1 ปีกับการจับตานโยบายรัฐบาล

อย่างไรก็ตามนโยบายการอุดหนนุ ทางการศกึ ษาในระดบั อดุ มศึกษาก็มีข้อถกเถียงว่าในเมือการอุดมศึกษาให้ประโยชน์ภายนอกหรือประโยชน์ตอ่ สงั คม (positive externalities หรือsocial benefit) และการลงทนุ เพือจดั การศกึ ษาในระดบั อดุ มศกึ ษาต้องใช้ต้นทนุ ทีสงู ดงั นนั รัฐควรรับเป็ นภาระในการอดุ หนนุ และจดั สรรงบประมาณเพือการอดุ มศึกษา ซึงก็มีประเด็นตอ่ เนืองว่าการอดุ หนนุ นนั จะเป็ นอตั ราส่วนเทา่ ไรและใช้สิงใดเป็ นเกณฑ์การตดั สิน ในการให้การสนบั สนนุ นียงั มีประเด็นของปัญหาตอ่ ไปวา่ เกณฑ์ในการจดั สรรงบประมาณให้ตามแตล่ ะสาขานนั มีเกณฑ์ใดเป็ นเครืองชีวดั การให้การสนบั สนุนการศึกษาระดบั อดุ มศึกษาในรูปแบบเดิมจะม่งุ เน้นผ่านด้านอปุ ทาน (supply side financing) คือ การให้งบประมาณอดุ หนนุ ผา่ นมหาวิทยาลยั เพราะวิธีการหรือกระบวนการในการจดั สรรงบประมาณยังใช้หลักการเดียวกับการจัดสรรงบประมาณของหน่วยงานราชการอืนๆ คือ การใช้การเขียนคําของบประมาณผา่ นสํานกั งบประมาณซึงเป็ นผ้คู ดักรองและสภาในการให้ความเห็นชอบ วิธีการนีทําให้หน่วยงานของภาครัฐของบประมาณไม่ได้พิจารณาถึงแผนผลิตบณั ฑิตระยะยาวและต้นทุนต่อหวั ในการผลิตบณั ฑิตของแต่ละสาขาแต่ใช้โครงการและภาระงานทีต้องดําเนินการเป็ นตัวตังในการตังคําของบประมาณ ทังนีระบบงบประมาณทีเป็ นอยู่ไม่มีระบบทีใช้วิเคราะห์ติดตามและประเมินผลทีจะส่งผลต่อการพัฒนามหาวิทยาลยั อย่างเป็ นรูปธรรมและมีศกั ยภาพเพียงพอทีจะใช้จําแนกความสามารถและคณุ ภาพของมหาวทิ ยาลยั ประเด็นทีรัฐต้องให้ความสนใจในเรืองของการเงินอดุ มศกึ ษา คือ ในแง่ประสิทธิภาพของการจดั สรรและใช้เงินทนุ อดุ หนุนนนั ต้องมีการจดั กล่มุ สถาบนั การศึกษาอย่างเหมาะสม เพราะระดับและคุณภาพของมหาวิทยาลัยของรัฐมีความแตกต่างกันมาก ดังนันวิธีการจัดสรรงบประมาณจึงต้องมีการปรับให้มีความทนั สมัยและเปิ ดโอกาสให้สถาบนั อุดมศึกษาขนาดเล็กสามารถทีจะพัฒนาศักยภาพต่อไปได้ นอกจากนี รัฐอาจต้องนําประสบการณ์ของการจัดการศกึ ษาของสถาบนั การศกึ ษาเอกชนมาร่วมพิจารณา เนืองจากสถาบนั การศกึ ษาเอกชนต้องใช้ทรัพยากรทีมีอย่อู ย่างจํากัดเมือเทียบกับสถาบนั การศึกษาของรัฐ แต่ก็สามารถจดั การเรียนการสอนได้อย่างมีคุณภาพและอาจดีกว่าสถาบันการศึกษาของรัฐบางแห่ง4 ดังนันการจัดสรรงบประมาณโดยประสิทธิภาพและเพือเปิ ดโอกาสให้มีการพัฒนาจึงเป็ นสิงทีรัฐจําเป็ นต้องดําเนินการอย่างเร่งด่วน ดังนันผู้เรียนอาจเกิดความไม่เป็ นธรรม เนืองจากผู้เรียนทีมาจากครอบครัวทีมีฐานะดีอยใู่ กล้แหลง่ ข้อมลู ขา่ วสารยอ่ มมีโอกาสเข้าสมู่ หาวิทยาลยั ของรัฐง่ายกว่าและใช้ทรัพยากรของรัฐในการสนบั สนนุ การศกึ ษา โดยคิดเป็ นต้นทนุ ทีรัฐต้องรับภาระประมาณร้อยละ4 ข้อโต้แย้งประการหนึง คือ สถาบนั เอกชนสามารถใช้คณาจารย์จากสถาบนั ของรัฐในลกั ษณะของนอกเวลาราชการ ทําให้สถาบนั เอกชนมีต้นทนุ ในการจดั การศึกษาทีตํากว่าสถาบนั ของรัฐ เนืองจากไม่ต้องแบกรับภาระต้นทนุ คงทีและสวสั ดกิ ารของอาจารย์ 12

(ตามตารางที . ) จึงอาจทําให้นโยบายเพือลดความเหลือมลําในภาพรวมไม่ประสบความสําเร็จ แนวคิดของการอุดหนนุ ทางการศกึ ษาได้มีการปรับเปลียนโดยมีการเน้นการอุดหนนุ ด้านอปุ สงค์ คือ ผ้เู รียน (demand side financing) จึงเป็ นเครืองมือทีถูกนํามาปรับใช้โดยการปฏิรูปการศกึ ษา โดยนวตั กรรมทางการคลงั ทีถกู นํามาใช้ คือ กองทนุ เงินก้ยู ืมเพือการศกึ ษา (กยศ.) และกองทนุ เงินก้ยู ืมเพือการศึกษาแบบผกู กบั รายได้ในอนาคต (กรอ.) ซึงเป็ นการปฏิรูปแนวทางการอุดหนุนทางการศึกษา โดยการกําหนดสิทธิของผู้ขอกู้โดยใช้เกณฑ์ของรายได้ครัวเรือน โดยการศึกษาในอดีตบ่งชีว่ากองทุนกู้ยืมเพือการศึกษาช่วยเพิมโอกาสทางการศึกษา แต่ในเชิงสมั ฤทธิผลของการศกึ ษานนั ยงั ไมม่ ีงานศกึ ษาใดทีระบถุ ึงความสําเร็จของกองทนุ และในเชิงของการบริหารงบประมาณ กองทนุ ก็ยงั คงมีปัญหาในเรืองของการชําระคืนเงินก้แู ละการจดั เก็บ และในเชิงของนโยบายด้านสงั คมแล้วกองทนุ ก้ยู ืมเพือการศกึ ษาไมป่ ระสบผลสําเร็จในเชิงการจดั สรรงบประมาณเนืองจาก การให้การสนบั สนนุ ด้วยกองทนุ ก้ยู ืมเพือการศกึ ษาใช้ต้นทนุ ของสงั คมทีสงูและผ้เู รียนใช้ต้นทนุ สว่ นบคุ คลทีตําซงึ มาจากสาเหตสุ องประการ คอื ประการแรก ต้นทนุ ของการก้ยู ืมตําทําให้รัฐและมีช่วงระยะเวลาจา่ ยคืนหนีทีนาน รวมถึงการจดั เก็บเงินก้ขู าดระบบตดิ ตามทีมีประสิทธิภาพ จงึ ทําให้กองทนุ มีภาระทางการเงินทีสงู มากในอนาคต ประการทีสองคา่ เรียนทีนกั ศกึ ษานําไปชําระนนั มีส่วนหนึงทีได้รับการอุดหนุนไปแล้วผา่ นทางมหาวิทยาลยั (ไม่มี upfront fee เหมือนกบั ระบบในออสเตรเลีย) ดงั นนั นกั ศกึ ษาผู้ก้ยู ืมจึงเท่ากบั ได้ประโยชน์ของการอดุ หนุนถึงสองต่อ ดงั นนั จึงต้องกลับมาตงั คําถามว่ากลุ่มผ้กู ู้นนั เป็ นกลุ่มเป้ าหมายทีรัฐบาลต้องการส่งเสริมหรือไม่ มิเช่นนนั แล้วกลุ่มผู้ได้ประโยชน์จะเป็ นกลุ่มคนระดบั กลางซึงจะยิงทําให้ชอ่ งว่างของสงั คมมีความห่างมากยิงขนึ โดยกองทนุ จะเป็ นผ้จู ่ายส่วนทีเป็ น consumer surplus ให้กับผ้ทู ีต้องการเข้าศกึ ษาและมีศกั ยภาพทางการเงินในระดบั หนึงแทนทีจะให้ผ้นู นั จา่ ยตาม willing to pay ซงึ จะทําให้เกิดภาระงบประมาณของประเทศน้อยกวา่ นอกจากนี การใช้ กองทุนกู้ยืมอย่างขาดประสิทธิภาพอาจทําให้ ระบบการจัดสรรงบประมาณมีความซบั ซ้อนมากขนึ และอาจทําให้การแก้ไขปัญหายากยิงขึน เพราะกองทุนก้ยู ืมเพือการศึกษาอาจเป็ นแหล่งรายได้สําคญั ให้กับสถาบนั การศึกษาขนาดเล็กทีได้รับการจดั สรรงบอดุ หนนุ ทีน้อย ซงึ สถาบนั เหล่านีอาจผลิตบณั ฑิตในจํานวนทีมากเพือให้ได้รายได้คา่ ลงทะเบียนทีเบิกจากกองทนุ และการกําหนดวงเงินก้ยู ืมรายสาขาวิชาและรายมหาวิทยาลยั อาจทําให้กลไกการเลือกสาขาเข้าเรียนของนกั ศกึ ษาอาจไมส่ อดคล้องตอ่ ความสามารถทีแท้จริงของผ้เู รียน ดงั นนัแนวนโยบายเพือการตรวจสอบดแู ลสถาบนั การศกึ ษาจงึ เป็ นแนวทางหนงึ ทีชว่ ยแก้ไขปัญหานี แต่การประมาณการและกําหนดจํานวนของผ้เู รียนรายสาขานนั จําเป็ นต้องมีการศกึ ษามารองรับและประเมินพฤตกิ รรมการตดั สนิ ใจของผ้เู รียน 13

ข้อเสนอแนะของงานศึกษาทีควรดําเนินการตอ่ ได้แก่ ระบบการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผ้เู รียนในระดบั อุดมศกึ ษาทีนอกเหนือจากระบบการก้ยู ืมเพือการศึกษาแล้ว ยงั มีแนวทางเลือกอืนๆ เช่น ภาษีการศึกษา (graduate tax) การให้คูปองเพือการศึกษา (educationvoucher) การใช้สญั ญาของทนุ มนษุ ย์ (human capital contract) ซงึ แนวทางตา่ งๆเหล่านีอาจนํามาใช้แบบผสมผสานโดยขึนกับลักษณะของกลุ่มเป้ าหมายและการกระจายตวั ของปัญหานโยบายเหล่านีได้มีการดําเนินการมาแล้วในต่างประเทศหลายๆประเทศ ซึงประสบการณ์และความสําเร็จและล้มเหลวของการดําเนินการทีผ่านมาสามารถลดเวลาในการศึกษาของประเทศไทยได้ ดังนนั รัฐควรมีการศึกษาเชิงลึกในด้านข้อดี ข้อเสีย ผลกระทบทางเศรษฐกิจในการนํานวตั กรรมทางการเงินการคลงั เหลา่ นีมาปฏิรูประบบการเงินอดุ มศกึ ษา เพือให้สะท้อนภาพต้นทนุ ทีแท้จริงของการจดั สรรทรัพยากรการศกึ ษา สะท้อนประโยชน์ของปัจเจกบคุ คลและประโยชน์ของสงั คม รวมถงึ ต้องเป็นแนวทางการพฒั นาคณุ ภาพของระบบอดุ มศกึ ษาไทยนโยบายที 3: ความไม่สอดคล้องของความต้องการแรงงานกับการผลติ แรงงาน(Mismatching between Labor Demand and Labor - Production Plan) การทีผลตอบแทนจากการศึกษาในระดบั อุดมศึกษามีค่าทีสูงมากกว่าระดบั การศึกษาอืนๆนนั สง่ ผลทีสําคญั ประการหนงึ คือ จํานวนผ้ตู ้องการเข้าเรียนมีระดบั ทีเพิมสงู ขนึ และมีจํานวนของบณั ฑิตทีสําเร็จการศกึ ษามากขึน และยังส่งผลให้ความต้องการเรียนต่อโครงสร้ างของการกระจายตัวตามสาขาวิชาและไปยังอาชีวศึกษามีการเปลียนแปลงไป การทีระดับของอัตราผลตอบแทนและคา่ นิยมของการศกึ ษาในสาขาหนึงมีการเปลียนแปลงย่อมส่งผลตอ่ อปุ ทานของตลาดแรงงานในรายสาขา อุตสาหกรรม ซึงจากโครงสร้ างของการว่างงานจะพบว่า ในปี พ.ศ. จะมีจํานวนแรงงานทีวา่ งงานเพิมขนึ จากปี พ.ศ. อนั เป็ นผลมาจากวิกฤติเศรษฐกิจโลกโดยแรงงานทีมีอตั ราการวา่ งงานสงู เมือเทียบกบั กําลงั แรงงานในระดบั การศกึ ษานนั คือ แรงงานในระดบั ปวส. คือมีอตั ราร้อยละ . รองลงมาคือแรงงานในระดบั การศึกษาปริญญาตรีทีร้อยละ . และแรงงานในระดบั ปวช.ทีร้ อยละ . (ตารางที . ) แม้ว่าอตั ราการว่างงานในระดบัปวส.อยใู่ นอตั ราทีสงู แตไ่ มไ่ ด้มีปัญหาในเชิงจํานวนเนืองจากจํานวนแรงงานระดบั ปวส. มีจํานวนทีน้อยเมือเทียบกับแรงงานทีสําเร็จการศึกษาในระดบั อืนๆ อย่างไรก็ตาม ภาพรวมทีเห็นนีอาจไม่ได้แสดงถึงภาพทีแท้จริงของตลาดแรงงานไทย เพราะสถานการณ์ของตลาดแรงงานยงั มีความซบั ซ้อนกวา่ นนั กลา่ วคอื ในการจ้างงานนนั นอกเหนือจากระดบั ของมิตริ ะดบั การศกึ ษาแล้วยงั มีมิติของสาขาทีศึกษา คณุ ภาพของบณั ฑิต และ ความสามารถเฉพาะเจาะจงต่องาน เป็ นอีกหลายๆปัจจยั ทีมีผลตอ่ การจ้างงาน 14

นอกจากนี ในระดบั การศกึ ษาเดียวกนั มีการขาดแคลนแรงงานและมีแรงงานทีว่างงานอยู่นันคือ บัณฑิตทีสําเร็จการศึกษามีการว่างงานในขณะเดียวกันผู้ประกอบการก็ไม่สามารถหาแรงงานตามทีต้องการได้เกิดเป็ นการขาดแคลนด้านแรงงาน ซึงสถานการณ์นีเป็ นเครืองบ่งชีถึงปัญหาเชิงคณุ ภาพของแรงงานไทยและความไม่สอดคล้องระหว่างความต้องการกําลงั คนกับจํานวนของบัณฑิตรายสาขา ปัญหานีเกิดขึนมากสําหรับแรงงานในแรงงานเกือบทุกระดับการศึกษา นันแสดงถึงการเกิดความไม่สอดคล้ องของประเภทงานกับแรงงาน และระดับความสามารถของแรงงานโดยเมือคิดเป็ นสดั สว่ นแล้วพบวา่ แรงงานในระดบั ปริญญาตรีและโท มีอตั ราการว่างงานเมือเทียบกบั เมือเทียบกับความต้องการแรงงาน (ร้อยละ ในระดบั ปริญญาตรี และ ร้อยละ ในระดบั ปริญญาโทหรือสงู กวา่ ) และมีความขาดแคลนในระดบั มธั ยมศกึ ษาร้อยละ ของความต้องการแรงงาน (ยงยทุ ธ์ แฉล้มวงษ์, ) ปัญหาทีเกิดขึนนีบง่ ชีถึงความล้มเหลวในการวางแผนนโยบายการศกึ ษา การแรงงาน และการจดั สรรงบประมาณ (ตามทีมีการนําเสนอมาในสองนโยบายแรก) ในเชิงบรู ณาการ คือไมไ่ ด้มีการดําเนินการร่วมกนั อย่างเป็ นระบบในการจดั สรรทรัพยากรการศกึ ษาและการวางแผนด้านแรงงาน ในเชิงอุปสงค์และอุปทานทีมีการกําหนดระดบั คณุ ภาพของแรงงาน จากอตั ราสว่ นของจํานวนการว่างงานและจํานวนทีขาดแคลนในแตล่ ะระดบั การศกึ ษาจะพบว่าปัญหาทีสําคญั จะอย่ทู ีระดบั การศกึ ษาในระดบั ปริญญาตรีขนึ ไป กล่าวคือ แรงงานในระดบัปริญญาตรีมีโอกาสทีจะว่างงานสูงกว่าแรงงานในระดบั อืน โดยผลนีอาจพิจารณาได้เป็ นสามประเดน็ คือ ก. การทีแรงงานในระดบั มธั ยมศึกษาและอาชีวศกึ ษามีจํานวนทีน้อยลงเนืองจากกระแสการเข้าเรียนในระดบั มหาวทิ ยาลยั เพือให้ได้ผลตอบแทนทีสงู ขนึ ทําให้แรงงานทีควรจะอย่ใู นระดบันีไปเป็ นปัจจยั นําเข้า (input) ของการศึกษาในระดบั อดุ มศกึ ษา และอาจไม่ได้เข้ารับการศกึ ษาทีตรงตามความสามารถทีแท้จริง แตเ่ ป็ นการเข้าเรียมตามกระแสและตามการจงู ใจด้วยการจดั สรรทรัพยากรทางการเงินทีไมไ่ ด้เป็นการจดั สรรในอดุ มคติ (ideal allocation, efficient allocation) ข. การทีมีผู้เรียนในระดบั อุดมศึกษาในจํานวนทีเพิมขึนอย่างรวดเร็วย่อมส่งผลต่อการควบคมุ คณุ ภาพของการศึกษาและการใช้ทรัพยากรการศกึ ษา โดยเฉพาะในมหาวิทยาลยั ของรัฐซงึ มีงบประมาณอดุ หนนุ ทําให้มหาวิทยาลยั ของรัฐมีแต้มตอ่ ในการแข่งขนั กบั มหาวิทยาลยั เอกชนและการเกิดโครงการศึกษาในรูปแบบพิเศษ (หรือเลียงตนเอง) เป็ นปัจจัยผลักดันให้การผลิตบณั ฑิตในช่วง – ปี ทีผ่านมาเป็ นการเน้นเชิงปริมาณ ส่งผลต่อคณุ ภาพของบณั ฑิตทีออกสู่ตลาดแรงงาน 15

ตารางที 5 การว่างงานเมอื เทยี บกับกาํ ลังแรงงานจาํ แนกตามระดับการศึกษาและปีระดบั การศกึ ษา มธั ยมหรือตํากวา่ ม.ปลาย ปวช. ปวส. ปริญญาตรี ปริญญาโทปี พ.ศ.กําลงั แรงงาน 2550 2551 2552 2550 2551 2552 2550 2551 2552 2550 2551 2552 2550 2551 2552 2550 2551 2552การวา่ งงานอตั ราการวา่ งงาน 5436 5729 6042 3310 3687 3830 1204 1279 1305 1470 1562 1714 3447 3538 3761 379 450 459 128.2 118.5 127.2 75.6 61.5 92.6 27.4 35.5 39.9 61.2 57.7 76.3 121.8 114.3 140.7 2.6 4.0 6.0 2.36 2.07 2.11 2.28 1.67 2.42 2.28 2.78 3.06 4.16 3.69 4.45 3.53 3.23 3.74 0.69 0.89 1.31ทมี า ข้อมลู การสาํ รวจภาวการณ์ทาํ งานของประชากร ไตรมาส , สาํ นกั งานสถิตแิ หง่ ชาติ อ้างใน ยงยทุ ธ์ แฉล้มวงษ์ ( ) 16

ตารางที 6 อัตราการว่างงานจาํ แนกตามระดบั การศึกษาทสี าํ เร็จ (ค่าเฉลยี ไตรมาส)ระดบั การศกึ ษา / ปี พ.ศ. ปี พ.ศ.รวม (ทกุ ระดบั การศกึ ษา) . . . . 1.4ไมม่ ีการศกึ ษา . . . . 0.6ตาํ กวา่ ประถมศกึ ษา . . . . 0.5ประถมศกึ ษา . . . . 1.2มธั ยมศกึ ษาตอนต้น . . . . 2.2มธั ยมศกึ ษาตอนปลาย . . . . 2.0 . . . . 1.8 สายสามญั . . . . 2.4 สายอาชีวศกึ ษา . .-.- สายวชิ าการศกึ ษา . . . . 2.5อดุ มศกึ ษา . . . . 2.6 สายวิชาการ . . . . 2.8 สายวชิ าชีพ . . . . 0.9 สายวชิ าการศกึ ษา . . . . 0.1อืนๆ . . . .9 0.5ไมท่ ราบทมี า ประมวลสถิติสาํ คญั ของประเทศไทย, สาํ นกั งานสถิติแหง่ ชาติ ( ) ค. การถ่ายโอนความรู้ระหว่างมหาวิทยาลยั กับบริษัทเอกชนทีจะเป็ นนายจ้างของบณั ฑิตทีสําเร็จการศกึ ษานนั อย่ใู นระดบั ทีน้อย โดยเมือพิจารณาจากคะแนนของการสํารวจโดย IMD Worldcompetitiveness yearbook (2008) พบวา่ คะแนนทีประเทศไทยได้รับอยทู่ ี . จากคะแนนเต็มคะแนน อยใู่ นลําดบั ที จาก ประเทศ ในขณะทีประเทศเพือนบ้านอย่างสิงคโปร์อย่ใู นลําดบั ทีมาเลเซียในลําดบั ที ซงึ แสดงวา่ ความเชือมโยงระหวา่ งนายจ้างกบั สถาบนั การศกึ ษาในฐานะผ้สู ร้างกําลงั แรงงานยงั อย่ใู นเกณฑ์ทีมีความจํากัด ในขณะทีการจดั การศึกษาเพือตอบสนองต่อภาคธุรกิจของไทยได้คะแนน . คะแนน และถกู จดั อยใู่ นลําดบั ที ดงั นนั ในการศึกษาของ ยงยุทธ์ แฉล้มวงษ์ ( ) จึงพบว่าสถานการณ์ความไม่สอดคล้องด้านแรงงานนีจะมีผลกระทบทีสําคญั ระยะยาวตอ่ การพฒั นาประเทศ กลา่ วคอื แรงงานในระดบั ล่างจะ 17

เกิดการขาดแคลนจนอยู่ในขนั วิกฤติ5 สําหรับการวางแผนผลิตกําลงั คนในปริญญาตรีจะเป็ นปัญหาต่อเนืองและสะสมหากไม่ได้มีการแก้ไขนโยบายทีเป็ นอยู่ในปัจจุบัน โดยมีการคาดการณ์ว่าจะมีผ้สู ําเร็จการศกึ ษาทีว่างงานร้อยละ ในแตล่ ะปี และมีการสะสม และจะเป็ นการสินเปลืองทรัพยากรทางการศึกษาทีรัฐได้ให้การสนบั สนุนและมีผลเสียในเชิงเศรษฐกิจ ซึงประกอบกับการทีโครงสร้ างประชากรมีการเปลียนแปลงส่สู งั คมผ้สู ูงอายุ ดงั นนั แทนทีกําลงั แรงงานทีมีอยู่ (ในอตั ราทีลดลงจากเมือก่อน) จะเป็ นผ้สู ร้างผลประโยชน์เชิงเศรษฐกิจทีจะได้รับจากการศกึ ษา ก็จะทําได้ลดน้อยลงจากปัญหาความไม่สอดคล้องนี สําหรับแรงงานในตลาด ปวช. และ ปวส. นนั จําเป็ นต้องมีการขยายอุปทานในอนาคต เนืองจากจะมีการขาดแคลนเพราะตลาดแรงงานต้องการผ้มู ีความชํานาญในเชิงเทคนิคทีสามารถปฏิบตั งิ านได้จริง ซงึ หลกั สตู รของ ปวส. ในปัจจบุ นั ก็เป็ นทียอมรับ แตป่ ัญหาทีเกิดขนึเป็ นปัญหาในเชิงคณุ ลกั ษณะส่วนบคุ คลและสถาบนั ทีทําให้ตลาดแรงงานไม่กล้าทีจะใช้แรงงานในกลุ่มนี ดงั นนั ในเชิงการแก้ปัญหาควรพิจารณาถึงระบบการสนบั สนุนและแก้ปัญหาเชิงสถาบนั ของแรงงานในกลมุ่ นีเพือให้มีความเพียงพอและรองรับความต้องการของตลาดแรงงานในอนาคต ข้อเสนอแนะของการดําเนินการเพือการแก้ไขปัญหาความไม่สอดคล้องของกําลงั คนและการผลิตกําลงั คน คือ ก. การให้ เอกชน ภาคธุรกิจ เข้ ามามีส่วนร่วมในนโยบายการจัดการศึกษาในระดับอุดมศึกษาและอาชีวศึกษา การวางแผนผลิตกําลังคน เพือให้ตรงกับความต้องการของตลาดแรงงานและแนวโน้มของตลาดแรงงานในอนาคต แนวทางหนึงในการให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างเป็ นรูปธรรม คือ การมีคณะกรรมการหรือหน่วยงานทีเป็ นแกนกลางในการจดั ทําแผนกําลงั คนรายสาขา และแผนการผลิตบณั ฑิตในรายสาขา รวมถึงการจดั สรรทรัพยากรเพือการศึกษา โดยผู้มีสว่ นร่วมต้องมาจากหนว่ ยงานทีสําคญั และเป็ นบคุ คลทีอยใู่ นตําแหนง่ ทีจะตดั สินใจในเชิงนโยบายของประเทศได้ เช่น กระทรวงแรงงาน กระทรวงศกึ ษาธิการ สภาอตุ สาหกรรม สํานกั งานคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ เป็นต้น ข. การยกระดับความสามารถของแรงงาน โดยรัฐบาลต้องจัดให้ มีการยกระดับความสามารถของแรงงาน (ในปัจจบุ นั รับผิดชอบโดยกรมพฒั นาฝี มือแรงงาน) โดยการยกระดบั ฝี มือแรงงานนนั อาจให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจดั การพัฒนาฝี มือแรงงานในการกําหนดทกั ษะทีต้องการ หรือการให้การสนบั สนนุ ด้านเทคโนโลยี5 การทีสถานการณ์ด้านแรงงานในสว่ นนยี งั ไมไ่ ด้มีการแสดงปัญหาออกมามากและภาคธุรกิจยงั สามารถดําเนินการอยไู่ ด้เนอื งจากการนําเข้าแรงงานตา่ งด้าวจากประเทศเพอื นบ้านทมี ีต้นทนุ ทีถกู กวา่ แรงงานไทย 18

ค. การให้ภาคเอกชนเข้ามาร่วมจดั การศึกษา เช่น การจดั ตงั โครงการร่วมผลิตบณั ฑิตเฉพาะทางเพือตอบสนองความต้องของภาคธุรกิจ แต่การดําเนินการนีอาจส่งผลเปลียนแปลงต่อโครงสร้างคา่ ตอบแทนของแรงงานรายสาขา และจํานวนของผ้เู ข้าศกึ ษาในระดบั อดุ มศกึ ษา ง. การให้เอกชนเข้ามาร่วมทางตรงอาจช่วยลดงบประมาณอดุ หนุนทางการศึกษาของภาครัฐลง ภาคเอกชนอาจเข้ามาให้การสนบั สนนุ ในลกั ษณะของการใช้ human contract ตงั แตก่ ารเริมการศึกษา และตอ่ เนือง ไม่ใช่ให้ในลกั ษณะปี ตอ่ ปี และผ้เู รียนทีได้รับการสนบั สนนุ จากเอกชนก็มีข้อตกลงในการทํางานให้กับภาคเอกชนนัน คล้ายกับการให้การสนับสนุนทุนการศึกษาทีได้จากราชการ ซงึ การดําเนนิ การตามแนวทางนีจะต้องเกิดเครืองมือในการคดั สรรผ้ทู ีจะได้รับการสนบั สนนุ ในลกั ษณะของ merit based selection ซงึ จะทําให้เกิดการยกระดบั ความสามารถในเชิงวิชาการของผ้สู ําเร็จการศกึ ษา จ. การสร้ างเครือข่ายข้อมูลข่าวสารระหว่างหน่วยงานทีเกียวข้องในแผนการผลิตกําลังคน และตลาดแรงงาน ซึงในปัจจุบันเริมมีความร่วมมือระหว่างกระทรวงแรงงานและกระทรวงศึกษาธิการ สํานักงานสถิติแห่งชาติ ในการเชือมเครือข่ายข้อมูล รวมถึงการจัดเตรียมสญั ญาณเตือนภยั ด้านแรงงาน (มีการดําเนินการแล้วโดยกระทรวงแรงงาน) เพือเป็ นการสนบั สนนุ ให้การวางแผนแรงงานและการผลติ แรงงานเป็นไปอยา่ งมีประสิทธิภาพทงั นี งานศกึ ษาทีต้องมารองรับกบั แนวนโยบาย ได้แก่ ก. การศกึ ษาผลประโยชน์สงั คมของการศกึ ษาในแตล่ ะสาขา และการคํานวณต้นทนุ ตอ่ หวั เพือให้ การจดั สรรงบประมาณในการศกึ ษามีประสิทธิภาพมากยงิ ขนึ ข. การศกึ ษาโครงสร้างของอตั ราผลตอบแทนรายสาขา แนวโน้มของความต้องการแรงงานและ ระบบเตือนภยั ด้านแรงงาน (งานศกึ ษาเหล่านีมีแล้วทีกระทรวงแรงงาน) ซงึ ต้องเป็ นลกั ษณะ ของการบรู ณาการ 19

