องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

องคก รปกครองสวนทอ งถ�ินกับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ:อำนาจ ปญหาและขอเสนอเชงิ นโยบาย มงิ� สรรพ ขาวสอาด และคณะ



องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นกับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายรายชือ่ นักวจิ ัยศาสตราจารย์ ดร.ม่ิงสรรพ์ ขาวสอาด หวั หนา้ โครงการดร.โสภณ ชมชาญ นกั วจิ ยันายชยั พงษ์ ส�ำ เนียง นักวิจยัดร.อคั รพงศ์ อนั้ ทอง นักวิจัยนางสาวปฐั มา ชปู ระเสรฐิ นกั วจิ ยัผูช้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.กุลดา เพช็ รวรณุ นกั วจิ ยัอาจารย์ ดร.แสวง รวยสูงเนิน นกั วิจยัสงิ หาคม 2555

องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินกับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ:อ�ำ นาจ ปัญหาและข้อเสนอเชิงนโยบายม่ิงสรรพ์ ขาวสอาด และคณะสนับสนุนโดยสำ�นักงานกองทุนสนบั สนนุ การสรา้ งเสริมสุขภาพ (สสส.)ส�ำ นักสนบั สนุนสขุ ภาวะชุมชน (สำ�นกั 3)เลขที่ 99/8 ศนู ยเ์ รยี นรสู้ ุขภาวะ ซ.งามดพู ลี ถ.พระราม 4แขวงทุง่ มหาเมฆ เขตสาทร กรุงเทพฯ 10120โทรศัพท:์ 0 2343 1500 โทรสาร: 0 2343 1551www.thaihealth.or.thจัดพิมพแ์ ละเผยแพร่โดยมลู นิธิสถาบันศกึ ษานโยบายสาธารณะเลขท่ี 145/5 หมู่ 1 ต.ช้างเผือก อ.เมือง จ.เชียงใหม่ 50300โทรศพั ท:์ 0 5332 7590-1 โทรสาร: 0 5332 7590-1 # 16E-mail: [email protected]พมิ พค์ รง้ั ที่ 1สิงหาคม 2555ออกแบบรูปเล่มลอ๊ คอนิ ดไี ซน์เวิรค์ โทรศพั ท:์ 0 5321 3558

ตอนที่ 1: การจัดการทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบาย 3 ค�ำ นำ� เอกสารฉบับนี้เป็นบทสรุปจากการศึกษาของโครงการย่อยในชุดโครงการการศึกษานโยบายสาธารณะเพ่ือขับเคลื่อนการกระจายอำ�นาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) และชุมชน โดยมีการวิจัยทั้งเชิงปริมาณ และกรณีศึกษาเก่ียวกบั อำ�นาจหนา้ ที่ และข้อจ�ำ กัด ในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติในท้องถิ่นท่ีไดร้ บั การสนบั สนนุ จากส�ำ นกั งานกองทนุ สนบั สนนุ การสรา้ งเสรมิ สขุ ภาพ (สสส.)ส�ำ นกั สนบั สนนุ สุขภาวะชุมชน (สำ�นัก 3) การศกึ ษาในครง้ั นไ้ี ดร้ บั ความรว่ มมอื อยา่ งดยี ง่ิ จากผบู้ รหิ าร อปท. กวา่ 40 ทา่ นจากภูมิภาคต่างๆ ที่มีจำ�นวนมากเกินกว่าท่ีจะเอ่ยนามได้ รวมถึงผู้ทรงคุณวุฒินายประเทศ ซอรกั ษ์ ส�ำ นกั บรหิ ารจดั การดา้ นการประมง นายวรี ะวฒั น์ ฉนิ ทกานนั ท์ส�ำ นกั จดั การทรัพยากรป่าไมท้ ี่ 1 เชียงใหม่ นายสกล ลโี นทัย สมาคมสนั นิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย (ส.ท.ท.) นายสวุ ัฒน์ ควรชม ส�ำ นักกฎหมาย กรมป่าไม้นายสมบตั ิ ลาออ่ น ส�ำ นกั นกั กฎหมาย กรมทด่ี นิ ที่ใหข้ อ้ เสนอแนะในการปรบั ปรงุและแก้ไขรายงาน ซึง่ ทางคณะผู้วจิ ัยขอขอบคณุ เปน็ อยา่ งสงู ไว้ในท่นี ้ีอีกครง้ั

สารบญัตอนที่ 1 การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ : อ�ำ นาจ ปัญหา 7 และข้อเสนอเชิงนโยบาย 9 1. วัตถปุ ระสงค์กรณีศึกษา 10 2. คำ�ถามทต่ี อ้ งการคำ�ตอบจากการศกึ ษาน ้ี 10 3. แนวคิด/ทัศนคติ เก่ียวกับการกระจายอ�ำ นาจ 11 4. นโยบายและกฎหมาย : อ�ำ นาจยังรวมศูนย์ 14 5. การจดั ล�ำ ดับความสำ�คัญของปญั หา 16 ทรัพยากรธรรมชาตโิ ดย อปท. 17 6. เปา้ หมายของการกระจายอำ�นาจ 18 7. ความพรอ้ มของ อปท. 18 8. อ�ำ นาจท่ี อปท. ตอ้ งการเพิม่ ข้ึน 23 9. กรณศี กึ ษา 25 10. ขอ้ เสนอเชงิ นโยบาย 11. ข้อเสนอรายทรพั ยากร ตอนท่ี 2 นโยบายสาธารณะวา่ ด้วยการจัดกรทรัพยากรธรรมชาติ 31 1. นโยบายท่ดี ิน 32 1.1 นโยบายในสมยั รฐั บาลนายกรฐั มนตรยี ง่ิ ลกั ษณ์ ชนิ วตั ร 32 1.2 นโยบายทด่ี ินที่สำ�คัญ 34 1.3 ปัญหาทด่ี นิ ในปจั จุบัน 44 1.4 สาเหตุของปญั หาทด่ี นิ 57 1.5 การทับซอ้ นของอ�ำ นาจหนา้ ท่ีของหนว่ ยงานตา่ งๆ 61 2. นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจัดการป่าไม้ 68 2.1 นโยบายรัฐบาลนายกรัฐมนตรียง่ิ ลักษณ์ ชินวตั ร 68 2.2 นโยบายป่าไมท้ ีส่ �ำ คญั 68 3. นโยบายน้าํ 81 3.1 นโยบายนา้ํ ของรฐั บาลนายกรฐั มนตรยี ง่ิ ลกั ษณ์ ชนิ วตั ร 81 3.2 นโยบายนํา้ ทม่ี ีมาแต่เดิม 82 3.3 นโยบายนา้ํ ในปัจจบุ ัน 86 3.4 ปัญหาของนโยบายจัดการนํา้ 91

สารบญั4. นโยบายบรหิ ารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง 99 4.1 นโยบายในรฐั บาลนายกรัฐมนตรียิ่งลกั ษณ์ ชนิ วัตร 99 4.2 นโยบายท่ีมีมาแต่เดิม 99 4.3 ปญั หานโยบายบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเล 101 และชายฝัง่ภาคผนวก: อำ�นาจหน้าทขี่ อง อปท. จำ�แนกตามทรัพยากร 107บรรณานกุ รม 121สารบัญตารางตารางท่ี 1 อำ�นาจหน้าทขี่ อง อปท. แยกตามทรพั ยากร 13ตารางที่ 2 สรุปผลการสำ�รวจปญั หาและอุปสรรคในการจัดการ 14 ทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอ้ มของ อปท.ตารางท่ี 3 ความเหมาะสมของทีด่ นิ เพอื่ เกษตรกรรมของประเทศไทย 46ตารางท่ี 4 ความแตกตา่ งระหว่างหนังสอื อนญุ าต 49 หรอื หนงั สือแสดงสิทธิในทดี่ นิตารางท่ี 5 กฎหมายทเ่ี ก่ียวข้องกบั การกำ�หนดเขตการใช้ทด่ี ิน 64ตารางที่ 6 หนว่ ยงานท่ีเกีย่ วข้องกับการทรัพยากรนา้ํ 93สารบญั กรอบ 53 57กรอบที่ 1 การจัดทีด่ นิ ท�ำ กนิ : ลำ�ดบั เวลาการดำ�เนนิ งาน 63กรอบที่ 2 การถอื ครองที่ดินของชาวตา่ งชาติในเกาะเต่า กรอบท่ี 3 กรณนี ายทุนบกุ รุกที่วังนา้ํ เขยี ว



ตอนท่ี 1: การจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบาย 7 ตอนที่ 1การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบาย แม้ว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นจะเร่ิมขึ้นมาต้ังแต่สมัยรัชกาลที่ 5คือกวา่ ร้อยปีมาแลว้ แต่การกระจายอ�ำ นาจอยา่ งเปน็ ระบบเพ่งิ เรม่ิ ขนึ้ เมอ่ื ปี พ.ศ.2540 เมื่อรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2540 ไดบ้ ญั ญัตเิ รอื่ งการปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ โดยมสี าระส�ำ คญั ใหท้ อ้ งถนิ่ มอี สิ ระในการปกครองตนเองโดยประชาชนมีส่วนร่วม และบัญญัติให้รัฐกระจายอำ�นาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างเป็นขั้นตอน และได้กำ�หนดเงื่อนเวลาของการออกพระราชบัญญัตลิ กู เพ่อื มารองรับอ�ำ นาจของ อปท. ภายใน 2 ปี การปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ จงึ ไดร้ ดุ หนา้ มาในระดบั หนง่ึ แตจ่ นบดั นกี้ ย็ งั มไิ ดม้ กี ารบญั ญตั กิ ฎหมายเพ่ือรองรับอำ�นาจที่บัญญัติไว้ตามรัฐธรรมนูญและสัดส่วนรายได้ท้องถิ่นก็ยังไปไมถ่ งึ เปา้ หมาย พระราชบญั ญตั ิ ก�ำ หนดแผนและขนั้ ตอนการกระจายอ�ำ นาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ พ.ศ. 2542 ไดก้ �ำ หนดเป้าหมายให้ อปท. มรี ายได้คดิ เปน็ สดั สว่ นไมน่ อ้ ยกวา่ รอ้ ยละ35 ของรายไดส้ ทุ ธขิ องรฐั บาลภายในปี พ.ศ.2549แต่มาถึงปี พ.ศ. 2549 รายได้ของ อปท. มีสัดสว่ นเพยี งรอ้ ยละ 24.05 ของรายได้รฐั บาล จงึ ไดม้ กี ารแกไ้ ขมาตรา 30 (4) ในพระราชบญั ญตั กิ �ำ หนดแผนและขน้ั ตอนการกระจายอ�ำ นาจโดยไม่กำ�หนดกรอบระยะเวลาที่ชัดเจน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และพุทธศักราช2550 บัญญัติเรื่องอำ�นาจหน้าท่ีในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่งิ แวดล้อมของ อปท. ไว้ในมาตรา 290

8 องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นกับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย อปท. ย่อมมีอำ�นาจหน้าที่ส่งเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดล้อมตามที่กฎหมายบัญญตั ิ ดงั ตอ่ ไปน้ี ก) การจดั การ การบ�ำ รงุ รกั ษา และการใชท้ รพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ มทอ่ี ยู่ในเขตพน้ื ที่ ข) การเขา้ ไปมสี ว่ นรว่ มในการบ�ำ รงุ รกั ษาทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ มทอ่ี ยนู่ อกเขตพนื้ ท่ี เฉพาะในกรณที อี่ าจมผี ลกระทบตอ่ การด�ำ รงชวี ติ ของประชาชนในพน้ื ทขี่ องตน ค) การมสี ว่ นรว่ มในการพจิ ารณาเพอื่ รเิ รม่ิ โครงการหรอื กจิ กรรมใดนอกเขตพนื้ ท่ี ซง่ึ อาจมผี ลกระทบตอ่ คณุ ภาพสงิ่ แวดลอ้ ม หรอื สขุ ภาพอนามยั ของประชาชนในพ้ืนท่ี ง) การมีสว่ นรว่ มของชมุ ชนทอ้ งถ่นิ แมจ้ ะมกี ารถา่ ยโอนภารกจิ ด้านสงิ่ แวดลอ้ มมาแลว้ แตก่ ฎหมายเดมิ ทมี่ อี ยู่เป็นจำ�นวนมากโดยเฉพาะกฎหมายท่ีกำ�กับการใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งมีมาก่อน พระราชบัญญัติกำ�หนดข้ันตอนการกระจายอำ�นาจกลับกลายเป็นอุปสรรคต่อการบริหารจัดการ โดยเฉพาะการสร้างนวัตกรรมการจัดการใหม่ๆท่ีสอดคลอ้ งกบั บริบทและความต้องการของทอ้ งถน่ิ การทบทวนวรรณกรรมท่ีผ่านมา พบว่า การกระจายอำ�นาจไปสู่ท้องถิ่นมีปัญหาอุปสรรคหลายประการ เช่น (1)กระจายภาระความรับผิดชอบแก่ อปท.แต่ไม่ให้งบประมาณและอำ�นาจ (2)กฎระเบยี บข้อบัญญตั ิจากสว่ นกลางไม่เอ้ือตอ่การออกข้อบัญญัติท้องถิ่นให้สอดคล้องกับความต้องการ และความจำ�เป็นของพ้ืนท่ีที่มีความต้องการหลากหลายแตกต่างกันออกไป (3)กฎหมายและระเบียบข้อบังคับ สร้างกรอบท่ีเข้มงวดและขาดแรงจูงใจให้เกิดนวัตกรรมเชิงบริหารเพราะเกรงว่าจะผิดระเบียบและข้อบังคับกระทรวงมหาดไทย ข้อจำ�กัดและการจัดสรรอำ�นาจท่ียังไม่ลงตัวนี้ทำ�ให้ อปท. ไม่สามารถบริหารจัดการอย่างมีประสทิ ธภิ าพและเต็มศกั ยภาพ นอกจากปญั หาเชงิ กฎหมายทท่ี �ำ ใหเ้ กดิ รปู แบบการบรหิ ารระหวา่ งสว่ นกลางและท้องถิ่นที่ยังไม่ลงตัวและต้องการองค์ความรู้เกี่ยวกับประสบการณ์ในระดับพน้ื ทเี่ พอื่ สามารถออกแบบวิธีการบริหารจัดการใหมไ่ ด้แล้ว ยงั มีปัจจยั อืน่ ๆ เชน่ขนาดและศักยภาพของ อบต. ความสามารถของบคุ ลากร เงื่อนไขในระดบั พ้นื ท่ีทัศนคติของผู้บริหาร ลักษณะของผลประโยชน์ในพ้ืนที่ อาจมีผลกระทบต่อการบรหิ ารจดั การตลอดจนนวตั กรรมท่อี าจเกิดขึน้

ตอนท่ี 1: การจัดการทรัพยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย 9 ดังน้ัน เพื่อให้มีความเข้าใจอย่างถ่องแท้ถึงความสัมพันธ์ของปัจจัยท่ีกล่าวมาแล้วข้างต้น ซ่ึงมีผลต่อการปฏิรูประบบการบริหารจัดการในอนาคตจงึ มคี วามจ�ำ เปน็ ตอ้ งศกึ ษาปญั หาอปุ สรรคทางกฎหมาย การส�ำ รวจความเหน็ ของอปท. ถงึ ระดบั ความส�ำ คญั ของปัญหา เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้น�ำ อปท. ที่มนี วัตกรรมแสดงความคิดเห็นในประเด็นท่ีต้องการให้มีการปฏิรูป และทำ�การวิจัยเป็นกรณีศกึ ษาในระดับพืน้ ทเี่ พ่อื ใหเ้ ข้าใจถงึ ปญั หา ความซอ้ นทับของอ�ำ นาจอย่างถ่องแท้ความแตกต่างของศกั ยภาพของ อปท. ท่แี ตกต่างกนั และเงือ่ นไขภายในชุมชนตลอดจนนโยบายเฉพาะกิจของรฐั บาลแตล่ ะยุคแตล่ ะสมยั เพอื่ นำ�มาประกอบการเสนอแนวทางการปฎิรูปการกระจายอ�ำ นาจ และการร่างกฎหมายตอ่ ไป1. วตั ถปุ ระสงค์กรณศี กึ ษา ก) จดั ล�ำ ดบั ความส�ำ คญั ของปญั หาดา้ นทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละกฎหมายที่เป็นอุปสรรคตอ่ การบริหารจัดการ ข) ศึกษาที่มาของอำ�นาจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติท่ีสำ�คัญอันได้แก่ ที่ดิน ป่าไม้ น้ํา แร่ธาตุ ทรัพยากรทางทะเลและชายฝ่ัง และวิเคราะห์นโยบายทรัพยากรธรรมชาติ กฎหมาย/กฎกระทรวง/ระเบียบ ที่เป็นอุปสรรคตอ่ การบรหิ ารจัดการของ อปท. ค) ศึกษานโยบายและความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถ่ินในด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ท้ังจากมุมมองผู้บริหารส่วนกลางและส่วนทอ้ งถน่ิ ง) แสวงหาขอ้ มูลเชงิ ประจักษ์จากกรณศี ึกษาในพื้นท่ี จ) จัดทำ�ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับแนวทางแก้ไขปัญหา เพื่อให้การกระจายอ�ำ นาจบรรลุตามเปา้ ประสงค์ท่ีตง้ั ไว้ เอกสารฉบบั นเ้ี ปน็ รายงานสรปุ การวจิ ยั ที่ไดร้ บั การสนบั สนนุ โดยส�ำ นกั งานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) สำ�นักสนับสนุนสุขภาวะชุมชน (สำ�นัก 3) โดยวิธีการศึกษาใช้วิธีทบทวนกฎหมายท่ีเก่ียวกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และกฎหมายเก่ียวกับการกระจายอำ�นาจ รวมท้ังกฎหมายจดั ต้ังองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ (อปท.) นอกจากน้ียังไดม้ ีการรวบรวมวเิ คราะห์คำ�พิพากษาศาลปกครองสูงสุด และคำ�พิพากษาศาลฎีกา ทำ�การสำ�รวจโดย

10 องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นกับการจดั การทรัพยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายใช้แบบสอบถามส่งให้ อปท. ท้ังประเทศ (7,775 แห่ง) ยกเว้นองค์การบริหารสว่ นจงั หวัด (อบจ.) และ อปท. รูปแบบพเิ ศษ โดยใชแ้ บบสอบถามทางไปรษณีย์2 คร้ัง ได้รับแบบสอบถามคืนมา 2,773 ฉบับ ในคร้ังที่ 1 และ 2,680 ฉบับในครง้ั ท่ี 2 ไดส้ มั ภาษณผ์ บู้ รหิ ารจากหนว่ ยงานราชการสว่ นกลาง และสว่ นภมู ภิ าค27 ทา่ น สว่ นทอ้ งถน่ิ 49 ทา่ น ไดล้ งพน้ื ทก่ี รณศี กึ ษาทงั้ สน้ิ 18 ต�ำ บลใน 10 จงั หวดั2. ค�ำ ถามทตี่ อ้ งการค�ำ ตอบจากการศึกษานี้ ได้แก่ ก) นโยบายและกฎหมายทรัพยากรธรรมชาติเป็นอุปสรรคต่อนวัตกรรมทางนโยบายของทอ้ งถนิ่ ในการเสรมิ สรา้ งความอยดู่ มี สี ขุ ของประชาชนและชมุ ชนท้องถ่นิ หรือไม่ อยา่ งไร ข) อปท. มวี สิ ยั ทศั น์ ความพรอ้ ม และความตอ้ งการทจ่ี ะมบี ทบาทมากนอ้ ยแค่ไหน ค) หาก อปท. มีความพร้อม ควรกระจายอ�ำ นาจให้แก่ อปท. มากแค่ไหนและจะขจดั อปุ สรรค เชน่ นโยบายทมี่ อี ยหู่ รอื ขอ้ จ�ำ กดั ของตวั อปท. เองไดอ้ ยา่ งไร3. แนวคิด/ทัศนคติ เกย่ี วกับการกระจายอ�ำ นาจ อำ�นาจและภารกจิ ของ อปท. ตกอยูภ่ ายใตแ้ นวคิด 2 กระแสของ “การให้บริการสาธารณะ” และ “การปกครองตนเอง/การพึ่งพาตนเอง” แม้แต่ในหมู่อปท. เองกพ็ บวา่ อปท. ขนาดใหญ่และระดับเมืองซง่ึ มีปญั หามากในการจัดการส่ิงแวดล้อมเมือง มักจะมองภารกิจด้านบริการสาธารณะเป็นหลักเช่นกัน และอปท. ขนาดใหญ่จะให้ความสำ�คัญกับประเด็น “ส่วนแบ่งรายได้และการอุดหนุนของรัฐ” มากกว่า “การปกครองตนเอง” แม้ว่าการปกครองตนเองต้องอาศัยเงื่อนไขของความเป็นอิสระทางการเงินอย่างน้อยก็ในระดับท่ีสูงพอควร อปท.ท่ีสนใจหลักการ “ท้องถ่นิ ปกครองตนเอง” เป็นกล่มุ สว่ นน้อย เป็นกลมุ่ ทีม่ ีฐานคดิสนับสนุนประชาธิปไตยท้องถิ่น มักเป็นกลุ่มที่เป็นอันหน่ึงอันเดียวกับชุมชนมีฐานเสียงจากประชาชนที่มีปัญหาการเข้าถึงและการใช้ทรัพยากรธรรมชาติและเป็นฐานเสียงท่ีต้องการให้ อปท. สามารถจัดสรรทรัพยากรในท้องถ่ินให้กับชมุ ชนได้

