นโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ

92 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 93

94 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 95

96 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 97

98 รฐั ธรรมนูญก่อนและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกจิ 99

100 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกจิ 101

102 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกจิ 103

104 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกจิ 105

106 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกจิ 107

108 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกจิ 109

110 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกจิ 111

112 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกจิ 113

114 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลงั 2540: มุมมองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ การตรวจสอบรายจ่ายภาครัฐ ศ. ดร.ดเิ รก ปัทมสริ วิ ัฒน์

นโยบายสาธารณะเพ่ือพฒั นาการเศรษฐกิจ 117 บทคัดย่อ รายงานวจิ ยั นีศ้ กึ ษาการตรวจสอบรายจา่ ยของภาครัฐ โดยเนน้ การวจิ ยัเชิงสถาบันเพื่อเสนอแนะการปรับปรุงระบบการตรวจสอบด้านรายจ่ายของภาครฐั โดยจำ�กดั ขอบเขตการศึกษาสองหัวข้อ สว่ นท่ีหน่ึงรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ โดยเสนอแนะกระบวนการตรวจสอบภายใน (internal audit) ใหม้ ีตัวแทนภาคประชาชนเป็นกรรมการควบคกู่ ารปรับปรุง “งบประมาณแบบมีสว่ นรว่ ม” (participatory budgeting) ท้ังน้ีมีความจำ�เป็นตอ้ งพัฒนาเงือ่ นไขสามประการ ก) การสร้างกตกิ าใหป้ ระชาชนร่วมบริหารกจิ การขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น กลา่ วจำ�เพาะเจาะจงคอื พ.ร.บ.การมสี ่วนรว่ มของประชาชนในการบริหารทอ้ งถ่ินและการเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนเขา้ รว่ มเป็นกรรมการตรวจสอบภายใน ข)พฒั นาตวั อย่างนำ�ร่องในเทศบาล/อบต.และ อบจ.ทีม่ ีระบบตรวจสอบภายในท่เี ขม้แข็ง มีระบบบัญชีและการตรวจสอบทอ้ งถนิ่ ตามมาตรฐาน ส่งเสริมเครอื ข่ายการเรียนรขู้ ้ามหนว่ ยงาน ดว้ ยการสนับสนนุ จากสว่ นกลางไดแ้ ก่ สำ�นักงานการตรวจเงนิแผน่ ดนิ ส�ำ นกั งานคณะกรรมการการกระจายอำ�นาจให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน กรมสง่ เสริมการปกครองทอ้ งถน่ิ และสถาบันวชิ าการในภมู ภิ าคโดยมเี ป้าหมายเผยแพร่ “ตัวอยา่ งดเี ลศิ ” ของ อปท.ทม่ี ธี รรมาภิบาลและการตรวจสอบภายในท่ไี ด้มาตรฐาน และ ค) การสนบั สนุนดา้ นความรู้-การวิจัยทอ้ งถิ่นโดยเฉพาะอย่างยิง่ ในหวั ขอ้ ธรรมาภิบาลท้องถิน่ และคุณภาพชีวติ ของประชาชน สว่ นทีส่ อง ศกึ ษาบทบาทการตรวจสอบรายจ่ายของรฐั โดยรฐั สภา ซึ่งมอบอำ�นาจใหค้ ณะกรรมาธกิ ารงบประมาณแผน่ ดิน (budget oversight com-mittee) และคณะกรรมาธิการชดุ อ่ืนๆติดตาม และส�ำ นักงานการตรวจเงินแผน่ดนิ ซง่ึ เป็นองคก์ รอิสระตามรฐั ธรรมนญู มหี น้าทสี่ นบั สนุนรายงานผลการตรวจฯ ให้สภาผแู้ ทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรรี ับทราบทุกปี ถงึ แมว้ า่ มีระบบการควบคุมและตรวจสอบทั้งภายนอกและภายใน แตส่ ภาพเปน็ จรงิ มีขอ้ บกพรอ่ งและข้อจำ�กดั การตรวจสอบเกิดขึน้ ได้เสมอ ดงั ประจกั ษ์จากขอ้ รอ้ งเรียนที่มจี �ำ นวนมากและผลการตรวจสอบของ สตง.ทร่ี ายงานความสูญเสยี ท่ีคำ�นวณเปน็ ตวั เงนิ (เช่น ในปี 2550 รายงานวา่ มลู คา่ ความเสียหายทเี่ ปน็ ตัวเงินเท่ากับ 7,561 ล้านบาท) งานวจิ ัยน้ีเสนอแนวทางปรับปรุงการทำ�งานของคณะกรรมาธกิ ารงบประมาณฯ โดยให้มีการ “เช่ือมโยง” ระหว่าง คณะกรรมาธกิ ารงบประมาณฯ กบั สำ�นกั งานการตรวจเงินแผ่นดินสำ�นักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

