1 ปีกับการจับตานโยบายรัฐบาล

สิงแวดล้อม) แตใ่ นการวิเคราะห์ครังนีไมม่ ีความอาจหาญทีจะพยากรณ์ว่า การผลกั ดนั โยบายใหมท่ ํานองนีจะเกิดเมือใด? (ขึนอย่กู บั ปัจจยั เชิงสถาบนั ใครเป็ นรัฐบาล?) นอกจากนียงั อาจจะตระหนกั ว่า ข้อเสนอการปฏิรูปประเทศไทยอาจจะเพียน คือถกู ตีความหรือดนั ให้เน้นประเด็นอืนๆ -- ซึงไม่ใช่เป็ นแนวทางลดปัญหาความเหลือมลํา -- ก็มีความเป็ นไปได้เช่นกัน หรือข้อเสนอการปฏิรูปประเทศไทยอาจจะเพียงอุบายทางการเมืองให้เกิดวาทกรรมเฉยๆ โดยไมม่ ีโอกาสถกู นําไปปฏิบตั ิ ก็เป็ นไปได้ จะอยา่ งไรก็ตาม--การค้นคดิ และค้นคว้าเชิงวิชาการ (เศรษฐศาสตร์การคลงั ) เป็ นสิงทีมีคณุ ค่าในตวั เอง การนําข้อมลู มาประกอบในการคิดนโยบายใหมๆ่ นนั เป็นสว่ นหนงึ ของการขยายพรมแดนความรู้นโยบายสาธารณะ องค์ประกอบของบทความนีมี 5 ส่วน ส่วนทีสอง (ต่อจากคํานํา) ทบทวนแนวคิดการกําหนดนโยบายสาธารณะ และนโยบายการคลงั โดยเน้นบริบทของประเทศไทย โดยเฉพาะอยา่ งยิงในระยะ 10-20ปี ทีผา่ นมา ส่วนทีสาม วิพากษ์การกําหนดนโยบายการคลงั และงบประมาณแผน่ ดนิ ของไทย ทีฝ่ ายการเมืองและระบบราชการมีบทบาทชีนําสงู ซงึ กําลงั เปลียนผา่ นจากความสมดลุ ในอดีต เป็ นความไม่สมดลุ หรือไม่ลงตวั ในยคุ ปัจจุบนั ความสมดุลในอดีตเป็ นสมดุลประเภทเลือกข้างคนรวย/สาขาเศรษฐกิจรํารวย แต่ผลประโยชน์กระจุก ทําให้ความเหลือมลําทางเศรษฐกิจสงู ขึน ส่วนความไม่สมดุลแบบใหม่ นนั ขณะนีอาจจะเห็นเป็ นภาพเลือนราง (fuzzy set) และก็อาจจะเป็ นไปได้วา่ เส้นทางการพฒั นาของไทยใกล้ถึง “จดุทางสองแพร่ง”ว่าจะเดินไปบนเส้นทางขัดแย้งเพิมขึน หรือขัดแย้งน้อยลง ส่วนทีสี เสนอการวิเคราะห์นโยบายการคลงั ในมมุ มองทีควรจะเป็ น หมายถึง มาตรการภาษีก้าวหน้าและสนบั สนนุ การถ่ายโอนรายได้จากคนรวยชว่ ยคนจน การจดั สรรรายจา่ ยภาครัฐ (รวม อปท.) เพือเพิมพลงั คนระดบั ล่าง (ซึงรวมคนจนและใกล้ยากจนตามคํานิยาม “ความยากจน” ของส่วนราชการไทย) ข้อเสนอเหล่านีมีความเป็ นไปได้ทีจะถูกนําไปใช้โดยพรรคการเมืองทีอิงฐานคนชนั ล่าง แตอ่ าจจะถกู สกดั กนั หรือแย้งจากพรรคการเมืองอนรุ ักษ์นิยมทีอิงฐานคนรวยนายทนุ ซงึ สนบั สนนุ การพฒั นาอตุ สาหกรรม โดยให้เหตผุ ลวา่ จะเกิดเศรษฐกิจไทยถอยหลงัหรือไมก่ ้าวหน้าเทา่ ทีควรจะเป็น ส่วนทีหา้ สรุป๒. การกาํ หนดนโยบายสาธารณะและนโยบายการคลัง ทบทวนมโนทัศน์และทฤษฎีภาครัฐ อนั ประกอบด้วยรัฐบาลและระบบราชการ มีสถานะเป็ นผ้ปู กครองและมีอํานาจการบริหาร อํานาจการจดั เก็บภาษี อํานาจการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยของรัฐบาลหรือรัฐบาลท้องถิน อํานาจกําหนดกติกาและการกํากับควบคมุ ฯลฯ อย่างไรก็ตามอํานาจมีขีดจํากดั เช่นเดียวกบั งบประมาณแผ่นดินหรืออํานาจความสามารถจดั เก็บภาษีของรัฐบาลและรัฐบาลท้องถินไทย (tax capacity) คอ่ นข้างจํากดั พิจารณาจากตวั ชีวดั อยา่ งงา่ ยๆ คอื สดั สว่ นของภาษีตอ่ GDP ของไทยร้อยละ 17-18% สําหรับการใช้รายจา่ ยของภาครัฐ 4

นนั ก็แปรผนั ในแต่ละปี โดยภาพรวมคือแปรผนั ระหว่างร้อยละ18-20% ของ GDP2 ถึงอย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับวา่ ภาครัฐนนั มีทรัพยากรทางการคลงั อยใู่ นมือมากทีเดียว (ไม่มีภาคอืนๆทีจดั สรรการใช้จา่ ยเป็ นหลกัล้านล้านบาท หมายเหตุ รัฐบาลอภิสิทธิเสนอตอ่ รัฐสภาขอให้อนมุ ตั กิ ารใช้จา่ ยประจําปี 2554 วงเงิน 2 ล้านล้านบาทเศษ เปรียบเทียบกบั GDP, 10 ล้านล้านบาท) นอกจากนีหากมีความจําเป็ นรัฐบาลก็สามารถจะใช้เครืองมือทางการเงิน คือ การก้ยู ืม การออกพนั ธบตั ร หรือการนําเงินคงคลงั หรือทนุ สํารองในระบบธนาคารกลางมาใช้จา่ ย แตก่ ็เชน่ เดยี วกนั การทํานโยบายแบบขาดดลุ มีขีดจํากดั และไมส่ ามารถจะขาดดลุ ได้ตลอดไป ตามหลักทีควรจะเป็ น—รัฐบาลและรัฐบาลท้องถินในบทบาทสําคัญในการขับเคลือนนโยบายสาธารณะเพือประโยชน์สูงสุดของประชาชน ซึงตรงกับคําศัพท์เศรษฐศาสตร์เรียกว่า social welfarefunction อนั ประกอบด้วยอรรถประโยชน์ (utilities) ของสมาชิกในสงั คมทกุ คนรวมกัน อรรถประโยชน์หรือความพงึ พอใจของประชาชนนนั ไมจ่ ําเป็นต้องหมายถึงรายได้เสมอไป แตค่ รอบคลมุ ตวั แปรหลายตวั ด้วยกนัตวั อย่างเช่น การบริโภค (อีกนยั หนึงการกินดีอย่ดู ีของประชาชน) รายได้ การถือครองทรัพย์สิน การเข้าถึงบริการสาธารณะขันพืนฐานเช่นการศึกษา บริการด้านสุขภาพ สิทธิตามกฎหมาย การมีส่วนร่วมในเวทีนโยบายสาธารณะ การได้รับความยกย่องทางสงั คม รวมถึง “อิสรภาพ” (freedom)3 นกั เศรษฐศาสตร์ใช้ฟังก์ชนั อรรถประโยชน์เพือการวิเคราะห์นโยบาย โดยแสดงความสมั พนั ธ์ระหว่างตวั แปรนโยบาย (policyvariables) กับสภาพการกินดีอยู่ดีของประชาชน และใช้เกณฑ์การประเมินสวัสดิการสังคม “ความเปลียนแปลงของสวสั ดิการ” (welfare change) ของประชากรกล่มุ เป้ าหมาย ตวั อย่างเช่น คนจนมีการกินดีอยดู่ ีเพิมขนึ มากน้อยเพียงใด? รายได้เฉลียของประเทศและของกล่มุ เพิมขึนอตั ราเท่าใด? การเข้าถึงบริการสาธารณะพืนฐานของประชาชนเพิมขึน สําหรับหลกั เกณฑ์ทีนิยมใช้ในการระบวุ ่า “ดีขึน” ตามแนวคิดของพาเรโต (Pareto betterment condition) ทียอมรับกว้างขวางคือ การเปลียนแปลงของบางกลมุ่ หรือทกุ กลมุ่ ดีขนึ --โดยทีไมม่ ีกลมุ่ ใดแยล่ ง แตก่ ารกําหนดนโยบายสาธารณะของรัฐบาลหรือรัฐบาลท้องถิน ในความเป็ นจริงนนั ไม่ได้อิงหลกัวิชาการหรือหลักอุดมคติ ในทางตรงกันข้ามการกําหนดนโยบายสาธารณะขึนอยู่ว่าใครเป็ นผู้มีอํานาจ2 นอกจากนขี นึ อยกู่ บั คาํ นยิ ามรายจา่ ยของรฐั วา่ จะรวมเงินกู้ (นอกงบประมาณ) หรือไม?่ ในทศั นะของผ้เู ขียน รายจา่ ยของรัฐควรจะนบั รวมสว่ นของเงินก้ทู นี ํามาใช้จา่ ย (เชน่ โครงการไทยเข้มแข็ง) และทํานองเดยี วกนั “การขาดดลุ ”ของภาครฐั ควรจะนบั รวมการขาดดลุ ในงบประมาณ และการขาดดลุ นอกงบประมาณ เพอื ให้ได้ภาพรวมและไมห่ ลอกตวั เอง3 Amartya K. Sen เขยี นหนงั สือชือวา่ Development as Freedom โดยยําความสําคญั ของเสรีภาพทีจะกําหนดชะตาชีวิตของตนเอง เสรีภาพในการประกอบอาชีพ เสรีภาพทีจะเคลอื นย้าย ฯลฯ เสรีภาพในความหมายนีมิได้หมายถึงตามกฎหมาย– แตค่ ํานงึ ถงึ ความเป็ นจริงในชีวิตและเป็ นมิตทิ างเศรษฐศาสตร์ ตวั อยา่ งเช่น คนยากจนไม่มีเสรีภาพในการเลือกซือสนิ ค้าไม่มีโอกาสฟ้ งุ เฟ้ อหรือทอ่ งเทียว ไม่มีทีอยอู่ าศยั อดมือกินมือหรือแม้แตเ่ จ็บป่ วยอาจจะไมม่ ีเงินซือยารักษาโรค งานเขียนของอมาตยา เซน็ สง่ สญั ญาณวา่ จริงอย—ู่ เงินอาจจะไมใ่ ชส่ งิ สาํ คญั ในชีวิตของคนเรา ความสามารถและเสรีภาพสําคญั ยิงกวา่ --แตถ่ งึ อยา่ งไรก็ต้องยอมรับวา่ การไมม่ ีเงินหรือขาดรายได้ หมายถึง การขาดเสรีภาพ 5

ทฤษฎีนโยบายสาธารณะมกั จะอ้างถึงแบบจําลองชนชันปกครอง (elite model) หมายถึง ชนชนั ปกครองเป็ นผ้นู โยบายสาธารณะ จดั สรรงบประมาณแผ่นดิน และออกแบบภาษีอากร แบบจําลองระบบราชการ(bureaucratic model) เป็นอีกแนวคดิ หนงึ ทีอธิบายวา่ ระบบราชการ (bureaucratic system) เป็ นหน่วยงานทีมีอํานาจในการเสนอนโยบายให้กับรัฐบาลและสภานิติบญั ญัติ มีอํานาจจัดสรรงบประมาณซึงจําแนกออกเป็ นกรมต่างๆ ทงั นีการทํางานของกรมนนั มีเป้ าหมายทีไม่ชัดเจน ในทางหนึงคือเป้ าหมายสวัสดิการสงั คม แต่ในขณะเดียวกันกรมก็มีเป้ าหมายและแฝงผลประโยชน์ของกรม และมิได้คํานึงถึงประสิทธิภาพสงู สดุ ระบบราชการมีอคตทิ ีจะจดั สรรงบประมาณมากเกินไป (over-provision of public goods)4 เพราะวา่การจดั สรรงบประมาณมากๆนนั เป็ นอํานาจของกรม เมือมีเงินมาก—เหตผุ ลทีจะขอให้มีจํานวนบคุ ลาการเพิมขึนอ้างวา่ ปริมาณงานมาก ตามไปด้วย จึงไม่น่าประหลาดใจทีหนว่ ยงานระดบั กองต้องการขยายงานเป็นระดบั “กรม” และจํานวนกรมเพิมขนึ อยา่ งมาก แบบจําลองพลังกดดัน (pressure group model) เป็ นอีกมโนทศั น์หนึงทีอธิบายว่า การทํานโยบายสาธารณะของภาครัฐหรือรัฐบาลท้องถิน ได้รับอิทธิพลของกลมุ่ พลงั (pressure groups) ตา่ งๆในบริบทของสงั คมไทยคงจะต้องหมายถึง สภาอตุ สาหกรรม สภาหอการค้า สภาเกษตรกร สหภาพแรงงาน ฯลฯผลงานชนั ครูของ Gary Becker (1983) แสดงการวิเคราะห์ว่า ก) มีการรวมตวั และการลงทนุ ของกล่มุ พลงัในการโน้มน้าวให้ระบบราชการ (เชน่ หนว่ ยงานวางแผนของประเทศ กระทรวงการคลงั ) และรัฐบาลตดั สินใจลงทุนด้านโครงสร้ างพืนฐานในสาขาเศรษฐกิจทีพลังผลักดันต้องการ โดยอ้างว่าประเทศจะได้รับผลประโยชน์มหาศาลในมิตติ า่ งๆ เช่น GDP รายได้เงินตราต่างประเทศจากการส่งออก และอืนๆ ทํานองเดยี วกนั กลมุ่ เกษตรกรหรือผ้เู กียวข้อง (ชาวไร่อ้อย สมาคมโรงสีข้าว สมาคมผ้ผู ลติ นําตาล ฯลฯ) มีข้อเรียกร้องให้รัฐบาลแทรกแซงราคา เป็ นต้น ข) เนืองจากการรวมตัวเป็ นกลุ่มพลังนันมีความยุ่งยากและต้นทุน(transaction cost) ดงั นนั พลงั ของแตล่ ะกล่มุ ไม่เท่าเทียมกนั ค) พลงั ของกล่มุ อาจจะไม่เกียวกบั จํานวนสมาชิกเสมอไป – หมายความว่า กลุ่มพลังจํานวนน้อยแต่ว่ารวมตวั กันได้อย่างแน่นแฟ้ น อาจจะมีพลังมากกว่ากล่มุ ใหญ่แตไ่ ม่ไร้พลงั หมายถึง กล่มุ พลงั ขนาดเล็กแตว่ า่ เข้มแข็งสามารถโน้มน้าวนโยบายของรัฐเพือผลประโยชน์ของคนกลมุ่ น้อย บนความสญู เสียของคนกลมุ่ ใหญ่แตว่ า่ ไร้พลงั (Mancur Olsen 1966) แบบจาํ ลอง median voter เป็นอีกมโนทศั น์หนงึ ทีอธิบายการขบั เคลือนของพรรคการเมืองในสงั คมประชาธิปไตย โดยต้องได้รับคะแนนเสียงส่วนใหญ่จากประชาชน ดงั นนั แบบจําลองสนั นิษฐานว่า พรรค4 มผี ้กู ลา่ ววา่ งบประมาณแผน่ ดนิ ของไทยเป็ น “งบประมาณฐานกรม” หมายถึง กรม เป็ นเจ้าของงบประมาณ เป็ นหน่วยขอรับงบประมาณ ดาํ เนินโครงการใช้จ่ายเงิน ทงั นเี ป็ นไปตามมาตรา 4 ตาม พรบ.วิธีการงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ. 2502 ทีระบุให้หน่วยรับงบประมาณหมายถึง “กรม” อย่างไรก็ตามมีข้อวิพากษ์ว่า การออกแบบงบประมาณฐานกรมเช่นนีมีข้อบกพร่องกลา่ วคือ เป็ นการบริหารแนวตงั แยกสว่ น ไมบ่ รู ณาการ พร้อมกบั ข้อเสนอให้ปรับปรุงโครงสร้างงบประมาณให้สมดลุ กลา่ วคือ งบประมาณแนวตงั และงบประมาณแนวนอน (เชิงพืนที) เช่น สดั สว่ นร้อยละ 60:40 จากเดิมทีมีสดั สว่ นร้อยละ 85:15 6

