พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน

พ.ศ. องคก์ ร กฎหมายหรอื ประกาศ ลักษณะงานทเ่ี กยี่ วขอ้ ง ตรวจเงินแผ่นดนิ ทีเ่ ก่ยี วข้อง กับการตรวจสอบจัดซือ้ จดั จา้ ง๒๔๙๙ คณะกรรมการ พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ว ่ า ด ้ ว ย การตรวจสอบสัญญา การตรวจสอบ๒๕๑๕ ตรวจเงินแผ่นดนิ ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ต ร ว จ เงิ น การก่อหนี้ผูกพัน สมัยประธานคณะ- แผน่ ดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน นายเล่ือน๒๕๑๘ ชุ่มกมล ตามค�าส่ังท่ี ๔๕/๒๔๙๙๒๕๒๒ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๙๙ เรื่องการปฏิบัติเกี่ยวกับส�าเนาสัญญา ตา่ ง ๆ ทส่ี ง่ มาใหต้ รวจสอบ ส� า นั ก ง า น ค ณ ะ - พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ว ่ า ด ้ ว ย การตรวจสอบพสั ดุและครภุ ณั ฑ์ กรรมการตรวจเงิน ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ต ร ว จ เงิ น คา� สัง่ ที่ ๒๘/๒๕๑๕ ลงวนั ที่ ๑ ธนั วาคม แผ่นดนิ แผน่ ดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ พ.ศ. ๒๕๑๕ เรอ่ื งการวางแนวทางปฏบิ ตั ิ ในการตรวจสอบพัสดุและครุภัณฑ์เพ่ือ ส� า นั ก ง า น ค ณ ะ - พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ว ่ า ด ้ ว ย ให้การปฏิบัติงานตรวจสอบพัสดุและ กรรมการตรวจเงิน คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ครภุ ณั ฑเ์ ปน็ ไปในแนวทางเดยี วกนั มากขน้ึ แผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ การตรวจสอบด้านการปฏิบัติงาน ส�านักงานตรวจเงิน พระราชบัญญัติการตรวจเงิน แผน่ ดิน แผ่นดนิ พ.ศ. ๒๕๒๒ การตรวจสอบการบรหิ ารงานพสั ดุ มาตรา ๗ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน มีหน้าท่ี ดังต่อไปนี้ (๓) ตรวจสอบการรบั จา่ ย การเกบ็ รกั ษา และการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินอื่น ของหน่วยรับตรวจ หรือท่ีอยู่ในความ รับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ และแสดง ความเหน็ วา่ เปน็ ไปตามกฎหมาย ระเบยี บ ข้อบังคับและมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ และอาจตรวจสอบการใชจ้ า่ ยเงนิ และการ ใชท้ รพั ยส์ นิ อน่ื และแสดงความเหน็ วา่ เปน็ ไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ไดผ้ ลตามเปา้ หมายและมผี ลคมุ้ คา่ หรอื ไม่ ค�าสั่งส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ๔๗/๒๕๓๕ ลงวันท่ี ๒๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๓๕ เรื่องแนวการตรวจสอบ การจัดซื้อจดั จ้าง๐๕๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

พ.ศ. องคก์ ร กฎหมายหรอื ประกาศ ลักษณะงานทเี่ ก่ียวข้อง ตรวจเงินแผ่นดนิ ท่ีเก่ยี วขอ้ ง กับการตรวจสอบจดั ซ้อื จดั จา้ ง๒๕๔๒-ปจั จุบนั ส�านักงานการตรวจเงิน พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ป ร ะ ก อ บ การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง มาตรา ๓๙ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน แผ่นดนิ รฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการตรวจเงนิ มอี า� นาจหนา้ ทเ่ี กย่ี วกบั ราชการทว่ั ไปของ คณะกรรมการ และให้มีอ�านาจหน้าที่ แผ่นดนิ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังต่อไปน้ี (๒) ตรวจสอบการเงนิ ดงั ต่อไปน้ี (ก)…ตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน การ ใชจ้ า่ ยทรพั ยส์ นิ อน่ื หรอื การจดั ซอื้ จดั จา้ ง ตามแผนงาน งานหรือโครงการของ หน่วยรับตรวจและแสดงความคิดเห็นว่า เป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดย ประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมี ผลคมุ้ คา่ หรือไม่ คา� ส่ัง ท่ี ๕/๒๕๔๖ ลงวนั ท่ี ๘ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๖ เรื่องแนวการตรวจสอบ การจัดซอื้ จัดจา้ ง ๐๕๕

๐๑๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

บทที่ ๓พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบสืบสวน การทา� งานตรวจสอบสืบสวน (Investigative Audit) ของสา� นกั งานการ ตรวจเงนิ แผน่ ดนิ มพี ฒั นาการความเปน็ มาทน่ี า่ สนใจ ทง้ั นกี้ ารตรวจสอบ สบื สวนเปน็ การตรวจสอบในลกั ษณะการแสวงหาขอ้ เทจ็ จรงิ และรวบรวม พยานหลักฐานในกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยว่าจะมีการทุจริตหรือปฏิบัติ ไม่เป็นไปตามกฎหมาย ระเบยี บ ข้อบงั คบั หรือมตคิ ณะรฐั มนตรี ซง่ึ ได้ ขอ้ มลู จากการตรวจสอบลกั ษณะอนื่ หรอื จากเรอื่ งรอ้ งเรยี น บตั รสนเทห่ ์ และข่าวสารจากสื่อมวลชน โดยให้ความส�าคัญเร่ืองการทุจริตเชิง นโยบายและการทจุ รติ ตอ่ ตา� แหนง่ หน้าที่เป็นล�าดบั แรก

ท้ังนี้ การท�าความเข้าใจถึงพัฒนาการท�างานตรวจสอบสืบสวนของ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินควรเร่ิมต้นจากการศึกษากฎหมาย การตรวจเงินแผ่นดินตั้งแต่พระราชบัญญัติกรมพระคลังมหาสมบัติ แลว่า ด้วยกรมต่าง ๆ ซึ่งจะเบิกเงินส่งเงิน จ.ศ. ๑๒๓๗ ตามหมวดมาตราท่ี ๘ วา่ ด้วยออฟฟชิ หลวงในพระบรมมหาราชวงั เน้ือหาค�าอธิบายในหมวดมาตราท่ี ๘ ได้กล่าวถึงการท�าหน้าที่ ตรวจสอบสืบสวนไว้ว่า “เดิมข้อ ๘ เจ้าพนักงานผู้จ่ายเงิน เจ้าพนักงานผู้รับเงิน เจ้าจ�านวน ฤาเจ้าพนกั งานผตู้ รวจมคี วามสงไสยว่า ผูย้ ื่นบาญชีนั้นแกลง้ จะฉอ้ เบยี ดบงั เงินหลวง ก็ให้ถวายค�านับบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวให้ ทรงทราบ สุดแลว้ แต่จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ใหช้ �าระ” ความในข้อดังกล่าวสะท้อนให้เห็นบทบาทของออดิตออฟฟิซหรือ ออฟฟิซหลวงว่าเป็นหน่วยงานที่มีอ�านาจในการตรวจสอบสืบสวน กรณีที่ ผตู้ รวจสอบสงสยั วา่ อาจเกดิ การทจุ รติ ขน้ึ ขณะเดยี วกนั ผตู้ รวจสอบสามารถ กราบบงั คมทลู ให้พระบาทสมเด็จพระเจา้ อยู่หวั ทรงทราบโดยตรงได้• เนอ้ื ความใน หลังจากท่ีออฟฟิซหลวงได้ถูกยุบไปในปี พ.ศ. ๒๔๒๓ ต่อมาหมวดมาตราที่ ๘ พระบาทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั ไดท้ รงพระกรณุ าโปรดเกลา้ ฯ ให้ส่วนค�าอธบิ าย ต้งั กรมตรวจขึ้นเม่อื ปี พ.ศ. ๒๔๓๓ ภายใตพ้ ระราชบัญญัตกิ รมตรวจ ๑๖กล่าวถึงการท�า มาตรา พ.ศ. ๒๔๓๓ ซง่ึ กฎหมายการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ฉบบั นบี้ ญั ญตั อิ า� นาจหนา้ ทกี่ ารท�างาน หนา้ ทกี่ ารตรวจสอบสืบสวนไวใ้ นมาตรา ๕ โดยความตอนหนึง่ ระบไุ วว้ ่าตรวจสอบสืบสวนของเจา้ พนกั งาน “...ถา้ สงไสยวา่ จะเปนการทจุ รติ ฤาเหน็ การผดิ พระราชบญั ญตั แิ ลพลาดผู้ตรวจของ ผิดเปนการใหญ่ ให้น�าความข้ึนเสนอเสนาบดีพระคลังมหาสมบัติต่อว่าออฟฟิซหลวง ฤาควรเรียกมาชี้แจงช�าระบาญชี จะเสนาบดีพระคลังมหาสมบัติก็เรียกได้ ถ้าผู้ท่ีต้องเรียกขัดขวางเสีย ไม่มาฤาจะต้องพิจารณาโดยฐานฉ้อเบียดบัง เปนการใหญ่ เสนาบดพี ระคลงั มหาสมบตั กิ จ็ ะไดน้ า� ความขนึ้ กราบบงั คมทลู พระกรณุ า...”๐๕๘ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

• ความในมาตรา ๕ เนอ้ื ความในมาตรา ๕ แหง่ พระราชบญั ญตั กิ รมตรวจ ๑๖ มาตรา แสดงแห่งพระราช- ให้เห็นว่า ในสมัยรัชกาลที่ ๕ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเป็นองค์กรส�าคัญบญั ญตั กิ รมตรวจ ท่ีท�าหน้าท่ีในการตรวจสอบการทุจริต ซ่ึงในสมัยนั้นเรียกว่า ‘การฉ้อ๑๖ มาตรา เบยี ดบงั ’ ทง้ั น้ี เมอื่ เจ้าพนกั งานของกรมตรวจสงสยั หรือพบว่ามีพฤติการณ์ซ่ึงแสดงให้เหน็ ฉ้อราษฎร์บังหลวงแล้ว กรมตรวจสามารถแจ้งพฤติการณ์ดังกล่าวไปยังความส�าคญั ของ เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และเสนาบดีฯ จะน�าความข้ึนบทบาทองคก์ ร กราบบงั คมทลู อีกครั้งตรวจเงินแผ่นดนิในการตอ่ ตา้ นทจุ รติ ๐๕๙

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๖ ทรง พระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ประกาศต้ังกรมตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๕๘ ซึ่งการท�างานตรวจสอบสืบสวนขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินยังไม่มีอะไร เปลี่ยนแปลงเท่าใดนัก โดยอ�านาจหน้าท่ีถูกกล่าวไว้ในข้อ ๒ ของประกาศ ดงั เน้ือความตอนหนึง่ ทว่ี ่า “...ให้เสนาบดีเจ้ากระทรวงยอมให้ตรวจสอบได้ แลเมื่อมีการที่ต้อง สอบสวนให้ชี้แจงข้อความประการใด ให้เจ้าน่าที่ชี้แจงให้ทราบทุกอย่าง ตามทีช่ อบด้วยราชการ” อาจกล่าวได้ว่า การบัญญัติอ�านาจหน้าท่ีในการตรวจสอบสืบสวน สอบสวนไว้ในประกาศต้ังกรมตรวจเงินแผ่นดินนั้น ยังคงเป็นแนวทางหลัก ในการปอ้ งกนั การทจุ รติ ฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวงสมยั นนั้ โดยใชอ้ งคก์ รตรวจสอบ เป็นผทู้ �าหน้าทก่ี ลัน่ กรองพฤติการณ์ทจุ ริตเบอ้ื งต้นกอ่ น• ข้อความใน หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยในปี พ.ศ.ประกาศต้ังกรม ๒๔๗๕ การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ กา้ วสจู่ ดุ ทเี่ ปลยี่ นแปลงดว้ ยเชน่ กนั โดยรฐั สภาตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไดต้ ราพระราชบญั ญตั ิ วา่ ดว้ ยคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๔๗๖พ.ศ. ๒๔๕๘ ซ่ึงกฎหมายฉบบั นีเ้ ป็นกฎหมายทีใ่ หอ้ า� นาจคณะกรรมการตรวจเงนิ แผ่นดนิกลา่ วถึงอา� นาจ ท�าหน้าท่ีตรวจเงินแผ่นดิน โดยอ�านาจที่เก่ียวข้องกับการต่อต้านทุจริตหนา้ ท่ีในการ ปรากฏตามมาตรา ๕ (๔) และ (๖) ซึง่ บัญญตั ิไวว้ ่าสอบสวนของกรมตรวจเงิน “มาตรา ๕ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีอ�านาจและหน้าที่แผ่นดิน ดังต่อไปนี้ (๔) เมื่อท�าการตรวจสอบบัญชีและเอกสารใด ๆ ปรากฏว่าบัญชี ไม่ถูกต้องและเป็นการทุจริต ก็มอบคดีให้เจ้าหน้าท่ีฟ้องผู้กระท�าความผิด ต่อศาลตามกฎหมาย (๖) เรยี กพนกั งานเจา้ หนา้ ทท่ี ะบวงการเมอื งทรี่ บั ตรวจมาเพอื่ สอบสวน” ทงั้ น้ี หลวงด�าริอิศรานวุ รรต (๒๔๘๑ : ๗๗) ประธานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดินคนแรก อธิบายถึงความส�าเร็จของการท�างานตรวจเงิน แผ่นดินในเชิงป้องปรามการทุจริตไว้ในรายงานแสดงกิจการของคณะ กรรมการตรวจเงินแผน่ ดนิ ระหวา่ งปี พ.ศ. ๒๔๗๕-๒๔๘๐ วา่๐๖๐ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

• เนอ้ื ความท่ี “การออกตรวจตามจังหวัดต่าง ๆ เช่นน้ี ได้ผลมากในทางป้องกันบญั ญัตใิ นมาตรา ๕ การโกงเงินหลวง เวลานี้จะไม่ปรากฏว่ามีการโกง หากแต่ว่ามีการ(๔) และ (๖) แห่ง พาเงนิ หนซี ง่ึ เหลอื ความสามารถทค่ี ณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ จะชว่ ยได้พระราชบญั ญตั ิ การโกงเกา่ ๆ นนั้ ได้ถูกสะสางไปหมดแล้ว”วา่ ด้วยคณะกรรมการ ในช่วงเวลาดังกล่าว ผลงานตรวจสอบสืบสวนที่แสดงให้เห็นว่าตรวจเงินแผน่ ดนิ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมสี ว่ นช่วยชม้ี ูลพฤติการณ์ทจุ ริตได้นั้น เชน่พ.ศ. ๒๔๗๖ การตรวจสลากกินแบ่งบ�ารุงเทศบาลจังหวัดชลบุรี ที่ผู้ตรวจสอบพบซ่งึ เก่ียวข้องกับ พฤตกิ ารณย์ กั ยอกเงนิ คา่ จา� หนา่ ยสลากกนิ แบง่ การตรวจนบั คปู องยางและอ�านาจหน้าที่ใน การตรวจบัญชีคูปองยางกรมเกษตรและการประมง ที่ผู้ตรวจสอบพบการตรวจสอบทจุ รติ การยกั ยอกคปู องและปลอมหนงั สอื ราชการ ซง่ึ ผตู้ รวจสอบไดต้ รวจทง้ั บญั ชีและตรวจสอบ การเงินและตรวจนับคูปองต้นขั้วปลายขั้ว พร้อมรวบรวมหลักฐานในสืบสวน การทจุ รติ มอบแกเ่ จา้ หน้าท่ีต�ารวจดา� เนนิ คดีต่อไป ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๙๕ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้ปรับปรุง โครงสร้าง (เปล่ียนช่ือเป็นส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน) โดยเพมิ่ กองสารวตั รบญั ชขี น้ึ มา กองสารวตั รบญั ชที า� หนา้ ทสี่ บื สวนสอบสวน ทางการเงิน ตลอดจนด�าเนนิ การตรวจสอบกรณีทุจรติ ตามทก่ี รมไดส้ ่ังการ เม่ือได้รับหนังสือกล่าวโทษหรือได้รับรายงานจากกองต่าง ๆ ที่ตรวจพบ การทุจริต ท้ังน้ี กองสารวัตรบัญชีจะเข้าด�าเนินการตรวจสอบบัญชีใน ลกั ษณะสบื สวนจนเสรจ็ สนิ้ และสง่ เรอ่ื งใหพ้ นกั งานสอบสวนดา� เนนิ การตอ่ ไป ๐๖๑