ตอนที่ 1: การจดั การทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย 11 แนวคดิ ทค่ี รอบง�ำ สงั คมไทยและระบบราชการไทยทเี่ ปน็ แนวคดิ กระแสหลกัในด้านการกระจายอำ�นาจยังเป็นการมอง อปท. เป็นองค์กรให้บริการสาธารณะและสว่ นกลางถา่ ยโอนภารกจิ ใหไ้ ปด�ำ เนนิ การตามนโยบายของสว่ นกลางมากกวา่การสนับสนุนการปกครองตนเอง ท้ังน้ีเพราะการจัดสรรและการตรวจสอบการใช้ทรัพยากรมีผลประโยชน์เกี่ยวพันอย่างแน่นหนาโยงใยไปทั้งกับภาคเอกชนและการเมืองทุกระดับ จึงไม่ใช่เรื่องง่ายท่ีจะยอมรับแนวคิดการปกครองตนเองโดยประชาชนมสี ่วนรว่ ม4. นโยบายและกฎหมาย : อำ�นาจยงั รวมศนู ย์ ลักษณะของนโยบายทรัพยากรธรรมชาติของไทยเป็นการบริหารกันอย่างแยกส่วนแต่รวมศูนย์ตามภารกิจของหน่วยงานของรัฐ แม้แต่ในส่วนราชการในกระทรวงเดียวกันก็จะแยกกันบริหารแบบเป็นเอกเทศ ต่างฝ่ายต่างก็ต้องมีกฎหมายของตน ดังนั้น จึงขาดความเป็นเอกภาพ หรือความสอดคล้องเกือ้ หนนุ กนั ตามความจ�ำ เปน็ และตามสภาพปัญหา กฎหมายทรพั ยากรธรรมชาตจิ �ำ นวนมากเปน็ กฎหมายทเ่ี ขยี นขน้ึ มานานแลว้เนอื่ งจากเป็นกฎหมายทมี่ มี ากอ่ นการกระจายอำ�นาจ จึงมไิ ดม้ บี ทบาทของ อปท.อยู่ในกฎหมายมาแต่เดิม กฎหมายทรัพยากรธรรมชาติแต่ละฉบับต่างก็กำ�หนดขอบเขตอำ�นาจไว้อย่างกว้างขวาง จนแทบไม่เหลือขอบเขตอำ�นาจใดๆ ให้ อปท. เข้ามาจัดการยกเว้นการดูแลและปราบปรามผู้กระทำ�ผิดต่อทรัพยากรธรรมชาติ ส่วนอำ�นาจในการจดั สรรและการอนญุ าตใหใ้ ชป้ ระโยชนท์ รพั ยากร จะเปน็ อ�ำ นาจของหนว่ ยงานเจ้าของกฎหมายเท่าน้ัน การมอบอำ�นาจที่เกิดขึ้น ก็เป็นการมอบอำ�นาจให้ไปท�ำ แทนสว่ นกลาง ตามนโยบายของสว่ นกลาง มใิ ชก่ ารถา่ ยโอนอ�ำ นาจเพอ่ื ไปรว่ มคดิร่วมทำ�ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในทอ้ งถิน่ ในปจั จบุ นั หนว่ ยราชการต่างๆ ไดจ้ ดั เตรยี มร่าง พระราชบญั ญตั ิ ท่ีก�ำ กับทรัพยากรขึ้นใหม่ให้ทันต่อสถานการณ์ท่ีเปล่ียนแปลงไป เช่น นํ้า ป่า ประมงแตก่ ฎหมายทรี่ า่ งใหมก่ ็ไมป่ รากฏวา่ ระบอุ �ำ นาจของ อปท. ในการจดั สรรทรพั ยากรการตรวจสอบการใช้ และกำ�กับการใช้ทรัพยากรใหแ้ ก่ อปท. แตอ่ ยา่ งใด

12 องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิน่ กบั การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย การวิเคราะห์กฎหมายได้มีการทบทวนกฎหมายทั้งในรูปพระราชบัญญัติและกฎหมายรอง รวมท้ังสืบค้นคดีในศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ตลอดจนข้อวนิ ิจฉยั ของคณะกรรมการกฤษฎกี า สามารถสรุปไดด้ ังนี้ คอื ก) เมอื่ มีความไม่ชัดเจนเกดิ ขน้ึ ใหถ้ ือกฎหมายเฉพาะเป็นหลัก กฎหมายกระจายอำ�นาจเป็นรอง ข) หากกฎหมายเฉพาะมไิ ดใ้ หอ้ �ำ นาจไว้ถือว่าไม่มีอำ�นาจ ค) กฎหมายส่วนใหญ่ให้ อปท. คมุ้ ครองดแู ล และบ�ำ รุงรกั ษาทรัพยากรธรรมชาติ แต่ไม่มอี ำ�นาจใหอ้ นญุ าตการใช้ประโยชน์ ง) พระราชบัญญัติ ขุดดิน ถมดิน เปน็ พระราชบัญญัติท่ีใหอ้ ำ�นาจ อปท.มากท่ีสุด คือให้อำ�นาจในการออกข้อบัญญัติ ระงับกิจกรรม วางเงินประกันเกบ็ คา่ ธรรมเนยี ม และปรบั จ) กฎหมายปา่ ไม้4 ฉบบั แตง่ ตงั้ ใหผ้ บู้ รหิ าร อปท. เปน็ พนกั งาน เจา้ หนา้ ที่และมอี ำ�นาจในการจบั กมุ ผูก้ ระทำ�ผิดตามกฎหมายป่าไม้ ฉ) กรมเจ้าทา่ ใชว้ ิธมี อบอ�ำ นาจให้ อปท. มีอำ�นาจอนุญาตได้ 8 รายการ ช) พระราชบัญญัติการประมงไม่ให้อำ�นาจใดๆ แก่ อปท. เลย แต่เก็บอากรคา่ นา้ํ ในท้องถิ่นและมอบให้ อปท. ซ) กฎหมายท่ีมีอยู่ปัจจุบันไม่ได้ให้อำ�นาจ อปท. ออกข้อบัญญัติการอนรุ กั ษท์ รพั ยากร ธรรมชาตสิ �ำ หรบั ทอ้ งถนิ่ รา่ งกฎหมายเฉพาะทแี่ ตล่ ะหนว่ ยงานกำ�ลังเตรียมการกันอยู่ก็มิได้มีบทบาทของ อปท. กฎหมายเพื่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติสำ�หรับท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ในรัฐธรรมนูญก็ยังมิได้มีการจัดทำ�ข้ึน (ตอนที่ 2 ของเอกสารฉบับนี้เสนอนโยบายและกฎเพ่ือจัดการทรัพยากรธรรมชาติรายทรพั ยากร)

ตอนท่ี 1: การจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบาย 13 อำ�นาจต่างๆ ท่ีส่วนกลางได้มอบและถ่ายโอนให้ อปท. ได้สรุปไว้ในตารางที่ 1 โดยมรี ายละเอยี ดคำ�สง่ั อยู่ในภาคผนวกตารางที่ 1 อำ�นาจหน้าที่ของ อปท. แยกตามทรัพยากรอำ�นาจและภารกจิ ทรพั ยากร ท่สี าธารณะ ขดุ ดิน/ ทรพั ยากร ทรพั ยากร ทรัพยากร คคู ลองของ อปท. ปา่ ไม้ ถมดนิ ประมง แร่ น้าํ ทางนํ้าตามกฎหมาย สาธารณะดูแล บ�ำ รงุ รักษา/ควบคุม ✓ ✓ ✓ ✗ ✓ ✓ ✓แตง่ ตัง้ เปน็ พนง.เจ้าหน้าท่ี ✓ ✗ ✓ ✗ ✓ ✓ ✗อำ�นาจในการจบั กมุ / ✓✗✗✗ • ✗✓ร้อื ถอนอำ�นาจในการออก ✗ ✗ ✓ ✗ ✗ ✗ •ขอ้ บัญญตั /ิ กฎหมายรองอำ�นาจในการอนญุ าต ✗ ✗ • ✗ ✗✓✓ให้ใช้ประโยชน์ใหค้ วามเหน็ ชอบ ✓✓ • ✗✓✗ •โครงการในพ้นื ที่อ�ำ นาจในการ ✗ • ✓✗✗✗✗ระงับกิจกรรมอ�ำ นาจในการ ✗ ✗ ✗ ✗ ✗ • •เพิกถอนสทิ ธ/ิ ใบอนญุ าตอำ�นาจในการ • •✓• •✗•ใหว้ างเงินประกัน ✗ • ✗✗ • ✗✓อำ�นาจในการปรบัอ�ำ นาจ/ภารกจิ ในการ • ✓✗✗✗✗✓เก็บค่าธรรมเนียมไดร้ ับส่วนแบง่ จาก ✓ • ✓✓✓✗✓ภาษ/ี คา่ ธรรมเนยี มหมายเหตุ: 1. ✓ อปท. มีอ�ำ นาจหนา้ ท่ี ✗ อำ�นาจอยทู่ ่ผี ู้อ่ืน • ไมม่ ีการตราในกฎหมาย 2. รายละเอียดของกฎหมายท่ใี ช้กำ�กบั อยใู่ นภาคผนวกท่ี 1

14 องค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ กบั การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย5. การจดั ล�ำ ดบั ความส�ำ คญั ของปญั หาทรพั ยากรธรรมชาติ โดย อปท. การจดั ล�ำ ดบั ตอ่ ไปนมี้ าจากแบบสมั ภาษณท์ ส่ี �ำ รวจ อปท. ทวั่ ประเทศ ซงึ่ มีอปท. ตอบกลบั มา 2,773 ชดุ การศึกษาพบว่า การขาดแคลนน้ํา และการบำ�รงุรกั ษาแหลง่ นาํ้ เปน็ ปญั หาทรพั ยากรธรรมชาตทิ ส่ี �ำ คญั ทสี่ ดุ ส�ำ หรบั อปท. รองลงมาคือ การสญู เสียปา่ ไฟป่า การจัดลำ�ดบั ปัญหาเหลา่ น้คี อ่ นขา้ งไปในทางเดียวกันไม่วา่ จะแบง่ อปท. ตามประเภท ขนาด หรอื แบ่งตามพืน้ ทส่ี าธารณะทคี่ รอบครองกต็ าม ในบรรดาภารกจิ การท�ำ นบุ �ำ รงุ ทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ ม ภารกจิที่ประสบปัญหาในการจัดการมากท่ีสุด คือ การดูแลพ้ืนท่ีสาธารณะ การจัดการเรอ่ื งทีท่ �ำ กนิ และการจัดการนา้ํ กฎหมายทที่ �ำ ใหเ้ กดิ อปุ สรรคมากทส่ี ดุ คอื กฎหมายปา่ ไม้ กฎหมายขดุ ดนิถมดนิ กฎหมายชลประทานและกฎหมายของกรมเจา้ ท่า ภาษสี ง่ิ แวดลอ้ มทตี่ อ้ งการใหจ้ ดั เกบ็ มากทส่ี ดุ ตามล�ำ ดบั ไดแ้ ก่ ภาษมี ลพษิ นาํ้ค่าธรรมเนียมกากของเสียอันตราย ภาษีมลพิษอากาศ และภาษีถุงพลาสติกแตก่ ็มีรอ้ ยละ 5 ของผตู้ อบแบบสอบถามท่ีไมต่ ้องการอำ�นาจท่ีต้องท�ำ ใหม้ หี นา้ ที่ไปเก็บภาษีเพิม่ตารางท่ี 2 สรปุ ผลการส�ำ รวจปญั หาและอปุ สรรคในการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอ้ มของ อปท.รายการ การจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ การจัดการสิ่งแวดล้อมปญั หาทีส่ �ำ คัญที่สุด • การขาดแคลนน้าํ / • ปัญหาขยะ การบ�ำ รงุ รกั ษาแหลง่ น้ํา • การดแู ลพื้นท่ีสาธารณะ • การบุกรุกท�ำ ลายปา่ • นาํ้ เสียจากชมุ ชน • ไฟป่างบประมาณในการดแู ล อปท. น้อยกว่า 1/3 มีงบประมาณ ไม่เกนิ 500,000 บาท(ปีทผ่ี ่านมา) น้อยกว่า 50,000 บาท หรือไม่มีเลย (ร้อยละ 72.86 ของกลุ่มตวั อย่าง)งบประมาณ • บ�ำ รงุ รกั ษาต้นไม้/ป่าไม้ • จดั การขยะถกู นำ�มาใชเ้ พ่อื • ควบคมุ และจัดการไฟปา่ • รักษาความสะอาด • แก้ไขปญั หาการกดั เซาะรมิ ตลิ่ง เช่น ถนน ฯลฯ

ตอนที่ 1: การจัดการทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย 15ตารางท่ี 2 (ตอ่ )รายการ การจดั การทรัพยากรธรรมชาติ การจดั การสิง่ แวดลอ้ ม • การจัดการขยะล�ำ ดบั ของประเภท • การดแู ลพื้นท่สี าธารณะ • การควบคมุ กจิ การทรพั ยากรธรรมชาติ • การจดั การเร่ืองทดี่ นิ ท�ำ กิน ตามกฎหมายสาธารณสุขและสงิ่ แวดล้อมท่ี อปท. • การจดั การนํา้ • การรกั ษาความสะอาดเรยี บรอ้ ยมีปญั หาและอุปสรรค • การเผาในทโ่ี ล่งดา้ นกฎหมาย • บคุ ลากรขาดความรู้ ในการใช้กฎหมายในกระบวนการจัดการ • บคุ ลากรขาดความรู้ (รอ้ ยละ60.22ของกลมุ่ ตวั อยา่ ง)ปัญหาทป่ี ระสบ ในการใช้กฎหมาย ควรเพ่ิมอำ�นาจให้ปฏิบัติงานดีขึ้นมากทส่ี ดุ (ร้อยละ 51.21 ของกลมุ่ ตวั อยา่ ง) (รอ้ ยละ 50.00 ของกลุม่ ตัวอยา่ ง) • การถ่ายโอนภารกจิ ไม่ชดั เจน • การวางผงั เมือง • กฎหมายมคี วามซํ้าซอ้ น • การควบคุมมลพิษ • การควบคุมอาคารความเหน็ ตอ่ การ ควรเพิม่ อำ�นาจให้ปฏิบตั งิ านดีขน้ึให้อ�ำ นาจของกฎหมาย (รอ้ ยละ 53.36 ของกล่มุ ตัวอยา่ ง) ภาษสี ิ่งแวดล้อมท่ีตอ้ ง ให้มีการจัดเก็บต้องการให้มี • การจดั การน้าํ • ภาษีการปล่อยนํา้ เสยีการกระจาย • การอนุรกั ษแ์ ละการจัดการป่าไม้ • ค่าธรรมเนียมการจดั การอ�ำ นาจเพ่ิมข้นึ • การอนญุ าตและควบคุม ของเสียอันตราย ตามกฎหมายแร่ • ภาษีการปล่อยอากาศเสยี • ภาษีถงุ พลาสตกิกฎหมายที่เปน็ อปุ สรรค กฎหมายท่เี ปน็ อุปสรรคตอ่ การปฏบิ ตั ิ • กฎหมายป่าไม้ • กฎหมายขุดดนิ และถมดิน • กฎหมายชลประทาน และกฎหมายของกรมเจา้ ทา่หนว่ ยงานทมี่ ีปัญหา • ก�ำ นันผู้ใหญบ่ า้ นในการประสานงาน • หนว่ ยงานภูมิภาคมากทสี่ ุด • นายอ�ำ เภอภาษีและคา่ ธรรมเนียมที่ตอ้ งการให้จัดเก็บท่มี า: สรปุ จากผลการส�ำ รวจในปี พ.ศ. 2554

16 องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย6. เปา้ หมายของการกระจายอ�ำ นาจ ในการสำ�รวจคร้งั ที่ 2 ได้ใหผ้ ้บู รหิ าร อปท. เลือกวิสยั ทัศน์ หรือเป้าหมายของการพฒั นา อปท. ซ่ึงวสิ ยั ทัศน์ที่ใหเ้ ลือกมาจาก 3 แนวคิด คอื 1) แนวคิดบริการนิยม ซ่ึงเป็นแนวคิดท่ีเน้นความสามารถท่ีจะให้บริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพอย่างท่ัวถึง และตรงกับความต้องการของประชาชนและ อปท. มอี ำ�นาจเพยี งพอและสามารถตราข้อบงั คบั เพอ่ื ทจี่ ะจัดการกับปัญหาในท้องถิ่นตามภารกจิ ท่ีได้รบั มอบหมาย 2) แนวคิดการมีส่วนร่วมนิยม เน้นการปกครองท้องถ่ินที่ประชาชนประชาคม และ อปท. รว่ มคดิ วางแผน ตัดสนิ ใจ เพ่อื ใหไ้ ดป้ ระโยชน์รว่ มกนั ในท้องถ่ิน และให้ความสำ�คัญกับระบบปกครองที่ประชาชนในท้องถิ่นมีบทบาทในการก�ำ กบั ธรรมาภบิ าล และความโปรง่ ใสของการบรหิ ารของ อปท. ไดอ้ ยา่ งเตม็ ที่ 3) แนวคดิ ทอ้ งถน่ิ นยิ ม แนวคดิ นี้ใหค้ วามส�ำ คญั กบั การที่ อปท. มสี ว่ นรว่ มกับรัฐส่วนกลาง/ภูมิภาคในการตัดสินใจจัดสรรและอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติในทอ้ งถนิ่ และ อปท. สามารถหารายได้เองเป็นสว่ นใหญ่และอาศัยเงนิ อดุ หนุนเป็นส่วนนอ้ ย เพอื่ ใหท้ ราบถงึ วสิ ยั ทศั นห์ รอื เปา้ หมายระยะยาววา่ ดว้ ยการกระจายอ�ำ นาจและความพร้อมของ อปท. จึงได้ทำ�การสำ�รวจ อปท. ทั่วประเทศเป็นคร้ังท่ี 2ซึ่งได้แบบสอบถามคืนมา 2,680 ฉบับ ความคาดหวังสุดท้ายหรือวิสัยทัศน์เปา้ หมายเกย่ี วกบั อปท. เมอื่ ไดพ้ ฒั นาไปจนสมบรู ณแ์ บบ ในความเหน็ ของผบู้ รหิ ารอปท. พบวา่ ผ้บู รหิ ารเลือกเปา้ หมายการปกครองทอ้ งถิ่นทปี่ ระชาชน ประชาคมและ อปท. ร่วมคิดวางแผนและตัดสินใจให้ได้ประโยชน์ร่วมกันในท้องถิ่นสูงถึงรอ้ ยละ 94.10 และ อปท. สว่ นใหญม่ ที ศั นคตเิ ชงิ บวกกบั ธรรมาภบิ าลและการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนเป้าหมายท่ีมีผู้บริหารเห็นด้วยน้อยสุด คือ เป้าหมายการพึ่งรายได้ของตนเองเป็นส่วนใหญ่ (ร้อยละ 54) ดังน้ัน อปท. จึงให้ความสำ�คัญกับแนวคิดการมีส่วนร่วมมากทีส่ ดุ

