภาพสงิ แวดลอ้ ม เพอื ใหด้ าํ รงชพี อย่ไู ดอ้ ยา่ งปกตแิ ละต่อเนอื งในสงิ แวดลอ้ มทจี ะไม่ก่อให้ เกดิอนั ตรายต่อสขุ ภาพอนามยั สวสั ดภิ าพหรอื คณุ ภาพชวี ติ ของตนยอ่ มไดร้ บั ความคมุ้ ครองตามความเหมาะสม ซงึ ถอื วา่เป็นสทิ ธขิ นั พนื ฐานของมนุษยท์ คี วรจะไดอ้ ย่อู าศยั ในสงิ แวดลอ้ มทดี ี38 ธรรมาภบิ าลสงิ แวดลอ้ ม” หมายถงึ การบรหิ ารจดั การทมี ที มี คี วามโปรง่ ใส ความยตุ ธิ รรม และการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ แวดลอ้ ม ซงึ การมสี ว่ นร่วมของประชาชนนจี ะเป็นแรงผลกั ดนั ทที าํ ให้เกดิ กระบวนการตดั สนิ ทเี หมาะสม ทงั ในระดบั นโยบาย และการปฏบิ ตั ทิ ดี ใี นการแกป้ ญั หาทรพั ยากรและสงิ แวดลอ้ ม 36

39 แมว้ า่ ปจั จบุ นั มพี ฒั นาการของการมสี ว่ นรว่ ม การเรยี กรอ้ ง การวพิ ากษว์ จิ ารณ์ มคี วามตนื ตวั ของผมู้ สี ว่ นไดร้ บัผลกระทบจากนโยบาย/โครงการของรฐั ทดี ขี นึ แต่การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนสว่ นใหญ่อยใู่ นระดบั การรบั รขู้ อ้ มลู หรอืระดบั การแสดงความคดิ เหน็ ยงั ขาดการมสี ว่ นรว่ ม ในระดบั การตดั สนิ ใจ และแมว้ า่ ภาครฐั จะเปิดพนื ทกี ารมสี ว่ นรว่ มแต่หากภาคประชาชนขาดความพรอ้ ม ความเขา้ ใจ การมสี ว่ นรว่ มอย่างมคี วามหมายกไ็ มอ่ าจเกดิ ขนึ ดงั นนั จงึ ควรผลกั ดนั ใหม้ กี ารตรากฎหมายรองรบั การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน กาํ หนดคาํ นิยามใหช้ ดั เจนของคาํ วา่ “สาธารณชน”“ขอ้ มลู ขา่ วสารดา้ นสงิ แวดลอ้ ม”“ผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ” รวมทงั ปรบั ปรุงกลไกทางกฎหมายในการเปิดเผยขอ้ มลู ขา่ วสารเกยี วกบั ผลกระทบต่อสงิ แวดลอ้ มและสขุ ภาพของประชาชน40 ตวั อยา่ งเชน่ การกาํ หนดกระบวนการผลติ สนิ คา้ (Processes and Production Methods: PPMs) ตงั แต่การใช้วตั ถุดบิ ถงึ กระบวนการทาํ ลายของเหลอื ทงิ ถูกใชเ้ ป็นเงอื นไขในการกาํ หนดมาตรการสงิ แวดลอ้ ม/มาตรการการคา้ สนิ คา้นําเขา้ ของประเทศทพี ฒั นาแลว้ ซงึ จะมผี ลกระทบต่อความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศกาํ ลงั พฒั นาทมี รี ะดบัเทคโนโลยตี าํ กว่า และยงั มเี งอื นไขการบรรจุหบี หอ่ และการปิดฉลากทตี งั ขนึ เพอื วตั ถุประสงคค์ มุ้ ครองสงิ แวดลอ้ ม(Eco-labeling and Packaging) ซงึ ปจั จบุ นั เป็นมาตรการสมคั รใจแต่มแี นวโน้มในการกดี กนั การคา้ จากประเทศกาํ ลงัพฒั นาเพมิ ขนึ รวมทงั เรอื งปรมิ าณการปลอ่ ยก๊าซคารบ์ อนไดออกไซคท์ ที วั โลกต่างใหค้ วามสนใจ รฐั บาลจงึ ควรศกึ ษาศกั ยภาพของอุตสาหกรรมสงิ แวดลอ้ มของไทยเพอื ใชใ้ นการเจรจากาํ หนดท่าทใี นกรอบการคา้ เสรตี ่างๆของไทยเพอื ให้ประเทศไทยไดป้ ระโยชน์สงู สดุ แลว้41 ตวั อยา่ งเชน่ การทผี ลประโยชน์ของกลมุ่ ทนุ ทหี นุนหลงั รฐั บาลทกั ษณิ ซงึ สว่ นใหญ่เป็นกลุ่มทนุ จากภาคบรกิ ารและเน้นตลาดภายในประเทศเป็นหลกั เชน่ กล่มุ ธรุ กจิ มอื ถอื กลมุ่ อสงั หารมิ ทรพั ย์ กลุม่ entertainment กลุม่ ทนุ เหลา่ นีไม่ไดผ้ ลประโยชนม์ ากนกั จากนโยบายยกระดบั อตุ สาหกรรม รวมทงั เมอื ผลประโยชน์ทางการเมอื งอนื ๆ ขดั กบั นโยบายยกระดบั อตุ สาหกรรม รฐั บาลกจ็ ะละทงิ นโยบายพฒั นาอตุ สาหกรรม สงิ เหลา่ นจี งึ นําไปสกู่ ารทนี โยบายยงั คงมลี กั ษณะขดั แยง้ กนั เองและล่าชา้ (inconsistencies and delay) หรอื การอยรู่ อดของรฐั บาล ไม่ไดเ้ ป็นอนั หนงึ อนั เดยี ว กบั การอย่รู อดของกลุ่มทนุ ภาคอตุ สาหกรรม (โดยเฉพาะอย่างยงิ กลุ่มทุนสง่ ออก) มนั จงึ ทาํ ใหร้ ฐั บาลทกั ษณิ ไมเ่ อาจรงิ เอาจงั กบัการ ยกระดบั ขดี ความสามารถของภาคอุตสาหกรรมอยา่ งถงึ ทสี ดุ นนั เอง (Laurids, 2004)42 ระเบยี บสาํ นกั นายกรฐั มนตรวี า่ ดว้ ยการพฒั นาอุตสาหกรรมแห่งชาติ พ.ศ. 2541 กาํ หนดให้ \"คณะกรรมการพฒั นาอุตสาหกรรมแหง่ ชาต\"ิ (กอช.) มอี าํ นาจพจิ ารณากาํ หนดแนวทางในการพฒั นาอตุ สาหกรรมใหเ้ ป็นระบบ สง่ เสรมิ ความรว่ มมอื ประสานงานและตดิ ตามผลการปฏบิ ตั ใิ หเ้ ป็นไปตามแนวทางและมาตรการทคี ณะกรรมการกาํ หนด โดยมสี ว่ นราชการต่างๆทเี กยี วขอ้ งรว่ มมอื กนั ตดิ ตามวเิ คราะหส์ ถานภาพและปญั หา ขจดั ขอ้ จาํ กดั แกไ้ ขปญั หาและสง่ เสรมิ ขดีความสามารถของอตุ สาหกรรมต่างๆ 37

บทคดั ย่อช่องว่างของนโยบายด้านการเกษตรดร.ประชา คณุ ธรรมดี ภาคเกษตรกรรมของไทยมคี วามสาํ คญั ต่อเศรษฐกจิ และสงั คมไทย เนืองจากเกยี วขอ้ งกบั ประชากรทงั ประเทศในฐานะผบู้ รโิ ภคและผผู้ ลติ นอกจากนนั ภาคเกษตรกรรมเป็นภาคทสี รา้ งรายไดอ้ ย่างมนี ัยสําคญัต่อระบบเศรษฐกจิ เป็นภาคทอี ุดมดว้ ยภมู ปิ ญั ญาทอ้ งถนิ และการประสานกบั เทคโนโลยสี มยั ใหม่ทงั ในแง่ของผู้ใช้ปจั จยั การผลิต นอกจากนัน สินค้าเกษตรก็เป็นวัตถุดิบให้กับภาคอุตสาหกรรมและบรกิ ารทีเกยี วขอ้ ง นโยบายทเี กยี วขอ้ งกบั ภาคเกษตรกรรมจงึ มคี วามสําคญั ต่อการดาํ เนินกจิ กรรมในปจั จบุ นั และการกําหนดทศิ ทางภาคเกษตรกรรมไทยในอนาคต ประโยชน์และผลกระทบจากการดําเนินนโยบายนันก็จะส่งผ่านไปสู่ผู้ทเี กียวข้อง ทงั เกษตรกรในฐานะผู้ผลิต ผู้บรโิ ภค บรษิ ัทเอกชนและแมแ้ ต่ภาครฐั ทรี วมถึงประชาชนผเู้ สยี ภาษี การศกึ ษาเรอื ง ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตร เป็นการศกึ ษาทมี จี ุดมุ่งหมายในการให้ขอ้ มลู ประกอบการวเิ คราะหถ์ งึ การวางแผน การดําเนินนโยบาย และขอ้ ขดั แยง้ ทเี กดิ ขนึ และอาจจะเกดิ ขนึ เมอื ชุดนโยบายและมาตรการต่างๆ ไดถ้ ูกแปลงไปสู่การปฏบิ ตั ิ แมว้ ่านโยบายดา้ นการเกษตรมคี วามเชอื มโยงกบั แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ แต่รฐั บาลในฐานะผูก้ ําหนดนโยบายทแี ท้จรงิ เป็นผู้ดาํ เนนิ นโยบายและการกํากบั ดแู ลจงึ เป็นกลไกทสี ําคญั ทสี ดุ ของการศกึ ษาวเิ คราะหน์ ี การศกึ ษานีวเิ คราะหจ์ ากลกั ษณะเฉพาะของภาคเกษตรและสนิ คา้ เกษตรและอาหาร การวเิ คราะห์นโยบายเชอื มโยงจากอดตี สู่ปจั จุบนั นอกจากนัน การศกึ ษานีใช้แนวคดิ การพฒั นาการเกษตรโดยเฉพาะประเด็นการเชอื มโยงนโยบายด้านการผลติ การตลาด และสถาบนั เกษตรกร เป็นฐานในการวเิ คราะห์ช่องว่างทางนโยบาย อย่างไรกต็ าม เนืองจากนโยบายภาคเกษตรจําเป็นต้องศกึ ษารายนโยบายเพอื การวิเคราะห์ช่องว่างทางนโยบาย การศึกษานีจงึ มขี ้อจํากดั โดยทําการวเิ คราะห์ช่องว่างทางนโยบายด้านการเกษตรในรฐั บาลนายอภสิ ทิ ธิ เวชชาชวี ะเท่านนั การศึกษาพบว่า การดําเนินนโยบายรฐั ส่วนใหญ่ จะมปี ญั หาด้านการจดั การเป็นหลกั ซงึ เกิดจากความขดั แยง้ ทางโครงสรา้ ง นําไปสู่ความขดั แยง้ ทางนโยบายการผลติ การตลาด และสถาบนั การเกษตรนอกจากนนั การบรหิ ารความเสยี งและการตลาดเป็นเรอื งทภี าครฐั ควรใหค้ วามสําคญั รวมถงึ นโยบายดา้ น

การเกษตรทจี ะช่วยลดความเหลอื มลาํ การมสี ่วนร่วมของผมู้ สี ่วนไดส้ ่วนเสยี ในการวางแผนและพฒั นาภาคเกษตรผ่านสถาบนั เกษตรกร และการปรบั ใช้นโยบายการบรหิ ารบา้ นเมอื งทดี แี ละปรบั เปลยี นได้ จะช่วยเสรมิ ให้การดําเนินนโยบายมปี ระสทิ ธภิ าพมากขนึ และการแทรกแซงตลาดสนิ ค้าเกษตรโดยภาครฐั ควรดาํ เนินการเฉพาะทจี าํ เป็น

ช่องว่างของนโยบายด้านการเกษตร ดร.ประชา คุณธรรมด1ีบทนํา ภาคเกษตรกรรมของไทยมคี วามสําคญั ต่อเศรษฐกิจและสงั คมไทย เนืองจากเกียวข้องกับประชากรทงั ประเทศในฐานะผู้บรโิ ภค และกว่าครงึ หนึงของประชากรนันก็อยู่ในภาคเกษตร ภาคเกษตรกรรมเป็นภาคทสี รา้ งรายได้อย่างมนี ัยสําคญั ต่อระบบเศรษฐกจิ เป็นภาคทอี ุดมด้วยภูมปิ ญั ญาท้องถนิ และการประสานกบั เทคโนโลยสี มยั ใหม่ทงั ในแง่ของผู้ใช้ปจั จยั การผลติ นอกจากนัน สนิ ค้าเกษตรก็เป็นวัตถุดิบให้กับภาคอุตสาหกรรมและบริการทีเกียวข้อง นโยบายทีเกียวข้องกับภาคเกษตรกรรมจงึ มคี วามสาํ คญั ต่อการดาํ เนินกจิ กรรมในปจั จุบนั และการกําหนดทศิ ทางภาคเกษตรกรรมไทยในอนาคต ประโยชน์และผลกระทบจากการดําเนินนโยบายนันก็จะส่งผ่านไปสู่ผู้ทเี กยี วข้อง ทงัเกษตรกรในฐานะผู้ผลิต ผู้บริโภค บริษัทเอกชนและแม้แต่ภาครัฐทีรวมถึงประชาชนผู้เสียภาษีการศึกษาเรอื ง ช่องว่างทางนโยบายด้านการเกษตร เป็นการศึกษาทมี จี ุดมุ่งหมายในการให้ข้อมูลประกอบการวเิ คราะหถ์ งึ การวางแผน การดาํ เนินนโยบาย และขอ้ ขดั แยง้ ทเี กดิ ขนึ และอาจจะเกดิ ขนึ เมอืชุดนโยบายและมาตรการต่างๆ ได้ถูกแปลงไปสู่การปฏิบตั ิ แม้ว่านโยบายด้านการเกษตรมคี วามเชอื มโยงกบั แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ แต่รฐั บาลในฐานะผกู้ ําหนดนโยบายทแี ทจ้ รงิ เป็นผู้ดาํ เนินนโยบายและการกํากบั ดแู ลจงึ เป็นกลไกทสี าํ คญั ทสี ดุ ของการศกึ ษาวเิ คราะหน์ ี โครงสรา้ งของการศึกษาชนิ นี จะศกึ ษาวเิ คราะห์ถึงลกั ษณะเฉพาะของภาคเกษตรและสนิ ค้าเกษตรและอาหารซงึ เป็นส่วนสําคญั เพราะเป็นสาเหตุของการกําหนดนโยบายก่อนการวเิ คราะหส์ ่วนอนื ๆ นอกจากนนั การวเิ คราะหเ์ ชอื มโยงจากอดตี สู่ปจั จุบนั จะเป็นส่วนหนึงของการวเิ คราะหใ์ นบทความฉบบั นี การศกึ ษานีจะสรุปแนวคดิ การพฒั นาการเกษตรส่วนหนึงเพอื เป็นฐานในการวเิ คราะห์ช่องว่างทางนโยบาย อย่างไรก็ตาม ด้วยลักษณะของสังคมการเมืองไทยทีรัฐบาลแต่ละรฐั บาลมักจะมีแนวนโยบายของตนเองมากกว่าการมเี ป้าหมายระดบั ชาติร่วมกนั ไม่ว่าฝ่ายใดจะเป็นรฐั บาล ดงั นัน1 อาจารยป์ ระจาํ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ ผเู้ ขยี นขอขอบพระคณุ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์แผนงานสรา้ งเสรมิ การเรยี นรกู้ บั สถาบนั อุดมศกึ ษาไทยเพอื การพฒั นานโยบายสาธารณะทดี ี (นสธ.) รองศาสตราจารย์ ดร.ปทั มาวดี ซซู กู ิและรองศาสตราจารย์ ดร.ศภุ วจั น์ รุ่งสรุ ยิ ะวบิ ลู ย์ ทเี ชญิ ชวนใหท้ าํ การศกึ ษางานวจิ ยั ชนิ นี ขอขอบพระคุณ ศาสตราจารยเ์ กยี รตคิ ณุ ดร.อมัมาร สยามวาลา จากสถาบนั วจิ ยั เพอื การพฒั นาประเทศไทย ทตี งั ใจเดนิ ทางมารว่ มงานและใหข้ อ้ คดิ เหน็ และขอ้ เสนอแนะในการปรบั ปรุงงานชนิ นี ผเู้ ขยี นขอขอบพระคณุ ผเู้ ขา้ ร่วมสมั มนา \" ปีกบั การจบั ตานโยบายรฐั บาล\" ทงั ผแู้ ทนจากกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ผแู้ ทนจากกระทรวงพาณชิ ย์ รองศาสตรจารย์ ดร.สมศกั ดิ แตม้ บุญเลศิ ชยั ทไี ดใ้ หข้ อ้ คดิ เหน็ ทเี ป็นประโยชน์และทาํ ใหง้ านวจิ ยั ฉบบั นสี มบรู ณ์ยงิ ขนึ

ช่องวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรช่องว่างทางนโยบายด้านการเกษตรทอี ยู่ในการวเิ คราะห์ส่วนท้ายของบทความนี เป็นการจํากดั การวเิ คราะหเ์ ฉพาะนโยบายดา้ นการเกษตรของรฐั บาล นายอภสิ ทิ ธิ เวชชาชวี ะลกั ษณะเฉพาะของภาคเกษตรและสินค้าเกษตรและอาหาร สนิ คา้ เกษตรและอาหารของไทยสามารถแบ่งเป็น หมวดใหญ่ๆ จดั แบ่งตามกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คอื พชื ปศุสตั ว์ ประมง และป่าไม้ ภาคเกษตรในภาพรวมมสี ดั ส่วนของมูลค่าผลติ ภณั ฑ์มวลรวมในประเทศลดลงจาก รอ้ ยละ . ในช่วงแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ (แผนพฒั นาฯ) ฉบบั ที เหลอื เพียงร้อยละ . ในช่วงแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที (สํานักนโยบายและแผนพฒั นาการเกษตร, ) และหากพจิ ารณาในแต่ละหมวดนนั พบว่า ภาคพชื จะมสี ดั ส่วนสูงทสี ุดมาโดยตลอดทีมกี ารจดั เก็บข้อมูล ความสําคญั ของภาคประมงนันมคี วามสําคญั ในอนั ดบั รองนับตงั แต่แผนพฒั นาฯฉบับที เป็นต้นมา มีสัดส่วนของมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศในแผนพัฒนาฯ ฉบับทีประมาณรอ้ ยละ . และภาคปศุสตั วม์ สี ดั ส่วนในแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที ประมาณรอ้ ยละ . ในขณะทภี าคปา่ ไมน้ นั ลดความสําคญั ลงอยา่ งมากนบั ตงั แต่การยกเลกิ สมั ปทานปา่ ไม้ โดยมสี ดั ส่วนเหลอื เพยี งรอ้ ยละ . ในแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที 2 การทสี ดั ส่วนมูลค่าผลติ ภณั ฑม์ วลรวมในประเทศของภาคเกษตรลดลงเมอื เทยี บกบั ภาคนอกการเกษตรนันมาจากลกั ษณะเฉพาะของภาคเกษตร และมาจากปจั จยั ทางด้านการบรโิ ภคของสนิ ค้าเกษตรและอาหาร ซงึ ประยงค์ เนตยารกั ษ์ ( ) ไดส้ รปุ ไวด้ งั นี • การผลติ สนิ คา้ เกษตรตอ้ งใชเ้ วลานาน • การผลติ สนิ คา้ เกษตรขนึ อยกู่ บั ธรรมชาติ นนั คอื สภาพดนิ แสงแดด นํา และอากาศ • การผลติ สนิ คา้ เกษตรมลี กั ษณะเป็นฤดกู าล • สนิ คา้ เกษตรเน่าเสยี งา่ ย • ความไมแ่ น่นอนดา้ นราคาและผลผลติ • ขอ้ มลู ขา่ วสารดา้ นราคาและเทคโนโลยกี ารผลติ ไมส่ มบูรณ์ • การรบั ภาระความเสยี งทเี กดิ จากการตดั สนิ ใจ • หน่วยผลติ สว่ นใหญ่มขี นาดเลก็ และกระจดั กระจาย • การขนสง่ สนิ คา้ เกษตรมตี น้ ทนุ สงู เมอื เทยี บกบั สนิ คา้ อนื2 อย่างไรกต็ ามหากพจิ ารณาโดยภาพรวมในเชงิ ปรมิ าณ ภาคเกษตรดเู หมอื นจะเตบิ โตอย่างไม่มอี ุปสรรคมากนัก เนืองจากมอี ตั ราการเจรญิ เติบโตเฉลยี ประมาณ ร้อยละ ในช่วงแผนฯ ถงึ แผนฯ ผู้สนใจในประเด็นนีสามารถศกึ ษาเพมิ เติมได้จาก ภราดร ปรดี าศกั ดิและปทั มาวดี ซูซูกิ ( ) และ สาํ นกั นโยบายและแผนพฒั นาการเกษตร ( ) 2