ในปี พ.ศ. ๒๕๑๗ ส�ำนักงำนคณะกรรมกำรตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไดป้ รับปรุง โครงสรำ้ งภำยในโดยกำ� หนดใหก้ ำรตรวจสอบสบื สวนนน้ั อยภู่ ำยใตก้ ำรทำ� งำน ของกองตรวจสอบพิเศษ ทั้งนี้ ช่วงเวลำดังกล่ำวนับว่ำเป็นช่วงของ กำรเปล่ียนแปลงกฎหมำยกำรตรวจเงินแผ่นดินจำกพระรำชบัญญัติว่ำด้วย คณะกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ เป็นพระรำชบัญญัติว่ำด้วย กำรตรวจเงนิ แผ่นดนิ พ.ศ. ๒๕๒๒ กำรท�ำงำนตรวจสอบสืบสวนในช่วงน้ัน ส�ำนักงำนได้มีค�ำสั่งส�ำนักงำน ตรวจเงินแผน่ ดนิ ที่ ๒๘๐/๒๕๒๐ เร่ือง กำรวำงแนวตรวจสอบและรำยงำน เร่ืองทุจริต โดยแต่งตั้งคณะกรรมกำรข้ึนมำเพื่อพิจำรณำก�ำหนดวำงแนว ในกำรตรวจสอบสืบสวนและกำรท�ำรำยงำนตรวจสอบสบื สวน กำรพัฒนำคู่มือกำรวำงแนวกำรตรวจสอบและแนวกำรรำยงำน เรื่องทุจริตขึ้นนั้นนับเป็นกำรวำงรำกฐำนให้กับกำรท�ำงำนตรวจสอบสืบสวน ไดม้ หี ลกั ปฏบิ ตั งิ ำนดำ้ นตรวจสอบสบื สวนกรณที จุ รติ ทงั้ ในดำ้ นกำรตรวจสอบ บญั ชี กำรตรวจสอบงบเดือนใบส�ำคัญ และกำรตรวจสอบเรอื่ งร้องเรยี นและ บตั รสนเทห่ ์ กำรวำงแนวกำรตรวจสอบและรำยงำนเรอ่ื งทจุ รติ ไดก้ ลำ่ วถงึ บทบำทของ ผู้ตรวจสอบในกำรท�ำหน้ำท่ีตรวจสอบสืบสวนว่ำจะต้องมีพ้ืนฐำนควำมรู้ ควำมเข้ำใจ เก่ียวกับหลักเกณฑ์ทั่วไปในกฎหมำยอำญำก่อนในเบ้ืองต้น นอกจำกน้ีผู้ตรวจสอบต้องเข้ำใจควำมหมำยของค�ำว่ำ ‘เจ้ำพนักงำน’ ว่ำ หมำยถึงอะไร มีถ้อยค�ำและฐำนควำมผิดอะไรบ้ำงท่ีเก่ียวข้องกับกำรทุจริต ด้ำนกำรเงินของแผน่ ดนิ ขณะเดียวกันผู้ตรวจสอบต้องมีทักษะในกำรรวบรวมพยำนหลักฐำนและ เข้ำใจกระบวนกำรจัดท�ำรำยงำนเรื่องทุจริต ซ่ึงเน้ือหำต่ำง ๆ เหล่ำน้ี ไดถ้ กู รวบรวมไวเ้ พอื่ รองรบั อำ� นำจหนำ้ ทใี่ หมต่ ำมทปี่ รำกฏในพระรำชบญั ญตั ิ วำ่ ด้วยกำรตรวจเงนิ แผน่ ดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ กฎหมำยกำรตรวจเงนิ แผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๒๒ มำตรำ ๑๔ บญั ญัตไิ ว้ว่ำ กรณีที่ผลกำรตรวจสอบปรำกฏว่ำมีพฤติกำรณ์น่ำเช่ือว่ำเป็นกำรทุจริต ให้ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินแจ้งต่อพนักงำนสอบสวนเพื่อด�ำเนินคดี และใหส้ ำ� นกั งำนตรวจเงนิ แผน่ ดนิ แจง้ ผลกำรตรวจสอบดงั กลำ่ วใหผ้ รู้ บั ตรวจ หรือกระทรวงเจ้ำสังกัด หรือผู้บังคับบัญชำ หรือผู้ควบคุมก�ำกับ หรือ รับผิดชอบของหน่วยรบั ตรวจด�ำเนนิ กำรตำมกฎหมำย ข้อควำมท่ีว่ำ “กรณีท่ีผลกำรตรวจสอบปรำฏว่ำมีพฤติกำรณ์น่ำเชื่อว่ำ เป็นกำรทุจริต” นั้น ยังคงปรำกฏอยู่ในกฎหมำยกำรตรวจเงินแผ่นดินฉบับ ตอ่ มำ คอื พระรำชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ว่ำดว้ ยกำรตรวจเงนิ แผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมำตรำ ๔๖ บญั ญตั ไิ วเ้ หมอื นเดมิ วำ่ ในกรณที คี่ ณะกรรมกำร ตรวจเงนิ แผน่ ดนิ (คตง.) พจิ ำรณำผลกำรตรวจสอบแลว้ ปรำกฏวำ่ มพี ฤตกิ ำรณ์ นำ่ เชอื่ วำ่ เปน็ กำรทจุ รติ หรอื มกี ำรใชอ้ ำ� นำจโดยมชิ อบ กอ่ ใหเ้ กดิ ควำมเสยี หำย แกเ่ งนิ หรอื ทรพั ยส์ นิ ของรำชกำร ใหค้ ณะกรรมกำรแจง้ ตอ่ พนกั งำนสอบสวน เพอ่ื ดำ� เนนิ คดี และใหค้ ณะกรรมกำรแจง้ ผลกำรตรวจสอบดงั กลำ่ วใหผ้ รู้ บั ตรวจ หรอื กระทรวงเจำ้ สงั กดั หรอื ผบู้ งั คบั บญั ชำ หรอื ผคู้ วบคมุ กำ� กบั หรอื รบั ผดิ ชอบ ของหนว่ ยรบั ตรวจดำ� เนนิ กำรตำมกฎหมำยหรอื ตำมระเบยี บแบบแผนทรี่ ำชกำร หรอื ทห่ี นว่ ยรบั ตรวจกำ� หนดไวแ้ กเ่ จำ้ หนำ้ ทผี่ รู้ บั ผดิ ชอบดว้ ย๐๖๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

• มาตรา ๑๔ ในพระราชบญั ญตั ิ • กฎหมายการตรวจเงนิ แผ่นดินฉบบัว่าดว้ ยการตรวจเงินแผ่นดิน ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ ก�าหนดบทบาทของพ.ศ. ๒๕๒๒ ไดข้ ยายบทบาท ส�านักงานการตรวจเงนิ แผ่นดินและคณะการตรวจสอบกบั การตอ่ ตา้ น กรรมการตรวจเงินแผน่ ดนิ ในการทา� หนา้ ท่ีทจุ รติ ให้ชดั เจนยง่ิ ข้นึ ตอ่ ต้านทจุ ริตโดยผา่ นการท�างานตรวจสอบ สบื สวน ๐๖๓

นับตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นต้นมา การท�างานตรวจสอบสืบสวน ของสา� นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เรม่ิ มบี ทบาทมากขนึ้ เรอ่ื ย ๆ สาเหตหุ นง่ึ มาจากปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นภายในประเทศมีเพ่ิมขึ้น ท�าให้องค์กร ตรวจเงินแผ่นดินมีภาระหน้าท่ีและความรับผิดชอบในการป้องปราม การทุจริต ซึ่งการตรวจสอบสืบสวนเป็นลักษณะการท�างานตรวจสอบ ที่มีส่วนชว่ ยในการลดปญั หาการทจุ รติ ลงได้ ในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้มีการปรับปรุง โครงสร้างองค์กรตามประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เร่ืองการ แบ่งส่วนราชการและอ�านาจหน้าที่ภายในส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๙ โดยการปรับปรุงคร้ังนี้ได้มีการต้ังส�านักงานตรวจสอบ การบริหารพัสดุและสืบสวนข้ึน ๔ ส�านัก ท�าหน้าท่ีโดยตรงในการ ตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างและตรวจสอบสืบสวน โดยก�าหนดอ�านาจ หนา้ ทไ่ี วว้ ่า “ส�านักงานตรวจสอบการบริหารพัสดุและสืบสวนท่ี ๑-๔ มีอ�านาจ หนา้ ท่ี ...(ข) ด�าเนินการตรวจสอบข้อมูลเบื้องต้น หรือตรวจสอบกรณีที่มี พฤติการณ์น่าเชื่อว่าเป็นการทุจริต หรือมีการใช้อ�านาจหน้าที่โดยมิชอบ ก่อให้เกิดความเสียหายแก่เงินหรือทรัพย์สินของราชการ ซ่ึงได้รับเรื่อง ร้องเรยี นจากสว่ นราชการที่เก่ยี วข้อง และจากการตรวจสอบในลักษณะอืน่ หรอื แหล่งข้อมูลอ่ืน” นอกจากน้ี เพื่อให้การท�างานด้านตรวจสอบสืบสวนเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ออกข้อบังคับส�านักงาน การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ วา่ ดว้ ยการตรวจสอบสบื สวน พ.ศ. ๒๕๔๙ และทแ่ี กไ้ ข เพิ่มเติมข้ึน เพื่อให้การท�างานตรวจสอบสืบสวนเป็นระบบชัดเจน ผ่าน การกลน่ั กรองจากผ้เู ช่ยี วชาญด้านการตรวจเงนิ แผ่นดินและกฎหมาย ปัจจุบันประเด็นความผิดที่ผู้ตรวจสอบสืบสวนมักพบเสมอในการ ตรวจสอบ เช่น การทุจริตเงินขาดบญั ชี การนา� เอกสารเทจ็ มาประกอบเป็น หลกั ฐานเบกิ จา่ ยเงนิ คณะกรรมการตรวจการจา้ งหรอื ตรวจรบั พสั ดเุ ปน็ เทจ็ การจัดซ้ือท่ีดินท่ีมีพฤติการณ์น่าเช่ือว่าทุจริต พฤติกรรมการฮั้วประมูล สมยอมกันในการเสนอราคา เป็นต้น กล่าวโดยสรุป การตรวจสอบสืบสวนของส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดินมีพัฒนาการความเป็นมาต้ังแต่เริ่มก่อต้ังองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน เมื่อคร้ังยังเป็นออฟฟิซหลวง การตรวจสอบสืบสวนเป็นส่วนหนึ่งของ กระบวนการป้องปรามและปราบปรามการทุจริต โดยเฉพาะการทุจริต ทางการเงิน บญั ชี และจดั ซอ้ื จัดจา้ ง •๐๖๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

๐๖๕

๐๑๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

บทท่ี ๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบการด�าเนินงาน (ปBรrะieวfัตHยิ iอ่stขoอryงกoาfรPตeรrfวoจrmสอanบcกeาAรดudา� iเtนinนิg)งาน การตรวจสอบการด�าเนินงาน (Performance Auditing) มีพัฒนาการ ที่น่าสนใจเป็นอย่างย่ิง เน่ืองจากเป็นการตรวจสอบเงินงบประมาณแผ่นดิน แนวใหม่ ที่ให้ความส�าคัญกับ ‘ความคุ้มค่า’ ในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ เปน็ สา� คัญ แต่อย่างไรกด็ ี ปัญหาทจี่ ะวัดว่าการใชจ้ ่ายเงนิ มคี วามคุ้มค่าหรอื ไม่น้นั นับเปน็ เร่ืองยากทีจ่ ะใหค้ �าจา� กัดความ เน้ือหาในบทน้ี ผู้เขียนเริ่มต้นอธิบายพัฒนาการของการตรวจสอบ การด�าเนินงานผ่านประวัติการตรวจเงินแผ่นดินของสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็น ประเทศแรกท่นี า� วธิ กี ารตรวจสอบการด�าเนนิ งานมาใช๑้ ขณะเดยี วกนั การ ตรวจสอบการด�าเนินงานของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินในปัจจุบัน ไดร้ บั อทิ ธพิ ลทงั้ จาก Government Accountability Office (GAO)และ INTOSAI ส�าหรบั เน้อื หาของบทนีแ้ บง่ ออกเปน็ ๔ ตอน ไดแ้ ก่ ตอนที่ ๑ ผเู้ ขยี นได้ อธิบายถึงการปรับตัวของรูปแบบการตรวจเงินแผ่นดินภายหลังจากเกิด วกิ ฤตเิ ศรษฐกจิ ถดถอยครง้ั รนุ แรงในสหรฐั อเมรกิ า (The Great Depression) ในตอนต่อมา กล่าวถึงจุดเริ่มต้นของการตรวจสอบการด�าเนินงานที่ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินสหรัฐอเมริกา (Government Accountability Office) และในตอนที่ ๓ ผู้เขียนเชื่อมโยงให้เห็นบทบาทของ INTOSAI กับ การพฒั นาแนวคิดการตรวจสอบการดา� เนนิ งาน และตอนสุดท้ายกล่าวถึงพัฒนาการตรวจสอบการด�าเนินงานของ สา� นักงานการตรวจเงนิ แผ่นดนิ ต้งั แต่ปี พ.ศ. ๒๕๒๒ เปน็ ต้นมา๑ วิวาทะทางวิชาการว่าจุดเริ่มต้นของการตรวจสอบการด�าเนินงานน้ันเริ่มต้นที่ประเทศใด ระหว่างสหรัฐอเมริกาหรือแคนาดา ผู้สนใจโปรดดู ววิ าทะดงั กลา่ วใน The Impact of Performance Audit; the New Zealand Experience โดย Nurul Athirah Abd Manaf (2010)

ก๑เมบั .อื่ บเกคทานบรสาตเ์ทรซวภย่ี จานเคง(รนิ Kัฐแeใผyนn่นรeดะsบินiaบตnเ้อ)ศงรปษรฐบั กตจิ วั : หากพิจารณาถึงพัฒนาการของการตรวจสอบการด�าเนินงาน เราจะ พบว่าการตรวจสอบลักษณะน้ีมีความเก่ียวโยงกับบทบาทภาครัฐ ซ่ึงเริ่มมี อิทธิพลต่อระบบเศรษฐกิจภายหลังเหตุการณ์วิกฤติเศรษฐกิจถดถอยครั้ง รนุ แรง หรือ The Great Depression ในสหรัฐอเมริกาเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๒๙ การถดถอยทางเศรษฐกิจในคร้ังนั้นส่งผลให้เกิดการว่างงาน ครง้ั มโหฬาร ไมเ่ ฉพาะในสหรฐั อเมรกิ าเทา่ นนั้ หากแตว่ กิ ฤตดิ งั กลา่ วลกุ ลาม ไปยังทวีปยุโรป เอเชีย ออสเตรเลีย และลาตินอเมริกา ท้ังนี้ต้นตอของ วิกฤติเกิดจากการล่มสลายของตลาดหุ้นวอลล์สตรีท และบานปลายมา กระทบภาคเศรษฐกจิ จริง (Real Sector) ในอดตี นกั เศรษฐศาสตร์เชอ่ื วา่ หลกั คดิ ของการแกไ้ ขปญั หาเศรษฐกิจ คือ รัฐบาลไม่ควรเข้าไปมีบทบาทในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจแต่อย่างใด หากแตค่ วรปลอ่ ยให้ ‘กลไกราคา’ หรอื ‘กลไกตลาด’ (Market Mechanism) ทา� งานแกป้ ญั หาโดยตวั ของมนั เอง รฐั จะเขา้ ไปแทรกแซงกต็ อ่ เมอื่ กลไกตลาด ลม้ เหลว (Market Failure) เช่น เขา้ ไปผลติ สนิ ค้าสาธารณะ (Public Goods) หรือเก็บภาษกี ับผูท้ ่สี ร้างผลกระทบภายนอกดา้ นลบใหก้ บั สงั คม (Negative Externality) อย่างไรก็ตาม หลักคิดดังกล่าวถูกท้าทายโดยนักเศรษฐศาสตร์ชาว อังกฤษนามวา่ ‘จอหน์ เมย์นาร์ด เคนส’์ (John Maynard Keynes) ซึ่งเช่ือว่า การทเ่ี ศรษฐกจิ ถดถอยอยา่ งรนุ แรงนนั้ สาเหตสุ า� คญั มาจากการขาดอปุ สงค์ มวลรวม (Aggregate Demand) ท่ีมากพอที่จะมากระตุ้นให้เศรษฐกิจ ขยายตวั และผทู้ ่ีเข้ามาแก้ปัญหาดังกลา่ วได้มีเพียง ‘รัฐบาล’ เทา่ นนั้• ภาพของDorothea Langeภาพคลาสสกิทแ่ี สดงถึงความอดอยากยากแคน้ช่วงวิกฤตเิ ศรษฐกิจถดถอยคร้ังรุนแรง(The GreatDepression)ในสหรฐั อเมริกาท่ีมาภาพ :วกิ ิพีเดยี๐๖๘ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

แนวคิดของเคนสใ์ นหนงั สอื General Theory of Employment Interest and Money ซง่ึ ตพี มิ พค์ รง้ั แรกเมอื่ ปี ค.ศ. ๑๙๓๖ กลายเปน็ จดุ เปลย่ี นส�าคญั ของวชิ าเศรษฐศาสตร์ เมอ่ื เหลา่ สาวกเคนสห์ รอื Keynesian ตา่ งสรา้ งทฤษฎี และองค์ความรู้ต่าง ๆ เพื่อมาสนับสนุนแนวคิดของเคนส์ว่าแท้ท่ีจริงแล้ว นโยบายการคลงั (Fiscal Policy) โดยเฉพาะการใชจ้ า่ ยของรฐั (Government Expenditure) น้ัน มีผลต่อการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ ตลอดจนยังสามารถ ชว่ ยกระต้นุ ใหเ้ ศรษฐกจิ จา� เรญิ เติบโตได้ หากพิจารณาในเชงิ ทฤษฎีแลว้ ‘บทบาทภาครัฐ’ ในระบบเศรษฐกิจ คือ การน�าเอาภาษีหรือเงินกู้มาใช้จ่ายในรูปของ ‘เงินงบประมาณแผ่นดิน’ ผ่านงานและโครงการของรัฐ เพ่ือให้เม็ดเงินดังกล่าวสามารถกระจายไปสู่ ภาคเศรษฐกจิ ตา่ ง ๆ โดยมงุ่ หวงั ใหเ้ กดิ การจา้ งงานและขบั เคลอื่ นใหอ้ ปุ สงค์ มวลรวมขยายตัว ซึ่งท้ายท่ีสุดท�าให้ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) เพมิ่ ขนึ้• John MaynardKeynesบดิ าแหง่ วชิ าเศรษฐศาสตร์มหภาคนกั เศรษฐศาสตร์ผเู้ ปลยี่ นโลกท่มี าภาพwww.peoples.ru ๐๖๙

แนวคิดการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจที่น�าโดยรัฐบาลถูกน�าไปแก้ปัญหา เชิงรูปธรรมในรัฐบาลของประธานาธิบดี แฟรงกลิน เดลาโน โรสเวลต์ (Franklin Delano Roosevelt) ทอ่ี อกชดุ นโยบายฟน้ื ฟเู ศรษฐกจิ อเมรกิ าในชว่ ง ระหว่างปี ค.ศ. ๑๙๓๒-๑๙๓๘ หรือที่รู้จักกันในชื่อโครงการ New Deal ซ่ึงเป็นนโยบายท่ีเน้นการลงทุนในโครงการสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ เช่น การสรา้ งเขอ่ื นเทนเนสซี วลั เลย์ (Tennessee Valley Dam) รวมไปถงึ การเรมิ่ ใช้นโยบายสวสั ดกิ ารสังคม (Social Welfare) ประเภทตา่ ง ๆ ซ่งึ โครงการ เหลา่ น้ีมสี ่วนทา� ใหเ้ ศรษฐกจิ ของสหรฐั อเมรกิ ากลับมาฟ้ืนตวั ไดอ้ กี คร้งั และ สามารถบรรเทาปัญหาการว่างงานลงได้ • Franklin Delano Roosevelt หรือ FDR ประธานาธิบดี สหรัฐอเมริกา คนท่ี ๓๒ ผูน้ า� พา สหรัฐอเมรกิ าใหพ้ น้ จาก The Great Depression ดว้ ย โครงการ New Deal ท่ีมาภาพ วกิ ิพเี ดีย อยา่ งไรกด็ ี เมอ่ื ยอ้ นกลบั มาทกี่ ารตรวจสอบเงนิ งบประมาณแผน่ ดนิ แลว้ กลับพบว่าท่ีผ่านมาการตรวจสอบงบประมาณแผ่นดินมุ่งเน้นไปที่การ ตรวจสอบทางด้านบญั ชีและการเงิน (Financial Audit) โดยใช้กฎหมายและ ระเบียบทางการเงินการคลังเป็นหลักยึดในการตรวจสอบ (Compliance Audit) ซ่ึงรูปแบบการตรวจสอบท้ังสองประเภทน้ีจัดเป็นการตรวจสอบ แบบด้ังเดิม (Traditional Audit) ดังนั้น เม่ือการใช้จ่ายภาครัฐเพิ่มมากข้ึน การตรวจสอบจึงจ�าเป็นต้องปรับตัวตามไปด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งต้อง ค�านงึ ถึง ‘ความคมุ้ คา่ ’ ของเงนิ งบประมาณท่รี ฐั ได้จา่ ยไป๐๗๐ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