การเมืองจะต้องออกแบบนโยบายทีถกู ใจ “คนชนั กลางและระดบั ล่าง” เนืองจากเป็ นประชากรกลมุ่ ใหญ่ของประเทศ เมือวิเคราะห์ตอ่ ไปจะเห็นภาพลางๆวา่ ก) ประชากรกล่มุ รายได้น้อยหรือปานกลาง ต้องการให้รัฐผลกั ดนั นโยบายประชานิยม ตวั อย่างเช่น บริการสาธารณะฟรี เพราะว่าคนจนได้รับประโยชน์เป็ นส่วนใหญ่ค่าใช้จ่ายการจัดบริการนันอิงกับภาษีอากร ข) ภาระภาษีของนโยบายประชานิยมจะกระจายในกลุ่มประชากรผ้เู สียภาษี ซงึ ประกอบด้วยคนรวยและยากจน ถ้าโครงสร้างภาษีก้าวหน้า--ครัวเรือนรํารวยจะเป็ นผู้รับภาระภาษีเป็ นส่วนใหญ่ แบบจําลองนีจงึ อิงกบั ลกั ษณะของ “ความไม่สมมาตร” (asymmetry) และซ่อนความขดั แย้งระหว่างชนชนั กล่าวคือ ครัวเรือนรํารวยเป็ นฝ่ ายตอ่ ต้านนโยบายประชานิยมอย่างแข็งขนั —เพราะรู้ดีวา่ เมือรัฐบาลใช้จ่ายเงินสนบั สนนุ ประชานิยมก็จะต้องหาทางเก็บภาษีมากขนึ นอกจากนีกล่มุ คนรวยนนั มิได้บริการสาธารณะ “พืนๆ” หรือ “ธรรมดาๆ”ทีจดั หาโดยภาครัฐหรือรัฐบาลท้องถิน—ซึงมกั จะเป็ นสนิ ค้าคณุ ภาพปานกลางหรือตาํ คนรวยนิยมทีจะซือหาบริการสาธารณะทีมีคณุ ภาพสงู ส่วนคนรายได้น้อยหรือปานกลางก็คํานวณว่าภาระภาษีทีจะตกกับกลุ่มของตนนนั ไม่มาก ข้อวิพากษ์สําหรับแบบจําลองmedian voter คอื การตงั ข้อสนั นิษฐานวา่ นโยบายสาธารณะกําหนดโดยพรรคการเมืองทีมาจากการเลือกตงัของประชาชน ในแง่นีมีข้อแย้งได้ว่าทฤษฎี median voter ไม่สอดคล้องกับบริบทของสงั คมไทย หรือในประเทศปกครองโดยเผดจ็ การหรือชนชนั ผ้นู ํา แบบจําลอง median voter จงึ เป็ น “คนละขวั ” กบั แบบจําลองชนชันผู้นํา อย่างไรก็ตาม เมือทบทวนวิวัฒนาการการเมืองไทยก็จะเห็นความเปลียนแปลงและวิวฒั นาการ—ดงั นนั แบบจําลอง median voter ซึงบอกวา่ “ใช้ไมไ่ ด้” เมือสองสามทศวรรษก่อน อาจจะตรงหรืออธิบายได้กับสงั คมไทยในพุทธศกั ราชนี (หรืออนาคตอันใกล้) ขณะนีเราเห็นแนวโน้มเชิงประจักษ์ว่าพรรคการเมืองแขง่ ขนั การชนู โยบายใหมๆ่ (new policy platform) เชงิ ประชานิยมในการเลือกตงั 5 การทบทวนแบบจําลองดงั อ้างถึงข้างต้น เป็ นตวั อย่างของมโนทัศน์และวิธีวิเคราะห์ทีเราอาจจะนํามาอธิบายปรากฏการณ์การขบั เคลือนนโยบายสาธารณะ ผ้เู ขียนมีความเห็นว่าเราไม่จําเป็ นต้องยึดมนัหรือเชือถือแบบจําลองใดแบบจําลองหนึงอย่างตายตวั จนเกินไป เหตุผลประการสําคัญคือ “บริบทของสงั คมไทยอยใู่ นชว่ งเปลียนผ่าน” ในสองสามทศวรรษก่อนหน้าแบบจําลองชนชนั ผ้นู ําอาจจะเหมาะสมหรือใกล้เคียงความเป็นจริงทีสดุ แตเ่ มือยคุ สมยั เปลียนแปลง แบบจําลองชนชนั ผ้นู ําเริมจะหมดพลงั ทีจะอธิบายปรากฏการณ์ ดงั นนั จําเป็นต้องคดิ ถงึ กรอบการวเิ คราะห์แบบใหม่ หรือแบบจําลองลกู ผสม ในบทความนีผ้เู ขียนใช้เศรษฐศาสตร์เชิงสถาบนั และววิ ฒั นาการ เป็นกรอบการวิเคราะห์ ขยายความคือ หนึง การให้ความสําคญั ของสถาบนั และบริบททางสงั คม (ไทย) ซึงประจกั ษ์ชดั ว่ามีความเปลียนแปลง5 อยา่ งไรก็ตาม การชปู ระเด็นนโยบายประชานยิ มในระหวา่ งหาเสยี งเลอื กตงั กบั การปฏิบตั ิจริงนนั ก็เป็ นอกี เรืองหนงึ สะท้อนถึงความไม่คงเส้นคงวาของนโยบาย (policy time-inconsistency) พรรคการเมืองทีไม่มีนํายา--อาจจะประกาศนโยบายประชานยิ มมากๆ (จ๋า) แตว่ า่ ไม่มีทางเป็ นจริง เช่น จะให้บํานาญผ้สู งู อายใุ นอตั ราสงู มาก เกินกวา่ กําลงั เงิน (ทางการคลงั )เพราะไมไ่ ด้คิดอยา่ งรอบคอบ และ probability ทีจะได้เป็ นรัฐบาลน้อยมาก (ใกล้ศนู ย์) ในภาษาทฤษฎีเกมเรียกวา่ cheaptalk 7

หรือเปลียนผา่ นจากชนชนั ผ้นู ําปกครองประเทศ ร่วมกบั ระบบราชการ (นกั วชิ าการตา่ งชาตเิ คยมาทํางานวิจยัรัฐบาลและระบบราชการไทย ใช้คําศพั ท์ว่า bureaucratic polity หมายถึงระบบราชการเป็ นผ้อู อกแบบนโยบาย นําเสนอให้รัฐบาลและรัฐสภาพิจารณา เป็ นผ้กู ําหนดวาระ agenda-setting ซึงในวิชารัฐประศาสนศาสตร์ถือว่าเป็ นบทบาทชีนําทีสําคัญอย่างยิง นอกจากนนั มีอํานาจกํากับดูแล (ซึงกําหนดในกฎหมายเฉพาะ—ซึงอยู่ในมือของแต่ละกรม บางครังอํานาจของกรมทีหนึงกับกรมทีสองก็อาจจะขัดแย้งหรือไม่สมพงษ์กนั ก็เป็นได้และกลายเป็นปัญหาความขดั แย้งระหวา่ งกรมซงึ มีขา่ วคราวเนืองๆ) สอง ผ้เู ขียนเสนอวา่จําเป็นอยา่ งยิงทีจะทบทวนบริบททางสงั คมทีเปลียนแปลง อีกนยั หนงึ การวิเคราะห์เชิงวิวฒั นาการ ภายหลงัรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 กติกาทางการเมืองของไทยได้เปลียนแปลงไปอย่างมาก ความรู้สึกนึกคิดของประชาชนก็เปลียนแปลงไปเช่นเดียวกัน ประชาชนเริมรวมตวั เรียกร้ องสิทธิตามกฎหมายเพือให้“ออกกฎหมายใหม่” เพือลดอํานาจการชีนําของกรม อย่างไรก็ตาม การเรียกร้ องออกกฎหมายใหม่ของภาคประชาชนนันมีทังตัวอย่างทีสําเร็จ เช่น พรบ. สุขภาพแห่งชาติ และอีกหลายตวั อย่างทีไม่ค่อยประสบผลสําเร็จนักเพราะว่าแนวคิดของชาวบ้านและกรม เห็นไม่ตรงกัน เช่น พรบ.ป่ าชุมชน ฯลฯ) การปฎิวัติรัฐประหารในปี 2549 เป็นอีกเหตกุ ารณ์หนงึ ทีมีตอ่ การกําหนดกติกาคือรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2550 เมือทบทวนเนือหาของรัฐธรรมนญู 2550 พบวา่ บางหวั เรืองมีความก้าวหน้ากวา่ รัฐธรรมนญู พ.ศ. 2540 เชน่ มิตขิ องการกระจายอํานาจให้ท้องถินและชมุ ชน แตใ่ นบางมิต-ิ -กลบั มีลกั ษณะถอยหลงั ไมเ่ ป็ นประชาธิปไตย เชน่ การสรรหาวฒุ ิสมาชิกเป็ นตวั แทนของอํานาจชนชนั ผ้นู ํา ด้วยเหตนุ ีจงึ เกิดปรากฎการณ์และข้อเรียกร้องให้แก้ไขรัฐธรรมนญู 2550 ทงั ทีอายกุ ารใช้งานสนั มาก หรือข้อเสนอให้นํารัฐธรรมนญู 2540 มาใช้ทงั ฉบบั ) สาม การเปลียนแปลงโครงสร้ างเศรษฐกิจทีอิงอตุ สาหกรรมและสาขาการบริการมากขึน เกษตรลดลง และปัญหาความเหลือมลําเพิมขึน ประกอบกับมาตรการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน (อปท.)เรียกร้องให้ปฏิรูปทางด้านการคลงั ซึงขณะนีมีร่างกฎหมายทีเกียวข้อง สําคญั ๆคือกฎหมายรายได้ท้องถินโดยมีข้อเสนอให้แบ่งภาษีอย่างเป็ นธรรมระหว่างรัฐบาลกับ อปท.6 ข้อเสนอให้จดั เก็บภาษีในรูปแบบใหม่เช่น ภาษีทรัพย์สิน ภาษีสิงแวดล้อม ภาษีมรดก ฯลฯ และให้ใช้วิธีการ earmarking ให้นํารายได้ดงั กลา่ วมาสนบั สนนุ บริการสาธารณะรูปแบบใหม่ เชน่ ก) การชว่ ยเหลือคนจนโดยตรง ตามแนวทาง targeting for thepoor ข) การจดั ประกนั สงั คมใหมใ่ ห้ครอบคลมุ ผ้ใู ช้แรงงานทีไมเ่ ป็ นทางการ ค) มาตรการลดความเหลือมลําเฉพาะด้าน เช่น การให้ทุนการศึกษาสําหรับเยาวชนในครัวเรือนยากจน เพือให้ได้รับโอกาสการศึกษา6 ข้อเรียกร้องของฝ่ ายท้องถินคือให้แบง่ รายได้ภาษีทกุ ประเภทในอตั ราสว่ น 70 : 30 ตามนยั ของกฎหมายเดมิ มกั จะกําหนดอตั ราแบง่ 90 : 10 (ผ้สู นใจโปรดศกึ ษาร่างกฎหมายรายได้ของท้องถิน ทีผา่ นความเห็นคณะกรรมการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถินไปแล้ว) 8

ระดบั อดุ มศกึ ษา7 สี การศกึ ษาเชิงประจกั ษ์และการมองไปข้างหน้า (forward looking analysis) หมายถึงการทบทวนสถานการณ์ของความเหลือมลําการกระจายรายได้ ทรัพย์สิน ความเหลือมลําของโอกาสการศกึ ษา หรือมิติสุขภาพ ควบค่กู บั การวิเคราะห์เชิงสมมติ (ซิมเู ลชนั ) ว่าหากพรรคการเมืองประสงค์ทีจะค้นหาเมนูนโยบาย ทีลดความเหลือมลํา โดยใช้ภาษีหรือการจดั สรรรายจ่ายภาครัฐและรัฐบาลท้องถินเพือเพิมพลงั คนจน ความเป็ นไปได้ทีจะมี “รายได้ใหม”่ จากภาษีและนําไปจดั สรรภายใต้ระบบองค์กรใหม่ (เช่นระบบประกนั สงั คม 2 การให้ทนุ การศกึ ษาระดบั อดุ มศกึ ษาแก่เยาวชนคนจน ฯลฯ) ภาระภาษีทีจะเกิดขนึ และกิจกรรมใหม่น่าจะดําเนินการได้อย่างไร ห้า บทความนีให้ความสําคัญกับมาตรการถ่ายโอนรายได้(redistributive policy) โดยทีผ้เู ขียนมีความเห็นว่าควรจะเป็ น social dialogue ใหม่ของสงั คมไทยอย่างเปิดเผย ชดั เจน ทีผา่ นมาหนว่ ยงานมกั จะหลีกเลียงหรือให้อยู่ “ท้ายแถว” “พดู ผา่ นๆ” ไมจ่ ริงจงั เศรษฐศาสตร์สาธารณะ (public economics) เป็นสาขาย่อยของเศรษฐศาสตร์ทีใหค้ วามสําคญั กบันโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะอยา่ งยิงสว่ นทีเกียวกบั รายจ่ายของภาครัฐ (และองค์กรปกครองส่วนท้องถิน)ภาษีอากร (การจดั เก็บภาษีหรือยกเว้น/ลดหย่อนภาษี) โครงการลงทนุ ของภาครัฐ สํานกั ความคดิ ทางเลือกสาธารณะ (school of public choices) เป็ นอีกกลมุ่ ของนกั เศรษฐศาสตร์ทีสนใจการศึกษาภาครัฐ เน้นประเด็น “ทางเลือกสาธารณะ” โดยทียําว่ามีทางเลือกวา่ รัฐควรจะทําอะไร หรือไมค่ วรจะทําอะไร ทางเลือกไหนเกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลมากกวา่ กนั กลมุ่ นกั วเิ คราะห์ทีใช้ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ—ไมไ่ ด้กําหนดมโนทศั น์วา่ ภาครัฐ ดเี ลศิ หรือเป็นรัฐในอดุ มคติ แตม่ องรัฐตามสภาพเป็ นจริงวา่ ดีบ้างไม่ดีบ้าง ถกู ลอบบีโดยกลมุ่ อทิ ธิพล คาํ นงึ ถงึ ประโยชน์สว่ นรวม--แตก่ ็มีผลประโยชน์ขององค์กร/บคุ คลเจือปนอยดู่ ้วย เศรษฐศาสตร์สถาบนั ใหม่ (new institutional economics = NIEs) เป็ นอีกกล่มุ นกั เศรษฐศาสตร์ทีให้ความสําคญั ของ“สถาบนั ” วา่ มีบทบาทในการกําหนดนโยบายสาธารณะ สถาบนั มีความเข้มแข็งในบางมิตแิ ละอ่อนแอในมิติอืนๆ สถาบนั อาจจะมี “อคต”ิ เพราะตงั ขนึ มาเพราะกลมุ่ ผลประโยชน์ สถาบนั ทํางานภายใต้ความไมส่ มบรู ณ์ของข่าวสารข้อมลู (เช่น ภาครัฐประสงค์จะช่วยเหลือคนจน แต่กลบั ไม่มีเครืองบ่งชีว่าใครยากและใครไม่ยากจน เพราะส่วนราชการไม่เคยทําวิจยั แผนทีคนจน หรือการจดทะเบียนคนจนหรือประชาชนกล่มุ เสียงความจริงคนในสงั กดั ราชการมีความรู้ทฤษฎีและมโนทศั น์วา่ ด้วย ความยากจน ประชาชนกล่มุ เสียง mean-test ฯลฯ แตส่ ่วนราชการไม่ประสงค์ทีจะ “ผกู มดั ” การทํางานของตนเอง—ยกเว้นหน่วยเหนือ (รัฐบาลหรือรัฐสภา) จะออกมาตรการเชิงบงั คบั ให้ดําเนินการ อนึง บางโอกาสระบบราชการ (กรม) อาจจะเล่นเกมกับรัฐบาล เชน่ ดอื แพง่ ไม่ขบั เคลือนนโยบาย (ทีตนเองไมเ่ ห็นด้วย) โดยทีคาดวา่ รัฐบาล A, B, C ไมม่ ีเสถียรภาพและจะมีอายสุ นั7 ขยายความวา่ ความเหลือมลาํ ด้านการศกึ ษา (ระหวา่ งคนรวยคนจน) ในระดบั ประถมและมธั ยมศึกษา – ค่อนข้างน้อยเพราะวา่ เป็ นการศกึ ษาภาคบงั คบั แตร่ ะดบั อดุ มศกึ ษานนั มีความแตกตา่ งหลายเทา่ ในประเด็นนีจะนํามาแสดงด้วยตวั เลขเชิงประจกั ษ์ (การสาํ รวจครัวเรือนปี 2550) ในตอนตอ่ ไป 9

