องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 49ตารางที่ 4 ความแตกต่างระหวา่ งหนังสอื อนุญาตหรือหนังสอื แสดงสิทธิในทดี่ นิประเภทหนงั สือ สิทธใิ นการ ขอ้ จ�ำ กดั อายุความ การทอดท้งิ คํ้าประกัน จ�ำ หน่าย จา่ ย โอน ห้ามโอน ฟอ้ งร้อง ที่ดิน เงนิ ก้จู าก สถาบนั การเงนิ ทั่วไปโฉนด โอนได้ ยกเวน้ กรณี 5 และ 10 ปี 10 ปี 10 ปี ได้ มีข้อจ�ำ กัด หา้ มโอนน.ส. 3 โอนได้ ยกเวน้ กรณี 5 และ 10 ปี 1 ปี 5 ปี ได้ มขี อ้ จำ�กัด หา้ มโอนน.ค. 3 หา้ มโอน ยกเว้นตกทอด ตลอดไป ไมม่ ี ไมไ่ ด้ ไมไ่ ด้ ทางมรดกหรือโอน ไปยังสหกรณ์ทตี่ น เป็นสมาชิกอยู่กสน. 5 ห้ามโอน ยกเว้นตกทอด ตลอดไป ไมม่ ี ไมไ่ ด้ ไมไ่ ด้ ทางมรดกหรือโอน ไปยงั สหกรณท์ ตี่ น เป็นสมาชิกอยู่ส.ท.ก. 1,2 หา้ มโอน ยกเว้นตกทอด ตลอดไป ไมม่ ี 2 ปี ไมไ่ ด้ ทางมรดกส.ป.ก. 4-01 หา้ มโอน ยกเว้นตกทอด ตลอดไป ไมม่ ี ไม่ได้ ไม่ได้ ทางมรดกแกท่ ายาท โดยธรรมหรอื โอน ไปยังสถาบันเกษตรกร หรือ ส.ป.ก.ทม่ี า: โสภณ ชมชาญ (2554) ปญั หาอกี ประการหนง่ึ ไดแ้ ก่ แบบแจง้ การครอบครองทด่ี นิ (ส.ค.1) ตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 มผี ลบงั คบั ใชจ้ นถงึ วันท่ี 7 กุมภาพันธ์ 2553 เปน็ เวลานานถงึ 56 ปนี ั้น ทำ�ให้ ส.ค.1 ถูกใชเ้ ป็นหลกั ฐานท่ีส�ำ คัญในการออกเอกสารสทิ ธิมาตลอดเวลา ตงั้ แตว่ นั ท่ี1 ธนั วาคม2497 ซง่ึ ประมวลกฎหมายทดี่ นิ มผี ลบงั คบั ใช้มีการแจง้ ส.ค. 1 จำ�นวนทัง้ สนิ้ 7,701,527 ฉบับ เน่ืองจากแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) นน้ั มไิ ด้ก�ำ หนดพิกดั ทางแผนท่ีไว้ เพยี งระบวุ า่ แตล่ ะดา้ นหรอื แตล่ ะทศิ ของทดี่ นิ ทแ่ี จง้ ตดิ หรอื จรดอะไร เชน่ตดิ ล�ำ เหมอื ง ทางเดนิ สาธารณะ เปน็ ตน้ ถงึ แมว้ า่ จะมกี �ำ นนั หรอื ผใู้ หญบ่ า้ นรบั รองก็ตาม ท�ำ ให้เกิดประเดน็ ปญั หาในเวลาต่อมา ดังนี้

50 องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินกับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย ประการท่ี1 เพมิ่ เนอื้ ทท่ี ร่ี ะบไุ วเ้ ดมิ ใน ส.ค.1 ในการน�ำ ส.ค.1 มาเปน็ หลกั ฐานในการออกเอกสารสิทธิ รู้จกั อย่างไมเ่ ป็นทางการวา่ ส.ค. บวม ประการที่ 2 ใชแ้ บบแจ้งการครอบครองทดี่ นิ (ส.ค.1) ของแปลงอ่นื มาเปน็หลักฐานในการออกเอกสารสทิ ธิ รู้จกั อย่างไมเ่ ป็นทางการว่า ส.ค. บนิ ประการท่ี 3 ใช้แบบแจ้งการครอบครองทด่ี นิ (ส.ค.1) ของท่ีดินแปลงท่ีได้ออกเอกสารสทิ ธไิ ดแ้ ลว้ แตม่ ไิ ดจ้ �ำ หนา่ ย น�ำ มาเปน็ หลกั ฐานในการออกเอกสารสทิ ธิในแปลงอ่ืนต่อไป ขณะนี้การย่นื ส.ค. 1 ได้ส้ินสุดลงแลว้ แตม่ ีจำ�นวนท่คี า้ งอยูจ่ �ำ นวนมากถึง987,599 ฉบบั จะมกี รณีทีเ่ กดิ ปัญหา 3 ประการนห้ี รอื ไม่ จึงเปน็ กรณที ่ตี ้องมีการตดิ ตามและตรวจสอบกันอย่างจริงจงั วา่ ส.ค. 1 จ�ำ นวนมากนมี้ ีท่ีมาถกู ต้องตามกฎหมายหรอื ไมเ่ พือ่ มิให้เกิดปัญหาภายหลังออกเอกสารสทิ ธิ เมื่อพระราชบัญญัติแก้ไขเพ่ิมเติมประมวลกฎหมายท่ีดิน (ฉบับที่ 11)พ.ศ. 2551 มีผลบงั คบั ใช้ตั้งแต่วนั ท่ี 7 กุมภาพันธ์ 2551 และสน้ิ สดุ เมื่อวนั ท่ี 7กุมภาพันธ์ 2553 มี ส.ค. 1 ท่ีตอ้ งตรวจสอบจ�ำ นวนท้ังสิ้น 3,630,391 ฉบับการตรวจสอบ ส.ค.1 จ�ำ นวนดังกลา่ วผลปรากฎดงั น้ี • เปน็ ส.ค. 1 ที่ได้ออกโฉนด/น.ส.3 ไปแล้ว จำ�นวน 2,624,792 ฉบบั • มี ส.ค. 1 ที่เหลืออย่จู รงิ มีตำ�แหนง่ ในระวาง จ�ำ นวน 493,274 ฉบบั • เปน็ ส.ค. 1 ที่ไมส่ ามารถตรวจสอบได้ จ�ำ นวน 494,325 ฉบับ “สรุปไดว้ า่ มี ส.ค. 1 ท่ีต้องด�ำ เนินการต่อไป (ตามข้อ 2 และข้อ 3) อกีจำ�นวนทัง้ สนิ้ รวม 987,599 ฉบับ” หลงั จากด�ำ เนนิ การมาแล้ว 56 ปี1.3.5 ปัญหาการถือครองที่ดิน ครอบคลมุ สาระส�ำ คญั ดังน้ีก) การไร้กรรมสิทธ์ิ คอื ผู้ทีเ่ ขา้ อยู่อาศัยและท�ำ กนิ ในทีด่ ินสงวนหวงห้ามของรัฐ ซ่งึ ในปจั จบุ นัมีข้อมลู ดังน้ี • ในพนื้ ทีป่ า่ ไม้จำ�นวน 480,426 ราย เน้ือท่ี 8.5 ล้านไร่ • ในที่ราชพสั ดุ จำ�นวน 161,932 ราย เนือ้ ท่ี 2.1 ลา้ นไร่ • ในท่สี าธารณประโยชน์ เน้ือที่ 1.15 ล้านไร่ รวมเนอ้ื ท่ีทั้งหมด 11.75 ล้านไร่ (สภาผู้แทนราษฎร 2552: 30-41)

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะวา่ ดว้ ยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 51 ราษฎรกลุ่มน้ีเป็นกลุ่มท่ียังมีปัญหาความขัดแย้งกับภาครัฐในข้อที่ว่าปา่ ทับท่คี น/คนทบั ปา่ จนมีการจบั กุมด�ำ เนนิ คดี การแก้ปัญหาการไร้กรรมสิทธ์ิ ได้มีการดำ�เนินการมาอย่างต่อเน่ืองโดยการเปลี่ยนสถานภาพของผู้ที่ทำ�กินอยู่แต่ไร้กรรมสิทธ์ิ โดยการนำ�ท่ีดินสงวนหวงหา้ มเหล่านน้ั มาจดั ใหป้ ระชาชนเขา้ ทำ�กิน หรอื ใหเ้ ช่า กรณตี วั อยา่ งที่เกดิ ขนึ้ก็คือการมอบพ้ืนที่ป่าไม้จำ�นวน 44.23 ล้านไร่ ให้กับสำ�นักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ในปี 2536 ภายหลังคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบเมื่อวันที่ 4พฤษภาคม 2536 เรอ่ื งการแก้ไขปัญหาในพื้นทปี่ ่าไม้ ในขณะนั้นจากการส�ำ รวจของกระทรวงมหาดไทยพบว่ามผี อู้ ยอู่ าศยั ทำ�กนิ ในเขตป่าไม้ จำ�นวนมากกว่า 1.4ล้านครัวเรือน ในพนื้ ที่จำ�นวน 34 ล้านไร่ ในท่ีราชพสั ดุก็ได้มีการจัดใหเ้ ชา่ ในโครงการรัฐเอื้อราษฎรเ์ ช่นเดียวกนั ในท่ีสาธารณประโยชน์นั้น ในระหว่างปี 2547-2552 กรมท่ีดินได้จัดให้ประชาชนเข้าทำ�กนิ จ�ำ นวน 50,511 ครวั เรอื น 60,735 แปลงในพืน้ ที่ 52 จังหวดั(สภาผแู้ ทนราษฎร 2552: 40) ถงึ ปจั จบุ นั แมไ้ มม่ ขี อ้ มลู ทล่ี งทะเบยี นหรอื ส�ำ รวจขน้ึ ใหมก่ ต็ าม แตจ่ ากขอ้ มลูของประชาชนทอ่ี ยอู่ าศยั ในพน้ื ทป่ี า่ ไมแ้ ละทร่ี าชพสั ดทุ ก่ี ลา่ วขา้ งตน้ กม็ จี �ำ นวนมากถงึ642,358 ราย ก็คาดวา่ จะมจี ำ�นวนเพมิ่ ขึ้นทุกปีตามจ�ำ นวนประชากรทเี่ พมิ่ ขึน้ข) การไรท้ ่ีดินทำ�กิน ปัญหาน้ีจากการข้ึนทะเบียนคนจนในปี 2547 มีผู้ไร้ที่ดินทำ�กินประมาณ8 แสนราย (กรมการปกครอง 2551: 1) มีการเรยี กร้องให้รัฐจัดหาทีด่ ินท�ำ กนิ ให้และรฐั ดำ�เนนิ การจดั ท่ดี ินทำ�กินมาโดยตลอด แตก่ ็ยังไมส่ ามารถแกไ้ ขปัญหานี้ได้ นโยบายการจัดที่ดินทำ�กินของประเทศไทย ได้เริ่มมาตั้งแต่ พ.ศ. 2478โดยการจัดต้ังสหกรณ์การเช่าซ้ือที่ดนิ ข้ึนทจ่ี งั หวดั ปทมุ ธานี (กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 2525: 96) และในปี พ.ศ. 2481 ได้มีการจัดตั้งสหกรณ์นิคมกสิกรรมเป็นแห่งแรกท่ีจงั หวดั เชยี งใหม่ (กรมส่งเสรมิ สหกรณ์ 2520: 1) ต่อมาในปี 2485ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 ซ่ึงมีบทบัญญัติในการจัดท่ีดินทำ�กินในรูปแบบนิคมสร้างตนเอง ดำ�เนินการโดยกรมประชาสงเคราะห์ (กรมประชาสงเคราะห์ 2528: 3) และนคิ มสหกรณ์ ดำ�เนินการโดยกรมสง่ เสรมิ สหกรณ์ (กรมสง่ เสรมิ สหกรณ์ 2520: 5) ในปี พ.ศ. 2497 ได้มีการประกาศใชป้ ระมวลกฎหมายทดี่ นิ ซง่ึ ในหมวดท่ี2 ไดม้ บี ทบญั ญตั เิ กย่ี วกบั การ

52 องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินกับการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายจดั ทด่ี นิ เพอ่ื ประชาชน โดยมกี ารจดั ทดี่ นิ ผนื ใหญ่ และจดั ทดี่ นิ แปลงเลก็ แปลงนอ้ ยโดยกรมทดี่ นิ 3 ตอ่ มาในปี2504 ไดม้ กี ารประกาศใชพ้ ระราชบญั ญตั จิ ดั ทด่ี นิ เพอื่ การครองชพี (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2504 ต่อมาได้มีการประกาศใชพ้ ระราชบัญญัตจิ ดั ทด่ี นิเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 โดยยกเลิกพระราชบัญญตั ิจัดที่ดนิ เพือ่ การครองชพีพ.ศ. 2485 และพระราชบัญญตั จิ ัดท่ดี ินเพอื่ การครองชีพ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2504 ถึงแม้ว่าจะมีหน่วยงานของรัฐจัดท่ีดินทำ�กินให้กับประชาชนมาอย่างต่อเนื่องกต็ าม แต่ไมส่ ามารถจะด�ำ เนนิ การไดท้ นั กับความตอ้ งการของประชาชนจงึ มปี ญั หาการถอื ครองทดี่ นิ ทง้ั การไรก้ รรมสทิ ธ์ิ ไรท้ ด่ี นิ ท�ำ กนิ การเชา่ ทดี่ นิ เกดิ ขนึ้จากการสำ�รวจของกรมพัฒนาที่ดินเร่ืองการถือครองท่ีดินในพื้นที่ภาคกลางรวม 5 จงั หวดั คอื ปทมุ ธานี พระนครศรอี ยธุ ยา นครนายก ลพบรุ ี และนครสวรรค์ในปี พ.ศ. 2507 พบว่ามีการเช่าที่นาในอัตราท่ีสูงมากถึงร้อยละ 56 ของที่นาท้ังหมด (กรมพัฒนาท่ีดิน 2507: 4) ปัญหาการเช่าที่ดินดังกล่าว ได้ส่งผลให้มีการประกาศใช้พระราชบญั ญตั กิ ารปฏริ ปู ท่ดี นิ เพอ่ื เกษตรกรรม พ.ศ. 2518 โดยมีเหตุผลประการหนึ่งเพื่อแก้ไขปัญหาการเช่าท่ีดิน ต่อมาเมื่อวันที่ 22 มิถุนายน2525 คณะรัฐมนตรีได้มีมติเรื่องนโยบายการใช้และกรรมสิทธิ์ท่ีดินท่ีมิให้หนว่ ยงานจดั ทดี่ ินทำ�กินทง้ั หมดขยายพน้ื ท่ดี �ำ เนินการยกเวน้ สำ�นกั งานการปฏริ ูปที่ดินเพ่ือเกษตรกรรม ถึงแม้ว่าการปฏิรูปที่ดินได้เข้ามาแก้ไขปัญหาการไร้ที่ดินให้แก่ประชาชนจ�ำ นวนมากก็ตาม โดยอาศัยมติคณะรัฐมนตรีวันท่ี 22 มิถุนายน 2525 ระหว่างปี พ.ศ.2525-2530 กรมป่าไม้ได้จัดทำ�โครงการสทิ ธิท�ำ กินช่ัวคราวในเขตป่าไม้ (ส.ท.ก.)โดยออกหนังสืออนุญาตให้ประชาชนเข้าทำ�กินในเขตป่าที่กำ�หนดให้เป็นป่าเสอื่ มโทรม การจดั ทด่ี ินเหลา่ นี้โดยไมม่ สี าธารณปู โภคทจ่ี �ำ เปน็ ในการเกษตร เชน่ชลประทาน ถนน ฯลฯ ตามมาท�ำ ใหก้ ารทำ�เกษตรโดยเฉพาะเกษตรกรรายย่อยไมไ่ ดผ้ ล อกี ทง้ั การจดั การจดั หาทดี่ นิ ก็ไมเ่ ปน็ ระบบ ทด่ี นิ ทรี่ ฐั จดั สรรใหก้ ลบั ตกอยู่ในมอื นายทุน และถกู ท้งิ ให้รกร้างว่างเปล่าเป็นจำ�นวนมาก3 ที่ชี้ให้เหน็ การจดั ทด่ี นิ ผนื ใหญ่ในจงั หวดั ล�ำ พูนทรี่ ัฐจัดสรรพ้ืนที่โดยกำ�หนดจากแผนที่ โดยไม่ไดส้ ำ�รวจ จากพื้นท่ีจริงทำ�ให้ราษฎรได้รับการจัดสรรพ้ืนที่ท่ีห่างไกลจากภูมิลำ�เนา และเป็นช่องทางให้นายทุน เขา้ มาแสวงหาประโยชนจ์ ากพน้ื ทน่ี นั้ ๆ.

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะวา่ ดว้ ยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 53 กรอบที่ 1 การจดั ท่ีดินทำ�กนิ : ลำ�ดับเวลาการด�ำ เนินงาน การจดั ทด่ี ินทำ�กิน : ล�ำ ดบั เวลาการด�ำ เนินงาน พ.ศ. การด�ำ เนนิ งาน 2478 จดั ตงั้ สหกรณก์ ารเช่าทีด่ ินท่ีจงั หวดั ปทมุ ธานี 2481 จัดตัง้ นิคมกสิกรรมสันทรายทีจ่ งั หวดั เชียงใหม่ 2483 จัดต้ังนิคมสร้างตนเองพระพุทธบาทจังหวัดสระบุรี ลพบุรี เป็นนิคมสร้างตนเองแห่งแรก ของประเทศไทย 2497 ประกาศใชป้ ระมวลกฎหมายทีด่ นิ มบี ทบญั ญัตใิ นหมวด 2 การจดั ทีด่ นิ เพอื่ ประชาชน 2518 เรม่ิ งานปฏิรูปท่ดี ินเพ่ือเกษตรกรรม 2525 คณะรฐั มนตรมี ีมติเมอื่ วันท่ี 22 มถิ ุนายน 2525 มิให้หน่วยงานทจี่ ัดทด่ี ินท�ำ กนิ ในขณะน้นั ขยายพ้ืนท่ีดำ�เนินการยกเว้นการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และเร่ิมโครงการการออก หนงั สืออนุญาตใหม้ สี ทิ ธิท�ำ กนิ ชัว่ คราว (ส.ท.ก.) ตามมติคณะรฐั มนตรี วนั ท่ี 28 สงิ หาคม 2522 2534 จดั ตง้ั กองทุนทด่ี ินในธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร 2535 คณะรัฐมนตรีเห็นชอบแผนแมบ่ ทการถอนสภาพนิคมสรา้ งตนเอง 2545 คณะรัฐมนตรีมีมติให้ยุบเลิกกองทุนที่ดินโดยให้โอนภารกิจไปรวมกับกองทุนการปฏิรูป ท่ดี ินเพ่อื เกษตรกรรม 2555 กำ�หนดการส้ินสภาพนิคมพระพุทธบาทสระบุรี ลพบุรี ตามแผนแม่บทการถอนสภาพ นิคมสรา้ งตนเอง พ.ศ. 2535 รวมเวลา 72 ปี ตง้ั แต่จดั ต้ัง 2562 ก�ำ หนดสนิ้ สภาพนิคมสร้างตนเองสคุ ิรนิ จังหวัดนราธิวาส ตามแผนแมบ่ ทการถอนสภาพ นิคมสรา้ งตนเอง พ.ศ. 2535 เปน็ นิคมสร้างตนเองแหง่ สดุ ท้าย ในปี 2534 ได้มกี ารแกไ้ ขเพ่มิ เตมิ พระราชบัญญตั ิธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. 2509 โดยเพมิ่ เติมบทบัญญัตมิ าตรา 34 ทวิ ให้มกี ารจดั ต้งักองทุนท่ีดินขึ้นในธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร และได้ยกเลิกตามมติคณะรฐั มนตรี วันท่ี 18 กันยายน 2545 โดยใหโ้ อนภารกิจใหแ้ ก่กองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จนถึง พ.ศ. 2547 ได้มีการข้ึนทะเบียนคนจนพบวา่ มผี ไู้ รก้ รรมสทิ ธซ์ิ ง่ึ อยอู่ าศยั และท�ำ กนิ ในทด่ี นิ สงวนหวงหา้ มของรฐั จ�ำ นวนมากทั้งท่ีอยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติ เขตป่าสงวนแห่งชาติ ที่สาธารณประโยชน์และที่ราชพัสดุ (กรมการปกครอง 2551: 2) ส่งผลให้เกิดความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนเกิดขึ้นในท่ัวทุกภาคของประเทศ จึงมีการเรียกร้องของเครือข่ายประชาชนให้รัฐแก้ปัญหาผู้ไร้กรรมสิทธ์ิดังกล่าวนี้ โดยอาศัยหลักการบทบัญญัติ

54 องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ กบั การจดั การทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชิงนโยบายมาตรา 66 แหง่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 ทีบ่ ัญญัติให้ชมุ ชนเข้ามามีสว่ นร่วมในการบรหิ ารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ โดยเสนอใหม้ ีการใช้ “โฉนดชุมชน” เขา้ มาดำ�เนินการแทนการจดั ท่ดี นิ วิธอี ืน่ ซงึ่ พบว่าเมอื่ ผ้ไู ด้รบั จดั ทด่ี นิ ไปแลว้ ระยะหนง่ึ ไดข้ ายทด่ี นิ ไปจ�ำ นวนมาก แต่ในกรณขี องโฉนดชมุ ชนผู้ได้รับการจัดท่ีดินไม่สามารถจะขายได้เพราะสิทธิในการใช้ที่ดินเป็นของชุมชนรัฐบาลได้รับหลักการดังกล่าวน้ีและได้ประกาศใช้ระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรีวา่ ดว้ ยการจดั ใหม้ โี ฉนดชมุ ชน พ.ศ.2553 ขน้ึ ดงั ไดก้ ลา่ วมาแลว้ และไดม้ กี ารมอบโฉนดชุมชนให้แก่ชุมชน 2 แห่ง คือ ชุมชนสหกรณ์บ้านคลองโยง ต.คลองโยงอ.พุทธมณฑล จ.นครปฐม และชุมชนสหกรณ์การเกษตรโฉนดชุมชนป่าซางต.นครเจดีย์ อ.ปา่ ซาง จ.ล�ำ พนู จ�ำ กดัค) การไม่ใช้ประโยชน์ที่ดนิ เนอ่ื งจากกฎหมายการใหเ้ ช่าทด่ี ิน ในปัจจบุ นั มีการเชา่ ทด่ี ินจำ�นวนมากถงึ 23.9 ลา้ นไร่ (สำ�นกั งานเศรษฐกจิการเกษตร 2553: 161) ข้อมลู จากการข้ึนทะเบยี นคนจนในปี 2547 มีผู้เช่าที่ดินประมาณ 670,000 ราย (กรมการปกครอง 2551: 1) ลดลงจากในอดีตซ่ึงมีการประมาณว่ามีการเช่าที่ดินประมาณ 8 แสนราย (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย 2529: 22) ปัญหาการเช่าที่ดินในปัจจุบันคือ เจ้าของที่ดินไม่ทำ�สญั ญาเชา่ เพ่อื หลบเล่ียงบทบญั ญัติตามกฎหมาย อีกจำ�นวนหน่ึงทิ้งร้างไม่ใหเ้ ช่าอีกปัญหาหนึ่งท่ีเกิดขึ้นจากการประกันรายได้ของชาวนาก็คือ เจ้าของที่นาขอมีส่วนแบ่งจากชาวนาในกรณีเกิดความเสียหายของผลผลิตในกรณีน้ําท่วมหรือภยั แลง้ ปญั หาการเชา่ ทดี่ นิ เกดิ ขน้ึ มาอยา่ งตอ่ เนอื่ ง จะเหน็ ไดจ้ ากมกี ารประกาศใช้พ.ร.บ. ควบคมุ การเชา่ ทีด่ นิ พ.ศ. 2493 ปญั หาในอดตี คอื ผูเ้ ชา่ เสียเปรียบเจา้ ของที่ดินและไม่มีความมั่นคงในการถือครองท่ีดินจากการสำ�รวจของกรมพัฒนาท่ีดินในปี พ.ศ. 2507 ในพนื้ ทีภ่ าคกลาง 5 จังหวดั พบวา่ เกษตรกรส่วนใหญ่เช่าท่นี า ในชว่ งตอ่ มามีการเรียกรอ้ งจากชาวนาในหลายจงั หวัดให้มีการปฏิรปู ทด่ี ินจึงไดม้ กี ารประกาศใชพ้ ระราชบญั ญัติการปฏิรปู ทีด่ นิ เพอื่ เกษตรกรรม พ.ศ. 2518เมอ่ื วันท่ี 5 มนี าคม 2518 เหตุผลข้อหนงึ่ ในการประกาศใช้พระราชบัญญัตฉิ บับน้ีเน่ืองมาจากความไม่เป็นธรรมในการเช่าที่ดิน โดยเกษตรกรต้องเสียค่าเช่าท่ีดินในอตั ราสูงเกนิ สมควร