118 การตรวจสอบรายจ่ายภาครฐั นโยบายสาธารณะเพอื่ พัฒนาการเศรษฐกิจ 119 สถาบันวิชาการท่ีสนใจการพัฒนาประชาธิปไตยและองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เช่น สถาบนั พระปกเกล้า สถาบันวิจยั ในมหาวิทยาลยั สมาคมวิชาชพี เชน่ สมาคม การตรวจสอบรายจ่ายภาครฐั ทนายความ สมาคมรัฐประศาสนศาสตร์ สมาคมเศรษฐศาสตร์ สมาคมนกั บญั ชแี ละ นกั ตรวจสอบ และสอ่ื มวลชนจัดกจิ กรรมรว่ มกันเปน็ ประจำ�ทุกปีตัวอยา่ งเช่น การ ดเิ รก ปัทมสิรวิ ัฒน1์ ประชุมวางแผนรว่ มกนั (ปีละ 2-3 คร้ัง) การจัดตั้งคณะอนุกรรมการฯ เพ่อื เป็น “ตวั ช่วย” ในการวิเคราะหร์ ายจา่ ยรัฐ (กรณศี กึ ษาที่น่าสนใจ) การจัดประชุมสัมมนา คำ�น�ำ ร่วมกันเพ่อื เผยแพร่องค์ความรู้การใชจ้ ่ายเงินของภาครฐั ผ่านสื่อวิทยุโทรทศั น์ (ปี ละ 2-3 ครงั้ )การจดั ท�ำ สมดุ ปกขาววเิ คราะหก์ รณศี กึ ษาการใช้จา่ ยของรัฐ (คดั เลอื ก รฐั บาล ระบบราชการ และองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นมบี ทบาทส�ำ คญั โครงการที่อยใู่ นความสนใจของประชาชน) นอกจากน้คี วรปรบั ปรุงข้อกฎหมาย ในการจดั บริการสาธารณะ เพ่ือเปา้ หมายสง่ เสรมิ และสนับสนนุ การกนิ ดีอยู่ดแี ละ ใหก้ รรมาธกิ ารงบประมาณฯสามารถเข้าถงึ ขอ้ มูลตามระบบ GFMIS เช่นเดียวกับ สวัสดิการสังคมของประชาชนทั้งนี้หน่วยงานภาครัฐจำ�ต้องจัดทำ�งบประมาณ ฝา่ ยรฐั บาล ท้ายทสี่ ดุ เสนอวา่ การร่วมเป็นเครือขา่ ยกับรฐั สภาต่างประเทศ สมาคม เปน็ ประจำ�ทุกปี (annual budgeting) โดยมกี ระบวนการงบประมาณตามหลัก รัฐสภานานาชาติ ธนาคารโลก ฯลฯ เพอ่ื เรยี นรคู้ วามกา้ วหนา้ ทางด้านวิชาการ เช่น กฎหมาย ทั้งนีฝ้ ่ายบรหิ ารต้องมหี นา้ ที่น�ำ รา่ ง พ.ร.บ.ขอ้ บัญญตั ริ ายจา่ ยผ่านการ การบญั ชีภาครัฐ การควบคุมภายในและตรวจสอบ โดยเฉพาะจากตัวอยา่ งประเทศ พิจารณาและความเหน็ ชอบจากสภาผู้แทนราษฎรและสภาทอ้ งถนิ่ ซ่ึงเปน็ ไปตาม ชัน้ น�ำ การตง้ั สถาบันวจิ ยั เพื่อช่วยวเิ คราะห/์ ตดิ ตามรายจา่ ยของภาครฐั เปน็ สว่ น หลกั การถว่ งดลุ อ�ำ นาจระหว่างฝ่ายบรหิ ารกับฝ่ายนติ บิ ญั ญัติ การอภิปรายหัวขอ้ สนบั สนุนใหก้ ับรัฐสภา งบประมาณแผ่นดนิ /หรือรายจ่ายของท้องถิน่ ได้รบั ความสนใจจากประชาชนและ ส่ือมวลชน ผ่านการถ่ายทอดทางวิทยุและโทรทัศน์เปน็ ประจ�ำ ทกุ ป ี ขอ้ ซักถามและ การตอบขอ้ มูลของฝา่ ยการเมืองอนั เกย่ี วขอ้ งกับการใชจ้ า่ ย ความเสยี่ งการใช้จา่ ย ไม่คมุ้ คา่ หรอื ทจุ ริตคอรร์ ปั ชน่ั ลว้ นอย่ใู นความสนใจของสาธารณชนและสอื่ มวลชน นับว่าเปน็ ประโยชนต์ ่อส่วนรวม เปน็ การเผยแพร่ความรู้ใหป้ ระชาชนไปในตวั ใน มมุ มองท่คี วรจะเปน็ การใชจ้ า่ ยของรัฐบาลและรฐั บาลทอ้ งถน่ิ ควรจะถูกจัดสรร อย่างเหมาะสม ผ่านการวิเคราะหอ์ ยา่ งรอบคอบโดยหน่วยงานผเู้ ชยี่ วชาญของรัฐ รฐั สภาหรือสภาทอ้ งถ่ิน เพื่อเปา้ ประสงค์การพฒั นาแบบเอนกประสงค์ เช่น การ แกไ้ ขปัญหาเศรษฐกิจการลงทุนด้านปัจจัยโครงสร้างเพื่อการพฒั นาระยะยาว เพ่ือ ลดความเหลื่อมลำ�้ และเพมิ่ คุณภาพชีวติ ใหก้ ลมุ่ คนท่ดี อ้ ยโอกาส ภายใต้งบประมาณ ทีม่ ีอย่จู ำ�กดั แตใ่ นสภาพเปน็ จริงการใชจ้ ่ายของรัฐบาลและองค์กรปกครองสว่ น ทอ้ งถน่ิ (อปท.) อยา่ งนอ้ ยจ�ำ นวนหนึ่งอาจจะมีขอ้ บกพรอ่ ง การใช้จา่ ยทีด่ อ้ ย ประสทิ ธภิ าพหรอื ไม่คมุ้ ค่า ความเสยี่ งทจ่ี ะเกิดปัญหาทจุ ริตคอรร์ ัปช่นั หรอื ปญั หา ความทบั ซ้อนของผลประโยชน ์ ขอ้ บกพร่องการปฏิบตั ิท่ขี าดความรู้ (การบัญชี การ ควบคมุ ภายในและการตรวจสอบยอ่ หย่อน) ฯลฯ ดงั ปรากฏว่ามีข้อร้องเรยี นเกย่ี ว กบั การทุจริตและประพฤติมิชอบต่อหนว่ ยงานตา่ ง ๆ เปน็ ประจ�ำ ทุก ๆ ปี อนงึ่ ใน ยคุ โลกาภวิ ตั นค์ นไทยได้รับรู้ความก้าวหนา้ จากตัวอยา่ งนานาประเทศ ย่อมมขี ้อ เปรยี บเทยี บดา้ นสวสั ดกิ ารทจ่ี ดั หาโดยภาครฐั เกดิ ความตน่ื ตวั ในภาคประชาชนและ สอ่ื มวลชนในการตดิ ตามและประเมนิ ผลการท�ำ งานของรฐั บาล/สว่ นราชการ ความ เปลี่ยนแปลงเชิงวัฒนธรรมและ โลกทัศน์ต่อภาครัฐในยุคนี้แตกต่างจากในอดีต 1ศาสตราจารย์ คณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบนั บัณฑิตพฒั นบริหารศาสตร์