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตร • ผบู้ รโิ ภคมขี อ้ จาํ กดั ในการบรโิ ภคทงั ในดา้ นปรมิ าณและคุณภาพ3 ฯลฯ ลกั ษณะเฉพาะของภาคเกษตร หน่วยผลติ และขอ้ จาํ กดั ทางดา้ นผบู้ รโิ ภคนนั ส่งผลต่อการสรา้ งแรงกดดนั ทางการเมอื งเพอื ก่อใหเ้ กดิ การกําหนดนโยบายทเี กยี วขอ้ งกบั ภาคเกษตรนโยบายด้านการเกษตร: จากอดีตส่ปู ัจจบุ นั ดว้ ยขอ้ จาํ กดั เรอื งการรวบรวมขอ้ มลู ดา้ นนโยบายในอดตี การศกึ ษานีจงึ สรุปความเชอื มโยงของแผนพฒั นาฯและนโยบายด้านการเกษตรเขา้ ดว้ ยกนั จากการรวบรวมขอ้ มลู การพฒั นาดา้ นการเกษตรพบว่า แผนพฒั นาฯไดก้ ําหนดเป้าหมายดา้ นการเจรญิ เตบิ โตในภาคเศรษฐกจิ เช่น แผนพฒั นาฯ ฉบบั ที กาํ หนดเป้าหมายของการเจรญิ เตบิ โตในภาคภาคเกษตรไวใ้ นอตั รารอ้ ยละ ต่อปี และในแผนพฒั นาฯฉบบั ที กําหนดเป้าหมายการรกั ษาความเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ ของภาคเกษตรไวท้ รี อ้ ยละ ต่อปีอย่างไรก็ตามในแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที ไดเ้ ปลยี นจากการกําหนดเป้าหมายของการเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ มาเป็นสดั ส่วนภาคการผลติ เกษตรและอุตสาหกรรมเกษตรเพมิ ขนึ เป็นรอ้ ยละ ภายในปี (สาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาต,ิ ) จากแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที ทสี ดั สว่ นดงั กล่าวอยทู่ รี อ้ ยละ . หากพจิ ารณาจากแผนพฒั นาฯ ทผี ่านมาจะพบว่า การพฒั นาการเกษตรในอดตี เรมิ จากการขยายการใช้พนื ที เช่น การขยายเนือทเี พาะปลูก และการพฒั นาโครงสร้างพนื ฐาน เช่น ชลประทานถนน มาส่กู ารขยายการผลติ เพอื การส่งออก และเน้นประสทิ ธภิ าพการผลติ มากยงิ ขนึ หลงั จากนันเป็นการพฒั นาทเี น้นการผลติ และการกระจายผลผลติ เน้นการใชท้ รพั ยากร การคํานึงสภาพแวดลอ้ ม กระทงัปจั จบุ นั ทเี น้น เรอื ง การพฒั นาคน และเศรษฐกจิ พอเพยี ง4 กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ไดจ้ ดั ทาํ แผนพฒั นาการเกษตร โดยทมี กี ารเชอื มโยง แผนดงั กล่าวเขา้ กบั แผนพฒั นาฯ ฉบบั ที โดยมสี าระโดยสงั เขปดงั รปู ที3 ทงั นมี าจากการศกึ ษาเชงิ ประจกั ษ์ทพี บวา่ สนิ คา้ เกษตรและอาหารส่วนใหญ่มคี ่าความยดื หยุ่นต่อราคาและต่อรายไดต้ ํา4 สามารถอ่านเพมิ เตมิ ไดใ้ นแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที - และสรุปเนอื หาเฉพาะดา้ นการเกษตรตามแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที - ในภราดร ปรดี าศกั ดิ และปทั มาวดี ซซู ูกิ ( ) และ สาํ นกั นโยบายและแผนพฒั นาการเกษตร ( ) อย่างไรกต็ าม ศาสตราจารย์เกยี รตคิ ุณ ดร อมั มารสยามวาลา ใหข้ อ้ คดิ เหน็ ว่า การศกึ ษานโยบายในอดตี ทแี ทจ้ รงิ ควรเป็นนโยบายทไี ดด้ าํ เนินการในชว่ งเวลานนั ๆ มากกว่าการวเิ คราะห์จากแผนพฒั นาฯ เพราะแผนพฒั นาฯ บางครงั เป็นผลจากการดําเนินนโยบาย บางครงั เป็นเหตุแห่งนโยบาย และบางครงั มแี ผนแต่มไิ ด้ดาํ เนินการตามแผน ดงั นนั แผนพฒั นาฯจงึ มบี ทบาทน้อยกว่าความเป็นจรงิ จากขอ้ จาํ กดั ทกี ล่าวไวใ้ นยอ่ หน้าแรกของส่วนนี การศกึ ษานีจะวเิ คราะหน์ โยบายเกษตรจากอดตี สปู่ จั จบุ นั อย่างหยาบเท่านนั คอื เน้นทผี ลทพี บหลงั แผนพฒั นาฯ ซงึ จะรวมผลของการดําเนินนโยบายในแต่ละช่วงเวลาไวแ้ ลว้ 3

ช่องวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรภาพที การเชือมโยงแผนพฒั นาการเกษตรกบั แผนพฒั นาฯ ฉบบั ทีทมี า : แผนพฒั นาการเกษตรในชว่ งแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาตฉิ บบั ที 10 (พ.ศ. 2550 - 2554) อย่างไรก็ตามโครงสรา้ งสําคญั ของภาคเกษตรจะต้องประกอบด้วย ส่วนหลกั คอื การผลติการตลาด และสถาบนั เกษตรกร (ประชา คุณธรรมด,ี ) แต่เมอื พจิ ารณาถงึ หน่วยงานทเี กยี วขอ้ งกบัโครงสรา้ งสาํ คญั ของภาคเกษตรจะพบว่า นโยบายทเี กยี วขอ้ งกบั การผลติ ขนึ อยกู่ บั กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ นโยบายทเี กยี วขอ้ งกบั การตลาดขนึ อยกู่ บั กระทรวงพาณชิ ย์ และนโยบายทเี กยี วขอ้ งกบั สถาบนัเกษตรกรนันยงั คงกระจดั กระจาย และมที ิศทางตามการกําหนดจากหน่วยงานทีเกียวข้อง5 การทีโครงสรา้ งของหน่วยงานทดี ูแลภาคเกษตรถูกแยกเป็นส่วนๆ และมหี น่วยงานกํากบั ดูแลทแี ยกจากกนัโดยธรรมชาติ ทําใหน้ โยบายด้านเกษตรมแี นวโน้มไม่สอดคล้องและไม่เป็นทศิ ทางเดยี วกนั ประเดน็ นี5 โครงสรา้ งทกี ระทรวงเกษตรและสหกรณ์ดูแลเฉพาะดา้ นการผลติ นัน เกดิ ขนึ ในปี หลงั จากทมี กี ารแยกหน่วยงานจากกระทรวงเศรษฐการ ซงึ ในอดตี นันจะเน้นเฉพาะดา้ นการผลติ เป็นสําคญั สําหรบั เรอื งหน่วยงานทดี ูแลสถาบนั เกษตรกรนัน ผูเ้ ขยี นหมายรวมถงึสถาบนั สนิ เชอื การเกษตร สถาบนั ประกนั ภยั พชื ผล วสิ าหกจิ ชุมชน และสภาเกษตรกร แมว้ ่ากรมส่งเสรมิ การเกษตร และกรมส่งเสรมิสหกรณ์จะดแู ลการพฒั นาสถาบนั เฉพาะในดา้ นการเกษตร แต่สถาบนั เกษตรกรทที าํ หน้าทใี นการสะทอ้ นความต้องการและปลอดจากการแทรกแซงจากฝา่ ยการเมอื ง เช่น สภาเกษตรกร ยงั ไมส่ ามารถเกดิ ขนึ ได้ 4

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรอาจเรยี กไดว้ ่า เป็นปญั หาเชงิ โครงสรา้ งทเี กดิ จากการออกแบบหน่วยงาน (By Design) ทดี ําเนินและกํากบั ดแู ลนโยบาย หากพิจารณาเฉพาะนโยบายด้านการเกษตรในรัฐบาลนายอภิสิทธิ เวชชาชีวะ (พรรคประชาธปิ ตั ย)์ มี นายธรี ะ วงศ์สมุทร เป็นรฐั มนตรวี ่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (พรรคชาตไิ ทยพฒั นา) โดยหน้าทขี องกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ สามารถกล่าวโดยสรุปคอื \"กระทรวงเกษตรและสหกรณ์มอี ํานาจหน้าทเี กยี วกบั การเกษตรกรรม การจดั หาแหล่งนําและพฒั นาระบบชลประทาน ส่งเสรมิและพฒั นาเกษตรกร ส่งเสรมิ และพฒั นาระบบสหกรณ์ รวมตลอดทงั กระบวนการผลติ และสนิ ค้าเกษตรกรรม และราชการอนื ทกี ฎหมายกําหนดใหเ้ ป็นอาํ นาจหน้าทขี องกระทรวงเกษตรและสหกรณ์หรอืสว่ นราชการทสี งั กดั กระทรวงเกษตรและสหกรณ์\" (กระทรวงเกษตรและสหกรณ์, ) และ นางพรทวิ านาคาสยั เป็นรฐั มนตรวี ่าการกระทรวงพาณิชย์ (พรรคภมู ใิ จไทย) โดยหน้าทขี องกระทรวงพาณิชย์ คอื\"มอี ํานาจหน้าทเี กยี วกบั การค้า ธุรกจิ บรกิ าร ทรพั ยส์ นิ ทางปญั ญา และราชการอนื ตามทมี กี ฎหมายกําหนดใหเ้ ป็นอํานาจหน้าทขี องกระทรวงพาณชิ ย์ หรอื ส่วนราชการทสี งั กดั กระทรวงพาณิชย\"์ (กระทรวงพาณิชย,์ ) ซงึ ภารกจิ ทเี กยี วขอ้ งกบั การเกษตร แบ่งเป็นภารกจิ ในประเทศ ว่าดว้ ยการดูแลราคาสนิ ค้าเกษตรและรายได้เกษตรกร และภารกจิ ด้านต่างประเทศ ทเี กยี วข้องกบั การเจรจาการค้า \"จดัระเบยี บและบรหิ ารการนําเขา้ ส่งออก รวมทงั การขายขา้ วรฐั ต่อรฐั การคา้ มนั สําปะหลงั สนิ ค้าขอ้ ตกลงต่างๆ\" เป็นตน้นโยบายด้านการเกษตรของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ นโยบายพฒั นาการเกษตรของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ซงึ มที มี าจากนโยบายรฐั บาลทแี ถลงต่อรฐั สภา ประกอบดว้ ยนโยบายหลกั 2 นโยบาย คอื นโยบายเรง่ ด่วนทจี ะดําเนินการในปีแรก (พ.ศ.2552) และนโยบายเศรษฐกจิ สําคญั โดยเฉพาะการปรบั โครงสรา้ งเศรษฐกจิ ภาคเกษตร (นโยบายขอ้ ที ..) ในส่วนของนโยบายเร่งด่วน ประกอบด้วย (1) การแก้ไขปญั หาราคาสนิ คา้ เกษตรตกตํา (2)จดั ทาํ โครงการเพอื รองรบั แรงงานคนื ถนิ (3) จดั หาตลาดรองรบั สนิ คา้ เกษตรชุมชน (4) พฒั นาระบบการบรหิ ารจดั การนําและการชลประทาน (5) เร่งรดั แก้ไขปญั หาขอ้ เรยี กรอ้ งต่างๆ ของเกษตรกร (6) เร่งรดัจดั ตงั สภาเกษตรกรแห่งชาติ นนั นโยบายระยะสนั ไดด้ าํ เนินการไปแลว้ เช่น การแกไ้ ขปญั หาราคา และขอ้ เรยี กรอ้ งของเกษตรกร สําหรบั นโยบายทมี ผี ลต่อการพฒั นาในระยะยาวภาครฐั กําลงั ดําเนินการอยู่ทงั การจดั หาตลาดรองรบั สนิ คา้ เกษตรชุมชน การพฒั นาระบบการบรหิ ารจดั การนําและการชลประมานที 5

ชอ่ งว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรใชง้ บประมาณผ่านโครงการไทยเขม้ แขง็ 2555 และการจดั ตงั สภาเกษตรกรแห่งชาติ (กระทรวงเกษตรและสหกรณ์, 2552) สําหรบั นโยบายปรบั โครงสร้างเศรษฐกิจภาคเกษตร6 ประกอบด้วยนโยบายทเี น้นการพฒั นาดา้ นการผลติ เกษตรกร และสถาบนั เกษตรกร กลา่ วคอื (1) ด้านการพฒั นาเกษตรกรและสถาบนั เกษตรกร โดยส่งเสรมิ ให้มรี ะบบประกนั ความเสยี ง สําหรบั เกษตรกร จดั ตงั กองทุนสวสั ดกิ ารเกษตรกร จดั ทําทะเบยี นเกษตรกร เร่งรดั แก้ไข ปญั หาหนสี นิ และฟืนฟูอาชพี เกษตรกร ส่งเสรมิ และพฒั นาสถาบนั เกษตรกร สรา้ งและพฒั นา เกษตรกรรนุ่ ใหม่ และสรา้ งและพฒั นาเกษตรกรอาสาสมคั ร (2) ด้านการพฒั นาการผลติ โดยจดั ทํายุทธศาสตร์การพฒั นาสนิ ค้าเกษตรระยะยาวเป็นราย สนิ ค้า พฒั นาคุณภาพผลผลติ และพฒั นาระบบ ตรวจสอบมาตรฐานสนิ ค้า กําหนดเขต ส่งเสรมิ และพฒั นาการผลติ วจิ ยั และพฒั นาพนั ธุแ์ ละเทคโนโลยที เี หมาะสม รว่ มเจรจาการ ทางค้าสนิ ค้าเกษตรระหว่างประเทศ ส่งเสรมิ และพฒั นาการผลิตพืชทดแทนพลงั งาน สง่ เสรมิ การทาํ ประมงนอกน่านนํา และ (3) ด้านการพฒั นาปจั จยั พนื ฐานและภารกิจสนับสนุน โดยพฒั นาปรบั ปรุงและขยายระบบ ชลประทาน รว่ มแกไ้ ขปญั หาดา้ นโลจสิ ตกิ สส์ นิ คา้ เกษตร ออกกฎระเบยี บเพอื คุม้ ครองทดี นิ ที เหมาะสมสาํ หรบั การเกษตร เร่งรดั จดั ทดี นิ ทํากนิ ใหก้ บั เกษตรกร เรง่ รดั และขยายการจดั รปู ทดี นิ ฟืนฟูดนิ ทเี สอื มโทรม และพฒั นาระบบสารสนเทศ (กระทรวงเกษตรและสหกรณ์, 2552) ทงั นีกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้มแี ผนยุทธศาสตร์ทสี อดคล้องกบั การพฒั นาในแต่ละด้านและหากแผนงานเหล่านีสามารถดําเนินการได้ทงั หมดและเป็นรูปธรรมก็อาจสรุปได้ว่า นโยบายและมาตรการของรฐั จะส่งผลต่อการพฒั นาการผลติ การตลาด และสถาบนั ทางการเกษตร และทศิ ทางการพฒั นาภาคเกษตรกรรมของไทยน่าจะมแี นวโน้มทดี ี อย่างไรก็ตาม จากประสบการณ์ทตี ิดตามการดาํ เนินนโยบายและมาตรการของรฐั ในอดตี พบว่า ภาครฐั มกั ประสบปญั หาเรอื งการบรหิ ารจดั การ การดําเนินนโยบายส่วนใหญ่เป็นการดําเนินนโยบายเพอื หวงั ผลระยะสนั ขาดการวางแผน การจดั การทดี ีและยงิ กวา่ นนั ยงั พบวา่ การพฒั นาภาคเกษตรกรรมในระยะยาวไมไ่ ดม้ กี ารวางแผนอยา่ งจรงิ จงั6 สาํ หรบั ยุทธศาสตรแ์ ละแผนงานในการพฒั นาแต่ละดา้ นสามารถอ่านไดจ้ ากนโยบายดา้ นการเกษตรของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ทีhttp://oae.go.th/ewt_news.php?nid= 6

ชอ่ งวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตร นโยบายด้านการเกษตรของกระทรวงพาณิ ชย์ นโยบายของกระทรวงพาณชิ ยท์ เี กยี วขอ้ งกบั ภาคการเกษตรสอดคลอ้ งกบั นโยบายของรฐั บาลทีแถลงต่อรฐั สภา ประกอบด้วยนโยบายหลกั นโยบาย คอื นโยบายเร่งด่วนทจี ะดําเนินการในปีแรก(พ.ศ. 2552) และนโยบายเศรษฐกจิ (นโยบายที ) ในแผนปฏิบัติราชการ ปี พ.ศ. - ของกระทรวงพาณิชย์นัน ภาคเกษตรถูกกาํ หนดใหเ้ ป็นยทุ ธศาสตรท์ ี มงุ่ พฒั นาตลาดสนิ คา้ เกษตรและเพมิ มลู ค่าทางการคา้ ในรายงานประจาํ ปี กระทรวงพาณชิ ย์ ไดก้ ล่าวถงึ การดาํ เนินการทเี กยี วขอ้ งกบั ภาคเกษตร ในเรอื ง \"ดแู ลจดั การระบบสนิ คา้ เกษตร เพอื ความผาสกุ ของเกษตรกร\" โดยมเี นอื หาว่าดว้ ย • การสรา้ งเสถยี รภาพราคาสนิ คา้ เกษตร • การจดั ระบบการคา้ สนิ คา้ เกษตร • การเชอื มโยงการกระจายผลผลติ • การพฒั นาคณุ ภาพและมาตรฐานสนิ คา้ เกษตร • การเสรมิ สรา้ งประสทิ ธภิ าพระบบตลาด • การแกไ้ ขปญั หาปจั จยั การผลติ ทางการเกษตร • การรณรงคก์ ารบรโิ ภคสนิ คา้ เกษตรไทย • การยกระดบั คุณภาพสนิ คา้ เกษตรทดั เทยี มมาตรฐานสากล • การระบายสนิ คา้ เกษตรสตู่ ่างประเทศ • การกํากบั ดแู ลคุณภาพสนิ คา้ เกษตร • การขยายการซอื ขายสนิ คา้ เกษตรล่วงหน้า • การพฒั นาตลาดสนิ คา้ เกษตรอนิ ทรยี ์ • ออกมาตรการดแู ลสนิ คา้ เกษตร (กระทรวงพาณชิ ย,์ )โครงการและมาตรการทีสาํ คญั โครงการและมาตรการในภาคเกษตรในปี - มจี ํานวนมาก ซงึ สามารถสรุปเป็นกลุ่มใหญ่ได้ คอื กลุ่มโครงการทเี กยี วขอ้ งกบั การผลติ โดยเฉพาะเรอื ง โครงสรา้ งพนื ฐาน ซงึ มโี ครงการและมาตรการสําคญั คอื เรอื งการจดั หาแหล่งนําและการจดั การแหล่งนําชลประทาน การจดั การพชื อาหารและพชื พลงั งาน และเรอื งโฉนดชุมชนและการคุ้มครองพนื ทเี กษตรกรรม กลุ่มโครงการทเี กยี วขอ้ งกบัการแทรกแซงตลาด ซึงมีโครงการและมาตรการสําคญั คือ โครงการประกันรายได้เกษตรกรและ 7

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรมาตรการรกั ษาเสถยี รภาพราคาโดยเฉพาะอย่างยงิ ในสนิ ค้าข้าว และกลุ่มโครงการทเี กยี วขอ้ งกบั การพฒั นาสถาบนั เกษตรกร ซงึ มเี รอื งสาํ คญั ต่อการพฒั นาภาคเกษตร คอื เรอื งสภาเกษตรกรแหง่ ชาติ โครงการทีเกียวข้องกบั การผลิต โครงการทเี กยี วขอ้ งกบั การจดั หาและบรหิ ารจดั การนํา และการชลประทาน กลุ่มโครงการดงั กล่าวไดป้ รากฎอย่ใู นแผนงานของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ทงั ในนโยบายเรง่ ดว่ น นโยบายปรบั โครงสรา้ งเศรษฐกจิ ภาคเกษตร และกําหนดเป็นสาขาทรพั ยากรนําและการเกษตรภายใต้ปฏบิ ตั กิ ารไทยเขม้ แขง็ โดยเฉพาะโครงการไทยเขม้ แขง็ ทรี ะบุงบประมาณในสาขานี ณ วนั ที 16ตุลาคม 2552 เป็นจาํ นวน 59,273.26 ลา้ นบาท งบประมาณส่วนใหญ่จะถูกใชไ้ ปในเรอื งการจดั หาแหล่งนําและเพมิ พนื ทชี ลประทาน รวมถงึ การบรหิ ารจดั การนําในพนื ทชี ลประทาน ในการประชุมคณะรฐั มนตรีวนั ที มกราคม รบั ทราบเรอื ง ผลการประชุมคณะกรรมการติดตามและประเมินผลการดาํ เนนิ การโครงการตามแผนปฏบิ ตั กิ ารไทยเขม้ แขง็ 2555 ครงั ที / ในโครงการสาขาทรพั ยากรนําและการเกษตรนัน โครงการด้านการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรนําได้รบั อนุมตั วิ งเงนิ ลงทุนรวม ,ลา้ นบาท รายละเอยี ดดงั ตารางที โครงการการลงทุนดา้ นการเกษตรตามแผนปฏบิ ตั กิ ารไทยเขม้ แขง็ กลุ่มโครงการดงั กล่าวได้ปรากฎอยู่ในแผนงานของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์โดยเฉพาะนโยบายปรบั โครงสรา้ งเศรษฐกจิ ภาคเกษตร และกําหนดเป็นแผนการลงทุนด้านการเกษตร เน้นเรอื งการปรบั ปรุงพนั ธุ์และกระจายพนั ธุ์ การพฒั นารปู แบบและเทคโนโลยกี ารผลติ เพอื สรา้ งมลู ค่าเพมิ และการศกึ ษาและพฒั นาประสทิ ธภิ าพการผลติ โดยไดร้ บั การจดั สรรวงเงนิ ลงทุนทงั สนิ , . ลา้ นบาทรายละเอยี ดดงั ตารางที 8