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าด้วยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 55 ตอ่ มาในปี พ.ศ. 2524 ไดม้ ีการยกเลกิ พระราชบัญญตั ิควบคมุ การเช่าที่ดินพ.ศ.2517 และมกี ารประกาศใชพ้ ระราชบญั ญตั กิ ารเชา่ ทดี่ นิ เพอื่ เกษตรกรรม พ.ศ.2524 บทบัญญตั ิมาตรา 53 และมาตรา 54 กำ�หนดให้เจ้าของทด่ี นิ ใหเ้ ช่าจะตอ้ งมีกำ�หนดให้เช่าที่ดินคราวละไม่น้อยกว่า 6 ปี ถึงแม้ว่าจะไม่มีกำ�หนดเวลาหรือกำ�หนดตาํ่ กว่า 6 ปี ก็ให้ถือวา่ มีก�ำ หนดเวลา 6 ปี และผใู้ ห้เชา่ ท่ีดินจะขายท่ีดนิ ได้ตอ่ เมอื่ แจง้ ใหผ้ เู้ ชา่ ทราบโดยท�ำ เปน็ หนงั สอื แสดงความจ�ำ นงจะขายทดี่ นิ พรอ้ มทงั้ระบรุ าคาทจี่ ะขายและวธิ กี ารช�ำ ระเงนิ การเชา่ ทด่ี นิ สว่ นหนงึ่ จงึ ไมม่ สี ญั ญาแตต่ กลงกันด้วยวาจา ด้วยเหตุผลดงั กล่าวเจา้ ของที่ดินจึงไม่ให้เช่า ปรากฏวา่ มที ่ีดินไมไ่ ด้ใช้ประโยชน์จำ�นวนมาก ตัวอย่างที่ปรากฏในเดือนพฤษภาคม 2552 คือ การที่บริษัทเจ้าของท่ีนาในเขตอำ�เภอผักไห่ จังหวัดพระนครศรีอยุธยายกเลิกการเช่าท่ีนาจำ�นวน 1,400 ไร่ ทำ�ให้ผูเ้ ชา่ ทนี่ ามีปัญหาการไร้ที่ดิน (มตชิ นรายวนั วนั ท่ี 22พฤษภาคม 2552 หนา้ 9) จึงไดม้ ีการเสนอใหแ้ ก้ไขพระราชบัญญตั กิ ารเช่าท่ดี นิเพอ่ื เกษตรกรรม พ.ศ. 2524 (สภาผู้แทนราษฎร 2552: 68; คณะกรรมการสมชั ชาปฏิรปู , 2554: 3; สถาบนั วิจัยเพ่อื การพัฒนาประเทศไทย 2553: 173) ปัญหาของการไร้กรรมสิทธิ์ และการไร้ที่ดินทำ�กินยังเป็นปัญหาใหญ่ของประชาชนในชนบทซ่งึ เปน็ ฐานเสียงของ อบต. และเทศบาล อปท.เหล่าน้นัเห็นว่าเป็นหน้าที่ของตนตามหลักการปกครองตนเองท่ีจะต้องจัดสรรท่ีดินรกร้างวา่ งเปลา่ ให้แก่ประชาชนที่ไร้ที่ดินทำ�กินง) มีความเหลื่อมล้ําในการถอื ครองทีด่ ินสงู มาก ในขณะทมี่ ผี ู้ไร้ทด่ี ินทำ�กินจำ�นวนมากถงึ 800,000 ราย กลบั มปี ระชาชนอีกกลุ่มหนึ่งถือครองท่ีดินจำ�นวนมาก ดังที่ปรากฏในเอกสารนโยบายและแผนการส่งเสรมิ และรักษาคุณภาพส่ิงแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2540 - 2549 ซึ่งเป็นมติคณะรัฐมนตรี เม่ือวันที่ 26 พฤศจิกายน 2539 ระบุว่าที่ดินในประเทศไทยรอ้ ยละ 90 กระจุกตัวอยู่ในมือคนเพยี งรอ้ ยละ 10 เท่านนั้ ขอ้ มลู จากการศกึ ษาเร่ืองนโยบายและมาตรการการคลังเพื่อความเป็นธรรมในการกระจายรายได้ของดวงมณี เลาวกุล และเออื้ มพร พิชัยสนิท (2551: 6-11) ท่พี บว่า ผถู้ อื ครองท่ีดิน50 รายแรก จาก 1.46 ล้านราย ถือครองท่ีดินร้อยละ 10 ของที่ดินในกรงุ เทพมหานครท้ังหมด งานวิจยั ของมูลนิธสิ ถาบันทดี่ นิ (2544: 6 - 21) พบวา่“ขนาดทดี่ นิ ผนื ใหญท่ มี่ เี อกสารสทิ ธปิ ระเภทโฉนดทมี่ ขี นาดเกนิ 200 ไร่ ตอ่ แปลงนน้ัมีร้อยละ 29.70 และขนาดทดี่ นิ ผืนใหญท่ ่ีเกิน 5,000 ไรต่ ่อแปลง มีรอ้ ยละ 6.30

56 องคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ กบั การจัดการทรัพยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายสว่ นทีด่ นิ ประเภท น.ส.3 ทม่ี ขี นาดเกนิ 200 ไร่ มรี อ้ ยละ 14.7 และที่ดินทีม่ ีขนาดเกนิ 5,000 ไร่ มรี อ้ ยละ 5.7 ทดี่ ิน ส.ค.1 ทีม่ ขี นาดเกิน 200 ไร่ มีร้อยละ 12.0และท่ดี นิ ที่มขี นาดเกิน 5,000 ไร่ มีร้อยละ 5.0 ทด่ี ินมอื เปลา่ ทีม่ ีขนาดเกิน 200 ไร่มีร้อยละ 29.5 และทดี่ ินท่มี ขี นาดเกนิ 5,000 ไร่ มรี ้อยละ 4.3 โดยเฉล่ียแลว้ ที่ดินท่ีมีขนาดใหญ่ท่ีสุดของแต่ละอำ�เภอที่มีเอกสารสิทธิประเภทโฉนดนั้นมีขนาด249.8 ไร่ ที่ดนิ ท่ีมีเอกสารสิทธิประเภท น.ส.3 มขี นาด 85.8 ไร่ ทด่ี ินที่มเี อกสารสทิ ธปิ ระเภท น.ส.3ก 189.4 ไร่ ท่ดี นิ ส.ค.1 มขี นาด 78.3 ไร่ และทีด่ นิ มือเปล่า229.8 ไร”่ จากการรวบรวมการถอื ครองทดี่ นิ ของคณะรฐั มนตรี จากบญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ของเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ทแี่ สดงตอ่ ปปช. ในปี พ.ศ.2551 มมี ลู คา่ของทดี่ นิ รวมกนั มากกวา่ หนง่ึ หมนื่ ลา้ นบาท และมที ด่ี นิ รวมกนั ประมาณ 9,000 ไร่บางรายมีที่ดินมากกว่า 700 แปลง ท่ีดินแปลงใหญ่ๆ จำ�นวนมากอยู่ในความครอบครองของนักการเมืองท้งั ฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายคา้ นจ) การถือครองทด่ี ินของคนต่างชาติ ในปจั จบุ นั โดยเฉพาะในพน้ื ทท่ี อ่ งเทย่ี ว เชน่ ภเู กต็ สรุ าษฎรธ์ านี ปรากฏวา่มีชาวต่างชาติมาถือครองที่ดินโดยถูกกฎหมาย4 และใช้ตัวแทนท้ังในที่ราบและในทภ่ี เู ขาทเ่ี ปน็ ทหี่ วงหา้ มส�ำ หรบั คนไทย การทกี่ ฎหมาย ยอมใหม้ กี ารถอื หนุ้ ไมเ่ กนิรอ้ ยละ51 นน้ั ไดส้ ง่ ผลใหช้ าวตา่ งชาติใชช้ อ่ งทางนเี้ ขา้ มาถอื ครองทด่ี นิ (กรอบท่ี2)อยา่ งไรกด็ ี สทิ ธดิ งั กลา่ วไมค่ วรใชไ้ ดเ้ พราะเปน็ พนื้ ทหี่ วงหา้ มตามประมวลกฎหมายทดี่ นิ มาตรา9(2) เชน่ บนภเู ขา แตป่ รากฏวา่ มโี ครงการอสงั หารมิ ทรพั ยจ์ �ำ นวนมาก4 ถในือปค1ีร2.อ5ง4พท2ร่ดี ะไินรดาด้มชงั กีนบา้ ีัญรปญรัตะิแกากศ้ไขใชเพ้ปร่ิมะเมตวิมลปกรฎะหมมวลายกทฎ่ดีหนิมา(ฉยบทบัี่ดทิน่ี 8) พ.ศ. 2542 กำ�หนดใหต้ า่ งชาตมิ สี ทิ ธิ (ฉบับที่ 8) พ.ศ. 2542 ได้ให้สิทธิแก่ รคสองันคงตรม่าับขงกดอาา้งรวปสร่งใะนเเสทกรรศิมณหกนี ารำ�อืรเลเงปงนิ น็ทมกุนาจิตลกงาาทมรนุกทฎค่ี ไหณมม่ตะากํา่ ยกรวรวม่าา่ ดสกส่ี้วายริบสกลง่าา้ เรนสสบร่งมิาเทกสารรใิมนลกกงาทจิ รนกุลาไงดรททป้ ุนเ่ีรปไะดน็ก้ ปาโศรดใะยหโยมเ้ ปชีรน็นะยก์ตะจิ่อเกเวศาลรราษทกฐส่ี าการมิจดแาำ�รลรถงะ กเขาตรเ2ลท.งศทพบุนราไะลมร่ตาหํ่าชรกบือวัอญ่ายญู่ภ3ัตาิอยปาใี นคสบาารรมชเิ วาุดณรถท(ซฉ่กี ้ือบำ�ทับห่ีดทนินดี่ ไ3ใดห)้ไเ้ มปพ่เน็ .กศเินข. ต21ท5่อี4ไย2รอู่่ าไใศนดยั้เมขตีกตาากมรรกแุงฎกเท้ไหขพมเมาพยหิ่มวาเ่าตนดิมคว้ โรยดกยเาขกรตำ�ผหเงัมนเือมดงือเพงกัทณยฑา์ กออาาัตรครไาาดรรม้ ช้อาุดยซลแง่ึ ะตกส่ลรี่สระิบมอาเสกคทิ ้าาธขร์ิใอชนงุดหเหอ้นงา้ือชกทดุม่ีขขีคออนงงตหค่า้อนงงตดชา่ ้าุดงวดทแา้ ้ังลวหะแหมลรดะือนในนติ อิตบิ าิบคุ คคุคาลครทลชก่ีตุดฎ่านงหั้นดม้าาวอยถาถืคออื กาวรรา่ ชรเปมุดน็สนคิท้ันนธจติ์ใะนา่ตงห้อด้องา้ งตวช้ังกุดอ�ำเยหกู่ใินนนดกเขววต่าา่ อกรางุคเาทรพชมุดหรวามนกคับรทเขี่ดตินเททีม่ศีไบวาเ้ ลพื่อหใรชอื ้หเขรตือเรพาชอื่ กปารระสโยว่ ชนนท์รอ้ ่วงมถกนิ่ นัอสน่ื �ำทหก่ี ร�ำ บั หเนจด้าขในอกงรฎว่ กมรทะทง้ั หรวมงดแไลมะ่เกมนิที หด่ี า้นิ ไรท่ ต่ี งั้

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะวา่ ด้วยการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 57ได้ประกาศขายพื้นที่บนภูเขาเป็นโครงการใหญ่มีชาวต่างชาติเข้าครอบครองจ�ำ นวนมาก จากการสมั ภาษณ์พบวา่ ทาง อปท. มคี วามล�ำ บากในการตรวจสอบเพราะไม่มีนโยบายให้มีข้อตกลงพิเศษระหว่างกรมที่ดินกับ อปท. ท่ีจะให้ความสะดวกในการตรวจสอบ และตอ้ งเสยี ค่าธรรมเนียมในการตรวจสอบใหก้ รมท่ีดิน ต้ังแต่ พ.ศ. 2549 เป็นต้นมาได้มีการเรียกร้องให้มีการตรวจสอบที่ดินของคนตา่ งชาติ แต่พบว่าการถอื ครองที่ดนิ ตา่ งชาติทเ่ี ป็นนิติบุคคลถอื หนุ้ ไมเ่ กนิร้อยละห้าสิบตามกฎหมาย และอีกวิธีหนึ่งก็คือการใช้ตัวแทน(nominee) ในการถอื ครอง กรอบท่ี 2 การถอื ครองที่ดนิ ของชาวต่างชาติในเกาะเตา่ เกาะเตา่ ซง่ึ ขน้ึ ทะเบยี นทรี่ าชพสั ดไุ ว้เปน็ แปลงหมายเลขที่สฏ.588 ตำ�บลเกาะเตา่ อ�ำ เภอเกาะพะงนั จงั หวดั สรุ าษฎรธ์ านี เดมิ ใชป้ ระโยชน์ในราชการกรมราชทณั ฑเ์ ปน็ ทตี่ ง้ั เรอื นจ�ำ กกั ขงั นกั โทษการเมอื ง สมยั การปกครองของคณะราษฎรก์ อ่ นปี พ.ศ. 2476 กรมราชทณั ฑ์ไดน้ �ำ สง่ ขน้ึ ทะเบยี นทร่ี าชพสั ดไุ ว้ เมอื่ ปี พ.ศ. 2478 (ส�ำ นกั งานจงั หวดั สรุ าษฎรธ์ านี 2551: 132) กรณเี กาะเตา่ น้ี ไดม้ นี ติ ยสารหอการคา้ ไทย-สวเี ดน ฉบบั ครบรอบ 20 ปี (Thai Sweden Review: TSCC 20 Years Anniversary, Magazine for Thai-Swedish Chamber of Commerce) ตพี มิ พ์ใน เดอื นพฤษภาคม พ.ศ. 2552 โดย Pinnerup (2009: 52-54) ไดร้ ายงานถงึ โครงการอสงั หารมิ ทรพั ย์ บนเกาะเต่าที่บริษัทซึ่งจดทะเบียนร่วมระหว่างไทยกับสวีเดน ลงทุนซื้อที่ดิน 17 แปลงในนามบริษัท แล้วขายให้กับชาวสวีเดนท่ีต้องมาซื้อหุ้นบริษัท เพ่ือครอบครองท่ีดิน หลังจากนั้นก็จะสร้างบ้าน โดยหุ้นส่วนไทยแล้วขายให้ต่างชาติตามเนื้อที่ท่ีซ้ือหุ้นไป เป็นการใช้ช่องว่างทางกฎหมายเพื่อให้ ต่างชาตถิ อื ท่ดี ินของประเทศไทยเป็นหนุ้ ส่วน เพอ่ื ความม่ันใจว่าสามารถถอื ท่ดี นิ ได้ เป็นกรณที ่ีน่า ตดิ ตามการด�ำ เนนิ งานเป็นอยา่ งยิ่ง ทมี่ า: โสภณ ชมชาญ (2554)1.4 สาเหตุของปญั หาท่ีดนิ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชวี ะ (2553: 1-2) อดตี นายกรัฐมนตรไี ด้กล่าวถึงสาเหตุของปัญหาทด่ี นิ ว่ามีอยู่ 3 ประเดน็ คอื “หนึ่ง ความตอ้ งการปจั จยั สี่ จากสภาพความเป็นจรงิ ทางสงั คม เศรษฐกจิและจำ�นวนประชากรที่เพิ่มสูงขึ้น ทำ�ให้ประชาชนบางส่วนขาดโอกาสท่ีจะเข้าใช้ประโยชน์ในทด่ี ิน เนอื่ งจากท่ดี นิ เป็นปัจจัยทางการผลิตท่มี อี ยอู่ ยา่ งจำ�กดั และอาจลดน้อยถอยลงได้ สอง ปญั หาการถือครองท่ีดิน เช่น คนท่ีมอี ำ�นาจทางเศรษฐกิจสงู กว่ามักเปน็ ผถู้ อื ครองทด่ี นิ ประกอบกบั ระบบเศรษฐกจิ ทนุ นยิ ม ทเี่ ออ้ื ประโยชนต์ อ่ การถอื

58 องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ กบั การจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายครองทีด่ นิ ของคนกลุม่ น้ีเท่านนั้ เกษตรกรและชาวบ้านผ้มู รี ายไดน้ อ้ ย จงึ ไมเ่ คยมีโอกาสเปน็ เจา้ ของทดี่ นิ ทำ�กนิ ปญั หานส้ี ง่ ผลใหเ้ กดิ ความเหลอ่ื มลาํ้ ของคนในสงั คมเกิดปัญหาช่องว่างระหว่างคนรวยและคนจน รวมท้ังปัญหาการใช้ประโยชน์ที่ดินอยา่ งไมค่ ุ้มค่า สาม ปญั หากฎหมาย กฎระเบยี บ การทำ�งานของภาคราชการ เชน่ ปญั หาวา่ จะบงั คบั ใชก้ ฎหมายอยา่ งไรใหส้ นองรบั ตอ่ นโยบายรฐั บาลเพอ่ื แกไ้ ขปญั หาใหแ้ ก่ประชาชนไดเ้ ปน็ รปู ธรรม รวมทง้ั ตอ้ งตรวจสอบการแกก้ ฎหมายฉบบั หนง่ึ วา่ จะไปตดิ ขัดกบั เงือ่ นไขของกฎหมายอกี ฉบบั หน่งึ หรอื ไมอ่ ย่างไร” ประเวศ วะสี(2553:10) ไดก้ ลา่ วไวว้ า่ การขาดความเปน็ ธรรมในการจดั การการใชท้ รพั ยากร เชน่ ทดี่ นิ ปา่ ไม้ แหลง่ นา้ํ ภาษี กฎหมาย เปน็ เพราะคนมอี �ำ นาจกับคนไร้อำ�นาจจะเข้าถึงทรัพยากรของชาติต่างกัน ก่อให้เกิดความเหลื่อมลํ้ามากเกนิ น�ำ ไปสคู่ วามขดั แยง้ ทางสงั คมและการเมอื ง ตอ้ งปฏริ ปู การจดั สรรการใช้ทรพั ยากรอย่างเปน็ ธรรมและยงั่ ยนื ปฏริ ปู ระบบภาษเี พือ่ ความเปน็ ธรรม นอกจากความเหน็ ดงั กลา่ วนแี้ ลว้ โสภณ ชมชาญ(2554:26-28) ไดท้ บทวนถึงงานวิจัยต่างๆ ท่ีเก่ียวข้องกับที่ดินและป่าไม้และสรุปถึงสาเหตุของปัญหาไว้รวม 4 ประการดังนี้1.4.1 ขาดแรงผลกั ดนั ทางการเมืองในการจ�ำ กดั ขนาดการถอื ครองที่ดนิ ก) ภายหลังการยกเลิกบทบัญญัติมาตรา 34-49 แห่งประมวลกฎหมายท่ีดิน ซ่ึงเป็นการก�ำ หนดสิทธิในท่ีดนิ โดยค�ำ ส่งั คณะปฏิวัตฉิ บบั ท่ี 49 พ.ศ. 2502แลว้ ประเทศไทยก็ไมม่ ีการจำ�กดั การถือครองท่ีดินในที่ดินของเอกชน ทำ�ใหผ้ ทู้ ่มี ีทนุ และอทิ ธพิ ลสามารถครอบครองทด่ี นิ ไดจ้ �ำ นวนมากดงั ทป่ี รากฏใหเ้ หน็ ในปจั จบุ นัถงึ แมว้ า่ ตอ่ มาจะมกี ารเสนอตอ่ รฐั สภาใหน้ �ำ บทบญั ญตั มิ าตรา34-49 แหง่ ประมวลกฎหมายทดี่ นิ กลบั มาบังคับใช้อกี หลายครัง้ แตไ่ มส่ ามารถผา่ นรฐั สภาได้ ข) ภาษีท่ีดิน เพื่อใช้เป็นเคร่ืองมือในการจำ�กัดการถือครองที่ดินจำ�นวนมากท่ีมีแนวคิดนโยบายและข้อเสนอท้ังจากรัฐบาลและผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆมาเป็นเวลาช้านาน แต่ไม่สามารถท่ีจะตราเป็นกฎหมายมาใช้บังคับได้ ตัวอย่างที่ชัดเจนคือคณะรัฐมนตรีรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้มีมติเห็นชอบรา่ งพระราชบญั ญตั ิภาษที ี่ดนิ และส่งิ ปลูกสร้าง พ.ศ. … มาต้งั แต่วนั ท่ี 8 กันยายน2541 เมอ่ื มีการเปล่ียนแปลงรฐั บาล มไิ ดม้ ีการดำ�เนินการใดๆ จนมาถงึ รฐั บาลน้ีไดม้ มี ตเิ หน็ ชอบรา่ งพระราชบญั ญตั ภิ าษที ด่ี นิ และสงิ่ ปลกู สรา้ ง พ.ศ.… อกี ครง้ั หนง่ึ

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 59เม่ือวันท่ี 20 เมษายน 2553 ถงึ ปัจจบุ นั ก็ยังไม่มคี วามชัดเจนว่าจะสามารถเขา้ สู่การพิจารณาของรัฐสภาได้เม่ือใด กฎหมายฉบับน้ีมีความสำ�คัญอย่างย่ิงสำ�หรับอปท. เพราะจะสามารถขยายฐานรายไดใ้ ห้ อปท. สามารถพงึ่ ตนเองทางการเงินได้มากขึ้น จากข้อเท็จจริงดังกล่าวทั้ง 2 กรณีแล้วจึงแสดงให้เห็นว่าขาดแรงผลักดันจากภาคการเมอื ง (Political Drive) ในเร่อื งน้ี อาจจะเป็นเพราะนกั การเมอื งมที ด่ี นิท่ถี อื ครองอยู่จ�ำ นวนมาก มลู ค่าสงู ถงึ หนึง่ หม่ืนล้านบาท ดังทีป่ รากฏในเอกสารท่ีแสดงต่อสำ�นักงานคณะกรรมการปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) ซึ่งได้มีการเปดิ เผยตอ่ สาธารณะ ดงั ท่ีไดก้ ลา่ วมาขา้ งตน้ ในระดบั ทอ้ งถน่ิ ก�ำ นนั ผใู้ หญบ่ า้ นและผบู้ รหิ าร อปท. ก็มกั เปน็ ผมู้ ีฐานะและบางคนก็มพี ฤติกรรมเยี่ยงนักการเมอื งในระดบั ชาติ แคจ่ �ำ กัดในขนาดท่เี ล็กกว่าเท่านน้ั นอกจากน้ีจากการศึกษาถึงนโยบายของพรรคการเมืองต่างๆ ที่ใช้ในการรณรงค์หาเสียงเลือกต้ังในช่วง 10 ปี ท่ีผ่านมาไม่พบว่ามีนโยบายของพรรคการเมืองขนาดใหญ่ใดท่ีระบุชัดเจนในเรื่องน้ีมีแต่พรรคการเมืองขนาดเล็กทกี่ ำ�หนดนโยบายในเรือ่ งน้ี1.4.2 ขาดนโยบายการตอ่ ตา้ นกลมุ่ อทิ ธพิ ลทเ่ี ขา้ ครอบครองมรดกของชาตโิ ดยมชิ อบ จากการที่มีที่ดินส่วนหน่ึงอยู่ในการครอบครองของกลุ่มอิทธิพลซึ่งได้มาโดยการใช้อิทธิพลและอำ�นาจแฝงในพื้นที่ที่ควรเป็นมรดกของชาติ เช่น ภูเขาชายทะเล และเกาะต่างๆ รัฐบาลไม่เคยมีนโยบายการต่อต้านกลุ่มอิทธิพลท่ีเข้าครอบครองมรดกของชาติโดยมิชอบอย่างจริงจัง จะเกิดข้ึนเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองในบางพ้ืนท่ี เช่น เกาะสมุย จังหวัดสุราษฎร์ธานี จังหวัดชลบุรีหรือจังหวัดนครราชสีมาและเป็นบางช่วงเวลา เม่ือเปลี่ยนรัฐบาลการตรวจสอบก็หยุดลง จากสาเหตุท่ีไม่มีการเปิดเผยรายชื่อผู้ครอบครองที่ดินของประเทศเพราะขดั กบั สิทธสิ ่วนบุคคล เปน็ สาเหตุหนงึ่ ทีก่ ลุม่ อทิ ธิพลเหลา่ น้เี ข้าครอบครองมรดกของชาตโิ ดยวธิ ตี า่ งๆ ดงั กลา่ วขา้ งตน้ เชน่ ในกรณขี องการใช้ ส.ค.1 ทมี่ ชิ อบในอดตี ไดส้ รา้ งความไมเ่ ปน็ ธรรมใหเ้ กดิ ขนึ้ ในการครอบครองทด่ี นิ และปา่ ไมอ้ ยา่ งรนุ แรง ถงึ แมจ้ ะมกี ารยกเลกิ การใช้ ส.ค.1 หลงั วนั ท่ี6 กมุ ภาพนั ธ์2553 แลว้ กต็ ามยงั คงมที ด่ี นิ ทแี่ จง้ ใหด้ �ำ เนนิ การออกเอกสารสทิ ธคิ า้ งอยหู่ ลายแสนแปลง ตวั อยา่ งท่ีเหน็ ชดั เจนทส่ี ดุ คอื พน้ื ท่ีในเขตปฏริ ปู ทดี่ นิ ทม่ี รี ายงานวา่ ส�ำ นกั งานการปฏริ ปู ทด่ี นิเพื่อเกษตรกรรมไม่สามารถเข้าไปดำ�เนินการได้เพราะผู้ครอบครองท่ีดินเป็นกลุ่มผูม้ ีอิทธิพล ซงึ่ มพี ้ืนท่ีอกี จำ�นวนมาก

60 องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ กับการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย1.4.3 รฐั ละเลยการจดั การท่ีดินทเ่ี อกชนถือครอง จากการทม่ี ที ด่ี นิ ไมไ่ ดใ้ ชป้ ระโยชนจ์ �ำ นวนมากถงึ 1.14 ลา้ นไร่ ในปี พ.ศ.2550ท้งั ๆ ทีร่ ฐั มเี ครอ่ื งมือในการแกไ้ ขอยแู่ ลว้ คือ บทบญั ญตั มิ าตรา 6 แหง่ ประมวลกฎหมายทด่ี นิ ทบ่ี ญั ญตั ไิ วว้ า่ บคุ คลใดมสี ทิ ธิในทดี่ นิ ตามโฉนดทดี่ นิ หากบคุ คลนน้ัทอดทง้ิ ไมท่ �ำ ประโยชน์ในทด่ี นิ หรอื ปลอ่ ยทด่ี นิ ใหร้ กรา้ งวา่ งเปลา่ เกนิ ก�ำ หนดเวลา10 ปีตดิ ตอ่ กนั หรอื กรณที มี่ หี นงั สอื รบั รองการท�ำ ประโยชนเ์ กนิ 5 ปี ใหถ้ อื ว่าเจตนาสละสทิ ธิในทด่ี นิ เฉพาะสว่ นทท่ี อดทงิ้ ไมท่ �ำ ประโยชนห์ รอื ปลอ่ ยใหเ้ ปน็ ทร่ี กรา้ งวา่ งเปลา่เมื่ออธิบดีกรมท่ีดินยื่นคำ�ร้องต่อศาล และศาลได้ส่ังเพิกถอนหนังสือแสดงสิทธิดังกล่าว ใหท้ ี่ดนิ นั้นตกเปน็ ของรัฐ แตร่ ัฐมไิ ดด้ ำ�เนนิ การตามนโยบายนีจ้ ึงมีท่ีดนิที่กลุม่ ทุนได้กวา้ นซอื้ เพือ่ เก็งก�ำ ไรละท้ิงไว้ไม่ไดใ้ ช้ประโยชน์จำ�นวนมาก อกี กรณหี นง่ึ ทเ่ี หน็ ไดช้ ดั เจน คอื ภาษบี �ำ รงุ ทอ้ งทซ่ี ง่ึ เปน็ ไปตามพระราชบญั ญตั ิบ�ำ รงุ ทอ้ งที่ พ.ศ. 2508 ยงั คงใชฐ้ านภาษปี ี พ.ศ. 2524 ทง้ั ๆ ทเี่ วลา 30 ปี ทผี่ า่ นมาท่ีดินมีราคาสูงขึ้นหลายเท่าตัว และมีการยกเว้นไม่เก็บภาษีท่ีดินอีกหลายกรณีไมไ่ ดม้ กี ารปรบั ปรงุ ใหเ้ หมาะสมตอ่ สถานการณ์ในปจั จบุ นั แตอ่ ยา่ งใด ทงั้ สองกรณนี ี้ชี้ให้เหน็ วา่ รัฐได้ละเลยการจดั การทด่ี นิ ทเ่ี อกชนครอบครอง แตไ่ ปเนน้ การจดั การที่ดินของรฐั แต่เพยี งดา้ นเดยี ว ซงึ่ สง่ ผลกระทบต่อประชาชนผู้ยากไร้1.4.4 ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของท่ดี นิ สงู ขน้ึ ต้ังแต่ พ.ศ. 2544 ถงึ ปี พ.ศ. 2551 กรมทดี่ นิ ได้ออกเอกสารสิทธิไปแลว้31 ล้านแปลง เนือ้ ทป่ี ระมาณ 127 ล้านไร่เศษหรือประมาณรอ้ ยละ 40 ของเนอื้ ที่ประเทศ มีการซ้ือขายท่ีดินในปี พ.ศ. 2549 มูลค่าสูงถึง 835,152 ล้านบาท(ธนาคารอาคารสงเคราะห์ 2550: 97) ท่ีดินในปัจจุบันเป็นทรัพย์สินที่สามารถให้ผลตอบแทนที่ค่อนข้างสูงจากการลงทุนทั้งในระยะสั้นหรือระยะยาว การสะสมที่ดินหรือการกว้านซ้ือที่ดินมาถอื ครองไวจ้ ำ�นวนมาก โดยไมม่ ีการควบคุมหรอื จำ�กัดการถอื ครองทดี่ ินจึงเปน็การหารายได้ทส่ี ำ�คญั ทางหน่งึ เพราะทดี่ นิ มจี �ำ นวนคงท่ี แต่ความต้องการเพิม่ ขึ้นตามจำ�นวนประชากร ราคาท่ีดินจะข้ึนอยู่กับทำ�เล ผู้มีฐานะจึงจะสามารถครอบครองทท่ี �ำ เลดจี �ำ นวนมากเพอื่ เกง็ ก�ำ ไร และขายเมอื่ ไดร้ าคาทต่ี อ้ งการ ซงึ่ มกั จะมีราคาที่สูงมาก เม่ือท่ีดินมีราคาแพงโอกาสที่จะกระจายการถือครองที่ดินสู่คนที่มีรายได้นอ้ ย จึงเกดิ ข้นึ ได้ยาก