120 การตรวจสอบรายจา่ ยภาครฐั นโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ 1214-5 ทศวรรษก่อนหนา้ (ในอดีตคนไทยมองรฐั บาล/ราชการเป็นผปู้ กครอง ประชาชนเป็น การส่งเสริมธรรมาภิบาลในภาครัฐและการมีส่วนร่วมของภาคฝ่ายถกู ปกครอง แตใ่ นสังคมปจั จุบันคนไทยมคี วามกระตือรือรน้ ทางการเมืองสูงขนึ้ หาก ประชาชนในกระบวนการตรวจสอบการท�ำ งานองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน เปน็เห็นว่าหน่วยงานภาครฐั ท�ำ งานดอ้ ยประสิทธิภาพ ไม่ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน หลักการสำ�คัญท่ีส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐทำ�งานอย่างมีประสิทธิภาพและกอ็ าจจะแสดงออกดว้ ยการคดั คา้ น เรียกร้องหรอื ฟ้องร้องตอ่ ศาลปกครอง เปน็ ต้น) การ ประสิทธิผล ซึง่ หากเป็นไปเชน่ นัน้ ย่อมเพม่ิ พนู ความเช่ือมน่ั ตอ่ ระบบประชาธิปไตยตรวจสอบรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน รฐั บาลและสว่ นราชการเปน็ ส่วนหนึ่งที่ ทั้งน้มี ีความจ�ำ เปน็ ต้องแปลงหลกั การดังกลา่ ว ให้กลายเปน็ ขอ้ ปฏิบัตไิ ด้ในสภาวะใหค้ วามสนใจเพราะรายจ่ายของภาครฐั มาจากเงินสาธารณะ (public money) ปกติ รายงานการวิจัยฉบบั น้มี ีเป้าหมายสำ�คัญสองประการ ประการแรกเพอื่ ศึกษา ในกระบวนการงบประมาณของรฐั บาล/องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ มีระเบียบ วธิ กี ารกำ�กบั และตรวจสอบการใช้จา่ ยขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ โดยเฉพาะและข้อก�ำ หนดให้มรี ะบบตรวจสอบงบประมาณ (budget audit) อันประกอบด้วย การ อยา่ งย่งิ ข้อเสนอใหภ้ าคประชาชนมสี ว่ นร่วมอยา่ งแข็งขนั ศกึ ษาจุดออ่ นและข้อตรวจสอบภายนอก (external audit) โดยก�ำ หนดให้มีหน่วยงานรับผิดชอบ อาทเิ ชน่ บกพร่องต่าง ๆ พร้อมกบั เสนอแนะแนวทางการปรับปรงุ กระบวนการตรวจสอบรายส�ำ นักงานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ (สตง.) ส�ำ นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปราม จ่ายขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน ประการท่สี อง ศกึ ษาบทบาทการตรวจสอบการทุจรติ แหง่ ชาติ (ป.ป.ช.) สำ�นักงานผู้ตรวจการแผน่ ดนิ ของรัฐสภา กรมสรรพากร ศาล รายจา่ ยของรัฐบาล โดยรัฐสภาและคณะกรรมาธกิ ารงบประมาณแผ่นดนิ (คณะปกครองกลาง ฯลฯ นอกจากนใี้ หม้ ีการตรวจสอบภายใน (internal audit) โดยหนว่ ย กรรมาธกิ ารชุดนี้มชี ่อื เรยี กเป็นสากลวา่ budget oversight committee) โดยที่งานราชการส่วนกลางหรือราชการท้องถ่ินต้องแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ตรวจสอบภายในและคณะ สันนิษฐานว่ามีความเป็นไปได้ท่ีจะปรับเปลี่ยนโครงสร้างและกระบวนการทำ�งานกรรมการตรวจสอบภายใน จะอย่างไรกต็ าม การทีม่ รี ะเบียบว่าดว้ ยการตรวจสอบรายจา่ ย ของคณะกรรมาธกิ าร ในแนวทางเพ่ิมเตมิ องคค์ วามรู้และข้อมลู สนเทศ พร้อมกับของภาครฐั อยา่ งเป็นระบบ สอดคลอ้ งกบั มาตรฐานสากล2 มไิ ดห้ มายความว่าการใชจ้ า่ ย เสนอแนะให้เติมส่วนทขี่ าด (gap filling) โดยใช้ “ตวั ช่วย” (assistance) หมายของรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะปลอดจากข้อบกพร่องไม่มีความเส่ียงทุจริต ถึง การวา่ จา้ งบรษิ ัทที่ปรึกษาการบญั ชี-การเงนิ -และการตรวจสอบมอื อาชีพ การคอรร์ ัปชนั่ จากรายงานประจ�ำ ปขี อง สตง. (หลายฉบบั ) รายงานข้อบกพร่องของการใชจ้ า่ ย ท�ำ ความตกลงร่วมมอื กับสถาบันทางวิชาการ/สถาบนั วจิ ยั ให้ตดิ ตามและวเิ คราะห์ทัง้ ราชการสว่ นกลางและราชการท้องถ่นิ 3เปน็ ประจำ�ทกุ ปี สตง.