พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน

พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น





งานพแตลัฒระวผนจลาเงกงานิ านรแเขผดอน่น่ งดิน

พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

ค�าน�า“...เพราะเงินแผ่นดินน้ัน คือ เงินของประชาชนทั้งชาติ...” ความบางตอนของพระราชด�ารัสพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวท่ีทรงพระราชทานให้แก่ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน นับเป็นถ้อยค�าที่เปี่ยมด้วยความหมายของค�าว่า เงินแผ่นดิน อย่างแท้จริงคนตรวจเงินแผ่นดินทุกคนล้วนยึดมั่นในพระราชด�ารัสนี้ในการปฏิบัติหน้าท่ีราชการงานตรวจเงินแผ่นดินด้วยความซ่ือสัตย์และเท่ียงธรรมมาโดยตลอดในโอกาสครบรอบวันคล้ายวันสถาปนาส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินปีที่ ๑๐๐ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้จัดท�าหนังสือท่ีระลึกชุด ‘หน่ึงศตวรรษส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินหน่ึงร้อยปีมีเร่ืองบอกเล่า’ เพ่ือเป็นการบันทึกประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย และพัฒนาการขององค์กรตรวจเงินแผน่ ดนิ ในรอบ ๑๐๐ ปี ทผี่ า่ นมาหนังสือท่ีระลึกชุดน้ีประกอบด้วย ๓ เล่ม ได้แก่ เล่มท่ี ๑ ล�าดับเหตกุ ารณส์ า� คญั ในงานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไทย เลม่ ที่ ๒ ประวตั ศิ าสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย และ เล่มท่ี ๓ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น โดยคณะผู้จัดท�าหนังสือมุ่งหวังให้หนังสือที่ระลึกชุดน้ีเป็นอนุสรณ์บันทึกเร่ืองราวความเป็นมาของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันเพ่ือสร้างความภาคภูมิใจให้แก่คนตรวจเงินแผ่นดิน ตลอดจนเพอ่ื ใหป้ ระชาชนไดต้ ระหนกั ในคุณค่าของเงินแผ่นดิน

ส า ร บั ญหน้า ๐๑๓บทท่ี ๑พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดนิการตรวจสอบการเงินหน้า ๐๒๗บทที่ ๒พฒั นาการของงานตรวจเงินแผ่นดนิการตรวจสอบการจดั ซือ้ จัดจา้ งและบริหารพสั ดุหนา้ ๐๕๗บทที่ ๓พฒั นาการของงานตรวจเงินแผน่ ดินการตรวจสอบสืบสวนหน้า ๐๖๗บทท่ี ๔พฒั นาการของงานตรวจเงินแผน่ ดินการตรวจสอบการดำาเนนิ งาน พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

หนา้ ๐๘๓ บทท่ี ๕ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบเชิงรุกเพ่อื ป้องปราม ความเสยี หายไดอ้ ย่างทันกาล หนา้ ๐๙๑ ผลงานเด่นท่ีน่าสนใจ หนา้ ๑๐๗ ย้อนวันวาน อดีตงานตรวจเงนิ แผ่นดนิ หนา้ ๑๖๓ล�าดับผู้นา� สงู สุดในองคก์ รตรวจเงินแผ่นดิน จากอดีตถงึ ปจั จบุ ัน ๐๑๑

พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

บทที่ ๑ พัฒนาการของ งานตรวจเงนิ แผ่นดนิ การตรวจสอบการเงินปัจจุบันส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดินจ�ำแนกลักษณะงำนตรวจสอบออกเป็น ๕ ลักษณะ ได้แก่ (๑) กำรตรวจสอบกำรเงนิ (๒) กำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและบริหำรพัสดุ (๓) กำรตรวจสอบสืบสวน(๔) กำรตรวจสอบกำรด�ำเนินงำน และ (๕) กำรตรวจสอบลักษณะอ่ืนซึ่งไม่เข้ำลักษณะงำนตรวจสอบ ๔ ลักษณะงำนข้ำงต้น เช่น กำรตรวจสอบกำรจัดเก็บรำยได้ กำรตรวจสอบเงินอุดหนุน (ส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดิน, ๒๕๕๔ : ๕) ท้งั นี้ การตรวจสอบการเงนิ (Financial Audit) คอื พื้นฐานส�าคัญของการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไทยทมี่ ปี ระวตั คิ วามเปน็ มายาวนานเรม่ิ ตงั้ แตก่ ารตรวจสอบบาญชี สมัยออดิตออฟฟิซ ออฟฟิซหลวง (พ.ศ. ๒๔๑๘-๒๔๒๓)จวบจนกระท่ังการตรวจสอบการเงินในปัจจบุ ัน

ภารกจิ ของการตรวจสอบการเงนิ แบง่ เปน็ ๒ ลกั ษณะ ไดแ้ ก่ (๑) การตรวจสอบการเงินท่ัวไป หมายถึง การตรวจสอบเพื่อแสดง ความเห็นว่าการรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินอ่ืน ของหนว่ ยรบั ตรวจหรอื ทอ่ี ยใู่ นความรบั ผดิ ชอบของหนว่ ยรบั ตรวจเปน็ ไปตาม กฎหมาย ระเบยี บ ขอ้ บงั คบั และมตคิ ณะรฐั มนตรหี รอื ไม่ (๒) การตรวจสอบงบการเงิน หมายถึง การตรวจสอบเพือ่ แสดงความ เห็นว่า การรับจ่าย การเกบ็ รักษา และการใชจ้ ่ายเงินและทรัพยส์ นิ ของหน่วย รบั ตรวจหรอื ทอี่ ยใู่ นความรบั ผดิ ชอบของหนว่ ยรบั ตรวจเปน็ ไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ ส�าหรับการตรวจสอบ รัฐวิสาหกิจและหน่วยงานอื่นของรัฐแสดงความเห็นตามมาตรฐานการสอบ บญั ชที ีร่ บั รองทวั่ ไปดว้ ย ส�าหรับเน้ือหาในบทนี้ จะอธิบายพัฒนาการของการตรวจสอบการเงิน ทเี่ รม่ิ ต้งั แตร่ ัชสมยั พระบาทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกล้าเจา้ อยูห่ ัว รัชกาลที่ ๕ ๑.๑ การตรวจสอบบาญชีแลสง่ิ ของ ในรัชสมยั พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา้ เจ้าอยหู่ วั การตรวจเงินแผ่นดินในประเทศไทยเร่ิมต้นครั้งแรกในรัชสมัยพระบาท สมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๕ หลังจากที่พระองค์ทรงวาง ระเบียบส�าหรับปรับปรุงการคลังของประเทศโดยตราเป็นพระราชบัญญัติ ส�าหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์ พ.ศ. ๒๔๑๖ ต่อมาพระองค์มีพระราชด�าริว่า การภาษอี ากรอนั เปน็ เงนิ ผลประโยชนก์ อ้ นใหญส่ า� หรบั การใชจ้ า่ ยในราชการ ทา� นบุ า� รงุ บา้ นเมอื งและใชจ้ า่ ยเบยี้ หวดั เงนิ เดอื นขา้ ราชการฝา่ ยทหารพลเรอื น น้ัน พระคลังมหาสมบัติยังจัดการไม่รัดกุมเรียบร้อย เงินผลประโยชน์ยัง กระจดั กระจายเปน็ จา� นวนมาก เปน็ เหตใุ หเ้ งนิ ยงั ไมพ่ อใชจ้ า่ ยในราชการและ ทา� นบุ า� รงุ บา้ นเมอื งใหส้ มดลุ พระองคจ์ งึ ทรงปรกึ ษากบั สภาทปี่ ฤกษาราชการ แผ่นดิน (Council of State) พร้อมด้วยเสนาบดี โดยเห็นชอบที่จะตรา พระราชบญั ญตั กิ รมพระคลงั มหาสมบตั ิ จลุ ศกั ราช ๑๒๓๗ ท้ังนี้ จุดเร่ิมต้นของการตรวจเงินแผ่นดินไทยปรากฏในข้อ ๗ ของ พระราชบญั ญตั กิ รมพระคลงั มหาสมบตั ิ จลุ ศกั ราช ๑๒๓๗ ...ขอ้ ๗ พระบาทสมเดจ็ พระเจา้ แผน่ ดนิ จะโปรดตงั้ ออฟฟซิ หลวงทภ่ี าษา องั กฤษเรยี กวา่ ออดติ ออฟฟซิ เปนทปี่ ระชมุ ตรวจบาญชี รวมเงนิ ทร่ี บั จา่ ยใชท้ ว่ั ท้ังแผ่นดิน ทุกหมู่ทุกกรมทุกรายทุกพนักงานผู้เปนพนักงานรับราชการใน ตา� แหนง่ ออฟฟซิ หลวงนเี้ ปนกรมแผนก ๑ ตา่ งหากจากกรมขนึ้ แตเ่ จา้ พนกั งาน ในกรมออฟฟซิ หลวงตอ้ งฟงั บงั คบั ของเจา้ พนกั งานใหญท่ ่ี ๑ ทภี่ าษาองั กฤษเรยี ก วา่ ออดเิ ตอเยเนอราล ฤาที่ ๒ ซง่ึ มอี า� นาจวา่ การสทิ ธขิ าดในกรมออฟฟซิ หลวง ไมต่ อ้ งฟงั บงั คบั ผอู้ น่ื ถา้ เจา้ พนกั งานในกรมนต้ี รวจบาญชรี ายรบั รายเบกิ จา่ ย ฉบบั ใดเคลอื่ นคลาด ไมถ่ กู ถว้ นจา� นวนเงนิ กใ็ หท้ า� เรอื่ งราวรายผดิ ทภ่ี าษาองั กฤษ เรียกว่า รีโปต ทูลเกล้าฯ ถวายในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพร้อมด้วย เคานซ์ ลิ ไมต่ อ้ งยน่ื เรอื่ งราวแกผ่ อู้ นื่ รายละเอยี ดเกยี่ วกบั การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ในกฎหมายฉบบั ดงั กลา่ ว ปรากฏ ใน หมวดมาตราที่ ๘ วา่ ดว้ ยออฟฟซิ หลวงในพระบรมมหาราชวงั ทภ่ี าษาองั กฤษ เรยี กวา่ ออดติ ออฟฟซิ๐๑๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

• ทม่ี า: หมวดมาตราที่ ๘ มีทัง้ หมด ๑๖ ขอ้ พรอ้ มค�าอธบิ ายขา้ งทา้ ยท่ีกล่าว • ต�ำแหนง่ ผตู้ รวจ-ประชมุ กฎหมายศก ถึงสาระส�าคัญตั้งแต่เร่ืองความเป็นอิสระในการตรวจสอบ การท�าหน้าท่ี สอบเมอื่ แรกมกี ำรเล่มที่ ๙ ผู้ตรวจสอบ การถวายรายงานผลการตรวจสอบ ช่วงเวลาที่จะเข้าท�าการ ตรวจเงนิ แผ่นดินนั้น(พระนคร: ตรวจสอบ ตลอดจนวิธีการตรวจสอบ ใช้วำ่ อนิ สเปกเตอโรงพิมพ์เดลิเมล์, ทีม่ า:๒๔๗๘) การท�าหน้าที่ตรวจสอบของออฟฟิซหลวงในอดีตนั้น กฎหมายเรียก ประชมุ กฎหมายศก เจ้าหน้าทผ่ี ตู้ รวจสอบว่า อนิ สเปกเตอ (Inspector) ปรากฏเนอื้ ความตามขอ้ เลม่ ท่ี ๙ (พระนคร: ๓ ของหมวดมาตราท่ี ๘ ที่บญั ญตั ิไว้ว่า โรงพิมพ์เดลิเมล,์ ๒๔๗๘) ข้อ ๓ เจ้าพนักงานใหญ่ผู้ตรวจจะใช้อินสเปกเตอ คือ ผู้ที่ส�าหรับไป ตรวจตราการตา่ ง ๆ แลเสมยี นสกั เทา่ ไรจะภอแกก่ ารกใ็ หก้ ราบทลู พระกรณุ า ใหท้ รงทราบ สดุ แลว้ แตจ่ ะทรงพระกรุณาโปรดใหต้ ้ัง ถ้าผทู้ ่ีสา� หรบั ไปตรวจ การไดร้ บั ตราตงั้ ของเจา้ พนกั งานใหญผ่ ตู้ รวจไปตรวจการสง่ิ หนงึ่ สง่ิ ใดแลว้ เจา้ พนักงานใหญผ่ ู้ตรวจต้องรับผดิ ชอบทุกอยา่ ง ฯะ ๐๑๕

เนอ้ื ความตามขอ้ ๙ บญั ญัติให้ อินสเปกเตอ หรอื เจ้าพนกั งานผตู้ รวจ มีก�าหนดจะต้องตรวจ ๔ อย่าง กล่าวคือ (๑) สอบด้วยคิดเลข บวก หัก คณู หาร อย่าให้พล้ังอย่างหนึ่ง (๒) สอบจ�านวนเงินถูกต้องกับค�ายอมให้จ่าย ฤาจะไม่ถูกต้องกนั อยา่ งหนงึ่ (๓) สอบเงนิ ราคากับสงิ่ ของจะภอสมควรกนั ฤาจะไม่สมควรกันอย่างหน่ึง และ (๔) ตรวจของในบาญชีนั้นสอบสวนว่า ไดร้ ับมาใชใ้ นการแผ่นดินจรงิ ฤาไมจ่ ริงอย่างหนึ่ง• ทม่ี า: เนื้อความตามข้อ ๑๐ บัญญัติถึงการท�าหน้าท่ีตรวจสอบโดยให้ • ท่มี า:ประชุมกฎหมายศก เจ้าพนักงานผู้ตรวจมีสมุดบาญชีส�าหรับจดหมายราคาของต่าง ๆ ถ้าได้ ประชุมกฎหมายศกเล่มที่ ๙ (พระนคร: สบื รรู้ าคาของสง่ิ หนงึ่ สง่ิ ใด เมอื่ ไรกใ็ หจ้ ดหมายลงไวใ้ นบาญชใี หแ้ นน่ อน และ เลม่ ท่ี ๙ (พระนคร:โรงพมิ พ์เดลเิ มล์, กรณีท่สี งสัยในราคาส่งิ ของ กฎหมายบญั ญัติให.้ ..กราบบงั คมทูลพระกรุณา โรงพมิ พ์เดลเิ มล,์๒๔๗๘) ให้ทรงทราบ โปรดให้ต่อก็ต้องต่อว่าตามรับส่ัง ให้ราคาตกลงตามสมควร ๒๔๗๘) (ข้อ ๑๑)๐๑๖ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

ค�ำอธิบำยในหมวดมำตรำที่ ๘ แสดงให้เห็นว่ำกำรตรวจเงินแผ่นดิน ในยคุ เริม่ ตน้ น้นั เนน้ กำรตรวจบญั ชแี ละสง่ิ ของ ซงึ่ ค�ำอธบิ ำยในข้อ ๑ ใชว้ ่ำ สำ� หรับตรวจบำญชเี งนิ แลส่ิงของในแผ่นดนิ ทุกรำย นอกจำกนีเ้ จำ้ พนกั งำน ผตู้ รวจจะตอ้ งตรวจรำคำแลของวำ่ จะสมกับรำคำฤำไม่สม จะมีของฤำไมม่ ี ซึ่งลักษณะกำรตรวจสอบดังกล่ำวเป็นกำรตรวจสอบควำมถูกต้อง ควำม เหมำะสมของรำคำท่ีจัดซ้ือ ควำมมีอยู่จริง และควำมครบถ้วนของส่ิงของ ท่จี ัดซือ้• ที่มา: หลังจำกโปรดเกล้ำฯ ให้ยกเลิกออดิตออฟฟิซในปี พ.ศ. ๒๔๒๓ แล้วประชุมกฎหมายศก กำรตรวจเงนิ แผ่นดนิ ยุคท่ี ๒ เกิดข้ึนอีกคร้ังเนือ่ งจำกเกิดกำรปรบั ปรุงกำรเลม่ ที่ ๙ (พระนคร: บรหิ ำรประเทศครง้ั ใหญ่ โดยยกฐำนะกรมบำงหนว่ ยขน้ึ เปน็ กระทรวง สำ� หรบัโรงพมิ พ์เดลเิ มล,์ กรมพระคลังมหำสมบัติซ่ึงเป็นหน่วยงำนส�ำคัญในกำรควบคุมเงินแผ่นดิน๒๔๗๘) ได้รับกำรปรับปรุงยกฐำนะขึ้นเป็นกระทรวงพระคลังมหำสมบัติ ตำม พระรำชบัญญัติพระธรรมนูญ น่ำที่รำชกำร กระทรวงพระคลังมหำสมบัติ เมื่อวนั ท่ี ๗ ตลุ ำคม ร.ศ. ๑๐๙ (พ.ศ. ๒๔๓๓) พระรำชบญั ญตั นิ มี้ คี วำมสำ� คญั อย่ำงยงิ่ เพรำะบญั ญตั ใิ หต้ งั้ กรมตรวจ ขนึ้ ในกระทรวงพระคลงั มหำสมบตั ิ เพอ่ื ทำ� หนำ้ ทตี่ รวจเงนิ ตรวจรำคำ ตรวจ รำยงำนกำรรบั จ่ำยและรักษำเงินแผ่นดินฤำรำชสมบัตทิ ง้ั ปวง อย่ำงไรก็ดี หลังจำกตรำพระรำชบัญญัติพระธรรมนูญ น่ำท่ีรำชกำร กระทรวงพระคลงั มหำสมบตั ิ ร.ศ. ๑๐๙ แลว้ พระบำทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกลำ้ เจ้ำอยู่หัวทรงพระกรุณำโปรดเกล้ำฯ ให้ตรำพระรำชบัญญัติกรมตรวจ ๑๖ มำตรำ ร.ศ. ๑๐๙ โดยประกำศใชเ้ มื่อวันที่ ๑๓ ธนั วำคม พ.ศ. ๒๔๓๓ ซึ่งกฎหมำยฉบับน้ีได้บัญญัติเนื้อหำกำรท�ำงำนตรวจเงินแผ่นดินท้ังหมด ๑๖ มำตรำ โดยในมำตรำสุดทำ้ ย มำตรำที่ ๑๖ บญั ญัติไวว้ ำ่ เมอื่ ได้จดั ต้ัง พระรำชบัญญัติน้ีแล้ว ให้เลิกพระรำชบัญญัติพระคลังมหำสมบัติ หมวด มำตรำที่ ๘ วำ่ ดว้ ยออฟฟซิ หลวงในพระบรมมหำรำชวงั ทภี่ ำษำองั กฤษเรยี ก ว่ำ ออดติ ออฟฟซิ ๑๖ ขอ้ น้นั เสีย (เนตรทรำย ตง้ั ขจรศักด์ิ ๒๕๓๘ : ๑๐๒) ๐๑๗