นโยบายที 4: การสร้างวัฒนธรรมการออม บาํ เหน็จ บาํ นาญ และประกันสังคม(Long-Term Investment and Saving Culture, Pension Reform, and Social Security) ในปัจจบุ นั โครงสร้างของระบบบําเหน็จ บํานาญของประเทศอาจแบง่ ได้เป็ นสองสว่ น คือ ส่วนแรกคอื กองทนุ บําเหน็จบํานาญข้าราชการ (กบข.) และกองทนุ ประกนั สงั คมกรณีชราภาพ (จดั ตงั เมือวนั ที 31 ธ.ค. 2541) โดยทงั สองกองทุนต่างเป็ นหลกั ประกันให้กับข้าราชการและลูกจ้างแรงงานตามลําดบั รูปแบบของระบบทีใช้จะเป็ นลกั ษณะของประกันสงั คม (social insurance) กล่าวคือแรงงาน (และข้าราชการ) จ่ายเงินสมทบเป็ นสดั ส่วนของรายได้เข้าระบบ และเมือตนเองสงู อายกุ ็จะได้รับบํานาญจากระบบผนั แปรตามระยะเวลาและการจ่ายเงินสมทบ และมีการร่วมสมทบโดยฝ่ ายนายจ้าง (และรัฐบาล) ในกรณีกองทนุ ประกนั สงั คม กําหนดให้นายจ้างและลกู จ้าง (ผ้ปู ระกนั ตนตามมาตรา 33 คือ ผ้ปู ระกันตนภาคบงั คบั ) แต่ละฝ่ ายต้องจ่ายเงินสมทบร้อยละ 3 ของเงินเดือน6 และผ้ปู ระกันตนตามมาตรา 39 (คือผ้ปู ระกนั ตนตามความสมคั รใจ) กําหนดให้เก็บเงินสมทบเพือการชราภาพเทา่ กบั ร้อยละ 6 ของรายได้ 4,800 บาทตอ่ เดือนหรือคิดเป็ นเงินสมทบเดือนละ 288 บาท รัฐบาลจ่ายเข้ากองทุนชราภาพและสงเคราะห์บุตรในอัตราร้ อยละ ของเงินสมทบจากฝ่ ายนายจ้างและลกู จ้าง ซงึ จํานวนของผ้ปู ระกนั ตนแสดงแสดงตามตารางที 4.1 ตารางที 7 จาํ นวนสถานประกอบการและผ้ปู ระกันตนจาํ แนกตามประเภทและภาพภาค จํานวน ร้ อยละ สถาน ผ้ปู ระกนั ตน ผ้ปู ระกนั ตน ผ้ปู ระกนั ตน สถาน ผ้ปู ระกนั ตน ผ้ปู ระกนั ตน ผ้ปู ระกนั ตน มาตรา 33 ประกอบการ มาตรา 33 มาตรา 39 มาตรา 33 ประกอบการ มาตรา 33 มาตรา 39 + 39 (พนั คน) (พนั คน) + 39 34.77 (พนั คน) 20.91 22.63กรุงเทพ 138,656 3,083.0 148.0 3,231.0 36.28 35.12 28.77 7.15ปริมณฑล 55,961 1,835.6 107.5 1,943.1 14.64 20.91 20.90 7.68 6.87ภาคกลาง 60,874 2,014.3 88.5 2,102.8 15.93 22.94 17.20 100.00ภาคเหนือ 43,197 592.7 71.7 664.4 11.30 6.75 13.94ภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ 43,536 664.1 49.8 713.9 11.39 7.56 9.68ภาคใต้ 39,946 589.4 48.9 638.3 10.45 6.71 9.51รวมทงั ประเทศ 382,170 8,779.1 514.4 9,293.5 100.00 100.00 100.006 โดยกําหนดให้ฐานเงินเดือนสาํ หรับคาํ นวณเงินสมทบอยรู่ ะหวา่ ง , บาทและไมเ่ กิน 15,000 บาทตอ่ เดอื น 20

ในแงป่ ระโยชน์ทีได้รับ ผ้ปู ระกนั ตนมีสิทธิรับบํานาญเมือจา่ ยเงินสมทบไม่น้อยกวา่ 180 เดือนมีอายุไม่น้อยกว่า 55 ปี และสินสุดการเป็ นลูกจ้างหรือการเป็ นผู้ประกันตนแล้ว โดยผู้มีสิทธิจะได้บํานาญร้อยละ 20 ของเงินเดือนเฉลีย 60 เดือนสดุ ท้ายเมือจา่ ยเงินสมทบ 180 เดือน และเพิมอีกร้อยละ 1.5 ต่อทุก 12 เดือนทีจ่ายเงินสมทบเพิมจาก 180 เดือน สําหรับผ้ทู ีจ่ายเงินสมทบน้อยกว่า 180เดือนจะได้รับเป็ นบําเหน็จซึงเท่ากบั เงินสมทบของตนเองพร้อมดอกผลถ้าจ่ายเงินสมทบน้อยกวา่ 12เดอื น แตถ่ ้ามากกวา่ 12 เดือนจะได้รับบาํ เหนจ็ เทา่ กบั เงินสมทบของตนเองและของนายจ้างพร้อมดอกผล และ ผู้ประกันตนตามมาตรา 39 ให้คิดประโยชน์ทดแทนตามหลักเกณฑ์เดียวกัน โดยใช้ฐานเงินเดือนเดียวกบั ทีใช้ในการคํานวณเงินสมทบเป็ นฐานในการคํานวณผลประโยชน์ ปัญหาสําคญั ทีจะเกิดกบั โครงสร้างนีคอื เมือพจิ ารณาจากโครงสร้างเงินเดือนของผ้ปู ระกนั ตนจะพบวา่ อตั ราทดแทน (replacement rate) ทีจะได้รับจะอย่ใู นระดบั ทีตํากว่าเกณฑ์มาตรฐานขององคก์ ารแรงงานระหวา่ งประเทศ (ILO) คอื ตาํ กวา่ ร้อยละ 50 ของเงินเดือนสดุ ท้าย เพราะผ้ปู ระกนั ส่วนใหญ่จะมีรายได้อยใู่ นชว่ ง 5,000 – 6,000 บาทตอ่ เดอื น และจะได้รับบํานาญประมาณ 1,000 ซึงอยใู่ นระดบั เพียงร้อยละ 20 เท่านนั แตส่ ําหรับผ้ทู ีมีอายงุ านเกินกวา่ 35 ปี จะได้รับบํานาญในอตั ราทดแทนเกินร้อยละ 50 ส่งผลให้แรงงานสว่ นใหญ่ได้รับบํานาญเฉลียร้อยละ ของเงินเดือนเดือนสดุ ท้าย ไม่เพียงพอตอ่ การดํารงชีพขนั พืนฐาน และแรงงานทีได้รับความค้มุ ครองในโครงการนีในปัจจบุ นั มีเพียง . ล้านคน หรือร้อยละ . ของผ้มู ีงานทําเท่านนั ซึงจะส่งผลต่อความเป็ นอย่ขู องผ้รู ับบํานาญในอนาคต นอกจากนี การศกึ ษาทีผ่านมาพบวา่ สตู รการคํานวณบํานาญยงั ไม่สอดคล้องกบั อตั ราการจ่ายเงินสมทบตามหลกั คณิตศาสตร์การประกันภัย และจะมีผลทําให้กองทุนประกันสงั คมกรณีชราภาพมีความไม่ยงั ยืนในระยะยาว กลา่ วคือ ในเชิงของจํานวนเงินทีผ้รู ับบํานาญจะได้รับยงั อย่ใู นระดบัทีตาํ และเสถียรภาพของกองทนุ ยงั มีความไมม่ นั คงในระยะปานกลางถงึ ระยะยาว ปัญหานีส่งผลกระทบอย่างน้ อยสองประการ คือ ประการแรก เมือถึงกําหนดเวลารับผลประโยชน์กรณีชราภาพกองทนุ นีอาจไมส่ ามารถจา่ ยผลประโยชน์ให้กบั แรงงานได้ตามเงือนไข หรือหากทําได้รัฐก็ต้องให้การสนบั สนนุ รายปี ซึงจะเป็ นภาระทางการคลงั ของภาครัฐ ประการทีสอง ระดบัความพอเพียงของบํานาญทีแรงงานได้รับกบั ภาระคา่ ใช้จ่ายในเวลานนั มีความพอดีเหมาะสมหรือไม่เพราะหากบํานาญทีได้รับน้อยกว่าคา่ ครองชีพหรือภาระคา่ ใช้จา่ ยตา่ งๆของแรงงาน ก็จะสง่ ผลให้เกิดการก้ยู ืม และเมือแรงงานอยใู่ นภาวะของการก้ยู ืมแล้วโอกาสทีจะใช้คืนเงินก้ยู ิงสร้างความยากลําบากมากขึนเนืองจากระดบั ของรายได้และศกั ยภาพในการสร้างรายได้ของแรงงานจะลดลงเมือเทียบกบัช่วงทีอยู่ในกําลังแรงงาน ด้วยเหตผุ ลทางกายภาพ การจ้างงาน และประเภทของงาน และส่งผลกระทบตอ่ ครอบครัวผ้เู กียวข้อง 21

ประเด็นทีเกียวข้องตอ่ เนืองจากระบบบําเหน็จบํานาญและประกนั สงั คม คือ การสร้างเสริมวฒั นธรรมการออมและการลงทนุ ในระยะยาวให้กับประชาชน เหตผุ ลทีสําคญั สองประการ คือ แม้ว่าระบบการประกันสังคมและกองทุนบําเหน็จบํานาญข้าราชการก็ตาม แต่การออมนียังเป็ นเพียงหลกั ประกนั ขนั ทีหนึงและขนั ทีสองเท่านนั ซึงอาจยงั ไม่เพียงพอตอ่ ความต้องการของผ้รู ับบํานาญในการดาํ รงชีพในอนาคต ทําอยา่ งไรทีแรงงานและข้าราชการจะออมอีกส่วนหนึงเป็ นของตนเองทีอาจอยู่ในรูปของกองทุนสํารองเลียงชีพ กองทุนระยะยาว ซึงถือเป็ นหลักประกันขันทีสามของตนเองนอกจากนี การออมของประชาชนในรูปแบบนีจะเป็นการรวมเงินทนุ เข้าไว้ด้วยกนั และมีการบริหารโดย“สถาบนั ” ทีเราเรียกว่าระบบกองทนุ ซึงจะมีขนาดของเม็ดเงินทีมีมลู คา่ สงู มากและเป็ นแหลง่ เงินทนุสําคญั ให้กบั ระบบเศรษฐกิจ การดําเนินการด้านการสร้ างวัฒนธรรมการออมและการลงทุนในระยะยาว ยังเป็ นหนึงในยทุ ธศาสตร์ทีสําคญั ของแผนพฒั นาตลาดทนุ ไทย พ.ศ. 2552 ทีต้องการส่งเสริมให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจเกียวกับการออมและการลงทนุ ประกอบกับเป็ นการขยายฐานลูกค้าและอปุ ทานให้กับระบบการระดมทนุ ของประเทศ เพราะหากพิจารณาในภาพรวมของตลาดทนุ แล้วสดั ส่วนของผ้ลู งทนุในตลาดทนุ ตอ่ ประชากรของประเทศไทยอย่ใู นระดบั ทีตํามากเมือเทียบกบั ประเทศเพือนบ้าน คือร้อยละ 1.1 ของประชากร เมือเทียบกบั ร้อยละ 30 ของประชากรสิงคโปร์ หรือ ร้อยละ 14 ของประชากรมาเลเซีย และร้อยละ 32 ของประชากรญีป่ นุ การทีตลาดทนุ ของไทยยงั มีขนาดของตลาดทีคอ่ นข้างเลก็ นนั สง่ ผลตอ่ การระดมทนุ ของประเทศ รวมถึงสง่ ผลตอ่ ระดบั และศกั ยภาพของความสามารถในการแขง่ ขนั ระดบั ประเทศ เพราะการทีมีตลาดทนุ ทีใหญ่เพียงพอจะสามารถเป็ นแหล่งเงินทนุ ในการพฒั นาเศรษฐกิจของประเทศ และยงั ดงึ ดดู ผ้ลู งทนุ ต่างประเทศให้เข้ามาลงทนุ ดงั นนั การสร้างอปุ สงค์และอุปทานให้เหมาะสม ตลอดจนการให้กับตลาดทุนจึงมีความสําคญั ต่อการสร้ างความสามารถการแขง่ ขนั ของตลาดทุนในเวทีโลก (แผนพฒั นาตลาดทนุ ไทย, 2552) ทงั นีกระบวนการสร้างอุปสงค์และอปุ ทานของตลาดจําเป็ นต้องให้มีความลึกและกว้างในเวลาเดียวกนั กล่าวคือ ผลิตภัณฑ์ในตลาดทนุต้องมีหลากหลายให้เพียงพอตอ่ ความต้องการของผ้ลู งทนุ และในขณะเดียวกนั แตล่ ะผลิตภณั ฑ์ต้องมีการพฒั นารูปแบบทีเหมาะสมกบั การใช้งาน นโยบายนีจะมีความสอดคล้องกบั แนวคิดของรัฐบาลทีจดั ตงั กองทนุ บํานาญแหง่ ชาติ (กบช.)เพือให้แรงงานทงั ในและนอกระบบสามารถออมและมีหลกั ประกนั รายได้ขนั ตําเมือครบกําหนดเวลาซงึ เป็ นลกั ษณะของ Pillar II ตามแนวคิดของ World Bank อย่างไรก็ตามผลประโยชน์ทีคาดว่าจะให้กบั ผ้อู อมทีคาดวา่ จะมีประมาณ 13 ล้านคน ในหลกั การสมทบจะแบง่ เป็ น กรณีอายรุ ะหวา่ ง 20-30ปี หากประชาชนใสเ่ งินเข้ามาใน กบช. 100 บาท รัฐบาลจะสมทบให้ 50 บาท อายุ 31-50 ปี สง่ เงินเข้า 22

กองทนุ 100 บาท รัฐบาลจะสมทบให้ 80 บาท และหากอายุ 51 ปี ขนึ ไปรัฐบาลจะสมทบให้ 100 บาทรัฐบาลจะรับประกนั ผลตอบแทนให้ไมต่ ํากว่าดอกเบียเงินฝากประจําอายุ 1 ปี และการจ่ายคืนตงั แต่อายุ 60 ปี ขนึ ไป ด้วยการการทยอยจ่าย อยา่ งน้อยเดือนละ 2,000-2,500 บาท และเมือรวมกบั เบียผ้สู ูงอายุอีกเดือนละ 500 บาท จะทําให้ผู้สงู อายุมีรายได้ต่อเดือนประมาณ 3,000 บาท อัตราผลประโยชน์ทดแทนทีรวมกองทนุ ประกันสงั คมกรณีชราภาพและ กบช. แล้วไม่เกินร้อยละ ของเงินเดือนเดือนสดุ ท้าย ให้จ่ายเป็ นรายงวด ส่วนทีเกินร้อยละ ให้สามารถเลือกรับเป็ นรายงวดหรือเป็ นก้อนได้ แรงงานทีอย่ใู นความคลอบคลมุ ของโครงการนีประกอบด้วย แรงงานในระบบภาคเอกชนเข้ากองทนุ ตามขนาดสถานประกอบการ (1) สถานประกอบการทีมีลกู จ้าง คนขนึ ไป เริมในปี แรก( ) สถานประกอบการทีมีลกู จ้าง คนขนึ ไป เริมในปี ที ( ) สถานประกอบการทีมีลกู จ้าง คนขนึไป เริมในปี ที (4) แรงงานภาครัฐและองค์กรอิสระทียงั ไม่มีกบข.และกองทุนสํารองเลียงชีพให้ดําเนินการทนั ทีในปี แรก (5) แรงงานนอกระบบให้เข้า กบช. ได้ทนั ทีในปี แรก แต่เมือเข้ามาแล้วจะถกูบงั คบั โดยหลกั การแล้วการฝากเงินเข้ากองทุนนีของลกู จ้างมีแตผ่ ลประโยชน์ทีค้มุ ค่าเนืองจากได้รับการสมทบจากภาครัฐและต้นทุนของภาครัฐก็ยังอยู่ในระดับทีเหมาะสม ซึงเมือคิดตามหลักคณิตศาสตร์ประกนั ภยั อยใู่ นระดบั ทีเหมาะสม แต่ ระดบั ของผลประโยชน์เมือเทียบกบั คา่ ครองชีพและความเพียงพอในปัจจบุ นั ยงั อย่ใู นระดบั ทีน้อยเกินไป ดงั นนั แรงงานอาจต้องมีการสร้างหลกั ประกนั ขนัอืนเพิมเตมิ ให้กบั ตนเอง เชน่ กรณีการออมระยะยาวผา่ นกองทนุ ทีมีความเสียงตํา ระบบประกนั สํารองเลียงชีพ แม้วา่ นโยบายสร้างวฒั นธรรมของการออมและลงทนุ ระยะยาวจะเริมมีการให้ความสนใจแล้วโดยมีตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยเป็ นผู้ดําเนินการหลัก แต่ระบบของความเชือมโยงและการกระจายฐานของผู้รับประโยชน์ยังมีอยู่อย่างจํากัด กล่าวคือ ตามปกติแล้วธนาคารพาณิชย์ทงั ของเอกชนและของรัฐเป็ นผ้มู ีสว่ นสําคญั ในการสร้างฐานเงินฝากให้กับประเทศ แต่การออมในลกั ษณะนีไม่ได้เป็ นการออมในลกั ษณะทีเป็ นการออมแบบผูกพนั ในระยะยาวตามความหมายของนโยบายนีเนืองจากการออมลกั ษณะนีผ้อู อมสามารถถอนเงินเมือไรก็ได้จึงเป็ นลกั ษณะของการออมเพือนําไปใช้จา่ ยหรือในแงก่ ารสร้างความสะดวกในการทําธุรกรรมการเงิน แตก่ ารสร้างวฒั นธรรมการออมในระยะยาวนนั คือ การสร้ างหลกั ประกันให้กับตนเองโดยการสะสมเงินงวด (annuity) ตามระยะเวลาและมลู ค่าทีเหมาะสมและเพือให้ระดบั การสะสมเงินนนั มีมลู คา่ เพียงพอทีจะครองชีพในอนาคตตามหลกัคณิตศาสตร์ประกนั ภยั ดงั นนั หนว่ ยงานทีเกียวข้องต้องเข้ามาร่วมดําเนินการในลกั ษณะของการบรู ณาการ คือ การมีสว่ นร่วมในการสร้างเสริมและเป็ นหลกั ประกนั ให้กบั ผ้อู อมในระดบั ต่างๆ ซงึ การบูรณาการในสว่ นนียงั มีความไมช่ ดั เจนในชว่ งเวลาปัจจบุ นั นี ดงั นนั ข้อเสนอแนะในประเดน็ แรกนี คือ 23

ก. มาตรการในการจดั ตงั องค์กรอิสระเพือกํากับดแู ลการดําเนินการของกองทนุ ทีมีวตั ถุประสงค์ เฉพาะ (กบช. กบข และ ประกนั สงั คม) ต้องมีความเป็ นรูปธรรม เป็ นอิสระจากภาคการเมือง มีการกระจายศนู ย์ของการบริหารจดั การกลมุ่ สินทรัพย์ลงทนุ อยา่ งโปร่งใส มีประสทิ ธิภาพ ข. การกําหนดความชดั เจนเกียวกบั รูปแบบ การจ่ายเงินสบทบ (defined contribution) และ ผลประโยชน์ (defined benefit) ทีผ้อู อมพงึ ต้องจา่ ยและได้รับ รวมถงึ นายจ้าง และภาครัฐ ค. การส่งเสริม ประชาสมั พนั ธ์ อย่างเป็ นระบบเกียวกับการสร้างวฒั นธรรมการออมและลงทุน ระยะยาว โดยเป็นการดําเนนิ การแบบบรู ณาการของผ้เู กียวข้องทกุ ฝ่ ายในภาคสว่ น ง. การส่งเสริมให้เกิดตลาดการออมในลกั ษณะฝากเป็ นระยะเวลาตอ่ เนือง (annuity market) เพือให้มีผลิตภัณฑ์ทางการเงินทีเหมาะสมรองรับกบั ความต้องการของผ้อู อม นอกเหนือจาก ระบบกองทนุ รวม กองทนุ สํารองเลียงชีพ ทีมีอยใู่ นปัจจบุ นัโดยฐานของงานศกึ ษาทีมีความจําเป็ น ก. การศกึ ษาถงึ ผลกระทบเชงิ ระบบตอ่ การสนบั สนนุ การลงทนุ ในระยะยาว ตอ่ โครงสร้างของฐาน การออม การลงทุน การพัฒนาตลาดทุน โครงสร้ างทางอุตสาหกรรมและเศรษฐกิจของ ประเทศ รวมถงึ ผลกระทบทางสงั คมทีจะเกิดขนึ ข. การศกึ ษาเชงิ ลกึ ถงึ ฐานะความมนั คงของกองทนุ ทีมีวตั ถปุ ระสงค์เฉพาะ รวมถึงความเพียงพอ ของกระแสเงินในอนาคตเพือการดํารงชีพของผ้อู อมในโครงการ ค. การศึกษาสถาบนั ในประเด็นของกลไกการกํากับ ตรวจสอบ และการกําหนดคา่ ตอบแทนที เหมาะสมและ code of conduct ของผู้บริหารกองทุน รวมถึงความรับผิดชอบในทาง กฎหมาย แนวทางการสร้ างหลกั ประกันให้กับประชาชนในทุกกลุ่มเป็ นนโยบายทีมีความจําเป็ นและจําเป็นต้องมีเป้ าประสงค์ทีชดั เจน ซงึ ในปัจจบุ นั นโยบายภาครัฐได้มีการดาํ เนินการทีครอบคลมุ ทกุ ด้านคือ ด้านการศกึ ษาด้วยการให้การสนบั สนุนการศกึ ษาขนั พืนฐาน 15 ปี การให้หลกั ประกันด้านการสาธารณสขุ ด้วยระบบ universal health coverage การประกนั สงั คมแก่ข้าราชการและแรงงาน ดงั นนัการสร้ างหลักประกันด้วยการออมโดยการให้ประชาชนมีส่วนร่วมนันเป็ นแนวทางหนึงทีสร้ างหลกั ประกันให้กบั ประชาชนและภาระงบประมาณของทางรัฐทีจะใช้ก็น้อยกว่าเดิม ซึงช่องว่างทางนโยบายทีเหลือสําหรับการดําเนินการคือ การจัดตงั กบช. ให้เกิดขึนเป็ นรูปธรรมและมีการกําหนดวธิ ีการและรูปแบบให้มีความเหมาะสม 24

นโยบายที 5: ชีวติ หลังออกจากโรงงาน (Life after Factory)7 โครงสร้างของแรงงานในระบบเศรษฐกิจไทยทีประกอบด้วยภาคการเกษตร ภาคอตุ สาหกรรมและภาคบริการนนั มีการเคลือนย้ายแรงงานระหว่างภาคเศรษฐกิจเป็ นลกั ษณะของวฏั จกั ร เช่น การเคลือนย้ายจากภาคการเกษตรมาสภู่ าคอตุ สาหกรรมและภาคบริการในระหว่างนอกฤดกู ารเกษตร ซงึการเคลือนย้ายนีอาจเกิดขึนชวั คราวหรือถาวร แต่ประเด็นปัญหาทีมีความสําคญั คือ ในกรณีทีผู้ใช้แรงงานอยใู่ นภาคอตุ สาหกรรม (ยกตวั อยา่ งเช่น การทํางานในโรงงานอตุ สาหกรรม) ประเภทเดียวมาตลอดและไมม่ ีแหลง่ รองรับอืนๆในยามทีออกจากงาน ไมว่ า่ จะด้วยการเกษียณอายุ หรือ การออกจากงานในกรณีอืนๆ บคุ คลเหลา่ นีจะไมม่ ีความสามารถเพียงพอในการประกอบอาชีพอืน เพราะการสะสมทุนมนุษย์เพือการประกอบอาชีพอืนในขณะทีทํางานโรงงานเป็ นไปได้ยาก จึงทําให้โอกาสในการประกอบอาชีพใหม่ภายหลงั การประกอบอาชีพเดิมมายาวนานทําได้ยากยิงขึน และแม้ว่าแรงงานทีเกษียณอายุจะมี นอกจากนี สขุ ภาพของผู้ออกจากระบบโรงงานนนั ยังอาจมีปัญหาเนืองจากได้รับผลกระทบมาเป็นเวลานาน ทําให้คา่ ใช้จา่ ยในการรักษาพยาบาลส่วนบคุ คลและของภาครัฐเพิมขนึ ซึงจํานวนผ้อู ยู่ในระบบโรงงานอตุ สาหกรรมซึงจะเป็ นกล่มุ ทีอาจได้รับผลกระทบภายหลงั จากการออกจากงาน แสดงในตาราง . ความสําคญั ของปัญหานีมีความเกียวข้องกบั โครงสร้างของประชากรของไทยด้วย เพราะจากการประเมินโดยองค์การสหประชาชาติจะพบว่าการเพิมขนึ ของประชากรผ้สู งู อายุ ( ปี ขนึ ไป) จะสงูกว่าการเพิมขึนของระดบั ประชากรในภาพรวม คือหากให้เกณฑ์ให้ปี พ.ศ. เป็ นปี ฐานแล้ว เมือประมาณการถึงปี ประชากรผ้สู งู อายจุ ะเพิมขึนร้อยละ . ในขณะทีการเพิมของประชากรเพียงร้ อยละ . และเมือพยากรณ์ไปอีก ปี ข้างหน้าคือในปี พ.ศ. ประชากรผู้สูงอายุจะเพิมขนึ ร้อยละ . ในขณะทีการเพิมของประชากรเพียงร้อยละ . ซงึ ในกรณีของประเทศไทยก็จะพบว่าการเพิมขึนของจํานวนผู้สูงอายุระหว่างช่วง ปี นีจะอยู่ประมาณร้ อยละ และการปรับตวั ในระดบั นีจะรวดเร็วกว่าประเทศทีพฒั นาแล้วทีต้องใช้เวลาถึง – ปี ในการเพิมขึนในอตั รานี การเปลียนแปลงในลกั ษณะนีจะสง่ ผลต่อโครงสร้างของประชากรโดยจํานวนประชากรในวยัเด็กจะมีจํานวนเท่ากบั ผ้สู ูงอายแุ ละในอนาคตกําลงั แรงงานก็จะลดลง ประมาณการของโครงสร้ างประชากรแสดงในภาพที 5.17 ผ้เู ขียนได้รับแนวคิดของงานศกึ ษานจี าก ดร.ยงยทุ ธ์ แฉล้มวงศ์ ผ้อู าํ นวยการวจิ ยั การพฒั นาแรงงาน สถาบนั เพือการพัฒนาแห่งประเทศไทย ผู้เห็นความสําคัญและมองการณ์ไปข้างหน้าว่าประเทศไทยจะต้องเผชิญและต้องเตรียมพร้อมรับกบั ปัญหานใี นอนาคต 25

ตารางที 8 จาํ นวนลกู จ้างจาํ แนกตามหมวดอุตสาหกรรม ปี พ.ศ. จํานวน คนทํางาน ลกู จ้าง Employees สถานประกอบการ Persons engaged หมวดอตุ สาหกรรม Number of จํานวน ร้ อยละ จํานวน ร้ อยละ establishments Number Percent Number Percentการผลติ ผลิตภณั ฑ์อาหารและเครืองดืม 115,696 802,522 18.0 617,614 16.2การผลติ ผลิตภณั ฑ์ยาสบู 515 10,541 0.2 9,650 0.2การผลติ สงิ ทอ 82,135 409,648 9.2 311,554 8.2การผลิตเครืองแตง่ กาย รวมทงั การตกแต่ง และย้อมสีขนสตั ว์ 82,939 449,011 10.1 345,835 9.0การฟอกและตกแต่งหนงั ฟอก รวมทงั การผลิตกระเป๋ าเดินทางกระเป๋ าถือ อานม้า เครืองเทียมลาก และรองเท้า 4,681 132,387 3.0 124,997 3.3การผลติ ไม้และผลิตภณั ฑ์จากไม้และไม้ก๊อก ยกเว้นเฟอร์นิเจอร์รวมทงั การผลิตสิงทีทําจากฟางและวสั ดถุ กั สานอืนๆ 64,499 199,201 4.5 105,322 2.8 78,260 2.0การผลติ กระดาษและผลิตภณั ฑ์กระดาษ 1,964 80,924 1.8 80,709 2.1การพิมพ์โฆษณา การพิมพ์ และการทําสําเนาสือบนั ทกึ 5,949 88,266 2.0 8,176 0.2 155,403 4.1การผลติ ผลติ ภณั ฑ์ถ่านโค้ก ผลติ ภณั ฑ์ทีได้จากการกลนั 308,649 8.1 180,111 4.7นํามนั ปิ โตรเลยี มและเชือเพลิงปรมาณู 109 8,249 0.2 71,474 1.9การผลิตเคมีภณั ฑ์และผลิตภณั ฑ์เคมี 3,618 163,150 3.7 252,568 6.6 160,052 4.2การผลิตผลติ ภณั ฑ์ยางและพลาสติก 4,714 312,900 7.0 46,307 1.2การผลติ ผลติ ภณั ฑ์จากแร่โลหะ 13,137 201,268 4.5 122,675 3.2การผลติ โลหะขนั มลู ฐาน 1,790 73,380 1.6 289,768 7.6การผลติ ผลิตภณั ฑ์ทีทําจากโลหะประดิษฐ์ 39,285 1.0ยกเว้นเครืองจกั รและอปุ กรณ์ 34,308 295,585 6.6 158,581 4.1 46,093 1.2การผลติ เครืองจกั รและอปุ กรณ์ ซงึ มไิ ด้จดั ประเภทไว้ในทีอืน 5,050 165,340 3.7 303,773 8.0 0.1การผลิตเครืองจกั รสํานกั งาน เครืองทําบญั ชี 2,098และเครืองคํานวณ 73 46,318 1.0การผลิตเครืองจกั รและเครืองอปุ กรณ์ไฟฟ้ าซงึ มิได้จดั ประเภทไว้ในทีอืน 1,175 123,624 2.8การผลิตอปุ กรณ์และเครืองอปุ กรณ์วทิ ยุ โทรทศั น์และการสือสาร 753 290,882 6.5การผลิตอปุ กรณ์ทีใช้ในทางการแพทย์ การวดั ความเทียงและอปุ กรณ์ทีใช้ในทางทศั นศาสตร์ นาฬกิ า 447 39,848 0.9การผลติ ยานยนต์ รถพว่ งและรถกงึ รถพว่ ง 1,336 159,671 3.6การผลติ เครืองอปุ กรณ์การขนสง่ อืนๆ 865 46,976 1.0การผลติ เฟอร์นิเจอร์ รวมทงั การผลติ ซงึ มิได้จดั ประเภทไว้ในทีอืน 31,929 358,038 8.0การนําผลติ ภณั ฑ์เกา่ มาผลติ เป็ นวตั ถดุ ิบใหม่ 286 2,558 0.1ทีมา ประมวลสถิตสิ ําคญั ของประเทศไทย, สํานกั งานสถิตแิ หง่ ชาติ ( ) 26