๒กา.รมตอรงวจPเeงrินfoแrผm่นaดncนิ eสAหuรdัฐitอเผมา่ รนิกปาระวตั ิ ตามประวัติการตรวจสอบเงินงบประมาณแผ่นดินของ The U.s. GeneralAccounting Office (GAO) หรือ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินแห่งประเทศสหรัฐอเมริกานั้น รูปแบบการตรวจสอบของ GAO ในอดีต เน้นไปท่ีการตรวจสอบความถกู ตอ้ งของใบสา� คญั รบั จ่ายเงนิ (Voucher Checking) ซ่ึงเปน็ รูปแบบหนง่ึ ของการตรวจสอบแบบด้ังเดมิ โดยท่ัวไปรูปแบบการตรวจเงินแผ่นดิน (Model of Audit) แบ่งออกเป็น๓ รูปแบบ ได้แก่ ๑. Westminster Model หรอื Anglo-Saxon Model เปน็ โมเดลการตรวจเงนิแผน่ ดนิ ภายใตก้ ารกา� กบั ของรฐั สภา (Parliamentary) ซงึ่ พบไดใ้ นกลมุ่ ประเทศเครอืสหราชอาณาจกั รและกลมุ่ ประเทศคอมมอนเวลท์ (Commonwealth) นอกจากนี้ยงั มปี ระเทศในแถบแอฟรกิ า (Sub-Saharan Africa) รวมไปถงึ ในแถบลาตนิ อเมรกิ าอาทิ เปรแู ละชลิ ี โดยการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ลกั ษณะนจ้ี ะมี ‘ผวู้ า่ การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ’หรอื Auditor General บางครง้ั กใ็ ชว้ า่ Comptroller General ทม่ี คี วามเปน็ อสิ ระและเปน็ กลางในการรายงานผลการตรวจสอบเงนิ งบประมาณแผน่ ดนิ ใหร้ ฐั สภาทราบ ๒. Napoleonic Model หรือ Judicial Model เป็นโมเดลการตรวจเงินแผ่นดินท่ีรู้จักกันในชื่อของ ‘ศาลบัญชี’ มีต้นก�าเนิดอยู่ที่ฝรั่งเศส รวมไปถึงประเทศในแอฟริกาและเอเชียที่เคยเป็นอาณานิคมของฝรั่งเศส (Francophone)นอกจากน้ีในลาตินอเมริกา เช่น บราซิลและโคลอมเบียก็เลือกที่จะใช้การตรวจเงินแผน่ ดินในรปู แบบของศาลบญั ชเี ชน่ กัน ๓. The Board Model หรือ Collegiate Model เป็นโมเดลการตรวจเงินแผ่นดินในรูปของ ‘คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน’ เป็นที่แพร่หลายในกลุ่มประเทศเอเชยี เช่น ญปี่ ุน่ เกาหลใี ต้ อนิ โดนเี ซีย สว่ นในทวีปยุโรปทงั้ เยอรมนีและเนเธอร์แลนด์ก็เลือกใช้รูปแบบการตรวจเงินแผ่นดินแบบ ‘บอร์ด’ ท้ังนี้ลักษณะการตรวจเงินแผ่นดินแบบคณะกรรมการคล้ายคลึงกับ Westminster Modelโดยบอร์ดต้องรายงานผลการตรวจสอบให้รัฐสภาทราบในแต่ละปีงบประมาณเช่นเดียวกนั แม้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินจะมีรูปแบบท่ีแตกต่างกัน แต่ลักษณะงานที่ตรวจสอบนน้ั ไมแ่ ตกตา่ งกนั กลา่ วคอื งานตรวจสอบยงั คงเนน้ ไปทกี่ ารตรวจสอบความถูกต้องในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ การรับรองงบการเงินของส่วนราชการ โดยมีกฎหมายและระเบียบทางราชการเป็นเครื่องมือในการตรวจสอบ กล่าวอีกนัยหนึ่งการตรวจสอบแบบด้ังเดิมจึงเป็นการพิจารณาเฉพาะมติ เิ รอ่ื งความประหยดั (Economy) ในการใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณซงึ่ จดั เปน็ทรพั ยากรของสว่ นรวมที่ไดม้ าจากภาษีอากรของคนท้ังประเทศ อย่างไรก็ตาม เมื่อบทบาทภาครัฐในระบบเศรษฐกิจเร่ิมมีมากขึ้นหลังจากวิกฤติการณ์เศรษฐกิจถดถอยคร้ังรุนแรงเม่ือปี ค.ศ. ๑๙๒๙ การใช้จ่ายเงินงบประมาณทจ่ี ะคา� นึงเพียงแค่ ‘ความประหยัด’ หรอื ‘ถกู ตอ้ ง’ ตามกฎระเบียบนนั้ ไมเ่ พยี งพออกี ตอ่ ไป เนอื่ งจากวตั ถปุ ระสงคข์ องการใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณนนั้คือต้องการให้เม็ดเงินทั้งหมดได้ท�าหน้าที่ทั้งฟื้นฟูและกระตุ้นเศรษฐกิจให้เจริญเติบโต ด้วยเหตุนี้ลักษณะของการตรวจเงินแผ่นดินจึงจ�าเป็นต้องปรับตัวตามไปดว้ ย ๐๗๑

การตรวจสอบการด�าเนินงานมีจุดเริ่มต้นหลังสงครามโลกครั้งที่สอง (ค.ศ. ๑๙๔๕) ช่วงเวลาดังกล่าว สหรัฐอเมริกาใช้จ่ายเงินงบประมาณ มหาศาลในการท�าสงคราม ด้วยเหตุน้ีเองใบส�าคัญรับจ่ายเงิน (Voucher) จึงมีปริมาณมาก จนเป็นภาระหนักส�าหรับ GAO เน่ืองจากมีอัตราก�าลัง ไม่เพยี งพอทจ่ี ะตรวจสอบใบส�าคญั เหล่าน้ีได้ ภายหลังสงครามโลกคร้ังที่สอง GAO ในยุคของ Lindsay C. Warren ที่ดา� รงตา� แหน่ง ผวู้ ่าการตรวจเงินแผ่นดินสหรัฐอเมรกิ า หรือ Comptroller General of United States (ค.ศ. ๑๙๔๐-๑๙๕๔) ได้ปรับแนวทางการ ตรวจสอบจากเดมิ ทต่ี รวจสอบแตใ่ บส�าคญั รบั จา่ ยเงนิ มาเปน็ การตรวจสอบ ในลักษณะ Comprehensive Audit กลา่ วคอื ตรวจสอบท้ังดา้ นบัญชีการเงิน การจัดซ้ือจัดจ้าง การพัสดุ การควบคุมภายใน โดยยึดหลักความถูกต้อง ไมเ่ กิดการทุจรติ และการใชจ้ ่ายเงินอยา่ งมีประสทิ ธิภาพ ทั้งนี้ชื่อของ Warren เป็นท่ีรู้จักของคนอเมริกันในยุคนั้น เพราะ การทา� งานของ GAO ในยุคของเขาเสมอื นเปน็ แนวหลงั ท�าหนา้ ที่ ‘ปัดกวาด’ การทจุ ริตทีเ่ กดิ ข้ึนในกองทัพสหรฐั ฯ ในช่วงต้นทศวรรษท่ี ๕๐ Comprehensive Audit ของ Warren เป็น การตรวจสอบท่ีมุ่งเน้นไปที่ความเพียงพอเหมาะสม (Adequacy) ความ ถูกตอ้ ง (Accuracy) ความซ่ือสัตย์ (Honesty) และประสทิ ธภิ าพ (Efficiency) ของการใช้จ่ายเงินงบประมาณ โดยแทนท่ีจะให้น�้าหนักการตรวจสอบ แบบเดิม แต่ Comprehensive Audit กลับเลือกที่จะพิจารณาในภาพรวม เช่น การบริหารการเงิน (Financial Management) และการควบคุมภายใน (Internal Control) ของหน่วยรับตรวจเปน็ สา� คัญ การปรบั บทบาทการตรวจสอบของ GAO ยงั คงยดึ หลกั การตรวจบญั ชี ให้เป็นไปตามมาตรฐานสากลอยู่เช่นเดิม ขณะเดียวกันได้เพิ่มการตรวจ สังเกตการณ์ หรือ Performing Site Audits เข้ามา นอกจากน้ี การเปลยี่ นแปลงดงั กลา่ วนบั เปน็ จดุ เปลย่ี นหนงึ่ ทท่ี า� ใหก้ ารตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ใหค้ วามสา� คญั กบั วชิ าชพี การตรวจสอบบญั ชมี ากขน้ึ เนอ่ื งจากผตู้ รวจสอบ บัญชีสามารถประเมินและวิเคราะห์การควบคุมภายในของหน่วยรับตรวจ ไดด้ ีกว่า ‘นกั ตรวจสอบใบสา� คญั ’ (Voucher Auditors) อาจกลา่ วได้ว่าในยคุ ของ Warren นน้ั GAO หรือ สา� นกั งานตรวจเงนิ แผ่นดินแห่งประเทศสหรัฐอเมริกาได้พัฒนาการตรวจสอบออกไปจาก Traditional Audit แบบเดมิ นอกจากนี้ยังมกี ารสร้างคูม่ อื การตรวจสอบหรือ Comprehensive Audit Manual (CAM) ข้ึนมาเมอื่ ปี ค.ศ. ๑๙๕๒ โดยคมู่ ือ ฉบับน้ีอธิบายถึงนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน หน้าที่ความรับผิดชอบของ ผู้ตรวจ การควบคุมภายใน ตลอดจนอธิบายแนวทางการตรวจต้ังแต่การ จัดซื้อจัดจ้าง (Procurement) การตรวจสอบทรัพย์สิน (Property) การ ตรวจสอบการเบกิ จา่ ยค่าเดนิ ทาง (Travel) เปน็ ตน้ หลังจากท่ี Lindsay C. Warren พ้นจากต�าแหน่งไปแล้ว Joseph Campbell เข้ารับต�าแหน่ง Comptroller General of United States ตอ่ (ค.ศ. ๑๙๕๔-๑๙๖๕) ซ่ึง Comprehensive Audit ได้พฒั นามาสู่การตรวจสอบ ความประหยัดและประสิทธิภาพ (Economy and Efficiency Audits)๐๗๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

• Lindsay C.Warrenอดีต ComptrollerGeneral ของ GAOผ้เู ริ่มต้นยคุ ของการตรวจสอบแบบComprehensiveAuditทีม่ าภาพwww.ncpedia.ong• JosephCampbellComptrollerGeneral ของ GAOในยคุ ของเขานับเปน็ จุดเร่ิมตน้ของการตรวจสอบการดา� เนนิ งานทีม่ าภาพเว็บไซต์ GovernmentAccountabilityOffice ๐๗๓

ดังน้ัน ในยุคของ Campbell จึงนับเป็นต้นก�ำเนิดของกำรตรวจสอบกำร ด�ำเนนิ งำนอยำ่ งแทจ้ รงิ กำรตรวจสอบกำรดำ� เนนิ งำนในชว่ งเรม่ิ ตน้ เนน้ ไปทเี่ รอ่ื งกำรตรวจสอบ ควำมประหยัดและประสิทธิภำพก่อน แต่อย่ำงไรก็ดี ค�ำว่ำ ‘ประสิทธิภำพ’ และกำรวัดประสิทธิภำพซึ่งสะท้อนถึงควำมคุ้มค่ำของกำรใช้จ่ำยเงิน งบประมำณนั้นเป็นเร่ืองยำกส�ำหรับผู้ตรวจสอบ ด้วยเหตุนี้ Campbell จงึ ได้จ้ำงศำสตรำจำรย์ Leo Herbert ศำสตรำจำรยท์ ำงด้ำนบัญชีมำช่วย พฒั นำแนวทำงกำรวดั ผลกำรดำ� เนนิ งำนและประสทิ ธภิ ำพในกำรใชจ้ ำ่ ยเงนิ งบประมำณ ศำสตรำจำรย์ Herbert ได้วำงกรอบแนวคิดกำรตรวจสอบผลกำร ด�ำเนินงำนไว้ว่ำ วิธีที่จะวัดผลกำรด�ำเนินงำนได้น้ันต้องเข้ำใจแนวคิดเร่ือง ‘Planning, Doing, and Reviewing’ หรือ ‘วำงแผน ลงมือท�ำ และทบทวน’ ซงึ่ ตอ่ มำ Herbert เชอ่ื มโยงไปสู่ ‘Criteria, Cause, and Effect’ • ศาสตราจารย์ Leo Herbert กบั นักตรวจสอบ การด�าเนินงาน กลุม่ แรก (Performance Auditor) ที่มาภาพ เว็บไซต์ Government Accountability Office นักตรวจสอบกำรด�ำเนินงำน (Performance Auditor) ในยุคบุกเบิก จ�ำเป็นอย่ำงยิ่งท่ีจะต้องเข้ำใจค�ำว่ำ ‘Criteria’ หรือ ‘เกณฑ์ชี้วัด’ เพ่ือใช้ ในกำรตรวจสอบผลกำรดำ� เนนิ งำน ในช่วงต้นกำรตรวจสอบประสทิ ธิภำพ กำรดำ� เนนิ งำนเรม่ิ จำกกำรพจิ ำรณำ ‘เวลำ’ ในกำรทำ� งำนเปน็ อนั ดบั แรก วำ่ เปน็ ไปตำมแผนกำรดำ� เนนิ งำนทว่ี ำงไวห้ รอื ไม่ ซง่ึ หำกไมเ่ ปน็ ไปตำมแผนแลว้ กำรดำ� เนนิ งำนดังกลำ่ วควรจะเปน็ อย่ำงไร (How it should be operating.) ขณะเดียวกนั Herbert ได้สรำ้ งหลกั คดิ เร่อื งควำมแตกตำ่ งระหว่ำงส่งิ ที่ ควรจะเป็น (What should be.) ซึ่งสะท้อนผำ่ นทำง Criteria กบั สง่ิ ท่เี ปน็ อยู่ (What is) ซึ่งพิจำรณำจำกสภำพที่เกิดขึ้นจริง (Condition) ท้ังนี้หำกเกิด ควำมแตกต่ำงกันแล้ว นักตรวจสอบกำรด�ำเนินงำนจะต้องชี้ให้ได้ว่ำ ผลกระทบ (Effect) ของควำมแตกต่ำงนั้นคืออะไร ตลอดจนหำสำเหตุ (Cause) ใหไ้ ด้ว่ำสภำพท่แี ตกต่ำงระหว่ำงส่ิงทค่ี วรจะเป็นกบั สงิ่ ท่ีเป็นอยู่น้ัน มสี ำเหตมุ ำจำกอะไร๐๗๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

อำจกล่ำวได้ว่ำหลักคิดเรื่องกำรตรวจสอบกำรด�ำเนินงำนข้ันพื้นฐำน ได้รับอิทธิพลมำจำกแนวคิดของศำสตรำจำรย์ Leo Herbert และในเวลำ ต่อมำ Herbert ได้แต่งหนังสือเร่ือง Auditing the Performance of Management ซ่ึงตีพิมพ์คร้ังแรกเม่ือปี ค.ศ. ๑๙๗๐ นับเป็น ‘ต�ำรำ’ ตรวจสอบกำรดำ� เนนิ งำนเล่มแรกของโลก ในปี ค.ศ. ๑๙๗๒ GAO ในยุคของ Elmer B. Staats ได้จัดท�ำคู่มือ กำรตรวจสอบกำรด�ำเนินงำนขึ้นเป็นครั้งแรกโดยใช้ช่ือว่ำ Standards for Audit of Governmental Organizations, Programs, Activities and Functions หรอื ท่ีรจู้ ักกนั ในนำม Yellow Book หรอื ‘สมุดปกเหลอื ง’ โดยเปำ้ หมำยของ กำรจัดท�ำคู่มือดังกล่ำวขึ้นมำก็เพ่ือเผยแพร่แนวคิดกำรตรวจสอบกำร ด�ำเนินงำนให้เป็นที่แพร่หลำยในส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินของแต่ละรัฐ ในสหรฐั อเมริกำ• Yellow Bookหรอื สมุดปกเหลอื ง คู่มือการตรวจสอบการด�าเนนิ งานเลม่ แรกของโลกไดร้ ับการปรับปรุงคร้งั ล่าสดุ ในปี ค.ศ. ๒๐๑๑ทมี่ าภาพเวบ็ ไซต์GovernmentAccountabilityOffice ๓. INTOSAI กบั แนวคดิ เรอื่ ง Performance Audit อย่ำงไรก็ตำม ค�ำว่ำ Performance Audit นั้นปรำกฏข้ึนคร้ังแรก ในปฏิญญำสำกลว่ำด้วยกำรตรวจเงินแผ่นดินท่ีมีกำรประชุมผู้ตรวจเงิน แผ่นดนิ ระหวำ่ งประเทศที่กรุงลมิ ำ ประเทศเปรู เม่อื ปี ค.ศ. ๑๙๗๗ หรอื ที่ รู้จกั กนั ในชื่อ Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts ซ่งึ รำ่ งปฏญิ ญำดงั กล่ำวมำจำกแนวคดิ ของ Dr. Franz Fiedler อดีตเลขำธกิ ำร สถำบันกำรตรวจสอบสงู สดุ หรือ INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) ในปฏิญญำกล่ำวถงึ Performance Audit ไวใ้ นหมวด ๔ ว่ำด้วยเรื่อง Legality Audit, Regularity Audit และ Performance Audit โดยกำรตรวจสอบ สองประเภทแรกเป็นกำรตรวจสอบแบบด้ังเดิมที่เน้นควำมถูกต้องในกำร ใช้จ่ำยเงินงบประมำณบนฐำนของกฎระเบียบทำงกำรเงิน ขณะท่ี Performance Audit ครอบคลุมกิจกรรมต่ำง ๆ ไมเ่ ฉพำะดำ้ นกำรเงินเท่ำน้นั หำกแต่ยังพิจำรณำผลกำรด�ำเนินงำนว่ำเงินงบประมำณท่ีรัฐจ่ำยไปนั้น คุ้มค่ำหรือไม่ เป็นไปอย่ำงประหยัด มีประสิทธิภำพและบรรลุวัตถุประสงค์ ของกจิ กรรมตำ่ ง ๆ หรือไม่ ๐๗๕

“Performance audit- examining the performance, economy, efficiency and effectiveness of public administration. Performance audit covers not only specific financial operations, but the full range of government activity including both organizational and administrative systems.” ในเวลาต่อมา INTOSAI ได้นิยามการตรวจสอบการด�าเนินงานให้ กระชับและชัดเจนยิ่งข้ึน โดยนิยามของ INTOSAI ได้อธิบายความหมาย Performance Auditing ไว้ว่า “Performance Auditing is an independent examination of the efficiency and effectiveness of government undertakings, programs or organizations, with due regard to economy, and the aim of leading to improvements.” • INTOSAI กับการสง่ เสริมการ ตรวจสอบแนวใหม่ Performance Audit ปัจจุบันการตรวจสอบการด�าเนินงานอยู่ภายใต้แนวคิด Performance Audit ของ INTOSAI ซ่ึงสามารถอธิบายแนวคิดดังกล่าวได้ตามแผนภาพ ท่ี ๑ ดังน้ีCommitment Input/ Action/ Output Outcome Purpose Resources Production Service Objective Defined Assigned Action Done Provided Met Economy, Efficiency Effectivenessแผนภาพท่ี ๑ Performance Audit under INTOSAI modelทมี่ า: ปรบั ปรงุ บางสว่ นจาก INTOSAI, Implementation Guidelines for Performance Auditing: Standards and Guidelines for PerformanceAuditing Based on INTOSAI’s Auditing Standards and Practical experience, P.14๐๗๖ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