การตรวจและควบคมุ เงนิ แผน่ ดนิ ระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๓๓-๒๔๕๓ (ส้นิ • ท่มี า:รชั สมัยพระบาทสมเด็จพระจลุ จอมเกล้าเจ้าอยู่หวั ) นน้ั มีการเปล่ียนแปลง ส�าเนาภาพถ่ายจากจากเดมิ เลก็ น้อย โดยมาตรา ๑ ของพระราชบัญญตั กิ รมตรวจ ๑๖ มาตรา ราชกิจจานุเบกษาอธบิ ายโครงสร้างของกรมตรวจไว้ว่า “อธิบดีกรมตรวจมีน่าท่ีรับผิดรับชอบราชการกรมตรวจให้เปนไปตามพระราชบัญญัติทั้งส้ิน รองอธิบดีมีน่าท่ีช่วยราชการในอธิบดีตามแต่จะมอบหมายให้ช่วยแลแทนเม่ืออธิบดีไม่อยู่ สารวัดมีน่าท่ีรับค�าสั่งอธบิ ดตี รวจรายงานตรวจบาญชี ตรวจราคาตามบงั คบั นายเวรมนี า่ ทปี่ ระจา�การตรวจราคาแลยอดบาญชตี ามกฎหมายแลข้อบงั คบั ” กล่าวไดว้ า่ ลกั ษณะงานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ในช่วงท่ี ๒ นี้ยงั คงเนน้ ทกี่ ารตรวจสอบบญั ชแี ละสงิ่ ของเชน่ เดมิ แตช่ อื่ ตา� แหนง่ เจา้ หนา้ ทต่ี รวจสอบเปลยี่ นจากคา� วา่ อนิ สเปกเตอ เปล่ยี นมาเป็น ‘สารวัด’ และ ‘นายเวร’ โดยสารวัดท�าหน้าที่ตรวจรายงานบัญชี ตรวจราคาตามท่ีได้รับค�าส่ังจากอธิบดีกรมตรวจ สว่ นนายเวรมหี น้าทป่ี ระจ�า คอื ตรวจราคาและตรวจบญั ชี ในมาตรา ๒ ของพระราชบญั ญัตกิ รมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙(พ.ศ. ๒๔๓๓) บัญญตั หิ น้าทก่ี ารตรวจสอบของกรมตรวจไว้ว่า กรมตรวจตอ้ งตรวจสมบัติแผน่ ดนิ ๕ อย่าง ไดแ้ ก่ (๑) ตรวจจ�านวนเงนิ รวมเงินขบวนบาญชตี วั เลขใหถ้ กู ตอ้ ง (๒) ตรวจจ�านวนเงนิ จ�านวนคน รายการใหถ้ กู ตอ้ งตามพระบรมราชานุญาต (๓) ตรวจอัตราแลราคาส่ิงของฤาคนให้สมควรกัน (๔) ตรวจสอบสวนว่าคนแลของได้จ่ายใช้ถูกต้องฤาไม่ และ(๕) ตรวจขบวนท�าบาญชีวางการถูกต้องตามพระราชบัญญัติสมควรแก่ราชการฤาไม่๐๑๘ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

เน้ือความท่ีบัญญัติในมาตรา ๒ แสดงให้เห็นว่า การตรวจบัญชีและส่ิงของ คือ รากฐานสา� คัญของการตรวจเงินแผ่นดินไทย ทั้งนี้การทา� งานตรวจสอบของเจา้ หนา้ ทต่ี รวจสอบ (สารวดั หรอื นายเวร) ตอ้ งมสี มดุ บาญชี๔ เลม่ คอื (๑) สมดุ งบประมาณแลราคาสนิ คา้ ในทอ้ งตลาด (๒) สมดุ ส�าหรบัจดหมายรายการทไ่ี ดต้ รวจเปนรายวนั แลเกบ็ ส�าเนาบาญชที ไี่ ดต้ รวจไวด้ ว้ ย(๓) สมดุ รายการบาญชที ไ่ี ดไ้ ปตรวจการตา่ ง ๆ และ (๔) สมดุ สา� เนารายงานท่ียืน่ ตอ่ เสนาบดีพระคลงั มหาสมบัติ ฤากราบบงั คมทูลพระกรณุ า ๑.๒ การตรวจบัญชแี ละการเงิน ในรชั สมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอย่หู ัว พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯประกาศต้ังกรมตรวจเงินแผ่นดินขึ้นในกระทรวงพระคลังอีกกรมหน่ึง เมื่อวันท่ี ๑๘ กันยายน พ.ศ. ๒๔๕๘ พร้อมทั้งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯแต่งตั้ง นายอมี ลิ โิ อ ฟลอรโิ อ (Emilio Florio) หรือนายอ.ี ฟลอริโอ เป็นอธบิ ดีกรมตรวจเงินแผน่ ดนิ คนแรก ภายหลังจากท่ีมีการสถาปนากรมตรวจเงินแผ่นดินแล้ว พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระจนั ทบรุ นี ฤนาถ เสนาบดกี ระทรวงพระคลงั มหาสมบตั ิไดป้ ระกาศกฎขอ้ บงั คบั อา� นวยการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เพอ่ื ขยายความอา� นาจหน้าท่ีของกรมตรวจเงินแผ่นดินตามความในข้อ ๓ แห่งประกาศตั้งกรมตรวจเงินแผ่นดนิ ลงวนั ท่ี ๑๘ กันยายน พ.ศ. ๒๔๕๘ ประกาศฉบบั ดงั กลา่ วมที งั้ หมด ๘ ขอ้ โดยในขอ้ ๑ บญั ญตั อิ า� นาจตรวจการเงนิ ในหนา้ ท่ขี องเจา้ พนักงาน ๗ กลุ่ม ได้แก่ “(ก) เจ้าพนักงานซึ่งมนี ่าท่ีรักษาเงินแผ่นดินทุกประเภท (ข) เจ้าพนักงานซึ่งมีน่าท่ีเก็บรักษาเงินภาษีอากร เงินค่าธรรมเนียม ค่าเช่า เงินค่าขายทรัพย์สมบัติของรัฐบาล ๐๑๙

แลเงินอ่นื ๆ อนั ยังมไิ ดร้ ะบุชื่อ แตเ่ ปนเงนิ ซึ่งจะตอ้ งส่งเปนเงนิ แผน่ ดนิ หรอื ท่ี • ทีม่ า:รัฐบาลเปนผู้ควรได้รับ (ค) เจ้าพนักงานซ่ึงมีน่าท่ีจ่ายเงินแผ่นดิน (ง) ส�าเนาภาพถา่ ยเจ้าพนกั งานซึ่งมนี ่าทรี่ กั ษา รับ แลจา่ ยตว๋ั ตราของรฐั บาล (จ) เจ้าพนักงาน จากราชกจิ จานเุ บกษาซง่ึ มนี า่ ทรี่ กั ษา รบั แลจา่ ยเงนิ ตามพระราชบญั ญตั จิ ดั การศขุ าภบิ าล ร.ศ. ๑๒๗(ฉ) เจา้ พนกั งานซง่ึ มนี า่ ทร่ี บั รกั ษา แลจา่ ยเงนิ ตา่ ง ๆ เชน่ เงนิ วางศาลหรอื เงนิทอ่ี ยใู่ นความรกั ษาของเจา้ พนกั งานกองหมายหรอื เจา้ พนกั งานรรู้ กั ษาทรพั ย์ของผู้ล้มละลาย เพ่ือสาธารณประโยชน์ หรือเงินที่มีบุคคลมอบให้ใช้ในพระศาสนาแลการกศุ ลหรอื การศกึ ษาหรอื สาธารณประโยชน์ แลเงนิ อนื่ ๆ ซงึ่ไมใ่ ชเ่ งนิ แผน่ ดนิ แตร่ ฐั บาลรบั รกั ษา แลรบั ผดิ ชอบ (ช) บคุ คลทไ่ี มใ่ ชเ่ จา้ พนกั งานของรฐั บาลแตไ่ ดร้ บั มอบนา่ ทเี่ หมอื นหนง่ึ เปน็ เจา้ พนกั งานมนี า่ ทด่ี งั ซงึ่ กลา่ วมานนั้ ใหร้ บั ตรวจตามขอ้ บงั คบั นอี้ ยา่ งเดยี วกบั เจา้ พนกั งานของรฐั บาล” การบัญญัติอ�านาจการตรวจการเงินข้างต้นเป็นการอธิบายว่าเจา้ พนกั งานกลุ่มใดบ้างท่ีจะต้องถูกตรวจสอบการเงิน ซึ่งในสมัยน้ันยังไม่มีการให้นยิ ามค�าว่า ‘หนว่ ยรบั ตรวจ’ เพียงแต่จดั กล่มุ ว่าเจา้ พนักงานกลุ่มใดท่ีจะต้องถูกตรวจสอบ ท้ังน้ี ข้อ ๓ ของประกาศกฎข้อบังคับอ�านวยการตรวจเงินแผ่นดินบัญญัติให้กรมตรวจเงินแผ่นดินน้ันท�าหน้าท่ี ๓ ประการกลา่ วคอื “(ก) ใหต้ รวจการงานของเจา้ นา่ ทซี่ ง่ึ มตี า� แหนง่ ดงั ไดร้ ะบไุ วใ้ นขอ้ ๑ ให้เห็นชัดว่าได้เดินตามระเบียบดังต้ังไว้ในกฎหมาย พระราชบัญญัติ กฎข้อบงั คบั หรอื คา� สง่ั ของกรมของกระทรวง แลใหร้ ายงานตอ่ กระทรวงพระคลงัมหาสมบัติตามท่ีได้ตรวจเห็นน้ัน (ข) เม่ือเห็นว่าควรมีการเปลี่ยนแปลงอย่างใดในพแนกการเงินให้น�าความเห็นน้ันขึ้นเสนอต่อเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และ (ค) ให้กะท�าการไต่สวนในทางการเงินเปนครั้งเปนคราวตามแต่เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัตจิ ะมีคา� สัง่ ” ท้ังน้ีต�าแหน่งหน้าที่ของเจ้าหน้าท่ีตรวจสอบของกรมตรวจเงินแผ่นดินชว่ งระหว่างปี พ.ศ. ๒๔๕๘-๒๔๗๕ นัน้ เรียกว่า เจ้าพนกั งานกรมตรวจเงนิแผน่ ดนิ ซงึ่ เจา้ พนกั งานกรมตรวจเงนิ แผน่ ดนิ จะท�าหนา้ ทต่ี รวจการเงนิ ตงั้ แต่สอบเงนิ สด ตว๋ั ตรา หรอื ใบสา� คญั หรอื ตน้ ขว้ั หรอื หนงั สอื สา� คญั ซง่ึ เอกสารเหลา่ นเี้ จา้ พนกั งานผรู้ บั ตรวจจะตอ้ งจดั เตรยี มใหเ้ จา้ พนกั งานกรมตรวจเงนิแผน่ ดินทา� การตรวจสอบ๐๒๐ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

๑.๓ การตรวจบญั ชีและการเงินภายใต้พระราชบญั ญตั ิ วา่ ด้วยคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ภายหลงั เปลยี่ นแปลงการปกครองเมอื่ วนั ที่ ๒๔ มถิ นุ ายน พ.ศ. ๒๔๗๕กรมตรวจเงินแผ่นดินถูกโอนเข้าไปสังกัดคณะกรรมการราษฎร ต่อมาในปีพ.ศ. ๒๔๗๖ รฐั สภาไดต้ ราพระราชบญั ญตั ิ วา่ ดว้ ยคณะกรรมการตรวจเงนิแผ่นดนิ พ.ศ. ๒๔๗๖ ซง่ึ นบั เป็นกฎหมายตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ฉบบั แรกหลงั จากเปล่ยี นแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธปิ ไตย กฎหมายตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ฉบบั นมี้ ี ๑๒ มาตรา บญั ญตั ใิ หก้ ารตรวจเงนิแผ่นดินกระท�าการโดยให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้มีอ�านาจหน้าทีต่ ามบทบัญญตั ิในมาตรา ๕ ท่ีกลา่ วถึงอา� นาจหนา้ ท่ีไว้ ๗ ขอ้ ได้แก่ (๑) ตรวจสอบงบปีเงินรายรับรายจา่ ยของแผ่นดนิ หรอื งบแสดงฐานการเงินแผ่นดินประจ�าปี ซ่ึงคณะรัฐมนตรีจะน�าเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและแสดงความเห็นวา่ รายการจา� นวนเงินรับและจ่ายตามงบปีน้ันไดเ้ ป็นไปตามงบประมาณประจา� ปีและตามความจริงหรอื ไม่ (๒) ตรวจสอบบัญชีทุนส�ารองเงินตราประจ�าปี และแสดงความเห็นวา่ การรับจ่ายเปน็ การถกู ต้อง และเปน็ ไปตามกฎหมายหรือไม่ (๓) ตรวจสอบงบบัญชีของทะบวงการเมืองใด ๆ ท่ีนายกรัฐมนตรีจะไดส้ ง่ั ใหต้ รวจสอบเป็นคร้ังคราว แลว้ ทา� รายงานเสนอต่อนายกรัฐมนตรี (๔) เมื่อท�าการตรวจสอบบัญชีและเอกสารใด ๆ ปรากฏว่าบัญชีไม่ถกู ตอ้ งและเปน็ การทจุ รติ กม็ อบคดใี หเ้ จา้ หนา้ ทฟี่ อ้ งผกู้ ระทา� ผดิ ตอ่ ศาลตามกฎหมาย (๕) ท�าการตรวจสอบบัญชเี อกสารและทรัพย์สนิ ของทะบวงการเมอื ง (๖) เรยี กพนกั งานเจา้ หนา้ ทท่ี ะบวงการเมอื งทร่ี บั ตรวจมาเพอ่ื สอบสวน (๗) เรียกบุคคลใด ๆ มาให้การเป็นพะยานในการตรวจสอบบัญชีเอกสาร และทรพั ย์สินของแผ่นดนิ อาจกล่าวได้ว่า การปรับปรุงกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินเมื่อปีพ.ศ. ๒๔๗๖ นับเป็นการให้อ�านาจกับคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินในการท�างานตรวจสอบซ่ึงเน้นที่ตรวจสอบบัญชี เอกสาร และทรัพย์สินของผรู้ ับตรวจ ช่วงเร่ิมต้นการสถาปนาคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินในปีพ.ศ. ๒๔๗๖ นั้น ผู้ตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเรียกว่า‘เจ้าพนักงานตรวจเงินแผ่นดิน’ โดยจะใช้ว่า ประจ�าแผนก เช่น นายค�านึงชาญเลขา อดีตประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เริ่มตน้ รบั ราชการในคณะกรรมการตรวจเงนิ แผ่นดินเมอื่ ปี พ.ศ. ๒๔๗๗ ในต�าแหน่ง ประจา�แผนกในคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ส�านักนายกรฐั มนตรี การท�าหน้าท่ีตรวจบัญชีและใบส�าคัญนับเป็นหัวใจของงานตรวจเงินแผ่นดิน โดยในอดีตคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินก�าหนดให้ตรวจบัญชีตามกรมกองต่าง ๆ ปีละ ๒ ครั้ง และตรวจตามอ�าเภอชั้นในต่าง ๆ ในเมอ่ืเห็นสมควร เชน่ เดียวกับการตรวจใบสา� คญั ของกรมกองต่าง ๆ ในสถานท่ีของกรมกองนน้ั ๆ เพอ่ื เพม่ิ ความรวดเรว็ ในการทกั ทว้ งและรบั คา� ชแี้ จงเกยี่ วกบัรายจา่ ยนน้ั ๆ (ส�านกั งานคณะกรรมการตรวจเงนิ แผ่นดิน ๒๕๑๘ : ๗๔) ๐๒๑

• หนังสอื การ ตรวจสอบบญั ชี การเงินของรัฐ และหลกั การตรวจ และควบคมุ การเงนิ ถา่ ยภาพโดย นายรฐั ธรรม ชวนเชย และนายโสมทตั นิธิตรรี ตั น์ นับตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๖ จนถึง พ.ศ. ๒๕๒๒ การตรวจเงินแผ่นดนิ ไทยไดพ้ ฒั นาเทคนคิ และวธิ กี ารการตรวจสอบบญั ชแี ละการเงนิ เรอ่ื ยมาจนไดร้ บัการยอมรับจากหน่วยรับตรวจในฐานะผู้ตรวจสอบภายนอกภาครัฐ(External Auditor) ทที่ า� หนา้ ทร่ี บั รองรายงานการรบั จา่ ยเงนิ แผน่ ดนิ เพอื่ เสนอต่อสภา ตรวจสอบการจ่ายเงินให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบต่าง ๆตรวจสอบเพ่อื รบั รองงบการเงินของรัฐวิสาหกจิ• การตรวจบญั ชี • คู่มอื วธิ กี ารใบสา� คญั ของ ตรวจบญั ชีเทศบาล โดย โดยนายประยูรนายสมบตั ิ ชยั รตั น์ ศรียรรยงค์อดตี กรรมการ อดตี กรรมการตรวจเงินแผน่ ดนิ ตรวจเงินแผ่นดินถ่ายภาพโดย ถา่ ยภาพโดยนายรฐั ธรรม ชวนเชย นายรฐั ธรรม ชวนและนายโสมทตั เชย และนายโสมทัตนิธิตรรี ตั น์ นิธิตรีรัตน์๐๒๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

๑.๔ การตรวจบัญชีและการเงนิ ภายใต้พระราชบัญญตั ิ วา่ ดว้ ยการตรวจเงินแผ่นดนิ พ.ศ. ๒๕๒๒ การตรวจเงินแผ่นดินไทยก้าวสู่จุดเปลี่ยนส�าคัญอีกครั้งภายหลังจากยกเลกิ พระราชบญั ญตั วิ า่ ดว้ ยคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๔๗๖และตราพระราชบัญญัติการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ ข้ึนใหม่พระราชบญั ญัติฉบบั น้ี มีทัง้ หมด ๒๕ มาตรา โดยมาตรา ๗ บัญญตั หิ น้าที่ของส�านกั งานตรวจเงนิ แผ่นดินไว้ ๔ ข้อ ดงั นี้ (๑) ตรวจสอบรายงานการรบั จา่ ยเงนิ ประจ�าปงี บประมาณ และงบแสดงฐานะการเงนิ แผน่ ดนิ ประจา� ปงี บประมาณ และแสดงความเหน็ วา่ เปน็ ไปตามกฎหมายและตามความเปน็ จริงหรอื ไม่ (๒) ตรวจสอบบัญชที นุ ส�ารองเงินตราประจ�าปี และแสดงความเห็นวา่เป็นไปตามกฎหมายและตามความเป็นจริงหรอื ไม่ (๓) ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษาและการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินอ่ืนของหน่วยรับตรวจหรือที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยรบั ตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ขอ้ บังคบั และมติคณะรัฐมนตรี หรือไม่ และอาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงินและการใช้ทรัพย์สินอ่ืน และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตามเปา้ หมายและมีผลค้มุ คา่ หรือไม่ ในกรณีท่ีหน่วยรับตรวจเป็นรัฐวิสาหกิจ ให้แสดงความเห็นตามมาตรฐานการสอบบญั ชีท่ีรบั รองทว่ั ไปด้วย (๔) ตรวจสอบเกี่ยวกับการจดั เกบ็ ภาษอี ากร คา่ ธรรมเนยี มและรายได้อืน่ ของหนว่ ยรับตรวจ และแสดงความเหน็ วา่ เปน็ ไปตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคบั และมตคิ ณะรัฐมนตรหี รอื ไม่ จากอ�านาจหน้าที่ดังกล่าว จะเห็นได้ว่าการตรวจบัญชีและการเงินยงั คงมบี ทบาทสา� คญั มไิ ดเ้ ปลยี่ นแปลงไปจากกฎหมายการตรวจเงนิ แผน่ ดนิฉบับก่อน ๑.๕ การตรวจบญั ชีและการเงนิ ภายใต้พระราชบญั ญัติ ประกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๔๒ ภายหลังประกาศใช้รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. ๒๕๔๐รฐั ธรรมนญู ฉบบั นใ้ี หค้ วามสา� คญั กบั การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ โดยบญั ญตั เิ นอื้ หาเกยี่ วกบั การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไวใ้ นหมวด ๑๑ มาตรา ๓๑๒ ใหก้ ารตรวจเงนิแผ่นดินกระท�าโดยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินทเ่ี ปน็ อสิ ระและเป็นกลาง ท้ังนี้รัฐสภาได้ตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้ึนโดยบัญญัติถึงอ�านาจหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน นอกจากน้ีกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินฉบับนี้ยงั กลา่ วถงึ คณะกรรมการวนิ ยั ทางงบประมาณและการคลงั ซงึ่ เปน็ เรอื่ งใหม่ทีเ่ พมิ่ เข้ามาในการตรวจเงินแผ่นดินไทย กฎหมายบญั ญตั อิ า� นาจหนา้ ทก่ี ารตรวจสอบของสา� นกั งานการตรวจเงนิแผน่ ดนิ ไวใ้ นมาตรา ๓๙ (๒) ตรวจสอบการเงินแผ่นดิน ดงั ตอ่ ไปนี้ ๐๒๓

