การศึกษาความสมั พันธร์ ะหว่างการบรหิ ารงานตามหลกั ธรรมาภิบาล ของผบู้ ริหารสถานศกึ ษากับความพึงพอใจในการปฏิบัตงิ าน ของข้าราชการครใู นโรงเรียนสังกัดสานกั งานเขต พนื้ ทกี่ ารศกึ ษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เทพศักดิ์ ใครอุบล วทิ ยานพิ นธน์ เี้ ปน็ สว่ นหนง่ึ ของการศึกษาตามหลกั สูตรศึกษาศาสตรมหาบัณฑติ สาขาวิชาการบรหิ ารการศกึ ษา คณะศึกษาศาสตร์ มหาวิทยาลยั มหามกฏุ ราชวทิ ยาลัย ธนั วาคม 2560 (ลิขสิทธเิ์ ป็นของมหาวทิ ยาลัยมหามกุฏราชวทิ ยาลยั )
การศึกษาความสมั พันธร์ ะหว่างการบรหิ ารงานตามหลกั ธรรมาภิบาล ของผบู้ ริหารสถานศกึ ษากับความพึงพอใจในการปฏิบัตงิ าน ของข้าราชการครใู นโรงเรียนสังกดั สานกั งานเขต พนื้ ทกี่ ารศกึ ษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เทพศักดิ์ ใครอุบล วทิ ยานพิ นธน์ เี้ ปน็ สว่ นหนง่ึ ของการศึกษาตามหลักสูตรศึกษาศาสตรมหาบัณฑติ สาขาวิชาการบรหิ ารการศกึ ษา คณะศึกษาศาสตร์ มหาวิทยาลยั มหามกฏุ ราชวิทยาลัย ธนั วาคม 2560 (ลิขสิทธเิ์ ป็นของมหาวทิ ยาลัยมหามกุฏราชวิทยาลยั )
A STUDY OF RELATION BETWEEN ADMINISTRATION IN ACCORDANCE WITH GOOD GOVERNANCE AND SATISFACTION ON TEACHER PERFORMANCE UNDER LOEI PRIMARY EDUCATIONAL SERVICE AREA OFFICE 1 TEPSAK KRAI-UBON A THESIS SUBMITTED IN PARTIAL FULFILMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF MASTER OF EDUCATION DEPARTMENT OF EDUCATIONAL ADMINISTRATION FACULTTY 0F EDUCATION MAHAMAKUT BUDDHIST UNIVERSITY DECEMBER 2017 (COPYRIGHT OF MAHAMAKUT BUDDHIST UNIVERSITY)
ก 5820850532006 : สาขาวชิ า: การบรหิ ารการศกึ ษา; ศษ.ม. (ศึกษาศาสตรมหาบัณฑิต) คาสาคญั : การบรหิ ารโดยใชห้ ลกั ธรรมาภบิ าล,ความพึงพอใจในการปฏิบัตงิ าน เทพศกั ดิ์ ใครอบุ ล:การศึกษาความสัมพนั ธร์ ะหวา่ งการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล ของผู้บริหารสถานศึกษากับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียนสังกัดสานักงานเขต พ้ืนที่การศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 (A STUDY OF RELATION BETWEEN ADMINISTRATION IN ACCORDANCE WITH GOOD GOVERNANCE AND SATISFACTION ON TEACHER PERFORMANCE UNDER LOEI PRIMARY EDUCATIONAL SERVICE AREA OFFICE 1) กรรมการ ควบคมุ วทิ ยานิพนธ์ : ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.ชิษณพงศ์ ศรจันทร์, 238 หน้า, ปี พ.ศ. 2560. การวิจัยคร้ังน้ีมีจุดมุ่งหมาย 1) เพ่ือศึกษาระดับการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของ ผู้บริหารสถานศึกษาในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาประถมศึกษาเลยเขต1 2) เพ่ือ ศึกษาระดับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูท่ีในโรงเรียนที่ สังกัดสานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา ประถมศึกษาเลยเขต1 3) เพื่อศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของ ผู้บริหารสถานศึกษากับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขตพื้นที่ การศึกษาประถมศึกษาเลยเขต1 กลุ่มตัวอย่างท่ีใช้ในการวิจัยคือข้าราชการครูและบุคลากรทางการ ศึกษา สังกดั สานกั งานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเลยเขต 1 ได้จากการสุ่มประชากรโดยกาหนด กลุ่มตัวอย่างตามตารางสาเร็จรูปของเครจซี่และมอร์แกน (Krejcie and Morgan) และใช้วิธีการสุ่ม แบบช้ันภูมิ(Stratified random Sampling)อย่างมีสัดส่วนตามขนาดของโรงเรียนในแต่ละอาเภอ เครื่องมือที่ใช้ในการวิจัยเป็นแบบสอบถามซึ่งแบ่งออกเป็น 2ส่วนคือแบบสอบถามตรวจสอบรายการ (Checklist) และแบบสอบถามชนิดมาตราส่วนประมาณค่า (Rating Scale) 5 ระดับ ประกอบด้วย แบบสอบเกี่ยวกบั การบรหิ ารงานตามหลักธรรมาภิบาล ของผู้บริหารสถานศึกษา มีค่าความเช่ือมั่นทั้ง ฉบับเท่ากับ 0.99 และแบบสอบถามเกี่ยวกับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน มีค่า ความเชื่อมั่นท้ังฉบับเท่ากับ 0.97 สถิติที่ใช้ในการวิเคราะห์ข้อมูลคือค่าร้อยละ ค่าเฉลี่ย ค่าเบ่ียงเบน มาตรฐาน และทดสอบสมมติฐานโดยการหาค่าสัมประสิทธิ์สหสัมพันธ์แบบเพียร์สัน โดยกาหนดค่า นยั สาคญั ทางสถิตทิ ีร่ ะดับ.05 ผลการวิจัยพบว่า 1. การบรหิ ารงานตามหลกั ธรรมาภบิ าลของผูบ้ รหิ ารสถานศึกษา สังกัดสานักงานเขตพ้ืนที่ การศึกษาประถมศึกษาเลยเขต1ในภาพรวมอยู่ในระดับมาก เมื่อพิจารณาเป็นรายด้านพบว่าทุกด้าน อยู่ในระดบั มาก 2. ความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษา ประถมศึกษาเลยเขต1 ในภาพรวมอยู่ในระดับมาก เม่ือพิจารณาเป็นรายด้านพบว่าทุกด้านอยู่ใน ระดับมาก
ข 3. ความสมั พนั ธร์ ะหว่างการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษากับ ความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา เลยเขต1ในภาพรวมมีความสัมพันธ์ทางบวกอย่างมีนัยสาคัญทางสถิติที่ระดับ.01และมีความสัมพันธ์ กันในระดบั มาก
ค 5820850532015 : MAJOR : EDUCATIONAL ADMINISTRATION; M.ED. (MASTER OF EDUCATION) KEYWORDS : GOOD GOVERNANCE, JOB SATISFACTION TEPSAK KRAI-UBON : A STUDY OF RELATION BETWEEN ADMINISTRATION IN ACCORDANCE WITH GOOD GOVERNMENCE AND SATISFACTION ON TEACHER PERFORMANCE UNDER LOEI PRIMARY EDUCATIONAL SERVICE AREA OFFICE 1. ADVISORY COMMITTEE : ASST. PROF. DR. CHISSANAPONG SONCHAN, 238 PP., B.E. 2560 (2018). The purposes of this research was to study 1) the good governance of administrations in between administration under Loei Primary Educational Service Area Office 1, 2) the teachers’ job satisfaction under Loei Primary Educational Service Area Office 1, and 3) The relationship between good governance-based educational administration of the administrators and the teachers’ job satisfaction under Loei Primary Educational Service Area Office 1.The samples of this research were 298 teachers, selected from a total population through the table of Krejecie and Morgan. A stratified random sampling technique was also employed according to school sizes. The research instrument was a questionnaire with two parts of a checklist and a 5- rating scale part covering the questions about good governance –based educational administration and the reliability of .99 Moreover, the job satisfaction questionnaire and the reliability of .97 The collected data were analyzed by using percentage, mean, and standard deviation. The hypothesis was tested by using Pearson Product- moment Correlation Coefficient at a statistical significant level of .05 The research findings were found as follows: 1. The good governance-based educational administration of the administrators under Loei Primary Educational Service Area Office 1 was at a high level in overall and each aspect. Having considered each aspect, it showed that all aspects were also found at a high level. 2. The teachers’ job satisfaction was at a high level in overall and each aspect. Having considers each aspect, it showed that all aspects were also found at a high level.
ง 3. The relationship between good governance-based educational administration of the administrators and the teachers’ job satisfaction was positive at a statistical significant level of .01 and the relationship was relatively at a high level .01
จ ประกาศคุณูปการ วิทยานพิ นธ์ฉบบั นสี้ าเร็จลงได้ด้วยความกรุณา ความช่วยเหลืออย่างดียิ่ง จากผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. ชิษณพงศ์ ศรจันทร์ อาจารย์ท่ีปรึกษา ที่ได้กรุณาให้คาปรึกษาแนะนา และข้อคิดเห็นตลอดจนแก้ไข ขอ้ บกพรอ่ งต่าง ๆ ดว้ ยความละเอียดถถ่ี ว้ น และให้กาลงั ใจดว้ ยดีเสมอมา ผู้วิจัยรู้สึกซาบซึ้งเป็นอย่างยิ่ง จึงขอขอบพระคุณเป็นอยา่ งสูงไว้ ณ โอกาสนี้ ขอขอบพระคุณผู้เช่ียวชาญท้ัง 5 ท่าน ได้แก่ รองศาสตราจารย์ ดร.บุญช่วย ศิริเกษ รองศาสตราจารย์ ดร.พิมพ์อร สดเอ่ียม ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สุขุม พรมเมืองคุณ ดร.ดุษฎีวัฒน์ แก้วอินทร์ และดร.สุภชัย จันปุ่ม ท่ีได้กรุณาตรวจสอบ และให้คาแนะนาในการแก้ไขปรับปรุง เคร่ืองมือการวิจัย ให้มีความสมบูรณ์ยิ่งข้ึน ขอขอบพระคุณคณาจารย์ทุกท่านที่ได้ประสิทธิ์ประสาท วชิ าความรู้แก่ผู้วจิ ยั ซึง่ มีสว่ นสาคญั ท่ีทาใหก้ ารทาวิทยานพิ นธ์ในครง้ั นมี้ ีความสาเร็จ ผู้วิจัยรู้สึกซาบซ้ึง ในความเสียสละของท่านเป็นอย่างย่ิง นอกจากน้ี ยังได้รับความอนุเคราะห์อย่างดีย่ิง จากข้าราชการ ครแู ละบคุ ลากรทางการศกึ ษา สงั กดั สานกั งานเขตพืน้ ทก่ี ารศกึ ษาประถมศึกษาเลยเขต 1 ทุกท่านท่ีให้ การช่วยเหลอื ในการตอบแบบสอบถามงานวจิ ยั ครั้งนี้เปน็ อย่างดียิ่ง ขอขอบพระคุณท่านอาจารย์ศิริพร ราชพัฒน์ ท่ีให้คาแนะนา คาปรึกษา และขวัญกาลังใจ ขอ้ คดิ ตา่ ง ๆ ในการทางาน ผู้วิจัยรู้สึกซาบซ้ึงในพระคุณเป็นอย่างสูง คุณค่าและคุณประโยชน์อันพึงมี จากวทิ ยานพิ นธ์ฉบบั นี้ ผู้วจิ ยั ขอมอบแด่ ครู และอาจารย์ทุกท่านท้ังในอดีต และปัจจุบัน ตลอดจนผู้มี พระคณุ ทุกทา่ นที่ได้กลา่ วมาแลว้ ซง่ึ เป็นผทู้ ี่มีสว่ นทาให้วิทยานพิ นธ์ฉบบั น้สี าเร็จลลุ ว่ งไปด้วยดี เทพศักดิ์ ใครอุบล
สารบัญ ฉ บทคดั ย่อภาษาไทย หน้า บทคดั ย่อภาษาอังกฤษ ก ประกาศคุณูปการ ค สารบญั จ สารบญั ตาราง ฉ สารบญั แผนภูมิ ฌ บทท่ี ฏ 1 บทนา 1 1.1 ความเปน็ มาและความสาคญั ของปัญหา 1 1.2 วตั ถปุ ระสงค์ของการวิจยั 4 1.3 สมมติฐานของการวจิ ยั 4 1.4 กรอบแนวคิดของการวิจัย 5 1.5 ขอบเขตของการวิจยั 5 1.6 ประโยชนท์ ีค่ าดวา่ จะได้รับจากการวจิ ัย 7 1.7 นิยามศัพท์เฉพาะท่ีใช้ในการวจิ ัย 7 10 2 เอกสารและงานวิจยั ทีเ่ ก่ยี วข้อง 10 2.1 แนวคดิ ทฤษฎที ีเ่ กยี่ วกบั กบั หลักธรรมาภิบาล 10 2.1.1 ความหมายของธรรมาภบิ าล 18 2.1.2 แนวคิดและววิ ัฒนาการเกี่ยวกับธรรมาภิบาล 21 2.1.3 องคป์ ระกอบของหลักธรรมาภบิ าล 45 2.1.4 การบริหารสถานศึกษาขนั้ พนื้ ฐานตามหลักธรรมาภบิ าล 51 2.1.5 อานาจหน้าทีข่ องผู้บรหิ ารสถานศกึ ษาตามหลักธรรมาภิบาล 52 2.2 แนวคิดทฤษฎที ่ีเก่ยี วข้องกบั ความพึงพอใจในการปฏิบตั งิ าน 52 2.2.1 ความหมายของความพึงพอใจในการปฏบิ ัติงาน 54 2.2.2 ความสาคญั ของการศึกษาความพึงพอใจในการปฏบิ ตั ิงาน 55 2.2.3 การวัดความพึงพอใจ 57 2.2.4 ทฤษฏีท่เี กย่ี วข้องกับความพงึ พอใจในการปฏิบตั ิงาน
ช สารบัญ (ตอ่ ) 2.2.5 ปจั จัยทีม่ ีผลต่อความพึงพอใจในการปฏิบตั ิงาน หน้า 2.3 ความสมั พันธร์ ะหว่างการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บรหิ ารกบั 62 ความพงึ พอใจในการปฏิบัติงานของครู 72 2.4 งานวจิ ยั ทเ่ี กยี่ วข้อง 79 3 วธิ ีดาเนนิ การวิจยั 117 3.1 ประชากรและกลมุ่ ต้วอยา่ ง 117 3.2 เครอ่ื งมือท่ีใช้ในการเกบ็ รวบรวมข้อมลู 118 3.3 การสร้างและพฒั นาคุณภาพของเครื่องมือ 119 3.4 การเกบ็ รวบรวมข้อมลู 121 3.5 การวิเคราะห์ข้อมลู 121 3.6 สถิตทิ ่ีใชใ้ นการวิเคราะห์ข้อมูล 122 4 ผลการวิเคราะหข์ ้อมลู 124 4.1 สัญลักษณ์ที่ใชใ้ นการวิเคราะห์ข้อมูล 124 4.2 ผลการวิเคราะห์ข้อมูลเก่ียวกับสถานภาพของผตู้ อบแบบสอบถาม 125 4.3 ผลการวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของ 127 ผู้บริหารสถานศึกษาตามความคิดเห็นของข้าราชการครูและบุคลากร ทางการศึกษา สงั กดั สานักงานเขตพนื้ ทกี่ ารศึกษาประถมศึกษาเลย เชต 1 139 4.4 ผลการวิเคราะห์ความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียนตาม 148 ความคิดเห็นของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาสังกัดสานักงาน 152 เขตพืน้ ท่กี ารศกึ ษาประถมศึกษาเลยเขต1 153 4.5 สญั ลกั ษณท์ ี่ใช้ในการวเิ คราะหข์ อ้ มลู 157 5 สรุปผลการศกึ ษา อภิปรายผล และขอ้ เสนอแนะ 177 5.1 สรุปผลการวจิ ยั 178 5.2 อภิปรายผลการวิจัย 5.3 ข้อเสนอแนะทวั่ ไป บรรณานกุ รม
สารบัญ (ต่อ) ซ ภาคผนวก หน้า ภาคผนวก ก รายชอื่ ผ้เู ชีย่ วชาญตรวจสอบเครื่องมอื 191 ภาคผนวก ข หนังสือขอความอนุเคราะห์เปน็ ผเู้ ชีย่ วชาญตรวจสอบเครือ่ งมอื 192 ภาคผนวก ค หนังสอื ขอความอนเุ คราะห์เกบ็ รวบรวมขอ้ มูล 194 ภาคผนวก ง แบบสอบถาม 200 ภาคผนวก จ ผลการหาคา่ ดัชนคี วามสอดคล้อง (IOC) 202 ภาคผนวก ฉ ผลการวเิ คราะห์ความเชื่อม่นั ของแบบสอบถาม 219 233 ประวตั ิผู้วจิ ยั 238
สารบญั ตาราง ตารางท่ี จานวนประชากรและกลุ่มตัวอย่างจาแนกตามขนาดของโรงเรียนในแต่ละ หนา้ 3.1 อาเภอ 118 4.1 แสดงจานวน และร้อยละข้อมูลท่ัวไปเก่ียวกับสถานภาพของผู้ตอบแบบ 125 4.2 สอบถาม จาแนกตามเพศ 125 4.3 แสดงจานวน และร้อยละข้อมูลท่ัวไปเกี่ยวกับสถานภาพของผู้ตอบแบบ 126 4.4 สอบถาม จาแนกตามระดับการศกึ ษา แสดงจานวน และร้อยละข้อมูลทั่วไปเก่ียวกับสถานภาพของผู้ตอบแบบ 127 4.5 สอบถาม จาแนกตามประสบการณ์ในการทางาน 128 4.6 แสดงค่าเฉล่ีย ( ) ส่วนความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย 130 4.7 เขต 1 เกี่ยวกับการบริหารตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษา โดยรวมและรายด้าน 132 4.8 แสดงค่าเฉลี่ย ( ) ส่วนความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ 134 ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เกี่ยวกับการบริหารตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษา ด้าน หลกั นติ ิธรรม แสดงค่าเฉล่ีย ( ) ส่วนความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เกี่ยวกับการบริหารตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษา ด้าน หลกั คณุ ธรรม แสดงค่าเฉล่ีย ( ) ส่วนความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เก่ียวกับการบริหารตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษา ด้าน หลักความโปร่งใส แสดงค่าเฉล่ีย ( ) ส่วนความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เกี่ยวกับการบริหารตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษา ด้าน หลักการมสี ว่ นรว่ ม
ญ สารบัญตาราง (ตอ่ ) ตารางท่ี แสดงค่าเฉล่ีย ( ) ส่วนความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ หน้า 4.9 ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเลย 136 เขต 1 เกี่ยวกับการบริหารตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษา ด้าน 137 4.10 หลกั ความรับผิดชอบ 139 140 4.11 แสดงค่าเฉลี่ย ( ) ส่วนความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ 141 4.12 ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย 143 เขต 1 เก่ียวกับการบริหารตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษา ด้าน 144 4.13 หลกั ความคมุ้ คา่ 4.14 แสดงคา่ เฉลย่ี ( ) ส่วนความเบย่ี งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดบั การปฏิบตั ิ ตามความคิดเหน็ ของครู สงั กัดสานักงานเขตพืน้ ท่ีการศึกษาประถมศกึ ษาเลย 4.15 เขต 1 เก่ียวกับความพึงพอใจในการปฏิบตั ิงานของครู โดยรวมและรายด้าน แสดงค่าเฉล่ีย ( ) ส่วนความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เก่ียวกับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครู ด้านค่าจ้างและ ค่าตอบแทน แสดงค่าเฉลี่ย ( ) ส่วนความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เก่ียวกับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครู ด้านโอกาสและ ความกา้ วหนา้ ในตาแหน่งทางาน แสดงค่าเฉล่ีย ( ) ส่วนความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เกี่ยวกับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครู ด้านสภาพแวดล้อมใน การทางาน แสดงค่าเฉลี่ย ( ) ส่วนความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เก่ียวกับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครู ด้านความมั่นคง ปลอดภัย
