(4) เรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว

ภาคผนวก จ รายงานขอ้ เสนอการปฏิรปู กระบวนการยตุ ิธรรมทางอาญา (ชน้ั สอบสวน) ของสมาคมสิทธเิ สรีภาพของประชาชน (สสส.)

เอกสารขอ้ เสนอการปฏริ ูปกระบวนการยุตธิ รรมทางอาญาในชนั้ สอบสวน ขอ้ เสนอตอ่ การแก้ไขปรบั ปรุงประมวลกฎหมาย วิธีพจิ ารณาความอาญา (ชั้นสอบสวน) โดย สมาคมสิทธิเสรภี าพของประชาชน (สสส.)

เอกสารข้อเสนอการปฏิรปู กระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญาในชน้ั เจา้ พนักงาน และกฎหมายว่าดว้ ยกองทุนยุติธรรม ข้อเสนอตอ่ การแกไ้ ขปรบั ปรุงประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา (ช้ันสอบสวน ) ๑. ความสาคัญของปญั หา เป้าหมายสงู สุดของกระบวนการยุตธิ รรมทางอาญา คือ “การนาผู้กระทาความผดิ ท่แี ท้จรงิ มารับผิดชอบใน ส่ิงท่ีกระทา และปกป้องผู้บริสุทธิ์ไม่ให้ได้รับความเดือดร้อนจากกระบวนการยุติธรรม” ในแง่น้ี กระบวนการ ยุติธรรมจึงต้องมีประสิทธิภาพในการที่จะดาเนินคดีเฉพาะกับคนที่กระทาความผิดจริงๆ และกล่ันกรองเอาคน บริสุทธิ์ออกจากกระบวนการยุติธรรมให้เร็วท่ีสุด เพราะเม่ือพวกเขาเข้ามาสู่กระบวนการยุติธรรม ย่อมก่อให้เกิด ภาระและความเดือดร้อน เส่ยี งตอ่ การสญู เสียอสิ รภาพ และตอ้ งับภาระคา่ ใช้จ่ายในการตอ่ สคู้ ดี จ ากการ ศึก ษาแล ะร ว บ ร ว มข้อมูล จ ากการ รั บ ฟั งคว ามคิ ด เ ห็ น ภ าย ใต้ โ คร งกา ร ขับ เ คลื่ อ น การ ป ฏิ รู ป กระบวนการยุตธิ รรมทางอาญาด้วยพลงั ของประชาชน โดยสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน (สสส.) สรุป ปัญหา สาคญั ของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาในชน้ั สอบสวนไดด้ ังนี้ ปัญหาการค้นหาความจริง พบว่า กระบวนการยุติธรรมทางอาญา ยังไม่ได้ให้ความสาคัญกับการ ค้นหาความจริงเท่าท่ีควร แม้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จะกาหนดชัดเจนว่าให้พนักงานสอบสวน รวบรวมพยานหลักฐานทุกชนดิ เท่าทสี่ ามารถจะทาได้ เพอ่ื ทราบข้อเท็จจรงิ และพฤติการณ์ต่าง ๆ เกี่ยวกับความผิด ที่ถูกกล่าวหา เพื่อจะรู้ตัวผู้กระทาผิด และพิสูจน์ให้เห็นความผิดหรือความบริสุทธ์ิของผู้ต้องหา๑ แต่ในทางปฏิบัติ การสอบสวนยงั มงุ่ รวบรวมพยานหลกั ฐานเพอื่ เอาผดิ แก่ผู้ถกู กล่าวหาเป็นสาคญั และมุ่งแสวงหาพยานหลักฐานจาก ตวั ผู้ต้องหาเปน็ หลัก จึงมีลักษณะเปน็ การเค้นหาความจริง