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรตารางที ภาพรวมแผนลงทนุ ด้านการบริหารจดั การทรพั ยากรนําปี 2553 - 2555 ผลประโยชน์แผนงาน/โครงการ งบประมาณ พนื ทีรบั ครวั เรอื น ความจุ จ้างงาน (คน) (ลา้ นบาท) ประโยชน์ (ลา้ น ลบ.ม.)การอนุรกั ษแ์ ละฟืนฟูแหลง่ นํา ,0 (ไร)่ 361,523 847 4,372(กรมทรพั ยากรนํา) , 2,206,422การบรหิ ารจดั การนําในพนื ที 8 1, ,,ชลประทานเดมิ ,,(กรมชลประทาน) 2, , ,23การจดั หาแหลง่ นําและเพมิ พนื ที ,,ชลประทาน 21 , , 7,(กรมชลประทาน และ ,,กรมทรพั ยากรนําบาดาล) , , ,2 , ,4การป้องกนั และบรรเทาอุทกภยั ,,(กรมชลประทาน กรมทรพั ยากรนํา กรมพฒั นาทดี นิ มกราคมและกรมโยธาธกิ ารและผงั เมอื ง)รวมดา้ นการบริหารจดั การทรพั ยากรนําทมี า: สาํ นกั เลขาธกิ ารนายกรฐั มนตรี มตคิ ณะรฐั มนตรี วนั ทีการจดั การเรอื งพชื อาหารและพชื พลงั งาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์มนี โยบายในการแบ่งเขตการเพาะปลูกระหว่างพชื อาหารและพชืพลงั งานโดยเน้นพชื หลกั 4 ชนิด คอื ข้าว อ้อย มนั สําปะหลงั และปาล์มนํามนั โดยมกี ารวางแนวนโยบาย ดงั นี• สาํ หรบั พชื อาหารทสี าํ คญั เชน่ ขา้ ว จะสนบั สนุนใหม้ กี ารปลกู ในพนื ทลี ่มุ และพนื ทที มี รี ะบบ ชลประทานพรอ้ ม• สําหรบั พชื พลงั งาน จะเน้นการรกั ษาระดบั พนื ทเี พาะปลกู สําหรบั อ้อยและมนั สาํ ปะหลงั และให้ ขยายพนื ทเี พาะปลูกสําหรบั ปาล์มนํามนั สําหรบั พชื ทงั 3 ชนิด จะต้องมกี ารปรบั ปรุง ประสทิ ธภิ าพการผลติ โดยมกี ารเพมิ ผลผลติ ต่อไร่ด้วยการใช้พนั ธุด์ ี และการใช้ป๋ ุยอินทรยี ์ รว่ มกบั ป๋ ยุ เคมี (กระทรวงเกษตรและสหกรณ์, 2552) รายละเอยี ดการกําหนดพนื ทเี พาะปลูกพชื พลงั งาน แสดงไวใ้ นตารางที 9

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรตารางที ภาพรวมแผนการลงทุนด้านการเกษตรปี -แผนการลงทนุ เพือการพฒั นาประเทศ รวม ผลประโยชน์ในระยะปานกลาง (ลา้ นบาท) . ปรบั ปรุงพนั ธแุ์ ละกระจายพนั ธุ์ ,. - กระตุน้ เศรษฐกจิ และเพมิ รายได้ - พนื ทไี ดร้ บั ประโยชน์ , ไร่ . การพฒั นารปู แบบและเทคโนโลยกี าร ,. - เพมิ ผลติ ภาพการผลติ เชน่ มนั สาํ ปะหลงั จาก . ตนั /ผลติ การเกษตรเพอื สรา้ งมลู คา่ เพมิ ไร่ เป็น ตนั /ไร่(Modern Agriculture) ,. - มกี ารใชว้ สั ดใุ นประเทศเป็นสว่ นใหญ่ - จา้ งงานรวม , , คน . การศกึ ษาและพฒั นาประสทิ ธภิ าพการ - เพมิ รายไดใ้ หเ้ กษตรกรผลติ - ลดตน้ ทุนการผลติ ดา้ นพนั ธุ์ ปุ๋ยและสารเคมี - เพมิ ผลติ ภาพการผลติ ดา้ นพชื ของเกษตรกร ไดแ้ ก่ ออ้ ย มนั สาํ ปะหลงั ขา้ วโพด และปาลม์ นํามนั เพมิ ขนึ ไม่ น้อยกว่ารอ้ ยละ - มกี ารใชว้ สั ดุในประเทศเป็นสว่ นใหญ่ - จา้ งงานรวม , คน - มกี ารใชว้ สั ดใุ นประเทศเป็นสว่ นใหญ่ - จา้ งงาน , คนรวมวงเงินทงั สิน ,.ทมี า: สาํ นกั เลขาธกิ ารนายกรฐั มนตรี มตคิ ณะรฐั มนตรี วนั ที มกราคมตารางที การกาํ หนดพืนทีเพาะปลกู พืชอาหารและพืชพลงั งานชนิ ดสินค้าเกษตร การกาํ หนดพนื ทีตามนโยบาย พนื ทีสาํ หรบั พชื พลงั งานออ้ ยโรงงาน คงพนื ที 6 ลา้ นไร่ 0.55 ลา้ นไร่ 0.54 ลา้ นไร่มนั สาํ ปะหลงั คงพนื ที 7.4 ลา้ นไร่ 1.65 ลา้ นไร่ปาลม์ นํามนั ขยายพนื ทจี าก 3 ลา้ นไรเ่ ป็น 5.5 ลา้ นไรใ่ นเขตนารา้ ง ไร่ รา้ ง และพนื ทเี สอื มโทรม โดยกาํ หนดพนื ทปี ลกู สาํ หรบั พชื พลงั งานทมี า: กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ โฉนดชุมชนและการคมุ้ ครองพนื ทเี กษตรกรรม แนวนโยบายเรอื ง โฉนดชุมชน เป็นแนวทางแก้ปญั หาทดี นิ ทํากนิ ทเี กยี วขอ้ งกบั กรรมสทิ ธถิ อืครองทดี นิ และวธิ ที ที ําใหป้ ระชาชนในชุมชนเขม้ แขง็ โดยหลกั การโฉนดชุมชนจะเป็นการแก้ปญั หาทดี นิทํากนิ อย่างยงั ยนื โดยรฐั บาลจะมโี ครงการนําร่องโฉนดชุมชน 35 แห่งภายในไตรมาสสุดท้ายของปี 10

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตร2552 นอกจากนัน ในมุมมองของเอ็นจโี อและนักวชิ าการ พบว่า สนับสนุนแนวคดิ ดงั กล่าวเนืองจากรปู แบบโฉนดชุมชน เป็นรปู แบบใหช้ ุมชนเขา้ มาใชป้ ระโยชน์ในทดี นิ ของรฐั แต่ไม่มสี ทิ ธคิ รอบครอง หรอืจาํ หน่ายจา่ ยโอนได้ ซงึ จะทาํ ใหท้ ดี นิ อยใู่ นมอื ของคนในชุมชน ไมใ่ ชอ่ ยใู่ นมอื นายทุน หรอื บุคคลภายนอกนอกจากนนั ยงั สามารถป้องกนั ชาวต่างชาตมิ ากวา้ นซอื ทดี นิ ดว้ ย (กรงุ เทพธรุ กจิ ออนไลน์, 2552) ท่ามกลางกระแสขา่ วเรอื งชาวต่างชาตมิ ากวา้ นซอื หรอื เช่าทดี นิ ในประเทศไทยเพอื ทาํ การเกษตรโดยการใชต้ วั แทนหรอื นอมนิ ีคนไทยทําการแทน ซงึ มปี ระเทศทใี หค้ วามสําคญั กบั นโยบายความมนั คงทางอาหาร โดยเฉพาะกลุ่มประเทศความรว่ มมอื อ่าวอาหรบั (Gulf Cooperation Council : GCC) 6ประเทศ ไดแ้ ก่ กาตาร์ โอมาน สหรฐั อาหรบั เอมเิ รตส์ บาหเ์ รน คเู วต และซาอุดอี าระเบยี อย่างไรกต็ ามรฐั บาลไดใ้ หค้ วามสาํ คญั กบั การคมุ้ ครองพนื ทเี กษตรกรรมดว้ ยการตงั คณะกรรมการกําหนดแนวทางและยกร่างกฎหมายการคุ้มครองพืนทีเกษตรกรรม เพือออกกฎหมายคุ้มครองพืนทีเกษตรกรรม ซึงคณะกรรมการฯ ไดพ้ จิ ารณารา่ งพระราชบญั ญตั ิ (พ.ร.บ.) การคมุ้ ครองพนื ทเี กษตรกรรม พ.ศ. ... ภายใต้สาระสาํ คญั 3 ส่วน ไดแ้ ก่ (1) การกําหนดเขตคุ้มครองพนื ทเี กษตรกรรม ให้ดําเนินการในท้องทที ีมที ดี ินเหมาะสมต่อ การเกษตร หรอื ทอ้ งทที รี ฐั ไดล้ งทุนจดั ทําโครงสรา้ งพนื ฐานด้านการชลประทานไวแ้ ลว้ ทดี นิ ดงั กลา่ วมกี ารสาํ รวจแลว้ พบวา่ มศี กั ยภาพในการทํานา ทําสวน ทาํ ไร่ ปศุสตั ว์ เลยี งสตั วน์ ํา ฯลฯ ซงึ ปจั จบุ นั มอี ยปู่ ระมาณ 100 ลา้ นไร่ (2) การส่งเสรมิ ใหเ้ กษตรกรในพนื ทเี ขตคมุ้ ครอง มคี วามเขม้ แขง็ ทงั ในสว่ นของภาคการผลติ และ การตลาด (3) ส่วนทปี ระกาศเป็นเขตคุม้ ครองพนื ทเี กษตรกรรมแลว้ หา้ มไมใ่ หเ้ จา้ ของทดี นิ หรอื ผคู้ รอบครอง ใชท้ ดี นิ นันเพอื ประโยชน์อย่างอนื ทไี ม่ใช่เกษตรกรรมหรอื กระทําการใดๆ ทกี ่อให้เกดิ ความ เสยี หายแก่การใชป้ ระโยชน์พนื ทเี กษตรกรรม อาทิ การสรา้ งโรงงานอุตสาหกรรม ทอี าจเกดิ มลภาวะและผลกระทบต่อพนื ทเี กษตรกรรมอนื โดยรอบ7 นอกจากนัน หากเจา้ ของทดี นิ ทไี ม่ ต้องการประกอบเกษตรกรรมต่อไป ให้คณะกรรมการคุ้มครองพนื ทเี กษตรกรรมกลาง ซงึ มี นายกรฐั มนตรหี รอื รองนายกรฐั มนตรที ไี ดร้ บั มอบหมาย เป็นประธาน พจิ ารณามอบหมายให้ กองทุนต่างๆ ทอี ยู่ในความดูแลของกระทรวงเกษตรฯ อาทิ กองทุนปฏริ ูปทดี นิ , กองทุน สงเคราะหเ์ กษตรกร, กองทนุ หมนุ เวยี นเพอื การกูย้ มื แก่เกษตรกรและผยู้ ากจน เป็นผจู้ ดั ซอื ทดี นิ ตามราคาประเมนิ ของกรมธนารกั ษ์ และให้นําไปดําเนินการใหเ้ ช่าหรอื ใหเ้ ช่าซอื แก่เกษตรกร7 หากจะทาํ กจิ กรรมอนื ทนี อกเหนอื จากเกษตรกรรม จะตอ้ งผ่านการพจิ ารณาจากคณะกรรมการคมุ้ ครองพนื ทเี กษตรกรรมจงั หวดั ก่อน 11

ช่องวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตร ตามหลกั เกณฑ์และวธิ กี ารทคี ณะกรรมการกลางฯ จะกําหนดขนึ ต่อไป (สํานักเลขาธกิ าร นายกรฐั มนตร,ี หลายฉบบั ) นอกจากนี รา่ ง พ.ร.บ.ฉบบั ดงั กล่าว ยงั ไดก้ ําหนดบทลงโทษทงั จาํ และปรบั ใน 3 กรณี คอื (1) ผู้ทถี กู ตรวจสอบพบว่าถอื ครองทดี นิ เพอื คนต่างดา้ วหรอื เป็นเจา้ ของทดี นิ แทนคนต่างดา้ ว แลว้ ฝา่ ฝืนไมส่ ่งเอกสารหรอื สงิ ใดๆ ทพี นักงานรอ้ งขอ (2) ผทู้ ฝี า่ ฝืนกระทําการอนื ทไี มไ่ ดร้ บั อนุญาตจากคณะกรรมการในเขตพนื ทคี มุ้ ครองฯ และ (3) เจา้ ของทดี นิ ทไี มอ่ ํานวยความสะดวกแก่พนกั งานเจา้ หน้าทใี นการเขา้ ไปสํารวจ ตรวจสอบ รงั วดั ทดี นิ ในเขตทจี ะกําหนดเป็นเขตคุ้มครองฯ ซงึ หลกั การขา้ งต้น ไดร้ บั ความเหน็ ชอบจากคณะกรรมการกําหนดแนวทางและยกร่างกฎหมายการคุ้มครองพนื ทเี กษตรกรรม อนัประกอบดว้ ยหน่วยงานทเี กยี วขอ้ ง และตวั แทนกลุม่ เกษตรกรแลว้ 8 โครงการทีเกียวข้องกบั การแทรกแซงตลาด นโยบายการแทรกแซงตลาดโดยเฉพาะ ขา้ ว เป็นนโยบายสําคญั ของทุกรฐั บาล เนืองจาก ขา้ วเป็นสนิ คา้ เกษตรทที ํารายไดร้ ะดบั สงู ให้กบั ประเทศ เป็นสนิ ค้าทเี กยี วขอ้ งกบั ประชากรทงั ประเทศในแง่การบรโิ ภค เป็นสนิ คา้ ทเี กยี วขอ้ งกบั การใชพ้ นื ทที ําการเกษตรและจํานวนครวั เรอื นเกษตรกรมากกว่าครงึ หนงึ ของประเทศ ก่อนปีการเพาะปลกู / นโยบายการแทรกแซงราคาขา้ วเป็นการรบั จาํ นําในราคาทใี กลเ้ คยี งกบั ราคาตลาด แต่ในระยะหลงั นโยบายการรบั จาํ นําในราคาสงู กว่าราคาตลาดไดส้ ่งผลต่อโครงสรา้ งการผลติ และการตลาดขา้ ว โดยเฉพาะการปลูกขา้ วไม่ไวแสงทมี คี ุณภาพตํา เพอื ขายในโครงการรบั จํานํา การขยายพนื ทเี พาะปลูกมากกว่าความสนใจเพมิ ผลผลติ ต่อไร่ การสูญเสยี ตลาดส่งออก การเพมิ ต้นทุนการผลติ และต้นทุนการค้า การรวั ไหลของงบประมาณในโครงการรบั จาํ นําขา้ วและผลเสยี ในดา้ นสงิ แวดลอ้ ม เช่น มลพษิ ทางนําและดนิ รวมถงึ โรคระบาดของขา้ ว โครงการประกนั รายไดเ้ กษตรกร โครงการประกนั รายได้เกษตรกรหรอื ระบบประกนั ราคาสนิ ค้าเป็นโครงการทรี ฐั บาลปจั จุบนั(นายอภสิ ทิ ธิ เวชชาชวี ะ) นํามาใช้เพอื แก้ปญั หาราคาสินค้าเกษตรแทนมาตรการรบั จํานําทปี ระสบปญั หาอย่างมาก9ในระยะหลงั โดยเฉพาะการรบั จํานําทสี ูงกว่าราคาตลาด และปญั หาการทุจรติ ของ8 อย่างไรกต็ าม ร่าง พ.ร.บ. ดงั กล่าวจะถูกนําเขา้ พจิ ารณาในทปี ระชุมคณะกรรมการพฒั นากฎหมาย กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เพอืปรบั แกไ้ ขในแงข่ องขอ้ กฎหมาย พรอ้ มทงั ทาํ ประชาพจิ ารณ์ และนําเสนอเขา้ ส่กู ารพจิ ารณาของคณะรฐั มนตรตี ่อไป9 ศูนย์วจิ ยั กสิกรไทยได้พูดถึงปญั หาของมาตรการรบั จํานําในสินค้าขา้ วว่า “การดําเนินมาตรการจํานําขา้ วทผี ่านมาต้องเผชิญกบัหลากหลายปญั หา เช่น การใชเ้ มด็ เงนิ งบประมาณสงู เกนิ จรงิ การเกบ็ ค่าใชจ้ ่ายโกดงั เกบ็ ขา้ ว ค่าสขี า้ วมากกว่าราคาปกตทิ วั ไป ตลอดจน 12

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรกระบวนการแทรกแซงราคาสนิ ค้าเกษตร โดยหลกั การสําคญั ของโครงการนี คอื ให้มกี ารขนึ ทะเบยี นเกษตรกรผปู้ ลกู พชื รฐั จะประกาศราคาประกนั ประจาํ ฤดกู าลผลติ และราคาอ้างองิ ทจี ะปรบั เปลยี นทุก 15วนั และรฐั จะจา่ ยส่วนต่างของราคาประกนั กบั ราคาอ้างองิ ใหเ้ กษตรกรเมอื ทาํ การขายผลผลติ โดยวธิ นี ีภาครฐั เชอื วา่ จะลดปญั หาทเี คยเกดิ ขนึ ในมาตรการแทรกแซงราคาสนิ คา้ เกษตรในอดตี ไดโ้ ดยเฉพาะรฐัให้สิทธิเกษตรกรทุกรายในการขนึ ทะเบียนต่างจากโครงการรบั จํานําเดิมทีมีเกษตรกรได้เข้าร่วมโครงการไม่กแี สนรายทาํ ใหเ้ กดิ ปญั หาการสวมสทิ ธเิ กษตรกร ปจั จุบนั รฐั กําหนดนํารอ่ งโครงการสาํ หรบัเกษตรกรผปู้ ลกู ขา้ ว ขา้ วโพดเลยี งสตั ว์ และมนั สาํ ปะหลงั ความก้าวหน้าของโครงการ ณ วนั ที 15 ตุลาคม 2552 ธ.ก.ส ได้ทาํ สญั ญากบั เกษตรกรผูข้ นึทะเบยี นแลว้ รวม , ราย แยกเป็นเกษตรกรผปู้ ลูกขา้ วโพดเลยี งสตั ว์ 112,934 ราย มนั สาํ ปะหลงั44,454 ราย และ ขา้ ว 22,709 ราย การดําเนินการขนึ ทะเบยี นเกษตรกรผปู้ ลกู พชื อย่ใู นเกณฑส์ ูงมากเมอื เทยี บกบั ครวั เรอื นเกษตรกรผู้ปลูกพชื ดงั กล่าว ในกรณีของข้าวมคี วามกงั วลว่ากระบวนการการรบั รองและทําสญั ญาอาจจะไม่ทนั การเก็บเกยี วขา้ วของเกษตรกรในช่วงไตรมาสสุดท้ายของปี 2552อยา่ งไรกต็ าม ขอ้ มลู ในตารางที แสดงใหเ้ หน็ วา่ การดาํ เนนิ การโดยเฉพาะ ขา้ วนนั ธ.ก.ส. ทําสญั ญาได้ทงั สนิ เกอื บ ลา้ นรายในระยะเวลา เดอื น ราคาประกนั ผลผลติ ทางเกษตรทกี ําหนดไวใ้ นปีเพาะปลกู 2552/53 คอื ขา้ วเปลอื กอยรู่ ะหว่าง10,000-15,000 บาทต่อตนั ขนึ อย่กู บั ชนิดของขา้ วตามทกี ําหนด ขา้ วเปลอื กเหนียวอยทู่ ี 9,500 บาทต่อตนั ขา้ วโพดเลยี งสตั ว์และมนั สําปะหลงั กําหนดราคาประกนั ที 7.1 บาทต่อกโิ ลกรมั และ 1.7 บาทต่อกโิ ลกรมั ตามลําดบั (ตารางที ) ราคาเกณฑก์ ลางอา้ งองิ ของผลผลติ แต่ละประเภทจะถูกประเมนิ ทุก 15วนั ขนึ อยกู่ บั ราคาตลาดของสนิ คา้ ในชว่ งเวลาก่อนหน้า ภายใต้ระบบการกําหนดราคาและจ่ายค่าชดเชยนีจะทําใหร้ าคาสนิ ค้าเกษตรมเี สถยี รภาพมากขนึ ในภาวะปกตเิ กษตรกรจะเลอื กระยะเวลาเกบ็ เกยี วทีเหมาะสมไดด้ ว้ ยเนืองจากมสี ญั ญาณราคาจากภาครฐั ในกรณีของขา้ ว นนั คณะกรรมการนโยบายขา้ วแห่งชาตไิ ดป้ รบั เปลยี นการประกาศราคาเกณฑก์ ลางอา้ งองิ ทกุ วนั โดยเรมิ ตงั แต่วนั ที มนี าคมตารางที 4 ข้อมลู การขึนทะเบยี นตามโครงการประกนั รายได้ ณ วนั ที 1 ธนั วาคม 2552) การขนึ ทะเบยี นผปู้ ลกู พชื ข้าวโพดเลียงสตั ว์ มนั สาํ ปะหลงั ขา้ ว , ราย , ราย , , รายการเวยี นเทยี นขา้ ว การสวมสทิ ธขิ า้ ว เป็นตน้ นอกจากนนั ยงั ประสบปญั หาการบรหิ ารจดั การระบายขา้ ว ขายขา้ วทไี มโ่ ปรง่ ใส ทาํ ใหร้ ฐั บาลขาดทนุ สงู มาก (ศนู ยว์ จิ ยั กสกิ รไทย, 2552)” 13