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 61 ปญั หาการบรหิ ารจดั การทด่ี นิ ของประเทศไทยมที งั้ ระดบั นโยบายและระดบัการปฏบิ ตั ิ ในระดบั นโยบายไมม่ คี วามเปน็ เอกภาพ ขาดความตอ่ เนอื่ ง ไมม่ เี ปา้ หมายในระยะยาว นโยบายบางเร่ืองที่กำ�หนดขึ้นยังเป็นการแก้ไขปัญหาที่ปลายเหตุหรือแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า มากกว่าการแก้ไขปัญหาในระยะยาว เห็นได้จากประเทศไทยขาดแผนการใช้ท่ีดินท่ีจะเป็นกรอบในการใช้ที่ดินในระยะยาวของประเทศ ในระดับหน่วยงานปฏิบัติ แผนงานต้องปรับเปล่ียนตามนโยบายที่ไม่มีเอกภาพดงั กลา่ วแลว้ หรอื ปฏบิ ตั งิ านเฉพาะดา้ นตามอ�ำ นาจหนา้ ทมี่ อี ยู่ ขาดปจั จยัเกื้อหนุนการปฏิบัติงานโดยเฉพาะงบประมาณ ขาดระบบข้อมูลท่ีมีประสิทธิภาพและมีระเบยี บปฏิบตั แิ ละข้นั ตอนที่ใช้เวลามาก ดังนั้นแนวคิดการปฏิรูปกฎหมายเพื่อส่งเสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรมการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ มขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิจึงควรค�ำ นึงถึงอปุ สรรคและศักยภาพของท้องถิน่ นอกจาก4 สาเหตดุ งั กลา่ วยงั มปี ญั หาการใชอ้ �ำ นาจรฐั เพอื่ ประโยชนส์ ว่ นตนไดม้ กี ารน�ำ พน้ื ทปี่ า่ ไม้ ทร่ี าชพสั ดุ มาออกเอกสารสทิ ธิ (ดกู รอบท่ี 2 และ 3) ซงึ่ เปน็การสมรูร้ ว่ มคดิ ระหวา่ งเจา้ หน้าที่ของรัฐและนายทุน1.5 การทับซอ้ นของอ�ำ นาจหน้าทข่ี องหน่วยงานตา่ งๆ ทรพั ยากรทด่ี นิ มอี งคก์ รหลกั ทม่ี ภี ารกจิ ตา่ งกนั ก�ำ กบั อยมู่ าก กอ่ ใหเ้ กดิ ปญั หาตามมาดงั น้ี1.5.1 การทบั ซอ้ นของอ�ำ นาจหน้าท่ีตามบทบญั ญัตขิ องกฎหมายในแตล่ ะพน้ื ที่ ในการกำ�หนดเขตการใช้ท่ีดิน (Zoning) ในปัจจุบันมีเขตการใช้ที่ดินตามกฎหมายอยู่ 20 เขต โดยอาศยั อำ�นาจตามกฎหมาย 19 ฉบบั ดังมีรายละเอียดในตารางที่ 3 การทบั ซอ้ นของอ�ำ นาจหนา้ ทตี่ ามบทบญั ญตั ขิ องกฎหมายนน้ั เกดิ ขนึ้ เมอื่แนวเขตการใชท้ ด่ี นิ ตามกฎหมายแตล่ ะฉบบั ไมต่ รงกนั ทง้ั ในกรณที ด่ี นิ ของรฐั ดว้ ยกนัและทีด่ ินของรฐั กบั ของเอกชน ในกรณีที่ดินของรัฐนั้น กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมได้รายงานไว้วา่ มกี ารทับซ้อนกนั 8 กรณี คือ ก) กรณที พ่ี น้ื ทปี่ า่ สงวนแหง่ ชาตแิ ละพนื้ ทปี่ า่ ไมถ้ าวรตามมตคิ ณะรฐั มนตรีทับซอ้ นกัน

62 องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ กับการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบาย ข) พื้นท่ีป่าสงวนแห่งชาติและเขตปฏริ ปู ทีด่ ินทบั ซอ้ นกัน ค) พน้ื ทป่ี า่ สงวนแหง่ ชาตแิ ละพน้ื ทนี่ คิ มสหกรณ์ หรอื นคิ มสรา้ งตนเองทม่ี ีกฎหมายบงั คบั แล้วทบั ซ้อนกนั ง) พน้ื ทร่ี าชพสั ดซุ ง่ึ มขี อบเขตชดั เจนแลว้ ทบั ซอ้ นกบั พน้ื ทป่ี า่ สงวนแหง่ ชาติ จ) พน้ื ทอี่ ทุ ยานแหง่ ชาติ เขตรกั ษาพนั ธสุ์ ตั วป์ า่ เขตหา้ มลา่ สตั วป์ า่ ทบั ซอ้ นกับพนื้ ท่ปี ่าสงวนแหง่ ชาติ ฉ) พื้นที่อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธ์ุสัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่าทับซ้อนกบั เขตปฏิรูปทีด่ ิน ช) พ้ืนที่อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่าทับซ้อนกับพน้ื ท่ีนคิ มสร้างตนเอง นิคมสหกรณ์ หรอื ทร่ี าชพสั ดุ ซ) พน้ื ทส่ี วนปา่ ขององคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ ทบั ซอ้ นกบั พน้ื ทป่ี า่ ไมถ้ าวรตามมตคิ ณะรฐั มนตรี ปา่ สงวนแหง่ ชาติ หรอื พน้ื ทอ่ี ทุ ยานแหง่ ชาติ เขตรกั ษาพนั ธุ์สัตวป์ ่า เขตหา้ มลา่ สตั วป์ า่ หากจะมพี ระราชกฤษฎกี ายกเลกิ เพกิ ถอนพน้ื ทอี่ ทุ ยานแหง่ ชาติ พนื้ ทนี่ น้ั ก็จะคงสภาพเปน็ ปา่ สงวนแหง่ ชาติ หากมกี ฎกระทรวงยกเลกิ เพกิ ถอนปา่ สงวนแหง่ ชาติก็จะยังคงสภาพเป็นป่าไม้ถาวร ซ่ึงหากจะนำ�ไปใช้ประโยชน์อย่างใดต้องนำ�เข้าพิจารณาในคณะรัฐมนตรีโดยผ่านการพิจารณาของคณะอนุกรรมการพัฒนาท่ีดินจังหวัดและคณะกรรมการพัฒนาที่ดิน หากมิดำ�เนินการจะมีปัญหาดังท่ีเกิดข้ึนที่อ�ำ เภอบา้ นไร่ อ�ำ เภอหว้ ยองคต และอ�ำ เภอลานสกั จงั หวดั อทุ ยั ธานี ซง่ึ มกี ารออกน.ส.3 ก ทบั ซอ้ นพนื้ ทป่ี า่ ไมถ้ าวรและปา่ สงวนแหง่ ชาติ จ�ำ นวนมากถงึ 5,748 แปลงเน้ือท่ี 1 แสนไร่เศษและสำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้วินิจฉัยให้เพิกถอนน.ส.3 ก ดงั กลา่ ว (ส�ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า 2549: 7) การทับซ้อนของเขตการใช้ท่ีดิน ที่กำ�หนดโดยพระราชบัญญัติต่างๆนอกจากมคี วามขดั แยง้ ของหนว่ ยงานของรฐั โดยตรงแลว้ ยงั สง่ ผลกระทบทางออ้ มตอ่ หนว่ ยงานทจ่ี ดั ท่ีดนิ ใหก้ บั ประชาชนเพอื่ เป็นที่ดนิ ทำ�กนิ หรอื เชา่ อกี ดว้ ย

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะว่าด้วยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 63 กรอบที่ 3 กรณนี ายทุนบุกรุกท่ีวงั น้าํ เขยี ว ความเป็นมาของปัญหาวังนํ้าเขียว จากเอกสารท่ีมีอยู่ในปัจจุบันสรุปได้ว่า มีภาพถ่ายทาง อากาศทแี่ สดงใหเ้ หน็ วา่ มผี คู้ นอพยพไปอยบู่ รเิ วณบา้ นศาลเจา้ พอ่ (ซง่ึ ปจั จบุ นั อยใู่ นอ�ำ เภอวงั นา้ํ เขยี ว) หลังมกี ารกอ่ สร้างถนนหมายเลข 304 ในปี พ.ศ. 2508 ต่อมาพืน้ ทเ่ี กอื บ 300,000 ไร่ไดถ้ ูกประกาศ เปน็ อุทยานแห่งชาติในปี พ.ศ. 2515 และปา่ ภเู ขาหลวง (736,000 ไร่ ในปี พ.ศ. 2516) อ.วังนํ้าเขียวได้ ถกู ประกาศเปน็ พนื้ ทป่ี ฏริ ปู มาตง้ั แตป่ ี พ.ศ. 2521 และปา่ สงวนบางสว่ นประมาณ 200,000 ไร่ ส.ป.ก. ได้รับมอบจากรมป่าไม้ไปจัดสรร ดังนั้นประชาชนที่สามารถพิสูจน์ได้ว่าเป็นพ้ืนท่ีของตนเองจริง ที่ไดม้ าก่อนประกาศปา่ สงวนคงนอ้ ยมาก แสดงให้เห็นวา่ ท่ดี ินทีเ่ ป็นปัญหาของวงั นํ้าเขียวในวนั นี้ จึงมี ทง้ั ทท่ี บ่ี กุ รกุ เขตอทุ ยาน พนื้ ทที่ ผ่ี คู้ รอบครองไมม่ สี ทิ ธติ ามกฎหมาย และตอ้ งถกู เพกิ ถอนสทิ ธิ (ส.ป.ก. และทีป่ ่าสงวน) เมอ่ื วนั ท่ี22เมษายนพ.ศ.2540มมี ติค.ร.ม.(สญั จร)ทว่ี งั นา้ํ เขยี วใหป้ รบั แนวเขตอทุ ยานแหง่ ชาติ ทับลานที่อย่เู ป็นสิทธทิ ท่ี ำ�กนิ พเิ ศษ (ส.ท.ก. พเิ ศษ) คอื อนญุ าตใหอ้ ยู่ ท�ำ กนิ ได้ ในปีเดียวกนั (ปี พ.ศ. 2540) ก็พบการฮุบท่ี ส.ป.ก. และพบบ้านทรงสเปน ซึง่ ไมม่ ผี ูอ้ ้างเปน็ เจา้ ของ หนงั สือพมิ พ์ในขณะนั้น ไดอ้ อกมาแฉกรณบี า้ นทรงสเปน และเรยี กมติ ครม.วงั นา้ํ เขยี ววา่ มตฮิ บุ ปา่ วงั นาํ้ เขยี ว จนกระทง่ั รฐั บาล ตอ้ งล้มเลกิ มตนิ ้ีไปในทส่ี ดุ บ้านทรงสเปนถกู ยดึ ให้ ส.ป.ก. ครอบครองเป็นส�ำ นกั งานจนถงึ ปัจจบุ นั ทกุ วนั นที้ วี่ งั นา้ํ เขยี วพบรสี อรท์ ในพนื้ ทกี่ วา่ 100 แหง่ ชาวบา้ นทค่ี รอบครองที่ ส.ป.ก. จ�ำ นวนมาก ล้วนขายท่ีดินของตนไปแล้วกลายเป็นคนงานบ้าง ย้ายออกไปบ้าง ท้ังๆ ที่ ตามกฎหมายที่ ส.ป.ก. กำ�หนดคือ เกษตรกรผ้ขู ายจะเสียสิทธิ ผูซ้ ้อื ผิดกฎหมาย และจะเสยี เงินฟรี คาดว่าอาจมีที่ดนิ จ�ำ นวน มากท่ีเป็นของผู้มีอิทธิพลซ่ึงมีนักการเมืองหนุนหลัง นำ�เอาที่ ส.ป.ก. ไปออกหนังสือเอกสารสิทธิ โดยมิชอบ ปัญหาที่ดินที่วังน้ําเขียวไม่ใช่เร่ืองใหม่ที่เกิดข้ึนท่ีวังน้ําเขียวเท่าน้ัน แต่เกิดขึ้นทั่วประเทศ ในประเทศไทย กลา่ วคอื ชาวบ้านได้ท่ี ส.ท.ก. หรอื ท่ี ส.ป.ก. แลว้ ขายสทิ ธิให้แกน่ ายทุน ทำ�ใหม้ ีการใช้ ทดี่ นิ ผิดวตั ถปุ ระสงคเ์ ดมิ แล้วรฐั ก็ต้องหาทใี่ หมใ่ ห้เกษตรกรไรท้ ด่ี นิ ท�ำ กนิ ไปเรอื่ ยๆ เปน็ วงจรอุบาทว์ หมุนเวียนไปไม่ส้นิ สุด ทมี่ า: ตดั ตอนมาจาก มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด ตีพมิ พ์ในหนงั สอื พิมพม์ ติชน คอลัมน์ ดลุ ยภาพ ดลุ ยพินิจ หน้า 6 ฉบับวนั พธุ ท่ี 7 กันยายน 25541.5.2 การทบั ซอ้ นของอ�ำ นาจในการอนญุ าตให้ใชท้ รพั ยากรธรรมชาติของรัฐ ภายหลังการบังคับใช้ประมวลกฎหมายที่ดินเมื่อวันท่ี 1 ธันวาคม 2497ทีด่ ินของประเทศอาจแบ่งออกไดเ้ ปน็ 2 ประเภทใหญ่ คอื ที่ดนิ ของรัฐและทดี่ นิของเอกชน ตามบทบญั ญตั ิมาตรา 2 แหง่ ประมวลกฎหมายท่ดี ินความวา่ “ทด่ี นิซึง่ มิไดต้ กเปน็ กรรมสทิ ธิ์ของบุคคลหนึง่ บุคคลใดให้ถอื วา่ เป็นท่ดี นิ ของรัฐ” ในทดี่ นิ ของรฐั นนั้ มาตรา9 แหง่ ประมวลกฎหมายทดี่ นิ บญั ญตั ไิ วว้ า่ “ ทดี่ นิที่ได้รับคำ�รบั รองจากนายอำ�เภอว่า ได้ทำ�ประโยชนแ์ ลว้ ให้โอนกันได้”

64 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ กับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปญั หา และข้อเสนอเชิงนโยบาย ที่ดินของรัฐตามมาตรา 9(2) น้ัน ต้องเป็นที่ดินของรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานเุ บกษา ซึ่งไดม้ ีการประกาศดงั น้ี ก) ประกาศฉบบั ลงวันที่ 27 มีนาคม 2499 ประการฉบบั น้หี วงหา้ มบรเิ วณทีภ่ ูเขา หรอื ทเี่ ขา และปริมณฑลรอบภเู ขา หรือเขา 40 เมตรทุกแห่ง ทกุ จงั หวัดทว่ั ราชอาณาจักร ข) ประกาศฉบบั ลงวนั ท่ี26 เมษายน2515 ประกาศฉบบั นห้ี วงหา้ มบรเิ วณแมน่ า้ํ ล�ำ คลองทกุ สายทกุ จงั หวดั โดยมวี ตั ถปุ ระสงค์ในการคมุ้ ครองปอ้ งกนั ทก่ี รวดทท่ี รายทีอ่ ยู่ในแม่นา้ํ ล�ำ คลองนัน้ ๆตารางท่ี 5 กฎหมายที่เก่ยี วขอ้ งกบั การกำ�หนดเขตการใชท้ ีด่ ินลำ�ดบั ท่ี เขต ทม่ี าของอำ�นาจ1. อุทยานแหง่ ชาติ พ.ร.บ. อทุ ยานแหง่ ชาติ พ.ศ. 25042. ป่าสงวนแหง่ ชาติ พ.ร.บ. ปา่ สงวนแห่งชาติ พ.ศ. 25073. รักษาพันธส์ุ ตั วป์ ่า พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสตั วป์ ่า พ.ศ. 25354. ทร่ี าชพสั ดุ พ.ร.บ. ที่ราชพสั ดุ พ.ศ. 25185. พื้นทีค่ ุม้ ครองสมนุ ไพร พ.ร.บ. คุ้มครองและส่งเสริมภูมิปัญญาการแพทย์แผน ไทย พ.ศ. 25426. เขตคุ้มครองส่ิงแวดล้อม พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 25357. ทว่ี ดั และที่ซงึ่ ขึน้ ต่อวัด พ.ร.บ. คณะสงฆ์ พ.ศ. 25058. เขตเหมอื งแร่ พ.ร.บ. แร่ พ.ศ. 25109. นิคมอตุ สาหกรรม พ.ร.บ. การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ. 252210. เขตประกอบการอุตสาหกรรม พ.ร.บ. โรงงาน พ.ศ. 253511. ปฏิรปู ที่ดิน พ.ร.บ. การปฏริ ปู ทด่ี นิ เพ่อื เกษตรกรรม พ.ศ. 251812. นิคมสร้างตนเอง พ.ร.บ. จดั ทด่ี นิ เพอ่ื การครองชพี พ.ศ. 251113. นิคมสหกรณ์ พ.ร.บ. จดั ที่ดินเพอ่ื การครองชีพ พ.ศ. 251114. ที่สาธารณประโยชน์ ประมวลกฎหมายที่ดิน15. เขตโครงการจัดรูปทด่ี นิ พ.ร.บ. จดั รปู ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 251716. เขตโครงการจดั รปู ท่ีดิน พ.ร.บ. จัดรปู ที่ดินเพื่อพัฒนาพนื้ ท่ี พ.ศ. 2547 เพื่อพัฒนาพนื้ ที่

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะวา่ ด้วยการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 65ตารางท่ี 5 (ตอ่ ) ที่มาของอ�ำ นาจล�ำ ดบั ที่ เขต พ.ร.บ. การผังเมอื ง พ.ศ. 251817. ผงั เมอื ง พ.ร.บ. ควบคมุ อาคาร พ.ศ. 252218. ควบคมุ อาคารตามผังเมือง พ.ร.บ. เศรษฐกจิ การเกษตร พ.ศ. 252219. เศรษฐกิจการเกษตร พ.ร.บ. พฒั นาทด่ี ิน พ.ศ. 255120. แผนการใช้ทดี่ ิน ของกรมพฒั นาที่ดนิที่มา: โสภณ ชมชาญ (2554) ดงั นนั้ การทับซ้อนของอ�ำ นาจในการอนุญาตให้ใช้ทรพั ยากรธรรมชาติของรฐั จึงเกิดข้นึ หลายกรณี เชน่ก) การขออนุญาต ขุด ตัก ดูดทราย ปัจจุบันผู้ท่ีขออนุญาตขุด ตัก ดูดทรายแม่นํ้าต้องย่ืนขออนุญาตต่อนายอำ�เภอ/ปลัดอำ�เภอ หรือสำ�นักงานท่ีดินจังหวัด/สำ�นักงานท่ีดินสาขาเพื่อดำ�เนนิ การและเสนอตอ่ อนุกรรมการพิจารณาอนญุ าตให้ดดู ทราย (อพด.) ซึง่ เปน็ไปตามบทบญั ญัติมาตรา 9 แหง่ ประมวลกฎหมายท่ีดนิ นอกจากนผ้ี ปู้ ระกอบการยงั ตอ้ งยน่ื ค�ำ รอ้ งขออนญุ าตจากกรมโรงงานอตุ สาหกรรม และยนื่ ค�ำ รอ้ งขออนญุ าตขดุ ลอกรอ่ งนา้ํ ทางเรอื เดนิ เพอ่ื การจ�ำ หนา่ ยตอ่ กรมเจา้ ทา่ โดยสรปุ คอื ผขู้ ออนญุ าตต้องดำ�เนินการตามกฎหมาย 3 ฉบับ คือ • ประมวลกฎหมายทด่ี ิน • พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ. 2535 • พ.ร.บ. การเดินเรอื ในน่านนาํ้ ไทย พทุ ธศกั ราช 2456 ซึง่ การออกใบอนุญาตดดู ทรายใช้เวลาประมาณ 10 เดือน แต่ใบอนญุ าตมีอายุ 1 ปี นอกจากนี้ใบอนุญาตจากหน่วยงานท้ังสามมีอายุการอนุญาตไม่เทา่ กัน คอื • ใบอนุญาตขุด ตัก ดูดทราย มอี ายุ 1 ปี • ใบอนญุ าตขดุ ลอกร่องนา้ํ มอี ายุ 6 เดอื น • ใบอนญุ าตประกอบกจิ การโรงงาน มอี ายุ 5 ปี

66 องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ กับการจดั การทรัพยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย ในการดดู ทรายบก ซง่ึ สว่ นใหญเ่ ปน็ ทเ่ี อกชน ผปู้ ระกอบการจะตอ้ งยนื่ ค�ำ รอ้ งขออนญุ าตขดุ ดนิ ตอ่ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ กอ่ น โดยองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิจะท�ำ การตรวจสอบตามหลกั เกณฑข์ องกฎกระทรวงตามพระราชบญั ญตั กิ ารขดุ ดนิและถมดิน พ.ศ. 2543 เม่ือได้รับใบรับแจ้งการขุดดินแล้ว ผู้ขออนุญาตต้องยื่นใบรับแจ้งท่ีออกโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินประกอบการขออนุญาตประกอบกิจการโรงงานตอ่ สำ�นกั งานอตุ สาหกรรมท้องท่ี กรมโรงงานอตุ สาหกรรม ตามบทบญั ญัติแหง่ พระราชบญั ญตั โิ รงงาน พ.ศ. 2535 โดยสรปุ กค็ อื ต้องดำ�เนนิ การตามกฎหมายท่ีเกยี่ วข้อง 2 ฉบับ คอื • พ.ร.บ. ขุดดินและถมดนิ พ.ศ. 2543 • พ.ร.บ. โรงงาน พ.ศ. 2535 อย่างไรก็ตามถ้าหากมิใช่เป็นท่ีดินท่ีมีกรรมสิทธิ์ แต่พ้ืนที่ที่จะขุดทรายอยู่ในเขตนิคมสร้างตนเองแล้ว จะต้องขออนุญาตจากกรมประชาสงเคราะห์ตามระเบยี บกรมประชาสงเคราะหว์ า่ ดว้ ยการท�ำ ไม้ แร่ และทรพั ยากรธรรมชาตอิ น่ืในนคิ มสร้างตนเอง พ.ศ. 2537 เสยี กอ่ น รวมทง้ั ต้องจ่ายเงนิ ค่าบ�ำ รงุ กิจการนิคมในอตั ราลกู บาศก์เมตรละไมน่ ้อยกวา่ 8 บาท ทั้งนตี้ ามระเบียบขอ้ 8 ทด่ี นิ สงวนของนิคมท่ีจะอนญุ าตให้ทำ�ไม้ แร่ และทรพั ยากรธรรมชาตอิ นื่ ถา้ อยู่ในบรเิ วณพนื้ ทป่ี า่ ไมส้ ว่ นกลาง5 กรมประชาสงเคราะห์จะขออนมุ ตั ติ อ่ คณะกรรมการจดั ทด่ี นิ แหง่ ชาตกิ อ่ นการท�ำ สญั ญาผกู พนั กบั ผไู้ ดร้ บัอนญุ าตระเบยี บข้อ 9 ได้ก�ำ หนดการขออนุญาตไวด้ งั นี้ “ผู้ที่จะขออนุญาตทำ�ไม้ แร่ และทรัพยากรธรรมชาติอ่ืนในเขตนคิ มสรา้ งตนเองจะตอ้ งไดร้ บั อนญุ าตจากอธบิ ดกี รมประชาสงเคราะห์ โดยยน่ื เรอื่ งขออนุญาตต่อผู้ปกครองนิคมมาตามลำ�ดับและให้ผู้ปกครองนิคมปฏิบัติภายในกำ�หนดเวลาตามระเบยี บกรมประชาสงเคราะหว์ า่ ดว้ ยการกำ�หนดขน้ั ตอนและระยะเวลาการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชน พ.ศ. 25325 พนื้ ทป่ี า่ ไมส้ ว่ นกลาง คอื พน้ื ทที่ ค่ี ณะกรรมการจดั ทด่ี นิ แหง่ ชาตกิ �ำ หนดใหเ้ กบ็ รกั ษาไวใ้ นโครงการจดั ทด่ี นิ ประมาณรอ้ ยละ 20 ของพ้ืนทท่ี ้ังหมด.