ฎ สารบญั ตาราง (ต่อ) ตารางที่ แสดงค่าเฉล่ีย ( ) ส่วนความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ หน้า 4.16 ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย 145 เขต 1 เกี่ยวกับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครู ด้านความสัมพันธ์ 146 4.17 ระหว่างผู้บังคบั บญั ชากับเพอื่ นร่วมงาน 148 4.18 149 แสดงค่าเฉลี่ย ( ) ส่วนความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับการปฏิบัติ 4.19 ตามความคิดเห็นของครู สังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เกยี่ วกับความพงึ พอใจในการปฏบิ ตั งิ านของครู ดา้ นการยอมรบั นับถอื แสดงค่าสัมประสิทธิ์สหสัมพันธ์ระหว่างการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการ บริหารงานตามหลกั ธรรมาภิบาลของผบู้ ริหารสถานศึกษากับความพึงพอใจใน การปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถม ศึกษาเลย เขต 1 โดยรวม แสดงค่าสัมประสิทธ์ิสหสัมพันธ์ระหว่างการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการ บริหารงานตามหลกั ธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษากับความพึงพอใจใน การปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถม ศกึ ษาเลย เขต 1 โดยรายด้าน
สารบัญแผนภมู ิ ฏ แผนภมู ทิ ่ี หน้า 1.1 สรปุ กรอบแนวคดิ ทใี่ ช้ในการวจิ ยั 5 3.1 แสดงลาดับข้ันตอนในการสร้างและหาคุณภาพของเคร่อื งมือ 120
1 บทท่ี 1 บทนำ 1.1 ควำมเป็นมำและควำมสำคญั ของปัญหำ ท่ามกลางกระแสการเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็นทางด้านสังคม เศรษฐกิจ การเมือง ส่ิงแวดล้อม แม้แต่ด้านการศึกษา สถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงเหล่านั้นได้ส่งผล กระทบต่อการพัฒนาประเทศ ดังนั้น รัฐบาลจึงได้มีการปรับปรุงระบบราชการ โดยมีจุดมุ่งหมายใน การพัฒนาประเทศ ให้เป็นประเทศที่มีการพัฒนาแบบย่ังยืน ดังรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2550 ทไ่ี ด้บญั ญตั ิไวใ้ นหมวด 5 มาตรา 78 ในวรรค 4 และวรรค 5 ว่า “พัฒนาระบบงาน ภาครัฐโดยมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรมและจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐควบคู่ไปกับการ ปรับปรุงรูปแบบวิธีการทางาน เพ่ือให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและ ส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นแนวทางในการพัฒนาปฏิบัติ ราชการโดยได้มีการจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่น เพ่ือให้การจัดทาและการให้บริการ สาธารณะเปน็ ไปอยา่ งรวดเรว็ มปี ระสทิ ธภิ าพ โปร่งใสและตรวจสอบไดโ้ ดยคานงึ ถึงการมีส่วนร่วมของ ประชาชน” (สานักนายกรัฐมนตรี, 2559, หน้า 22) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2555-2559) ให้ความสาคัญกับการพัฒนาระบบราชการและข้าราชการโดยยึดหลัก ธรรมาภิบาล เพ่มิ ประสิทธภิ าพโดยการกระจายอานาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พัฒนาระบบ กลไกการป้องกันและปราบปรามทุจริต ส่งเสริมให้ประชาชนมีโอกาสได้เข้ามามีบทบาทในการสร้าง ความเป็นธรรมควบคู่กับการปลูกจิตสานึก ค่านิยมประชาธิปไตยและธรรมาภิบาลแก่ประชาชน ทกุ กลุม่ (สานกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2554, หน้า 8) นอกจากนี้ ในแผนการบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2555-2558 ได้กาหนดนโยบายไว้หลายประการโดยเฉพาะ อย่างย่ิงในด้านท่ี 8 เร่ืองการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี มีเป้าหมายท่ีจะปฏิรูปกฎหมายและพัฒนา กระบวนการยุติธรรมท้ังระบบใหเ้ กดิ ความทนั สมัยภายใตห้ ลักนติ ธิ รรมและความเสมอภาค ส่งเสริมให้ ประชาชนมสี ่วนรว่ มในการดาเนินนโยบายสาธารณะและร่วมในกระบวนการยุติธรรม และได้ส่งเสริม ให้ประชาชนมีโอกาสได้รับรู้ข้อมูลข่าวสารทางราชการและสามาร ถสื่อสารต่อสาธารณชนได้อย่าง กว้างขวาง รวดเร็ว ถูกต้อง ท่ัวถึงและเป็นธรรม (สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2554, หน้า 11-15)
2 สานักนายกรัฐมนตรีจึงได้กาหนดระเบียบว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมือง และสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 เพื่อให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐ อันเป็นสิทธิขั้น พื้นฐานของภาคประชาชนเพ่ือให้ภาครัฐมีการบริหารปกครองที่โปร่งใส สามารถถูกตรวจสอบได้ ปรับปรุงการทางานของภาครัฐและเอกชนให้มีความสะดวกรวดเร็ว โปร่งใส ยุติธรรม ตลอดจน สาธารณชนได้สามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและแก้ปัญหาของ รฐั ได้ โดยมีหลกั การท่สี าคญั 6 ประการคือ หลกั นติ ิธรรม หลกั คุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมี ส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบและหลักความคุ้มค่า เพ่ือให้การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีมีลักษณะ เป็นรูปธรรมมากข้ึน สานักนายกรัฐมนตรีจึงได้ออกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการ บริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 เพื่อให้การบริหารราชการบรรลุเป้าหมาย 7 ประการคือเกิด ประโยชน์สขุ ของประชาชน เกิดผลสัมฤทธ์ิต่อภารกิจของรัฐมีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิง ภารกิจของรฐั ไม่มขี นั้ ตอนในการปฏิบัตงิ านเกนิ ความจาเป็น (พระราชกฤษฎกี าว่าด้วยหลักเกณฑ์และ วิธีการบริหารกิจการบา้ นเมืองทด่ี ี, 2546 เลม่ 120 ตอนที่ 100 ก) เพ่ือตอบสนองต่อระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการ บ้านเมืองท่ีดีและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหาร กิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 ดังกล่าว กระทรวงศึกษาธิการซ่ึงมีหน้าท่ีหลักทางด้านการกาหนด นโยบายการศึกษาให้กับประชาชนจึงได้นาหลักว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีและสังคมท่ีดี ซึ่งเรยี กกันโดยท่วั ไปวา่ “ธรรมาภิบาล” มาบูรณาการในการจัดการศึกษาเพ่ือเสริมสร้างความเข้มแข็ง ให้กับโรงเรยี นในฐานะท่ีเป็นนิติบุคคลด้วย หลักการดังกล่าวได้แก่ 1) หลักนิติธรรม 2) หลักคุณธรรม 3) หลกั ความโปร่งใส 4) หลักการมีส่วนร่วม 5) หลักความรับผิดชอบ 6) หลักความคุ้มค่า (สานักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน, 2550, หน้า 90) และสอดคล้องกับกับรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย 2550 ท่ีได้กล่าวไว้ในหมวด 4 หน้าที่ของชนชาวไทย มาตรา 74 กาหนดให้ “บุคคลผู้เป็นข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง ของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือ เจา้ หนา้ ทีอ่ ืน่ ของรัฐมีหนา้ ท่ดี าเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาผลประโยชน์ส่วนรวม อานวย ความสะดวกและให้บรกิ ารประชาชนตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดีในการ ปฏิบตั ิหน้าที่และในการปฏิบัติการอ่ืนทีเ่ กย่ี วขอ้ งกบั ประชาชน สถานศึกษาในฐานะท่ีเป็นนิติบุคคลตามที่ได้บัญญัติไว้ในระเบียบบริหารราชการ กระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 ทาให้โรงเรียนเกิดความเป็นอิสระ มีความคล่องตัวในการบริหาร จัดการ จึงเปิดโอกาสให้คณะกรรมการสถานศึกษาข้ันพื้นฐานเข้ามาร่วมรับผิดชอบถือว่าเป็นผู้มีส่วน เกี่ยวข้องกับการจัดการศึกษา ดังน้ันผู้บริหารจะต้องเป็นผู้มีความรู้ความสามารถ มีความเข้าใจ เกี่ยวกับกฎหมาย กฎ ระเบียบต่างๆที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการปฏิบัติและสร้าง วฒั นธรรมในการทางานให้บุคลกรในองค์กรเกิดความเข้าใจ ร่วมคิด ร่วมตัดสินใจ เตรียมความพร้อม
3 รับการตรวจสอบและประเมินจากหนว่ ยงานต้นสังกัดและหน่วยงานภายนอก มุ่งเน้นผมสัมฤทธ์ิคุ้มค่า ต่อการลงทุน ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินให้คุ้มค่ามากท่ีสุด มีการบริหารจัดการ จัดหารายได้อย่าง โปรง่ ใสและสามารถตรวจสอบได้ นอกจากนี้สานกั งานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) โดยพลเอกดาว์พงษ์ รัตนสุวรรณ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการได้กาหนดนโยบาย แผนการดาเนินงานท่ีสาคัญในปีงบประมาณ 2559 โดยขอ้ ท่ี 12 ได้กาหนดให้มีการเสริมสร้างคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลในสถานศึกษา ตามโครงการโรงเรียนสุจริต โดยเน้นไปที่การวิจัยและพัฒนานวัตกรรม การป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ พัฒนาศักยภาพครู ผู้บริหารในการป้องกันการทุจริตในโรงเรียน การประเมินคุณธรรมและ ความโปร่งใสในการดาเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ และการบูรณาการหลักสูตร \"โตไปไม่โกง\" ซึ่ง สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันปราบปรามการทุจริตของสานักงานคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ได้เสนอว่าการส่งเสริมการศึกษาเพ่ือสร้างเยาวชนให้เป็น สจุ รติ ชนทุกภาคส่วน ตอ้ งรว่ มกันสนบั สนุนส่งเสริมให้สถานการศึกษาท้ังในระบบและนอกระบบ ปรับ ทิศทางจากการมุ่งสร้างคนเก่งคนดี ดารงชีวิตสอดคล้องตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง เพื่อ สังคมท่ีมีเสถียรภาพ สามารถพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศให้ก้าวหน้าอย่างม่ันคง รวมท้ัง การแก้ปัญหาเรื่องการทุจริตคอร์รัปชันของประเทศชาติอย่างยั่งยืน สานักงานคณะกรรมการ การศึกษาขั้นพื้นฐาน ในฐานะที่รับผิดชอบงานจัดการศึกษาเยาวชนส่วนใหญ่ของประเทศ ให้เป็น พลเมืองที่มีคุณภาพในอนาคต ได้ตระหนักในความสาคัญของการเตรียมการด้านการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตในสถานศึกษา จึงได้อนุมัติให้สานักพัฒนานวัตกรรมการจัดการศึกษาดาเนิน โครงการเสริมสร้างคุณธรรม จริยธรรมและธรรมาภิบาลในสถานศึกษา “ป้องกันการทุจริต” เพ่ือ วางรากฐานการปลูกจิตสานึกความซื่อสัตย์สุจริต ซึ่งเป็นกลไกในการป้องกันและ ปราบปรามการ ทจุ ริตของประเทศชาติให้กบั นกั เรยี น ครู ผ้บู รหิ าร และบุคลากรทางการศกึ ษาทุกคนในโรงเรียนสุจรติ อีกประการหนึ่ง ในปีการศึกษา 2559 ผู้อานวยการสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถม ศึกษาเลย เขต 1 ได้กาหนดนโยบายของสานักงานเขตในการขับเคล่ือนทางการศึกษาไว้ 57 ข้อ ซึ่งมี 2 ข้อท่ีเกี่ยวข้องกับหลักธรรมาภิบาลคือ นโยบายข้อท่ี 10 ได้กาหนดให้โรงเรียนใช้หลักธรรมาภิบาล ในการบริหารจัดการ มีโรงเรียนสุจริต โรงเรียนใสสะอาด มีการประเมินคุณธรรม ความโปร่งใสของ ผ้บู ริหารและขอ้ ที่ 47 ได้กาหนดให้โรงเรียนปราศจากการคอรัปชน่ั อย่างไรก็ตาม ในการท่ีจะบริหารงานในองค์กรประสบผลสาเร็จน้ันไม่ว่าจะเป็นองค์กร ภาครัฐหรือภาคเอกชนก็ตาม ผู้บริหารจะต้องสามารถนาเทคนิค วิธีการ ปัจจัยต่างๆมาช่วยทาให้ บุคลากรในองคก์ รเกิดความพงึ พอใจและปฏิบัติงานให้ประสบความสาเร็จตามที่กาหนดไว้ ปัจจัยหนึ่ง ที่ก่อให้เกิดความสาเร็จหรือความล้มเหลวในการบริหารงานภายในสถานศึกษาอีกประการหนึ่งคือ ความพึงพอใจน่ันเอง ซ่ึงผู้บริหารจะต้องพยายามชักชวน โน้มน้าวจิตใจให้ผู้บังคับบัญชาทุกคนเต็มใจ
4 และร่วมมือร่วมใจกันท่ีจะปฏิบัติหน้าที่ของบุคลากรภายในสถานศึกษาท่ีมีต่องานในสถานศึกษา พยายามทาให้ผู้ร่วมงานเกิดแรงบันดาลใจ มีขวัญกาลังใจในการทางาน สร้างสัมพันธภาพท่ีดี มีความ สมัครสมานสามัคคีระหว่างกันและกัน ดังนั้นการสร้างความพึงพอใจในการปฏิบัติงานให้เกิดข้ึนกับ บุคลากรทุกฝ่ายในองค์กร เป็นภารกิจท่ีสาคัญของผู้บริหารท่ีจะต้องดาเนินการให้เกิดขึ้นทั้งในด้าน รูปธรรมและนามธรรม เพราะความพึงพอใจของบุคลากรจะนามาซึ่งประสิทธิภาพและประสิทธิผล ของงานอันเป็นภารกิจหลักในการบริหารจัดการในองค์กรหรือสถานศึกษา เมื่อครูผู้สอนเกิดความพึง พอใจต่อการบริหารงานของผู้บริหารสถานศึกษาก็จะส่งผลต่อคุณภาพของงานด้วย (กระทรวง ศึกษาธิการ, หน้า 148) จากความเป็นมาและความสาคัญของปัญหาดังกล่าว ผู้วิจัยจึงมีความสนใจท่ีจะศึกษา ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษากับความพึงพอใจ ในการปฏิบัติงานของข้าราชการครูในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 เพ่ือเป็นข้อมูลในการพัฒนาและบริหารงานในโรงเรียนสาหรับผู้บริหารให้มีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผลยิ่งข้ึน เพ่ือเป็นประโยชน์ในการนาข้อมูลไปพัฒนา ปรับปรุง ส่งเสริมสนับสนุนในการ บริหารงานในองคก์ รของตนเอง พฒั นาการบริหารงานในโรงเรียนให้มีประสิทธิภาพตรงตามเป้าหมาย หรอื วัตถปุ ระสงคข์ องโรงเรยี นต่อไป 1.2 วัตถปุ ระสงค์ของกำรวิจัย 1.2.1 เพ่ือศึกษาระดับการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษาใน โรงเรยี น สงั กัดสานกั งานเขตพืน้ ท่กี ารศึกษาประถมศกึ ษาเลย เขต 1 1.2.2 เพือ่ ศึกษาระดับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน สังกัดสานักงาน เขตพ้นื ท่ีการศกึ ษาประถมศึกษาเลย เขต 1 1.2.3 เพ่ือศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหาร สถานศึกษากับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียนสังกัด สานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา ประถมศึกษาเลย เขต 1 1.3 สมมติฐำนของกำรวิจยั การบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษามีความสัมพันธ์ทางบวกกับ ความพึงพอใจในการปฏิบัติงานครูในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1
5 1.4 กรอบแนวคดิ ในกำรวจิ ยั ในการวิจัยครั้งนี้เป็นการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล ของผู้บริหารสถานศึกษากับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขต พื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเลยเขต1 ผวู้ จิ ัยใช้กาหนดกรอบแนวคิดการวจิ ยั ดงั นี้ การบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษาตามระเบียบสานัก นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ.2542 โดยมีองค์ประกอบ 6 ประการดังน้ี 1) หลักนิติธรรม 2) หลักคุณธรรม 3) หลักความโปร่งใส 4) หลักการมีส่วนร่วม 5) หลักความ รบั ผิดชอบ และ6) หลักความคุ้มค่า การศึกษาความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน ผู้วิจัยศึกษาเอกสาร กรอบ แนวคิด ทฤษฏี และนักวิชาการ แล้วนามาวิเคราะห์และสังเคราะห์ได้ดังนี้ 1) ค่าจ้างและค่าตอบแทน 2) ความก้าวหน้าในตาแหน่งงาน 3) สภาพแวดล้อมในการทางาน 4) ความม่ันคงปลอดภัย 5) ความสัมพนั ธร์ ะหวา่ งผู้บงั คับบัญชากับเพอ่ื นรว่ มงาน และ 6) การยอมรับนับถือ ดังแผนภาพท่ี 1.1 ตัวแปรท่ี 1 ตัวแปรท่ี 2 กำรบริหำรงำนตำมหลักธรรมำภิบำล ควำมพึงพอใจในกำรปฏิบัติงำนของครูใน ของผูบ้ รหิ ำรสถำนศกึ ษำ โรงเรียน 1. หลักนติ ธิ รรม 1. ค่าจา้ งและคา่ ตอบแทน 2. หลักคุณธรรม 2. ความกา้ วหน้าในตาแหนง่ งาน 3. หลักความโปรง่ ใส 3. สภาพแวดลอ้ มในการทางาน 4. หลักการมสี ว่ นรว่ ม 4. ความม่นั คงปลอดภัย 5. หลกั ความรบั ผิดชอบ 5. ความสัมพนั ธร์ ะหว่างผู้บังคับบญั ชากับ 6. หลกั ความค้มุ คา่ เพอ่ื นร่วมงาน 6. การยอมรับนับถอื แผนภูมทิ ่ี 1.1 สรปุ กรอบแนวคิดทใี่ ชใ้ นกำรวิจัย 1.5 ขอบเขตของกำรวิจยั ในการวิจัยครั้งนี้เป็นการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการบริหารงานตามหลักธ รรมาภิบาล ของผู้บริหารสถานศึกษากับความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขต พน้ื ที่การศึกษาประถมศึกษาเลย เขต1 โดยมขี อบเขตในการศกึ ษาดงั นี้