มากกวา่ จะเป็นการค้นหาความจริง ซ่ึงบ่อยคร้ังการเค้น หาความจริงมักมกี ารกระทาที่มชิ อบ เชน่ การขม่ ขู่ การซ้อมทรมาน เป็นตน้ ปัญหาดังกล่าว ส่วนหนึ่งเกิดจากกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยแยกการสอบสวนและ ฟ้องร้องคดีออกจากกันเด็ดขาด โดยให้พนักงานสอบสวนรับผิดชอบทางานสอบสวน พนักงานอัยการรับผิดชอบ ทางานฟ้องร้อง ส่งผลให้พนักงานสอบสวนกลายเป็นผู้กาหนดข้อหา ส่วนพนักงานอัยการมีหน้าที่เพียงรับสานวน การสอบสวนที่เสร็จแล้วไปพิจารณาว่าจะใช้ดุลพินิจส่ังฟ้องคดีหรือไม่เท่านั้น การแยกกันทางานเช่นน้ีถือเป็น จุดออ่ นทสี่ าคญั ของการดาเนนิ คดอี าญา เนือ่ งจากพนักงานอยั การซึ่งถือเป็นผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายและมีบทบาท สาคญั ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ไม่ได้ลงไปเกี่ยวข้องและรับรู้ในเร่ืองการรวบรวมพยานหลักฐานตั้งแต่ต้น จะรับรู้ต่อเม่ือมีการส่งสานวนจากพนักงานสอบสวนมายังพนักงานอัยการแล้ว ซึ่งอาจทาให้พนักงานอัยการไม่มี ๑ ประมวลกฎหมายวิธีพจิ ารณาความอาญา มาตรา ๑๓๑ ๒

เอกสารข้อเสนอการปฏิรูปกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญาในชั้นเจา้ พนักงาน และกฎหมายว่าดว้ ยกองทนุ ยุติธรรม เวลาเพยี งพอทจ่ี ะกลน่ั กรองคดีเพ่ือตรวจสอบขอ้ เท็จจริง และวางแนวทางการต่อส้คู ดีในช้ันศาล ทาให้หลายคดีเมื่อ ฟ้องไปแล้ว ศาลมีคาพิพากษายกฟ้อง ซ่ึงหากเป็นการฟ้องผู้บริสุทธิ์จริง ก็ถือเป็นการสร้างภาระให้ประชาชน ถ้า เกดิ เปน็ ผู้กระทาความผิดตวั จริง กถ็ ือเป็นการใช้กระบวนการยุตธิ รรมฟอกขาวให้ผู้กระทาความผดิ ด้วยเหตุนี้ จึงควรมีการปรับระบบการทางานในชั้นสอบสวนและฟ้องร้องใหม่ โดยทาให้เป็น กระบวนการเดียวกัน พนักงานสอบสวนและพนักงานอยั การต้องทางานรว่ มกัน ซ่ึงสอดคล้องกับระบบของหลาย ประเทศ ท่ีมักจะกาหนดให้การสอบสวนและฟ้องร้องคดีเป็นกระบวนการเดียวกัน เพื่อให้พนักงานอัยการซ่ึงเป็น ผเู้ ช่ียวชาญทางกฎหมายและเป็นตัวแทนของรัฐในการดาเนินคดีอาญาได้เข้าไปกากับดูแลการสอบสวน เพ่ือให้การ รวบรวมพยานหลักฐานมีประสิทธิภาพ ๒. หลักการและแนวคิดในการปฏิรปู หัวใจสาคัญของกระบวนการยุติธรรมทางอาญา คือ การตรวจสอบค้นหาความจริงในเน้ือหา (Examiner Principle) เพ่ือให้มีการนาผู้กระทาความผิดท่ีแท้จริงมาลงโทษ และมีการแก้ไขฟื้นฟูผู้กระทาความผิด