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตร(รอ้ ยละของเป้าหมาย) ( .) ( .) (.)) ผ่านการรบั รองโดยประชาคม , ราย , ราย , , ราย(รอ้ ยละของขนึ ทะเบยี น) (.) (9 . ) (.)) ธ.ก.ส.รบั ทะเบยี นเกษตรกร , ราย , ราย , , ราย(รอ้ ยละของขนึ ทะเบยี น) (.) (.) (.)) ธ.ก.ส.ทาํ สญั ญา , ราย , ราย , , ราย(รอ้ ยละของขนึ ทะเบยี น) (.) (.) (.)) การใชส้ ทิ ธขิ องเกษตรกร , ราย , ราย , , ราย(รอ้ ยละของขนึ ทะเบยี น) (.) (.) (.)) จาํ นวนเงนิ ชดเชย (ลา้ นบาท) ,. . ,.ทมี า: คณะกรรมการประสานการดําเนินงานโครงการประกนั รายไดเ้ กษตรกร (สํานกั เลขาธกิ ารนายกรฐั มนตรี เอกสารมตคิ ณะรฐั มนตรีวนั ที มกราคม )ตารางที 5 ราคา และส่วนต่างราคาของผลผลิตทางการเกษตรตามโครงการประกนั รายได้ชนดิ สนิ คา้ ราคาประกนั ราคาอา้ งองิ สว่ นต่าง 1 ต.ค. 16 ก.พ. 1 ต.ค. 16 ก.พ.ขา้ วเปลอื ก (บาท/ตนั ) 314 401หอมมะลิ 15,300 14,986 14, 1,194 104 -หอมจงั หวดั 14,300 13,899 1 , 1,977 - 0.3 -0. 5เจา้ 5 % 10,000 8,806 , 6 1.6 - .ปทมุ ธานี 1 ,000 9,896 ,เหนียว 9,500 7,523 ,มนั สาํ ปะหลงั (บาท/กก.) 1.7 1.4 1. 5ขา้ วโพดเลยี งสตั ว์ (บาท/กก.) 7.1 5.5 .ทมี า: คณะกรรมการนโยบายขา้ วแห่งชาติ และสาํ นกั งานเศรษฐกจิ การเกษตรหมายเหตุ: กรณที สี ่วนต่างมคี า่ ตดิ ลบ หมายถงึ รฐั ไมต่ อ้ งจ่ายชดเชย 14

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตร สรปุ ผลการดาํ เนนิ งานโครงการประกนั รายไดเ้ กษตรกร รอบที ณ วนั ที 18 กุมภาพนั ธ์ • ขา้ วโพดเลยี งสตั ว์ ธ.ก.ส.ได้ทําสญั ญาประกนั รายได้ , ราย และเกษตรกรได้ขอใช้สทิ ธิ ชดเชยรายได้ จํานวน , ราย หรอื รอ้ ยละ . ของจํานวนเกษตรกรทที ําสญั ญา ซงึ จะ สนิ สดุ ระยะเวลาการใชส้ ทิ ธใิ นวนั ที กุมภาพนั ธ์ โดย ธ.ก.ส.ไดจ้ า่ ยเงนิ ชดเชยรายไดใ้ หก้ บั เกษตรกร เป็นเงนิ , . ลา้ นบาท • มนั สําปะหลงั ธ.ก.ส.ไดท้ าํ สญั ญาประกนั รายไดใ้ หก้ บั เกษตรกร , ราย และเกษตรกรได้ ขอใช้สิทธิรบั การชดเชยรายได้แล้ว จํานวน , ราย หรอื ร้อยละ . ของจํานวน เกษตรกรทที าํ สญั ญา ซงึ จะสนิ สุดระยะเวลาการใชส้ ทิ ธใิ นเดอื นพฤษภาคม ขณะนี ธ.ก.ส. ไดจ้ า่ ยเงนิ ชดเชยแลว้ จาํ นวน , . ลา้ นบาท • ขา้ ว ธ.ก.ส.ไดท้ าํ สญั ญาประกนั รายไดใ้ หก้ บั เกษตรกร 3,260,042 ราย และมเี กษตรกรมาขอใชส้ ทิ ธิ รบั การชดเชยรายไดแ้ ลว้ , , ราย หรอื รอ้ ยละ . ของจาํ นวนเกษตรกรทที าํ สญั ญา ซงึ จะสนิ สุดระยะเวลาการใชส้ ทิ ธใิ นวนั ที กุมภาพนั ธ์ ขณะนี ธ.ก.ส.ไดจ้ ่ายเงนิ ชดเชยแลว้ จาํ นวน , . ลา้ นบาท (สํานักเลขาธกิ ารนายกรฐั มนตรี เอกสารมตคิ ณะรฐั มนตรี วนั ที กุมภาพนั ธ์ ) โครงการประกนั รายได้เกษตรกร เป็นโครงการทมี หี ลกั การทดี ี ในด้านการช่วยเหลอื เกษตรกรโดยการแทรกแซงดงั กล่าวไมส่ ง่ ผลต่อการบดิ เบอื นกลไกตลาด นอกจากนนั ยงั เน้นใหผ้ ลประโยชน์ตกแก่เกษตรกร ลดการรวั ไหลของงบประมาณ ส่งเสรมิ เรอื งการปรบั ปรุงพนั ธุ์ รวมทงั สอดคล้องกับการดําเนินการช่วยเหลอื เกษตรกรของอารยะประเทศ อย่างไรกต็ าม โครงการดงั กล่าว กําลงั ประสบปญั หาหลกั คอื เรอื ง การจดั การทดี ี นอกจากนัน แรงจงู ใจของ \"ผู้เล่น\" ในตลาด เช่น ขา้ ว ส่งผลใหโ้ ครงการประกนั รายไดเ้ กษตรกรผปู้ ลกู ขา้ วอาจไมส่ มั ฤทธผิ ล รปู ที แสดงหลกั การโครงการประกนั รายได้ ในทนี ีจะใช้ ขา้ ว เป็นกรณตี วั อยา่ ง ในกรณีของขา้ วเปลอื กเจา้ ทรี ฐั บาลประกาศราคาประกนั ที 10,000 บาทต่อตนั หากผู้เล่นในกระบวนการนีอยภู่ ายใต้ขอ้ สมมตทิ วี ่า “ทุกคนแสวงหาผลประโยชน์ของตนเอง” โอกาสทโี ครงการนีจะประสบความสาํ เรจ็ \"แบบผลเลศิ \" จะอยทู่ ปี รมิ าณสง่ ออกตอ้ งอยใู่ นระดบั สงู ทที ําใหผ้ สู้ ่งออกแย่งซอื สนิ คา้เท่านัน ซงึ ในกรณีนีรฐั อาจจะไม่ต้องชดเชยใหก้ บั เกษตรกรเลยหากราคาอ้างองิ และราคาตลาดอย่สู ูงกว่าราคาประกัน โดยทีเกษตรกรได้รบั ราคามากกว่าราคาประกัน ตามราคาทขี ายได้ หรอื ประสบความสําเรจ็ \"แบบผลรอง\" คอื ราคาอ้างองิ ต้องเขา้ ใกลร้ าคาตลาดมากทสี ุดนนั เอง ในกรณีนี เกษตรกรไดร้ บั ราคาใกลเ้ คยี งกบั ราคาประกนั ทสี ุด แต่มขี อ้ ดี คอื ไม่มกี ารรวั ไหลของผลประโยชน์ หากไม่ใช่สองกรณนี ี ผลลพั ธอ์ าจไมเ่ ป็นทปี รารถนาของสงั คมแต่เป็นยอดปรารถนาของผเู้ ล่นบางกลุ่มบางพวกเท่านนั 15

ชอ่ งวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรนอกจากนนั ราคาอา้ งองิ ซงึ คํานวณจากค่าเฉลยี ต่างๆ ไมส่ ะทอ้ นกบั ความเป็นจรงิ โดยเฉพาะหากราคาขา้ วโดยรวมมที ศิ ทางลดลง (ราคาอ้างองิ จะสูงกว่าราคาตลาด) ดงั นัน โอกาสทเี กษตรกรจะได้รบั การประกนั รายไดท้ ี , บาทต่อตนั จงึ มนี ้อยลง และเป็นปญั หาทรี ฐั จะตอ้ งหาทางแกไ้ ข โดยเฉพาะอย่างยงิ การปรบั ราคาอ้างองิ ให้ใกล้เคยี งกบั ราคาตลาดมากทสี ุด อย่างไรก็ตามคณะกรรมการนโยบายขา้ วแห่งชาติได้มมี ติเห็นชอบให้ปรบั หลกั เกณฑ์และวธิ กี ารคํานวณเกณฑ์กลางอ้างอิงเพอื ให้สอดคล้องใกลเ้ คยี งกบั ราคาตลาด (สาํ นกั เลขาธกิ ารนายกรฐั มนตร,ี 18 พฤษภาคม 2553)ภาพที หลกั การโครงการประกนั รายได้ ราคาประกนั ตอ่ ตนั เช่น , บาท สาํ หรับข้าวเปลอื กเจ้า %เงินชดเชย ราคาตลาด ราคาอ้างองิ ผ้เู ลน่ หลกั คอื . เกษตรกร และเจ้าของทีดนิ . โรงสี และผ้สู ง่ ออก . รัฐ และนกั การเมืองทีมา: ประชา คุณธรรมดี ( )หมายเหต:ุ ราคาตลาด ราคาอา้ งองิ และเงนิ ชดเชย สามารถขนึ ลงไดแ้ ลว้ แต่ภาวะตลาด และการประกาศราคาอา้ งองิ ในแต่ละชว่ งเวลาทีกาํ หนด มาตรการรกั ษาเสถยี รภาพราคาขา้ วเปลอื ก ปี 2552/53 มตคิ ณะรฐั มนตรวี นั ที 20 ตุลาคม 2552 รบั ทราบและเหน็ ชอบในหลกั การกําหนดมาตรการรกั ษาเสถยี รภาพราคาขา้ วเปลอื ก ปี / ตามทกี ระทรวงพาณชิ ยเ์ สนอ ซงึ มาตรการดงั กล่าว ประกอบดว้ ย 4มาตรการ คือ โครงการเพิมสภาพคล่องให้ผู้ประกอบการค้าข้าว โดยคณะรัฐมนตรีอนุมตั ิให้กระทรวงการคลงั ช่วยเหลอื อตั ราดอกเบยี รอ้ ยละ 2 ใหก้ บั ผปู้ ระกอบการคา้ ขา้ วหรอื โรงสี โครงการจดัตลาดนัดขา้ วเปลอื ก ซงึ มอบหมายใหก้ รมการคา้ ภายใน รบั ไปดาํ เนินการช่วงเดอื นพฤศจกิ ายน 2552ถงึ เดอื นกุมภาพนั ธ์ 2553 โครงการแทรกแซงตลาดรบั ซอื ขา้ วเปลอื ก โดยให้ อคส. และ อ.ต.ก. แทรกแซงตลาดรบั ซอื ขา้ วเปลอื กจากเกษตรกรผ่านโรงสแี ละสถาบนั เกษตรกรทมี ศี กั ยภาพในการเกบ็ รกั ษาคุณภาพ 16

ชอ่ งวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรขา้ วเปลอื กและสแี ปรสภาพเป็นขา้ วสารเมอื จาํ เป็น ตามราคาอา้ งองิ ทกี ระทรวงพาณชิ ย์ จะประกาศทุกวนั ที 1 และวนั ที 16 ของทุกเดอื น เพอื ใหโ้ รงสที เี ขา้ ร่วมโครงการ เปิดรบั ซอื ขา้ วเปลอื กจากเกษตรกรในราคาเดยี วกัน โดยเงนิ ทจี ะรบั ซือประมาณการณ์ไว้ที 20,000 ล้านบาท ซงึ มอบหมายให้กระทรวงการคลงั เป็นผรู้ บั ผดิ ชอบหาแหล่งเงนิ และโครงการรบั ฝากขา้ วเปลอื กในยงุ้ ฉางเกษตรกรเพอืรอการจาํ หน่าย ปีการผลติ / โดยให้ ธ.ก.ส. ดําเนินการรบั ฝากขา้ วเปลอื กในยงุ้ ฉางเกษตรกรเพอืรอการจาํ หน่าย จาํ นวน ลา้ นตนั ขา้ วเปลอื ก ส่วนราคาที ธ.ก.ส. จะรบั ฝากขา้ วเปลอื กจากเกษตรกรให้หารอื กบั กระทรวงพาณิชยใ์ ห้สอดคล้องกบั เกณฑก์ ลางอ้างองิ (สํานักเลขาธกิ ารนายกรฐั มนตร,ี 20ตุลาคม 2552) โครงการทีเกียวข้องกบั การพฒั นาสถาบนั เกษตรกร การจดั ตงั สภาเกษตรกรแห่งชาติ ตามมาตรา 84(8) ของรฐั ธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ทกี ําหนดใหร้ ฐั ต้องดาํ เนินการตามแนวนโยบายดา้ นเศรษฐกจิ ดว้ ยการสง่ เสรมิ การรวมกลมุ่ ของเกษตรกรในรปู สภาเกษตรกรเพอื วางแผนการเกษตรและรกั ษาผลประโยชน์รว่ มกนั ของเกษตรกรนนั วนั ที 9 กนั ยายน 2552 สภาผูแ้ ทนราษฎร ไดพ้ จิ ารณารา่ งพ.ร.บ.สภาเกษตรกรแห่งชาติ พ.ศ. ... ทคี ณะรฐั มนตรเี ป็นผู้เสนอ รวมถงึ พจิ ารณาร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรกรแหง่ ชาติ พ.ศ. ... ทสี มาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรและประชาชนเป็นผเู้ สนอ อกี ฉบบั ไปพรอ้ มกนัโดยทสี าระสําคญั ของร่างพ.ร.บ.ดงั กล่าว กําหนดให้มกี ารจดั ตงั องคก์ รการเกษตรและสภาเกษตรกรแห่งชาติ เพอื จดั ทําแผนแม่บทพฒั นาการเกษตร โดยทปี ระชุมสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรลงมตริ บัหลกั การวาระที และตงั คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั จาํ นวน คน โดยใหเ้ วลาในการแปรญตั ตภิ ายในวนั และให้ใช้ร่างของรฐั บาลเป็นหลกั ในการพิจารณาโดยร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าว เน้นไปทีการรกั ษาประโยชน์ของเกษตรกร ส่งเสรมิ การรวมกลุ่ม เพอื สรา้ งรากฐานทมี นั คงและรองรบั การเปลยี นแปลงทงัภายในประเทศและเศรษฐกิจโลก อย่างไรก็ตาม โครงสร้างของสภาเกษตรกรแห่งชาติยงั คงเป็นทีถกเถยี งกนั ในประเดน็ เรอื งทมี าของสมาชกิ สภา โครงสรา้ งขององค์กร ความเป็นอสิ ระขององคก์ ร และอํานาจผูกพนั องค์กร วนั ที มนี าคม สภาผแู้ ทนราษฎรมมี ตเิ หน็ ชอบ และส่งใหท้ ปี ระชุมวุฒสิ ภาทปี ระชุมวุฒสิ ภามมี ตใิ ห้แก้ไขเพมิ เตมิ ร่างพระราชบญั ญตั แิ ละได้ส่งคนื สภาผู้แทนราษฎร เมอื วนั ทีพฤษภาคม 1010 อ่านเพมิ เตมิ ร่างพระราชบญั ญตั สิ ภาเกษตรกรแหง่ ชาติ พ.ศ. ... ทวี ุฒสิ ภาแกไ้ ขไดท้ ีhttp://www.senate.go.th/jeab/admin/files/prb/1687/68_1.pdf 17

ชอ่ งวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตร นโยบายด้านการเกษตรของรฐั พบว่า ประกอบด้วยโครงการระยะสนั และระยะยาว แม้ว่าโครงการระยะยาวจะยงั ไม่ส่งผลแต่คาดการณ์ได้ว่า โครงการดงั กล่าวจะส่งผลต่อการปรบั โครงสรา้ งเศรษฐกจิ การเกษตร โดยเฉพาะโครงการทเี กยี วขอ้ งกบั ปจั จยั การผลติ ทงั เรอื ง นํา และทดี นิ อย่างไรก็ตาม ขอ้ ดอ้ ยของการดาํ เนินนโยบายของรฐั จากอดตี ถงึ ปจั จุบนั คอื เรอื งการบรหิ ารจดั การใหเ้ ป็นไปตามเป้ าหมายของแนวนโยบายซึงภาครัฐจะต้องกํากับดูแลหน่วยงานและทุกภาคส่วนทีเกียวข้องให้ดําเนินการตามแนวทางทีได้ตังไว้ นอกจากนัน ในส่วนของสถาบนั ทางการเกษตรโดยเฉพาะสภาเกษตรกรแห่งชาติ จะต้องมีความเป็นอิสระ และเน้นการมีส่วนร่วมของเกษตรกร โดยภาครฐั อาจสนับสนุนเรอื งขอ้ มูลข่าวสารทงั ดา้ นการผลติ การตลาด และแนวโน้มราคา ความรเู้ ทคโนโลยสี มยั ใหม่และกฎระเบยี บต่างๆทเี กยี วขอ้ งแนวคิดการพฒั นาภาคเกษตรกรรม งานศกึ ษาของ ประชา คุณธรรมดี ( ) ไดน้ ําเสนอแนวคดิ การพฒั นาภาคเกษตรกรรมของไทยซงึ จะตอ้ งพจิ ารณาถงึ ความเชอื มโยงของสภาพเศรษฐกจิ และสงั คมของไทยและของโลกควบค่กู นั ไปและแนวทางการพฒั นาจะต้องไม่เป็นการพฒั นา \"เฉพาะหน้า\" หรอื การพฒั นาระยะสนั เพอื หวงั ผลทางการเมือง แต่จะต้องมีการวางแนวทางการพัฒนาอย่างยังยืนด้วย ซึงการพัฒนาการเกษตรควรประกอบดว้ ยการพฒั นาการผลติ การพฒั นาการตลาด และการพฒั นาสถาบนั ทางการเกษตร ซงึ พอสรุปไดด้ งั นี ข้อเสนอเกียวกบั การพฒั นาการผลิต ขอ้ เสนอสําคญั เกยี วกบั การพฒั นาการผลติ คอื เรอื งการจดั การนําและทดี นิ และเรอื งการวจิ ยัเพอื การพฒั นา โดยมวี ตั ถุประสงคท์ ชี ดั เจนว่า การจดั การดงั กล่าวเพอื ตอบสนองการผลติ สนิ คา้ เกษตรแบบยงั ยนื โดยเฉพาะประเดน็ เรอื ง • การเกษตรกบั สงิ แวดลอ้ มทที ุกภาคส่วนจะต้องเตรยี มพรอ้ มต่อการเปลยี นแปลงนี กล่าวคอื ทํา อย่างไรให้การผลติ ทางการเกษตรไม่ก่อผลเสยี ต่อสงิ แวดล้อม เช่น เรอื ง สารเคมตี กค้างและ ปนเปือนในดนิ นํา เป็นตน้ และส่งเสรมิ การผลติ สนิ คา้ เกษตรอนิ ทรยี ์ • ประเดน็ เรอื งการเปลยี นรูปการใช้ทดี นิ จะต้องมกี ารวางแนวทางเพอื รบั สถานการณ์ของภาวะ \"เมอื งขยาย\" (Urban Sprawl) รวมทงั การเปลยี นรูปการใชท้ ดี นิ จากเกษตรกรรม เป็นแหล่ง ท่องเทยี วหรอื แหล่งสนั ทนาการ เพราะการลงทุนโดยเฉพาะเรอื งพนื ทชี ลประทานนัน จะต้อง พจิ ารณาควบคู่ในเรอื งการสูญเสียพนื ทเี กษตรกรรมในเขตชลประทานให้กับภาคเมอื งด้วย 18