ได้เสนอแนะใหห้ น่วยงานท่ี การใช้จ่ายของส่วนราชการ วิจยั ผลการใช้จ่ายบางโครงการที่อยใู่ นความสนใจของรับตรวจสอบปรบั ปรงุ วิธีปฏบิ ัติ เสนอแนะใหเ้ งินคืน หรอื ในกรณพี บความบกพรอ่ งข้ันรา้ ย สาธารณชนในขณะน้นั สนบั สนุนใหม้ หี น่วยวิเคราะหป์ ระสิทธภิ าพและประสิทธิผลแรงแจ้งให้หน่วยงานท่ีมีหน้าท่ีเก่ียวข้องและก�ำ กับดูแลจะดำ�เนินการต่อโดยเสนอเร่ืองต่อไป ของสว่ นราชการ เพื่อความม่ันใจวา่ ปลอดจากทุจรติ คอร์รัปช่นั หรอื การใชจ้ ่ายทไ่ี ม่ใหศ้ าลยตุ ธิ รรมตดั สินทางอาญาหรือทางแพ่ง คมุ้ ค่า รวมท้ังการเผยแพรผ่ ลตรวจสอบผา่ นสอื่ มวลชนโดยจดั ท�ำ เวทวี ชิ าการสมั มนา หรือจัดทำ�เอกสารสมุดปกขาวเพอื่ เผยแพร่ความร้เู กี่ยวกับการใชจ้ า่ ยของภาครัฐ2ในระดบั นานาชาติ มีองคก์ รทส่ี ง่ เสริมการตรวจสอบและกำ�หนดมาตรฐานการตรวจสอบ ได้แก่ INTOSAI ในการทำ�งานวิจัยน้ีผู้วิจัยใช้แนวคิดเศรษฐศาสตร์สถาบันเป็นกรอบการ(International Organization of Supreme Audit Institutions) และ ASOSAI (Asian Organization วิเคราะห์ โดยสนั นษิ ฐานว่า หน่ึง มขี อ้ บกพรอ่ งเชิงระบบสถาบนั ท่เี กีย่ วข้องกบัof Supreme Audit Institutions) ซึง่ เปน็ องคก์ ารที่ สตง.ของไทยสมัครเปน็ สมาชิก การก�ำ กับรายจ่ายขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ในประเด็น3จากเอกสารรายงานประจ�ำ ปี 2550 ระบุวา่ “...สำ�นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดินได้ด�ำ เนนิ การตรวจสอบ การตรวจสอบภายใน (internal audit) เนอื่ งจากราชการส่วนทอ้ งถ่ินส่วนใหญ่ตามอ�ำ นาจหนา้ ทโี่ ดยได้ตรวจสอบเงินงบประมาณแผน่ ดิน มูลคา่ งานตามสญั ญาซ้อื ขายจ�ำ นวน 55,872 มิได้ดำ�เนนิ การตรวจสอบภายในอยา่ งจริงจงั ขาดการมสี ว่ นร่วมของประชาชนล้านบาท ตรวจสอบเพอื่ แสดงความเห็นตอ่ งบการเงินรัฐวสิ าหกจิ กองทุนและเงินทุน หนว่ ยงานอสิ ระ/ มีข้อบกพร่องด้านข้อมูลสนเทศเป็นอุปสรรคต่อการประเมินประสิทธิภาพและองค์การมหาชน และหนว่ ยงานอืน่ ๆ มีมูลค่าทรัพยส์ ินรวมทง้ั สนิ้ 12,490,383 ลา้ นบาท ....ในภาพรวม ประสทิ ธิผลของรายจา่ ย การขาดความรใู้ นสว่ นเจา้ หน้าท่ตี รวจสอบภายในและประมาณการมลู คา่ ความเสยี หาย/ค่าเสียโอกาส เปน็ ตัวเงินรวมทั้งสิ้น 7,561 ล้านบาท ประกอบด้วยเงนิ งบ คณะกรรมการ สอง มคี วามเปน็ ไปไดท้ จ่ี ะปรบั ปรงุ ระบบตรวจสอบภายในและประมาณที่เรยี กคนื หรือรายได้ทีจ่ ดั เกบ็ เพมิ่ จ�ำ นวน 1,642 ล้านบาท และประมาณการมลู ค่าความเสยี หายที่รฐั สูญเสียงบประมาณโดยไมป่ ระหยัดหรือสูญเสียรายได้จ�ำ นวน 5,919 ลา้ นบาท”รายงานเดียวกนั ยงั ระบุวา่ “มลู คา่ ความเสียหายรวมเปน็ เงิน 7,561 ล้านบาท จำ�แนกเป็นสามส่วน คอืรัฐวสิ าหกิจ 26.75 ล้านบาท ราชการส่วนท้องถิ่น 463.97 ลา้ นบาท และราชการสว่ นกลางบวกกับสว่ นภูมิภาค 7,070.65 ล้านบาท”