ตอนท่ี 1: การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย 177. ความพร้อมของ อปท. ความพร้อมนี้วัดได้จากการให้ความสำ�คัญกับแนวคิดการปกครองตนเองหรือท้องถ่นิ นิยมและระดับของความเข้าใจกฎหมายทรพั ยากรธรรมชาติ การทดสอบความรคู้ วามเขา้ ใจของผบู้ รหิ ารพบวา่ ในค�ำ ถามทง้ั สิ้น 20 ขอ้เม่ือแยกตามกลุ่มคำ�ถามเกี่ยวกับทรัพยากรป่าไม้ มี อปท. ตอบถูกประมาณร้อยละ 30 กลุ่มคำ�ถามเก่ียวกับแม่น้ําชายฝั่ง ตอบถูกประมาณร้อยละ 44และกลุ่มคำ�ถามเกี่ยวกับการจัดการท่ีสาธารณะมีผู้ตอบถูกประมาณร้อยละ 72เมื่อวิเคราะห์เปน็ รายขอ้ มีค�ำ ถามที่ อบต. ตอบถูกเกนิ ครึง่ เพียง 8 ขอ้ ขอ้ ท่ี อปท.มีความรู้ร่วมกันมากท่ีสุด (ร้อยละ 79-81) คือ ความรู้เก่ียวกับการจัดการท่ีสาธารณะ รองลงมาคือ ข้อทว่ี ่านายก อปท. ไม่มีอ�ำ นาจจัดสรรทดี่ นิ ให้คนยากไร้ความร้ทู ่ผี ู้บริหารมจี ำ�กัด (ตอบถกู น้อยกว่ารอ้ ยละ 40) ไดแ้ ก่ความรเู้ กี่ยวกับการถา่ ยโอนภารกิจตามพระราชบญั ญตั ปิ า่ ไม้ ประมง และกรมเจ้าท่า เมื่อแบ่ง อปท. (โดยไม่รวมกลุ่มตัวอย่างท่ีเป็นเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร) เป็นกลุ่มตามค่าคะแนนที่ให้ตามแนวคิดพบว่า กลุ่มบริการนิยมเป็นกลุ่มท่ีใหญ่ทีส่ ดุ คือ ประมาณกวา่ 2 ใน 3 หรือ 1,903 จาก 2,629 รายส่วนกลุ่มท่ีรับแนวคิดการมีส่วนร่วมนิยมกับท้องถิ่นนิยมมี 257 ราย และกลุ่มที่รับแนวคิดท้ัง 3 แนวมี 469 ราย (ร้อยละ 18) หรืออาจสรุปในเบ้ืองต้นว่ากลมุ่ ทจ่ี ติ ใจพรอ้ มรบั การปกครองตนเองอย่างมสี ว่ นรว่ ม และพรอ้ มทจ่ี ะพง่ึ ตนเองในระดับสงู มปี ระมาณรอ้ ยละ 28 หรอื กวา่ หน่งึ ในสข่ี อง อปท. ท้ังหมด อย่างไรกด็ ีเม่ือนำ�ท้ัง 3 กลุ่มไปทดสอบความพร้อมโดยวัดจากความเข้าใจด้านกฎหมายทรพั ยากรธรรมชาติ พบวา่ ไมแ่ ตกตา่ งกนั คอื ยงั มคี วามเขา้ ใจกฎหมายตาํ่ กวา่ เกณฑ์เป็นสว่ นใหญ่ คือ ความพรอ้ มสงู ในระดับจิตส�ำ นึก แตย่ งั ขาดความพร้อมในดา้ นความรู้ความเข้าใจท่จี ะนำ�ไปปฏิบัติ

18 องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ กบั การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย8. อำ�นาจที่ อปท. ตอ้ งการเพม่ิ ขึ้น อปท. รอ้ ยละ80.7 เหน็ ดว้ ยอย่างยง่ิ วา่ ควรมกี ารถา่ ยโอนอ�ำ นาจการจดั สรรทรพั ยากรป่าไม้ ประมง ทีด่ ิน มาให้ อปท. แต่ทั้งน้ี ตอ้ งเป็นไปตามศักยภาพของชมุ ชนและ อปท. ส่วนร้อยละ 71 เหน็ วา่ อปท. ควรมีส่วนรว่ มในการก�ำ หนดชนดิ และลกั ษณะของเครอ่ื งมอื ประมง รอ้ ยละ 65 เหน็ วา่ อปท. ควรมีอ�ำ นาจในการขับไลเ่ พงิ พัก ร้านคา้ ในทส่ี าธารณะที่ไมบ่ ังควร และร้อยละ 62 เหน็ วา่ อปท.ควรมีอำ�นาจตรวจสอบ และเพิกถอนเอกสารสิทธิท่ีดินท่ีได้มาโดยมิชอบ และรอ้ ยละ58 เหน็ ว่า อปท. ควรมอี �ำ นาจน�ำ ทดี่ นิ มาจดั สรรใหผ้ ยู้ ากไร้ ในด้านการคลงัและรายได้ รอ้ ยละ89 เหน็ วา่ อปท. ควรมสี ว่ นแบง่ รายไดจ้ ากภาษที เี่ กดิ จากรายได้ทกุ ประเภทในท้องถ่นิ ร้อยละ 83.5 เห็นควรใหก้ �ำ หนดภาษมี ลพิษน้ํา และภาษีส่ิงแวดล้อมเปน็ ภาษีท้องถ่นิ รอ้ ยละ 78 เห็นวา่ อปท. ควรมสี ว่ นแบง่ จากรายได้การทอ่ งเทยี่ ว และร้อยละ 66 เหน็ ว่า อปท. ควรมีอ�ำ นาจในการออกขอ้ บัญญัติเพื่อกำ�หนดประเภทและคา่ ธรรมเนยี มการใช้ทรัพยากรทอ่ งเทย่ี วในท้องถ่นิ9. กรณศี กึ ษา นักวิจัยได้ลงพ้ืนท่ีภาคสนามเพ่ือทำ�ความเข้าใจกับปัญหาผ่านกรณีศึกษา5 กรณดี งั นี้ 1) กรณีศึกษาท่ีดินป่าไม้ในจังหวัดกาญจนบุรี แสดงถึงความซับซ้อนของกฎหมายป่าไม้และท่ีดิน มีปัญหาการซ้อนทับของประเภทที่ดิน และอำ�นาจของหลายหน่วยราชการ รวมท้ังท่ีราชพสั ดุของฝา่ ยทหารซ่งึ การประกาศให้พน้ื ท่ีดงั กลา่ วเปน็ ทรี่ าชพสั ดโุ ดยประกาศในพระราชกฤษฎกี าครอบคลมุ พน้ื ทขี่ นาดใหญ่ขาดการส�ำ รวจ และไมม่ ขี อบเขตทชี่ ดั เจนกอ่ ใหเ้ กดิ ปญั หาทดี่ นิ ท�ำ กนิ ของประชาชนซ้อนทับท่ีสาธารณะ ซ่ึงในศตวรรษท่ีแล้ว และต้นศตวรรษนี้ยากท่ีราษฎรท่ัวไปจะเข้าใจถึงนัยยะของกฎหมายต่อการบุกเบิกท่ีทำ�กิน อีกทั้งราษฎรชาวกะเหรี่ยงประกอบอาชพี เกษตรแบบไรห่ มนุ เวยี น ท�ำ ใหร้ อ่ งรอยการใชป้ ระโยชน์ไมเ่ ตม็ พน้ื ท่ีเมื่อส่วนราชการอาศัยภาพถ่ายทางอากาศในการตัดสินโดยไม่ยอมรับหลักฐานแวดล้อมอื่นๆ เช่น หลักฐานบัตรประจำ�ตัวประชาชน เอกสารการแต่งตั้งกำ�นัน

ตอนท่ี 1: การจัดการทรัพยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย 19ผู้ใหญ่บ้าน ทำ�ให้เกิดความขัดแย้งในสิทธิที่ทำ�กินระหว่างรัฐส่วนกลาง ทหารกบั ราษฎร ส่วน อปท. ไม่มบี ทบาทเพราะไมอ่ ยู่ในโครงสรา้ งคณะกรรมการแก้ไขปญั หาการบุกรุกท่ดี นิ ของรัฐ (กบร.) จงั หวดั ปัญหาเรื่องเขตชุมชน/ป่า ทำ�ให้ อบต. ในเขตพ้ืนที่ต้องการยกฐานะตัวเองเป็นเทศบาล เพราะฝ่ายราชการส่วนกลางและทหารจะต้องมากันเขตให้แตอ่ ยา่ งไรกด็ เี มอ่ื อบต. ยกฐานะเปน็ เทศบาลกจ็ ะสญู เสยี รายไดจ้ ากอทุ ยานแหง่ ชาติซ่ึงกฎหมายให้รายได้กับ อบต. เท่านั้น และจะทำ�ให้บางหมู่บ้านไม่มีตัวแทนในสภาต�ำ บล ปญั หาอกี ประเดน็ ของ อบต. ในพน้ื ทอี่ ทุ ยานกค็ อื การพฒั นาสาธารณปู โภคเพื่อการท่องเที่ยวเป็นไปได้ยาก เพราะต้องขออนุญาตกรมอุทยานแห่งชาติฯเนอ่ื งจากจงั หวดั กาญจนบรุ เี ปน็ แหลง่ ทอ่ งเทย่ี วส�ำ คญั มรี สี อรท์ จ�ำ นวนมาก แตร่ สี อรท์เหลา่ น้ี เมือ่ สร้างปญั หาดา้ นส่งิ แวดลอ้ ม อปท. ก็ไมส่ ามารถระงับปัญหาได้ ปญั หาประเด็นสุดท้าย คือ อบต.ทศี่ กึ ษาตอ้ งดูแลทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล้อม แต่รายได้จากส่วนกลางไม่สอดคล้องกับภาระตามจำ�นวนประชากรรวมทั้งประชากรช่ัวคราวที่เขา้ มาทอ่ งเทยี่ ว 2) กรณศี กึ ษาทรพั ยากรทดี่ นิ /ปา่ ไมใ้ นจงั หวดั ล�ำ พนู พบวา่ ไดม้ กี ารน�ำ ทป่ี า่และทส่ี าธารณะไปออกเอกสารสทิ ธโิ ดยมชิ อบ ท�ำ ให้ อปท. เขา้ มามบี ทบาทอยา่ งส�ำ คญัเพ่ือสนับสนุนชุมชนในการตรวจสอบการครอบครองท่ีดินของนายทุนนอกพื้นที่รวมถึงเคล่ือนไหว/เรียกร้องให้ทางราชการออกโฉนดชุมชนให้ประชาชนซงึ่ เปน็ นวตั กรรมทขี่ ยายบทบาทของ อปท. ในดา้ นการจดั การทรพั ยากร ธรรมชาติให้กวา้ งขวางมากขนึ้ และทำ�ให้ อปท. สามารถเขา้ มาแกไ้ ขปญั หาความยากจนและไร้ทท่ี ำ�กนิ ในท้องถิน่ ส�ำ หรบั แนวคดิ น้ี อปท. ต้องมีอ�ำ นาจในการตรวจสอบกรรมสทิ ธท์ิ ี่ดนิ และการเข้าถึงข้อมลู เช่น การตรวจสอบเอกสารสทิ ธิ์ทก่ี รมท่ีดนิ กรณีศึกษาปัญหาการใช้ประโยชน์ที่ดินในจังหวัดลำ�พูนกับกรณีศึกษาจงั หวดั กาญจนบรุ ี พบตรงกนั วา่ กฎหมายทด่ี นิ และปา่ ไมม้ คี วามซบั ซอ้ น การแกไ้ ขปญั หาในแตล่ ะพน้ื ทคี่ วรตอ้ งอาศยั ขอ้ มลู ชมุ ชนระดบั ทอ้ งถน่ิ ขอ้ มลู ประวตั ศิ าสตร์ไปประกอบการวเิ คราะหร์ ่วมกบั ภาพถา่ ยทางอากาศ กรณศี กึ ษาการอนรุ กั ษท์ รพั ยากรปา่ ไมใ้ นจงั หวดั เชยี งใหม่ โดยพน้ื ทท่ี ท่ี �ำ การศึกษาได้แก่ อบต. แม่ทา ได้ออกข้อบัญญัติเพ่ืออนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ ในข้อ

20 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินกบั การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบายบญั ญตั ไิ ดม้ กี ารจดั แบง่ พน้ื ทป่ี า่ ไมเ้ ปน็ ปา่ อนรุ กั ษ์ ปา่ ใชส้ อย และพนื้ ทที่ �ำ ประโยชน์ของชาวบา้ น การจดั ท�ำ ปา่ ชมุ ชนของชาวบา้ นจะมคี ณะกรรมการเพอื่ เฝา้ ระวงั การลกั ลอบตดั ไม้ และลา่ สตั วจ์ ากคนในและนอกพนื้ ที่ รวมถงึ มกี �ำ หนดกตกิ าในการใช้ประโยชน์จากไม้ และทรัพยากรท่ีเกดิ ข้ึนในป่า เช่น หนอ่ ไม้ เห็ด สตั วป์ า่ ฯลฯ การออกขอ้ บญั ญตั ขิ า้ งตน้ สามารถอนรุ กั ษแ์ ละเพมิ่ พนื้ ทปี่ า่ ไมไ้ ดใ้ นทอ้ งถน่ิถึงแม้ขอ้ บัญญตั เิ ปน็ กติกาชุมชนทดี่ ี แตก่ ฎหมายป่าไมป้ จั จุบนั ยงั มไิ ดใ้ ห้อำ�นาจน้ีแก่ อปท. ดังนน้ั บุคคลภายนอกอาจทา้ ทายข้อบัญญัตขิ องทอ้ งถิน่ ได้ 3) กรณีศึกษาในทรัพยากรทอ่ งเท่ยี วเขตอันดามัน พบวา่ มี 3 ปัญหาหลักคือ หนงึ่ การบุกรกุ ทส่ี าธารณะโดยเฉพาะในท�ำ เลทอง เช่น ชายหาด ท่สี ูง ฯลฯสอง ส่งิ แวดล้อมในพน้ื ท่เี สือ่ มโทรม อนั เน่อื งมาจากมลพิษจากการท่องเทีย่ วท่ีไม่ไดร้ ับการบ�ำ บดั สาม สาธารณูปโภคไมเ่ พยี งพอโดยเฉพาะน้าํ และ อปท. ได้รับงบประมาณตามหวั ประชากร แตน่ กั ทอ่ งเทย่ี วมจี �ำ นวนมากกวา่ ประชากร ท�ำ ใหไ้ ม่สามารถบรกิ ารดา้ นสาธารณปู โภคไดเ้ ตม็ ที่ และ อปท. กห็ ารายไดจ้ ากกจิ กรรมการทอ่ งเทยี่ วไมไ่ ด้ การศกึ ษายงั พบวา่ แม้ อปท. จะไดร้ บั มอบหมายใหด้ แู ลทสี่ าธารณะร่วมกับนายอำ�เภอ แต่อำ�นาจในการใช้ที่สาธารณะเป็นของอธิบดีกรมท่ีดินหรือผู้ว่าราชการจังหวัด อปท. ไม่มีอำ�นาจจับกุม ขับไล่ผู้บุกรุก และรื้อถอนสิง่ ก่อสรา้ งในทีส่ าธารณะได้ นอกจากนี้ อปท. ยังไม่มีอำ�นาจในทะเลจึงไม่สามารถดูแลกำ�กับจัดการกิจกรรมทางทะเล เช่น ดำ�นํ้า สกู๊ตเตอร์ ไดแ้ ตจ่ ำ�เปน็ ต้องดแู ลขยะทเี่ กดิ จากการทอ่ งเทยี่ ว มกั เปน็ ทกี่ ลา่ วกนั วา่ อปท. ไมม่ อี �ำ นาจใดๆ ทจ่ี ะก�ำ กบั ดแู ลชายหาด แมแ้ ต่อนญุ าตใหป้ ักร่มท่ีชายหาดเพราะเปน็ ที่สาธารณะที่กรมเจา้ ทา่ ดแู ล แตก่ รณีศกึ ษาเทศบาลแสนสขุ ทเ่ี ปน็ แหลง่ ทอ่ งเทยี่ วส�ำ คญั ของไทย พบนวตั กรรมทดแทน โดยใช้กฎหมายท่มี ีอยู่ อาศัย พระราชบัญญตั ิ เทศบาล พ.ศ. 2496 และ พระราชบัญญตั ิการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 ออกเทศบัญญัติเก็บค่าใบอนุญาตจำ�หน่ายสินค้าที่วางขายตามชายหาดสำ�หรับบริการท่ีไม่มีสินค้า เช่น เจ็ทสกี โดยเทศบาลเก็บเป็นค่าขยะตามตารางเมตรท่ีใช้พ้ืนท่ี นอกจากนยี้ งั มนี วัตกรรมออกเทศบญั ญัติ กำ�หนดและเก็บคา่ บ�ำ บดั นํา้ เสียและใชเ้ กบ็ คา่ ธรรมเนยี มรายปจี ากหอพกั หอ้ งชดุ ใหเ้ ชา่ โดยอาศยั พระราชบญั ญตั ิการสาธารณสขุ วา่ ดว้ ยกจิ การทเ่ี ปน็ อนั ตรายตอ่ สขุ ภาพ สรปุ ไดว้ า่ อปท. สว่ นใหญ่ยงั ใชก้ ฎหมายไมเ่ ตม็ ศักยภาพ

ตอนที่ 1: การจัดการทรัพยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบาย 21 4) กรณศี กึ ษาทรพั ยากรทะเลชายฝงั่ ดา้ นตะวนั ออก อปท. ในจงั หวดั ตราดได้มกี ารรวมตวั กันเป็นเครือขา่ ยอนุรักษ์ทรพั ยากรชายฝ่งั 6 ต�ำ บล (ประกอบดว้ ยต.อา่ วใหญ่ ต.หว้ งนา้ํ ขาว ต.หนองเสมด็ ต.นา้ํ เชยี่ ว ต.หนองโสน ต.หนองคนั ทรง)เพ่ือปรึกษาหารือถึงปัญหาที่เกิดข้ึนในพ้ืนที่ที่มีปัญหาร่วมกันในเรื่องการบุกรุกทำ�ลายป่าชายเลน การตัดไม้ การทำ�ประมงชายฝ่ังผิดกฎหมาย และทรัพยากรสตั วน์ า้ํ ทล่ี ดนอ้ ยลง และรว่ มกนั คดิ หาแนวทางในการอนรุ กั ษแ์ ละใชท้ รพั ยากรรว่ มกนัอย่างย่ังยืน แต่งานอนุรักษ์ของเครือข่ายยังไม่ได้รับการรับรองภายใต้กฎหมายประมง การศกึ ษายงั พบอกี วา่ กรมประมงมกี �ำ ลงั คนและงบประมาณไมเ่ พยี งพอทจ่ี ะดแู ลทรัพยากรชายฝ่งั แตก่ ย็ งั มไิ ด้มกี ารถา่ ยโอนอำ�นาจใดๆ ให้ อปท. ซ่งึ ในพื้นที่กรณีศึกษาพบวา่ อปท. มคี วามพรอ้ มทจี่ ะรวมกนั เปน็ กล่มุ อนรุ ักษช์ ายฝั่งได้ กรณีศกึ ษา อปท. ชายฝง่ั อืน่ ๆ ท่มี ีข้อบัญญัติ เพ่ือการอนรุ ักษ์ทรัพยากรชายฝ่ัง เชน่ ท่ี ต.คนั ธลุ ี จังหวดั สุราษฏรธ์ านี และบ้านบางเหรยี ง จงั หวัดสงขลาพบว่า มีความสำ�คัญและมีความหมายในท้องถิ่นและชุมชนใกล้เคียง แต่ข้อบญั ญตั ิเหล่านี้กย็ ังไมม่ สี ถานภาพทางกฎหมายที่ถูกตอ้ ง อาจไมส่ ามารถคมุ้ ครองทรัพยากรจากผู้ละเมิดข้อบัญญัติที่มาจากนอกท้องถ่ิน จึงจำ�เป็นต้องได้รับการถา่ ยโอนอำ�นาจจาก พระราชบัญญตั กิ ารประมง พ.ศ. 2490 5) กรณศี กึ ษาเรอ่ื งทรพั ยากรนาํ้ ในลมุ่ แมต่ าชา้ ง เปน็ กรณขี องการจดั สรรนา้ํ ในฤดแู ลง้ พบวา่ ในภาคเหนอื การจดั การนา้ํ มรี ะบบเหมอื งฝายทมี่ ผี นู้ �ำ ธรรมชาติแยกจากผนู้ �ำ ในระบบการปกครอง ในปจั จบุ นั กเ็ ชน่ เดยี วกนั ระบบเหมอื งฝายทมี่ อี ยู่จดั การโดยองคก์ รเหมอื งฝาย และผใู้ ชน้ า้ํ และเนอื่ งจากมหี ลายต�ำ บลเกยี่ วขอ้ งในลมุ่ นา้ํ เดยี วกนั นายอ�ำ เภอจงึ เปน็ ประธานในการจดั รอบเวร โดยมี อปท. สนบั สนนุด้านการจัดการประชุมและงบประมาณในพ้ืนท่ี บทบาทของ อปท. ในด้านการจดั การนาํ้ จึงเป็นเร่ืองการประสานเปน็ ส่วนใหญ่ และยงั ชี้ใหเ้ หน็ วา่ ปัญหาอปุ สรรคส�ำ คญั เปน็ เร่อื งการขาดแคลนงบประมาณ และขาดแคลนเครือ่ งมอื ทางกฎหมายทจี่ ะไปจดั การผบู้ กุ รกุ ล�ำ รางสาธารณะ การขาดการมสี ว่ นรว่ มในการรบั รโู้ ครงสรา้ งการชลประทานขนาดกลางและขนาดใหญข่ องรฐั นอกจากนี้ ระบบกรรมการลมุ่ นาํ้ทมี่ อี ยู่ อยู่ในระดบั สงู เกนิ กวา่ ทจ่ี ะมาแกไ้ ขปญั หาในระดบั พน้ื ทที่ เี่ ปน็ ลมุ่ นา้ํ ขนาดเลก็หรือสาขาย่อย กรณศี กึ ษาในลมุ่ นาํ้ เสยี วในภาคตะวนั ออกเฉยี งเหนอื เปน็ การจดั การนาํ้ ในพน้ื ทด่ี นิ เคม็ ซงึ่ มกี ารจดั การทซ่ี บั ซอ้ น เพราะตอ้ งรกั ษาปา่ ตน้ นา้ํ ไม่ใหน้ าํ้ พาเกลอื