ภาพที 2 พรี ะมิดของประชากรไทย ปี พ.ศ. และการพยากรณ์ปี พ.ศ. ถงึ ปี พ.ศ. ทมี า กรมการปกครอง อ้างใน ประมวลสถิติสาํ คญั ของประเทศไทย ( ) ทีมา วทิ ยาลยั ประชากรศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั ( ) การทีสังคมไทยก้ าวสู่สังคมผ้ ูสูงอายุส่งผลสําคัญในเชิงเศรษฐกิจในด้ านของผลผลิตและประสิทธิภาพทีแรงงานจะผลติ ได้ ซงึ นบั แตป่ ี พ.ศ. โครงสร้างทีเป็นประโยชน์คือในชว่ งทีอตั ราการเพิมขนึ ของประชากรเพิมขนึ หรือช่วงของการปันผลประชากร (demographic dividend) จะหมดไปและเมือสงั คมมีการเปลียนโครงสร้างยอ่ มสร้างผลกระทบในเชิงเศรษฐกิจ คือสง่ ผลตอ่ รายได้เฉลียของประชากร การออม การลงทนุ รวมถึงรายจ่ายภาครัฐทีเพิมขนึ ด้านการประกนั สงั คม สขุ ภาพอนามยัและสวสั ดกิ ารผ้สู งู อายุ นอกจากนีในด้านสงั คม การเปลียนแปลงโครงสร้างประชากรในลกั ษณะนี ยงั มีผลตอ่ การเปลียนแปลงโครงสร้างของครอบครัว ดงั นนั ในแง่ของการวางแผนจดั การแรงงานทีเกษียณจากภาคโรงงานอตุ สาหกรรมและผ้สู งู อายจุ งึ เป็นสิงทีรัฐต้องมีการเตรียมพร้อมและเป็นวาระทีเร่งดว่ น 27

การศึกษาของ นงนุช สุนทรชวกานต์ และสายพิณ ชินตระกูลชัย ( ) พบว่าด้วยข้อมูลสํารวจการทํางานของประชากร ปี พ.ศ. ยงั มีผ้สู งู อาย1ุ ใน 3 ทีต้องยงั ชีพด้วยการทํางาน โดยร้อยละ 70 ของ กลมุ่ ผ้สู งู อายชุ ายอายุ 60-65 ปี และร้อยละ 65 ของกล่มุ ผ้สู งู อายชุ ายอายุ 65 ปี ขนึ ไป ต้องทํางานต่อเนืองเพราะเป็ นรายได้หลกั ของครอบครัว ส่วนกลุ่มผู้สูงอายุเพศหญิง มีอยู่ร้ อยละ 60นอกจากนียงั มีผ้สู งู อายุอีกร้อยละ 30 ทีต้องการทํางานแตว่ า่ งงานและยงั พยายามหางานทําอยู่ ทงั นีอตุ สาหกรรมทีทงั แรงงานสงู อายทุ งั ชายและหญิงกระจกุ ตวั มากทีสดุ อนั ดบั 1. อุตสาหกรรมการขายส่ง ขายปลีก ซ่อมแซมยานยนต์ รถจักรยานยนต์ ของใช้ส่วนบุคคลและของใช้ในครัวเรือน 2.อตุ สาหกรรมการผลิต 3. อตุ สาหกรรมโรงแรมและภตั ตาคาร สว่ นลกั ษณะงานและอาชีพทีมีผ้สู งู อายุทํามากทีสดุ อนั ดบั 1 คือ อาชีพการบริการ 2 .คือ อาชีพพืนฐานและ 3.ความสามารถทางฝี มือ โดยที“ผ้สู งู อายทุ ีมีระดบั การศึกษาสูง ทียงั คงทํางานอย่นู นั มีอยไู่ มม่ าก สว่ นใหญ่ของผ้สู งู อายทุ ียงั ทํางานเป็นผ้ทู ีไมม่ ีการศกึ ษาหรือมีการศกึ ษาตาํ กวา่ ประถมและมีรายได้ทีตํา จึงไม่สามารถเก็บสะสมเงินออมไว้เพียงพอสําหรับเลียงชีพในวัยชรา และจําเป็ นต้องทํางานตอ่ ไป” ซึงสอดคล้องกับการศึกษาในนโยบายการสร้างหลกั ประกนั ทีผา่ นมา ดงั นนั เมือสดั ส่วนของผู้อยู่ในประเภทแรงงานอุตสาหกรรม (ไม่นับรวมภาคการเกษตรและประมง) มีอยใู่ นอตั ราทีสงู คือประมาณ ใน ของแรงงานทีไม่ได้อย่ใู นภาคการเกษตร ดงั นนั บคุ คลกลุ่มนีทีมีประมาณ ล้านคน (ผู้ปฏิบตั ิงานในธุรกิจด้านความสามารถทางฝี มือและธุรกิจอืนๆทีเกียวข้อง และผ้ปู ฏิบตั ิการโรงงานและเครืองจกั ร และผ้ปู ฏิบตั กิ ารด้านการประกอบ มีจํานวนการจ้างงาน ,800,229 คน และ 2,951,701 คนตามลําดบั ) จงึ เป็ นกล่มุ เสียงในความหมายของ Life afterfactory เพราะบุคคลเหล่านีอยู่ในภาคการผลิตประเภทเดียวมาเป็ นเวลานานและหลกั ประกันทางรายได้ยงั มีอย่อู ยา่ งจํากดั แม้วา่ กล่มุ บคุ คลเหล่านีจะทํางานในรูปแบบของลกู จ้างมาเป็ นเวลานานแต่เพงิ จะได้รับการประกนั สงั คมในกรณีชราภาพมาไม่นาน ซงึ ตา่ งจากระบบบําเหน็จบํานาญราชการทีมีการให้เงินประเดิมทีคํานวณตามเวลาในช่วงก่อนทีมาสมคั รเข้ากองทนุ ดงั นนั บคุ คลกล่มุ นีจงึ มีความเสียงในยามทีเกษียณสงู มากกวา่ กลมุ่ แรงงานอืนๆ ดงั นนั การให้การสนบั สนนุ กลมุ่ บคุ คลเหลา่ นีจงึ ต้องมีการจดั เตรียมแผนรองรับในระยะสนั และระยะปานกลาง โดยในระยะยาวให้เป็ นเรืองของแนวนโยบายด้านการประกนั สงั คมในกรณีชราภาพเป็นเครืองมือในการขบั เคลือน แนวข้อเสนอทางนโยบายมีดงั นี ก. รัฐต้องมีการวางแผนการสร้างงานให้กบั ผ้สู งู อายอุ ยา่ งเป็ นระบบ บรู ณาการ โดยต้องมีการร่วมมือของทุกภาคส่วนในสังคมเพือสร้ างโอกาสให้กับผู้สูงอายุมีงานทําทีเหมาะสมกับสถานภาพ และเป็นรายได้เสริมทีเพียงพอกบั สว่ นตา่ งระหวา่ งคา่ ครองชีพกบั บํานาญทีได้รับ 28

ข. ประชาสมั พนั ธ์และสร้างนโยบายทีส่งเสริมการออมในลกั ษณะของหลกั ประกันขนั ทีสามให้กบั แรงงาน โดยให้แรงงานมีการวางแผนหรือมีสว่ นร่วมในการออมตงั แตช่ ว่ งแรกของการทํางาน ค. การส่งเสริมให้ผู้สูงอายุมีงานทํา หรือ การขยายเวลาทีจะเกษียณอายุ (ในบางประเภทอาชีพ) เป็ นความพยายามให้ผ้สู งู อายไุ ด้พฒั นาศกั ยภาพตอ่ และเพิมช่วงเวลาการออม ลดชว่ งเวลาการเป็นภาระตอ่ รัฐ รัฐบาลจงึ ควรมีแผนปฏิบตั งิ านทีชดั เจนในการส่งเสริมสนบั สนนุ การมีงานทําทีสอดคล้องกบั สมรรถนะของผ้สู งู อายุ ง. การสร้ างระบบพฒั นาทุนมนุษย์ให้มีความยืดหยุ่นทีสูง กล่าวคือ แรงงานสามารถสะสมทุนมนษุ ย์เพือการเตรียมพร้อมในการเปลียนงาน หรือ ไปส่กู ารทํางานทีดีกว่า ควรมีโปรแกรมการฝึกอบรมฝี มือแรงงานให้แกแ่ รงงานสงู อายเุ ป็นพเิ ศษเพือพฒั นาศกั ยภาพในการทํางานของแรงงานสงู อายุ หรือเพือเป็นทางเลือกให้ผ้สู งู อายสุ ามารถเลือกอาชีพใหมห่ ลงั ออกจากงานเดมิ จ. รัฐควรมีการระบปุ ระเภทอาชีพทีเหมาะสมสําหรับผ้สู งู อายใุ ห้ได้รับความค้มุ ครอง มีการปรับปรุงมาตรการด้านภาษีหรือสิทธิประโยชน์เพือให้มีการจ้างงานผ้สู งู อายมุ ากขนึ การดําเนินการกํ าหนดอาชี พต้ องพิจารณาในทางกายภ าพของผ้ ูสูงอายุและความเหมาะสมกับสถานภ าพของผ้สู งู อายุ ฉ. เพิมบทบาทองค์กรปกครองสว่ นท้องถินในการพฒั นาและแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของชมุ ชน จดั กิจกรรมทางเศรษฐกิจทีเอือตอ่ การประกอบอาชีพโดยให้ผ้สู งู อายมุ ีส่วนร่วม สนบั สนนุ การนําความรู้ ประสบการณ์ ภมู ิปัญญา และวฒั นธรรมท้องถินมาสร้างสรรค์คณุ คา่ ของสินค้าและบริการเพือเพิมมลู คา่ ทางเศรษฐกิจ แนวทางศกึ ษาทีมีความจําเป็นในการสนบั สนนุ นโยบาย ก. การศกึ ษาเชิงพยากรณ์ถึงระดบั ความเพียงพอของรายได้และระดบั คา่ ใช้จา่ ยตามโครงสร้าง ของกําลังแรงงาน และการใช้คณิตศาสตร์ประกันภัยเพือการประเมินความเพียงพอของ กองทนุ ข. การสร้างทางเลือกให้กบั ผ้สู งู อายแุ ละทกั ษะทีมีความจําเป็ นตอ่ ผ้สู งู อายใุ นการประกอบอาชีพ ค. การศึกษาเชิงลึกด้านกฎหมาย ทีเกียวข้องกับการค้มุ ครองแรงงาน การเลือกปฏิบตั ิ และ ระเบียบทีเป็นอปุ สรรคตอ่ การขยายเวลาการเกษียณ 29

เอกสารอ้างองิชยั ยุทธ์ ปัญญสวสั ดิสทุ ธิ. ( ). ทุนมนษุ ย์กบั ผลตอบแทนทางการศกึ ษา. เอกสารเผยแพร่การ สมั มนาวิชาการประจําปี ( – พฤศจกิ ายน), สถาบนั วิจยั เพือการพฒั นาประเทศไทย. ชลบรุ ี.ตลาดหลกั ทรัพย์แหง่ ประเทศไทย. 2553. กวา่ จะถงึ วนั นี...ตลาดทนุ ไทยนงนุช สุนทรชวกานต์ และ สายพิณ ชินตระกูลชยั . . การสร้ างโอกาสการทํางานของผู้สงู อายุ สนบั สนุนโดย มลู นิธิสถาบนั วิจยั และพฒั นาผ้สู ูงอายุไทย (มส.ผส.) และสํานกั งานกองทุน สนบั สนนุ การเสริมสร้างสขุ ภาพ (สสส.)ยงยทุ ธ์ แฉล้มวงษ์. . การวิเคราะห์ความสอดคล้องระหว่างความต้องการกําลงั คนและการผลิต กําลงั คนของประเทศ. เอกสารนําเสนอคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพือวางแผนการ ผลติ และพฒั นากําลงั คน สํานกั งานเลขาธิการสภาการศกึ ษาศิริวรรณ ศริ ิบญุ และ ชเนตตี มิลินทางกรู . . ผ้สู งู อาย.ุ วิทยาลยั ประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลยัสํานกั งานคณะกรรมการหลกั ทรัพย์และตลาดหลกั ทรัพย์, 2552. แผนพฒั นาตลาดทนุ ไทยสํานกั งานปลดั ทบวงมหาวิทยาลยั (2002), “รายงานการศกึ ษาคา่ ใช้จา่ ยตอ่ หวั .สํานกั งานเลขาธิการสภาการศกึ ษา. , สถิตกิ ารศกึ ษาของประเทศไทย ปี การศกึ ษาสํานกั งานเลขาธิการสภาการศกึ ษา. , สมรรถนะการศกึ ษาไทยในเวทีสากลสํานกั งานสถิตแิ หง่ ชาต.ิ . ประมวลสถิตสิ ําคญั ของประเทศไทยวทิ ยากร เชียงกลู . . สภาวะการศกึ ษาไทย ปี / บทบาทการศกึ ษากบั การพฒั นาทาง เศรษฐกิจและสงั คม. สํานกั งานเลขาธิการสภาการศกึ ษา กระทรวงศกึ ษาธิการCanton, Erik (2007). “Social Returns to Education: Macro-evidence,” De Economist 155, No. 4, Springer.Punyasavatsut, C., Mongkolsmai D., Satsanguan, P., and Khoman, S. 2005. School Finance Reform, Technical Consultancy for country development partnership program in education. World Bank report. 30

เชงิ อรรถ1 ผู้เขียนขอขอบพระคุณผู้ให้คําแนะนําในการศึกษาเกียวกับช่องว่างของนโยบายการศึกษาและสวสั ดกิ ารแรงงาน และบคุ คลทีผ้เู ขียนได้มีโอกาสพดู คยุ และแลกเปลียนความคดิ เห็นในนโยบายตา่ งๆในวาระตา่ งๆ คือ ศ.ดร.บญุ เสริม วีสกลุ รศ.ดร.มทั นา พนานิรามยั ดร.ยงยทุ ธ์ แฉล้มวงษ์ รศ.วิทยากรเชียงกลู ดร.แก้วขวญั ตงั ตพิ งศ์กลู และผ้ชู ว่ ยรวบรวมข้อมลู คือ น.ส.จติ สภุ า สขุ เกษม2 ในการปฏิรูปการศกึ ษาในทศวรรษแรก ได้มีการเน้นทีการปรับปรุงโครงสร้างองค์กรทีกํากบั ดแู ลระบบการศกึ ษา การจดั ตงั องคก์ รอิสระ เพือแบง่ ภาระหน้าทีใหม่ แตก่ ารปรับปรุงด้านคณุ ภาพของการศกึ ษายงั ไมบ่ รรลผุ ลตามเป้ าทีตงั ไว้3 อยา่ งไรก็ตามอาจมีประเดน็ โต้แย้งวา่ ประเทศอืนๆอาจได้รับการลงทนุ ทางการศกึ ษาจากประเทศทีเคยเป็ นเจ้าของอาณานิคม จึงทําให้รากฐานของการจดั การศึกษามีความมนั คงและในช่วงนนั มีการลงทนุ ทีสงู ไปแล้ว4 ข้อโต้แย้งประการหนึง คือ สถาบนั เอกชนสามารถใช้คณาจารย์จากสถาบนั ของรัฐในลกั ษณะของนอกเวลาราชการ ทําให้สถาบนั เอกชนมีต้นทนุ ในการจดั การศกึ ษาทีตํากว่าสถาบนั ของรัฐ เนืองจากไม่ต้องแบกรับภาระต้นทนุ คงทีและสวสั ดกิ ารของอาจารย์5 การทีสถานการณ์ด้านแรงงานในส่วนนียงั ไม่ได้มีการแสดงปัญหาออกมามากและภาคธุรกิจยงัสามารถดําเนนิ การอยไู่ ด้เนืองจากการนําเข้าแรงงานตา่ งด้าวจากประเทศเพือนบ้านทีมีต้นทนุ ทีถกู กว่าแรงงานไทย6 โดยกําหนดให้ฐานเงินเดือนสําหรับคาํ นวณเงินสมทบอยรู่ ะหวา่ ง , บาทและไม่เกิน 15,000บาทตอ่ เดอื น7 ผ้เู ขียนได้รับแนวคดิ ของงานศกึ ษานีจาก ดร.ยงยทุ ธ์ แฉล้มวงศ์ ผ้อู ํานวยการวิจยั การพฒั นาแรงงานสถาบนั เพือการพฒั นาแหง่ ประเทศไทย ผ้เู ห็นความสําคญั และมองการณ์ไปข้างหน้าวา่ ประเทศไทยจะต้องเผชญิ และต้องเตรียมพร้อมรับกบั ปัญหานีในอนาคต 31

บทคดั ย่อช่องว่างของนโยบายด้านอตุ สาหกรรมดร. พีระ เจริญพร ภาคอุตสาหกรรมของไทยมกี ารพฒั นาอุตสาหกรรมจากระบบทุนนิยมโดยรฐั เป็นระบบเศรษฐกจิ เสรีพฒั นาจากการผลติ เพอื ทดแทนการนําเขา้ ไปส่กู ารพฒั นาอุตสาหกรรมโดยส่งเสรมิ การสง่ ออก ทงั นนี โยบายพฒั นาอุตสาหกรรมของไทยมลี กั ษณะสาํ คญั คอื มงุ่ เน้นการขยายตวั ทางเศรษฐกจิ เป็นเป้าหมายหลกั แต่ไมไ่ ด้ใหค้ วามสาํ คญั กบั การพฒั นาโครงสรา้ งการผลติ และยกระดบั การพฒั นาอุตสาหกรรมภายในประเทศเพอื ลดการพงึ พาการนําเขา้ อยา่ งจรงิ จงั นโยบายอุตสาหกรรมของไทย โดยเฉพาะนโยบายส่งเสรมิ การลงทุนทผี ่านมาไมม่ ียทุ ธศาสตรช์ ดั เจนและนโยบายอุตสาหกรรมของไทยมกั ไมเ่ จาะจงอุตสาหกรรม แมว้ า่ ปจั จบุ นั กรอบนโยบายพฒั นาอุตสาหกรรมของไทยจะมคี วามครอบคลมุ ในเกอื บทุกมติ ิ แต่ในทางปฏบิ ตั แิ ลว้ ยงั มชี อ่ งว่างทางนโยบายอุตสาหกรรมทสี าํ คญั ใน 5 ประเดน็ หลกั ประกอบดว้ ย ๑) ชอ่ งว่างระหว่างนโยบายอุตสาหกรรมกบั การลดความเลอื มลาํ ในสงั คม รฐั บาลควรลดความเหลอื มลาํ ในอุตสาหกรรมส่วนกลางกบั สว่ นภมู ภิ าค สนบั สนุนภาคอุตสาหกรรมทมี คี วามเชอื มโยงกบั ภาคเกษตรและฐานทรพั ยากรในทอ้ งถนิ ลดความเหลอื มลาํ ในอุตสาหกรรมขนาดใหญ่กบั อุตสาหกรรม SMEs โดยการสนบั สนุนใหม้ กี ารเชอื มโยงระหวา่ ง SMEs กบั กจิ การขนาดใหญ่ และลดความเหลอื มลาํ ทางรายไดใ้ นแรงงานภาคอุตสาหกรรม (ระบบสวสั ดกิ ารสงั คมและยกระดบั ความสามารถใหก้ บั แรงงานในภาคอุตสาหกรรม) ๒) ชอ่ งว่างระหว่างนโยบายอุตสาหกรรมกบั นโยบายวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยขี องอุตสาหกรรมรายสาขา รฐั บาลควรใชป้ ระโยชน์จากสถาบนั อสิ ระทเี กยี วกบั การสง่ เสรมิ พฒั นาอุตสาหกรรมเฉพาะประเภท ๓) ช่องว่างเรอื งการสรา้ งสมรรถนะในการแขง่ ขนั กบั การผนวกเขา้ กบั เครอื ขา่ ยการผลติ ระดบั โลกรฐั บาลควรส่งเสรมิ ความตนื ตวั ดา้ นการพฒั นาเทคโนโลยเี พอื เชอื มโยงกบั เครอื ขา่ ยการผลติ ระดบั โลกและสรา้ งความพรอ้ มในเรอื งการตรวจสอบมาตรฐานและศูนยท์ ดสอบ ๔) ชอ่ งว่างความพรอ้ มและเขา้ ใจการพฒั นาอุตสาหกรรมไทยภายใตก้ รอบความรว่ มมอื ในระหว่างประเทศทงั เรอื งการออกไปลงทุนในต่างประเทศและการนําเขา้ เขา้ แรงงานจากต่างประเทศ และ ๕) ช่องว่างของการพฒั นาอุตสาหกรรมกบั ความยงั ยนื ทางทรพั ยากรและสงิ แวดลอ้ ม รฐั บาลสรา้ งความชดั เจนเกยี วกบั กรณพี พิ าทเกยี วกบั นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด สง่ เสรมิ การบรหิ ารจดั การผลกระทบของการพฒั นาอุตสาหกรรมต่อสงิ แวดลอ้ มธรรมาภบิ าลสงิ แวดลอ้ มและการใหป้ ระชาชนมสี ่วนรว่ มในการจดั การสงิ แวดลอ้ ม แสวงหาโอกาสจากการกระจายอาํ นาจในการกํากบั ดแู ลโรงงานอุตสาหกรรมใหก้ บั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ รวมทงั เตรยี มความพรอ้ มผปู้ ระกอบการไทยเรอื งมาตรการกดี กนั ทางการคา้ ทไี มใ่ ช่ภาษี และมองทศิ ทางเกยี วกบั “นโยบายอุตสาหกรรมทยี งั ยนื ” ในอนาคต ช่องวา่ งทางนโยบายอุตสาหกรรมสว่ นใหญ่เป็นปญั หาการผลกั ดนั นโยบายพฒั นาอุตสาหกรรมใหม้ ีประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ล โดยมปี ญั หาสาํ คญั 2 ประการ คอื ประการแรก การขาดทิศทางหลกั ในการดาํ เนินนโยบายพฒั นาอตุ สาหกรรม และการขาดเจา้ ภาพในการแกป้ ญั หาและการดาํ เนินการตามนโยบายพฒั นาอุตสาหกรรม ประการทสี อง คอื การเมอื งแบบเปิ ดและรฐั บาลหลายพรรค เมอื มกี ารเปลยี นรฐั บาลหรอื รฐั มนตรนี โยบายกจ็ ะเปลยี นไป ดงั นนั ในอนาคตการบรหิ ารนโยบายอุตสาหกรรมควรอย่ภู ายใตห้ น่วยงาน

รบั ผดิ ชอบเดยี วกนั และรฐั บาลควรสรา้ งกลไกในการบรหิ ารจดั การนโยบายอุตสาหกรรมทมี ปี ระสทิ ธภิ าพและสง่ เสรมิ ความรว่ มมอื ระหว่างภาคเอกชนและภาครฐั มกี รอบนโยบายอุตสาหกรรมทมี คี วามหนกั แน่นไม่เปลยี นแปลงบ่อยตามการแทรกแซงทางการเมอื งทงั ในและต่างประเทศ

ช่องว่างของนโยบายด้านอตุ สาหกรรม ดร.พีระ เจริญพร1. บทนํา ภาคอุตสาหกรรม1ไทยมพี ฒั นาการอยา่ งต่อเนอื ง เรมิ ตน้ จากในชว่ งปี พ.ศ.2503-12 การพฒั นาอุตสาหกรรมเน้นกลยทุ ธก์ ารผลติ เพอื ทดแทนการนําเขา้ ต่อมาตงั แต่แผนพฒั นา ฯ ฉบบัที 3 (พ.ศ.2515-19) จงึ เน้นนโยบายสง่ เสรมิ การส่งออก นโยบายสง่ เสรมิ การสง่ ออกมผี ลใหส้ นิ คา้สง่ ออกมคี วามหลากหลายมากขนึ และลดความสาํ คญั ของสนิ คา้ ส่งออกเกษตรกรรมลง ต่อมามีการลงทุนจากต่างประเทศ (ญปี นุ่ ไตห้ วนั และประเทศอนื ๆ) ตงั แต่ปี พ.ศ.2530 มสี ว่ นชว่ ยให้เพมิ การลงทุนในภาคอุตสาหกรรมมากขนึ และยงั ทาํ ใหภ้ าคอุตสาหกรรมมคี วามหลากหลายในการผลติ และการสง่ ออกสนิ คา้ อุตสาหกรรมมากขนึ อยา่ งไรกต็ าม ภาคอุตสาหกรรมไทยกลบั มกี ารพงึ พงิ การส่งออกสนิ คา้ อุตสาหกรรมทมี ีมลู ค่าและคณุ คา่ สว่ นเพมิ ตาํ เป็นหลกั โดยทยี งั ตอ้ งพงึ พงิ ชนิ สว่ นและวตั ถุดบิ นําเขา้ (Importcontent) สงู และการสรา้ งมลู คา่ และการเพมิ มลู ค่าการผลติ มนี ้อย การพฒั นาและการปรบั ใชด้ า้ นเทคโนโลยมี นี ้อยและขาดนวตั กรรม เศรษฐกจิ ไทยพงึ พาพลงั งานในสดั สว่ นทสี งู และประมาณรอ้ ยละ ของพลงั งานทใี ชต้ อ้ งนําเขา้ จากต่างประเทศและมโี ครงสรา้ งใชพ้ ลงั งานรายสาขาเศรษฐกจิ ทไี มย่ งั ยนื ตน้ ทุนการขนสง่ สงู มกี ารพงึ พงิ ปจั จยั การผลติ ทงั ทนุ วตั ถุดบิ พลงั งานแรงงานและเทคโนโลยซี งึ สว่ นใหญ่ควบคมุ สถานการณ์ไมไ่ ดเ้ นอื งจากเป็นการพงึ พาปจั จยัภายนอกเป็นหลกั อุตสาหกรรมบางประเภทโดยเฉพาะอุตสาหกรรมทปี ระเทศไทยเคยมคี วามไดเ้ ปรยี บโดยเปรยี บเทยี บคอื อุตสาหกรรมใชแ้ รงงานอยา่ งเขม้ ขน้ และอุตสาหกรรมทอี าศยัทรพั ยากรธรรมชาตเิ ป็นวตั ถุดบิ ตอ้ งเผชญิ กบั การแขง่ ขนั ทรี นุ แรงขนึ สญู เสยี ความไดเ้ ปรยี บลงทาํ ใหป้ ระเทศไทยตอ้ งประสบกบั วกิ ฤตการณ์ทางเศรษฐกจิ ในปี พ.ศ. 2540 วกิ ฤตเศรษฐกจิ ทาํ ใหภ้ าคอุตสาหกรรมของไทยปรบั ตวั ไปส่กู ารผลติ เพอื การสง่ ออกและมคี วามเชอื มโยงกบั เศรษฐกจิ โลกมากขนึ และท่ามกลางการเปลยี นแปลงทรี วดเรว็ ในเศรษฐกจิโลกอุตสาหกรรมไทยตอ้ งไดร้ บั ผลกระทบจากสถานการณ์ทางเศรษฐกจิ และสงั คม นโยบายการพฒั นาอุตสาหกรรมจงึ จาํ เป็นตอ้ งมที ศิ ทางทชี ดั เจนควรมกี ารปรบั ปรงุ เปลยี นแปลงเพอื ช่วยให้ภาคอุตสาหกรรมสามารถปรบั ตวั ไดอ้ ยา่ งทนั ท่วงที มคี วามต่อเนอื งและเป็นระบบ นโยบาย 1 อตุ สาหกรรม (industry) หมายถงึ การประดษิ ฐส์ งิ ของออกจาํ หน่าย การนําเอาวตั ถุดบิ มาปรงุ แต่งแปรสภาพดว้ ยแรงงาน หรอื เครอื งจกั รกล เพอื เป็นสนิ คา้ หรอื ผลติ ภณั ฑอ์ ุปโภคและบรโิ ภค ในขณะที ภาคอตุ สาหกรรม (industry sector)หมายถงึ การรวมอุตสาหกรรมต่าง ๆ เขา้ ไวด้ ว้ ยกนั นบั ตงั แต่การผลติ เครอื งจกั รและอุปกรณ์ การแปรรปู ทรพั ยากรธรรมชาติและสนิ คา้ เกษตรเพอื ป้อนเขา้ สโู่ รงงาน การผลติ สนิ คา้ สาํ เรจ็ รปู ตลอดจนการผลติ หบี หอ่ เพอื จาํ หน่ายและขนสง่ 1

ต่างๆทงั มหภาคและจลุ ภาคจาํ เป็นตอ้ งใชอ้ ยา่ งผสมผสานและไปในทศิ ทางเดยี วกนั และทีสาํ คญั ตอ้ งมกี ารดาํ เนินการผลกั ดนั นโยบายพฒั นาอุตสาหกรรมทมี ปี ระสทิ ธผิ ลดว้ ย การศกึ ษานวี ตั ถุประสงคเ์ พอื หาชอ่ งวา่ งนโยบายอุตสาหกรรมของไทย การศกึ ษานเี รมิจาก การทบทวนกรอบแนวคดิ ในการกําหนดนโยบายอุตสาหกรรม จากนนั จะเป็นการทบทวนพฒั นาการภาคอุตสาหกรรมไทย เพอื ใหเ้ ขา้ ใจถงึ โครงสรา้ งของภาคอุตสาหกรรมไทย รวมทงัปญั หาและความทา้ ทายของภาคอุตสาหกรรมไทยในอนาคต กระบวนการกาํ หนดนโยบายอุตสาหกรรมของไทยและภาพรวมของนโยบายอุตสาหกรรมในปจั จบุ นั ก่อนทจี ะอธบิ ายถงึ“ชอ่ งวา่ งทางนโยบายอุตสาหกรรม” และสดุ ทา้ ยจะเป็นขอ้ เสนอแนะทางนโยบาย2. กรอบแนวคิดในการกาํ หนดนโยบายอตุ สาหกรรม นกั เศรษฐศาสตรใ์ หค้ วามสนใจกบั คําวา่ การทาํ ให้เป็นเศรษฐกิจอตุ สาหกรรม(industrialization) หมายถงึ การเปลยี นโครงสรา้ งทางเศรษฐกจิ ใหม้ ลี กั ษณะเป็นอุตสาหกรรมมากขนึ และคาํ ว่า การพฒั นาอตุ สาหกรรม (industrial development) ซงึ หมายถงึ การทําให้ภาคอุตสาหกรรมเจรญิ เตบิ โต (growth) หรอื ขยายตวั (expand) และมกี ารใชเ้ ทคโนโลยกี ารผลติทที าํ ใหต้ น้ ทนุ การผลติ ลดลงและปรมิ าณการผลติ เพมิ ขนึ ตลอดจนสนิ คา้ มคี ณุ ภาพดขี นึ รวมถงึการคดิ คน้ วจิ ยั คน้ ควา้ ใหเ้ กดิ อุตสาหกรรมใหมใ่ นประเทศ โดยสาเหตุทปี ระเทศต่างๆสนใจเรอื งการพฒั นาอุตสาหกรรม เนอื งจาก ภาคอุตสาหกรรมนนั ชว่ ยสรา้ งผลเชอื มโยงทางเศรษฐกจิ(economic linkage) ทาํ ใหร้ ะบบเศรษฐกจิ สามารถพงึ ตนเองได้ แกป้ ญั หาดุลการคา้ และดุลการชําระเงนิ ลดลง ก่อใหเ้ กดิ การจา้ งงานและเพมิ ประสทิ ธภิ าพในการผลติ โดยรวมดขี นึก่อใหเ้ กดิ รายไดเ้ พอื นําไปใชใ้ นการพฒั นาเศรษฐกจิ กระตุน้ ใหเ้ กดิ การสะสมทุนและการออมกระตุน้ ใหม้ กี ารนําเอาเทคโนโลยที ที นั สมยั เขา้ มาใช้ ขณะที นโยบายอตุ สาหกรรม (industrial policy) หมายถงึ แนวทางดาํ เนินการในดา้ นต่าง ๆ เพอื ทาํ ใหภ้ าคอุตสาหกรรมหรอื อุตสาหกรรมใดอุตสาหกรรมหนงึ ภายในประเทศ มคี วามเจรญิ เตบิ โต (growth) และพฒั นา (development) โดยวตั ถุประสงคข์ องนโยบายอุตสาหกรรมของประเทศกําลงั พฒั นารวมทงั ประเทศไทย คอื การทาํ ใหป้ ระเทศกลายเป็นประเทศอุตสาหกรรม (industrialization) ยกระดบั สวสั ดกิ ารทางเศรษฐกจิ ของประชาชนในประเทศ ลดการพงึ พาตลาดต่างประเทศในการนําเขา้ สนิ คา้ ลดปญั หาการขาดดุลการคา้ และดลุ การชาํ ระเงนิเพมิ รายไดใ้ นรปู ของเงนิ ตราต่างประเทศ และลดปญั หาการวา่ งงานในประเทศ นโยบายอุตสาหกรรมมคี วามหมายทกี วา้ งและมกี ารเอานโยบายดา้ นเศรษฐกจิ ระหว่างประเทศและดา้ นอนื ๆ โดยมเี ครอื งมอื ในการดําเนินนโยบายอุตสาหกรรมมลี กั ษณะต่าง ๆตวั อยา่ งเชน่ การรว่ มลงทนุ โดยตรง (direct investment) การใหก้ ารปกป้องคมุ้ ครอง 2