กระบวนการยุติธรรมทางอาญาจึงจาเป็นต้องดาเนินการให้สอดคล้องกับหลักการสิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะ หลักการพจิ ารณาคดีอย่างเป็นธรรม (Rights to Fair trial) ซึ่งจะช่วยป้องกันการบิดเบียนข้อเท็จจริง ไม่ว่าจะเป็น การทาใหเ้ กดิ การรบั สารภาพโดยไมส่ มัครใจ โดยวิธีการข่มขู่ บงั คบั หลอกลวง หรือแม้แต่การซ้อมทรมาน หรือการ สรา้ งพยานหลกั ฐานเท็จจริงเพื่อเอาผดิ กับผู้บรสิ ุทธ์หิ รือเพือ่ ช่วยผู้กระทาความผิดตัวจรงิ ใหล้ อยนวลพน้ ผิด นอกจากนี้ เพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพในการทางาน แต่ไม่ละเลยการตรวจสอบถ่วงดุล องค์กรใน กระบวนการยุติธรรม ไม่ว่าจะเป็นพนักงานฝ่ายปกครอง ตารวจ และพนักงานอัยการ ซ่ึงเป็นหน่วยงานของรัฐท่ี รับผิดชอบกระบวนการยุติธรรมชั้นต้นและมีหน้าท่ีในการอานวยความยุติธรรม ต้องร่วมมือกันในการตรวจสอบ ค้นหาความจริงทางเนื้อหา มากกว่าการต่อสู้มุ่งเอาความผิดกับประชาชน เพราะรัฐไม่ใช่คู่ตรงข้ามกับประชาชน โดยเฉพาะพนักงานอัยการ มหี นา้ ทส่ี าคัญในการบริหารงานยุติธรรม พนักงานอัยการจะต้องมีบทบาทอย่างแข็งขัน ในการดาเนินคดีทางอาญา การกากับดูแลความถูกต้องตามกฎหมายของการสอบสวนคดี ในฐานะตัวแทนของ สาธารณะ๒ ดังน้ัน เพอ่ื ให้กระบวนการยุติธรรมสอดคล้องกับหลักการตรวจสอบค้นหาความจริง จึงควรแก้ไขปรับปรุง กฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา (ช้ันสอบสวน) ภายใต้หลักการสาคัญอย่างน้อยดงั ต่อไปน้ี ๒ Guidelines on the Role of Prosecutors Adopted by the Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Havana, Cuba, ๒๗ August to ๗ September ๑๙๙๐ ๓

เอกสารขอ้ เสนอการปฏิรูปกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญาในชน้ั เจา้ พนักงาน และกฎหมายวา่ ดว้ ยกองทุนยุตธิ รรม ๑. หลกั การดาเนินคดีอาญาโดยรัฐ เปน็ หลักการท่ีถือว่ารฐั เป็นผู้เสียหาย เอกชนหรือผู้เสียหายจะทา ให้คดีของรัฐหรือพนักงานอัยการเสียหายไม่ได้ หลักการน้ี เจ้าพนักงานของรัฐผู้มีอานาจหน้าที่ในการดาเนินคดี อาญา คือ พนักงานอัยการ ซ่ึงจะรับผิดชอบในการดาเนินคดีอาญาชั้นก่อนฟ้อง ท้ังในเรื่องการสอบสวนและ ฟ้องรอ้ งคดี โดยให้ถือว่าเปน็ กระบวนการเดียวกนั แบง่ แยกไม่ได้๓ ๒. หลักการค้นหาความจริงในเน้ือหา เจ้าพนักงานที่เก่ียวข้องต้องมีหน้าที่ตรวจสอบค้นหาความจริง แท้ของเรื่องในการดาเนินคดีอาญาช้ันศาล