จากแผนภาพที่ ๑ แนวคดิ การตรวจสอบการดา� เนนิ งานของ INTOSAIมงุ่ เนน้ ไปทเี่ รอื่ งความคมุ้ คา่ ของการใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณ (Value for Money)ซึ่งการตรวจสอบดังกล่าวจ�าต้องยึดหลัก 3Es ได้แก่ Economy หรือความประหยดั , Efficiency หรอื ความมีประสิทธิภาพ และ Effectivenessหรือ ความมีประสทิ ธผิ ล แนวคดิ ขา้ งตน้ ถกู อธบิ ายผา่ นกระบวนการทา� งานภาครฐั โดยในขน้ั แรกนกั ตรวจสอบการดา� เนนิ งานควรนยิ าม (Defined) ใหช้ ดั เจนวา่ วตั ถปุ ระสงค์ของงานหรือโครงการน้ันคืออะไร ในล�าดับถัดมาจึงมาพิจารณาถึงการใช้ทรัพยากร หรือ Input/Resources ว่างานหรือโครงการนั้นใช้ทรัพยากรอะไรบ้าง ซึ่งสิ่งท่ีนักตรวจสอบการด�าเนินงานต้องค�านึงถึงเสมอคือเรื่องความประหยดั ในการใชท้ รพั ยากรวา่ มกี ารใชท้ รพั ยากรเปน็ ไปอยา่ งประหยดัหรอื ไม่ ขณะเดียวกันในกระบวนการผลิตหรือข้ันตอนการผลิตสินค้าหรือบรกิ ารนน้ั นกั ตรวจสอบการดา� เนนิ งานจะตอ้ งสามารถประเมนิ ประสทิ ธภิ าพของการผลิตได้โดยพิจารณาว่าถ้าทรัพยากรมีอยู่จ�ากัดแล้ว หน่วยผลิตจะสามารถผลิตสินคา้ ไดม้ ากท่ีสดุ เท่าใด สุดท้าย การวัดประสิทธิผลการด�าเนินงานจะต้องพิจารณาจากความสา� เรจ็ ในการตอบสนองตอ่ จดุ มงุ่ หมายหรอื วตั ถปุ ระสงคข์ องโครงการ การตรวจสอบการด�าเนินงานเป็นการตรวจสอบสมัยใหม่ (ModernAudit) ท่ีมีจุดมุ่งหมายอยู่ท่ีความคุ้มค่าของงบประมาณแผ่นดิน โดยยึดแนวคิด 3Es เป็นพื้นฐานส�าคัญในการตรวจสอบ เช่นเดียวกับแนวคิดของศาสตราจารย์ Leo Herbert ท่ีให้นักตรวจสอบการด�าเนินงานสามารถแยกแยะว่าอะไรคือส่ิงท่ีเป็นอยู่ในขณะน้ี (Condition) และอะไรคือส่ิงที่ควรจะเป็น (Criteria) ท้ังนี้หากท้ังสองส่ิงต่างกันแล้ว นักตรวจสอบการดา� เนนิ งานตอ้ งสามารถอธบิ ายไดว้ า่ แลว้ ผลกระทบ (Effect) ทเี่ กดิ ขน้ึ นนั้ มนัจะเกิดกบั ใคร มากน้อยเพียงใด ขณะเดยี วกัน นักตรวจสอบการด�าเนนิ งานต้องสามารถหาสาเหตุ (Cause) ดังกล่าวให้ได้เพื่อท่ีจะเสนอแนะ(Recommendation) ตอ่ หน่วยรับตรวจไดถ้ ูกต้องตรงประเดน็ อนึ่ง ช่ือเรียกการตรวจสอบการด�าเนินงานในแต่ละประเทศมีช่ือเรียกแตกต่างกัน โดยค�าว่า Performance Audit เป็นชื่อพื้นฐานท่ีนิยมเรียกมากท่สี ดุ เช่น สหรัฐอเมรกิ า แคนาดา เนเธอรแ์ ลนด์ อติ าลี เปน็ ต้น ขณะที่บางประเทศใช้ค�าว่า Value for Money Audit เช่น กลุ่มประเทศสหราชอาณาจักร จีน และเขตปกครองพิเศษฮ่องกง นอกจากน้ยี งั มีค�าว่าManagement Audit ซง่ึ ใช้เรียกการตรวจสอบการด�าเนนิ งานของศาลบัญชีในฝร่ังเศส (La Cour de Comptes) ๐๗๗

นายทวี หนนุ ภักดี อดีตผู้อ�านวยการสา� นกั งานตรวจเงินแผ่นดนิ นายทวี หนนุ ภกั ดี อดตี ผอู้ า� นวยการสา� นกั งานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ (พ.ศ. ๒๕๒๓- ๒๕๓๑) ทา่ นนบั เปน็ บคุ คลสา� คญั ในงานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไทย นายทวี หนนุ ภกั ดี เรม่ิ รบั ราชการทคี่ ณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ และเจรญิ เตบิ โต ในหนา้ ทร่ี าชการ เปน็ กรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ และดา� รงตา� แหนง่ สา� คญั ในสา� นกั งาน คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ตอ่ มาเมอื่ วนั ที่ ๑ ตลุ าคม พ.ศ. ๒๕๒๓ ทา่ นไดร้ บั พระกรณุ าโปรดเกลา้ ฯ ใหด้ า� รงตา� แหนง่ ผอู้ า� นวยการสา� นกั งานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ตอ่ จาก นายวเิ ชยี ร วงศเ์ บยี้ สจั จ์ สา� นกั งานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ในสมยั ของ นายทวี หนนุ ภกั ดี เจรญิ เตบิ โตและพฒั นา ไปอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะการวางรากฐานการตรวจสอบสมัยใหม่ที่เรียกว่า Performance Audit ที่มุ่งเน้นการตรวจสอบความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงิน งบประมาณแผน่ ดนิ นอกจากนน้ี ายทวเี ปน็ ผมู้ สี ว่ นสา� คญั ในการรว่ มกอ่ ตง้ั สถาบนั การตรวจสอบสงู สดุ แหง่ เอเชยี หรอื ASOSAI๐๗๘ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

4ข.อพงสฒั �านนาักกงาารนตกราวรจตสรอวบจกเงานิ รแดผา� ่นเนดินนิ งาน การปรบั กระบวนทศั นใ์ นการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เกดิ ขนึ้ หลงั จากทร่ี ฐั สภา ไดต้ ราพระราชบญั ญตั วิ า่ ดว้ ยการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๒๒ ซงึ่ กฎหมาย ตรวจเงินแผ่นดินฉบับน้ีได้กล่าวถึง อ�านาจหน้าท่ีของส�านักงานตรวจเงิน แผ่นดิน ปรากฏในมาตรา ๗ (๓) ที่กลา่ วถงึ “อาจตรวจสอบการใชจ้ า่ ยเงิน และการใช้ทรัพย์สินอื่น และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เปน็ ไปโดยประหยัดได้ผลตามเป้าหมายและมผี ลคุ้มค่าหรือไม่” ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินในสมัยของนายทวี หนุนภักดี เป็น ผู้อ�านวยการส�านักงานตรวจเงินแผ่นดิน ได้ริเร่ิมให้มีการตรวจสอบ• ที่มา: การด�าเนินงานขึ้นเป็นคร้ังแรก โดยการตรวจสอบการด�าเนินงานในระยะสา� เนาภาพถ่ายจาก แรกเป็นการตรวจสอบท่ีควบคู่ไปกับการตรวจสอบทางการเงินและบัญชีราชกิจจานุเบกษา โครงการเงินกู้ต่างประเทศ ซึ่งลักษณะการตรวจสอบนี้บางครั้งเรียกว่า ‘การตรวจสอบแบบประเมินผล’ ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๒๔ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินก�าหนดนโยบาย การตรวจสอบประจ�าปีไว้ชัดเจนว่าให้มีการตรวจสอบการด�าเนินงานของ หน่วยราชการบางหนว่ ย นบั เป็นครัง้ แรกทีเ่ ร่มิ ตน้ ทา� การตรวจสอบลักษณะ งานดังกล่าว ประกอบกับส�านักงบประมาณน�าระบบงบประมาณแบบ แสดงแผนงาน (Program budgeting) มาใช้ โดยค�านงึ ถึงเป้าหมายของงาน และโครงการสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ท�าให้ การตรวจสอบการด�าเนินงานกลายเป็นรูปแบบการตรวจสอบที่เหมาะสม ทันสมยั ต่อบรบิ ทการใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณแผน่ ดนิ ทีเ่ ปล่ยี นแปลงไป ๐๗๙

ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๒๘ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินได้ปรับปรุงและ แบ่งส่วนราชการภายในโดยต้ังกองตรวจสอบการใช้ทรัพย์สินของรัฐ ขน้ึ มาทา� หนา้ ทโ่ี ดยตรงในการตรวจสอบการด�าเนนิ งาน หลังปี พ.ศ. ๒๕๔๐ การตรวจเงินแผ่นดินไทยได้เปลี่ยนแปลงอีกคร้ัง ภายใตร้ ฐั ธรรมนญู ปี พ.ศ. ๒๕๔๐ และพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๔๒ ซงึ่ กฎหมายการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ฉบบั นยี้ งั ใหอ้ า� นาจหนา้ ทกี่ บั สา� นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ในการตรวจสอบ การด�าเนนิ งาน ตามมาตรา ๓๙ (๒) (ก) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้พัฒนาวิธีการ รูปแบบ และเทคนิค การตรวจสอบการด�าเนินงาน จนกระทั่งการตรวจสอบดังกล่าวได้รับ• ท่มี า: การยอมรบั ทง้ั ในระดบั ประเทศและระดบั สากล ในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ สา� นกั งานสา� เนาภาพถ่ายจาก การตรวจเงนิ แผน่ ดินได้ปรบั ปรงุ โครงสรา้ งองคก์ รครั้งสา� คญั และได้จัดตง้ัราชกจิ จานเุ บกษา ส�านักตรวจสอบการดา� เนินงาน (Performance Audit Office) ข้ึนท�าหนา้ ที่ ตรวจสอบการด�าเนินงาน โดยยึดหลักเรื่องความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงิน งบประมาณ (Value for Money)๐๘๐ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

• ที่มา: สา� เนาภาพถ่ายจาก ราชกิจจานเุ บกษาเอกสารและภาพประกอบการเขยี น1. Dalia Daujotaite and Irena Macerinskiene, Development of Performance Audit in Public Sector2. Leo Herbert, Auditing the Performance of Management3. Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts4. INTOSAI, Implementation Guidelines for Performance Auditing: Standards and Guidelines for Performance Auditing based on INTOSAI’s Auditing Standards and Practical experience5. Muhammad Akram Khan, Performance Auditing: The Three es6. Noel Hepworth, Performance Audit-Future Directions?7. Stephen L. Morgan, Performance Auditing : A Measurement Approach8. www.wikipedia.org9. www.gao.gov10. ประจักษ ์ บุญยัง, เอกสารประกอบการบรรยายเรอ่ื งการตรวจสอบการดา� เนนิ งาน ๐๘๑

๐๑๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

บทที่ ๕พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินการตรวจสอบเชิงรุกเพ่ือป้องปราม ความเสียหายได้อย่างทันกาล ปัจจุบัน นโยบายการตรวจสอบเชิงรุก นับเป็นหน่ึงในนโยบายส�าคัญ ในการตรวจสอบ โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือป้องปรามและป้องกันความ เสียหายจากการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ขณะเดียวกันภายใต้ยุทธศาสตร์ การตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๔-๒๕๕๗ ได้เน้นเร่ืองการเพิ่มขีด ความสามารถในการตรวจสอบ โดยเฉพาะการตรวจสอบการดา� เนนิ งาน ท่ีมีกลยทุ ธ์ผลักดันให้การตรวจสอบเขา้ สูก่ ารเปลี่ยนแปลงเชิงระบบโดย กา� หนดเป้าหมายกลยุทธ์ไวว้ า่ “การตรวจสอบการด�าเนินงานสามารถป้องปรามและให้ข้อแนะน�า ในการขับเคลื่อนแผนบริหารราชการแผ่นดิน อย่างทันกาล เป็นระบบ และมมี าตรฐานวชิ าชีพ”๑ ๑ โปรดดู ยทุ ธศาสตร์การตรวจเงนิ แผ่นดิน (พ.ศ. ๒๕๕๔-๒๕๕๗) หน้า ๑๐

นับต้ังแต่ปีงบประมาณ ๒๕๕๔ เป็นต้นมา ส�านักงานการตรวจเงิน แผ่นดินได้ท�าการตรวจสอบการด�าเนินงานเชิงรุกไปแล้วหลายเร่ือง เช่น การตรวจสอบการก่อสร้างเครือข่ายทางเดินลอยฟ้า (Sky Walk) ของ กรุงเทพมหานคร การศึกษาและสรุปประเด็นปัญหาความเสี่ยงส�าคัญที่พบ จากการตรวจสอบการด�าเนินงานโครงการรับจ�าน�าข้าวเปลือก เป็นต้น ซ่ึงส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินสามารถแจ้งผลการตรวจสอบให้หน่วย รบั ตรวจทบทวนโครงการหรือกา� หนดมาตรการปอ้ งกนั หรอื ลดความเสย่ี ง ท่ีอาจจะก่อให้เกิดความเสียหาย ความสูญเปล่า หรือความคุ้มค่าดังกล่าว ซึ่งการตรวจสอบลักษณะน้ีจัดอยู่ในประเภทของการตรวจสอบเชิงรุก (Pro-Active Audit) การตรวจสอบเชิงรุก คือ การตรวจสอบในลักษณะที่เป็นการป้องกัน หรอื ยบั ยง้ั การกระทา� ทอ่ี าจจะกอ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หายไดอ้ ยา่ งทนั กาลกอ่ นที่ จะเกิดความสูญเปล่า หรือความไม่คุ้มค่าในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน หรือ การทุจรติ ประพฤตมิ ชิ อบ ท้ังน้ี การท�างานด้านการตรวจสอบเชิงรุกในปัจจุบัน ประกอบด้วย ๒ ลักษณะ คือ (๑) การตรวจสอบเชิงป้องปราม (Preventive Audit) หมายถึง การตรวจสอบทม่ี วี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื ปอ้ งกนั หรอื ควบคมุ ความเสยี หายจากการ ใช้จ่ายเงินแผ่นดิน โดยหากได้รับเร่ืองร้องเรียนหรือพบข้อมูลความเส่ียง ทจี่ ะทา� ใหเ้ กดิ ความเสยี หายจากการใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณแผน่ ดนิ การใชจ้ า่ ย ทสี่ อ่ ไปในทางทจุ รติ รว่ั ไหล สน้ิ เปลอื ง สญู เปลา่ แลว้ ผตู้ รวจสอบจะรบี เขา้ ทา� การตรวจสอบทันที หรือท�าหนังสือแจ้งให้หน่วยรับตรวจทบทวนโครงการ ดงั กลา่ ว และแจง้ ผลการตรวจสอบโดยไมร่ อใหเ้ กดิ ความเสยี หายกอ่ น (๒) การศกึ ษาวเิ คราะหเ์ ชงิ ปอ้ งปราม (Preventive Study and Analysis) หมายถึง การศึกษาวิเคราะห์ข้อมูลเร่ืองที่ได้รับมอบหมายจากผู้ว่า การตรวจเงินแผ่นดินเพ่ือหาแนวทางหรือวิธีการป้องกันที่จะควบคุม ความเสียหายจากการใชจ้ ่ายเงินแผ่นดิน ทั้งน้ี วัตถุประสงค์ส�าคัญของการตรวจสอบเชิงรุก คือ เพ่ือป้องกัน ความเสียหายท่ีจะเกิดข้ึนได้อย่างทันกาล ไม่ว่าจะอยู่ในระยะก่อนด�าเนิน โครงการ ระหว่างดา� เนินโครงการ หรือหลงั จากดา� เนินโครงการไปแล้ว อยา่ งไรกต็ าม ความหมายของคา� วา่ ‘ความเสยี หาย’ อาจถกู นยิ ามตาม ความหมายที่ปรากฏในประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ว่าด้วย มาตรการการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เรอื่ ง การปอ้ งกนั หรอื ควบคมุ ความเสยี หาย ให้หน่วยรบั ตรวจปฏบิ ตั ิ พ.ศ. ๒๕๔๗ ๒ คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไดอ้ อกประกาศคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ วา่ ดว้ ยมาตรการการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เรอื่ งการปอ้ งกนั หรอื ควบคมุ ความเสียหายให้หน่วยรับตรวจปฏิบัติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ซ่ึงเป็นมาตรการ การตรวจเงินแผ่นดิน เร่ืองการป้องกันหรือควบคุมความเสียหายให้หน่วย๒ โปรดดู ประกาศคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ว่าดว้ ยมาตรการการตรวจเงินแผ่นดนิ เร่ืองการป้องกนั หรอื ควบคมุ ความเสียหาย ให้หนว่ ยรบั ตรวจปฏบิ ัติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ประกาศ ณ วันที่ ๒๗ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๔๗๐๘๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

รับตรวจปฏิบัติ (รหัส มลก. ๓) โดยมาตรการดังกล่าวมีวตั ถุประสงค์เพ่ือป้องกันหรือควบคุมความเสียหายท่ีอาจจะเกิดข้ึนจากการด�าเนินงานของหน่วยรบั ตรวจ ทั้งน้ี ความหมายของค�าวา่ ‘ความเสียหาย’ ที่ปรากฏในค�านิยามของมาตรการฉบับนี้ หมายถงึ ผลทเี่ กดิ จากพฤตกิ ารณ์ของหน่วยรับตรวจหรอืขา้ ราชการ ลูกจา้ ง พนักงานเจา้ หน้าที่ของหน่วยรบั ตรวจซง่ึ กระทบตอ่ เงนิหรือมูลค่าที่ค�านวณได้เป็นตัวเงิน ทรัพย์สิน และประโยชน์ของรัฐหรือต่อบคุ คลภายนอก อันได้แก่ (๑) การสูญเสียไปซึ่งเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ของรัฐอันเน่ืองมาจากการทจุ รติ หรอื ประพฤตมิ ชิ อบ หรอื การละเลยไมป่ ฏบิ ตั ติ ามกฎหมายระเบียบ ข้อบังคับ มติคณะรัฐมนตรี และแบบแผนการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของหน่วยรับตรวจ รวมถึงการก�าหนดกลยุทธ์การด�าเนินงานท่ีผิดพลาด หรือการใช้อ�านาจหน้าท่ีโดยมิชอบ หรือการปฏิบัติงานที่เกินอ�านาจนอกเหนือขอบอ�านาจของผ้บู รหิ ารของหน่วยรบั ตรวจ (๒) การสญู เสยี รายไดห้ รอื ประโยชนท์ ร่ี ฐั ควรไดโ้ ดยชอบดว้ ยกฎหมาย (๓) การสูญเสียประโยชน์จากการไม่ได้ใช้ทรัพย์สินของรัฐ หรือใช้ทรพั ยส์ นิ ของรฐั ไมค่ ้มุ ค่า (๔) ความรับผิดชอบในการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนของรัฐ อันเน่ืองมาจากการกระทา� ละเมดิ ของหน่วยรับตรวจ (๕) ความสูญเปล่าหรือความส้ินเปลืองจากการใช้จ่ายเงินของรัฐเกินกว่าที่ควรจะต้องจ่าย หรือใช้จ่ายเงินของรัฐโดยไม่ได้รับผลตอบแทนตามวตั ถุประสงค์ ดังน้ัน จึงเห็นได้ว่านิยามความเสียหายตามที่ปรากฏในมาตรการการตรวจเงินแผ่นดินน้ัน มคี วามชดั เจน ไม่จ�ากัดความเสียหายเฉพาะเรอื่ งจ�านวนเงินเพียงอย่างเดียว หากแต่ได้ขยายขอบเขตไปในเรื่องการใช้ทรัพย์สนิ สนิ้ เปลือง สญู เปล่า ไมค่ มุ้ คา่ ซ่ึงสะท้อนให้เห็นถึงความค้มุ คา่ ของการใช้จ่ายเงนิ งบประมาณแผน่ ดินดว้ ย (Value for Money) การตรวจสอบเชงิ รกุ มีวตั ถุประสงค์สา� คญั ๓ ประการ กล่าวคอื (๑) เพอ่ื ใหก้ ารใชจ้ า่ ยเงนิ ภาครฐั และการจดั เกบ็ รายไดม้ ปี ระสทิ ธภิ าพประสทิ ธิผลและคมุ้ คา่ (๒) เพ่ือให้การด�าเนินงานของหน่วยรับตรวจเป็นไปอย่างมีประสิทธภิ าพและประสิทธิผล (๓) เพ่ือให้การตรวจสอบสามารถป้องกันและยับย้ังความเสียหายได้อย่างทันกาล ทัง้ น้ี การตรวจสอบเชงิ รกุ มีประโยชน์หลายประการ ได้แก่ ๑) สง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ การบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทด่ี ใี นภาครฐั โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ เพอื่ ใหบ้ รรลเุ ปา้ หมายการเพมิ่ ประสทิ ธภิ าพการทา� งานของภาครฐั ๒) การใชท้ รพั ยากรของประเทศเปน็ ไปอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ ประหยดัคุ้มค่า โปรง่ ใส และไมเ่ กดิ ความสญู เปล่า ๓) ประชาชนเกิดความม่ันใจในการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลในทางท่ีถูกต้อง เหมาะสมและก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสาธารณชนโดยรวม ๐๘๕