(protection) อุตสาหกรรมต่าง ๆ การสง่ เสรมิ (promotion) การควบคุมดแู ล (monitor and control)การอํานวยความสะดวก (facilitation) การสง่ เสรมิ การแขง่ ขนั (competition)และการป้องกนั การผกู ขาด (anti-monopoly) การกําหนดภาษศี ุลกากร อตั ราแลกเปลยี น อตั ราภาษอี ากรมาใชเ้ ป็นเครอื งมอื ในการดาํ เนนิ นโยบายอุตสาหกรรม สาํ หรบั แนวคดิ เกยี วกบั บทบาทของรฐั ในการพฒั นาอุตสาหกรรมสามารถแบ่งออกเป็นสองกล่มุ กลา่ วคอื กลุ่มแรกคอื แนวคดิ ทเี ชอื ถอื ในการทาํ งานของกลไกราคา และเหน็ ว่าตวั รฐัเองกอ็ าจเกดิ ความลม้ เหลว (government failure) ได้2 ดงั นนั บทบาทของรฐั ควรจาํ กดั อยทู่ กี ารเสรมิ สรา้ งความแขง็ แกรง่ ของระบบตลาดและกลไกราคาใหท้ าํ งานอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ รฐั มีหน้าทผี ลติ เฉพาะสนิ คา้ สาธารณะ (public goods) รฐั ไมม่ คี วามจาํ เป็นตอ้ งแทรกแซงระบบตลาดเพอื ผลติ หรอื จดั สรรทรพั ยากรการผลติ ในภาคอุตสาหกรรมแต่อยา่ งใด โดยรฐั บาลควรใชจ้ า่ ยงบประมาณในลกั ษณะเป็นตวั เรง่ ปฏกิ ริ ยิ า (catalyst)3 มากกว่าดาํ เนนิ การแทนเอกชน ขณะที กลุม่ ทสี อง เป็นแนวคดิ ทสี นบั สนุนบทบาทของรฐั ในการพฒั นาอุตสาหกรรมเน้นการแทรกแซงของรฐั ในระบบตลาดเพอื เปลยี นแปลงโครงสรา้ งการผลติ อยา่ งรวดเรว็เนอื งจากเชอื ว่า ระบบตลาดและการคา้ เสรไี มส่ ามารถนําไปส่กู ารจดั สรรทรพั ยากรอยา่ งมีประสทิ ธภิ าพและประชาชนไดร้ บั สวสั ดกิ ารสงู สดุ กลไกตลาดลม้ เหลว (market failure) เนอื งจากเงอื นไข ประการ คอื ตลาดมกี ารแขง่ ขนั ไมส่ มบรู ณ์ (Imperfect Competitive) การผลติ ไม่มีคณุ ลกั ษณะผลไดจ้ ากขนาด (Absence of Economies of scale) และไมม่ คี ณุ ลกั ษณะของผลได้ภายนอก (Absence of Externalities) สาํ หรบั ในการวเิ คราะหค์ รงั นจี ะยนื อยบู่ นแนวคดิ ทวี า่ การแทรกแซงของรฐั ควรเกดิ ในกรณที กี ลไกตลาดลม้ เหลว การใชง้ บของรฐั ตอ้ งใชก้ รณเี ป็นสนิ คา้ สาธารณะ (public goods) หรอืเสรมิ การทาํ งานของตลาดกรณเี กดิ ความลม้ เหลวของตลาดไมใ่ ชใ้ นกจิ กรรมทเี ป็นประโยชน์ส่วนตวั ของเอกชน บทบาทของรฐั บาลควรเป็นตวั กระตุน้ และผสู้ รา้ งความทา้ ทาย (catalyst andchallenger) กลา่ วคอื เป็นผสู้ นบั สนุนและผลกั ดนั ใหบ้ รษิ ทั เอกชนมคี วามปรารถนาและรเิ รมิ การเพมิ ขดี ความสามารถของตน รฐั ควรยดึ หลกั เป็นผสู้ นับสนุนใหเ้ กดิ การเปลยี นแปลง ส่งเสรมิ ใหม้ ีการแขง่ ขนั ในตลาดในประเทศและกระตุน้ การสรา้ งนวตั กรรมและพฒั นาเทคโนโลยี นอกจากนี 2 ปจั จยั ทที าํ ใหร้ ฐั ลม้ เหลว ไดแ้ ก่ 1) ผลประโยชน์สว่ นบคุ คลมาก่อนผลประโยชน์สว่ นรวม 2) การทาํ งานของภาครฐั มีตน้ ทุนและคา่ ใชจ้ า่ ยและ 3) กจิ กรรมแทรกแซงของรฐั เมอื เกดิ ขนึ แลว้ ยกเลกิ ลาํ บาก บทบาททเี หมาะสมของรฐั ในการพฒั นาอุตสาหกรรม ไดแ้ ก่ 1) การผลติ สนิ คา้ สาธารณะ 2) การบรกิ ารขอ้ มลู สารสนเทศดา้ นเศรษฐกจิ และอตุ สาหกรรม 3) การพฒั นาตลาดทนุ 4) การส่งเสรมิ การพฒั นาเทคโนโลยี 5) การส่งเสรมิ การเพมิ ทกั ษะกาํ ลงั คน 6) การสง่ เสรมิ การคา้ และการลงทนุ 3 กล่าวคอื ( ) งบประมาณของรฐั เป็นเพยี งการส่งสญั ญาณวา่ รฐั กาํ ลงั มุง่ เน้นการพฒั นาไปในทศิ ทางใด ( ) กรอบแผนปฏบิ ตั กิ ารควรมขี อ้ เสนอมาตรการจงู ใจใหเ้ อกชนและลกู จา้ งในภาคอุตสาหกรรมลงทุนเพมิ เตมิ ( ) แผนปฏบิ ตั กิ ารควรมีขอ้ เสนอเกยี วกบั การบรหิ ารจดั การทมี งุ่ เน้นผลลพั ธม์ ากขนึ ( ) การลดเลกิ ระเบยี บทซี าํ ซอ้ นและเครอื งมอื มาตรการใหมๆ่ ทาํ ให้สามารถแกไ้ ขปญั หาไดโ้ ดยไมต่ อ้ งใชเ้ งนิ เชน่ การปรบั ปรุงแกไ้ ขกฎระเบยี บทเี ป็นอุปสรรคทาํ ใหต้ น้ ทนุ ธุรกจิ สงู รวมถงึ กฏระเบยี บทไี มช่ ดั เจนและเป็นอุปสรรคต่อผปู้ ระกอบการรายเลก็ ( ) การอุดหนุนชว่ ยเหลอื ต่างๆ จะเน้นไปเฉพาะทกี ารใชจ้ ่ายทจี ะเกดิ ผลต่อสว่ นรวม (public goods and services) และ ( ) การผลกั ดนั นโยบายควรจะดาํ เนนิ การตามลาํ ดบั ความสาํ คญั ของปญั หา 3

รฐั บาลไมส่ ามารถสรา้ งอุตสาหกรรมทมี คี วามสามารถในการแขง่ ขนั ได้ ในการสนบั สนุนการสรา้ งความสามารถในการแขง่ ขนั ของภาคเอกชนบทบาทของรฐั จงึ เป็นการสรา้ งสภาพแวดลอ้ มทเี ออืใหบ้ รษิ ทั สามารถเพมิ ขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั ไดด้ ว้ ยตวั เอง โดยหลกั การทสี าํ คญั ในการกาํ หนดมาตรการแทรกแซงทเี หมาะสมกค็ อื พจิ ารณาว่าขอ้ บกพรอ่ งของระบบตลาดอยทู่ ใี ด มาจากสาเหตุใดหลงั จากนนั ใหแ้ กไ้ ขทสี าเหตุปจั จยั ซงึ เป็นแหลง่ ปญั หาโดยตรงเมอื ขอ้ บกพรอ่ งหมดไประบบตลาดกจ็ ะสามารถทาํ งานไดป้ กติ ภายใต้แนวคดิ นกี ารแบ่งหน้าทแี ละบทบาทระหวา่ งภาครฐั ภาคเอกชนและภาคประชาชน ซงึ โดยหลกั การแลว้ ภาคเอกชนควรเป็นผดู้ าํ เนินกจิ กรรมทางเศรษฐกจิ ยกเวน้ กรณกี ารลงทนุ ในสงิอาํ นวยความสะดวกพนื ฐานและกรณที ตี ลาดไมอ่ าจทาํ งานไดอ้ ย่างมปี ระสทิ ธภิ าพ3. พฒั นาการของอตุ สาหกรรมไทยในช่วง 50 ปีภาคอุตสาหกรรมของไทยมกี ารพฒั นาอุตสาหกรรมจากระบบทนุ นยิ มโดยรฐั (stateCapitalism)เป็นระบบเศรษฐกจิ เสรี (Free Enterprise System) พฒั นาจากการผลติ เพอื ทดแทนการนําเขา้ (Import Substitution) ส่กู ารพฒั นาอุตสาหกรรมโดยส่งเสรมิ การสง่ ออก (ExportPromotion) ในช่วงปี พ.ศ.2503-12 การพฒั นาอุตสาหกรรมเน้นกลยทุ ธก์ ารผลติ เพอื ทดแทนการนําเขา้ 4 ต่อมาตงั แต่แผนพฒั นา ฯ ฉบบั ที 3 (พ.ศ.2515-19) จงึ เน้นนโยบายส่งเสรมิ การส่งออกซงึ นโยบายสง่ เสรมิ การส่งออกมผี ลใหส้ นิ คา้ ส่งออกมคี วามหลากหลายมากขนึ และลดความสาํ คญั ของสนิ คา้ สง่ ออกเกษตรกรรมลง โดยการลงทุนจากต่างประเทศ (ญปี นุ่ ไตห้ วนัและประเทศอนื ๆ) ตงั แต่ปี พ.ศ.2530 มสี ่วนชว่ ยใหเ้ พมิ การลงทนุ ในภาคอุตสาหกรรมมากขนึและยงั ทาํ ใหภ้ าคอุตสาหกรรมมคี วามหลากหลายในการผลติ และการสง่ ออกสนิ คา้ อุตสาหกรรมมากขนึ อาทิ อุตสาหกรรมอเิ ลก็ ทรอนิกส์ และสนิ คา้ ขนั กลางต่าง ๆ ขณะเดยี วกนั กม็ กี ารพฒั นาอุตสาหกรรมตามชายฝงั ทะเลตะวนั ออก (Eastern Seaboard)มกี ารกระจายอุตสาหกรรมสู่ภูมภิ าค มกี ารกําหนดอุตสาหกรรมเป้าหมาย มกี ารส่งเสรมิอุตสาหกรรมสนับสนุนต่อมาจงึ เรมิ หนั มาการส่งเสรมิ ผูป้ ระกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมหรอื SMEs มกี ารส่งเสรมิ การสรา้ งเครอื ขา่ ยอุตสาหกรรม (Industrial Cluster) ต่อมาประเทศไทยประสบกบั ปญั หาวกิ ฤตเิ ศรษฐกจิ ในปี พ.ศ. 2540 ทาํ ให้ประเทศไทยหนั มาดําเนินนโยบายการปรบั โครงสร้างอุตสาหกรรม ให้มผี ลติ ภาพและความสามารถในการแข่งขนั ทสี ูงขนึ และปรบั ตวั กลายเป็นอุตสาหกรรมทผี ลติ เพอื การส่งออก (Export-oriented Industry) เพมิ ขนึ4 กลางทศวรรษ รฐั บาลเรมิ ตระหนกั ถงึ ขอ้ จาํ กดั และความเหมาะสมของนโยบายทดแทนการนําเขา้ เนอื งจากขอ้ จาํ กดั 3 ประการคอื ) อุตสาหกรรมทดแทนการนําเขา้ ใชแ้ รงงานต่อทนุ ตาํ กว่าอุตสาหกรรมส่งออก ) ไทยเป็นประเทศเลก็ ทีมขี นาดตลาดเลก็ กวา่ ตลาดโลก และ ) นโยบายทดแทนการนําเขา้ ไมส่ ามารถลดการนําเขา้ สนิ คา้ วตั ถุดบิ และสนิ คา้ ทนุ 4

สถาบนั วจิ ยั และใหค้ าํ ปรกึ ษาแหง่ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ (2552) พบว่าปญั หาสาํ คญัของพฒั นาการของนโยบายอุตสาหกรรมของไทยในอดตี กล่าวคอื ประการแรก นโยบายอุตสาหกรรมของไทยมงุ่ เน้นการขยายตวั ทางเศรษฐกจิ เป็นเป้าหมายหลกั โดยใชน้ โยบายสง่ เสรมิ การสง่ ออกและการลงทนุ โดยไมไ่ ดค้ าํ นงึ ถงึ การพฒั นาขดี ความสามารถทางเทคโนโลยีและผลกระทบทจี ะเกดิ ขนึ จากสถานการณ์ต่างประเทศ สง่ ผลใหเ้ กดิ ปญั หาอ่อนไหวต่อปจั จยัภายนอกทคี วบคุมไมไ่ ดแ้ ละทาํ ใหก้ ารพฒั นาอุตสาหกรรมไดร้ บั ผลกระทบหากการลงทนุ จากต่างประเทศชะลอตวั ลง ประการทสี อง นอกจากแผนพฒั นาฯ ฉบบั ที - ทมี นี โยบายการผลติ เพอื ทดแทนการนําเขา้ แลว้ แผนพฒั นาฯ ฉบบั ที ถงึ ปจั จบุ นั ไมไ่ ดใ้ หค้ วามสาํ คญั กบั การพฒั นาโครงสรา้ งการผลติ และยกระดบั การพฒั นาอุตสาหกรรมภายในประเทศเพอื ลดการพงึ พาการนําเขา้ อยา่ งจรงิ จงัส่งผลใหแ้ นวโน้มการนําเขา้ ยงั อยใู่ นระดบั สงู และเตบิ โตในทศิ ทางเดยี วกบั การสง่ ออกและการลงทุน ชใี หเ้ หน็ จดุ อ่อนทไี ม่สามารถพฒั นาอุตสาหกรรมภายในประเทศใหเ้ ตบิ โตไดอ้ ยา่ งยงั ยนื ประการทสี าม นโยบายอุตสาหกรรมของไทย โดยเฉพาะนโยบายส่งเสรมิ การลงทุนทีผา่ นมาไมม่ ยี ทุ ธศาสตรเ์ ชงิ รุกและรบั ทชี ดั เจน ทาํ ใหก้ ารส่งเสรมิ การลงทนุ เพยี งทผี ่านมาทาํ เพอืดงึ ดดู การลงทนุ จากต่างชาติ แต่ไมไ่ ดท้ าํ ใหก้ ารส่งออกของไทยมจี ดุ เด่นทชี ดั เจน ขณะเดยี วกนัการลงทุนกไ็ มไ่ ดม้ สี ว่ นในการพฒั นาโครงสรา้ งอุตสาหกรรมในประเทศ สะทอ้ นใหเ้ หน็ ไดจ้ ากระดบั การพฒั นาดา้ นเทคโนโลยแี ละนวตั กรรมทยี งั ตาํ ของภาคอุตสาหกรรมไทย ประการทสี ี นโยบายอุตสาหกรรมแบบไทยๆ มกั ไมเ่ จาะจงอุตสาหกรรม 5 (ยกเวน้อุตสาหกรรมออ้ ยและนําตาลทมี สี าํ นกั งานออ้ ยและนําตาล เป็นผดู้ แู ลและสนบั สนุน) ซงึ สงั เกตได้จากนโยบายกําแพงภาษซี งึ เป็นนโยบายหลกั ในการพฒั นาอุตสาหกรรมของไทย โดยการกําหนดภาษนี ําเขา้ ในอตั ราทแี ตกต่างกนั ระหว่างสนิ คา้ ต่างๆ โดยมเี ป้าหมายทกี ารหารายได้มากกวา่ การพฒั นาอุตสาหกรรม ก่อใหเ้ กดิ ความโน้มเอยี งไปในอุตสาหกรรมการผลติ สนิ คา้อุปโภคบรโิ ภคขนั สดุ ทา้ ยโดยไมม่ กี ารเชอื มโยงระหวา่ งอุตสาหกรรม โดยเฉพาะการเชอื มโยงไปขา้ งหลงั และยงั ทาํ ใหเ้ กดิ การละเลยเครอื งมอื นโยบายอุตสาหกรรมอนื ๆหรอื แมแ้ ต่การสง่ เสรมิการลงทุน ผ่านการดําเนินงานของ BOI กม็ วี ตั ถุประสงคเ์ พอื สง่ เสรมิ การลงทนุ เพอื สนบั สนุนการสง่ ออก กระจายอุตสาหกรรมไปชนบทและรบั การถ่ายทอดเทคโนโลยจี ากต่างประเทศมากกวา่เป็นการนโยบายรายสาขา (Sectoral Policies) 6 โดยกรณขี องประเทศไทยนนั สว่ นใหญ่จะ เป็นนโยบายทดี าํ เนนิ การโดยแต่ละกระทรวงแต่บางครงั กข็ ดั แยง้ กนั เองระหวา่ งกระทรวง 5 ในการกาํ หนดนโยบายอุตสาหกรรมเป้าหมายนนั เรอื งทสี าํ คญั กค็ อื เงอื นไขทใี ชค้ ดั เลอื กอตุ สาหกรรมเป้าหมายชนดิ ของมาตรการทใี ชก้ บั อุตสาหกรรมและเครอื งมอื ทจี าํ เป็นในการนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ซงึ ในกรณขี องประเทศไทยนนั บ่อยครงัทกี ารกาํ หนดอุตสาหกรรมเป้าหมายนนั เกดิ จากการผลกั ดนั ของกลุม่ ผลประโยชน์ในภาคการคา้ และการอุตสาหกรรม 6 อุตสาหกรรมเป้าหมาย\" ไดร้ บั สทิ ธพิ เิ ศษในเรอื งต่าง ๆ เช่น เงนิ กู้ การยกเวน้ ภาษเี งนิ ได้ ภาษศี ลุ กากร ฯลฯ โดยมีเหตุผลทางเศรษฐศาสตรค์ อื ความประหยดั อนั เกดิ จากขนาด (scale economies) มคี วามไมแ่ น่นอน (uncertainty) และมตี น้ ทนุดาํ เนินการสงู (transaction cost) เท่านนั แต่เป็นเพราะว่าอุตสาหกรรม เหลา่ นนั ก่อใหเ้ กดิ ผลกระทบภายนอก (positiveexternality) ในทางบวก และการลดตน้ ทุน (cost reduction)โดยทวั ไปอกี ดว้ ย 5

แมว้ า่ การพฒั นาอุตสาหกรรมของไทยนนั มกี รอบการพฒั นาตามแผนพฒั นาเศรษฐกจิและสงั คมแหง่ ชาติ มาตงั แต่แผนพฒั นาฯฉบบั ที 1 (พ.ศ.2504) แต่การพฒั นาภาคอุตสาหกรรมของไทยกไ็ มไ่ ดเ้ ป็นไปตามแผนทวี างเอาไวเ้ ท่าไหรน่ กั ทงั นเี นอื งจากแผนพฒั นาเศรษฐกจิแห่งชาตขิ องไทยเป็นเพยี งแผนชแี นะ (indicative plan) ไมไ่ ดเ้ ป็นแผนบงั คบั (compulsory ormandatory plan) นอกจากนีบางแผนพฒั นาฯกไ็ มไ่ ดร้ ะบุเป้าหมายและทศิ ทางการพฒั นาอุตสาหกรรมทชี ดั เจน ดงั นนั ภาคอุตสาหกรรมไทยจงึ เตบิ โตดว้ ยการดาํ เนินงานของภาคเอกชนเป็นหลกั โดยเฉพาะบทบาทของบรรษทั ขา้ มชาตทิ เี ป็นเจา้ ของเงนิ ลงทนุ โดยตรงจากต่างประเทศ4. โครงสรา้ งของภาคอตุ สาหกรรมไทยการทปี ระเทศไทยกม็ งุ่ เน้นการพฒั นาประเทศแบบเน้นการพฒั นาอุตสาหกรรม 7 เป็นหลกั ทาํ ใหภ้ าคอุตสาหกรรมกลายเป็นภาคการผลติ ทมี คี วามสาํ คญั สงู ต่อระบบเศรษฐกจิ ไทยและมแี นวโน้มทจี ะมคี วามสาํ คญั เพมิ ขนึ โครงสรา้ งเศรษฐกจิ ไทยไดเ้ ปลยี นแปลงจากเศรษฐกจิ ทีพงึ พาภาคเกษตรกรรมเป็นหลกั มาเป็นการพงึ พาภาคอุตสาหกรรม มลู ค่าส่งออกสนิ คา้อุตสาหกรรมมสี ดั สว่ นเพมิ มากขนึ ในขณะทมี ลู ค่าส่งออกสนิ คา้ เกษตรกรรมลดลง ลกั ษณะโครงสรา้ งภาคการผลติ ของไทยมกี ารกระจกุ ตวั อยใู่ นอุตสาหกรรมไมก่ สี าขาโดยสว่ นใหญ่จะเป็นอุตสาหกรรมทใี ชเ้ ทคโนโลยสี งู (แต่อยใู่ นขนั ตอนการผลติ ทใี ชแ้ รงงานเป็นหลกั และมเี ทคโนโลยีตาํ ) และเป็นอุตสาหกรรมทพี งึ พาเงนิ ลงทุนจากต่างประเทศภาคอุตสาหกรรมของไทยแมจ้ ะไมป่ ระสบความสาํ เรจ็ เท่าประเทศอุตสาหกรรมใหมห่ รอืNICs แต่เมอื พจิ ารณาตวั ชวี ดั ระดบั การพฒั นาอุตสาหกรรม (industrial development) เชน่ จากการวดั ประสทิ ธภิ าพการผลติ (productivity) ความสามารถในการแขง่ ขนั (competitiveness) การเปลยี นแปลงโครงสรา้ งอุตสาหกรรม (structural change) และ คณุ ภาพสนิ คา้ อุตสาหกรรม(quality of product) กพ็ บว่าภาคอุตสาหกรรมไทยมรี ะดบั การพฒั นาอุตสาหกรรมดขี นึ เป็นลาํ ดบัลกั ษณะสาํ คญั ของภาคอุตสาหกรรมไทย ไดแ้ ก่ ผลติ ภณั ฑภ์ าคอุตสาหกรรมมสี ดั ส่วนสงู ทงั ทางดา้ นการผลติ และการสง่ ออก อตั ราการเจรญิ เตบิ โตของภาคอุตสาหกรรมมผี ลต่อการเจรญิ เตบิ โตต่อเศรษฐกจิ ไทยโดยรวม การสง่ ออกของสนิ คา้ อุตสาหกรรมในประเทศยงั ตอ้ งพงึ พาสนิ คา้ เขา้ จากต่างประเทศทงั เครอื งจกั รและวตั ถุดบิ ประเภทของสนิ คา้ อุตสาหกรรมในประเทศไทยมกี ารกระจายตวั ค่อนขา้ งดี โดยมที งั กลุ่มอุตสาหกรรมทพี งึ พาทรพั ยากรธรรมชาติกลมุ่ อุตสาหกรรมทใี ชแ้ รงงานเขม้ ขน้ กลมุ่ อุตสาหกรรมเคมภี ณั ฑ์ กลมุ่ อุตสาหกรรม 7 เสน้ ทางการพฒั นาจะมหี ลายทางไมว่ ่าจะเป็นการเป็นประเทศพฒั นาอุตสาหกรรมใหม่ หรอื Newly IndustrializingEconomies (NIEs) ประเทศพฒั นาอุตสาหกรรมและเกษตร Newly Industrializing and Agro-based Economies (NIAEs) และการเป็นประเทศพฒั นาทรี กั ษาสมดุลทงั ภาคอุตสาหกรรมเกษตรและบรกิ าร หรอื Newly Industrializing Agro-based and ServicesEconomies (NIASEs) 6

เครอื งจกั รกล และอุตสาหกรรมอนื ๆ อยา่ งไรกต็ าม สดั ส่วนการจา้ งงานภาคอุตสาหกรรมเมอืเทยี บกบั จาํ นวนการจา้ งงานรวมของประเทศอยใู่ นระดบั ตาํ โดยเมอื พจิ ารณาในสว่ นของแรงงานทงั หมดนนั ทสี าํ คญั การลงทนุ โดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment หรอื FDI) มีอทิ ธพิ ลต่อการพฒั นาภาคอุตสาหกรรมของไทยมาก โดยในช่วงแรก FDI ในภาคอุตสาหกรรมไทยจะเน้นการผลติ เพอื ทดแทนการนําเขา้ต่อมาจงึ ลงทุนในอุตสาหกรรมการสง่ ออก เนอื งจากรฐั บาลไทยมนี โยบายสง่ เสรมิ การส่งออกและใหส้ ทิ ธพิ เิ ศษแก่ผสู้ ่งออก ต่อมาFDI เรมิ เปลยี นโครงสรา้ งจากการผลติ สนิ คา้ สาํ เรจ็ รปู มาเป็นการผลติ ชนิ ส่วนและอุปกรณ์ในประเทศไทยมากขนึ สาํ หรบั อุตสาหกรรมทมี ี FDI กระจกุ ตวั อยู่มาก คอื อุตสาหกรรมผลติ ภณั ฑอ์ เิ ลก็ ทรอนิกส์ เครอื งใชไ้ ฟฟ้า ยานยนต์ และเคมภี ณั ฑ์ ส่วนแหล่งทุนทสี ําคญั คอื ญปี นุ่ อเมรกิ า ไตห้ วนั สงิ คโปร์ และฮ่องกง ตลอดระยะเวลาเกอื บ 10 ปีทผี ่านมา การเจรญิ เตบิ โตและการขยายตวั ของอุตสาหกรรมเน้นหนกั ไปทอี ุตสาหกรรมการผลติ เพอื สง่ ออกไปยงั ต่างประเทศ โดยอุตสาหกรรมทมี กี ารขยายตวั สงู ในช่วงทผี า่ นมา ไดแ้ ก่ อุตสาหกรรมปิโตรเลยี มแปรรปู อุตสาหกรรมเคมแี ละเคมภี ณั ฑ์ อุตสาหกรรมเครอื งใชใ้ นการสอื สาร วทิ ยุ โทรทศั น์ เป็นตน้ ในขณะทอี ุตสาหกรรมดงั เดมิ อยา่ ง อุตสาหกรรมอาหารและอุตสาหกรรมสงิ ทอ เครอื งนุ่งห่มกย็ งั คงมอี ตั ราการขยายตวัอยา่ งผนั ผวนตามกระแสความเปลยี นแปลงจากความต้องการของผบู้ รโิ ภคภายนอกประเทศ ในปี พ.ศ. 2550 ภาคอุตสาหกรรมการผลติ มมี ลู ค่าผลผลติ อุตสาหกรรม สงู ถงึ 1,687,361ลา้ นบาท เมอื จาํ แนกตามหมวดธุรกจิ การผลติ แลว้ จะพบวา่ สาขาทมี สี ดั สว่ นต่อ GDP ของภาคการผลติ 10 อนั ดบั แรก คอื อาหารและเครอื งดมื ยานยนตแ์ ละชนิ สว่ น อุปกรณ์คอมพวิ เตอรแ์ ละเครอื งใชใ้ นสาํ นกั งาน อุปกรณ์สอื สาร วทิ ยุ โทรทศั น์และชนิ ส่วน ผลติ ภณั ฑป์ ิโตรเคมีเฟอรน์ ิเจอร์ เครอื งจกั รกล สงิ ทอและเครอื งนุ่งห่ม และเคมภี ณั ฑ์ ซงึ รวม 10 หมวดดงั กล่าวมีมลู คา่ ประมาณ 1,317 ลา้ นบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 78.1 ของ GDP ภาคการผลติ ทงั หมด (ดภู าพที 1) จากขอ้ มลู การสาํ รวจสาํ มะโนอุตสาหกรรมปี พ.ศ. 2550 ของสาํ นกั งานสถติ แิ หง่ ชาติพบวา่ ภาคอุตสาหกรรมการผลติ (Manufacturing Industry) มจี าํ นวนโรงงานทงั สนิ 457,968โรงงาน แบง่ เป็นโรงงานขนาดกลางและขนาดเลก็ ทมี จี าํ นวนคนงานไมเ่ กนิ 200 คนอยทู่ งั สนิ454,392 โรงงาน และโรงงานขนาดใหญ่ทมี จี าํ นวนคนงานมากกว่า 200 คน อยทู่ งั สนิ 3,576โรงงาน ซงึ เมอื เทยี บเป็นสดั สว่ นแลว้ จะพบว่า โครงสรา้ งของสถานประกอบการอุตสาหกรรมการผลติ ของไทยสว่ นใหญ่ หรอื รอ้ ยละ 99.2 เป็นโรงงานขนาดกลางและขนาดเลก็ ในขณะทีโรงงานขนาดใหญ่มสี ดั ส่วนเพยี งรอ้ ยละ 0.8 เท่านนั (ดภู าพที 2) ภาคอุตสาหกรรมการผลติ (Manufacturing Industry) มกี ารจา้ งงานประมาณ 4,460,284คน กระจายกนั อยทู่ งั ในสถานประกอบการขนาดใหญ่และสถานประกอบการขนาดกลางและขนาดเลก็ สาํ หรบั สถานประกอบการขนาดใหญ่มกี ารจา้ งงานคดิ เป็นสดั สว่ นประมาณรอ้ ยละ52.15 ของการจา้ งงานในภาคอุตสาหกรรมการผลติ ทงั หมด สว่ นสถานประกอบการขนาดกลาง 7