๓. ความเหลือมลาํ ทมี ีแนวโน้มเพมิ ขนึ และความเสียงของคนจนจากกระแสโลกาภวิ ัตน์ความเหลือมลําของรายได้และทรัพย์สิน อยใู่ นความสนใจของนกั เศรษฐศาสตร์กลมุ่ น้อย ซึงไม่ใช่มโนทศั น์ของเศรษฐศาสตร์กระแสหลกั หรือเป็ นเพียง “ชายขอบ” ขออ้างอิงข้อความบางตอนของนกั เศรษฐศาสตร์ชนันําชาวยโุ รปสองท่าน Atkinson และ Bourguignon ประกอบ ใจความว่า “...income distribution stillremains rather peripheral in economics. We lack research that integrates distribution centrallyinto the examination of how the economy works. To the extent that it does enter the analysis,distribution is more like an input than an output. Distribution is taken as a parameter whichaffects the outcome of economic mechanisms. This is significant and has certainly changedour way of looking of many issues. We now understand that asset redistribution may improveallocation efficiency. However, distribution must also be the object of the analysis, or still morefundamentally, distribution must be considered jointly with other economic phenomena…”(Atkinson and Bourgnignon 2000, p.3) นกั วิชาการทงั สองทา่ นสนบั สนนุ ให้วงการเศรษฐศาสตร์สนใจและนําเรืองราวของความเหลือมลําฯ มาวิเคราะห์กันมากขึน โดยให้เหตุผลสนับสนุนว่า ลักษณะการกระจายฯน่าจะเป็ นคา่ พารามีเตอร์สําคญั ทีมีผลลพั ธ์ตอ่ ภาคการผลิต ตอ่ การลงทุน และอืนๆ ไม่ยิงหยอ่ นไปกวา่ ตวั แปรทางเศรษฐกิจอืนๆเชน่ ราคา อตั ราดอกเบยี อตั ราแลกเปลียน ฯลฯ ความเหลือมลําและกระแสโลกาภิวตั น์ ก่อนอืนจําเป็ นต้องทบทวนว่า ข้อมูลและความรู้เกียวกับความเหลือมลําในสงั คมไทยยังมีน้อย ผลงานวิจยั รุ่นแรกๆของเมืองไทยเป็ นงานวิจัยของ ดร.เอือย มีศุขศาสตราจารย์เมธี ครองแก้ว ดําเนินการเมือราว 35 ปี ก่อน และในรายงานวิจยั หรือตําราของศาสตราจารย์เกริกเกียรติ พิพฒั นเสรีธรรมวา่ ด้วยธุรกิจขนาดใหญ่และความสมั พนั ธ์เชิงเครือข่ายทีสนบั สนนุ การกระจกุ ตวัของรายได้และทรัพย์สินในตระกลู ใหญ่ บทความและตําราเศรษฐศาสตร์การคลงั ของศาสตราจารย์ไกรยทุ ธธีรตยาคีนนั ท์ วา่ ด้วยการวิเคราะห์ภาระภาษีภาคพิศดาร ภาษีทรัพย์สิน การวิพากษ์วิธีวิทยาในประเทศไทย(แก่นเศรษฐศาสตร์) และการผลิตนโยบายสาธารณะ กลา่ วโดยภาพรวม เรามีข้อมลู เชิงประจกั ษ์ทีสามารถนํามาประมวลของเปลียนแปลงของการกระจายรายได้ในชว่ งเวลาประมาณ 3 ทศวรรษเทา่ นนั (ค.ศ. 1975-ปัจจบุ นั ) สําหรับการกระจายของทรัพย์สนิ นนั ยิงมีน้อยและอยใู่ นขนั เริมต้นเทา่ นนั 88 งานวจิ ยั เพือวดั การกระจายรายได้สว่ นใหญ่ใช้ฐานข้อมลู ของสาํ นกั งานสถิตแิ หง่ ชาติ (SES หรือ LFS) ในการศกึ ษา ซงึ เป็ นการสํารวจขนาดใหญ่มีตัวอย่างครัวเรือนหลายหมืน และบุคคลทีเป็ นสมาชิกครัวเรือนหรือกําลงั แรงงาน นบั แสนคนสอบถามเรืองอาชีพ รายได้ รายจ่ายการบริโภค และแหล่งทีมาของรายได้ ก่อนหน้าปี 2549 แบบสอบถามถาม “การเปลยี นแปลงของทรัพย์สนิ หรือหนสี นิ ” แตใ่ นปี 2549, 2550 แบบสอบถามขอให้ครัวเรือนระบมุ ลู ค่าบ้านและทีดิน บ้านทีใช้ประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ มูลค่ายานพาหนะ และสินทรัพย์ทางการเงิน ช่วยให้นกั วิจัยคํานวณมูลค่าทรัพย์สิน (ตวั 10

สําหรับในประเทศพฒั นาแล้ว ซงึ มีรากฐานงานวิจยั เข้มแข็งกวา่ ของไทยหรือในประเทศกําลงั พฒั นาสามารถจะสืบค้นหาพฒั นาการของการกระจายรายได้และความเหลือมลําได้ยาวนานนบั ร้อยปี ตวั อย่างผลงานวจิ ยั ของ Lindert (2000) ประมวลสถานการณ์ความเหลือมลําในสหราชอาณาจกั รและสหรัฐอเมริกาในช่วงเวลา 300 ปี โดยมีใจความสรุปได้ว่า ก) ช่วง 150 ปี แรก ความเหลือมลําของการกระจายรายได้เพิมขึน ซึงสนั นิษฐานว่าเกียวข้องกับการเจริญเติบโตภายหลงั ปฏิวตั ิอุตสาหกรรม และความก้าวหน้าของเทคโนโลยี การผลิตแบบโรงงานระบบการผลิตแบบดงั เดิมในครัวเรือนหรือชมุ ชน เป็ นกระแสโลกาภิวตั น์ในยคุ แรกๆ ข) ตอ่ มาในต้นศตวรรษทียีสิบ ความเหลือมลําของการกระจายรายได้ลดลง สาเหตหุ นึงเนืองจากการปฏิรูปของสังคมและการเมืองในแนวทางจัดสวสั ดิการสงั คมในแถบยุโรป สหราชอาณาจกั ร รวมทังสหรัฐฯ จนทําให้เกิดระบบคุ้มครองทางสังคมและการเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าในประเทศเหล่านี ค)ภายหลังปี ค.ศ. 1970 เป็ นต้นมา พบว่าแนวโน้มของความเหลือมลําฯเพิมขึนในสองประเทศ (ซึงเป็ นกรณีศกึ ษาของทา่ นนี) Lindert ประเมินวา่ ภาครัฐมีบทบาทเพียงส่วนหนึงในการผลกั ดนั มาตรการความเท่าเทียม แตว่ า่ มีปัจจยั เกียวข้องอืนๆอีกมากโดยเฉพาะอย่างยิงพลงั ของตลาด (ระบบทุนนิยม) และเทคโนโลยีขออ้างอิงข้อความบางตอนประกอบ “From the 1970s to the 1990s inequality rose in both countries,reversing most of all of the previous equalization. Government redistribution explains part butnot all of the reversals in inequality trends. Factor-market forces and economic growth wouldhave produced a similar timing of rises and falls in income inequality even without shifts in theprogressivity of redistribution through government” (Lindert, p.168) ความเหลือมลําของรายได้มีแนวโน้มสงู ขนึ ในระยะหลงั แม้วา่ ความยากจนจะลดลง หลายท่านแสดงความคิดเห็นว่า เป็ นผลสืบเนืองจากกระแสโลกาภิวตั น์ ความก้าวหน้าของเทคโนโลยี และการเปิ ดเสรีทางการค้าและการลงทนุ ในแง่หนึงความก้าวหน้าของเทคโนโลยีนนั เป็ นของดี หมายถึงเพิมประสิทธิภาพเพิมผลผลิต (GDP) และสนบั สนนุ การสง่ ออก ทําให้เกิดนวตั กรรมมากมาย และมีส่วนช่วยลดอตั ราความยากจนได้ แตใ่ นอีกมติ หิ นงึ ความก้าวหน้าของเทคโนโลยีส่งเสริมให้ความเหลือมลําสงู ขนึ ระหวา่ งทนุ ขนาดใหญ่และสถานประกอบการทีสามารถเกาะกระแสไฮเทค หรือกล่มุ แรงงานระดบั มนั สมอง/มีฝี มือทีทํางานร่วมกบั โรงงานผลิตสินค้าไฮเทค แตค่ วามก้าวหน้าทางเทคโนโลยีนนั มีอคติต่อการจ้างงาน (skilled biastechnological progress) หมายถึง แรงงานระดบั ล่างทีไมส่ ามารถเกาะกระแสไฮเทค ยงั คงมีคา่ จ้างรายได้เท่าเดิมหรือเพิมขึนเพียงเล็กน้อย นอกจากนีอัตราการว่างงาน (เนืองจากการทดแทนแรงงานด้วยคอมพวิ เตอร์ หนุ่ ยนตห์ รือเทคนิคการผลิตสมยั ใหม)่ กลบั ทําให้รายได้ของกลมุ่ แรงงานระดบั ลา่ งอาจจะลดลงแปรสตอ็ ค) ตวั อยา่ งของงานวจิ ยั ทีใช้ฐานข้อมลู นศี กึ ษาการกระจายทรัพย์สนิ เชน่ ดิเรก ปัทมสริ ิวฒั น์ นําเสนอในการประชมุวิชาการนกั เศรษฐศาสตร์ไทยครังที 4 โดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ ต่อมาได้รับการตีพิมพ์เผยแพร่ในวารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ ปี 2552 11

หรือไม่เพิมขนึ ในขณะทีผ้ปู ระกอบการทีเตบิ โตควบคกู่ บั กระแสโลกาภิวตั น์ การเปิ ดเสรีทางการค้าและการลงทนุ ก็อาจจะเป็ นอีกปัจจยั หนงึ ทีทําให้ “ตลาด”ของประเทศผ้นู ําหรือธุรกิจชนั นําของโลกรํารวยขนึ ในขณะทีทนุ ขนาดเล็กหดตวั และถกู เบียดพืนทีตลาดออกไป สอดคล้องกบั ข้อสงั เกตของโจเซฟ ชมุ ปี เตอร์ทีใช้คําว่าcreative destruction หมายถึง นวัตกรรมเป็ นการสร้างสรรค์ผลิตภณั ฑ์ใหม่—แตใ่ นขณะเดียวกันมีผลทําลายของเดมิ หรือเทคนิคการผลิตเดมิ Dani Rodrik (1998) อธิบายว่า ก) ในระบบเศรษฐกิจสมยั ใหม่ประชากรระดับล่างได้รับความเสียงสูงขึนจากความผันผวนและความเสียงของโลกาภิวัตน์ เช่น วิกฤตเศรษฐกิจของสหรัฐส่งผลสะเทือนไปทวั โลก โดยเฉพาะอย่างยิงตอ่ ผ้สู ่งออก ผ้ปู ระกอบการขนาดย่อมและแรงงาน9 ข) เมือประเทศเปิ ดกว้างตอ่ การค้าและการลงทนุ ยิงขนึ --ยิงมีความจําเป็ นทีจะต้องมีรัฐบาลขนาดใหญ่ หมายถึง บทบาทของภาครัฐในบทบาทสร้างหลักประกนั หรือความค้มุ ครองทางสงั คม เพราะความเสียงและความผนั ผวนทีสงู ขนึ เสน้ การกระจายลอเรนซ์ และค่าสมั ประสิทธิจินี ทีนิยมใช้ในเป็ นเครืองชีวดั ของการกระจายรายได้กรณีแรกแสดงเป็ นเส้นโค้ง แกนตงั หมายถึงร้อยละการครอบครองรายได้ (percentage of income) แกนนอนหมายถึงร้อยละของประชาชน (percentage of population) จากจนทีสุดถึงรวยทีสดุ สําหรับค่าสมั ประสิทธิจินีนนั แสดงสดั สว่ นของความเหลือมระหว่างเส้นการกระจายรายได้ทีเป็ นจริง (เส้นลอเรนซ์) กบัเส้นการกระจายอย่างเท่าเทียมกนั ค่าสัมประสิทธ์จินี (Gini coefficient) แปรผนั ระหว่างคา่ ศนู ย์ถึงหนึงยงิ คา่ สงู หมายถงึ ความเหลือมลํามาก โดยทวั ไปถือวา่ คา่ สมั ประสิทธิ 0.2-0.3 ถือวา่ มีการกระจายรายได้ทีเท่าเทียมพอสมควร เช่น ในกล่มุ ประเทศแถบยโุ รปและสแกนดิเนเวีย ค่าสมั ประสิทธิระหว่าง 0.4-0.5 ถือว่ามีความเหลือมลําค่อนข้างสูง และถ้าหากค่าดชั นีเกินกว่า 0.5 ถือว่าความเหลือมลํารุนแรง การศึกษาของLindert สําหรับสหราชอาณาจกั ร พบวา่ คา่ สมั ประสทิ ธิจนิ ีเป็นดงั นี ตารางที 1 ความเหลือมลาํ ของรายได้ในสหราชอาณาจักรปี ค.ศ. Share of pre-tax income received by Gini x 100 Top 1% of tax units Top 5% of tax units Top 20% of tax units1938 17.1 31.5 52.4 42.31949 10.6 23.1 45.3 36.41959 7.9 18.7 41.2 33.41969 6.7 17.1 40.0 32.79 Greater vulnerability of open economies to uninsured shocks, creating a greater social insurance role forgovernment (Dani Rodrik, 1998) 12