22 องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินกับการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายลงมา และป่าต้นนํ้าจะทำ�ให้ระดับนํ้าใต้ดินต่ํา ทำ�ให้น้ําใต้ดินแยกจากน้ําผิวดินซง่ึ พบบทบาทของผนู้ �ำ ชมุ ชน และ อปท. ในท�ำ นองเดยี วกนั กบั ภาคเหนอื คอื ผนู้ �ำและชมุ ชนรว่ มกนั ดแู ลปา่ ตน้ นาํ้ และใชภ้ มู ปิ ญั ญาทอ้ งถน่ิ ในการจดั การชะลา้ งนาํ้ เคม็ตอนต้นฤดูฝน ทำ�ให้ผลผลิตเพิ่มขึ้นมาก ซึ่งการชะล้างนํ้าเค็มต้นฤดูฝนเป็นวิธีปฏิบตั ทิ ต่ี า่ งจากราชการ อย่างไรกด็ ี บทบาทของ อปท. ค่อนขา้ งน้อย เพราะการจดั การนํา้ ตอ้ งอาศัยเครือข่ายลมุ่ น้ําไม่ใช่เครือขา่ ยการปกครอง กรณศี กึ ษาทรพั ยากรนา้ํ ในทร่ี าบภาคกลาง เปน็ การทบทวนปญั หามหาอทุ กภยัทเี่ กิดขน้ึ ปลายปี พ.ศ. 2554 ซ่งึ พบปัญหาในการประสานงานระหวา่ งรฐั บาล และท้องถ่นิ โดยเฉพาะกรงุ เทพฯ ในขัน้ ตอนการเตรยี มการรับมือนา้ํ ท่วม ปรากฏว่าในหลายทอ้ งถิน่ มีการเตรยี มการเปน็ ขั้นตอน มีประสทิ ธภิ าพแลว้ แต่ผนู้ �ำ ในแต่ละพ้ืนที่ แต่รัฐบาลกลางประสบปัญหาการจัดการอย่างรุนแรงเพราะขาดกลไกในการเตรยี มการปอ้ งกนั และรบั มอื มคี วามสบั สนในการใชก้ ฎหมายและมกี ารเมอื งเข้ามาแทรกแซงระหวา่ งความสัมพันธ์ของรัฐบาลและท้องถิน่ มีแตก่ ลไกบรรเทาและเยียวยา เพราะคณะกรรมการลุ่มนํา้ ทีม่ ีอย่เู ดิมดูแลเรื่องการขาดแคลนน้าํ และการจดั สรรนาํ้ เปน็ หลกั ไมม่ กี ารน�ำ ขอ้ มลู นาํ้ 4 ลมุ่ นา้ํ มาเชอื่ มโยงกนั เพอ่ื คาดคะเนขนาดของปัญหาล่วงหน้า ท้ังท่ีคาดเดาได้ ว่านํ้าใช้เวลาเดินทางจากนครสวรรค์ถึงอยุธยาใช้เวลา 9 วัน มีเวลาเพียงพอท่ีจะป้องกันนิคมอุตสาหกรรมในจังหวัดอยุธยาได้ ในขั้นตอนการรับมือกับอุทกภัยพบว่า อปท. มีบทบาทสูงและมีประสทิ ธิภาพ และมีอำ�นาจตาม พระราชบัญญัติปอ้ งกันและบรรเทาสาธารณภัยพ.ศ. 2550 แต่รฐั บาลกลางกลบั ไม่ใช้ พระราชบญั ญตั ิฉบบั น้ี ทงั้ ท่ีมีกลไกรองรับกลบั ไปใช้ พระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ. 2534 เพอ่ื ตงั้ ศนู ย์ปฏิบัติช่วยเหลือผปู้ ระสบภัยนา้ํ ท่วม (ศปภ.) ขึ้น ทำ�ให้การประสาน การสอ่ื สารสบั สนวนุ่ วาย และเกดิ ความสญู เสยี อยา่ งมหาศาล เพราะรฐั บาลใชก้ ฎหมายผดิ ฉบบัใช้คนผดิ ประเภทในการท�ำ งาน บทเรยี นการจดั การอทุ กภยั ใหเ้ หน็ วา่ รฐั บาลกลางก็ใชว่ า่ จะมคี วามสามารถในการจัดการทรัพยากรดีกว่า อปท. และการรับมือในระดับท้องถิ่น โดยเฉพาะไกลจาก กทม. ออกไป อปท. ทำ�งานได้อย่างเหน็ ผลมากกว่า

ตอนท่ี 1: การจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชิงนโยบาย 2310. ข้อเสนอเชงิ นโยบาย ก) ประเทศไทยจ�ำ เปน็ ตอ้ งมที ศิ ทาง หรอื เปา้ หมายการใชท้ ด่ี นิ ปา่ ไมข้ องชาติการจัดการทรัพยากรนํ้าท่ีชัดเจนที่บูรณาการกันในรูปของแผนของชาติที่กำ�หนดบทบาท อปท. อย่างชัดเจน และทุกหน่วยงานยอมรับ เพ่ือมิให้เกิดปัญหาการบรหิ ารจัดการระหว่าง อปท. และหน่วยราชการทีเ่ กีย่ วขอ้ ง ข) ควรตรากฎหมายขนึ้ ใหม่เพ่อื รองรับตามมาตรา 290 แห่งรัฐธรรมนญูแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550 เพ่อื ใหเ้ กดิ ความชัดเจนถึงขอบเขตหนา้ ทข่ี องอปท. ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ รวมท้ังแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติสภาตำ�บลและองค์การบริหารส่วนตำ�บล พ.ศ. 2537 พระราชบัญญัติองค์การบริหารสว่ นจังหวัด พ.ศ. 2540 และพระราชบญั ญัตกิ ำ�หนดแผนและขน้ั ตอนการกระจายอำ�นาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ให้สอดคล้องกับพระราชบัญญตั ทิ ่ตี ราขนึ้ ใหม่ด้วย การขับเคลื่อนร่างพระราชบัญญัติใหม่อาจทำ�ผ่านแผนกระจายอำ�นาจแผนบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี หรือเป็นการขับเคลื่อนผ่านสมัชชา/เครือข่ายท้องถ่นิ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์การปกครองตนเองที่มีประชาชนมีส่วนร่วมการบญั ญตั กิ ฎหมายใหม่ควรมสี าระส�ำ คญั ดังน้ี • ให้สิทธิแก่ อปท. ในการเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับการถือครองกรรมสิทธ์ิหรือการมีใบอนุญาตทรพั ยากรธรรมชาติของราชการสว่ นภูมิภาค โดยไม่ต้องเสียคา่ ใช้จา่ ย • ใหอ้ �ำ นาจ อปท. ตรวจสอบและเสนอชอื่ เพอื่ เพกิ ถอนสทิ ธิในการเขา้ ถงึหรอื ครอบครองทรพั ยากรธรรมชาตอิ นั ไดม้ าโดยมชิ อบ และใหข้ น้ั ตอนการขอเพกิถอนสิทธสิ ิน้ สดุ ในระดบั จังหวัด • กรณที ก่ี ฎหมายเฉพาะมไิ ดใ้ หอ้ �ำ นาจ อปท. ไว้ ให้ อปท.มอี �ำ นาจในการออกข้อบัญญัตกิ ารใชป้ ระโยชนท์ รัพยากรธรรมชาติ โดยสามารถก�ำ หนดพน้ื ท่แี นวเขตประเภท และปรมิ าณทรพั ยากรทอี่ นญุ าตใหใ้ ชไ้ ด้ หากกฎหมายเฉพาะมไิ ดห้ า้ มไว้หรือได้มีข้อตกลงร่วมกับส่วนราชการซ่ึงเป็นเจ้าของกฎหมายเฉพาะต้องมีการก�ำ หนดกระบวนการและขน้ั ตอนทช่ี ดั เจนใหช้ มุ ชนทอ้ งถน่ิ และหนว่ ยงานสว่ นภมู ภิ าคเขา้ มามสี ว่ นรว่ มในกระบวนการออกขอ้ บญั ญตั ิ โดยหนว่ ยงานสว่ นภมู ภิ าคมหี นา้ ที่

24 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินกับการจดั การทรัพยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายในการตรวจสอบประเมนิ ผล และใหข้ น้ั ตอนการขออนญุ าตนสี้ นิ้ สดุ ในระดบั จงั หวดั • ให้อำ�นาจ อปท. ในการรื้อถอนสง่ิ ปลูกสรา้ งซง่ึ ขัดต่อกฎหมายเฉพาะ(เช่น การบุกรกุ ทสี่ าธารณะ ส่ิงก่อสร้างท่ลี ่วงลาํ้ ล�ำ น้าํ ) • โครงการของรฐั สว่ นกลาง หรือการใหใ้ บอนุญาต/ประทานบตั ร/การต่ออายุโครงการเอกชนในท้องถ่ิน ต้องแจ้งให้ท้องถ่ินรับทราบและท้วงติงได้ในเวลาที่ก�ำ หนด • ต้องสรา้ งกระบวนการตรวจสอบติดตามบทบาทของ อปท. ทั้งในดา้ นลบและบวก เพอ่ื สร้างการยอมรับบทบาทของ อปท. จากสาธารณะเพอ่ื เป็นการขับเคล่ือนกฎหมายท่ีตราขึ้นใหม่ในการเพ่ิมประสิทธิภาพของ อปท. ซึ่งปัจจุบันสาธารณะยงั ไมม่ คี วามไว้วางใจตอ่ อปท. ในบางประเด็น เช่น การใชอ้ �ำ นาจและข้อมลู ในการฉอ้ ฉลเพ่ือน�ำ ท่ดี นิ หรอื ลำ�นาํ้ สาธารณะมาเป็นสว่ นตน ค) ใหอ้ �ำ นาจการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตเิ ปน็ ไปตามกลมุ่ ตามศกั ยภาพและความพรอ้ ม เพื่อใหส้ ามารถจัดการปัญหาในบรบิ ททแ่ี ตกตา่ งกัน การศกึ ษาน้ีพบว่า อปท. มีศักยภาพและความต้องการการสนับสนุนแตกต่างกัน การเพ่ิมอำ�นาจให้ อปท. จึงควรเพ่ิมให้ตามความพร้อมของท้องถ่ินตามตัวช้ีวัดด้านศักยภาพ (ซ่ึงจะต้องจัดทำ�ขึ้นใหม่) และให้ระดับอำ�นาจในการจัดการขึ้นอยู่กับตวั ชีว้ ดั การหารายได้ และการทำ�งานรว่ มกบั ประชาคม และระดบั การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน ง) ต้องดำ�เนินการสร้างองค์ความรู้ให้แก่ อปท. ทั้งระดับนโยบายและปฏิบัติการผ่านการเผยแพร่แนวทางปฏิบัติที่เป็นเลิศหรือการให้ความรู้โดยตรงเพราะมภี ารกจิ ท่ีมอบหมายมาจากส่วนราชการตา่ งๆ จ�ำ นวนมาก ถงึ แม้วา่ อปท.จะมีอำ�นาจในการว่าจ้างเอกชนมาดำ�เนินการต่างๆ ก็ตาม แต่ อปท. ก็มีความจำ�เป็นท่ีจะต้องมีเจ้าหน้าท่ีในหน่วยงานซ่ึงมีความรู้ในเร่ืองการบริหารจัดการทรพั ยากรธรรมชาตทิ ัง้ การอนรุ ักษ์ การพัฒนา และการผังเมอื ง เปน็ ต้น จ) ใช้ตัวชี้วัดด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ดีเป็นตัวกำ�หนดเงินอุดหนนุ เงนิ งบประมาณ สำ�หรบั ปอ้ งกันไฟป่า ควรเป็นงบอดุ หนนุ เฉพาะท่ีให้กบัอปท. ในเขตปา่

ตอนที่ 1: การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย 2511. ขอ้ เสนอรายทรพั ยากร11.1 ทรัพยากรปา่ ไมแ้ ละทีด่ นิก) การจัดท�ำ แนวเขตปา่ การพิสูจน์สิทธิ์ที่ดินไม่ว่าจะดำ�เนินการโดย กบร. หรือกรมป่าไม้ ที่ใช้มติ ครม. วันท่ี 30 มิถุนายน 2541 น้นั มีความลา่ ช้า แตก่ ารจดั ท�ำ แผนท่ที ำ�มอืโดยชมุ ชนสามารถดำ�เนินการไดเ้ รว็ กว่า หาก อปท. เข้ามามีบทบาทหรือร่วมกบัชุมชนในการพสิ ูจนส์ ิทธิ์จะมีประสิทธิภาพมากยง่ิ ขน้ึ อปท. ควรมีส่วนรว่ มในการจัดทำ�แนวเขตป่าและให้ถือหลักฐานแนวเขตป่าทุกประเภทร่วมกันไว้เพ่ือป้องกันการบุกรกุ พืน้ ท่ีป่าเพ่ิมในอนาคต ข) เพิ่มประสิทธภิ าพการอนญุ าตและลดขนั้ ตอน ลดขน้ั ตอนการอนุญาตให้จบสิน้ ในระดบั เขต หรือระดบั จังหวัด ค) ระบบฐานขอ้ มูลท่ดี นิ ภารกิจท่ีสมควรเป็นหน้าที่ของ อปท. เพิ่มเติมจากที่มีการถ่ายโอนแล้วคอื การจดั ท�ำ ระบบขอ้ มลู ทด่ี นิ ทแ่ี สดงสภาพภมู ปิ ระเทศ การใชท้ ด่ี นิ การถอื ครองที่ดินรายแปลง โรงเรือนและสิ่งปลูกสร้างในพื้นท่ี ความเหมาะสมของดินเพื่อการเกษตร แผนที่ภาษี ฯลฯ ซ่ึงปัจจุบันเป็นอำ�นาจหน้าที่ของหน่วยงานที่เก่ียวขอ้ งกับทีด่ ินทกุ หน่วยงานง) อปท. ในฐานะสาขาของธนาคารท่ดี นิ การจดั ทด่ี นิ ท�ำ กนิ เพอ่ื รองรบั ผไู้ รท้ ด่ี นิ ท�ำ กนิ ในอนาคตนน้ั มคี วามเปน็ ไปไดน้ อ้ ยเพราะไม่มีที่ดินสำ�รองของรัฐ การดำ�เนินการในอนาคต จะต้องจัดซื้อที่ดินจากเอกชนทตี่ ้องการขายมาจัดใหแ้ ก่ผู้ตอ้ งการทีด่ ินทำ�กิน จึงมขี อ้ เสนอเร่ืองธนาคารที่ดินข้ึน รูปแบบหน่ึงของธนาคารท่ีดินที่ควรจะเป็น คือ มีสำ�นักงานใหญ่อยู่ในกรงุ เทพมหานคร แล้วใช้ อปท. ในจังหวัดต่างๆ เปน็ ส�ำ นักงานสาขา ถือเป็นอกีภาระหนา้ ทห่ี นึง่ ที่เพิม่ ข้ึนของ อปท. โดยให้ อปท. เปน็ ผู้พจิ ารณาผู้ไร้ท่ีดินทำ�กนิทป่ี ระสงคจ์ ะท�ำ การเกษตร แลว้ เสนอส�ำ นกั งานใหญ่ใหผ้ ไู้ รท้ ที่ �ำ กนิ กเู้ งนิ ไปซอ้ื ทด่ี นิ

26 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินกบั การจดั การทรัพยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายเชน่ เดยี วกบั การด�ำ เนนิ งานของธนาคารอาคารสงเคราะห์ เพราะ อปท. จะมขี อ้ มลูเกยี่ วกบั ผไู้ รท้ ด่ี นิ ในเขตของ อปท. นนั้ ดที ส่ี ดุ หรอื หากมเี งนิ ทนุ พอ ควรด�ำ เนนิ การช่วยเหลือเกษตรกรทีส่ ัญญาจำ�นองจะสน้ิ สุดลงแต่ไม่มีเงินไปไถถ่ อน ตัวอย่างของชุมชนทีด่ �ำ เนินการซื้อที่ดินให้สมาชกิ กลุ่มไดเ้ กดิ ขึ้นแล้วในบางจงั หวดั สมควรยกระดบั ขนึ้ เปน็ การจดั การระดบั อปท. ในปจั จบุ นั ไดม้ พี ระราชกฤษฎกี าจดั ตง้ั สถาบนับรหิ ารจดั การทดี่ นิ (องคก์ ารมหาชน) พ.ศ. 2554 โดยมสี �ำ นกั งานปลดั ส�ำ นกั นายกรฐั มนตรเี ป็นหนว่ ยงานท่รี ับผดิ ชอบอยู่ในปจั จุบนัจ) การอนรุ กั ษ์ดนิ และนํา้ และการป้องกันดินถลม่ เน่ืองจากพ้ืนที่มีปัญหาการชะล้างพังทลายของดินมากถึง 108 ล้านไร่เกนิ ขดี ความสามารถของกรมพฒั นาทด่ี นิ และมวี ธิ กี ารอนรุ กั ษด์ นิ และนาํ้ ที่ อปท.สามารถดำ�เนินการได้ เชน่ การปลกู หญ้าแฝก เปน็ ตน้ อปท. จงึ สมควรเขา้ มามีบทบาทในเรอ่ื งน้ี ในกรณดี ินถล่มน้นั อปท. ตอ้ งเตรียมการแกไ้ ขปัญหาในเร่ืองนี้ทงั้ การป้องกันและโยกย้ายประชาชนออกจากทต่ี ง้ั ถิน่ ฐานเดมิ ซึ่งต้องด�ำ เนนิ การจดั หาพนื้ ทที่ จ่ี ะตงั้ ถนิ่ ฐานใหมโ่ ดยเรว็ รฐั ควรใหแ้ รงจงู ใจแก่ อปท. ในการก�ำ จดั ขยะโดยนำ�มาผลติ ปุ๋ยอินทรียเ์ พือ่ การปรบั ปรุงดิน โดยปรกติ อปท. มีหน้าท่กี �ำ จัดขยะอยู่แลว้ เพียงแต่น�ำ ขยะมาแยกออกเป็นขยะแหง้ และขยะเปียก แล้วน�ำ ขยะเปียกมาทำ�เป็นปุ๋ยหมักหรือปุ๋ยน้ําเพื่อการเกษตร ซึ่งจะลดค่าใช้จ่ายในการกำ�จัดขยะท่ีดำ�เนินการอยู่ในปจั จุบันฉ) เพม่ิ อ�ำ นาจให้ อปท. ในที่สาธารณะให้ อปท. มีอำ�นาจออกคำ�ส่ัง ขับไล่ รื้อถอนส่ิงปลูกสร้างในที่สาธารณะได้ ในกรณีที่ส่ิงปลูกสร้างนั้นสร้างความเสียหายต่อระบบนิเวศน์หรือกีดกันการใช้ประโยชน์ของสาธารณะ และสร้างแรงจูงใจให้ อปท. ดูแลที่สาธารณะให้ดีข้นึ เมอ่ื มอบอำ�นาจไปแล้วช) การพฒั นาดิน กรมพฒั นาทด่ี นิ ไดด้ �ำ เนนิ โครงการหมอดนิ อาสามาเปน็ เวลาอยา่ งนอ้ ย20 ปีขณะนี้มีหมอดินอาสาทุกหมู่บ้านจำ�นวน 7 หม่ืนคนเศษ หมอดินอาสาเหล่านี้ได้รับการฝึกอบรมอย่างต่อเน่ืองในการเก็บตัวอย่างดิน การปรับปรุงบำ�รุงดินการขยายพันธ์ุหญ้าแฝก เป็นการช่วยเหลือการถ่ายทอดเทคโนโลยีสู่เกษตรกร