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 67 ในกรณีการทำ�ไม้ผู้ได้รับอนุญาตต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยป่าไม้ในนามกรมประชาสงเคราะห์ โดยอธิบดีกรมประชาสงเคราะห์เป็นผู้ขออนุญาตการทำ�ไมแ้ ละมอบหมายใหผ้ ูไ้ ด้รับอนญุ าตดำ�เนินการทำ�ไม้แทน สว่ นในกรณกี ารทำ�แรแ่ ละทรพั ยากรธรรมชาตอิ นื่ ผไู้ ดร้ บั อนญุ าตจะตอ้ งยนื่คำ�รอ้ งขออนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นดว้ ยตนเอง”ข) การขอประทานบตั รทำ�เหมอื งแร่ นอกจากผู้ขออนุญาตต้องย่ืนขออนุญาตประทานบัตรต่อเจ้าพนักงานอตุ สาหกรรมแรป่ ระจ�ำ ทอ้ งทเี่ พอ่ื ด�ำ เนนิ การตอ่ ไปแลว้ ผขู้ อประทานบตั รยงั จะตอ้ งจัดทำ�รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม และย่ืนคำ�ขอเข้าทำ�ประโยชน์ในพื้นท่ีเพื่อการทำ�เหมืองแร่จากส่วนราชการเจ้าของพ้ืนที่ซึ่งต้องปฏิบัติตามบทบัญญัตอิ ย่างน้อย 3 ฉบบั คอื • พ.ร.บ. แร่ พ.ศ. 2510 • พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคณุ ภาพสิง่ แวดลอ้ มแหง่ ชาติ พ.ศ. 2535 • กฎหมายทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั พน้ื ทที่ ข่ี อท�ำ เหมอื งแร่ เชน่ พนื้ ทป่ี ่าไม้ กจ็ ะเปน็พ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ถ้าเป็นนิคมสร้างตนเองต้องปฏิบัติตามระเบียบกรมประชาสงเคราะห์ว่าด้วยการทำ�ไม้ แร่และทรัพยากรธรรมชาติอ่ืนในนิคมสร้างตนเอง พ.ศ. 2537 ซึ่งออกตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติจดั ทดี่ ินเพ่ือการครองชีพ พ.ศ. 2511 โดยมีกำ�หนดใหท้ �ำ เหมืองแรค่ ราวละไมเ่ กนิ3 ปี และจา่ ยค่าบ�ำ รงุ กิจการนิคมดว้ ย

68 องคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ กับการจัดการทรัพยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชิงนโยบาย2. นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจดั การป่าไม้2.1 นโยบายรฐั บาลนายกรัฐมนตรยี ง่ิ ลักษณ์ ชนิ วตั ร ตามรา่ งแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาตฉิ บบั ที่11 ไดต้ ง้ั เปา้ หมายให้มีการรกั ษาพื้นทอี่ นุรักษ์ไว้ไม่ตํ่ากว่าร้อยละ 19 ของประเทศ และเพมิ่ พ้ืนท่ปี า่ใหเ้ ป็นรอ้ ยละ 40 ของพน้ื ท่ีประเทศตามเป้าหมายของนโยบายปา่ ไม้แหง่ ชาติ ในค�ำ แถลงนโยบายของรฐั บาล น.ส.ยง่ิ ลกั ษณ์ ชนิ วตั ร ไดใ้ หแ้ นวทางบรหิ ารจดั การปา่ ไม้ ที่ไมแ่ ตกตา่ งจากเดมิ มากนกั แตไ่ ดร้ ะบถุ งึ การสนบั สนนุ การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน และปรบั ปรงุ กฎหมายปา่ ไมท้ ง้ั 5 ฉบบั ใหส้ อดคลอ้ งกบั รฐั ธรรมนญู(ไม่ระบมุ าตรา)2.2 นโยบายป่าไม้ทีส่ ำ�คัญ นโยบายป่าไม้เป็นนโยบายที่รัฐให้ความสำ�คัญมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันวัดได้จากงบประมาณของกรมป่าไม้ และกรมอุทยานแห่งชาติสัตว์ป่าและพันธุ์พืช รวมกันแล้วประมาณ 2 ใน 3 ของงบประมาณรายปีของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดล้อม ความพยายามท่ีจะคุ้มครองพ้ืนที่ป่าและจัดหาท่ีทำ�กินให้ราษฎรในสังคมไทยมมี าอยา่ งตอ่ เนอ่ื ง มกี ารออกกฎหมายมาใชบ้ งั คบั หลายฉบบั รวมถงึ นโยบายของรัฐในช่วงเวลาตา่ งๆ เพื่อสรา้ งความสมดลุ ระหว่างพ้นื ท่ปี า่ เพ่อื การอนรุ ักษ์กบัพนื้ ทอี่ ยอู่ าศยั และพน้ื ทที่ �ำ ประโยชนข์ องราษฎร แตก่ ฎหมาย และนโยบายเหลา่ นน้ัไดก้ อ่ ใหเ้ กดิ ขอ้ ขดั แยง้ กบั ราษฎรในหลายกรณี เนอ่ื งมาจากการทกี่ ฎหมายเกยี่ วกบัป่าไม้มีหลายฉบับ มีการกำ�หนดพ้ืนที่ทับซ้อนกัน และมีเงื่อนเวลาที่ซับซ้อนมีค�ำ จำ�กัดความท่ีกวา้ งขวาง ดงั นี้2.2.1 ค�ำ จำ�กัดความของป่า ค�ำ จ�ำ กดั ความของปา่ มขี อบเขตกวา้ งขวาง เชน่ พ.ร.บ.คมุ้ ครองและสงวนปา่พุทธศกั ราช 2481 มาตรา 4 ของ พ.ร.บ. ฉบับนี้ไดบ้ ัญญัตวิ า่ “ปา่ หมายความวา่สาธารณสมบตั ขิ องแผน่ ดนิ ประเภททด่ี นิ รกรา้ งวา่ งเปลา่ ” พ.ร.บ. ปา่ ไม้ พทุ ธศกั ราช2484 “ปา่ หมายความว่า ทีด่ ินทย่ี ังมไิ ดม้ ีบุคคลได้มาตามกฎหมายทด่ี นิ ” ต่อมาตาม พ.ร.บ. อทุ ยานแหง่ ชาติ พ.ศ.2504 และ พ.ร.บ.ปา่ สงวนแหง่ ชาติ พ.ศ.2507“ปา่ หมายความวา่ ท่ีดิน รวมตลอดถึง ภเู ขา หว้ ย หนอง คลอง บึง บาง ลำ�นํ้า

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะวา่ ด้วยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 69ทะเลสาบ เกาะ และท่ีชายทะเลท่ียังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมาย” จนทำ�ให้แทบไมเ่ หลอื ทรพั ยากรธรรมชาติ และทดี่ นิ ในทอ้ งถนิ่ ให้ อปท. ดแู ลไดเ้ ลย และการนยิ ามขอบเขตปา่ ไวอ้ ยา่ งกวา้ งขวางทว่ั ประเทศตราบใดทพี่ นื้ ทนี่ น้ั ยงั มไิ ดก้ รรมสทิ ธ์ิตามกฎหมายทดี่ นิ และรวมไปถงึ หว้ ย หนอง คลอง บงึ พนื้ ท่ีน้ันก็ถือว่าเป็น “ป่า”ทำ�ให้เสมือนว่า พ.ร.บ. ปา่ สงวนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2507 กค็ อื กฎหมายทก่ี ำ�กับการใชท้ ด่ี ินทั่วประเทศในอีกประเภทหนึง่ นนั่ เอง พ้ืนท่ีอนุรักษ์ เช่น พื้นท่ีอุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าจะอยู่ภายใตก้ ฎหมายทเ่ี ขม้ งวดและจ�ำ กดั กจิ กรรมของมนษุ ยม์ ากกวา่ พน้ื ทป่ี า่ สงวนแหง่ ชาติหลกั ในการจดั การอทุ ยานแหง่ ชาติ กค็ อื การรกั ษาและฟน้ื ฟสู ภาพปา่ และสง่ิ มชี วี ติในป่าไว้ตามธรรมชาติ และเปิดพ้ืนที่บางส่วนเพ่ือให้ราษฎรเข้าไปชมความงามของธรรมชาตนิ น้ั ดว้ ยเหตนุ กี้ ฎหมายจงึ อนญุ าตใหร้ าษฎรเขา้ ไปในเขตดงั กลา่ วได้แตต่ อ้ งปฏบิ ตั ติ นมใิ หเ้ ปน็ การท�ำ ลายทรพั ยากรธรรมชาตหิ รอื กระทบตอ่ ความเปน็ อยู่ของสตั วป์ า่ 6 มาตรา 16 เปน็ มาตราส�ำ คญั ทห่ี า้ มกจิ กรรมทจี่ ะมผี ลกระทบตอ่ ระบบนเิ วศ เชน่ ครอบครอง แผว้ ถาง เผาปา่ เกบ็ หาผลประโยชน์ ฯลฯ7 จะเหน็ วา่ พนื้ ท่ีใดเปน็ พน้ื ทอ่ี ทุ ยานแหง่ ชาติ ราษฎรไมส่ ามารถทจ่ี ะเขา้ ไปหาของปา่ น�ำ สตั ว์ไปเลยี้ งจัดทำ�เหมืองฝายหรอื ใชป้ ระโยชน์ในเขตพน้ื ทอี่ ทุ ยานในกรณใี ดๆ ไดเ้ ลย6 ณรงค์ ใจหาญ จาก: http://law.tu.ac.th/law_center/law_document/book/b2-10.html.7 มาตรา 16 ภายในเขตอุทยานแห่งชาติ ห้ามมิใหบ้ ุคคลใด (1) ยดึ ถอื หรือครอบครองท่ดี นิ รวมตลอดถึง กอ่ สรา้ ง แผว้ ถาง หรอื เผาปา่ (2) เกบ็ หา น�ำ ออกไป ท�ำ ดว้ ยประการใดๆ ใหเ้ ปน็ อนั ตราย หรอื ท�ำ ใหเ้ สอ่ื ม สภาพ ซึง่ ไม้ ยางไม้ น้าํ มนั ยาง นา้ํ มันสน แร่หรือทรพั ยากร ธรรมชาตอิ ืน่ (3) น�ำ สตั ว์ออกไป หรือท�ำ ดว้ ยประการใดๆ ให้เปน็ อันตรายแก่สตั ว์ (4) ทำ�ดว้ ยประการใดๆ ใหเ้ ปน็ อันตรายหรือท�ำ ใหเ้ ส่ือมสภาพ แก่ดนิ หินกรวด หรือทราย (5) เปลยี่ นแปลงทางนํ้าหรอื ทำ�ให้นา้ํ ในลำ�น้ํา ล�ำ ห้วย หนอง บงึ ท่วมท้น หรอื เหอื ดแหง้ (6) ปดิ หรอื ท�ำ ใหก้ ดี ขวางแกท่ างนา้ํ หรอื ทางบก(7) เกบ็ หา น�ำ ออกไป ท�ำ ดว้ ยประการ ใดๆ ให้เป็นอันตราย หรือทำ�ให้เส่ือมสภาพ ซึ่งกล้วยไม้ นํ้าผ้ึง คร่ัง ถ่านไม้ เปลือกไม้ หรือมูลค้างคาว (8) เก็บ หรือท�ำ ด้วยประการใดๆ ให้เป็นอนั ตรายแกด่ อกไม้ ใบไมห้ รือผลไม้ (9) น�ำ ยานพาหนะเขา้ ออก หรือขับข่ียานพาหนะในทางที่มิได้จัดไว้เพ่ือการนั้น เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ (10) นำ�อากาศยานข้ึนลงในท่ีท่ีมิได้จัดไว้เพ่ือการนั้น เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าท่ี (11) น�ำ หรอื ปลอ่ ยปศสุ ตั วเ์ ข้าไป(12) น�ำ สตั วเ์ ลย้ี งหรอื สตั วพ์ าหนะเขา้ ไป เวน้ แตจ่ ะไดป้ ฏบิ ตั ติ ามระเบยี บ ท่อี ธบิ ดกี �ำ หนดโดยอนุมัติของรัฐมนตรี (13) เข้าไปดำ�เนนิ กิจการใดๆ เพ่อื หาผลประโยชน์ เวน้ แตจ่ ะได้ รบั อนุญาตจากพนกั งาน เจา้ หนา้ ที่ (14) ปดิ ประกาศ โฆษณา หรอื ขดี เขียนในที่ตา่ งๆ (15) นำ�เครอ่ื งมือ ส�ำ หรบั ลา่ สตั วห์ รอื จบั สตั ว์ หรอื อาวธุ ใดๆ เขา้ ไปเวน้ แตจ่ ะไดร้ บั อนญุ าตจากพนกั งานเจา้ หนา้ ที่ และปฏบิ ตั ิ ตามเง่ือนไขซึ่งพนักงานเจ้าหน้าท่ีผู้อนุญาตน้ันกำ�หนดไว้ (16) ยิงปืน ทำ�ให้เกิดระเบิดซ่ึงวัตถุระเบิด หรือจุดดอกไม้เพลิง (17) ส่งเสียงอ้ือฉาวหรือกระทำ�การอื่นอันเป็นการรบกวน หรือเป็นที่เดือดร้อน รำ�คาญแก่คนหรือสัตว์ (18) ทงิ้ ขยะมลู ฝอยหรือสง่ิ ตา่ งๆ ในท่ที ี่มไิ ดจ้ ดั ไวเ้ พอื่ การนนั้ (19) ท้งิ ส่ิงทีเ่ ป็น เชื้อเพลิงซ่ึงอาจท�ำ ให้เกิดเพลิง

70 องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นกบั การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย2.2.2 การซ้อนทบั ของกฎหมายปา่ ไม้ กฎหมายปา่ ไม้ในยคุ แรกๆ ของไทย คือ ก่อนปี พ.ศ. 25008 เป็นกฎหมายเนน้ การหารายได้เข้ารฐั ท่มี ีวัตถปุ ระสงค์ในการควบคุมการทำ�ไม้ และเก็บของปา่พ.ร.บ. หลัง พ.ศ. 2500 จะเป็นกฎหมายทีเ่ นน้ การอนรุ ักษม์ ากขน้ึ เชน่ พ.ร.บ.ปา่ สงวนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2507 มีวัตถปุ ระสงคเ์ พื่อคุ้มครองและปอ้ งกันการบุกรกุท�ำ ลายปา่ พ.ร.บ.อทุ ยานแหง่ ชาติ พ.ศ.2504 และพ.ร.บ.สงวนและคมุ้ ครองสตั วป์ า่พ.ศ. 2535 มีวัตถุประสงค์เพ่ือคุ้มครองระบบนิเวศและความหลากหลายทางชวี ภาพ สถานภาพทางกฎหมายของแต่ละพื้นที่ ขึ้นอยู่กับกฎหมายที่กำ�กับพ้ืนที่นนั้ ๆ ซง่ึ อาจมีการประกาศทบั กนั หลายฉบบั เชน่ พ้ืนที่ปา่ ตาม พ.ร.บ. ค้มุ ครองและสงวนปา่ พทุ ธศกั ราช 2481 ไดจ้ �ำ แนกปา่ ออกเปน็ 2 ประเภท คอื เขตปา่ สงวนและเขตปา่ คมุ้ ครอง โดยปา่ สงวนจะมกี ารรงั วดั พน้ื ทแี่ ละก�ำ หนดพน้ื ทอี่ ยา่ งชดั เจนสว่ นปา่ คมุ้ ครองยงั ไมม่ กี ารส�ำ รวจรงั วดั เปน็ การก�ำ หนดพน้ื ทใ่ี นแผนท่ี ตอ่ มาภายหลงัประกาศใช้ พ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 มกี ารยกเลกิ พ.ร.บ. คุม้ ครองและสงวนป่า พุทธศักราช 2481 แต่ป่าสงวนตาม พ.ร.บ. คุม้ ครองและสงวนป่าพทุ ธศกั ราช2481 ใหเ้ ปลย่ี นมาเปน็ ปา่ สงวนแหง่ ชาติ ตาม พ.ร.บ. ปา่ สงวนแหง่ ชาติพ.ศ.2507 สว่ นปา่ คมุ้ ครองใหท้ �ำ การรงั วดั ใหมต่ าม มาตรา36 ของ พ.ร.บ. ปา่ สงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 เพอื่ ประกาศเป็นปา่ สงวนแห่งชาติ แตถ่ ้าการรังวัดใหมพ่ ้ืนท่ีปา่ ไมค่ รอบคลมุ พน้ื ทสี่ ว่ นใดทเี่ คยเปน็ ปา่ คมุ้ ครอง ตาม พ.ร.บ. คมุ้ ครองและสงวนปา่ ไม้ พทุ ธศักราช 2481 กถ็ อื วา่ พ้ืนทนี่ น้ั พ้นสภาพปา่ ดังนัน้ หากราษฎรท่ยี า้ ยไปอยู่ในพ้ืนท่ีปา่ สงวนแหง่ ชาติหลงั พ.ศ. 2481 แตก่ อ่ น พ.ศ. 2507 กย็ ังถือวา่ เขา้ ไปบุกเบกิ ทีท่ �ำ กินในเขตปา่ ภายหลังประกาศ พ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 และอาจจะมีกฎหมายอทุ ยานซอ้ นทบั อกี ก็ได้ เชน่ พ.ร.บ.อทุ ยานแหง่ ชาติ พ.ศ.2504 หากมกี ารเพิกถอนพ้ืนที่อนุรักษ์ตาม พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ้ืนที่น้ันก็ยังเป็นพื้นที่ป่าของรฐั ตามกฎหมายปา่ สงวนแหง่ ชาตอิ ยู่ จงึ มคี วามเปน็ ไปไดว้ า่ พน้ื ทป่ี า่ สงวนแหง่ ชาติหรืออทุ ยานแหง่ ชาตบิ างแห่งมีกฎหมายทบ่ี ังคบั ใช้ในพ้ืนทีม่ ากกวา่ 1 ฉบบั8 พ.ร.บ.ค้มุ ครองและสงวนปา่ พทุ ธศกั ราช 2481, พ.ร.บ.ปา่ ไม้ พทุ ธศักราช 2484.

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 712.2.3 การก�ำ หนดพนื้ ท่ปี ่าตามมติ ค.ร.ม. แม้จะมกี ฎหมายทบี่ งั คบั ใช้ในพืน้ ทีป่ า่ หลายฉบบั แต่ปัญหาป่าไมแ้ ละการบุกเบิกที่ท�ำ กินกม็ ีมาอยา่ งต่อเนือ่ ง ทำ�ให้ตอ้ งมมี ติ ค.ร.ม. มาแก้ไขปัญหาหลายตอ่ หลายครง้ั และมติ ค.ร.ม. เองก็ไดเ้ ปน็ ทม่ี าของปญั หาเพราะการจ�ำ แนกพน้ื ทป่ี า่ตามมติ ค.ร.ม. ในตอนแรกๆ ไม่มีการรังวัดตรวจสอบแนวเขต และกันแนวป่าทช่ี ดั เจน ตวั อย่างเชน่ เขตป่าถาวร มีการรับร้ใู นหลายช่อื เชน่ ป่าจำ�แนก หรือปา่ เตรยี มการสงวน หรอื ปา่ ไมต้ ามมติ ค.ร.ม.14 พฤศจกิ ายน พ.ศ.2504 ใชร้ ะวาง1: 50000 ก�ำ หนดเขตปา่ ถาวรเป็นรอ้ ยละ 50 ของพ้ืนท่ีประเทศ (ปัจจุบนั กำ�หนดให้เหลือ 40% ของพนื้ ทป่ี ระเทศ ตามมติ ค.ร.ม. 3 ธนั วาคม 2528) เป็นการกนัพน้ื ทีป่ า่ ไม้ให้เปน็ สมบตั ขิ องชาตโิ ดยถาวร มีการก�ำ หนดพื้นที่ (ขดี เสน้ บนแผนที)่เปน็ เขตสงวนหวงหา้ มโดยกรมพฒั นาทดี่ นิ รบั ผดิ ชอบแลว้ ประกาศเปน็ จงั หวดั ๆไปภายหลังเม่ือประกาศเป็นป่าสงวนแห่งชาติ บางคร้ังเม่ือทำ�การรังวัดแล้วอาจมีพ้ืนท่ีป่ามากกว่าเดิม (ป่าถาวร) หรือบางพ้ืนท่ีอาจมีขอบเขตพื้นท่ีจำ�กัดกว่าเดิมเนอ่ื งจากมกี ารกนั ทนี่ า ทอ่ี ยอู่ าศยั ของราษฎรออก ภายหลงั การจ�ำ แนกเสรจ็ สน้ิ แลว้พื้นท่ีป่าถาวรจะไม่สามารถนำ�มาออกเอกสารสิทธิได้ตามประมวลกฎหมายท่ีดินพ.ศ. 2497 (มาตรา 58 ทวิ 59) (ดเู พิม่ ใน, อานันท์ กาญจนพันธุ์ และมิ่งสรรพ์ขาวสะอาด 2538 : 107-109) นอกจากนย้ี งั มี มติ ค.ร.ม. ตา่ งๆทเี่ กย่ี วกบั การก�ำ หนดพนื้ ที่ เชน่ มติ ค.ร.ม.10 และ 17 มี.ค. 2535 ไดม้ ีการแบง่ โซนปา่ ไม้ออกเปน็ 3 ประเภท คือ เขตพน้ื ท่ีป่าเพ่ือการอนุรักษ์ (Zone C) หมายถึง พ้ืนที่ป่าสงวนแห่งชาติ ท่ีกำ�หนดไว้เพอ่ื การอนุรกั ษส์ ิ่งแวดลอ้ ม ดนิ นาํ้ พนั ธ์พุ ืช และพนั ธ์ุสัตว์ทม่ี คี ุณคา่ หายาก เชน่พนื้ ท่ีเขตรักษาพนั ธ์สุ ตั ว์ปา่ พน้ื ท่ีอทุ ยานแห่งชาติ พนื้ ทีล่ ุ่มน้ําช้ันที่ 1 พนื้ ท่เี ขตอนรุ ักษป์ า่ ชายเลน เป็นต้น เขตพืน้ ทีป่ า่ เพือ่ เศรษฐกจิ (Zone E) หมายถึง พนื้ ท่ีปา่ สงวนแหง่ ชาตทิ ก่ี �ำ หนดไวเ้ พอื่ ผลติ ไม้ และของปา่ รวมถงึ พน้ื ทเ่ี ศรษฐกจิ ตามนยัมติคณะรัฐมนตรีเก่ียวกับการกำ�หนดช้ันคุณภาพลุ่มน้ําและการจำ�แนกเขตการใช้ประโยชนท์ ด่ี นิ ในพน้ื ทปี่ า่ ชายเลน เขตพนื้ ทปี่ า่ ทเี่ หมาะสมตอ่ การเกษตร (Zone A)หมายถึง พ้ืนท่ีป่าสงวนแห่งชาติท่ีมีสมรรถนะท่ีดินเหมาะสมต่อการเกษตรหรือศักยภาพสูงในการพัฒนาด้านการเกษตร ซึ่งในปัจจุบันได้ให้ประชาชนเข้าทำ�ประโยชน์ไปหมดแล้ว กฎหมาย และมติ ค.ร.ม. ที่มีการเปล่ียนแปลงมาในหลายยุคหลายสมัยท�ำ ใหข้ อบเขต นยิ าม และมมี าตรการจดั การปา่ ไมม้ ากมายแตม่ กี ารบรหิ ารจดั การท่ี

72 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ กับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบายตามไมท่ นั ภารกจิ ท�ำ ใหเ้ กดิ ผลกระทบตอ่ ราษฎรในหลายพนื้ ที่ แมว้ า่ จะมมี าตรการของรัฐต่อมาในการแก้ปัญหาโดยการออกมติ ค.ร.ม. แต่ก็ยังพบว่าแม้ปัจจุบันนี้ก็ยังมปี ญั หาทยี่ งั แกไ้ ขไมไ่ ด้จ�ำ นวนมาก นอกจากน้ียังมีกฎหมายอื่นๆท่ีออกมาเพ่ืออนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ เช่นพ.ร.บ. สงวนและคมุ้ ครองสตั วป์ ่า พ.ศ. 2503 (แกไ้ ขเพ่ิมเติม พ.ศ. 2535) พ.ร.บ.อทุ ยานแหง่ ชาติ พ.ศ. 2504 รวมถงึ มตคิ ณะรฐั มนตรี และประกาศตา่ งๆ อกี ท�ำ ให้ปัญหาที่ดนิ และป่าไม้ในประเทศมีความซํา้ ซ้อนมากขึ้น ตอ่ มาไดม้ ี มติ ค.ร.ม.22 เมษายน2540 ไดม้ กี ารวางมาตรการและแนวทางในการแกไ้ ขปญั หาพนื้ ทปี่ า่ ไมแ้ ละทดี่ นิ ทงั้ ประเทศ เพอ่ื ใหห้ นว่ ยงานทเี่ กยี่ วขอ้ งใช้เป็นแนวทางในการปฏบิ ตั ิ โดยไดม้ ีการจำ�แนกปา่ ออกเปน็ 5 ประเภท คอื ก) ปา่ ถาวรตามมติ ค.ร.ม. โดยคณะรัฐมนตรไี ดต้ ง้ั คณะกรรมการจำ�แนกทด่ี นิ ประจ�ำ จงั หวดั เพอื่ ตรวจสอบพนื้ ทท่ี มี่ รี าษฎรเรยี กรอ้ งใหเ้ พกิ ถอนเขตปา่ ถาวรแล้วพิจารณาเปลี่ยนแปลงมติคณะรัฐมนตรี เพื่อให้กำ�หนดเขตป่าไม้ถาวรใหม่เพื่อให้สอดคล้องกับความเป็นจริง รวมถึงมอบท่ีดินให้หน่วยงานอื่นดูแลและใช้ประโยชน์ เช่น ส.ป.ก. และกรมท่ีดิน ข) ป่าสงวนแห่งชาติ ตามที่กรมป่าไม้ได้ส่งพื้นที่ป่าสงวนเสื่อมโทรมให้ ส.ป.ก. ตาม มติ ค.ร.ม. 4 พฤษภาคม 2536 แตเ่ กิดความคลาดเคลอื่ นของแผนที่ ทำ�ใหม้ ีการมอบพืน้ ทที่ ี่ไม่สมควรน�ำ ไปปฏิรปู ที่ดนิ เช่น พ้ืนท่ีปา่ สมบรู ณ์จึงมีมติให้สง่ มอบพ้นื ท่ีป่าสงวนแหง่ ชาตคิ ืนกรมป่าไม้ ค) ป่าอนุรักษ์ตามมติ ค.ร.ม. ให้มีการปรับแนวเขตป่าเพื่อการอนุรักษ์(โซน C) ให้ชัดเจนถกู ต้องและให้สอดคล้องตามลกั ษณะภูมปิ ระเทศ ใหก้ รมปา่ ไม้สำ�รวจว่ามีราษฎรและพื้นท่ีท่ีราษฎรครอบครองจำ�นวนเท่าใด รวมถึงกำ�หนดขอบเขตพนื้ ทที่ ร่ี าษฎรอยอู่ าศยั และใชป้ ระโยชน์ในพนื้ ทท่ี เี่ หมาะสม โดยใหม้ กี ารตงั้กรรมการจากตัวแทนฝา่ ยราชการ และราษฎรในจำ�นวนเทา่ ๆ กนั เพื่อสอบพิสจู น์สทิ ธกิ์ ารอยอู่ าศยั หากกรรมการเหน็ ควรก็ใหเ้ พกิ ถอนเขตอนรุ กั ษ์ได้ หากเปน็ พนื้ ที่ป่าสงวนแห่งชาติหรอื ล่มุ นํ้าชัน้ 3 ชน้ั 4 และชั้น 5 ให้ออกเป็น ส.ท.ก. ง) ป่าอนรุ กั ษต์ ามกฎหมาย เชน่ อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธ์สตั ว์ป่าและปา่ อนรุ กั ษพ์ น้ื ทล่ี มุ่ นาํ้ ชน้ั 1 ชน้ั 2 ในพนื้ ทนี่ ้ีใหร้ ฐั รบั รองสทิ ธอิ ยอู่ าศยั หรอื ท�ำ กนิแก่ราษฎร แต่ห้ามมิให้ขยายพนื้ ทเ่ี พม่ิ เตมิ รวมถงึ ไม่อนญุ าตใหอ้ อกเอกสารสิทธิตามกฎหมายทดี่ ิน ในพื้นทนี่ อี้ าจออก ส.ท.ก. พิเศษ โดยมเี ง่อื นไขห้ามจำ�หนา่ ยถา่ ยโอน แต่ให้ตกทอดเป็นมรดกสทู่ ายาทได้