1974 5.9 15.8 39.4 32.01978 5.7 16.0 42.6 37.51984 6.4 18.5 46.3 41.0 1989 Na Na Na 50 1995 Na na Na 52อ้างอิง Lindert 2000, จากตารางที 1 หมายเหตุ แหลง่ ข้อมลู ที Lindert นํามาแสดงในตารางได้จากหลายแหลง่ข้อมูลเชงิ ประจักษ์ในประเทศไทย ผลงานวิจยั ในยคุ แรก โดย ดร.เอือย มีศขุ และ ดร.เมธี ครองแก้ว ใช้ผลสํารวจครัวเรือนของสํานกั งานสถิติแหง่ ชาติ และคํานวณดชั นีจินี พบว่าดชั นีอยรู่ ะหวา่ ง 0.3 ถึง 0.4 ส่วนผลงานการวิจยั ในระยะหลงั ซึงดําเนินการโดยสถาบนั วิจยั และมหาวิทยาลยั ตวั อย่างเช่นผลงานของ ดร.สมชัย จิตสชุ น ดร.อิศรา ศานติศาสน์ และนกั วิชาการทา่ นอืนๆ พบวา่ คา่ ดชั นีจนิ ีอยปู่ ระมาณ 0.5 สะท้อนถึงความเหลือมลําของการกระจายรายได้ในประเทศไทยทีมีแนวโน้มสงู ขนึ ตารางที 2-6 แสดงข้อมลู เชงิ ประจกั ษ์เกียวกบั การกระจายรายได้และทรัพย์สินของครัวเรือนไทย โดยใช้ฐานข้อมลู ของสํานกั งานสถิตแิ หง่ ชาติ เริมจากการแสดงตวั อย่างของครัวเรือนในฐานข้อมลู SES2550 อนัประกอบด้วย 43,055 ครัวเรือน จากทกุ ภมู ิภาคและทกุ จงั หวดั (ตารางที 2) ตารางที 3 แสดงสถิติคา่ เฉลียของรายได้ครัวเรือน รายได้ตอ่ หวั การออม และจํานวนสมาชกิ ครัวเรือนตารางที 2 การกระจายของตัวอย่างครัวเรือนในฐานข้อมูลของสาํ นักงานสถิตแิ ห่งชาติSES2550รหสั ภูมิภาค เมือง ชนบท รวม 1 2,451 0 2,451 กรุงเทพฯ 2 6,941 5,480 12,421 ภาคกลาง 3 6,385 4,349 10,734 ภาคเหนือ 4 7,152 4,213 11,365 ภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ 5 3,565 2,519 6,084 ภาคใต้ รวม 26,494 16,561 43,055ทีมา สํานกั งานสถิตแิ หง่ ชาติ 13

ตารางที 3 แสดงค่าเฉลียของรายได้ รายได้ต่อหวั การออมและขนาดครัวเรือนตามชันรายได้ (10 กลุ่ม) รายได้ การออมของ ขนาดชนั รายได้ ครัวเรือน รายได้ตอ่ หวั ครัวเรือน ครัวเรือน1 4,404.60 1,048.70 - 2,468.59 4.072 7,076.49 1,879.59 - 921.09 3.773 8,967.96 2,498.29 - 221.19 3.594 10,806.87 3,145.08 298.75 3.445 13,306.81 3,920.18 1,071.26 3.406 15,709.93 4,908.30 1,932.64 3.207 18,757.20 6,165.47 2,895.40 3.058 22,671.07 7,954.82 4,627.09 2.859 30,919.54 11,254.35 8,086.47 2.7510 60,665.10 26,966.34 26,289.93 2.33 ตารางที 3 แสดงความแตกตา่ งของรายได้ของครัวเรือนแบง่ ออกเป็ น 10 ชนั พร้อมกบั แสดงคา่ เฉลียการออมของครัวเรือน และขนาดครัวเรือน น่าสงั เกตวา่ กล่มุ รายได้ตํา (decile 1-3) มีรายได้ครัวเรือนน้อยกวา่ หนงึ หมืนบาทตอ่ ปี และการออมตดิ ลบ หมายถึง รายได้ตํากว่ารายจา่ ย เป็ นตวั ชีวดั หนึงทีสะท้อนความไมพ่ อเพียง นอกจากนีอาจจะอนมุ านวา่ ครัวเรือนเหลา่ นีอาจจะมีความจําเป็นต้องก้ยู ืมหรือดงึ เงินออมในอดีตมาใช้จา่ ยและอาจจะกลายเป็นปัญหาหนีสนิ ล้นพ้นตวั ตอ่ ไป ตารางที 4 แสดงลกั ษณะการกระจายรายได้พร้อมกบั จําแนกตามแหลง่ รายได้ กลา่ วคือ รายได้รวม(จากทุกแหล่ง เนืองจากครัวเรือนหนึงอาจจะมีรายได้จากหลายแหล่ง คือ ค่าจ้างเงินเดือน กําไรจากการประกอบการเกษตร และกําไรจากการประกอบกิจการนอกภาคการเกษตร) พร้อมกบั แสดงค่าเฉลียและคา่เปอร์เซ็นตไ์ ทล์ระดบั ตา่ งๆ ซงึ ยืนยนั วา่ เปอร์เซ็นต์ไทล์ 90 มีรายได้สงู กว่าเปอร์เซ็นต์ไทล์ที 10 ถึง 14.37 เทา่เมือพิจารณาย่อยลงไป กล่าวคือพิจารณาการกระจายรายได้ในกลุ่มเงินเดือนค่าจ้าง (มนุษย์เงินเดือน)พบวา่ ความแตกตา่ งระหว่างผ้มู ีรายได้สงู และรายได้น้อย หรือ p90/p10 เท่ากบั 9.78 เท่า ในกลมุ่ นอกภาคการเกษตรพบว่ามีความแตกต่าง 9.29 เท่า และกลมุ่ ผ้ปู ระกอบกิจการเกษตรมีความแตกตา่ ง 12.67 เท่าหมายเหตุ คา่ เฉลียของผ้ปู ระกอบการเกษตรกรรมตาํ ทีสดุ เทา่ กบั 12,530 บาทตอ่ เดือนตอ่ ครัวเรือน 14

ตารางที 4 การกระจายของรายได้ครัวเรือน จาํ แนกตามประเภทของรายได้ SES2550 หนว่ ย บาทตอ่ เดือนตอ่ ครัวเรือนตวั แปร ค่าเฉลีย p10 P25 P50 P75 p90 P90/p10รายได้ครัวเรือน 17,477 2,600 5,367 10,729 20,680 37,364 14.37รายได้จากคา่ จ้าง 21,120 4,600 7,722 13,882 25,447 44,966 9.78รายได้จากการ 21,221 4,383 7,767 13,850 24,500 40,721 9.29ประกอบธุรกิจนอกภาคการเกษตรรายได้การประกอบการเกษตร 12,530 2,075 3,909 7,265 13,792 26,280 12.67หมายเหตุ p10, p25, p50, p75, p90 หมายถึงคา่ เปอร์เซน็ ตไ์ ทล์คอลมั น์สดุ ท้าย แสดงสดั สว่ นของ p90 ตอ่ p10ตารางที 5 การกระจายของทรัพย์สินครัวเรือน ทรัพย์สนิ ต่อคน และขนาดครัวเรือน SES2550 ชนั ทรพั ย์สิน ทรพั ย์สินครวั เรือน ทรพั ย์สินต่อ ขนาดครวั เรือน 1 (1000 บาท) สมาชิกครวั เรือน (คน) 2 18.8 3.7 3 66.8 (บาท) 3.5 4 147.9 5,179.8 3.6 5 268.8 19,138.3 3.8 6 393.2 41,361.5 3.7 7 540.1 70,974.6 3.5 8 730.4 107,609.2 3.3 9 986.4 155,094.4 3.0 10 1,462.9 221,876.3 2.7 4,493.0 327,209.7 2.2 540,095.1 2,149,284.0o คา่ สมั ประสทิ ธิจินีของรายได้ตอ่ หวั = 0.53 15

o คา่ สมั ประสิทธิจินีของทรัพย์สนิ ครัวเรือนตอ่ หวั = 0.70 ตารางที 6 แสดงการกระจายรายได้โดยจําแนกตามตวั แปร socio-economic class (ของ SES) ซึงเกียวข้องกับอาชีพและการทํางานของหวั หน้าครัวเรือน จะเห็นว่ามีความแตกต่างของรายได้และการออมระหว่างกลมุ่ ชนชนั ต่างๆทีชดั เจน คา่ เฉลียของกลมุ่ นกั วิชาชีพและผ้ปู ระกอบการทีมีลกู จ้างสงู ทีสดุ (รายได้ครัวเรือนเกินกว่า 4 หมืนบาท) ในทางตรงกันข้ามแรงงานทวั ไปและเกษตรกรรายย่อย มีรายได้ครัวเรือนประมาณ 1 หมืนบาทหรือน้อยกวา่ ตารางที 6 สถติ ิรายได้ครัวเรือน รายได้ต่อหวั และการออม จาํ แนกตามชนชัน (socio-econ class) หนว่ ย บาทตอ่ เดือนสถานะทาง ความถี รายได้ การออมสงั คม (ครวั เรือน) รายไดต้ ่อหวั ครวั เรือน ครวั เรือน ความหมายของรหสั1 1,710 3,795.5 10,780.3 2,034.1 เกษตรกรรายยอ่ ย2 3,322 4,696.1 15,607.9 3,476.5 เกษตรกรขนาดปานกลางและใหญ่3 1,274 3,678.9 12,234.9 1,938.2 แรงงานในภาคเกษตร4 820 3,172.2 9,940.2 1,635.4 เกษตร ประมงป่ าไม้และอืนๆ5 2,020 15,558.6 46,046.7 19,275.5 ผ้ปู ระกอบการทีมีลกู จ้าง6 8,065 6,278.2 18,150.5 3,507.1 ผ้ปู ระกอบการทไี มม่ ีลกู จ้าง7 5,353 16,052.3 41,579.2 11,947.8 นกั วิชาชีพ8 1,558 3,265.5 9,855.1 545.9 แรงงานทวั ไป9 6,708 6,834.4 18,781.8 2,620.9 เสมียนพนกั งาน10 4,789 4,862.6 14,175.4 1,864.2 แรงงานภาคการผลติ และก่อสร้าง11 7,023 5,789.2 12,989.1 2,284.4 ผ้รู ับบาํ นาญ12 413 11,579.6 27,924.9 9,379.6 ผ้มู รี ายได้จากทรัพย์สนิ ความเหลือมลําของโอกาสการศกึ ษาระดบั สงู เป็ นอีกมิติหนงึ ทีบทความนีให้ความสนใจ คา่ สถิตใิ นตารางที 7 แสดงอัตราการเรียนในระดบั อุดมศึกษาของสมาชิกครัวเรือนทีมีอายุระหว่าง 25-34 ปี โดยเปรียบเทียบตามชนั รายได้ (จําแนกเป็ น 5 กลมุ่ ) ได้ผลสรุปว่า ในกล่มุ quintile ทีหนึง – มีเพียง 15.86%เทา่ นนั ทีจบการศกึ ษาระดบั ปริญญาตรีขนึ ไป เปรียบเทียบกบั กลมุ่ quintile ทีสีและทีห้าซงึ มีสดั สว่ นของผ้จู บปริญญาตรีขนึ ไปเทา่ กบั ร้อยละ 31.78 และ 37.07 ตามลําดบั จากข้อมลู พืนฐานเชน่ นีมีคําถามเชิงนโยบายว่า หากรัฐบาลหรือรัฐบาลท้องถินมีความประสงค์จะผลกั ดันนโยบายสาธารณะให้เยาวชนในครัวเรือน 16

ยากจนได้รับโอกาสการศกึ ษาระดบั สงู เช่นเดียวกบั ในกล่มุ รวย จะมีหนทางใด? เมนนู โยบายทีจะนํามาใช้ประกอบด้วยอะไร? และภาระคา่ ใช้จา่ ยเทา่ ใด?ตารางที 7 ความเหลือมลาํ ของโอกาสการศกึ ษาระดับอุดมศกึ ษา ของครัวเรือนจน-รวย (5กลุ่ม) ความถี ร้อยละ ร้อยละทไี ด้เรียนในรหสั การศกึ ษา (คน) ร้อยละ สะสม ระดบั อดุ มศกึ ษา quintile 1 : สมาชิกครัวเรือนอายรุ ะหวา่ ง 25-341 490 39.07 39.07 ประถมศกึ ษา2 229 18.26 57.34 มธั ยมตอนต้น3 243 19.38 76.71 มธั ยมตอนปลาย4 93 7.42 84.13 อาชีวศกึ ษา5 187 14.91 99.04 ปริญญาตรี 15.876 12 0.96 100 ปริญญาโท7 00 ปริญญาเอกรวม 1,254 100 Quintile 2 : สมาชิกครัวเรือนอายรุ ะหวา่ ง 25-34 21.61 1 394 30.73 30.73 ประถมศกึ ษา 24.96 2 252 19.66 50.39 มธั ยมตอนต้น 3 259 20.2 70.59 มธั ยมตอนปลาย 4 100 7.8 78.39 อาชีวศกึ ษา 5 260 20.28 98.67 ปริญญาตรี 6 16 1.25 99.92 ปริญญาโท 7 1 0.08 100 ปริญญาเอกรวม 1,282 100 Quintile 3 : สมาชิกครัวเรือนอายรุ ะหวา่ ง 25-34 1 277 22.97 22.97 ประถมศกึ ษา 2 243 20.15 43.12 มธั ยมตอนต้น 3 264 21.89 65.01 มธั ยมตอนปลาย 4 121 10.03 75.04 อาชีวศกึ ษา 5 281 23.3 98.34 ปริญญาตรี 6 20 1.66 100 ปริญญาโท ปริญญาเอกรวม 1,206 100 17

Quintile 4 : สมาชิกครัวเรือนอายรุ ะหวา่ ง 25-34 31.78 1 281 21.47 21.47 ประถมศกึ ษา 37.07 2 218 16.65 38.12 มธั ยมตอนต้น 3 260 19.86 57.98 มธั ยมตอนปลาย 4 134 10.24 68.22 อาชีวศกึ ษา 5 377 28.8 97.02 ปริญญาตรี 6 38 2.9 99.92 ปริญญาโท 7 1 0.08 100 ปริญญาเอกรวม 1,309 100Quintile 5 : สมาชิกครัวเรือนอายรุ ะหวา่ ง 25-341 279 18.98 18.98 ประถมศกึ ษา2 211 14.35 33.33 มธั ยมตอนต้น3 274 18.64 51.97 มธั ยมตอนปลาย4 161 10.95 62.93 อาชีวศกึ ษา5 496 33.74 96.67 ปริญญาตรี6 49 3.33 100 ปริญญาโทรวม 1,470 100 ปริญญาเอกหมายเหตุ ตวั อยา่ งบคุ คลทีนํามาวเิ คราะห์คือกลมุ่ อายุ 25-34 ปี ความยากจนในมิติทีอยู่อาศัย เป็ นปรากฏการณ์ทีเห็นชัดเจน จากสภาพบ้านอยู่อาศยั ทีด้อยมาตรฐาน หรือการไม่มีบ้านเป็ นของตนเอง จริงอยู่ ในช่วงวยั เด็กและยงั ไม่มีครอบครัวของตนเอง--บุตรมกั จะอาศยั อยกู่ บั พอ่ แม่ แตเ่ มือแยกครอบครัวออกมาก็มกั จะมีความจําเป็นต้องหาบ้านเป็ นของตนเอง หรือเช่าซือ/เช่าแล้วแต่กรณี การซือบ้านเป็ นเรืองใหญ่เพราะจะต้องใช้จ่ายเงินจํานวนมาก ดงั นันครัวเรือนจํานวนไมน่ ้อยต้องก้หู นียืมสนิ มาซือบ้านหรือผอ่ นชําระบ้าน ถึงกระนนั ก็ตามการสํารวจครัวเรือนยืนยนั ว่าในกล่มุ หวั หน้าครัวเรือนทีอายเุ กินกว่า 50 ปี และทีไม่มีบ้านเป็ นของตนเอง มีไมน่ ้อยกว่าร้อยละ 10 นอกจากนีพบวา่ ครัวเรือนไมน่ ้อยทีพกั อาศยั ในบ้านชวั คราวหรือเพงิ พกั ทีตํากวา่ มาตรฐาน เสียงตอ่ การพงั ทลายเมือเกิดพายหุ รือนําท่วม ไม่มีประปาหรือส้วมภายในบ้าน ฯลฯ สะท้อนถึงความยากจนในมิติการเคหะ หมายเหตุสถิตใิ นตารางที 8 และ 9 ได้จากการสํารวจครัวเรือน (SES2549) ของสํานกั งานสถิตแิ หง่ ชาติ 18