(๑) ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้จ่ายเงินและ ทรัพย์สินอื่นของหน่วยรับตรวจ หรือที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วย รบั ตรวจ และแสดงความเห็นว่าเปน็ ไปตามกฎหมาย ระเบยี บ ขอ้ บงั คบั และ มติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ และอาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน การใช้จ่าย ทรัพย์สินอื่น หรือการจัดซ้ือจัดจ้างตามแผนงาน งานหรือโครงการของ หน่วยรับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดย ประหยดั ไดผ้ ลตามเปา้ หมายและมผี ลคมุ้ คา่ หรอื ไม่ ในกรณที หี่ นว่ ยรบั ตรวจ เปน็ รฐั วสิ าหกจิ หรอื หนว่ ยงานอนื่ ของรฐั ตอ้ งแสดงความเหน็ ตามมาตรฐาน การสอบบัญชีที่รับรองท่วั ไปดว้ ย (๒) ตรวจสอบบัญชี และรายงานการรับจ่ายเงินประจ�าปีงบประมาณ และงบแสดงฐานะการเงินแผน่ ดนิ ประจ�าปงี บประมาณ และแสดงความเห็น ว่าเปน็ ไปตามกฎหมายและตามความเป็นจรงิ หรือไม่ (๓) ตรวจสอบบัญชที นุ สา� รองเงินตราประจา� ปี และแสดงความเหน็ ว่า เป็นไปตามกฎหมายและตามความเป็นจรงิ หรือไม่ (๔) ศึกษาและเสนอความเห็นเกีย่ วกบั แผนงาน งานหรอื โครงการที่จะ มีผลกระทบตอ่ การจัดท�างบประมาณ (๕) ตรวจสอบเกีย่ วกบั การจดั เก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนยี มและรายได้ อื่นของหน่วยรบั ตรวจ และแสดงความเหน็ วา่ เปน็ ไปตามกฎหมาย ระเบียบ ขอ้ บงั คับ หรอื มติคณะรฐั มนตรหี รอื ไม่ ในกรณีนีใ้ ห้มอี า� นาจตรวจสอบการ ประเมินภาษอี ากร การจดั เก็บค่าธรรมเนียม และรายไดอ้ ่ืนที่หน่วยรบั ตรวจ จัดเก็บด้วย (๖) ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินราชการลับหรือเงินท่ีมีลักษณะคล้ายกับ เงินราชการลับให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ท่ีคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน กา� หนด การบัญญัติเน้ือหาการท�าหน้าท่ีตรวจสอบการเงินแผ่นดินตามมาตรา ๓๙ (๒) (ก)-(ฉ) น้ัน สา� นักงานการตรวจเงินแผ่นดนิ ยังทา� หนา้ ทต่ี รวจสอบ บัญชีและการเงินเช่นเดิม ขณะเดียวกันส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ไดพ้ ฒั นาการตรวจสอบดงั กลา่ วโดยนา� โปรแกรมสา� เรจ็ รปู คอมพวิ เตอร์ ACL มาช่วยในการตรวจสอบ นอกจากนี้ หลังจากท่ีรัฐบาลเปล่ียนระบบบัญชี การเงินภาครัฐเป็นระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ (Government Fiscal Management Information System หรือ GFMIS) สา� นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไดพ้ ฒั นาแนวทางการตรวจสอบ โดยปรบั ปรงุ คู่มือการตรวจสอบการเงินให้ทันสมัย สอดคล้องกับสถานการณ์ที่ เปลี่ยนแปลง เชน่ จัดทา� คมู่ ือการใชโ้ ปรแกรม ACL เพอ่ื ชว่ ยจัดท�ากระดาษ ทา� การ งบการเงนิ รวมของการตรวจสอบหนว่ ยงานภาครฐั ในระบบ GFMIS จัดท�าแนวปฏิบัติการจัดท�ารายงานการตรวจสอบรายงานการเงินของ หน่วยงานภาครัฐ พัฒนาการสุ่มตัวอย่างด้วยโปรแกรม ACL ส�าหรับ การตรวจสอบงบการเงนิ๐๒๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

ทงั้ น้ี นบั ตง้ั แตป่ ระกาศใชก้ ฎหมายการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ปี พ.ศ. ๒๕๔๒คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินให้ความส�าคัญกับการตรวจสอบการเงินโดยในปี พ.ศ. ๒๕๔๕ คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไดแ้ บง่ สว่ นราชการภายในออกเปน็ ๓๓ สา� นกั งาน ๒ กลมุ่ งาน ซงึ่ มสี า� นกั งานการตรวจสอบจา� นวน ๑๐ สา� นกั (สา� นกั ท่ี ๑-๑๐) ทร่ี บั ผดิ ชอบเกยี่ วกบั การตรวจสอบการเงนิ ตอ่ มาในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ ไดป้ รบั ปรุงโครงสรา้ งการบรหิ ารงานภายในใหม่โดยเน้นพัฒนาผู้ตรวจสอบให้มีความช�านาญเฉพาะทาง ท�าให้เกิดส�านักงานตรวจสอบการเงิน จ�านวน ๘ ส�านัก ท่ีรับผิดชอบตรวจสอบการเงินโดยเฉพาะ หลังจากนนั้ มกี ารปรับปรุงโครงสร้างในปี พ.ศ. ๒๕๕๔, ๒๕๕๕ และ๒๕๕๘ โดยขยายสา� นกั งานตรวจสอบการเงนิ เพม่ิ เปน็ ๒๐ สา� นกั ทา� หนา้ ที่ตรวจสอบการรบั จา่ ย การเกบ็ รกั ษาและการใชจ้ า่ ยเงนิ และทรพั ยส์ นิ อนื่ ของหน่วยรับตรวจ หรือท่ีอยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรอื ไม่ ในกรณหี นว่ ยรับตรวจเป็นรฐั วิสาหกจิ หรอื หนว่ ยงานอ่ืนของรฐั ให้แสดงความเห็นตามมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินและมาตรฐานการสอบบัญชีที่รับรองท่ัวไป และกรณีที่หน่วยรับตรวจเป็นหน่วยงานที่ได้รับเงินอุดหนุนหรือกิจการที่ได้รับเงินหรือทรัพย์สินลงทุนจากหน่วยงานของรัฐรัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอ่ืนของรัฐ การตรวจสอบการเงินแผ่นดินให้ตรวจสอบว่าการรับจ่ายและการใช้เงินอุดหนุนหรือเงินหรือทรัพย์สินลงทุนเป็นไปอยา่ งถกู ต้องและเป็นไปตามวตั ถุประสงคห์ รือไม่ ขณะเดยี วกนั สา� นกั ตรวจสอบการเงนิ ทง้ั ๒๐ สา� นกั ยงั ตอ้ งดา� เนนิ การตรวจสอบบญั ชแี ละรายงานการรบั จา่ ยเงนิ ประจา� ปงี บประมาณและงบแสดงฐานะการเงนิ แผน่ ดนิ ประจา� ปงี บประมาณ บญั ชที นุ สา� รองเงนิ ตราประจา� ปี และแสดงความเหน็ วา่ เปน็ ไปตามกฎหมายและตามความเปน็ จรงิ หรอื ไม่ รวมทงั้ตรวจสอบรายงานการเงินตามระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ (Government Fiscal Management Information System : GFMIS)ระดบั กรมและกระทรวงเพอื่ แสดงความเหน็ วา่ รายงานการเงนิ รวมถกู ตอ้ งเปน็ไปตามมาตรฐานการจดั ทา� รายงานการเงนิ ภาครฐั และเชอ่ื ถอื ไดห้ รอื ไม่ สา� หรบั การตรวจสอบการเงนิ ในระดบั ภมู ภิ าค สา� นกั งานการตรวจเงนิแผ่นดินมอบหมายให้ส�านักตรวจเงินแผ่นดินจังหวัด หรือ สตจ. ทั้ง ๗๖จงั หวดั (ตามการปรบั ปรงุ โครงสรา้ งการบรหิ ารงานภายในปี พ.ศ. ๒๕๕๕)โดยให้รับผิดชอบตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา การใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินอ่ืนของหน่วยรับตรวจ หรือที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยรบั ตรวจ และแสดงความเหน็ ว่าเปน็ ไปตามกฎหมาย ระเบยี บ ขอ้ บงั คบั และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ ในกรณีหน่วยรับตรวจเป็นรัฐวิสาหกิจหรือหนว่ ยงานอนื่ ของรฐั ใหแ้ สดงความเหน็ ตามมาตรฐานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิและมาตรฐานการสอบบัญชีที่รับรองท่ัวไป และกรณีท่ีหน่วยรับตรวจเป็นหนว่ ยงานทไ่ี ดร้ บั เงนิ อดุ หนนุ หรอื กจิ การทไ่ี ดร้ บั เงนิ หรอื ทรพั ยส์ นิ ลงทนุ จากหนว่ ยงานของรัฐ รัฐวสิ าหกิจ หรอื หนว่ ยงานอ่นื ของรฐั การตรวจสอบการเงินแผ่นดินให้ตรวจสอบว่าการรับจ่ายและการใช้เงินอุดหนุนหรือเงินหรือทรพั ย์สนิ ลงทุนเปน็ ไปอย่างถูกตอ้ งและเปน็ ไปตามวัตถุประสงค์หรือไม่ • ๐๒๕



บทที่ ๒พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดิน การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง และบริหารพัสดุ ปัจจุบันส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดินได้ให้ควำมส�ำคัญในกำรติดตำม ตรวจสอบกำรปฏิบัติงำนด้ำนกำรจัดซ้ือจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุ ของรัฐอย่ำงใกล้ชิด เนื่องจำกรัฐบำลได้ใช้เงินจ�ำนวนมำกในกำรจัดซ้ือ จัดจ้ำงเพื่อสนับสนุนกำรปฏิบัติงำนในโครงกำรต่ำง ๆ ของภำครัฐ ซง่ึ ประโยชนท์ ไี่ ดร้ บั จำกกำรตรวจสอบกเ็ พอ่ื ใหก้ ระบวนกำรจดั กำรพสั ดุ ภำครัฐมีควำมโปร่งใส ตลอดจนช่วยรักษำประโยชน์และทรัพย์สิน ของแผ่นดิน

ส�ำหรับเน้ือหำของบทน้ีเกี่ยวข้องกับพัฒนำกำรงำนตรวจสอบกำร จัดซื้อจัดจ้ำงของส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดิน (Auditing Public Procurement) ผู้เขียนมีวัตถุประสงค์ท่ีจะอธิบำยถึงพัฒนำกำรของกำร ท�ำงำนตรวจสอบด้ำนกำรจัดซ้ือจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุขององค์กร ตรวจเงนิ แผ่นดินในยคุ สมัยต่ำง ๆ โดยเริ่มตน้ จำกกำรทบทวนวรรณกรรม (Literature review) ว่ำด้วยกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงภำครัฐ หลังจำกนั้นผู้เขียนได้กล่ำวถึงควำมเป็นมำของกำรตรวจสอบกำรจัดซ้ือ จัดจ้ำงต้ังแต่สมัยเร่ิมต้นสถำปนำองค์กรตรวจเงินแผ่นดินไทยในช่ือ ออดิตออฟฟิซ หรือ ออฟฟิซหลวง พ.ศ. ๒๔๑๘ จนกระทั่งปัจจุบันที่งำน ตรวจสอบลักษณะดังกล่ำวได้รับควำมส�ำคัญและยกระดับเป็นส�ำนัก ตรวจสอบกำรบริหำรพัสดุและสบื สวน ๒.๑ ทบทวนวรรณกรรมว่ำด้วยกำรตรวจสอบ กำรจัดซอ้ื จดั จำ้ งภำครัฐ จิตต์ เหมะทัต (๒๕๑๐) อดีตกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดินเร่ิมต้นเขียนเทคนิคกำรตรวจสอบ สัญญำ๑ เพ่ือใช้เป็นเอกสำรฝึกอบรมข้ำรำชกำรคณะกรรมกำรตรวจเงิน แผน่ ดนิ แตอ่ ยำ่ งไรกต็ ำม กำรตรวจสอบสญั ญำของคณะกรรมกำรตรวจเงนิ แผ่นดินในระยะเร่ิมต้นคงเพียงแค่ตรวจสอบควำมถูกต้องของใบส�ำคัญ เป็นหลักดังจะเห็นได้จำกข้อสรุปของ สุนทรี เตียสมุทร (๒๕๑๓) ว่ำ “กำรตรวจสอบของเจ้ำหน้ำที่ส่วนใหญ่คงท�ำกำรตรวจสอบในลักษณะ เอกสำรประกอบใบส�ำคญั คจู่ ่ำยเงินอยำ่ งธรรมดำ” สุนทรีได้เสนอแนวคิดเรื่องแบบกระดำษท�ำงำนส�ำหรับรำยงำนกำร ตรวจสญั ญำ โดยผลทไ่ี ดร้ บั จำกแบบรำยงำนกำรตรวจสอบสญั ญำนน้ั อยำ่ ง น้อยท�ำให้เจ้ำหน้ำท่ีตรวจสอบตระหนักถึงควำมส�ำคัญในกำรตรวจสอบ สัญญำว่ำจะต้องท�ำกำรตรวจสอบอะไร ตรงไหนบ้ำง ซ่ึงจะท�ำให้กำร ตรวจสอบสัญญำมมี ำตรฐำน๒ ต่อมำ ประภทั ร พุทธสุวรรณ และ นนทพล น่มิ สมบญุ (๒๕๒๓) สรปุ ผลกำรสมั มนำเร่ือง Audit of Public Works โดย อธบิ ำยแนวทำงของกำรตรวจสอบกำรกอ่ สรำ้ งทำงรำชกำรและงำนบรกิ ำร เพอื่ สำธำรณประโยชนไ์ วว้ ำ่ กำรตรวจสอบงำนประเภทดงั กลำ่ ว ผตู้ รวจสอบ ควรเริ่มท�ำกำรตรวจสอบสัญญำ (Contract Review)๓ โดยประเด็นหลักท่ี ผตู้ รวจตอ้ งสนใจ คอื กำรกอ่ สรำ้ งนนั้ จำ� เปน็ และสนบั สนนุ กำรพฒั นำประเทศ หรือไม่ ควำมถกู ตอ้ งของกำรทำ� สญั ญำ เง่อื นไขต่ำง ๆ และควำมสมบรู ณ์ ของสัญญำรวมถงึ เอกสำรประกอบ เปน็ ต้น๑ อา้ งจาก สนุ ทรี เตียสมุทร, ข้อคดิ เหน็ เกี่ยวกับการปรับปรงุ การบริหารงานสา� นักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดนิ๒ แนวคดิ เรื่องกระดาษทา� การในการตรวจสอบสัญญาไดถ้ ูกน�ามาปฏบิ ตั ิในเวลาตอ่ มา โดย คตง. มีคา� สัง่ ท่ี ๑๓๘/๒๕๒๑ ลงวนั ที่ ๔ กันยายน ๒๕๒๑ เร่ืองบันทกึ สงั เกตการณง์ านซอื้ งานจา้ ง๓ จดั ขึ้นท่กี รุงมะนลิ า ประเทศฟิลิปปนิ ส์ เมอื่ ปี ค.ศ. ๑๙๗๙๐๒๘ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

นอกจำกกำรตรวจสอบเอกสำรสญั ญำแลว้ ผตู้ รวจสอบควรตรวจสอบ ณ สถำนที่ก่อสร้ำงด้วย (On-site) และในสรุปผลกำรสัมมนำยังกล่ำวถึง กระบวนกำรประเมินผลงำนก่อสร้ำงของทำงรำชกำร (Evaluation) ไว้ โดยแบ่งประเภทกำรประเมินผลออกเป็นกำรประเมินผลกำรวำงแผน กำรประเมินผลกำรด�ำเนินงำนตำมแผน และกำรประเมินผลควำมส�ำเร็จ ขณะท่ี ธรรมรัฐ ณ ระนอง (๒๕๒๔) ได้รวบรวมประสบกำรณ์ในกำร ตรวจสอบกำรก่อสร้ำง โดยอธบิ ำยแนวปฏิบตั ิในกำรตรวจสอบสิ่งก่อสร้ำง ไวว้ ่ำ๔ ๑. ผตู้ รวจสอบควรศกึ ษำและทำ� ควำมเขำ้ ใจเกย่ี วกบั งำนทจี่ ะตรวจสอบ ท้ังนี้เพื่อให้ทรำบว่ำงำนที่จะตรวจสอบคืออะไร จะตรวจสอบอย่ำงไร รวมทั้งจะตอ้ งศกึ ษำกฎหมำย ระเบยี บ และขอ้ บงั คบั ท่ีเกี่ยวข้องด้วย๕ ๒. รวบรวมข้อมลู ต่ำง ๆ ของงำนทจ่ี ะตรวจสอบ เช่น ส�ำเนำเรอื่ งรำว ของกำรด�ำเนินกำรจ้ำงจนถึงขั้นท�ำสัญญำ เช่น ใบอนุมัติเงินประจ�ำงวด รำยงำนกำรขอจำ้ ง ใบแจง้ ควำมประกวดรำคำ คำ� สง่ั แตง่ ตงั้ คณะกรรมกำร ตรวจกำรจำ้ งและเจ้ำหน้ำท่คี วบคมุ งำน ๓. กำรตรวจสอบหลกั ฐำนใหพ้ จิ ำรณำถงึ ควำมถกู ตอ้ งตำมระเบยี บหรอื ควำมเหมำะสมของกำรด�ำเนินงำนในประเด็นต่ำง ๆ เช่น วัตถุประสงค์ วงเงนิ งบประมำณ ระยะเวลำของวนั ทไี่ ดร้ บั อนมุ ตั งิ วดเงนิ วธิ ดี ำ� เนนิ กำรจำ้ ง กำรแต่งตั้งคณะกรรมกำรชุดต่ำง ๆ ลักษณะของสัญญำ ระยะเวลำของ สญั ญำ ตลอดจนเร่ืองของกำรแบง่ งวดงำนและกำรจำ่ ยเงินแตล่ ะงวด ๔. กำรตรวจสอบผลงำนก่อสร้ำง ผู้ตรวจจะต้องศึกษำรูปแบบและ รำยกำรละเอียด ตลอดจนข้อก�ำหนดเฉพำะงำนจนเป็นที่เข้ำใจ นอกจำกนี้ ควรใหค้ วำมสำ� คญั กบั กำรตรวจงวดแรกกบั งวดสดุ ทำ้ ย และทจี่ ะละเวน้ มไิ ด้ ก็คือจะต้องตรวจภำยหลังจำกวันสิ้นสุดสัญญำหน่ึงหรือสองวัน ท้ังน้ี เพรำะมีผลต่อกำรปรับผิดสัญญำ และในกำรตรวจจะต้องพิจำรณำควำม ถูกต้องในประเด็นต่ำง ๆ คือ มีกำรก่อสร้ำง ณ สถำนที่ที่ก�ำหนดหรือไม่ ลงมือท�ำงำนภำยในก�ำหนดสัญญำหรือไม่ กรณีท่ีมีผลพลอยได้ในกำร รอ้ื ถอนมขี อ้ ตกลงประกำรใด ไดด้ ำ� เนนิ กำรตำมระเบยี บหรอื ไม่ กำรกอ่ สรำ้ ง ใช้วัสดุต่ำง ๆ ถูกต้องตำมแบบและรำยกำรละเอียดหรือไม่ รำยงำนกำร ควบคมุ งำนและหลกั ฐำนกำรตรวจรบั งำนเปน็ ไปตำมขอ้ เทจ็ จรงิ หรอื ไม่ กรณี ท่ีมีกำรเปลี่ยนแปลงแบบรูปรำยกำรหรือใช้วัสดุไม่ถูกต้องตำมท่ีก�ำหนดนั้น เป็นประโยชนต์ ่อรำชกำรหรือไม่ กรณีทีก่ ำรก่อสรำ้ งใชไ้ มไ่ ด้บำงส่วนให้ขอ ควำมเหน็ จำกกรรมกำรตรวจกำรจำ้ งเพอื่ ประกอบกำรพจิ ำรณำวำ่ งำนจำ้ ง นั้นมผี ลคุ้มค่ำหรือไม่๔ แนวคิดเร่ืองการตรวจสอบงานก่อสร้างปรากฏอีกครั้งในบทความเรื่อง ‘จะวางแนวตรวจสอบสิ่งก่อสร้างอย่างไร’ โปรดดูวารสารตรวจเงิน แผ่นดนิ ปที ี่ ๑ ฉบับที่ ๕ เดือนพฤศจิกายน ๒๕๒๒๕ ขอ้ สังเกตประการหนง่ึ คือระเบียบพสั ดไุ ด้เปลี่ยนแปลงอีกครงั้ เม่อื ปี พ.ศ. ๒๕๒๑ โดยกา� หนดให้หัวหนา้ ส่วนราชการส่งสา� เนาสัญญาซึ่งมีมูลคา่ ต้งั แต่หา้ แสนบาทขึ้นไปให้สา� นกั งานตรวจเงนิ แผน่ ดินหรือส�านกั งานตรวจเงนิ แผ่นดนิ ภมู ิภาคแล้วแตก่ รณีภายใน ๑๕ วัน นับแตว่ นั ท�าสญั ญา ๐๒๙