6 1.6.1 ขอบเขตของเนอื้ หำ การวิจัยในครั้งนี้ผู้วิจัยศึกษาในขอบเขตการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหาร สถานศึกษาตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ.2542 โดยมี องค์ประกอบ 6 ประการดังนี้ 1) หลักนิติธรรม 2) หลักคุณธรรม 3) หลักความโปร่งใส 4) หลักการมี สว่ นรว่ ม 5) หลักความรับผดิ ชอบ และ6) หลกั ความคุ้มคา่ การศึกษาความพึงพอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียน ผู้วิจัยศึกษาเอกสาร กรอบ แนวคดิ ทฤษฏี และนักวิชาการ แล้วนามาวิเคราะห์และสังเคราะห์ได้ดังน้ี 1) ค่าจ้างและค่าตอบแทน 2) ความก้าวหน้าในตาแหน่งงาน 3) สภาพแวดล้อมในการทางาน 4) ความม่ันคงปลอดภัย 5) ความสัมพนั ธร์ ะหว่างผบู้ งั คบั บญั ชากบั เพือ่ นร่วมงาน และ 6) การยอมรับนบั ถอื 1.6.2 ขอบเขตดำ้ นประชำกรและกลมุ่ ตัวอย่ำง 1. ประชากรท่ีใช้ในการวจิ ยั ในครงั้ นี้ ได้แก่ ขา้ ราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ในสถานศึกษา สังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 ในปีการศึกษา 2559 จานวนท้งั หมด 1,317 คน 2. กลุ่มตัวอย่างท่ีใช้ในการวิจัยคร้ังน้ี ได้แก่ ข้าราชการครูและบุคลากรทางการ ศึกษาในโรงเรียน สังกัดสานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาประถมศึกษาเลยเขต1 ปีการศึกษา 2559 จานวน 298 คน ซึ่งกาหนดขนาดกลุ่มตัวอย่างโดยเปรียบเทียบจากตารางของเครจซี่และมอร์แกน (Krejcie and Morgan) และกลุ่มตัวอย่างได้มาโดยใช้วิธีการสุ่มแบบแบ่งชั้น (Stratified Random Sampling) 1.6.3 ขอบเขตดำ้ นตวั แปร 1. ตัวแปรท่ี 1 คือการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารสถานศึกษา จานวน 6 องค์ประกอบได้แก่ 1. หลักนิตธิ รรม 2. หลักคุณธรรม 3. หลักความโปร่งใส 4. หลกั การมสี ่วนร่วม 5. หลกั ความรับผิดชอบ 6. หลักความคมุ้ คา่ 2. ตวั แปรท่ี 2 คือความพงึ พอใจในการปฏิบัติงานของครูในโรงเรียนจานวน 6 ดา้ นคือ 1. ค่าจ้างและค่าตอบแทน 2. ความกา้ วหน้าในตาแหน่งงาน 3. สภาพแวดล้อมในการทางาน 4. ความมั่นคงปลอดภัย
7 5. ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งผบู้ ังคบั บญั ชากับเพ่อื นรว่ มงาน 6. การยอมรับนับถือ 1.6 ประโยชนท์ ี่คำดว่ำจะไดร้ ับ 1.6.1 เป็นข้อมูลและแนวทางสาหรับผู้บริหารสถานศึกษาและผู้ท่ีเก่ียวข้อง เพ่ือใช้ในการ วางแผนพัฒนาและปรบั ปรุงการบรหิ ารงานตามหลักธรรมาภิบาลของโรงเรียนใหเ้ หมาะสมต่อไป 1.6.2 เป็นข้อมูลของผู้บริหารเขตพื้นที่การศึกษา สามารถนาไปใช้วางแผนในการพัฒนา การบริหารงานตามหลกั ธรรมาภบิ าลของผูบ้ ริหารสถานศึกษาในสงั กดั 1.6.3 เป็นข้อมูลสารสนเทศเผยแพร่ต่อบุคคลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพ่ือประโยชน์ใน การบริหารจัดการและการปฏิรูประบบราชการให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุดต่อองค์กร และประเทศชาตติ อ่ ไป 1.7 นิยำมศพั ท์เฉพำะ กำรบรหิ ำรงำนตำมหลักธรรมำภิบำล หมายถึง การปฏิบัติในการดาเนินงานของผู้บริหาร สถานศึกษา สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 ตามระเบียบสานัก นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ.2542 ประกอบด้วย หลักการสาคัญ 6 ประการได้แก่ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลกั ความรบั ผดิ ชอบ และหลกั ความคมุ้ คา่ โดยแตล่ ะองค์ประกอบมีรายละเอยี ดดังต่อไปนี้ 1. หลักนิติธรรม (Rule of law) หมายถึง การยึดถือและปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบและขอ้ บังคับของทางราชการและนาไปใช้ในการบริหารงานได้อย่างเหมาะสม มีการช้ีแจงให้ บุคลากรต่าง ๆ มีความรู้ความเข้าใจในกฎ ระเบียบ และข้อบังคับตามนโยบายของทางราชการและ ขององค์กร ใช้ระเบียบของทางราชการเป็นเครื่องมือในการปฏิบัติงานเพื่อความเป็นธรรมแก่ทุกฝ่าย โดยการกาหนดกฎ ระเบียบ และข้อบังคับในการปฏิบัติงานให้แก่บุคลากรในองค์กรไว้อย่างชัดเจน ท้ังนี้ต้องปฏิบัติตามมติ หรือข้อตกลงในท่ีประชุมอย่างเคร่งครัดและใช้อานาจหน้าท่ีตามกฎหมายใน การบังคับบัญชาได้อย่างยุติธรรม ตลอดจนส่งเสริมให้บุคลากรได้ประพฤติตามกฎ ระเบียบ และ ขอ้ บงั คับของทางราชการอยา่ งจรงิ จัง 2. หลักคุณธรรม (Morality) หมายถึง ความประพฤติท่ีดีงามตามหลักศีลธรรม สามารถยึดถือเป็นแบบอย่างได้ และสามารถไกล่เกลี่ยปัญหาขัดแย้งระหว่างบุคลากรในองค์กรให้ยุติ ได้โดยคู่กรณียอมรับด้วยความเป็นกลางและยุติธรรม ใช้วาจาสุภาพเหมาะสม และให้เกียรติกับ บุคลากรทุกคน ตลอดจนปฏิบัติหน้าท่ีด้วยความซ่ือสัตย์สุจริต พิจารณาความดีความชอบด้วยความ ยุติธรรม ไม่ใช้อานาจหน้าท่ีแสวงหาผลประโยชน์เพื่อตนเองหรือผู้อื่นทั้งทางตรงและทางอ้อม และ
8 ส่งเสริมให้บุคลากรในองค์กรให้ได้รับการพัฒนาเพิ่มพูนความรู้ด้านคุณธรรม เพื่อนามาปฏิบัติงาน และสามารถดาเนินการจัดโครงการส่งเสรมิ ความรู้ดา้ นคุณธรรม จรยิ ธรรมใหบ้ ุคลากรอยา่ งตอ่ เนอื่ ง 3. หลักควำมโปร่งใส (Transparency) หมายถึง กระบวนการในการดาเนินงาน ใด ๆ ท่ีสามารถตรวจสอบความถูกต้องได้ มีการเปิดเผยข้อมูลอย่างตรงไปตรงมาซ่ึงสามารถแก้ปัญหาการ ทุจริตและคอรัปช่ันได้ ท้ังในภาครัฐและเอกชนตรวจสอบและรายงานผลการดาเนินงานโดยการ นาเสนอข่าวสารท่ีถูกต้องให้แก่สังคมได้รับทราบเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถตรวจสอบข้อมูลการ ปฏิบัติงานและผลการดาเนินงานด้านการบริหารจัดการได้ ตลอดจนจัดประชุมชี้แจง และเผยแพร่ ข้อมูลผลการดาเนินงานในด้านต่าง ๆ อย่างเปิดเผย จัดให้มีการประกาศนโยบายด้านต่าง ๆ อย่าง ชัดเจนและเปิดเผย มีระบบการกากับและการตรวจสอบการปฏิบัติงานไว้อย่างชัดเจน และส่งเสริม การทางานของบุคลากรในองค์กรให้มีความโปร่งใส 4. หลักกำรมีส่วนร่วม (Participation) หมายถึง การส่งเสริมบรรยากาศของการมี ส่วนร่วมในองค์กร เปิดโอกาสให้บุคลากรมีส่วนร่วมในการกากับ ติดตามตรวจสอบ และประเมินผล การปฏบิ ัติงาน เปิดโอกาสให้ชุมชนมีส่วนรว่ มในการปฏิบัตงิ านใช้กระบวนการมีส่วนร่วมในการพัฒนา องค์กร ให้ความสาคัญกับการมีส่วนร่วมของบุคลากร และชุมชน ใช้หลักการปกครองแบบ ประชาธิปไตยในการบริหารงาน 5. หลักควำมรับผิดชอบ (Responsibility) หมายถึง การกาหนดนโยบายและ เป้าหมายในการปฏิบัติงาน ตระหนักในสิทธิหน้าท่ีความรับผิดชอบในการทางานอย่างชัดเจนให้ทุก ฝ่าย มีขวัญและกาลังใจในการทางานและปรับปรุงพัฒนาองค์การและส่งเสริมการทางานให้มี ประสิทธิภาพ รู้กฎหมาย รู้กฎระเบียบและแบบแผนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติงานในหน้าที่ท่ีรับผิดชอบ ด้วยความขยันขันแข็ง กระตือรือร้นในการแก้ปัญหาตรงต่อเวลาและท่ีสาคัญต้องยอมรับผลท่ีได้ กระทาลงไป รวมถึงการไมล่ ะทง้ิ หนา้ ทีแ่ ละปรบั ปรงุ งานให้ดยี ิ่ง ๆ ขึ้นไป 6. หลกั ควำมคุ้มค่ำ (Effectiveness) หมายถึง การจัดให้มีระบบและกระบวนการใน การควบคุมการใช้ทรัพยากร วัสดุอุปกรณ์ให้เกิดประโยชน์สูงสุด การนาเทคโนโลยีมาใช้ในการ ปฏิบัติงาน เพ่ือลดค่าใช้จ่ายและระยะเวลาการทางาน สนับสนุนให้มีการนาภูมิปัญญาท้องถิ่นหรือ แหล่งทรัพยากรในชุมชนมาใช้ในการปฏิบัติอย่างหลากหลาย ตลอดจนส่งเสริมการดาเนินการจัดทา ระบบประกันคุณภาพภายในองค์กรอย่างตอ่ เน่ือง ควำมพึงพอใจในกำรปฏิบัติงำนของครูในโรงเรียน หมายถึง ความรู้สึกหรือเจตนคติของ ข้าราชการครูที่มีต่อการปฏิบัติงานของผู้บริหารสถานศึกษาจะทาให้สามารถทางานได้อย่างมี ประสิทธิภาพ ซึ่งผู้วิจัยได้ศึกษาเอกสาร กรอบแนวคิดทฤษฏี และนักวิชาแล้วนามาวิเคราะห์และ สงั เคราะหไ์ ดด้ ังน้ี 1. ค่ำจ้ำงและค่ำตอบแทน หมายถึง มีความรู้สึกพอใจในค่าจ้าง จานวนเงินรายได้ ประจาทไ่ี ดร้ ับและรายไดท้ ีจ่ ่ายตอบแทนพิเศษท่ีหน่วยงานให้ผูป้ ฏบิ ัติงาน
9 2. โอกำสและควำมก้ำวหน้ำในกำรทำงำน หมายถึง การมีโอกาสได้เลื่อนตาแหน่งที่ สูงขน้ึ การมโี อกาสได้รบั ส่งิ ตอบแทนจากความสามารถในการทางานของเขา 3. สภำพแวดล้อมกำรทำงำน หมายถึง สภาพทางกายภาพของการทางานเช่น แสง สี เสียง อากาศเหมาะกบั การทางานรวมถึงลกั ษณะสภาพแวดลอ้ มอน่ื ๆเชน่ อุปกรณห์ รอื เครือ่ งมือต่าง ๆ 4. ควำมมั่นคงปลอดภัย หมายถึง ความม่ันคงในการทางาน การได้งานทาตามหน้าท่ี อย่างเตม็ ความสามารถและได้รับความเปน็ ธรรมจากผู้บังคับบญั ชา 5. ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงผู้บังคับบัญชำกับเพ่ือนร่วมงำน หมายถึง ความรู้สึกในการ ติดต่อสัมพันธ์ท่ีดีต่อกัน การเอาใจใส่ ให้คาปรึกษา การแก้ปัญหาต่างๆ การเปิดโอกาสให้แสดงความ คิดเห็น ให้กาลังใจ การยอมรับนับถือ การให้ความยุติธรรมแก่ผู้ใต้บังคับบัญชาตลอดจนสามารถ ทางานรว่ มกันและความเข้าใจซึ่งกันและกัน มีความสนิทสนมเป็นกันเอง การอยู่ร่วมกัน การเอาใจใส่ เอ้ือเฟ้ือให้ความช่วยเหลือ มีสัมพันธภาพในการปฏิบัติงานระหว่างผู้บังคับบัญชากับเพ่ือนร่วมงาน มี ความสามัคคี มีการพบปะสังสรรค์ปรกึ ษาหารือในกลุ่มเพอ่ื ดาเนินงานรว่ มกันเป็นอยา่ งดี 6. กำรยอมรับนับถือ หมายถึง ความรู้สึกต่อการได้รับการยอกย่องชมเชยให้เกียรติ ให้ ความสาคัญ ได้รบั การยอมรับนับถือในผลงานและความสามารถจากผู้บังคับบัญชาและเพื่อนร่วมงาน ใ ห้ ค ว า ม ไ ว้ ว า ง ใ จ ใ น ก า ร ป ฏิ บั ติ ง า น จ น ง า น บ ร ร ลุ ผ ล ส า เ ร็ จ ห รื อ ไ ด้ รั บ ก า ร แ ส ด ง ค ว า ม ยิ น ดี จ า ก ผบู้ งั คบั บัญชาและเพอ่ื นรว่ มงานหรอื บุคคลอื่นท่ที าใหเ้ กดิ ความภาคภูมใิ จแก่ตนเอง ครู หมายถึง ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาผู้มีหน้าท่ีปฏิบัติการสอน ได้แก่ ข้าราชการครู พนกั งานราชการ ครูอตั ราจา้ ง ครูพี่เลี้ยง ในโรงเรียนสังกัดสานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา ประถมศกึ ษาเลย เขต 1 ในปีการศึกษา 2559 โรงเรียน หมายถึง โรงเรียนในสังกัดสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย เขต 1 ซ่ึงสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษาเลยเขต 1 ได้แบ่งเกณฑ์การจาแนกขนาดออกเป็น 3 ขนาด ดงั น้ี 1. โรงเรยี นขนำดเลก็ หมายถงึ โรงเรียนท่มี ีนักเรียน ไม่เกิน 120 คน 2. โรงเรียนขนำดกลำง หมายถึง โรงเรยี นทีม่ ีนกั เรยี น ต้งั แต่ 121 คน -300 คน 3. โรงเรยี นขนำดใหญ่ หมายถึง โรงเรียนท่ีมีนักเรยี น ตง้ั แต่ 301 คนขน้ึ ไป สำนกั งำนเขตพืน้ ท่กี ำรศกึ ษำประถมศึกษำเลย เขต 1 หมายถึง หน่วยงานทางการศึกษา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม และพระราชบญั ญตั กิ ารศกึ ษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติมในระดับเขตพ้ืนที่การศึกษา มี หนา้ ทใี่ นการบรหิ ารและการจัดการศึกษา กากับดูแล ส่งเสริม สนับสนุนการจัดการศึกษาแก่โรงเรียน ในพน้ื ที่ 5 อาเภอ ของจังหวัดเลย ประกอบด้วย อาเภอเมือง อาเภอท่าล่ี อาเภอเชียงคาน อาเภอนาด้วง และอาเภอปากชม
10 บทท่ี 2 เอกสารและงานวจิ ัยท่ีเกี่ยวขอ้ ง ผู้วิจัยได้ศึกษาเอกสารและงานวิจัยท่ีเกี่ยวข้องกับการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างการ บรหิ ารงานตามหลกั ธรรมาภบิ าลของผบู้ รหิ ารสถานศกึ ษากบั ความพงึ พอใจในการปฏิบัติงานของครูใน โรงเรยี น สงั กดั สานักงานเขตพ้ืนที่การศกึ ษาเลย เขต 1 โดยแบ่งออกเปน็ หวั ขอ้ ดังนี้ 2.1 แนวคดิ ทฤษฎที ี่เกยี่ วกับกบั หลักธรรมาภิบาล 2.1.1 ความหมายของธรรมาภิบาล 2.1.2 แนวคดิ และวิวัฒนาการเก่ียวกับธรรมาภบิ าล 2.1.3 ธรรมาภิบาลกบั สังคมไทย 2.1.4 องค์ประกอบของธรรมาภิบาล 2.1.5 การบรหิ ารสถานศกึ ษาข้นั พน้ื ฐานตามหลักธรรมาภบิ าล 2.2 แนวคิดทฤษฎีทเ่ี กยี่ วข้องกบั ความพึงพอใจในการปฏิบัติงาน 2.2.1 ความหมายของความพงึ พอใจในการปฏิบัติงาน 2.2.2 ความสาคัญของการศึกษาความพงึ พอใจในการปฏบิ ัติงาน 2.2.3 การวัดความพึงพอใจ 2.2.4 ทฤษฏที ีเ่ กี่ยวขอ้ งกับความพงึ พอใจในการปฏิบตั งิ าน 2.2.5 ปจั จัยท่มี ผี ลต่อความพึงพอใจในการปฏิบัติงาน 2.3 ความสัมพันธ์ระหว่างการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลของผู้บริหารกับความพึง พอใจในการปฏบิ ัติงานของครูในโรงเรยี น 2.4 งานวิจัยทีเ่ กย่ี วข้อง 2.1 แนวคดิ ทฤษฎที ี่เกี่ยวกบั กับหลักธรรมาภิบาล 2.1.1 ความหมายของธรรมาภบิ าล คาว่า Good Governance ได้มีการใช้คาศัพท์ที่หลากหลายเช่น กลไกประชารัฐท่ีดีบ้าง ธรรมรัฐบ้าง ศุประศาสนการบ้าง (อิชช์กันต์ ศรีวรวิทย์, 2557, หน้า 14) การปกครองที่ดีบ้าง การ บริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีบ้าง (ตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบ บริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดีและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542) และการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดีบ้าง (ระเบียบพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546) แต่ใน
11 ท่ีนี้จะขอใช้คาวา่ “ธรรมาภบิ าล” ซึ่งเป็นคาทน่ี ิยมใช้กันมาก เพราะคาว่าธรรมาภิบาลจะมีความหมาย อย่างกว้างขวาง ครอบคลุมท้ังทางการบริหารจัดการท่ีดีขององค์การธุรกิจและการปกครองที่ดีของ ภาครัฐ ซง่ึ มีนักวิชาการไดใ้ ห้ความหมายของคาวา่ ธรรมาภิบาล ไว้อยา่ งหลากหลายดงั น้ี ธรรมาภบิ าล หมายถึง การบริหารกิจการบา้ นเมืองและสังคมท่ีดี เป็นแนวทางสาคัญในการ จัดระเบียบให้สังคมรัฐ ภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาชนซึ่งครอบคลุมถึงฝ่ายวิชาการ ฝ่าย ปฏิบัติการ ฝา่ ยราชการ และฝา่ ยธรุ กิจสามารถอยรู่ ว่ มกันอย่างสงบสุข มีความรู้รักสามัคคีและร่วมกัน เป็นพลังก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างย่ังยืนและเป็นส่วนเสริมความเข้มแข็งหรือสร้างภูมิคุ้มกันแก่ ประเทศเพ่ือบรรเทาป้องกันหรือแก้ไขเยียวยาภาวะวิกฤติภยันตรายที่หากจะมีมาในอนาคต เพราะ สังคมจะรู้สึกถึงความยุติธรรม ความโปร่งใส และความมีส่วนร่วม อันเป็นคุณลักษณะสาคัญของ ศกั ดิศ์ รคี วามเปน็ มนษุ ย์และการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข สอดคล้องกับความเป็นไทย รัฐธรรมนูญ และกระแสโลกยุคปัจจุบัน (ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่า ดว้ ยการสร้างระบบบรหิ ารกิจการบา้ นเมอื งและสงั คมทดี่ ี พ.ศ. 2542) ธรรมาภบิ าล เป็นหลักการท่ีนามาใช้บริหารงานในปัจจุบันอย่างแพร่หลาย ด้วยเหตุเพราะ ช่วยสร้างสรรค์และส่งเสริมองค์กรให้มีศักยภาพและประสิทธิภาพ อาทิ พนักงานต่างทางานอย่าง ซอื่ สตั ยส์ จุ รติ และขยนั หม่นั เพยี ร ทาใหผ้ ลประกอบการขององคก์ รธรุ กิจนนั้ ขยายตัว นอกจากน้ีแล้วยัง ทาให้บุคคลภายนอกท่ีเกี่ยวข้อง ศรัทธาและเช่ือมั่นในองค์กรนั้น ๆ อันจะทาให้เกิดการพัฒนาอย่าง ต่อเนือ่ ง เช่น องคก์ รท่โี ปรง่ ใส ยอ่ มไดร้ ับความไวว้ างใจในการรว่ มทาธุรกิจ รัฐบาลท่ีโปร่งใสตรวจสอบ ได้ ย่อมสร้างความเช่ือมั่นให้แก่นักลงทุนและประชาชน ตลอดจนส่งผลดีต่อเสถียรภาพของรัฐบาล และความเจรญิ ก้าวหน้าของประเทศ เปน็ ตน้ (http://th.wikipedia.org) หลักธรรมาภิบาล หมายถึง แนวทางในการจัดระเบียบเพื่อให้สังคมของประเทศท้ังภาครัฐ ภาคธรุ กิจเอกชนและภาคประชาชน สามารถอยรู่ ่วมกันได้อย่างสงบสุข และต้ังอยู่ในความถูกต้องเป็น ธรรม ตามหลักพ้ืนฐานการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (อ้างอิงใน http://guru.sanook.com/6313 สืบค้นเม่อื วันท่ี19 กรกฎาคม 2559) United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific : UNESCAP ได้ให้นิยามคาว่า ธรรมาภิบาล (Good Governance) ว่ามีองค์ประกอบ 8 ประการ ดังนี้ การมีส่วนร่วม (Participation) นิติธรรม (Rule of Law) ความโปร่งใส (Transparency) การ ตอบสนอง (Responsiveness) การมุง่ เน้นฉันทามติ (Consensus Oriented) ความเสมอภาค/ความ เท่ียงธรรมและไม่ละเลยบุคคลกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดออกไปจากสังคม (Equity and Inclusiveness) ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Effectiveness and Efficiency) และภาระรับผิดชอบ (Accountability) ต่อมาในปี ค.ศ. 1997 United Nations Development Program : UNDP ได้ทบทวนและให้นิยาม ใหม่ว่าเป็นเร่อื งของการใชอ้ านาจทางการเมอื ง เศรษฐกิจ และการบริหารราชการแผ่นดิน เพ่ือจัดการ