และขนาดเลก็ มกี ารจา้ งงานคดิ เป็นสดั ส่วนประมาณรอ้ ยละ 47.85 ของการจา้ งงานในภาคอุตสาหกรรมการผลติ ทงั หมด เมอื พจิ ารณาถงึ มลู คา่ ผลผลติ ทไี ดจ้ ากภาคอุตสาหกรรมการผลติ ทงั ประเทศพบว่า มลู คา่ ผลผลติ ส่วนใหญ่มาจากสถานประกอบการขนาดใหญ่ถงึ ประมาณรอ้ ยละ 75.1 ของมลู ค่าผลผลติ ทไี ดจ้ ากภาคอุตสาหกรรมการผลติ ทงั หมด สว่ นสถานประกอบการขนาดกลางและขนาดยอ่ ม (SMEs) มสี ดั สว่ นมลู ค่าผลผลติ อยทู่ ปี ระมาณรอ้ ยละ24.9 ของมลู ค่าผลผลติ ทไี ดจ้ ากภาคอุตสาหกรรมการผลติ ทงั หมดภาพที 1: โครงสร้าง GDP ภาคการผลิต จาํ แนกตามหมวดธรุ กิจปี 2550 สัดส่วนอตุ สาหกรรมทมี ีมลู ค่า GDP สูงสุด 10 อนั ดับ มลู ค่า 1,317 ล้านบาท คิดเป็ นร้อยละ 78.1 ของ GDP ภาคการผลิต Chemicals and Chemical Textiles Products 5% 5% Food Products and Wearing Apparel Beverages 5% 15%Machinery and Equipment Motor Vehicles 6% 11% Funiture; Manufacturing n.e.c. 6%Refined Petroleum Products 6.6% Radio, Television and Office, Accounting and Communication Equipment Computing Machinery and Apparatus 10% 9%ทมี า: สํานักงานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติทมี า: สถาบนั วจิ ยั และใหค้ าํ ปรกึ ษาแห่งมหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ (2552)ภาพที 2: สดั ส่วนโครงสร้างผปู้ ระกอบการของไทยกบั การจ้างงานและมลู ค่าผลผลิต Number Employment (milVlioanluTeHB) (Employee) จาํ นวนLLคEEนงาน 3,5716,8(208.8%) 1,776,884 51,4,98633,1,9773 (27.25%) 2,3(3235.,96%06) ((7656.1.3%5%) ) เกนิ กว่า 200 คน (((46769756269248.8..7,,27,3151%598%8%35)5)) (52.15%) 19,89261,1,36337 233,(,1(46,463666640.10.,1,69%,9%766)87)7 ((3234.6.95%%)) SSMMEE (47.85%)จาํ นวนคนงานตาํ กว่ า 200 คนTotal 457,69760,8596โรง คน4,4650,2,3278,8451 7,304,52,19630,1ล3้า6นบาททมี า : ประมวลจากสาํ มะโนอุตสาหกรรม สาํ นกั งานสถติ แิ หง่ ชาติ 2550ทมี า : สถาบนั วจิ ยั และใหค้ าํ ปรกึ ษาแหง่ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ (2552) 8

การทสี ถานประกอบการ SMEs จะมจี าํ นวนสถานประกอบการทมี ากทสี ุดและมกี ารจา้ งงานจาํ นวนมาก แต่กลบั สรา้ งมลู คา่ ใหก้ บั สนิ คา้ ไดน้ ้อยมากเมอื เทยี บกบั สถานประกอบการขนาดใหญ่ซงึ มจี าํ นวนน้อยกวา่ แสดงใหเ้ หน็ ถงึ การไดร้ บั ประโยชน์จากการต่อยอดสรา้ งมลู ค่าเพยี งเลก็ น้อยเทา่ นนั เพราะกลุ่มสถานประกอบการ SMEsใหญ่นนั เป็นเพยี งผรู้ บั จา้ งผลติ โดยอาศยั ความไดเ้ ปรยี บทางดา้ นตน้ ทุนจากค่าจา้ งแรงงานราคาถกู และการมที รพั ยากรธรรมชาตทิ ีใชใ้ นการผลติ เทา่ นนั 8 ในขณะมลู ค่าสาขาการผลติ ที SMEs สามารถสรา้ ง GDP สงู นนั สว่ นมากเป็น SMEsประเภทใชเ้ ทคโนโลยปี านกลาง เช่น สาขาเครอื งเรอื นและสาขาเคมี ซงึ มี GDP สงู เป็นลาํ ดบั ทสี ีและหา้ ของมลู ค่า GDP ในภาคการผลติ รวมทงั ประเทศ สว่ นในสาขาทเี ป็นหลกั หรอื เป็นสนั หลงัของประเทศ อาทิ อาหารและเครอื งดมื รถพ่วงและกงึ รถพว่ ง เครอื งจกั รต่างๆ เครอื งแต่งกายSMEs ยงั มบี ทบาทค่อนขา้ งน้อย โดยเฉพาะในสาขาทตี อ้ งใชเ้ ทคโนโลยใี นการผลติ สงู(Technology Intensive) ขอ้ มลู ดงั กลา่ วสะทอ้ นใหเ้ หน็ ว่าการใชท้ ุนนนั จะเพมิ ขนึ เขม้ ขน้ ตามการผลติ โดยสถานประกอบการทมี ขี นาดใหญ่มโี อกาสสรา้ งรายไดม้ ากกวา่ ซงึ เออื ใหเ้ กดิ การขยายการลงทุนและซอื เครอื งจกั รและเทคโนโลยที ที นั สมยั มาใชเ้ พมิ ประสทิ ธภิ าพในการผลติ สาํ หรบั โครงสรา้ งการกระจายตวั ของกจิ การ SMEs นนั กจิ การ SMEs สว่ นใหญ่กระจกุตวั อยใู่ นจงั หวดั ซงึ เป็นศนู ยก์ ลางทางเศรษฐกจิ ภมู ภิ าค โดยในเขตกรงุ เทพฯและปรมิ ณฑลกจิ การ SMEs ตงั กจิ การอย่ใู นกรงุ เทพ ฯ ถงึ รอ้ ยละ . และเมอื เปรยี บเทยี บกบั ภมู ภิ าคอนื ๆแลว้ กจิ การ SMEs ตงั อยใู่ นกรงุ เทพฯและปรมิ ณฑลมากทสี ดุ โครงสรา้ งประเภทกจิ การ SMEsจะมคี วามคลา้ ยคลงึ กนั ในทุกภมู ภิ าคของประเทศไทย คอื กจิ การในภาคการคา้ ปลกี และภาคบรกิ ารจะมสี ดั สว่ นสงู กว่ากจิ การภาคการผลติ5. ปัญหาและความท้าทายของภาคอตุ สาหกรรมไทย การพฒั นาอุตสาหกรรมของประเทศไทยในอดตี ทผี ่านมาจะเตบิ โตอยา่ งรวดเรว็ โดยมีปจั จยั ทเี ออื ต่อการพฒั นาอุตสาหกรรมทสี ําคญั คอื ความสมบรู ณ์ของทรพั ยากรและแรงงาน การเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ ความมเี สถยี รภาพทางเศรษฐกจิ ความพรอ้ มในการสรา้ งสงิสาธารณูปโภค และสถานการณ์ในตลาดโลกทมี กี ารเตบิ โตอยา่ งต่อเนอื ง แต่ปจั จุบนั สภาพการณ์ 8 โดยสาขาการผลติ ที SMEs ส่วนมากเป็นสาขาการผลติ ทใี ชแ้ รงงาน (Labor Intensive) โดยพจิ ารณาจากสดั สว่ นการใชแ้ รงงานต่อจาํ นวนสถานประกอบการและเงนิ ลงทนุ อาทิ อุตสาหกรรมสงิ ทอและเครอื งนุ่งหม่ อตุ สาหกรรมอาหารอุตสาหกรรมผลติ หนงั สตั วแ์ ละผลติ ภณั ฑจ์ ากหนงั สตั ว์ เป็นตน้ หรอื เป็นสาขาการผลติ ทใี ชว้ ตั ถุดบิ ภายในประเทศ (Resourcebased) เช่น สาขาการพมิ พโ์ ฆษณา สาขาการผลติ ไมแ้ ละผลติ ภณั ฑจ์ ากไม้ ซงึ มกี ารใชเ้ งนิ ลงทุน เครอื งจกั รและเทคโนโลยไี มส่ งูมากนกั สรา้ งมลู คา่ ทางเศรษฐกจิ ค่อนขา้ งตาํ 9

ต่างๆเหลา่ นเี ปลยี นไป อุตสาหกรรมไทยตอ้ งเผชญิ กบั การแขง่ ขนั มากขนึ มกี ารสญู เสยีความสามารถในการแขง่ ขนั โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมทใี ชแ้ รงงานและทรพั ยากรเขม้ ขน้นอกจากนแี นวโน้มเศรษฐกจิ ระหวา่ งประเทศทไี ดร้ บั ผลจากกระแสโลกาภวิ ฒั น์ การเปลยี นแปลงทางเทคโนโลยี การเปิดเสรที างการคา้ การรวมกลุ่มทางเศรษฐกจิ ความสมั พนั ธ์ทางเศรษฐกจิ ระหวา่ งประเทศมคี วามซบั ซอ้ นมากขนึ การคา้ และการผลติ ตอ้ งคาํ นงึ ถงึสงิ แวดลอ้ ม มาตรฐาน สทิ ธมิ นุษยชน ทาํ ใหก้ ารผลติ และการคา้ สนิ คา้ อุตสาหกรรมตอ้ งคาํ นงึ ถงึกฎระเบยี บการคา้ และการลงทนุ มากขนึ เพราะตอ้ งเจอการกดี กนั ทางการคา้ รปู แบบใหม่อุตสาหกรรมไทยมคี วามจาํ เป็นตอ้ งปรบั ตวั เมอื ตอ้ งประสบกบั การแขง่ ขนั ทรี นุ แรงขนึ ลกั ษณะสาํ คญั ของอุตสาหกรรมในปจั จบุ นั มกี ารเปลยี นแปลงทสี าํ คญั คอื มคี วามเป็นนานาชาติ การแบง่ ขนั ตอนการผลติ และแหลง่ ผลติ เกดิ การเปลยี นแปลงในกระบวนการผลติวงจรชวี ติ ของผลติ ภณั ฑท์ สี นั ลง การบรกิ ารก่อนและหลงั การขายมคี วามสาํ คญั มากขนึสนิ ทรพั ยท์ ไี มม่ ตี วั ตน (Intangible assets) มคี วามสาํ คญั มากขนึ มกี ารสรา้ งเครอื ขา่ ยและหาพนั ธมติ รระหวา่ งกจิ การ มกี ฎระเบยี บมากขนึ มกี ารแขง่ ขนั ทรี นุ แรงขนึ โดยมตี วั เรง่ ทสี าํ คญั ก็คอื การเปลยี นแปลงทางเทคโนโลยี การเปลยี นแปลงของโครงสรา้ งทางการผลติ และการจาํ หน่าย ความสาํ คญั ของความรแู้ ละทรพั ยากรมนุษยม์ มี ากขนึ ผบู้ รโิ ภคมที างเลอื กมากขนึสารสนเทศมคี วามสาํ คญั มเี ครอื ขา่ ยความเชอื มโยง (Networking and Interconnectedness) การแขง่ ขนั มคี วามรุนแรง มคี วามเสยี งมากขนึ ขณะทสี นิ คา้ ทเี ป็นสนิ คา้ หลกั ในการสง่ ออกกลบั กระจกุ ตวั อยไู่ มก่ รี ายการ โดยส่วนใหญ่เป็นสนิ คา้ ทตี อ้ งใชเ้ ทคโนโลยรี ะดบั สงู และระดบั กลาง เช่น ยานยนต์ อเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ และเครอื งใชไ้ ฟฟ้า เป็นตน้ แต่อุตสาหกรรมหลกั เหลา่ นี ลว้ นแลว้ แต่ตอ้ งพงึ พาการนําเขา้ ชนิ สว่ นเครอื งจกั ร เทคโนโลยี และทุน จากต่างประเทศในสดั ส่วนทสี งู ซงึ จากการศกึ ษาทาํ ใหพ้ บว่าการผลติ ของกลุ่มอุตสาหกรรมนใี นประเทศไทย ยงั ตอ้ งอาศยั ความไดเ้ ปรยี บทางการแขง่ ขนั จากการใชแ้ รงงานไรฝ้ ีมอื ค่าแรงตาํ และทุนจากต่างชาตเิ ป็นหลกั โดยมกี ารพฒั นาเพมิ ผลติ ภาพการ ผลติ (Productivity) ยงั มนี ้อยมาก ปญั หาเฉพาะดา้ นในอุตสาหกรรมหลกั ของไทย ไดแ้ ก่ การขาดแคลนแรงงานทมี ฝี ีมอืระดบั สงู 9 การพงึ พาวตั ถุดบิ นําเขา้ ในสดั สว่ นทสี งู การขาดแคลนศนู ยท์ ดสอบผลติ ภณั ฑท์ ไี ด้มาตรฐานสากล การขาดการวจิ ยั และพฒั นา การขาดเทคโนโลยที ดี ใี นการผลติ ดา้ นการพฒั นา 9 นอกจากระดบั การศกึ ษาทตี าํ ของแรงงานแลว้ ภาคอุตสาหกรรมไทยยงั ประสบปญั หาการ ขาดแคลนบคุ คลากรทมี ีความรคู้ วามชาํ นาญเฉพาะดา้ น โดยเฉพาะสาขาวศิ วกรและชา่ งเทคนิค สาเหตุสาํ คญั เนอื งจากไทยมสี ถาบนั การศกึ ษาทผี ลติวศิ วกรและชา่ งเทคนคิ ทไี ดค้ ณุ ภาพไมเ่ พยี งพอทจี ะสนองตอ่ ความตอ้ งการของภาคอุตสาหกรรม การศกึ ษาในสถาบนั การศกึ ษามภี าคปฏบิ ตั ไิ มม่ ากนกั ขณะเดยี วกนั บุคคลากรเหลา่ นยี งั มอี ตั ราการเปลยี นงานสงู ทาํ ใหบ้ คุ ลากรเหล่านขี าดการสะสมประสบการณ์ทตี ่อเนอื ง แมว้ ่าในปจั จุบนั จะมกี ารขยายการศกึ ษาภาคบงั คบั แต่เนอื งจากแรงงานส่วนใหญ่ในปจั จบุ นั ยงั เป็นผสู้ าํ เรจ็ การศกึ ษาระดบั ประถมศกึ ษาหรอื ตาํ กว่า แรงงานไทยสว่ นใหญจ่ งึ เป็นผทู้ มี พี นื ฐานการศกึ ษาตาํ และกวา่ แรงงานใหมท่ ีไดร้ บั การศกึ ษาในระดบั ทสี งู กวา่ จะเขา้ ส่ตู ลาดแรงงานกต็ อ้ งใชเ้ วลานานหลายปี นอกจากนี ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งหน่วยงานการพฒั นากาํ ลงั คน เชน่ สถาบนั การศกึ ษายงั มกี ารประสานงานดว้ ยกนั เองและประสานงานกบั ผใู้ ชแ้ รงงานน้อย 10

เทคโนโลยขี องไทย ประเทศไทยมกี ารใชจ้ า่ ยในการคน้ ควา้ วจิ ยั อยใู่ นระดบั ทตี าํ และสว่ นใหญ่เป็นการวจิ ยั ของรฐั บาลซงึ ไมส่ ามารถนํามาใชไ้ ดจ้ รงิ ในภาคการผลติ พงึ พาเทคโนโลยจี ากต่างประเทศเป็นหลกั มปี ญั หาขาดแคลนบคุ ลากรดา้ นวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี โดยเฉพาะอยา่ งยงิ อุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดยอ่ มเสยี เปรยี บดา้ นเทคโนโลยี อุตสาหกรรมอ่อนไหวกบั การเปลยี นแปลงเศรษฐกจิ โลกเนอื งจากพงึ พาตลาดส่งออกมากขนึ 10 อกี ทงั ยงั ขาดความเชอื มโยงกนั กบั ภาคเศรษฐกจิ ส่วนอนื ๆ ซงึ จะเป็นส่วนสาํ คญั ในการเพมิ มลู คา่ ใหก้ บั สนิ คา้ อุตสาหกรรม คอื ภาคเกษตรและภาคบรกิ าร ซงึ ในสองสว่ นนีนบั ว่าเป็นจุดแขง็ อยา่ งหนงึ ของประเทศ ซงึ หากสามารถปรบั โครงสรา้ งอุตสาหกรรมใหส้ ามารถเชอื มโยงไปยงั ภาคสว่ นเศรษฐกจิ อนื ๆไดท้ งั ในดา้ นเชอื มโยงไปยงั ภาคเกษตร โดยเฉพาะการเชอื มโยงวตั ถุดบิ ทไี ดจ้ ากภาคเกษตร หรอื การเชอื มโยงไปยงั ภาคบรกิ าร กจ็ ะเป็นสว่ นสําคญั ทจี ะยกระดบัภาคเศรษฐกจิ ของประเทศไดใ้ นอนาคต เพอื แกไ้ ขปญั หาดงั กลา่ วประเทศไทยไดม้ ี แผนแมบ่ ทอตุ สาหกรรมฉบบั ที (พ.ศ. - ) ซงึ เป็นแผนดา้ นอุตสาหกรรมฉบบั แรกของประเทศไทยทไี ดม้ กี ารวางกรอบนโยบายวสิ ยั ทศั น์และกลยทุ ธใ์ นการพฒั นาอุตสาหกรรมของไทยไวอ้ ยา่ งครบถว้ น โดยมจี ดุ มงุ่ หมายคอืการปรบั ปรงุ ประสทิ ธภิ าพการผลติ การลดตน้ ทุนการผลติ การยกระดบั คณุ ภาพและมาตรฐานผลผลติ การรกั ษาสงิ แวดลอ้ มและรกั ษาความสามารถในการแขง่ ขนั ในตลาดโลกใหม้ คี วามต่อเนอื ง แนวทางการพฒั นาอุตสาหกรรมในแผนที แบง่ ออกเป็น แนวทาง คอื แนวทางทีแนวทางและมาตรการทวั ไป โดยการ การแกป้ ญั หาโครงสรา้ งอุตสาหกรรม ซงึ มปี ระเดน็ ในการแกไ้ ขปญั หาโครงสรา้ งอุตสาหกรรมทวั ไป คอื การจดั ลาํ ดบั ความสาํ คญั ในการลงทุนเพอือุตสาหกรรม การแก้ปญั หาความขดั แยง้ ทางโครงสรา้ งระหว่างอุตสาหกรรมทผี ลติ วตั ถุดบิรวมทงั ปรบั ปรงุ ประสทิ ธภิ าพการผลติ และเพมิ คณุ ภาพของผลผลติ สง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ ความเชอื มโยงของอุตสาหกรรมทเี กอื หนุนซงึ กนั และกนั และจดั ใหม้ โี ครงสรา้ งพนื ฐานทางการคา้ป้องกนั ผผู้ ลติ ภายในประเทศ แนวทางที แนวทางและมาตรการพฒั นาอตุ สาหกรรมเฉพาะด้าน ไดแ้ ก่ ) อุตสาหกรรมสง่ ออก ) อุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดยอ่ ม (SMEs) ) การพฒั นากลุ่มอุตสาหกรรมรายสาขา ) การยา้ ยฐานการผลติ ในประเทศ ) การจดั การเทคโนโลยแี ละการปรบั เปลยี นเครอื งจกั ร และ ) การจดั การสงิ แวดลอ้ มทางอุตสาหกรรม11 10 วกิ ฤตเศรษฐกจิ โลกในปี 2550 จะทาํ ใหม้ แี นวคดิ ทจี ะทปี รบั ทศิ ทางอุตสาหกรรมในไทยจากอุตสาหกรรมทผี ลติ เพอืการส่งออกมาพจิ ารณาความเป็นไปไดใ้ นการพงึ พาตลาดในประเทศมากขนึ (Rebalancing Growth) ซงึ การศกึ ษาของ ChaipatPoonpatpibul et al. (2009) พบว่า ในระยะปานกลางและยาวอุปสงค์ในประเทศยงั ไม่สามารถเขา้ มาทดแทนการส่งออกได้เนอื งจากจาํ นวนประชากรในทมี ขี นาดเลก็ เพยี ง 60 กว่าลา้ นคน รายไดต้ ่อประชากรยงั ตําประมาณสามพนั กว่าเหรยี ญดอลลาร์สหรฐั ฯ อุปสงค์ในประเทศจงึ ไม่สามารถรองรบั ปรมิ าณสนิ ค้าทผี ลติ ในประเทศทงั หมด และความจําเป็นทกี ารผลติ ในระดบัอุตสาหกรรมต้องอาศยั ตลาดขนาดใหญ่เพอื การผลติ จาํ นวนมากอนั จะนําไปส่กู ารประหยดั ต่อขนาด นอกจากนี การส่งออกยงัก่อใหเ้ กดิ การจา้ งงาน การสะสมทุนและชว่ ยเพมิ ประสทิ ธภิ าพการผลติ อย่างต่อเนอื งสง่ ผลดตี ่อการพฒั นาประเทศในระยะยาว 11 โดยรายละเอยี ดแนวทางและมาตรการพฒั นาอตุ สาหกรรมเฉพาะดา้ น มดี งั นี 11

อยา่ งไรกต็ าม ภาครฐั ไมไ่ ดน้ ําแผนแมบ่ ทอุตสาหกรรม ฉบบั ที มาใชใ้ นทางปฏบิ ตั ิเนอื งจากวกิ ฤตเศรษฐกจิ ปี พ.ศ. 2540 และสถานการณ์เศรษฐกจิ ไทยไดเ้ ปลยี นแปลงไปมาก จงึความจาํ เป็นในการมนี ํา แผนปรบั โครงสร้างอตุ สาหกรรมของประเทศไทย ซงึ เป็นการปรบั ปรงุ จากแผนแมบ่ ทอุตสาหกรรมฉบบั ที โดยปรบั ใหม้ เี ป้าหมายในการดาํ เนินงานทแี คบลงและมงุ่ เน้นทกี ารปรบั เพมิ ขดี ความสามารถในการแข่งขนั ของภาคอุตสาหกรรมไทยเป็นสาํ คญั สาํ หรบั เหตุผลและความจาํ เป็นทตี อ้ งปรบั โครงสรา้ งอุตสาหกรรมของประเทศ ไดแ้ ก่ภาคอุตสาหกรรมไทยมเี ทคโนโลยกี ารผลติ ทลี า้ สมยั มตี น้ ทนุ การผลติ สงู แรงงานไรท้ กั ษะผผู้ ลติ ขาดการพฒั นาตราสนิ คา้ ของตนเอง ผปู้ ระกอบการขาดความรู้ ความสามารถในการจดั การ การตลาดและขอ้ มลู การตลาด ขาดการส่งเสรมิ พฒั นาอุตสาหกรรมสนบั สนุนขนาดกลางและขนาดยอ่ ม ผลติ ภาพและประสทิ ธภิ าพการผลติ ตาํ และขาดการพฒั นาวตั ถุดบิ และความเชอื มโยงระหวา่ งอุตสาหกรรม โดยแนวทางในปรบั โครงสรา้ ง คอื ) มงุ่ สกู่ ารผลติ สนิ คา้ระดบั กลางและระดบั สงู มากขนึ ) ลดตน้ ทุนการผลติ และปรบั ปรงุ การสง่ มอบสนิ คา้ ใหร้ วดเรว็ยงิ ขนึ ) ยกระดบั ความรู้ และความสามารถของบุคลากรภาคอุตสาหกรรม ) สรา้ งพนั ธมติ รทางการผลติ และการคา้ กบั ธุรกจิ ทงั ในต่างประเทศและในประเทศค่คู า้ ) ปรบั ไปส่กู ารผลติ ทลี ดมลภาวะจากอุตสาหกรรม ) กระจายการผลติ ไปสสู่ ว่ นภมู ภิ าคและชนบท ทงั นีในแผนการปรบัโครงสรา้ งอุตสาหกรรมระบุอุตสาหกรรมเป้าหมาย อุตสาหกรรม12) อุตสาหกรรมสง่ ออก โดยสนบั สนุนการจดั ตงั สถาบนั อสิ ระของกลุม่ อุตสาหกรรม ส่งเสรมิ ใหม้ รี ะบบเตอื นภยั ล่วงหน้า (Early warning) สนบั สนุนการจดั ตงั ศนู ยท์ ดสอบ เพอื ใหส้ นิ คา้ ไดม้ าตรฐานสากล กระจายงานรบั รองมาตรฐานให้สถาบนั อสิ ระของกลมุ่ อุตสาหกรรม สนบั สนุนการจดั ตงั สถาบนั ISO ขนึ เป็นองคก์ รอสิ ระ และจดั ตงั เขตอุตสาหกรรมส่งออก(Export processing zone) และเขตประกอบการอุตสาหกรรมทปี ลอดภาระภาษี (Free trade zone)) อุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) โดยสนบั สนุนงบประมาณและบุคลากรใหแ้ กห่ น่วยงานทีเกยี วขอ้ งกบั การพฒั นาอตุ สาหกรรมขนาดกลางและขนาดย่อม และสถาบนั เพมิ ผลผลติ สนบั สนุนการจดั ตงั สถาบนั อสิ ระทที าํหน้าทวี จิ ยั และพฒั นา สนบั สนุนใหส้ ภาอุตสาหกรรมจงั หวดั ต่าง ๆ รวมตวั กนั ในลกั ษณะสหพนั ธร์ ะดบั ประเทศ เพอื รว่ มกาํ หนดนโยบาย ทศิ ทางการพฒั นาอุตสาหกรรมและตงั ศนู ยบ์ รกิ ารแบบเบด็ เสรจ็ เพอื รณรงคใ์ หม้ กี ารปรบั เปลยี นเครอื งจกั ร ) การพฒั นากลุ่มอุตสาหกรรมรายสาขาโดยใหก้ ระทรวงอุตสาหกรรม และสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยรว่ มกนัจดั ทาํ แผนกลยุทธพ์ ฒั นาอุตสาหกรรมรายสาขาใหแ้ ลว้ เสรจ็ ภายใน ปี โดยคาํ นงึ ถงึ ปญั หาสาํ คญั เช่น ปญั หาดา้ นวตั ถุดบิ) การยา้ ยฐานการผลติ ในประเทศ โดยจดั ตงั นคิ มอุตสาหกรรมขนึ มารองรบั การยา้ ยฐานการผลติ สนบั สนุนทางการเงนิ สนบั สนุนใหม้ กี ารพฒั นาอุตสาหกรรมชุมชนและชนบทขนาดเลก็ ทมี ปี ระสทิ ธภิ าพและยงั ยนื จดั ทาํ แผนยุทธศาสตรใ์ ห้สอดคลอ้ งกบั แผนลงทนุ ของกลมุ่ จงั หวดั และเขม้ งวดการตรวจสอบโรงงาน ควบค่ไู ปกบั การยา้ ยโรงงาน) การจดั การเทคโนโลยแี ละการปรบั เปลยี นเครอื งจกั ร โดยการสง่ เสรมิ การลงทุนโดยมเี งอื นไขใหถ้ ่ายทอดเทคโนโลยี ตงั กองทนุ การแลกเปลยี นเครอื งจกั ร ผลติ บุคลากรใหส้ อดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการ ทงั ดา้ นวทิ ยาศาสตรแ์ ละแรงงานมีฝีมอื และใหอ้ ุตสาหกรรมขนาดใหญ่เป็นพเี ลยี งดา้ นการจดั การใหอ้ ุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดยอ่ ม และ) การจดั การสงิ แวดลอ้ มทางอุตสาหกรรม โดยกาํ หนดหลกั เกณฑ์ \"ผสู้ รา้ งมลพษิ เป็นผจู้ ่าย\" และ \"กนั ไวค้ มุ้ กวา่แก\"้ จดั ทาํ แผนแมบ่ ทการจดั การภาคอุตสาหกรรม ภายใน เดอื น และดแู ลผลประโยชน์ของประเทศใหม้ กี ารแขง่ ขนั อยา่ งเป็นธรรม และสอดคลอ้ งกบั ขอ้ ตกลงระหวา่ งประเทศ 12 ไดแ้ ก่ อาหารและอาหารสตั ว์ ผลติ ภณั ฑพ์ ลาสตกิ สงิ ทอและเครอื งนุ่มห่ม เซรามกิ และแกว้ รองเทา้ และเครอื งหนงัเครอื งใชไ้ ฟฟ้า และอเิ ลก็ ทรอนิกส์ ไม้ และเครอื งเขยี น ยานยนต์ และชนิ ส่วน ยาและเคมภี ณั ฑ์ อญั มณี และเครอื งประดบัยางพารา และผลติ ภณั ฑย์ าง เหลก็ และเหลก็ กลา้ และปิโตรเคมี 12