ตอนที่ 1: การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย 27ในหมู่บ้านน้ันๆ กรมพัฒนาท่ีดินได้ร่วมกับ อปท. ในการพัฒนาท่ีดินบ้างแล้วและ อปท. สามารถเขา้ มามบี ทบาทในเรอื่ งนี้ไดอ้ ยา่ งรวดเรว็ เพราะมบี คุ ลากร คอืหมอดินอาสา ทุกหมู่บ้านทุกตำ�บลอยู่ในขณะนี้ งานน้ีสามารถดำ�เนินการได้ร่วมไปกบั การกำ�จัดขยะ โดยการนำ�ขยะเปียกมาท�ำ ป๋ยุ หมักหรอื ปุ๋ยนํา้ซ) การหารายได้จากผู้ใชท้ รัพยากรธรรมชาติ เน่ืองจาก อปท. จะต้องมีหน้าท่ีหลักในการบำ�รุงรักษาอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมรวมไปถึงการดูแลความสะอาดและสาธารณูปโภค จึงควรมีรายได้ท่ีสามารถเรียกเก็บจากผู้ใช้ทรัพยากรในท้องถิ่นรวมถงึ นักทอ่ งเท่ยี ว เช่น คา่ ธรรมเนยี มปนี เขา ดูปะการงั การเก็บคา่ ใช้นํ้า ฯลฯโดย ค่าธรรมเนยี มปนี เขาอาจทดลองใช้ตามมาตรา 10 มาตรา 11 และมาตรา 12ของประมวลกฎหมายทดี่ ิน เปน็ ตน้ฌ) การจดั การไฟป่า ถ่ายโอนงบประมาณให้ อปท. สามารถดำ�เนินภารกิจด้านการอนุรักษ์ทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละการจดั การไฟป่าได้11.2 ทรพั ยากรทะเลและชายฝงั่ เพื่อการประมงก) ขยายขอบเขตอำ�นาจ อปท. ให้ดูแลพืน้ ทช่ี ายฝง่ั และทรพั ยากรทางทะเล ในปัจจุบัน อปท. มีขอบเขตเฉพาะบนบก แต่ในพ้ืนที่ท่องเท่ียว ปัญหามากมายเกิดในพน้ื ท่ชี ายฝ่ังและในทะเลซง่ึ กระทบกบั การจดั การของ อปท. ท�ำ ให้อปท. ตอ้ งใหบ้ รกิ ารโดยไม่มีรายได้ การขยายอ�ำ นาจจะท�ำ ให้สามารถดแู ลระบบนเิ วศน์ได้อย่างสมบรู ณ์แบบและ อปท. มรี ายไดเ้ พมิ่ ขึ้นข) มอบอ�ำ นาจการอนุรักษท์ รัพยากรชายฝง่ั ถา่ ยโอนอ�ำ นาจให้ อปท. ชายฝง่ั สามารถใชม้ าตรา 32 ของพระราชบญั ญตั ิการประมง พ.ศ. 2490 ในการอนุรักษท์ รัพยากรทางทะเลและชายฝ่ัง ซง่ึ รวมถึงสามารถกำ�หนดขนาด และชนิดของเครือ่ งมือประมงในทอ้ งถน่ิ ต่างๆ ได้

28 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกบั การจดั การทรัพยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบายค) เพม่ิ อำ�นาจการจบั กมุ แก้ไขกฎหมายเพ่ือกระจายอำ�นาจให้ อปท. มีอำ�นาจจับกุมผู้มีเครื่องมือผิดกฎหมายในครอบครอง เช่น สามารถจบั กมุ เรอื ประมงที่ทำ�ผิดกฎหมายได้ง) ให้ อปท. และชุมชนมสี ว่ นร่วมในการประกาศประเภทท่ีจับสตั วน์ ํ้าและการออกใบอนุญาตทำ�การประมงหรือเพาะเลี้ยงสัตวน์ ้ํา ควรให้ อปท. และชมุ ชนมสี ว่ นรว่ มตดั สนิ ใจในกระบวนการประกาศทจ่ี บั สตั วน์ า้ํเป็นท่ีรักษาพืชพันธุ์ และท่ีอนุญาตทำ�การประมงหรือเพาะเลี้ยงสัตว์น้ํา รวมทั้งมีส่วนร่วมในกระบวนการอนุญาตให้เพาะเล้ียงสัตว์น้ําในที่สาธารณประโยชน์โดยแก้ไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติการประมงหรือออกระเบียบกรมประมงกำ�หนดในเรอื่ งน้ีอย่างชัดเจน แทนทจี่ ะใช้หนงั สือส่งั การจ) เพม่ิ การมสี ่วนรว่ มของ อปท. ในการออกใบอาชญาบัตรประมง ควรต้องมีการรับฟังความคิดเห็นจากอปท. และกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกกลุ่ม และมีการแจ้งพิกัดขอบเขตท่ีชัดเจนและมอบอำ�นาจให้ อปท. สามารถติดตามไม่ให้รุกลํ้าพื้นท่ีนอกเหนือจากท่ีได้กำ�หนดไว้ฉ) พฒั นาบุคลากรดา้ นการจัดการมลพษิ ทางนํา้ ควรมีการให้ความรู้และถ่ายโอนภารกิจ การควบคุมการปล่อยนํ้าท้ิงจากโรงงานและสถานประกอบการไม่ให้มีผลกระทบต่อทรัพยากรทางทะเลและชายฝ่งั11.3 ทรัพยากรนา้ํ ดา้ นการบริหารจัดการนํ้า จะตอ้ งมีการบูรณาการความรว่ มมือของ อปท.ต้ังแต่ต้นน้ํา กลางนํ้า และปลายนํ้า การจัดทำ�ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ําทกี่ �ำ หนดโครงสรา้ งการบรหิ ารจดั การนา้ํ โดยยดึ ลมุ่ นาํ้ เปน็ หลกั จงึ ยงั เปน็ เรอ่ื งทต่ี อ้ งดำ�เนินการต่อไป โดยพัฒนากลไกการบริหารจัดการนํ้าอย่างบูรณาการในระดับ25 ลมุ่ นาํ้ หลกั 254 ลมุ่ นํ้าสาขา และอีกกวา่ 5,000 ลมุ่ น้าํ ย่อย พรอ้ มๆ ไปกับการพฒั นาความเขม้ แขง็ ของกลุ่มผ้ใู ช้น้ํา ซงึ่ อปท. จะมคี วามส�ำ คัญในทุกระดบัเนื่องจากเป็นหน่วยงานที่ใกล้ชิดกับชุมชนมากท่ีสุดและมีศักยภาพในการจัดการ

ตอนท่ี 1: การจดั การทรัพยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบาย 29ปัญหาความขดั แย้งเรอ่ื งนา้ํ ซงึ่ หลาย อปท. ก็ท�ำ หนา้ ท่ีเหล่าน้ีไดเ้ ป็นอย่างดีอยู่แล้วในปจั จบุ ัน ก) สนบั สนนุ งบประมาณ บคุ ลากร และเพมิ่ แหลง่ รายไดจ้ ากการจดั การนาํ้และอุทกภยั ให้ อปท. เชน่ ภาษนี ํา้ ทว่ มหากมีการเก็บควรมอบรายไดใ้ ห้ อปท. ข) โครงการของหน่วยราชการ ที่จะลงในพ้ืนท่ีควรให้ อปท. รับรู้และเหน็ ชอบ ค) จัดลำ�ดับและให้รหัสคูคลองในทุกประเภทของพ้ืนท่ี และมอบหมายภารกจิ ให้ชดั เจนตามล�ำ ดับรหัส11.4 นา้ํ เพ่อื การสัญจร ก) ควรพัฒนาบุคลากรของ อปท. โดยเฉพาะการให้ความรู้เชิงเทคนิคด้านการพิจารณาอนุญาตส่ิงก่อสร้างที่รุกล้ําลำ�นํ้าหรือชายฝั่งทะเลให้ถูกต้องตามหลกั เกณฑแ์ ละค่มู ือที่กรมเจ้าท่ากำ�หนด ข) ควรให้ความรู้และชี้แจงให้ อปท. เข้าใจเก่ียวกับอำ�นาจหน้าที่ที่กรมเจ้าท่าได้มอบอำ�นาจให้ อปท. ภายใต้พระราชบัญญัติการเดินเรือในนา่ นนา้ํ ไทยฯ เชน่ การแจง้ ความรอ้ งทกุ ขก์ รณมี กี ารบกุ รกุ พน้ื ทช่ี ายหาดสาธารณะและการปล่อยมลพิษในพน้ื ทรี่ มิ นาํ้ และชายหาดท่ีอยู่ในความรบั ผดิ ชอบ เปน็ ต้น



ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะวา่ ดว้ ยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 31 ตอนที่ 2 นโยบายสาธารณะ ว่าดว้ ยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ ทิศทางกว้างๆ ของนโยบายสาธารณะจะถูกกำ�กับโดยนโยบายแห่งรัฐภายใต้รัฐธรรมนูญและนโยบายของรัฐบาลท่ีเสนอต่อรัฐสภา นอกจากน้ี ยังมีนโยบายระยะปานกลางและระยะยาวซึ่งจะเสนอทิศทางการบริหารจัดการไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายสาธารณะของไทยมีการบังคับใช้ผ่านกฎหมายในระดับชั้นต่างๆ เช่น พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกากฎกระทรวง มตคิ ณะรฐั มนตรี ระเบยี บส�ำ นกั นายกรฐั มนตรี ฯลฯ ซง่ึ เปน็ กฎหมายของหน่วยราชการจากส่วนกลาง เทศบัญญัติและข้อบัญญัติ ฯลฯ ของหน่วยราชการส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้ ยังมีแผนรายทรัพยากร แผนของกระทรวงทบวง กรม ซ่ึงความสำ�คัญของแผนก็คือเปน็ ทอี่ า้ งอิงสำ�หรับของบประมาณเพอื่นำ�นโยบายไปส่กู ารปฏบิ ัติ กระทรวง ทบวง กรม ของไทยต่างก็ถือกฎหมายคนละฉบับเพ่ือรองรับอำ�นาจการจดั การของตนตามหน้าทีท่ ่ีได้รบั มอบหมาย ความเป็น “เอกเทศ” หรือ“การแยกสว่ น” การจัดการนี้ท�ำ ให้ทรพั ยากร ธรรมชาติท่ีสำ�คญั ๆ ของไทย ได้แก่ดนิ นาํ้ ปา่ อย่ภู ายใต้การก�ำ กับของหนว่ ยงานหลายสบิ หนว่ ยงานดว้ ยกนั แตล่ ะหน่วยงานก็มีอำ�นาจท่ีกำ�หนดขอบเขตเสียจนแทบไม่มีที่ว่างให้องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ที่เป็นหน่วยงานทีเ่ กิดขึ้นภายหลังสามารถบริหารจดั การทรัพยากรได้ วัตถุประสงค์ของบทนี้ เพื่อ (1) ฉายภาพอำ�นาจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของไทย เพ่ือประกอบการอ่านให้เกิดความเข้าใจกรณีศึกษาต่างๆ (2) แสดงวิวัฒนาการของ แนวทางการแก้ปัญหาของรัฐซึ่งยังวนเวียนอยู่กับมาตรการเฉพาะหน้า โดยยังมิได้สะสางสายใยแห่งอำ�นาจที่พัวพันซ้อนทับกนั ยุ่งเหยงิ อยู่ในปจั จบุ ัน

32 องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ กับการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชิงนโยบาย1. นโยบายท่ดี นิ นโยบายที่ดินในประเทศไทย มีท่ีมาหลายประการ เช่น จากแผนพัฒนาเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ ฉบับที่ 1-11 นโยบายของคณะรฐั มนตรที ี่แถลงตอ่รัฐสภา มตคิ ณะรัฐมนตรี มติของคณะกรรมการท่เี ก่ียวขอ้ งกับทดี่ นิ ตามกฎหมายเป็นตน้ เนอ่ื งจากบางชว่ งเวลามีการเปล่ยี นแปลงรฐั บาลบอ่ ยคร้ัง เชน่ ในชว่ งปีพ.ศ. 2551-2552 มกี ารเปลี่ยนรฐั บาลถึง 3 คณะ นโยบายท่ีดินจงึ ขาดเอกภาพและขาดความต่อเน่อื ง เพราะนโยบายของพรรคการเมอื งท่ีเขา้ มาบรหิ ารประเทศมีความแตกต่างกัน ด้วยเหตุผลที่กล่าวนี้ จึงมีมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับท่ีดินจำ�นวนมาก บางเร่ืองยังคงมีการนำ�มาปฏิบัติบางเรื่องก็ไม่มีการดำ�เนินการใดๆนโยบายท่ดี นิ ทีส่ ำ�คัญในปัจจุบนั ทจ่ี ะกล่าวถงึ มีดงั ต่อไปนี้1.1 นโยบายในสมยั รฐั บาลนายกรฐั มนตรียงิ่ ลกั ษณ์ ชินวัตร 1.1.1 รา่ งแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ ฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2555-2559) มีสว่ นท่ีเก่ียวข้องกับที่ดิน ในฐานะทรัพยากรธรรมชาตทิ ่ีเป็นฐานการผลิต ภาคเกษตร ดังนี้ ก) รักษา ป้องกัน และคุ้มครองพ้ืนท่ีท่ีมีศักยภาพทางการเกษตรและสนับสนุนให้เกษตรกรรายย่อยมีท่ีดินเป็นของตนเองหรือมีสิทธิทำ�กินในที่ดินโดยการปรับปรุงกฎ ระเบียบ ท่ีมีอยู่ให้เอ้ือต่อการนำ�ท่ีดินมาใช้เพ่ือการเกษตรเช่น พระราชบัญญัติการเช่าทีด่ นิ เพอ่ื เกษตรกรรม พ.ศ. 2524 รวมถึงการเรง่ รดัการออกกฎหมายเกี่ยวกับการรักษาและควบคุมการใช้พ้ืนที่เกษตรกรรมท่ีมีศกั ยภาพสงู ทร่ี ฐั บาลไดม้ กี ารลงทนุ โครงสรา้ งพนื้ ฐาน เชน่ ระบบชลประทาน ระบบคมนาคม ขนส่ง ไวแ้ ลว้ และบงั คับใชก้ ฎหมายทเ่ี ก่ยี วขอ้ งอย่างจริงจงั โดยเฉพาะพระราชบญั ญัตกิ ารผังเมอื ง พ.ศ. 2518 เพอ่ื คุ้มครองพ้ืนที่ทางการเกษตรให้เปน็ฐานการผลิตท่ีมปี ระสิทธภิ าพและย่งั ยนื ของประเทศ ข) เร่งรัดให้มีการจัดซ้ือที่ดินจากเอกชนมาดำ�เนินการปฏิรูปเพ่ือเกษตรกรรม และใช้มาตรการทางภาษีเพ่ือบังคับหรือจูงใจให้บุคคลเลิกถือครองที่ดนิ ไวเ้ ป็นจ�ำ นวนมากโดยไมไ่ ด้ท�ำ ประโยชน์ในทางเศรษฐกจิ และสังคม

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะวา่ ด้วยการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 33 ค) เร่งรัดการจัดให้มีองค์กรและระบบบริหารจัดการท่ีดินให้เป็นรูปธรรมโดยเรว็ เพอื่ เปน็ กลไกในการกระจายการถอื ครองทด่ี นิ อยา่ งเปน็ ธรรม และด�ำ เนนิ การใหเ้ กษตรกรมกี รรมสทิ ธิ์ในทด่ี นิ เพอื่ ประกอบเกษตรกรรมอยา่ งทวั่ ถงึ และสนบั สนนุการใชป้ ระโยชนท์ ดี่ นิ ของรฐั อย่างคมุ้ คา่ โดยเกษตรกรและชมุ ชน รวมทงั้ เรง่ รดั การออกเอกสารสิทธิหรือจัดสรรสิทธิในที่ดินให้แก่เกษตรกรผู้ไร้ที่ดินทำ�กินให้มีที่ดินเป็นของตนเองอย่างเปน็ ธรรม นอกจากน้ี ยังมีปรากฏในยุทธศาสตร์การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมอยา่ งยั่งยนื ดังนี้ ง) ปรับปรุงการบริหารจัดการที่ดินท้ังระบบ กระจายการถือครองที่ดินใหเ้ กดิ ความเปน็ ธรรม โดยใหม้ กี ารจดั ท�ำ ระบบสารสนเทศและทะเบยี นขอ้ มลู ทดี่ นิและแผนท่ีแห่งชาติ กำ�หนดมาตรการเพื่อกระจายการถือครองท่ีดินให้เป็นธรรมเชน่ การจดั เก็บภาษที ดี่ ินในอัตรากา้ วหน้า รวมทงั้ จัดให้มีระบบและองคก์ รบรหิ ารจัดการท่ดี ินใหเ้ ปน็ รปู ธรรมโดยเรว็ ตลอดจนกำ�หนดมาตรการป้องกนั การสูญเสียกรรมสทิ ธทิ์ ่ีดนิ ของเกษตรกรรายยอ่ ย ฉ) เร่งรัดพัฒนาและฟ้ืนฟูคุณภาพดินเพื่อสนับสนุนการเพ่ิมประสิทธิภาพการผลติ การเกษตร และความม่นั คงทางอาหาร โดยการสง่ เสริมและพฒั นาระบบเกษตรกรรมยัง่ ยืน การแก้ไขปญั หาดนิ เคม็ ดนิ ขาดอินทรียวตั ถุ และปญั หาการชะล้างพังทลายของหน้าดิน (สำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ 2554: 56-57, 103)1.1.2 คำ�แถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรตี อ่ รัฐสภาเม่อื วนั ที่ 23 สิงหาคม 2554 ในค�ำ แถลงของนายกรฐั มนตรยี ง่ิ ลกั ษณ์ เปน็ ไปในท�ำ นองเดยี วกบั รา่ งแผนฯ11 กลา่ วคอื “ สรา้ งความเปน็ ธรรมและลดความเหลอื่ มลา้ํ ในการใชป้ ระโยชนท์ ด่ี นิและทรัพยากรธรรมชาติ โดยการปฏิรูปการจัดการที่ดินโดยให้มีการกระจายสิทธิท่ีดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืนโดยใช้มาตรการทางภาษีและจัดตั้งธนาคารที่ดินใหแ้ กค่ นจนและเกษตรกรรายยอ่ ย พจิ ารณาใหป้ ระชาชนไดใ้ ชป้ ระโยชนท์ ดี่ นิ ทง้ิ รา้ งทางราชการ ปกปอ้ งทส่ี าธารณประโยชน์ ทด่ี นิ ทงุ่ เลย้ี งสตั ว์ หา้ มการปดิ กนั้ ชายหาดสาธารณะ ผลักดันกฎหมายในการรบั รองสทิ ธิของชุมชนในการจดั การทรัพยากรทีด่ ิน นาํ้ ปา่ ไม้ และทะเล ปฏิรูปกระบวนการยตุ ธิ รรมด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แก้ไขปัญหาการดำ�เนินคดีโลกร้อนกับคนจน” (สำ�นักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี 2554: 17, 35-36)

34 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ กับการจัดการทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อ�ำ นาจ ปญั หา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย นอกจากนี้ รัฐบาลยงั จะ “ส่งเสรมิ เกษตรทฤษฎีใหม่ ส่งเสรมิ การวจิ ัยและพฒั นาพันธ์ุ ดำ�เนินการฟนื้ ฟสู ภาพแวดล้อม สร้างความเข้มแข็งภาคเกษตรและสร้างความมั่นคงทางอาหารเพ่ือเผชิญกับวิกฤติอาหารโลก สร้างความสมดุลระหว่างพืชอาหารและพืชพลังงาน ส่งเสริมเกษตรอินทรีย์และเกษตรทางเลือกปรับโครงสร้างและจัดหาที่ดินทำ�กินให้แก่เกษตรกรผู้ยากไร้และดำ�เนินการฟื้นฟูคุณภาพดินให้คงความอุดมสมบูรณ์อย่างยั่งยืน ตลอดจนการคุ้มครองท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรม” (ส�ำ นักเลขาธกิ ารคณะรฐั มนตรี 2554: 17, 35-36) นโยบายทดี่ นิ ทกี่ ลา่ วถงึ ทงั้ 2 ประการน้ี ยงั มไิ ดน้ �ำ มาก�ำ หนดเปน็ แผนปฏบิ ตั ิในขณะน้ี1.2 นโยบายท่ดี นิ ท่สี �ำ คญั จากที่ได้กล่าวมาข้างต้นว่า นโยบายที่ดินที่จัดทำ�ข้ึนในอดีตมีจำ�นวนมากผลจากนโยบายได้ปรากฏในรูปของกฎหมาย ระเบียบ ประกาศ และมติคณะรัฐมนตรี นโยบายท่ดี นิ บางเรื่องทีจ่ ดั ทำ�ขึน้ ยังคงใช้อยู่ในปจั จุบนั บางเรอื่ งมไิ ด้น�ำมาใชอ้ ย่างจริงจังแตม่ ิได้ยกเลิกซง่ึ จะกล่าวถึงเป็นกรณีตวั อยา่ ง ดังต่อไปนี้1.2.1 มตคิ ณะรฐั มนตรี ก) มตคิ ณะรฐั มนตรี วันท่ี 22 มิถุนายน 2525 เร่ืองนโยบายการใชแ้ ละกรรมสทิ ธทิ์ ดี่ นิ และเรอื่ งธนาคารทด่ี นิ มสี าระส�ำ คญั เกย่ี วกบั การปรบั ปรงุ และการจ�ำ แนกที่ดิน การหา้ มมิให้หนว่ ยงานจัดท่ีดนิ ท�ำ กนิ ขยายพ้นื ที่โครงการยกเว้นการปฏิรูปท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรม และให้จัดตั้งธนาคารท่ีดิน ผลจากมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 22 มถิ นุ ายน 2525 ยงั คงมีผลอยู่ถงึ ปัจจุบันทง้ั เรอ่ื งการห้ามมิให้ขยายพน้ื ที่ของหนว่ ยงานจัดท่ีดนิ ทำ�กนิ และเร่ืองธนาคารที่ดนิ ข) มติคณะรัฐมนตรี วันท่ี 27 กรกฎาคม 2525 เรื่องการกำ�หนดช้ันคุณภาพลุ่มนํ้าที่สำ�คัญของประเทศไทย ซ่ึงต่อมามีมติคณะรัฐมนตรีเพ่ิมเติมอีก5 ครงั้ ยงั คงมผี ลในการปฏบิ ัติอยู่ในปัจจบุ ัน โดยเฉพาะการน�ำ พืน้ ท่ลี มุ่ นา้ํ ชน้ั 1และ 2 มาใชป้ ระโยชน์อย่างอ่ืน จะตอ้ งขออนุมัติจากคณะรัฐมนตร1ี1 มติคณะรฐั มนตรี วนั ท่ี 28 พฤษภาคม 2528 เรือ่ ง การกำ�หนดช้นั คุณภาพลุ่มน้ําปงิ และวัง มติคณะ รวฐันั มทน่ี1ต2รกี รวกันฎทาี่ ค2ม12ต5ลุ31าคเมรอ่ื ง25ก2า9รกเ�ำ รหือ่ นงดกชานั้ รคกณุ ำ�หภนาพดชลมันุ้่ คนณุาํ้ มภลู า-พชขี มอตงคิลณมุ่ นะราํ้ ฐัยมมน-นต่ารนี วนั มทตี่7ิคพณฤะศรัฐจมกิ นายตนรี 2532 เรื่อง การกำ�หนดช้ันคุณภาพลุ่มนํ้าภาคใต้และข้อเสนอแนะมาตรการการใช้ท่ีดินในเขตลุ่มน้ํา, ขม้อตเิคสณนะอรแัฐนมะนมตารตี รวกันาทรก่ี า1ร9ใชพท้ ฤี่ดศินจใกินาเขยนตล2่มุ 5น3ํ้า4 เรอ่ื ง การกำ�หนดชนั้ คุณภาพลมุ่ นํ้าภาคตะวันออกและ