นอกจำกงำนของธรรมรัฐแล้ว จินตนำ ชื่นศิริ (๒๕๓๐) ได้จัดท�ำคู่มือ กำรตรวจสอบกำรบริหำรพัสดุ ส�ำหรับข้ำรำชกำรผู้ปฏิบัติงำนตรวจสอบ กำรบริหำรพัสดุของส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดิน โดยได้อธิบำยสำระส�ำคัญ ที่ผู้ตรวจควรจะรู้ในระเบียบส�ำนักนำยกรัฐมนตรีว่ำด้วยกำรพัสดุ พ.ศ. ๒๕๒๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม เช่น ผู้มีอ�ำนำจหน้ำที่ในกระบวนกำร จัดซื้อจัดจ้ำง วิธีกำรจัดหำ กำรบริหำรพัสดุ ซ่ึงจินตนำแบ่งขั้นตอน กำรตรวจสอบในคู่มือออกเป็น - กำรตรวจสอบกำรขออนุมัติด�ำเนินกำร - กำรตรวจสอบวิธีกำรจัดซ้ือจัดจ้ำง - กำรตรวจสอบกำรปฏิบัติหน้ำท่ีของคณะกรรมกำร - กำรตรวจสอบประกำศแจ้งควำมสอบรำคำหรือประกวดรำคำ - กำรตรวจสอบกำรด�ำเนินกำรซื้อหรือกำรจ้ำงโดยวิธีสอบรำคำและ ประกวดรำคำ - กำรตรวจสอบหลักประกัน - กำรตรวจสอบเอกสำรกำรก่อหน้ีผูกพัน - กำรตรวจสอบสัญญำหรือข้อตกลงที่เป็นหนังสือ - กำรตรวจสอบกำรเปล่ียนแปลงรำยกำรในสัญญำหรือข้อตกลง - กำรตรวจสอบกำรต่ออำยุสัญญำ นอกจำกนี้คู่มือยังกล่ำวถึงกำรตรวจสอบกำรจัดซ้ือวัสดุ ครุภัณฑ์ และกำรจ้ำงบำงรำยกำรท่ีน่ำสนใจ เช่น กำรจัดซื้อพัสดุส�ำนักงำน จัดซื้อ กระดำษ น้�ำมันเช้ือเพลิงและน้�ำมันหล่อล่ืน จ้ำงพิมพ์หนังสือ จ้ำงเจ้ำหน้ำที่ รักษำควำมปลอดภัย เป็นต้น นับต้ังแต่ ปี พ.ศ. ๒๕๓๐ เป็นต้นมำ ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดิน พัฒนำกำรตรวจสอบกำรบริหำรพัสดุได้อย่ำงรวดเร็ว ซึ่งอำรมณ์ จินำ (๒๕๓๗) กล่ำวถึงวัตถุประสงค์ของกำรตรวจสอบกำรจัดหำพัสดุและ บริกำรไว้ ดังนี้ ๑. เพ่ือให้เป็นไปตำมอ�ำนำจหน้ำที่ที่ก�ำหนดไว้ในกฎหมำย กำรตรวจเงินแผ่นดิน ปี พ.ศ. ๒๕๒๒ ๒. เพื่อให้ทรำบว่ำกำรใช้จ่ำยเงินของส่วนรำชกำรในกำรจัดหำพัสดุ และบริกำรเป็นไปตำมกฎหมำย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ท่ีก�ำหนดไว้หรือไม่ ๓. เพื่อให้ทรำบว่ำกำรใช้จ่ำยเงินของส่วนรำชกำรในกำรจัดหำพัสดุ และบริกำรเป็นไปตำมวัตถุประสงค์ที่ขอต้ังงบประมำณรำยจ่ำยหรือไม่ ๔. เพ่ือให้ทรำบว่ำพัสดุท่ีจัดหำมีกำรใช้ประโยชน์ตำมที่ควรหรือไม่ ๕. เพ่ือให้ทรำบว่ำกำรใช้จ่ำยเงินเพ่ือจัดหำพัสดุและบริกำรมีข้อ บกพร่อง หรือปฏิบัติท่ีไม่สุจริตหรือไม่ อำรมณ์ได้แบ่งหลักเกณฑ์และวิธีกำรตรวจสอบกำรจัดหำพัสดุและ บริกำรออกเป็น ๓ หลักเกณฑ์ คือ (๑) เกณฑ์กำรตรวจสอบกำรจัดหำ พัสดุและบริกำรจำกใบส�ำคัญคู่จ่ำย ซึ่งให้ควำมส�ำคัญว่ำกำรใช้จ่ำยเงิน ในกำรจัดหำพัสดุและบริกำรนั้น ๆ ถูกต้องเป็นไปตำมกฎหมำย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ นอกจำกน้ียังต้องตรวจสอบรำคำ เทียบกบั รำคำมำตรฐำนครภุ ัณฑว์ ่ำเปน็ ไปตำมทก่ี ำ� หนดหรอื ไม่ (๒) เกณฑ์๐๓๐ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

กำรตรวจสอบกำรจัดหำพัสดุและบริกำรจำกกำรตรวจสอบบัญชี โดยน�ำเอำรำยงำนกำรตรวจสอบพัสดุประจ�ำปีมำใช้เพื่อประกอบกำรตรวจสอบพัสดุคงเหลือและทดสอบกำรตรวจนับพัสดุคงเหลือในคลังพัสดุและ (๓) เกณฑ์กำรตรวจสอบประกำศประกวดรำคำ สัญญำซ้ือจ้ำงและกำรสังเกตกำรณ์ มณเฑียร เจริญผล (ม.ป.ป.) อธิบำยขั้นตอนกำรตรวจสอบกำรจัดซ้ือจัดจ้ำงตำมพระรำชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่ำด้วยกำรตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ไว้ โดยแบ่งขั้นตอนดังกล่ำวตำมค�ำสั่งส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินที่ ๔๗ / ๒๕๓๕ ลงวันท่ี ๒๘ สิงหำคม พ.ศ. ๒๕๓๕ซึ่งเป็นค�ำสั่งท่ีท�ำให้ลักษณะงำนตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุเป็นรูปเป็นร่ำงมำกข้ึน อุทัย ทองคุ้ม และคณะ (๒๕๔๖) อธิบำยวัตถุประสงค์กำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุไว้ว่ำ ๑. เพ่ือให้เกิดควำมเช่ือมั่นอย่ำงมีเหตุผลว่ำกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุของหน่วยรับตรวจได้ปฏิบัติตำมกฎหมำย ระเบียบ ข้อบังคับมติคณะรัฐมนตรี หรือเง่ือนไขท่ีระบุไว้ในข้อตกลงกรณีใช้เงินกู้ ๒. เพื่อให้เกิดควำมเชื่อม่ันอย่ำงมีเหตุผลว่ำกำรจัดซ้ือจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุของหน่วยรับตรวจไม่เกิดควำมเสียหำยแก่ทำงรำชกำรโดยยึดหลักควำมโปร่งใสของกำรด�ำเนินกำร หลักรำคำยุติธรรมและควำมถูกต้องครบถ้วนของจ�ำนวนและคุณภำพ ๓. เพ่ือแสดงควำมเห็นว่ำกำรได้มำซึ่งพัสดุและบริกำรเป็นไปตำมแผนงำน หรือโครงกำรของหน่วยรับตรวจเป็นไปตำมวัตถุประสงค์เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตำมเป้ำหมำย และมีผลคุ้มค่ำหรือไม่ ๔. เพื่อค้นหำว่ำกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุของหน่วยรับตรวจมีพฤติกำรณ์น่ำเช่ือว่ำเป็นกำรทุจริตหรือไม่ และมีกำรปฏิบัติหรือละเว้นกำรปฏิบัติหน้ำท่ีโดยมิชอบหรือไม่ (Detective and Preventive Audit) ทั้งนี้ คณะท�ำงำนจัดท�ำคู่มือตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุ (๒๕๔๖) ได้แบ่งประเด็นกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงออกเป็น (๑) ตรวจสอบแผนปฏิบัติกำรจัดซื้อจัดจ้ำง (๒) ตรวจสอบประกำศประกวดรำคำและเอกสำรประกวดรำคำ (๓) ตรวจสอบกำรก่อหนี้ผูกพัน / สัญญำ (๔) ตรวจสังเกตกำรณ์งำนจัดซ้ือและจัดจ้ำง (๕)ตรวจสอบรำคำกลำง และ (๖) ตรวจสอบสญั ญำแบบปรบั รำคำได้ (ค่ำ K) กลุ่มงำนมำตรฐำนด้ำนกำรตรวจสอบภำยใน กรมบัญชีกลำง(๒๕๔๘) ก�ำหนดวัตถุประสงค์กำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงในแนวปฏิบัติกำรตรวจสอบภำยในของภำครำชกำร ดังนี้ ๑. เพ่ือให้ทรำบว่ำกำรจัดซ้ือจัดจ้ำงสำมำรถตอบสนองควำมต้องกำรขององค์กรได้อย่ำงเหมำะสมหรือไม่ ๒. เพื่อให้ทรำบว่ำกำรจัดซื้อจัดจ้ำงเป็นไปตำมกฎ ระเบียบ ข้อบังคับคู่มือหรือแนวทำงปฏิบัติและ/หรือหลักกำรบริหำรพัสดุท่ีเหมำะสม ๓. เพ่ือให้ทรำบถึงลักษณะควำมเส่ียงหรือปัญหำอุปสรรค พร้อมทั้งสำเหตุท่ีเกิดขึ้นหรืออำจเกิดข้ึนจำกกำรจัดซ้ือจัดจ้ำง ๐๓๑

โดยท้ำยที่สุด แนวปฏิบัติกำรตรวจสอบภำยในสรุปไว้น่ำสนใจว่ำ “ผู้ตรวจสอบภำยในเป็นเพียงฟันเฟืองตัวหน่ึงของกลไกกำรตรวจสอบ เท่ำน้ันซ่ึงสำมำรถตรวจสอบรำยกำรจัดซ้ือจัดจ้ำงได้อย่ำงใกล้ชิด แต่อำจมีข้อจ�ำกัดด้ำนควำมเป็นอิสระ ขณะท่ีผู้ตรวจสอบภำยนอกมี ศักยภำพในกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงท่ีมีมูลค่ำสูงและมีควำม ซับซ้อน แต่อำจมีข้อจ�ำกัดที่ไม่สำมำรถตรวจสอบรำยกำรจัดซ้ือจัดจ้ำง ทุกรำยกำรได้อย่ำงใกล้ชิด” ๒.๒ ควำมเป็นมำของงำนตรวจสอบกำรจัดซ้ือจัดจ้ำง กำรจดั ซือ้ จัดจ้ำง (Public Procurement) หมำยถึง กำรกระทำ� ใด ๆ ที่ จะใหไ้ ดม้ ำซงึ่ สงิ่ ทต่ี อ้ งกำร ณ สถำนทแ่ี ละเวลำทกี่ ำ� หนด ทง้ั น้ี กำรจดั ซอ้ื จดั จำ้ งเปน็ สว่ นหนง่ึ ของกระบวนกำรบรหิ ำรพสั ดุ กำรบรหิ ำรพสั ดมุ คี วำมหมำย ที่ครอบคลุมกำรพัสดุต้ังแต่กระบวนกำรวำงแผนกำรจัดหำ กำรประมำณ ควำมต้องกำร กำรจดั หำ กำรทำ� สญั ญำ และกำรบรหิ ำรสัญญำ ส�ำนักงำนปลัดส�ำนักนำยกรัฐมนตรีและสถำบันที่ปรึกษำเพ่ือพัฒนำ ประสิทธิภำพในรำชกำร (๒๕๔๔) นิยำมคำ� ว่ำ กำรบรหิ ำรพสั ดุ หมำยถึง กำรบริหำรกิจกำรที่อ�ำนวยควำมสะดวกในกำรเคล่ือนย้ำยผลผลิต ออกจำกผู้ผลิตและ/หรือผู้ขำยไปยังลูกค้ำหรือผู้ใช้ให้ได้ทันเวลำและตำม ปริมำณท่ีต้องกำร ได้คุณภำพที่เหมำะสม และ ณ จุดที่ต้องกำร โดยมี เป้ำหมำยส�ำคัญเพื่อจัดหำพัสดุท่ีมีประโยชน์ใช้สอยอย่ำงเหมำะสมและ เพียงพอต่อกำรปฏิบัติงำนภำยใต้กำรจัดหำที่มีต้นทุนและแหล่งขำยที่ เหมำะสม ดงั นน้ั เมอื่ พจิ ำรณำจำกควำมหมำยของคำ� ทง้ั สองแลว้ กำรตรวจสอบ กำรจัดซื้อจัดจ้ำงและกำรบริหำรพัสดุภำครัฐ จึงหมำยถึง กำรตรวจสอบ กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับกำรจัดหำพัสดุซึ่งมีขอบเขตตั้งแต่เหตุผลควำมเป็น มำในกำรจัดหำพัสดุนั้น ๆ รวมถึงตรวจสอบหลังจำกได้รับอนุมัติเงิน งบประมำณให้ไปจัดซื้อจัดจ้ำง ท�ำสัญญำ ตลอดจนเสร็จสิ้นกระบวน กำรตรวจรับพัสดุและน�ำพัสดุดังกล่ำวไปใช้ อย่ำงไรก็ดี กำรตรวจเงินแผ่นดินไทยเริ่มตรวจสอบกำรจัดซ้ือ จัดจ้ำงต้ังแต่เริ่มต้นองค์กรตรวจเงินแผ่นดินในช่ือ ออดิตออฟฟิซ หรือ ออฟฟิซหลวงในพระบรมมหำรำชวัง กำรตรวจสอบรำคำแลส่ิงของในสมัยออดิตออฟฟิซ กำรตรวจเงินแผ่นดินไทยถือก�ำเนิดอย่ำงเป็นทำงกำรคร้ังแรกเมื่อ ปี พ.ศ. ๒๔๑๘ โดยพระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัวมี พระรำชด�ำริให้ต้ังออฟฟิซหลวงหรือออดิตออฟฟิซข้ึน เพื่อท�ำหน้ำที่ ตรวจสอบเงินทองและทรัพย์สินท้ังปวงของแผ่นดิน ทั้งนี้ได้ตรำ พระรำชบัญญัติกรมพระคลังมหำสมบัติแลว่ำด้วยกรมต่ำง ๆ ซึ่งจะเบิก เงิน ส่งเงิน จ.ศ. ๑๒๓๗ กฎหมำยฉบับนี้เป็นจุดเร่ิมต้นของกำรปฏิรูป กำรคลังในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์โดยในหมวดมำตรำท่ี ๘ ของกฎหมำย ฉบับนี้ได้กล่ำวถึงอ�ำนำจหน้ำท่ีของออฟฟิซหลวงไว้ว่ำ “ออฟฟิซหลวง มีน่ำที่ในกำรตรวจบำญชีแลรำคำส่ิงของทั่วรำชอำณำจักร”๐๓๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

กำรตรวจสอบรำคำแลสิ่งของ คือ ส่วนหน่ึงของกำรตรวจสอบกำร บริหำรพัสดุ ท้ังนี้ในข้อ ๙ ตำมหมวดมำตรำที่ ๘ บัญญัติให้เจ้ำพนักงำน ผู้ตรวจ (Inspector) มีก�ำหนดจะต้องตรวจ ๔ อย่ำง โดยประกำรหนึ่งท่ี ผู้ตรวจจะต้องท�ำกำรตรวจ คือ สอบเงินรำคำกับสิ่งของจะภอสมควรกัน ฤำจะไม่สมควรกันอย่ำงหน่ึง และตรวจของในบำญชีนั้นสอบสวนว่ำได้รับ มำใช้ในรำชกำรแผ่นดินจริงฤำไม่จริงอย่ำงหนึ่ง• ท่มี า: ออฟฟิซหลวงจึงมีอ�ำนำจในกำรตรวจสอบทรัพย์สินของทำงรำชกำรส�าเนาภาพถ่ายจาก ดังน้ัน วัตถุประสงค์ของกำรตรวจสอบกำรจัดซื้อจัดจ้ำงในยุคเริ่มต้น คือราชกจิ จานุเบกษา กำรตรวจสอบควำมเหมำะสมของรำคำกับส่ิงของท่ีซ้ือไว้ใช้ในรำชกำร เป็นหลัก • ท่มี า: นอกจำกนี้ในข้อ ๑๐ ของหมวดมำตรำที่ ๘ ของกฎหมำยไดอ้ ธิบำยถงึ ส�าเนาภาพถ่ายจาก วิธีกำรตรวจสอบไว้อีกว่ำ “ให้เจ้ำพนักงำนผู้ตรวจมีสมุดบำญชีส�ำหรับ ราชกจิ จานเุ บกษา จดหมำยรำคำของต่ำง ๆ ถ้ำได้สืบรู้รำคำของสิ่งหน่ึงส่ิงใด เมื่อไรก็ให้ จดหมำยลงไว้ในบำญชใี หแ้ นน่ อน” ด้วยเหตุน้ี เรำจึงพออนุมำนได้ว่ำออฟฟิซหลวงจึงเป็นแหล่งรวบรวม ข้อมูลรำคำส่ิงของท่ีส่วนรำชกำรใด ๆ เคยซ้ือมำแล้ว ฐำนข้อมูลดังกล่ำว ท�ำให้ผู้ปฏิบัติหรือเจ้ำพนักงำนผู้ตรวจมีข้อมูลอ้ำงอิงได้ว่ำสิ่งของที่กรม ตำ่ ง ๆ ซ้อื น้นั มีรำคำเหมำะสมหรอื ไม่ อย่ำงไร ๐๓๓