ตารางที 8 สถติ กิ ารมีบ้านของตนเอง เปรียบเทียบเมือง/ชนบท หนว่ ย ครัวเรือน ร้อยละ เขตเมอื ง เขตชนบท ทวั ประเทศ จํานวน ร้อยละ จํานวน ร้อยละ จํานวน ร้อยละบา้ นของตนเอง 17,869 0.640 14,615 0.861 32,484 0.723เช่าอยู่ 5,756 0.206 802 0.047 6,558 0.146ไดร้ บั สิทธิอยู่ฟรีหรืออืนๆ 4,314 0.154 1,562 0.092 5,876 0.131รวม 27,939 1.000 16,979 1.000 44,918 1.000แหลง่ ข้อมลู สํานกั งานสถิตแิ หง่ ชาติ SES2546 ตารางที 9 แจกแจงประเภทของบ้าน และ วสั ดทุ ีใช้สร้างบ้าน ซึงสะท้อนวา่ ครัวเรือนสว่ นใหญ่มีบ้านเดียว (33,732 หลงั คาจากจํานวน 44,918) นอกจากนียงั ชีให้เห็นวา่ ครัวเรือนจํานวนหนึง (ประมาณร้อยละ15) มีฐานะยากจน (อยา่ งน้อยทีสดุ —ความยากจนในมิตกิ ารเคหะ) การสร้างทีพกั พิงด้วยวสั ดทุ ้องถิน วสั ดุเหลือใช้ ซงึ สะท้อนถงึ ความยากจนในมติ กิ ารเคหะ การดาํ รงอยใู่ นชมุ ชนแออดั (สลมั ) เป็ นปรากฎการณ์ทางสงั คมทีสมควรได้รับการบนั ทึก และความจริงมีเรืองราวให้ค้นคว้าเพิมเติมอีกมาก (ไม่อยู่ในขอบเขตของบทความนี)ตารางที 9 ลักษณะบ้านและวัสดทุ ีใช้สร้างบ้านจากฐานข้อมูล SES2549 หนว่ ย หลงั คาเรือน ซเี มนต์ ผสมปนู วสั ดุ วสั ดุลกั ษณะบ้าน และอิฐ ทาํ ด้วยไม้ และไม้ ท้องถิน เหลอื ใช้ อนื ๆ รวมบา้ นเดียว 12,032 11,425 9,583 495 59 138 33,732หอ้ งแถว 5,345 1,008 881 9 18 19 7,280ทาวน์เฮาส์ 2,235 29 59 1 4 2,328แฟลต 1,012 11 18 1 1,042หอ้ งพกั 179 115 25 319เพิง 3 51 1 54 22 28 159อืนๆ 48 3 3 2 1 1 58รวม 20,854 12,642 10,570 561 105 186 44,918ทมี า สํานกั งานสถิตแิ หง่ ชาติ SES2546 19

๔. มาตรการการคลังเพอื ลดช่องว่าง ภาษีทรัพย์สนิ และการจัดสรรรายจ่ายเพมิ พลังคนจน10ข้อเสนอเชิงนโยบาย (โดยใช้สถานการณ์สมมติ) ทีจะกล่าวต่อไปนี เกียวข้องกับมาตรการการคลงั เพือลดความไมเ่ ป็ นธรรมด้านการกระจายรายได้ โดย ก) การจดั เก็บภาษีทรัพย์สิน และ ข. การจดั สรรงบประมาณของรัฐและองค์กรปกครองสว่ นท้องถินเพือเพิมพลงั ประชาชน จําเพาะเจาะจงคือการชว่ ยประชาชนสองกลมุ่ได้แก่ ก) กลุ่มคนจน ข) ผู้ใช้แรงงานนอกระบบ โดยสนับสนุนให้เป็ นสมาชิกสจั จะออมทรัพย์ และได้รับบํานาญเมือสงู อายุ โดยรัฐบาลและ อปท. ให้เงินออมสมทบ (partnership saving) ภาษีทรัพย์สิน เป็ นข้อเสนอทีกําลงั ได้รับความสนใจจากสาธารณชน ได้มีการศึกษาวิจยั และการเรียกร้องของกลมุ่ พลงั และนกั วิชาการส่วนหนงึ อาจจะกล่าวได้ว่า ความคดิ ตกผลกึ ไปพอสมควร สํานกั งานเศรษฐกิจการคลงั กระทรวงการคลงั ได้ทํางานวิจยั และยกร่างกฎหมายใหมแ่ ล้ว เนือหาสําคญั คือการผนวกกฎหมายสองฉบบั เข้าด้วยกนั พรบ. ภาษีโรงเรือนและทีดิน กบั พรบ. ภาษีบํารุงท้องถิน ซึงเป็ นฐานรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน (เทศบาลและ อบต.) ภาษีทงั สองประเภททีจดั เก็บมีจุดออ่ นหลายประการประการแรก การยกเว้นให้กบั ทรัพย์สินทีอย่อู าศยั เองหรือไม่มีผลตอบแทนเชิงพาณิชย์ หมายถึง “รูรัวภาษี”(tax loophole) ทงั นีมกั จะมีความเข้าใจคลาดเคลือนวา่ เป็ น “ภาษีทรัพย์สิน” เนืองจากโรงเรือนและทีดนิ เป็ นทรัพย์สิน แตเ่ มือพิจารณาอยา่ งถีถ้วนจะตระหนกั ได้วา่ เป็ นการจดั เก็บภาษีจากรายได้คา่ เช่า (tax on rentalincome) ข้อเสนอทีหลายฝ่ ายให้การสนบั สนุนคือปรับให้เป็ นฐานทรัพย์สิน ดงั นนั การประเมินภาษีอิงกับ“มลู คา่ ของทรัพย์สนิ ” โดยนยั นีครัวเรือนทีครอบครองทรัพย์สิน (บ้าน ทีดิน และอาคาร รวมทงั เครืองจกั รทีใช้ในโรงงาน) จะถกู ประเมินภาษีตามมลู คา่ ของทรัพย์สิน วา่ ด้วยหลกั การ--การจดั เก็บภาษีทรัพย์สินสอดคล้องกับหลกั ผลประโยชน์ (benefit principle)11 หมายความว่า เจ้าของทรัพย์สินได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะทีรัฐและรัฐบาลท้องถินจดั หาให้ กล่าวคือ ความมนั คงและปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน และบริการสาธารณะทีมองเห็นได้ชดั เจน หลกั การทีสองทีสนบั สนุนภาษีชนิดนีเกียวข้องกบั หลกั ความสามารถการเสียภาษี (ability to pay principle)12 คือผ้มู ีทรัพย์สินมากมีความสามารถเสียภาษีให้รัฐได้มากกวา่ คนทีมีน้อย วิธีการจดั เก็บดงั เช่นปัจจบุ นั ทําให้ฐานภาษีของท้องถินหดหายไปเป็ นสว่ นใหญ่ มีคําศพั ท์เฉพาะทีเรียกวา่ “รูรัวภาษี” (tax loophole) เนืองจากบ้านและทีดินทีอย่อู าศยั ได้รับการยกเว้นแทบทงั สินในกฎหมาย10 การวเิ คราะห์ในสว่ นนไี ด้จากบทความของผ้เู ขียนเรือง “Welfare analysis of the fiscal policy package in Thailand,”นําเสนอในการประชมุ ระดบั ชาติของนกั เศรษฐศาสตร์ ครังที 5 วนั ที 16 ตลุ าคม 2552 จดั โดยคณะพฒั นาการเศรษฐกิจสถาบนั บณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ ผ้สู นใจสามารถค้นคว้าเป็ นรายละเอยี ดเพิมเติมจากบทความ หมายเหตุ บทความนีจะได้รับการตีพิมพ์เผยแพร่ในวารสารพฒั นบริหารศาสตร์ปี 255311 ทฤษฎีภาษีใช้คาํ ศพั ท์วา่ benefit principle12 สอดคล้องกบั หลกั การ ability to pay principle 20

ปัจจบุ นั ยกเว้นให้กบั เจ้าของ ซงึ คํานวณเป็ นสดั ส่วนราวร้อยละ 75 ส่วนทีเหลือร้อยละ 25 คืออาคารเชิงพาณิชย์ โรงงาน และสถานประกอบการต่างๆถือว่าต้องเสียภาษี เมือเปลียนเป็ นภาษีทรัพย์สิน—วิธีคิดก็ตา่ งกนั คือเก็บจากมลู คา่ ทรัพย์สินเป็ นหลกั ไม่ใชจ่ าก “รายได้คา่ เช่า” ปัญหาคือมีความพยายามทีจะล๊อบบีให้ยกเว้น ซึงจะกลายเป็ นความไม่เป็ นธรรมหรือไม่เท่าเทียม ในทัศนะของผู้เขียนภาษีทรัพย์สินควรจะจดั เก็บโดยไมย่ กเว้น รวมทงั ทรัพย์สนิ ของราชการ วดั และองค์กรการกศุ ลตา่ งๆ ถือเป็ นหน้าทีของทกุ ครัวเรือนและเจ้าของทรัพย์สิน (บ้านและทีดิน รวมทงั อาคารทีใช้เชิงพาณิชยกรรม) มีหน้าทีจา่ ยภาษีให้เทศบาล และอบต. เป็ นประจําทุกปี ทงั นีคาดหมายว่า ภาษีทรัพย์สินเป็ นหนึงในมาตรการถ่ายโอนรายได้เนืองจากเจ้าของทีดินและทรัพย์สินจะต้องเสียภาษีให้รัฐบาลท้องถินจํานวนมากกว่าครัวเรือนระดบั กลางหรือระดบัลา่ ง อตั ราภาษีทรัพย์สินจําแนกเป็ น 3 อตั รา สําหรับ ก) ทีดนิ ทีไมม่ ีอาคารหรือโรงเรือน 0.0005 ข) บ้านและโรงเรือนทีอย่อู าศยั อตั รา 0.001 และ ค) ทีดินและอาคารโรงเรือนเชิงพาณิชย์ได้แก่โรงงานร้านค้าสถานประกอบการ อตั รา 0.003 หมายเหตุ อตั ราภาษีทีใช้ขณะนีคอ่ นข้างตํา เปรียบเทียบกบั อตั ราภาษีทรัพย์สินทีจดั เก็บในประเทศญีป่ นุ (1.47%) หรือสหรัฐอเมริกาคา่ เฉลีย 2%13 ตารางที 10 แสดงผลการวิเคราะห์ด้านรายรับจากการเก็บภาษีทรัพย์สิน ซึงคาดว่าจะมีรายได้เข้าองค์กรปกครองส่วนท้องถินประมาณ 91,318 ล้านบาท จําแนกออกเป็ นรายได้จากภาษีทีดนิ ภาษีโรงเรือนและทีดนิ และภาษีทีจดั เก็บจากทีอย่อู าศยั ทีใช้เป็ นเชิงพาณิชย์ นอกจากนีจดั เก็บจากสถานประกอบการเชิงพาณิชย์ ดงั แสดงในตาราง หมายเหตุ รายได้นีจะถูกนําไปจดั สรรเพือเป็ นรายจ่ายช่วยคนจนหรือแรงงานนอกระบบดงั ทีอธิบายก่อนหน้า (หมายเหตุ กําหนดให้รายได้ > รายจา่ ย เนืองจากคํานึงว่ามีต้นทนุ ของการจดั เก็บภาษี และ ต้นทนุ ในการบริหารด้านรายจา่ ยเพือให้ตรงกลมุ่ เป้ าหมายคนจน13 อตั ราภาษีทรัพย์สินของญีป่ นุ ได้จาก ในสหรัฐอเมริกา ภาษีทรัพย์สินเป็ นรายได้ของแตล่ ะมลรัฐ อตั ราภาษีจึงแปรผนัตงั แต่ร้อยละ 1-4 หมายเหตุ เทา่ ทีสงั เกตมลรัฐในภาคตะวนั ออกทีมีประชากรน้อยและความหนาแนน่ ตํา มกั จะกําหนดอตั ราภาษีสงู ตวั อยา่ งเชน่ เวอร์มอนท์ นิวแฮมเชียร์ เป็ นต้น 21

ตารางที 10 แสดงผลประมาณรายได้ทจี ะจัดเกบ็ จากภาษีจากทรัพย์สิน หนว่ ย ดงั ระบุ สดั สว่ นร้อยละ มูลค่าเฉลียของ เทียบกบั ครวั เรือน ความถี ภาษีทีครวั เรือน ทงั หมด (18 ลา้ น รายไดภ้ าษีประเภทของภาษี (ครวั เรือน) ตอ้ งจ่าย ครวั เรือน) (ลา้ นบาท)o Tax1_agrland 16983 310.3 37.8% 2,111.8o Tax2_resid 35275 892.3 78.5% 12,613.3o Tax3_com 9643 12134.2 21.5% 46,888.7o Tax4_busi 6109 12134.2 13.6% 29,704.0 91,317.9ทีมา ผลการคํานวณมาจากบทความของ Direk Patmasiriwat (2009)ขยายความ tax1_agrland หมายถึง ภาษีทเี ก็บจากทดี นิ การเกษตร Tax2_resid หมายถงึ ภาษีทจี ดั เก็บจากบ้านและทอี ยอู่ าศยั Tax3_com หมายถงึ ภาษีทีจดั เก็บจากบ้านทถี กู ใช้เพอื ประโยชน์เชงิ พาณิชย์ Tax4_busi หมายถงึ ภาษีทจี ดั เก็บจากอาคารเชิงพาณิชย์ โรงงาน สถานประกอบการตา่ งๆ ตารางที 11 แสดงผลการกระจายของภาระภาษี และการกระจายของผลประโยชน์จากรายจา่ ยช่วยคนจน รวมกันเป็ น net benefit ซึงจากผลคํานวณแสดงว่า ครัวเรือนคนจนได้รับผลประโยชน์ ในขณะทีครัวเรือนคนรวยมี net benefit ตดิ ลบ หมายถึง มาตรการนีมีผลถ่ายโอนรายได้จากคนรวยให้คนจน สิงทีน่าสงั เกตและขอนํามาอภิปรายคือ ภาระภาษีไม่ได้สงู อย่างทีคิด ชนั รายได้ทีสิบ มีรายได้ต่อปี 696,230 บาทเสียภาษีสทุ ธิ 10,601 บาทตอ่ ปี การแสดงตวั เลขเชน่ นีเป็นเรืองสําคญั คอื ชว่ ยให้เกิดความเข้าใจวา่ ภาระภาษีของคนรวยไม่ได้สูงอย่างน่ากลัว การกระจายข้อมูลให้เข้าใจทัวกันจะช่วยให้เกิดการยอมรับนโยบายสาธารณะ นอกจากนีทําให้ประชาชนเข้าใจวา่ การจดั เก็บภาษีนนั —ไม่ได้เสียเปล่า แตน่ ําไปใช้จ่ายอยา่ งมีคุณค่าคือการช่วยเหลือครัวเรือนยากจน และ กลุ่มแรงงานนอกระบบซึงปัจจุบันยังด้อยโอกาสในเรืองหลกั ประกนั ข้อเสนอมาตรการใหมท่ ีสว่ นหนงึ ของเครืองมือทางการคลงั เพือลดความไมเ่ ป็นธรรม 22