12 กิจการของประเทศชาตบิ ้านเมือง รวมท้ังยังได้กาหนดคุณลักษณะของการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี หรอื ธรรมาภบิ าลซ่งึ ได้นาเรอ่ื งแนวคิดเกีย่ วกบั การพัฒนามนุษย์เขา้ มารวมไว้ด้วย รวม 9 ประการ ดังน้ี 1. การมีส่วนร่วม (Participation) ชายและหญิงทุกคนควรมีสิทธ์ิมีเสียงในการตัดสินใจท้ัง โดยทางตรงหรือผ่านทางสถาบันตัวแทนอันชอบธรรมของตน ทั้งนี้ การมีส่วนร่วมท่ีเปิดกว้างนั้นต้อง ตั้งอิงอยู่บนพ้ืนฐานของการมีเสรีภาพในการรวมกลุ่มและการแสดงความคิดเห็น รวมถึงการสามารถ เข้ามสี ว่ นรว่ มอยา่ งมีเหตผุ ลในเชิงสร้างสรรค์ 2. นิตธิ รรม (Rule of Law) กรอบตัวบทกฎหมายต้องมีความเป็นธรรม และไม่มีการเลือก ปฏบิ ตั ิ โดยเฉพาะในสว่ นท่เี กย่ี วข้องกบั เรือ่ งของสิทธมิ นุษยชน 3. ความโปร่งใส (Transparency) ต้องอยู่บนพื้นฐานของการไหลเวียนอย่างเสรีของข้อมูล ขา่ วสาร บุคคลที่มีความสนใจเกีย่ วข้องจะต้องสามารถเข้าถึงสถาบัน กระบวนการ และข้อมูลข่าวสาร ไดโ้ ดยตรง ท้งั น้ีการไดร้ บั ข้อมูลข่าวสารดังกล่าวน้ันต้องมีความเพียงพอต่อการทาความเข้าใจและการ ตดิ ตามประเมินสถานการณ์ 4. การตอบสนอง (Responsiveness) สถาบันและกระบวนการดาเนินงานต้องพยายาม ดแู ลเอาใจใส่ผมู้ ีสว่ นไดส้ ่วนเสยี ทุกฝา่ ย 5. การมุ่งเน้นฉันทามติ (Consensus-Oriented) มีการประสานความแตกต่างในผลประโยชน์ ของฝ่ายต่างๆ เพื่อหาข้อยุติร่วมกันอันจะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นนโยบายและ กระบวนการขั้นตอนใดๆ ใหม้ ากทีส่ ุดเทา่ ทีจ่ ะเปน็ ไปได้ 6. ความเสมอภาค/ความเที่ยงธรรม (Equity) ชายและหญิงทุกคนต้องมีโอกาสในการ ปรับปรุงสถานะหรอื รกั ษาระดบั ชีวติ ความเปน็ อยขู่ องตน 7. ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Effectiveness and Efficiency) สถาบันและกระบวนการ ตอ้ งสรา้ งผลสัมฤทธ์ทิ ตี่ รงตอ่ ความตอ้ งการ และขณะเดียวกนั ก็ต้องใชท้ รัพยากรให้เกดิ ประโยชน์สูงสุด 8. ภาระรบั ผดิ ชอบ (Accountability) ผมู้ ีอานาจตดั สนิ ใจ ไม่ว่าจะอยู่ในภาครัฐ ภาคเอกชน และองคก์ รภาคประชาสังคมก็ตาม ต้องมีภาระรับผิดชอบต่อสาธารณชนทั่วไปและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ในสถาบนั ของตน 9. วิสัยทศั น์เชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Vision) ผู้นาและบรรดาสาธารณชนต้องมีมุมมองท่ี เปดิ กว้างและเลง็ การณ์ไกลเกี่ยวกับการบริหารกิจการบ้านเมืองและการพัฒนามนุษย์ (สังคม) รวมถึง มีจิตสานึกว่าอะไรคือความต้องการจาเป็นต่อการพัฒนาดังกล่าว ตลอดจนมีความเข้าใจในความ สลับซับซ้อนของบริบททางประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม และสังคมซึ่งเป็นสิ่งที่อยู่ในแต่ละประเด็นน้ัน (อา้ งองิ ใน http://www.socgg.soc.go.th/History1.html เข้าถงึ เม่อื 19 กรกฎาคม 2559) หลักธรรมาภิบาล หมายถึง การปกครอง การบริหาร การจัดการ การควบคุม ดูแลกิจการ ต่าง ๆ ให้เป็นไปในครรลองธรรม นอกจากน้ี ยังหมายถึงการบริหารจัดการที่ดี ซ่ึงสามารถนาไปใช้ได้
13 ท้ังภาครัฐและเอกชน ธรรมท่ีใช้ในการบริหารงานนี้มีความหมายอย่างกว้างขวาง กล่าวคือ หาได้มี ความหมายเพียงหลักธรรมทางศาสนาเท่านั้น แต่รวมถึงศีลธรรม คุณธรรม จริยธรรมและความ ถูกต้อง ชอบธรรมท้ังปวง ซึ่งวิญญูชนพึงมีและพึงประพฤติปฏิบัติ อาทิ ความโปร่งใส ตรวจสอบได้ การปราศจากการแทรกแซงจากองคก์ ารภายนอก เป็นตน้ หลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) ที่เหมาะสม จะนามาปรบั ใช้ในการบริหารจดั การศึกษาท้งั ในภาครฐั และเอกชนมี 10 องคป์ ระกอบ ดงั นี้ 1. หลักประสิทธิผล (Effectiveness) คือ ผลการปฏิบัติราชการที่บรรลุวัตถุประสงค์และ เป้าหมายของแผนการปฏิบัติราชการตามที่ได้รับงบประมาณมาดาเนินการรวมถึงสามารถเทียบเคียง กับส่วนราชการหรือหน่วยงานท่ีมีภารกิจคล้ายคลึงกันและมีผลการปฏิบัติงานในระดับชั้นนาของ ประเทศเพือ่ ใหเ้ กิดประโยชน์สขุ ตอ่ ประชาชน โดยการปฏิบัติราชการจะต้องมีทิศทางยุทธศาสตร์ และ เป้าประสงค์ท่ีชัดเจน มีกระบวนการปฏิบัติงานและระบบงานท่ีเป็นมาตรฐาน รวมถึงมีการติดตาม ประเมินผลและพัฒนา ปรบั ปรุงอยา่ งต่อเนือ่ งและเปน็ ระบบ 2. หลักประสิทธิภาพ (Efficiency) คือ การบริหารราชการตามแนวทางการกากับดูแลที่ดี ท่ีมีการออกแบบกระบวนการปฏิบัติงานโดยใช้เทคนิคและเคร่ืองมือการบริหารจัดการท่ีเหมาะสมให้ องค์การสามารถใช้ทรัพยากรทั้งด้านต้นทุน แรงงานและระยะเวลาให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อการ พัฒนาขีดความสามารถในการปฏิบัติราชการตามภารกิจเพ่ือตอบสนองความต้องการของประชาชน และผู้มสี ว่ นไดส้ ่วนเสีย 3. หลักการตอบสนอง (Responsiveness) คือ การให้บริการที่สามารถดาเนินการได้ ภายในระยะเวลาทีก่ าหนด และสร้างความเชอื่ มัน่ ความไว้วางใจ รวมถึงตอบสนองความคาดหวังหรือ ความต้องการของประชาชนผู้รับบริการ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มีความหลากหลายและมีความ แตกต่าง 4. หลักภาระรับผิดชอบ (Accountability) คือ การแสดงความรับผิดชอบในการปฏิบัติ หน้าที่และผลงานต่อเป้าหมายท่ีกาหนดไว้ โดยความรับผิดชอบน้ันควรอยู่ในระดับท่ีสนองต่อความ คาดหวงั ของสาธารณะ รวมทงั้ การแสดงถงึ ความสานึกในการรบั ผดิ ชอบต่อปัญหาสาธารณะ 5. หลกั ความโปร่งใส (Transparency) คือ กระบวนการเปิดเผยอย่างตรงไปตรงมา ชี้แจงได้ เม่อื มขี อ้ สงสยั และสามารถเขา้ ถึงขอ้ มูลข่าวสารอันไม่ต้องหา้ มตามกฎหมายได้อย่างเสรี โดยประชาชน สามารถรู้ทกุ ข้ันตอนในการดาเนนิ กจิ กรรมหรอื กระบวนการต่างๆ และสามารถตรวจสอบได้ 6. หลักการมีส่วนร่วม (Participation) คือกระบวนการที่ข้าราชการ ประชาชนและผู้มี สว่ นไดส้ ว่ นเสยี ทุกกลุม่ มโี อกาสได้เขา้ รว่ มในการรบั รู้ เรยี นรู้ ทาความเข้าใจร่วมแสดงทัศนะ ร่วมเสนอ ปัญหาหรือประเด็นท่ีสาคัญท่ีเก่ียวข้อง ร่วมคิดแนวทาง ร่วมการแก้ไขปัญหาร่วมในกระบวนการ ตดั สนิ ใจ และรว่ มกระบวนการพฒั นาในฐานะหนุ้ ส่วนการพัฒนา
14 7. หลักการกระจายอานาจ (Decentralization) คือการถ่ายโอนอานาจ การตัดสินใจ ทรพั ยากร และภารกิจจากส่วนราชการส่วนกลางให้แก่หน่วยการปกครองอื่น ๆ (ราชการบริหารส่วน ท้องถิ่น) และภาคประชาชนดาเนินการแทนโดยมีอิสระตามสมควร รวมถึงการมอบอานาจและความ รับผิดชอบในการตัดสินใจและการดาเนินการให้แก่บุคลากรโดยมุ่งเน้นการสร้างความพึงพอใจใน การให้บริการต่อผู้รับบริการและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การปรับปรุงกระบวนการ และเพ่ิมผลิตภาพเพื่อ ผลการดาเนนิ งานทีด่ ขี องสว่ นราชการ 8. หลักนิติธรรม (Rule of Law) คือ การใช้อานาจของกฎหมาย กฎระเบียบ ข้อบังคับใน การบรหิ ารราชการดว้ ยความเป็นธรรม ไม่เลือกปฏบิ ตั ิ และคานงึ ถงึ สทิ ธิเสรีภาพของผู้มสี ่วนไดส้ ่วนเสยี 9. หลักความเสมอภาค (Equity) คือ การได้รับการปฏิบัติและได้รับบริการอย่างเท่าเทียม กันโดยไม่มีการแบ่งแยกด้าน ชายหรือหญิง ถ่ินกาเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ ความพิการ สภาพ ทางกายหรอื สขุ ภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกจิ และสงั คม ความเช่ือทางศาสนา การศึกษา การฝึกอบรม และอน่ื ๆ 10. หลักมุ่งเน้นฉันทามติ (Consensus Oriented) คือ การหาข้อตกลงท่ัวไปภายในกลุ่ม ผู้มสี ่วนไดส้ ่วนเสียท่เี ก่ียวข้อง ซึ่งเป็นข้อตกลงที่เกิดจากการใช้กระบวนการเพ่ือหาข้อคิดเห็นจากกลุ่ม บุคคลท่ีได้รับประโยชน์และเสียประโยชน์ โดยเฉพาะกลุ่มที่ได้รับผลกระทบโดยตรงซ่ึงต้องไม่มีข้อ คัดค้านท่ียุติไม่ได้ในประเด็นที่สาคัญ โดยฉันทามติไม่จาเป็นต้องหมายความว่าเป็นความเห็นพ้องโดย เอกฉนั ท์ (อ้างองิ ในhttp://qa.bu.ac.th/buqa/index.php/kmqa/51-good-governance) สุจิกา ฉิมอ่อง นักวิชาการส่งเสริมการเกษตรปฏิบัติได้กล่าวไว้ว่าการหลักธรรมาภิบาล หมายถึง แนวทางในการจัดระเบียบเพ่ือให้สังคมของประเทศทั้งภาครัฐภาคธุรกิจ เอกชนและภาค ประชาชน สามารถอยู่ร่วมกันได้อย่างสงบสุข และต้ังอยู่ในความถูกต้องเป็นธรรม ตามหลักพื้นฐาน การบรหิ ารกิจการบา้ นเมืองทด่ี ี ดงั น้ี 1. หลักนิตธิ รรม (The Rule of Law) หลักนิตธิ รรม หมายถึง การปฏิบัตติ ามกฎหมายกฎ ระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ โดยถือว่าเป็น การปกครองภายใต้กฎหมายมิใช่ตามอาเภอใจ หรืออานาจของตัวบุคคล จะต้องคานึงถึงความเป็น ธรรม และความยุติธรรม รวมท้งั มคี วามรัดกุมและรวดเร็วด้วย 2. หลกั คุณธรรม (Morality) หลักคุณธรรม หมายถึง การยึดมั่นในความถูกต้อง ดีงามการส่งเสริม ให้บุคลากรพัฒนา ตนเอง ไปพรอ้ มกัน เพอื่ ให้บุคลากรมีความซื่อสัตยจ์ รงิ ใจ ขยัน อดทน มีระเบียบ วินัย ประกอบอาชีพ สจุ ริต เปน็ นสิ ยั ประจาชาติ 3. หลักความโปร่งใส (Accountability) หลักความโปร่งใส หมายถึง ความโปร่งใส พอเทียบได้ว่ามีความหมาย ตรงข้ามหรือเกือบ ตรงข้ามกับการทุจริต คอร์รัปช่ัน โดยที่เร่ืองทุจริต คอร์รัปช่ัน ให้มีความหมายในเชิงลบและความ
15 น่าสะพรึงกลัวแฝงอยู่ความโปร่งใสเป็นคาศัพท์ท่ีให้แง่มุมในเชิงบวกและให้ความสนใจในเชิงสงบสุข ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกและเข้าใจง่ายและมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบ ความถูกต้องอย่างชัดเจนในการนี้เพ่ือเป็นสิริมงคลแก่บุคลากรท่ีปฏิบัติงานให้มีความโปร่งใส ขออัญเชิญพระราชกระแสรับสั่งในองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชมหาราช ที่ได้ ทรงมีพระราชกระแสรับส่ัง ได้แก่ ผู้ท่ีมีความสุจริตและบริสุทธิ์ใจแม้จะมีความรู้น้อยก็ย่อมทา ประโยชนใ์ ห้แกส่ ่วนรวมไดม้ ากกว่าผูท้ ี่มคี วามรู้มากแต่ไมม่ ีความสุจริต ไมม่ ีความบริสุทธใ์ิ จ 4. หลกั การมีส่วนรว่ ม (Participation) หลกั การมีสว่ นร่วม หมายถึง การใหโ้ อกาสให้บุคลากรหรอื ผู้มีส่วนเก่ียวข้องเข้ามามีส่วนร่วม ทางการบริหารจัดการเก่ียวกับการตัดสินใจในเร่ืองต่างๆ เช่น เป็นคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ และหรือคณะทางานโดยให้ข้อมูล ความคิดเห็น แนะนา ปรกึ ษาร่วมวางแผนและรว่ มปฏบิ ัติ 5. หลกั ความรบั ผิดชอบ (Responsibility) หลักความรับผิดชอบ หมายถึง การตระหนักในสิทธิและหน้าท่ี ความสานึกในความ รับผิดชอบต่อสงั คมการใสใ่ จปญั หาการบริหารจัดการ การกระตือรือร้นในการแก้ปัญหาและเคารพใน ความคดิ เห็นท่แี ตกตา่ งรวมท้ังความกลา้ ที่จะยอมรับผลดีและผลเสยี จากกระทาของตนเอง 6. หลกั ความคุ้มคา่ (Cost –effectiveness or Economy) หลักความคุ้มค่า หมายถึง การบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรที่มีจากัดเพ่ือให้เกิด ประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวมโดยรณรงค์ให้บุคลากรมีความประหยัดใช้วัสดุอุปกรณ์อย่างคุ้มค่าและ รักษาทรพั ยากรธรรมชาติให้สมบูรณย์ งั่ ยืน ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ.2542 ได้ระบุหลกั การของคานิยามหลกั ธรรมาภิบาลไวด้ งั นี้ หลกั ธรรมาภิบาลเปน็ แนวทางสาคัญในการจัดระเบียบให้สังคมท้ังภาครัฐภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาชนซึ่งครอบคลุมถงึ ฝ่ายวชิ าการ ฝ่ายปฏบิ ัติการ ฝ่ายราชการและฝ่ายธุรกิจสามารถอยู่ ร่วมกันอย่างสงบสุขมีความรู้รักสามัคคีและร่วมกันเป็นพลังก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างย่ังยืนและเป็น ส่วนเสริมความเข้มแข็งหรือสร้างภูมิคุ้มกันแก่ประเทศเพื่อบรรเทาป้องกันหรือเยียวยาภาวะวิกฤต อันตรายที่หากจะมีมาในอนาคตเพราะสังคมจะรู้สึกถึงความยุติธรรม ความโปร่งใสและมีส่วนร่วมอัน เป็นคุณลักษณะสาคัญของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตรยิ ์เป็นประมุขสอดคล้องกับความเป็นไทยรัฐธรรมนูญและกระแสโลกยุคปัจจุบัน (อโศก ใจทพิ ย์, 2549 หนา้ 10) พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.2546 ได้ให้ความหมายของคาว่าธรรมาภิบาล เปน็ คาที่ประกอบดว้ ยศพั ท์ 2 ศพั ท์ด้วยกนั คือ ธรรม กับ อภบิ าล ดังน้ี ธรรม หมายถึง ความยตุ ิธรรม, ความถกู ตอ้ ง, กฎ, กฎเกณฑ,์ กฎหมาย, ขอ้ บังคับ, ส่งิ ดงี าม
16 อภิบาล หมายถึง การดูแล, การปกครอง, การบริหาร, การปกป้อง, การสร้างภูมิคุ้มกัน บารุงรักษา, ปกครอง ปกป้องหรือคมุ้ ครอง ธรรมาภบิ าล (Good governance) คอื การปกครองการบริหาร การจัดการการควบคุมดูแล กจิ การต่างๆให้เป็นไปในครรลองธรรม นอกจากนี้ยังหมายถึงการบริหารจัดการท่ีดีซึ่งสามารถนาไปใช้ ทั้งภาครัฐและเอกชนธรรมที่ใช้ในการบริหารงานนี้มีความหมายอย่างกว้าง กล่าวคือหาได้มี ความหมายเพียงหลักธรรมทางศาสนาเท่านั้น แต่รวมถึงศีลธรรม คุณธรรม จริยธรรมและความ ถูกต้องชอบธรรมทั้งปวง ซ่ึงวิญญูชนพึงมีและพึงประพฤติปฏิบัติ อาทิความโปร่งใสตรวจสอบได้การ ปราศจากการแทรกแซงจากองค์กรภายนอก (http://th.wikipedia.org/wiki/ธรรมาภิบาล,เข้าถึงเม่ือ วันท่ี10 กรกฎาคม 2559) กษิณา เหลืองทวีผล (2551, หน้า 20-25) ธรรมาภิบาล หมายถึง รูปแบบการบริหารงาน ภาครฐั ท่คี รอบคลุมในทุก ๆ ด้าน โดยชอบธรรมและมีประสิทธิภาพ โดยเน้นการใช้กระบวนการการมี ส่วนร่วมจากทุกส่วนของสังคม ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนอย่างจริงจังและ ต่อเน่ือง เพ่ือให้ประเทศมีพื้นฐานประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง มีความชอบธรรมด้านกฎหมาย มี เสถียรภาพ มีโครงสร้างการบรหิ ารท่ีมีประสทิ ธิภาพ มคี วามโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ ชลธิชา ล้ิมสกุลศริ ิรัตน์ (2551, หน้า 33-34) ธรรมาภิบาล หมายถึง การปกครองด้วยหลักการ บริหารจัดการดีงาม โดยเป็นเรื่องของการพัฒนาและการอยู่รวมกันอย่างสงบสันติ โดยส่งเสริมให้เกิด การรวมตัวของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูล ตัดสินใจการตรวจสอบ ลดการทุจริตคอร์รัปชั่นลง เพื่อให้เกิดความโปร่งใส โดยจะต้องอาศัยความร่วมมือกันของทุกภาคทุกฝ่ายในสังคม คือ ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ดสั กรณ์ เพชรดี (2551, หนา้ 43-44) ธรรมาภิบาล หมายถึง ระบบบริหารกิจการบ้านเมือง และสังคมท่ีดีตามระเบียบของสานักนายกรัฐมนตรี เมื่อปี พ.ศ. 2542 ได้แก่ หลักนิติธรรม หลัก คุณธรรม หลักความโปร่งใส หลกั การมีสว่ นร่วม หลักความรับผดิ ชอบ และหลกั ความคมุ้ คา่ ธัญญา อภิชาตเธียรโกวิท (2552, หน้า 23-24) ธรรมาภิบาล หมายถึง การปกครองด้วย หลกั การบรหิ ารจัดการที่ดีงาม ในเรื่องของการพัฒนาและการอยูร่ ว่ มกันอยา่ งสงบสันติสุข โดยส่งเสริม ให้เกิดการรวมตัวของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูล การตัดสินใจ การตรวจสอบ ลดการทุจริต คอ ร์ รั ป ชั่ น ล ง เ พื่ อ ใ ห้ เ กิ ด ค ว า ม โ ป ร่ ง ใ ส โ ด ย อ า ศั ย ก า ร ร่ ว ม มื อ กั น ข อ ง ทุ ก ฝ่ า ย ใ น สั ง ค ม คื อ ภ า ค รั ฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน เสริม เก้ือสังข์ (2551, หน้า 6-7) ธรรมาภิบาล หมายถึง ธรรมาในทัศนะของธนาคารโลก และธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย ว่าเป็นการใช้อานาจทางการเมือง เพื่อจัดการงานของเมือง โดยใช้ บริการสาธารณะท่ีมีประสิทธิภาพ มีระบบท่ียุติธรรม กระบวนการทางกฎหมายท่ีอิสระ ในขณะที่ นิยามของธนาคารพัฒนาแห่งเอเชียเน้นไปท่ีองค์ประกอบท่ีทาให้เกิดกา รบริหารจัดการอย่างมี