ขอ้ ๑๑ อธบิ ายกรณที ผี่ ตู้ รวจสงสยั ในราคาสงิ่ ของวา่ “ถา้ เจา้ พนกั งาน • ท่ีมา:ผู้ตรวจสงไสยในราคาส่ิงของรายใดก็ให้กราบบังคมทูลพระกรุณาให้ สา� เนาภาพถ่ายจากทรงทราบ โปรดให้ต่อว่าก็ตอ้ งต่อว่าตามรับส่ัง ให้ราคาตกลงตามสมควร” ราชกจิ จานุเบกษานอกจากนี้ วตั ถปุ ระสงคก์ ารตรวจสอบอกี ประการหนง่ึ คอื ตรวจของในบาญชีนนั้ สอบสวนวา่ ไดร้ บั มาใชใ้ นราชการแผน่ ดนิ จรงิ ฤาไมจ่ รงิ นนั้ เปน็ การตรวจสอบความมีอย่จู ริงของทรพั ย์สินตา่ ง ๆ ทสี่ ว่ นราชการนนั้ ๆ จัดหา อาจกล่าวได้ว่า การตรวจสอบราคาแลส่ิงของท่ีออฟฟิซหลวงเป็น ผรู้ บั ผดิ ชอบนนั้ นบั เปน็ จดุ เรม่ิ ตน้ ของการตรวจสอบการจดั ซอื้ จดั จา้ งในงาน ตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไทยทม่ี กี ารบนั ทกึ รายละเอยี ดและวธิ กี ารการทา� งานตรวจ สอบไว้เป็นลายลักษณอ์ ักษร กรมตรวจกับการตรวจอัตราแลราคาส่ิงของฤาคน พ.ศ. ๒๔๒๓ ออฟฟซิ หลวงถกู สมทบรวมเปน็ กองจา่ ยในกรมบาญชกี ลาง อย่างไรก็ตาม สันนิษฐานว่ายังมีการตรวจสอบราคาแลส่ิงของเหมือนเดิม ที่เคยท�าอยู่ เน่ืองจากยังไม่มีการยกเลิกความในหมวดมาตราที่ ๘ จนกระท่ังปี พ.ศ. ๒๔๓๓ มีการต้ัง ‘กรมตรวจ’ ขึ้นตามพระราชบัญญัติ พระธรรมนญู ในกระทรวงพระคลงั มหาสมบตั ิ ร.ศ. ๑๐๙ โดยกฎหมายฉบบั นี้นับเป็นการปฏิรูปการคลังคร้ังที่สอง โดยยกสถานะกรมตรวจให้เป็น หนึ่งในห้าของกรมเจ้ากระทรวงที่ท�าหน้าที่ตรวจบาญชี ตรวจราคา ตรวจรายงานการรับจ่ายเงินแผ่นดินและสรรพราชสมบัติการภาษีอากร ทงั้ หมด ต่อมามีการตราพระราชบญั ญตั ิกรมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙ ขน้ึ เพื่อรองรบั การท�าหนา้ ทข่ี องกรมตรวจ ในสมยั กรมตรวจนนั้ การตรวจสอบส่งิ ของและทรพั ย์สินปรากฏหนา้ ที่ ดังกล่าวใน กฎหมายกรมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙ โดยมาตรา ๒ ก�าหนดให้กรมตรวจท�าหน้าที่ตรวจสมบัติแผ่นดินโดย “ตรวจอัตราแล ราคาสิ่งของฤาคนใหส้ มควรกัน รวมถงึ ตรวจสอบสวนว่าคนแลของไดจ้ า่ ย ใชถ้ ูกต้องฤาไม่” แตน่ า่ สนใจตรงทอ่ี า� นาจการตรวจสอบทเี่ พมิ่ ขนึ้ ในเรอ่ื งการตรวจเกยี่ วกบั อัตราก�าลังคน ซึ่งสันนิษฐานได้ว่ากรมตรวจต้องท�าหน้าที่พิจารณา จ�านวนคนในหน่วยงานนั้น ๆ ว่ามีความพอเพียงเหมาะสมหรือไม่ ดังเช่น ปรากฏในรายงานการตรวจบาญชีคลังที่มณฑลภูเก็ตของนายอี. ฟลอริโอ เจา้ กรมตรวจแลสารบาญชี เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๔๔๘ ได้สา� รวจการทา� งานของ๐๓๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

เจ้าพนักงานในมณฑลภเู กต็ และรายงานผลไวว้ ่า “พนกั งานบางคนซึ่งได้รับ ทราบจากหัวหน้าว่าจะใช้ประโยชน์อะไรไม่ได้ ครั้งต่อมาเม่ือข้าพเจ้าได้ อุตสาหะพยายามแนะน�าสั่งสอนให้ก็มีเครื่องหมายที่จะเห็นว่าจะเป็น เจา้ พนักงานมีประโยชน์มากได้”• ทม่ี า: นอกจากบทบาทการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ของแผน่ ดนิ แลว้ การทา� หนา้ ที่ส�าเนาภาพถ่ายจาก ของกรมตรวจยังปรากฏใน มาตรา ๗ ตามพระราชบัญญัติกรมราชพัสดุราชกจิ จานเุ บกษา พ.ศ. ๒๔๓๓ ซึง่ บัญญัติ ไวว้ ่า “ถ้าเปนการมีพระบรมราชโองการต้องให้ผู้รับพระบรมราชโองการ • ท่มี า: ประทับตราก�ากับคละแล้วมีส�าเนาฎีกาอีกฉบับหน่ึงมาย่ืนต่อกรมตรวจ ส�าเนาภาพถ่ายจาก กรมตรวจเหนสมควรลงชื่อส่ังจ่ายแล้วจึงไปเบิกท่ีกรมราชพัสดุ...เมื่อตกลง ราชกจิ จานเุ บกษา กนั แลว้ ก็จา่ ยให้เบกิ ไปตามฎีกา” ขณะเดยี วกนั การทา� หนา้ ทข่ี องกรมตรวจเกยี่ วขอ้ งกบั กรมราชพสั ดตุ าม มาตรา ๑๑ ท่ีบัญญัติให้ “การจา่ ยสง่ิ ของใชร้ าชการตา่ ง ๆ นั้น กรมตรวจ เปนผู้ตรวจสิ่งของกับรายการแลส่ังกรมราชพัสดุ ให้จ่ายเมื่อจะเบิกเงิน ซ้อื ของ กรมตรวจต้องสอบบาญชีรายของท่จี ่ายแลราคาให้ถกู ตอ้ งกัน” ๐๓๕

อาจกล่าวได้ว่า การท�าหน้าท่ีตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐนั้น มีมาแต่ครั้งอดีต ซ่ึงพอจะอนุมานได้ว่าการตรวจสอบลักษณะดังกล่าวยังไม่มีความซับซ้อนมากเท่าใดนัก เน่ืองจากประเดน็ หลักที่ผู้ตรวจทา� การตรวจสอบ คอื (๑) ตรวจสอบความเหมาะสมของราคาทรพั ยส์ นิ ท่ซี ้ือจ้าง (๒) ตรวจสอบความมีอยู่จริงของทรัพย์สินและการใช้ประโยชน์ในตัวทรัพย์สินนัน้ ขณะเดียวกันกรมตรวจให้ความส�าคัญกับความสมบูรณ์ของข้อมูลทรัพย์สินที่ท�าการตรวจสอบ ดังจะเห็นได้จากก�าหนดให้ผู้ตรวจต้องมีสมุดบาญชีราคาสิง่ ของเพอื่ เป็นขอ้ มลู สนบั สนนุ การตรวจสอบ๖ เปน็ ตน้ ความผิดเกี่ยวกบั การพสั ดุในอดีต • ท่มี า: ในอดีตความผิดเกี่ยวกับการพัสดุนั้นปรากฏอยู่ในมาตรา ๑๓ ของ ส�าเนาภาพถา่ ยจากพระราชบัญญัติกรมราชพัสดุ พ.ศ. ๒๔๓๓ ที่บัญญัติไว้ว่า “เจ้าพนักงาน ราชกจิ จานเุ บกษากรมราชพัสดุต้ังแต่ผู้ใหญ่มาถึงผู้น้อย ห้ามมิให้เก่ียวข้องรับผลประโยชน์ในการซ้ือขายของหลวงเปนส่วนในตัวเปนอันขาด แลห้ามมิให้รับสินจ้างสนิ บล สนิ นา�้ ใจของกา� นันสบิ ลดจากผู้เก่ยี วข้อง ตอ้ งขายสง่ ส่ิงของรายใดรายหนงึ่ เปนอนั ขาด ถา้ พจิ ารณาไดค้ วามเทยี่ งแทแ้ ตร่ ายหนง่ึ ขน้ึ ไป ตอ้ งรบัพระราชอาญาฐานตู่ฉอ้ หลวง”๗๖ เรอ่ื งสมดุ บาญชรี าคาส่งิ ของมีปรากฏอยู่ทงั้ ในหมวดมาตราที่ ๘ ของ พระราชบญั ญัตกิ รมพระคลังมหาสมบัตแิ ลว่าด้วยกรมต่าง ๆ ซึง่ จะเบิกเงนิ ส่งเงนิ จ.ศ. ๑๒๓๗ และ พระราชบญั ญตั กิ รมตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙๗ ปัญหาส�าคัญประการหน่ึงในกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้าง คือ เรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) ดังจะเห็นได้จากกฎหมายโบราณ ท่ีหา้ มมิให้เจ้าพนักงานมสี ว่ นเกยี่ วขอ้ งรบั ผลประโยชน์ในการซ้ือขายของหลวง๐๓๖ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

การตรวจสอบงานโยธาในอดตี กบั ขอ้ ทกั ทว้ งบางประการทน่ี า่ สนใจ จากการส�ารวจเอกสารงานตรวจสอบของกรมตรวจมหาดเล็กหลวง๘ (๒๔๕๖) พบวา่ ในอดตี การตรวจสอบงานกอ่ สรา้ งหรืองานโยธามวี ธิ กี าร ไมแ่ ตกตา่ งจากการตรวจสอบงานโยธาในปจั จบุ ัน กลา่ วคอื เมอื่ หนว่ ยงาน ใดตกลงจ้างเหมาก่อสร้างแล้ว ให้ส่งส�าเนาสัญญาความตกลงท้ังก๊อบปี้ แปลนรูปตัดของตึกท่ีท�ามาให้ไว้ส�าหรับกรมตรวจ และกรมตรวจจะจัดให้ พนักงานไปตรวจจงึ จะรวู้ ่าการนน้ั ท�าผดิ ถกู สะดวกในน่าทกี่ รมตรวจได้ดี ข้อทักท้วงในรายงานตรวจสอบสะท้อนวิสัยทัศน์และการท�างาน ของผู้ตรวจในอดีตได้อย่างน่าสนใจ เช่น รายงานข้อทักท้วงของ เจ้าพระยาวรพงศ์พิพัฒน์ อธิบดีกรมตรวจมหาดเล็ก ได้แสดงความเห็น ทกั ทว้ งในเรอื่ งทก่ี รมมหาดเลก็ ขอพระราชทานเงนิ ทา� การกอ่ สรา้ งตกึ สา� หรบั เกบ็ เครอื่ งโตะ๊ ในวงั สวนดสุ ติ เปน็ เงนิ ๒๙๕,๐๐๐ บาท ขอ้ ทกั ทว้ งชใี้ หเ้ หน็ วา่ “เครอื่ งโตะ๊ ทมี่ อี ยทู่ งั้ หมดตามทไ่ี ปตรวจบาญชมี ามไี มม่ ากถงึ ตอ้ งทา� ตกึ ใหญโ่ ตเปลอื งพระราชทรพั ยส์ ิ่งของน้นั ถา้ จะจัดเก็บในที่ก่อสร้างนชี้ น้ั เดยี ว กพ็ อ ดงั นั้น ถา้ การนี้ไม่เปน็ การรบี รอ้ นจา� เป็นจรงิ แล้ว คิดผอ่ นผันท�าทเี่ ก็บ หาสงิ่ ของทม่ี อี ยเู่ ฉภาะกบั ความตอ้ งการ จะประหยดั พระราชทรพั ยไ์ วใ้ นการ อนื่ ที่จา� เปน็ จะตอ้ งท�าก่อนได้มาก” ข้อทักท้วงข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงวัตถุประสงค์ในการตรวจสอบ ทรัพย์สินว่าเน้นหลักการประหยัดเป็นขั้นพ้ืนฐาน ทั้งยังน�าหลักเรื่องความ จ�าเป็นที่จะด�าเนินการจัดหาอะไรก่อนอะไรหลังมาพิจารณาประกอบการ ตรวจสอบดว้ ย แนวคิดการตรวจสอบพสั ดขุ องพระยาสรุ ิยานวุ ัตร นักเศรษฐศาสตร์คนแรกของสยาม พระยาสุริยานุวัตร (เกิด บุนนาค) ผู้เขียนต�าราทรัพยศาสตร์ ซึ่งเป็น ตา� ราเศรษฐศาสตรเ์ ล่มแรกของสยาม ตา� ราเล่มน้ีตีพิมพ์เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๕๔ ในสมยั รัชกาลท่ี ๖ โดยเน้อื หาตอนหน่ึงของทรพั ยศาสตร์ กลา่ วถึง แนวคิด การด�าเนินธุรการเงินแผ่นดินงบประมาณรายได้ว่า สยามควรมีการ ตรวจสอบงบประมาณซง่ึ ได้แก่ การตรวจสอบบัญชี รวมถึงการตรวจสอบ เอกสารสัญญา เอกสารใบรับเงินจ่ายเงิน นอกจากน้ียังต้องมีพนักงาน ตรวจสอบพัสดุของรัฐบาลท่ีท�าหน้าที่ตรวจนับพัสดุท่ีมีเหลือใช้เก็บไว้ ตามห้องคลงั ของราชการ นอกจากนแี้ นวคดิ ดงั กลา่ วยงั ปรากฏในเรอ่ื งการเงนิ แผน่ ดนิ (Public Finance) โดยท่านอธิบายไว้ว่า “การตรวจพัสดุเคร่ืองใช้สอยท่ีมีอยู่ทุกกระทรวง ทบวงการตามธรรมดากรมหน่ึงกระทรวงหน่ึงก็มีเจ้าพนักงานตรวจประจ�า การเป็นส่วนสัดไปต้องเปลืองคนมาก ถ้าหากว่า ตั้งเจ้าพนักงานกลางข้ึน ตรวจพัสดทุ ัว่ ไปแตก่ องเดยี ว การตรวจพัสดเุ มื่อได้ใชเ้ จ้าพนักงานท่ชี �านาญ แล้ว พนักงานตรวจกองเดียวก็สามารถตรวจพัสดุท่ีแยกกันทุกกระทรวง ทบวงการได้ตลอดไปจนถึงกับตรวจใบเสร็จใบรับและใบส่ังซื้อ ซึ่งผู้ซ้ือและ เก็บพัสดจุ ะต้องมพี ยานคูม่ อื ทุกรายไป ถา้ ได้ใช้กองตรวจพสั ดุกองเดียวแล้ว๘ กรมตรวจมหาดเลก็ หลวงต้งั ขน้ึ ในสมยั รชั กาลที่ ๖ ทา� หนา้ ทีต่ รวจสอบการรับจ่ายเงนิ ของกรมมหาดเลก็ ๐๓๗

  เจ้าพระยาวรพงศพ์ พิ ัฒน์ อธิบดีกรมตรวจมหาดเลก็ เจา้ พระยาวรพงศพ์ พิ ฒั น์ (หมอ่ มราชวงศเ์ ยน็ อศิ รเสนา) เกดิ เมอ่ื วนั ท่ี ๓๑ มนี าคม พ.ศ. ๒๔๐๕ เปน็ บตุ รของหมอ่ มเจา้ เสาวรส อศิ รเสนา และหมอ่ มมหุ นา่ ย อศิ รเสนา ท่านเร่ิมรับราชการในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เม่ือ ปี พ.ศ. ๒๔๒๐ สงั กดั กรมวงั จนกระทง่ั ปี พ.ศ. ๒๔๔๐ ไดร้ บั พระกรณุ าโปรดเกลา้ ฯ เปน็ พระยาวรพงศพ์ พิ ฒั น์ จางวางมหาดเลก็ ซงึ่ เปน็ ตา� แหนง่ ชน้ั สงู สดุ ของขา้ ราชการสา� นกั ในรชั สมยั พระบาทสมเดจ็ พระมงกฎุ เกลา้ เจา้ อยหู่ วั ทา่ นไดร้ บั พระกรณุ าโปรด เกล้าฯ ให้เปน็ องคมนตรี เม่ือปี พ.ศ. ๒๔๕๓ และเป็นอธบิ ดกี รมตรวจมหาดเลก็ ปี พ.ศ. ๒๔๕๖ จนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๔๖๙ ได้รับพระราชทานบรรดาศักดิ์เป็น เจา้ พระยาวรพศพ์ พิ ฒั น์ ในรชั สมยั พระบาทสมเดจ็ พระปกเกลา้ เจา้ อยหู่ วั กอ่ นจะ ดา� รงตา� แหนง่ สดุ ทา้ ย คอื เสนาบดกี ระทรวงวงั ปี พ.ศ. ๒๔๗๐ หลงั เปลย่ี นแปลงการปกครอง ทา่ นไดร้ บั แตง่ ตงั้ เปน็ รฐั มนตรกี ระทรวงวงั ในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ และออกจากราชการหลงั จากยบุ กระทรวงวงั เจ้าพระยาวรพงศ์พิพัฒน์นับเป็นบุคคลส�าคัญอีกท่านที่มีบทบาทในเร่ือง งานตรวจสอบ๐๓๘ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