ช่องวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตร โดยเฉพาะในเขตภาคกลาง และจงั หวดั ใหญ่ๆในเขตภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ ภาครฐั ควรจะ เป็นตวั กลางในการใหท้ ุกภาคสว่ นวางแผนเพอื รบั มอื กบั ปญั หาทจี ะเกดิ ขนึ • ประเด็นเรอื งการเช่าทดี ินของต่างชาติและการประกาศเขตทดี ินเพอื เกษตรกรรม (Zoning) ปจั จบุ นั เรอื ง พ.ร.บ. การคมุ้ ครองพนื ทเี กษตรกรรม ยงั ไมม่ ผี ลบงั คบั ใช้ ซงึ ผเู้ ขยี นเหน็ ว่า เรอื งนี มคี วามจาํ เป็นอยา่ งยงิ ต่อการพฒั นาภาคเกษตรกรรมไทยอย่างยงั ยนื ดว้ ยเหตุทวี ่าชาวต่างชาติ มคี วามต้องการเช่าพืนทเี พือทําการเกษตรนัน ไม่ได้ต้องการเฉพาะพนื ที แต่ทรพั ยากรนํา โดยเฉพาะนําชลประทานในประเทศไทยทเี ป็น \"ของฟร\"ี สาํ หรบั ผใู้ ช้ เป็นทตี อ้ งการทแี ทจ้ รงิ ของ ประเทศทสี นับสนุนนโยบายความมนั คงทางอาหาร นอกจากนันการประกาศเขตทดี นิ เพือ เกษตรกรรมนนั จะส่งผลต่อการพฒั นาพนื ที ขจดั ปญั หาการเปลยี นรปู ทดี นิ และยงั สามารถช่วย ในเรอื งการพฒั นาการผลติ สนิ คา้ เกษตรทเี ป็นมติ รกบั สงิ แวดลอ้ มไดอ้ กี ดว้ ย • ประเดน็ เรอื งการวจิ ยั ภาครฐั ควรสนบั สนุนการวจิ ยั ทางการเกษตรทงั ในเรอื ง พนั ธุ์ เครอื งมอื ทาง การเกษตร และพฒั นาศนู ยข์ อ้ มลู วจิ ยั เพอื การเผยแพรส่ ่เู กษตรกรไดอ้ ยา่ งทวั ถงึ ข้อเสนอเกียวกบั การพฒั นาการตลาด นอกจากเรอื งการแทรกแซงราคาสนิ คา้ ตลาดทรี ฐั ควรพจิ ารณาการดาํ เนินการอยา่ งรอบคอบและเทา่ ทจี าํ เป็น ขอ้ เสนอทางดา้ นการพฒั นาการตลาดทสี ําคญั ทที ุกภาคส่วนควรมสี ่วนรว่ ม คอื การพฒั นาระบบโลจสิ ตกิ สส์ นิ ค้าเกษตร ทงั ในเรอื ง การเกบ็ เกยี ว การขนส่ง การพฒั นาห้องเยน็ และไซโลสนิ ค้าเป็นตน้ นอกจากนนั ทกุ ภาคส่วนควรใหค้ วามสาํ คญั เรอื งการเพมิ มลู ค่าผลผลติ ทางการเกษตร การขยายตลาดสนิ คา้ ฮาลาล ตลาดแอฟรกิ าและเปิดตลาดประเทศเกดิ ใหม่ การรกั ษามาตรฐานสนิ ค้าและความน่าเชอื ถอื ของสนิ คา้ เกษตรไทย รวมถงึ ความปลอดภยั ของสนิ คา้ การสนบั สนุนการเจรจาทางการคา้ และการรบั มอื การมาตรการทางการคา้ โดยเฉพาะการเปิดการคา้ เสรี เรืองมาตรฐานของสินค้าและความน่าเชือถือของสินค้าเกษตรไทยนัน เป็นหนึงในเรืองเศรษฐกจิ เชงิ สรา้ งสรรค์ (Creative Economy) ทที ุกภาคส่วนยงั ละเลยในความสําคญั ขอ้ มลู จากศูนย์เทคโนโลยสี ารสนเทศและการสือสาร สํานักงานปลัดกระทรวงพาณิชย์ โดยความร่วมมือจากกรมศุลกากร พบว่า ในปี (มกราคม-กนั ยายน) ประเทศไทยนําเขา้ ขา้ วขาว - % จากพม่า ,ตนั คดิ เป็นมูลค่าประมาณ ล้านบาทคดิ เป็นสดั ส่วนของขา้ วทมี กี ารนําเขา้ ประมาณ . % ซงึเป็นการเพมิ ขนึ อยา่ งมนี ยั ยะสาํ คญั จากปีก่อนหน้าทมี สี ดั ส่วนน้อยกว่า . % นอกจากนนั ไทยนําเขา้ ขา้ วจากกมั พูชาอกี ตนั แมว้ ่ามูลค่าของขา้ วนําเขา้ จะเป็นเพยี ง , บาท ซงึ สกล หาญสุทธวิ ารินทร์ ตงั ขอ้ สงั เกตจากการนําเขา้ ขา้ วจากประเทศเพอื นบา้ นว่า 19

ชอ่ งว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตร ขา้ วนําเขา้ แมเ้ สยี ภาษี แลว้ กย็ งั มรี าคาถกู กวา่ ขา้ วไทย จงึ มผี ไู้ มส่ จุ รติ นําขา้ วทนี ําเขา้ บางส่วนไป สวมสทิ ธจิ ํานํา ไดร้ าคาจาํ นําในราคาสูงกว่าต้นทุนนําเขา้ มาก บางส่วนก็นําไปปนกบั ขา้ วไทยที จะส่งออก เหตุทกี ล่าวไดว้ ่ามกี ารนําไปปนกบั ขา้ วไทยทจี ะส่งออก เนอื งจากในช่วงประมาณกลาง ปีที ผ่านมา มกี ารตรวจพบว่าขา้ วนึงทจี ะส่งออกไปต่างประเทศของผสู้ ่งออกบางรายมขี า้ วเมลด็ สนั มากปนอยู่เกินกําหนดอย่างทีไม่เคยปรากฏมาก่อน ข้าวดังกล่าวผิดมาตรฐานข้าวตาม มาตรฐานขา้ วไทย จงึ ส่งออกไม่ได้ ไดม้ กี ารสนั นิษฐานในเบอื งต้นว่าขา้ วเมลด็ สนั ดงั กล่าว ไมใ่ ช่ ข้าวไทย เพราะไทยเลิกปลูกข้าวพนั ธุ์เมล็ดสนั มานานแล้ว และน่าจะเป็นข้าวทนี ําเข้า จาก ประเทศเพอื นบ้าน ทมี ชี ายแดนตดิ กบั ไทยทางภาคตะวนั ออก ซงึ ก็มขี อ้ มลู ทไี ม่เป็นทเี ปิดเผย จากผู้อยู่ในวงการค้าข้าวยนื ยนั ว่าข้าวเมล็ดสนั นันเป็นข้าวนําเข้า (สกล หาญสุทธิวารนิ ทร์, ) ตงั แต่วนั ที มกราคม ประเทศไทยมพี นั ธกรณตี ้องเปิดตลาดใหน้ ําเขา้ สนิ คา้ ตาม ความตกลงเขตการคา้ เสรอี าเซยี น (Asian Free Trade Area--AFTA) อย่างเสรี ซงึ มสี นิ คา้ เกษตรจาํ นวนรายการ อนั รวมถงึ ขา้ วดว้ ย โดยมอี ตั ราภาษนี ําเขา้ % ยกเวน้ บางรายการทเี ป็นสนิ คา้ อ่อนไหว คอื มนัฝรงั เนอื มะพรา้ วแหง้ กาแฟ ทมี ภี าษี % จากการทตี อ้ งเปิดตลาดเสรี ในส่วนนีภาครฐั เอกชน และกลุ่มเกษตรกรจะต้องพจิ ารณาอย่างรอบคอบถงึ ผลกระทบทจี ะเกดิ ขนึ และสามารถพจิ ารณาใช้มาตรการปกป้องสนิ คา้ เกษตรของไทยได้ การทาํ การตลาดเชงิ รกุ และการดคู ่แู ขง่ กเ็ ป็นเรอื งทลี ะเลยไมไ่ ด้ โดยเฉพาะกรณี ขา้ ว JAZZMANของสหรฐั อเมรกิ า ทผี ู้พฒนาพนั ธุ์หวงั ใช้เป็นสนิ ค้าทที ําตลาดแข่งกบั ขา้ วไทย ในเรอื งนีขอ้ เสนอของสํานักงานส่งเสรมิ การคา้ ในต่างประเทศ ณ นครชคิ าโก มคี วามน่าสนใจ กล่าวคอื สาํ นกั งานฯ เสนอว่า\"ผสู้ ่งออกขา้ วหอมมะลไิ ทยควรตะหนกั ถงึ ผลกระทบต่อไปทจี ะเกดิ ขนึ ต่อการส่งออกขา้ วหอมมะลไิ ทยไปสหรฐั ฯ และเตรยี มกลยุทธป์ ้องกนั /ต่อสกู้ บั ขา้ ว JAZZMAN ของสหรฐั ฯเพอื รกั ษาตลาดขา้ วไทยในสหรฐั ฯ\" นอกจากนนั สาํ นกั งานฯยงั ไดเ้ สนอกลยทุ ธเ์ ชงิ รกุ คอื • การโฆษณาประชาสมั พนั ธใ์ หข้ อ้ มลู ผบู้ รโิ ภคทราบถงึ ขอ้ ดเี ด่นทงั ในดา้ นคุณภาพและความหอม รวมไปถงึ การใหค้ วามรเู้ กยี วกบั ขา้ วหอมมะลไิ ทยดว้ ย • การพจิ ารณาทําการคา้ แบบสากล (Internationalization) ดว้ ยการเขา้ ไปซอื กจิ การโรงสี หรอื กจิ การการจาํ หน่ายขา้ วในสหรฐั ฯ เพอื ประโยชน์การขยายตลาดในระยาว อกี ทงั ไดร้ บั รายชอื ลกู คา้ รวมถงึ ระบบการกระจายสนิ คา้ ซงึ ในช่วงนีเป็นโอกาสทดี ี เนืองจากเศรษฐกจิ สหรฐั ฯ อยู่ ในภาวะถดถอย และสามารถซอื ขายกจิ การได้ในราคาทไี ม่แพง (กรมส่งเสรมิ การส่งออก, )ข้อเสนอเกียวกบั การพฒั นาสถาบนั ทางการเกษตร 20

ชอ่ งว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตร สถาบนั ทางการเกษตรเป็นส่วนสําคญั ในการพฒั นาการเกษตรแบบยงั ยนื แมว้ ่าจะถูกมองขา้ มไปในอดตี โดยเรอื งสําคญั ทที ุกภาคส่วนควรพจิ ารณาดาํ เนินการ คอื เรอื ง สภาเกษตรกรแห่งชาติ และสถาบนั ประกนั ภยั พชื ผล การจดั ตงั สภาเกษตรกรแห่งชาตเิ ป็นเรอื งทจี ะต้องดาํ เนินการใหม้ คี วามอสิ ระขององค์กร และสามารถมสี ่วนในกําหนดนโยบายทเี ป็นประโยชน์ต่อภาคเกษตรมากทสี ุดปลอดการแทรกแซงจากฝา่ ยการเมอื ง ภาครฐั มสี ว่ นในการใหข้ อ้ มลู ขา่ วสาร งบประมาณสนบั สนุน โครงการประกนั รายไดข้ องเกษตรกรเป็นโครงการทสี ่งเสรมิ เสถยี รภาพราคาสนิ คา้ เกษตรซงึ ควรดําเนินการควบคู่กับการจดั ตังสถาบันประกันภัยพืชผลในลักษณะของระบบการประกันภัยโดยทีเกษตรกรจะตอ้ งรว่ มรบั ภาระ ซงึ สถาบนั ฯจะมสี ่วนชว่ ยใหเ้ กษตรกรมเี สถยี รภาพ \"ดา้ นรายได\"้ ซงึ เป็นสงิสาํ คญั มากกว่าดา้ นราคา ส่งเสรมิ ใหก้ ารพฒั นาการเกษตรแบบยงั ยนื มคี วามเป็นไปไดแ้ ละยงั เป็นการลดภาระงบประมาณในการชดเชยความเสยี หายทางการเกษตรอกี ดว้ ย ในงานศกึ ษาของ The World Bank ( 007) เรอื ง World Development Report ใชช้ อื ว่าAgriculture for Development ซงึ เนอื หาหลกั คอื การวเิ คราะหค์ วามสาํ คญั ของภาคเกษตรเพอื การพฒั นาประเทศ รายงานดงั กล่าวตอบคําถามหลกั ประการ คอื ภาคการเกษตรจะช่วยการพฒั นาประเทศอยา่ งไร เครอื งมอื ทมี ปี ระสทิ ธผิ ลในการสนบั สนุนภาคเกษตรในการพฒั นาประเทศ และจะทาํ อย่างไรให้เกดิ พนั ธกรณเี รอื งการเกษตรเพอื การพฒั นาเกดิ ขนึ ได้ รายงานฉบบั นีไดจ้ ดั กลุ่มประเทศเป็น ประเภทคอื กลุ่มประเทศเกษตรกรรม (Agriculture-based) กลุ่มประเทศทกี ําลงั เปลยี นแปลง (Transforming)และกลุ่มประเทศในเขตเมอื ง (Urbanized) ประเทศไทยไดถ้ ูกจดั อยใู่ นกลุ่มประเทศทกี ําลงั เปลยี นแปลงโดยมปี ญั หาเรอื ง ความเหลอื มลํา รายงานฉบบั นีสรุปว่า การขนึ ราคาสนิ ค้าเกษตรจะไม่ช่วยให้ความเหลอื มลาํ คลคี ลายมากขนึ เนืองจากคนจน (ทยี งั อย่มู ากในภาคการเกษตร) กเ็ ป็นผูซ้ อื หรอื การใหเ้ งนิอุดหนุน (Subsidies) กจ็ ะไม่ช่วยคลคี ลายปญั หาเท่าใดนัก แนวทางทคี วรทําคอื การลดความเหลอื มลําด้วยหลากหลายวธิ ปี ระกอบกัน เช่น การทําการเกษตรทมี มี ูลค่าสูง การกระจายกิจกรรมนอกภาคการเกษตรไปส่ชู นบท และใหค้ วามชว่ ยเหลอื หากจะมกี ารเคลอื นยา้ ยแรงงานออกจากภาคการเกษตร งานศกึ ษาของ Ray ( ) ได้กล่าวถงึ นโยบายภาคเกษตรในสหรฐั อเมรกิ า โดยกล่าวถงึ การเปลยี นแปลงภาคเกษตรตงั แต่ปี การดําเนินนโยบายราคาสนิ คา้ เกษตรแบบราคาตําอยา่ งยาวนานในประเทศสหรฐั อเมรกิ าโดยเน้นการผลติ เพอื การส่งออก ซงึ Ray ไดว้ พิ ากษ์ว่าเป็นการดาํ เนินนโยบายทผี ดิ พลาด อย่างไรกต็ าม งานศกึ ษานีได้กล่าวถงึ โครงสรา้ งของนโยบายการเกษตรทคี วรจะเป็น เช่นการเน้นนโยบายสนิ เชอื การปรบั แผนการเกษตรและพลงั งานเขา้ ดว้ ยกนั การส่งเสรมิ ความร่วมมอื กบั 21

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรนานาชาติ การจดั ใหน้ โยบายสนิ คา้ เกษตรเป็นส่วนหนึงของนโยบายดา้ นฟารม์ นอกจากนนั Ray ยงั ได้กล่าวว่า อาหารและสินค้าเกษตรมคี วามแตกต่างจากสินค้าอืนๆในหลายด้าน เช่น ผู้เสียภาษีเป็นผสู้ นับสนุนหลกั ของการขยายผลผลติ แต่ความต้องการอาหารกลบั ขยายน้อยเมอื เทยี บกบั รายได้ และความตอ้ งการสนิ คา้ เกษตรกเ็ ปลยี นแปลงน้อยเมอื เทยี บกบั ราคาสนิ คา้ เกษตร นอกจากนนั ผลผลติ ทางการเกษตรส่วนใหญ่ก็เปลยี นแปลงได้น้อยเมอื เทยี บกบั ราคา ขอ้ สรุปของ Ray ในงานชนิ นีว่าด้วยนโยบายการเกษตรแบบทางเลอื กทวี ่า การผลติ จาํ เป็นตอ้ งเน้นผลผลติ ส่วนเกนิ เนืองจากในอนาคตการผลติ สนิ ค้าเกษตรและอาหารมแี นวโน้มมากขนึ ในประเทศทสี ามารถผลติ ได้ และความต้องการสนิ ค้าเกษตรและอาหารนนั จะสงู ขนึ และผบู้ รโิ ภคยนิ ดจี ่ายมากขนึ นอกจากนนั พนื ทเี พาะปลกู โดยรวมจะลดลงในขณะทหี ลายประเทศจะมองสนิ คา้ เกษตรและอาหารในลกั ษณะการผลติ เพอื ตนเองมากขนึ เนืองจากนโยบายความมนั คงทางอาหาร และในดา้ นตลาดสง่ ออกจะมกี ารแขง่ ขนั กนั สงู ขนึช่องว่างทางนโยบายด้านการเกษตร งานศกึ ษานีวเิ คราะห์ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรจากลกั ษณะของภาคการเกษตรและสนิ ค้าเกษตร ประกอบกบั โครงสรา้ งของหน่วยงานทเี กยี วขอ้ งกบั ภาคเกษตร รวมทงั ปจั จยั แวดลอ้ มทีอาจจะเกิดขนึ ได้ในอนาคต เช่น แรงกดดนั ทางด้านทรพั ยากรธรรมชาติ และปญั หาสงิ แวดล้อม การวเิ คราะหช์ ่องว่างทางนโยบายนปี ระมวลจากขอ้ เทจ็ จรงิ ทเี กดิ ขนึ เทยี บกบั สงิ ทคี วรจะเป็น การเรยี นรแู้ ละการลดชอ่ งว่างทางนโยบายทางดา้ นการเกษตรจะส่งผลต่อการพฒั นาประเทศอยา่ งยงั ยนื สอดคลอ้ งกบัเป้าประสงคใ์ นแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที และคาํ แถลงนโยบายของรฐั บาลนายอภสิ ทิ ธิ เวชชาชวี ะช่องว่างทีหนึง: ความขดั แย้งเชิงโครงสร้าง การแบ่งแยกอํานาจการบรหิ ารโดยใหก้ ระทรวงเกษตรและสหกรณ์ดแู ลดา้ นการผลติ กระทรวงพาณิชยด์ ูแลดา้ นการตลาด และสถาบนั เกษตรกรมลี กั ษณะกระจดั กระจาย และทศิ ทางการดาํ เนินการตามแต่ละหน่วยงานกาํ หนดนนั เป็นช่องว่างทางนโยบายทสี ําคญั ทสี ุด ปญั หาหลกั ของความขดั แยง้ ทางโครงสร้างก่อให้เกิดการส่งสญั ญาณทีไม่สอดประสานกันไปสู่ภาคการผลติ ตัวอย่างทเี ห็นได้ชดั คือกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ประมาณการณ์ภยั แลง้ ไวต้ งั แต่ปลายปี และพยายามใหเ้ กษตรกรลดพนื ทเี พาะปลกู ขา้ วออกไป เพอื ลดความเสยี หายจากพชื ผลทางการเกษตร ในทางตรงกนั ขา้ ม ราคาขา้ วในทอ้ งตลาดในช่วงปลายปี ต่อตน้ ปี รวมทงั โครงการประกนั รายไดเ้ กษตรกร เป็นแรงจงู ใจอยา่ งดสี ําหรบั เกษตรกรใหร้ บั ความเสยี งในการตดั สนิ ใจผลติ ขา้ ว เป็นตน้ กระทรวงพาณิชยจ์ าํ เป็นตอ้ งทาํ งานประสานกบั กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ใหม้ ากยงิ ขนึ โดยเฉพาะเรอื งการส่งสญั ญาณทางดา้ นการ 22