17 ประสทิ ธภิ าพ โดยรวมแล้ว ทง้ั ธนาคารโลกและธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย ต่างเน้นประเด็นการบริหาร จัดการของภาครัฐอย่างมีประสิทธิภาพและโปร่งใส ดังนั้น แนวคิดขององค์กรระหว่างประเทศจึงเป็น เร่อื งการสรา้ งความเช่ือถอื และความชอบธรรมของรัฐบาลทีม่ ตี ่อตา่ งประเทศ เจริญ เจษฏาวัลย์ (2552, หน้า 15) กล่าวว่า ธรรมาภิบาล (good governance) หมายถึงโครงสร้างการจัดองค์การ นโยบาย กระบวนการวิธีปฏิบัติและระบบการควบคุมภายในของ องค์กรท่ีออกแบบมาเพื่อชี้นาการปฏิบัติงานทั้งหมดในลักษณะต่อเนื่อง และควบคุมกิจกรรมท้ังหมด ขององค์การด้วยความซ้ือสัตย์สุจริตและด้วยความเอาใจใส่ต่อการปกป้องผลประโยชน์ของผู้มีส่วนได้ สว่ นเสยี ทง้ั หมดและต่อผ้รู ับผลประโยชน์โดยการปฏิบตั ิตามหลกั ธรรมาภิบาลของตน สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (2552, หน้า 7) กล่าวไว้ว่า ธรรมาภิบาล เป็นเร่ืองท่ที ุกสงั คม ทุกประเทศ ไมว่ า่ จะเป็นประเทศท่ีกาลังพัฒนาหรือพัฒนาแล้ว ต้องการให้เกิดขึ้น ซึ่งหมายถึงกรอบในการบริหารจัดการขององค์การต่างๆและธรรมาภิบาลได้เข้ามาแพร่หลายใน ประเทศไทยซ่ึงมีการบัญญัติศัพท์ข้ึนมาใช้หลายๆ คา เช่นประชารัฐ ธรรมรัฐ ธรรมาภิบาล ระบบ บริหารกิจการบา้ นเมืองและสงั คมทดี่ ี เปน็ ตน้ อานันท์ ปันยารชุน (อ้างใน ธัญญา อภิชาตเธียรโกวิท, 2552, หน้า 23) ได้ให้ความหมาย “Good governance” หมายถึง ผลลัพธ์ของการจัดการกิจกรรมซึ่งบุคคลและสถาบันท้ังในภาครัฐ และภาคเอกชน มีผลประโยชน์ร่วมกันได้กระทาลงในหลายทาง มีลักษณะเป็นกระบวนการที่เกิดขึ้น อยา่ งตอ่ เน่ืองซ่งึ อาจนาไปส่กู ารผสมผสานผลประโยชนท์ หี่ ลากหลายและขัดแยง้ กันได้ พระมหาจีระศกั ด์ิ จิรสกฺโก (ศรปี ราบ) (2554, หน้า 40-44) ธรรมาภิบาลหรือ Good governance หมายถึง การบริหารการจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจ และสังคมเพ่ือการพัฒนาประเทศโดยมีการ เช่ือมโยงองค์ประกอบ 3 ส่วนของสังคมเข้าด้วยกัน คือ ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม และให้มีการสนับสนุนซึ่งกันและกันอย่างสร้างสรรค์ก่อให้เกิดความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองอย่างสมดลุ ซ่งึ จะส่งผลให้สังคมดารงอยรู่ ว่ มกันอย่างสนั ตติ ลอดจนมีการใช้อานาจในการ บริหารราชการแผ่นดินให้มีความแข็งแกร่งมีประสิทธิภาพ มีคุณภาพ มีความโปร่งใส ยุติธรรม และ สามารถตรวจสอบได้ ซงึ่ จะสง่ ผลใหก้ ารพฒั นาประเทศชาตเิ ป็นไปอย่างม่นั คง ย่งั ยนื และมเี สถยี รภาพ ประชา ศรีหาบุญทัน (2556, หน้า 33) ธรรมาภิบาล (Good governance) หมายถึง การบริหาร จัดการทรพั ยากรทางเศรษฐกิจและสังคมเพอื่ การพฒั นาในประเทศโดยมีการเช่ือมโยงองค์ประกอบทั้ง 3 ส่วนของสังคม คือ ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนสังคม ให้มีการสนับสนุนซึ่งกันอย่าง สร้างสรรค์ ก่อให้เกิดความสัมพันธ์ระหว่างเศรษฐกิจ สังคม การเมืองอย่างสมดุล ส่งผลให้สังคมดารง อยู่กันอยา่ งสนั ติ ตลอดจนมีการใช้อานาจในการพัฒนาประเทศชาติให้เป็นไปอย่างมั่นคงย่ังยืน และมี เสถียรภาพ
18 สรปุ ว่า ธรรมาภิบาลในคาภาษาอังกฤษคือคาว่า Good Governance แต่ในภาษาไทยมัก ใช้แทนในคาท่ีหลากหลาย เช่น คาว่า ธรรมรัฐ ประชารัฐ คุณาภิบาล การบริการจัดการที่ดี การ บริหารจัดการเพื่อให้งานประสบความสาเร็จ หรือความโปร่งใส ถูกต้องและเป็นธรรม หรือการรักษา คุ้มครองให้สังคมเข้มแข็งและอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขเป็นระบบกลไกของรัฐที่มีความแข็งแกร่งในการ บริหารจัดการให้เป็นไปตามกฎ ระเบียบ ข้อบังคับท่ีกาหนดไว้ให้มีความถูกต้อง เป็นธรรมเพ่ือให้ สามารถอยูร่ ว่ มกนั ในสงั คมได้อยา่ งมีความสขุ และเป็นปกติ 2.1.2 แนวคิดและวิวัฒนาการเกีย่ วกบั ธรรมาภิบาล ธรรมาภิบาลเป็นแนวคิดการปกครองที่มีมาแต่โบราณ นับแต่สมัย เพลโต ( Plato) อริสโตเติล (Aristotle ) นักปราชญ์หลายท่านได้พยายามที่จะค้นหารูปแบบการปกครองท่ีดี แต่ก็ยัง ไม่ได้ความหมายของขอบเขตที่ชัดเจน อาจกล่าวได้ว่าวิวัฒนาการของรูปแบบธรรมาภิบาลท่ีเกิดข้ึน ช่วงหลักสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อมีการค้นหารูปแบบการปกครองท่ีสามารถนาประเทศไปสู่การ ปกครองแบบประชาธิปไตยทางตะวันตกของประเทศ ที่พึ่งได้รับการปลดปล่อยจากอาณานิคมและ สามารถช่วยฟ้ืนฟูประเทศจากความเสียหายหลังจากสงคราม ซ่ึงต่อมารูปแบบการปกครองดังกล่าว ผสมผสานกับระบบราชการของ Weberian 1 ได้ถูกนาไปใช้ในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก อย่างไรก็ตาม รูปแบบของ Weberian 1 ยากท่ีจะนาไปประยุกต์ใช้และสานต่อเนื่องจากการขยายตัวของระบบ ราชการ ทาให้ยากตอ่ การจัดการและขาดความยืดหยุ่นในการปรับตัวตามการเปลี่ยนลนแปลงที่รวดเร็ว ของโลก นอกจากโครงสร้างของระบบราชการจะทาให้การปกครองบ้านเมืองขาดทั้ง ประสิทธิภาพ และประสิทธิผลแล้ว ยังก่อให้เกิดช่องทางการบิดเบือนการใช้อานาจและการคอร์รัปช่ัน ในช่วงต้น พ.ศ. 2523 นักวิชาการส่วนใหญ่ต่างเห็นพ้องกันว่า แนวทางการบริหารภาครัฐท่ีเป็นอยู่ไม่สอดคล้อง กับเศรษฐกิจและสังคมโลกท่ีปรับเปล่ียนตลอดเวลา และมีความจาเป็นต้องมีการปฏิรูปและปรับปรุง รูปแบบการปกครองใหม่ ในช่วงดังกล่าวมีองค์การระหว่างประเทศท่ีสาคัญ เช่น ธนาคารโลก(Word bank) และกองทุนนานาชาติได้เข้ามามีบทบาทในการสนับสนุนและพัฒนาแนวคิดเก่ียวกับการ ปกครองท่ีดีหรือที่เรียกกันทั่วไปว่า “Good governance” หรือ “ธรรมาภิบาล” ธรรมาภิบาลเป็น แนวคิดท่ีใช้ในสาขารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ โดยเป็นคาที่รวมอยู่กับกลุ่มคาประชาธิปไตย ประชาสังคม การมีส่วนร่วมของประชาชน สิทธิมนุษยชน และการพัฒนาที่ย่ังยืน ในช่วงศตวรรษที่ ผ่านมากลุ่มดังกล่าวนี้มีความสัมพันธ์ท่ีเกี่ยวข้องกับการปฏิรูปองค์กรของรัฐ นักรัฐประศาสนศาสตร์ ส่วนหนึ่งมองว่าธรรมาภิบาลเป็นมิติใหม่ท่ีเน้นบทบาทของผู้บริหารในการท่ีจะปฏิบัติ งานให้มี ประสทิ ธิภาพ มีการตรวจสอบ สามารถประเมนิ ผลงานไดอ้ ยา่ งชัดเจนและมีการแข่งขันเพ่ือการจัดการ บริหารที่ดีขึ้น (Agere, 2000, pp. 25-26) จากวิวัฒนาการของธรรมาภิบาลที่กล่าวมาแล้ว สถาบัน พระปกเกล้า (2544, หน้า 20 – 22 )ได้ทารายงานการวิจัย เรื่อง ตัวชี้วัดธรรมาภิบาล และได้เสนอ แนวคดิ เกีย่ วกับธรรมาภิบาลได้ ดงั นี้
19 2.1.2.1 แนวคดิ ธรรมาภิบาลและธรรมาภิบาลในรฐั บาล กลุ่มเนื้อหานี้มีประเด็นเก่ียวกับ ความหมาย องค์ประกอบ หลักการมีธรรมาภิบาล ท่ัว ๆ ไป และการนาหลักธรรมาภิบาลมาใช้ในประเทศไทย ในด้านธรรมาภิบาลกับการปฏิรูประบบ ราชการ ธรรมาภิบาลกับการเมือง ธรรมาภิบาลกับสังคมและธรรมาภิบาลกับเศรษฐกิจ ทั้งของไทย และตา่ งประเทศ เช่น สหรฐั อเมริกา แคนาดา ฟิลิปปนิ ส์ อินโดนีเซียและประเทศในแถบแอฟริกาและ ประเทศอื่น ๆ ในภมู ิภาคเอเชีย ซึ่งในเอกสารเหลา่ น้ีไดส้ ะท้อนความคิดเห็นและความเข้าใจเกย่ี วกับลักษณะ ของธรรมาภิบาล ข้อดีหรือข้อเสีย ซ่ึงเป็นประโยชน์อย่างย่ิงกับการทาความเข้าใจถึงหลักธรรมาภิบาล ววิ ัฒนาการและการปรบั ใช้ในภาครฐั ของประเทศไทย 2.1.2.2 ประชาธปิ ไตยและการมีสว่ นรว่ มของประชาชน กลุม่ เนอื้ หานมี้ ปี ระเด็นทีส่ าคัญ คือ ความเชอื่ มโยงกนั ระหว่างประชาธปิ ไตยกบั ธรรมาภิบาล ส่วนกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในสังคมเป็นการกระตุ้นให้ประชาชนเห็นบทบาทหน้าท่ี สาคญั ของการแสดงความคดิ เหน็ และการมีส่วนร่วมทั้งในเรื่องการเลือกต้ัง การออกกฎหมาย รวมไป ถึงการกล่าวถึงตัวบทกฎหมายที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ในกระบวนการทางสังคม ทั้งหมด เช่น ด้านการจัดการสภาพแวดล้อม ด้านการรักษาผลประโยชน์ของชุมชน ด้านสิทธิเสรีภาพ ส่วนบุคคล เปน็ ตน้ นอกจากน้ียังมีเน้ือหาเกี่ยวกับกระบวนการประชาสังคม ซ่ึงเป็นแนวทางสาคัญใน กระบวนการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนอันเป็นองค์ประกอบหลักของธรรมาภิบาลน้ันคือการ รวมตัวกันจัดตั้งเป็นองค์กรพัฒนาสังคมต่าง ๆ อันเป็นผลมาจากการมีส่วนร่วมของประชาชนในการ ร่วมกันปกป้องและดูแลสิทธิของตนเอง และเป็นส่วนหน่ึงขอกระบวนการ ตัดสินใจในการจัดสรร ทรพั ยากรและจดั โครงสร้างตา่ ง ๆ ของรัฐบาล 2.1.2.3 ธรรมาภิบาลในภาคเอกชน กลุ่มเน้อื หานี้มีประเดน็ เกี่ยวกับธรรมาภิบาลในภาคธุรกิจ (Good corporate governance) ซึ่งเป็นการนาหลักธรรมาภิบาลไปใช้ในการจัดการธุรกิจของภาคเอกชน และรัฐวิสาหกิจเพ่ือเพ่ิม ประสิทธิภาพขององค์กรและการให้บริการแก่ลูกค้า โดยมีผู้นาที่มีวิสัยทัศน์มีการบริหารจัดการที่ ทันสมัย มีการทางานร่วมกันระหว่างบริษัทและพนักงาน มีการพัฒนาบุคลากรอยู่สม่าเสมอมีระบบ การบริหารทต่ี รวจสอบได้ และมกี ารดาเนินงานทส่ี นองตอ่ ความตอ้ งการของลูกค้า 2.1.2.4 การปราบปรามคอรร์ ปั ชน่ั กลุ่มเนื้อหานี้มีประเด็นการป้องกันและปราบปรามคอรัปชั่น ซ่ึงเป็นส่วนหนึ่งใน กระบวนการธรรมาภิบาล เป็นแนวทางในการจัดการแก้ปัญหาการทุจริตในวงราชการไทย จัดการ ปราบปรามการคอร์รปั ชั่นท่เี กดิ ขึ้นในปัจจุบันและส่งเสริมให้มีกระบวนการป้องกันและการคอร์รัปช่ัน ในอนาคต
20 2.1.2.5 ธรรมาภิบาลกับการพฒั นาเศรษฐกิจ กลุ่มเน้อื หานี้มีประเดน็ การนาเอาหลักธรรมาภิบาลไปใช้ในเรือ่ งท่ีเกี่ยวกับการพัฒนา เศรษฐกิจของประเทศให้ดีข้ึนโดยเน้นความโปร่งใสของการบริหารจัดการของภาครัฐและภาคธุรกิจ มุ่งการสร้างสภาวะการค้าเสรี ไม่มีการผูกขาดทางการค้า มีการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารท่ีรวดเร็วและ ถูกต้องสู่สาธรณชนอย่างทั่วถึง มีระบบการทางานท่ีสามารถตรวจสอบได้มีการปรับโครงสร้างและ กระบวนการทางานให้มีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับการเปล่ียนแปลงของเศรษฐกิจโลกและการ แข่งขันทางการค้าระหว่างประเทศ 2.1.2.6 ตวั ชี้วดั คุณภาพชีวติ และการพัฒนาสงั คมท่ีย่ังยืน กลุ่มเนื้อหานี้ประเด็นตัวช้ีวัดคุณภาพชีวิตด้านสังคมและเศรษฐกิจ เป็นการศึกษา แนวทางการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ การสร้างความอยู่ดีกินดีของประชาชน การลดปัญหาสังคม การ มีความเสมอภาคท้งั ทางการศกึ ษา การทางาน ไม่ว่าจะต่างเพศ ต่างศาสนา ซึ่งผลของตัวช้ีวัดคุณภาพ ชีวิต เช่น ระดับการศึกษาของประชาชน จะเป็นตัวชี้วัดถึงระดับความพร้อมและความเข้มแข็งของ พ้ืนฐานสังคมท่ีจะให้มีการส่งเสริมการสร้างธรรมาภิบาล แนวทางการสร้างตัวชี้วัดดังกล่าวและ บทเรียนการนาตัวช้ีวัดธรรมาภิบาลไปปฏิบัติใช้ สามารถนามาเป็นแนวทางการพัฒนาตัวช้ีวัดธรรมาภิบาล ในประเทศได้ 2.1.2.7 ธรรมาภิบาลเพอื่ การจดั การสง่ิ แวดล้อม กลุ่มเน้ือหาน้ีมีประเด็นการนาเอาหลักธรรมาภิบาลเข้ามาใช้ในกระบวนการทางานด้าน สิ่งแวดล้อม โดยอาศัยการมีส่วนร่วมของประชาชนในการร่วมรับผิดชอบ รักษา ดูแลสิ่งแวดล้อมในชุมชน พร้อมท้ังให้ความร่วมมือกับภาครัฐในการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ระบบการตรวจสอบได้ของการ จัดสรรงบประมาณสู่ภูมิภาค หรือท้องถ่ินในการจัดการส่ิงแวดล้อมและความโปร่งใสในการจัดทาโครงการ กเ็ ปน็ ประเดน็ สาคญั ท่สี ามารถนาหลกั ธรรมาภบิ าลมาปรบั ใช้ในกระบวนการการบรหิ ารจัดการได้ 2.1.2.8 หลักธรรมาภิบาลและหลกั พระพุทธศาสนา กลุม่ เนื้อหาน้ีมีประเด็นเกี่ยวกับหลักธรรมาภิบาลกับพระพุทธศาสนาเป็นการนาเอา หลักธรรมาภิบาลในปัจจุบันมาเปรียบเทียบกับหลักธรรมาภิบาลทั้งของไทยเดิม คือหลักทศพิธราชธรรม และหลกั ทางพระพทุ ธศาสนา 2.1.2.9 ธรรมาภบิ าลกับเทคโนโลยสี ารสนเทศ กลุ่มเนื้อหานี้มีประเด็นการนาเสนอให้มีการนาเอาเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ใน กระบวนการสร้างธรรมาภิบาล เช่น การจัดสร้างระบบฐานข้อมูล การเผยแพร่เอกสารและข่าวสารสู่ สาธารณชนอยา่ งมปี ระสิทธิภาพและกวา้ งขวาง และการประชาสัมพันธ์การส่งเสริมให้มีหลักธรรมาภิบาล เป็นต้น อย่างไรก็ตามก็มีประเด็นที่ควรตระหนัก คือกระบวนการจัดระบบหรือเผยแพร่ข่าวสารต้อง เป็นไปอยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพ มีความเปน็ กลาง มจี รยิ ธรรม เป็นไปอย่างถกู ตอ้ ง โปรง่ ใส และตรวจสอบได้
21 2.1.3 องค์ประกอบของหลกั ธรรมาภิบาล องค์ประกอบของธรรมาภิบาลเปน็ เรื่องเก่ียวกับกรอบ เป้าหมาย วัตถุประสงค์แนวทางหรือ วิธีปฏิบัติในการพิจารณาองค์ประกอบของธรรมาภิบาลในที่นี้พิจารณาการนาแนวนโยบาย และ หลักเกณฑ์การปฏิบัติเพ่ือให้เกิดธรรมาภิบาลของหน่วยงานหลักท่ีมีความสาคัญและจากการศึกษา เกี่ยวกับหลักธรรมาภิบาลได้มีผู้กาหนดองค์ประกอบของธรรมาภิบาลไว้หลาย ๆ แนวความคิด ดังน้ี ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542 (อา้ งถึงใน เสรมิ เกอ้ื สังข์, 2551, หนา้ 8) ไดก้ าหนดองค์ประกอบของธรรมาภิบาล ว่าด้วย การบริหารจัดการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ซึ่งแบ่งองค์ประกอบของธรรมาภิบาลไว้ 6 ประการ ดังน้ี 1. หลักนิติธรรม เป็นการตรากฎหมายและกฎข้อบังคับให้ทันสมัยและเป็นธรรม เป็นท่ี ยอมรับของสังคมอันจะทาให้สังคมยินยอมพร้อมใจกันปฏิบัติตามกฎหมาย และกฎข้อบังคับเหล่าน้ัน โดยถอื วา่ เปน็ การปกครองภายใตก้ ฎหมาย มิใช่อาเภอใจหรืออานาจของบุคคล 2. หลกั คณุ ธรรม เป็นการยึดมัน่ ในความถูกตอ้ งดีงาม โดยรณรงค์ให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐยึดถือ หลกั นีใ้ นการปฏบิ ัตหิ น้าที่ เพ่อื เป็นตัวอย่างแก่สังคม และส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเอง ไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซ่ือสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัยประกอบอาชีพสุจริตจน เป็นนิสัยประจาชาติ 3. หลกั ความโปร่งใส เป็นการสร้างความไว้วางใจซ่ึงกันและกันของคนในชาติโดยปรับปรุง กลไกการทางานขององค์การทุกวงการให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์ อย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาท่ีเข้าใจง่าย ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกและมีกระบวนการ ใหป้ ระชาชนตรวจสอบความชดั เจน 4. หลักการมสี ว่ นรว่ ม เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้ และเสนอความเห็น ในการตัดสินใจปัญหาสาคัญของประเทศ ไม่ว่าจะด้วยการแสดงความคิดเห็น การไต่สวนสาธารณะ ประชาพจิ ารณ์ และการแสดงประชามติ 5. หลกั ความรับผิดชอบ เปน็ การตระหนักในสิทธิหน้าที่ ความสานึกในความรับผิดชอบต่อ สังคม การใส่ใจในปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและกระตือรือร้นในการแก้ปัญหาตลอดจนการ เคารพในการแสดงความคดิ เหน็ ทแี่ ตกต่าง และความกลา้ ท่ีจะยอมรบั ผลจากการกระทาของตน 6. หลักความคุ้มค่า เป็นการบริหารและใช้ทรัพยากรที่มีจากัด เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด แก่สว่ นรวม โดยรณรงคใ์ หค้ นไทยมคี วามประหยดั ใช้ของอยา่ งคมุ้ ค่า สรา้ งสรรค์สินค้า และบริการที่มี คณุ ภาพ สามารถแขง่ ขนั ได้ในเวทนี านาชาตแิ ละทรัพยากรธรรมชาตใิ หส้ มบรู ณย์ ่งั ยนื