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 35 ค) มติคณะรฐั มนตรี วนั ท่ี 3 ธนั วาคม 2528 เร่ืองนโยบายป่าไม้แหง่ ชาติสาระสำ�คัญคือ การกำ�หนดให้มีพื้นที่ป่าไม้ร้อยละ 40 ของเนื้อที่ประเทศหรือ128 ล้านไร่ ยงั คงมีการยึดถอื เนอ้ื ที่ป่าจำ�นวนนี้อยู่ โดยปรากฏในร่างแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติฉบับท่ี 11 (พ.ศ. 2555-2559) ง) มตคิ ณะรัฐมนตรี วนั ท่ี 1 กนั ยายน 2530 เรอ่ื งนโยบายท่ีดิน ซ่งึ มีสาระส�ำ คญั ท่กี �ำ หนดนโยบายทีด่ ินออกเปน็ นโยบายทด่ี นิ ดา้ นเศรษฐกิจ นโยบายทีด่ ินด้านสังคม นโยบายท่ีดนิ ด้านอนรุ ักษ์ นโยบายทดี่ ินด้านความม่นั คง และนโยบายทดี่ นิ ชาวเขา มตคิ ณะรฐั มนตรเี รอ่ื งนย้ี งั มไิ ดม้ กี ารยกเลกิ แตม่ ไิ ดน้ �ำ มาเปน็ นโยบายในการปฏิบตั ิงานแตอ่ ย่างใด จ) มติคณะรฐั มนตรี วนั ที่ 10 และ 17 มีนาคม 2535 เร่ืองการจ�ำ แนกเขตการใชป้ ระโยชนท์ รัพยากรและทีด่ นิ ป่าไมใ้ นพ้ืนทป่ี า่ สงวนแห่งชาติ ซงึ่ มสี าระสำ�คัญในการจ�ำ แนกพื้นทป่ี า่ ไม้เป็น 3 โซน คอื Zone A เปน็ พ้นื ทีป่ า่ ท่เี หมาะสมกับการเกษตร Zone E เปน็ พนื้ ท่ีปา่ เพอ่ื เศรษฐกิจ และ Zone C เป็นพืน้ ท่ปี า่ เพ่ือการอนุรกั ษ์ ยังคงมีผลในทางปฏิบตั ิอยู่ในปจั จุบัน (ดรู ายละเอยี ดในสว่ นที่เก่ียวกับนโยบายป่าไม)้ ฉ) มตคิ ณะรัฐมนตรี วนั ท่ี 30 มถิ ุนายน 2541 เร่ืองการแก้ไขปัญหาท่ีดินในพน้ื ทปี่ า่ ไม้ สาระส�ำ คญั คอื การพสิ จู นส์ ทิ ธิ์ในพน้ื ทป่ี า่ ไมท้ ปี่ ระชาชนอยอู่ าศยั และทำ�กินอยู่ในปัจจุบันว่าเข้ามาอยู่ก่อนการประกาศเป็นพื้นท่ีสงวนหวงห้ามหรือไม่ซึ่งยังคงยึดถือเป็นหลักการอยู่ในปัจจุบัน แต่ไม่มีรายงานความก้าวหน้าต่อสาธารณะแต่อย่างใด และมีการเรียกร้องจากเครือข่ายภาคประชาชนและองค์กรภาคเอกชนใหย้ กเลิกมตคิ ณะรัฐมนตรีฉบบั นี้ (ดูรายละเอียดในตอนต่อไป) ช) มตคิ ณะรฐั มนตรี วนั ท่ี 3 มถิ นุ ายน 2546 เรอื่ งผลการประชมุ เชงิ ปฏบิ ตั ิการเพอ่ื แกไ้ ขปญั หาทด่ี นิ ของชาติ มสี าระส�ำ คญั คอื การก�ำ หนดแผนงานเพอ่ื แกไ้ ขปัญหาท่ีดินของประเทศ รวม 7 แผนงานคือ 1) แผนงานปรบั ปรุงระบบภาษที ดี่ นิ2) แผนงานปรบั ปรงุ องคก์ รบรหิ ารจัดการที่ดนิ 3) แผนงานระบบข้อมลู ท่ีดนิ 4)แผนงานอนรุ กั ษ์ ฟนื้ ฟู และใชป้ ระโยชนท์ รพั ยากรดนิ และทดี่ นิ 5) แผนงานก�ำ หนดเขตการใช้ประโยชนท์ ่ดี ิน 6) แผนงานคุ้มครองท่ดี นิ เพอื่ เกษตรกรรม 7) แผนงานปรบั ปรงุ สทิ ธิในทด่ี นิ ปจั จบุ นั มไิ ดน้ �ำ แผนงานดงั กลา่ วนมี้ าก�ำ หนดเปน็ แผนปฏบิ ตั ิแตอ่ ย่างใด

36 องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ กับการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย1.2.2 ระเบียบสำ�นกั นายกรัฐมนตรี ก) ระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกท่ีดินของรัฐ พ.ศ. 2545 สาระสำ�คญั กค็ ือ ใหม้ กี ารพสิ จู นส์ ทิ ธวิ า่ ประชาชนที่อาศัยและทำ�กินในพื้นที่สงวนหวงห้ามของรัฐมีหลักฐานว่าอยู่มาก่อนที่จะประกาศสงวนหวงหา้ มหรอื ไม่ ปจั จบุ นั ยงั คงด�ำ เนนิ การอยู่ แตด่ �ำ เนนิ การไดล้ า่ ชา้ มกี ารเสนอให้ยุบเลกิ (สภาผแู้ ทนราษฎร 2552: 71) ข) ระเบยี บส�ำ นกั นายกรฐั มนตรวี ่าดว้ ยการจดั ใหม้ โี ฉนดชมุ ชน พ.ศ.2553การออกโฉนดชุมชนเป็นแนวคิดของรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ เพ่ือให้ราษฎรมีความมั่นคงในการถือครองท่ีดิน รวมถึงสามารถรักษาพ้ืนที่ไม่ให้ตกเป็นของนายทนุ เพราะการออกโฉนดชมุ ชน ตอ้ งออกในรปู ขององคก์ รชมุ ชน โดย “ชมุ ชน”หมายถงึ กลมุ่ ราษฎรทร่ี วมตวั กนั โดยมวี ตั ถปุ ระสงคร์ ว่ มกนั เพอ่ื จดั การดแู ลตนเองท้ังดา้ นเศรษฐกิจ สังคม และวฒั นธรรม โดยมกี ารดำ�เนนิ การอยา่ งต่อเนือ่ งและมรี ะบบการบรหิ ารจดั การและการแสดงเจตนาแทนกลมุ่ ได้(โฉนดชมุ ชน มปป.:11)แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของการออกโฉนดชุมชนให้เป็นสิทธิของกลุ่มมิใช่ปัจเจกชน ท่ีดินท่ีออกในรูปโฉนดชุมชน ไม่อาจซ้ือขายได้ ราษฎรอยู่ในฐานะผใู้ ชป้ ระโยชน์เท่าน้ัน ตามมติ ค.ร.ม. วันท่ี 8 มีนาคม 2554 เร่ือง ผลการดำ�เนินงานของคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาท่ีสาธารณประโยชน์ ท่ีดินเอกชนปล่อยท้ิงร้างและเหมืองแร่ คณะรัฐมนตรีมีมติให้นำ�นโยบายเรื่องโฉนดชุมชนมาใช้ในการแก้ไขปญั หาทที่ ำ�กิน โดยให้ใชพ้ นื้ ทสี่ าธารณประโยชน์ ทดี่ ินเอกชน ปลอ่ ยทงิ้ รา้ งและเหมืองแร่ ตามทก่ี ระทรวงมหาดไทยเสนอ สาระสำ�คัญคือ การแก้ไขปัญหาให้แก่ประชาชนท่ีอยู่อาศัยและทำ�กินในท่ีสงวนหวงห้ามของรัฐ โดยอนุญาตให้เป็นการครอบครองท่ีดินในรูปของชุมชนแทนการใหค้ รอบครองเปน็ รายบคุ คลเพอื่ ปอ้ งกนั การจ�ำ หนา่ ยจา่ ยโอนในภายหลงั สำ�หรับท่ีดินเอกชนรัฐต้องซ้ือท่ีดินเพ่ือมอบให้ธนาคารท่ีดินปล่อยกู้ให้สหกรณ์ หรอื ชมุ ชน ทง้ั นใ้ี หจ้ ดั ตง้ั สถาบนั บรหิ ารจดั การธนาคารทด่ี นิ (องคก์ ารมหาชน)และให้มีโครงการนำ�ร่องเพ่ือแก้ไขปัญหาที่ดินทำ�กินของเกษตรกรรายย่อยไทยเขม้ แขง็ ภายใตก้ องทนุ ธนาคารทด่ี นิ รฐั บาลสนบั สนนุ งบประมาณ เปน็ เงนิ จ�ำ นวน167,960,000 บาท เพอ่ื เปน็ คา่ ใชจ้ า่ ยในการด�ำ เนนิ การ เพอ่ื ด�ำ เนนิ การตามระเบยี บสำ�นกั นายกรฐั มนตรวี า่ ดว้ ยการจัดใหม้ ีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะวา่ ดว้ ยการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 37 นายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้เห็นชอบแนวคิดการจัดต้ังสถาบันบริหารจัดการธนาคาร ให้ยกร่างพระราชกฤษฎีกาฯ ดังกล่าว ซึ่งคณะรัฐมนตรีไดม้ มี ติ เมือ่ วันท่ี 14 ธนั วาคม 2553 เหน็ ชอบร่างพระราชกฤษฎีกาจดั ตั้งสถาบนับริหารจดั การธนาคารท่ดี ิน(องค์การมหาชน) พ.ศ.… (จาก www.thaigov.go.th) ปัจจุบันมีชุมชนที่ขออนุมัติให้จัดทำ�โฉนดชุมชนท้ังหมด 421 ชุมชนส�ำ รวจตรวจสอบแลว้ 130 ชมุ ชน อนมุ ตั เิ มอื่ วนั ที่6 ตลุ าคม2553 จ�ำ นวน35 ชมุ ชนวันที่ 25 เมษายน 2554 จำ�นวน 20 ชมุ ชน รวมท้งั หมด 55 ชุมชน ในภาคเหนอื มี13 ชุมชน ใน 7 จงั หวัด ไดแ้ ก่ 1) ชมุ ชนบา้ นแมอ่ าว จ.ลำ�พูน 2) ชุมชนบา้ นโปง่3) ชมุ ชนบา้ นแมท่ า 4) ชมุ ชนบา้ นหวั ฝาย จ. เชยี งใหม่ 5) ชมุ ชนบา้ นหว้ ยหนิ ลาดจ.เชยี งราย6) ชมุ ชนบา้ นหนองหา้ จ.นา่ น7) ชมุ ชนบา้ นกลาง8) ชมุ ชนบา้ นแมห่ มีจ.ล�ำ ปาง9) บา้ นหนองเขากลาง จ.แมฮ่ อ่ งสอน10) บา้ นแมป่ า่ เสา้ 11) บา้ นแมค่ องซ้าย 12) บา้ นพรสวรรค์ จ.เชียงใหม่ 13) บ้านจ�ำ ปา และบา้ นท่าขิงแก่ จ.พะเยาปัจจบุ นั โฉนดชุมชนออกไปแล้วท่คี ลองโยง จ.นครปฐม และบา้ นแม่อาว จ.ลำ�พูน ค) สถานภาพของโฉนดชุมชน • การออกโฉนดชมุ ชนในเขตปา่ ไมว่ า่ เปน็ เขตปา่ สงวนแหง่ ชาติ หรอื เขตอทุ ยานแหง่ ชาติ ทางกรมปา่ ไม้ และกรมอทุ ยานฯ ไมม่ นี โยบายเพกิ ถอนสภาพปา่การออกโฉนดชุมชนที่ดินก็ยังเป็นของหน่วยงานรัฐอยู่ ราษฎรท่ีอยู่ในเขตท่ีออกโฉนดชุมชนเป็นเพียงผู้ใช้ประโยชน์ ในทำ�นองเดียวกับท่ี ส.ท.ก. เป็นการใช้ประโยชนข์ องปจั เจก แต่โฉนดชุมชนเปน็ การใช้ประโยชนข์ องกลมุ่ • การออกโฉนดชมุ ชนในเขตอทุ ยานตอ้ งมกี ารเพกิ ถอนจากการเปน็ พนื้ ที่อทุ ยานแหง่ ชาตกิ อ่ น ถ้าแต่เดิมเคยเป็นปา่ สงวนแห่งชาติก็ให้ใช้ พ.ร.บ.ปา่ สงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 มาบังคับใช้ ถ้าไม่เคยประกาศเป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติพืน้ ทนี่ นั้ ให้ “คณะกรรมการอทุ ยานแหง่ ชาต”ิ กำ�หนดว่าจะโอนใหห้ น่วยงานไหนรับผิดชอบ เช่น ท่ีราชพัสดุ เป็นต้น พ้ืนที่ที่ไม่มีการสงวนหวงห้าม ในรูปแบบอทุ ยานแหง่ ชาติ ป่าสงวนแห่งชาติ ปา่ ถาวร นสล. (หนังสอื ส�ำ คัญสำ�หรับทหี่ ลวง)ให้ถือว่าเป็นพ้ืนที่รกรา้ งว่างเปลา่ สามารถออกโฉนดได้ • การออกโฉนดชุมชนต้องตรวจสอบว่าพ้ืนที่น้ันๆ มีผลบังคับตามกฎหมายอน่ื หรอื ไม่ เช่น พื้นที่ ส.ป.ก. พืน้ ทท่ี หาร ตัวอยา่ งเช่น พ้ืนทีเ่ ปน็ ส.ป.ก.สามารถจัดท�ำ เป็นโฉนดชุมชนได้ ส่วนพน้ื ทข่ี องรัฐอนื่ ๆ ถา้ มหี น่วยงานของรฐั ใช้ประโยชนอ์ ยไู่ มส่ ามารถจดั ท�ำ โฉนดชมุ ชนได้ ตอ้ งรอใหก้ ารขออนญุ าตใชป้ ระโยชน์หมดอายกุ อ่ น(เพราะหนว่ ยงานของรฐั ไมส่ ามารถอนญุ าตใหใ้ ชพ้ น้ื ทที่ บั ซอ้ นกนั ได้เน่ืองจากอาจถกู ฟ้องรอ้ งด�ำ เนนิ คด)ี

38 องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ กับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อ�ำ นาจ ปญั หา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย การออกโฉนดชุมชนเป็นกระบวนการจากล่างขน้ึ บน กลา่ วคอื ชมุ ชนตอ้ งมีความพร้อม มีการสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชน การทำ�ประชาคมหมบู่ า้ น จัดแบง่ พืน้ ท่ี ล้วนเกิดจากการมสี ่วนร่วมของราษฎรในท้องถ่นิ เปน็ สำ�คญัซึ่งกระบวนการเหล่าน้ีจะเป็นรากฐานท่ีสำ�คัญของการปฏิรูปการจัดที่ทำ�กินในประเทศไทยต่อไปในอนาคต แต่สถานภาพของนโยบายน้ีเป็นเพียงระเบียบส�ำ นกั นายกรฐั มนตรี ซง่ึ มศี กั ดต์ิ าํ่ กวา่ กฎหมายระดบั พระราชบญั ญตั ิ ความแนน่ อนของโฉนดชมุ ชนจึงยงั ต้องรอการออกพระราชบัญญตั ิในอนาคต จากการทบทวนถึงนโยบายที่ดินที่ผ่านมา สรุปได้ว่านโยบายท่ีดินในประเทศไทยไม่มีเอกภาพ ไม่มีความต่อเน่ือง เกิดจากนโยบายท่ีมาจากพรรคการเมอื งทมี่ นี โยบายของพรรคทแี่ ตกตา่ งกนั ตงั้ แตเ่ ปลยี่ นแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 มรี ฐั บาลเขา้ มาบริหารประเทศแล้วจ�ำ นวน 60 คณะ บางคณะมเี วลาบรหิ ารเพยี ง2 เดอื น การปฏบิ ตั ติ ามนโยบายจงึ ไมอ่ าจจะเกดิ ขน้ึ ได้ ในขณะท่ีปัญหาทเ่ี กิดขน้ึ ไมไ่ ด้มีการเปลีย่ นแปลง เพยี งแต่สะสมพอกพูนขึน้ เรอ่ื ยๆ “ตามขอ้ เทจ็ จรงิ นโยบายทดี่ นิ ตามมตคิ ณะรฐั มนตรี วนั ที่30 กนั ยายน2530และมติคณะรัฐมนตรี วนั ที่ 3 มิถนุ ายน 2546 นนั้ มีบริบทท่เี หมาะสมในการแกไ้ ขปัญหาท่ีดินของประเทศ เพราะได้จัดทำ�จากปัญหาพื้นฐานของประเทศทุกด้านถึงแม้จะกำ�หนดนโยบายขึ้นมาใหม่ในอนาคตก็จะไม่มีความแตกต่างในหลักการมากนกั เพราะปญั หาทดี่ นิ ในชว่ ง30 ปที ผ่ี า่ นมา ไมไ่ ดม้ กี ารเปลยี่ นแปลงสาเหตขุ องปญั หาแต่อยา่ งใด เพยี งแตเ่ พิ่มความรุนแรงข้ึนเทา่ นน้ั ” (โสภณ ชมชาญ 2554)1.2.3 นโยบายสาธารณะวา่ ด้วย: การปฏริ ปู ทดี่ นิ การปฏิรูปที่ดินตาม พ.ร.บ.การปฏิรูปท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรม พ.ศ. 2518หมายถึง การปรับปรุงเก่ียวกับสิทธิและการถือครองท่ีดินเพื่อเกษตรกรรมรวมตลอดถึงการจัดท่ีอยู่อาศัยในท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรม โดยรัฐนำ�ที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่รัฐจัดซ้ือหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซ่ึงมิได้ทำ�ประโยชน์ในที่ดินน้ันหรือเกษตรกรท่ีมีที่ดินจำ�นวนน้อยไม่เพียงพอต่อการครองชีพ ได้มีการรวมกลุ่มเปน็ สถาบนั เพ่ือเชา่ ซื้อ เชา่ หรือเขา้ ท�ำ ประโยชน์ โดยรัฐให้ความชว่ ยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิตตลอดจนการผลิตและจำ�หน่ายให้เกิดผลดีย่ิงข้ึน (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525:64-75 อา้ งใน, สมภพ มานะรงั สรรค์ มปป. : 10-11) นอกจากน้ีการปฏิรูปทด่ี ินยังมีความหมายอย่างแคบ และอย่างกว้าง โดยการปฏิรูปที่ดินตามความหมาย