ความไหวพริบและความช�านาญของเจ้าพนักงานผู้ตรวจอาจจะก�าจัดคน ทจุ รติ ลงโทษได้แนน่ อน” การตรวจสอบทรพั ยส์ ินทางราชการสมยั กรมตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ปี พ.ศ. ๒๔๕๘ พระบาทสมเดจ็ พระมงกฎุ เกลา้ เจ้าอยู่หัว รชั กาลท่ี ๖ ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ต้ังกรมตรวจเงินแผ่นดินข้ึน เพื่อท�าหน้าที่ ตรวจสอบรายรับรายจ่ายท้ังปวงของแผ่นดิน ท้ังน้ีการตรวจสอบทรัพย์สิน ทางราชการในยุคของกรมตรวจเงินแผ่นดินเน้นไปที่เร่ือง การควบคุมพัสดุ ครุภัณฑ์ ดังปรากฏในรายงานการตรวจเงินแผ่นดินฉบับปี พ.ศ. ๒๔๕๘ หมวดเบด็ เตลด็ ขอ้ ๕๗ และ ๕๘ โดยก�าหนดใหผ้ ตู้ รวจตอ้ งตรวจสอบ ดงั นี้ ข้อ ๕๗ มบี าญชสี า� หรบั ลงส่งิ ของต่าง ๆ ท่ีซอ้ื มาสา� หรับกรมหรือไม่ ข้อ ๕๘ มีบาญชีส�าหรับลงเคร่ืองครุภัณฑ์ เรือกลไฟแลทรัพย์สมบัติ ทง้ั หมดของรัฐบาลซึ่งอย่ใู นนา่ ท่ีกรมทีร่ บั ตรวจน้นั หรอื ไม่ อาจกล่าวได้ว่า การจัดท�าบัญชีสิ่งของต่าง ๆ เป็นหลักการควบคุม พสั ดคุ รภุ ณั ฑท์ ผ่ี ตู้ รวจสามารถตรวจนบั สง่ิ ของหรอื ยนื ยนั ความมอี ยจู่ รงิ ของ ทรพั ย์สนิ เหล่านัน้ ได้• ทม่ี า: คณะกรรมการตรวจเงนิ แผ่นดินกบั การตรวจสอบทรัพย์สนิ ของรฐัส�าเนาภาพถา่ ยจาก ภายหลงั เปลย่ี นแปลงการปกครองเมอื่ ปี พ.ศ. ๒๔๗๕ การตรวจเงนิ แผน่ ดนิราชกจิ จานุเบกษา เปลี่ยนจากกรมตรวจเงินแผน่ ดินเปน็ คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ โดยมี จดุ มงุ่ หมายเพอ่ื ใหก้ ารตรวจสอบการใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณเปน็ ทเี่ ชอ่ื ถอื ของ ประชาชน ท้ังนตี้ ามพระราชบัญญตั วิ ่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ ก�าหนดอ�านาจหน้าท่ีของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ไวท้ งั้ สนิ้ ๘ ขอ้ อยา่ งไรกต็ าม กฎหมายฉบบั ดงั กลา่ วเนน้ การตรวจสอบบญั ชี และรับรองงบการเงินแผ่นดนิ เป็นหลกั โดยขอ้ ทีเ่ กยี่ วขอ้ งกบั การตรวจสอบ การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ คือ ข้อ ๕ ที่ก�าหนดให้ คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ทา� การตรวจบญั ชเี อกสารและทรพั ยส์ นิ ของ ทะบวงการเมือง ค�าว่าทรัพย์สินในที่น้ี หมายถึง ทรัพย์สินของแผ่นดิน ทั้งนี้การ ตรวจสอบทรัพย์สินยังอยู่ในขอบข่ายของงานตรวจบัญชีโดยส่วนใหญ่แล้ว ประเภททรัพย์สินที่ท�าการตรวจสอบ ได้แก่ รถยนต์ ทรัพย์สินมีค่า บางประเภทท่สี ามารถโอนยา้ ยเปลยี่ นแปลงเพอ่ื ส่วนตวั ได้ ๐๓๙

วธิ กี ารตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ของทางราชการ เรม่ิ จากตรวจสอบหลกั ฐาน การเบิกจ่ายกับสภาพของท่ีมีอยู่จริง จากนั้นจะพิจารณาว่ามีการปฏิบัติ ตามระเบยี บทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั ทรพั ยส์ นิ เหลา่ นนั้ หรอื ไม่ นอกจากนย้ี งั ตรวจสอบ การใชท้ รพั ยส์ นิ การเก็บรกั ษา การบา� รุงรักษา ตลอดจนความรับผดิ ชอบ ในความเสยี หายของทรพั ย์สนิ อีกทางหนงึ่ ดว้ ย ในช่วงเร่ิมต้น การตรวจสอบทรัพย์สินของคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดินยังไม่มีความซับซ้อน เนื่องจากเน้นไปท่ีการควบคุมพัสดุเป็นส�าคัญ จนกระทงั่ ปี พ.ศ. ๒๔๙๘ ไดม้ ีการประกาศใชร้ ะเบยี บสา� นักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ และระเบียบการจ้าง ปี พ.ศ. ๒๔๙๘ ก�าหนดให้การซื้อ พัสดุและการก่อสร้างที่มีจ�านวนเงินต้ังแต่ ๒ แสนบาทขึ้นไป ให้กระทรวง ทบวงกรมต่าง ๆ ส่งส�าเนาสัญญาให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ตรวจสอบภายใน ๑๕ วัน นบั แตว่ ันลงนามท�าสัญญา ขณะทคี่ ณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ มบี ทบาทในการตรวจสอบสญั ญา มากขึ้น อย่างไรก็ดี ช่วงเวลาดังกล่าว กรมตรวจราชการ๙ ได้ประมวล ข้อบกพร่องเก่ียวกับการก่อสร้างสถานท่ีราชการซ่ึงสะท้อนให้เห็นปัญหา การจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐท่ีจ�าเป็นต้องมีการตรวจสอบข้อบกพร่องที่ กรมตรวจราชการรวบรวมนั้น สรุปไดด้ งั น้ี ๑๐ ๑. ดา� เนนิ การจดั จา้ งไมโ่ ปรง่ ใสโดยเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ชว่ ยเหลอื ผเู้ สนอราคา บางราย เช่น - ในการประกวดราคา ผู้เข้าประกวดราคาพยายามท่ีจะทราบวงเงิน งบประมาณค่าก่อสร้างไว้ก่อนเสนอราคาเพ่ือตนเองจะได้ย่ืนซองประกวด ราคาไมใ่ หส้ งู เกนิ ไป ผเู้ สนอราคาบางรายจงึ พยายามแสวงหาขอ้ มลู ดงั กลา่ ว จากเจา้ หน้าทรี่ ฐั โดยให้ผลตอบแทนแกเ่ จา้ หนา้ ที่รัฐท่ใี หข้ อ้ มลู - ผู้เข้าประกวดราคาใช้วิธีย่ืนประกวดราคาโดยมิได้ลงจ�านวนเงินไว้ แต่ให้กรรมการเปิดซองประกวดราคาลงจ�านวนเงินให้ทีหลัง เม่ือเปิดซอง ราคายืน่ แล้วเพอ่ื จะใหไ้ ด้ราคาต่�ากว่ารายอน่ื โดยกรรมการได้รับประโยชน์ ในการชว่ ยเหลือตอบแทนเช่นกัน - จัดทา� แบบแปลนก่อสรา้ งเปน็ ๒ ชุด ขายให้พรรคพวกตวั เอง ๑ ชุด ซึ่งมีราคาตา่� กว่าแบบแปลนก่อสรา้ งที่ขายใหผ้ เู้ สนอราคาท่วั ไป ๒. จัดท�าสัญญาก่อสร้างไม่รัดกุม โดยระบุข้อความรายการส่ิงท่ีใช้ ในการก่อสร้างไมล่ ะเอียด ๓. การควบคุมการก่อสรา้ งย่อหยอ่ น ทา� ใหง้ านก่อสร้างท่ีไดไ้ มเ่ ปน็ ไป ตามสญั ญา เชน่ กรรมการควบคมุ งานและตรวจการจา้ งชว่ ยเหลอื ผรู้ บั จา้ ง ในการลดขนาดวสั ดุ นอกจากน้กี ารแต่งต้งั กรรมการควบคุมงานมักแต่งตั้ง คนทีข่ าดความช�านาญในการก่อสรา้ ง๙ ภายหลงั กรมตรวจราชการไดย้ กสถานะเปน็ สา� นกั นายกรัฐมนตรี๑๐ หนังสือกรมตรวจราชการแผ่นดิน ท่ี ว ๓๕๐๕/๒๔๙๘ ลงวนั ท่ี ๒๙ ตลุ าคม พ.ศ. ๒๔๙๘ เรือ่ งข้อบกพรอ่ งเกยี่ วกับการก่อสรา้ งสถานทีร่ าชการ๐๔๐ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

๔. การเปล่ียนแปลงแก้ไขแบบรายการ ท�าให้งานก่อสร้างราชการเสยี เปรยี บ ทงั้ นผี้ รู้ บั เหมากอ่ สรา้ งมกั รอ้ งขอเปลยี่ นแปลงรายการ ขนาดวสั ดุหรือชนิดของวัตถุท่ีใช้ในการก่อสร้าง โดยอ้างว่าวัสดุก่อสร้างชนิดน้ัน ๆไม่มหี รือไมจ่ �าเปน็ ตอ้ งตัดลดลง ๕. การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา และเมื่อผู้รับเหมาก่อสร้างกอ่ สร้างไมแ่ ลว้ เสร็จ หนว่ ยราชการมไิ ดจ้ ัดการปรับ ๖. การรับมอบส่ิงก่อสร้างไม่รัดกุมท�าให้ราชการเสียเปรียบ โดยแต่งตั้งกรรมการรับมอบท่ีไม่มีความรู้ความช�านาญเป็นเหตุให้ต้องรับเอาสง่ิ ของท่ีไมด่ แี ละไม่สมบรู ณ์ตามรายการหรือสัญญาท่ีก�าหนด ๗. ข้าราชการมีผลประโยชนร์ ว่ มกับผู้รบั เหมากอ่ สร้าง ดังท่ีกล่าวไปข้างต้นแล้วว่า คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เร่ิมมีบทบาทในการตรวจสอบสัญญา๑๑ หลังจากท่ีระเบียบพัสดุก�าหนดให้ส่วนราชการที่ท�าสัญญาเกิน ๒ แสนบาท ต้องส่งส�าเนาสัญญาที่ท�าให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบภายใน ๑๕ วัน ดังน้ันคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินในสมัยนายเลื่อน ชุ่มกมล เป็นประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดนิ (พ.ศ. ๒๔๙๔-๒๕๐๘) ได้มีคา� ส่ังท่ี ๔๕ /๒๔๙๙ ลงวันท่ี ๑๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๙๙ เร่ืองการปฏิบัติเก่ียวกับส�าเนาสัญญาต่าง ๆ ท่ีส่งมาให้ตรวจสอบโดยก�าหนดแนวปฏิบัติในการตรวจสอบไว้ ดงั น้ี (๑) เม่ือได้รับส�าเนาสัญญา ให้กรรมการตรวจเงินแผ่นดินดูข้อความในสญั ญาและเงอ่ื นไขใหเ้ ปน็ ไปตามหลกั เกณฑแ์ ละตวั อยา่ งสญั ญาในระเบยี บส�านักคณะรัฐมนตรีว่าด้วยการจ้างฯ และระเบียบว่าด้วยการพัสดุ ปีพ.ศ. ๒๔๙๘ (ดูความถกู ต้องของตัวสัญญา) (๒) หากพจิ ารณาแลว้ เหน็ วา่ รฐั เสยี เปรยี บหรอื ไมเ่ ปน็ ไปตามหลกั เกณฑ์การทา� สญั ญา ใหก้ รรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ รายงานขอ้ บกพรอ่ งไปใหท้ ราบเพอ่ื ใหค้ ณะกรรมการตรวจเงนิ แผ่นดนิ แจง้ ใหท้ ุกฝ่ายดา� เนินการ (๓) ในการตรวจสอบงบเดอื น ฎกี า ใบส�าคญั และบัญชี ถ้าปรากฏวา่หนว่ ยราชการใดมกี ารทา� สญั ญาซอื้ พสั ดแุ ละกอ่ สรา้ งเปน็ จา� นวน ๒ แสนบาทขนึ้ ไป แตไ่ มส่ ง่ สา� เนาสญั ญาให้ คตง. ใหก้ รรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ รายงานเพ่ือจะได้แจ้งเจ้าสังกัดและกรมตรวจราชการแผ่นดินทราบความบกพร่องของเจา้ หน้าท่ีทม่ี ิได้ปฏบิ ัติการ (๔) ในทุก ๆ ๓ เดือน เมื่อมีการตรวจตามโครงการประจ�าปีแล้วให้กรรมการตรวจเงินแผ่นดินน�าส�าเนาสัญญาไปสอบกับสัญญาตัวจริงหรอื สอบเฉพาะสัญญาตวั จริงโดยดวู ่าสญั ญานนั้ มีความสมบูรณห์ รอื ไม่ (๕) เมื่อได้รับส�าเนาสัญญาแล้วให้สดับตรับฟัง หรือถ้าเป็นไปได้ก็ให้ตรวจโดยสังเกตซ่ึงพัสดุท่ีซื้อหรือการก่อสร้างว่าเป็นไปตามสัญญาหรือไม่และเม่ือมกี รณีท่ีสงสยั กใ็ หต้ รวจสอบโดยละเอียดทนั ที๑๑ มบี างครัง้ ทีเ่ ราเรียกการตรวจสอบสัญญาว่าการตรวจสอบการก่อหนีผ้ กู พนั ๐๔๑

การตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ตามค�าสั่งน้ีได้ยึด ระเบียบพัสดุและระเบียบว่าด้วยการจ้างปี พ.ศ. ๒๔๙๘ เป็นแนวทาง ตรวจสอบประกอบกบั ใหน้ า�้ หนกั การตรวจสอบทคี่ วามถกู ตอ้ งของตวั สญั ญา (การก่อหน้ีผูกพัน) เป็นหลัก ดังนั้น ผลการตรวจสอบของคณะกรรมการ ตรวจเงนิ แผน่ ดนิ จึงมกั อา้ งองิ ระเบียบดงั กล่าวเสมอ ดงั เชน่ ปี พ.ศ. ๒๕๐๖ ท่ีข้อทักท้วงในเรื่องการตรวจสอบพัสดุครุภัณฑ์ส่วนใหญ่อยู่ในข้อท่ีหน่วย ราชการมไิ ดท้ า� บญั ชพี สั ดุ ทะเบยี นครภุ ณั ฑต์ ามระเบยี บพสั ดุ ปี พ.ศ. ๒๔๙๘ นอกจากนยี้ งั ไมท่ า� รายงานเสนอตามลา� ดบั ขนั้ หรอื ไมม่ กี ารแตง่ ตงั้ กรรมการ ข้ึนตรวจสอบพัสดุคงเหลือ เป็นตน้ จะเห็นได้วา่ ข้อทักทว้ งเหลา่ นี้เนน้ ทีก่ าร ควบคมุ และดกู ารใชป้ ระโยชนโ์ ดยไมไ่ ดก้ ลา่ วถงึ ความเหมาะสมของราคาหรอื กระบวนการบรหิ ารพสั ดุอืน่ ๆ มากเทา่ ใดนัก การตรวจสอบสญั ญาไดร้ บั การพฒั นาอยา่ งตอ่ เนอื่ งจนกระทงั่ สมยั ของ นายคา� นงึ ชาญเลขา ประธานคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ (พ.ศ. ๒๕๐๘- ๒๕๑๕) ที่เสนอแนวคิดเร่ืองเพ่ิมอ�านาจกรรมการตรวจเงินแผ่นดินใน การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินก่อน โดยกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีอ�านาจ ในการตรวจดูสัญญาตลอดจนการจ่ายเงิน ถ้าพบว่าไม่ยุติธรรมต่อรัฐบาล ก็เสนอให้แก้ไขได้ หรือเมื่อพบว่าการจ่ายเงินไม่ถูกต้อง มีช่องคอร์รัปช่ัน ก็จะเสนอให้ระงับการจ่ายเงินได้ แต่อย่างไรก็ตาม การตรวจสอบสัญญา ยังไม่เป็นท่ีบรรลุวัตถุประสงค์ในเรื่องความคุ้มค่าของเงินงบประมาณ ทจี่ ่ายไป ดงั เชน่ ข้อวิจารณข์ องสุนทรี เตยี สมุทร (๒๕๑๓)๑๒ ไดก้ ล่าวถึง ปัญหาในเรื่องการตรวจสอบสัญญาของส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดนิ ในช่วงเรม่ิ ต้นไวว้ ่า “การตรวจสอบสญั ญาดงั กลา่ วแมว้ า่ ในระยะเรมิ่ แรกผทู้ า� การตรวจสอบ ยังไม่สามารถท�าการตรวจสอบประสิทธิภาพตามมาตรฐานก็ตาม ทางท่ีดีควรจะให้มีการเริ่มต้นให้ผู้ท�าการตรวจสอบมองเห็นช่องทาง การตรวจสอบพื้นฐานบ้าง ทั้งน้ี เนื่องจากผู้ท�าการตรวจสอบส่วนใหญ่ ยังไม่สามารถท�าการตรวจสอบสัญญาต่าง ๆ ตามมาตรฐานได้ ดังนั้น จึงไม่ปรากฏผลการตรวจสอบประเภทนี้ในหน้าท่ีการตรวจสอบของคณะ กรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ อยา่ งเปน็ ลา�่ เปน็ สนั เหมอื นประเภทอนื่ ๆ ทง้ั ๆ ที่ เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่าการจัดซื้อหรือจัดจ้างตามสัญญาท่ีส่งมาให้ ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินท�าการตรวจสอบแต่ละราย เป็นจ�านวนเงินมาก แต่การตรวจสอบของเจ้าหน้าท่ีส่วนใหญ่คงท�าการ ตรวจสอบในลักษณะเอกสารประกอบใบส�าคัญคู่จ่ายอย่างธรรมดาเท่าน้ัน ผลงานประเภทนี้จงึ ไมค่ อ่ ยปรากฏ” ต่อมาส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินได้มีค�าส่ังที่ ๒๘ / ๒๕๑๕ ลงวันท่ี ๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๑๕ ๑๓ ได้วางแนวทางปฏิบัติ การตรวจสอบวสั ดแุ ละครภุ ณั ฑโ์ ดยมงุ่ ถงึ การปฏบิ ตั ใิ หเ้ ปน็ ไปตามสญั ญาและ เกิดประโยชน์แก่สว่ นราชการ โดยใหท้ �าการตรวจสอบ ดงั นี้๑๒ ข้อคดิ เหน็ เกี่ยวกับการปรับปรุงการบรหิ ารงานสา� นกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดนิ๑๓ สมยั นายสุพฒั น์ สธุ าธรรม เป็นประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (พ.ศ. ๒๕๑๕-๒๕๑๘)๐๔๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