ชอ่ งวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรลดหรอื เพมิ การผลติ เนืองจากกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ซงึ มคี วามเชยี วชาญในด้านการวเิ คราะห์ความเสยี งภยั ธรรมชาติ และการผลติ หากทํางานสอดประสานกนั กบั กระทรวงพาณิชยใ์ นดา้ นการตลาดไดก้ จ็ ะทาํ ใหก้ ารบรหิ ารดา้ นการเกษตรมปี ระสทิ ธภิ าพมากกวา่ ทเี ป็นอยู่ หากพจิ ารณาจากหน้าทใี นการดําเนินการ พบว่า กระทรวงพาณชิ ยม์ ภี ารกจิ ทขี ดั แยง้ กนั ในการดูแลเสถยี รภาพทางราคาของสนิ คา้ เกษตร กล่าวคอื ในภารกจิ ภายในประเทศนัน กระทรวงพาณิชยม์ ีหน้าทดี แู ลราคาสนิ คา้ เกษตรและรายไดเ้ กษตรกรแต่อกี ดา้ นหนึงกระทรวงพาณชิ ยก์ จ็ ะตอ้ งดแู ลผบู้ รโิ ภคภายใต้กรอบกฎหมายของกระทรวงพาณิชย์ ในกรณีนีเป็นไปได้ว่าเกษตรกรจะมแี นวโน้มเป็นผู้ได้รบัผลกระทบหลักจากช่องว่างทางนโยบายด้านนี เนืองจากเมือราคาสินค้าประเภทอาหารมีราคาดีกระทรวงพาณชิ ยก์ จ็ ะเขา้ ควบคุมราคาตามอํานาจหน้าที ทําใหเ้ กษตรกรทจี ะไดร้ บั รายไดเ้ พมิ สูงขนึ ตามกลไกตลาดกไ็ ม่สามารถเพมิ รายได้เท่าทคี วร ในทางตรงขา้ มหากราคาสนิ คา้ ประเภทอาหารตกตํา การช่วยเหลอื เกษตรกรมกั จะไม่รวดเรว็ เท่ากบั การแทรกแซงดา้ นราคาไม่ให้สูงเกนิ ไป ตวั อย่าง เช่น การควบคุมราคาเนอื หมู และสนิ คา้ ประเภทอาหารอนื ๆ หากพจิ ารณาจากตารางที ซงึ เป็นผลการวเิ คราะหส์ ภาพแวดลอ้ มและขดี สมรรถนะ กระทรวงพาณชิ ย์ (SWOT Analysis) จะพบว่า เรอื งการตลาดเกษตรนันไมไ่ ดถ้ ูกระบุในดา้ น จุดแขง็ (Strengths)ของกระทรวงพาณชิ ยเ์ ลย พบแต่เพยี งวา่ กระทรวงพาณชิ ยม์ อี าํ นาจหน้าทตี ามกฎหมายในการกํากบั ดแู ลสนิ คา้ เกษตรเท่านนั ในดา้ น จดุ อ่อน (Weaknesses) จะพบว่าปญั หาส่วนใหญ่ในกระทรวงพาณิชย์ คอืการขาดบุคลากรเชยี วชาญเฉพาะด้าน ยงิ ไปกว่านันยงั ไม่มหี น่วยงานทที ําหน้าทเี ป็นคลงั สมอง การวเิ คราะหว์ จิ ยั และการวางแผนเศรษฐกจิ การคา้ ในเชงิ ลกึ ทงั รายตลาดและรายสนิ คา้ (กระทรวงพาณิชย,์ ) หากพจิ ารณาเชงิ โครงสรา้ งในประเทศอนื พบว่า กรณีของประเทศสหรฐั อเมรกิ า11 และประเทศญีปุ่นนันหน่วยงานทดี ูแลด้านการเกษตรเป็นหน่วยงานเดียวกนั โดยไม่แบ่งแยกด้านการผลิต และการตลาด การจดั โครงสรา้ งดงั กล่าวทาํ ใหก้ ารบรหิ ารนโยบายมคี วามคล่องตวั มากยงิ ขนึ และทศิ ทางของ11 ในกรณขี องประเทศสหรฐั อเมรกิ านนั กระทรวงเกษตรจะดแู ลทงั ดา้ นการผลติ การตลาด การอนุรกั ษ์ทรพั ยากรธรรมชาติ หน่วยงานทีเกยี วขอ้ งกบั การพจิ ารณาสนิ เชอื และระบบประกนั ในขณะทกี ระทรวงพาณิชย์จะเน้นเรอื งการเจรจาการคา้ เป็นสําคญั ผู้สนใจสามารถศกึ ษาเพมิ เติมไดจ้ าก แผนผงั การบรหิ ารกระทรวงเกษตร ที http://usda.gov/documents/AgencyWorkflow.pdf และแผนผงั การบรหิ ารกระทรวงพาณชิ ยข์ องสหรฐั อเมรกิ า http://www.commerce.gov/sites/default/files/documents/migrated/Department%20Organization%20Chart.pdf 23

ชอ่ งวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรนโยบายกจ็ ะไม่มคี วามขดั แยง้ กนั นอกจากนัน ความขดั แย้งเชงิ โครงสรา้ งนันจะเป็นช่องว่างทางดา้ นนโยบายดา้ นการเกษตร ชอ่ งวา่ งทสี อง ความขดั แยง้ เชงิ นโยบาย ทจี ะกลา่ วต่อไปช่องว่างทีสอง: ความขดั แย้งเชิงนโยบาย การทหี น่วยงานมหี น้าทขี ดั กนั ตามโครงสร้าง ก่อให้เกดิ ความขดั แยง้ ทางด้านนโยบายเช่นกนัตัวอย่างในกรณีนี เช่น โครงการประกันรายได้เกษตรกร ทีเป็นนโยบายหลกั ของรฐั บาลเน้นการช่วยเหลือเกษตรกรโดยตรง ทวั ถึง และงบประมาณไม่รวั ไหล ตามหลักการของนโยบายนีนัน จะพยายามยกเลกิ การแทรกแซงราคาในตลาดสนิ ค้านําร่องทงั สามประเภท ในทางตรงข้าม กระทรวงพาณชิ ยย์ งั คงดาํ เนนิ การเสนอนโยบายใหค้ ณะรฐั มนตรอี นุมตั ใิ นเรอื งการแทรกแซงตลาดขา้ วเปลอื ก การตงั จดุ รบั ซอื การจาํ นําขา้ ว การผ่อนผนั ใหเ้ กษตรในภาคกลางปลูกขา้ วไม่ไวแสงคุณภาพตํา (ขา้ วตํากว่า วนั ) เพอื ให้อยู่ในระบบประกันรายได้ ทําให้การดําเนินนโยบายตามโครงการประกันรายได้ไม่สอดคล้องกนั 12 นอกจากนัน หลกั การสําคญั ของนโยบายประกนั รายได้ คอื การลดการรวั ไหลของงบประมาณ แต่มาตรการจูงใจโรงสีของกระทรวงพาณิชย์ตามทเี สนอในคณะกรรมการนโยบายขา้ วแห่งชาตกิ ็ดี หรอื ทผี ่านมตคิ ณะรฐั มนตรกี ็ดี เช่น มาตรการขา้ วใหม่แลกขา้ วเก่า การหกั ค่าเสอื มแบบขนั บนั ได ยงั คงเป็นนโยบายทอี าจก่อใหเ้ กดิ การรวั ไหลของงบประมาณโดยเฉพาะอย่างยงิ การมแี นวโน้มเออื ประโยชน์ให้กบั โรงสบี างรายในภาคกลาง การปรบั ปรุงพนั ธุก์ เ็ ป็นหลกั การทอี ยู่ในโครงการประกนัรายไดแ้ ต่การผ่อนผนั ให้เกษตรกรโดยเฉพาะภาคกลางนัน ทําลายหลกั การสําคญั แห่งนโยบายประกนัรายไดใ้ นเรอื งการปรบั ปรุงพนั ธุ์ และการไมเ่ ลอื กปฏบิ ตั ติ ่อเกษตรกร อย่างไรก็ตาม อาจตงั ขอ้ สงั เกตได้ว่า โรงสีในภาคกลางและเกษตรกรในภาคกลางเป็นฐานเสียงของพรรคการเมืองของรฐั มนตรเี จ้ากระทรวง ความขดั แยง้ เชงิ นโยบายทเี กดิ ขนึ ในภาคเกษตร ยงั มเี รอื งการลดผลกระทบจากภยั ธรรมชาติเช่น ภยั แล้ง และการระบาดของโรคและแมลง อย่างไรกต็ าม ความขดั แยง้ ทางด้านนโยบายนีเกดิ ขนึเนืองจากปญั หาทางเศรษฐศาสตรท์ วี ่าดว้ ย ความอนั ตรายทางศลี ธรรม (Moral Hazard) เพราะความตงั ใจของหน่วยงานทกี ํากบั ดูแลเกษตรกรต้องการให้การดําเนินการผลิตได้รบั การคุ้มครองจากภยัธรรมชาติ เช่น ภยั แล้ง และความเสยี หายจากโรคและแมลง แต่กลบั เป็นว่าทําให้เกษตรกรมปี ระกนัความเสยี งโดยไม่คํานึงถงึ มาตรการการลดความเสยี งจากภยั ต่างๆ เหล่านัน ตวั อย่างเช่น กรณี การ12 หากพจิ ารณาอกี มมุ หนงึ อาจเป็นเพราะความจาํ เป็นทนี โยบายการประกนั รายไดน้ นั ดาํ เนินการอย่างรวดเรว็ ทําใหเ้ กษตรกรปรบั เปลยี นการผลติ ไมท่ นั อย่างไรกต็ าม หากการประกนั รายไดร้ อบที ยงั คงผอ่ นผนั เรอื ง การใชพ้ นั ธคุ์ ณุ ภาพตําต่อไป กอ็ าจสรุปไดว้ ่า ช่องว่างทางนโยบายนเี กดิ ขนึ โดยตงั ใจ 24

ช่องวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรระบาดของเพลยี กระโดยสนี ําตาลในขา้ ว การระบาดของเพลยี แป้งในมนั สําปะหลงั ซงึ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์พยายามจดั โครงการเพอื จูงใจให้เกษตรกรตดั วงจรการระบาด แต่เกษตรกรก็เลอื กทจี ะดําเนินการผลติ ต่อ เพราะเห็นว่าถึงอย่างไรภาครฐั จะต้องให้ความช่วยเหลือ โดยไม่คํานึงถึงความเสยี หายทจี ะเกดิ ขนึช่องว่างทีสาม: การบริหารความเสียงของการผลิตและการตลาด เนืองจากการผลติ และการตลาดสนิ ค้าเกษตรมปี จั จยั ความเสยี งเขา้ มาเกียวข้องทงั เรอื ง ภยัธรรมชาติ และการระบาดของโรคและแมลง นโยบายของรฐั ในอนาคตจงึ ควร ส่งเสรมิ ใหม้ บี รหิ ารจดั การประกนั ภยั พชื ผลโดยเอกชน และเกษตรกรจะตอ้ งมสี ่วนรบั ภาระในเบยี ประกนั ภยั ดงั กลา่ ว 25

ชอ่ งวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรตารางที 6 การวเิ คราะหส์ ภาพแวดลอ้ มและขดี สมรรถนะ กระทรวงพาณชิ ย์ (SWOT Analysis)Strenghts (จดุ แขง็ ) Weaknesses (จดุ อ่อน)• มเี ครอื ขา่ ยองค์กรครอบคลุมทงั ในและต่างประเทศ ( จงั หวดั และ • บคุ ลากรขาดแรงจงู ใจเรอื งความกา้ วหน้าในสายงานประเทศ) อาชพี และค่าตอบแทน• มอี ํานาจหน้าที และความรบั ผดิ ชอบครอบคลุมทงั การกํากบั ดูแลและ • ขาดระบบการพํฒนาบุคลากรในแต่ละระดบั อย่างส่งเสรมิ การคา้ ซงึ เกยี วขอ้ งกบั ทงั เกษตรกร ผปู้ ระกอบการ และผบู้ รโิ ภค ต่อเนอื ง• มเี ครือข่ายและส่งเสริมความร่วมมอื กบั ภาคเอกชนในการเสรมิ สร้าง • กฎหมายและกฎระเบียบทางการค้าบางฉบบั ยังความเข้มแข็งกับภาคธุรกิจทังในส่วนกลางและภูมิภาค เช่น สภา ไม่ไดร้ บั การปรบั ปรุงใหส้ อดคลอ้ งรองรบั กบั สภาพหอการคา้ แห่งประเทศไทย/หอการคา้ ไทย สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศ เศรษฐกจิ การคา้ ทเี ปลยี นไปไทย สมาคมการคา้ ต่างๆ • บุคลากรทเี ชยี วชาญเฉพาะดา้ นยงั ไมม่ เี พยี งพอกบั• มรี ะบบฐานขอ้ มลู เศรษฐกิจการค้าทงั ในเชงิ กว้างและเชงิ ลกึ ตลอดจน สถานการณ์ปจั จุบัน เช่น ด้านกฎหมายการค้าระบบเทคโนโลยสี ารสนเทศทางการค้าทีทนั สมยั และมปี ระสิทธิภาพ ระหว่างประเทศ การเจรจาการคา้ ระหว่างประเทศภายใตศ้ ูนยป์ ฏบิ ตั กิ ารโสมสวลี (MOC Operation Room) ซงึ เป็นศูนย์ ระบบโลจิ-สติกส์ทางการค้า การตลาดระหว่างขอ้ มลู สนบั สนุนการบรหิ ารเชงิ นโยบาย และเชอื มโยงการตดิ ต่อสอื สาร ประเทศ เป็นตน้ภายในองคก์ รระหว่างผบู้ รหิ ารระดบั สูงกบั หน่วยงานในสงั กดั ทงั ในและ • ขาดหน่วยงานทที าํ หน้าทเี ป็นคลงั สมอง เพอื ทาํ งานต่างประเทศ ดา้ นวเิ คราะห์ วจิ ยั และวางแผนเศรษฐกจิ การคา้ ใน• มกี ารทาํ งานเชงิ รุกดา้ นการประชาสมั พนั ธ์และเผยแพร่ความรู้ทางดา้ น เชงิ ลกึ ทงั รายตลาดและรายสนิ คา้เศรษฐกจิ การคา้ แก่ผปู้ ระกอบการและประชาชนทวั ไป• ผูบ้ รหิ ารระดบั สูงให้ความสําคญั ต่อการพฒั นา ปรบั ปรุง ประสทิ ธภิ าพการบรหิ ารจดั การองคก์ ร และพฒั นาศกั ยภาพบคุ ลากร• บุคลากรไดร้ บั การอบรมใหม้ ที ศั นคตทิ ดี ใี นการทาํ งาน และมคี วามมุ่งมนัตงั ใจทาํ งานOpportunities (โอกาส) Threats (อปุ สรรค)• การดําเนินนโยบายการคลงั ขาดดุลและเร่งรดั การดําเนินโครงการของ • ปญั หาวกิ ฤตการเงนิ โลกทําให้เศรษฐกจิ โลกชะลอภาครฐั เพอื เรง่ ใหเ้ กดิ กจิ กรรมและการเบกิ จา่ ยเขา้ สรู่ ะบบเศรษฐกจิ ตวั ส่งผลต่อเศรษฐกจิ ไทยทงั ในภาคการส่งออก• มาตรการกระตุน้ เศรษฐกจิ ของภาครฐั เพอื สนบั สนุนการฟืนตวั ของการใช้ ภาคการผลติ และการจา้ งงานภาคการเงนิ และการ จ่ายการลงทนุ และเพมิ ขดี ความสามารถใหภ้ าคธุรกจิ ทอ่ งเทยี ว• ราคานํามนั และราคาวตั ถุดบิ ลดลง รวมถงึ อตั ราเงนิ เฟ้อปรบั ตวั ลดลง • การลงทุนของภาคเอกชนทงั ในประเทศและจาก• การขยายตัวทางเศรษฐกิจของตลาดส่งออกใหม่ เช่น ตลาดยุโรป ต่างประเทศชะลอตวั ลงเนืองจากวกิ ฤตเศรษฐกิจตะวนั ออก ตะวนั ออกกลางเอเชยี ฯลฯ ช่วยให้การส่งออกไทยลดการ โลกและความไมแ่ น่นอนทางการเมอื งในประเทศพงึ พาตลาดสง่ ออกหลกั เดมิ • ภาคครวั เรอื นขาดความเชอื มนั ในระบบเศรษฐกจิ ทาํ• การใช้พลังงานทดแทนจากพืชเศรษฐกิจ ได้แก่ ปาล์มนํามัน มัน ให้มกี ารใช้จ่ายน้อยลง และผู้ประกอบการ SMEsสําปะหลงั อ้อย สบู่ดํา ฯลฯ ช่วยลดต้นทุนการค้าและสร้างมูลค่าเพมิ บางส่วนไดร้ บั ผลกระทบจากภาวะเศรษฐกจิ ทซี บใหก้ บั สนิ คา้ ดงั กลา่ ว เซา• การเป็นศนู ยก์ ลางการผลติ /การคา้ ทสี าํ คญั แห่งหนงึ ของโลกในกลุ่มสนิ คา้ • การย้ายฐานการผลติ ไปยงั ประเทศเพอื นบ้านทมี ีทมี ศี กั ยภาพ เช่น ศนู ยก์ ลางการเจยี ระไนเพชร ศนู ยก์ ลางการผลติ สนิ คา้ ค่ า แ ร ง ง า น แ ล ะ วัต ถุ ดิบ ร า ค า ถู ก ร ว ม ถึง มีเกษตรแปรรปู และอาหารเป็นตน้ สภาพแวดลอ้ มและกฎหมายเออื ต่อการลงทนุ• การเรง่ รดั ใชป้ ระโยชน์จากกฎระเบยี บและสทิ ธปิ ระโยชน์ตามความตกลงเขตการคา้ เสรี (FTA) ต่างๆทไี ดล้ งนามไว้• การสรา้ งเครอื ข่ายการคา้ และการลงทุนไปยงั ประเทศทมี ศี กั ยภาพผ่านกรอบความร่วมมอื ทางเศรษฐกจิ ต่างๆ เช่น ACMECS IMT-GS GMSเป็นตน้• การขยายเสน้ ทางการคมนาคมและขนส่งในประเทศ และกบั เพอื นบา้ นภายใต้กรอบความร่วมมือต่างๆ ส่งผลให้การค้า การลงทุนระหว่างประเทศไทยและประเทศเพอื นบา้ นขยายตวั มากขนึทมี า: แผนปฏบิ ตั ริ าชการ 4 ปี กระทรวงพาณชิ ย์ พ.ศ. 2552-2555 (รฐั บาล นายอภสิ ทิ ธิ เวชชาชวี ะ) 26

ชอ่ งว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตร นอกจากนนั การบรหิ ารการตลาดทเี กดิ จากการดําเนินนโยบายในอดตี เช่น สตอ็ กขา้ วของรฐั ทีประเทศตอ้ งสูญเสยี งบประมาณในบรหิ ารจดั การจาํ นวนมากนนั รฐั บาลควรมกี ารบรหิ ารจดั การในทางทีเปิดเผยและเป็นประโยชน์กบั รฐั มากทสี ุด จากการประมาณการณ์ว่าสต็อกข้าวทรี ฐั บาลมอี ยู่จํานวนประมาณ 5-6 ลา้ นตนั เป็นแรงกดดนั ต่อราคาขา้ วเปลอื ก การระบายขา้ วในสตอ็ กช่วงราคาขา้ วขาลงจะยงิ ซาํ เตมิ ต่อราคาขา้ วเปลอื กทเี กษตรกรจะไดร้ บั ทางออกหนงึ ทรี ฐั อาจพจิ ารณา คอื การนําขา้ วในสตอ็ กมาทําข้าวบรรจุถุงแจกให้กับคนยากจนผ่านทางกระทรวงพัฒนาสังคมฯ และกระทรวงการคลังโดยเฉพาะหากมกี ารดาํ เนนิ การคกู่ บั เบยี ยงั ชพี เบยี คนสงู อายุ เป็นตน้ นอกจากจะเป็นการระบายขา้ วทีส่งผลต่อราคาตลาดในประเทศไม่มากนัก ยงั เป็นการลดภาระทางงบประมาณทีสามารถนําไปใช้ประโยชน์ในดา้ นอนื ๆอกี ดว้ ย นอกจากนนั การโรดโชวข์ ายขา้ วแบบรฐั ต่อรฐั ในราคาทเี หมาะสมตามแผนเดมิ กส็ มควรทจี ะดาํ เนนิ การอยา่ งเรง่ ด่วนช่องว่างทีสี: การพฒั นาภาคเกษตรเพือลดความเหลือมลาํ ปญั หาเรอื งความเหลอื มลําเป็นปญั หาทสี งั สมอยู่ในระบบเศรษฐกิจไทย ในภาคเกษตรด้วยลกั ษณะของการผลติ ในภาคเกษตร ลกั ษณะของสนิ คา้ เกษตร เป็นปจั จยั ทสี ่งเสรมิ ใหเ้ กดิ ความเหลอื มลาํทมี ากยงิ ขนึ การพฒั นาภาคเกษตรในอนาคตจงึ มคี วามจาํ เป็นตอ้ งมเี ป้าหมายในการลดความเหลอื มลําโดยอาจจะพจิ ารณาการพฒั นาภาคเกษตรแบบครบวงจรโดย มรี ะบบประกนั รายได้ ประกนั ภยั พชื ผล ขอ้สําคัญในด้านการพัฒนาภาคเกษตรเพือลดความเหลือมลํานัน จะต้องมีการส่งข้อมูลข่าวสาร ให้เกษตรกรรบั ทราบว่าระบบดงั กล่าวทํางานอยา่ งไร เพอื ลดปญั หาความไมเ่ ขา้ ใจของเกษตรกร ทอี าจก่อตวั เป็นปญั หาอนื ไดใ้ นอนาคตโดยเฉพาะการเป็นฐานทางการเมอื ง ตวั อยา่ งหนงึ คอื การทชี าวนาในภาคกลางรวมตวั กนั เรยี กรอ้ งต่อรฐั ให้ชดเชยการประกนั รายได้ให้ไดร้ าคาสูงกว่าตลาดเหมอื นกบั การจํานําข้าวในอดตี 13 เพอื ไม่ให้เกษตรกรมารวมตัวกันในช่วงทเี กิดความวุ่นวายทางการเมอื งในช่วงเดือนมนี าคม-พฤษภาคม ซงึ ปญั หาดงั กล่าวเกดิ ขนึ จากความไมส่ มบรู ณ์ในการสอื สารทางดา้ นนโยบายของรฐั13 ศาสตราจารยเ์ กยี รตคิ ณุ ดร. อมั มาร สยามวาลาใหข้ อ้ มลู เชงิ ลกึ วา่ ชาวนาทรี าํ รวยบางกลุ่มมพี ฤตกิ รรมที \"หากนิ \" กบั โครงการแทรกแซงราคาของรฐั โดยเฉพาะโครงการรบั จาํ นํา 27