อย่างไรก็ตาม การดําเนินงานของแผนปรบั โครงสร้างอุตสาหกรรมระยะที (พ.ศ. - ) และระยะที (พ.ศ. - ) มขี อ้ จาํ กดั และโครงการทมี กี ารดาํ เนินงานยงั มจี าํ นวนน้อยมากเมอื เทยี บกบั แผนทกี าํ หนดไว้ จาํ นวนเจา้ หน้าทแี ละงบประมาณการคดั เลอื กโครงการมีอยอู่ ยา่ งจาํ กดั ทาํ ใหผ้ ลของแผนการปรบั โครงสรา้ งอุตสาหกรรม ไมส่ ามารถส่งผลกระทบต่อการเปลยี นแปลงขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั ของภาคอุตสาหกรรมไทยไดอ้ ย่างเป็นรปู ธรรม ในชว่ งรฐั บาลทกั ษณิ (พ.ศ. 2544-2550) มงุ่ เน้นเรอื งของการพฒั นาขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั ของภาคอุตสาหกรรม มนี โยบายยกระดบั อุตสาหกรรม เช่น การพฒั นาและสนบั สนุนผปู้ ระกอบ SMEs (โดยเฉพาะดา้ นการเงนิ ) การเพมิ ขดี ความสามารถดา้ นเทคโนโลยแี ละคุณภาพแรงงาน การกําหนดอุตสาหกรรมเป้าหมาย13 รวมทงั การปฏริ ปู ระบบราชการ14 ซงึ ในยคุ ทกั ษณิ แนวทางการพฒั นาอุตสาหกรรมมคี วามชดั เจนมากกว่าในอดตี แต่สุดทา้ ยแลว้ การยกระดบั ขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั กย็ งั ไมป่ ระสบความสาํ เรจ็ เท่าทคี วร เนอื งจากขอ้ จาํ กดัของภาคราชการไทยและการขาดแรงผลกั ดนั ทางดา้ นการเมอื ง (Laurids, 2004) ต่อมาในสมยั รฐั บาลพล.อ.สุรยทุ ธ์ (พ.ศ. 2549-2551) ไดม้ กี ารผลกั ดนั แผนแมบ่ ทโครงสรา้ งพนื ฐานทางปญั ญา (พ.ศ. - ) แผนแมบ่ ทการเพมิ ประสทิ ธภิ าพและผลติภาพ (พ.ศ. - ) และแผนการสง่ เสรมิ วสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดยอ่ ม ฉบบั ที 2(พ.ศ.2550-2554) เพอื เป็นทศิ ทางหลกั ของการพฒั นาอุตสาหกรรมในประเทศไทย อยา่ งไรกต็ ามการดําเนินงานตามแผนแมบ่ ทดงั กล่าวกไ็ มถ่ กู นําไปใชอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ เนืองจากปญั หาโครงสรา้ งการทํางานของระบบราชการไทย การขาดการสนบั สนุนทางจากภาคการเมอื งและความไรเ้ สถยี รภาพของรฐั บาลในสมยั ต่อมา 13 เน้นพฒั นาคลสั เตอรข์ องไทยส่กู ารเป็นผนู้ ําโลกในตลาดเฉพาะกลุ่ม (Niche markets) ไดแ้ ก่ กลมุ่ อุตสาหกรรมอาหาร:(Kitchen of the World) กลุ่มอุตสาหกรรมแฟชนั (Asia Tropical Fashion) กลุ่มอุตสาหกรรมการท่องเทยี ว (TourismCapital Asia) กล่มุ อุตสาหกรรมยานยนต์ (Detroit of Asia) และ กลุ่มอุตสาหกรรมซอฟต์แวร์ (World Graphic Design Center) 14 ใชก้ รอบการบรหิ ารใหอ้ งคก์ รต่างๆ มกี ารวางแผนเชงิ กลยทุ ธ์ ซงึ ตอ้ งกาํ หนดวสิ ยั ทศั น์ พนั ธกจิ และกลยุทธด์ า้ นต่างๆ โดยมดี ชั นชี วี ดั และไดร้ บั การตรวจสอบจากองคก์ รทที าํ หน้าทดี งั กลา่ ว มกี ารจดั ตงั องคก์ รสาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ทแี ยกจากสาํ นกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น(ก.พ.) เพอื ดแู ลทศิ ทางการบรหิ ารองคก์ รต่างๆ 13

6. กระบวนการกาํ หนดนโยบายอตุ สาหกรรมของไทยกระบวนการกําหนดนโยบายและทศิ ทางการพฒั นาอุตสาหกรรมของไทยนนั เป็นไปตามภาระหน้าทขี อง กระทรวงอตุ สาหกรรม 15 ตามรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย ปี พ.ศ.2550 นโยบายของรฐั บาล ทไี ดก้ ําหนดภารกจิ หลกั ของกระทรวงอุตสาหกรรมไว้ กระทรวงอุตสาหกรรมเป็นหน่วยงานหลกั รบั ผดิ ชอบยุทธศาสตร์ การปรบั โครงสรา้ งการผลติ เพอื เพมิ ผลติภาพและคุณค่าของสนิ คา้ และบรกิ ารบนฐานความรแู้ ละความเป็นไทย และมสี ่วนรว่ มในบทบาทเกยี วขอ้ งกบั ประเดน็ ยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นาประเทศภายใตแ้ ผนพฒั นาฯ ในสว่ นอนื ๆนอกจากนี จากการทไี ดม้ ปี ระกาศใชพ้ ระราชกฤษฎกี าว่าดว้ ยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี ี พ.ศ. 16 ทาํ ใหใ้ นการวเิ คราะหแ์ ละกําหนดนโยบายอุตสาหกรรมของไทยนนั กระทรวงอุตสาหกรรม จะตอ้ งคาํ นงึ ถงึ หน้าทขี องสว่ นราชการภายใต้รฐั ธรรมนูญ ฉบบั ปี พ.ศ. 2550 แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ ฉบบั ที แผนบรหิ ารราชการแผ่นดนิ 4 ปี (พ.ศ. 2551-2554) ยทุ ธศาสตรก์ ล่มุ จงั หวดั แผนแมบ่ ทโครงสรา้ งพนื ฐานทางปญั ญา (พ.ศ. - ) 17 แผนแมบ่ ทการเพมิ ประสทิ ธภิ าพและผลติ ภาพฯ (พ.ศ.- ) 18 แผนการส่งเสรมิ วสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดยอ่ ม ฉบบั ที 2 (พ.ศ.2550-2554))ยทุ ธศาสตรแ์ ละแผนปฏบิ ตั ริ าชการกระทรวงอุตสาหกรรมทผี า่ นมา และความเหน็ จากผมู้ ีส่วนรวม (stakeholder) ซงึ กรอบเหลา่ นีนําซงึ นโยบายอุตสาหกรรม (ดภู าพท3ี ) 15 กระทรวงอตุ สาหกรรมมสี ่วนราชการระดบั กรมในสงั กดั รวม 8 หน่วยงาน ไดแ้ ก่ 1) สาํ นกั งานปลดั กระทรวงอุตสาหกรรม 2) กรมโรงงานอุตสาหกรรม 3) กรมสง่ เสรมิ อุตสาหกรรม 4) กรมอุตสาหกรรมพนื ฐานและการเหมอื งแร่ 5)สาํ นกั งานคณะกรรมการออ้ ยและนําตาลทราย 6) สาํ นกั งานมาตรฐานผลติ ภณั ฑอ์ ุตสาหกรรม 7) สาํ นกั งานเศรษฐกจิอุตสาหกรรม และ 8) สาํ นกั งานคณะกรรมการส่งเสรมิ การลงทุนและมสี ถาบนั อสิ ระในเครอื ขา่ ยเพอื สนบั สนุนการพฒั นาอุตสาหกรรม จาํ นวน 9 สถาบนั 16 กล่าวคอื ตามพระราชกฤษฎกี าว่าดว้ ยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี ี พ.ศ. 2546 ในมาตรามาตรา มาตรา และมาตรา กาํ หนดใหส้ ว่ นราชการตอ้ งทาํ แผนปฏบิ ตั กิ ารราชการไวล้ ว่ งหน้าก่อนทจี ะดาํ เนนิ ตามภารกจิ ใด และแผนปฏบิ ตั ริ าชการดงั กลา่ วทสี ว่ นราชการไดจ้ ดั ทาํ ขนึ จากแผนระยะเวลา ปี สอดคลอ้ งกบั แผนการบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ของรฐั บาลในระยะเวลา ปี และในแต่ละปีงบประมาณสว่ นราชการจะตอ้ งทาํ แผนปฏบิ ตั ริ าชการประจาํ ปีดว้ ย 17 เป็นแผนแมบ่ ทกระทรวงวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี และกระทรวงอุตสาหกรรมเสนอ และใหส้ ภาพฒั น์ไปจดั ทาํรายละเอยี ดเพอื บรู ณาการโดยใหภ้ าคเอกชนเขา้ มามสี ่วนรว่ ม ทงั นเี พอื เรง่ รดั ใหม้ โี ครงสรา้ งพนื ฐานทางปญั ญาทเี ขม้ แขง็ และสรา้ งความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศอยา่ งยงั ยนื และสรา้ งความเชอื มโยงระหว่างภาคสว่ นต่าง ๆ 18 เป็นแผนแมบ่ ททภี าครฐั (กระทรวงอตุ สาหกรรม) และภาคเอกชนรว่ มกนั จดั ทาํ ขนึ เน้นบทบาทของภาคเอกชนเป็นกลไกสาํ คญั ในการผลกั ดนั การเพมิ ประสทิ ธภิ าพและผลติ ภาพของภาคอตุ สาหกรรม ทงั นปี ระเดน็ ยทุ ธศาสตร์ ประกอบดว้ ย การยกระดบั ความสามารถทกั ษะแรงงาน การยกระดบั ความสามารถทางดา้ นการบรหิ ารจดั การ การปรบั ปรุงประสทิ ธภิ าพเครอื งจกั ร การพฒั นาระบบ Logistics และการสรา้ งเครอื ขา่ ยพนั ธมติ รธรุ กจิ และ Supply Chain 14

ภาพ 3: ความสมั พนั ธร์ ะหว่างนโยบายของแผนบริหารราชการแผน่ ดิน และยทุ ธศาสตรข์ องแผนต่างๆ ทีเกียวข้องกบั กระทรวงอตุ สาหกรรมทมี า: ศนู ยบ์ รกิ ารวชิ าการเศรษฐศาสตร์ (2553) 15

นโยบายอตุ สาหกรรมของกระทรวงอตุ สาหกรรมในปัจจบุ นั จากการสมั ภาษณ์ปลดั กระทรวงอุตสาหกรรม (ดร.วฑิ รู ย์ สมิ ะโชคด)ี 19 ทาํ ทราบถงึ แนวนโยบายการดําเนินงานของกระทรวงอุตสาหกรรมในระยะ5 ปี (2553-2557) ไวว้ ่าจะเน้นการทาํ งานเพอื สนบั สนุนภาคอุตสาหกรรมใหพ้ ฒั นาอยา่ งยงั ยนื เป็นทพี งึ ของผปู้ ระกอบการและประชาชนอยา่ งแทจ้ รงิ โดยในสว่ นของผปู้ ระกอบการจะมงุ่ ส่งเสรมิ และเพมิ ขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั ใหก้ บั ภาคอุตสาหกรรมและSMEs ทงั มนี วตั กรรมใสค่ วามคดิ สรา้ งสรรค์ พรอ้ มสนับสนุนการพฒั นาผลติ ภณั ฑท์ เี ป็นมติ รกบัสงิ แวดลอ้ ม สว่ นในภาคประชาชนจะเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนและชุมชนมสี ว่ นรว่ มมากขนึ เพอื ให้ผปู้ ระกอบการและชมุ ชนสามารถเดนิ หน้าไปดว้ ยกนั ไดอ้ ยา่ งยงั ยนื โดยดาํ เนนิ งานภายใตแ้ นวทางการปรบั โครงสรา้ งอุตสาหกรรมจากการพงึ พาปจั จยั การผลติ(factor driven economy) ไปส่กู ารเพมิ ประสทิ ธภิ าพและสรา้ งนวตั กรรม (innovation driven economy) การส่งเสรมิ ผปู้ ระกอบการไทยใหม้ คี วามคดิ สรา้ งสรรค์ (creative economy) การเพมิ ประสทิ ธภิ าพและผลติภาพของธกุ จิ อุตสาหกรรม การส่งเสรมิ การรวมกล่มุ และเชอื มโยง การพฒั นาปจั จยั สนบั สนุน การสนบั สนุนการผลติ ทเี ป็นมติ รกบั สงิ แวดลอ้ ม การปลกู จติ สาํ นึกธรรมาภบิ าลแก่ผปู้ ระกอบการ การพฒั นารปู แบบบรกิ ารทหี ลากหลาย และการสง่ เสรมิ ความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศ พฒั นาการของภาคอุตสาหกรรมไทยเรมิ ตน้ จากอุตสาหกรรมแปรรปู เกษตร เป็นอุตสาหกรรมทีทดแทนการนําเขา้ ทใี ชแ้ รงงานและทรพั ยากรธรรมชาตเิ ขม้ ขน้ ไปส่กู ารผลติ ภาคอุตสาหกรรมเพอื การส่งออกทใี ชเ้ ทคโนโลยที สี งู ขนึ (ดภู าพที 4) ภาพที 4: ทิศทางการพฒั นาของภาคอตุ สาหกรรมไทยในอนาคต GDP Mil Baht Electrical What’s Machinery Next???10,000,000 Computer- Parts, •Agri… Clothing Accessories Electrical Seafood •Manuf…… machinery Telecom •Service Seafood Equipment Other Apparel Machinery Tourism Rice & Rubber8,000,0006,000,000 Rice Fruit & Rice Vegetable Crude Rubber Fruit & Non-ferrous Vegetable Metal Non-ferrous Metal Crude rubber Electrical Textile Fiber machinery4,000,000 Rice2,000,000 Crude Rubber Ores & Metal Scrap Textile Fiber Fruit & Vegetable0 1970 1980 1990 2000 2010 1960Key Policies/Drivers:Import Substitution, Export-led growth, FDI Innovation + Knowledgeทมี า: สาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ19 สมั ภาษณ์ใน วนั พธุ ที 6 มกราคม 2553 ทสี าํ นกั งานปลดั กระทรวงอุตสาหกรรม 16

ทงั นีทางกระทรวงอุตสาหกรรมมองภาพโครงสรา้ งของภาคอุตสาหกรรมไทยในอนาคตไว้ว่าโครงสร้างตลาดและสินค้าส่งออกอุตสาหกรรมจะมกี ารกระจาย (Diversification) มากขนึ มสี ดั ส่วนสนิ คา้ เกษตรและเกษตรแปรรปู เพมิ ขนึ (มี Local content สงู แต่ Import content ตํา) ตอ้ งพยายามการเพมิ คุณค่าจากการใช้วตั ถุดบิ ทงั ทนี ําเขา้ และผลติ ภายในประเทศมสี ดั ส่วนสูง เพมิ สดั ส่วนการลงทุนสงู ขนึ และเป็นการลงทนุ เพอื เพมิ efficiency และพฒั นานวตั กรรมมากขนึ ส่งเสรมิ การเพมิ สดั ส่วนการใช้จ่ายในสาขาบริการภายในประเทศสูงขึน เพิมสัดส่วนสาขาบรกิ ารสูงขึนจากบรกิ ารทีเพิมขึนทังtraditional services และ industrial-related services และการสรา้ งคุณค่าจาก Knowledge และเอกลกั ษณ์ความเป็นไทย ดงั นนั ในระยะ 5 ปี (พ.ศ. 2553-2557) กระทรวงจงึ ไดก้ ําหนดอุตสาหกรรมเป้าหมายในอนาคตแบ่งเป็น กลุ่ม ไดแ้ ก่ กลุ่มกิจการทเี กยี วกบั การประหยดั พลงั งานและพลงั งานทดแทน กลุ่มกจิ การทเี ป็นมติ รกบั สงิ แวดลอ้ ม และกลุ่มกจิ การทใี ชเ้ ทคโนโลยสี งู เป็นทนี ่าสงั เกตุว่า ในการกําหนดนโยบายอุตสาหกรรมเป้าหมายของไทยทผี ่านมานัน มกั มีปญั หาเรอื งเงอื นไขทใี ช้คดั เลอื กอุตสาหกรรมเป้าหมาย ชนิดของมาตรการทใี ช้กบั อุตสาหกรรมและเครอื งมอื ทจี ําเป็นในการนํานโยบายไปปฏิบตั ิ ซงึ ในกรณีของประเทศไทยนันบ่อยครงั ทกี ารกําหนดอุตสาหกรรมเป้าหมายนนั เกดิ จากการผลกั ดนั ของกลุ่มผลประโยชน์ในภาคการคา้ และการอุตสาหกรรมนอกจากนีนโยบายรายสาขายงั มปี ญั หาการดําเนินการอกี ด้วย ตวั อย่างเช่น นโยบายการใช้ชนิ ส่วนประกอบภายในประเทศมไิ ด้เน้นการลดการพฒั นาระดบั เทคโนโลยอี ย่างจรงิ จงั กลายเป็นการต่อรองระหว่างผผู้ ลติ ชนิ ส่วนภายในประเทศกบั ผปู้ ระกอบรถยนต์ญปี นุ่ หรอื นโยบายการควบคุมกําลงั ผลติ ทีรฐั หวงั ว่าจะช่วยแก้ปญั หาการมกี ําลงั การผลติ ส่วนเกนิ (excess capacity) สามารถช่วยใหร้ ฐั บรรลุการประหยดั ต่อขนาด (economy of scale) เพราะการลงทุนมลี กั ษณะไม่สามารถแบ่งเป็นหน่วยย่อยได้(indivisibilities) กพ็ บกบั ปญั หาการแสวงหาคา่ เชา่ ทางเศรษฐศาสตร์ (economic rent) กลายเป็นการสรา้ งเครอื งมอื กดี กนั การเขา้ ส่ตู ลาด (barrier to entry) มากกว่าเป็นการสนับสนับการผลติ ในระดบั ทเี หมาะสม(optimal production) หรอื ใชแ้ กไ้ ขปญั หาขอ้ จาํ กดั ทางดา้ นเทคโนโลยี (technological bottleneck) กระทรวงอุตสาหกรรมไดแ้ บ่งนโยบายออกเป็น 5 กลมุ่ ใหญ่ คอื นโยบายในการยกระดบัความสามารถในเชงิ แขง่ ขนั (Capacity Building) นโยบายในการพฒั นาปจั จยั สนบั สนุน (EnablingFactor) นโยบายในการขจดั /ผ่อนคลายขอ้ จาํ กดั ต่างๆ (Relaxing Constrain) นโยบายในการยนื หยดั อยทู่ ่ามกระแสโลกาภวิ ตั น์ (Global Reach) และ นโยบายในการใชโ้ อกาสในการพฒั นาสนิ คา้ ใหม/่ กลุ่มอุตสาหกรรมสรา้ งโอกาสใหม่ (New Product) โดยมปี ระเดน็ การพฒั นาเศรษฐกจิ สรา้ งสรรค์ (Creativeeconomy policy) เศรษฐกจิ บนฐานรากเกษตร (Agro-based resource policy) การแสวงหาโอกาสจากประชาคมเศรษฐกจิ อาเซยี น (ASEAN Economic Community) และการพฒั นาจงั หวดั และกลุ่มจงั หวดัแบบบรู ณาการ (Cluster of city policy) ทนี ่าสนใจคอื นบั ตงั แต่รฐั ธรรมนูญตงั แต่ปี พ.ศ. 2540 เป็นตน้ มาและภายใต้ พรก.วา่ ดว้ ยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี ี พ.ศ. ทําใหภ้ าคเอกชนและภาคประชาชนเขา้ มามสี ่วนรว่ มกบั การกาํ หนดทศิ ทางการพฒั นาอุตสาหกรรมของประเทศมาขนึ ตวั อย่างเช่น กระทรวง 17

อุตสาหกรรมพยายามไดเ้ ชอื มโยงยทุ ธศาสตรก์ ระทรวงอุตสาหกรรม (พ.ศ. - ) ทสี อดคลอ้ งกบั“ยทุ ธศาสตรเ์ ชิงรกุ ของสภาอตุ สาหกรรมแห่งประเทศไทย”20 ทงั 6 ยทุ ธศาสตร์ อกี ดว้ ย กระทรวงอุตสาหกรรมไดจ้ ดั ทาํ แผนแมบ่ ทกระทรวงอุตสาหกรรม 5 ปี (พ.ศ. 2553-2557) เพอื ใช้เป็นแนวทางการทาํ งานของหน่วยงานในสงั กดั โดยกําหนดทศิ ทางอุตสาหกรรมไทยในอนาคตวา่ จะตอ้ งมกี ารพฒั นาอยา่ งยงั ยนื และอยรู่ ว่ มกบั ชมุ ชนได้ ซงึ การพฒั นาอุตสาหกรรมอยา่ งยงั ยนื นนั ตอ้ งไมม่ องเฉพาะผลกระทบดา้ นสงิ แวดลอ้ มเพยี งอยา่ งเดยี ว แต่จะตอ้ งมองผลกระทบดา้ นสงั คมดว้ ย อาทเิ ช่น การจา้ งงาน เศรษฐกจิ ชุมชน รวมทงั จะเน้นการพฒั นาอุตสาหกรรมผลติ สนิ คา้ ทเี ป็นมติ รกบั สงิ แวดลอ้ มและเพมิ มลู คา่ แผนแมบ่ ทกระทรวงอุตสาหกรรม 5 ปี21 จะแบ่งเป็น 6 ยทุ ธศาสตร์ 22 จะเหน็ ไดว้ ่าเป้าหมายในการพฒั นาอุตสาหกรรมของกระทรวงอุตสาหกรรมนนั ถงึ แมจ้ ะมคี วามครอบคลุมในหลายดา้ นและสอดคลอ้ งกบั เป้าหมายใหญ่ทวี างไวใ้ นแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาตขิ องสาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ แต่กลบั สะทอ้ นใหเ้ หน็ ว่าการมองประเดน็ การพฒั นาอุตสาหกรรมนนั ยงั เน้นหนกั แต่ในมติ ขิ องการผลติ (Manufacturing) โดยเน้นเป้าหมายในเชงิ ผลต่อการขยายตวั ทางเศรษฐกจิ (การขยายตวั ของ GDP, การขยายตวั ของการส่งออก)การเพมิ ผลผลติ (Production) และประสทิ ธภิ าพในการผลติ (Productivity) เป็นหลกั อกี ทงั การจาํ กดัขอบเขตงานพฒั นาอุตสาหกรรมเฉพาะทอี ยใู่ นอํานาจของกระทรวงอุตสาหกรรมทําใหข้ าดการบรู ณากบัหน่วยงานทเี กยี วขอ้ งกบั การพฒั นาอุตสาหกรรมอนื ๆ เช่น กระทรวงพาณชิ ย์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงแรงงาน กระทรวงวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี เป็นตน้ บทบาทของเอกชนในการพฒั นาอุตสาหกรรมยงั มนี ้อย ทาํ ใหก้ ารพฒั นาปจั จยั การผลติ ทสี าํ คญั ในการปรบั โครงสรา้ งอุตสาหกรรมทงั เรอื ง คุณภาพแรงงาน การพฒั นาเทคโนโลยี มาตรฐานผลติ ไมป่ ระสบความสาํ เรจ็ เท่าทคี วร นอกจากนี ยงั ขาดการบรู ณาการกบั มติ กิ ารพฒั นาดา้ นอนื ๆ อาทิ การสรา้ งความเชอื มโยงกบัภาคเกษตรและบรกิ าร การพฒั นาคณุ ภาพความเป็นอยขู่ องประชากร การลดความเหลอื มลาํ ทางรายได้และการเอาใจใส่ดแู ลรกั ษาสงิ แวดลอ้ มและทรพั ยากรธรรมชาติ ซงึ ปญั หาต่างๆเหล่านสี ่วนหนงึ เกดิ จากระบบราชการและการเมอื งทไี มเ่ ออื ต่อการผลกั ดนั นโยบายพฒั นาอุตสาหกรรมอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ ดงั ทีจะกลา่ วถงึ ในส่วนต่อไป 20 ยทุ ธศาสตรเ์ ชงิ รกุ ของสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ประกอบดว้ ย (1) ทศิ ทางการพฒั นาอุตสาหกรรมไทยในแนวทางการสรา้ งคณุ ค่า(Value Creation) ดว้ ยเทคโนโลยี และนวตั กรรม (2) การพฒั นาอุตสาหกรรมใหอ้ ยรู่ ว่ มกบั สงั คมไดอ้ ยา่ งยงั ยนื (3) การพฒั นาการดาํ เนินการดาํ เนินธุรกจิ แบบคลสั เตอร์ (4) มาตรการเชงิ รกุ ในเวทโี ลก หลงั เปิด FTA (5) การสนบั สนุนปจั จยั เออื ต่อการประกอบธุรกจิอุตสาหกรรม และ (6) การพฒั นาทรพั ยากรมนุษยส์ คู่ วามยงั ยนื ของอุตสาหกรรม 21 กรอบนโยบายการดาํ เนนิ งานของกระทรวงอุตสาหกรรมขา้ งตน้ เป็นไปตามแนวทางของทศิ ทางการพฒั นาอุตสาหกรรมในระยะ ปี ตามขอ้ เสนอของสถาบนั วจิ ยั และใหค้ าํ ปรกึ ษาแห่งมหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ ( ) 22 ประกอบดว้ ย (1) ยุทธศาสตรก์ ารปรบั โครงสรา้ งการผลติ ของอตุ สาหกรรมเชงิ สรา้ งสรรค์ นวตั กรรมและอุตสาหกรรมฐานรากเพอื การผลติ ทยี งั ยนื (2) ยุทธศาสตรก์ ารส่งเสรมิ และพฒั นาปจั จยั แวดลอ้ มทเี ออื ตอ่ การลงทนุ (3) ยุทธศาสตรก์ ารเสรมิ สรา้ งขดี ความสามารถแขง่ ขนั ทกุ ระดบั (4) ยุทธศาสตรส์ ง่ เสรมิ อุตสาหกรรมใหร้ บั ผดิ ชอบต่อสงั คม บรหิ ารจดั การทรพั ยากรและสงิ แวดลอ้ มอย่างสมดุล (5)ยุทธศาสตรก์ ารพฒั นาสมรรถนะขององคก์ ร และ (6) ยทุ ธศาสตรส์ ง่ เสรมิ การลงทุนเพอื การพฒั นาประเทศอย่างยงั ยนื 18

7. ช่องว่างทางนโยบายอตุ สาหกรรมแมว้ ่ากรอบนโยบายพฒั นาอุตสาหกรรมของไทยจะมคี วามครอบคลมุ ในเกอื บทุกมติ ิ แต่ในทางปฏบิ ตั แิ ลวั ยงั มชี อ่ งว่างทางนโยบายอุตสาหกรรมทสี ําคญั ใน 5 ประเดน็ หลกั ประกอบดว้ ย นโยบายอุตสาหกรรมกบั การลดความเลอื มลาํ ในสงั คม ความเชอื มโยงนโยบายอุตสาหกรรมกบั นโยบายวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยขี องอุตสาหกรรมรายสาขา การสรา้ งสมรรถนะในการแขง่ ขนั กบั การผนวกเขา้ กบั เครอื ขา่ ยการผลติ ระดบั โลก การพฒั นาอุตสาหกรรมไทยภายใตก้ รอบความรว่ มมอื ในระหวา่ งประเทศ และการพฒั นาอุตสาหกรรมกบั ความยงั ยนื ทางทรพั ยากรและสงิ แวดลอ้ ม มรี ายละเอยี ดดงั นีช่องว่างที 1: นโยบายอตุ สาหกรรมกบั การลดความเลือมลาํ ในสงั คมการพฒั นาภาคอุตสาหกรรมตอ้ งตงั อยบู่ นพนื ฐานของการสรา้ งความสมดุลและยงั ยนื ในการพฒั นาอุตสาหกรรม ความสมดลุ ระหว่างภาคอุตสาหกรรม สมดลุ ในสว่ นกลางและสว่ นภมู ภิ าค และสมดลุ ระหว่างนกั ธรุ กจิ SMEs กบั ธรุ กจิ ขนาดใหญ่ เนอื งจากเสน้ ทางการพฒั นาเศรษฐกจิ ในอดตี ทีขาดความสมดุล ดงั นนั ปญั หาความเหลอื มลาํ ทางดา้ นรายไดข้ องประเทศไทยเป็นอกี หนงึ เป้าหมายทเี ป็นโจทยใ์ หก้ บั การทศิ ทางพฒั นาอุตสาหกรรมของประเทศไทยในอนาคตใหค้ าํ นึงถงึ การพฒั นาใหค้ รบทกุองคป์ ระกอบ ไมว่ ่าจะเป็นดา้ นเศรษฐกจิ สงั คมและสงิ แวดลอ้ มเพอื ทจี ะใหเ้ กดิ ความเทา่ เทยี มและจะนําพาซงึ การพฒั นาทยี งั ยนื ไดใ้ นทสี ดุความเหลือมลาํ ในอตุ สาหกรรมส่วนกลางกบั ส่วนภมู ิภาค แมภ้ าคอุตสาหกรรมจะเป็นภาคเศรษฐกจิ ทมี กี ารขยายตวั ในอตั ราสงู และสง่ เสรมิ การพฒั นาเศรษฐกจิ ของประเทศมามาโดยตลอด ทาํ ใหค้ วามยากจนลดลงอยา่ งชา้ แต่กลบั เพมิ ปญั หาดา้ นการกระจายรายได้ เพราะความเจรญิ และผลประโยชน์ของการพฒั นาอุตสาหกรรมกลบั กระจกุ ตวั อยแู่ ค่ในบรเิ วณกรงุ เทพมหานครและปรมิ ณฑล เนอื งจากเป็นแหล่งทตี งั โรงงานอุตสาหกรรมส่วนใหญ่ โดยจะมีการกระจายไปยงั พนื ทรี อบนอกบา้ งกอ็ ยใู่ นแถบภาคกลางและภาคตะวนั ออกเท่านนั แมว้ ่ารฐั บาลจะมีนโยบายการกระจายแหล่งทตี งั อุตสาหกรรมออกไปยงั ส่วนภมู ภิ าคเพอื ลดการกระจุกตวั แต่เท่าทปี รากฏมาตรการดงั กล่าวยงั ไมเ่ ป็นสงิ จงู ใจพอสาํ หรบั นกั ลงทนุ ดงั จะเหน็ ไดว้ ่ามอี ุตสาหกรรมเกดิ ขนึ ในต่างจงั หวดั น้อยมาก มลู ค่าผลติ ภณั ฑร์ วมภายในประเทศ (GDP) ของภาคอุตสาหกรรมการผลติ ส่วนใหญ่ยงั คงอยใู่ นภาคกลาง โดยเฉพาะในกรงุ เทพฯและปรมิ ณฑล 23 เนอื งมาจากกรงุ เทพมหานครและบรเิ วณใกลเ้ คยี งมปี จั จยั อาํ นวยความสะดวกขนั พนื ฐานมาก ตลอดจนเป็นศูนยก์ ลางในดา้ นการตลาด การคมนาคม ขนส่ง แหล่งเงนิ ทุน และแรงงาน ทงั นีจะเหน็ ไดว้ ่าอุตสาหกรรมทอี ย่ใู นภูมภิ าคนนั จะเป็น 23 ในชว่ งระหว่างปี พ.ศ.2524-2547 มลู ค่า GDP ของอุตสาหกรรมการผลติ ในกรงุ เทพฯ และปรมิ ณฑลมสี ดั สว่ นเฉลยี ถงึ กวา่ รอ้ ยละ 50 ของ GDP ภาคการผลติ ทงั หมดของประเทศ และมกี ารกระจายตวั ไปยงั เขตภาคตะวนั ออกและภาคกลาง คดิ เป็นสดั ส่วนประมาณรอ้ ยละ 35 ของพนื ทที งั หมด ในขณะทภี าคอนื ๆของประเทศมสี ดั สว่ นของมลู คา่ ผลผลติ ภาคการผลติ เพยี งรอ้ ยละ 15 เท่านนั ในขณะเดยี วกนัจงั หวดั ทเี น้นภาคอุตสาหกรรม จงั หวดั (ระยอง สมทุ รปราการ ชลบุรี และอยธุ ยา) รวมกนั มผี ลผลติ เทา่ กบั ผลผลติ มวลรวมของกรงุ เทพฯคอื ประมาณ % ของจดี พี ขี องประเทศไทย และเป็นจงั หวดั ทกี ารขยายตวั ของเศรษฐกจิ อยทู่ รี ะดบั สงู . - % ในช่วง - 19