22 ธัญญา อภชิ าตเธียรโกวทิ (อา้ งถึงใน พระมหาจีระศักด์ิ จิรสกฺโก (ศรีปราบ), 2554, หน้า 42) เห็นว่าองค์ประกอบของธรรมาภิบาลท่ีเสนอโดยกระทรวงมหาดไทยเน้นไปทางด้านการบริหารการ ปกครองการพัฒนาและการกระจายอานาจซึง่ มี 11 องค์ประกอบคอื 1. การมสี ่วนรว่ ม (Participation) เปน็ การมีส่วนร่วมของท้ังประชาชนและเจ้าหน้าที่รัฐใน การบริหารงานเพื่อให้เกิดความคิดริเร่ิมและพลังการทางานท่ีสอดประสานกันเพื่อบรรลุเป้าหมายใน การใหบ้ รกิ ารประชาชน 2. ความย่ังยืน (Sustainability) มีการบริหารงานที่อยู่บนหลักการของความสมดุลทั้งใน เมอื งและชนบทระบบนิเวศและทรพั ยากรธรรมชาติ 3. ประชาชนมคี วามรสู้ ึกว่าเป็นสิ่งท่ชี อบธรรม (Legitimacy) และใหก้ ารยอมรับ (Acceptance) การดาเนินงานของแต่ละหน่วยงานสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนและประชาชนพร้อมท่ี จะยอมสูญเสยี ประโยชน์ส่วนตนไปเพือ่ ประโยชนส์ ว่ นรวมทต่ี ้องรบั ผดิ ชอบร่วมกัน 4. มคี วามโปร่งใส (Transparency) ข้อมูลต่าง ๆ ต้องตรงกับข้อเท็จจริงของการดาเนินการ และสามารถตรวจสอบไดม้ กี ารดาเนินการท่เี ปิดเผยชดั เจนและเป็นไปตามท่ีกาหนดไว้ 5. ส่งเสริมความเป็นธรรม (Equity) และความเสมอภาค (Equality) มีการกระจายการ พัฒนาอยา่ งท่วั ถงึ เท่าเทียมกันไมเ่ ลอื กปฏิบัติและมรี ะบบการรบั เรื่องราวรอ้ งทุกข์ทชี่ ดั เจน 6. มีความสามารถท่ีจะพัฒนาทรัพยากรและวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี เจ้าหน้าที่ของทุกหน่วยงานจะต้องได้รับการพัฒนาความรู้และทักษะเพ่ือให้สามารถนาไปปรับใช้กับการ ทางานได้และมีการกาหนดขนั้ ตอนการดาเนินงานท่ชี ัดเจนเพือ่ ให้ทกุ หน่วยงานยดึ ถอื เปน็ แนวปฏิบตั ิร่วมกนั 7. ส่งเสริมความเสมอภาคทางเพศ (Promoting gender balance) เปิดโอกาสให้สตรีทั้ง ในเมืองและชนบทเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาชุมชนและสังคมในทุก ๆ ด้านโดยเฉพาะอย่างย่ิงให้ เขา้ มามสี ว่ นร่วมในการปกครองท้องถิน่ มากขนึ้ 8. การอดทนอดกล้นั (Tolerance) และการยอมรับ (Acceptance) ต่อทัศนะท่ีหลากหลาย (Diverse Perspectives) รวมทั้งตอ้ งยตุ ขิ ้อขัดแยง้ ด้วยเหตุผลหาจดุ รว่ มทที่ ุกฝา่ ยยอมรับรว่ มกันได้ 9. การดาเนินการตามหลักนิติธรรม (Operating by rule of law) พัฒนาปรับปรุงแก้ไข และเพ่มิ เติมกฎหมายให้มีความทันสมัยและเปน็ ธรรม 10. ความรับผิดชอบ (Accountability) เจ้าหน้าท่ีจะต้องมีความรับผิดชอบต่อประชาชน ความพึงพอใจของประชาชนต่อการปฏิบัติงานจะเป็นตัวช้ีวัดสาคัญในการประเมินความสาเร็จของ หนว่ ยงานและเจ้าหนา้ ท่ี 11. การเป็นผู้กากับดูแล (Regulator) แทนการควบคุมโอนงานบางอย่างไปให้องค์กร ทอ้ งถ่นิ ซึ่งใกล้ชิดกบั ประชาชนที่สุดหรอื งานบางอยา่ งก็ตอ้ งแปรรปู ใหเ้ อกชนดาเนินการแทน
23 ดัสกรณ์ เพชรดี (2551, หนา้ 45-48) หลักธรรมาภิบาล หรือการบริหารกิจการท่ีดี Good governance ประกอบด้วย หลักการพื้นฐาน 6 ประการได้แก่ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลัก ความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า ซ่ึงหลักการพื้นฐาน 6 ประการนน้ั ม่งุ ให้หน่วยงานหรอื องคก์ รของรฐั ไดก้ าหนดกฎ ข้อบังคับ หรือแนวทางในการปฏิบัติงาน ให้ถูกต้องเป็นธรรมและปฏิบัติงานให้เป็นไปตามข้อบังคับ หรือแนวทางที่กาหนดไว้โดยยึดมั่นใน หลักธรรมจรรยาบรรณวิชาชีพของตน สร้างความเข้าใจซึ่งกันและกัน เปิดโอกาสให้ทุกคนมีส่วนร่วม ในการบริหารหรอื การปฏบิ ัติงาน สานึกในความรับผิดชอบในบทบาทหน้าท่ีของตนใช้ทรัพยากรอย่าง ประหยัดและเกดิ ประโยชน์สงู สดุ แก่หนว่ ยงานหรอื องค์กร คานึงถึงประโยชนส์ ว่ นรวมเป็นหลกั ทกั ษณิ า เหลืองทวีผล (2551, หน้า 39) ไดส้ รปุ องค์ประกอบทจ่ี ะใชใ้ นการบริหารงานตาม หลักธรรมาภบิ าล หมายถึง หลักการบรหิ ารบ้านเมืองท่ีดีในแต่ละหน่วยงานเป็นการสร้างความสามัคคี ร่วมกันเพื่อนาไปสู่การแก้ไขปัญหาของชาติ ซ่ึงประกอบไปด้วย 6 หลัก คือ หลักนิติธรรม หลัก คุณธรรม หลักความรบั ผดิ ชอบ หลกั ความโปรง่ ใส หลกั การมสี ่วนร่วม และหลักความคุ้มค่า มีการเปิด โอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ร่วมคิดร่วมทา เพ่ือให้งานบรรลุไปถึงเป้าหมายท่ี กาหนดไว้ ธรี ยทุ ธ บุญมี (อ้างถึงใน พระมหาจีระศักดิ์ จิรสกฺโก (ศรีปราบ), 2554, หน้า 42) ได้กล่าว ไว้ว่า ความคิดธรรมรัฐเป็นการมอบอานาจการเมืองการปกครองแบบใหม่ท่ีแข็งท่ือตายตัว แต่ให้มี ปฏิสัมพันธ์กับภาคประชาชนและให้มีลักษณะแยกย่อยมากขึ้น แนวคิดธรรมรัฐ คือ การเป็นหุ้นส่วน กนั ในการบริหารและปกครองประเทศโดยรัฐ ประชาชนและเอกชน ซ่ึงขบวนการนี้จะก่อให้เกิดความ เป็นธรรม ความโปร่งใส ความยุติธรรม โดยเน้นการมีส่วนร่วมของคนดี โดยแนวคิดน้ีเกิดจากการท่ี ประชาชนเห็นวา่ ระบบราชการลา้ หลังทกุ ส่วนตอ้ งการการปฏริ ปู ตอ้ งการมกี ารปรับโครงสร้างราชการ ให้ดีข้ึน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากข้ึน และประชาชนต้องการให้มีการตรวจสอบโดยส่ือมวลชนและ นักวิชาการ ธรรมาภิบาล เป็นกระบวนความสัมพันธ์ร่วมกันระหว่างภาครัฐ สังคม เอกชนและ ประชาชน ซงึ่ ทาใหก้ ารบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพ มีคุณธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้และมี ความร่วมมือของฝ่ายที่เกี่ยวข้องในการที่จะสร้างธรรมาภิบาลในสังคมไทยได้น้ัน ธีรยุทธ บุญมี เสนอ ให้ปฏิรูประบบ 4 ส่วน คือ ปฏิรูปภาคราชการ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคเศรษฐกิจสังคม และปฏิรูป กฎหมาย จะเห็นได้ว่า องค์ประกอบของสานักงาน ก.พ.เน้นเก่ียวกับการบริหารงานบุคคลและการ ใหบ้ รกิ ารของรัฐ และมีประเดน็ หลัก 3 ประการ คือ 1. การให้ข้าราชการปรับบทบาทโดยเปลี่ยนเป็นการทางานเพื่อประชาชนมีความซื่อสัตย์ เปน็ มติ ร ประหยัดและบรกิ ารดี 2. การเปิดตัวโครงการประเทศไทยใสสะอาด ซ่ึงเป็นโครงการท่ีรณรงค์ให้ประชาชนร่วม อุดมการณต์ อ่ ต้านคอรร์ ัปชัน่
24 3. การนาระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีมาใช้ในประเทศไทย โดยมีการ กาหนดแนวทางตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและ สังคมที่ดีพ.ศ. 2542 ซ่ึงมีจุดมุ่งหมายเพื่อจัดระเบียบราชการและป้องกันการเกิดภาวะวิกฤตขึ้นอีกใน อนาคต ทั้งนีต้ ้องอาศยั ความรว่ มมอื จากทงั้ ภาครัฐ ภาคธุรกิจและภาคประชาชน เสริม เกื้อสงั ข์ (2554, หนา้ 8) สรปุ ไดว้ า่ ธรรมาภิบาล เป็นข้ันตอนในการบริหารงานที่จัด ขึ้นในองค์กรหรือหน่วยงาน เพื่อให้เกิดการเปล่ียนแปลงที่ดี ประกอบด้วย 6 หลักการ คือ หลักนิติ ธรรม หลกั คณุ ธรรม หลักความโปร่งใส หลกั การมสี ว่ นร่วม หลักความรับผดิ ชอบ และหลกั ความคุ้มค่า ซ่ึงนับว่าเป็นหลักในการบริหารจัดการท่ีดี ท่ีหน่วยงานท้ังภาครัฐและภาคเอกชน โดยนาหลักการ เหลา่ น้ีมาใช้เป็นแนวทางในการบริหารงาน พระมหาจีระศักด์ิ จิรสกฺโก (ศรีปราบ) (2554, หน้า 42) ได้สรุปไว้ว่า ธรรมาภิบาล (Good governance) หลักธรรมาภิบาลที่เป็นหลักเกณฑ์การปกครองบ้านเมืองวิถีทางประชาธิปไตย น้ัน มีองค์ประกอบที่สาคัญหกประการ คือ เป็นข้ันตอนในการบริหารงานท่ีจัดข้ึนในองค์กรหรือ เพ่ือให้เกิดการเปลีย่ นแปลงในทางที่ดี ประกอบดว้ ย 6 หลักการ คอื หลักนิตธิ รรม หลักคุณธรรม หลัก ความโปรง่ ใส หลกั การมสี ่วนรว่ ม หลกั ความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า ซ่ึงนับว่าเป็นหลักในการ บริหารจดั การท่ีดี ทีห่ น่วยงานท้งั ภาครัฐและภาคเอกชน ประชา ศรีหาบุญทัน (2556, หน้า 38) สรุปได้ว่า หลักธรรมาภิบาลท่ีเป็นหลักเกณฑ์การ ปกครองบา้ นเมืองวถิ ที างประชาธปิ ไตยน้นั มีองค์ประกอบท่ีสาคญั 6 ประการ คือ 1. หลักนิติธรรม (Rule of law) เป็นการตรากฎหมาย กฎ กติกาท่ีถูกต้องเป็นธรรม การ บงั คบั ใชเ้ ปน็ ไปตามกฎกติกาท่ตี กลงกนั ไว้ รวมทงั้ คานงึ ถงึ สทิ ธิ เสรีภาพ ความยตุ ิธรรมของสมาชกิ 2. หลักคุณธรรม (Ethic) เป็นการยึดมั่นอยู่ในความถูกต้องดีงาม ส่งเสริมสนับสนุนให้ ประชาชนพฒั นาตนเอง เพ่อื ใหม้ คี วามซือ่ สัตย์ จรงิ ใจ ขยนั อดทน มีวินยั และประกอบอาชีพสุจรติ 3. หลักความโปร่งใส (Transparency) เป็นการจัดระบบข้อมูลเป็นระบบเปิด เปิดเผย ขอ้ มลู เกี่ยวกับนโยบายการดาเนินงาน และการจัดซื้อจัดจ้างท่ีเปิดเผย จัดกิจกรรมที่ป้องกันการทุจริต ประพฤติมชิ อบ และให้ประชาชนมสี ว่ นร่วมในการตรวจสอบ และการประเมินผล 4. หลักการมีส่วนร่วม (Participation) เป็นการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกิจกรรมทาง การเมืองและการบริหาร การตัดสินใจที่เกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากร การให้ข้อมูลแก่ประชาชนการ แสดงความคิดเหน็ การใหค้ าปรึกษา การรว่ มวางแผนร่วมปฏบิ ตั ิ และร่วมคมุ งานสาธารณะ 5. หลักความรับผิดชอบ (Accountability) เป็นการสร้างตระหนักในสิทธิหน้าที่สานึกใน ความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจต่อปัญหาสาธารณะ กระตือรือร้นในการแก้ปัญหาสาธารณะ การ เคารพในความคิดเห็นทแี่ ตกตา่ ง และการกลา้ หาญทจ่ี ะรับผดิ ชอบต่อการกระทาของตน
25 6. หลักความคุ้มค่า (Value for money) เป็นการบริหารจัดการทรัพยากรท่ีมีอยู่อย่าง จากัดให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยการใช้อย่างคุ้มค่า ให้บริการสาธารณะท่ีมีคุณภาพ และ รักษาพฒั นาทรพั ยากรธรรมชาตใิ หส้ มบรู ณย์ ง่ั ยืน โดยม่งุ ประโยชนส์ งู สดุ สานักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) (ประชา ศรีหาบุญทัน, 2556, หน้า 35-36) ได้กาหนองคป์ ระกอบของธรรมาภบิ าลไว้ ดังน้ี 1. หลกั นติ ิธรรม หมายถึง กฎหมายและกฎเกณฑ์ต่าง ๆ มคี วามเป็นธรรม สามารถปกป้อง คนดแี ละลงโทษคนไมด่ ีได้ มีการปฏิรูปอย่างสม่าเสมอ เหมาะสมกับสถานการณ์กระบวนการยุติธรรม มีการดาเนินการอย่างรวดเร็ว โปร่งใส ตรวจสอบได้ และได้รับการยอมรับจากประชาชน และ ประชาชนตระหนักในสทิ ธิเสรภี าพ และหนา้ ทีข่ องตนเอง 2. หลักคุณธรรม หมายถึง การร้องเรียนหรือร้องทุกข์ในการดาเนินการต่าง ๆ ทั้งในและ นอกองค์กรลดลง คณุ ภาพชีวติ ของคนในสงั คมดขี น้ึ มีการบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรธรรมชาติให้ เกดิ ประโยชน์สงู สดุ สังคมมเี สถียรภาพ มวี นิ ยั และอยรู่ ่วมกนั อยา่ งสันติสุข 3. หลักความโปร่งใส หมายถึง รัฐสารวจความพึงพอใจผู้มาใช้บริการ เจ้าหน้าที่มีเกณฑ์ การใชด้ ลุ ยพินจิ ท่ีชัดเจน และเป็นท่ียอมรบั และส่วนราชการมตี ัวช้ีวัดผลการปฏิบัติงานท่ีเป็นรูปธรรม และเปดิ เผย 4. หลักการมีส่วนร่วม หมายถึง ผู้ที่มีส่วนเก่ียวข้องและผู้ที่ได้รับผลกระทบเกิดความพึง พอใจรว่ มแสดงความคดิ เห็น ข้อเสนอแนะในการดาเนินการเร่อื งต่าง ๆ รวมทั้งคุณภาพของการเข้ามา มีส่วนรว่ ม 5. หลักความรับผิดชอบ หมายถึง ผู้ท่ีมีส่วนเกี่ยวข้องมีความพึงพอใจต่อการปฏิบัติงานที่ บรรลุผลตามเป้าหมาย มีความผิดพลาดท่ีเกิดจากการปฏิบัติหน้าท่ี และการร้องเรียนมีจานวนลดลง หรือไม่มกี ารร้องเรียน จาการศึกษาเอกสาร และงานวิจัยที่เกี่ยวข้องข้างต้น สรุปได้ว่า องค์ประกอบของการ บริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล เป็นการบริหารหรือการปกครองท่ีดีเหมาะสมและเป็นธรรม ใช้ใน การธารงรักษาบ้านเมืองและสังคม เป็นการบริหารจัดการทาให้งานสาเร็จอย่างมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล ประกอบด้วย หลักการพ้ืนฐาน 6 ประการ ได้แก่ 1) หลักนิติธรรม 2) หลักคุณธรรม 3) หลักความโปร่งใส 4) หลักการมีส่วนร่วม 5) หลักความรับผิดชอบ 6) หลักความคุ้มค่า ซึ่ง ความหมายของแต่ละองค์ประกอบของการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลมีนักคิดและนักวิชาการ หลายทา่ นทงั้ ในประเทศและตา่ งประเทศ ไดใ้ ห้ความหมายของแต่ละองค์ประกอบของการบริหารงาน ตามหลกั ธรรมาภบิ าลไวต้ ่างกัน ดงั น้ี 1. หลกั นิติธรรม มนี กั วิชาการทีใ่ หค้ วามหมายเกย่ี วกับหลกั นิติธรรม ดงั นี้ อุกฤษ มงคลนาวิน (2550) กล่าวว่า การตรวจสอบทุจริตท่ีไม่ยึดหลักนิติธรรม “เมื่อยึด อานาจแล้วคณะทหารและรฐั บาลบอกวา่ จะปกครองบ้านเมืองในระบอบประชาธิปไตยโดยยึดหลักนิติธรรม
26 ซ่ึงหลักนิติธรรมก็คือต้องถือว่าผู้ถูกกล่าวหายังเป็นผู้บริสุทธ์ิอยู่จนกว่าศาลจะมีคาพิพากษาว่ากระทา ผิดจริง แต่การตั้ง คตส. (คณะกรรมการตรวจสอบการกระทาท่ีก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ) แล้ว ออกขา่ วเกอื บจะเรยี กวา่ 3 เวลาหลังอาหารว่าคนนั้นทุจริตเรื่องนั้นเรื่องนี้โดยระบุชื่อชัดเจนแบบนี้ถือ ว่าขัดหลักนิติธรรม เพราะจะผิดหรือถูกยังพิสูจน์ไม่ได้คนพิสูจน์คือศาล ไม่ใช่ คตส.” “ถ้าสุดท้าย เหตุการณ์กลับตาลปัตร เอาผิดไม่ได้เลย ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบ”“ท่ีสาคัญก็คือไม่มีหลักนิติธรรมที่ ไหนท่เี อาฝา่ ยปฏิปักษ์มาสอบสวนพิจารณาความผิดของคู่กรณีทาไมไม่ต้ังคนกลางจริง ๆ เหมือนสมัย รสช. ผู้ที่เป็นประธานคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินในขณะน้ันคือ พล.อ. สิทธิ จิรโรจน์ ซ่ึงได้รับ การยอมรับนับถือในความซื่อสัตย์สุจริต แต่การต้ังคตส. สมัยน้ีผิดกัน ทาให้การยอมรับไม่เกิดข้ึน คนเราเวลาใครมากลา่ วหาญาติพีน่ อ้ งและผ้สู นบั สนนุ ก็ตอ้ งเดือดร้อน ความโกรธนั้นไม่อันตรายแต่เม่ือ ความโกรธกลายเปน็ ความแค้นน่นั แหละคือส่ิงท่ีคาดหมายไดว้ ่าจะเกิดอะไรบางอยา่ ง” กาหนด โสภณวสุ (2551) กล่าวว่า ในทางปกครอง การปกครองโดยหลักนิติธรรมก็คือ หลักการที่ว่า บรรดาเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นโดยการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งต้องกระทาการภายใต้ กฎหมาย และรัฐธรรมนูญการปกครอง โดยใช้อานาจภายในขอบเขตซ่ึงกฎหมายกาหนดไว้ให้ ดังน้ัน การปกครองโดยหลักนิติธรรมในนัยที่จะให้เกิดความเป็นธรรมนั้น จะต้องมีการออกกฎหมายท่ีเป็น ธรรมด้วย สรุปได้ว่า หลกั นติ ิธรรม ก็คือ การใช้กฎหมายในการปกครองประเทศกล่าวคือ บุคคลเสมอ ภาคกันในกฎหมาย บุคคลจักต้องรับโทษในการกระทาผิดอันใด ต่อเม่ือมีกฎหมายบัญญัติไว้ว่า การ กระทาน้ันเป็นความผิดและกาหนดโทษไว้ และจะต้องได้รับการพิจารณาคดีจากศาลยุติธรรม ที่มี ความเป็นอิสระในการช้ีขาดตัดสินคดี ไม่ว่าจะเป็นข้อพิพาทที่เกิดข้ึนระหว่างเอกชนด้วยกันเองก็ดี หรือระหว่างเอกชนกับรัฐก็ดี” อาจถือได้ว่าหลักนิติธรรมน้ันเป็นหลักสาคัญของนิติรัฐ ตลอดจนเป็น รากแก้วของการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตย The Asian Development Bank (ADB) (อ้างถึงใน เสริม เกื้อสังข์, 2551, หน้า 8) ได้ ใหค้ วามหมาย หลกั นิตธิ รรม หมายถึง การตรากฎหมายกฎ ข้อบังคับต่าง ๆ ให้ทันสมัยและเป็นธรรม เปน็ ทีย่ อมรับของสังคมไม่เลอื กปฏิบัติ และสังคมยนิ ยอมพรอ้ มใจปฏิบัติตามกฎหมายและกฎข้อบังคับ เหล่านั้น World Bank (1998, p. 4 อ้างถึงใน เสริม เก้ือสังข์, 2551, หน้า 8) ได้ให้ความหมาย หลัก นิติธรรม หมายถึง การปฏิบัติตามกฎหมาย กฎระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ โดยถือว่าเป็นการปกครอง ภายใตก้ ฎหมายมใิ ช่ตามอาเภอใจ หรืออานาจของตัวบคุ คล จะตอ้ งคานึงถึงความเป็นธรรม และความ ยุติธรรม รวมทัง้ มีความรัดกุมและรวดเรว็ ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าดว้ ยการสร้างระบบบรหิ ารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดีพ.ศ. 2542 (อ้างถึงใน ธัญญา อภิชาตเธียรโกวิท, 2552, หน้า 24) ได้ให้ความหมาย หลักนิติธรรม หมายถึง การบริหารงานตามกฎหมาย ข้อบังคับต่าง ๆ ด้วยความถูกต้อง ความดีงาม มีการกระจายอานาจการ พัฒนาบุคลากรอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน ไม่มีการเลือกปฏิบัติ มีกระบวนการปฏิบัติงานท่ีชัดเจน รณรงค์ใหบ้ ุคลากรยึดถือหลักความชอบธรรมในการปฏบิ ตั หิ น้าทีเ่ พ่ือใหเ้ ปน็ ตวั อย่างท่ีดีแกส่ ังคม