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรช่องว่างทีห้า: การมีส่วนร่วมของผ้มู ีส่วนได้ส่วนเสียในการวางแผนและพฒั นาภาคเกษตรผ่านสถาบนั เกษตรกร และการปรบั ใช้นโยบายการบริหารบ้านเมืองทีดีและปรบั เปลียนได้ (AdaptiveGovernance) การพฒั นาสถาบนั เกษตรกรทงั เรอื งของ สภาเกษตรกรแห่งชาติ สถาบนั การเงนิ เพอื การเกษตรสถาบนั การบรหิ ารจดั การทรพั ยากร เช่น นํา ทดี นิ ชุมชนในรปู ของโฉนดชุมชน ฯลฯ เป็นปจั จยั สําคญั ทีจะสรา้ งความเชอื มโยงภาคการผลติ ภาคการตลาด และสถาบนั เขา้ ดว้ ยกนั นอกจากนนั การมสี ่วนรว่ มของผูม้ สี ่วนไดส้ ่วนเสยี ในการวางแผนและพฒั นาภาคเกษตร จะทําให้ลดผลกระทบของปญั หาทภี าคการเกษตรอาจจะก่อปญั หาต่อสงิ แวดลอ้ ม ซงึ กําลงั ก่อตวั ในอนาคต เช่น การเสอื มโทรมของแหล่งนําทีเกดิ จากการใช้สารเคมที างการเกษตร การเสอื มโทรมของดนิ และสภาพแวดล้อม รวมทงั มลพษิ ทางอากาศทเี กดิ จากการทาํ การเกษตรแบบไมค่ าํ นึงถงึ สภาวะแวดลอ้ ม เช่น การเผานา ไร่ เพอื ความสะดวกในการเตรยี มดนิ เป็นตน้ การปรับใช้นโยบายทีเรียกว่าการบริหารบ้านเมืองทีดีและปรับเปลียนได้ (AdaptiveGovernance)14 จะสามารถลดความรนุ แรงของปญั หาสงิ แวดลอ้ มและทรพั ยากรธรรมชาตไิ ด้ และนําไปสู่การพฒั นาทยี งั ยนืช่องว่างทีหก: การแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตรควรทาํ เท่าทีจาํ เป็น15 หากเป้าหมายของรฐั จะดําเนินนโยบายโดยใชโ้ ครงการประกนั รายไดเ้ กษตรกรเป็นหลกั และจะจดั ใหม้ โี ครงการทเี กยี วกบั การบรหิ ารความเสยี งประกอบนัน สมควรทจี ะลดการแทรกแซงตลาดสนิ คา้เกษตร โดยเฉพาะอย่างยงิ การแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรทจี ะก่อให้เกดิ ผลเฉพาะในระยะสนั แต่สูญเสยี งบประมาณมากกว่าประโยชน์ทพี งึ ไดร้ บั ตวั อย่างเช่น กรณกี ารแทรกแซงราคาขา้ วนนั เป็นการดาํ เนนิ การทพี ยายามจะฝืนตลาด เพราะนบั ตงั แต่ตน้ ปี 2553 ราคาขา้ วของไทยเมอื เทยี บกบั ค่แู ข่งสําคญัจะพบว่า ราคาขา้ วส่งออกของไทยจะสงู กวา่ คแู่ ขง่ ทงั สหรฐั อเมรกิ า และเวยี ดนาม (รปู ที ) กรณีดงั กล่าวจะสง่ ผลโดยตรงใหค้ าํ สงั ซอื จากต่างประเทศลดลง ดงั นนั ความสาํ เรจ็ แบบ \"ผลเลศิ \" ซงึ กล่าวก่อนหน้านีนันเป็นไปไม่ไดใ้ นช่วงนี ประกอบกบั ขอ้ มูลเรอื ง สตอ็ กขา้ วของรฐั ส่งผลใหม้ กี ารคาดการณ์ว่าจะต้องมี14 ผสู้ นใจในนโยบายดงั กลา่ วสามารถศกึ ษาเพมิ เตมิ ไดใ้ น Brunner et al. (2005) และ Gunderson and Light (2006) เป็นตน้15 นอกจากนนั งานศกึ ษาของ นิพนธ์และจติ รกร ( ) พบว่า ปจั จุบนั โรงสใี ชก้ าํ ลงั ผลติ ตํากว่าร้อยละ ซงึ เป็นผลพวงจากนโยบายแทรกแซงตลาดขา้ วซงึ มกั กระทําผ่านโรงสี นอกจากนัน ประชา คุณธรรมดี ( ) เสนอว่า กระทรวงพาณิชย์ควรจะระบายขา้ วแบบเปิดเผยและทยอยนําสตู่ ลาด เช่น การระบายขา้ วผา่ น เบยี ยงั ชพี หรอื เบยี ผสู้ ูงอายุ ซงึ จะไม่ทาํ ใหร้ าคาขา้ วในตลาดผนั ผวน อย่างไรกต็ ามผแู้ ทนกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ใหค้ วามเหน็ ว่า จะตอ้ งพจิ ารณาเรอื ง การปรบั คุณภาพขา้ วใหเ้ หมาะสมดว้ ย 28

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรการระบายข้าวออกมา ทําให้มกี ารชะลอคําสงั ซอื ข้าวไทย นอกจากนัน ผู้ซอื ข้าวไทยส่วนใหญ่มกี ารสํารองขา้ วไว้เพยี งพอในระยะเวลาหนึง หลงั จากทรี าคาขา้ วเรมิ ตําลงตงั แต่กลางปี 2551 ทศิ ทางของราคาขา้ วทขี า้ วไทยมรี าคาสงู กวา่ คแู ขง่ โดยเปรยี บเทยี บจะทาํ ใหน้ โยบายการแทรกแซงราคาไม่ก่อใหเ้ กดิประโยชน์มากนกั ทงั ยงั ก่อใหเ้ กดิ การรวั ไหลของงบประมาณทใี ชใ้ นการดําเนินการ นอกจากนันปญั หาส่วนหนึงของ โครงการประกนั รายได้ อย่ทู เี รอื ง การจดั การทดี ี ดงั นัน การแกป้ ญั หาหลกั จงึ จาํ เป็นตอ้ งตราและบงั คบั ใชก้ ฎหมาย โดยเฉพาะการกําหนดโทษของผทู้ หี าประโยชน์ทีไมค่ วรไดจ้ ากโครงการนี เช่น การสวมสทิ ธเิ กษตรกร นอกจากนัน รฐั จาํ เป็นต้องมนี โยบายเสรมิ ในการชะลอการขายขา้ วของเกษตรกร เช่น จดั หาและสนบั สนุนลานตากและยงุ้ ฉางชุมชนรวมทงั การปรบั ปรุงคุณภาพขา้ ว โดยสนับสนุนให้ชุมชนเป็นผู้พจิ ารณาความเหมาะสมโดยรฐั พจิ ารณางบประมาณและองค์ความรทู้ เี กยี วขอ้ งกบั การเกบ็ รกั ษา เป็นตน้ภาพที ราคาข้าวไทย เทียบกบั ค่แู ข่งสาํ คญั 29

ชอ่ งว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรเอกสารอ้างอิงกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ( ) นโยบายด้านการเกษตรของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์<http://www.oae.go.th/ewt_news.php?nid=3868>กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ( ) แผนการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ. -กระทรวงพาณชิ ย์ ( ) แผนการบรหิ ารราชการแผ่นดนิ พ.ศ. -กระทรวงพาณชิ ย์ ( ) รายงานประจาํ ปีกรมส่งเสรมิ การส่งออก กระทรวงพาณิชย์ \"'JAZZMAN' คู่แข่งกบั ขา้ วหอมมะลไิ ทย\" มนี าคม<http://www.depthai.go.th/DEP/DOC/ / .pdf>กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ \"อภิสิทธินําร่องโฉนดชุมชน 35 แห่ง\" 29 สิงหาคม 2552http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/property/property/20090829/73062/อ ภิ สิ ท ธินํารอ่ งโฉนดชุมชน-35-แห่ง.htmlฐานเศรษฐกจิ \"เงนิ ชดเชยสว่ นต่างราคากําลงั หมนุ ไปหา...ปลายตุลาฯนี\" ปีที 29 ฉบบั ที 2,471 วนั ที 18-21 ตุลาคม 2552ฐานเศรษฐกจิ ออนไลน์ \"พ.ร.บ.สภาเกษตรกรแห่งชาติ ช่วยพฒั นาความเขม้ แขง็ ใหเ้ กษตรกร\" 11 ก.ย.2552 <http://www.thannews.th.com/index.php?option=com_content&view=article&id= : - - - - - &catid= : - - - - - &Itemid= >นิพนธ์ พวั พงศกรและจติ รกร จารพุ งษ์ ( ) สว่ นแบง่ ผลประโยชน์ทเี กดิ จากโครงการจาํ นําขา้ วเปลอื กนาปี 2548/49ประชา คุณธรรมดี ( ) ทศิ ทางภาคเกษตรกรรมปี : ปรบั ตวั จากปจั จยั รุมเรา้ ..อนาคตขนึ อยกู่ บัการจดั การทดี ี ใน เอกสารประกอบการสมั มนาทศิ ทางเศรษฐกจิ ไทยปี \"เศรษฐกจิ ไทย อยู่อยา่ งไรในอนาคต\" วนั ที พฤศจกิ ายน ณ โรงแรม Imperial Queen's Parkประชา คุณธรรมดี ( ) นโยบายฐานราก: นโยบายแทรกแซงราคาขา้ ว เอกสารประกอบการแถลงขา่ วโครงการจบั ตานโยบายรฐั บาลครงั ที วนั ที มถิ ุนายนประยงค์ เนตยารกั ษ์ ( ) เศรษฐศาสตรก์ ารเกษตร สาํ นกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ กรงุ เทพฯภราดร ปรีดาศักดิ และปทั มาวดี ซูซูกิ ( ) ห้าทศวรรษของแผนพัฒนาการเกษตรและการเปลยี นแปลงในภาคเกษตรของไทย ใน ห้าทศวรรษภายใต้แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาตขิ องไทย : การสมั มนาทางวชิ าการประจาํ ปี 2545 ครงั ที 25 คณะเศรษฐศาสตร์ วนั ที12 มถิ ุนายน 2545 ณ หอประชมุ เลก็ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ศูนยเ์ ทคโนโลยสี ารสนเทศและการสอื สาร กระทรวงพาณิชย์ โครงสรา้ งสนิ คา้ ส่งออกทสี าํ คญั ของไทย<http://www2.ops3.moc.go.th/menucomth/>ศูนยว์ จิ ยั กสกิ รไทย \"การประกาศโซนนิง: จดุ เรมิ ต้นสําคญั ของการคุม้ ครองพนื ทเี กษตรกรรม\" ปีที 15ฉบบั ที 2624 วนั ที 4 กนั ยายน 2552 30

ช่องว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรศูนยว์ จิ ยั กสกิ รไทย \"ไก่แปรรปู ปี’52: ประเทศค่คู า้ ชะลอการนําเขา้ \" ปีที 15 ฉบบั ที 2453 วนั ที 13มนี าคม 2552ศนู ยว์ จิ ยั กสกิ รไทย \"ขา้ วครงึ หลงั ปี 2552 : ราคาส่งออกกําหนดทศิ ทางการคา้ ขา้ วไทยในตลาดโลก\" ปีที13 ฉบบั ที 2552 วนั ที 8 กรกฎาคม 2552ศูนยว์ จิ ยั กสกิ รไทย \"ชาวไร่ออ้ ยรายไดเ้ พมิ : หลงั แนวโน้มราคาออ้ ยขนั สุดทา้ ยพุ่ง\" ปีที 15 ฉบบั ที 2526วนั ที 5 มถิ ุนายน 2552ศูนยว์ จิ ยั กสกิ รไทย \"ตลาดส่งออกไก่แปรรปู ปี52: แนวโน้มดขี นึ กว่าทคี าดไวช้ ่วงต้นปี...อานิสงสต์ ลาดญปี นุ่ \" ปีที 15 ฉบบั ที 2623 วนั ที 4 กนั ยายน 2552ศูนยว์ จิ ยั กสกิ รไทย \"แนวโน้มราคาขา้ วปี 52: ยงั มหี ลากปจั จยั ทตี อ้ งพจิ ารณา\" ปีที 15 ฉบบั ที 2451วนั ที 10 มนี าคม 2552ศูนยว์ จิ ยั กสกิ รไทย \"ผลติ ภณั ฑม์ นั สําปะหลงั ครงึ หลงั ปี’52: จะกระเตอื งขนึ ...ถ้าราคาแข่งขนั กบัเวยี ดนามได\"้ ปีที 15 ฉบบั ที 2597 วนั ที 17 สงิ หาคม 2552ศนู ยว์ จิ ยั กสกิ รไทย \"มาตรการประกนั ราคาขา้ ว...ผลกระทบต่อตลาดขา้ ว\" ปีที 15 ฉบบั ที 2573 วนั ที 24กรกฎาคม 2552ศูนยว์ จิ ยั กสกิ รไทย \"ยางธรรมชาตคิ รงึ หลงั ปี 52: ความต้องการฟืนตวั ตามเศรษฐกจิ จนี ...แต่ยงั มหี ลากปจั จยั ตอ้ งตดิ ตาม\" ปีที 13 ฉบบั ที 2556 วนั ที 10 กรกฏาคม 2552ศูนยว์ จิ ยั กสกิ รไทย ราคานําตาลตลาดโลกพุ่งขนึ สูงสุดในรอบ 26 ปี: อานิสงสช์ าวไร่ออ้ ย ปีที 15 ฉบบั ที2611 วนั ที 27 ส.ค. 2552ศูนยว์ จิ ยั กสกิ รไทย อนิ เดยี งดส่งออกขา้ วขาว: อานิสงสต์ ลาดขา้ วช่วงไตรมาสสุดทา้ ยปี52 และต้นปี53 ปีที 15 ฉบบั ที 2628 วนั ที 10 กนั ยายน 2552ศูนยว์ จิ ยั ธ.ก.ส. \"พายุไต้ฝุ่น กสิ นา พลกิ วกิ ฤตให้เป็นโอกาสต่อสนิ ค้าเกษตรไทย\" ตุลาคม<http://www.pandintong.com/ViewContent.php?ContentID= >สกล หาญสุทธวิ ารนิ ทร์ กรงุ เทพธุรกจิ ออนไลน์ \"เตรยี มรบั มอื เปิดเสรกี ารนําเขา้ ขา้ วและสนิ คา้ เกษตร\"13 ตุ ล า ค ม <http://newsroom.bangkokbiznews.com/comment.php?id= &user=sakol>สํ า นั ก ง า น เ ล ข า ธิก า ร วุ ฒิส ภ า ร่ า ง พ ร ะ ร า ช บัญ ญัติส ภ า เ ก ษ ต ร ก ร แ ห่ ง ช า ติ พ . ศ . . . .<http://www.senate.go.th/jeab/admin/files/prb/1687/68_1.pdf>สาํ นักงานเศรษฐกจิ การเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ภาวะเศรษฐกจิ การเกษตร ครงึ แรกของปี2552 และแนวโน้มครงึ ปีหลงั <http://www.oae.go.th/download/article/article_ .pdf>สํานักงานเศรษฐกิจการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ราคาทเี กษตรกรขายได้รายเดือน<http://www.oae.go.th/oae_report/price/price_month.php> 31

ชอ่ งวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรสาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ ผลติ ภณั ฑม์ วลรวมในประเทศ ไตรมาส ที / สงิ หาคม <http://www.nesdb.go.th/Portals/ /eco_datas/ account/qgdp/data _ /detail_Thai.pdf>สํานักงานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คม แห่งชาติ (หลายฉบบั ) < http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=62>สํานักนโยบายและแผนพฒั นาการเกษตร สํานักงานเศรษฐกจิ การเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ แผนพฒั นาการเกษตรในช่วงแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ ฉบบั ที (พ.ศ. - ) <http://www.cpd.go.th/download/plan/plan_coop10_50-54.pdf>สํานักเลขาธิการนายกรฐั มนตรี \"พ.ร.บ.คุ้มครองพืนทีเกษตรกรรม ใกล้คลอด\" 3 กันยายน <http://media.thaigov.go.th/pageconfig/viewcontent/viewcontent .asp?pageid= & directory= &contents= >สํานักเลขาธิการนายกรฐั มนตรี \"สรุปข่าวการประชุมคณะรฐั มนตร-ี มติคณะรฐั มนตร\"ี หลายฉบับ <http://media.thaigov.go.th>Brunner et al. ( ) Adaptive Governance, Integrating Science, Policy and Decision Making. Columbia University Press.Gunderson, Lance; and Stephen S. Light ( ) \"Adaptive management and adaptive governance in the everglades ecosystem.\" Policy Science. Vol. : pp. - .Ray, Daryll (2004) Agricultural Policy for the Twenty-First Century and the Legacy of the Wallaces < http://www.agpolicy.org/pubs/RayLecture2004FromGretchen1st.pdf>The World Bank ( 007) World Development Report 2008 Agricultural for Development.USDA. \"Grain: World Markets and Trade\" Circular Series FG 10-09 October 2009. <http://www.fas.usda.gov/grain/circular/2009/10-09/grainfull10-09.pdf> 32

ชอ่ งว่างทางนโยบายดา้ นการเกษตรเชิงอรรถ1 อาจารยป์ ระจาํ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ ผเู้ ขยี นขอขอบพระคุณคณะเศรษฐศาสตร์มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ แผนงานสรา้ งเสรมิ การเรยี นรกู้ บั สถาบนั อดุ มศกึ ษาไทยเพอื การพฒั นานโยบายสาธารณะทดี ี(นสธ.) รองศาสตราจารย์ ดร.ปทั มาวดี ซซู กู ิ และรองศาสตราจารย์ ดร.ศภุ วจั น์ รุ่งสรุ ยิ ะวบิ ลู ย์ ทเี ชญิ ชวนให้ทาํ การศกึ ษางานวจิ ยั ชนิ นี ขอขอบพระคุณ ศาสตราจารยเ์ กยี รตคิ ุณ ดร.อมั มาร สยามวาลา จากสถาบนั วจิ ยั เพอื การพฒั นาประเทศไทย ทตี งั ใจเดนิ ทางมารว่ มงานและใหข้ อ้ คดิ เหน็ และขอ้ เสนอแนะในการปรบั ปรงุ งานชนิ นี ผเู้ ขยี นขอขอบพระคณุ ผเู้ ขา้ ร่วมสมั มนา \" ปีกบั การจบั ตานโยบายรฐั บาล\" ทงั ผแู้ ทนจากกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ผแู้ ทนจากกระทรวงพาณิชย์ รองศาสตรจารย์ ดร.สมศกั ดิ แตม้ บญุ เลศิ ชยั ทไี ดใ้ หข้ อ้ คดิ เหน็ ทเี ป็นประโยชน์และทาํ ใหง้ านวจิ ยัฉบบั นสี มบรู ณ์ยงิ ขนึ2 อย่างไรกต็ ามหากพจิ ารณาโดยภาพรวมในเชงิ ปรมิ าณ ภาคเกษตรดูเหมอื นจะเติบโตอย่างไม่มอี ุปสรรคมากนักเนอื งจากมอี ตั ราการเจรญิ เตบิ โตเฉลยี ประมาณ รอ้ ยละ ในชว่ งแผนฯ ถงึ แผนฯ ผสู้ นใจในประเดน็ นสี ามารถศกึ ษาเพมิ เตมิ ไดจ้ าก ภราดร ปรดี าศกั ดแิ ละปทั มาวดี ซซู กู ิ ( ) และ สาํ นกั นโยบายและแผนพฒั นาการเกษตร ( )3 ทงั นมี าจากการศกึ ษาเชงิ ประจกั ษท์ พี บว่า สนิ คา้ เกษตรและอาหารสว่ นใหญม่ คี า่ ความยดื หยนุ่ ต่อราคาและต่อรายได้ตาํ4 สามารถอา่ นเพมิ เตมิ ไดใ้ นแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที - และสรุปเนือหาเฉพาะดา้ นการเกษตรตามแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที - ในภราดร ปรดี าศกั ดิ และปทั มาวดี ซซู กู ิ ( ) และ สาํ นักนโยบายและแผนพฒั นาการเกษตร ( ) อย่างไรก็ตาม ศาสตราจารย์เกียรตคิ ุณ ดร อมั มาร สยามวาลา ใหข้ อ้ คิดเห็นว่า การศกึ ษานโยบายในอดตี ทแี ท้จรงิ ควรเป็นนโยบายทไี ดด้ ําเนินการในช่วงเวลานนั ๆ มากกว่าการวเิ คราะหจ์ ากแผนพฒั นาฯ เพราะแผนพฒั นาฯ บางครงั เป็นผลจากการดําเนินนโยบาย บางครงั เป็นเหตุแห่งนโยบาย และบางครังมีแผนแต่มิได้ดําเนินการตามแผน ดังนันแผนพฒั นาฯจึงมีบทบาทน้อยกว่าความเป็นจรงิ จากข้อจํากดั ทีกล่าวไว้ในย่อหน้าแรกของส่วนนี การศึกษานีจะวเิ คราะหน์ โยบายเกษตรจากอดตี สปู่ จั จุบนั อยา่ งหยาบเทา่ นนั คอื เน้นทผี ลทพี บหลงั แผนพฒั นาฯ ซงึ จะรวมผลของการดาํ เนนิ นโยบายในแต่ละช่วงเวลาไวแ้ ลว้5 โครงสร้างทกี ระทรวงเกษตรและสหกรณ์ดูแลเฉพาะด้านการผลิตนัน เกิดขนึ ในปี หลงั จากทมี กี ารแยกหน่วยงานจากกระทรวงเศรษฐการ ซงึ ในอดตี นนั จะเน้นเฉพาะด้านการผลติ เป็นสาํ คญั สาํ หรบั เรอื งหน่วยงานทดี ูแลสถาบนั เกษตรกรนนั ผเู้ ขยี นหมายรวมถงึ สถาบนั สนิ เชอื การเกษตร สถาบนั ประกนั ภยั พชื ผล วสิ าหกจิ ชุมชน และสภาเกษตรกร แมว้ า่ กรมสง่ เสรมิ การเกษตร และกรมสง่ เสรมิ สหกรณ์จะดแู ลการพฒั นาสถาบนั เฉพาะในดา้ นการเกษตร แต่ 33