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ 39อยา่ งแคบคอื การเปลย่ี นระบบการถอื ครองทดี่ นิ หรอื การเปลย่ี นกรรมสทิ ธิ์ในทดี่ นิตามการจ�ำ กดั ความของ ประดษิ ฐ์ มชั ฌมิ า(2519:50 อา้ งใน, สมภพ มานะรงั สรรค์มปป.: 7-8) คอื ก) การให้หลกั ประกนั การเช่าที่ดินให้มัน่ คงและให้โอกาสแก่ผ้เู ช่ามโี อกาสในกรรมสิทธ์ิในทดี่ ินได้กว้างขวางยิ่งข้นึ ข) การควบคุมการใชท้ ่ดี นิ โดยรฐั บาล เพือ่ ด�ำ เนินการตามโครงการต่างๆเช่น การจดั รูปที่ดนิ (Land consolidation) หรอื จ�ำ กัดการใช้ทดี่ นิ ของเอกชน ค) การจดั นิคมของรฐั บาล (Land settlement) ง) การโอนกรรมสิทธ์ิในทด่ี นิ ให้แกเ่ กษตรกรผเู้ ชา่ จ) การเวนคนื การแบ่งแยก และการจดั สรรที่ดนิ ทถ่ี อื ครองเสยี ใหม่ ฉ) การเวนคืนท่ีดินของชาติ เพื่อผลการจำ�กัดกรรมสิทธ์ิในท่ีดินเอกชน(Land nationalization) ช) การเวนคืนท่ีดนิ ของชาตเิ พื่อนำ�ไปสรู่ ะบบนารวม อาจกล่าวโดยสรุปวา่ การปฏริ ปู ท่ดี ินโดยแคบคอื การจดั สรรการกระจายการถอื ครองทดี่ นิ ใหม่ เพอ่ื ผลประโยชนข์ องเกษตรกรรายเลก็ รายนอ้ ย และเกษตรกรที่ไม่มีท่ีดินทำ�กินเป็นของตนเอง โดยมีจุดมุ่งหมายในการลดช่องว่างทางฐานะความเปน็ อยขู่ องคนในสงั คมโดยรวม สว่ นการปฏริ ปู ทด่ี นิ ในความหมายแบบกวา้ งตามค�ำ จ�ำ กดั ความของ ประดษิ ฐ์ มชั ฌมิ า(2519:51 อา้ งใน, สมภพ มานะรงั สรรค์มปป.: 9-10) มีรายละเอียด คอื ก) การจดั ระบบทด่ี นิ ใหมเ่ พอ่ื ใหเ้ กษตรกรไดม้ กี รรมสทิ ธิ์ในทดี่ นิ หรอื มหี ลกัประกันและเปน็ ธรรมในการเชา่ ท่ดี นิ ข) การกำ�หนดขน้ั สูงของการถอื ครองท่ีดิน ค) การจดั ระบบการเช่าทดี่ นิ หรอื การเก็บภาษีท่ีดินที่เป็นธรรม ง) การให้สินเชื่อทางการเกษตร จ) การปรบั ปรงุ และบำ�รงุ ดนิ ฉ) การจดั ระบบการตลาดเกษตร ช) การจดั ระบบชลประทาน ซ) การจัดหาเงินทุนเพือ่ การปฏิรปู ทดี่ ิน หรือพูดอย่างย่นย่อว่าเป็นการกระจายการถือครองท่ีดินโดยมีกิจกรรมสนบั สนนุ ของรฐั อยา่ งเปน็ ระบบเพือ่ ลดความเหลอื่ มล้าํ ในสงั คม

40 องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นกบั การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย การปฏริ ูปการจัดการท่ดี นิ ในประเทศไทยในอดตี มคี วามสำ�คัญไม่มากนักเนอ่ื งด้วยพนื้ ท่ีรกร้างว่างเปล่ามปี ริมาณมาก การท�ำ ศกึ สงครามในอดีตกม็ ิใช่เพือ่การขยายดินแดน หรืออาณาเขต แต่เป็นการสงครามเพ่ือการแย่งชิงผู้คนท่ีเป็นแรงงานส�ำ คญั ในการขบั เคลอื่ นเศรษฐกจิ เพราะวา่ การผลติ เพอ่ื การคา้ ยงั ไมข่ ยายตวัอยา่ งกวา้ งขวาง เชน่ ในสมยั อยธุ ยา หรอื ในสมยั รตั นโกสนิ ทรต์ อนตน้ ไมม่ กี ารหวงหา้ มการบกุ เบกิ ปา่ มาเปน็ ทท่ี �ำ กนิ รวมถงึ มกี ารสง่ เสรมิ ใหร้ าษฎรบกุ เบกิ ปา่ เปน็ นา เชน่ถ้าใครบกุ เบกิ ปา่ เปน็ นาจะได้รับการยกเว้นภาษี เปน็ เวลา 3 ปี เป็นตน้ ปญั หาของรฐั ไทยในอดตี มิใชก่ ารบกุ รกุ แผว้ ถางทป่ี า่ เปน็ ทที่ �ำ กนิ แตป่ ญั หาคอื การทร่ี ฐั ไมส่ ามารถจะเกบ็ ภาษจี ากการใชป้ ระโยชนจ์ ากทดี่ นิ นนั้ ๆ ได้ (ชยั วฒั น์วงศ์วัฒนศานต์: 2522 อ้างใน, ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมสถาบนั วิจยั เพ่ือพัฒนาประเทศไทย 2535: 54) ภายหลงั การท�ำ สนธิสัญญาเบาวร์ ง่ิในปี พ.ศ.2398 ท�ำ ใหม้ กี ารผลติ เพอื่ การคา้ โดยเฉพาะขา้ วขยายตวั ในพน้ื ทร่ี าบลมุ่ภาคกลาง แตพ่ น้ื ที่รกรา้ งว่างเปล่ากย็ ังคงมีปริมาณมากอยู่ จงึ ไม่มคี วามจ�ำ เปน็ ที่รัฐจะสงวนหวงหา้ มมิใหม้ ีการใชท้ ด่ี นิ ในรปู แบบต่างๆ แมใ้ นสมยั รัชกาลที่ 5 จะเรม่ิ มีการจดั ทำ�แผนท่จี �ำ ลองเพอื่ สะดวกในการที่จะมกี ารรังวดั ทดี่ นิ แบบสมัยใหม่ เพ่ือท�ำ แผนท่ีโฉนดตามประกาศออกโฉนดทีด่ นิร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) โดยวางหลกั การเดนิ รังวดั ออกแบบโฉนดใหม่ ซึ่งเปน็ การออกหนังสือสำ�คัญแสดงสิทธิในที่ดินท่ีแน่นอนกว่าเดิม และออกให้แก่ผู้มีสิทธิในที่ดินอยู่แล้วเป็นสำ�คัญ โดยเอาหลักฐานเก่ามาเปลี่ยนหลักฐานแบบใหม่แต่เนื่องจากท่ีดินยังมีมาก กฎหมายจึงกำ�หนดให้ผู้ที่ยังมิได้จับจองสามารถมาขอจบั จอง และออกโฉนดอยา่ งใหม่ใหไ้ ปในคราวเดยี วกนั ได้ แตต่ อ้ งเสยี เงนิ คา่ จองทด่ี ินจำ�นวนหน่งึ ดว้ ย ในปี พ.ศ. 2470 คณะกรรมการพิจารณาวางโครงการเรอ่ื งทด่ี นิ ของประเทศได้มีความเห็นวา่ ประเทศไทยยังมที ีด่ นิ อยอู่ กี มาก โดยสว่ นใหญ่เป็นเป็นป่าดงที่ไม่มีการทำ�ประโยชน์ ถึงแม้จะมีการบุกรุกแผ้วถางป่าซึ่งเป็นการกระทำ�ท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็ช่วยแปรสภาพป่าให้เป็นไร่นาจึงควรยึดเป็นนโยบายทจี่ ะไมเ่ อาโทษผบู้ กุ รกุ ทด่ี นิ ของรฐั เพราะทางราชการไมป่ ระสงค์ใหเ้ อกชนถือครองที่ดินแปลงใดก็สามารถไล่ออกไปได้ (ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์: 2526อ้างใน, ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย 2535: 54 และอัจฉรา รกั ยุติธรรม 2548: 13) ความเปล่ียนแปลงของการถือครองท่ีดิน หรือการบุกเบิกที่ทำ�กินในป่าเร่ิมมีมาตั้งแต่ทศวรรษที่ 2500 ที่มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าด้วยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 41ในชว่ งเวลานมี้ กี ารขยายตวั ของการคา้ และการปลกู พชื เชงิ พาณชิ ยอ์ ยา่ งกวา้ งขวางแตร่ ฐั กม็ ไิ ดใ้ หค้ วามส�ำ คญั บงั คบั ใชก้ ฎหมายทมี่ อี ยตู่ อ่ การบกุ รกุ ปา่ หรอื ทส่ี าธารณะเพอ่ื ปลกู พชื ไร่ หรอื แปรสภาพใหเ้ ปน็ พน้ื ทท่ี �ำ การเกษตร งานของ อานนั ท์ กาญจนพนั ธ์ุและมงิ่ สรรพ์ ขาวสอาด (2538: 43) ชี้ให้เห็นวา่ การบกุ เบิกพน้ื ทีป่ า่ เกดิ จากหลายปจั จยั เช่น ก) การที่รัฐได้มีการให้สัมปทานป่าไม้ท้ังบริษัทต่างประเทศ และบริษัทของคนไทยเพอ่ื น�ำ ไปท�ำ หมอนรถไฟ ท�ำ ใหไ้ มใ้ หญห่ มดไป จงึ ท�ำ ใหส้ ะดวกตอ่ การบกุ เบิกท่ีดนิ ท�ำ กนิ ข) การขยายตวั ของพชื พาณชิ ย์โดยเฉพาะยาสบู ออ้ ย และถว่ั ลสิ ง กระตนุ้ให้เกดิ ความต้องการขยายพ้ืนทเ่ี พาะปลูกเขา้ ไปในพื้นท่ดี อน ค) การที่ทางภาครัฐเริ่มกำ�จัดโรคมาลาเรียด้วยยาดีดีที ช่วยลดปัญหาโรคภยั ไขเ้ จบ็ ในป่าลงได้มาก ท�ำ ให้ชาวบา้ นสามารถตัง้ ชมุ ชนในเขตพนื้ ทป่ี ่าได้ ง) ทางราชการได้เข้าไปจัดต้ังชุมชนในเขตป่าเป็นหมู่บ้านทางราชการเก็บภาษีบำ�รงุ ทอ้ งที่ (ภ.บ.ท. 5) และในปี พ.ศ. 2498 ภาครฐั ไดใ้ ห้มกี ารแจง้ สทิ ธิครอบครองและออกเอกสาร ส.ค. 1 แม้ไม่ใชเ่ อกสารสทิ ธิ แตช่ าวบา้ นถือว่าเปน็เอกสารสทิ ธชิ นดิ หนงึ่ แนวทางปฏบิ ตั เิ หลา่ นที้ �ำ ใหช้ าวบา้ นเขา้ ใจวา่ รฐั บาลสง่ เสรมิการบุกเบิกพื้นท�ำ กิน จะเหน็ ไดว้ า่ จากการขยายตวั ของการปลกู พชื เชงิ พาณชิ ย์ การสนบั สนนุ ของภาครฐั ทงั้ ทางตรงและทางออ้ ม การเพมิ่ ของประชากรเปน็ ปจั จยั ส�ำ คญั ทท่ี �ำ ใหเ้ กดิการขยายตัวของการบุกเบิกที่ดินในเขตป่ามากข้ึน แต่อย่างไรก็ตามการบุกเบิกพ้นื ทีป่ า่ ในสมัยนนั้ ก็ไม่ถอื ว่าบุกรุกปา่ เพราะพน้ื ที่ยงั มอี ยจู่ ำ�นวนมาก กอปรกบั รฐัมนี โยบายสง่ เสรมิ การปลกู พชื ไรเ่ ชงิ พาณชิ ยจ์ งึ ไมก่ ารปอ้ งปราม คนทเ่ี ขา้ ไปอยู่ในเขตปา่ สมยั นั้นจึงเป็น “ผูบ้ กุ เบกิ ” ซึ่งตอนหลงั กลายเป็น “ผูบ้ กุ รกุ ” (โปรดดเู พม่ิ ใน,อานนั ท์ กาญจนพนั ธ์ุ และมง่ิ สรรพ์ ขาวสอาด: 2538) อย่างไรก็ตาม จากปัจจัยหลายปัจจัยที่ทำ�ให้ที่ดินมีมูลค่าเพ่ิมมากข้ึนรวมถึงการกระจุกตัวของการถือครองท่ีดินท่ีตกอยู่ในมือคนรวย ทำ�ให้มีแนวคิดท่ีจะปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยตั้งแต่เร่ิมมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสทิ ธิราชมาเป็นระบอบประชาธปิ ไตย ในปี พ.ศ. 2475 นายปรีดี พนมยงค์ ไดเ้ สนอแนวคิดการปฏริ ูปท่ีดินในสมุดปกเหลืองในปีพ.ศ. 2476 (สมภพ มานะรงั สรรค์ มปป.: 17-18) ใหโ้ อนกรรมสทิ ธิ์ทด่ี นิ ใหเ้ ป็นของรัฐในรูปแบบสหกรณ์ แตไ่ ด้รับการตอ่ ต้านและไม่สามารถนำ�มาใช้ได้

42 องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิน่ กับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชิงนโยบาย ในปี พ.ศ. 2493 รัฐบาลได้ออกกฎหมายควบคุมคา่ เชา่ นา โดยก�ำ หนดให้มีการเก็บค่าเช่านาเฉล่ียสูงสุดไม่เกินร้อยละ 25 ของผลผลิต แต่ไม่มีผลในทางปฏบิ ัติมากนัก เพราะกฎหมายน้มี กี ารประกาศใช้การควบคมุ คา่ เช่าในท้องท่เี พียง22 จังหวัด ตอ่ มาในปี พ.ศ. 2517 สมยั รัฐบาลนายสัญญา ธรรมศกั ดิ์ ได้ปรบั ปรงุกฎหมายดงั กลา่ ว โดยกำ�หนดใหม้ คี ณะกรรมการควบคมุ คา่ เช่านาในระดับอ�ำ เภอและจังหวัด มีการประกาศใช้ทั่วประเทศ แต่ไม่มีผลต่อการบังคับใช้มากนัก(เกรกิ เกยี รติ พพิ ฒั นเ์ สรธี รรม2525:104 อ้างใน, สมภพ มานะรงั สรรค์ มปป.:18) ในปี พ.ศ. 2497 ได้มีการออก พ.ร.บ.จัดสรรท่ีดินเพ่ือความเป็นธรรมในสังคม โดยมีวัตถุประสงค์ช่วยเหลือชาวไร่ชาวนาท่ีถูกฉ้อโกงท่ีดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ได้มีโอกาสเรยี กร้องทด่ี นิ ของตนกลบั คนื มา แตก่ ฎหมายฉบับนก้ี ็มีผลบงั คับใชใ้ นระยะเวลาส้ันๆ เท่านั้น เพราะศาลฎกี าไดต้ คี วามว่ากฎหมายฉบบั นี้ขัดกับรัฐธรรมนูญที่มีผลบังคับใช้ในขณะนั้น (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม2525: 101 อ้างใน, สมภพ มานะรงั สรรค์ มปป.: 19) ในปีเดียวกนั นั้น (พ.ศ. 2497) ได้มคี วามพยายามทจ่ี ะจำ�กัดขนาดการถือครองทดี่ นิ ส�ำ หรบั เอกชน โดยมกี ารตรา พ.ร.บ. ใหใ้ ชป้ ระมวลกฎหมายทดี่ นิ ปี พ.ศ.2497 ไดก้ �ำ หนดจ�ำ นวนสูงสดุ ทีเ่ อกชนแตล่ ะคนจะมีกรรมสิทธิ์ในทด่ี ินดงั น้ี คอื ก) ท่ีดินเพอ่ื เกษตรกรรม ไมเ่ กนิ คนละ 50 ไร่ ข) ท่ีดนิ เพ่ืออตุ สาหกรรม ไม่เกนิ คนละ 10 ไร่ ค) ท่ีดนิ เพือ่ พาณิชยกรรม ไม่เกินคนละ 5 ไร่ ง) ที่ดินเพ่อื ที่อยอู่ าศัย ไมเ่ กินคนละ 5 ไร่ กฎหมายดงั กลา่ วจะมผี ลบงั คบั ใชเ้ มอ่ื ครบ7 ปี นบั ตงั้ แตม่ กี ารตรากฎหมายฉบบั ดงั กลา่ ว แตก่ อ่ นทกี่ ฎหมายฉบบั นจ้ี ะมกี ารบงั คบั ใช้ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรชั ต์ไดท้ �ำ การรฐั ประหารและออกประกาศคณะปฏวิ ตั ิฉบับที่ 49 ลงวนั ท่ี 13 มกราคม2503 ยกเลิกการจำ�กัดขนาดการถือครองท่ีดิน (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม2525: 103 อ้างใน, สมภพ มานะรงั สรรค์ มปป.: 20) ในปี พ.ศ. 2518 ได้มกี ารออก พ.ร.บ. การปฏิรูปที่ดนิ เพือ่ เกษตรกรรมตาม พ.ร.บ. ฉบับนี้ได้กำ�หนดขอบเขตของการปฏิรูปท่ีดินไว้ว่า “การปฏิรูปท่ดี ินเพื่อเกษตรกรรม หมายความว่า การปรับปรุงเก่ียวกับสิทธิและการถือครองท่ีดินเพื่อเกษตรกรรมน้ัน โดยรัฐนำ�ท่ีดินของรัฐหรือท่ีดินท่ีรัฐจัดซ้ือหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำ�ประโยชน์ในที่ดินน้ันด้วยตนเอง หรือท่ีดินเกินสิทธิ

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าด้วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ 43ตาม พ.ร.บ. นี้ เพอื่ จดั ใหแ้ กเ่ กษตรกรผไู้ มม่ ที ด่ี นิ ของตนเองหรอื เกษตรกรทม่ี ที ดี่ นิเลก็ น้อยไม่เพียงพอต่อการยงั ชพี และสถาบนั เกษตรกรไดเ้ ช่าซ้ือ เชา่ หรอื เข้าทำ�ประโยชน์โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและจำ�หน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น”(สมภพ มานะรงั สรรค์ มปป.: 21-22) ตาม พ.ร.บ. ฉบบั นี้ได้มกี ารต้ังสำ�นักงานการปฏิรปู ท่ีดินเพ่อื เกษตรกรรม (ส.ป.ก.) มวี ัตถปุ ระสงคค์ อื ก) เพอื่ ปรับปรุงสิทธิการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ให้เกษตรกรผู้ทำ�ประโยชนม์ โี อกาสไดเ้ ปน็ เจา้ ของทดี่ นิ หรอื มที ดี่ นิ ในการประกอบอาชพี เกษตรกรรมอยา่ งถาวร ข) เป็นการกระจายรายได้จากผู้ท่ีร่ํารวยให้แก่เกษตรกรท่ียากจนลดช่องว่างทางรายได้เพื่อเพ่มิ ความเป็นธรรมในสังคม ค) เพือ่ พฒั นาอาชพี เกษตรกรรม ใหส้ ามารถใช้ทดี่ นิ อย่างมปี ระสิทธิภาพปรับปรุงปัจจยั การผลิตใหม้ ีราคาสูงขน้ึ ง) สร้างความเจริญให้แก่ท้องถ่ินชนบทอันจะส่งผลดีต่อความมั่นคงของประเทศชาติ (สมภพ มานะรังสรรค์ มปป.: 21-22) การต้ังสำ�นักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) พบว่าไม่ประสบผลในการกระจายการถือครองที่ดินให้เกษตรกรเท่าที่ควร เพราะพ้ืนที่ท่ี ส.ป.ก. เข้าไปท�ำ การปฏริ ูปล้วนอยู่ในอ�ำ นาจของหนว่ ยงานอน่ื ถงึ 6 หน่วยงานเช่น กรมปา่ ไม้ กรมธนารักษ์ กรมศาสนา เป็นตน้ 2 การกระจายการถือครองท่ีดินท่ียังไม่ประสบความสำ�เร็จ ดูได้จากตัวเลขการขน้ึ ทะเบยี นคนจนทว่ั ประเทศของศนู ยอ์ �ำ นวยการตอ่ สเู้ พอื่ เอาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตช.) ในปี พ.ศ. 2547 พบว่ามีคนจนและเกษตรกรรายย่อยมาขึ้นทะเบียนเพื่อขอรับความช่วยเหลือด้านที่ดินกว่า 4 ล้านคน (ใช้เกณฑ์รายได้คนจนท่ีต่ํากว่า 20,000 บาทต่อปี) และยืนยันต้องการความช่วยเหลือจำ�นวน2,217,546 ราย จำ�แนกเปน็ ไมม่ ที ด่ี ินทำ�กนิ จ�ำ นวน 889,022 ราย มที ี่ดินทำ�กนิแต่ไม่เพียงพอ จ�ำ นวน 517,263 ราย มที ดี่ ินแต่ไมม่ ีเอกสารสทิ ธิ 811,279 รายท่ีดินร้อยละ 90 อยู่ในมือคนเพียงร้อยละ 10 ที่ดินที่จัดสรรไปให้ประชาชนก็ถูกน�ำ ไปขายตอ่ พน้ื ท่ีในเขตปฏริ ปู จ�ำ นวนมากอยู่ในมอื ผมู้ อี ทิ ธพิ ลทที่ �ำ ใหก้ ารจดั สรรเปน็ ไปไมไ่ ด้ (สมชั ชาปฏิรูปประเทศไทย 1 หลัก 3 2554: 1/6)2 http://www.ubmthai.com/leksoundsmindex.php?topic=33608.0;prev_next=prev.