27 บุษบง ชัยเจริญวัฒนะ และบุญมี ลี้ (ดัสกรณ์ เพชรดี, 2551, หน้า 43) ได้ให้ความหมาย หลกั นติ ธิ รรม หมายถึง การทาให้กฎหมาย กฎ และกติกาต่าง ๆ เป็นท่ียอมรับของประชาชนให้มีการ ถอื ปฏบิ ัตริ ่วมกันอย่างเสมอภาคและเปน็ ธรรม ดัสกรณ์ เพชรดี (2551, หน้า 43,75) ได้ให้ความหมายไว้ว่า หลักนิติธรรม หมายถึง การ ตรา กฎหมาย กฎ ขอ้ บังคับต่าง ๆ ให้ทนั สมัยและเปน็ ธรรม เป็นทยี่ อมรับของสังคมและสังคมยินยอม พร้อมใจปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ ข้อบังคับเหล่านั้น โดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมายมิใช่ ตามอาเภอใจหรอื อานาจของตัวบุคคล ได้แก่ การจัดเก็บภาษีอย่างเท่าเทียมถูกต้องและเป็นธรรม ยึด หลักและปฏิบัติตามกฎหมายอย่างถูกต้องและรัดกุม บังคับใช้ข้อบัญญัติตาบลรวมทั้งกฎหมายอย่าง เสมอภาคไม่เลือกปฏิบัติ เปิดโอกาสให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นต่อข้อบัญญัติ ออกข้อบัญญัติเป็น ทย่ี อมรับของประชาชนในท้องถ่ิน มีความเป็นธรรมต่อประชาชน มีความเหมาะสมกับสถานการณ์ใน ปัจจุบัน ให้ประชาชนวิพากษ์วิจารณ์ กฎ ระเบียบ ข้อบัญญัติได้อย่างอิสระ มีการกากับดูแลและ ส่งเสริมให้มีการปฏิบัติตามกฎ ระเบียบ ข้อบังคับท่ีกาหนดไว้ ได้แก่สถานศึกษายึดธรรมนูญโรงเรียน เป็นแบบแผนแม่บทในการจัดการศึกษา มีการจัดทาแผนปฏิบัติการเป็นประจาทุกปีการศึกษาโดยมี ความสอดคล้องกับแผนแม่บท ได้กาหนดขอบเขตของงานแต่ละด้านไว้อย่างครอบคลุมและมีความ ชัดเจน ใช้วิธีการกระจายอานาจ โดยมีการมอบหมายงานให้บุคลากรทุกฝ่ายอย่างเป็นธรรม ได้ กาหนดมาตรฐานการพัฒนาบุคลากรและพัฒนาผู้เรียนไว้อย่างชัดเจน ส่งเสริมให้บุคลากรเคารพใน สิทธิเสรภี าพและการยอมรับในมติที่ประชุม ใช้กฎ ระเบียบข้อบังคับในการบริหารสถานศึกษาเป็นไป ตามข้อตกลง ใช้เกณฑ์เป็นข้อกาหนดในการพิจารณาความดี ความชอบ โดยบุคลากรทุกฝ่ายยอมรับ ใช้ข้อมลู ข่าวสารสนเทศที่ถกู ต้องและเปน็ ปัจจบุ ัน ชลธิชา ลิ้มสกุลศิริรัตน์ (2551, หน้า 25, 60) ได้ให้ความหมาย หลักนิติธรรม หมายถึง การตรากฎหมาย และการบังคับต่าง ๆ ให้ทันสมัยและเป็นธรรมเป็นที่ยอมรับของสังคม และสังคม ยินยอมพร้อมใจปฏิบัติตามกฎหมาย กฎข้อบังคับเหล่าน้ันโดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมาย มิใช่ตามอาเภอใจ หรืออานาจของตัวบุคคล ในการนาหลักน้ีมาปฏิบัติจะต้องคานึงถึงเรื่องความเป็น ธรรม และความยุติธรรม เพราะเมื่อระบบกฎหมายมีความซับซ้อนมากขึ้น คนในสังคมก็เร่ิมมองว่า กฎหมายเป็นเรื่องท่ีเข้าใจยาก มีวิธีการปฏิบัติท่ีสับสนและเกิดความระแวงว่าข้าราชการจะแสวงหา ผลประโยชน์ในการดาเนินการ โดยจะบังคับใช้กฎหมาย กฎ ระเบียบเหล่าน้ียังไม่เป็นธรรม ในเร่ืองท่ี ภาครฐั จะต้องมีการทบทวนปรบั ปรงุ แก้ไขกฎหมายให้เข้าใจง่ายและเผยแพร่ทาความเข้าใจในเน้ือหา สาระของกฎหมายกับประชาชนให้ดี ใหป้ ระชาชนเข้าใจว่าการตรากฎหมาย การบังคับใช้กฎหมายอยู่ บนพน้ื ฐานของเหตุผล และความจาเป็นจริง ๆ มิฉะน้ันประชาชนจะต่อต้าน ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายท่ี บังคับใช้ ได้แก่ ผู้บริหารมีการบริหารงานโดยยึดหลักกฎหมายกฎระเบียบ ข้อบังคับของทางราชการ มีการดาเนินการใหบ้ ุคลากรในโรงเรียนมาปฏิบัติงานและเลิกงานตามเวลาท่ีกาหนด มีการให้แนวทาง
28 ที่ถูกต้องในการปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ ระเบียบและข้อบังคับแก่บุคลากรในโรงเรียน มีการยกย่อง ชมเชยครูและนักเรียนท่ีปฏิบัติตามกฎ ระเบียบ ของโรงเรียน มีการแนะนา ตักเตือนบุคลากรใน โรงเรียนทปี่ ระพฤตติ นไมเ่ หมาะสม ปฏบิ ัติตนกับผ้ใู ต้บงั คับบญั ชาอยา่ งเสมอภาค เสริม เกื้อสงั ข์ (2551, หน้า 8, 31) ได้ใหค้ วามหมาย หลักนติ ธิ รรม หมายถงึ กฎหมายและ กฎเกณฑ์ต่าง ๆ มีความเป็นธรรม มีการปฏิรูปกฎหมายอย่างสม่าเสมอ การดาเนินงานของ กระบวนการยตุ ธิ รรมเป็นไปอยา่ งรวดเร็ว โปรง่ ใส และตรวจสอบเขา้ ใจกฎเกณฑ์ต่าง ๆ และมีส่วนร่วม ในกรณีต่าง ๆ ได้แก่ ผู้บริหารปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาภาคบังคับปฏิบัติตามระเบียบว่า ด้วยการวัดและประเมินผลจัดกิจกรรมตามหลักสูตรการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน พ.ศ. 2544 จัดการศึกษา ตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยเวรยาม ปฏิบัติตาม ระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ ปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคล ปฏิบัติตาม ระเบยี บการเงนิ ปฏบิ ตั ิตามระเบียบพัสดุ ปฏิบตั ติ ามระเบียบวา่ ดว้ ยการลงโทษนักเรยี น ธญั ญา อภิชาตเธยี รโกวทิ (2552, หนา้ 24) ไดใ้ หค้ วามหมาย หลักนิติธรรม หมายถึง การ ปฏบิ ัตติ ามกฎหมาย กฎ ระเบยี บ ขอ้ บังคบั ต่าง ๆ โดยถือว่าเปน็ การปกครองภายใต้กฎหมายมิใช่ ตาม อาเภอใจ หรืออานาจของตัวบุคคล จะต้องคานึงถงึ ความเปน็ ธรรม และความยตุ ธิ รรม วรเจตน์ ภาคีรัตน์ (2554) กล่าวว่า นักกฎหมายรัฐธรรมนูญของอังกฤษที่มีบทบาทมาก ท่ีสุดคนหน่ึงในการช่วยพัฒนาหลักนิติธรรม ก็คือ A.V. Dicey (ค.ศ. 1835 ถึง 1922) ตาราของเขาท่ี ชื่อว่า Introduction to the Study of the Law of the Constitution (พิมพ์คร้ังแรก ค.ศ. 1885) ได้กลายเป็นตารามาตรฐานและเป็นตาราท่ีนักกฎหมายรัฐธรรมนูญอังกฤษส่วนใหญ่ต้องอ้างอิงเมื่อ จะต้องอธิบายความหมายของหลักนิติธรรม Dicey เห็นว่าหลักนิติธรรมจะต้องสัมพันธ์ใกล้ชิดกับ ความมอี านาจสงู สดุ ของรัฐสภา และหลักนิติธรรมนั้นย่อมมีเน้ือหาสาระที่สาคัญ คือบุคคลทุกคนย่อม เสมอภาคกันต่อหน้ากฎหมายบุคคลไม่ว่าจะในชนชั้นใดย่อมต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายปกติธรรมดา ของแผ่นดนิ (The Ordinary Law of the Land) ซง่ึ บรรดาศาลธรรมดาท้ังหลาย(Ordinary Courts) จะเป็นผู้รักษาไว้ซ่ึงกฎหมายดังกล่าว หลักนิติธรรมในความหมายนี้ย่อมปฏิเสธความคิดท้ังหลายทั้ง ปวงที่จะยกเว้นมิให้บรรดาเจ้าหน้าที่ทั้งหลายต้องเคารพต่อกฎหมายบุคคลทั้งหลายย่อมไม่ต้องถูก ลงโทษ หากไม่ไดก้ ระทาการอันผดิ กฎหมายและไม่มผี ใู้ ดทั้งสนิ้ แมแ้ ต่กษัตริย์ทจ่ี ะอย่เู หนอื กฎหมายได้ พระจรุณ ธีรปญฺโญฺ (เวฬุวาปี) (2554, หน้า 6) ได้ให้ความหมาย หลักนิติธรรม หมายถึง การปฏิบัติเก่ียวกับการตรากฎหมาย กฎ ข้อบังคับให้ทันสมัย และเป็นธรรมเป็นท่ียอมรับของคนใน ชมุ ชน และชมุ ชนยอมปฏบิ ัติการตามกฎหมาย พระมหาจีระศักดิ์ จิรสกฺโก (ศรีปราบ) (2554, หน้า 44) ได้ให้ความหมาย หลักนิติธรรม หมายถึง การตรากฎหมาย กฎ ข้อบังคับต่าง ๆ ให้ทันสมัยเป็นธรรม เป็นที่ยอมรับของสังคม และ สงั คมยินยอมพรอ้ มใจปฏิบตั ติ ามกฎหมาย กฎ ข้อบังคบั เหล่านัน้ โดยยึดถือว่าเป็นการปกครองภายใต้ กฎหมายมิใช่ตามอาเภอใจ หรอื อานาจของบคุ คล
29 จันทจิรา เอ่ียมมยุรา (2555) ได้ให้ความหมายว่าThe Rule of Law ที่นักกฎหมายไทย เรียกว่า “หลักนิติธรรม” เป็นแนวคิดที่มีรากฐานมาจากระบบกฎหมายจารีตประเพณีแบบอังกฤษ (Common Law) นักนิติศาสตร์ชาวอังกฤษชื่อ A.V. Dicey เป็นผู้นาคานี้มาใช้ในระบบกฎหมาย อังกฤษโดยอธิบายความหมายในแง่มุมใหม่ซ่ึงสอดคล้องกับแนวคิดประชาธิปไตยและการปกป้อง คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างยิ่ง ไดซ่ีกล่าวว่า “ความเป็นสูงสุดของกฎหมายหรือการ ปกครองโดยกฎหมายคือลกั ษณะของรัฐธรรมนูญอังกฤษ” นัน่ คอื หลักนิติธรรม ดังน้ันความหมายของ หลกั นิตธิ รรมในทัศนะของไดซปี่ ระกอบดว้ ยหลกั 3 ประการไดแ้ ก่ หลักข้อที่ 1 บุคคลต้องไม่ถูกลงโทษหรือกระทาย่ายีต่อร่างกายหรือทรัพย์สินของตน เว้น แต่ได้กระทาการอันเป็นการละเมิดกฎหมายซึ่งได้บัญญัติขึ้นโดยกระบวนการอันชอบธรรมและ พพิ ากษาเบ้อื งหนา้ ศาลยุติธรรมของแผน่ ดนิ หมายความวา่ หลกั นิติธรรมเป็นระบบการปกครองซึ่งตรง ข้ามกับระบบใด ๆ ที่ปกครองโดยบุคคลที่มีอานาจกว้างขวางไม่จากัดและใช้อานาจบังคับได้โดย อาเภอใจ แสดงว่าภายใต้การปกครองโดยหลักนิติธรรม ประชาชนไม่อาจถูกลงโทษ เว้นแต่จะกระทา การทีก่ ฎหมายบญั ญตั ิวา่ เป็นความผิดและกาหนดโทษไวล้ ว่ งหน้ามิใช่ขึ้นอยู่กับอาเภอใจของผู้ปกครอง ทอี่ าจเปล่ยี นแปลงในภายหลงั ได้ทุกเมือ่ หลักข้อท่ี 2 คือไม่มีผู้ใดอยู่เหนือกฎหมายของแผ่นดินไม่ว่าบุคคลน้ันจะมีชาติกาเนิดหรือมี ฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมระดับใดย่อมถูกบังคับโดยกฎหมายและโทษอย่างเดียวกัน กล่าวอีกนัย หน่ึงคอื หลกั ความเสมอภาคเบอื้ งหนา้ กฎหมาย หลกั ข้อท่ี 3 รัฐธรรมนญู หรอื กฎหมายสงู สดุ นนั้ มาจากกฎหมายปกติธรรมดาท่ีศาลยุติธรรม ใช้ตัดสินคดีในชีวิตประจาวันทั้งคดีแพ่งและคดีอาญา คาอธิบายหลักนิติธรรมของไดซ่ีข้างต้นมี สาระสาคัญใกล้เคียงกับแนวคิดว่าด้วย “นิติรัฐ”สมัยใหม่ (Legal State (Eng.) หรือ Etat De Droit (fr.) หรือ Rechtsstaat (gr.) ของระบบกฎหมายแบบประมวลกฎหมาย (Civil Law) ของภาคพื้น ยโุ รปซึ่งประเทศไทยไดร้ บั อิทธิพลแนวคิดเร่ืองน้ีมาใช้ในระบบกฎหมายมหาชนไทยด้วยในฐานะท่ีเห็น วา่ หลักนติ ริ ฐั เปน็ ระบบท่ีเก้ือหนนุ และเป็นเสาหลักค้าจุนระบอบการปกครองแบบเสรีประชาธิปไตย หาก ปราศจากซึ่งหลกั นิติรัฐ การปกครองระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริงก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้ในประเทศไทย ประชา ศรีหาบญุ ทัน (2556, หน้า 32) ไดใ้ ห้ความหมายไว้ว่า หลักนิติธรรม หมายถึง เป็น การตรากฎหมาย และกฎข้อบังคับให้ทันสมัยและเป็นธรรมเป็นท่ียอมรับของสังคม อันจะทาให้สังคม ยินยอมพร้อมใจกันปฏิบัติตามกฎหมาย และกฎข้อบังคับเหล่านั้น โดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้ กฎหมายมใิ ชอ่ าเภอใจหรอื อานาจของตัวบุคคล จากที่ได้ศึกษาเอกสารที่เก่ียวข้อง สรุปได้ว่า “หลักนิติธรรม” หมายถึง การยึดถือและ ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับของทางราชการและนาไปใช้ในการบริหารงานได้อย่าง เหมาะสม มีการช้ีแจงให้บุคลากรต่าง ๆ มีความรู้ความเข้าใจในกฎ ระเบียบ และข้อบังคับตาม
30 นโยบายของทางราชการและขององค์กร ใช้ระเบียบของทางราชการเป็นเครื่องมือในการปฏิบัติงาน เพ่ือความเป็นธรรมแก่ทุกฝ่าย โดยการกาหนดกฎ ระเบียบ และข้อบังคับในการปฏิบัติงานให้แก่ บุคลากรในองค์กรไว้อย่างชัดเจน ทง้ั นต้ี ้องปฏิบัติตามมติ หรือข้อตกลงในที่ประชุมอย่างเคร่งครัดและ ใช้อานาจหน้าท่ีตามกฎหมายในการบังคับบัญชาได้อย่างยุติธรรม ตลอดจนส่งเสริมให้บุคลากรได้ ประพฤตติ ามกฎ ระเบียบ และขอ้ บังคับของทางราชการอยา่ งจรงิ จงั 2. หลกั คุณธรรม มนี กั วชิ าการท่ใี หค้ วามหมายเกี่ยวกบั หลักคณุ ธรรม ดงั นี้ The Asian Development Bank (ADB) (อ้างถึงใน เสริม เก้ือสังข์, 2551, หน้า 8; ธัญญา อภิชาตเธียรโกวิท, 2552, หน้า 24) ไดใ้ ห้ความหมาย หลกั คุณธรรม หมายถึง การปฏิบัติงานท่ี ยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม ปฏิบัติงานด้วยความซ่ือสัตย์สุจริต ยึดหลักความถูกต้องให้เป็นไปตาม ระเบียบ กฎหมายท่กี าหนดไว้ World Bank (1998, p. 4 อ้างถึงใน เสริม เก้ือสงั ข์, 2551, หนา้ 8; ธัญญา อภิชาตเธียรโกวิท, 2552, หนา้ 24) ไดใ้ หค้ วามหมาย หลักคุณธรรม หมายถึง การยึดม่ันในความถูกต้องดีงามการส่งเสริม สนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซ่ือสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มี ระเบยี บวินยั ประกอบอาชพี สุจรติ เป็นนสิ ัยประจาชาติ ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 (ประชา ศรีหาบุญทัน, 2556, หน้า 35) ได้ให้ความหมาย หลักคุณธรรม หมายถึง การ ปฏิบัติหน้าท่ียึดม่ันในความถูกต้องดีงามเป็นแบบอย่างแก่ประชาชน มีความซื่อสัตย์ สุจริต จริงใจ อดทน มรี ะเบียบ วินัย ปฏิบตั ดิ ้วยความซ่ือสัตย์สุจริต มาทางานตรงต่อเวลา ให้บริการประชาชนด้วย ความเสมอภาค ถกู ต้อง ตรงไปตรงมา ยดึ หลักผลประโยชนส์ ่วนรว่ ม และถูกตอ้ ง ธีรยุทธ บุญมี (อ้างถึงใน ดัสกรณ์ เพชรดี, 2551, หน้า 43) ได้ให้ความหมาย หลัก คณุ ธรรม หมายถงึ การยดึ ถอื และเช่อื ม่ันในความถูกตอ้ งดงี าม โดยการรณรงค์เพ่อื สร้างค่านิยมท่ีดีงาม ให้ผู้ปฏิบัติงานในองค์กรหรือสมาชิกของสังคมถือปฏิบัติ ได้แก่ ความซ่ือสัตย์สุจริต ความเสียสละ ความอดทน ขยนั หม่ันเพยี ร ความมีระเบยี บวินัยเปน็ ตน้ เสริม เก้ือสงั ข์ (2551, หนา้ 8, 32) ได้ใหค้ วามหมาย หลกั คุณธรรม หมายถึง การยึดม่ันใน ความถูกตอ้ งดงี าม โดยรณรงค์ให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐยึดหลักน้ีในการปฏิบัติหน้าที่เพ่ือให้เป็นตัวอย่างแก่ สังคม และส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพ่ือให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตเป็นนิสัยประจาชาติ ได้แก่ ผู้บริหารจัดให้ครู สอนตรงกับวชิ าเอก/โท การสรรหากรรมการสถานศึกษาคานึงถงึ ประโยชน์ของสถานศึกษา ให้ครูสอน ตรงกับความถนัด การบรรจุแต่งตั้งบุคลากรคานึงถึงความรู้ความสามารถการลงโทษทางวินัย เหมาะสมกับความผิดของบุคลากรแต่ละกรณี การแต่งตั้งบุคลากรให้เป็นหัวหน้างานต่าง ๆ มีความ เหมาะสม ประเมนิ ผลงานของบุคลากรตามเกณฑ์ที่กาหนดและเป็นธรรม การเลื่อนข้ันเงินเดือนขึ้นอยู่ กบั ผลการปฏบิ ัตงิ านของบุคลากร
31 ชลธชิ า ลม้ิ สกลุ ศิริรัตน์ (2551, หน้า 27) ได้ให้ความหมาย หลักคุณธรรม หมายถึง ความ ดีงามท่ีปลูกฝังอยู่ในจิตใจจนเป็นนิสัย เป็นเคร่ืองยึดเหนี่ยว ควบคุมพฤติกรรมที่แสดงออกมาให้มี ความถูกต้องเหมาะสม มีความประพฤติดี มีจริยธรรมหรือธรรมจริยา ซ่ือสัตย์สุจริต มีความเห็นอก เห็นใจผู้อ่นื ความยตุ ธิ รรม ความจริงใจ ขยนั อดทน มีระเบียบวินัยได้แก่ มีความซ่ือสัตย์สุจริต มีความ ยุติธรรมไม่เอนเอียงด้วยรักหรือชังต่อบุคคลหน่ึงหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง มีการปฏิบัติงานในหน้าที่ด้วย ความขยนั หม่นั เพยี ร มคี วามอดทนอดกลั้น ไม่แสดงอาการโกรธให้เห็น มีความประพฤติท่ีดีงามยึดถือ เปน็ แบบอย่างไดเ้ สียสละเวลาและทรพั ยส์ ินของตนตอ่ หน่วยงาน มีมนุษยสมั พันธ์กับบุคคลได้ทุกระดับ และทุกอาชีพ มีการตัดสินใจแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นด้วยความรอบคอบอย่างมีวิจารณญาณ มีการ ดาเนนิ การบริหารความขัดแย้งระหว่างบุคลากรในโรงเรียนด้วยวธิ กี ารทีเ่ หมาะสม ดัสกรณ์ เพชรดี (2551, หน้า 43) ได้ให้ความหมาย หลักคุณธรรม หมายถึง การยึดมั่นใน ความถูกต้องดีงาม การส่งเสริม ให้บุคลากรพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้บุคลากรมีความซ่ือสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริต เป็นนิสัยประจาชาติ ได้แก่ จัดบรรยากาศ แห่งการเป็นมิตร การยอมรับและไว้ใจซ่ึงกันและกัน เปิดโอกาสให้บุคลากรได้ร้องทุกข์เพ่ือขอความ ยุติธรรม มีการพบปะพดู คุยหรือให้ขอ้ เสนอแนะแก่บุคลากรแบบเป็นกนั เอง ใหค้ วามไว้วางใจให้เกียรติ และใหก้ ารยอมรับต่อบุคลากรทุกคน พจิ ารณาความดีความชอบด้วยความเป็นธรรม ใช้ภาวะผู้นาโดย อาศัยอานาจเชิงทักษะเปน็ ผ้รู ู้ผู้ชานาญการมากกว่าใชอ้ านาจสัง่ การโดยตาแหน่ง ให้ความเสมอภาคใน การบริการแก่บุคลากรและบุคคลทั่วไป ใช้หลักมนุษยสัมพันธ์ ยึดม่ันในความถูกต้อง มีระเบียบวินัย ปฏิบตั ิตนเปน็ แบบอย่างท่ดี ี พระมหาจีระศักด์ิ จิรสกฺโก (ศรีปราบ) (2554, หน้า 44) ได้ให้ความหมายไว้ว่า หลัก คุณธรรม หมายถึง การยึดม่ันในส่ิงถูกต้องดีงาม โดยผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตาบล ยึดหลักใน การปฏบิ ัตหิ นา้ ทีใ่ ห้เป็นตัวอย่างแก่สังคม และส่งเสริมสนับสนุนให้ผู้บริหารและบุคลากรพัฒนาเองไป พร้อมกนั เพอ่ื ใหม้ ีความซ่ือสัตย์ จรงิ ใจ ขยนั อดทนมีระเบยี บวินัยประกอบอาชีพสุจริตจนเป็นนิสัยติด ตัว การร้องเรียนหรือร้องทุกข์ในการดาเนินการต่าง ๆ ทั้งในและนอกองค์กรลดลง คุณภาพชีวิตของ คนในสังคมดีข้ึน มีการบริการรับใช้ประชาชน และประชาชนตระหนักในสิทธิเสรีภาพและหน้าท่ีของ ตนเอง ได้แก่ มีการรณรงค์และสนับสนุนให้ใช้คุณธรรมอย่างจริงจัง เพ่ือการบริหารจัดการ ได้รักษา ผลประโยชน์ให้แก่ประชาชนอย่างแท้จริง ได้ยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม เป็นแบบอย่างแก่ประชาชน ยึดมัน่ หลักคุณธรรมในการปฏิบตั ิหน้าที่ รวมถึงการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความวิริยะอุตสาหะ ตรงต่อเวลา ยึดมนั่ หลกั คุณธรรมในการบรหิ ารงาน และปฏบิ ตั ิงานดว้ ยความมคี ณุ ธรรม ประชา ศรหี าบญุ ทนั (2556, หนา้ 35) ได้ให้ความหมายไว้ว่า หลักคุณธรรม หมายถึงเป็น การยึดม่นั ในความถูกตอ้ งดีงาม โดยรณรงค์ให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐยึดถือหลักน้ีในการปฏิบัติหน้าท่ีเพื่อให้ เป็นตัวอย่างแก่สังคมและส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกันเพ่ือให้คนไทยมี ความซ่ือสตั ย์ จริงใจ ขยนั อดทน มรี ะเบยี บวินยั ประกอบอาชพี สุจรติ จนเป็นนสิ ัยประจาชาติ