122 การตรวจสอบรายจ่ายภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพ่ือพฒั นาการเศรษฐกิจ 123 ว่าดว้ ยการก�ำ กบั และตรวจสอบการใช้จ่ายขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ และ การตรวจสอบโดยภาคประชาชน (people’s audit) โดยเสนอแนะการปรบั ปรงุ บทบาทของฝา่ ยนติ ิบัญญตั /ิ สภาท้องถ่นิ ในการใช้จ่ายของภาครัฐ พรอ้ มกับสำ�รวจ โครงสร้างของคณะกรรมการตรวจสอบภายในให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมเป็น นวัตกรรมจากตัวอย่างในต่างประเทศที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม กรรมการเสยี งขา้ งมาก การอบรมความรใู้ หก้ รรมการและเจา้ หนา้ ทต่ี รวจสอบภายใน ของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ (participatory budgeting) หัวข้อ ข้อกำ�หนดให้ อปท.มหี นา้ ทีเ่ ผยแพร่รายงานผลการตรวจสอบ (reporting of inter- ทสี่ อง ศึกษาจุดอ่อนของวงจรงบประมาณ (budget cycle) ขององค์กรปกครอง nal audit) ตอ่ สาธารณะ ข้อเสนอให้มี “ตวั ชว่ ย” การทำ�งานของคณะกรรมการ สว่ นทอ้ งถน่ิ ไทย โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ขน้ั ตอนการตดิ ตามประเมนิ ผล (budget audit) ตรวจสอบภายในของ อปท. (เรมิ่ จาก อปท.ขนาดใหญแ่ ละมีงบประมาณรายไดส้ ูง) โดยวเิ คราะห์จดุ อ่อนทเี่ ก่ยี วข้องกับกระบวนการตรวจสอบภายใน เชน่ การมิได้ ตัวอย่างเชน่ การวา่ จา้ งทปี่ รึกษาเอกชนมาช่วยวเิ คราะห์บัญชแี ละการเงนิ วเิ คราะห์ เปิดโอกาสใหป้ ระชาชนมีสว่ นร่วมในการตรวจสอบรายจา่ ย การปฏิบัตทิ ข่ี าดความ การจดั ซ้ือจัดจา้ ง หรือความคุ้มคา่ ของรายจ่ายการลงทนุ โดยทค่ี าดว่า การตรวจ จริงจงั (หมายเหตุ วดั ได้จากหลกั ฐานเชงิ ประจกั ษ์ เชน่ จำ�นวนการประชุมของคณะ สอบภายในที่เขม้ แข็ง นอกจากชว่ ยลดภาระการทำ�งานของการตรวจสอบภายนอก กรรมการตรวจสอบภายในแต่ละปีคอ่ นขา้ งนอ้ ย 1-2 ครง้ั เนอ้ื หาการประเมินไม่ (external audit) แล้วยงั เปน็ การกรุยทางไปสู่ “การจดั ทำ�งบประมาณแบบมสี ว่ น ครอบคลมุ หรือไม่ครบถ้วน ขาดการประเมินความเสย่ี งขององค์กรในประเดน็ ส�ำ คัญ รว่ ม” (participatory budgeting) สาม มีความเป็นไปไดท้ ี่จะส่งเสริมใหร้ ะบบ ฯลฯ) หัวข้อทสี่ าม การจดั ทำ�ข้อเสนอแนะเพ่ือปรับปรงุ กระบวนการตรวจสอบ ก�ำ กบั ตรวจสอบของรัฐสภา ภายใต้คณะกรรมาธกิ ารงบประมาณแผน่ ดิน (budget ภายในของ อปท. ให้เขม้ แข็ง เสนอแนะการออกกฎหมายให้ประชาชนมีสว่ นร่วม oversight committee) ให้สามารถดำ�เนินการอยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพและเขม้ แขง็ ยิ่ง (พ.ร.บ.การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในองคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ 4) เสนอแนะการ ข้นึ ด้วยการสนับสนนุ ด้านข้อมูลสนเทศและการวจิ ัย เสนอแนะการเช่อื มโยงระหว่าง จัดหลักสตู รอบรมความร้ใู หแ้ กค่ ณะกรรมการตรวจสอบภายใน และเจา้ หน้าท่ีตรวจ สตง.และคณะกรรมาธกิ ารงบประมาณแผน่ ดิน การวิจัยเชิงประเมนิ (evaluative สอบภายใน การวา่ จ้างบริษทั ที่ปรึกษาด้านการบญั ชี การบรหิ ารพสั ดแุ ละอ่ืนๆ มา research) เพื่อเปน็ ตวั ชว่ ยของคณะกรรมาธกิ ารฯข้อเสนอการเชื่อมโยงระหวา่ ง ชว่ ยทำ�งานเชงิ ลึกในฐานะเปน็ “ตวั ชว่ ย” ให้แกค่ ณะกรรมการตรวจสอบภายในของ สถาบนั วิจัยกับคณะกรรมาธิการ (เช่น สถาบันพระปกเกล้า ศูนย์วจิ ัยด้านการเมือง อปท. การสบื คน้ หาตวั อย่างการปฏบิ ัติดี (best practice) ในเทศบาล หรือ องคก์ าร และธรรมาภบิ าลซึง่ กระจายอยใู่ นสถาบันอดุ มศึกษาหลายแห่ง) และการเผยแพร่ผล บริหารส่วนตำ�บลที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีสว่ นรว่ มการตรวจสอบรายจา่ ยฯ การ การคน้ ควา้ ตอ่ สือ่ มวลชน การจดั ประชุมทางวชิ าการร่วมกนั รวมทัง้ การรว่ มมอื กบั พัฒนาข้อมูลสนเทศของ อปท.ที่สะท้อนถึงผลผลิต และผลลัพธ์ของการทำ�งาน รัฐสภาในประเทศเพ่อื นบ้านเพื่อเรยี นร้เู ทคโนโลยีใหมใ่ นระดับโลก หัวข้อทสี่ ี่ การจัดทำ�ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพของคณะกรรมาธกิ ารงบ โดยที่ภาครัฐเปน็ ระบบองค์กรขนาดใหญ่ ประกอบดว้ ย “กรม” และ ประมาณแผ่นดนิ หน่วยงานอนื่ ๆ ท่มี สี ถานะเปน็ นิตบิ ุคคลมจี ำ�นวนมาก จงึ จำ�เปน็ ตอ้ งจ�ำ กดั ขอบเขต ของการค้นควา้ โดยใหค้ รอบคลมุ สองหัวเรื่อง ได้แก่ หน่งึ แนวทางการสง่ เสรมิ 4สถาบนั พระปกเกลา้ ได้จดั ท�ำ รายงานการวจิ ยั ว่าดว้ ย พ.ร.บ.การมีสว่ นร่วมของประชาชนในการบรหิ าร การทำ�งานของคณะกรรมการตรวจสอบภายในของ อปท. สอง แนวทางการเพมิ่ ทอ้ งถ่นิ รา่ งกฎหมายนี้ไดน้ ำ�เสนอต่อคณะกรรมการการกระจายอ�ำ นาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ประสิทธิภาพของคณะกรรมาธิการแผน่ ดิน ซงึ่ รับผิดชอบการตดิ ตามงบประมาณ (กกถ.) ในต้นปี 2553 และเตรียมนำ�เขา้ สู่การพิจารณาของสภานิตบิ ัญญัติ แทนรฐั สภา มีความจ�ำ เป็นต้องทบทวนปฏสิ ัมพันธ์กับระบบการตรวจสอบภายนอก (ซงึ่ มอี ยูแ่ ลว้ คือ สตง. ป.ป.ช. ศาลปกครอง สำ�นักงานผูต้ รวจการแผ่นดนิ ของรัฐสภา เป็นตน้ ) ในการน�ำ เสนอผลของการวจิ ัยครัง้ น้ี ผวู้ จิ ยั ได้แบ่งการรายงานตามเนอื้ เรอ่ื งและตามลำ�ดบั ขน้ั ตอนดงั ต่อไปน้ี หวั ข้อแรก การทบทวนทฤษฎแี ละแนวคิด