อุตสาหกรรมการเกษตรทตี อ้ งการวตั ถุดบิ ในทอ้ งที หรอื เป็นอุตสาหกรรมทผี ลติ สนิ คา้ สนองความตอ้ งการในตลาดของทอ้ งทเี สยี ส่วนใหญ่ ทาํ ใหโ้ รงงานอุตสาหกรรมสว่ นใหญ่แออดั อยใู่ นกรงุ เทพฯ และบรเิ วณใกลเ้ คยี งอยา่ งมาก ดงั นนั ภาครฐั จงึ ควรใหค้ วามสาํ คญั กบั การผลกั ดนั การพฒั นาอุตสาหกรรมในภมู ภิ าคอยา่ งจรงิ จงั โดยเฉพาะผา่ นการดําเนนิ งานของสํานกั งานอุตสาหกรรมจงั หวดั 24 ตวั อยา่ งเช่นโครงการพฒั นาขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั อุตสาหกรรมสว่ นภมู ภิ าคตามนโยบายหนงึ จงั หวดั หนงึอุตสาหกรรมแปรรปู การเกษตร (One Province One Agro-Industrial Product –OPOI) ทเี ป็นการสนบั สนุนภาคอุตสาหกรรมทมี คี วามเชอื มโยงกบั ภาคเกษตรและฐานทรพั ยากรในทอ้ งถนิ เป็นตน้ ทผี ่านมาการกระจายการพฒั นาอุตสาหกรรมภมู ภิ าคของไทยจะเน้นพนื ทภี าคตะวนั ออกและปรมิ ณฑล แต่จากปญั หาความขาดแคลนพนื ทปี ระกอบกจิ การอุตสาหกรรมและความขดั แยง้ กบั ชุมชนในพนื ที ทาํ ใหร้ ฐั บาลเรง่ หาพนื รองรบั การขยายตวั ของภาคอุตสาหกรรมและบรกิ ารทดแทนพนื ทชี ายฝงัทะเลภาคตะวนั ออก เชน่ โครงการพฒั นาพืนทีชายฝงั ทะเลภาคใต้ (Southern seaboard) 25 อยา่ งไรก็ตาม จากบทเรยี นการพฒั นาทขี าดประสทิ ธภิ าพและกระบวนการมสี ่วนรว่ มทแี ทจ้ รงิ ของประชาชนทาํ ให้เกดิ ปญั หาขดั แยง้ รวมทงั ผลกระทบดา้ นสงิ แวดลอ้ มและสขุ ภาพจนเกดิ การฟ้องรอ้ งโครงการพฒั นาพนื ทีชายฝงั ทะเลภาคตะวนั ออก ทงั นปี ญั หาทเี กดิ ไมไ่ ดเ้ กดิ จากความไมพ่ รอ้ มของพนื ทเี พยี งอยา่ งเดยี ว แต่เกดิ จากความไมเ่ พยี งพอและไมค่ รบถว้ นของการพฒั นาโครงสรา้ งพนื ฐานทางกายภาพและกฎระเบยี บต่าง ๆ เช่น การขาดการวางผงั เมอื งทดี ี การสรา้ งแหล่งกกั เกบ็ นําไมเ่ พยี งพอกบั ความตอ้ งการทเี พมิ ขนึการขาดแคลนโครงสรา้ งพนื ฐานในการกําจดั มลภาวะ และขาดประสทิ ธภิ าพในการบงั คบั ใชก้ ฎหมายเกยี วกบั การป้องกนั มลภาวะ และทสี าํ คญั คอื การขาดการมสี ว่ นรว่ มทแี ทจ้ รงิ ของประชาชน ดงั นนั การพฒั นาอุตสาหกรรมในสว่ นภมู ภิ าคกต็ อ้ งพจิ ารณาถงึ ประเดน็ ปญั หาเหลา่ นดี ว้ ย ความเหลือมลาํ ในอตุ สาหกรรมขนาดใหญ่กบั อตุ สาหกรรม SMEs นโยบายและมาตรการการส่งเสรมิ อุตสาหกรรมมคี วามลาํ เอยี งเขา้ ขา้ งธุรกจิ ขนาดใหญ่ แมก้ ารคมุ้ ครองอุตสาหกรรมจะมแี นวโน้มลดลง แต่การคมุ้ ครองกม็ กั สง่ ผลกระทบเชงิ ลบต่อกจิ กรรมปลายนําและต่อกจิ การขนาดกลางและขนาดเลก็ ผลทเี กดิ ขนึ คอื ความอ่อนแอของอุตสาหกรรมขนาดเลก็ และขนาดกลางทงั ในแงข่ องการมมี ลู ค่าเพมิ ต่อคนงานตาํ กว่าประเทศเพอื นบา้ นและความอ่อนแอทเี กดิ จากการขาดพลวตั รในการเตบิ โตอยา่ งยงั ยนื เรอื งนีมคี วามสาํ คญั เพราะหากการพฒั นาผปู้ ระกอบการSMEs ตลอดจนการสนบั สนุนใหม้ กี ารเชอื มโยงระหว่าง SMEs กบั กจิ การขนาดใหญ่ประสบความสาํ เรจ็จะมผี ลใหภ้ าคเศรษฐกจิ ในชนบทเกดิ การพฒั นาและมคี วามเชอื มโยงกบั ภาคเมอื งและภาคเศรษฐกจิระหวา่ งประเทศมากขนึ เป็นการช่วยการกระจายความเจรญิ และการพฒั นาอุสาหกรรมเจรญิ สชู่ นบท การพฒั นาและสง่ เสรมิ SMEs เพอื ลดความเหลอื มลาํ ตอ้ งแกไ้ ขปญั หาเชงิ โครงสรา้ ง อนั ไดแ้ ก่การขาดเทคโนโลยี ขาดความสามารถในการจดั การสมยั ใหม่ สนิ คา้ ดอ้ ยคุณภาพ ขาดทรพั ยากรบคุ คลที24 สาํ นกั งานอุตสาหกรรมจงั หวดั (สอจ.) ซงึ มอี ย่ทู กุ จงั หวดั ทวั ประเทศ (ยกเวน้ กรงุ เทพ) รวมทงั หมด 75 สาํ นกั งาน เป็นหน่วยงานสาํ ตญั ในการผลกั ดนั นโยบายทสี าํ คญั ทางดา้ นการพฒั นาอุตสาหกรรมทงั การกระจายอุตสาหกรรมส่ภู มู ภิ าค การส่งเสรมิอุตสาหกรรมขนาดกลางและขนาดยอ่ ม และการแกไ้ ขขอ้ ขดั แยง้ ระหวา่ งการสง่ เสรมิ อุตสาหกรรมกบั การดแู ลสงิ แวดลอ้ ม25 พนื ทพี เิ ศษครอบคลมุ 5 จงั หวดั ประกอบดว้ ย สุราษฎรธ์ านี พงั งา ภเู กต็ กระบี และนครศรธี รรมราช20

มคี ุณภาพและตรงความตอ้ งการ การกระจกุ ตวั อยใู่ นเมอื งใหม่ อุปสรรคในการเขา้ ถงึ แหล่งทุน ฯลฯแมว้ า่ เราจะมี สาํ นกั งานส่งเสรมิ วสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดยอ่ ม หรอื สสว. 26 มหี น้าทกี ารกําหนดนโยบาย ยทุ ธศาสตรก์ ารส่งเสรมิ SMEs และเป็นศูนยก์ ลางประสานระบบการทาํ งานของภาครฐั และเอกชน เพอื ผลกั ดนั ให้ SMEs เตบิ โตอยา่ งเขม้ แขง็ และยงั ยนื แต่การผลกั ดนั การพฒั นาผปู้ ระกอบการอุตสาหกรรม SMEs กลบั ไมป่ ระสบความสาํ เรจ็ เทา่ ทคี วรจงึ เป็นเรอื งควรจะศกึ ษาคน้ ควา้ ต่อไปความเหลือมลาํ ทางรายได้ในแรงงานภาคอตุ สาหกรรม27ทผี า่ นมาภาคอุตสาหกรรมของไทยมบี ทบาททสี าํ คญั ในการขบั เคลอื นเศรษฐกจิ ของประเทศแต่ผลประโยชน์จากการสรา้ งมลู คา่ ดงั กลา่ ว กลบั ยงั ไมต่ กไปถงึ องคป์ ระกอบทสี าํ คญั ของภาคอุตสาหกรรมคอื แรงงาน และเป็นองคป์ ระกอบหนงึ ทสี าํ คญั ในการขบั เคลอื นภาคอุตสาหกรรมการผลติ แรงงานไทยสว่ นใหญ่มพี นื ฐานการศกึ ษาเฉลยี อยใู่ นระดบั ทตี าํ เพยี งแคร่ ะดบั ประถมศกึ ษา และแรงงานไทยส่วนใหญ่ไมส่ ามารถเพมิ พนู ความรู้ ความสามารถและเพมิ ศกั ยภาพโดยการฝึกทกั ษะอาชพี ไปส่กู ารใชเ้ ทคโนโลยีทที นั สมยั ไดท้ นั กบั การเปลยี นแปลงของอุตสาหกรรมทตี อ้ งพฒั นาไปสอู่ ุตสาหกรรมทตี อ้ งใชเ้ ทคโนโลยีการผลติ ขนั สงู แทนทอี ุตสาหกรรมทมี กี ารใชแ้ รงงานเป็นสว่ นใหญ่ 28 ทาํ ใหเ้ กดิ ปญั หาความยากจนและความเหลอื มลาํ ในการกระจายรายไดแ้ ละเป็นปญั หาทาํ ใหภ้ าคการผลติ ของไทยมคี วามเสยี เปรยี บโดยเปรยี บเทยี บเมอื เทยี บกบั ประเทศค่แู ขง่ ทางการคา้ ของไทยในเวทกี ารคา้ โลกดงั นนั การพฒั นาอุตสาหกรรมจงึ ตอ้ งทําไปพรอ้ มๆกบั การพฒั นาระบบสวสั ดกิ ารสงั คมสาํ หรบัลกู จา้ งในภาคอุตสาหกรรมซงึ มคี วามจาํ เป็นอยา่ งยงิ รฐั บาลควรพฒั นาแรงงานทกี ําลงั จะเขา้ สู่ตลาดแรงงานใหม้ คี วามรู้ ความสามารถสงู ขนึ เพอื ชว่ ยใหม้ ศี กั ยภาพเพยี งพอทจี ะใชเ้ ทคโนโลยที ที นั สมยัในการดําเนินการ และตอ้ งเรง่ ยกระดบั ความรคู้ วามสามารถใหก้ บั แรงงานทอี ยใู่ นตลาดแรงงานอยแู่ ลว้เช่น ผา่ นการดาํ เนินงานของสถาบนั อสิ ระภายใตก้ ํากบั ของกระทรวงอุตสาหกรรมช่องว่างที 2: ความเชือมโยงนโยบายอตุ สาหกรรมกบั นโยบายวิทยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยีของอตุ สาหกรรมรายสาขา การสรา้ งสมรรถนะในการแขง่ ขนั และการเพมิ ประสทิ ธภิ าพการผลติ อยา่ งยงั ยนื เป็นรากฐานทีสาํ คญั สาํ หรบั การพฒั นาอุตสาหกรรมของไทย ซงึ การดาํ เนินการจะตอ้ งเน้นอาศยั กลยทุ ธแ์ ละการดาํ เนินนโยบายระยะยาวอยา่ งต่อเนอื งโดยเฉพาะดา้ นการเพมิ ผลติ ภาพเพอื เพมิ ผลติ ภาพและคุณค่าของสนิ คา้ และบรกิ ารบนฐานความรแู้ ละตอ้ งอาศยั การบรู ณาการการทาํ งานจากหลายภาคสว่ นและควรเป็นวาระแหง่ ชาติ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ การยกระดบั ขดี ความสามารถทางดา้ นเทคโนโลยหี รอื การพฒั นา 26 จดั ตงั ขนึ ตามพระราชบญั ญตั สิ ่งเสรมิ วสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดยอ่ ม พ.ศ. 2543 มสี ถานะเป็นหน่วยงานของรฐั 27 การศกึ ษาเรอื งแรงงานและคนดอ้ ยโอกาสในสงั คมไทยของ สกว. พบว่า ลกู จา้ งในภาคอุตสาหกรรม เป็นสว่ นหนงึ ของกลมุ่ คนจนและคนดอ้ ยโอกาส โดยพจิ ารณาถงึ ปจั จยั ดา้ นทรพั ยส์ นิ และรายได้ โอกาสในการเขา้ ถงึ ปจั จยั การผลติ และสวสั ดกิ ารสงั คม ความมนั คงในงานอาชพี หลกั ประกนั ดา้ นความปลอดภยั ในชวี ติ สขุ ภาพและอํานาจต่อรองของลกู จา้ ง การศกึ ษาชใี หเ้ หน็ วา่ พฒั นาการของเศรษฐกจิ ในยุคโลกาภวิ ตั น์ทาํ ใหเ้ กดิ ลกู จา้ งประเภทต่าง ๆ ทสี ถานภาพของความจนและความดอ้ ยโอกาสแตกต่างกนั ไป 28 จากการสาํ รวจภาวะการทาํ งานของประชากร เดอื นมกราคม พ.ศ. 2552 พบว่าประชากรไทยผมู้ งี านทาํ (มอี ายุ 15 ปีขนึ ไป) ถงึรอ้ ยละ 55.4 มกี ารศกึ ษาไมเ่ กนิ ระดบั ประถมศกึ ษา และประชากรผมู้ งี านทาํ รอ้ ยละ 84.1 มกี ารศกึ ษาไมถ่ งึ ระดบั อุดมศกึ ษา21

ฝีมอื แรงงานทสี อดคลอ้ งกบั ทศิ ทางการพฒั นาทมี งุ่ ไปสู่ “อุตสาหกรรมเชงิ สรา้ งสรรค”์ ซงึ เป็น Skill-intensive industry ทรี ฐั บาลตงั เป้าหมายเอาไวใ้ นอนาคต ทผี า่ นมานโยบายอุตสาหกรรมไมม่ คี วามเชอื มโยงกบั การพฒั นาวทิ ยาศาสตร์ เทคโนโลยแี ละนวตั กรรม เหน็ ไดจ้ ากการทกี ระทรวงอุตสาหกรรมของไทยไมศ่ ูนยว์ จิ ยั เทคโนโลยดี า้ นอุตสาหกรรมภายใตก้ ํากบั ซงึ แตกต่างจากประเทศเกาหลใี ต้ หรอื ไตห้ วนั ทมี ใี ชเ้ ทคโนโลยเี ป็นแกนหลกั ในการพฒั นาอุตสาหกรรม และถงึ แมว้ ่าทผี ่านมาประเทศไทยมกี ารดาํ เนินการปรบั โครงสรา้ งอุตสาหกรรมตามแผนปรบั โครงสรา้ งอุตสาหกรรม แผนแมบ่ ทโครงสรา้ งพนื ฐานทางปญั ญา และ แผนแมบ่ ทการเพมิประสทิ ธภิ าพและผลติ ภาพฯ แต่แผนแมบ่ ทเหลา่ นีไมไ่ ดถ้ ูกผลกั ดนั อย่างจรงิ จงั เนอื งจากปญั หาเรอื งโครงสรา้ งการทาํ งานแบบบรู ณาการของหน่วยงานราชการไทย รวมทงั สถานประกอบการอุตสาหกรรมโดยเฉพาะผปู้ ระกอบการ SMEs มคี วามตนื ตวั ในการพฒั นาขดี ความสามารถทางเทคโนโลยตี ํา อกี ประเดน็ ทสี าํ คญั คอื นโยบายอุตสาหกรรมของไทยขาดนโยบายอุตสาหกรรมรายสาขาทีชดั เจน เรอื งนไี มใ่ ชก้ าร pick-the-winner แต่การพฒั นาอุตสาหกรรมแต่ละสาขามเี สน้ ทางเดนิ ทแี ตกต่างกนั เช่น อุตสาหกรรมเหลก็ ประเดน็ สาํ คญั คอื ขนาดของการผลติ (economy of scale) ในขณะทีอุตสาหกรรมยาและเคมภี ณั ฑเ์ ป็นอุตสาหกรรมทตี อ้ งอาศยั การพฒั นาวทิ ยาศาสตรพ์ นื ฐาน (basicresearch) เป็นตน้ ดงั นนั รฐั บาลควรใหค้ วามสาํ คญั กบั การพฒั นาเทคโนโลยแี ละรบั ผดิ ชอบในการนโยบายการจดั สรรทรพั ยากรเพอื การสนบั สนุนเทคโนโลยี ซงึ ในเรอื งนกี ารดาํ เนินของ “สถาบนั อิสระทีเกียวกบั การส่งเสริมพฒั นาอตุ สาหกรรมเฉพาะประเภท”29มบี ทบาทสาํ คญั อยา่ งมาก สถาบนั แต่ละแหง่ ควรมบี ทบาทในการเสรมิ สรา้ งขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั ของอุตสาหกรรม โดยการสนบั สนุนการมสี ว่ นรว่ มในการวางแผนพฒั นาเทคโนโลยอี ุตสาหกรรม รฐั บาลอาจใหก้ ารสนบั สนุนหรอื จดั สรรงบประมาณให้ โดยอาจมอบหมายใหส้ ถาบนั แต่ละแห่งชว่ ยดาํ เนินการใหบ้ รกิ ารในกจิ กรรมทเี ดมิ เป็นหน้าทขี องภาครฐั แต่สถาบนั อสิ ระสามารถดาํ เนินการไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพมากกว่า ทสี าํ คญั ตอ้ งให้ภาคเอกชนเขา้ มามสี ว่ นรวมกบั การยกระดบั ขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั มากขนึช่องว่างที 3: การสร้างขีดความสามารถในการแข่งขนั ของภาคอตุ สาหกรรมไทยกบั การผนวกเข้ากบั เครือข่ายการผลิตระดบั โลก ภายใตก้ ระแสโลกาภวิ ตั น์การพฒั นาอุตสาหกรรมของไทยไมอ่ าจจะแยกตวั เองออกจากหว่ งโซ่การผลติ ระดบั ดบั โลก (Global Production Chain) ทคี วบคุมโดยบรรษทั ขา้ มชาติ (Multi National 29 สถาบนั อสิ ระทเี กยี วกบั การสง่ เสรมิ พฒั นาอุตสาหกรรมเฉพาะประเภทในประเทศไทย ไดแ้ ก่ สถาบนั ไทย-เยอรมนั , สถาบนั เพมิผลผลติ แหง่ ชาต,ิ สถาบนั อาหาร, สถาบนั พฒั นาอตุ สาหกรรมสงิ ทอ, สถาบนั รบั รองมาตรฐานไอเอสโอ, สถาบนั ยานยนต,์ สถาบนั ไฟฟ้าและอเิ ลก็ ทรอนิกส,์ สถาบนั เหลก็ และเหลก็ กลา้ แห่งประเทศไทย และสถาบนั พฒั นาวสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดยอ่ ม มกั จะตงั ขนึ โดยความรว่ มมอืของรฐั บาลต่างประเทศหรอื องคก์ ารระหวา่ งประเทศ ในช่วงแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาตฉิ บบั ที 7 (พ.ศ. 2535- 2539) จงึ มกี ารก่อตงั สถาบนั อุตสาหกรรมเฉพาะสาขาขนึ เป็นการรเิ รมิ จดั ตงั ขนึ โดยรฐั บาล และไดร้ บั การอุดหนุนจากงบประมาณของรฐั ในระยะแรก โดยมกี ารตงั เป้าหมายไวว้ ่า ในระยะยาวสถาบนั เหล่านจี ะสามารถพงึ ตนเองทางการเงนิ ได้ บทบาทหน้าทสี าํ คญั ของสถาบนั เหล่านี คอื การชว่ ยสง่ เสรมิ การพฒั นาแต่ละกล่มุ อุตสาหกรรม เป็นตวั กลางสะทอ้ นปญั หาของผปู้ ระกอบการอุตสาหกรรม รวมถงึ ผกู้ าํ หนดนโยบายของรฐั 22

Enterprises หรอื MNEs) ซงึ หากไทยมนี โยบายอุตสาหกรรมทชี ดั เจนและผปู้ ระกอบการมคี วามสามารถในการดดู ซบั เทคโนโลยจี ากต่างประเทศทสี ามารถจะก่อใหเ้ กดิ ผลกระทบภายนอกในทางบวกอยา่ งต่อเนอื ง โดยการนําเขา้ เทคโนโลยจี ากต่างประเทศมาประยกุ ตใ์ ชน้ เี ป็นการลดช่วงเวลาแหง่ การเรยี นรลู้ งซงึ ตอ้ งอาศยั ทรพั ยากรมนุษยท์ มี คี ณุ ภาพอยา่ งแทจ้ รงิ เป็นเงอื นไข30 ดงั นนั ภาครฐั สามารถเขา้ มามบี ทบาทสาํ คญั ในการสนบั สนุนความเชอื มโยงนไี ด้ โดยการเขา้ ไปแกไ้ ขความลม้ เหลวของกลไกตลาดในกระบวนการสรา้ งความเชอื มโยงตรงนีได้ 31 ซงึ การดาํ เนินการเหล่านจี ะช่วยเพมิ ผลประโยชน์และลดตน้ ทุนในการทาํ งานรว่ มกบั ผผู้ ลติ ชนิ สว่ นทอ้ งถนิ ชว่ ยเพมิ ความเชอื มโยงใหเ้ กดิ ขนึ ไดท้ งั จากความสมั พนั ธท์ เี กดิ ขนึ ใหมแ่ ละการยกระดบั ความเชอื มโยงทมี อี ยเู่ ดมิ ให้มากขนึ สาํ หรบั ประเทศไทยในช่วงครสิ ตท์ ศวรรษที 1990 มกี ารดาํ เนนิ นโยบายทจี ะดงึ ดดู MNEs และนโยบายส่งเสรมิ ความเชอื มโยงแนวตงั และบางมาตรการกช็ ่วยเปิดโอกาสใหก้ บั ผผู้ ลติ ชนิ ส่วน การสนบั สนุน backward linkage และการพฒั นาผผู้ ลติ ชนิ ส่วนทสี ่วนใหญ่เป็น SMEs ไดถ้ กู ผนวกเขา้ กบั กบัการวางแผนพฒั นาประเทศและถกู นําไปปฏบิ ตั โิ ดยหน่วยงานหลกั ดา้ นการพฒั นาอุตสาหกรรม แต่เนอื งจากขอ้ จาํ กดั ทางดา้ นสถาบนั และการเมอื ง ทาํ ใหค้ วามเชอื มโยงและการพฒั นาผผู้ ลติ ชนิ สว่ นไม่เกดิ ขนึ อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพในประเทศไทยในชว่ งครสิ ตท์ ศวรรษที 199032 (ดู Lauridsen, 2004) และทีสาํ คญั รฐั บาลไทยไมไ่ ดใ้ ชข้ อ้ ต่อรองการใหส้ ทิ ธปิ ระโยชน์ทางภาษกี บั การควบคุมถ่ายทอดเทคโนโลยีและการพฒั นาบุคคลากรดา้ นอุตสาหกรรมจาก MNCs สกู่ จิ การทอ้ งถนิ อย่างจรงิ จงั (เหมอื นสงิ คโปร)์และไมไ่ ดใ้ ชม้ าตรการอนื ๆ เช่น การใหเ้ งนิ ทุน (grant) เพอื สนบั สนุนการพฒั นาเทคโนโลยี การทปี ระเทศไทยไดก้ ลายเป็นศนู ยก์ ลางการผลติ เพอื การส่งออกของหลายอุตสาหกรรมของภมู ภิ าคทําใหเ้ รอื งมาตรฐานสนิ คา้ ตามกฎระเบยี บต่างๆเป็นเรอื งสําคญั มากขนึ ดงั นนั การเตรยี มความพรอ้ มในเรอื งการตรวจสอบมาตรฐานและการสรา้ งศนู ยท์ ดสอบ จงึ กลายเป็นสงิ จาํ เป็นสาํ หรบั การ 30 ซงึ จากการศกึ ษาของคณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ (2552) พบวา่ การเป็นส่วนหนงึ ของเครอื ขา่ ยผผู้ ลติ ชนิ สว่ นของ MNEsเป็นช่องทางการไดร้ บั เทคโนโลยี (Backward Linkage Spillover) และยงั ทาํ ใหเ้ หน็ วา่ การเป็นผผู้ ลติ ชนิ สว่ นระดบั 2nd Tier กส็ ามารถทจี ะไดร้ บัประโยชน จากการเข าไปมสี วนในเครอื ขา่ ยการผลติ ของบรษิ ทั MNEs ทงั นคี วามเขม้ ขน้ ของ Backward Linkage Spillover ขนึ อย่กู บัระดบั การพฒั นาของประเทศและระดบั ความสามารถทางเทคโนโลยแี ละการบรหิ ารของผปู้ ระกอบการทอ้ งถนิ กบั MNEs ไมแ่ ตกต่างกนั มากนกั 31 จากประสบการณ์ของต่างประเทศทปี ระสบความสาํ เรจ็ ในการสรา้ งความเชอื มโยงกบั เครอื ขา่ ยผผู้ ลติ ชนิ สว่ น MNEs ระดบั โลกพบวา่ มาตรการทมี คี วามสาํ คญั มากทสี ุด คอื การเสรมิ สรา้ งความสามารถของผผู้ ลติ ชนิ สว่ นฯในดา้ นการพฒั นาเทคโนโลยแี ละพฒั นาบุคลากร เพราะการพฒั นาความสามารถในการดดู ซบั เทคโนโลยจี ะทาํ ให ผู ผลติ ชนิ สว่ นภายในประเทศโดยเฉพาะกลุ่มผผู้ ลติ ชนิ สวน SMEs มศี กั ยภาพเพยี งพอทจี ะยกระดบั การผลติ ใหท้ นั กบั เทคโนโลยแี ละความตอ้ งการของ MNEs (ดู UNCTAD, 2001) ดงั นนั ไทยควรมกี ารเตรยี มแรงงานภายในประเทศ ทงั ในระดบั วศิ วกรและชา่ งเทคนคิ ใหเ้ พยี งพอทจี ะอํานวยความสะดวกในการยกระดบั การผลติภายในประเทศ 32 Lauridson (2004) ใหเ้ หตุผลไวค้ อื (1) นโยบายการสรา้ งความเชอื มโยงและพฒั นา SMEs มกั ไมค่ อ่ ยการสนบั สนุนจากนโยบายทเี กยี วขอ้ งดา้ นอนื ๆ เชน่ การสรา้ งความสมั พนั ธร์ ะหว่างผผู้ ลติ กบั ศนู ยว์ จิ ยั หรอื มาตรการทางดา้ นภาษศี ลุ กากรทจี ะชว่ ยสรา้ งความเชอื มโยงจากการใชว้ ตั ถุดบิ ในประเทศ (2) การไมไ่ ดร้ บั การสนบั สนุนทางการเมอื งระดบั สงู ในการผลกั ดนั มาตรการ (3) มคี วามขดั แยง้ระหวา่ งกระทรวง ขาดความเป็นอสิ ระในการดาํ เนนิ การและขาดหน่วยงานประสานงานกลางและ (4) การขาดแคลนสถาบนั ทเี ป็นตวั กลางเชอื มโยงระหวา่ งภาครฐั และภาคเอกชนทมี ปี ระสทิ ธภิ าพ 23