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะว่าด้วยการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 73 จ) พน้ื ทอ่ี นื่ ๆ เชน่ พน้ื ทสี่ วนป่า ใหต้ ง้ั คณะกรรมการพสิ จู นส์ ทิ ธิ์ในลกั ษณะเดียวกบั ราษฎรในพ้ืนทีป่ ่าอนรุ ักษ์ เพ่ือแกไ้ ขปญั หาความเดือดร้อนของราษฎร การเข้าใช้ประโยชน์ในป่าแต่ละประเภทจะมีความแตกต่างกัน ข้ึนอยู่กับสภาพความสมบูรณ์ของป่าชนิดนัน้ ๆ2.2.4 ระเบยี บการขอใช้ประโยชน์ในเขตป่าสงวนแหง่ ชาติสว่ นราชการหรอื บคุ คลสามารถขอใช้ประโยชน์พื้นที่ป่าไดด้ งั ต่อไปน้ีก) ส่วนราชการเปน็ ผู้ขอใชป้ ระโยชน์ทดี่ ินในเขตป่าสงวนแหง่ ชาติ ถ้าส่วนราชการหรือท้องถิ่นจะใช้ที่ดินให้ขออนุญาตตามมาตรา 13 ทวิพ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 บัญญัติว่า “ในกรณีท่ีส่วนราชการและองค์การของรัฐมีความประสงค์จะใช้พ้ืนที่บางแห่งภายในเขตป่าสงวนแห่งชาติเป็นสถานที่ปฏิบัติงานหรือเพื่อประโยชน์ของรัฐอย่างอื่น ให้อธิบดีโดยอนุมัติรัฐมนตรีมีอำ�นาจประกาศกำ�หนดบริเวณดังกล่าวเป็นบริเวณท่ีทางราชการใช้ประโยชน์ในเขตป่าสงวนแห่งชาติได้ และในบริเวณดังกล่าวมิให้นำ�มาตรา 14และมาตรา16 มาใชบ้ งั คบั แกก่ ารทสี่ ว่ นราชการหรอื องคก์ รนนั้ ๆ จำ�เปน็ ตอ้ งกระทำ�เพอ่ื ใหบ้ รรลุวัตถปุ ระสงค์ในการปฏบิ ัตงิ านเพ่อื ใชป้ ระโยชน์ในพน้ื ทน่ี ้ัน” โดยการขออนุญาตจากอธิบดี ในกรณีท่ี อปท. ขอสร้างหรือขยายถนนอา่ งเก็บนํา้ ใหข้ ออนุญาตตามมาตรา 16 บัญญตั ิวา่ “อธิบดีโดยอนุมัติรัฐมนตรีมอี ำ�นาจอนญุ าตใหบ้ คุ คลหนง่ึ บคุ คลใดเขา้ ทำ�ประโยชนห์ รอื อยอู่ าศยั ในเขตปา่ สงวนแหง่ ชาติได้ ในกรณีดงั ต่อไปนี้ การเขา้ ทำ�ประโยชนห์ รอื อยอู่ าศยั ในเขตปา่ สงวนแหง่ ชาตคิ ราวละไมน่ อ้ ยกวา่หา้ ปแี ต่ไมเ่ กนิ สามสิบปี ในกรณที ผ่ี ู้ไดร้ บั อนุญาตเปน็ สว่ นราชการหรอื รฐั วิสาหกจิตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ จะอนุญาตโดยให้ยกเว้นค่าธรรมเนียมทง้ั หมดหรอื บางสว่ นตามทเ่ี หน็ สมควรก็ได”้ (พ.ร.บ. ปา่ สงวนแหง่ ชาติ พ.ศ.2507) ดงั นนั้ อปท.ทอ่ี ยใู่ นพนื้ ทปี่ า่ สงวนแหง่ ชาตจิ ะท�ำ กจิ กรรมเชน่ ตดั ไม้ขยายถนนหรอื ใชท้ ี่ดนิ เพ่ือการพฒั นาใดๆ ต้องขออนุญาตกรมปา่ ไมก้ ่อนทจี่ ะดำ�เนนิ การข) การขอใช้ประโยชน์โดยบุคคลธรรมดาและนติ บิ คุ คล การเข้าท�ำ ประโยชน์ หรืออยู่อาศัยโดยบคุ คลธรรมดาหรือนติ ิบุคคล ใหข้ ออนญุ าตตาม พ.ร.บ. ปา่ สงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ตามมาตรา 16 ขออนุญาต

74 องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินกบั การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายจากอธบิ ดี โดยการอนมุ ตั ขิ องรฐั มนตรไี ดค้ ราวละ ไมน่ อ้ ยกวา่ 5 ปี แตไ่ มเ่ กนิ 30 ปีและการขออนุญาตทำ�เหมืองแร่ขอใช้ประโยชน์ได้ไม่เกิน 10 ปี และมาตรา 20บัญญัติว่า “ในกรณีป่าสงวนแห่งชาติแห่งใดมีสภาพเป็นป่าเสื่อมโทรมตามมาตรา 16 ทวิ ให้อธิบดีโดยอนุมัติรัฐมนตรีมีอำ�นาจอนุญาตเป็นหนังสือให้บุคคลหนึ่งบุคคลใดทำ�การบำ�รุงป่าหรือปลูกสร้างสวนป่าหรือไม้ยืนต้นในเขตป่าเสื่อมโทรมได้ภายในระยะเวลาและตามเง่ือนไขที่กำ�หนดในหนังสืออนุญาตแต่ในกรณที จ่ี ะอนุญาตให้เกิน 2,000 ไร่ ต้องได้รับอนมุ ัติจากคณะรฐั มนตรี รัฐมนตรีอาจกำ�หนดให้ผู้รับอนุญาตเสียค่าตอบแทนให้แก่รัฐบาลได้ตามจำ�นวนที่เหน็ สมควรโดยประกาศของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์” ให้อธิบดีมีอำ�นาจอนุญาตเป็นหนังสือให้บุคคลทำ�ประโยชน์และอยู่อาศัยในป่าเสื่อมโทรมไม่เกิน 20 ไร่ ต่อครอบครัว มีกำ�หนดเวลาไม่น้อยกว่า 5 ปีแต่ไม่เกิน 30 ปี ไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมคราวแรกโดยพื้นท่ีต้องเป็นพื้นท่ีเสอ่ื มโทรมตามมาตรา 16 ทวิ พ.ร.บ. ปา่ สงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 การขออนุญาตทำ�สวนปา่ หรือปลูกไม้ยนื ต้น ให้ขออนุญาตตามมาตรา 20พ.ร.บ. ปา่ สงวนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2507 โดยใหอ้ ธบิ ดเี ปน็ ผอู้ นญุ าต ใหใ้ ชพ้ น้ื ท่ีในเขตปา่ เสอ่ื มโทรม ถา้ มกี ารอนญุ าตมากกวา่ 2,000 ไรต่ อ้ งขออนญุ าตจากคณะรฐั มนตรี การใช้ประโยชน์จากพ้ืนท่ีป่าสงวนแห่งชาติของเอกชน อปท.ไม่สามารถเก็บภาษีบำ�รุงท้องท่ีได้ แต่สามารถเก็บภาษีโรงเรือน ส่ิงปลูกสร้างได้ (เก็บจากเจา้ ของอาคารที่ไดร้ บั อนญุ าตอยา่ งถกู ตอ้ งจากกรมปา่ ไม)้ ตามมาตรา16 ผทู้ จี่ ะเขา้ใช้ประโยชน์ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ บุคคลท่ัวไป หรือนิติบุคคลก็สามารถขอใช้ประโยชน์ได้ โดยมวี ัตถุประสงค์ คือ เปน็ ทพ่ี กั ผ่อนหย่อนใจ สวนป่า เหมืองแร่เกษตรกรรม และอนื่ ๆ โดยมรี ะยะเวลาการขออนญุ าตใชพ้ นื้ ท่ี5-30 ปี มขี น้ั ตอน คอื • ยนื่ ขออนญุ าตที่ ส�ำ นกั งานทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ มจงั หวดั(ทสจ.) • ออกคำ�สั่งจงั หวัดให้เจ้าหน้าท่ีตรวจสภาพ • รายงานผู้ว่าราชการจงั หวดั (การด�ำ เนนิ การสว่ นภมู ภิ าคโอนอำ�นาจให้ผ้วู า่ ฯ บงั คบั บัญชา ทสจ.) • เสนอความเหน็ ต่อกรมปา่ ไม้ (สายท่ี 1) • จังหวัดสง่ เรอ่ื งให้สำ�นกั จดั การทรพั ยากรป่าไม้ (สายที่ 2) • เจ้าหนา้ ทก่ี รมปา่ ไม้ และส�ำ นกั จดั การทรัพยากรป่าไมส้ ง่ เร่ืองถงึ อธิบดีกรมปา่ ไม้

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าด้วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ 75 • อธิบดกี รมป่าไม้เสนอโครงการให้รัฐมนตรีเหน็ ชอบ • รัฐมนตรีเหน็ ชอบส่งเรอื่ งใหผ้ ู้ว่าราชการจงั หวดั อนญุ าต ส่วนมาตรา 16 ทวิ เป็นมาตราที่จัดสรรท่ีป่าให้เกษตรกรทำ�กินการออกนโยบายตอ้ งเปน็ ไปตามเงอ่ื นไข หลกั เกณฑ์ ทกี่ รมปา่ ไมก้ �ำ หนด กรมปา่ ไมจ้ ะตอ้ งเป็นผ้อู นุญาตโครงการ2.2.5 มติ ค.ร.ม. เพื่อแกไ้ ขปญั หาการใช้พืน้ ท่ีป่าของราษฎร รัฐมีความพยายามในการแก้ไขปัญหาที่ดินในเขตป่ามาอย่างต่อเนื่องส่วนใหญ่เป็นการตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของราษฎรโดยออกเป็นมติคณะรัฐมนตรเี พอื่ แก้ไขปญั หาเฉพาะหน้าในประเดน็ ต่างๆ ดังต่อไปน้ีก) การรบั รองกรรมสทิ ธข์ิ องทด่ี ินราษฎร ผู้ท่ีอยู่ในเขตพ้ืนท่ีป่าที่มีหลักฐานยืนยัน ได้แก่ แบบแจ้งการครอบครองท่ีดนิ (ส.ค.1) (ตัง้ แต่ปี พ.ศ. 2498) สามารถยนื ยนั สิทธิไดว้ ่าเข้ามาใช้ประโยชน์อย่างถูกตอ้ ง รฐั ไดม้ กี ารออก ส.ค. 1 มาถึงปี พ.ศ. 2518 (ตามคำ�สงั่ คณะปฏิวัต)ิหากพ้ืนท่ีน้ันไม่มีการประกาศเป็นพื้นที่สงวนหวงห้าม หรือเป็นพื้นท่ีลาดชัน35 องศา ก็สามารถออกเอกสารสิทธไิ ด้ ความขดั แยง้ ระหวา่ งภาครฐั กบั ราษฎรเกดิ จากการมองกฎหมายคนละดา้ นคือ การตีความกฎหมายที่แตกต่างกัน โดยทางราชการมองว่าชาวบ้านเป็นผู้บุกรุกป่า แต่ชาวบ้านมองว่าเขตป่าสงวนแห่งชาติ เขตอุทยานแห่งชาติประกาศทบั ทชี่ าวบา้ น แตอ่ ยา่ งไรกต็ ามปญั หาทต่ี ามมา คอื ตา่ งฝา่ ยตา่ งไมย่ อมรบัการตรวจสอบและการพิสูจน์หลักฐานของอีกฝ่าย ซึ่งการพิสูจน์ของรัฐสามารถทำ�ได้โดยการใช้ภาพถ่ายทางอากาศ ในภาคเหนือมีการทำ�ภาพถ่ายทางอากาศราวปี พ.ศ. 2495 ส่วนหลักฐานของราษฎรมักจะอ้างใบจับจอง และ ภบท.5ซง่ึ หน่วยราชการถือว่ามิใช่หลกั ฐานการถอื ครอง

76 องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่นกับการจัดการทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปญั หา และข้อเสนอเชงิ นโยบายข) มาตรการแก้ไขปัญหาคนกับป่า มติ ค.ร.ม. 4 พฤษภาคม 2536 ได้ก�ำ หนดวิธีการทจี่ ะเพิกถอนพ้นื ท่ปี ่าให้ประชาชนไดใ้ ช้ประโยชน์ โดย • ใหก้ รมป่าไมส้ ง่ มอบพน้ื ทป่ี ่าเสอ่ื มโทรม ยกเวน้ ป่าอนรุ กั ษ์ใหส้ �ำ นกั งานการปฏริ ปู ที่ดนิ เพ่อื การเกษตร (ส.ป.ก.) จ�ำ นวน 44 ลา้ นไร่ เพือ่ ใหร้ าษฎรที่ไม่มีทด่ี นิ ท�ำ กนิ และยากจนไดเ้ ขา้ ท�ำ ประโยชน์ และเปน็ ทอี่ ยอู่ าศยั (ตอ่ มามตนิ ้ีไดย้ กเลกิไปตามมติ ค.ร.ม. 22 สิงหาคม 2538 และคืนพื้นที่บางส่วนท่ีไม่เหมาะสมกับการเกษตรคนื กรมป่าไม)้ • อนุญาตให้ราษฎรท่ีครอบครองและทำ�ประโยชน์ในเขตป่าก่อนที่ทางราชการจะประกาศให้พื้นท่ีเป็นเขตป่าไม้ และเป็นการประกาศเขตป่าไม้ทับท่ีดินทร่ี าษฎรครอบครอง • ให้มีการเพิกถอนพื้นที่นั้นออกจากเขตป่าและให้ออกเอกสารสิทธิได้ในกรณีท่ีราษฎรบุกรุกจับจองภายหลังประกาศเป็นพื้นท่ีป่าให้ราษฎรได้สิทธิที่ดินในเขตปฏิรปู เทา่ นนั้ (ศยามล ไกรยรู วงศ์ และคณะ 2549: 97) มติ ค.ร.ม. 17 และ 19 เมษายน 2540 ไดก้ �ำ หนดมาตรการในการจัดการปัญหาระหว่างคนกบั ปา่ คอื • ให้มีการแต่งต้ังกรรมการพิสูจน์สิทธิ์ราษฎรท่ีอาศัยในเขตป่าในพื้นที่ภาคเหนอื จ�ำ นวน19 กรณี107 หมบู่ า้ น วา่ อยมู่ ากอ่ นการประกาศเขตอนรุ กั ษห์ รอื ไม่ถ้าอยู่มาก่อนให้มีการรับรองสิทธิโดยให้สิทธิน้ันๆ ตกทอดสู่ทายาท แต่ห้ามมิให้จ�ำ หนา่ ยถา่ ยโอนสู่บคุ คลอน่ื • ระหวา่ งดำ�เนนิ การใหย้ ตุ ิการอพยพราษฎรออกนอกพ้นื ที่ • ถ้ามกี ารบกุ รกุ พื้นที่ใหม่ใหด้ �ำ เนนิ การตามกฎหมาย • ใหม้ กี ารประชาพจิ ารณ์ร่าง พ.ร.บ. ปา่ ชุมชน มติ ค.ร.ม. 30 มถิ ุนายน 2541 เปน็ มติทส่ี บื เนื่องจากมติ ค.ร.ม. 17, 22,29 เมษายน 2540 ซึ่งยงั ขาดความชดั เจนยากแกก่ ารปฏบิ ตั ิ ไม่ใหค้ วามเป็นธรรมกับราษฎรทุกกลุ่มโดยเท่าเทียมกัน ค.ร.ม.จึงมีมติให้แก้ไขและยกเลิกมติข้างต้นบางประการ โดยออกมาตรการในการจดั การใหมเ่ พอื่ ใหส้ อดคลอ้ งกบั สถานการณ์คือ • กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้นำ�เสนอต่อคณะกรรมการนโยบายป่าไม้แห่งชาติ เพื่อให้เสนอคณะรัฐมนตรีจำ�แนกป่าไม้ออกเป็น 3 ประเภท คือ1.ป่าสงวนแห่งชาติ 2.ปา่ อนุรักษต์ ามกฎหมาย เช่น อทุ ยานแห่งชาติ เขตรกั ษา

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ 77พนั ธ์ุสัตวป์ า่ เขตหา้ มลา่ สัตวป์ า่ และป่าอนุรักษ์ตามมติคณะรฐั มนตรี (พืน้ ท่ลี ุม่ นา้ํชนั้ ที่ 1, ช้นั ท่ี 2 และเขตอนุรกั ษ์ป่าชายเลน) 3.พื้นที่อนื่ ๆ ทส่ี งวนหรืออนรุ กั ษ์ไว้เพ่อื กจิ การป่าไม้ โดยมีมาตรการแก้ไข คอื ก) ไม่นำ�พ้ืนที่ป่าอนุรักษ์ตามกฎหมาย และป่าอนุรักษ์ตามมติ ค.ร.ม.ไปด�ำ เนินการตามกฎหมายวา่ ด้วยการปฏริ ปู ท่ดี นิ เพื่อเกษตรกรรม ข) ราษฎรทอ่ี าศยั อย่ใู นพน้ื ท่โี ซน 1, 2 รฐั รบั รองสทิ ธใิ หส้ ามารถอยอู่ าศยั ได้ ค) ใหม้ กี ารส�ำ รวจพน้ื ทปี่ า่ อนรุ กั ษ์ใหช้ ดั เจน ถา้ พบวา่ ราษฎรอาศยั มากอ่ นการประกาศเป็นพ้ืนท่ีสงวนหวงห้ามให้กรมป่าไม้ทำ�ขอบเขตพ้ืนท่ีอย่างชัดเจนห้ามมีการขยายพ้ืนท่ี และดำ�เนินการตามกฎหมายเพ่ือให้ราษฎรอยู่อาศัยทำ�กินตามความจำ�เป็นเพือ่ การยงั ชพี ง) ถ้าอยู่อาศัยภายหลังการประกาศเป็นพ้ืนที่หวงห้ามให้อพยพออกจากพนื้ ท่ีใหไ้ ปอยอู่ าศยั ในที่ทเี่ หมาะสมท่ีรัฐจดั หาให้ จ) ใหม้ กี ารเคลอ่ื นยา้ ยราษฎรออกจากพนื้ ทอี่ นรุ กั ษ์ เพอ่ื ท�ำ การฟน้ื ฟู หากมีการขยายพ้นื ทที่ ำ�กินในเขตป่าให้ด�ำ เนินการอย่างเฉียบขาด • ตามมติ ค.ร.ม. ฉบบั นก้ี รมปา่ ไมไ้ ดจ้ ดั “โครงการจดั การทรพั ยากรทดี่ นิและป่าไม้” เพ่ือแก้ไขปัญหาราษฎรที่อาศัยอยู่ในเขตป่า โดยทำ�การสำ�รวจพื้นท่ีท่ีมีปัญหาระหวา่ งปี พ.ศ. 2541-2543 และทำ�โครงการในปี พ.ศ. 2544 เป็นต้นมาจนถึงปจั จบุ ัน • ให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ร่วมกับกระทรวงมหาดไทย (อปท.)เข้าร่วมดแู ล รักษาปา่ • กรณีท่ีชาวบ้านจะได้รับการอนุญาตให้อยู่ในเขตป่าจะต้องยอมรับว่าเข้ามาอยู่อาศัยในเขตป่าหลังมีการประกาศเป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติ หรือเขตอุทยานแห่งชาติ หรือมีการสงวนหวงห้ามครั้งแรก ส่วนท่ีเข้าไปภายหลังมติ30 ม.ิ ย. 41 จะไมม่ กี ารรบั รองสทิ ธิ เปน็ การเขา้ ไปใชป้ ระโยชน์โดยมชิ อบ โดยหลกัปฏบิ ตั ิ คอื จะมกี ารจดั ท�ำ เขตพนื้ ทท่ี ชี่ าวบา้ นเขา้ ไปใชป้ ระโยชน์ไมว่ า่ ในบรเิ วณไหนหากเข้าไปใช้ประโยชน์ก่อนมติ 30 มิ.ย. 41 จะกันพ้ืนท่ีออกเพ่ือรับรองสิทธิให้ชาวบ้าน โดยการรับรองสิทธิต้องมีการกำ�หนดโครงการสำ�รวจความเหมาะสมสำ�รวจรังวัดรายแปลง เช่น ที่ลาดชันจะใช้แผนที่ 1 : 4000 (ออร์โธสีเชิงเลข)ของกรมพัฒนาที่ดิน พืน้ ที่ที่มีร่องรอยการทำ�กินให้อยู่ในเง่ือนไขตามมติ ค.ร.ม.30 มิ.ย. 41

78 องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ กับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย • การจดั การของหนว่ ยงานอืน่ เชน่ อบต. เขา้ ไปจดั การท่ดี ินในเขตปา่โดยที่เจ้าหน้าป่าไม้ท่ีไม่ทราบ อาจก่อให้เกิดความเข้าใจผิดว่าเข้าไปจัดท่ีทำ�กินซงึ่ จะขัดกบั มติ ค.ร.ม. 30 ม.ิ ย. 41 ท่กี �ำ หนดว่าคนที่อยู่ในเขตป่าก่อนมติจะได้รบัการรบั รองสิทธิ • การยกเลกิ มติ ค.ร.ม. 30 มิ.ย. 41 กรณีทอ่ี นญุ าตใหช้ าวบา้ นสามารถอาศัยอยู่ในพื้นที่ป่าได้ แต่ต้องยอมรับว่าเข้ามาอยู่ภายหลังการประกาศเป็นเขตปา่ สงวน หรอื พืน้ ทีอ่ ุทยาน แต่ถ้ามีการยกเลกิ มติ ค.ร.ม. 30 ก.ย. 41 จะทำ�ให้การท�ำ งานของเจา้ หนา้ ทล่ี �ำ บาก เพราะไมม่ กี ฎหมายรองรบั การเขา้ ไปอยู่ในเขตปา่ของชาวบา้ นอาจทำ�ใหเ้ จ้าหนา้ ที่จับกุมได้ ในความเหน็ ขององคก์ รเอกชนอสิ ระ มตนิ ี้เปน็ แนวทางท่หี น่วยราชการใช้ด�ำ เนนิ การทรี่ าษฎรตอ่ ต้านมากทส่ี ดุ เพราะมมี าตรการจ�ำ กดั พนื้ ทม่ี ิใหม้ กี ารขยายออกไป รวมถงึ ใหม้ กี ารอพยพราษฎรในพน้ื ทลี่ อ่ แหลม เปน็ ตน้ (ศยามล ไกรยรู วงศ์และคณะ 2549: 102-104) มติ ค.ร.ม. 11 พ.ค. 2542 เป็นการตอบสนองข้อเรียกรอ้ งของ คกน. และชนเผ่า 8 จงั หวัดภาคเหนือทขี่ อสิทธไิ ม่จบั กมุ โดย • ให้มีการพิสูจน์สิทธิ์ให้ชัดว่าคนอยู่ก่อนป่า หรือว่ามีการประกาศเป็นเขตปา่ กอ่ น แล้วคนเข้ามาอยภู่ ายหลงั • หากคนมาอยกู่ อ่ นปา่ ใหม้ กี ารด�ำ เนนิ การออกเอกสารสทิ ธติ ามประมวลกฎหมายทีด่ นิ • หากเปน็ กรณีหลงั ใหแ้ กป้ ัญหาเป็นรายกรณตี ามความเปน็ จริง • ให้มีการจัดทำ�แนวเขตปักหมุดท่ีทำ�กินและท่ีส่วนรวมเพื่อข้ึนทะเบียนกบั กระทรวงเกษตรและสหกรณเ์ พ่ือคุม้ ครองการทำ�กนิ ชว่ั คราว • การดำ�เนินการตามมติ ค.ร.ม. ฉบับน้ีให้ใช้ดำ�เนินการเฉพาะกรณีคนสญั ชาตไิ ทยเท่าน้ัน • ให้ระงับการจับกุมดำ�เนนิ คดีชว่ั คราว ตามมติ ค.ร.ม. ฉบบั นี้ใช้บงั คับเฉพาะผทู้ ม่ี สี ญั ชาตไิ ทยเทา่ นน้ั ซงึ่ ผลกระทบตอ่ ชนเผา่ ตา่ งๆ ในภาคเหนอื ทบ่ี างสว่ นไมม่ สี ัญชาติไทย จงึ เปน็ ท่ีมาของการ “ระงับการจบั กมุ ดำ�เนินคดีชว่ั คราว” เพอื่ ให้มกี ารพิสูจนส์ ิทธ์ิท่ชี ดั เจนกอ่ นด�ำ เนินการ มติ ค.ร.ม. 3 เมษายน 2544 สมยั รัฐบาลทกั ษิณ ชินวัตร ใหด้ ำ�เนินการตามมติ ค.ร.ม. 17 และ 29 เมษายน 2540 ใหด้ �ำ เนนิ กระบวนการดังนี้ คือ • ตง้ั กรรมการรว่ มระหวา่ งฝา่ ยรฐั และราษฎรใหม้ คี ณะกรรมการในจ�ำ นวน