124 การตรวจสอบรายจ่ายภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกจิ 125 กรอบการวิเคราะหก์ ารตรวจสอบการใชจ้ ่ายของภาครัฐ แผนภมู ทิ ่ี 1 งบประมาณแผน่ ดนิ องคก์ รทีเ่ ก่ียวขอ้ ง โครงสรา้ งการตรวจสอบรายจา่ ยภาครฐั วิธีการงบประมาณและการตรวจสอบรายจา่ ย การตรวจสอบรายจ่ายของภาครฐั เป็นภารกจิ ส�ำ คญั ของรฐั สภา ซึง่ เป็นไปตามหลักรฐั ศาสตร์และหลักการบริหารราชการแผ่นดนิ ก�ำ หนดใหม้ ีฝา่ ย กตกิ า กฎหมายรฐั ธรรมนูญ บรหิ าร กับ ฝา่ ยนิตบิ ญั ญตั ิ ทำ�หน้าทถ่ี ่วงดลุ กัน กำ�หนดใหฝ้ ่ายบริหารขออนุมัติงบ พ.ร.บ.วธิ กี ารงบประมาณแผ่นดนิ พ.ศ. ๒๕๐๒ ประมาณแผ่นดนิ และใหม้ หี นา้ ท่รี ายงานการใชจ้ า่ ยเงนิ สาธารณะหนา้ ท่ที จี่ ะตอ้ ง ชแ้ี จงตอ่ รฐั สภาและประชาชนเมือ่ เกิดขอ้ สงสยั ทงั้ น้มี กี รอบกฎหมายหลายฉบบั เช่น พ.ร.บ.วธิ ีการงบประมาณแผ่นดนิ พ.ศ. 2502 เป็นต้น กฎหมายรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2550 ไดก้ ำ�หนดใหม้ ีกฎหมายการคลงั ของรฐั เพอื่ ก�ำ หนดวนิ ัยทางการคลัง และการใชจ้ า่ ย ขออ้างองิ ขอ้ ความบางตอนประกอบ “….ใหม้ กี ฎหมายการเงินการ คลังของรฐั เพอื่ ก�ำ หนดกรอบวินัยการเงนิ การคลงั ซึง่ รวมถงึ หลกั เกณฑเ์ กี่ยวกับการ วางแผนการเงินระยะปานกลาง การจดั สรรรายได้ การกำ�หนดแนวทางในการจดั ทำ�งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดนิ การบริหารเงนิ และทรพั ย์สนิ การบัญชี กองทนุ สาธารณะ การก่อหนี้หรอื การดำ�เนนิ การทผี่ ูกพนั ทรัพยส์ ินหรอื ภาระทางการเงิน ของรัฐ หลกั เกณฑก์ ารกำ�หนดวงเงินสำ�รองจ่ายเพื่อกรณฉี กุ เฉินหรือจำ�เปน็ และ การอ่นื ทีเ่ กีย่ วขอ้ ง ซงึ่ จะตอ้ งใช้เปน็ กรอบในการจดั หารายได้ กำ�กบั การใช้จา่ ยเงิน ตามหลักการรกั ษาเสถียรภาพ พัฒนาทางเศรษฐกจิ อยา่ งย่ังยนื และความเป็นธรรม ในสงั คม” (มาตรา 167 วรรคสาม) รฐั สภา มีบทบาทกำ�กับภาพรวมของงบประมาณและการใชจ้ ่ายของภาค รฐั โดยก�ำ หนดใหม้ ีคณะกรรมาธิการงบประมาณ (budget oversight commit- tee) ทท่ี �ำ หนา้ ที่กำ�กับตดิ ตาม ซ่งึ เป็นวธิ ปี ฏบิ ัติสากล (Stapenhurst et al., 2008) ขออา้ งองิ ข้อความบางตอนประกอบ “Legislatures have, and are using, con- stitutional powers to oversee budget formulation and implementa- tion. The challenge for legislatures, in performing these functions, is to ensure both that their influence and impact reflect national, as opposed to partisan, priorities (and allow for input from broader civil society) and that fiscal discipline is maintained…”