- ในการตรวจสอบรายจา่ ยคา่ พสั ด๑ุ ๔ ใหส้ ายตรวจใชร้ าคาซงึ่ สา� นกั งาน คณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดินได้รวบรวมข้ึนเปน็ ราคากลาง - ในกรณีที่การจ่ายเงินเป็นค่าพัสดุของหน่วยรับตรวจใดสูงกว่า ราคากลางท่ีก�าหนดภายในวงเงินไม่เกินร้อยละ ๑๐ ให้สายตรวจวินิจฉัย ผ่านรายการนัน้ ไดใ้ นปญั หาเรือ่ งราคา แต่ในกรณีทเี่ กนิ กว่าร้อยละ ๑๐ ให้ สายตรวจรวบรวมหลักฐานเสนอกองฯ เพื่อให้ส�านักงานคณะกรรมการ ตรวจเงินแผ่นดนิ จะได้แจ้งใหห้ น่วยงานท่เี กี่ยวขอ้ งเปน็ ข้อสังเกต - กรณีการจ่ายเงินเป็นรายการค่าครุภัณฑ์ ให้ถือราคาท่ีเบิกจ่าย ตามราคามาตรฐานครุภัณฑ์ของส�านกั งบประมาณ และเชน่ เดยี วกัน กรณี ท่ีราคาเกินกว่าร้อยละ ๑๐ ให้สายตรวจรวบรวมหลักฐานเสนอกองฯ เพ่ือให้ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะได้แจ้งให้หน่วยงาน ทเี่ กยี่ วข้องเป็นข้อสังเกต - ในการตรวจสอบบัญชีประจ�าปีให้สายตรวจส�ารวจและประเมินผล การควบคุมของหน่วยรับตรวจเกี่ยวกับการพัสดุครุภัณฑ์ โดยก�าหนดให้ ทดสอบการตรวจนับพัสดุร้อยละ ๑๐ ของจ�านวนพัสดุ และร้อยละ ๑๐ ของจ�านวนครุภัณฑ์ นอกจากน้ีให้ทดสอบปริมาณและคุณภาพของจริงกับ คณุ ภาพตามบญั ชี ในปี พ.ศ. ๒๕๑๘ ส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินให้ ความส�าคัญกับงานตรวจสอบด้านการปฏิบัติงานเพ่ิมข้ึน โดยเห็นว่าการ ใช้จ่ายในการจัดซ้ือจัดจ้างมักมีปัญหาเสมอ ท้ังน้ีได้วางแนวการตรวจสอบ สัญญาจดั ซอื้ จัดจ้างไว้ว่า ผตู้ รวจสอบควรตรวจสอบในเร่ือง๑๕ - วธิ ีด�าเนนิ การจา้ งหรือซ้ือโดยวิธีใด ชอบหรือไม่ - ลักษณะสญั ญาเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบแบบแผนหรือไม่ - มขี ้อเสียเปรียบ ขาดเงื่อนไขอนั เป็นสาระสา� คญั หรอื ไม่ - มกี า� หนดสนิ้ สดุ การสง่ มอบ กา� หนดการจา่ ยเงนิ ชดั เจนแนน่ อนหรอื ไม่ - เปรียบเทยี บคณุ ภาพราคาถา้ มที างกระท�าได้ - ศึกษาแบบรูปรายการและรายละเอียดตลอดจนตัวอย่างเพื่อ ตรวจสอบสภาพและของจรงิ - ในกรณีที่ผลงานจ้างหรือของที่ซ้ือไม่ตรง ไม่ได้ ต้องสอบปากค�า ผ้เู ก่ยี วข้องใหร้ บั รองสภาพตามที่เหน็ - กา� หนดแผนการตรวจสภาพสงิ่ ก่อสรา้ ง ตรวจสอบของจรงิ ภายหลังจากมีการวางแนวทางการตรวจสอบนี้แล้ว ส�านักงานได้มี คา� สง่ั เรอ่ื งแบบฟอรม์ รายงานการตรวจและสงั เกตการณก์ อ่ สรา้ งซง่ึ นบั เปน็ ครั้งแรกท่ีมีการใช้กระดาษท�าการในการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างและ การบริหารพัสดุ ขอ้ สงั เกตทป่ี รากฏในงานจา้ งกอ่ สรา้ งสว่ นมากเปน็ เรอ่ื งของการบรหิ าร สัญญาไม่รัดกุม เช่น ขยายเวลาให้ผู้รับจ้างจนท�าให้รัฐเสียเปรียบ หรือ กอ่ สร้างไม่เปน็ ไปตามแบบรูปรายการทา� ใหร้ ฐั เสียหาย เป็นตน้ ๑๖๑๔ คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ สมยั นน้ั ใหค้ วามสา� คญั กบั การตรวจสอบรายจา่ ยโดยเนน้ หนกั ไปเรอ่ื งความถกู แพงของราคา และการตรวจสอบ ของจรงิ โดยเฉพาะหมวดพัสดุครภุ ณั ฑ์ คา่ ท่ีดนิ และส่งิ กอ่ สร้าง โปรดดหู นงั สือที่ ตง ๐๐๐๑/ว๑๙ ๒ ลงวันท่ี ๒ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๑๕๑๕ คา� สงั่ สา� นกั งานคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ที่ ๘๑/๒๕๑๘ ลงวนั ท่ี ๗ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๑๘ เรอื่ งแนวปฏบิ ตั งิ านดา้ นการตรวจสอบสบื สวน๑๖ โปรดดู “ประสบการณ์ในการตรวจสอบการก่อสร้าง”, ธรรมรัฐ ณ ระนอง ๐๔๓

พระราชบัญญตั กิ ารตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ • ท่มี า: กับการตรวจสอบการบรหิ ารงานพสั ดุ ส�าเนาภาพถา่ ยจาก ในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไดเ้ ปลย่ี นรปู แบบการ ราชกิจจานเุ บกษาดา� เนนิ งานเปน็ สา� นกั งานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ตามพระราชบญั ญตั กิ ารตรวจเงนิแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๒๒ กฎหมายดังกล่าวนับเป็นกฎหมายตรวจเงินแผ่นดินฉบับที่สองซึ่งก�าหนดหน้าที่ให้ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบการเก็บรักษาและใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินของหน่วยรับตรวจ หรือท่ีอยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจและแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบยี บ ขอ้ บงั คบั และมตคิ ณะรฐั มนตรหี รอื ไม่ และอาจตรวจสอบการใชจ้ า่ ยเงนิ และทรพั ยส์ นิ อน่ื และแสดงความเหน็ วา่ เปน็ ไปตามวตั ถปุ ระสงค์เปน็ ไปโดยประหยดั ไดผ้ ลตามเปา้ หมายและมผี ลคมุ้ คา่ หรอื ไม่ ๑๗ ดังน้ัน กรณีท่ีส่วนราชการเบิกเงินไปเพื่อใช้จ่ายในการจัดหาพัสดุและ บริการต่าง ๆ ส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินจึงมีหน้าท่ีตรวจสอบการ ใช้จ่ายเงินเหล่าน้ันว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติ คณะรฐั มนตรหี รอื ไม่ นอกจากนอ้ี าจจะตรวจสอบโดยประเมนิ วา่ เมอื่ ใช้จา่ ย เงินเพ่ือจัดหาพัสดุไปแล้ว ได้พัสดุและบริการมาใช้ในราชการเหมาะสม หรือไม่ ๑๗ มาตรา ๗ แห่ง พ.ร.บ. การตรวจเงนิ แผ่นดนิ พ.ศ. ๒๕๒๒๐๔๔ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

การตรวจสอบพัสดตุ ามคมู่ อื ตรวจสอบบัญชีราชการ ในปี พ.ศ. ๒๕๓๐ ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินได้จัดท�ำคู่มือ กำรตรวจสอบบัญชีส่วนรำชกำร ซ่ึงกำรตรวจสอบพัสดุซ่ึงปรำกฏในคู่มือ ดงั กลำ่ วนน้ั มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื สำ� รวจและประเมนิ ผลกำรควบคมุ ของหนว่ ย รับตรวจเก่ียวกับพัสดุครุภัณฑ์ว่ำเป็นไปโดยครบถ้วน ถูกต้อง และปฏิบัติ ตำมระเบยี บหรอื วธิ กี ำรบรหิ ำรทด่ี หี รอื ไม่๑๘ รวมถงึ กำรตรวจสอบรำยงำน สำ� รวจพสั ดปุ ระจำ� ปซี งึ่ หนว่ ยรบั ตรวจจะตอ้ งปฏบิ ตั ติ ำมระเบยี บสำ� นกั นำยก รฐั มนตรวี ำ่ ดว้ ยกำรพสั ดุ ปี พ.ศ. ๒๕๒๑ ข้อ ๘๙ ด้วย ส�ำหรับวิธีกำรตรวจเริ่มจำกกำรตรวจบันทึกกำรรับจ่ำยในบัญชีหรือ ทะเบยี นครภุ ณั ฑว์ ่ำมกี ำรลงรบั จำ่ ยถกู ตอ้ งหรอื ไม่ ตรวจสภำพและตรวจนบั พัสดุคงเหลอื ทใี่ ช้ประจำ� ณ ส�ำนกั งำนของหน่วยรบั ตรวจและที่เก็บรกั ษำไว้ ท่ีห้องพัสดุ นอกจำกนี้ให้วินิจฉัยว่ำกำรใช้ครุภัณฑ์อยู่ในวัตถุประสงค์ กำรด�ำเนินกำรของหน่วยรับตรวจและเกิดประโยชน์ตำมสมควร มี กำรเกบ็ รกั ษำเหมำะสมกบั สภำพครุภัณฑน์ ้ันหรือไม่ ส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินยังให้ควำมส�ำคัญกับกำรตรวจสอบพัสดุ ประจ�ำปี โดยให้สำยตรวจส�ำรวจและประเมินผลกำรควบคุมของหน่วย รบั ตรวจที่เกย่ี วกบั พสั ดุ อำรมณ์ จินำ (๒๕๓๗) ได้ประมวลข้อสังเกตจำกกำรตรวจสอบกำร จัดหำพสั ดแุ ละบริกำรโดยแบง่ ออกเป็น ๑. ขอ้ สงั เกตที่มำจำกกำรตรวจพบหลกั ฐำนกำรจ่ำย - ซื้อนำ้� มันเชอ้ื เพลงิ จำกรำ้ นทม่ี ิใช่ตวั แทนของ ปตท. - ซอ้ื แบตเตอรท่ี มี่ ิใชผ่ ลติ ภัณฑ์ขององค์กำรแบตเตอร่ี - ซือ้ บตั รอวยพรปใี หม่ - ซื้อครภุ ณั ฑเ์ กินรำคำมำตรฐำน - ซ้อื ครภุ ณั ฑ์เกินวงเงินที่ได้รับอนมุ ตั ิ - ซื้อพัสดใุ กล้ส้ินปีงบประมำณ ๒. ขอ้ สังเกตทตี่ รวจพบจำกกำรตรวจบญั ชี - ขำด / เกนิ บญั ชี - ไมม่ หี ลักฐำนกำรรบั จำ่ ยพัสดุ - ไม่มหี มำยเลขประจ�ำตัวครุภณั ฑ์ - จดั ทำ� บัญชพี ัสดุและทะเบียนครภุ ณั ฑ์ไม่เปน็ ปจั จบุ ัน - มพี สั ดคุ รภุ ณั ฑช์ ำ� รดุ เสอ่ื มสภำพจำ� นวนมำกไมด่ ำ� เนนิ กำรตำมระเบยี บ - ซือ้ พสั ดไุ วแ้ ตไ่ ม่นำ� ออกใชส้ ้นิ เปลืองงบประมำณเป็นภำระจดั เกบ็ - ซื้อพสั ดสุ งู กวำ่ วงเงนิ ทไ่ี ด้รบั อนญุ ำต - ครุภัณฑ์บำงรำยกำรไมม่ ใี ห้ตรวจสอบ - เบิกจ่ำยพัสดโุ ดยไม่ได้รับอนญุ ำต - ไม่แต่งต้งั เจำ้ หนำ้ ที่ตรวจพสั ดปุ ระจ�ำปี - กำรควบคมุ กำรใชร้ ถไมร่ ัดกุม - รถยนต์ส่วนกลำงช�ำรุดไม่ด�ำเนนิ กำรซ่อม / จำ� หน่ำย๑๘ พัสดุครภุ ัณฑส์ ่วนใหญ่ท่สี �ำนักงำนตรวจเงนิ แผน่ ดินตรวจสอบ เช่น รถยนต์ โดยดูสภำพกำรใช้งำน กำรเก็บรักษำ นอกจำกน้ีพัสดทุ ีซ่ อื้ แล้ว มีกำรจดั ซื้อมำกเกินจ�ำเป็นหรือไม่ มียอดเคล่ือนไหวหรือไม่ สำ� หรับงำนระหว่ำงก่อสรำ้ ง กำรตรวจสอบพสั ดุในเชิงบัญชจี ะตรวจสอบหลกั ฐำน กำรเบิกจำ่ ยพสั ดุคำ่ แรง ค่ำควบคุมงำน กำรเบกิ จำ่ ยเหมำะสมหรอื ไม่ ๐๔๕

• ทม่ี ำ: แนวการตรวจสอบการจดั ซ้อื จดั จ้างครัง้ ท่ี ๑สำ� เนำภำพถำ่ ยจำก ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ สำ� นกั งำนตรวจเงนิ แผ่นดินออกคำ� ส่ังที่ ๔๗ / ๒๕๓๕รำชกิจจำนุเบกษำ ลงวันที่ ๒๘ มีนำคม พ.ศ. ๒๕๓๕ เรื่อง แนวกำรตรวจสอบกำรจัดซ้ือ จัดจ้ำง ท้ังน้ีเพื่อสำมำรถรำยงำนผลกำรตรวจสอบในภำพรวมของ ทัง้ ประเทศได้ และกำ� หนดใหต้ รวจสอบกำรจัดจำ้ งโดยเลือกทดสอบสัญญำ ทม่ี มี ลู คำ่ สงู เพอ่ื ใหท้ รำบวำ่ กำรใชจ้ ำ่ ยเงนิ ของสว่ นรำชกำรในกำรจดั หำพสั ดุ เป็นไปตำมกฎหมำย มติคณะรัฐมนตรี และระเบียบข้อบังคับที่ก�ำหนดไว้ หรือไม่ เป็นไปตำมวัตถุประสงค์ท่ีขอตั้งงบประมำณหรือไม่ และมีกำรใช้ ประโยชน์ตำมควรหรอื ไม่ แนวกำรตรวจสอบดงั กลำ่ วยดึ ตำมระเบยี บสำ� นกั นำยกรฐั มนตรวี ำ่ ดว้ ย กำรพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นหลัก ซึ่งส�ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดินมีบทบำท ใน ๒ เร่อื ง ไดแ้ ก่ ๑. กำรซ้ือหรือกำรจ้ำงโดยวิธีประกวดรำคำให้เจ้ำหน้ำที่พัสดุจัดส่ง ประกำศประกวดรำคำใหส้ ำ� นกั งำนตรวจเงนิ แผน่ ดนิ หรอื สำ� นกั งำนตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ภมู ภิ ำค ๑๙ ๒. ให้ส่วนรำชกำรส่งส�ำเนำสัญญำที่ท�ำมีมูลค่ำต้ังแต่ ๑ ล้ำนบำท ใหส้ ำ� นักงำนตรวจเงนิ แผ่นดนิ ตรวจสอบภำยใน ๓๐ วนั ๒๐๑๙ ระเบยี บสำ� นกั นำยกรัฐมนตรวี ำ่ ดว้ ยกำรพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และทแี่ ก้ไขเพ่มิ เตมิ ขอ้ ๔๕๒๐ ระเบียบสำ� นกั นำยกรัฐมนตรวี ำ่ ด้วยกำรพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และท่แี กไ้ ขเพิม่ เติม ขอ้ ๑๓๕๐๔๖ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

การตรวจสอบโดยยึดระเบียบเป็นแนวทางน้ันเราเรียกการตรวจสอบ ประเภทนว้ี า่ Compliance Audit ทงั้ นคี้ า� สง่ั ดงั กลา่ วไดแ้ บง่ วธิ กี ารตรวจสอบ ออกเปน็ - ตรวจสอบรายงานขอซ้อื ขอจา้ ง - ตรวจสอบการคดั เลือกผมู้ คี ุณสมบัติเบอื้ งตน้ ในการซือ้ และการจ้าง - ตรวจสอบการด�าเนนิ การจดั ซ้ือจัดจา้ ง - ตรวจสอบสญั ญา - ตรวจสอบสงั เกตการณ์ และในแนวการตรวจสอบได้ก�าหนดรูปแบบรายงานการตรวจสอบ ตลอดจนแจง้ เรอ่ื งกระดาษท�าการท่ีใชใ้ นการตรวจสอบหรอื แบบ สญ.๒๑ ว๑ ปี ๒๕๓๗ มาตรการป้องกนั และลดโอกาสในการสมยอมกนั ในการเสนอราคา สืบเน่ืองจากปัญหาการสมยอมกันในการเสนอราคา (ฮั้ว) โดยเฉพาะ ในวงการรับเหมาก่อสร้าง รัฐบาลจึงมอบหมายให้ส�านักงานตรวจเงิน แผน่ ดินเสนอแนวทางการป้องกันการฮั้วโดย สา� นักงานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ได้ เสนอมาตรการทงั้ หมด ๘ ข้อ๒๒ ดังนี้ ๑. ก�าหนดให้มีคณะกรรมการก�าหนดราคากลางเพ่ือแก้ปัญหาราคา กลางท่ีไม่เหมาะสม โดยให้เก็บรักษาราคากลางเป็นความลับ และหาก ผลการประกวดราคาสงู หรอื ต�่ากวา่ ราคากลางเกนิ กวา่ ๑๕ % จะตอ้ งชแี้ จง ส�านักงานตรวจเงินแผน่ ดิน ๒. กา� หนดใหผ้ เู้ สนอราคาเสนอแผนการทา� งานในการกอ่ สรา้ ง รวมทงั้ แผนเวลาในการจดั หาวสั ดอุ ุปกรณ์ ๓. ก�าหนดให้ระยะเวลาที่ผู้รับจ้างจะต้องรับผิดชอบต่อความช�ารุด บกพรอ่ งของงานก่อสร้างไม่น้อยกว่า ๒ ปี ๔. กรณีท่ีส่วนราชการจ�าเป็นต้องก�าหนดผลงานของผู้เสนอราคา สามารถกา� หนดผลงานไดเ้ ทา่ ทจี่ า� เปน็ และกา� หนดไดไ้ มเ่ กนิ รอ้ ยละ ๕๐ ของ วงเงินท่ีจะจา้ งในคร้งั น้ัน ๕. การปดิ ประกาศประกวดราคาใหป้ ดิ ประกาศไว้ ณ สถานทซี่ งึ่ บคุ คล ภายนอกเข้าถึงได้สะดวก ๖. การรับข่าวและการออกประกาศข่าวประกวดราคาให้กรม ประชาสมั พนั ธ์ และ อสมท จดั ทา� ทะเบยี นรบั และประกาศขา่ วประกวดราคา และบนั ทกึ เทปการออกข่าวด้วย ๗. สง่ เสรมิ ใหเ้ จ้าหนา้ ทขี่ องทางราชการมคี วามรทู้ างด้านการพสั ดุ ๘. ใหผ้ ู้ตรวจสอบภายในตรวจสอบการจัดซอ้ื จัดจ้างแบบครบวงจร มาตรการป้องกันการฮ้ัวของส�านักงานตรวจเงินแผ่นดินท�าให้การ ตรวจสอบการจดั ซอ้ื จดั จา้ งใหค้ วามสา� คญั กบั ราคากลางงานกอ่ สรา้ งมากขนึ้๒๑ แบบกระดาษท�าการในการตรวจสอบการจัดซ้ือจัดจ้างหรือแบบ สญ. ท่ีส�าคัญ ๆ ได้แก่ แบบ สญ.๔ บันทึกการตรวจเอกสารสัญญา สญ.๕ บันทึกสงั เกตการณ์ สญ.๖ บนั ทึกผลการสังเกตการณ์๒๒ โปรดดู หนังสือส�านักนายกรัฐมนตรี ที่ นร๐๒๐๒/ว๑ ลงวันท่ี ๓ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๓๗ เรื่องมาตรการป้องกันและลดโอกาสสมยอม ในการเสนอราคา ๐๔๗