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าด้วยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 79เทา่ กัน เพือ่ สำ�รวจพ้นื ท่ที ่คี รอบครอง แกไ้ ขปัญหาของสมัชชาคนจน • ให้คณะกรรมการฯ ส�ำ รวจและพิสูจน์สิทธ์กิ ารครอบครองท่ีดิน • ปรับแนวพื้นท่ีให้สอดคล้องกับความเป็นจรงิ (ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ 2549: 98-100) นอกจากมาตรการข้างต้นรัฐบาลยังได้ต้ังคณะกรรมการแก้ไขการบุกรุกทีด่ นิ รฐั (กบร.) ตามมติ ค.ร.ม. เมอื่ วนั ท่ี 4 พ.ค. 2536 เนอ่ื งจากปญั หาความขัดแย้งในจังหวัดกาญจนบุรี และออกระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2545แกไ้ ของคป์ ระกอบเพม่ิ เตมิ ในปี พ.ศ. 2547 เพอื่ พจิ ารณาขอ้ โตแ้ ยง้ ระหวา่ งราษฎรกับรัฐ ถ้าคนอาศยั อยกู่ อ่ นท่จี ะมกี ารประกาศเปน็ เขตพื้นทห่ี วงหา้ ม โดยในระดับจงั หวัด ผู้วา่ ราชการจงั หวดั เปน็ ประธานคณะอนุกรรมการ ปลดั จงั หวัดเป็นเลขาคณะอนกุ รรมการ ในทกุ จงั หวดั ในระดบั ประเทศรองนายกรฐั มนตรที นี่ ายกรฐั มนตรีมอบหมายเปน็ ประธาน คณะกรรมการชดุ นจ้ี ะท�ำ การพิสูจนส์ ิทธ์เิ พอ่ื แก้ไขปัญหาทีด่ ินในพนื้ ทีต่ า่ งๆ ในสว่ นของ อปท. ไมม่ บี ทบาทในคณะกรรมการชดุ นีเ้ ปน็ แต่เพียงแหล่งอ้างอิงเมื่อต้องการขอข้อมูลในพื้นท่ี นอกจากน้ีชนเผ่าในภาคเหนือท่ียังมีการทำ�ไร่หมุนเวียน ซ่ึงจะท้ิงพื้นท่ีใหร้ า้ งไว้ 5-10 ปี แล้วค่อยกลบั มาทำ�ใหม่ ทางกรมปา่ ไมถ้ ือว่าเป็นการบุกรุกปา่วถิ ีชีวิตกบั กฎหมายจึงขดั แยง้ กัน มติ ค.ร.ม. 3 สิงหาคม พ.ศ. 2553 กระทรวงวัฒนธรรมเสนอให้วิถีชีวิตการทำ�ไร่หมุนเวียนของปกาเกอะญอ (กะเหรี่ยง)เปน็ มรดกโลก ปจั จุบนั กำ�ลงั รอหน่วยงานทเี่ ก่ยี วข้องดำ�เนนิ การ แต่ในทางปฏบิ ัติการดำ�รงรกั ษามรดกโลก จะมีขอบเขตพื้นท่อี ยา่ งไรไม่มคี วามชดั เจน จะเห็นว่าภาครัฐมีมาตรการต่างๆ ออกมาอย่างต่อเนื่องเป็นกรณีๆ ไปไม่มีมาตรการเยียวยา แก้ไขปัญหาอย่างถาวร กอปรกับกฎหมายที่ใช้มาอย่างยาวนาน ไม่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงของบริบท ทำ�ให้ปัญหาระหว่างคนกับปา่ ยังไมส่ ามารถแกไ้ ขได้ค) การให้สิทธิท่ที �ำ กนิ ในเขตปา่ รฐั บาลไดม้ โี ครงการจดั ท�ำ หนงั สอื อนญุ าตใหท้ �ำ กนิ ในทดี่ นิ ปา่ สงวนแหง่ ชาติ(ส.ท.ก.) (ตามนยั มาตรา 16 ทวิ) เพ่ือบรรเทาปญั หาของราษฎรเรอื่ งท่ที ำ�กินและไดเ้ ขา้ ไปใชพ้ นื้ ทป่ี า่ เปน็ ทท่ี �ำ กนิ ชวั่ คราวตามมตคิ ณะรฐั มนตรเี มอื่ วนั ท่ี28 สงิ หาคม2522 และในปี พ.ศ.2530 กรมปา่ ไมไ้ ดอ้ อกระเบยี บมารองรบั การใชป้ ระโยชนต์ าม

80 องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินกับการจัดการทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบายนยั แหง่ มาตรา 16 ทวิ ซ่งึ เปน็ การแก้ไขเพม่ิ เติม มติ ค.ร.ม. วนั ที่ 28 สิงหาคม2522 อนุญาตให้เกษตรกรทำ�กินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่มีความลาดชันไม่เกิน35 องศาได้ มีการกำ�หนดสทิ ธิทำ�กินให้ชดั เจน โดยมีการผอ่ นผนั ให้ออก ส.ท.ก.1 มีอายุ 5 ปี ให้ครอบครัวหนง่ึ ใชท้ ด่ี นิ ได้ 15 ไร่ ถึง 20 ไร่ และสทิ ธิท�ำ กนิ น้ีให้ตกทอดสู่ทายาทได้ ถ้าเกษตรกรปฏิบัติตามเง่ือนไขไม่ทิ้งท่ีดินให้รกร้างว่างเปล่ากจ็ ะออก ส.ท.ก.2 ใหใ้ ชป้ ระโยชนต์ อ่ ไป โดยการขอใชป้ ระโยชนจ์ ะเสยี คา่ ธรรมเนยี มให้กรมปา่ ไมใ้ นอตั ราไรล่ ะ 15 บาทในกรณีใช้เปน็ ท่ีอย่อู าศัย ไรล่ ะ 20 บาทในกรณีใชเ้ ปน็ ทที่ �ำ กนิ สว่ นการใชเ้ พอ่ื ประโยชนอ์ ยา่ งอนื่ เสยี คา่ ธรรมเนยี มไรล่ ะ500 บาทโดยจะมีการสำ�รวจทกุ 2 ปวี ่ามีการท�ำ ผิดเงอ่ื นไขหรอื ไม่มขี น้ั ตอนในการรบั รองสิทธทิ �ำ กิน (ส.ท.ก.) ของกรมปา่ ไม้ ดังตอ่ ไปน้ ี • การตรวจสอบ-รังวัดขอบเขตแปลงท่ีดินของราษฎร • จัดทำ�หนงั สอื อนญุ าต ส.ท.ก. • ผวู้ า่ ราชการจังหวัดทอ้ งที่ลงนามในหนังสืออนญุ าต ส.ท.ก. อย่างไรก็ตาม ส.ท.ก. จะขายหรอื โอนใหผ้ ูท้ ี่ไม่ใชท่ ายาทไม่ได้ เปน็ เพยี งหลกั ประกนั ในการใชท้ ด่ี นิ เทา่ นน้ั ไมใ่ ชก่ รรมสทิ ธข์ิ องปจั เจกชน(อานนั ท์ กาญจนพนั ธ์ุและม่ิงสรรพ์ ขาวสอาด 2538: 120-121) ในปัจจุบันกรมป่าไม้ยังคงมีการออกส.ท.ก. แก่ประชาชนอยู่ แม้ว่าจะได้ยกพื้นที่ 44 ล้านไร่ไปให้ ส.ป.ก. ตามมติค.ร.ม. 4 พ.ค. 2536 แล้วก็ตาม การแกป้ ญั หาปา่ ไมแ้ ละทดี่ นิ ของรฐั มมี าอยา่ งตอ่ เนอื่ ง โดยอาศยั มติ ค.ร.ม.เป็นเครอ่ื งมือในการแก้ปัญหา แต่ตราบจนทุกวนั นี้ก็ยังไมส่ ามารถแกไ้ ขปัญหาได้ปัจจบุ ันมผี ้อู าศยั ในเขตปา่ ถงึ 480,000 ครัวเรือน ในพนื้ ท่ี 8.5 ล้านไร่ (เอกสารสมชั ชาปฏริ ปู 2. หลัก 1. 28 กมุ ภาพันธ์ 2554) จะเหน็ วา่ กฎหมายในประเทศไทยทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การจดั การทด่ี นิ มหี ลายฉบบัและเป็นกฎหมายที่มีการประกาศใช้มาอย่างยาวนาน ทำ�ให้ไม่ทันต่อความเปล่ียนแปลงในปัจจุบัน รวมถึงบางมาตราล้าสมัย และส่งผลต่อการจัดการที่ดินในรปู แบบตา่ งๆ มปี ญั หาสะสมพอกพนู มาถงึ ปจั จบุ นั ซงึ่ จ�ำ เปน็ ตอ้ งมกี ารปรบั ปรงุแก้ไขตอ่ ไป

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะว่าด้วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ 813. นโยบายนา้ํ แม้ว่านํ้าจะเป็นทรัพยากรอันทรงคุณค่ายิ่ง แต่มีองค์กรท่ีเก่ียวข้องกับการจัดการน้ําประมาณ 40 องค์กร แต่ประเทศไทยไม่มีนโยบายนํ้าที่บูรณาการและเปน็ เอกภาพ และไม่มี พ.ร.บ. วา่ ด้วยนา้ํ ในภาพรวม อาจกลา่ วได้วา่ เป็นการบรหิ ารโดยแยกสว่ นอยา่ งชดั เจน เมอื่ ประเทศไทยประสบวกิ ฤตเิ ศรษฐกจิ ในปี2543และจ�ำ เปน็ ตอ้ งรบั ความชว่ ยเหลอื ทางการเงนิ จากธนาคารเพอ่ื พฒั นาเอเชยี (AsianDevelopment Bank: ADB) ADB ได้มีข้อกำ�หนดให้ประเทศมีนโยบายน้ําเป็นเง่อื นไขของความช่วยเหลือ รฐั บาลนายชวน หลีกภัย จึงไดป้ ระกาศนโยบายน้ําเปน็ ครง้ั แรก ซงึ่ มอี ยู่9 ขอ้ ดว้ ยกนั แตก่ เ็ ปน็ การระบวุ ตั ถปุ ระสงคข์ องการจดั การนา้ํมากกว่าเป็นทิศทางหรือแนวทางจัดการ เช่น ให้มี พ.ร.บ. น้ําเป็นกฎหมายในการจดั การ ใหม้ อี งคก์ รบรหิ ารในระดบั ชาติ ระดบั ลมุ่ นาํ้ และทอ้ งถน่ิ ใหม้ กี ารจดั สรรน้ําท่ีเหมาะสมและเป็นธรรม พัฒนาแหล่งน้ําให้มีต้นทุนท่ีสอดคล้องกับศักยภาพและความต้องการ ให้สนับสนุนการมีส่วนร่วม ให้มีการวางแผนบรรเทาอุทกภัยและภัยแล้ง ให้มงี บประมาณและบรรจุเรอื่ งนํ้าในหลกั สตู รการศึกษา เม่ือมีการตั้งกรมทรัพยากรน้ําข้ึนมาในกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอ้ ม โดยมีหน้าที่ในการจดั ท�ำ แผนบรหิ ารจัดการลมุ่ นาํ้ ตา่ งๆ มีการจดั ตง้ัคณะกรรมการลุ่มน้ําขึ้น และได้จัดทำ�ร่าง พ.ร.บ. นํ้า แต่ก็ยังไม่ได้ผ่านรัฐสภาจนทุกวนั น้ี สรุปได้ว่าในช่วงทศวรรษท่ีผ่านมานโยบายนํ้ามิได้เปล่ียนแปลงมากนักส่วนใหญ่มุ่งเน้นการจัดหานํ้าให้เกษตรและการอุปโภคบริโภค และนโยบายนํ้าที่ผ่านมาสะท้อนความกังวลเร่ืองการขาดแคลนน้ําเป็นสำ�คัญและเน้นมาตรการการจัดหานํ้า โดยเฉพาะมาตรการที่ใช้สิ่งก่อสร้างเช่น การสร้างเข่ือนและการจัดทำ�คลองสง่ นาํ้3.1 นโยบายนาํ้ ของรฐั บาลนายกรัฐมนตรียงิ่ ลักษณ์ ชนิ วตั ร นโยบายรัฐบาลในชุดนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ก็ไม่แตกต่างไปจากเดิมแต่ได้ให้ความสำ�คัญกับการจัดการนํ้าอย่างย่ิง โดยนํ้าเป็นทรัพยากรธรรมชาติประเภทเดียวท่ีได้บรรจุเป็นมาตรการเร่งด่วนที่จะทำ�ในปีแรก โดยจะส่งเสริมให้มีการบริหารจัดการนํ้าอย่างบูรณาการและเร่งรัดขยายพ้ืนที่ชลประทาน ให้มีการบริหารจัดการน้ําในระดับประเทศท่ีสามารถป้องกันปัญหาอุทกภัยและภัยแล้งได้ในสว่ นทเ่ี ปน็ นโยบายทไ่ี มเ่ รง่ ดว่ น รฐั บาลไดร้ ะบถุ งึ การจดั หาและจดั สรรนา้ํ ใหเ้ พยี งพอต่อการใช้ประโยชน์

82 องคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ กบั การจดั การทรัพยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย ในรา่ งแผนพัฒนาเศรษฐกจิ ฯลฯ ได้ระบุถงึ แนวทางการบรหิ ารจัดการนา้ํแบบบูรณาการเช่นกัน และให้มีการปรับปรุงองค์กรกำ�กับดูแลการจัดการนํ้าแบบองคร์ วม รวมทง้ั การปรบั ปรงุ กฎหมายการจดั การนา้ํ สรา้ งความเขม้ แขง็ ขององคก์ รลมุ่ นา้ํ และองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นในการบริหารจัดการน้ํา ตงั้ แต่เดอื นสงิ หาคม พ.ศ. 2554 ไดเ้ กิดมหาอทุ กภัยเปน็ วงกว้างในทรี่ าบน้ําท่วมภาคกลาง และ กทม. ก่อให้เกิดความสูญเสียหลายแสนล้านบาทแตด่ ูเหมือนแผนท่มี อี ยู่ (ตาม พ.ร.บ. ปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550และคณะกรรมการท่ีมีอยู่) มิได้ถูกนำ�มาใช้ รัฐบาลได้แต่งต้ังศูนย์ปฏิบัติการชว่ ยเหลอื ผปู้ ระสบอทุ กภัย (ศปภ.) ขึ้นมาจดั การเฉพาะกจิ และเม่อื อุทกภยั ไดก้ อ่ให้เกิดความพินาศในวงกว้างแล้ว คณะรัฐมนตรีได้มีคำ�สั่งสำ�นักนายกรัฐมนตรีแตง่ ตง้ั คณะกรรมการในคณะกรรมการยทุ ธศาสตรเ์ พอ่ื วางระบบบรหิ ารทรพั ยากรนา้ํ(กยน.) เพอ่ื สรา้ งความเช่ือมนั่ ฟืน้ ความเช่อื ถือ สร้างความม่งั คง่ั และมนั่ คงของประเทศจากวิกฤติภัยธรรมชาติให้ฟื้นคืนกลับมาในระยะยาวอย่างย่ังยืนและเป็นระบบ โดย กยน. จะต้องระดมความคิดเห็นและความรู้เพ่ือทำ�เป็นข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการกำ�หนดยุทธศาสตร์ประเทศในระยะยาว เสนอแก่รัฐบาลและข้อเสนอในการจัดตั้งองค์กรถาวร วิธีการบริหารจัดการ การบริหารการเงินการสร้างความเข้าใจแก่ประชาชน และเสนอแนวทางการปฏิบัติราชการแผ่นดินในการฟืน้ ฟูและพฒั นาอนั จะเป็นการวางอนาคตของการพัฒนาประเทศ3.2 นโยบายนาํ้ ท่มี ีมาแต่เดิม นโยบายน้ําแต่เดิมของไทยแบ่งเป็น 2 กลุ่มใหญ่คือ นํ้าเพื่อการสัญจรซ่ึงกรมเจ้าท่าเป็นผู้ดูแลและน้ําเพื่อการเกษตร ซ่ึงกรมชลประทานเป็นผู้ดูแลอย่างไรกต็ าม ยงั มหี น่วยงานของรฐั อ่ืนๆ อยเู่ ปน็ จำ�นวนมากท่มี ีภารกจิ เกยี่ วข้องกับนา้ํ การบริหารจัดการทรัพยากรนํ้ามีหน่วยราชการดูแลกว่า 40 หน่วยมีกฎหมายเกี่ยวข้องอยู่มากกว่า 30 ฉบับ (สุรพล ปัตตานี หน้า 43, อ้างในมิ่งสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ 2542) ส่วนใหญเ่ ปน็ การก�ำ กบั การจัดการน้ําตามภารกิจ (Function) หน่วยงานหลักทีส่ ำ�คัญมี 5 หนว่ ยงาน เช่น กรมเจ้าทา่ ดแู ลขนส่งทางนํ้า กรมชลประทานดูแลนํ้าเพื่อการเกษตร กรมทรัพยากรนํ้าดูแลนโยบายในภาพรวมและนํ้านอกเขตชลประทาน กรมทรัพยากรนํ้าบาดาล และกรมอตุ นุ ยิ มวทิ ยา

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 833.2.1 โครงสรา้ งการบรหิ ารจดั การ การบรหิ ารจดั การนา้ํ ของประเทศไทยครอบคลมุ พน้ื ที่25 ลมุ่ นาํ้ และจดั ตงั้กลไกบรหิ ารงานลุ่มนํ้ามคี ณะกรรมการบริหารงาน 3 ระดับ ได้แก่ คณะกรรมการทรัพยากรนาํ้ แหง่ ชาติ คณะกรรมการลมุ่ นํา้ และคณะทำ�งานระดับท้องถ่นิ องคก์ รก�ำ กบั การบรหิ ารจดั การนา้ํ ระดบั ชาติ ไดแ้ ก่ คณะกรรมการนาํ้ แหง่ ชาติซง่ึ มนี ายกรฐั มนตรเี ปน็ ประธาน แตก่ เ็ ชน่ เดยี วกบั คณะกรรมการทรพั ยากรแหง่ ชาติคณะอื่นๆ นายกรัฐมนตรีมักมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีปฏิบัติหน้าท่ีแทนนอกจากน้ี ยงั มคี ณะกรรมการลุ่มนํา้ สำ�หรบั ลมุ่ น้าํ หลกั อยา่ งไรกด็ ี คณะกรรมการเหล่าน้ียังไม่มีกฎหมายเฉพาะรองรับ มีเพียงประกาศตามระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรีและมิได้มีบทบาทมากนัก และมักพิจารณาตามข้อเสนอของกระทรวงทบวง กรม3.2.2 คณะทำ�งานลมุ่ นํ้า หน้าท่ี และองคป์ ระกอบ คณะกรรมการทรพั ยากรนา้ํ แหง่ ชาติ หรอื กนช. มอี งคป์ ระกอบจากหนว่ ยงานราชการและผทู้ รงคณุ วุฒิ ต�ำ แหนง่ ผทู้ รงคุณวุฒิมีวาระคราวละสป่ี ี การปรบั ผ้ทู รงคุณวุฒิขึ้นอยู่ตามความเหมาะสมและการเปล่ียนแปลงคณะรัฐบาล มีวาระการประชมุ 4-5 ครงั้ ต่อปี คณะกรรมการชดุ ปจั จุบนั ไดร้ บั การแตง่ ตัง้ ตามคำ�สั่งสำ�นักนายกรัฐมนตรีท่ี 244/25509 ซึ่งต่อมาได้แต่งตั้งผู้แทนราชการและผู้ทรงคุณวุฒิเพ่ิมเตมิ ข้ึน ตามค�ำ ส่งั ที่ 80/2552 (เพิ่มเติม)10 และคำ�ส่งั ท่ี 253/2552 (เพมิ่ เตมิ )11ปัจจบุ ันยังไม่มกี ารเปล่ยี นแปลงคณะกรรมการ9 ตามระเบยี บสำ�นกั นายกรฐั มนตรฯี พ.ศ. 2550 หมวด 2 ขอ้ 12  คณะกรรมการลุ่มน้ํา ประกอบด้วย ผแู้ ทนสว่ นราชการ ผแู้ ทนองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ผแู้ ทนองคก์ รผใู้ ชน้ า้ํ และผทู้ รงคณุ วฒุ ทิ ม่ี คี วามรู้ และประสบการณเ์ กย่ี วกบั การบรหิ ารทรพั ยากรนาํ้ เปน็ กรรมการ ส�ำ หรบั ประธานกรรมการใหแ้ ตง่ ตง้ั จาก กรรมการในลมุ่ นาํ้ นน้ั และก�ำ หนดใหแ้ ตง่ ตง้ั กรรมการจากบคุ คลซง่ึ ปฏบิ ตั หิ นา้ ทหี่ รอื อยอู่ าศยั ในลมุ่ นาํ้ นน้ั โดยค�ำ นึงถึงจ�ำ นวนกรรมการซงึ่ เปน็ ผู้แทนจากภาครฐั และภาคเอกชนในสัดสว่ นท่ีใกลเ้ คียงกัน.10 ตามค�ำ สงั่ สำ�นกั นายกรัฐมนตรี 80/2552 (เพ่ิมเติม) ไดม้ ีการแตง่ ตง้ั กรรมการผูท้ รงคุณวุฒิเป็นกรรมการ ในคณะกรรมการทรพั ยากรนา้ํ แห่งชาติ เพิ่มจากค�ำ สั่ง 244/2550 ในส่วนราชการ คือ 1.ปลดั กระทรวง เทคโนโลยีสารสนเทศและการส่ือสาร 2.อธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ในส่วนของผู้ทรง คณุ วฒุ เิ พมิ่ 1.ผแู้ ทนสมาคมองคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวดั แหง่ ประเทศไทย2.ผแู้ ทนสมาคมองคก์ ารบรหิ าร ส่วนต�ำ บลแห่งประเทศไทย 3.ผูแ้ ทนสมาคมสันนิบาตเทศบาลแหง่ ประเทศไทย 4.ผูแ้ ทนคณะกรรมการ ลมุ่ นาํ้ จ�ำ นวน9 คน(ประกอบดว้ ย1.นายสรุ ยิ า มาเกดิ กรรมการลมุ่ นา้ํ ปงิ 2.นายวโิ รจน์ รมิ จนั ทร์ กรรมการ ลุม่ น้ํากกและโขง (ภาคเหนอื ) 3.นายอภิชาติ ศรสี วัสด์ิ กรรมการลุ่มนาํ้ โขง (ภาคตะวันออกเฉยี งเหนอื ) 4.นายนิมิต งามย่ิงไพศาล กรรมการลุ่มนํ้าชี 5.นายวินัย รุ่งฤทธิเดช กรรมการลุ่มนํ้าแม่กลอง 6.ผศ.เจรญิ ปิยารมย์ กรรมการลุ่มนา้ํ ชายฝ่ังทะเลตะวันออก 7.นายสมภพ โสมาภา กรรมการลมุ่ นํา้ ปา่ สกั 8.นายจริ ะวุฒิ จิรภาพงพันธ์ กรรมการลมุ่ น้ําปัตตานี 9.นายไกรวรรณ อคั รกุล กรรมการล่มุ นํ้า ภาคใต้ฝง่ั ตะวนั ออก)11 ตามคำ�สั่งสำ�นักนายกรัฐมนตรี 253/2552 (เพ่ิมเติม) ได้มีการแต่งตั้งให้ผู้แทนสภาอุตสาหกรรม แหง่ ประเทศไทย เปน็ คณะกรรมการทรัพยากรน้ําแหง่ ชาติ

84 องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นกบั การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย คณะกรรมการลุ่มน้ํา12 มีกรอบการบริหารจัดการตามลุ่มน้ําเป็นหลักไม่ใช่ตามเขตการปกครอง มีจ�ำ นวนคณะกรรมการไม่เกนิ สามสบิ ห้าคนต่อลุม่ น้ําปจั จบุ นั มคี ณะกรรมการลมุ่ นา้ํ ครอบคลมุ 25 ลมุ่ นาํ้ ทว่ั ประเทศไทย มาจากตวั แทนในสดั สว่ นทเ่ี ทา่ ๆ กนั จากภาคราชการและไมใ่ ชภ่ าคราชการ ตวั แทนของคณะกรรมการลุม่ นํ้า 2 คนเขา้ รว่ มเป็นคณะกรรมการทรพั ยากรนํา้ แห่งชาติ วิธีการคัดเลือกตัวแทนจาก อปท. เพื่อเป็นกรรมการลุ่มนํ้าคัดเลือกจากกระบวนการสรรหาในแต่ละจงั หวัดตามระดับของ อปท. จำ�นวนตวั แทนขึน้ อยกู่ บัขนาดลุ่มนา้ํ และจังหวดั ท่ีอยู่ในลุม่ นา้ํ ตวั อยา่ งเชน่ ล่มุ นํ้าปงิ ครอบคลุมพ้นื ที่ 5จงั หวดั ด�ำ เนินการคัดเลือกตัวแทนระดับจงั หวดั แตล่ ะจงั หวดั มี อบจ. เทศบาลและ อบต. คดั เลอื กภายในจงั หวัดได้ตวั แทนแตล่ ะระดบั เปน็ คณะกรรมการลุ่มนํา้เปน็ ตน้ และองคป์ ระกอบจากหนว่ ยงานสว่ นกลางขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่อนั ได้แก่ สมาคมสนั นิบาตเทศบาลแหง่ ประเทศไทย เปน็ ตน้ สว่ นกลมุ่ ผ้ใู ชน้ ้ําเปน็ การจดั ตงั้ โดยกรมชลประทาน โดยแตง่ ตัง้ จากผใู้ ชน้ าํ้ในพื้นที่ ประกอบดว้ ย ประธานกลุ่มผู้ใช้น้ํา และคณะกรรมการจำ�นวนเท่าใดก็ได้แล้วแต่ขนาดของพน้ื ที่ มหี นา้ ทป่ี ระสานงานกบั หนว่ ยงานราชการทเี่ กยี่ วขอ้ ง เชน่ กรมชลประทานร่วมมือกับเจ้าหน้าที่โครงการชลประทานในการจัดสรรและวางแผนการใช้น้ําแนะน�ำ สมาชกิ ใหป้ ฏบิ ตั ติ ามแผนการใชน้ าํ้ รายงานปญั หาและอปุ สรรคในการสง่ นา้ํใหเ้ จ้าหน้าที่โครงการชลประทาน ประสานงาน ไกลเ่ กลย่ี ปัญหาขอ้ พพิ าทในการใช้นา้ํ ของสมาชิก (กรมชลประทาน 2554 : 36) โดยจะมกี ารประชุมกันปลี ะ 1 หรือ2 ครั้ง ก่อนการทำ�การเกษตร เพ่ือวางแผนการทำ�การเกษตรในพื้นที่ เสนอให้กรมชลประทานจดั สรรนํา้ ใหพ้ ื้นทตี่ า่ งๆ ในเขตชลประทาน3.2.3 กลุ่มภารกจิ หลกั นโยบายนํ้าของไทยยังแบ่งตามปัญหาเป็น 3 กลุ่มคือ นํ้าแล้ง นํ้าท่วมนา้ํ เสยี และแบง่ ตามภารกจิ เปน็ 3 ภารกจิ หลกั คอื จดั หาและจดั สรรนา้ํ ปอ้ งกนั และดแู ลนํา้ ทว่ ม และการบ�ำ บดั นํา้ เสีย แตเ่ ดมิ นัน้ ใน 3 ภารกิจน้ี ภารกจิ แรกนับเป็นภารกิจท่ีรัฐให้ความสนใจมากที่สุด โดยดูจากงบประมาณของกรมชลประทานซงึ่ สงู เปน็ 2 เทา่ ของงบประมาณของกระทรวงทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ ม12 คณะกรรมการตามเชงิ อรรถที่ 10.