126 การตรวจสอบรายจา่ ยภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพ่ือพฒั นาการเศรษฐกิจ 127 รฐั สภา มหี น้าที่อนมุ ตั ิ พ.ร.บ.งบประมาณฯ และก�ำ กับติดตามการใช้ - การควบคมุ เชงิ นโยบาย (policy controls) หมายถงึ กระบวนการที่ จ่ายของภาครฐั โดยมอบหมายให้คณะกรรมาธกิ าร (หลายคณะ ในจ�ำ นวนนี้รวม รฐั สภาใชใ้ นการตดิ ตามนโยบายของรฐั บาลโดยใชว้ ธิ กี ารตา่ ง ๆ อาทเิ ชน่ การอภปิ รายซกั ถาม คณะกรรมาธกิ ารงบประมาณ) สตง.เป็นหน่วยงานอสิ ระท่อี ย่ภู ายใตก้ ารก�ำ กบั ของ ความเหมาะสมของการขับเคลื่อนนโยบายใดนโยบายหนึ่ง ตัวอย่างเช่นเหตผุ ลว่าเหตใุ ด รัฐสภา แตง่ ตั้งโดยรัฐสภา และ สตง.มีหนา้ ทจ่ี ดั ทำ�รายงานต่อรัฐสภาเป็นประจำ� รัฐบาลจึงทำ�นโยบายประชานิยม หรือเหตุใดรัฐบาลจึงบกพร่องไม่สามารถทำ�ให้ระบบ หรอื ตามทร่ี ฐั สภามคี วามต้องการ คุ้มครองทางสังคมไมส่ ามารถครอบคลมุ ประชาชนทกุ คน หรือรฐั บาลมีแผนการทจี่ ะขยาย ทำ�นองเดียวกัน โครงสร้างงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขอบเขตการประกนั ทางสงั คมใหค้ รอบคลุมแรงงานนอกระบบ—จะต้องใช้เวลากี่ป?ี รฐั สภา ก�ำ หนดในลกั ษณะคลา้ ยคลงึ โดยมรี ะเบยี บวธิ กี ารงบประมาณและ“วงจรงบประมาณ” ทำ�หน้าที่แทนประชาชนโดยเรียกร้องให้รัฐบาลช้ีแจงเหตุผลและความจำ�เป็นอย่างเป็น (budget cycle) ในลักษณะใกล้เคยี งกัน กล่าวคือ ฝา่ ยบรหิ ารท้องถิ่น มีหน้าทจี่ ัด กิจจะลักษณะผ่านวาระการประชุมของรัฐสภาหรือบันทึกเอกสารเป็นลายลักษณะ เมื่อ เตรียมงบประมาณ นำ�เสนอให้ สภาทอ้ งถ่ิน อนมุ ตั ิงบประมาณ (โดยมีหน่วยงาน รัฐบาลดำ�เนินการไปแล้วรัฐสภาอาจจะขอให้รัฐบาลรายงาน-แสดงผลผลิต-ผลลัพธ์ที่เกิดข้ึน ภูมภิ าคมหี น้าทกี่ ำ�กับติดตาม คือ ทอ้ งถิ่นจงั หวัด ผู้ว่าราชการจงั หวัด นายอ�ำ เภอ) ประเมนิ ว่าผลประโยชน์นัน้ คุ้มค่ากบั รายจ่ายที่ลงไปหรอื ไม่ ใครไดร้ ับประโยชน์ เชน่ การ ปงี บประมาณของไทยเริ่มวันท่ี 1 ตลุ าคม การจดั ทำ�งบประมาณเป็น “งบประมาณ กระจายผลประโยชน์ตกกับกลุ่มคนจนและด้อยโอกาสหรือไม่หากรัฐบาลไม่สามารถตอบ รายป”ี (annual budget) ค�ำ ถามไดห้ รือไม่มคี วามชดั เจน รฐั สภาอาจจะไมอ่ นมุ ัตงิ บประมาณตามแผนงาน/โครงการ ระบบสนับสนุนการตรวจสอบรายจา่ ยของภาครัฐ ทนี่ ำ�เสนอ หรือขอให้ปรบั ปรงุ แผนงานใหม ่ เหล่านีค้ ือบทบาทของการควบคมุ เชิงนโยบาย งานวจิ ยั โดยสถาบันธนาคารโลก (World Bank Institute) ไดร้ วบรวม ทด่ี ำ�เนินการโดยรัฐสภา ข้อมูลจากนานาประเทศเพื่อประมวลองค์ความรู้เก่ียวกับการกำ�กับรายจ่ายของ - การควบคุมกระบวนการ (process controls) หมายถึง การสอบถามวิธีการ รัฐบาลโดยรฐั สภา ตพี ิมพ์ในเอกสารช่อื Legislative Oversight and Budgeting: ที่หน่วยงานของรัฐดำ�เนินการว่ามีความเหมาะสมหรือไม่ ตอบสนองต่อเป้าหมายการ A World Perspective ได้อธบิ าย องคป์ ระกอบของคณะกรรมาธกิ ารงบประมาณ จัดบริการสาธารณะต่อประชาชนได้มากหรือน้อยเพียงใด ตัวอย่างเช่น รัฐบาลต้องการ อ�ำ นาจหน้าทแี่ ละระบบสถาบันทชี่ ่วยสนับสนุนการทำ�งานของรฐั สภา ตัวอย่างเช่น ยกระดับคุณภาพชีวิตให้ประชาชน โดยจัดหาบริการสาธารณะใหม่ โดยใช้แนวทางแบบ ส�ำ นกั งานงบประมาณของสภาคองเกรส (CBO: congressional budget office) รวมศูนย์อำ�นาจ (centralization process) โดยให้กรมเป็นหน่วยงานปฏิบัติ (change ในสหรฐั ฯ และสำ�นกั งบประมาณภายใต้รฐั สภา (PBO: parliamentary budget agent) แต่รัฐสภาอาจจะมีความเห็นแตกต่างกัน กล่าวคือมีความเห็นว่าการจัดบริการ office) ในประเทศอืน่ ๆ สาธารณะแบบกระจายอำ�นาจน่าจะเหมาะสมกว่า รัฐสภาอาจจะเสนอความเห็นให้ จากเอกสารของธนาคารโลก พบว่าเคร่อื งมือและกลไกที่รฐั สภาน�ำ มาใช้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือประชาคมเป็นผู้ดำ�เนินการ และเสนอให้ “กรม” ทำ� ในการก�ำ กบั การใช้จา่ ยของภาครัฐ ไดแ้ ก่ หน้าที่สนับสนุน ประสานความร่วมมือ กำ�กับควบคุมคุณภาพบริการ เผยแพร่ความรู้ • การประชมุ และรบั ฟงั ขอ้ มลู ของคณะกรรมาธกิ าร (committee hearings) ผ่านเวทีการสัมมนาหรือฝึกอบรม การที่มีมุมมองแตกต่างกันเช่นนี้ทำ�ให้เกิดประเด็น • การประชุมร่วมของรัฐสภาเพื่อพิจารณารายจ่าย (plenary sittings) การอภิปรายทางสังคม (social dialogue) ซึ่งเป็นผลดีต่อส่วนรวมและเป็นการให้การ • การตงั้ คณะกรรมการตรวจสอบเฉพาะกจิ (committee of inquiry) ศึกษาแก่ประชาชนในทางอ้อม • ส�ำ นกั งานตรวจสอบของรฐั สภา (ombudsman) - การควบคุมและกำ�กับ (regulatory controls) หมายถึง การควบคุมให้ Premchand ผซู้ ง่ึ เชย่ี วชาญดา้ นงบประมาณขององคก์ รการเงนิ ระหวา่ ง รัฐบาล-ส่วนราชการ-ราชการท้องถิ่น ปฏิบัติตามภารกิจตามหน้าที่ (และไม่ทำ�งานนอก ประเทศ (IMF) ไดจ้ �ำ แนกประเภทของการก�ำ กบั ควบคมุ การใชจ้ า่ ยภาครฐั (types of เหนือไปจากอำ�นาจหน้าที่) ทั้งนี้โดยออกระเบียบที่ชัดเจน เนื่องจากภาครัฐนั้นเป็น control) ดงั น้ี องค์กรขนาดใหญ่ ประกอบด้วยการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค รัฐวิสาหกิจ