ตารางที 11 ผลประมาณการภาระภาษี และ การกระจายผลประโยชน์ ตามชันรายได้ หนว่ ย บาทชนั รายได้ รายไดต้ ่อปี ภาระภาษี ผลประโยชน์ทีไดร้ บั ประโยชน์สทุ ธิ1 44,846.0 1,617.1 12,388.9 10,771.82 72,341.5 2,271.7 9,853.6 7,581.93 92,834.1 3,137.4 7,374.5 4,237.24 113,568.9 4,320.5 1,291.4 - 3,029.25 137,187.5 5,109.4 1,257.2 - 3,852.26 167,699.3 6,122.9 1,231.9 - 4,891.07 198,241.2 7,109.3 1,156.5 - 5,952.88 244,859.2 8,064.1 1,026.9 - 7,037.29 332,277.1 9,355.9 984.5 - 8,371.410 696,230.4 11,408.6 807.8 - 10,600.8ทมี า บทความของ Direk Patmasiriwat (2009) การจัดสรรรายจ่ายเพือเพมิ พลังครัวเรือนยากจน สามารถจะดําเนินการได้หลายแนวทางด้วยการวิเคราะห์ (นโยบายสมมติ) ทีจะอธิบายตอ่ ไปนีประกอบด้วยสองมาตรการ หนึง การจดั สรรรายจา่ ยเป็ นเงินโอน (transferred income ซึงจะเป็ นตวั เงินหรือข้าวของก็ได้) เพือช่วยเหลือครัวเรือนยากจนในอตั รา900, 700, และ 500 บาทตอ่ เดือน หมายถึง เป้ าหมายครัวเรือนทียากจน 30% เรียกวา่ income decile 1,2,และ 3 ตามลําดบั ) สอง รายจ่ายสมทบแรงงานนอกระบบทีสมคั รเข้าเป็ นสมาชิกกองทนุ ประกนั สงั คม (แบบใหม)่ ซึงอาจจะมีชือเรียกตา่ งกนั เช่น กองทนุ สจั จะออมทรัพย์ (contractual saving groups) ซึงคาดวา่ จะทํางานได้ดีในเขตชนบท และกองทนุ บํานาญตามกลมุ่ อาชีพ (occupational saving groups) ซงึ สนั นิษฐานวา่ จะเกิดขนึ ในเขตเมืองหรือกึงเมือง อาทิเชน่ กลมุ่ แท็กซี กล่มุ ผ้รู ับจ้างทําของ เงือนไขให้แรงงานนอกระบบออมเงินในอตั ราร้อยละ 3 ของรายได้เป็นพืนฐาน โดยทีรัฐบาลและองค์กรปกครองท้องถินสมทบเพิมในอตั ราประมาณ 80% ของเงินสมทบ14 ตวั เลขสมมติ บคุ คลหนงึ สมทบ 300 บาทตอ่ เดือนจากรายได้เข้ากองทนุ ที14 ตวั เลข 80% ได้จากผลการศึกษาของ Direk Patmasiriwat (2007) บทความนําเสนอในการประชุมทางวิชาการนกัเศรษฐศาสตร์ไทย จดั โดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลยั เกษตรศาสตร์ 26 ตลุ าคม 2550 โดยอิงข้อมลู แรงงานของสาํ นกั งานสถิติแหง่ ชาติ (LFS2547) คาํ นวณ lifetime earning ของกลมุ่ ผ้ใู ช้แรงงานไมเ่ ป็ นทางการ พร้อมกบั สนั นิษฐานวา่มีการออมภาคบงั คบั ร้อยละ 3 ของรายได้ ตอ่ จากนนั คาํ นวณเงินออมสะสมตลอดชีวิต หลงั อายุ 60 ปี ขนึ ไปสมาชิกกองทนุจะได้รับบํานาญเป็ นเงิน 1,300 บาทตอ่ เดือน (ใกล้เคียงกบั เส้นความยากจน) ตอ่ จากนนั ตรวจสอบเงือนไขความยงั ยืนทางการเงิน (financial sustainability) ของกองทนุ นี ผลการศกึ ษายืนยนั ว่า ไมย่ งั ยืน (อายุ 74 ปี เงินทนุ ทีสะสมหมดหรือติดลบ) แตห่ ากกองทนุ นไี ด้รับการเพมิ พลงั จากรัฐบาลและรัฐบาลท้องถิน (เงินสมทบร่วม 120 บาทตอ่ เดือน) จะเปลยี นสถานะของเงินกองทนุ (เมืออายุ 60 ปี จาก 170,000 บาทโดยประมาณ เป็ น 310,000 บาทโดยประมาณ) มาตรการสนบั สนนุ ของ 23

ตนเองเลือกสงั กดั รัฐและองค์กรปกครองท้องถินสมทบเพิมขนึ (240 = 120+120) เพือสร้างแรงจงู ใจให้เกิด“การออมภาคบงั คบั ” ในระหวา่ งวยั ทํางาน และได้รับบํานาญในวยั สงู อายุ ควบค่กู บั การจัดเก็บภาษี มีข้อเสนอให้กันเงินรายได้ดงั กล่าว เป็ นรายจ่ายเพือเพิมพลงั ครัวเรือนยากจน โดยใช้วิธีการคดั กรองครัวเรือนยากจน และ mean-testing สําหรับการออกแบบมาตรการรายจ่ายนนั สามารถดําเนินการได้หลายรูปแบบ กล่าวคือ ก) ถ่ายโอนรายได้เป็ นสวสั ดิการช่วยครัวเรือนยากจนหรือใกล้ยากจน (ใช้แนวคิด relative poverty อาจจะให้ความช่วยเหลือครัวเรือน 3 ระดบั แรก) ข) ให้การสนบั สนนุ กล่มุ ผ้ใู ช้แรงงานทีไม่เป็ นทางการ เป็ นสมาชิกกองทนุ หลกั ประกันสงั คม 2 โดยทีรัฐ เทศบาล และอบต. ให้การออมสมทบ (partnership saving) เพือจูงใจให้สมคั รเป็ นสมาชิกสจั จะออมทรัพย์ เพือให้คนเหลา่ นีได้รับบํานาญเมือสงู อายุ โดยทีรัฐและรัฐบาลท้องถินจา่ ยสมทบ และในขณะเดียวกนั ทําหน้าทีกํากบัติดตาม ให้ความช่วยเหลือทางด้านวิชาการต่อกองทุนสัจจะออมทรัพย์ ให้ทุนการศึกษาแก่เยาวชนในครัวเรือนยากจนเพือให้สามารถเข้าถึงการศกึ ษาระดบั อดุ มศกึ ษา๕. การขับเคลือนนโยบายสาธารณะเพอื ลดความเหลือมลาํ 15 การวเิ คราะห์เชิงวิวัฒนาการดงั กลา่ วในตอนต้นวา่ นโยบายสาธารณะไมใ่ ช่สิงทีคงทีหรือตายตวั ตลอดเวลา แตป่ รับเปลียนหรือแปรผนั ไปตามพลวตั ของสงั คม ตามเงือนไขทางการเมือง ด้วยเหตนุ ีการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะจงึ ควรคํานงึ ถึงมิติสถาบนั และเชิงวิวฒั นาการ16 ควบค่กู ับเนือหาไปด้วย บทความนีตงั ประเด็นเพือการอภิปรายในวงกว้างรัฐสามารถเปลียนสถานะจากไม่ยงั ยืน ให้กลายเป็ นยงั ยืน (อายุ 80 ปี เงินทุนยงั คงเป็ นบวก) หมายถึง การเติมเงินของภาครัฐในอตั รา 80% อีกนยั หนึง ผ้ใู ช้แรงงานนอกระบบออม 1 บาท ได้รับการช่วยเหลอื (เป็ นบญั ชีทีสอง) 0.80 บาท หรือพดู งา่ ยๆวา่ ออมหนงึ บาท—ได้ 1.80 บาท15 การขบั เคลอื นนโยบายสาธารณะเพือลดความเหลอื มลําทางสงั คม เป็ นประเด็นทีมีการศึกษาวิจยั ไม่น้อย โดยสถาบนัวิชาการตา่ งๆและนกั วิชาการหลายค่าย เช่น สถาบนั วิจยั เพือการพฒั นาประเทศไทย มีงานวิจยั ของ ดร.สมชยั จิตสขุ น ว่าด้วยการลงทนุ ทางสงั คม และการจดั สรรงบประมาณ เป็ นผลงานทมี องไปในอนาคตยาวนาน ข้อเสนอการจดั ระบบบํานาญให้ผ้สู งู อายโุ ดย รศ.ดร.วรเวศม์ สวุ รรณระดาและ ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ ข้อเสนอมาตรการการคลงั เพือสงั คมโดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์ประกอบด้วยรายงานวิจยั 5 ฉบบั โดย ดิเรก ปัทมสิริวฒั น์ ปราณี ทินกร วชั รียา โตสงวนและวิไลวรรณ วรรณนธิ ิกลุ และวรเวศม์ สวุ รรณระดา ผลงานวิจยั ดงั กลา่ วสนบั สนนุ และเผยแพร่โดยมลู นิธิสาธารณสขุแหง่ ชาติ ปี 255116 กรอบการวิเคราะห์เชิงวิวฒั นาการ (evolutionary approach) ได้รับอิทธิพลความคิดจากนกั ชีววิทยาและขาร์ล ดาร์วินเน้นการปรับตัวขององค์กร/สถาบนั ในหนังสือรวมบทความของ (Dopfer 2005) อ้างอิงมโนทัศน์และคําศพั ท์สําคญัดงั ตอ่ ไปนี 24

ต่อไปว่า ก) มาตรการถ่ายโอนรายได้จากคนรวยช่วยคนจน (redistributive policy measure) จะเป็ นประเด็นนโยบายสาธารณะทีพดู กนั อย่างเปิ ดเผยในสงั คมไทยใน 5-10 ปี ข้างหน้า หมายถึง มาตรการจดัสวสั ดกิ ารโดยจนุ เจือรายจา่ ยดงั กลา่ วด้วยภาษี ในอดีต—ในยคุ ทีปกครองโดยชนชนั สงู —เรามกั จะหลีกเลียงไม่กล่าวถึงการถ่ายโอนรายได้ เพราะคําว่าการถ่ายโอนรายได้ไม่ถูกใจคนรวยและชนชนั ผู้นํา โครงการชว่ ยเหลือของภาครัฐในอดตี มกั จะดาํ เนินการในลกั ษณะการสงเคราะห์ (social assistance) เป็ นโครงการนําร่องเฉพาะจุดหรือเฉพาะพืนที มีผ้ไู ด้รับประโยชน์จํานวนไม่มาก สนบั สนุนโดยงบประมาณแผน่ ดิน โดยไม่ระบุถึงแหล่งทีมาของภาษีทีจะใช้ จุนเจือโครงการดังกล่าว การผลักดันมักจะดําเนินการโดยใช้มติคณะรัฐมนตรี ซึงเปลียนแปลงได้ง่ายตามนโยบาย ในบางกรณีอาจจะกําหนดเป็ นกฎหมาย (ระบุอย่างกว้างๆ) และให้มีผลบงั คบั ใช้ตอ่ เมือมีกฎหมายอนบุ ญั ญัตหิ รือกฎกระทรวง กฎหมายหลายฉบบั เป็ นหมนั คือไมม่ ีผลบงั คบั ใช้—เพราะไมม่ ีการประกาศกฎหมายอนบุ ญั ญตั ิ เหตุผลทีเชือว่าในอนาคตสังคมไทยจะพูดถึง “มาตรการถ่ายโอนรายได้” อย่างเปิ ดเผยและตรงไปตรงมาได้แก่ ประการแรก การเมืองในยคุ ตอ่ จากนีไปจะต้องอิงคะแนนนิยมจากประชาชน ดงั นนั การผลติ นโยบายของพรรคการเมืองจะเริมสอดคล้องกบั ทฤษฎี median voter มากขนึ หมายถึงพรรคการเมืองมีแนวโน้มจะชูนโยบายประชานิยม (ด้านรายจ่าย) ในเวทีหาเสียง เพือหวังผลสนับสนุนจากกลุ่มคนระดบั กลางถึงระดบั ลา่ ง และจะต้องคํานงึ วา่ จะหารายได้แหล่งใดมาจนุ เจือโครงการนนั ๆ เชน่ ภาษีทรัพย์สินภาษีมรดก และภาษีสิงแวดล้อม การประกาศนโยบายเช่นนีคงจะได้รับการโต้แย้งจากฝ่ ายคนรวย ซึงไมไ่ ด้ประโยชน์จากนโยบายประชานิยม ในแง่นีในแบบจําลอง median voter สะท้อนความขดั แย้งระหวา่ งคนรวยคนจน แต่ความขดั แย้งก็มิได้หมายความว่าจะต้องนําไปส่กู ารเผชิญหน้าหรือการตอ่ ส้เู สมอไป (ไม่รุนแรง)โดยเฉพาะอยา่ งยงิ ถ้าหากภาษีทีจดั เก็บเพิมนนั —ไมส่ งู จนเกินไป นอกจากนีรัฐบาลอาจจะมีวิธีจงู ใจให้กลมุ่คนรวยได้รับประโยชน์ตอบแทน (แลกกัน) เช่น ปรับลดอตั ราภาษีเงินได้นิติบุคคล ซึงทีฝ่ ายธุรกิจต้องการและมีเหตผุ ลสนบั สนนุ วา่ อตั ราภาษีในประเทศสิงคโปร์หรือประเทศอืนๆทีตํากวา่ ประเทศไทย (แตไ่ ม่อ้างถึงประเทศอืนๆทีมีอตั ราภาษีเงินได้นิติบคุ คลสูงกว่าไทย) ดงั นนั การรอมชอมอาจจะเกิดขึนได้ ประการทีสองดงั กล่าวข้างต้นว่า มาตรการถ่ายโอนรายได้—มีโอกาสประสบผลสําเร็จ ถ้าหากว่างบประมาณทีจะใช้จ่าย ก) ความหลากหลาย (variety) หมายถึง พฤติกรรมของบคุ คลหรือองค์กรมีความหลากหลาย เช่น อปุ นิสยั และ ความชอบ รวมทงั วิธีคิดทีแตกต่างกนั ความหมายเชิงเศรษฐศาสตร์หมายถึงการมีดลุ ยภาพหลายจุด เช่น ตลาด สินคา้ เกรดสงู (ไฮคลาส) และตลาดสินคา้ สําหรบั คนชนั กลางและระดบั ล่าง ข) การผสมหรือกลายพนั ธ์ุ (mutation) หมายถึง การปรับตวั ของสินค้าหรือความต้องการ หรือการผสมของ นโยบาย รฐั บาลผสม ค) การปรบั ตวั (adaptation) ในบริบทนีหมายถึงการปรบั ตวั ของนโยบาย ง) การคดั สรร (selection) จ) การอนรุ ักษ์หรือเก็บรักษา (retention) 25