ทุกฝ่ายต่างมีหน้าท่ีต้องกระตือรือร้นในการตรวจสอบค้นหาความจริง แท้ของเรื่องท่ีกล่าวหา และศาลจะวางเฉยไม่ได้ โดยในการตรวจสอบค้นหาความจริงของศาลน้ัน จะไม่ผูกมัดกับ รปู แบบหรือคารอ้ งของผใู้ ดเชน่ เดยี วกนั ๔ ๓. ความเหน็ และข้อเสนอแนะ ควรมกี ารแกไ้ ขปรบั ปรุงประมวลกฎหมายวิธีพจิ ารณาความอาญา (ช้นั สอบสวน) ดงั ต่อไปน้ี ๑. การตรวจสอบค้นหาความจริง การรวบรวมข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานในช้ันสอบสวน ต้อง เป็นการค้นหาความจรงิ ในทางเนื้อหา โดยเป็นการค้นหาข้อเท็จจริงในสองส่วน คือ ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทา ทีถ่ กู กล่าวหา และข้อเท็จจริงหรือข้อมูลท่ีเกี่ยวข้องกับตัวผู้กระทา ซึ่งข้อเท็จจริงประการหลังน้ี มีประโยชน์ในการ พิจารณาประกอบการลงโทษหรือการแก้ไขฟื้นฟูที่เหมาะสม จึงควรมีการเพ่ิมเติมคานิยาม “การสอบสวน” ให้ ครอบคลมุ หลักการดงั กลา่ ว (แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ มาตรา ๒ (๑๑)) ๒. กาหนดให้พนักงานอัยการ และพนักงานเจ้าหน้าท่ีหน่วยงานต่างๆมีอานาจสอบสวน โดย สามารถเริ่มต้นสอบสวนดาเนินคดีและสามารถส่งสานวนสอบสวนให้พนักงานอัยการได้โดยตรง ท้ังนี้ โดย กาหนดให้เจ้าพนักงานที่มีอานาจหน้าท่ีรักษาการตามพระราชบัญญัติต่าง ๆ เช่น ป่าไม้ ศุลกากร อุตสาหกรรม ควบคุมอาคาร มีอานาจรับคาร้องทุกข์กล่าวโทษและสอบสวนดาเนินคดีในความผิดตามกฎหมายท่ีตนรักษาการ และความผิดอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องหากตรวจพบในคราวเดียวกัน แนวทางนี้สนับสนุนการกระจายอานาจและหน้าท่ีใน การสอบสวน เปน็ การชว่ ยลดภาระงานของพนักงานสอบสวนตารวจ และส่งเสริมการพัฒนาความเชี่ยวชาญเฉพาะ ดา้ นข้ึนมา เพราะเจ้าหน้าที่ที่รักษาการตามกฎหมายเฉพาะเหล่าน้ัน ย่อมมีความรู้ความชานาญในกฎหมายต่าง ๆ ท่ีอยู่ในอานาจหน้าท่ีของตนยิ่งกว่าพนักงานสอบสวนฝ่ายตารวจ ซึ่งจะช่วยลดขั้นตอนในทางคดีให้รวดเร็วขึ้น อีก ทั้งยังช่วยขจัดปัญหาการคอรัปช่ัน ป้องกันการบิดเบือนและทาลายพยานหลักฐาน เพราะจะเกิดการตรวจสอบ ระหว่างหน่วยงานกันเอง อย่างไรก็ดี แนวทางน้ี จะไม่ตัดอานาจพนักงานสอบสวนฝ่ายตารวจ ซ่ึงยังคงมีอานาจ ๓ คณติ ณ นคร, กฎหมายวธิ พี ิจารณาความอาญา, พิมพค์ ร้งั ที่ ๘, กรงุ เทพฯ : วิญญชู น, ๒๕๕๕, หนา้ ๖๖, ๖๗ ๔ คณิต ณ นคร, อ้างแล้ว, หน้า ๖๗ – ๖๙ ๔