44 องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นกับการจดั การทรพั ยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และข้อเสนอเชงิ นโยบาย นอกจากกฎหมายท่ีดินที่มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันการบุกรุกท่ีดินของรัฐและการจดั ทด่ี นิ ใหแ้ กร่ าษฎรทยี่ ากไร้(หรอื มที ด่ี นิ ท�ำ กนิ ไมพ่ อเพยี ง) ยงั มกี ฎหมายทดี่ นิ มวี ตั ถปุ ระสงคแ์ ตกตา่ งกนั อกี ไดแ้ ก่ วตั ถปุ ระสงคเ์ พอื่ ปอ้ งกนั การไดม้ าซงึ่ ทด่ี นิของคนต่างด้าว โดยมีการกล่ันกรองคุณสมบัติของบุคคลท่ีจะเข้ามาเป็นสมาชิกและเพือ่ พัฒนาโครงสรา้ งพ้ืนฐาน เชน่ พ.ร.บ.สหกรณ์นิคม พ.ศ. 2483 พ.ร.บ.จดั ทีด่ ินเพอ่ื การครองชพี พ.ศ. 2485 แก้ไข พ.ศ. 2511 และ พ.ร.บ.ปฏิรูปท่ดี ินเพ่อื การเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แกไ้ ข พ.ศ. 2532 ซึ่งการปฏิบตั ิตามกฎหมายข้างต้นขัดแย้งกันเองและไม่สามารถปฏิบัติได้จริงทำ�ให้การปฏิรูปท่ีดินในสังคมไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ (ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ 2549: 108-110) การใช้ประโยชน์จากที่ดินในเขตสงวนหวงห้ามยังมีการอนุญาตให้ใช้ท่ีดินในแบบอื่นๆ เช่น การเช่าท่ีดินราชพัสดุ ตาม พ.ร.บ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ.2518มาตรา 4 เป็นต้น จะเหน็ ว่าท่ีดนิ ในประเทศไทยมีหนว่ ยงานท่กี ำ�กับทหี่ ลากหลาย(ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ 2549: 114)1.3 ปญั หาท่ีดินในปจั จุบัน ที่ดินในประเทศไทยสามารถจำ�แนกออกได้หลายประเภทตามการใช้ประโยชนข์ องทดี่ ินแตล่ ะชนดิ และทดี่ นิ แต่ละประเภทก็มีปญั หาแตกต่างกนั ท่ีดินในประเทศไทยจำ�นวนมากเป็นพ้ืนท่ีท่ีไม่เหมาะสมต่อการนำ�มาใช้ประโยชนท์ างเศรษฐกิจ หรอื การเพาะปลูกได้ ผลการจำ�แนกสมรรถนะทีด่ ินของกรมพัฒนาท่ีดิน (ตารางท่ี 3) ทำ�ให้รัฐสามารถพัฒนาความเป็นอยู่ของราษฎรได้อย่างมีประสิทธิภาพ และเพื่อให้สามารถจำ�แนกพ้ืนท่ีให้เป็นเขตพื้นที่ป่าเพื่อการอนุรักษ์ และเขตพ้ืนที่ป่าเพื่อเศรษฐกิจ พ้ืนท่ีปฏิรูปได้ตามสมรรถนะแต่อย่างไรก็ดี จำ�นวนประชากรของประเทศกลับเพ่ิมข้ึนจำ�นวนมาก ในขณะที่พื้นท่ีเกษตรกรรม ท่ีอยู่อาศัย หรือกิจกรรมด้านอ่ืนไม่สมดุลกับการเพ่ิมขึ้นของประชากร ทำ�ให้ประสบปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่า พื้นที่สาธารณะ รวมถึงการกระจกุ ตวั ของทด่ี นิ ในกลมุ่ ชนชน้ั น�ำ กท็ �ำ ใหท้ ด่ี นิ ไมก่ ระจายสคู่ นฐานรากของสงั คมทเ่ี ปน็ ผ้ทู ำ�การผลิตในภาคเกษตรกรรม

ตอนที่ 2: นโยบายสาธารณะวา่ ดว้ ยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 45 ปัญหาท่ดี ินในประเทศไทยจำ�แนกออกได้เป็น 2 ประเภท คือ ปัญหาการใชท้ ่ดี ิน และปัญหาการถอื ครองท่ีดนิ1.3.1 ปญั หาการใชท้ ี่ดินไมเ่ หมาะสมปัญหาการใช้ทดี่ นิ ไมเ่ หมาะสมไดก้ ่อให้เกดิ ปัญหาตามมาดังน้ีก) ปัญหาดนิ ถลม่ และการชะล้างพงั ทลายของดนิ ในพ้ืนทีส่ งู หรือพนื้ ทลี่ าดชัน เน่ืองจากมีการเปลีย่ นแปลงสภาพป่าเปน็ พื้นทเ่ี กษตรกรรม เมอ่ื มปี ริมาณฝนมากกวา่ เกณฑเ์ ฉลยี่ จนดนิ ไมส่ ามารถอมุ้ นา้ํ ไวไ้ ดจ้ งึ เกดิ ดนิ ถลม่ หรอื การชะลา้ งพังทลายของดนิ เกดิ ข้นึ การเกดิ ดนิ ถลม่ เปน็ ปญั หาทรี่ นุ แรงยง่ิ ขนึ้ ในปจั จบุ นั โดยเฉพาะส�ำ หรบั อปท.และเปน็ ประเดน็ ท่ี อปท. ตอ้ งมบี ทบาทมาก และมคี วามจ�ำ เปน็ ทจ่ี ะตอ้ งเตรยี มการเพ่ือรองรับสถานการณ์นี้ เพราะเหตุการณ์ท่ีเกิดขึ้นในแต่ละคร้ังก่อให้เกิดความสูญเสยี ของชีวิตและทรพั ย์สิน เชน่ • วันที่ 11 สิงหาคม 2544 เกิดดินถล่มที่น้ําก้อ-น้ําชุน ตำ�บลนํ้าก้ออ�ำ เภอหล่มสัก จังหวดั เพชรบรู ณ์ มผี ้เู สียชีวติ 136 คน วันท่ี 23 พฤษภาคม 2549เกดิ ดนิ ถลม่ ทหี่ ว้ ยนาํ้ รี อ�ำ เภอลบั แล อ�ำ เภอทา่ ปลา และอ�ำ เภอเมอื ง จงั หวดั อตุ รดติ ถ์มผี เู้ สยี ชีวติ 83 คน • วันท่ี 9 กันยายน 2554 เกิดดินถล่มท่ีตำ�บลนํ้าไผ่ อำ�เภอนํ้าปาดจงั หวัดอตุ รดติ ถ์ มีผู้เสยี ชีวติ 3 ราย การเกดิ ดนิ ถลม่ ในประเทศไทยนน้ั สมใจ เยน็ สบาย และวนั เพญ็ อว่ มใจบญุ(2551: 434-436) ได้เสนอว่าเกิดจากปจั จยั หลกั 4 ประการ ประกอบดว้ ย สภาพธรณวี ทิ ยา สภาพภมู ปิ ระเทศ ปรมิ าณนาํ้ ฝนและสงิ่ แวดลอ้ ม นอกจากนย้ี งั มปี ญั หาการชะล้างพังทลายของดินที่เกิดขึ้นจากการใช้ที่ดินเพื่อทำ�การเกษตรในที่สูงชันโดยปราศจากการจัดทำ�ระบบอนุรักษ์ดนิ และนา้ํ ซ่งึ กรมพัฒนาท่ดี นิ (2545: 31)ระบไุ ว้วา่ มเี นื้อท่ีรวม 108 ลา้ นไรอ่ ยู่ในชัน้ ท่ีสูญเสยี ดนิ รุนแรง และอีก 16.3 ลา้ นไร่อยู่ในระดบั รุนแรงมาก

46 องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินกับการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ: อำ�นาจ ปญั หา และขอ้ เสนอเชิงนโยบายตารางที่ 3 ความเหมาะสมของทดี่ นิ เพอ่ื เกษตรกรรมของประเทศไทย หน่วย: ไร่ประเภทของความเหมาะสมของทด่ี นิ ภาค ภาค ภาค ภาค ภาค รวมเพื่อการเกษตรกรรม เหนอื ตะวนั ออก กลาง ตะวนั ออก ใต้ เฉยี งเหนอื1. พื้นท่ีที่เหมาะสมสำ�หรับพืชไร่ 20,036,318 30,894,340 11,485,471 5,308,758 160,642 67,683,529 ทวั่ ๆ ไป2. พ้นื ที่ทเ่ี หมาะสมสำ�หรับการท�ำ นา 16,434,526 40,520,843 14,873,477 5,583,579 7,057,075 84,469,3003. พื้นท่ีท่ีเหมาะสมสำ�หรับไม้ยืนต้น - - 702,428 960,385 14,696,933 16,359,806 ในเขตฝนตกชุก4. พ้ืนท่ีที่โดยทั่วๆ ไปไม่เหมาะสม 14,724,446 21,250,255 3,355,121 5,565,188 4,933,812 49,828,820 สำ�หรับการปลูกพืชเศรษฐกิจ ต่างๆ แต่อาจนำ�มาใช้ได้สำ�หรับ ก า ร ป ลู ก พื ช บ า ง อ ย่ า ง ไ ด้ มีมาตรการท่ีเหมาะสม แต่โดย ท่ัวๆ ไป แนะนำ�ให้ใช้ทำ�ทุ่งหญ้า เล้ียงสัตว์ หรือสงวนไว้เป็นป่า ถ้าจำ�เป็นต้องนำ�มาใช้ปลูกพืช ควรมีการสำ�รวจอย่างละเอียด อีกครั้งหน่ึง เพื่อกันเนื้อที่ที่ไม่ เหมาะสมออกมา5. พื้นที่ทีด่ ินไมเ่ หมาะสมที่จะนำ�มาใช้ 54,241,443 12,092,402 12,647,168 3,988,102 18,707,570 99,876,685 ในการกสิกรรม ต้องสงวนไว้เป็น ป่าเพ่ือรักษาต้นนํ้าลำ�ธาร หรือ คงไวซ้ ่ึงระบบนิเวศน์ที่เหมาะสม6. พน้ื ที่ท่นี าํ้ 590,947 796,323 156,838 83,802 640,300 2,478,810รวม 106,027,680 105,533,963 43,450,503 21,487,714 44,196,332 320,696,950ท่มี า: http://www.ldd.go.th/ofsweb/thaisoil/p4.htm(กรมพัฒนาทีด่ นิ )1.3.2 การสูญเสียพื้นที่เกษตรกรรมในพ้ืนท่ีเกษตรกรรม และรัฐลงทุนด้าน โครงสร้างพื้นฐานไว้แลว้ เชน่ ในเขตโครงการชลประทานตา่ งๆ นโยบายของรัฐในเรื่องคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม มีมาต้ังแต่แผนพัฒนาฉบับท่ี 6 จนปัจจุบัน มีการศึกษาจากสถาบันต่างๆ ท่ีเป็นส่วนราชการและสภาผแู้ ทนราษฎร (สภาผ้แู ทนราษฎร 2552: 4) แตก่ ็ไม่มผี ลในทางปฏิบัตจิ นถึงปัจจบุ ัน จากคำ�แถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรตี ่อรัฐสภา เมื่อวนั ที่ 23 สิงหาคม2554 ของรฐั บาลชุดปัจจบุ นั ก็ไดม้ ีการบรรจุเร่ืองการค้มุ ครองพื้นท่เี กษตรกรรม

ตอนท่ี 2: นโยบายสาธารณะว่าดว้ ยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ 47ไวใ้ นนโยบายปรับโครงสร้างเศรษฐกิจภาคเกษตร ข้อ 3.3.1 (9) (สำ�นกั เลขาธกิ ารคณะรฐั มนตรี 2554: 17) ในรา่ งแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาตฉิ บบั ท่ี 11(พ.ศ. 2555-2559) บทที่ 8 ขอ้ 5.1.3 ไดร้ ะบใุ ห้ลดความสญู เสียพื้นท่ีท่เี หมาะสมสำ�หรับการเกษตรกรรม คณะกรรมการปฏิรูป (2554: 8) ได้เสนอต่อรฐั บาลและพรรคการเมืองตา่ งๆ ใหค้ ้มุ ครองพ้ืนที่เกษตรกรรมเช่นเดียวกนั ในขณะท่ีมีรายงานว่ามีการสูญเสียพ้ืนท่ีเกษตรกรรมเกิดข้ึนอย่างต่อเน่ืองเช่นในช่วง พ.ศ. 2530-2532 มีการสูญเสียพ้ืนที่เกษตรกรรมในเขตปริมณฑลของกรงุ เทพมหานคร ปลี ะ 20,000 ไร่ (กรมพัฒนาทด่ี ิน 2538 : 2) ถึงแมว้ ่าในปจั จบุ นั ไมม่ กี ารตดิ ตามทเ่ี ปน็ รปู ธรรม แตจ่ ะเหน็ ไดจ้ ากโครงการหมบู่ า้ นจดั สรรและโรงงานอตุ สาหกรรมจ�ำ นวนมากไดก้ อ่ สรา้ งในพนื้ ทท่ี เี่ หมาะสมตอ่ การเกษตรกรรมทง้ั ในจงั หวัดนนทบรุ ี ปทุมธานี และพระนครศรอี ยุธยา ซง่ึ เดิมเคยเปน็ พื้นท่ีรับน้าํไวส้ ่วนหนง่ึ ในฤดูฝน มผี ลใหน้ า้ํ ไหลลงสู่พนื้ ทกี่ รุงเทพมหานครมากขึน้ เป็นต้น ในขณะทพี่ นื้ ทเ่ี กษตรกรรมในเขตชลประทานทลี่ งทนุ ไวเ้ ดมิ ลดลงกลายเปน็หมู่บ้านจัดสรรหรือโรงงานอุตสาหกรรมอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้ อปท. มีบทบาทในการใหอ้ นญุ าตการกอ่ สร้าง และการเปลยี่ นแปลงพน้ื ทเี่ กษตรกรรมในพน้ื ทแี่ กม้ ลงิไปเปน็ บา้ นจดั สรรและโรงงานไดก้ อ่ ใหเ้ กดิ ผลกระทบตอ่ การจดั การอทุ กภยั ตามมาอยา่ งเหน็ ไดช้ ัดในปี 25541.3.3 ความเสอื่ มโทรมของดนิ เกิดขึ้นท่ัวประเทศโดยเฉพาะในพื้นที่การเกษตรท้ังจากการใช้ท่ีดินโดยไมบ่ ำ�รุงรักษา หรือเกิดจากการสญู เสียสมดลุ ของธรรมชาติ ความเสอ่ื มโทรมของทดี่ นิ คอื การเปลยี่ นแปลงคณุ สมบตั ทิ างเคมี กายภาพและชวี ภาพของดนิ จนท�ำ ใหด้ นิ นน้ั มคี ณุ ภาพลดลงจนไมส่ ามารถใชเ้ พอื่ การเกษตรไดอ้ ย่างถาวร และใหผ้ ลผลิตคงทตี่ ลอดไป ซ่ึงเป็นผลมาจากขาดการจดั การทด่ี ินทถ่ี กู ตอ้ ง และท�ำ ให้เกดิ ปญั หาทางดา้ นเศรษฐกิจและสังคมตามมา ความเสื่อมโทรมของดนิ ปรากฏข้นึ หลายรปู แบบ เชน่ ความอุดมสมบรู ณ์ของดินลดลง ดินแน่นตัว อุ้มนํ้าลดลง สูญเสียหน้าดินจากการชะล้างพังทลายของดิน และทีร่ ุนแรงที่สดุ คอื ดินเคม็ ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ดินเค็มในภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีเนื้อที่ประมาณ 11.5 ล้านไร่แบง่ เปน็ พืน้ ทด่ี นิ เคม็ มาก 0.3 ล้านไร่ ดินเค็มปานกลาง 3.8 ล้านไร่ และเคม็ น้อย7.3 ลา้ นไร่ ทนี่ า่ กงั วลกค็ อื ยงั มพี นื้ ทอี่ กี 19.4 ลา้ นไร่ ทม่ี แี นวโนม้ จะกลายเปน็ พน้ื ท่ี

48 องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ กบั การจัดการทรัพยากรธรรมชาต:ิ อำ�นาจ ปัญหา และขอ้ เสนอเชงิ นโยบายดนิ เคม็ สาเหตุทส่ี �ำ คัญประการหน่ึงของการเกดิ ดนิ เค็มกค็ อื การตัดไม้ทำ�ลายป่าบนเนนิ รับนา้ํ และเปลย่ี นมาปลกู พชื เศรษฐกิจ เชน่ มันสำ�ปะหลัง ทำ�ให้ระดบั นาํ้ใต้ดินเกิดการเปล่ียนแปลงโดยไหลมาอยู่ที่ลุ่มตํ่าซ่ึงเป็นการยกระดับนํ้าเค็มใต้ดินข้ึนมาใกล้ผิวดิน เม่ือปริมาณเกลือสะสมมากขึ้น พ้ืนที่นาในท่ีลุ่มก็จะไม่สามารถปลูกพืชได้ (กรมพัฒนาท่ีดิน 2552: 1-2) ในปัจจุบันกรมพัฒนาท่ีดินได้เริ่มมีกจิ กรรมทีจ่ ะจดั การดนิ เค็มร่วมกับ อปท. แตย่ ังมงี บประมาณไม่มากนัก1.3.4 ความหลากหลายของเอกสารสทิ ธเิ กย่ี วกบั ทดี่ นิ และการแจง้ การครอบครอง เนื่องจากมีหน่วยงานที่ดูแลที่ดินอยู่เป็นจำ�นวนมากจึงมีการออกเอกสารสิทธแิ ละหนงั สอื ให้เข้าทำ�ประโยชน์ในที่ดนิ หลากหลาย เช่น ส.ค.1 น.ส. 2 น.ส. 3น.ส. 4 (โฉนด) นสล. (หนงั สอื ส�ำ คญั ส�ำ หรับที่หลวง) ก.ส.น. (ท่ีดินนิคมสหกรณ์)รวมถงึ เอกสารทอ่ี อกโดยส�ำ นกั งานการปฏริ ปู ทดี่ นิ (ส.ป.ก.) และกรมปา่ ไม้(ส.ท.ก.1, 2) สทิ ธิในทดี่ นิ จะแตกตา่ งกนั ตามประเภทของเอกสารสทิ ธทิ ด่ี นิ ทแ่ี สดงไวใ้ นตารางที่ 4 น้ันจะแตกตา่ งในเร่ืองการจ�ำ หน่ายจา่ ยโอน การจ�ำ กัดเวลาในการโอนการครอบครองปรปักษ์ และความสามารถที่จะใช้ในการประกันเงินกู้จากสถาบันการเงนิ จะเหน็ วา่ โฉนดทด่ี นิ เปน็ เอกสารทดี่ ที สี่ ดุ ท่ีใหส้ ทิ ธทิ ส่ี มบรู ณแ์ ละสามารถใช้เปน็ หลกั ทรพั ยค์ า้ํ ประกนั เงนิ กไู้ ด้ ในขณะที่ น.ส.3 และ น.ส.3 ก. กส็ ามารถใชเ้ ปน็หลกั ทรัพยค์ ้าํ ประกนั เงินกู้ได้ แตส่ ทิ ธบิ างอยา่ งจ�ำ กัดกว่าโฉนด สว่ นเอกสารสิทธิทด่ี นิ ทอี่ อกโดยหนว่ ยงานจดั ทดี่ นิ เชน่ ส.ป.ก. กรมปา่ ไม้ และกรมประชาสงเคราะห์นน้ั เปน็ สทิ ธจิ �ำ กดั ซง่ึ ไมส่ ามารถใชเ้ ปน็ หลกั ทรพั ยค์ า้ํ ประกนั เงนิ กตู้ ามกฎหมายได้ยกเวน้ กรณีทตี่ กลงกนั เปน็ พิเศษ (สถาบันวจิ ัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย 2529 :138) ความแตกต่างของสิทธิในท่ีดินดังกล่าวเกิดจากการได้รับสิทธิในท่ีดินจากเงือ่ นไขของกฎหมายแต่ละฉบบั การเข้าครอบครองทำ�ประโยชน์ในท่ดี นิ ตามช่วงระยะเวลาทแี่ ตกตา่ งกนั และจดุ ประสงคข์ องรฐั ทต่ี อ้ งการอนรุ กั ษท์ รพั ยากรปา่ ไมแ้ ละทด่ี นิ ไม่ใหถ้ กู บกุ รกุ อกี ตอ่ ไป แตผ่ ทู้ ค่ี รอบครองทด่ี นิ และท�ำ ประโยชน์ในทด่ี นิ ประเภทต่างๆ ก็มีความต้องการเอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประเด็นความแตกตา่ งของสทิ ธิในทดี่ ินน้ี จงึ มีแนวคิดว่าควรจะมสี ทิ ธิในท่ดี ินเพยี งประเภทเดยี วเพอื่ ให้ผทู้ ี่ถือครองทำ�ประโยชน์ในที่ดินมีความเทา่ เทียมกัน และใชก้ ฎหมายฉบับเดียวกันในการจดั การดแู ลการใชป้ ระโยชน์ที่ดินให้เปน็ มาตรฐานเดยี วกนั