นนั ไมส่ งู มากนกั ในทศั นะส่วนตวั ของผ้เู ขียน การจดั เก็บภาษีใหมๆ่ เพือให้รายได้เพิมขนึ 1-2% ของ GDPอยใู่ นวิสยั ทีเป็ นไปได้ หมายเหตุ 1% ของ GDP หมายถึงเงินหนึงแสนล้านบาทโดยประมาณ ประการทีสามเป็ นหน้าทีของภาครัฐ รัฐบาลท้องถิน ระบบราชการ และฝ่ ายวิชาการทีจะต้องประชาสมั พนั ธ์ให้ประชาชนเข้าใจว่า มาตรการถ่ายโอนรายได้ฯ นนั ไม่ใช่ของเลวร้าย หรือจะต้องทําให้เกิดผลกระทบแบบ “ได้-เสีย”เสมอไป มาตรการถ่ายโอนรายได้อาจจะเกิดผลดีตอ่ ส่วนรวม (welfare-enhancing program)17 หมายถึงขยายศกั ยภาพให้กลมุ่ คนจน เกษตรกร ผ้ปู ระกอบการรายยอ่ ยมีแรงจงู ใจทํางาน มีเงินทนุ ขยายกิจการ การวจิ ัยและขยายพรมแดนความรู้ว่าด้วยนโยบายสาธารณะและการคลัง ผ้เู ขียนมีความเห็นว่า เป็ นโอกาสดีของฝ่ ายวิชาการทีจะทําการ “วิเคราะห์นโยบายสาธารณะ” โดยเฉพาะในยุคสมัยทีคนเรียกร้ องการลดความเหลือมลํา ปฏิรูประเทศไทย ทังนีงานวิจัยควรดําเนินการอย่างรอบคอบรัดกุม อิงหลกั ฐานเชิงประจกั ษ์ แตก่ ารวิจยั อนาคต (และเชิงซิมูเลชนั ) อย่างน้อยช่วยให้เข้าใจว่าใครได้-ใครเสีย ผลวิจยั อาจจะไมไ่ ด้นําไปสกู่ ารปรองดองแหง่ ชาติ อาจจะชว่ ยลดความขดั แย้งได้ระดบั หนงึ ดีกวา่ การตกอยใู่ นวงัวนแห่ง“ความไม่รู้” เพราะในความไม่รู้นนั เอง—จะยิงเพิมความขดั แย้งเนืองจากแต่ละฝ่ ายจะสนบั สนุนนโยบายสาธารณะเพือผลประโยชน์ สว่ นตน หรือคดั ค้านโครงการทีไมเ่ ห็นด้วย โดยอิงจากความรู้สกึ ส่วนตวัหรือความเชือเดิมและหรือใช้เทคนิคพดู เกินเลยความจริง (exaggerated statement) ตวั อยา่ งเช่น ฝ่ ายทีตอ่ ต้านมาตรการ redistribution policy จะอ้างว่า ระบบสวสั ดิการจะทําให้สงั คมไทยจะเคลือนเข้าสู่ “รัฐสวสั ดกิ าร” (welfare state) ซงึ จะเป็นภาระทางการคลงั สงู ยิงแทบจะเป็ นไปไมไ่ ด้ระดบั รายได้เทา่ กบั ประเทศไทย หรือจะทําให้เศรษฐกิจไทยในอนาคตเติบโตช้า เงินลงทุนจะไหลออกนอกประเทศ ประเทศชาติจะยากจนในท้ายทีสดุ (ความจริงคือประเทศไทยเริมคิดจะสร้างสวสั ดกิ ารขนั พืนฐาน ให้แก่ประชากรกล่มุ ขาด17 Boadway and Keen 2000 ทบทวนวา่ มาตรการการถ่ายโอนรายได้ฯ นนั มีฝ่ ายสนบั สนนุ และฝ่ ายคดั ค้าน และมองได้จากหลายมิติ กลา่ วคือ มมุ มองเชิงจริยธรรม (normative aspect) สนบั สนนุ ให้เกิดกระบวนการถ่ายโอนรายได้ มมุ มองการเพิมประสทิ ธิภาพ (efficiency gains) ในกลมุ่ นมี แี นวความคิดวา่ กตกิ าสงั คมหรือการจดั สรรทรัพยากรรูปแบบใหม่ มีผลสนบั สนนุ แรงจงู ใจให้แก่คนชนั กลางและคนจนเพมิ การผลติ หรือมีโอกาสการลงทนุ ดงั นนั ขนาดของ GDP สามารถเพิมขนึได้ ในขณะทีอีกกลมุ่ หนงึ แสดงความเหน็ วา่ มาตรการถ่ายโอนรายได้ถึงแม้ว่าทําให้สงั คมเป็ นธรรมยิงขนึ – แตจ่ ะยงั ผลทําให้ขนาด GDP และประสทิ ธิภาพลดลง นอกจากนมี มี มุ มองตามสภาพเป็ นจริงโดยทีภาครัฐมีความประสงค์ใช้อํานาจรัฐในการถ่ายโอนรายได้ เพือ self-interest (หมายถึง พรรคการเมืองทีสมาชิกสว่ นใหญ่คือคนชนั กลางถึงระดบั ลา่ ง (Boadwayand Keen 2000, p.683) การถา่ ยโอนรายได้อาจจะเกิดขนึ หลายรูปแบบ เช่น ระบบประกนั สงั คม การลงทนุ ของภาครัฐเพือรองรับความเสียงของประชาชน Lindert ตงั ข้อสงั เกตว่า เป็ นเรืองน่าแปลกทีมาตรการถ่ายโอนรายได้ – มกั จะเกิดในประเทศพฒั นาแล้ว – ซึงความเหลือมลําน้อย แต่ในประเทศกําลงั พัฒนาทีมีความเหลือมลําสงู ยิง—มาตรการถ่ายโอนรายได้ไม่เกิดขนึ เรียกปรากฏการณ์นีวา่ Robin Hood Paradox : ขออ้างข้อความ “the Robin Hood’s redistributivearmy is missing when and where it is most needed” 26

แคลน ห่างไกลจากคําว่ารัฐสวัสดิการมาก) งานวิจัยช่วยให้เห็นภาพว่า มาตรการถ่ายโอนนันจะเป็ นประโยชน์ตอ่ ประชากรจํานวนเทา่ ใด และภาระภาษีเพิมขนึ เทา่ ใด ซงึ ไมส่ งู มากนกั อยใู่ นวิสยั ทีเป็ นไปได้ (ร้อยละ 1-2% ของ GDP) ถงึ แม้วา่ ตา่ งฝ่ ายอาจจะไมเ่ หน็ ตรงกนั แตแ่ รก เมือเจรจากนั ก็อาจจะแสวงหาข้อยตุ ไิ ด้ การให้ความรู้ทีแม่นตรง (และการเปรียบเทียบกบั กรณีตวั อยา่ งในตา่ งประเทศ) เพือความเข้าใจว่าระบบค้มุ ครองทางสงั คมนนั เป็ นสิงจําเป็ น เพือรองรับความเสียงในรูปแบบตา่ งๆ ตอ่ ประชากรกล่มุ ตา่ งๆกันโดยเฉพาะอย่างยิงคนจน (ซึงการจัดการความเสียงตํา) เมือสร้ างระบบเฉลียความเสียงในสังคมเป็ นนวตั กรรมการจดั การไม่อาจละเลย และต้องได้รับความร่วมมือจากผู้เสียภาษีและกล่มุ ทีมีฐานะดี การทีมาตรฐานของบริการสาธารณะในประเทศแถบยโุ รปและในประเทศพฒั นาแล้ว สงู กวา่ ในประเทศกําลงัพฒั นา ก็เพราะวา่ ประชาชนร่วมมือกบั รัฐบาลในการเสียภาษี๖. สรุปการวิเคราะห์ช่องว่างนโยบายการคลงั ในทีนีเน้นศกึ ษาความเหลือมลําของการกระจายรายได้และทรัพย์สินซงึ เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างรูปแบบหนงึ ของสงั คมไทย ข้อมลู เชิงประจกั ษ์ยืนยนั อยา่ งชดั เจนว่า ความเหลือมลําของรายได้และทรัพย์สินมีความไม่เท่าเทียมกนั สูง เป็ นปรากฏการณ์ของโลก ประเทศไทยก็เป็ นหนึงในประเทศกําลังพัฒนาทีความเหลือมลําสูงขึน สรุปความสําคญั ๆเป็ นดงั นี ประการแรก จากการทบทวนสถานการณ์ของความเหลือมลํา (ด้านรายได้และทรัพย์สิน) โดยใช้ข้อมลู เชิงประจกั ษ์ของส่วนราชการ (ผลสํารวจครัวเรือนของสํานกั งานสถิติแห่งชาติในปี 2550) ยืนยนั ว่า ค่าสมั ประสิทธิจินีของรายได้เทา่ กบั 0.5และทรัพย์สินเท่ากบั 0.7 ทงั สองตวั บง่ ชีสะท้อนว่า สถานการณ์กระจายรายได้ของประเทศไทยอย่ใู นกลมุ่ สงู(เปรียบเทียบกับผลการศึกษานานาประเทศ คือสูงกว่าประเทศแถบยุโรปและกลุ่มประเทศ OECDสถานการณ์ของไทยใกล้เคียงกบั กลมุ่ ประเทศละตนิ อเมริกาซงึ มีปัญหาความเหลือมลํารุนแรง ซึงเรามกั จะได้ยินขา่ วคราวการตอ่ ส้แู ยง่ ชิง การแยกตวั เป็ นอิสระหรือการปฏิวตั )ิ ประการทีสอง มีเมนนู โยบายการคลงั —ทีรัฐไทยสามารถนํามาเป็ นเครืองมือลดความเหลือมลําและเพิมพลังคนจนได้ เครืองมือนันได้แก่ ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก ภาษีสิงแวดล้อม การวิเคราะห์สถานการณ์สมมติ (ซิมเู ลชนั ) ทีครอบคลมุ การปรับปรุงภาษีอากร ซึงอาจมองว่าเป็ นการปฏิรูปอย่างอ่อน (mild policy reform) ควบคกู่ บั การปรับปรุงการใช้จ่ายภาครัฐในแนวทางเพิมพลังคนจน มาตรการนีน่าจะช่วยให้รัฐบาลและรัฐบาลท้องถินมีรายได้เพิมขึน 1-2แสนล้านบาท (คิดเป็ นสดั สว่ น 1-2% ของ GDP) เป็ นสิงทีคาดการณ์ได้ และน่าจะลดความยากจนและเพิมสวัสดิการในประชาชนระดบั ล่างหรือระดบั กลางได้ไม่น้อยทีเดียว ประการทีสาม มาตรการรายจ่ายในรูปแบบใหม่เพือเป้ าหมายคนจน ในลกั ษณะถ่ายโอนรายได้ให้ครัวเรือนยากจน การขยายระบบค้มุ ครองทางสงั คมให้ครอบคลมุ ผ้ใู ช้แรงงานทีไมเ่ ป็ นทางการ (ราว 24 ล้านคน) โดยสนบั สนนุ ให้เป็ นสมาชิกกล่มุ สจั จะออมทรัพย์ กลมุ่ บํานาญตามอาชีพ หรือระบบการออมแหง่ ชาติ ให้ให้ทางเลือกเก็บออมแบบสจั จะร้อยละ 3- 27

5 ของรายได้ ส่วนรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถินให้การช่วยเหลือด้านวิชาการและเงินสมทบทีเรียกว่า “การออมแบบพนั ธมิตร” ในอตั ราส่วน 1 ตอ่ 0.8 อาจจะช่วยให้เกิดระบบประกนั สงั คม 2 และเป็ นการลดช่องว่าง (เทียบกับกลุ่มข้าราชการและรัฐวิสาหกิจจํานวน 3 ล้านคน และแรงงานในระบบประกันสงั คม 9 ล้านคน) หรือการให้ทุนการศึกษาแก่เยาวชนในครัวเรือนยากจนให้สามารถเข้าเรียนระดบั อดุ มศกึ ษา (หมายเหตุ ในระดบั การศกึ ษาขนั พืนฐาน--อตั ราเข้าเรียนระหวา่ งคนจนคนรวยไมแ่ ตกตา่ งกันมากนัก แต่เมือถึงระดับอุดมศึกษา อตั ราการเรียนต่อของเยาวชนครัวเรือนยากจนลดลงอย่างมาก)ประการทีสี ในมมุ มองเศรษฐศาสตร์สถาบนั และการเมือง พรรคการเมืองมีแนวโน้มจะนําเอานโยบายประชานิยมมาใช้เพิมขึน ดงั นนั จําเป็ นต้องค้นหาวิธีจดั เก็บภาษีแบบใหม่ สอดคล้องกบั คําอธิบายของแบบจําลองmedian voter ซึงเป็ นมิติหนึงของความขดั แย้งระหว่างชนชนั อย่างไรก็ตาม ความขดั แย้งไม่จําเป็ นต้องรุนแรงหมายถึงการเผชญิ หน้าเสมอไป รัฐบาลทีมีภาวะผ้นู ําอาจจะมีมาตรการประชาสมั พนั ธ์และจงู ใจให้คนรวย “ยอมรับ”เมนนู โยบายเชน่ นี หรือควบคกู่ นั อาจจะลดภาษีเงินได้นิตบิ คุ คลหรือการเพิมคา่ ลดหยอ่ นภาษีรูปแบบตา่ งๆกนั เพือให้ยอมรับการเปลียนแปลงนโยบายโดยรวม ประการทีหา้ ผ้เู ขียนคาดว่ามาตรการลดความเหลือมลําจะเป็ นเนือหาส่วนหนึงในข้อเสนอการปฏิรูปประเทศไทย ถึงแม้ว่าเราไม่อาจจะคาดหวงั ว่ารัฐบาลในอนาคตจะเอาจริงเอาจงั กบั ข้อเสนอปฏิรูปประเทศไทยใน 5-10 ปี ข้างหน้ามากน้อยสกั เพียงใด แต่อย่างน้อยทีสุดเชือว่า “มีผลได้” ต่อสังคมไทยจากการทําวิจัยนโยบายสาธารณะ ควบคู่กับการสือสารประชาสมั พนั ธ์ให้สาธารณชนรับทราบ สง่ เสริมกระบวนการทวิวจั น์ (dialogue) จริงอยู่ ความคิดเห็นของแต่ละกลมุ่ ตอ่ “ความเปลียนแปลง” (ว่าด้วยความรวดเร็วหรือขนาดของมาตรการภาษีหรือการใช้จ่ายภาครัฐทีเหมาะสม) อาจจะแตกตา่ งกนั ผ้เู ขียนเชือวา่ การแสวงหาข้อยตุ แิ ละลดความขดั แย้งอาจจะเกิดขนึ ได้ 28

บรรณานุกรมAtkinson, Anthony B. and Francois Bourguignon 2000 “Introduction: income distribution and economics,” in Anthony B. Atkinson and Francois Bourguignon eds. Handbook of Income Distribution, Vol.1, pp.167-216, Amsterdam: North-Holland.Boadway, Robin and Michael Keen 2000 “Redistribution,” in Anthony B. Atkinson and Francois Bourguignon eds. Handbook of Income Distribution, Vol.1, pp.677-789, Amsterdam: North-Holland.Dopfer, Kurt 2005 “Evolutionary economics: a theoretical framework” in Kurt Dopfer eds. The Evolutionary Foundations of Economics, Cambridge University Press.Lindert, Peter H. 2000 “Three centuries of inequality in Britain and America,” in Anthony B. Atkinson and Francois Bourguignon eds. Handbook of Income Distribution, Vol.1, pp.167- 216, Amsterdam: North-Holland.Morrisson, Christian 2000 “Historical perspectives on income distribution: the case of Europe,” in Anthony B. Atkinson and Francois Bourguignon eds. Handbook of Income Distribution, Vol.1, pp.217-260, Amsterdam: North-Holland.Patmasiriwat, Direk 2007 “Brodening social safety net in aging Thailand,” a paper presented at the Fourth National Conference of Economist, organized by Kasetsart University, Faculty of Economics, October 2007.Patmasiriwa, Direk 2009 “Welfare analysis of the fiscal package policy” A paper presented at the 5th National Conference of Economists, 16 October 2009, organized by the School of Development Economics, National Institute for Development Administration.Rodrik, D. 1998 “Why do more open economies have bigger governments?” Journal of Political Economy, 106: 997-1032. 29