๔) สามารถป้องกนั หรอื ลดความเสย่ี งและความเสียหายทีจ่ ะเกิดขึน้ ได้ อย่างทันกาลจากการด�าเนินงานท่ีไม่ถูกต้องเหมาะสม ไม่ด�าเนินการตาม ขนั้ ตอนทกี่ า� หนด ขาดขอ้ มลู อนั เปน็ สาระสา� คญั ทแ่ี สดงใหเ้ หน็ ถงึ ความจา� เปน็ หรือความค้มุ ค่าในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ๕) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้รับการยอมรับจากสาธารณชน ในเรอ่ื งการปฏบิ ตั งิ านตรวจสอบทร่ี วดเรว็ และสามารถปอ้ งกนั ความเสยี หาย ที่เกดิ ข้นึ ได้อย่างทนั กาล การท�างานด้านตรวจสอบเชิงรุกจ�าเป็นต้องก�าหนดขอบเขตการ ตรวจสอบไวโ้ ดยการตรวจสอบและศกึ ษาวเิ คราะหก์ ารรบั จา่ ย การเกบ็ รกั ษา และการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินของหน่วยรับตรวจครอบคลุมท้ัง กอ่ นดา� เนินการ ระหว่างด�าเนินการ และหลังดา� เนินการ แนวคิดและเกณฑ์การตรวจสอบเชงิ รุก การตรวจสอบเชงิ รกุ เปน็ การตรวจสอบแนวใหมท่ ตี่ อ้ งผสมผสานเทคนคิ การตรวจสอบของลักษณะงานประเภทอ่ืน ๆ เข้ามาด้วย และเพื่อให้การ ตรวจสอบลกั ษณะดงั กลา่ วเปน็ ไปตามมาตรฐานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ สากล (The International Standards of Supreme Audit Institutions) หรือ ISSAI โดยเฉพาะความแตกต่างกันระหว่าง Post-Audit ซ่ึงเป็นลักษณะงาน ตรวจสอบที่ปฏิบัติอยู่ในปัจจุบัน กับ Pre-Audit หรือ Preventative Audit ซึ่งเปน็ ลกั ษณะสา� คัญของการตรวจสอบเชิงรุก ปัจจุบันส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้แบ่งการตรวจสอบออกเป็น ๗ ลกั ษณะงาน ไดแ้ ก่ การตรวจสอบการเงนิ ทว่ั ไป การตรวจสอบงบการเงนิ การตรวจสอบการจดั เกบ็ รายได้ การตรวจสอบการจดั ซอ้ื จดั จา้ ง การตรวจ สอบสืบสวน การตรวจสอบการด�าเนินงาน และการตรวจสอบลกั ษณะอื่น ทั้งนกี้ ารตรวจสอบท้งั ๗ ลกั ษณะ เป็นการตรวจสอบแบบ Post Audit ซ่ึงสอดคล้องกับหลักการพื้นฐานของการตรวจเงินแผ่นดินดังที่ปรากฏ ในตอนหน่งึ ของ Lima Declaration๓ ซง่ึ อธิบายไว้ในข้อ ๒.๔ ท่ีอธบิ ายไวว้ ่า “The legal situation and the condition and requirements of each country determine whether a Supreme Audit Institution carries out pre- audit. Post-audit is an indispensable task of every Supreme Audit Institution regardless of whether or not it also carries out pre-audits.” อยา่ งไรกต็ าม หลกั การพน้ื ฐานของการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ยงั ประกอบดว้ ย การตรวจสอบแบบ Pre-Audit ซงึ่ ค�าจา� กดั ความหรอื ลกั ษณะการตรวจสอบ ดงั กล่าวปรากฏอยู่ใน Lima Declaration ข้อท่ี ๒.๑ ทีอ่ ธบิ ายว่า๓ Lima Declaration หรือ ‘ปฏิญญาลิม่า’ ช่ือเต็ม คอื The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts เป็นหลักการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ พน้ื ฐานทอ่ี ธบิ ายสาระสา� คญั ของการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ และองคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดนิ โดยปฏญิ ญาดงั กลา่ วมที ง้ั หมด ๗ สว่ น (Section) คอื หลกั การ ตรวจเงินแผ่นดินท่ัวไป (General) ความเป็นอิสระขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน (Independence) ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรตรวจเงิน แผ่นดินและรัฐสภา (Relationship to Parliament, Government and Administration) อ�านาจหน้าท่ีขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน (Powers of Supreme Audit Institutions) วิธกี ารตรวจสอบ เจา้ หน้าทผี่ ตู้ รวจสอบและการแลกเปลี่ยนประสบการณ์ระหว่างประเทศ (Audit Methods, Audit Staff, International exchange of experience) การรายงานผลการตรวจสอบ (Reporting) และ การตรวจสอบอา� นาจขององคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดนิ (Audit Power of Supreme Audit Institution) ปจั จบุ นั Lima Declaration ถกู จดั ใหเ้ ปน็ มาตรฐานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ สากลฉบบั ท่ี ๑ หรอื ISSAI 1๐๘๖ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

“Pre-audit represents a before the fact type of review of administrative or financial activities; post-audit is audit after the fact.” ทง้ั นใ้ี น Lima Declaration ไดอ้ ธบิ ายถงึ ประโยชนข์ องการตรวจสอบแบบ Pre-Audit ไว้ตามข้อ ๒.๓ วา่ “Pre-audit by Supreme Audit Institution has the advantage of being able to prevent damage before it occurs…” ขณะเดียวกันมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินสากลฉบับ ๒๐๐ หรือ ISSAI 200- General Standards in Government Auditing and Standards with ethical Significance ได้ชี้ให้เห็นถึงจุดอ่อนหรือข้อจ�ากัดของการ ตรวจสอบแบบ Post-Audit ว่า แม้ข้อตรวจพบท่ีเก่ียวกับการใช้จ่ายเงิน งบประมาณแผ่นดินจะถูกรายงานไปยังหน่วยรับตรวจได้ทราบแล้วนั้น แต่ สิ่งที่เกิดขึ้นไปแล้ว คือ ความเสียหาย ความสูญเปล่า หรือความไม่คุ้มค่า ในการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินซึ่งเป็นเรื่องยากที่จะกลับมาแก้ไข ความเสียหายเหล่าน้นั ขณะทีก่ ารตรวจสอบแบบ Pre-Audit อาจสามารถ ป้องกันหรือแก้ไขปญั หาไดอ้ ยา่ งทันท่วงที๔ อย่างไรก็ดี การตรวจสอบเชิงรุกเป็นการตรวจสอบท่ีต้องผสมผสาน ลักษณะงานตรวจสอบหลายประเภทเข้าด้วยกัน เช่น ต้องใช้เทคนิค การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างในข้ันตอนปฏิบัติงานตรวจสอบ แต่อาจจะ รายงานผลการตรวจสอบในภาพรวมในแบบรายงานการตรวจสอบการ ด�าเนินงาน หรือรายงานผลการตรวจสอบเฉพาะประเด็นท่ีเป็นความเสี่ยง ทัง้ นีต้ ามมาตรฐานการตรวจเงนิ แผ่นดนิ สากลฉบับ ๑๐๐ หรือ ISSAI 100 -Fundamental Principles of Public Sector Auditing ไดก้ ลา่ วถงึ ลกั ษณะการ ตรวจสอบแบบผสมผสานเช่นนี้ว่าเป็นการตรวจสอบที่มุ่งเน้นการเพิ่ม ประสทิ ธิภาพการทา� งานของภาครฐั เพอื่ ใหบ้ รรลุเป้าหมาย ๔ ประการ คอื ธรรมาภิบาล (Good Governance) ความโปรง่ ใส (Transparency) การแสดง ความรบั ผดิ ชอบ (Accountability) และผลการดา� เนินงาน (Performance)๕ (ดแู ผนภาพท่ี ๑ แสดงความเชอ่ื มโยงระหวา่ ง ISSAI กบั การพฒั นาการ ตรวจสอบเชิงรกุ ) การพฒั นาการตรวจสอบเชิงรกุ• แผนภาพที่ ๑ ISSAI 100 ISSAI 1 ISSAI 200ความเชอ่ื มโยงกนัระหวา่ ง ISSAI กับ Fundamental Principles of Lima Declaration Government standards inการตรวจสอบ Public Sector Auditing Government Auditing andเชงิ รกุ standards with Ethical๔ โปรดดู ISSAI 200 Article 1.33 While “a posterior” audit may only find irregularities when they have already happened and when it is more difficult to correct them, “a priori” audit brings by contrast an immediate sanction: the refusal to authorities settlement in case of juridical or accounting irregularity established by the SAI.๕ โปรดดู ISSAI 100-Fundamental Principles of Public Sector Auditing ๐๘๗

การตรวจสอบเชิงรุกยังคงยึดหลักการภายใต้แนวคิดและเกณฑ์การ ตรวจสอบการด�าเนินงาน (Criteria) ตามที่ INTOSAI ได้ใหค้ �าจา� กัดความ ไว้ว่าเป็นการตรวจสอบท่ีมุ่งเน้นไปในเร่ืองของความประหยัด (Economy) ความมปี ระสิทธิภาพ (Efficiency) และความมปี ระสทิ ธิผล (Effectiveness) ในการใช้ทรัพยากรเพ่ือด�าเนินการตามภารกิจในความรับผิดชอบของ หนว่ ยรบั ตรวจ ซงึ่ ความหมายของเกณฑก์ ารตรวจสอบทงั้ สามหรอื หลกั 3Es (3 E Principles) มีดงั น้ี ๑) ความประหยดั (Economy) หมายถงึ การบรหิ ารงานใหส้ า� เรจ็ ตาม วตั ถปุ ระสงคอ์ ยา่ งมคี ณุ ภาพ โดยใชต้ น้ ทนุ ทรพั ยากรตา�่ กวา่ แผนทก่ี า� หนดไว้ ๒) ความมปี ระสทิ ธภิ าพ (Efficiency) หมายถงึ การใชท้ รพั ยากรทม่ี อี ยู่ อย่างคมุ้ ค่าในการบริหารงานให้ส�าเร็จตามวัตถปุ ระสงค์ เปน็ ความสัมพนั ธ์ ของตน้ ทนุ ท่ใี ชก้ ับผลผลิตหรอื ผลลัพธ์ทไ่ี ด้ ๓) ความมีประสิทธิผล (Effectiveness) หมายถึง การด�าเนินงาน ใหบ้ รรลตุ ามเป้าหมายหรือวตั ถปุ ระสงค์ท่ีก�าหนดไว้ สนองตอบตอ่ นโยบาย ของหน่วยงานและนโยบายของรัฐบาล และมีความสัมพันธ์ระหว่างผลท่ี ตอ้ งการกบั ผลทีเ่ กิดขึ้นจริงในการด�าเนนิ งาน ๔) ด้านส่ิงแวดล้อม๖ (Environment) หมายถึง การด�าเนินงานของ ภาครฐั ในแง่มุมตา่ ง ๆ ทีเ่ ก่ียวข้องกบั ส่ิงแวดลอ้ ม เช่น นโยบายการจดั การ ด้านส่ิงแวดล้อม การออกกฎหมายคุ้มครองส่ิงแวดล้อม การประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อมอันเนื่องมาจากโครงการของรัฐ การบริหารจัดการ ส่ิงแวดล้อม เปน็ ตน้ อยา่ งไรกด็ ี นอกเหนอื จากเกณฑก์ ารตรวจสอบขา้ งตน้ แลว้ ผตู้ รวจสอบ ยังสามารถใช้เกณฑ์การตรวจสอบอื่นประกอบการตรวจสอบเชิงรุกได้ โดย ASOSAI (2000) ได้เพิ่มเกณฑ์เรื่อง ความเป็นธรรม (Equity) และ ความมีคุณธรรมจริยธรรม (Ethics)๗ เข้ามาเป็นเกณฑ์การตรวจสอบ การด�าเนนิ งาน ซึ่ง ASOSAI ไดใ้ ห้คา� จ�ากัดความของท้ังสองค�านี้ไว้ว่า ๑) ความเปน็ ธรรม (Equity) หมายถึง ผลผลติ หรอื บริการที่ประชาชน ไดร้ บั จากรฐั บาลนน้ั ตอ้ งไมถ่ กู กดี กนั หรอื แบง่ แยก (Without Discrimination) ทุกคนสามารถเข้าถึงผลประโยชน์ที่รัฐบาลจัดสรรให้อย่างเท่าเทียมกัน และเปน็ ธรรม (Equity and Fairness) ๒) ความมีคุณธรรมจริยธรรม (Ethics) หมายถึง การบริหารงานที่ ส�าเร็จนั้นจะต้องต้ังอยู่บนพื้นฐานของความซื่อสัตย์ (Honestly) และอยู่ ภายใต้หลักการของความเที่ยงตรง (Integrity) ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความ โปร่งใสในการดา� เนนิ งาน (Transparency)๖ ISSAI 5510 Guidance on Conducting Audit Activities with an Environmental Perspective ไดก้ ลา่ วถงึ การตรวจสอบการด�าเนนิ งานภายใต้ เกณฑ์การตรวจสอบหรือมิติทางด้านสิ่งแวดล้อม (Environment) ซึ่งเป็นอีกเกณฑ์การตรวจสอบท่ีสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาอย่าง ย่งั ยืน (Sustainable Development)๗ โปรดดู Fifth ASOSAI Research Project; Performance Audit Guidelines, October 2000๐๘๘ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

กลา่ วโดยสรุป การท�างานตรวจสอบเชิงรุกนนั้ ผตู้ รวจสอบสามารถใช้ แนวคิดการตรวจสอบการด�าเนินงานพ้ืนฐานภายใต้หลกั การ 3Es รวมทง้ั ขยายขอบเขตเกณฑ์การตรวจสอบเพื่อให้ครอบคลุมมิติด้านส่ิงแวดล้อม ความเป็นธรรม และคุณธรรมจริยธรรม ทั้งน้ีเพ่ือให้การตรวจสอบเชิงรุก เกดิ ประโยชนส์ งู สดุ และสง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ การบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี่ ใี นภาค รฐั ตลอดจนปอ้ งปรามหรอื ปอ้ งกนั ความเสยี หายทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ ไดอ้ ยา่ งทนั กาล• ผลงานเร่อื ง BangkokSuper SkywalkProjects: PreventiveEnvironmental Auditซงึ่ เปน็ ผลงานที่ได้รับการยอมรับในเวทกี ารตรวจสอบสากลโดยกรณดี ังกล่าวถูกนา� ไปรวมไวใ้ นรายงานของ INTOSAIWorking GroupEnvironmental Auditเร่ือง EnvironmentalIssues Associated withInfrastructureDevelopment (2013) เอกสารอา้ งองิ ๑. ยทุ ธศาสตรก์ ารตรวจเงินแผน่ ดิน (พ.ศ. ๒๕๕๔-๒๕๕๗) ๒. คมู่ อื การใช้งานระบบบรหิ ารงานตรวจสอบเชิงปอ้ งปราม ส�านักงานการตรวจเงนิ แผ่นดิน ๓. คมู่ ือการตรวจสอบการดา� เนนิ งาน สา� นักงานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ๔. ประกาศคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ วา่ ดว้ ยมาตรการการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เรอ่ื งการปอ้ งกนั หรอื ควบคมุ ความเสียหายให้หนว่ ยรบั ตรวจปฏิบัติ พ.ศ. ๒๕๔๗ ๕. ISSAI 1-Lima Declaration ๖. ISSAI 100-Fundamental Principles of Public Sector Auditing ๗. ISSAI 200-General Standards in Government Auditing and Standards with ethical Significance ๘. ISSAI 5510 Guidance on Conducting Audit Activities with an Environmental Perspective ๙. Fifth ASOSAI Research Project: Performance Audit Guidelines ๐๘๙

๐๑๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

ผลงานเด่นที่น่าสนใจ • งานดา้ นการตรวจสอบ โครงการก่อสรา้ งอโุ มงคร์ ะบายนา้� คลองแสนแสบและ คลองลาดพรา้ วลงสแู่ มน่ า�้ เจา้ พระยา ของกรงุ เทพมหานคร ๑) การประกวดราคาจา้ งเหมากอ่ สรา้ งอโุ มงคร์ ะบายนา�้ คลองแสนแสบและคลองลาดพร้าวลงสู่แม่น้�าเจ้าพระยาของส�านักการระบายน�้ากรุงเทพมหานคร ไม่เป็นธรรม ไม่โปร่งใส และไม่เป็นไปตามระเบียบและกฎหมายทเ่ี ก่ียวขอ้ ง ส�านักการระบายน้�า กรุงเทพมหานคร จ้างเหมาก่อสร้างอุโมงค์ระบายนา้� คลองแสนแสบและคลองลาดพรา้ วลงสแู่ มน่ า้� เจา้ พระยา โดยเสนอของบประมาณท่ีไม่มีแบบรูปรายละเอียดปริมาณงานท่ีชัดเจน มีการแก้ไขแบบรูปรายละเอยี ดหลายครั้งโดยไม่มกี ารเปล่ยี นแปลงงบประมาณ ร่วมกบับริษัทท่ีปรึกษาก�าหนดเงื่อนไขในการประกวดราคาที่มีรายการแตกต่างไปจากที่คณะกรรมการว่าด้วยการพัสดุก�าหนด ก�าหนดเงื่อนไขให้สถานะทางการเงินเป็นส่วนหน่ึงของข้อเสนอทางเทคนิค และไม่ได้ก�าหนดหลกั เกณฑก์ ารพจิ ารณาขอ้ เสนอยอ่ ยทางเทคนคิ เปน็ เงอื่ นไขในการประกวดราคา ทา� ใหเ้ กดิ การไดเ้ ปรียบเสยี เปรียบในการเขา้ เสนอราคา ๒) คณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาจ้างเหมาก่อสร้างอุโมงค์ระบายน้�าคลองแสนแสบและคลองลาดพร้าวลงสู่แม่น้�าเจ้าพระยาของสา� นกั การระบายนา�้ กรงุ เทพมหานคร ปฏบิ ตั หิ นา้ ทไี่ มเ่ ปน็ ไปตามระเบยี บกฎหมายที่เก่ียวข้อง และการจัดจ้างดังกล่าวเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับนิตบิ คุ คลรายใดรายหนงึ่ เป็นการเฉพาะ