ชอ่ งวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตรสถาบนั เกษตรกรทที ําหน้าทีในการสะท้อนความต้องการและปลอดจากการแทรกแซงจากฝ่ายการเมอื ง เช่น สภาเกษตรกร ยงั ไมส่ ามารถเกดิ ขนึ ได้6 สาํ หรบั ยุทธศาสตรแ์ ละแผนงานในการพฒั นาแต่ละดา้ นสามารถอ่านได้จากนโยบายดา้ นการเกษตรของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที http://oae.go.th/ewt_news.php?nid=7 หากจะทํากจิ กรรมอนื ทนี อกเหนือจากเกษตรกรรม จะต้องผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมการคุ้มครองพนื ทีเกษตรกรรมจงั หวดั กอ่ น8 อยา่ งไรกต็ าม รา่ ง พ.ร.บ. ดงั กล่าวจะถูกนําเขา้ พจิ ารณาในทปี ระชุมคณะกรรมการพฒั นากฎหมาย กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เพอื ปรบั แกไ้ ขในแง่ของขอ้ กฎหมาย พร้อมทงั ทําประชาพจิ ารณ์ และนําเสนอเขา้ ส่กู ารพจิ ารณาของคณะรฐั มนตรตี ่อไป9 ศนู ยว์ จิ ยั กสกิ รไทยไดพ้ ดู ถงึ ปญั หาของมาตรการรบั จาํ นําในสนิ คา้ ขา้ ววา่ “การดาํ เนินมาตรการจาํ นําขา้ วทผี ่านมาต้องเผชญิ กบั หลากหลายปญั หา เช่น การใชเ้ มด็ เงนิ งบประมาณสงู เกนิ จรงิ การเกบ็ ค่าใชจ้ ่ายโกดงั เกบ็ ขา้ ว ค่าสขี า้ วมากกว่าราคาปกตทิ วั ไป ตลอดจนการเวยี นเทยี นขา้ ว การสวมสทิ ธขิ า้ ว เป็นต้น นอกจากนนั ยงั ประสบปญั หาการบรหิ ารจดั การระบายขา้ ว ขายขา้ วทไี มโ่ ปร่งใส ทาํ ใหร้ ฐั บาลขาดทนุ สงู มาก (ศนู ยว์ จิ ยั กสกิ รไทย, 2552)”10 อ่านเพมิ เตมิ ร่างพระราชบญั ญตั สิ ภาเกษตรกรแหง่ ชาติ พ.ศ. ... ทวี ฒุ สิ ภาแกไ้ ขไดท้ ีhttp://www.senate.go.th/jeab/admin/files/prb/1687/68_1.pdf11 ในกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกานัน กระทรวงเกษตรจะดูแลทังด้านการผลิต การตลาด การอนุรักษ์ทรพั ยากรธรรมชาติ หน่วยงานทเี กยี วขอ้ งกบั การพจิ ารณาสนิ เชอื และระบบประกนั ในขณะทกี ระทรวงพาณิชยจ์ ะเน้นเรืองการเจรจาการค้าเป็นสําคญั ผู้สนใจสามารถศึกษาเพิมเติมได้จาก แผนผงั การบริหารกระทรวงเกษตร ทีhttp://usda.gov/documents/AgencyWorkflow.pdf และแผนผังการบริหารกระทรวงพาณิชย์ของสหรัฐอเมริกาhttp://www.commerce.gov/sites/default/files/documents/migrated/Department%20Organization%20Chart.pdf12 หากพจิ ารณาอกี มมุ หนงึ อาจเป็นเพราะความจาํ เป็นทนี โยบายการประกนั รายไดน้ นั ดาํ เนินการอยา่ งรวดเรว็ ทาํ ให้เกษตรกรปรบั เปลยี นการผลติ ไมท่ นั อย่างไรกต็ าม หากการประกนั รายไดร้ อบที ยงั คงผ่อนผนั เรอื ง การใชพ้ นั ธุ์คณุ ภาพตาํ ต่อไป กอ็ าจสรุปไดว้ า่ ช่องวา่ งทางนโยบายนเี กดิ ขนึ โดยตงั ใจ13 ศาสตราจารยเ์ กยี รตคิ ณุ ดร. อมั มาร สยามวาลาใหข้ อ้ มลู เชงิ ลกึ วา่ ชาวนาทรี าํ รวยบางกล่มุ มพี ฤตกิ รรมที \"หากนิ \"กบั โครงการแทรกแซงราคาของรฐั โดยเฉพาะโครงการรบั จาํ นํา14 ผสู้ นใจในนโยบายดงั กล่าวสามารถศกึ ษาเพมิ เตมิ ไดใ้ น Brunner et al. (2005) และ Gunderson and Light (2006)เป็นตน้ 34

ช่องวา่ งทางนโยบายดา้ นการเกษตร15 นอกจากนนั งานศกึ ษาของ นิพนธแ์ ละจติ รกร ( ) พบวา่ ปจั จบุ นั โรงสใี ชก้ าํ ลงั ผลติ ตาํ กวา่ รอ้ ยละ ซงึ เป็นผลพวงจากนโยบายแทรกแซงตลาดขา้ วซงึ มกั กระทาํ ผ่านโรงสี นอกจากนนั ประชา คณุ ธรรมดี ( ) เสนอวา่ กระทรวงพาณิชยค์ วรจะระบายขา้ วแบบเปิดเผยและทยอยนําสตู่ ลาด เชน่ การระบายขา้ วผ่าน เบยี ยงั ชพี หรอื เบยี ผสู้ งู อายุ ซงึ จะไมท่ าํ ใหร้ าคาขา้ วในตลาดผนั ผวน อยา่ งไรกต็ าม ผแู้ ทนกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ใหค้ วามเหน็ วา่ จะตอ้ งพจิ ารณาเรอื ง การปรบั คุณภาพขา้ วใหเ้ หมาะสมดว้ ย 35

บทคดั ยอ่ช่องว่างของนโยบายด้านการคลงัศ.ดร.ดเิ รก ปทั มสริ วิ ฒั น์ บทความนวี เิ คราะหช์ ่องวา่ งนโยบายของภาครฐั ดา้ นการคลงั โดยเน้นปญั หาความเหลอื มลาํ ของการกระจายรายไดแ้ ละทรพั ยส์ นิ ผเู้ ขยี นใชแ้ นวคดิ เศรษฐศาสตรก์ ารเมอื ง เศรษฐศาสตรส์ ถาบนั และเชงิ ววิ ฒั นาการประกอบในการทาํ ความเขา้ ใจนโยบายการคลงั โดยเน้นการมองตามสภาพเป็นจรงิ (positive analysis) โดยทตี ระหนกั วา่ การทาํ งานของภาครฐั ไมใ่ ช่สภาพอุดมคติ มขี อ้ บกพรอ่ ง รบั อทิ ธพิ ลจากพลงั ล๊อบบจี ากกล่มุ ต่างๆ ความลา่ ชา้ การชนี ําโดยชนชนัผนู้ ํา แต่สถานการณ์การเมอื งไทยกาํ ลงั เปลยี นแปลง ประชาชนระดบั กลางและล่างตอ้ งการพนื ทที างการเมอื งเช่นเดยี วกนั และไดเ้ ป็นสว่ นหนงึ ของความขดั แยง้ ในสงั คมปจั จุบนั การทบทวนหลกั ฐานขอ้ มลู เชงิ ประจกั ษ์ยนื ยนั มีความเหลอื มลาํ ของรายไดแ้ ละทรพั ยส์ นิ ในอตั ราสงู ความเหลอื มลาํ ของโอกาสการศกึ ษาของเยาวชนในครวั เรอื นยากจนความยากจนในมติ ทิ อี ย่อู าศยั พรอ้ มกนั นเี สนอมาตรการการคลงั แนวใหม่ อนั ประกอบดว้ ยประการแรก การเพมิ ภาษีทรพั ยส์ นิ ภาษมี รดก และภาษสี งิ แวดลอ้ มเพอื รฐั บาลและองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ มรี ายไดเ้ พมิ ขนึ การเพมิ ภาษี 1-2% ของ GDP มคี วามเป็นไปได้ ประการทีสอง การปรบั ปรุงดา้ นรายจา่ ยรฐั บาลและ อปท. ตามแนวทางเพมิ พลงั คนจน เช่น จดั สวสั ดกิ าร และขยายระบบประกนั สงั คมใหค้ รอบคลมุ ผใู้ ชแ้ รงงานทไี มเ่ ป็นทางการ โดยเสนอเป็นสว่ นหนงึในการปฏริ ปู ประเทศไทย พรอ้ มกบั สนบั สนุนใหม้ กี ารวจิ ยั นโยบายสาธารณะอย่างจรงิ จงั เพอื ขยายพรมแดนความรวู้ ่าเศรษฐศาสตรก์ ารคลงั และประเดน็ การถ่ายโอนรายไดจ้ ากคนรวยชว่ ยคนจน การศกึ ษาใชห้ ลกั ฐานเชงิ ประจกั ษแ์ ละคาดการณ์อนาคต (การสาํ รวจครวั เรอื นและวธิ ซี มิ เู ลชนั ) ชว่ ยใหเ้ ขา้ ใจวา่ ใครไดใ้ ครเสยี ภาระภาษเี พมิ ขนึ เทา่ ใด ใครจะไดร้ บั ผลประโยชน์ เป็นขอ้ มลู ประกอบในเวทปี ฏริ ปู ประเทศไทย

ช่องว่างของนโยบายด้านการคลังดิเรก ปัทมสิริวฒั น์1สถาบนั บณั ฑิตพฒั นบริหารศาสตร์(๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓)1 ศาสตราจารย์ คณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบนั บณั ฑิตพฒั นบริหารศาสตร์ ผ้เู ขียนยินดีรับฟังข้อคิดเห็นและคําวิจารณ์โปรดสง่ ความเห็นของทา่ นมายงั [email protected] 1

บทนําตามหลกั อุดมคติ รัฐบาลและระบบราชการมีอํานาจและหน้าทีการบริหาร ผลกั ด้นนโยบายสาธารณะเพือประโยชน์สุขของประชาชน ทังนีภาครัฐมีเครืองมือทางการคลงั ทีสําคญั ได้แก่ การจัดสรรงบประมาณแผ่นดิน การจดั เก็บภาษี นอกจากนีรัฐบาลและระบบราชการมีบทบาทสําคญั ในการกําหนดยทุ ธศาสตร์การพฒั นาของประเทศ กําหนดกตกิ าและการกํากบั ดแู ลสาขาเศรษฐกิจตา่ งๆ แต่ในความเป็ นจริงการทํางานของภาครัฐและระบบราชการอาจจะมีข้อบกพร่อง ความยอ่ หย่อน หรือความด้อยประสิทธิภาพ ด้วยสาเหตุหลายประการทําให้การจดั สรรงบประมาณของรัฐบาลไม่ได้สนองตอบปัญหาของประชาชน แตก่ ลบั ถูกใช้เพือสนองเป้ าหมายทางการเมืองหรือการจดั สรรงบประมาณเอืออาทรเฉพาะกล่มุ เพราะวา่ การทํางานของรัฐบาลและระบบราชการนนั ไม่ได้อยู่ในสญุ ญากาศ แต่ภายใต้สภาวะแวดล้อมของสังคม พลงั ล้อบบีจากกลุ่มพลังหรือภาคส่วนต่างๆ เช่น กลุ่มพลังธุรกิจเรียกร้ องให้รัฐยกเว้นหรือลดหย่อนภาษี หรือผลักดันโครงการลงทุนขนาดใหญ่เพือสนับสนุนการเติบโตของสาขาใดสาขาหนึงหรือพืนทีเฉพาะ กลุ่มเกษตรกรเรียกร้องการประกนั รายได้หรือประกนั ราคา กลมุ่ ผ้ใู ช้พลงั งานเรียกร้องให้ปรับลดภาษีสรรพสามิต ฯลฯ บทความนีเสนอบทวิพากษ์นโยบายการคลงั ในประเทศไทย โดยให้ความสําคญั ในประเดน็ “ช่องวา่ งของนโยบาย” (policy gap) ทงั นีจําเป็ นต้องทบทวนคําวา่ ชอ่ งวา่ งของนโยบาย โดยพิจารณาเศรษฐกิจไทยมีปัญหาโครงสร้าง (structural problems) สําคญั อย่างไร และภาครัฐมีความสามารถทีจะขบั เคลือนนโยบายสาธารณะใหม่เพือแก้ปัญหาโครงสร้างได้เพียงใด อภิปรายถึง“เมนนู โยบาย”หรือเครืองมือการคลงั ทีอาจจะนํามาใช้ รวมทังภาระทางการคลังของภาครัฐ (รัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิน) ปัญหาเชิงโครงสร้างเศรษฐกิจไทยอนั เป็ นจดุ สนใจของบทความนีเกียวข้องกบั ความเหลือมลําทางเศรษฐกิจ พร้อมกับเสนอแนะมาตรการการคลงั ทีจะลดชอ่ งวา่ งและความเหลือมลําระหว่างคนรวยคนจน เพิมระบบค้มุ ครองทางสงั คมให้กบั ผ้ใู ช้แรงงานไม่เป็ นทางการทียงั ขาดหลกั ประกันทางสงั คม มาตรการลดความเหลือมลําในมิติอืนๆ เช่น โอกาสการศกึ ษาระดบั อดุ มศกึ ษาของเยาวชนในครัวเรือนยากจน ความยากจนในมิติทีอย่อู าศยั(ไมม่ ีบ้านของตนเองหรือสภาพบ้าน) ความไมเ่ ป็นธรรมทางด้านสขุ ภาพ ฯลฯ แนวทางการวิเคราะห์ ผ้เู ขียนใช้แนวความคิดเศรษฐศาสตร์การเมือง เศรษฐศาสตร์สถาบนั ใหม่ควบค่กู บั การวิเคราะห์เชิงวิวฒั นาการ โดยสนั นิษฐานว่า “บริบทของสงั คมและการเมืองไทย” อย่ใู นช่วงเปลียนผ่าน จากเดิมทีนโยบายสาธารณะกําหนดโดยชนชนั ผ้นู ํา (elite model of public policy) เป็ นการเมืองรูปแบบใหมท่ ีซบั ซ้อนกวา่ เพิม (hybrid model) ภายใต้แรงผลกั ดนั ของ ก) กล่มุ ผลประโยชน์ ซงึ มีหลายฝ่ าย ในอดีต--ฝ่ ายธุรกิจมีอิทธิพลสูงในการโน้มน้าวให้หน่วยงานมหภาคผลกั ดนั นโยบายสาธารณะเพือสนบั สนนุ ความก้าวหน้าและความทนั สมยั เชน่ การพฒั นาอตุ สาหกรรม นอกจากนีรัฐบาลไทยได้รับพลงัสนบั สนนุ จากผ้ลู งทนุ ตา่ งชาตหิ รือองค์กรระหว่างประเทศตามกระแสโลกาภิวตั น์ ข) แตก่ ล่มุ พลงั ในยคุ ใหม่นนั หลากหลายกวา่ ในอดีต เราได้ประจกั ษ์ถงึ กลมุ่ พลงั รากหญ้า (นปช. และคนเสือแดง) และพลงั ของท้องถิน 2

(สมาคม อบต. เทศบาลและ อบจ.) ต้องยอมรับว่าคนทีไม่ใช่ผู้นําก็ต้องการพืนทีการขับเคลือนนโยบายสาธารณะเช่นเดียวกนั ชนชนั ผ้นู ํา ค) การเมืองแบบใหม่และกติกาของรัฐธรรมนญู ฯ ทีจะต้องอิงฐานเสียงของประชาชน ตา่ งจากในอดีตทีเป็นการเมืองกงึ ประชาธิปไตย (ภายใต้เผดจ็ การทหารหรือชนชนั ผ้นู ํา) บทความนีตงั ข้อสันนิษฐานว่า หนึง นโยบายสาธารณะในยุคใหม่มีแนวโน้มทีจะตอบสนองต่อปัญหาความเหลือมลํา อนั เป็ นข้อเรียกร้องของคนจนหรือคนชนั กลางระดบั ล่างมากขึน ข้อเสนอให้“ปฏิรูปประเทศไทย” มีเนือหาสว่ นสําคญั เกียวกบั ความเหลือมลํา ข้อเสนอการถ่ายโอนรายได้จากคนรวยช่วยคนจนในหลายรูปแบบ เช่น การจดั เก็บภาษีทางตรงและมีลกั ษณะก้าวหน้า ข้อเสนอการปรับปรุงจดั สรรรายจ่ายของรัฐบาลในแนวทาง “เพิมพลงั ” ให้แก่คนจนหรือคนชนั กลางระดบั ลา่ ง หรือการผลกั ดนั นโยบายสวสั ดกิ ารให้ผู้ใช้แรงงานนอกระบบ ได้รับหลักประกันสังคมเช่นเดียวกับกลุ่มข้าราชการและแรงงานในระบบประกนั สงั คม สอง ความรวดเร็วหรืออตั ราการเปลียนแปลงของการปฏิรูปประเทศไทย ขึนอยกู่ บั ใครเป็ นรัฐบาล? เพราะว่ารัฐบาลเป็ นตวั ละครสําคญั ในการออกแบบนโยบายและผลกั ดนั นโยบายสาธารณะ และตระหนักว่าจุดยืนของแต่ละรัฐบาลแตกต่างกัน พรรคการเมืองได้รับการสนับสนุนจากภาคธุรกิจคอ่ นข้างมาก ย่อมจะตีคณุ ค่าของนโยบายสนบั สนนุ อตุ สาหกรรม การสง่ ออก และการสร้าง GDP มากกว่าเป้ าหมายทางสงั คมหรือสิงแวดล้อม สว่ นพรรคการเมืองทีสองทีมีฐานเสียงของคนชนั ล่างจะผลกั ดนั นโยบายสาธารณะอีกรูปแบบหนงึ เช่นการเก็บภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก และการผลกั ดนั สวสั ดกิ ารสงั คมขนั พืนฐานอย่างไรก็ตาม เชือว่ามีจดุ ร่วมกนั กล่าวคือความตระหนกั ว่า ความเหลือมลําเป็ นส่วนหนึงของปัญหาความขดั แย้ง และดงั นนั มีความพยายามทีจะผลกั ดนั นโยบายลดความไมเ่ ทา่ เทียม เพิมมิติความเป็ นธรรมของการกระจายรายได้ เพียงแต่ “ความเร็ว” ของการผลกั ดนั นา่ จะแตกตา่ งกนั ระหวา่ งรัฐบาล ข้อเสนอ“ทางเลือกของนโยบายการคลงั ” แบบใหม่ (fiscal policy options) เพือลดความเหลือมลําในทีนีประกอบด้วยสองแนวทาง (ซึงสามารถใช้ร่วมกันได้) แนวทางแรกคือ การจดั เก็บภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก และภาษีสิงแวดลอ้ ม เป็นเครืองมือใหมเ่ พือหารายได้เข้ารัฐ และถ่ายโอนรายได้จากครัวเรือนรวยนํามาช่วยคนจน แนวทางทีสองคือมาตรการด้านรายจ่ายในแนวทางเพิมพลงั คนจน ซึงอาจจะดําเนินการได้ในหลายรูปแบบ เช่น มาตรการเพิมรายได้ให้คนจนในลกั ษณะ targeting for the poor ซึงเป็ นมาตรการแบบตรงไปตรงมา หรือมาตรการจดั สวสั ดกิ ารพืนฐานให้กล่มุ ทียงั ไม่มี (the have not) พร้อมกบั นีผ้เู ขียนใช้หลกั ฐานข้อมลู เชิงประจกั ษ์ (ผลสํารวจภาวะเศรษฐกิจของครัวเรือนทีดําเนินการโดยสํานกั งานสถิติแหง่ ชาต)ิในการคํานวณหรือประมาณการขนั ต้น (ซิมเู ลชนั นโยบาย) เพือคํานวณรายได้การคลงั ทีเพิมขนึ และภาระทางการคลงั ใหม่ รวมทงั การประเมินภาระภาษี (tax incidence) ตอ่ ครัวเรือน (10 กลมุ่ ตงั แตจ่ นทีสดุ ถึงรวยทีสดุ ) ภาษีประเภทใหม่ทีจะเกิดขนึ (ตามข้อสมมตนิ ี –แตว่ ่าความเป็ นจริงยงั ไม่เกิดขึน) คาดว่าจะเพิมขีดความสามารถการจดั เก็บภาษีของรัฐไทย (จากร้อยละ 17-18 เป็ นร้อยละ 20 ของ GDP โดยประมาณ) โดยทีสันนิษฐานว่า บางส่วนเป็ นรายได้ของท้องถิน (ภาษีทรัพย์สิน) หรือบางประเภทเป็ นภาษีแบ่ง (ภาษี 3