32 จากท่ไี ด้ศกึ ษาเอกสารทเ่ี ก่ียวขอ้ ง จึงสรปุ ไดว้ ่า “หลกั คุณธรรม” หมายถึง ความประพฤติที่ ดีงามตามหลักศีลธรรมสามารถยึดถือเป็นแบบอย่างได้ และสามารถไกล่เกล่ียปัญหาขัดแย้งระหว่าง บุคลากรในองค์กรใหย้ ุติได้โดยคู่กรณยี อมรบั ดว้ ยความเป็นกลางและยุติธรรม ใช้วาจาสุภาพเหมาะสม และให้เกียรติกับบุคลากรทุกคน ตลอดจนปฏิบัติหน้าท่ีด้วยความซื่อสัตย์สุจริตพิจารณาความดี ความชอบด้วยความยุติธรรม ไม่ใช้อานาจหน้าท่ีแสวงหาผลประโยชน์เพ่ือตนเองหรือผู้อ่ืนทั้งทางตรง และทางอ้อม และส่งเสริมให้บุคลากรในองค์กรให้ได้รับการพัฒนาเพ่ิมพูนความรู้ด้านคุณธรรม เพ่ือ นามาปฏิบัติงาน และสามารถดาเนินการจัดโครงการส่งเสริมความรู้ด้านคุณธรรม จริยธรรมให้ บุคลากรอยา่ งต่อเนอ่ื ง 3. หลกั ความโปร่งใส มนี กั วชิ าการท่ใี หค้ วามหมายเกีย่ วกับหลกั ความโปรง่ ใส ดงั นี้ The Asian Development Bank (ADB) (อ้างถึงใน ธัญญา อภิชาตเธียรโกวิท, 2552, หน้า 25) ได้ให้ความหมาย หลกั ความโปร่งใส หมายถึงการสร้างความไว้วางใจซ่ึงกันและกันโดยมีการ ให้และรับข้อมูลท่ีสะดวกเป็นจริงทันการณ์ตรงไปตรงมา มีท่ีมาที่ไปท่ีชัดเจนและเท่าเทียม มี กระบวนการตรวจสอบความถูกตอ้ งชัดเจนได้ World Bank (อ้างถึงใน เสริม เกื้อสังข์, 2551, หน้า 8) ได้ให้ความหมาย หลักความ โปร่งใส หมายถึง การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในพ้ืนท่ี โดยปรับปรุงกลไกการทางาน ขององค์กรและทุกวงการให้มีความโปร่งใส เปิดเผยข้อมูลข่าวสารท่ีเป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมา ด้วยภาษาที่เข้าใจง่ายประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวก และมีกระบวนการให้ประชาชน ตรวจสอบความถกู ต้องชดั เจนได้ ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 (พระจรุณ ธีรปญฺโญฺ (เวฬุวาปี), 2554, หน้า 6) ได้ให้ความหมาย หลักความโปร่งใส หมายถึง การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติโดยปรับปรุงกลไกการทางานขององค์กร ทุกวงการใหม้ ีความโปรง่ ใส มกี ารเปดิ เผยขอ้ มลู ขา่ วสารท่ีเป็นประโยชนอ์ ย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาที่ เข้าใจง่าย ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกและมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความ ถกู ตอ้ งชัดเจนได้ บุษบง ชัยเจริญวัฒนะ, และบุญมี ลี้ (อ้างถึงใน ชลธิชา ล้ิมสกุลศิริรัตน์, 2551, หน้า53) ได้ใหค้ วามหมาย หลักความโปร่งใส หมายถึง การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับนโยบายกระบวนการทางาน กฎกติกาและความตั้งใจจริงในการบริหารของรัฐต่อสาธารณชน มีความเป็นอิสระในการเผยแพร่ ข้อมูลข่าวสารทั้งทางด้านเศรษฐกิจ การค้า สังคมแวดล้อมสู่ประชาชนอย่างทั่วถึง หรือการที่ ประชาชนสามารถเข้าถงึ และรับทราบข้อมูลข่าวสารสาธารณะของทางราชการตามที่กฎหมายบัญญัติ นอกจากนี้ความทันสมัยของข้อมูล และความรวดเร็วของการเผยแพร่ข้อมูลอันเป็นประโยชน์ต่อ ประชาชน เช่น การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในนโยบายของรัฐ นับเป็นสาระสาคัญท่ีแสดงความ
33 โปร่งใสของการบริหารประเทศ และหลักความโปร่งใสตามหลักธรรมาภิบาลของสถาบันอุดมศึกษา หมายถึง การทาใหส้ ังคมไทยเปน็ สังคมท่ีมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารตรงไปตรงมา สามารถตรวจสอบ ความถกู ต้องได้ ชว่ ยให้การทางานภาครฐั ภาคเอกชนปลอดจากการฉ้อราษฎรบ์ ังหลวง ดัสกรณ์ เพชรดี (2551, หน้า 43, 77-78) ได้ให้ความหมาย หลักความโปร่งใส หมายถึง การสร้างความไวว้ างใจซง่ึ กันและกันของคนในชาติโดยปรับปรุงกลไกการทางานขององค์กรทุกวงการ ให้มคี วามโปร่งใส ตรงไปตรงมา ประชาชนมีอิสระในการส่ือสาร สื่อมวลชนสามรถปฏิบัติหน้าที่อย่าง เต็มที่ มีจริยธรรมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมอย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาท่ี เขา้ ใจง่าย ประชาชนสามารถเข้าถึงขอ้ มูลขา่ วสารได้สะดวกและมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบ ความถูกตอ้ งได้ ได้แก่ มกี ารจดั ต้งั ศนู ยข์ อ้ มลู ขา่ วสารให้ประชาชนได้รับทราบข้อมูลต่าง ๆ มีการชี้แจง ขอ้ มูลเก่ยี วกับขอ้ บัญญตั ิ มกี ารเปดิ เผยข้อมลู ทางการคลัง มกี ารชี้แจงขอ้ มูลเกี่ยวกับแผนพัฒนา และมี การประชาสัมพันธ์ผลการจัดซื้อจัดจ้างให้ประชาชนได้รับทราบได้แก่มีการช้ีแจงและรายงานผลการ ดาเนนิ งานให้ชมุ ชนและหน่วยงานทเี่ ก่ยี วข้องทราบเป็นประจาทกุ ปีเปดิ โอกาสให้ชุมชนได้เข้ามามีส่วน รว่ มรับรู้ และร่วมเป็นคณะกรรมการในการดาเนินงานด้านต่าง ๆ มีการส่ือสารข้อมูลทางการศึกษาท่ี เป็นประโยชน์แก่บคุ ลากรและชุมชน มีการจัดป้ายนิเทศป้ายประกาศและมีการประชาสัมพันธ์ผลการ ดาเนินงานของครูและนักเรียน มีการบริหารงบประมาณอย่างโปร่งใสตามขอบเขตกฎหมายและ ระเบยี บทเ่ี กี่ยวขอ้ ง มีการรายงานการรบั การจา่ ยงบประมาณต่าง ๆ ให้คณะกรรมการสถานศึกษาและ ชมุ ชนเปน็ ประจาทกุ ภาคเรยี น จัดทาเอกสารเผยแพร่นโยบายเป้าหมายมาตรการและแผนการดาเนิน ของสถานศึกษา มีการจัดประชุมคณะกรรมการ ผู้ปกครองนักเรียนอย่างน้อยภาคเรียนละ 1 ครั้ง มี ข้อมูลในการดาเนินงานอย่างเปน็ ระบบ สามารถตรวจสอบได้ ชลธิชา ล้ิมสกุลศิริรัตน์ (2551, หน้า 28, 62) ได้ให้ความหมาย หลักความโปร่งใส หมายถงึ ความโปรง่ ใส พอเทียบไดว้ า่ มีความหมายตรงขา้ ม หรือเกือบตรงข้ามกับการทุจริตคอร์รัปชั่น โดยท่เี ร่ืองทจุ ริตคอร์รปั ชน่ั ให้มีความหมายในเชงิ ลบ และความน่าสะพรึงกลัวแฝงอยู่ความโปร่งใสเป็น คาศัพท์ที่ให้แง่มุมในเชิงบวก และให้ความสนใจในเชิงสงบสุข ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ได้ สะดวกและเข้าใจง่าย และมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความถูกต้องอย่างชัดเจน ได้แก่ มีการ เปิดเผยข้อมูลให้แก่ประชาชนและบุคลากรในโรงเรียนทราบตามความเป็นจริง มีการจัดระบบการ ดาเนนิ งานที่ชัดเจนและสามารถตรวจสอบได้ มกี ารพิจาณาความดีความชอบในรูปของคณะกรรมการ มีการแต่งต้ังคณะกรรมการจัดซ้ือจัดจ้างจากข้าราชการและบุคคลหลายฝ่าย มีการเปิดโอกาสให้ ประชาชน ผู้ปกครอง คณะกรรมการสถานศึกษา และบุคลากรทุกคน มีการจัดทาแผนปฏิบัติงาน ตรวจสอบในสถานศึกษา มีการวางแผนการดาเนินงานตามแผนและติดตามผลการปฏิบัติงานที่เป็น ระบบและชดั เจน
34 ธญั ญา อภิชาตเธยี รโกวิท (2552, หนา้ 24) ได้ให้ความหมาย หลักความโปร่งใส หมายถึง กระบวนการทางานและกฎเกณฑ์ต่าง ๆ มกี ารเปิดเผยตรงไปตรงมา สร้างความไว้วางใจซ่ึงกันและกัน มีการเปิดเผยขอ้ มลู ข่าวสารทเ่ี ปน็ ประโยชน์ บคุ ลากรและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและรับทราบ ขอ้ มลู ขา่ วสารได้อย่างทัว่ ถึง มกี ระบวนการใหบ้ คุ ลากรสามารถตรวจสอบความถกู ต้องได้ชัดเจน ทกั ษิณา เหลืองทวีผล (2551, หน้า 33) ได้ให้ความหมาย หลักความโปร่งใส หมายถึง มีการ สร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในพื้นท่ี โดยปรับปรุงกลไกการทางานขององค์กรให้มีความ โปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารท่ีมีประโยชน์อย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาที่เข้าใจง่ายและมี กระบวนการให้ผู้ท่ีมีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่ายสามารถตรวจสอบความถูกต้องชัดเจนได้ ได้แก่ข้อมูลการ จัดซอื้ จดั จา้ ง ผลการสอบราคาหรือประกวดราคา แจ้งและปิดประกาศข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปี จัดต้ังศูนย์ข้อมูลข่าวสารบริการแก่ประชาชนเก่ียวกับแผนนโยบายและการดาเนินงาน ประชาสัมพันธ์ผลการปฏิบัติงาน และการใช้จ่ายงบประมาณประจาปี เปิดโอกาสให้ประชาชนกลุ่ม องค์กรต่าง ๆ เข้ามาตรวจสอบการบริหารงาน เปิดเผยข้อมูลด้านการคลังแก่ประชาชนทราบ การ บริหารงานดว้ ยความสจุ ริต โปรง่ ใส สามารถตรวจสอบได้ กัลยาณี สูงสมบัติ (2553) กล่าวว่า หลักความโปร่งใส (Transparency) มีตัวชี้วัด 4 ตัว คอื ความโปรง่ ใสของระบบการให้คุณ ความโปร่งใสของระบบการให้โทษ ความโปร่งใสด้านโครงสร้าง ของระบบงานและความโปรง่ ใสดา้ นการเปิดเผยของระบบงาน และความโปร่งใสด้านการเปิดเผยของ ระบบงานหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกจิ การบ้านเมืองท่ีดี (Good Governance)หลักความโปร่ง ใส (Transparency) คือ กระบวนการเปิดเผยอย่างตรงไปตรงมาชี้แจงได้เม่ือมีข้อสงสัยและสามารถ เข้าถึงข้อมลู ขา่ วสารอนั ไม่ตอ้ งหา้ มตามกฎหมายได้อย่างเสรีโดยประชาชนสามารถ้รู้ทุกข้ันตอนในการ ดาเนนิ กจิ กรรมหรอื กระบวนการตา่ ง ๆและสามารถตรวจสอบได้ มนตรี ศิรไิ พศาล (2552) ไดใ้ ห้ความหมายวา่ หลกั ความโปร่งใส คือการทาให้สังคมของฟัน ดาบเป็นสังคมท่ีเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างตรงไปตรงมาและสามารถตรวจสอบความถูกต้องได้โดย การปรับปรุงระบบและกลไกการทางานของสมาคม ฯ ให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หรือเปิดให้สมาชิกสโมสรและผู้สนใจสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกตลอดจนมีระบบหรือ กระบวนการตรวจสอบและประเมินผลทีม่ ปี ระสิทธิภาพซึ่งจะเป็นการสร้างความไว้วางใจซ่ึงกันและกัน และช่วยให้การทางานของสมาคม ฯ ปลอดจากการทุจรติ คอรปั ชน่ั บญุ อยู่ ขอพรประเสริฐ (2551) ไดก้ ล่าววา่ “ความโปร่งใส” ซ่งึ เป็นหลกั ยดึ ประการแรกใน บรรดา 4 ป. จึงเป็นสิ่งสาคัญย่ิงในการบริหารและการปฏิบัติงานของภาครัฐ ด้วยเหตุว่า การบริหาร หรือการปฏิบตั ดิ ว้ ยความโปรง่ ใสน้นั เป็นปฏิปักษ์กับการคอรัปช่ัน หรือการทุจริตประพฤติมิชอบความ โปร่งใสนั้นมงุ่ เนน้ ใหห้ น่วยงานรัฐเปิดเผยข้อมูลขา่ วสารที่เกีย่ วขอ้ ง กับการดาเนินงานที่มีผลกระทบต่อ ประชาชนใหผ้ มู้ สี ่วนได้สว่ นเสีย หรือสาธารณชนทราบ การปกปิดนั้นให้กระทาให้น้อยที่สุด และเท่าท่ี
35 จาเป็นเท่าน้ัน ท้ังน้ี โดยไม่ขัดต่อข้อกาหนดของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 ดังน้ัน ความโปร่งใสจึงเป็นกลไกประการหน่ึงในแนวคิดของระบอบการปกครองแบบ ประชาธิปไตย ท่ีเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation)การบริหารภาครัฐด้วย ความโปร่งใสจึงเป็นการเปิดพ้ืนท่ีให้ประชาชนเข้ามามีส่วนในการตรวจสอบการใช้อานาจของรัฐได้ อยา่ งกวา้ งขวางยิ่งข้ึน เพราะประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของภาครัฐได้โดยมีข้อจากัดน้อย ท่ีสุด นอกจากน้ี การท่ีหน่วยงานภาครัฐประพฤติปฏิบัติใด ๆ ด้วยความโปร่งใสนั้น กลายเป็นระบบ กลไกควบคมุ ประการหนึ่ง ทจ่ี ะช่วยขจัดปดั เป่าปัญหาการคอรัปชน่ั ให้ค่อย ๆ หมดไป ในขณะเดียวกัน ก็เป็นการสร้างความเช่อื ม่ัน และความไว้วางใจให้กบั ประชาชนโดยสว่ นรวมอกี ด้วยอย่างไรก็ตาม มีข้อ คาถามตามมาว่า “ความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐจะเกิดขึ้นได้จริงหรือ” และ “มีวิธีการทา อยา่ งไรที่จะทาใหห้ นว่ ยงานภาครัฐประพฤตปิ ฏิบัติด้วยความโปร่งใส”ดังน้ัน สานักงานคณะกรรมการ ข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) สานักงานปลดั สานกั นายกรฐั มนตรีจึงได้เสนอต่อคณะรัฐมนตรี ให้มี การนาเร่ืองความโปร่งใสในเรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นหนึ่งใน ตัวชี้วัด (KPI) ประสิทธิภาพของหน่วยงานราชการทุกแห่ง ซ่ึงคณะ รัฐมนตรีได้ลงมติเม่ือวันที่ 11 เมษายน พ.ศ. 2549 เห็นชอบแนวทางการดาเนินการ เพ่ือให้หน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติต่อไป และ เพอ่ื ใหก้ ารกากบั ดูแลการดาเนินงานในด้านความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐ เป็นไปอย่างมีหลักการ หลักเกณฑ์ที่ชัดเจน และมีมาตรฐาน สานักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) จึงมี แนวคิดท่ีจะให้มีการประเมินความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐขึ้น โดยเบ้ืองต้นในปี พ.ศ. 2550 ท่ี ผ่านมาได้มอบหมายให้สถาบันอุดมศึกษาของรัฐ 5 แห่งทาการศึกษาวิจัยค้นหาแนวคิด และหลักการ เกี่ยวกับการประเมินความโปร่งใส เพื่อพัฒนาไปสู่การกาหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับมาตรฐานความ โปร่งใสตัวช้ีวัด และเกณฑ์การประเมินความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐ รวมทั้ง กระบวนการรับรู้ ข้อมูลข่าวสารของประชาชนที่เป็นเป็นรูปธรรมย่ิงข้ึน เกิดประโยชน์ต่อประชาชนอย่างแท้จริง ทั้งนี้ เพอ่ื นาไปสปู่ ฏบิ ตั ิการประเมนิ ความโปรง่ ใสของหนว่ ยงานภาครัฐในวาระต่อไป ทรงศิริ พันธุเสวี (2551) ได้กล่าวว่าจากการประชุมสนทนากลุ่มท้ัง 3 เขต สามารถสรุป ความหมายของ “ความโปร่งใส” ได้ว่า “การปฏิบัติงานหรือการกระทาการใด ๆ ของภาครัฐที่ปฏิบัติ อย่างตรงไปตรงมา เปิดเผย เป็นธรรม และเสมอภาค สามารถตรวจสอบได้ ชี้แจงอธิบายได้เมื่อมีข้อ สงสัย การใช้งบประมาณเป็นไปอย่างคุ้มค่าสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่าง แท้จรงิ บคุ ลากรของรฐั มีจิตสานกึ ทด่ี ี มจี ริยธรรมและจรรยาบรรณวิชาชีพ ในขณะที่หน่วยงานก็มีการ วางระบบปอ้ งกนั การทจุ ริตประพฤติมชิ อบโดยชัดเจนมีประสิทธิภาพ มีการเตรียมพร้อมข้อมูลสาหรับ บริการประชาชน และมีการวางระบบกลไก ช่องทางให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของ ภาครัฐ ได้อย่างมีข้อจากัดน้อยท่ีสุด นอกจากนี้ มีการวางระบบการตรวจสอบที่น่าเช่ือถือ และเปิด โอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกาหนดนโยบาย การบริหารจัดการ และการติดตามประเมินผล
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
- 161
- 162
- 163
- 164
- 165
- 166
- 167
- 168
- 169
- 170
- 171
- 172
- 173
- 174
- 175
- 176
- 177
- 178
- 179
- 180
- 181
- 182
- 183
- 184
- 185
- 186
- 187
- 188
- 189
- 190
- 191
- 192
- 193
- 194
- 195
- 196
- 197
- 198
- 199
- 200
- 201
- 202
- 203
- 204
- 205
- 206
- 207
- 208
- 209
- 210
- 211
- 212
- 213
- 214
- 215
- 216
- 217
- 218
- 219
- 220
- 221
- 222
- 223
- 224
- 225
- 226
- 227
- 228
- 229
- 230
- 231
- 232
- 233
- 234
- 235
- 236
- 237
- 238
- 239
- 240
- 241
- 242
- 243
- 244
- 245
- 246
- 247
- 248
- 249
- 250
- 251
- 252
- 253