ส�านักการระบายน�้า กรุงเทพมหานคร จ้างเหมาก่อสร้างอุโมงค์ ระบายน้�าคลองแสนแสบและคลองลาดพร้าวลงสู่แม่น้�าเจ้าพระยา โดย คณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาร่วมมือกับบริษัทท่ีปรึกษา ก�าหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาให้คะแนนข้อเสนอทางเทคนิคในแต่ละข้อ ภายหลังได้รับซองข้อเสนอทางเทคนิคของผู้เสนอราคาทุกรายแล้ว โดยมี การพิจารณาผลตามหลักเกณฑ์ท่ีก�าหนด ซ่ึงหลักเกณฑ์ดังกล่าวมีการ พิจารณาร่วมกันระหว่างบริษัทท่ีปรึกษากับคณะกรรมการฯ เพียงบางคน เทา่ นน้ั ไมไ่ ดม้ กี ารตรวจสอบการมปี ระโยชนร์ ว่ มกนั ของผเู้ สนอราคาแตล่ ะ ราย ไมม่ ีการเปรียบเทยี บปริมาณงานในบัญชีแสดงปริมาณวสั ดแุ ละราคา (BOQ : Bill of Quantities) ของกรงุ เทพมหานครกบั ใบเสนอราคาของผเู้ สนอ ราคา ไมไ่ ดต้ อ่ รองราคาในแตล่ ะรายการกอ่ สรา้ ง แตต่ อ่ รองราคาในลกั ษณะ เหมารวม ให้คะแนนข้อเสนอทางเทคนิคในลักษณะเอื้อประโยชน์ให้กับ นิติบุคคลรายใดรายหนึ่ง การพิจารณาเงื่อนไขด้านสถานะการเงิน ประสบการณก์ ารทา� งาน เทคนิค และเครือ่ งมอื เครื่องจักร ทา� ให้เกดิ การ ไดเ้ ปรยี บเสยี เปรยี บและเสยี โอกาสในการไดผ้ เู้ สนอราคาทเี่ สนอราคาตา่� สดุ เนอ่ื งจากไมผ่ า่ นขอ้ เสนอทางเทคนคิ และตอ้ งจดั จา้ งในราคาทสี่ งู กวา่ ทคี่ วร จะเปน็ ๓๘๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท มีการท�าสญั ญาโดยมีราคาทร่ี ะบุใน BOQ ซ่ึงเป็นเอกสารแนบท้ายสัญญามีราคาสูงกว่าท่ีปรากฏตาม BOQ ใน ใบเสนอราคาของผเู้ สนอราคาซง่ึ ไมเ่ ปน็ ไปตามขอ้ บญั ญตั กิ รงุ เทพมหานคร เร่ืองการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และเป็นการเอื้อประโยชน์ ซ่ึงอาจท�าให้ กรงุ เทพมหานครเสียหายจากการต้องจา่ ยค่าจ้างสงู เกินควร ปัจจุบันการด�าเนินการทางอาญา อยู่ระหว่างการด�าเนินการของ ปปช. ส่วนการด�าเนินการทางละเมิด อยู่ระหว่างการด�าเนินการของ กระทรวงการคลงั การจดั ซ้ือทดี่ ิน บริเวณคลอง ๑๑-๑๒ ต�าบลลา� ไทร อา� เภอลา� ลูกกา จงั หวดั ปทมุ ธานี ของการเคหะแห่งชาติ การเคหะแห่งชาติได้ด�าเนินการจัดซ้ือที่ดิน บริเวณคลอง ๑๑-๑๒ ต�าบลล�าไทร อ�าเภอล�าลูกกา จังหวัดปทุมธานี ในปีงบประมาณ ๒๕๓๙ จา� นวน ๘๓๒-๑-๐๙ ไร่ ในราคาไร่ละ ๑,๘๐๐,๐๐๐ บาท รวมเปน็ เงนิ ทง้ั สิ้น ๑,๔๙๘,๐๙๐,๕๐๐ บาท โดยทา� สัญญาจะซื้อจะขายเม่อื วนั ท่ี ๓๐ กนั ยายน พ.ศ. ๒๕๓๙ และจดทะเบยี นโอนกรรมสทิ ธทิ์ ด่ี นิ เมอื่ วนั ท่ี ๔ ตลุ าคม พ.ศ. ๒๕๓๙ ปรากฏว่าการด�าเนินการจัดซื้อที่ดินของเจ้าหน้าที่กองที่ดิน คณะกรรมการจัดซ้ือท่ีดิน ผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ และคณะกรรมการ การเคหะแหง่ ชาติ มิไดป้ ฏบิ ตั ิหนา้ ทใี่ ห้เป็นไปตามขอ้ บงั คับ ระเบยี บ ค�าสั่ง และแนวทางการปฏบิ ตั ใิ นการจดั ซอ้ื ทดี่ นิ ทค่ี ณะกรรมการการเคหะแหง่ ชาติ กา� หนดไวห้ ลายประการ กลา่ วคอื ๑) เจ้าหน้าที่กองที่ดิน ละเลยต่อหน้าท่ีของตนเป็นเหตุให้คณะ- กรรมการจัดซ้ือที่ดิน ผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ และคณะกรรมการการ เคหะแห่งชาติขาดข้อมูลอันเป็นสาระส�าคัญเพ่ือใช้ในการพิจารณาจัดซื้อ ท่ีดิน๐๙๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

๒) คณะกรรมการจัดซ้ือท่ีดิน ไม่ปฏิบัติหน้าท่ีให้เป็นไปตามแนวทางการจดั ซอื้ ทดี่ นิ ทคี่ ณะกรรมการการเคหะแหง่ ชาตกิ า� หนด รายงานขอ้ เทจ็ จรงิเกยี่ วกับท่ีดินทเี่ สนอขออนมุ ตั ิจัดซอ้ื เป็นไปในลกั ษณะปกปดิ ข้อเท็จจรงิ ๓) ผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติมีพฤติการณ์เร่งรีบท�าสัญญาและจดทะเบียนโอนกรรมสิทธ์ิที่ดินเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ขาย โดยท�าสัญญาไม่เป็นไปตามเงอื่ นไขรายละเอียดการซ้ือทดี่ นิ ๔) คณะกรรมการการเคหะแห่งชาติ พิจารณาอนุมัติจัดซ้ือท่ีดินโดยไมย่ ดึ ถอื มตทิ ตี่ นเปน็ ผกู้ า� หนด ทา� ใหก้ ารเคหะแหง่ ชาตติ อ้ งจดั ซอื้ ทด่ี นิ สงู กวา่ความเปน็ จริง การปฏิบัติหน้าท่ีของเจ้าหน้าท่ีกองท่ีดิน คณะกรรมการจัดซ้ือที่ดินผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ และคณะกรรมการการเคหะแห่งชาติ มีพฤติการณ์เข้าข่ายเป็นการปฏิบัติหน้าท่ีหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าท่ีโดยมิชอบหรือโดยทุจริตก่อให้เกิดความเสียหายแก่การเคหะแห่งชาติ เป็นเงินไม่ตา่� กวา่ ๗๔๘,๐๙๐,๕๐๐ บาท และเข้าขา่ ยเปน็ พนักงานมีหน้าทซี่ ้ือทา� จดั การ หรอื รกั ษาทรพั ยใ์ ด ๆ ใชอ้ า� นาจหนา้ ทโี่ ดยทจุ รติ กอ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หายแกเ่ งนิ และทรพั ยส์ นิ ของการเคหะแหง่ ชาตอิ กี ฐานความผดิ หนง่ึ ดว้ ยตามพระราชบญั ญตั วิ า่ ดว้ ยความผดิ ของพนกั งานในองคก์ ารหรอื หนว่ ยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ นอกจากน้ียังปรากฏข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ของบุคคลภายนอกท่ีร่วมสนับสนุนพนักงานมีหน้าที่ซ้ือ ท�า จัดการ หรือรักษาทรัพย์ใด ๆ ใช้อ�านาจหน้าท่ีโดยทุจริต ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือโดยทุจริต ของพนักงานองค์การของรัฐ ก่อให้เกิดความเสยี หายแก่เงินและทรัพย์สนิ ของการเคหะแหง่ ชาติ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ได้แจ้งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดา� เนนิ การตามมาตรา ๔๖ ของพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการตรวจเงินแผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว ขณะนอ้ี ยรู่ ะหวา่ งการด�าเนินการของส�านักงานตา� รวจแห่งชาติ และการเคหะแห่งชาติ การตรวจสอบการดา� เนนิ งานกองทุนรวม เพอ่ื ช่วยเหลอื เกษตรกร กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรจัดตั้งขึ้นตามมติคณะรัฐมนตรีเมอ่ื วนั ท่ี ๒๙ มกราคม พ.ศ. ๒๕๓๔ มวี ัตถุประสงคท์ ีส่ า� คญั เพื่อชว่ ยเหลอืเกษตรกรด้านการตลาดในการรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร การพฒั นาโครงสรา้ งการผลติ และปรบั ปรงุ คณุ ภาพสนิ คา้ เกษตรเพอ่ืเพ่ิมรายได้แกเ่ กษตรกร รวมถึงการสนับสนนุ ดา้ นสินเชอื่ เป็นตน้ โดยตงั้ แต่ปีงบประมาณ ๒๕๓๕-๒๕๕๑ ได้รับเงินงบประมาณรายจ่ายประจ�าปีจา� นวน ๖๕,๕๐๐ ล้านบาท เมื่อรวมกบั งบประมาณเพิ่มเติมจากงบกลางที่ไดร้ บั การจัดสรรในปีงบประมาณ ๒๕๔๘-๒๕๕๑ จ�านวน ๓๖,๐๕๐.๘๔ล้านบาท และรายรับอ่ืน ๆ ซ่ึงประกอบด้วยดอกเบ้ียเงินฝากธนาคารค่าปรับ เงินที่ได้รับคืนจากการด�าเนินโครงการ จ�านวน ๖,๑๕๑.๔๔ลา้ นบาท ทา� ใหก้ องทนุ รวมเพอ่ื ชว่ ยเหลอื เกษตรกรมเี งนิ ทนุ ในการดา� เนนิ งานตัง้ แตป่ ี ๒๕๓๕-๒๕๕๑ จา� นวนมากถงึ ๑๐๗,๗๐๒.๒๘ ล้านบาท ๐๙๓

จากการตรวจสอบการด�าเนินงานของกองทุนรวมเพ่ือช่วยเหลือ เกษตรกร มปี ระเดน็ ข้อตรวจพบสา� คัญ ดังนี้ ๑. การช่วยเหลือเกษตรกรยังไม่บรรลุผลส�าเร็จตามวัตถุประสงค์ท่ี ก�าหนดไว้ โดยเฉพาะในด้านการตลาดเพื่อรักษาระดับราคาสินค้าหรือ ยกระดับราคาสินค้าเกษตร ซึ่งพบวา่ ตง้ั แต่ปงี บประมาณ ๒๕๓๕-๒๕๕๑ คณะกรรมการนโยบายและมาตรการชว่ ยเหลอื เกษตรกร (คชก.) ไดพ้ จิ ารณา อนุมัติเงินทุนสนับสนุนงานหรือโครงการในด้านการตลาดจ�านวนมากถึง ๕๒,๔๓๖.๙๑ ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ ๗๙.๖๐ ของรายจ่ายรวม ๖๕,๘๗๖.๒๓ ลา้ นบาท งบประมาณสว่ นใหญถ่ กู ใชไ้ ปในการรบั จา� นา� สนิ คา้ เกษตร ได้แก่ ข้าว กุ้ง และล�าไย ซ่ึงเป็นมาตรการท่ีรัฐบาลใช้แก้ปัญหา เฉพาะหนา้ ทไี่ ดผ้ ลในระยะสน้ั เทา่ นนั้ แตใ่ นระยะยาวการยกระดบั ราคาสนิ คา้ เกษตรยังไม่ประสบความส�าเร็จ จึงมีความจ�าเป็นต้องรับจ�าน�าทุกฤดู การผลิต เน่ืองจากการก�าหนดราคารับจ�าน�าสูงกว่าราคาตลาดมาก เมื่อหมดระยะเวลาจ�าน�าแล้ว ราคาสินค้าไม่สูงกว่าราคาที่รับจ�าน�า เกษตรกรจงึ ไม่ไถ่ถอนจา� นา� ในขณะท่ีโครงการท่ีเกี่ยวข้องกับการพัฒนาโครงสร้างการผลิตและ การปรับปรุงคุณภาพสินค้าเกษตรกลับมีจ�านวนน้อยเมื่อเทียบกับการ สนบั สนนุ ดา้ นการตลาด จากการสมุ่ ตรวจสอบโครงการปรบั โครงสรา้ งและ ระบบการผลติ การเกษตร และโครงการแผนฟน้ื ฟกู ารเกษตร ซง่ึ เปน็ โครงการ ท่ียกระดับรายได้ของเกษตรกรโดยให้เกษตรกรปรับเปลี่ยนการผลิตจากท่ี เคยปลูกพืชท่ีมีปัญหาในด้านการตลาด เช่น ข้าว มันส�าปะหลัง ฯลฯ เป็น การปลกู ไมย้ นื ตน้ เลยี้ งโคนม โคเนอื้ ฯลฯ และใหก้ ารสนบั สนนุ สนิ เชอ่ื ดอกเบย้ี ต�่า และปัจจัยการผลิตบางส่วน เช่น พันธุ์ไม้ พันธุ์สัตว์ ฯลฯ พบว่า ผลการด�าเนินงานของทั้งสองโครงการไม่ประสบความส�าเร็จ มีเกษตรกร กลุม่ เปา้ หมายช�าระเงินกูไ้ ดเ้ พยี ง ๒๑๘,๖๐๗ ราย หรอื คดิ เป็นร้อยละ ๕๕ ของเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ จ�านวน ๓๙๙,๖๐๓ ราย ท�าให้ต้องมี การปรับโครงสรา้ งหนี้และแกไ้ ขปัญหาหนีส้ นิ มาเป็นล�าดับ จากการด�าเนินงานท่ีไม่บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ส่งผลให้รัฐบาล ต้องรับภาระค่าใช้จ่ายและผลขาดทุนเป็นเงินจ�านวนมาก เฉพาะข้อมูล ผลเสยี หายจากการแทรกแซง/รบั จา� นา� ทธี่ นาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณ์ การเกษตรขอเบิกเงนิ จากงบกลาง ต้งั แต่ปี ๒๕๔๘-๒๕๕๑ มีจ�านวนมาก ถึง ๓๒,๙๓๖.๙๗ ล้านบาท อีกท้ังยังมีค่าใช้จ่ายของกองทุนรวมฯ ที่ หน่วยงานทีเ่ กย่ี วขอ้ งขอเบกิ จากกรมบญั ชกี ลางไปแล้วเปน็ เงนิ ๓,๑๑๓.๘๗ ล้านบาท รวมเปน็ เงินท่เี บกิ จากงบกลาง จ�านวน ๓๖,๐๕๐.๘๔ ลา้ นบาท และยังไม่รวมค่าเสียหายที่จะเกิดข้ึนภายหลังจากการที่ยังมีพืชผลคงเหลือ ในสตอ๊ ก นอกจากนี้ การรบั จา� นา� ในปรมิ าณมากและราคาสงู กวา่ ราคาตลาด ยงั สง่ ผลกระทบต่อระบบตลาด ทา� ใหพ้ ่อคา้ ในบางพ้นื ท่ีไม่รบั ซอ้ื ขา้ วเปลือก และลา� ไยจากเกษตรกร เพราะไมส่ ามารถรบั ซอ้ื ในราคารบั จา� นา� ของรฐั บาล ได้ ท�าใหเ้ กษตรกรขายผลผลิตได้ยาก ๒. กองทุนรวมฯ มีลกู หนี้คา้ งชา� ระเปน็ จ�านวนมาก สว่ นราชการหรอื รฐั วสิ าหกจิ ทร่ี บั ผดิ ชอบไมส่ ามารถปดิ โครงการและชา� ระเงนิ คนื กองทนุ รวม เพอ่ื ชว่ ยเหลอื เกษตรกรไดต้ ามหลกั เกณฑแ์ ละแผนการสง่ เงนิ คนื กองทนุ ตาม๐๙๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

ทีไ่ ด้รับอนุมตั จิ าก คชก. โดย ณ วันที่ ๓๐ มถิ ุนายน พ.ศ. ๒๕๕๒ กองทนุรวมฯ มลี กู หนท้ี คี่ า้ งชา� ระเงนิ จา� นวน ๗๖ โครงการ รวมเปน็ เงนิ ๗,๐๒๕.๕๑ล้านบาท ส่งผลให้กองทุนรวมฯ เสียโอกาสที่จะน�างบประมาณท่ีค้างช�าระดังกล่าวไปช่วยเหลือเกษตรกรในโครงการอ่ืน ๆ หน่วยงานที่รับผิดชอบมีภาระค่าใช้จ่ายในการติดตามทวงหนี้และฟ้องร้องด�าเนินคดีและมีความเส่ยี งที่จะเกดิ หนี้สญู จากการทโี่ ครงการไม่สามารถปดิ บัญชไี ด้ และทีส่ �าคญัคือ มีภาระดอกเบี้ยท่ีต้องจ่ายให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรในแตล่ ะปหี ลงั ครบกา� หนดไถถ่ อนโครงการรบั จา� นา� พชื ผลตา่ ง ๆซงึ่ เกดิ จากการทไ่ี มส่ ามารถปดิ โครงการรบั จา� นา� ไดภ้ ายในระยะเวลาทก่ี า� หนดโดย ณ วันที่ ๓๐ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๑ กองทุนรวมฯ มีดอกเบ้ียหลังครบกา� หนดไถถ่ อน จา� นวน ๘ โครงการ รวมเปน็ เงนิ ๑๑,๙๗๑.๙๙ ลา้ นบาท ๓. การบริหารจัดการผลิตผลการเกษตรคงเหลือจากการรับจ�าน�าตั้งแต่ปี ๒๕๔๗-๒๕๕๑ ที่จัดเก็บมาจนถึงวันที่ ๓๐ กันยายน พ.ศ.๒๕๕๑ พบว่า มขี า้ วเปลอื ก จ�านวน ๕๗,๑๑๔.๘๒ ตัน ขา้ วสาร จา� นวน๑,๙๙๗,๔๓๙.๙๐ ตัน ล�าไยอบแห้ง จ�านวน ๕๗,๓๑๓.๓๕ ตัน และกุ้งแช่แข็ง จ�านวน ๑,๒๘๖.๖๗ ตัน จัดเก็บไว้นานเกินระยะเวลาตามมาตรฐานการเก็บรักษาผลผลิตแต่ละชนิด ท�าให้ผลผลิตเหล่านั้นเสอ่ื มคณุ ภาพหรอื ถกู ทา� ลาย สง่ ผลใหร้ ฐั บาลตอ้ งรบั ภาระในการจดั เกบ็ และเสี่ยงต่อการขาดทุนมากข้ึน เช่น ล�าไยอบแห้งปี ๒๕๔๕ ที่เสื่อมสภาพเป็นเชื้อรา และมแี มลงมอดชอนไช จนต้องท�าลายทิ้งถงึ ๒๒,๐๑๙.๒๓ ตนัมลู ค่า ๑,๔๒๑.๕๔ ลา้ นบาท เมื่อรวมกบั คา่ ใช้จ่ายในการบรหิ ารจัดการที่คชก. อนมุ ัติ อาทิ คา่ ใชจ้ ่ายในการเก็บรักษา คา่ ใช้จา่ ยในการท�าลาย ฯลฯอกี จา� นวน ๕๓๔.๔๙ ลา้ นบาท ท�าใหม้ ลู คา่ ความเสยี หายสงู ถงึ ๑,๙๕๖.๐๓ล้านบาท หรือกรณีข้าวเปลือกและข้าวสารที่รัฐบาลต้องเสียค่าจัดเก็บจ�านวนถึง ๑,๑๓๐.๔๓ ลา้ นบาท เปน็ ตน้ โครงการกอ่ สรา้ งระบบระบายนา�้ บริเวณสนามบนิ สุวรรณภมู ิ ของกรมชลประทาน กรมชลประทาน จัดจา้ งกอ่ สรา้ งโครงการระบายน้�าบริเวณสนามบนิสุวรรณภมู ิ จา� นวน ๓ สญั ญา คือ สญั ญาจา้ งกอ่ สร้างคลองระบายนา้� และถนนพรอ้ มอาคารประกอบ สว่ นท่ี ๑ สญั ญาจา้ งกอ่ สรา้ งคลองระบายนา้� และถนนพรอ้ มอาคารประกอบสว่ นท่ี ๒ และสญั ญาจา้ งกอ่ สรา้ งคลองระบายนา�้สถานสี บู นา้� สะพานนา�้ ยกระดบั พรอ้ มอาคารประกอบ สว่ นที่ ๓ และสญั ญาทเี่ กย่ี วเนอ่ื งอกี ๒ สญั ญา คอื สญั ญาจา้ งทปี่ รกึ ษาเพอ่ื ศกึ ษาทบทวนโครงการระบายน�้าบริเวณสนามบนิ สุวรรณภูมิ และสญั ญาจ้างท่ีปรึกษาควบคุมงานก่อสร้างโครงการระบายน้�าบรเิ วณสนามบินสวุ รรณภูมิ มีการจัดจา้ งงานสงู กวา่ ความเปน็ จรงิ เนอ่ื งจากคณะกรรมการกา� หนดราคากลางไดก้ า� หนดราคากลางสงู กวา่ ความเปน็ จริง และเปน็ การไม่ปฏบิ ัตติ ามหลกั เกณฑก์ ารค�านวณราคากลางงานกอ่ สรา้ งตามหนังสอื สา� นกั เลขาธกิ ารคณะรฐั มนตรีด่วนทส่ี ุด ท่ี นร ๐๒๐๕/ว ๑๙๙ ลงวนั ที่ ๑๗ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๔๔ เรือ่ งหลักเกณฑ์ก�าหนดราคากลางงานก่อสร้าง และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๖ ๐๙๕