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะวา่ ดว้ ยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 85ส�ำ หรบั การจดั การนาํ้ ทว่ มไม่ใครไ่ ดร้ บั ความสนใจมากนกั เพราะทกุ ฝา่ ยตา่ งเหน็ วา่เป็นภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการป้องกันนํ้าท่วมเมือง ถึงแม้จะมนี า้ํ ทว่ มใหญ่ในปี พ.ศ.2538 และพระบาทสมเดจ็ พระเจา้ อยหู่ วั ทรงมพี ระราชด�ำ ริใหม้ กี ารด�ำ เนนิ การจดั หาแกม้ ลงิ ในทร่ี าบนา้ํ ทว่ มภาคกลางแตก่ ารแกไ้ ขปญั หากย็ งักระจดั กระจายตามภารกจิ ของหนว่ ยงานและไมบ่ รู ณาการเปน็ ระบบ ในแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ ฉบบั ท่ี8(พ.ศ.2540-2544) ทเี่ กดิ ขนึ้ มาหลงั อทุ กภยัปี พ.ศ. 2538 ก็ไม่ได้พูดถึงการบริหารที่ราบลุ่มภาคกลางเพ่ือป้องกันน้ําท่วมอย่างบูรณาการ มีแต่ระบุให้เพ่ิมประสิทธิภาพหน่วยงานท่ีรับผิดชอบการป้องกันและฟื้นฟูความเสยี หายจากภัยธรรมชาติ บทบาทของ อปท. ในการจัดสรรน้ํามีไม่มากนัก เพราะการจัดสรรนํ้าไมส่ ามารถจดั ตามเขตปกครองได้ ตอ้ งอาศยั การจดั การตามลมุ่ นาํ้ และตอ้ งใชเ้ งนิลงทนุ จ�ำ นวนมากเกนิ ก�ำ ลงั ของทอ้ งถนิ่ ซงึ่ ขอบเขตของลมุ่ นา้ํ กบั ขอบเขตปกครองท้องถิ่นไม่ตรงกัน การจัดการลุ่มนํ้าจึงควรเป็นหน้าที่ของกรรมการลุ่มน้ํา ซ่ึงมีตวั แทนของทอ้ งถ่ินเป็นคณะกรรมการ ในภาคเหนือบางพื้นท่ี การจัดหาและจัดสรรน้ําเป็นจารีตปฏิบัติมาจากประเพณโี บราณกวา่ พนั ปี มรี ะบบที่เรยี กว่า “เหมืองฝาย” ซ่ึงมหี ัวหน้า คือ แก่ฝายเปน็ ผนู้ �ำ และบงั คบั บญั ชา แยกระบบจดั การนา้ํ ออกจากการปกครอง เพราะนา้ํ เปน็เรื่องสำ�คัญต้องมผี เู้ ชีย่ วชาญในการกำ�กบั และจัดการแยกออกไปต่างหาก บทบาทของ อปท. จะมมี ากในการจดั การบรรเทาผลกระทบทางสาธารณภยัตาม พ.ร.บ. ปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั พ.ศ.2550 มาตรา17 ใหน้ ายก อบจ.เปน็ รองประธานคณะกรรมการปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั ผวู้ า่ ราชการจงั หวดัเป็นประธาน มาตรา และมาตรา 21 เมือ่ เกิดหรือคาดวา่ จะเกดิ สาธารณภัยในเขตของ อปท. ใด ใหผ้ อู้ �ำ นวยการทอ้ งถน่ิ ของ อปท. นน้ั มอี �ำ นาจสง่ั ขา้ ราชการพลเรอื นพนักงานส่วนท้องถ่นิ และเจ้าหนา้ ทห่ี น่วยงานของรัฐ ใชอ้ าคารสถานท่ี อุปกรณ์เครื่องมอื เครื่องใช้ อปุ กรณส์ ื่อสาร ของหนว่ ยงานรฐั และเอกชน เขา้ ไปปฏบิ ตั กิ ารอยา่ งใดอยา่ งหนง่ึ ตามความจ�ำ เปน็ และอาจสง่ั หา้ มหรอื ใหอ้ อกจากพนื้ ทที่ กี่ �ำ หนดรวมท้ังช่วยเหลอื ผู้ประสบภัย อย่างไรก็ดี อำ�นาจนี้จะจำ�กัดอยู่ในท้องถ่ินของตนเท่าน้ัน ในมาตรา 22หากสาธารณภัยนั้นเกิดในพื้นที่หลาย อปท. ด้วยกัน อปท. ในท้องท่ีพิบัติภัยอาจใช้อำ�นาจตามมาตรา 21 ไปก่อน แต่ต้องแจ้งให้ผู้อำ�นวยการท้องถิ่นอื่นทราบโดยเร็ว ในกรณีความขัดแย้งระหว่างประชาชน อ.ลำ�ลูกกา จ.ปทุมธานี

86 องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ กับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบายกบั ประชาชนเขตสายไหม กทม. ท่เี กดิ ข้ึนในเดือนพฤศจกิ ายน พ.ศ. 2554 นนั้ผู้ว่าฯ กทม. และผู้ว่าราชการจังหวัดไม่มีอำ�นาจตามกฎหมาย ต้องเป็นอำ�นาจหน้าที่ของรัฐมนตรีตามมาตรา 13 และมาตรา 31 ให้อำ�นาจนายกรัฐมนตรีในกรณที เี่ กดิ สาธารณภยั รา้ ยแรงยง่ิ ใหม้ อี �ำ นาจสงั่ การผอู้ �ำ นวยการในระดบั ตา่ งๆ ได้ซ่ึงในกรณีของอุทกภัยปี พ.ศ. 2554 ท่ีนายกฯ ยิ่งลักษณ์ ได้อาศัยอำ�นาจตามมาตราข้างตน้ ส่ังเปดิ ประตูนํา้ ตามความต้องการของผู้ชมุ นุม3.3 นโยบายนํ้าในปัจจบุ นั ต้งั แต่เดอื นสงิ หาคม พ.ศ. 2554 ได้เกดิ มหาอทุ กภยั เป็นวงกว้างในที่ราบน้ําทว่ มภาคกลาง และ กทม. กอ่ ใหเ้ กิดความสูญเสียหลายแสนลา้ นบาท ทำ�ให้รัฐบาลต้ังคณะกรรมการทรัพยากรน้ําและอุทกภัยแห่งชาติ (กบอ.) และได้จัดทำ�แผนปฏบิ ตั กิ ารเพอื่ บรรเทาปญั หาอทุ กภยั ระยะเรง่ ดว่ น ในการประชมุ คณะรฐั มนตรีประจำ�วันที่ 7 กุมภาพันธ์ 2555 คณะรัฐมนตรีเห็นชอบตามมติของ กยน.ให้ตั้งองค์กรบริหารจัดการนํ้าแบบบูรณาการ คณะกรรมการนโยบายน้ําและอทุ กภยั แหง่ ชาติ (กนอช.) มหี นา้ ทร่ี ะดบั นโยบายการบรหิ ารจดั การนา้ํ และอทุ กภยัมนี ายกรฐั มนตรี เป็นประธานกรรมการ และมคี ณะกรรมการยทุ ธศาสตรเ์ พ่อื วางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรนํ้า (กยน.) เป็นท่ีปรึกษา (2) คณะกรรมการบริหารจัดการน้ําและอุทกภัย (กบอ.) มีอำ�นาจหน้าท่ีจัดทำ�แผนปฏิบัติการ และดำ�เนินการอ่ืนๆ ตามนโยบายของ กนอช. ส่ังการให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติตามแผน กำ�กับดูแลและติดตามการปฏิบัติงานของหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง โดยมีรองนายกรฐั มนตรี หรอื รฐั มนตรที น่ี ายกรฐั มนตรมี อบหมายเปน็ ประธานกรรมการและ (3) สำ�นักงานนโยบายและบริหารจัดการนํา้ และอทุ กภัย (สนอช.) เพ่อื ปฏิบตั ิหน้าที่ให้กบั กบอ. กนอช. มีอำ�นาจหน้าท่ี ดังน้ี 1)กำ�หนดนโยบายการจัดทำ�แผนปฏิบัติการบริหารจัดการนํ้า การป้องกันและแก้ไขปัญหาอุทกภัยแห่งชาติ 2)พิจารณานโยบายเกี่ยวกับการบริหารจัดการนํ้าและอุทกภัยอย่างเป็นระบบ เพื่อให้หน่วยงานรัฐน�ำ ไปปฏบิ ตั ิ 3)เสนอแนะตอ่ คณะรฐั มนตรีในการจดั ใหม้ หี รอื ปรบั ปรุงกฎหมายเก่ียวกับนํ้า กำ�หนดแนวทางการประสานงานของคณะกรรมการและหน่วยงานของรัฐท่ีเกี่ยวข้องกับการจัดการนํ้า รวมทั้งปรับปรุงองค์กรท่ีเก่ียวข้องกบั การบรหิ ารจัดการนํ้า 4)เสนอแนะต่อคณะรฐั มนตรีในการจา่ ยเงินชดเชยความเสยี หายใหแ้ กบ่ คุ คลซง่ึ ไดร้ บั ความเสยี หายจากการปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาอทุ กภยั

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะวา่ ดว้ ยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 87ท่ีดำ�เนินการตามแผนปฏิบัติการหรือตามการส่ังการของ กบอ. 5)เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในการวางระเบยี บการปฏิบัตงิ านของหนว่ ยงานของรฐั และ สบอช.เพื่อให้การบริหารจัดการนํ้าและอุทกภัยเป็นไปโดยมีขั้นตอนการปฏิบัติราชการที่สามารถกระทำ�ได้โดยรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ 6)เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีเพอ่ื มมี ตเิ กย่ี วกบั การตง้ั งบประมาณ การบรหิ ารและการใชจ้ า่ ยงบประมาณหรอื เงนิ กู้ให้สอดคล้องกับการบริหารจัดการนํ้าและอุทกภัย 7)แต่งต้ังคณะอนุกรรมการหรือมอบหมายให้บุคคลใดช่วยเหลือหรือปฏิบัติงานตามท่ี กนอช.มอบหมาย8)ดำ�เนินการอื่นใดที่จำ�เป็นเพ่ือการบริหารจัดการนํ้าและอุทกภัย และ 9)ปฏิบัติหนา้ ทอี่ ื่นตามท่ีคณะรัฐมนตรีมอบหมาย คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพ่ือวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรนํ้า(กยน.) ไดม้ มี ตทิ ่ี3/2554 เหน็ ชอบหลกั การของระบบบรหิ ารจดั การนา้ํ และกรอบวงเงนิงบประมาณ 17,126 ล้านบาท ครอบคลุมระยะเวลาสองปรี ะหวา่ งปี 2555-2556โดยแบ่งออกเป็น 2 ส่วน ไดแ้ ก่3.3.1 แผนปฏิบตั กิ ารเพอ่ื บรรเทาปญั หาอุทกภัยระยะเรง่ ด่วน 6 แผนงาน คือ ก) แผนการบริหารจัดการเข่ือนเก็บน้ําหลัก มอบหมายกรมชลประทานเปน็ หน่วยงานหลักในการจดั ทำ�แผนการบริหารจัดการเขือ่ นเกบ็ น้าํ หลกั และแผนบรหิ ารจดั การนาํ้ ของประเทศประจ�ำ ปี2555 และรายงานความคบื หนา้ ตอ่ ทป่ี ระชมุคณะกรรมการ กยน. ภายในเดือนมกราคม 2555 ข) แผนฟื้นฟูและปรับปรุงประสิทธิภาพส่ิงก่อสร้าง เห็นชอบหลักการและกรอบวงเงินแผนการดำ�เนินงานเพ่ือปรับปรุงประสิทธิภาพส่ิงก่อสร้างจำ�นวน 17,126 ล้านบาท แยกเป็นงบประมาณดำ�เนินการในปี 2555 จำ�นวน12,610 ลา้ นบาท และปี2556 จ�ำ นวน4,516 ลา้ นบาท โดยมอบหมายใหห้ นว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งจดั ท�ำ รายละเอยี ดโครงการเพอ่ื เสนอคณะกรรมการ กยน. และคณะรฐั มนตรีพิจารณาตอ่ ไป ค) แผนการพัฒนาคลังขอ้ มลู ระบบพยากรณ์ และเตือนภัย • แผนการพัฒนาคลังข้อมูล มอบหมาย ดร.ปลอดประสพ สุรัสวดีเป็นเจ้าภาพในการจัดทำ�แผนการพัฒนาคลังข้อมูล ร่วมกับกรมแผนที่ทหารองคก์ ารความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศแหง่ ประเทศญป่ี นุ่ (JICA) คณะวศิ วกรรมศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และนายรอยล จิตรดอน ให้แล้วเสร็จภายในเดือนมกราคม 2555

88 องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ กับการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย • แผนการปรับปรุงระบบการพยากรณ์ มอบหมายกรมชลประทานเปน็ หน่วยงานหลกั ในการจัดท�ำ แผนการปรบั ปรุงระบบการพยากรณ์ • แผนการปรับปรุงระบบการเตือนภัย มอบหมาย ดร.ปลอดประสพสรุ สั วดี หารอื กบั กระทรวงเทคโนโลยสี ารสนเทศและการสอ่ื สาร(ศนู ยเ์ ตอื นภยั พบิ ตั ิแหง่ ชาต)ิ เพอื่ ออกแบบและจัดท�ำ แผนปรับปรงุ ระบบการเตือนภยั โดยใหร้ วมถึงการตดิ ตงั้ ระบบโทรทศั นว์ งจรปดิ ใหค้ รบทกุ ประตรู ะบายนาํ้ เพอื่ ใชป้ ระโยชน์ในการติดตามและส่ังการระบบปิดเปดิ ประตรู ะบายนาํ้ จากส่วนกลางได้ ง) แผนงานเผชิญเหตุเฉพาะพื้นที่ มอบหมายกระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานหลัก เพ่ือบูรณาการแผนการดำ�เนินงานร่วมกับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม และกระทรวงกลาโหม และจัดทำ�ข้อเสนอแผนเผชญิ เหตเุ ฉพาะพน้ื ที่ โดยใหค้ วามส�ำ คญั กบั พน้ื ทเี่ ศรษฐกจิ และอตุ สาหกรรมและพ้ืนท่ีเมือง รวมถึงการปรับปรุงแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยที่อาจแบ่งเป็นแผนความช่วยเหลือเบ้ืองต้นแผนบรรเทาความเสียหาย และแผนบริหารจดั การน้าํ ท่วมและนํ้าเสยี ทั้งนอี้ าจจะพิจารณาจัดจ้างท่ีปรึกษาระดับมืออาชีพให้ทำ�การศึกษารายละเอียดของข้อเสนอแผนงานเผชิญเหตุเฉพาะพ้ืนท่ีได้ จ) แผนงานการกำ�หนดพนื้ ที่รับนาํ้ นองและมาตรการเยียวยา มอบหมายกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เปน็ หนว่ ยงานหลกั บรู ณาการรว่ มกบั กระทรวงมหาดไทยในการจดั ทำ�แผนงานการก�ำ หนดพ้ืนทร่ี บั นาํ้ นองและมาตรการเยยี วยา ฉ) แผนงานปรบั ปรงุ องคก์ รเพอื่ บรหิ ารจดั การนํ้า มอบหมายใหส้ �ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นหน่วยงานหลักในการจัดประชุมหารือระหว่างคณะกรรมการ กยน. และคณะกรรมการ กยอ. เพ่อื จัดท�ำ ขอ้ เสนอแผนงานการปรับปรุงองค์กรเพื่อบริหารจัดการนํ้า และให้มีคณะทำ�งานเฉพาะกิจเพื่อติดตามการดำ�เนินงานภายใต้แผนปฏิบัติการเพื่อบรรเทาปัญหาอุทกภัยระยะเร่งด่วนประกอบด้วย กระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และกระทรวงคมนาคม โดยมอบหมายให้สำ�นักงานคณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ํา(ส.กยน.) ทำ�หนา้ ทฝ่ี ่ายเลขานุการ กบอ. ได้รับทราบในหลักการแนวทางการดำ�เนินการแก้ไขปัญหาอุทกภัยในระยะยาว รวมงบประมาณท่ีพิจารณาทั้งสิ้น 41,328,820,500 บาท

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 89249 โครงการ เปน็ โครงการเร่งด่วน 24,828,820,500 ลา้ นบาท 246 โครงการ(ผลการประชมุ คณะกรรมการบรหิ ารจัดการน้าํ และอุทกภัย (กบอ.) ครัง้ ที่ 1/2555(6 มนี าคม 2555)) และได้เห็นชอบในการดำ�เนินโครงการตา่ งๆ ดังตอ่ ไปนี้ ก) การดำ�เนินการในพ้ืนที่ฝั่งตะวันออกของแม่นํ้าเจ้าพระยารวม 15,592,821,500 บาท เปน็ โครงการเรง่ ด่วน ข) แนวคันก้ันน้ําริมแม่น้ําเจ้าพระยาฝั่งตะวันออก ต้ังแต่ปากคลองระพีพัฒน์ จนถึงปากแม่น้ําเจ้าพระยา จำ�นวน 8 โครงการ งบประมาณ559,500,000 บาท เป็นโครงการเร่งด่วนทง้ั หมด ค) แนวคันกั้นน้ําฝั่งตะวันตกคลองระพีพัฒน์ ตั้งแต่ปากคลองระพีพัฒน์จนถึงชายทะเล จำ�นวน 41 โครงการ งบประมาณ 9,081,196,500 บาทเปน็ โครงการเรง่ ด่วนท้ังหมด ง) การย้ายแนวคันพระราชดำ�ริ ไปท่ีคลองรังสิตประยูรศักด์ิฝ่ังใต้ และคลองเจ็ด จ�ำ นวน 15 โครงการ งบประมาณ 1,964,550,000 บาท เปน็ โครงการเรง่ ดว่ นท้ังหมด จ) ซ่อมแซมประตูระบายนํ้า และติดตั้งสถานีสูบน้ําเพ่ิมเตมิ จ�ำ นวน 50โครงการ งบประมาณ 355,306,000 บาท เป็นโครงการเรง่ ด่วนทง้ั หมด ฉ) ปรบั ปรงุ คลองระบายนา้ํ ภายในคนั ปดิ ลอ้ มพน้ื ทฝี่ งั่ ตะวนั ตก จ�ำ นวน 38โครงการ งบประมาณ 136,269,000 บาท เปน็ โครงการเร่งด่วนทัง้ หมด ช) โครงการขุดลอกแม่น้ําและคลองขนาดใหญ่เพื่อเพ่ิมประสิทธิภาพการระบายน้ํา จำ�นวน 9 โครงการ งบประมาณ 3,496,000,000 บาท เป็นโครงการเรง่ ด่วนทง้ั หมด ซ) การด�ำ เนนิ การในพน้ื ทฝ่ี ง่ั ตะวนั ตกของแมน่ า้ํ เจา้ พระยา รวมงบประมาณ25,735,999,000 บาท (เป็นโครงการเร่งด่วน 9,235,999,000 บาท) • แนวคันก้ันนํ้าด้านแม่นํ้าเจ้าพระยาริมแม่นํ้าเจ้าพระยาฝั่งตะวันตกตง้ั แตป่ ากคลองพระยาบรรลือ จนถึงปากแมน่ ํ้าเจา้ พระยา จำ�นวน 33 โครงการงบประมาณ 2,263,514,000 บาท เปน็ โครงการเรง่ ด่วนท้ังหมด • แนวคันก้ันนํ้าด้านใต้ตามคลองพระยาบรรลือ จำ�นวน 8 โครงการงบประมาณ 1,792,900,000 บาท เปน็ โครงการเรง่ ด่วนท้งั หมด • แนวคันกั้นน้ําด้านใต้ตามคลองพระพิมล จำ�นวน 8 โครงการงบประมาณ 626,100,000 บาท เปน็ โครงการเรง่ ดว่ นทัง้ หมด

90 องคก์ รปกครองส่วนท้องถิน่ กบั การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชิงนโยบาย • แนวคันกั้นนํ้าด้านใต้ตามคลองมหาสวัสด์ิ จำ�นวน 3 โครงการงบประมาณ 1,858,250,000 บาท เป็น โครงการเร่งดว่ นทง้ั หมด • แนวคนั กน้ั นาํ้ ฝง่ั ตะวนั ออกรมิ แมน่ าํ้ ทา่ จนี จากปากคลองพระยาบนั ลอืด้านแม่น้ําท่าจีน ถึงปากแม่นํ้าท่าจีน จำ�นวน 12 โครงการ งบประมาณ2,542,805,000 บาท เปน็ โครงการเร่งด่วนท้งั หมด • จดั ท�ำ Canal Street ที่ถนนพทุ ธมณฑลสาย 4 จ�ำ นวน 1 โครงการงบประมาณ 1,500,000,000 บาท เปน็ โครงการระยะย่ังยืน • จัดทำ� Canal Street ทถ่ี นนพทุ ธมณฑลสาย 5 จำ�นวน 1 โครงการงบประมาณ 2,500,000,000 บาท เป็น โครงการระยะย่งั ยนื • ขยายทางยกระดับบรมราชชนนี ถึงจังหวัดนครปฐม ระยะทาง 21กิโลเมตร จำ�นวน 1 โครงการ งบประมาณ 12,500,000,000 บาท เปน็ โครงการระยะยัง่ ยืน • เพิ่มประสิทธิภาพการระบายนํ้าคลองทวีวัฒนา ให้สามารถระบายน้ําลงสู่พื้นท่ีแก้มลิงมหาชัย จำ�นวน 1 โครงการ งบประมาณ 48,140,000 บาทเปน็ โครงการเรง่ ด่วนท้งั หมด • ปรบั ปรงุ คลองระบายนํา้ ภายในคันปดิ ลอ้ มพื้นท่ฝี ง่ั ตะวันตก จ�ำ นวน 3โครงการ งบประมาณ 10,600,000 บาท เป็น โครงการเรง่ ด่วนทัง้ หมด • ซอ่ มแซมประตูนํ้าและติดตั้งสถานสี บู น้าํ เพ่มิ เตมิ จ�ำ นวน 17 โครงการงบประมาณ 93,690,000 บาท เป็นโครงการเร่งดว่ นทัง้ หมด รวมงบประมาณทพ่ี ิจารณาทง้ั สิน้ 41,328,820,500 บาท 249 โครงการเป็นโครงการเร่งด่วน 24,828,820,500 ลา้ นบาท 246 โครงการ จะเห็นได้ว่าการแก้ไขปัญหาน้ําท่วมของรัฐบาลต้องใช้งบประมาณจำ�นวนมากโดยเน้นการสร้างส่ิงก่อสร้างขนาดใหญ่ และใช้เวลาดำ�เนินการในระยะยาวส่วนแผนเฉพาะหน้า หรือการฟ้ืนฟู เยียวยาผลกระทบยังไม่ปรากฏว่ามีการดำ�เนินการอย่างเป็นระบบ นอกจากน้ีเม่ือแผนทั้งหลายท่ีลงไปในพื้นท่ีก็คงหลีกเลี่ยงไม่พ้นท่ีจะก่อให้เกิดผลกระทบกับการบริหารจัดการน้ําของ อปท.ในอนาคต

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 913.3.2 การถ่ายโอนภารกิจ ในปัจจุบนั กรมตา่ งๆ ท่เี ก่ยี วขอ้ งกบั การจดั การน้าํ ไดแ้ ก่ กรมชลประทานได้เร่ิมถ่ายโอนทรัพย์สินที่เป็นโครงการชลประทานขนาดเล็ก แหล่งนํ้าขนาดเล็กโครงการขุดลอกหนองนํ้า และคลองธรรมชาติ การสูบนํ้าด้วยไฟฟ้าให้ อปท.กรมทรพั ยากรนา้ํ ด�ำ เนนิ การถา่ ยโอนภารกจิ ให้ อปท. ตามแผนการกระจายอ�ำ นาจ ภารกจิ ทต่ี อ้ งถา่ ยโอนไดแ้ ก่ การบรหิ ารจดั การแหลง่ นาํ้ ขนาดเลก็ ทปี่ ระชาชนใช้ร่วมกัน เช่น อ่างเก็บนํ้า บ่อนํ้าบาดาล ประชาชนบท สระนํ้า ถังเก็บนํ้าฝนเปน็ ตน้ ทง้ั นี้ ตามแผนการกระจายอ�ำ นาจฯ ฉบบั ที่2 มภี ารกจิ ถา่ ยโอนการกอ่ สรา้ งและบำ�รุงรักษาแหล่งน้ําท่ีมีปริมาตรกักเก็บนํ้า น้อยกว่า 2 ล้านลูกบาศก์เมตรไดแ้ ก่ อา่ งเกบ็ นา้ํ ฝายนา้ํ ลน้ และระบบสง่ นา้ํ ระยะเวลาถา่ ยโอนชว่ ง พ.ศ.2552-2553แตก่ ารถ่ายโอนเหล่านี้ไมไ่ ดม้ าพร้อมกับงบประมาณ และบคุ ลากร ท�ำ ให้การดแู ลรกั ษาแหล่งน้ําเปน็ ภาระทางงบประมาณของ อปท. ส�ำ หรบั การใชป้ ระโยชนท์ รพั ยากรนา้ํ ทม่ี มี ิใชก่ ารเกษตรอยู่ในความดแู ลของกรมเจา้ ทา่ ตามพระราชบญั ญตั กิ ารเดนิ เรอื ในทา่ นาํ้ ไทย พทุ ธศกั ราช2456 ซงึ่ กรมเจ้าทา่ ได้มอบอำ�นาจให้ อปท. ไปแล้ว เริ่มตง้ั แต่ปี พ.ศ. 2547 ให้ อปท. มีอำ�นาจอนุญาตใหม้ ี ก) การปลกู สรา้ งส่งิ ลว่ งล้ําลำ�นํา้ ตามมาตรา 117 (8 รายการ) ข) การอนญุ าตใหข้ ดุ ลอก ดแู ลรกั ษารอ่ งนาํ้ รวมทง้ั ด�ำ เนนิ คดกี บั ผกู้ ระท�ำ ผดิตามมาตรา 120 ค) บริหารท่าเทยี บเรอื สาธารณะ ง) เกบ็ คา่ ธรรมเนยี มการตรวจสงิ่ ลว่ งลาํ้ ล�ำ นาํ้ สาธารณะ เกบ็ คา่ ใบอนญุ าต3.4 ปญั หาของนโยบายจัดการนาํ้3.4.1 ขาดความมีเอกภาพและบรู ณาการ ตัวอย่างความเสียหายของการขาดการบูรณาการในนโยบายนํ้า ได้แก่ความไรป้ ระสทิ ธภิ าพในการจดั การนา้ํ ทว่ มโดยเฉพาะนโยบายนา้ํ ของไทย การจดั การท่รี าบลมุ่ นาํ้ ท่วมถงึ ในภาคกลาง (Flood Plain Management) ขาดการบงั คับใช้ผังเมืองท่ีดีปล่อยให้เกิดการใช้ท่ีดินที่ไม่เหมาะสมทำ�ให้สูญเสียพื้นที่รับน้ําหรือปล่อยให้มีเมืองและนิคมอุตสาหกรรมในพื้นท่ีน้ําหลาก และทำ�ให้ผลของอทุ กภยั รนุ แรงขน้ึ กวา่ ทคี่ วรจะเปน็ นโยบายการจดั การนา้ํ ทว่ มขาดการเตรยี มการ