เอกสารข้อเสนอการปฏิรูปกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญาในชน้ั เจา้ พนกั งาน และกฎหมายว่าดว้ ยกองทุนยุตธิ รรม สอบสวนคดีอาญาทั้งปวงอยู่เช่นเดิม เพียงแต่เป็นการเพ่ิมทางเลือกในการเข้าถึงความยุติธรรมของประชาชนให้ มากขน้ึ เท่านน้ั ท้งั น้ี ไมว่ ่าจะเป็นการสอบสวนโดยเจ้าพนกั งานสงั กดั หน่วยงานใด การสอบสวนน้ันจะถูกกากับดูแล โดยพนักงานอัยการ (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๘) ๓. กาหนดให้การสอบสวนที่มีความบกพร่องด้วยเหตุแห่งการบริการจัดการทางคดี ไม่ทาให้การ สอบสวนคดีเสียไปและไม่กระทบกับอานาจฟ้องของพนักงานอัยการ โดยเพ่ิมเติมให้ชัดเจนว่า กรณีท่ีการ สอบสวนบกพรอ่ งไป เพยี งเพราะเหตุแหง่ การบรหิ ารจดั การทางคดี เช่น การสอบสวนกระทาโดยพนักงานสอบสวน ท่ีไม่มีอานาจ การสอบสวนท่ีกระทาโดยพนักงานสอบสวนท่ีไม่ใช่พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ เป็นต้น กรณี ดังกล่าวเป็นเพียงการบริหารจัดการทางคดี เป็นเพียงเรื่องทางเทคนิค มิใช่สาระสาคัญของการตรวจสอบค้นหา ความจริง จึงไมค่ วรเป็นเหตใุ ห้การสอบสวนเสียไปทงั้ หมด และไม่กระทบตอ่ อานาจฟ้องของพนักงานอัยการ ดังนั้น หากการสอบสวนเป็นไปตามกฎหมายในเร่ืองเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิของประชาชนแล้ว และการสอบสวนนั้นมี ประโยชนต์ อ่ การพิสูจนค์ วามจรงิ เพ่อื การเขา้ ถงึ ความยุติธรรมของบุคคลผู้ท่ีเก่ียวข้องแล้ว พนักงานก็ควรมีอานาจท่ี จะใช้ดลุ พินิจสัง่ ฟอ้ งได้ (เพิ่มเติมวรรคสองของมาตรา ๑๒๐) ๔. ปรับโครงสร้างการสอบสวนและการฟ้องร้องคดีให้เป็นกระบวนการเดียวกัน ด้วยสภาพการ สอบสวนและฟ้องร้องคดีท่ีแยกกันทางานเด็ดขาด ก่อให้เกิดปัญหาประสิทธิภาพในการตรวจสอบค้นหาความจริง ดังท่ีกล่าวไว้แล้วน้ัน จึงควรปรับปรุงระบบการดาเนินคดีอาญาชั้นก่อนการฟ้องคดีให้เป็นกระบวนการเดียวกัน โดยมีเป้าหมายสาคัญคือการตรวจสอบค้นหาความจริงในเน้ือหา โดยให้พนักงานอัยการมีบทบาทสาคัญในการ กากับดูแลการสอบสวน และมีส่วนร่วมตั้งแต่แรกในการเข้าถึงพยานหลักฐาน สามารถสอบสวนรวบรวม พยานหลักฐานได้เอง และกาหนดให้พนักงานสอบสวนไม่ว่าสังกัดใด ทาหน้าท่ีภายใต้การกากับดูแลของพนักงาน อัยการ ให้พนกั งานอัยการสามารถเขา้ ตรวจสอบและดูแลการสอบสวนคดีต่างๆได้ทุกขั้นตอน และเริ่มสอบสวนคดี ได้หรือลงไปร่วมสอบสวนกับพนักงานสอบสวนได้ โดยในคดีสาคัญให้พนักงานอัยการเป็นหัวหน้าพนักงาน