ข้อ ๓ ท�าให้ราชการเสียหาย เป็นเงิน ๔๔๐,๐๔๔,๔๕๔.๔๘ บาท ตามรายละเอยี ด ดังนี้ ๑. คณะกรรมการก�าหนดราคากลาง ก�าหนดค่าออกแบบรวมไว้ใน ราคากลางงานกอ่ สรา้ งแตล่ ะสว่ นโดยทไี่ มม่ กี ารอนมุ ตั จิ ากสา� นกั งบประมาณ เปน็ การไมป่ ฏบิ ตั ติ ามพระราชบญั ญตั วิ ธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ และ ทแี่ กไ้ ขเพม่ิ เตมิ มาตรา ๒๓ ตรี และมาตรา ๒๖ และตามสญั ญาจา้ งโครงการ ดงั กลา่ วมคี า่ ออกแบบรวมอยู่ เปน็ เงนิ ๘๐,๗๑๗,๗๙๖.๒๐ บาท ไมส่ ามารถ ด�าเนินการตามระเบยี บส�านกั นายกรฐั มนตรีวา่ ด้วยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๑๙ ได้ เน่ืองจากเป็นการติดต้ังท้ังโครงการ แต่รายละเอียดที่จะ ตอ้ งออกแบบในโครงการนม้ี เี ฉพาะงานการออกแบบกอ่ สรา้ งสะพานเทา่ นนั้ ส่วนงานอ่ืน ๆ ที่ต้องออกแบบ Detail Design เป็นการออกแบบเพิ่มเติม (Shop Drawing) ซึ่งเป็นความรับผิดชอบของผู้รับจ้างอยู่แล้วตามเง่ือนไข สัญญา ดังน้ัน การก�าหนดค่าออกแบบทั้งโครงการฯ จึงท�าให้รัฐต้องเสีย ค่าใช้จ่ายในส่วนท่ีไม่ควรจ่าย ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ เป็นเงนิ ๖๙,๘๖๔,๑๐๘.๔๘ บาท ๒. คณะกรรมการกา� หนดราคากลาง กา� หนดราคากลางเครอ่ื งสบู นา�้ งานไฟฟา้ และอปุ กรณป์ ระกอบตามสญั ญาจา้ งฯ สว่ นที่ ๓ โดยการสบื ราคา จากบริษัทอ่ืนแล้วหักค่าภาษีมูลค่าเพ่ิมแล้วคูณด้วย Factor F จึงเป็น การคิดค่าใช้จ่ายที่ไม่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์การค�านวณราคากลางในส่วน ค่าด�าเนินการก่อสร้าง เน่ืองจากราคางานเคร่ืองสูบน้�าฯ ที่สืบมา ได้รวม ค่าวัสดุ ค่าแรงงานของงานเคร่ืองสูบน�้าฯรวมถึงค่าใช้จ่ายในการด�าเนิน การก่อสร้างแล้ว นอกจากนี้คณะกรรมการก�าหนดราคากลางยังได้ ก�าหนดค่างานในส่วนของงานไฟฟ้าและอุปกรณ์ประกอบเพ่ิมอีก จึงเป็น การกา� หนดราคาทซ่ี ้�าซอ้ น เพราะราคาท่ีสืบมา ได้รวมค่างานดังกล่าวแล้ว จึงท�าให้ราคากลางของงานเคร่ืองสูบน�้าฯ สูงกว่าความเป็นจริง ท�าให้ ราชการเสียประโยชน์ เป็นเงิน ๑๖๐,๒๗๗,๑๖๖ บาท ๓. คณะกรรมการกา� หนดราคากลาง กา� หนดราคากลางงานเสาเขม็ ดนิ -ซเี มนต์ ตามสญั ญาจา้ งฯ ทง้ั ๓ สญั ญา โดยการสบื ราคาและใชร้ าคา ท่ีสืบคูณด้วยค่า Factor F ซึ่งราคาที่สืบได้นั้นได้รวมค่าทดสอบคุณสมบัติ ตา่ ง ๆ ของเสาเขม็ ดนิ -ซเี มนต์ และคา่ ใชจ้ า่ ยในการดา� เนนิ การกอ่ สรา้ งแลว้ ส่วนการก�าหนดค่าด�าเนินการติดตั้งเครื่องจักรอุปกรณ์ต่าง ๆ จาก การสืบราคาแล้วคูณด้วยค่า Factor F ซ่ึงราคาท่ีสืบมานั้นสามารถใช้เป็น ค่าใช้จ่ายเหมารวมท้ังโครงการ จากการก�าหนดราคากลางท้ัง ๒ ส่วน ท�าให้ราคากลางสูงกว่าความเป็นจริง ท�าให้รัฐเสียค่าใช้จ่ายสูงขึ้น เปน็ เงนิ ๒๐๖,๘๐๗,๑๘๐ บาท ๔. คณะกรรมการก�าหนดราคากลางได้ก�าหนดเง่ือนไขให้ผู้รับจ้าง จัดหายานพาหนะส�าหรับผู้ควบคุมงานและคณะกรรมการตรวจการจ้าง รวมทั้ง ๓ สญั ญา จ�านวน ๗๗ คัน และค่าใชจ้ ่ายดังกลา่ วไมม่ ีการแยก จ่ายเงินให้ต่างหาก แต่ให้คิดรวมเฉล่ียไว้ในงานเสาเข็มดิน-ซีเมนต์ โดยผู้ควบคุมงานและคณะกรรมการตรวจการจ้าง มีเพียง ๙ คน จึงเป็นการกา� หนดเง่อื นไขที่เกินความจ�าเป็น๐๙๖ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

นอกจากนกี้ ารตรวจรบั ยานพาหนะของสญั ญาจา้ งทป่ี รกึ ษาควบคมุ งานกอ่ สรา้ งระบายนา้� บรเิ วณสนามบนิ สวุ รรณภมู ิ คณะกรรมการตรวจการจา้ งตรวจรบั จา� นวนยานพาหนะไมค่ รบตามสญั ญา เปน็ การไมป่ ฏบิ ตั ติ ามระเบยี บส�านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุและท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม ข้อ ๗๒ ท�าให้ราชการเสยี หาย เป็นเงิน ๓,๐๙๖,๐๐๐ บาท ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้แจ้งผลการตรวจสอบให้นายก-รฐั มนตรี รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อธบิ ดกี รมชลประทานและหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องเพ่ือด�าเนินการตามกฎหมายกับบุคคลที่เกี่ยวข้องแลว้ ปจั จบุ นั การดา� เนนิ การทางอาญา อยรู่ ะหวา่ งการดา� เนนิ การของ ปปช.การด�าเนินการทางละเมิด อยู่ระหว่างการด�าเนินการของกรมบัญชีกลางสา� หรบั ผลการดา� เนนิ การทางวนิ ยั เนอ่ื งจากกรมชลประทานสง่ั ยตุ เิ รอื่ งการสอบสวนทางด้านวินัย ขณะนอ้ี ย่รู ะหว่างรอผลการพิจารณาของหน่วยงานท่เี กยี่ วขอ้ ง การประกวดราคานานาชาติงานจา้ งก่อสรา้ งพ้ืนผิว ทางว่งิ ทางขับ และลานจอดอากาศยาน โครงการทา่ อากาศยานสวุ รรณภูมิ ของ บรษิ ัท ท่าอากาศยานสากลกรงุ เทพแหง่ ใหม่ จา� กัด บริษทั ท่าอากาศยานสากลกรงุ เทพแห่งใหม่ จา� กดั (บทม.) ได้ดา� เนินการประกาศประกวดราคานานาชาตงิ านจา้ งกอ่ สรา้ งพน้ื ผวิ ทางวง่ิ ทางขบัและลานจอดอากาศยาน โครงการทา่ อากาศยานสวุ รรณภมู ิ คณะกรรมการก�าหนดราคากลางได้ก�าหนดราคากลาง โดยคิดค�านวณราคากลางตามรายละเอยี ดปรมิ าณงาน (BOQ) ซง่ึ ใน BOQ จะมรี ายละเอยี ดรายการราคาแตล่ ะรายการทกี่ า� หนดราคาอปุ กรณร์ วมคา่ แรงไวเ้ บด็ เสรจ็ ในแตล่ ะรายการ(เป็นราคาอุปกรณ์ที่พร้อมจะติดตั้งได้) โดยใช้วิธีหาราคากลางจากการสอบถามราคาอุปกรณ์จากบริษัทผู้ออกแบบเป็นหลัก นอกจากน้ันก็จะได้ราคาอปุ กรณจ์ ากกลมุ่ บรษิ ทั ทปี่ รกึ ษาบา้ ง จากราคาของผสู้ ง่ ประกวดราคาของคสู่ ญั ญาเดิมบา้ ง แตไ่ มไ่ ดส้ อบถามราคาจากผผู้ ลติ หรือผจู้ �าหนา่ ย ซ่งึเป็นการก�าหนดราคาจากผู้ออกแบบโดยไม่มีหลักเกณฑ์ในการก�าหนดราคากลางทช่ี ดั เจนหรือเป็นมาตรฐาน ทง้ั ๆ ทีม่ ีข้อมลู ราคาอปุ กรณ์ไฟฟา้สนามบินมากกว่า ๒ ยี่ห้ออยู่แล้ว ท�าให้ บทม. เสียหาย ต้องจ้างเหมาในราคาทส่ี งู เป็นการไมร่ ักษาผลประโยชนข์ อง บทม. และ บทม. ต้องจา่ ยเงินค่าอุปกรณ์ไฟฟา้ สูงกว่าท่ีควรจะต้องจ่าย ได้แจ้งใหด้ �าเนนิ การตามกฎหมายทางอาญา ทางแพ่ง และทางวินัยกบั บุคคลที่เกีย่ วขอ้ ง ๐๙๗

การตรวจสอบคา่ ใชจ้ ่ายจัดงานประเพณี และกฬี าขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ ในปีงบประมาณ ๒๕๕๒ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคท่ี ๔-๗ ได้เน้นการตรวจสอบค่าใช้จ่ายจัดงานประเพณีและกีฬาขององค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยได้ตรวจสอบการเบิกจ่ายเงินค่าใช้จ่ายจัดงาน ประเพณีและกีฬาขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีอยู่ในความรับผิดชอบ รวม ๑๙ จงั หวดั ส่มุ ตรวจสอบองค์การบรหิ ารสว่ นจังหวัด เทศบาลนคร เทศบาลเมอื ง และเทศบาลต�าบล รวมจา� นวน ๓๓๐ หนว่ ย จากจ�านวนท่ี อยู่ในความรับผิดชอบ ๕๙๓ หน่วย และองค์การบริหารส่วนต�าบล รวม จา� นวน ๑๐๓ หน่วย จากจ�านวนท่ีอยใู่ นความรับผิดชอบ ๒,๓๘๘ หนว่ ย โดยรวม พบการเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายจัดงานประเพณีและกีฬาที่มีข้อบกพร่อง ด้านการปฏิบัติงาน รวมทั้งส้ิน ๘.๕๖ ล้านบาท และข้อบกพร่องท่ีเกิด ความเสียหาย ต้องเรียกเงินคืน รวมท้ังสิ้น ๖.๖๖ ล้านบาท ผลการ ตรวจสอบสรปุ ได้ดังน้ี ๑) คา่ ใช้จา่ ยในการจดั งานประเพณตี ่าง ๆ จา� แนกไดด้ งั น้ี ๑.๑) องค์การบริหารส่วนจงั หวดั และเทศบาล จ�านวน ๓๓๐ หน่วย เบิกจา่ ยรวมเป็นเงิน ๓๒๓.๕๓ ล้านบาท พบวา่ มีข้อบกพร่อง ดังน้ี ๑.๑.๑) ข้อบกพร่องด้านการปฏิบัติงาน เป็นการเบิกจ่ายในลักษณะ ฟุ่มเฟือย ไมร่ ดั กมุ สนับสนุนให้โดยไม่ระบวุ า่ เปน็ คา่ อะไรบา้ ง ไมไ่ ด้เปน็ การ แก้ปัญหาของชุมชน เป็นเงิน ๖.๓๒ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๑.๙๕ ของยอดที่เบิกจ่าย) เช่น เบิกจ่ายค่าสนับสนุนชุมชนงานลอยกระทง ค่าสนับสนุนกระทง ค่าสนับสนุนนางนพมาศ ค่าสนับสนุนกลุ่มขบวนแห่ กระทง คา่ แต่งตัวนางนพมาศ ค่าสนับสนนุ ต้นเทยี นให้วัด สถานศกึ ษา และ ชมุ ชน คา่ สนับสนนุ ขบวนแหเ่ ทยี นเข้าพรรษาใหช้ ุมชน เบกิ จ่ายคา่ สนับสนุน ชุมชนงานประเพณีสงกรานต์ ค่าสนับสนุนชุมชนจัดขบวนแห่งานประเพณี สงกรานต์ จดั ซื้อเสอ้ื แจกคนชรางานประเพณสี งกรานต์ ๑.๑.๒) ขอ้ บกพรอ่ งทเ่ี กดิ ความเสยี หายตอ้ งเรยี กเงนิ คนื จา� นวน ๑.๖๓ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๐.๕๐ ของยอดท่ีเบิกจ่าย) เช่น ค่าสนับสนุน การออกร้านของชุมชนจ�าหน่ายสินค้าโอท็อปงานประเพณีตีหินเหล็กไฟ ค่าจ้างเหมาท�าอาหารเล้ียงกรรมการงานประเพณีแข่งเรือยาว ค่าอาหาร เคร่ืองดื่มผ้มู าทา� บญุ ทวี่ ัดงานประเพณีบุญเดือน ๓ คา่ จดั ซือ้ เส้อื สงกรานต์ ส�าหรบั เจ้าหนา้ ที่และคณะผู้บริหารของเทศบาล ๑.๒) องค์การบริหารส่วนต�าบล จ�านวน ๑๐๓ หน่วย เบิกจ่ายรวม เป็นเงนิ ๑๖.๕๑ ลา้ นบาท พบว่ามขี ้อบกพร่อง ดังน้ี ๑.๒.๑) ข้อบกพร่องด้านการปฏิบัติงาน เป็นการเบิกจ่ายในลักษณะ ฟุ่มเฟือยไม่รัดกุม สนับสนุนให้โดยไม่ระบุว่าเป็นค่าอะไรบ้าง ไม่แก้ปัญหา ให้กับชุมชน เป็นเงิน ๐.๐๕ ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ ๐.๒๙ ของยอด ที่เบกิ จา่ ย) ๑.๒.๒) ขอ้ บกพรอ่ งทเี่ กดิ ความเสยี หายตอ้ งเรยี กเงนิ คนื จา� นวน ๐.๔๒ ล้านบาท (คดิ เป็นรอ้ ยละ ๒.๕๗ ของยอดท่เี บกิ จ่าย) เชน่ เบกิ จ่ายค่าอาหาร ส�าหรับผูร้ ว่ มงานประเพณีบุญบง้ั ไฟ๐๙๘ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

๒) คา่ ใชจ้ ่ายในการจัดการแขง่ ขนั กีฬา จ�าแนกได้ดังนี้ ๒.๑) องค์การบริหารส่วนจังหวดั และเทศบาล จ�านวน ๓๓๐ หนว่ ยงาน เบิกจ่ายรวมเป็นเงนิ ๑๖๖.๙๕ ล้านบาท พบวา่ มขี อ้ บกพรอ่ ง ดงั นี้ ๒.๑.๑) ข้อบกพร่องด้านการปฏิบัติงาน เช่น เบิกจ่ายในลักษณะฟมุ่ เฟือย สนับสนนุ ใหโ้ ดยไมร่ ะบวุ ่าเป็นคา่ อะไรบา้ ง ไมไ่ ดเ้ ปน็ การแกป้ ญั หาของชมุ ชน เบกิ จา่ ยโดยไมม่ รี ะเบยี บใหเ้ บกิ จา่ ย รวมเปน็ เงนิ ๒.๑๑ ลา้ นบาท(คิดเป็นร้อยละ ๑.๒๖ ของยอดท่ีเบิกจ่าย) เช่น ค่าสนับสนุนให้ชุมชนค่าอาหารและเคร่ืองดื่มส�าหรับนักกีฬา ค่าเสื้อกระโปรงกองเชียร์ค่าการแสดง ๒.๑.๒) ข้อบกพร่องท่ีเกิดความเสียหายต้องเรียกเงินคืน จ�านวน๓.๙๕ ลา้ นบาท (คดิ เปน็ รอ้ ยละ ๒.๓๖ ของยอดทเ่ี บกิ จา่ ย) เชน่ คา่ สนบั สนนุใหน้ กั กฬี าตา่ งชาติ คา่ เสอื้ ทร่ี ะลกึ และเสอ้ื กรรมการ คา่ เสอ้ื วอรม์ ใหน้ กั กฬี าคณะผู้บริหาร พนักงานและลูกจ้าง ค่าวัสดุการแข่งขันกีฬาเบิกซ้�าค่าเงินรางวัลเกินอัตราท่ีก�าหนด ค่าจัดซ้ือเสื้อกีฬา (เทศบาลเป็นผู้จัดการแขง่ ขนั ) ๒.๒) องคก์ ารบริหารส่วนต�าบล จา� นวน ๑๐๓ หนว่ ย มกี ารเบิกจ่ายรวมเป็นเงิน ๑๑.๓๘ ลา้ นบาท พบวา่ มขี ้อบกพร่อง ดังนี้ ๒.๒.๑) ขอ้ บกพรอ่ งดา้ นการปฏบิ ตั งิ าน เชน่ เบกิ จา่ ยในลกั ษณะฟมุ่ เฟอื ยสนบั สนนุ ใหโ้ ดยไมร่ ะบวุ า่ เปน็ คา่ อะไรบา้ ง ไมไ่ ดเ้ ปน็ การแกป้ ญั หาของชมุ ชนเบกิ จ่ายโดยไมม่ ีระเบียบใหเ้ บิกจ่าย รวมเปน็ เงนิ ๐.๐๘ ล้านบาท (คดิ เป็นร้อยละ ๐.๗๕ ของยอดที่เบิกจ่าย) เช่น เบิกจ่ายค่าสนับสนุนโครงการส่งนักกีฬาเข้าร่วมแข่งขันกีฬาโรงเรียน ค่าสนับสนุนโครงการส่งนักกีฬาเขา้ ร่วมแขง่ ขันกีฬาทอ้ งถิ่นสมั พันธ์ ๒.๒.๒) ขอ้ บกพรอ่ งทเี่ กดิ ความเสยี หายตอ้ งเรยี กเงนิ คนื จา� นวน ๐.๖๖ล้านบาท (คดิ เป็นร้อยละ ๕.๗๘ ของยอดที่เบิกจ่าย) ๐๙๙