92 องคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ กับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบายท้ังระบบ (System Preparation) ปล่อยให้การจัดการเป็นการรับมือกับนํ้าท่วม(Flood Fighting) แทนที่จะมีการเตรียมการเพื่อบรรเทาผลกระทบให้ต่ําที่สุดการให้ความสำ�คัญกับส่ิงก่อสร้างมากกว่าการจัดการ และการขาดการบูรณาการมผี ลกระทบอย่างชัดเจนเมื่อเกดิ ปญั หามหาอุทกภัยเชน่ ปี 2554 นี้ ความลม้ เหลวของรฐั บาลในการทจ่ี ะปอ้ งกนั กทม. รวมทงั้ การผลกั ดนั นา้ํ ออกสทู่ ะเล การบรหิ ารจัดการมวลชนในชว่ งเวลาวกิ ฤติของชาติ การขาดแผนการประสานงาน และการสอ่ื สารทที่ �ำ ใหโ้ กลาหลยง่ิ ขน้ึ เปน็ ประจกั ษพ์ ยานส�ำ คญั ของปญั หาในการจดั การนาํ้ทีส่ ำ�คญั ที่สดุ กค็ อื การขาดแคลนการจัดการนั่นเอง ถึงแม้ว่าจะได้มีการนำ�เสนอแผนการบริหารจัดการน้ําอย่างบูรณาการในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2550-2554)แตน่ โยบายและแนวทางนน้ั กม็ ไิ ดน้ �ำ ไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ เนอ่ื งจากหนว่ ยงานตา่ งมภี ารกจิด้านนํ้าตามวัตถุประสงค์ของตน การมีแผนการบริหารจัดการทรัพยากรนํ้ายังขาดการบูรณาการ ทำ�ให้บางโครงการซ้ําซ้อนและส่งผลให้สูญเสียงบประมาณและยงั ขาดการสนบั สนนุ และใหค้ วามส�ำ คญั ตอ่ แผนทมี่ าจากระดบั ลา่ ง ตวั อยา่ งเชน่เมื่อกรมชลประทานมีแผนงานและโครงการก็สามารถดำ�เนินการได้เลยตามพ้ืนท่ีภารกิจ โดยไม่มีกฎหมายบังคับให้ต้องเสนอให้คณะกรรมการลุ่มนํ้าซึ่งกรมทรัพยากรน้ําเป็นเลขานุการ ทำ�ให้ขาดการเชื่อมโยงแผนงานโครงการระหว่าง 2 กรม ซ่ึงอาจสามารถเชื่อมโยง ลดความซับซ้อน และเอ้ือประโยชน์ใหก้ นั ได้ แตเ่ มอื่ ไมไ่ ดก้ ลนั่ กรองรว่ มกนั ท�ำ ใหเ้ กดิ ปญั หาการจดั การนาํ้ ในพน้ื ทลี่ มุ่ นา้ํที่ต่อเน่ืองกันได้ เป็นตน้ อีกทั้ง เมื่อมีแผนของคณะกรรมการลุ่มนํ้าเสนอไปยังสำ�นักงบประมาณมกั ไม่ได้รบั งบประมาณสนับสนุน แตแ่ ผนที่ไมไ่ ด้ผา่ นคณะกรรมการลมุ่ นํ้าอาจได้งบประมาณ ทำ�ให้ชาวบ้านที่ร่วมมือทำ�แผนจากระดับล่างไม่ต้องการมีส่วนร่วมทำ�แผนอีก เพราะมองวา่ อยา่ งไรก็ไม่ไดร้ ับงบประมาณ หนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งขาดการบรู ณาการในการประสานงานและความรว่ มมอืเชน่ ตัวแทนกลุ่มผู้ใช้น้ําในพืน้ ที่ของคณะกรรมการลุ่มนํา้ และกลมุ่ ผู้ใชน้ ้าํ ภายในพน้ื ทกี่ รมชลประทาน ตา่ งมตี วั แทนในระดบั พนื้ ที่ แตไ่ มม่ กี ารประสานงานกนั มากนกัหรืออาจประสานงานและร่วมมือกันดีเฉพาะพ้ืนท่ีที่มีความสัมพันธ์ส่วนตัวกันซงึ่ หากมกี ารประสานงานกนั ยอ่ มท�ำ ใหเ้ กดิ การวางแผนจดั การนาํ้ ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพอยา่ งมาก นอกจากนี้ กรมทรพั ยากรนาํ้ ไมม่ สี �ำ นกั งานประจ�ำ จงั หวดั มเี พยี งเจา้ หนา้ ที่ทอ่ี ยู่ในส�ำ นกั งานคณะกรรมการลมุ่ นา้ํ ประจ�ำ แตล่ ะลมุ่ นา้ํ เทา่ นน้ั และมภี ารกจิ ตามระเบียบสำ�นกั นายกฯ ยังไมม่ ีกฎหมายรองรบั ภารกจิ การท�ำ งาน

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะว่าด้วยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 933.4.2 การเน้นมาตรการส่ิงกอ่ สร้างมากกว่าการก�ำ กบั เชงิ สถาบนั ขาดกตกิ าในการจดั สรรก�ำ หนดแนวทางการบรหิ ารจดั การนาํ้ ตามทป่ี รากฏอยู่ในแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ มกั เปน็ มาตรการที่ใชส้ งิ่ กอ่ สรา้ งเพอื่จดั หานํา้ นโยบายที่น�ำ ไปปฏบิ ัติอย่างเปน็ ลำ่�เป็นสนั ได้แก่ นโยบายจัดหาน้าํ ท่เี น้นมาตรการท่ีใชส้ งิ่ กอ่ สรา้ ง เชน่ การสรา้ งเขอื่ น คนั คลองชลประทาน และการพฒั นาแหล่งนํ้าขนาดเล็ก ส่วนนโยบายที่ไม่ได้นำ�ไปสู่การปฏิบัติเป็นนโยบายประเภทการกำ�กับความต้องการใช้น้ําเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้น้ําเช่น การเก็บค่านํ้าหรือนโยบายที่สร้างกตกิ าการจดั สรรเม่ือเกดิ ความขาดแคลน การศกึ ษาทผ่ี า่ นมาพบวา่ เมอ่ื นโยบายนา้ํ ไมร่ ะบกุ ตกิ าการจดั สรรอยา่ งชดั เจนนโยบายน้ําของไทยจึงขาดประสิทธิภาพ ขาดความเป็นธรรมและความยั่งยืน(มงิ่ สรรพ์ ขาวสอาด และคณะ 2542) เพราะแม้แตน่ โยบายนํา้ แหง่ ชาติท่ีประกาศในปี 2543 เนื่องจากเป็นเง่ือนไขการขอรับโครงการเงินกู้เพ่ือปรับโครงสร้างภาคเกษตรจากธนาคารเพอื่ พฒั นาเอเซยี (ADB) มที ง้ั หมด9 ขอ้ ดงั ทไ่ี ดก้ ลา่ วมาแลว้กเ็ ปน็ นโยบายทแี่ ถลงวตั ถปุ ระสงคอ์ ยา่ งกวา้ งๆ เชน่ กลา่ วถงึ ความมงุ่ มน่ั ทจ่ี ะจดั การแบบมปี ระสทิ ธภิ าพแตไ่ มร่ ะบวุ า่ จะใชว้ ธิ กี ารอะไร(เกบ็ คา่ นาํ้ ก�ำ หนดโควตา้ ฯลฯ)หรือจะจัดการกับปัญหาของความขาดแคลนนํ้าหรือปัญหาการแย่งชิงน้ําระหว่างภาคเศรษฐกจิ ตา่ งๆ ไดอ้ ยา่ งไร และไมม่ เี กณฑท์ จี่ ะก�ำ หนดวา่ ใครควรไดน้ า้ํ กอ่ นหลงัในระบบท่ีปล่อยให้น้ําเปน็ ทรัพยากรท่ีเข้าถึงไดโ้ ดยเสรีตารางที่ 6 หน่วยงานทเี่ กี่ยวขอ้ งกับการทรัพยากรนาํ้หน่วยงาน ลักษณะกิจกรรมคณะรฐั มนตรี 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10คณะกรรมการทรพั ยากรนํา้ แห่งชาติ •คณะกรรมการนโยบายพลังงานแหง่ ชาติ •คณะกรรมการพัฒนาชนบทและกระจายความเจริญไปสภู่ ูมิภาค •คณะกรรมการพิเศษเพื่อประสานงาน •โครงการอันเนื่องมาจากพระราชด�ำ ริคณะกรรมการวิจัยแหง่ ชาติ •คณะกรรมการส่งิ แวดล้อมแหง่ ชาติ •คณะกรรมการยทุ ธศาสตรเ์ พ่ือวางระบบ •การบรหิ ารจัดการทรพั ยากรน้ํา (กยน.)

94 องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินกับการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายตารางท่ี 6 (ตอ่ )หน่วยงาน ลักษณะกจิ กรรม 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10คณะกรรมการนโยบายนาํ้ และอุทกภัยแหง่ ชาติ (กนอช.) •สาํ นักนายกรัฐมนตรี •สาํ นกั เลขาธิการนายกรัฐมนตรีสาํ นักงานคณะกรรมการ •พัฒนาการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติสาํ นกั งานตํารวจแหง่ ชาติ •การไฟฟ้าฝ่ายผลติ แหง่ ประเทศไทย •• •Lหนว่ ยราชการอสิ ระ • •• •-กรุงเทพมหานคร ••กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ •สาํ นกั งานปลดั กระทรวงเกษตรและสหกรณ์สํานกั ฝนหลวงและกองบนิ เกษตรสาํ นักงานการปฏิรปู ท่ีดินเพ่อื เกษตรกรรม • Sกรมชลประทาน •••• • • • SMLกรมประมง •• •-กรมปศุสตั ว์ • -กรมพัฒนาท่ีดนิ • -กรมส่งเสริมการเกษตร • -กรมสง่ เสริมสหกรณ์ • -กระทรวงกลาโหมกองอาํ นวยการกลางรกั ษาความปลอดภยัแห่งชาติ กองบัญชาการทหารสงู สุด •• Sกรมอทุ กศาสตร์ กองทพั เรอื • -กระทรวงศกึ ษาธกิ ารกรมสามัญศึกษา • -กระทรวงสาธารณสขุกรมอนามยั • •Sกระทรวงอตุ สาหกรรม • •-กรมโรงงานอตุ สาหกรรมกรมอุตสาหกรรมพน้ื ฐานและการเหมืองแร่ • Sการนิคมอุตสาหกรรมแหง่ ประเทศไทย • • •-

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ 95ตารางที่ 6 (ตอ่ )หนว่ ยงาน ลักษณะกิจกรรม 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10กระทรวงมหาดไทยสํานกั งานปลัดกระทรวงมหาดไทย • -กรมการปกครอง •• Sกรมพฒั นาชมุ ชน • Sกรมโยธาธกิ ารและผงั เมือง •Sกรมปอ้ งกันและบรรเทาสาธารณภัย •-สาํ นกั งานเรง่ รัดพัฒนาชนบท • SMองค์การบรหิ ารสว่ นจังหวัด • -องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ /เทศบาล •• • • • SMการประปานครหลวง • •-การประปาส่วนภูมิภาค • •Sการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแหง่ ประเทศไทย • • Sกระทรวงการพฒั นาสังคมและความมน่ั คงของมนษุ ย์กรมพัฒนาสงั คมและสวัสดิการ •• Sกระทรวงทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล้อมกรมทรัพยากรนํ้า • Sกรมทรพั ยากรนาํ้ บาดาล •• Sสำ�นักงานนโยบายและแผนสงิ่ แวดลอ้ ม • -กรมควบคมุ มลพษิ • • •-กรมสง่ เสรมิ คณุ ภาพส่งิ แวดลอ้ ม • • •-กรมอุทยานแหง่ ชาติ สัตวป์ า่ และพนั ธพ์ุ ืช •• -กระทรวงคมนาคมกรมเจา้ ทา่ •-กรมอตุ นุ ิยมวทิ ยา • -กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสือ่ สารกรมอตุ นุ ยิ มวทิ ยา •• • -สถาบนั สารสนเทศทรพั ยากรน้าํ • -และการเกษตรทีม่ า: ปรับปรุงจากตารางของ สุรพล ปัตตานี 2543 อ้างใน ม่ิงสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ 2542หมายเหต:ุ ลักษณะกิจกรรม 1.ประสานนโยบายและแผนระดับชาติ 2.การชลประทานและการเกษตร 3.การอปุ โภค-บรโิ ภค 4.การประมง 5.การแกป้ ญั หาน้าํ ทว่ ม 6.การพลงั งาน 7.การอตุ สาหกรรม 8.การเดนิ เรือ 9.คุณภาพนํา้ 10.ลกั ษณะของขนาดโครงการส่วนใหญ่ S โครงการขนาดเล็ก, M โครงการขนาดกลาง, L โครงการขนาดใหญ่

96 องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ กับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย3.4.3 ปัญหาโครงสรา้ งของหนว่ ยงาน จากเดมิ ทส่ี �ำ นกั งานคณะกรรมการทรพั ยากรนาํ้ แหง่ ชาติ อยู่ในสงั กดั ส�ำ นกันายกรัฐมนตรี ได้รับความร่วมมือด้วยดีในการประสานงานกับหน่วยงานของกรมชลประทาน หรอื หนว่ ยงานต่างๆ แตเ่ มอ่ื ตง้ั กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ มขน้ึ ตามนโยบายการปรบั โครงสรา้ งหนว่ ยงานราชการ ท�ำ ใหก้ ารท�ำ งานประสานงานไม่ราบร่ืนเหมือนเดิม เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างในการทำ�งาน เช่นกรมทรัพยากรน้าํ จะตอ้ งขออนญุ าตจากรฐั มนตรีประจำ�กระทรวงในฐานะรฐั มนตรีซึ่งมีตำ�แหน่งเป็นรองประธานคณะกรรมการทรัพยากรนํ้าแห่งชาติ (กนช.)แต่ประธาน กนช. คือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายจากนายกรัฐมนตรีและบางครั้งท้ังสองตำ�แหน่งอาจเล็งเห็นความสำ�คัญแตกต่างกันอีกด้วย เป็นต้นหรือ กรณีท่ีกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจะเป็นผู้ร่างวาระเร่ืองต่างๆ ข้ึนในฐานะเลขานุการ กนช. ทำ�ให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ต้องดำ�เนินการภายใต้กระทรวงทรัพยากรฯ ท้ังท่ีกระทรวงเกษตรฯ เป็นหน่วยที่มีกำ�ลังปฏิบัติการที่มีแรงขับเคล่ือนเหนือกว่ามาก เช่น กรมชลประทานกรมพัฒนาท่ีดนิ เปน็ ตน้ ดังนั้นในระยะหลังการร่างพระราชบัญญัติน้ํา กรมทรัพยากรน้ําซ่ึงเป็นเจ้าของร่างจงึ พยายามเสนอให้รา่ งกฎหมายในรูปแบบคณะทำ�งาน ภายใต้ กนช.ซ่ึงให้มีหน่วยงานต่างๆ มาเกี่ยวข้อง และเสนอกฎหมายโดยรองนายกรัฐมนตรีไม่ใช่ รัฐมนตรีกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม เพ่ือลดปัญหาเชิงโครงสร้างของหน่วยงาน3.4.4 ปญั หาและอุปสรรคทพี่ บระหว่างดำ�เนนิ การถา่ ยโอนมดี งั น้ี ก) อปท. ขาดความพรอ้ มดา้ นงบประมาณ การรบั การถา่ ยโอนภารกจิ พบวา่อปท. บางแหง่ ไมม่ คี วามพรอ้ มในการด�ำ เนนิ การตอ่ แตท่ าง ทน. เองก็ไมส่ ามารถชว่ ยด�ำ เนนิ การตอ่ ใหไ้ ดเ้ ชน่ กนั เนอ่ื งจากตอ้ งด�ำ เนนิ การตามแผนการถา่ ยโอนเพอ่ืไม่ให้ผดิ กฎหมายการกระจายอ�ำ นาจใหท้ ้องถน่ิ ตัวอยา่ งกรณปี ญั หาเชน่ • ภารกิจประปาชนบท เม่ือกรมทรัพยากรนํ้า(กน.) ได้ดำ�เนินถ่ายโอนครบถ้วนตามแผนการกระจายอำ�นาจฯ ฉบับแรก ซึ่งในทางปฏิบัติพบว่า อปท.จำ�นวนมากไม่มีงบประมาณซ่อมแซม หรือก่อสร้างใหม่ในกรณีที่ยังไม่มีประปาชนบท ท้ังน้ี อปท. ไม่ต้องการรับการส่งมอบภารกิจที่มีความชำ�รุดทรุดโทรม

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 97หรืออยู่ในสภาพใช้การไม่ได้ ซึ่งทาง ทน. เองก็ไม่มีอำ�นาจตามกฎหมายในการต้ังงบประมาณซอ่ มแซมใหไ้ ด้ เนอื่ งจากต้องดำ�เนินการตามกฎหมายที่ให้ อปท.รบั โอนภารกจิ และด�ำ เนนิ การเองต่อไป • ความไมพ่ รอ้ มดา้ นงบประมาณของ อปท. ท�ำ ให้ อปท. ทรี่ บั การถา่ ยโอนไปแล้วกว่าร้อยละ 90 ทำ�หนังสือขอให้กรมชลประทานดำ�เนินการซ่อมแซมให้เนอ่ื งจากใน อปท. หลายแหง่ ไมม่ งี บประมาณในการซอ่ มแซม ซงึ่ กรมชลประทานเองก็ไม่มีงบประมาณเช่นกัน เพราะสำ�นักงบประมาณตัดงบประมาณของกรมชลประทานในเรื่องการบำ�รุงรักษาเมื่อมีการถ่ายโอนไปแล้ว นอกจากนี้ยังขาดบคุ ลากรทีเ่ ชีย่ วชาญ และขาดองค์ความรู้ดา้ นการจดั การบำ�รงุ รักษา และการก่อสร้างแมจ้ ะเปน็ โครงการขนาดเลก็ ก็ตาม แมว้ า่ จะมคี มู่ ือและใหก้ ารอบรมแล้ว ทั้งน้ี งานชลประทานเป็นงานเฉพาะด้านต้องใช้ผู้เชี่ยวชาญเท่าน้ัน เช่นในการถ่ายโอนโครงการอ่างเก็บน้ําที่มีความจุน้อยกว่าสองล้านลูกบาศก์เมตรอาจมี อปท. ไม่ถึงร้อยละ 10 ท่มี ศี ักยภาพสามารถออกแบบงานด้านน้ีได้ ข) ปัญหาด้านกลไกการทำ�งานและการประสานงานระหว่างหน่วยงานในการด�ำ เนนิ การตามแผนการกระจายอ�ำ นาจฯ ยงั ขาดความรว่ มมอื ในการด�ำ เนนิการกระจายอ�ำ นาจจากกลไกทมี่ อี ยทู่ ง้ั ดา้ นงบประมาณและการประสานงาน ท�ำ ให้เกดิ ปญั หาและอุปสรรคในการปฏบิ ตั งิ าน มีรายละเอียดตวั อยา่ งดงั นี้ • การของบประมาณซ่อมแซมให้อยู่ในสภาพท่ีใช้งานได้ดีก่อนส่งมอบซ่ึงเป็นข้ันตอน ตามท่ีได้ระบุไว้ในแผนการกระจายอำ�นาจฯ แต่เมื่อเสนอของบประมาณในส่วนนี้จะไม่ได้รับการจัดสรรให้ ทั้งท่ีเป็นการดำ�เนินการตามแผนก็ตาม เช่น การฟ้ืนฟูแหล่งน้ําหนองบัวพระเจ้าหลวง อำ�เภอดอยสะเก็ด อยู่ในแผนดำ�เนินการปี พ.ศ. 2554 แต่ไม่ได้รับการจัดสรรทำ�ให้เกิดปัญหาท้ังในส่วนผโู้ อนภารกจิ และผรู้ บั โอน ซง่ึ ตา่ งตอ้ งด�ำ เนนิ การตามกฎหมายแตไ่ มเ่ กดิ ประโยชน์ในทางปฏิบัติ นอกจากการซ่อมแซมแล้ว หน่วยงานถ่ายโอนยังต้องให้ความรู้ท�ำ ความเขา้ ใจ จดั ท�ำ คมู่ อื ทะเบยี นแหลง่ นา้ํ เอกสารแนะน�ำ การใชเ้ กย่ี วกบั ภารกจิที่ถา่ ยโอน แต่ในการปฏบิ ตั งิ านไมส่ ามารถด�ำ เนนิ การจัดทำ�ได้ เนอ่ื งจากไมไ่ ดร้ บัการจดั สรรงบประมาณเช่นกัน • ขาดการประสานงานใหน้ �ำ ไปสกู่ ารด�ำ เนนิ การในพนื้ ท่ีได้ ทงั้ น้ี ทางกรมทรพั ยากรน้าํ ไดด้ �ำ เนนิ การส�ำ รวจและจดั ทำ�ข้อมลู ประปาชนบททัง้ ประเทศ เช่นจำ�นวนหมู่บา้ นที่มแี ละไม่มีใช้ จ�ำ นวนท่ียงั มสี ภาพดี หรอื ตอ้ งซ่อมแซมเน่อื งจาก

98 องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ กบั การจัดการทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชงิ นโยบายชำ�รุดทรุดโทรมมีทั้งที่ชำ�รุดมากหรือชำ�รุดเพียงเล็กน้อย เป็นต้น สามารถนำ�ไปวางแผน และดำ�เนินการช่วยเหลือหมู่บ้านท่ีมีความต้องการ ซ่ึงสามารถแจ้งให้อปท. ทราบสถานการณ์และเร่งดำ�เนินการเพื่อบรรเทาความเดือดร้อน แต่เม่ือนำ�เสนอและหารอื กับกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถ่ิน ในการประชมุ รว่ มกบัคณะกรรมการกระจายอ�ำ นาจฯ ไดใ้ หเ้ หตผุ ลวา่ ไมส่ ามารถเรง่ รดั หรอื สงั่ การ อปท. ได้เนอื่ งจาก อปท. ยอ่ มรขู้ อ้ มลู ในพน้ื ทข่ี องตนเองและเปน็ ผตู้ ดั สนิ ใจการพฒั นาตา่ งๆในพ้นื ที่ ซ่งึ ท�ำ ให้ข้อมลู เพ่อื การวางแผนทางนโยบายนี้ไมถ่ กู นำ�ไปประสานใหเ้ กดิประโยชน์ในทางปฏบิ ตั ิ การน�ำ เสนอขอ้ มลู ของ ทน. นนั้ จะวางแผนและประสานงานในการประชุมรว่ มกับคณะกรรมการกระจายอำ�นาจฯ เท่านัน้ • ขาดความเขา้ ใจเรอื่ งการบรู ณาการแผนการบรหิ ารจดั การนาํ้ อปท. อาจมีแผนการบริหารจัดการน้ําในท้องถ่ินของตนเองและใช้งบประมาณของหน่วยงานตนเองแต่ไม่มีการนำ�แผนมาเข้าร่วมกลั่นกรองในคณะกรรมการลุ่มน้ํา ซึ่งหากมีการเชอ่ื มโยงขอ้ มลู กันจะส่งผลดีต่อภาพรวมการบรหิ ารจัดการทรพั ยากรนาํ้ เชน่โครงการไม่ซ้ําซ้อนกันกับโครงการของกรมชลประทาน ซ่ึงหากมีโครงการท่ีเอ้ือประโยชน์สอดคล้องกนั จะสามารถแกไ้ ขในจดุ ทีม่ ีปัญหาได้ เป็นตน้ • ส�ำ หรบั โครงการทมี่ ขี นาดความจเุ กนิ สองลา้ นลกู บาศกเ์ มตร หนว่ ยงานทน. และกรมชลประทาน สามารถดำ�เนินการตามแผนงานของตนได้ตามพื้นท่ีรบั ผิดชอบทัว่ ทกุ แหง่ และไมต่ ้องด�ำ เนนิ การขออนญุ าตจาก อปท. เน่อื งจากไมม่ ีกฎหมายบังคับส่วนนี้ อย่างไรก็ตาม หากทุกหน่วยงานส่วนภูมิภาคและท้องถ่ินส่งเรื่องเข้าคณะกรรมการล่มุ นา้ํ ให้ได้กลัน่ กรองจะเกิดการใชง้ บประมาณที่ค้มุ คา่ อย่างไรก็ตามนโยบายของรัฐบาลมีความสำ�คัญอย่างมากต่อการดำ�เนินแผนงานและโครงการจดั การทรัพยากรนํ้า ซ่งึ มกี ระบวนการจดั ทำ�แผนจากชุมชนท้องถ่ินและพิจารณากล่ันกรองจากหน่วยงานส่วนกลาง เพื่อนำ�เสนอต่อสำ�นักงบประมาณ แตถ่ า้ ฝา่ ยการเมอื งหรอื รฐั บาลไมส่ นบั สนนุ แลว้ นน้ั แผนงานทเี่ สนอไปยอ่ มไมม่ ผี ลในทางปฏบิ ตั ิ ดงั นนั้ การแกไ้ ขกฎหมายหรอื ระเบยี บใดกต็ ามไมส่ �ำ คญัเท่ากบั ทิศทางนโยบายของรฐั บาล