เชิงอรรถ1 ศาสตราจารย์ คณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบนั บณั ฑิตพฒั นบริหารศาสตร์ ผ้เู ขียนยินดีรับฟังข้อคดิ เห็นและคาํ วจิ ารณ์ โปรดสง่ ความเห็นของทา่ นมายงั [email protected] นอกจากนีขนึ อยกู่ บั คํานิยามรายจา่ ยของรัฐ วา่ จะรวมเงินกู้ (นอกงบประมาณ) หรือไม?่ ในทศั นะของผ้เู ขียน รายจา่ ยของรัฐควรจะนบั รวมสว่ นของเงินก้ทู ีนํามาใช้จา่ ย (เชน่ โครงการไทยเข้มแขง็ ) และทํานองเดียวกนั “การขาดดลุ ”ของภาครัฐ ควรจะนบั รวมการขาดดลุ ในงบประมาณ และการขาดดลุ นอกงบประมาณเพือให้ได้ภาพรวมและไมห่ ลอกตวั เอง3 Amartya K. Sen เขียนหนงั สือชือวา่ Development as Freedom โดยยําความสําคญั ของเสรีภาพทีจะกําหนดชะตาชีวิตของตนเอง เสรีภาพในการประกอบอาชีพ เสรีภาพทีจะเคลือนย้าย ฯลฯ เสรีภาพในความหมายนีมิได้หมายถึงตามกฎหมาย – แตค่ ํานึงถึงความเป็ นจริงในชีวิตและเป็ นมิติทางเศรษฐศาสตร์ตวั อย่างเช่น คนยากจนไม่มีเสรีภาพในการเลือกซือสินค้า ไม่มีโอกาสฟ้ งุ เฟ้ อหรือท่องเทียว ไม่มีทีอย่อู าศยัอดมือกินมือหรือแม้แต่เจ็บป่ วยอาจจะไม่มีเงินซือยารักษาโรค งานเขียนของอมาตยา เซ็นส่งสญั ญาณว่าจริงอย—ู่ เงินอาจจะไมใ่ ชส่ ิงสําคญั ในชีวติ ของคนเรา ความสามารถและเสรีภาพสําคญั ยิงกวา่ --แตถ่ ึงอยา่ งไรก็ต้องยอมรับวา่ การไมม่ ีเงินหรือขาดรายได้ หมายถึง การขาดเสรีภาพ4 มีผู้กล่าวว่า งบประมาณแผ่นดินของไทยเป็ น “งบประมาณฐานกรม” หมายถึง กรม เป็ นเจ้าของงบประมาณ เป็ นหน่วยขอรับงบประมาณ ดําเนินโครงการใช้จ่ายเงิน ทงั นีเป็ นไปตามมาตรา 4 ตาม พรบ.วิธีการงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ. 2502 ทีระบุให้หน่วยรับงบประมาณหมายถึง “กรม” อย่างไรก็ตามมีข้อวิพากษ์วา่ การออกแบบงบประมาณฐานกรมเชน่ นีมีข้อบกพร่องกลา่ วคอื เป็นการบริหารแนวตงั แยกส่วน ไม่บรู ณาการ พร้อมกบั ข้อเสนอให้ปรับปรุงโครงสร้างงบประมาณให้สมดลุ กลา่ วคือ งบประมาณแนวตงั และงบประมาณแนวนอน (เชงิ พืนที) เชน่ สดั สว่ นร้อยละ 60:40 จากเดมิ ทีมีสดั สว่ นร้อยละ 85:155 อย่างไรก็ตาม การชปู ระเดน็ นโยบายประชานิยมในระหว่างหาเสียงเลือกตงั กบั การปฏิบตั จิ ริงนนั ก็เป็ นอีกเรืองหนึง สะท้อนถึงความไม่คงเส้นคงวาของนโยบาย (policy time-inconsistency) พรรคการเมืองทีไมม่ ีนํายา--อาจจะประกาศนโยบายประชานิยมมากๆ (จ๋า) แตว่ า่ ไม่มีทางเป็ นจริง เชน่ จะให้บํานาญผ้สู งู อายใุ นอตั ราสงู มาก เกินกว่ากําลงั เงิน (ทางการคลงั ) เพราะไม่ได้คิดอย่างรอบคอบ และ probability ทีจะได้เป็ นรัฐบาลน้อยมาก (ใกล้ศนู ย์) ในภาษาทฤษฎีเกมเรียกวา่ cheap talk 30

6 ข้อเรียกร้องของฝ่ ายท้องถินคือให้แบง่ รายได้ภาษีทกุ ประเภทในอตั ราสว่ น 70 : 30 ตามนยั ของกฎหมายเดิมมกั จะกําหนดอตั ราแบง่ 90 : 10 (ผ้สู นใจโปรดศกึ ษาร่างกฎหมายรายได้ของท้องถิน ทีผา่ นความเห็นคณะกรรมการกระจายอํานาจให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถินไปแล้ว)7 ขยายความว่า ความเหลือมลําด้านการศกึ ษา (ระหวา่ งคนรวยคนจน) ในระดบั ประถมและมธั ยมศกึ ษา –คอ่ นข้างน้อยเพราะวา่ เป็นการศกึ ษาภาคบงั คบั แตร่ ะดบั อดุ มศกึ ษานนั มีความแตกตา่ งหลายเท่า ในประเดน็นีจะนํามาแสดงด้วยตวั เลขเชิงประจกั ษ์ (การสํารวจครัวเรือนปี 2550) ในตอนตอ่ ไป8 งานวิจยั เพือวดั การกระจายรายได้สว่ นใหญ่ใช้ฐานข้อมลู ของสํานกั งานสถิตแิ ห่งชาติ (SES หรือ LFS) ในการศกึ ษา ซงึ เป็ นการสํารวจขนาดใหญ่มีตวั อยา่ งครัวเรือนหลายหมืน และบคุ คลทีเป็ นสมาชิกครัวเรือนหรือกําลงั แรงงาน นบั แสนคน สอบถามเรืองอาชีพ รายได้ รายจ่ายการบริโภค และแหล่งทีมาของรายได้ ก่อนหน้าปี 2549 แบบสอบถามถาม “การเปลียนแปลงของทรัพย์สินหรือหนีสิน” แต่ในปี 2549, 2550แบบสอบถามขอให้ครัวเรือนระบมุ ลู คา่ บ้านและทีดนิ บ้านทีใช้ประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ มลู คา่ ยานพาหนะและสินทรัพย์ทางการเงิน ชว่ ยให้นกั วิจยั คํานวณมลู คา่ ทรัพย์สิน (ตวั แปรสต็อค) ตวั อย่างของงานวิจยั ทีใช้ฐานข้อมูลนีศึกษาการกระจายทรัพย์สิน เช่น ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ นําเสนอในการประชุมวิชาการนักเศรษฐศาสตร์ไทยครังที 4 โดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ ตอ่ มาได้รับการตีพิมพ์เผยแพร่ในวารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ ปี 25529 Greater vulnerability of open economies to uninsured shocks, creating a greater socialinsurance role for government (Dani Rodrik, 1998)10 การวิเคราะห์ในส่วนนีได้จากบทความของผ้เู ขียนเรือง “Welfare analysis of the fiscal policy packagein Thailand,” นําเสนอในการประชมุ ระดบั ชาตขิ องนกั เศรษฐศาสตร์ ครังที 5 วนั ที 16 ตลุ าคม 2552 จดั โดยคณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบันบณั ฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ผู้สนใจสามารถค้นคว้าเป็ นรายละเอียดเพิมเติมจากบทความ หมายเหตุ บทความนีจะได้รับการตีพิมพ์เผยแพร่ในวารสารพัฒนบริหารศาสตร์ปี255311 ทฤษฎีภาษีใช้คําศพั ท์ว่า benefit principle12 สอดคล้องกบั หลกั การ ability to pay principle 31

13 อตั ราภาษีทรัพย์สินของญีป่ นุ ได้จาก ในสหรัฐอเมริกา ภาษีทรัพย์สินเป็ นรายได้ของแตล่ ะมลรัฐ อตั ราภาษีจึงแปรผนั ตงั แตร่ ้อยละ 1-4 หมายเหตุ เทา่ ทีสงั เกตมลรัฐในภาคตะวนั ออกทีมีประชากรน้อยและความหนาแนน่ ตาํ มกั จะกําหนดอตั ราภาษีสงู ตวั อยา่ งเชน่ เวอร์มอนท์ นิวแฮมเชียร์ เป็นต้น14 ตวั เลข 80% ได้จากผลการศกึ ษาของ Direk Patmasiriwat (2007) บทความนําเสนอในการประชมุ ทางวชิ าการนกั เศรษฐศาสตร์ไทย จดั โดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลยั เกษตรศาสตร์ 26 ตลุ าคม 2550 โดยอิงข้อมลู แรงงานของสํานกั งานสถิตแิ ห่งชาติ (LFS2547) คํานวณ lifetime earning ของกล่มุ ผ้ใู ช้แรงงานไม่เป็ นทางการ พร้อมกบั สนั นิษฐานวา่ มีการออมภาคบงั คบั ร้อยละ 3 ของรายได้ ตอ่ จากนนั คํานวณเงินออมสะสมตลอดชีวิต หลงั อายุ 60 ปี ขนึ ไปสมาชกิ กองทนุ จะได้รับบาํ นาญเป็นเงิน 1,300 บาทตอ่ เดือน (ใกล้เคียงกบั เส้นความยากจน) ตอ่ จากนนั ตรวจสอบเงือนไขความยงั ยืนทางการเงิน (financial sustainability) ของกองทนุ นี ผลการศกึ ษายืนยนั ว่า ไม่ยงั ยืน (อายุ 74 ปี เงินทุนทีสะสมหมดหรือติดลบ) แต่หากกองทนุ นีได้รับการเพิมพลงั จากรัฐบาลและรัฐบาลท้องถิน (เงินสมทบร่วม 120 บาทตอ่ เดือน) จะเปลียนสถานะของเงินกองทนุ (เมืออายุ 60 ปี จาก 170,000 บาทโดยประมาณ เป็ น 310,000 บาทโดยประมาณ) มาตรการสนบั สนุนของรัฐสามารถเปลียนสถานะจากไม่ยงั ยืน ให้กลายเป็ นยงั ยืน (อายุ 80 ปี เงินทนุ ยงั คงเป็ นบวก)หมายถึง การเตมิ เงินของภาครัฐในอตั รา 80% อีกนยั หนึง ผ้ใู ช้แรงงานนอกระบบออม 1 บาท ได้รับการชว่ ยเหลือ (เป็นบญั ชีทีสอง) 0.80 บาท หรือพดู งา่ ยๆวา่ ออมหนงึ บาท—ได้ 1.80 บาท15 การขบั เคลือนนโยบายสาธารณะเพือลดความเหลือมลําทางสงั คม เป็ นประเด็นทีมีการศกึ ษาวิจยั ไมน่ ้อยโดยสถาบนั วิชาการตา่ งๆและนกั วิชาการหลายคา่ ย เชน่ สถาบนั วิจยั เพือการพฒั นาประเทศไทย มีงานวิจยัของ ดร.สมชยั จิตสุขน ว่าด้วยการลงทุนทางสงั คม และการจัดสรรงบประมาณ เป็ นผลงานทีมองไปในอนาคตยาวนาน ข้อเสนอการจดั ระบบบาํ นาญให้ผ้สู งู อายโุ ดย รศ.ดร.วรเวศม์ สวุ รรณระดาและ ดร.วรวรรณชาญด้วยวิทย์ ข้อเสนอมาตรการการคลงั เพือสังคมโดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ประกอบด้วยรายงานวจิ ยั 5 ฉบบั โดย ดเิ รก ปัทมสริ ิวฒั น์ ปราณี ทินกร วชั รียา โตสงวนและวิไลวรรณ วรรณนิธิกลุ และวรเวศม์ สวุ รรณระดา ผลงานวิจยั ดงั กล่าวสนบั สนนุ และเผยแพร่โดยมลู นิธิสาธารณสขุ แหง่ ชาติปี 255116 กรอบการวิเคราะห์เชิงวิวฒั นาการ (evolutionary approach) ได้รับอิทธิพลความคิดจากนกั ชีววิทยาและขาร์ล ดาร์วิน เน้นการปรับตวั ขององค์กร/สถาบนั ในหนงั สือรวมบทความของ (Dopfer 2005) อ้างอิงมโนทศั น์และคาํ ศพั ท์สําคญั ดงั ตอ่ ไปนี ก) ความหลากหลาย (variety) หมายถึง พฤติกรรมของบคุ คลหรือองค์กรมีความหลากหลาย เช่น อปุ นิสยั และความชอบ รวมทงั วิธีคิดทีแตกต่างกนั ความหมายเชิงเศรษฐศาสตร์หมายถึงการมีดลุ ย 32

ภาพหลายจุด เช่น ตลาดสินค้าเกรดสูง (ไฮคลาส) และตลาดสินค้าสําหรับคนชนั กลางและระดบั ล่าง ข) การผสมหรือกลายพนั ธ์ุ (mutation) หมายถึง การปรับตวั ของสินค้าหรือความต้องการ หรือการ ผสมของนโยบาย รฐั บาลผสม ค) การปรับตวั (adaptation) ในบริบทนีหมายถึงการปรับตวั ของนโยบาย ง) การคดั สรร (selection) จ) การอนรุ ักษ์หรือเก็บรักษา (retention)17 Boadway and Keen 2000 ทบทวนว่า มาตรการการถ่ายโอนรายได้ฯ นนั มีฝ่ ายสนบั สนนุ และฝ่ ายคดั ค้าน และมองได้จากหลายมิติ กล่าวคือ มมุ มองเชิงจริยธรรม (normative aspect) สนบั สนนุ ให้เกิดกระบวนการถ่ายโอนรายได้ มมุ มองการเพิมประสิทธิภาพ (efficiency gains) ในกล่มุ นีมีแนวความคิดว่ากติกาสงั คมหรือการจดั สรรทรัพยากรรูปแบบใหม่ มีผลสนบั สนนุ แรงจงู ใจให้แก่คนชนั กลางและคนจนเพิมการผลิต หรือมีโอกาสการลงทุน ดงั นนั ขนาดของ GDP สามารถเพิมขึนได้ ในขณะทีอีกกล่มุ หนึงแสดงความเห็นว่า มาตรการถ่ายโอนรายได้ถึงแม้ว่าทําให้สังคมเป็ นธรรมยิงขึน – แตจ่ ะยงั ผลทําให้ขนาด GDPและประสทิ ธิภาพลดลง นอกจากนีมีมมุ มองตามสภาพเป็ นจริงโดยทีภาครัฐมีความประสงค์ใช้อํานาจรัฐในการถ่ายโอนรายได้ เพือ self-interest (หมายถึง พรรคการเมืองทีสมาชิกสว่ นใหญ่คือคนชนั กลางถึงระดบัลา่ ง (Boadway and Keen 2000, p.683) การถ่ายโอนรายได้อาจจะเกิดขนึ หลายรูปแบบ เช่น ระบบประกนั สงั คม การลงทนุ ของภาครัฐเพือรองรับความเสียงของประชาชน Lindert ตงั ข้อสงั เกตว่า เป็ นเรืองน่าแปลกทีมาตรการถา่ ยโอนรายได้ – มกั จะเกิดในประเทศพฒั นาแล้ว – ซงึ ความเหลือมลําน้อย แตใ่ นประเทศกําลงั พฒั นาทีมีความเหลือมลําสงู ยิง—มาตรการถ่ายโอนรายได้ไม่เกิดขึน เรียกปรากฏการณ์นีว่า RobinHood Paradox : ขออ้างข้อความ “the Robin Hood’s redistributive army is missing when and whereit is most needed 33