ส่งเสรมิ ความสามารถในการดดู ซบั เทคโนโลยเี พอื สง่ เสรมิ ความเชอื มโยงกบั กบั เครอื ขา่ ยการผลติ ของMNEs ซงึ เมอื มกี จิ กรรม R&D เพอื พฒั นาชนิ ส่วนในประเทศไทยแลว้ การพฒั นาเทคโนโลยดี า้ นต่างๆรวมทงั โอกาสทางธุรกจิ กจ็ ะตามมา รฐั ตอ้ งกลา้ ลงทุนเพอื สนบั สนุนใหผ้ ปู้ ระกอบการทอ้ งถนิ ไดร้ บัประโยชน์จากการเขา้ มาของ MNEs เหล่านี ทสี าํ คญั นโยบายเหลา่ นีดงั กล่าวจาํ เป็นตอ้ งมกี ารดําเนินการอยา่ งต่อเนอื งและมกี ารเตรยี มการล่วงหน้าเพอื ให้ ไทยสามารถเกบ็ เกยี วผลประโยชน์จากการเป็นส่วนหนงึ ของเครอื ขา่ ยการผลติ ระดบั โลกอยา่ งเตม็ ทีช่องว่างที 4: การพฒั นาอตุ สาหกรรมไทยภายใต้กรอบความรว่ มมือในระหว่างประเทศ กรอบความรว่ มมอื ในระบบภมู ภิ าคทไี ทยเขา้ เป็นสมาชกิ จะมบี ทบาทอย่างยงิ ในการกาํ หนดทศิ ทางภาคอุตสาหกรรมไทย ทงั เรอื งการปรบั ตวั ของภาคอุตสาหกรรมใหม้ รี ะบบการผลติ และผลติ ภณั ฑ์ทไี ดม้ าตรฐาน การส่งเสรมิ อุตสาหกรรมสาขาทมี ศี กั ยภาพในตลาดใหม่ รวมถงึ การขยายโอกาสให้ผปู้ ระกอบการสามารถในการลดตน้ ทนุ วตั ถุดบิ ซงึ หากพจิ ารณาเทยี บเคยี งจากกรอบความรว่ มมอื ในระบบภูมภิ าคทไี ทยเป็นสมาชกิ อยใู่ นปจั จบุ นั นนั ความรว่ มมอื ภายใตก้ รอบอาเซยี นจะเป็นกรอบความรว่ มมอื ทมี กี ารพฒั นาทงั ในระดบั นโยบายและระดบั ปฏบิ ตั ไิ ดอ้ ยา่ งเป็นรปู ธรรมสงู สุด โดยเฉพาะในปีพ.ศ. 2558 (ค.ศ. 2015) ทปี ระชาคมเศรษฐกจิ อาเซยี น (ASEAN Economic Community: AEC) จะมคี วามสมบรู ณ์พรอ้ มเป็นเสาหลกั ในการบรู ณการนโยบายเศรษฐกจิ การคา้ การเงนิ และการลงทุนระหวา่ งประเทศสมาชกิ ต่อไป ซงึ เรอื งนีจะเกยี วขอ้ งกบั ไทยทกี าํ ลงั ประสบปญั หาการถดถอยของความไดเ้ ปรยี บทางดา้ นค่าจา้ งนอกเหนอื จาก การยกระดบั เทคโนโลยกี ารผลติ (Technology Upgrading) แลว้ ยงั มที างเลอื กอกี สองทางคอื (1) การออกไปลงทุนในต่างประเทศ และ (2) การนําเขา้ เขา้ แรงงานจากต่างประเทศ (คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร,์ 2552) ซงึ ทงั สองเรอื งเกยี วขอ้ งกบั กรอบความรว่ มมอื ในระหว่างประเทศ สาํ หรบั ทางเลอื ก การออกไปลงทนุ ในต่างประเทศ ไทยกค็ ลา้ ยกบั ประเทศกาํ ลงั พฒั นาหลายประเทศทเี ผชญิ กบั ปญั หาค่าจา้ งแรงงานและตน้ ทุนการผลติ ทเี พมิ สงู ขนึ ในประเทศของตนจงึ เกดิ แนวคดิวา่ เรอื งการยา้ ยฐานการผลติ ไปยงั ประเทศทมี คี า่ จา้ งแรงงานถกู กวา่ หรอื อาจเกดิ จากการสนับสนุนจากภาครฐั ของประเทศทไี ปลงทุนทสี ง่ เสรมิ ใหผ้ ปู้ ระกอบการในประเทศตนขยายการลงทุนไปยงั ต่างประเทศรว่ มกบั ประเทศผรู้ บั การลงทุนมนี โยบายในการเปิดรบั การลงทุนจากต่างประเทศมากขนึ โดยรฐั บาลเชอื ว่าประโยชน์ทผี ปู้ ระกอบการไทยจะไดร้ บั จากการออกไปส่รู ะดบั สากลตามแนวคดิ ทางเศรษฐศาสตร์33ในรปู แบบของความสามารถทเี พมิ ขนึ ในการเขา้ ส่ตู ลาด การเงนิ เทคโนโลยี และองคค์ วามรตู้ ่างๆ 34 33 ตามแนวคดิ เศรษฐศาสตรม์ ลู เหตุจงู ใจสาํ คญั ของการออกไปลงทนุ ในต่างประเทศ คอื บรษิ ทั ในประเทศเหลา่ นสี ะสมความสามารถและทกั ษะการผลติ เฉพาะทาง (Firm-specific Advantage) มากจนถงึ จดุ ทพี รอ้ มทจี ะนําเอาความรคู้ วามสามารถเฉพาะไปใช้ประโยชน์ในต่างประเทศ รวมถงึ ปจั จยั ทเี ฉพาะเจาะจงกบั ประเทศ (Country-specific factors) ทงั กบั ประเทศทมี กี ารยา้ ยการลงทุนไปยงัต่างประเทศ (Home Country) และประเทศผรู้ บั การลงทนุ (Host Country) (UNCTAD, ) 34 ประโยชน์ทผี ปู้ ระกอบการไทยจะไดร้ บั จากการออกไปสรู่ ะดบั สากล ในรปู แบบของความสามารถทเี พมิ ขนึ ในการเขา้ ส่ตู ลาดการเงนิ เทคโนโลยี และองคค์ วามรตู้ า่ งๆ ประโยชน์ทไี ดร้ บั จาก OFDI มหี ลายประการ ไดแ้ ก่ สามารถเขา้ ถงึ ตลาดทใี หญ่ขนึ และมคี วาม 24

อยา่ งไรกต็ าม ประเดน็ เชงิ นโยบายทยี งั ไมม่ กี ารวเิ คราะหม์ ากนกั คอื การออกไปลงทนุ ในต่างประเทศเหลา่ นีจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกจิ ของประเทศเจา้ ของทุน 35 ทงั ในระดบั อุตสาหกรรมเช่นความสามารถในการแขง่ ขนั ของอุตสาหกรรม และการปรบั โครงสรา้ งของอุตสาหกรรม และในระดบัเศรษฐกจิ มหภาคโดยรวม เช่น ปญั หาการจา้ งงานอนั เนอื งมาจากการยา้ ยฐานการผลติ ไปยงั ประเทศทมี ีค่าจา้ งแรงงานถกู กวา่ ปญั หาดลุ การชาํ ระเงนิ ทงั เมด็ เงนิ ทอี อกไปลงทนุ และดุลการคา้ ทอี าจเปลยี นแปลงอนั เนอื งจากการออกไปลงทนุ ในต่างประเทศและปญั หาระดบั การลงทุนในระดบั มหภาค (UNCTAD,2006) ดงั นนั รฐั บาลจงึ ควรมกี ารศกึ ษาถงึ ผลกระทบทงั ในดา้ นบวกและดา้ นลบ พรอ้ มนําเสนอแนวนโยบายส่งเสรมิ การลงทนุ ทที าํ ใหป้ ระเทศไทยไดร้ บั ประโยชน์จากขอ้ ตกลงดงั กลา่ วมากทสี ุดซงึ เรอื งนเี กยี วขอ้ งกบั ประเดน็ การส่งเสรมิ การลงทุนของไทยไปยงั ต่างประเทศ ทางเลอื กทสี อง กค็ อื การนําเข้าแรงงานทีมคี ่าแรงงานถกู กว่าจากต่างประเทศ นอกจากจะชว่ ยแกไ้ ขการขาดแคลนแรงงานในภาคอุตสาหกรรมไทยแลว้ ยงั เป็นทางเลอื กหนงึ ทผี ปู้ ระกอบการอุตสาหกรรมโดยเฉพาะอุตสาหกรรมทใี ชแ้ รงงานเขม้ ขน้ (เช่น อุตสาหกรรมสงิ ทอและเครอื งแต่งกาย)สามารถใชใ้ นการรกั ษาความสามารถในการแขง่ ขนั ในระยะสนั หรอื ในชว่ งทอี ุตสาหกรรมกาํ ลงั จะเปลยี นผา่ นไปส่กู ารผลติ สนิ คา้ ทใี ชท้ กั ษะฝีมอื แรงงานมากขนึ และมเี ครอื งจกั รเกยี วขอ้ งเพมิ มากขนึ นอกจากนีการนําเขา้ แรงงานต่างชาตยิ งั เป็นทางเลอื กทสี าํ คญั ของผปู้ ระกอบการ SMEs ทมี ขี อ้ จาํ กดั ในการเขา้ ถงึเงนิ ทนุ ทาํ ใหก้ ารเปลยี นเครอื งจกั รหรอื ยา้ ยฐานออกไปลงทุนในทางประเทศมขี อ้ จาํ กดั อยา่ งไรกต็ ามการศกึ ษาของ คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ (2552) กไ็ ดข้ อ้ สงั เกตไวว้ ่า การนําเขา้ แรงงานต่างชาติอาจสง่ ผลถ่วงขบวนการพฒั นาเพมิ ประสทิ ธภิ าพการผลติ และอาจก่อใหเ้ กดิ ปญั หาทางสงั คมอนื ๆตามมาไดเ้ ช่นกนั ดงั นนั รฐั บาลจงึ ควรศกึ ษาถงึ ผลกระทบ (ทงั แงบ่ วกและลบ) ของการนําเขา้ แรงงานต่างชาติทมี ตี ่อการพฒั นาอุตสาหกรรมไทยทงั ในระยะสนั และระยะยาว และมนี โยบายทชี ดั เจนในเรอื งนีช่องว่างที 5: การพฒั นาอตุ สาหกรรมกบั ความยงั ยืนทางทรพั ยากรและสิงแวดล้อมการทนี โยบายอุตสาหกรรมทผี า่ นมาไดม้ งุ่ ใหค้ วามสาํ คญั กบั การพฒั นาทางเศรษฐกจิ เป็นหลกัโดยละเลยการจดั การทางดา้ นสงิ แวดลอ้ มและสงั คมซงึ เป็นรากฐานสาํ คญั ของการพฒั นาทยี งั ยนื นํามาซงึ ปญั หามากมาย เพราะแมก้ ารพฒั นาภาคอุตสาหกรรมในพนื ทจี ะเกดิ ขนึ อยา่ งรวดเรว็ และสามารถ แต่จากปญั หาความหนาแน่นของโรงงานอุตสาหกรรมสรา้ งมลู คา่ ในทางเศรษฐกจิ อยา่ งมหาศาลโดยเฉพาะในบรเิ วณในพนื ทชี ายฝงั ทะเลตะวนั ออกกลบั ก่อใหเ้ กดิ ปญั หาการบรหิ ารจดั การดา้ นสงิ แวดลอ้ มและคุณภาพชวี ติ ของประชากรในชุมชนในหลายๆ ดา้ น36ใกลช้ ดิ กบั ลกู คา้ ไดม้ ากขนึ การไดม้ าซงึ ความรแู้ ละเทคโนโลยผี ่านทางการรวมตวั กนั ทางธุรกจิ เพมิ ความสามารถในการแขง่ ขนั ของธุรกจิจากการเพมิ ขนึ ในขนาดประหยดั ทางธรุ กจิ (Economies of Scale) การมกี ลยทุ ธท์ างธรุ กจิ และการบรหิ ารจดั การทดี ขี นึ สามารถนําประสบการณ์ทไี ดร้ บั จากต่างประเทศมาใชก้ บั การปรบั ปรุงการลงทนุ การจา้ งงาน และระดบั การวจิ ยั พฒั นาสาํ หรบั ตลาดภายในประเทศได้ 35 UNCTAD (2006) เสนอวา่ การไปลงทุนในต่างประเทศอาจก่อใหเ้ กดิ ผลกระทบตอ่ อุตสาหกรรมของประเทศทเี ป็นแหล่งทุนในดา้ นการเพมิ ประสทิ ธภิ าพและผลติ ภาพ การเพมิ ความสามารถในการแขง่ ขนั ของอตุ สาหกรรมและการปรบั โครงสรา้ งอุตสาหกรรม 36 ทงั ในเรอื ง 1) การยอมรบั ของชมุ ชนในพนื ที ประชาชน ไดร้ บั ผลกระทบจากมลพษิ ทเี กดิ ขนึ อยา่ งต่อเนอื ง ทาํ ใหข้ าดความเชอื มนั ในการจดั การเพอื ลดปญั หาสงิ แวดลอ้ มทเี กดิ ขนึ จากอุตสาหกรรมปิโตรเคม/ี พลงั งาน 2) ดา้ นคุณภาพอากาศ ทงั จงั หวดั ระยองและ 25

กรณพี พิ าทเกยี วกบั นคิ มอุตสาหกรรมมาบตาพุดทกี ่อใหเ้ กดิ มลพษิ ทางอากาศ ทางนํา และกากของเสยี อนั ตรายทเี ป็นอนั ตรายต่อสขุ ภาพของประชาชนทอี าศยั อยใู่ นพนื จนศาลมคี าํ พพิ ากษาให้คณะกรรมการสงิ แวดลอ้ มแห่งชาติ ผถู้ ูกฟ้องคดแี ละประกาศใหท้ อ้ งทเี ขตเทศบาลเมอื งมาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพษิ เพอื ดาํ เนินการควบคุม ลดและขจดั มลพษิ ตามทกี ําหนดไวใ้ นกฎหมายต่อไป ซงึปญั หาในลกั ษณะคลา้ ยๆกนั กย็ งั มอี ยใู่ นอกี หลายพนื ที ทงั นคี วามขดั แยง้ ระหว่างภาคอุตสาหกรรมกบัชมุ ชนทเี กดิ ขนึ มาอยา่ งต่อเนอื งอาจเป็นปจั จยั ลบในการตดั สนิ ใจลงทุนของเอกชนทงั ในและต่างประเทศจนอาจสง่ ผลต่อความสามารถในการแขง่ ขนั ในระยะยาวต่อภาคอุตสาหกรรมไทย ดงั นนั การเรง่ สรา้ งความชดั เจนในเรอื งระเบยี บขอ้ บงั คบั ต่างๆเกยี วกบั การลงทุนอุตสาหกรรม การควบมลพษิ และการรกั ษาสงิ แวดลอ้ มเป็นเรอื งเรง่ ดว่ นทตี อ้ งทาํรฐั บาลยงั ควรใหค้ วามสาํ คญั ในการบรหิ ารจดั การผลกระทบของการพฒั นาอุตสาหกรรมต่อสงิ แวดลอ้ ม โดยการลดและควบคุมการก่อเกดิ กากของเสยี จากอุตสาหกรรม รวมไปถงึ การสง่ เสรมิ การลงทุนเพอื ใชเ้ ทคโนโลยที สี ะอาดในการผลติ และการมกี ระบวนการจดั การของเสยี อยา่ งถูกตอ้ งดว้ ย เพมิประสทิ ธภิ าพและส่งเสรมิ การอนุรกั ษ์เพอื ลดการใชพ้ ลงั งานเชงิ พาณชิ ย์ โดยเฉพาะในโรงงานอุตสาหกรรม SMEs รวมถงึ สง่ เสรมิ การผลติ สนิ คา้ อุตสาหกรรมโดยใชพ้ ลงั งานชวี ภาพทสี ามารถใช้วตั ถุดบิ ภายในประเทศเป็นการทดแทนการนําเขา้ และเพมิ ประสทิ ธภิ าพและส่งเสรมิ การอนุรกั ษ์เพอื ลดการใชพ้ ลงั งานเชงิ พาณชิ ย์ เพอื ลดปญั หาการพงึ พงิ พลงั งานของภาคอุตสาหกรรมของไทยดว้ ยทผี ่านมา ภาครฐั ผกู ขาดในเรอื งการดแู ลรกั ษาสงิ แวดลอ้ มและการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตซิ งึกระบวนการตดั สนิ ใจถกู มองใหม้ มุ เดยี วไมต่ รงถงึ ผทู้ ไี ดร้ บั ผลกระทบหรอื มองในมมุ ของประชาชน ขอ้ มลูทเี ปิดเผยใหป้ ระชาชนรบั ทราบจงึ ถูกมองในมมุ ของภาครฐั เป็นหลกั แต่ปจั จบุ นั การดาํ เนนิ งานของรฐั บาลภายใตร้ ฐั ธรรมนูญนับตงั แต่ปี พ.ศ. 2540 เป็นตน้ มา ทมี คี วามชดั เจนเรอื งสงิ แวดลอ้ มและการมีสว่ นรวมของภาคประชาชน37 ทาํ ใหม้ กี ระแสการเรยี กรอ้ งเพอื “ธรรมาภิบาลสิงแวดล้อม”38 หรอื การให้ประชาชนมสี ่วนรว่ มในการจดั การสิงแวดล้อม39 มากขนึ ภาครฐั ตอ้ งหนั มาทํางานเชงิ รกุ เช่น การชลบรุ ี ไดส้ ่งผลกระทบตอ่ สขุ ภาพของประชาชนในพนื ทคี วามแน่นอน ความถูกตอ้ งและชดั เจน 3) การจดั การขยะมลู ฝอย/สารเคมี 4) ดา้ นทรพั ยากรนํา เกดิ ปญั หาการแย่งชงิ แหลง่ นําระหว่างภาคอุตสาหกรรมกบั ชมุ ชน อย่างต่อเนอื ง37 รฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย ทบี ญั ญตั ริ บั รองสทิ ธชิ มุ ชน และประชาชนในการมสี ว่ นรว่ มกบั รฐั และชุมชนในการอนุรกั ษ์บาํ รงุ รกั ษาและการไดป้ ระโยชน์จากทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละความหลากหลายทางชวี ภาพ และในการคมุ้ ครอง ส่งเสรมิ และรกั ษาคณุ ภาพสงิ แวดลอ้ ม เพอื ใหด้ าํ รงชพี อยไู่ ดอ้ ยา่ งปกตแิ ละต่อเนอื งในสงิ แวดลอ้ มทจี ะไมก่ ่อให้ เกดิ อนั ตรายต่อสขุ ภาพอนามยั สวสั ดภิ าพหรอื คุณภาพชวี ติ ของตนย่อมไดร้ บั ความคมุ้ ครองตามความเหมาะสม ซงึ ถอื วา่ เป็นสทิ ธขิ นั พนื ฐานของมนุษยท์ คี วรจะไดอ้ ยอู่ าศยั ในสงิ แวดลอ้ มทดี ี38 ธรรมาภบิ าลสงิ แวดลอ้ ม” หมายถงึ การบรหิ ารจดั การทมี ที มี คี วามโปรง่ ใส ความยตุ ธิ รรม และการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ แวดลอ้ ม ซงึ การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนนจี ะเป็นแรงผลกั ดนั ทที าํ ใหเ้ กดิ กระบวนการตดั สนิ ทีเหมาะสม ทงั ในระดบั นโยบาย และการปฏบิ ตั ทิ ดี ใี นการแกป้ ญั หาทรพั ยากรและสงิ แวดลอ้ ม39 แมว้ า่ ปจั จุบนั มพี ฒั นาการของการมสี ว่ นร่วม การเรยี กรอ้ ง การวพิ ากษ์วจิ ารณ์ มคี วามตนื ตวั ของผมู้ สี ว่ นไดร้ บั ผลกระทบจากนโยบาย/โครงการของรฐั ทดี ขี นึ แต่การมสี ่วนร่วมของประชาชนสว่ นใหญ่อยใู่ นระดบั การรบั รขู้ อ้ มลู หรอื ระดบั การแสดงความคดิ เหน็ ยงัขาดการมสี ่วนรว่ ม ในระดบั การตดั สนิ ใจ และแมว้ า่ ภาครฐั จะเปิดพนื ทกี ารมสี ว่ นรว่ ม แต่หากภาคประชาชนขาดความพรอ้ ม ความเขา้ ใจการมสี ่วนรว่ มอย่างมคี วามหมายกไ็ มอ่ าจเกดิ ขนึ ดงั นนั จงึ ควรผลกั ดนั ใหม้ กี ารตรากฎหมายรองรบั การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน กาํ หนดคาํนยิ ามใหช้ ดั เจนของคาํ ว่า “สาธารณชน” “ขอ้ มลู ขา่ วสารดา้ นสงิ แวดลอ้ ม”“ผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ” รวมทงั ปรบั ปรงุ กลไกทางกฎหมายในการเปิดเผยขอ้ มลู ขา่ วสารเกยี วกบั ผลกระทบต่อสงิ แวดลอ้ มและสขุ ภาพของประชาชน 26

บงั คบั ใชก้ ฎหมายอยา่ งจรงิ จงั และเป็นธรรม การปรบั ปรงุ กลไกทางกฎหมายในการเปิดเผยขอ้ มลูขา่ วสารเกยี วกบั ผลกระทบต่อสงิ แวดลอ้ มและสขุ ภาพของประชาชน เชน่ ขอ้ มลู การตรวจวดั คณุ ภาพอากาศ ขอ้ มลู ปรมิ าณสารมลพษิ จากโรงงานอุตสาหกรรม เป็นตน้นอกจากนี กระทรวงอุตสาหกรรมไดเ้ รมิ กระจายอํานาจในการกํากบั ดแู ลโรงงานอุตสาหกรรมใหก้ บั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ (อปท.) มาตงั แต่ปี โดยเรมิ โอนอํานาจกํากบั ดแู ลโรงงานอุตสาหกรรมประเภท และประเภทที ทงั นกี ระทรวงอุตสาหกรรมไดจ้ ดั ทาํ ค่มู อื และอบรมใหค้ วามรู้กบั เจา้ หน้าทขี อง อปท. ใหเ้ ขา้ ใจกฎหมายโรงงาน ซงึ การตดิ ตามธรรมาภบิ าลสงิ แวดลอ้ มและการให้ประชาชนมสี ่วนรวมในการจดั การสงิ แวดลอ้ ม รวมทงั ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลของการถ่ายโอนอํานาจในการกํากบั ดงั กล่าวเป็นเรอื งทนี ่าจะตอ้ งตดิ ตามและศกึ ษาต่อไปปจั จบุ นั มมี าตรการกดี กนั ทางการคา้ ทไี มใ่ ช่ภาษี (non tariff measurements) โดยเฉพาะอยา่ งยงิประเดน็ ทางดา้ นสงิ แวดลอ้ มและการอนุรกั ษ์ทรพั ยากรธรรมชาติ 40 อกี หลายเรอื งทถี ูกนํามกี ดี กนั ทางสง่ ออกสนิ คา้ อุตสาหกรรมของไทยและมแี นวโน้มทจี ะรนุ แรงมากขนึ เรอื ยๆ เกยี วกบั เรอื งนปี ระเทศไทยน่าจะศกึ ษา นโยบายอตุ สาหกรรมทียงั ยืน (sustainable industrial policy) โดยดตู วั อยา่ งจากแผนปฏบิ ตั กิ าร “ส่นู โยบายอุตสาหกรรมยงั ยนื ” และ “การผลติ และการบรโิ ภคอยา่ งยงั ยนื ” ของคณะกรรมาธกิ ารสหภาพยโุ รป ทเี สนอมาตรการเพอื ปทู างไปส่เู ศรษฐกจิ ยคุ ใหม่ทใี ชค้ ารบ์ อนตาํ และใช้ทรพั ยากรและพลงั งานอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ โดยมมี าตรการหลกั 5 ดา้ น ไดแ้ ก่ การผลกั ดนั นวตั กรรมผลกั ดนั สนิ คา้ ใหด้ ขี นึ สนบั สนุนการผลติ ทสี ะอาดและ “พอเพยี ง” (Leaner and cleaner production)ผลกั ดนั การบรโิ ภคอยา่ งฉลาด และผลกั ดนั ตลาดโลก ทงั นีโอกาสทตี ลาดสง่ ออกจะเปลยี นไปส่รู ปู แบบของการผลติ และการบรโิ ภคตามลกั ษณะทสี หภาพยโุ รปวาดภาพไวม้ แี นวโน้มสงู ขนึ เรอื ยๆ (รวมทงัตลาดในประเทศพฒั นาแลว้ อนื ๆดว้ ย) ดงั นนั นโยบายพฒั นาอุตสาหกรรมและการผลกั ดนั การพฒั นานวตั กรรมอนุรกั ษส์ งิ แวดลอ้ มทจี ะเป็นอาวธุ สาํ คญั ในการแยง่ ชงิ ตลาดยคุ ใหม่ทยี งั มชี อ่ งว่างในการพฒั นาอกี มาก ตลาดสนิ คา้ อนุรกั ษ์สงิ แวดลอ้ มสามารถเปิดโอกาสครงั สาํ คญั ใหก้ บั ผผู้ ลติ หน้าใหมท่ มี นี วตั กรรมรกั ษส์ งิ แวดลอ้ มใหส้ ามารถแขง่ ขนั กบั สนิ คา้ ทคี รองตลาดอยเู่ ดมิ ได้ ประเทศไทยเองกม็ ศี กั ยภาพในเรอื งนี ในอนาคตน่าจะมกี ารศกึ ษาถงึ นโยบายอตุ สาหกรรมทียงั ยืนของประเทศไทย ต่อไปจะเหน็ ไดว้ า่ ชอ่ งวา่ งทสี าํ คญั ทสี ดุ กค็ อื การผลกั ดนั นโยบายอุตสาหกรรม รวมทงั แผนแมบ่ ทต่างๆไปสกู่ ารพฒั นาอุตสาหกรรมอยา่ งแทจ้ รงิ ทงั การปรบั โครงสรา้ งภาคเกษตร อุตสาหกรรมและบรกิ ารทใี ชก้ ระบวนการพฒั นาคลสั เตอรแ์ ละห่วงโซอ่ ุปทาน เครอื ขา่ ยชมุ ชนบนรากฐานของความรสู้ มยั ใหม่ ภมู ิปญั ญาทอ้ งถนิ และวฒั นธรรมไทยและความหลากหลายทางชวี ภาพเพอื สรา้ งสนิ คา้ ทมี คี ณุ ภาพและมลู ค่า 40 ตวั อย่างเช่น การกาํ หนดกระบวนการผลติ สนิ คา้ (Processes and Production Methods: PPMs) ตงั แต่การใชว้ ตั ถุดบิ ถงึกระบวนการทาํ ลายของเหลอื ทงิ ถูกใชเ้ ป็นเงอื นไขในการกาํ หนดมาตรการสงิ แวดลอ้ ม/มาตรการการคา้ สนิ คา้ นําเขา้ ของประเทศทพี ฒั นาแลว้ ซงึ จะมผี ลกระทบตอ่ ความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศกาํ ลงั พฒั นาทมี รี ะดบั เทคโนโลยตี าํ กวา่ และยงั มเี งอื นไขการบรรจหุ บี ห่อและการปิดฉลากทตี งั ขนึ เพอื วตั ถุประสงคค์ มุ้ ครองสงิ แวดลอ้ ม (Eco-labeling and Packaging) ซงึ ปจั จบุ นั เป็นมาตรการสมคั รใจแต่มแี นวโน้มในการกดี กนั การคา้ จากประเทศกาํ ลงั พฒั นาเพมิ ขนึ รวมทงั เรอื งปรมิ าณการปลอ่ ยกา๊ ซคารบ์ อนไดออกไซคท์ ที วั โลกต่างใหค้ วามสนใจรฐั บาลจงึ ควรศกึ ษาศกั ยภาพของอุตสาหกรรมสงิ แวดลอ้ มของไทยเพอื ใชใ้ นการเจรจากาํ หนดทา่ ทใี นกรอบการคา้ เสรตี ่างๆของไทยเพอื ให้ประเทศไทยไดป้ ระโยชน์สงู สดุ แลว้27

สงู การมตี ราสนิ คา้ เป็นทยี อมรบั ของตลาด การสรา้ งบรรยากาศการลงทุนทดี เี พอื ดงึ ดดู การลงทุนจากต่างประเทศและส่งเสรมิ การลงทนุ ไทยในต่างประเทศ การบรหิ ารองคค์ วามรอู้ ยา่ งเป็นระบบ การพฒั นาโครงสรา้ งพนื ฐานและระบบโลจสิ ตกิ ส์ การปฏริ ปู องคก์ ร การปรบั ปรงุ กฎระเบยี บและพฒั นาระบบมาตรฐานในดา้ นต่างๆ การดําเนินนโยบายการคา้ ระหวา่ งประเทศใหส้ นบั สนุนการปรบั โครงสรา้ งการผลติ และการเพมิ ขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศ ทสี าํ คญั การพฒั นาอุตสาหกรรมทยี งั ยนืสรา้ งไดจ้ ากการพฒั นาอุตสาหกรรมทคี าํ นึงถงึ การคมุ้ ครองผบู้ รโิ ภคและการผลติ เป็นมติ รต่อสงิ แวดลอ้ ม8. ข้อเสนอแนะทางนโยบาย จะเหน็ ไดว้ ่านโยบายอุตสาหกรรมของประเทศไทยทผี ่านมานนั มคี วามครอบคลุมในทกุ ประเดน็แต่ในทางปฏบิ ตั กิ ลบั เกดิ ช่องว่างทางนโยบายอตุ สาหกรรม ซงึ ส่วนใหญ่เป็นปญั หาการผลกั ดนันโยบายพฒั นาอุตสาหกรรมใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ล จากการศกึ ษาในอดตี พบว่าสว่ นหนงึ ของปญั หาเกดิ จากโครงสรา้ งของระบบราชการไทย เพราะการทจี ะผลกั ดนั นโยบายพฒั นาอุตสาหกรรมให้ประสบความสาํ เรจ็ นนั ตอ้ งอาศยั การทาํ งานรว่ มกนั ในหลายๆภาคสว่ นทเี กยี วขอ้ ง ไมว่ ่าจะเป็นหน่วยงานภาครฐั หรอื ภาคเอกชน ซงึ ในภาครฐั เองถงึ แมว้ ่ากระทรวงอุตสาหกรรมจะเป็นกระทรวงหลกั ในการผลกั ดนั และขบั เคลอื นการพฒั นาอุตสาหกรรม แต่กระทรวงอุตสาหกรรมยงั ต้องมกี ารประสานกบัหน่วยงานทเี กยี วขอ้ งอนื ๆ เพอื ผลกั ดนั ใหเ้ กดิ การพฒั นาอยา่ งเป็นรปู ธรรม เชน่ กระทรวงพาณชิ ย์กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงแรงงาน กระทรวงวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี เป็นตน้ ทงั นงี านศกึ ษาของ ศนู ยบ์ รกิ ารวชิ าการเศรษฐศาสตร์ (2545) พบว่า ปญั หาสาํ คญั ในการบรหิ ารจดั การนโยบายอุตสาหกรรมของประเทศไทยทผี ่านมามปี ญั หาใหญ่ 2 ประการ คอื ประการแรก การขาดทิศทางหลกั (overarching policy) ในการดาํ เนินนโยบายพฒั นาอตุ สาหกรรม และการขาดเจา้ ภาพในการแกป้ ญั หาและการดาํ เนินการตามนโยบายพฒั นาอุตสาหกรรม เป็นการดําเนินโยบายเป็นแบบตวั ใครตวั มนั (fragmented industrial policy) ตวั อยา่ งเช่น การพฒั นาทกั ษะฝีมอื แรงงานเป็นความรบั ผดิ ชอบของกระทรวงแรงงาน การพฒั นาดา้ นการศกึ ษาของประชากรและของแรงงานเป็นความรบั ผดิ ชอบของกระทรวงศกึ ษาธกิ าร การพฒั นาระดบั เทคโนโลยแี ละนวตั กรรมเป็นความรบั ผดิ ชอบของกระทรวงวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี การจดั การแกไ้ ขปญั หามลพษิ และสงิ แวดลอ้ มเป็นความรบั ผดิ ชอบของกระทรวงทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ แวดลอ้ ม เป็นตน้ การทหี น่วยงานราชการทาํ งานแบบเป็น Function-based ขาดการบรู ณาการเชอื มโยงกนัเนอื งจากหน่วยราชการระดบั กรมเป็นนติ บิ คุ คล แต่ละกรมมอี ํานาจทางกฎหมายอสิ ระจากกนั ทาํ ใหเ้ กดิการทาํ งานซาํ ซอ้ นกนั และสนิ เปลอื งงบประมาณ ระบบการจดั สรรงบประมาณทาํ ใหก้ รมต่างๆ สามารถของบประมาณทซี าํ ซอ้ นกนั โดยขาดการประสานงาน ซงึ หากสามารถกําหนดทศิ ทางและเป้าหมายในการพฒั นาอุตสาหกรรมทคี รอบคลุมการพฒั นาในทกุ มติ ไิ ดอ้ ยา่ งสมดุลแลว้ กจ็ ะสง่ ผลใหก้ ารกําหนดและออกแบบตวั ชวี ดั การพฒั นาอุตสาหกรรมสามารถสะทอ้ นถงึ ระดบั การพฒั นาไดอ้ ยา่ งถูกตอ้ งและสมบรู ณ์ 28