เน่ืองจากมีสมมุติฐานท่ีว่าหากราคากลางเป็นราคาท่ีสมเหตุสมผลแล้ว การร่ัวไหลของเงินงบประมาณก็จะไม่เกิดขึน้ ในขณะเดียวกัน ส่วนราชการ ก็สามารถใช้ราคากลางเป็นเคร่ืองมือในการพิจารณาผลได้ แต่มาตรการ บางข้อ เช่น การปกปิดราคากลางใหเ้ ปน็ ความลบั นั้นกลับไมก่ อ่ ให้เกิดผลดี จนต้องมีการแก้ไขให้เปิดเผยราคากลางตามข้อเสนอแนะของส�านักงาน คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ เมอ่ื ปี พ.ศ. ๒๕๔๑ ๒๓ ว๑๙๓ ปี ๒๕๔๒ แนวปฏิบตั ิในการก�ากบั ดแู ลเผยแพร่ข่าวสาร การประกาศประกวดราคาเพอื่ เสรมิ มาตรการปอ้ งกนั หรอื ลดโอกาส ในการสมยอมกนั ในการเสนอราคา ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ สา� นกั งานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เสนอแนวปฏบิ ตั ใิ นการกา� กบั ดูแลการเผยแพร่ข่าวสารการประกวดราคา เน่ืองจากผลการตรวจสอบ พบวา่ มคี วามพยายามในการปดิ ก้นั ขา่ วสารการประกวดราคาอยู่ ซ่งึ ท�าให้ เกิดการฮ้ัวในการเสนอราคางานจัดซื้อจัดจ้าง ดังนั้น ส�านักงานตรวจเงิน แผ่นดินจึงเสนอแนวปฏิบัติในการก�ากับดูแลเผยแพร่ข่าวสารการประกวด ราคาสา� คัญ๒๔ ดังน้ี ๑. ให้หน่วยงานของรัฐจัดให้มีทะเบียนประกาศประกวดราคา เพื่อควบคุมการประกาศประกวดราคาให้เป็นไปตามข้ันตอนของระเบียบ และสามารถตรวจสอบได้ ๒. ก�าหนดให้มีซองท่ีมีลักษณะพิเศษแตกต่างจากซองท่ัวไปและใช้ สา� หรับการสง่ ประกาศประกวดราคาเทา่ นั้น ๓. การน�าส่งประกาศประกวดราคาทางไปรษณยี ์ใหใ้ ช้ EMS เท่านน้ั ประกาศคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เรอ่ื งการจดั ทา� แผนปฏบิ ตั กิ าร จดั ซอื้ จัดจา้ ง พ.ศ. ๒๕๔๖ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ กา� หนดใหค้ ณะกรรมการตรวจเงนิ แผ่นดนิ มีอา� นาจเสนอแนะ และให้ความเห็นตลอดจนวางมาตรการท่ีเกี่ยวกับการควบคุมการเงินของ รฐั ซงึ่ ในปี พ.ศ. ๒๕๔๖ คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไดป้ ระกาศแนวทาง ปฏบิ ตั เิ ร่อื งการจัดทา� แผนปฏบิ ัตกิ ารจดั ซอ้ื จดั จ้าง๒๕ ทงั้ นแี้ ผนปฏบิ ตั กิ ารจดั ซอื้ จดั จา้ งมคี วามสา� คญั เนอื่ งจากเปน็ ตวั ควบคมุ การจดั ซ้ือจดั จ้างภายในปีงบประมาณนัน้ ซงึ่ หน่วยรบั ตรวจต้องจัดทา� แผน ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๕ ตุลาคม ของทุกปี และส่งส�าเนาแผนให้ ส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินภายในวันท่ี ๓๑ ตุลาคม โดยสาระส�าคัญ ของแผนประกอบไปดว้ ย ลา� ดบั ความสา� คญั หรอื ความเรง่ ดว่ นของโครงการ ท่ีจะจัดซื้อจัดจ้าง วิธีด�าเนินการจัดหา วันเวลาท่ีคาดว่าจะประกวดราคา/๒๓ โปรดดู หนงั สอื สำ� นักนำยกรัฐมนตรี ที่ นร ๐๒๐๒ / ว๑๒ ลงวนั ท่ี ๑๓ มกรำคม พ.ศ. ๒๕๔๑ เรื่องมำตรกำรปอ้ งกนั และลดโอกำสสมยอม ในกำรเสนอรำคำ เฉพำะกรณีก�ำหนดรำคำกลำงงำนก่อสรำ้ งของทำงรำชกำร๒๔ โปรดดู หนงั สือส�ำนักเลขำธกิ ำรคณะรฐั มนตรี ท่ี นร๐๒๐๕ / ว๑๙๓ ลงวันท่ี ๑๓ ธนั วำคม พ.ศ. ๒๕๔๒๒๕ ประกำศคณะกรรมกำรตรวจเงนิ แผน่ ดินเรอ่ื งกำรจัดท�ำแผนปฏบิ ตั ิกำรจัดซอ้ื จดั จำ้ งประจ�ำปี ๒๕๔๖ ลงวันท่ี ๒๙ มกรำคม พ.ศ. ๒๕๔๖๐๔๘ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

• ที่มา: ทำ� สัญญำ และคำดวำ่ จะไดร้ บั ส่งมอบพัสดคุ รภุ ัณฑ์ส่งิ ก่อสร้ำง นอกจำกนี้ส�าเนาภาพถา่ ยจาก ก�ำหนดให้ผู้รับตรวจรำยงำนผลกำรปฏิบัติงำนตำมแผนรำยไตรมำสให้ราชกจิ จานเุ บกษา ส�ำนกั งำนกำรตรวจเงินแผ่นดินทรำบทุกไตรมำสดว้ ย ระเบียบคณะกรรมกำรตรวจเงินแผ่นดินเร่ืองวินัยทำงงบประมำณและ กำรคลงั พ.ศ. ๒๕๔๔ หมวดควำมผิดเกีย่ วกับกำรพัสดุ ระเบียบพัสดุ ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ ก�ำหนดบทลงโทษไว้ในส่วนท่ี ๓ ของระเบียบโดยแบ่งเป็น ๓ กรณี ได้แก่ (๑) ถ้ำกำรกระทำ� มเี จตนำทจุ ริต หรือเป็นเหตุใหท้ ำงรำชกำรเสียหำย อย่ำงร้ำยแรง ใหด้ ำ� เนินกำรลงโทษอย่ำงตำ่� ปลดออกจำกรำชกำร (๒) ถ้ำกำรกระท�ำเป็นเหตุให้ทำงรำชกำรเสียหำยแต่ไม่ร้ำยแรง ให้ลงโทษอย่ำงตำ่� ตดั เงินเดือน (๓) ถ้ำกำรกระท�ำไม่เป็นเหตุให้ทำงรำชกำรเสียหำยให้ลงโทษ ภำคทัณฑ์หรอื วำ่ กลำ่ วตักเตือนโดยท�ำคำ� สั่งเปน็ ลำยลกั ษณ์อักษร ในปี พ.ศ. ๒๕๔๔ คณะกรรมกำรตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไดป้ ระกำศใชร้ ะเบยี บ วินัยทำงงบประมำณและกำรคลัง โดยก�ำหนดโทษปรับทำงปกครองไว้ ๔ ชนั้ กรณเี จำ้ หนำ้ ทข่ี องรฐั ฝำ่ ฝนื หรอื กระทำ� ผดิ ระเบยี บหรอื มำตรกำรควบคมุ กำรเงินของรฐั ส�ำหรับควำมผิดวินัยทำงงบประมำณและกำรคลังมีทั้งหมด ๗ ส่วน ซง่ึ รวมถงึ ควำมผดิ เกยี่ วกบั กำรพสั ดเุ ขำ้ ไปดว้ ย (ขอ้ ๓๗-๔๙) เมอ่ื พจิ ำรณำ ควำมผิดดังกล่ำวแล้วจะเห็นว่ำเป็นควำมผิดที่ส�ำนักงำนกำรตรวจเงิน แผ่นดินตรวจพบเป็นข้อสังเกตอยู่บ่อย ๆ เช่น แบ่งซื้อแบ่งจ้ำง (ข้อ ๓๗) ก�ำหนดคุณสมบัติผู้เข้ำเสนอรำคำโดยกีดกันหรือเอ้ือประโยชน์ผู้เสนอรำคำ รำยใดรำยหน่ึง (ข้อ ๓๘) ควบคุมงำนหรือตรวจกำรจ้ำงไม่ถูกต้องตำม ระเบียบเปน็ เหตใุ หเ้ กิดควำมเสยี หำยแกร่ ฐั (ขอ้ ๔๔) เป็นตน้ ๐๔๙

แนวการตรวจสอบการจัดซือ้ จดั จ้างในปัจจบุ ัน หลงั ภาวะวิกฤติเศรษฐกิจครัง้ ใหญเ่ มื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ส�านกั งานการ ตรวจเงนิ แผ่นดินให้ความส�าคญั กบั งานตรวจสอบการจดั ซ้ือจดั จา้ งมากข้นึ เนื่องจากการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐท่ีมีประสิทธิภาพจะสามารถช่วยให้ การใช้จ่ายเงินงบประมาณเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจประสบผล ดังนั้นเพ่ือให้ การตรวจสอบประสบผลสา� เรจ็ ส�านักงานการตรวจเงินแผน่ ดินไดป้ รบั ปรุง วางแนวการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างตามค�าสั่งท่ี ๑๐๘/๒๕๔๕ ลง วนั ท่ี ๒ เมษายน พ.ศ. ๒๕๔๕ ตอ่ มาสา� นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ไดย้ กเลกิ แนวการตรวจสอบดังกล่าว และก�าหนดแนวการตรวจขึ้นใหม่ตามค�าสั่งท่ี ๕/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๘ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๖ โดยให้ - ตรวจสอบการจัดท�าแผนปฏิบัติการจัดซ้ือจัดจ้าง โดยศึกษาแผน การปฏบิ ัติการจดั ซอ้ื จัดจ้างประจา� ปีของหนว่ ยรับตรวจ - ศกึ ษาเอกสารงบประมาณ รายละเอยี ดงบประมาณรายจา่ ยประจา� ปี - ให้รวบรวมกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั การจดั ซอ้ื จดั จา้ งทงั้ หมดของหนว่ ยรบั ตรวจมาจดั ทา� เปน็ คมู่ อื สา� หรบั ตรวจสอบหนว่ ยรบั ตรวจทอ่ี ยใู่ นความรบั ผดิ ชอบใหค้ รบถว้ นและเปน็ ปัจจุบนั - ตรวจสอบผลการปฏิบัติงานเก่ียวกับการจัดซ้ือจัดจ้างของหน่วย รบั ตรวจว่าเป็นไปตามแผนงาน โครงการทีก่ า� หนดไวห้ รอื ไม่ - ตดิ ตามผลการปฏบิ ตั งิ านเปน็ ระยะและทดสอบขนั้ ตอน เชน่ ทดสอบ วธิ ีการจัดหา - ตรวจสอบการก่อหนี้ผูกพัน ตั้งแต่ตรวจสอบส�าเนาสัญญาที่ได้รับ และทดสอบว่ามกี ารปฏบิ ตั เิ ปน็ ไปตามขอ้ ผูกพันหรอื ไม่ - กระบวนการประกวดราคาและสอบราคา - การทา� สัญญาและการปฏบิ ัตติ ามสัญญา - ตรวจสอบสงั เกตการณก์ ารปฏบิ ัติตามสัญญาซ้ือจ้าง - ตรวจสอบราคากลาง - ตรวจสอบสัญญาแบบปรบั ราคาได้ (ค่า K) นอกจากน้ี นับตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๖ เป็นต้นมา ส�านักงานการ ตรวจเงินแผ่นดินได้เปิดอัตราผู้ตรวจสอบต�าแหน่งวิศวกร เข้ามาท�าหน้าที่ ตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง ซ่ึงการมีวิศวกรประจ�าส�านักงานท�าให้การ ท�างานตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้างเป็นไปในเชิงลึก สามารถตรวจสอบสัญญา ทม่ี คี วามซบั ซอ้ น การมผี เู้ ชย่ี วชาญเฉพาะทางเขา้ มาชว่ ยทา� ใหง้ านตรวจสอบ มีประสิทธิภาพมากขนึ้ ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ ได้มีการปรับปรุงโครงสร้างและแบ่ง ส่วนราชการและอ�านาจหน้าท่ีภายในส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดินใหม่ การปรบั ปรงุ โครงสรา้ งครงั้ นท้ี า� ใหเ้ กดิ สา� นกั ตรวจสอบการบรหิ ารพสั ดแุ ละ สบื สวนขน้ึ โดยมอี า� นาจหนา้ ทใี่ นการดา� เนนิ การตรวจสอบการจดั ซอ้ื จดั จา้ ง ตามแผนงาน งานหรือโครงการของหน่วยรับตรวจว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ รวมท้ังแสดงความเห็นว่า เป็นไปตามวัตถุประสงค์ เป็นไปโดยประหยัด ได้ผลตามเป้าหมายและมีผล คุ้มค่าหรือไม่๐๕๐ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

ปัจจุบัน ส�ำนักงำนกำรตรวจเงินแผ่นดิน ได้เน้นกำรตรวจสอบกำร • ท่ีมา:จัดซ้ือจัดจ้ำงเพ่ือให้กำรด�ำเนินกำรจัดหำเป็นไปอย่ำงสมเหตุสมผล ส�าเนาภาพถ่ายจากโปร่งใส มีกำรแขง่ ขนั ด้ำนรำคำอยำ่ งเปน็ ธรรม และให้สำมำรถใช้ประโยชน์ ราชกจิ จานุเบกษาจำกกำรจัดหำไดอ้ ย่ำงคุ้มค่ำ โดยกำรตรวจสอบเริม่ ตั้งแต่กำรวำงแผนกำรจัดซอ้ื จัดจำ้ ง กำรดำ� เนนิ กำรจัดซอ้ื จัดจำ้ ง กำรใช้ประโยชน์ และกำรบำ� รงุรกั ษำ ซงึ่ ในกำรตรวจสอบไดแ้ บง่ ลกั ษณะกำรตรวจสอบออกเปน็ ๓ ลกั ษณะไดแ้ ก่ (ก) กำรตรวจสอบกำรจัดท�ำแผนปฏิบัติกำรจัดซื้อจัดจ้ำง ซ่ึงมุ่งเน้นควำมมีประสทิ ธิภำพ ควำมสมเหตสุ มผลในกำรจดั หำ (ข) กำรตรวจสอบกำรด�ำเนินกำรประกวดรำคำ/กระบวนกำรจัดหำก่อนท�ำสัญญำ ท่ีมุ่งเน้นผลลัพธ์เชิงป้องปรำม ยับยั้งกำรกระท�ำผิดหรือสมยอม (ค) กำรตรวจสอบกำรปฏิบัติงำนตำมสัญญำ/กำรใช้ประโยชน์โดยมุง่ เนน้ กำรปรำบปรำม ลงโทษผูก้ ระทำ� ควำมผดิ และรักษำผลประโยชน์ของรฐั และประชำชน ๐๕๑

ตารางแสดงพัฒนาการของงานตรวจสอบการจดั ซ้อื จดั จา้ งของส�านักงานการตรวจเงินแผ่นดนิ พ.ศ. องคก์ ร กฎหมายหรอื ประกาศ ลกั ษณะงานทเ่ี ก่ียวขอ้ ง ตรวจเงินแผน่ ดิน ที่เกี่ยวขอ้ ง กับการตรวจสอบจดั ซ้ือจัดจา้ ง๒๔๑๘-๒๔๒๓ ออฟฟซิ หลวง หมวดมาตราที่ ๘ พระราช- การตรวจสอบราคาแลสิง่ ของ บญั ญตั กิ รมพระคลงั มหาสมบตั ิ ข้อ ๙ เจ้าพนักงานผู้ตรวจ มีก�าหนดจะ แลว่าด้วยกรมต่าง ๆ ซ่ึงจะ ตอ้ งตรวจ ๔ อยา่ ง โดยกา� หนดใหส้ อบเงนิ เบิกเงนิ ส่งเงิน จ.ศ. ๑๒๓๗ ราคากับส่ิงของจะภอสมควรกัน ฤาจะไม่ สมควรกนั อยา่ งหนงึ่ ตรวจของในบาญชนี นั้ สอบสวนวา่ ไดร้ บั มาใชใ้ นราชการแผน่ ดนิ จรงิ ฤาไม่จริงอยา่ งหนงึ่ ขอ้ ๑๐ ใหเ้ จา้ พนกั งานผตู้ รวจมสี มดุ บาญชี ส�าหรับจดหมายราคาของต่าง ๆ ถ้าได้ สืบรู้ราคาของสิ่งหน่ึงส่ิงใด เมื่อไรก็ให้ จดหมายลงไว้ในบาญชแี น่นอน ขอ้ ๑๑ ถ้าเจ้าพนักงานผ้ตู รวจสงไสยใน ราคาสง่ิ ของรายใดกใ็ หก้ ราบบงั คมทลู ให้ ทรงทราบ โปรดใหต้ อ่ ว่าก็ตอ้ งตอ่ ว่าตาม รับสั่ง ให้ราคาตกลงตามสมควร๒๔๒๓-๒๔๓๓ สมทบเป็นกองจ่าย การตรวจสอบราคาแลสิ่งของ๒๔๓๓-๒๔๕๘ ในกรมบาญชกี ลาง การตรวจสอบราคาแลสง่ิ ของ กรมตรวจ พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ก ร ม ต ร ว จ มาตรา ๒ กรมตรวจมีน่าที่จะต้องตรวจ ๑๖ มาตรา ร.ศ. ๑๐๙ สมบัติแผ่นดิน ๕ อย่าง โดยตรวจอัตรา แลราคาส่ิงของฤาคนให้สมควรกัน รวม ถึงตรวจสอบสวนว่าคนแลของได้จ่ายใช้ ถูกตอ้ งฤาไม่ มาตรา ๔ กรมตรวจต้องมีสมุดบาญชี ๔ เล่ม โดยมีสมุดงบประมาณแลราคา สินคา้ ในทอ้ งตลาด๐๕๒ พัฒนาการของงานตรวจเงินแผ่นดินและผลงานเด่น

พ.ศ. องค์กร กฎหมายหรอื ประกาศ ลกั ษณะงานที่เกยี่ วข้อง ตรวจเงินแผ่นดิน ที่เก่ียวขอ้ ง กับการตรวจสอบจดั ซ้อื จดั จา้ ง๒๔๕๘-๒๔๖๙ กรมตรวจเงินแผน่ ดนิ ประกาศตั้งกรมตรวจเงิน การตรวจสอบทรัพย์สินทางราชการเน้น แผน่ ดิน ณ วันท่ี ๑๘ กนั ยายน ในเรอื่ งการควบคมุ พสั ดคุ รภุ ณั ฑม์ ากกวา่ พ.ศ. ๒๔๕๘ ปรากฏตามรายงานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ฉบับแรกปี พ.ศ. ๒๔๕๘ ท่ีก�าหนดใน หมวดเบด็ เตล็ด ข้อ ๕๗ และ ๕๘ ข้อ ๕๗ มีบาญชสี า� หรบั ลงสงิ่ ของต่าง ๆ ทซ่ี ้ือมาสา� หรับกรมหรือไม่ ขอ้ ๕๘ มบี าญชสี า� หรบั ลงเครอ่ื งครภุ ณั ฑ์ เรือกลไฟแลทรัพย์สมบัติท้ังหมดของ รัฐบาล ซึ่งอยู่ในน่าท่ีกรมท่ีรับตรวจน้ัน หรือไม่๒๔๖๙-๒๔๗๕ สมทบเป็นกองจ่าย ประกาศสมทบกรมตรวจเงิน การตรวจสอบทรัพย์สินทางราชการ๒๔๗๕-๒๔๗๖ ในกรมบาญชีกลาง แผน่ ดนิ เขา้ กบั กรมบาญชกี ลาง๒๔๗๖ กรมตรวจเงินแผ่นดนิ ประกาศโอนกรมตรวจเงิน การตรวจสอบทรัพยส์ ินทางราชการ แผน่ ดนิ ไปขนึ้ ตอ่ คณะกรรมการ ราษฎร เมอ่ื วนั ที่ ๒๐ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๔๗๕ คณะกรรมการ พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ว ่ า ด ้ ว ย การตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ตรวจเงินแผน่ ดนิ ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ต ร ว จ เงิ น มาตรา ๕ คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ แผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๖ มีอ�านาจและหน้าท่ีตรวจเงินแผ่นดิน อันเป็นอ�านาจและหน้าที่ของกรมตรวจ เงินแผ่นดินโดยเฉพาะอย่างย่ิงในเร่ือง ต่อไปน้ี (๖) ท�าการตรวจบัญชีเอกสารและ ทรัพยส์ ินของทะบวงการเมอื ง ค�าสั่งส�านักงานคณะกรรมการตรวจเงิน แผ่นดิน ที่ ๔๕/๒๔๙๙ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม พ.ศ. ๒๔๙๙ เรอ่ื งการใหป้ ฏิบัติ เก่ียวกับส�าเนาสัญญาต่าง ๆ ท่ีส่งมาให้ ตรวจสอบ ๐๕๓