สอบสวน อาทิ คดีรา้ ยแรง (เชน่ มีอตั ราโทษสูงถงึ ประหารชีวิตหรือจาคกุ ตลอดชีวิต) คดีท่ีผู้ต้องหาเป็นผู้มีอิทธิพล คดที คี่ ดีซบั ซอ้ น หรอื คดที ่ีส่งผลกระทบต่อสิทธเิ สรีภาพของประชาชนหรอื ประโยชน์สาธารณะ คดีอยู่ในความสนใจ ของประชาชน คดที ่มี ผี ู้ร้องขอความเป็นธรรม (เช่น กรณีหน่วยงานอื่นปฏิเสธไม่ดาเนินคดี หรือดาเนินคดีโดยไม่ให้ ความเป็นธรรม ไม่รวบรวมพยานหลักฐานบางประการ) หรือกรณีท่ีพนักงานสอบสวนตั้งใจสอบสวนเพ่ิมเติมตาม คาสั่งอัยการล่าช้า เปน็ ต้น เนอ่ื งจากคดีเหล่าน้ี ต้องอาศัยความรอบคอบในการทาคดี ท้ังการค้นหาข้อเท็จจริงและ การปรับใชข้ อ้ กฎหมาย (แกไ้ ขเพมิ่ เติมมาตรา ๑๒๑) นอกจากน้ี มีความจาเป็นเป็นต้องแก้ไขมาตรา ๒๑ โดยกาหนดให้อานาจในการช้ีขาดอานาจ สอบสวนเป็นหน้าที่ของพนักงานอัยการ และยกเลิกมาตรา ๒๑/๑ ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะรักษาความ ๕

เอกสารข้อเสนอการปฏิรูปกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญาในชนั้ เจา้ พนักงาน และกฎหมายว่าด้วยกองทนุ ยุติธรรม สงบแห่งชาติ ฉบับท่ี ๑๑๕/๒๕๕๗ เพื่อให้สอดคล้องกับแนวทางการให้กระบวนการสอบสวนฟ้องร้องเป็น กระบวนการเดยี วกนั โดยมีพนกั งานอัยการกากับดูแล ๕. กาหนดสิทธิของผตู้ อ้ งหา ผูเ้ สยี หายในช้นั สอบสวน โดยกาหนดสทิ ธขิ องผู้ตอ้ งหา และ ผู้เสียหายในการเข้าถึงพยานหลักฐานในชั้นสอบสวน โดยเฉพาะพยานเอกสาร พยานวัตถุ และพยานหลักฐาน ทางดา้ นนติ ิวทิ ยาศาสตรไ์ ดท้ ันที ส่วนพยานบุคคล ให้สามารถเข้าถึงได้ภายใต้ข้อจากัดด้านความปลอดภัยและการ คุ้มครองพยาน ท้ังนี้ เนื่องจากกระบวนการยุติธรรมทางอาญาคือการตรวจสอบและค้นหาความจริง พยานหลักฐานใดท่ีไม่อาจทาให้เกิดการจูงใจหรือบิดเบือนเพ่ือให้ความจริงเปลี่ยนแปลงไปได้ ก็ควรต้องเปิดเผยให้ ทุกฝ่าย ทั้งฝ่ายผู้ต้องหาและผู้เสียหายได้เข้าถึงและได้รับพยานหลักฐานเหล่านั้นไปได้ทันที เพ่ือประโยชน์ในการ เข้าถึงความยุติธรรม การต่อสู้ปกป้องสิทธิของตน และจะช่วยประกันความโปร่งใสของกระบวนการสอบสวนและ ป้องกันการบิดเบอื นพยานหลักฐานได้ดว้ ย เพราะเมื่อพยานหลักฐานไปอยู่ในมือของผู้เก่ียวข้องทุกฝ่าย หากฝ่ายใด ต้องการบิดเบือนพยานหลกั ฐาน ฝ่ายอื่นกจ็ ะสามารถโต้แย้งได้ (แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ มาตรา ๑๓๑) ๖

ภาคผนวก ฉ เอกสารท่ีเกย่ี วข้อง