• งานด้านการป้องปราม การจดั ซอื้ หนังสือและสือ่ การเรยี นการสอน ขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน ๑) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจพบว่า องค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถน่ิ หลายแหง่ มกี ารจดั ซอ้ื หนงั สอื สอ่ื การเรยี นการสอนในราคาเตม็ ตามหนา้ ปก โดยปรากฏวา่ ซอื้ ในราคาทส่ี งู เกนิ กวา่ ความเปน็ จรงิ และองคก์ ร ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ แตล่ ะแหง่ จดั ซอื้ หนงั สอื เรอื่ งเดยี วกนั ในราคาไมเ่ ทา่ กนั เพราะแต่ละแห่งได้รับราคาส่วนลดในการจัดซื้อไม่เท่ากัน ท�าให้ไม่เป็น มาตรฐานเดยี วกนั และเปน็ ชอ่ งทางในการทจุ รติ ได้ สา� นกั งานการตรวจเงนิ แผ่นดินจึงได้แจ้งให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน กระทรวงมหาดไทย ก�าหนดมาตรการปอ้ งกัน กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ได้ด�าเนินการก�าหนดมาตรการ ตามข้อเสนอแนะของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ตามหนังสือท่ี มท ๐๘๙๓.๒/๒๗๕๔ ลงวนั ที่ ๒๔ สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ โดยใหจ้ ังหวัด แจง้ กา� ชบั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ใหด้ า� เนนิ การเกยี่ วกบั การจดั ซอ้ื จดั หา หนังสือการเรียนรู้และอุปกรณ์การเรียนการสอนของสถานศึกษา โดย ถือปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบ กฎหมายท่ีเกี่ยวข้องโดยเคร่งครัด และ ไม่ด�าเนนิ การใด ๆ ในลกั ษณะที่ไมเ่ หมาะสมหรอื สอ่ ไปในทางท่ีไม่ชอบตาม ข้อเท็จจริงท่ีส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจพบและแจ้งให้ทราบ ท้ังน้ี หากปรากฏว่ามีการกระท�าทุจริตในเร่ืองดังกล่าวก็ให้ผู้มีอ�านาจ ด�าเนินคดีกับผู้กระท�าผิดท้ังทางอาญา ทางแพ่ง และ/หรือการลงโทษทาง วนิ ัยอยา่ งเฉียบขาดตอ่ ไป ๒) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจพบว่า องค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถน่ิ หลายแหง่ จดั ซอื้ หนงั สอื ส่อื การเรยี นการสอนโดยวธิ ีกรณีพเิ ศษ จากองค์การค้าของส�านักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและ สวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา (สกสค.) ซ่ึงหนังสือท่ีจัดซ้ือ ดังกล่าว มิใช่สินค้าที่ได้รับสิทธิพิเศษที่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะด�าเนินการจัด ซื้อจัดจ้างโดยวิธีกรณีพิเศษได้ จึงเป็นการไม่ด�าเนินการตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยงานการบริหารราชการ สว่ นทอ้ งถ่ิน พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๒(๕), ๑๙(๑) สา� นักงานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ จงึ ไดแ้ จง้ ใหก้ รมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถนิ่ กระทรวงมหาดไทยกา� หนด มาตรการปอ้ งกัน กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินได้ด�าเนินการก�าหนดมาตรการ ตามข้อเสนอแนะของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ตามหนังสือท่ี มท ๐๘๐๘.๒/๖๙๓๘ ลงวนั ที่ ๒ มถิ ุนายน พ.ศ. ๒๕๕๒ ดงั น้ี (๑) แจ้งองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทราบถึงหลักเกณฑ์การพิจารณา ของกรมบัญชีกลางในกรณีจัดหาพัสดุจากองค์การค้าของ สกสค. รายละเอียดปรากฏตามหนงั สือกรมบญั ชีกลาง ด่วนทีส่ ดุ ท่ี กค ๐๔๒๑.๓/ ๑๒๙๙๓ ลงวนั ท่ี ๒๖ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ (๒ ในกรณีท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดอยู่ในระหว่างการจัดซื้อ๑๐๐ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

หนงั สอื และสอื่ การเรยี นการสอนดงั กลา่ ว หรอื จดั ซอ้ื ไปแลว้ หากการจดั ซอ้ืหนังสือดังกล่าวไม่เป็นไปตามระเบียบและหลักเกณฑ์ข้างต้น ก็ขอให้ผู้ว่า-ราชการจังหวัด ในฐานะผู้ควบคุมดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถ่ินในจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔มาตรา ๕๗ (๗) พิจารณาด�าเนินการตามอา� นาจหนา้ ท่ี ตามควรแกก่ รณี ๓) ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจพบว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัดไม่มีทรัพย์สินท่ีจะให้ยืม แต่เจตนาจัดซื้อหนังสือส่ือการเรียนการสอนมาเพ่ือให้ยืมโดยเฉพาะ โดยให้โรงเรียนท�าบันทึกการยืมใช้สื่อการเรียนการสอนเป็นเวลานาน ซึ่งไม่เป็นไปตามหนังสือกระทรวงมหาดไทยท่ีมท ๐๘๐๘.๒/ว ๒๘๐๔ ลงวันท่ี ๔ กนั ยายน พ.ศ. ๒๕๕๑ ถอื เปน็ กรณีที่องคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวดั ดา� เนนิ การในลกั ษณะทเ่ี ปน็ การซา�้ ซอ้ นกบั องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นอ่ืนในจังหวัด จึงเป็นการหลีกเลี่ยงระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นพ.ศ. ๒๕๓๕ และทแ่ี ก้ไขเพ่ิมเตมิ และไมเ่ ป็นไปตามประกาศคณะกรรมการการกระจายอ�านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เรื่องก�าหนดอ�านาจและหนา้ ทใี่ นการจดั ระบบบรกิ ารสาธารณะขององคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวดัประกาศ ณ วนั ที่ ๑๓ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๔๖ ซงึ่ ก�าหนดให้องคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวดั ควรดา� เนนิ การในลกั ษณะไมเ่ ปน็ การซา้� ซอ้ นกบั องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นอ่ืนในจังหวัด ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงได้แจ้งให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน กระทรวงมหาดไทยก�าหนดมาตรการปอ้ งกัน กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้ด�าเนินการก�าหนดมาตรการตามข้อเสนอแนะของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ตามหนังสือท่ีมท ๐๘๐๘.๒/ว ๒๘๐๔ ลงวันที่ ๔ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้ควบคุมดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถ่ินในจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔มาตรา ๕๗ (๗) แจ้งแนวทางปฏิบัติในเร่ืองการให้ยืมพัสดุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นข้างต้นให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทราบและถือปฏิบัติระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถน่ิ พ.ศ. ๒๕๓๕ และทแ่ี กไ้ ขเพม่ิ เตมิ โดยเคร่งครัดต่อไป การก่อสร้างเครอื ข่ายทางเดินลอยฟา้ (Sky Walk) ของกรุงเทพมหานคร ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจสอบการด�าเนินงานโครงการก่อสรา้ งทางเดินยกระดบั (Sky Walk) ซง่ึ กรงุ เทพมหานครได้กา� หนดพื้นท่ีเป้าหมายการกอ่ สร้างในระยะแรก จา� นวน ๔ เสน้ ทาง ไดแ้ ก่ (๑) อนสุ าวรียช์ ัยสมรภูมถิ ึงส่แี ยกปทมุ วัน (๒) หน้ามหาวิทยาลัยรามค�าแหงถึงหน้าสนามกีฬาราชมังคลา-กฬี าสถาน (๓) สถานีรถไฟฟ้านานาถึงสถานีรถไฟฟา้ แบริ่ง (๔) สถานีรถไฟฟา้ วงเวียนใหญ่ บรเิ วณใตส้ ะพานขา้ มแยกตากสนิ รวมความยาวประมาณ ๑๖.๐๘๙ กิโลเมตร ใช้งบประมาณท้ังส้ิน ๑๐๑

๔,๒๕๖.๓๗๘ ล้านบาท ซึง่ จากการตรวจสอบของสา� นกั งานการตรวจเงนิ แผ่นดิน มคี วามเห็นและข้อเสนอแนะ ดังน้ี ๑. กรุงเทพมหานครตัดสินใจด�าเนินโครงการโดยขาดข้อมูลส�าคัญ ในการพิจารณา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้ของ โครงการ (Feasibility Study) จงึ ไมส่ ามารถประเมนิ ความคมุ้ คา่ ในการลงทนุ ได้ รวมทงั้ ไมม่ ขี อ้ มลู ผไู้ ดร้ บั ประโยชน์ ผคู้ ดั คา้ นโครงการ และผลกระทบจาก โครงการ ซึ่งเป็นปัจจัยเส่ียงส�าคัญที่จะส่งผลกระทบหรือความเสียหาย ตอ่ โครงการ ๒. เสน้ ทางทดี่ า� เนนิ การสว่ นใหญไ่ มส่ อดคลอ้ งกบั เหตผุ ลความจา� เปน็ ในการดา� เนนิ โครงการทต่ี อ้ งการลดการใชร้ ถยนต์ และสง่ เสรมิ การใชร้ ะบบ ขนส่งมวลชน กลา่ วคือ เสน้ ทางจากสถานีรถไฟฟ้านานาถงึ สถานีรถไฟฟา้ แบริ่ง และเส้นทางอนุสาวรีย์ชัยสมรภูมิถึงส่ีแยกปทุมวัน รวมระยะทาง ๑๔.๓๑๔ กโิ ลเมตร ซงึ่ กลมุ่ เปา้ หมายสา� คญั ของเสน้ ทางน้ี ไดแ้ ก่ ประชาชน ทอ่ี ยูต่ ามอาคารสา� นักงาน คอนโดฯ ท่พี กั อาศัย และโรงแรม ซง่ึ จะจอดรถ ไวท้ อี่ าคารและเปลยี่ นมาใชร้ ถไฟฟา้ แทนการใชร้ ถยนต์ แตก่ รงุ เทพมหานคร ไม่มีข้อมูลท่ีชี้ให้เห็นว่า กลุ่มเป้าหมายดังกล่าวมีจ�านวนเท่าใด ผลส�ารวจ ความเห็นของประชาชนที่จะเปลี่ยนพฤติกรรมเมื่อมีทางเดินยกระดับ รวมทั้งไม่มีข้อมูลว่าอาคารส�านักงาน คอนโดฯ ที่พักอาศัย โรงแรมหรือ อาคารสงู ตา่ ง ๆ จะสรา้ งทางยกระดบั ตอ่ เชอ่ื มอาคารของตนเองกบั ทางเดนิ ยกระดับของกรุงเทพมหานครหรือไม่ ส่วนเส้นทางจากหน้ามหาวิทยาลัย รามคา� แหงถึงสนามกีฬาราชมงั คลากฬี าสถาน ระยะทาง ๑.๓๕ กโิ ลเมตร เปน็ ชว่ งทไ่ี มม่ รี ะบบขนสง่ มวลชนยกระดบั ผใู้ ชป้ ระโยชนจ์ ะเปน็ กลมุ่ เปา้ หมาย ที่ไม่สามารถเดินบนทางเท้าด้านล่างได้ เน่ืองจากมีร้านค้าจ�าหน่ายสินค้า ดังนั้น จึงเป็นการอ�านวยความสะดวกให้แก่คนเดินเท้า มิใช่เป็นไป ตามวัตถปุ ระสงค์ของการดา� เนนิ โครงการดงั กลา่ ว ๓. กรุงเทพมหานครยังขาดการเตรียมความพร้อมในการบริหาร จัดการโครงการ ทั้งในเร่ืองการก�าหนดหลักเกณฑ์วิธีการเช่ือมต่อและ การคิดค่าใช้จ่ายกับอาคารส�านักงาน ศูนย์การค้า โรงแรม ฯลฯ ท่ีมี ความต้องการเช่อื มต่อเขา้ สทู่ างเดนิ ยกระดบั การก�าหนดหนว่ ยงานทจ่ี ะทา� หน้าที่บริหารจัดการโครงการ รวมถึงการก�าหนดมาตรการหรือวิธี การป้องกันไม่ให้ผู้ประกอบการค้าขึ้นไปค้าขายบนทางเดินยกระดับ ตลอดจนมาตรการดูแลรกั ษาความปลอดภัยของประชาชนผใู้ ชง้ าน จากผลการตรวจสอบข้างต้น ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้มี หนังสือด่วนท่ีสุดถึงผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เม่ือวันท่ี ๗ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๔ เพอื่ ให้พจิ ารณาทบทวนการดา� เนนิ โครงการในระยะที่ ๑ ทั้ง ๓ เสน้ ทาง โดยสา� รวจความต้องการของกลมุ่ เป้าหมายท่จี ะใชบ้ รกิ ารทาง เดินยกระดับเพ่ือประกอบการตัดสินใจด�าเนินโครงการ หรือยกเลิก หรือ ก่อสร้างบางชว่ งทม่ี ขี อ้ มูลชัดเจนว่าคุ้มค่าตอ่ การลงทนุ รวมท้ังจดั ให้มีการ รับฟังความคิดเห็นหรือประชุมรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วนท่ี เกี่ยวขอ้ ง และเรง่ รัดการจัดเตรียมความพรอ้ มด้านบริหารจดั การโครงการ หลังจากน้ัน ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจสอบและติดตาม ผลการดา� เนนิ การตามขอ้ เสนอแนะ พบวา่ กรงุ เทพมหานครใชว้ ธิ กี ารสา� รวจ๑๐๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

ความคดิ เห็นของประชาชนผา่ น ๓ ชอ่ งทาง ได้แก่ ๑. ตู้รับฟังความคิดเห็น ซ่ึงมีการติดตั้งเพียงจุดเดียว คือ บริเวณดา้ นหนา้ สา� นกั การจราจรและขนสง่ จงึ มเี พยี งประชาชนทมี่ าตดิ ตอ่ ราชการเท่าน้ันที่สามารถแสดงความคิดเห็นผ่านช่องทางน้ีได้ และเพียงวันที่ ๑กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ มีประชาชนกว่า ๑๐ รายเทา่ น้นั ที่แสดงความคิดเหน็ ผ่านช่องทางดงั กลา่ ว ๒. การแสดงความคดิ เหน็ ผา่ นเวบ็ ไซตข์ องสา� นกั การจราจรและขนสง่พบว่า มีข้ันตอนยุ่งยาก เน่ืองจากต้องพิมพ์แบบสอบถามออกมาเพ่ือกรอกขอ้ มลู และใชเ้ ครอ่ื งสแกนแปลงแบบฟอรม์ ทกี่ รอกขอ้ มลู แลว้ ใหเ้ ปน็ ไฟลข์ อ้ มลูเพ่ือส่งกลับไปยังไปรษณีย์อิเล็กทรอนิกส์ของส�านักการจราจรและขนส่งซ่ึงเพียงวันท่ี ๑ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ ไม่ปรากฏว่ามีประชาชนแสดงความคดิ เห็นผ่านช่องทางดังกล่าวแม้แตร่ ายเดียว ๓. การสัมภาษณ์ประชาชนท่ีอาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงพ้ืนท่ีก่อสร้างเปน็ รายบคุ คล จากการวเิ คราะหแ์ บบสอบถามทใี่ ชส้ า� รวจความคดิ เหน็ ของประชาชน พบวา่ มกี ารตงั้ คา� ถามในลกั ษณะชนี้ า� โดยนา� เฉพาะผลประโยชน์ของโครงการมาต้ังค�าถามด้านเดียว และค�าถามบางข้อเป็นการสรุปผลโดยไมม่ ขี อ้ มลู หลกั ฐานสนบั สนนุ ในขณะเดยี วกนั ไมป่ รากฏคา� ถามเกยี่ วกบัต้นทุนก่อสร้าง หรือแหล่งเงินทุน ท้ังที่เป็นการกู้เงินมาลงทุนโครงการกล่าวคือ กรุงเทพมหานครว่าจ้างบริษัท กรุงเทพธนาคม จ�ากัด ซ่ึงเป็นนติ บิ คุ คลของกรงุ เทพมหานคร ดา� เนนิ การกอ่ สรา้ งโครงการดงั กลา่ วใหแ้ ลว้เสรจ็ ภายใน ๒ ปี โดยกรุงเทพมหานครจะตง้ั งบประมาณรายจา่ ยประจ�าปีจา่ ยใหบ้ รษิ ทั กรงุ เทพธนาคม จา� กดั ภายในระยะเวลา ๑๐ ปี ซงึ่ ในประมาณ-การค่าใช้จ่ายก่อสร้างมีดอกเบ้ียและค่าธรรมเนียมเงินกู้รวมอยู่ในต้นทุนโครงการด้วย ซ่ึงคิดร้อยละ ๕ ระยะเวลา ๑๐ ปี รวมเป็นเงินสูงถึง๘๐๕.๓๗๘ ล้านบาท (จากงบลงทุนโครงการท้ังส้ิน ๔,๒๕๖.๓๗๘ล้านบาท) นอกจากน้ี ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินยังตรวจพบปัญหาแบบก่อสร้างที่ยังไม่ชัดเจน ประชาชนไม่สามารถเดินบนทางเดินยกระดับได้ตลอดสายทาง เน่ืองจากไม่สามารถเชื่อมต่อกับสถานีรถไฟฟ้าได้ทุกจุดเพราะสถานรี ถไฟฟา้ บางแหง่ เปน็ อาคารทไี่ มส่ ามารถตอ่ เชอื่ มได้ และถงึ แม้บางแหง่ สามารถต่อเช่อื มได้ ประชาชนกไ็ ม่สามารถเดนิ ผ่านสถานีรถไฟฟา้ไดโ้ ดยไมเ่ สียคา่ ใชท้ าง อีกทัง้ จากการตดิ ตามผลเพิ่มเตมิ ยงั พบวา่ มปี ญั หาการกอ่ สรา้ งทางเดนิ ยกระดบั ในเสน้ ทางนานาถงึ แบรง่ิ ทไ่ี มส่ ามารถกอ่ สรา้ งทางเดนิ ยกระดบั ตอ่ เนอ่ื งตลอดสายทางได้ เนอ่ื งจากบรเิ วณสะพานพระโขนงมีระยะห่างระหว่างสะพานกับรางรถไฟฟ้า BTS น้อย ท�าให้ไม่สามารถก่อสร้างทางเดินยกระดับได้ และน่ันหมายความว่า ประชาชนย่อมไมส่ ามารถเดนิ บนทางเดนิ ยกระดบั ไดต้ ลอดสายทางเชน่ เดยี วกนั ซงึ่ ปญั หาดังกลา่ วไม่ได้ชี้แจงไว้ในแผ่นพับรายละเอียดโครงการทแ่ี จกให้แกป่ ระชาชนผตู้ อบแบบสอบถามความคดิ เห็น จากการตรวจสอบและติดตามผลการด�าเนินการตามข้อเสนอแนะข้างต้น ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงได้มีหนังสือถึงผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เพื่อให้พิจารณาทบทวนการดา� เนินโครงการ โดยจัดให้มี ๑๐๓