128 การตรวจสอบรายจ่ายภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกิจ 129องค์การมหาชนที่รับเงินอุดหนุนจากรัฐแต่ไม่เป็นส่วนราชการ การทับซ้อนของภารกิจ countries is to scrutinize and authorize revenues and expenditures and to(overlapping of functions) เป็นปัญหาที่พบเห็นบ่อย ๆ ensure that the national budget is properly implemented… The evolution of - การควบคมุ ท่เี นน้ ประสทิ ธภิ าพ (efficiency controls) หมายถึง วธิ กี ารควบคมุ ท่ี legislative “power of the purse” dates back to medieval times when knightsอิงหลกั ประสทิ ธภิ าพและประสิทธผิ ล โดยกำ�หนดให้หนว่ ยงานปฏบิ ตั ิมหี น้าทีป่ ระมวลขอ้ มูล and burgesses in England were summoned to confirm the assent of localสนเทศเพื่อสะท้อนผลลพั ธ์ของงบประมาณ (result-based budgeting) พรอ้ มกับก�ำ หนด communities to the raising of additional taxes.” (Stapenhurst et al., 2008)ใหม้ ีตัวช้วี ัดและหลกั เกณฑ์ การใหจ้ ดั ทำ�รายงานเผยแพรต่ ่อสาธารณะ หรอื กระบวนการท่ี สถาบนั ธนาคารโลก (World Bank Institute) ได้รวบรวมข้อมูลสนเทศบทบาทประชาชนเข้ามามสี ว่ นรว่ ม (participatory budgeting) (Premchand, 2000, pp. 20-26) ของรฐั สภา จากนานาประเทศ (81 ประเทศ) ในด้านการก�ำ กบั งบประมาณ พบว่ามีความ หลากหลายของอ�ำ นาจหนา้ ท่ีของรฐั สภา เนื่องจากบางประเทศเปน็ ประชาธิปไตยอย่าง ประสิทธภิ าพของการกำ�กับควบคุมรายจา่ ยรัฐ ขึ้นอยู่กบั ปจั จยั หลายประการ สมบูรณ์ ในขณะทใี่ นบางประเทศอกี จ�ำ นวนหนง่ึ เป็นประเทศกำ�ลังพฒั นา และประสบการณ์(Premchand, 2000) ให้ความสำ�คญั กบั ประเด็นต่อไปน้ี ประชาธิปไตยยงั ไม่ยาวนาน บางประเทศปกครองแบบสังคมนยิ มหรือผนู้ ำ�ประเทศมีอำ�นาจ ก) ปัจจยั ทางการเมือง (political factors) เชน่ ความเข้มแขง็ และมีเสถยี รภาพ เบ็ดเสร็จ-กง่ึ เผด็จการ โดยแสดงเปน็ ตารางเปรียบเทยี บ (ตารางท่ี 1)ของพรรคการเมืองที่เปน็ รัฐบาล ความเขม้ แข็งของรัฐสภา เป็นตน้ จากตารางที่ 1 จะสงั เกตว่า ในจำ�นวน 81 ประเทศ รฐั สภาใน 32 ประเทศมอี ำ�นาจ ข) ปจั จัยทางเศรษฐกิจ (economic factors) หมายถงึ การทมี่ ฐี านเศรษฐกจิ ที่ คอ่ นขา้ งมากสามารถปรบั เปลี่ยนงบประมาณได้ ในขณะท่รี ัฐสภาใน 17 ประเทศมีอ�ำ นาจในเข้มแข็ง ประชาชนมีการศกึ ษาสูง การยอมรบั และใช้เทคโนโลยี ทนุ ทางสงั คมและระบบ การปรบั ลดบางรายการใช้จ่ายเท่าน้ัน และรฐั สภาใน 13 ประเทศ สามารถปรับงบประมาณความสัมพันธภ์ ายในประเทศ เช่น ระหวา่ งนายจา้ ง-ลูกจ้าง บทบาทของประชาคมในการ รายจ่ายบางรายการเพ่มิ ขึ้น แต่จะต้องปรบั ลดรายจา่ ยบางรายการลงเพื่อควบคมุ ยอดรายก�ำ กับตรวจสอบรฐั บาลท้องถนิ่ ฯลฯ จา่ ยรวมให้สอดคลอ้ งกบั หลักวนิ ัยทางการคลัง ค) ปัจจัยองค์กร (organizational factors) หมายถึง การมีองค์กรที่ท�ำ งานถว่ งดลุ และก�ำ กบั การตรวจสอบ ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งภาครฐั และภาคเอกชน ตารางที่ 1 อ�ำ นาจของฝ่ายนิติบัญญตั ิในการปรับปรงุ งบประมาณ ง) ปจั จยั ความสามารถในการท�ำ งาน (core factors) หมายถงึ การพฒั นาขดี ความสามารถขององคก์ รและบคุ ลากรทม่ี หี นา้ ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การใชจ้ า่ ยของรฐั บาล องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน การพัฒนาคุณภาพของพนกั งานใหเ้ ป็น “มืออาชีพ” ระบบบญั ชแี ละฐานขอ้ มลูประกอบการตดั สนิ ใจในภาครฐั /รฐั บาลทอ้ งถน่ิ การมอี สิ ระและความคลอ่ งตวั ขององคก์ รภาครฐั ท่ีมอี �ำ นาจการตดั สนิ ใจตามแนวทางกระจายอำ�นาจ รฐั สภา และบทบาทการตรวจสอบรายจา่ ยของภาครัฐ รฐั สภานอกจากมีบทบาทเปน็ ฝ่ายนิตบิ ัญญัติหรือการออกกฎหมาย ยังมบี ทบาทกำ�กบั และตรวจสอบรัฐบาลและองค์กรของภาครัฐทง้ั หมด การตรวจสอบน้นั ครอบคลมุหลายมติ ิ มติ ทิ ่ีมคี วามสำ�คญั อยา่ งยิง่ เก่ยี วข้องกับกระบวนการงบประมาณ (budget pro-cess) ดงั เอกสารของธนาคารโลกบันทึกวา่ “…Legislative oversight is nowhere moreimportant than in the budget process. The role of the legislature in most

130 การตรวจสอบรายจ่ายภาครฐั นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกจิ 131 ในรายงานวิจยั ของสถาบันธนาคารโลกเลม่ เดยี วกัน ระบวุ ่า ในกลุ่มประเทศ (PAC: Johnson & Stapenhurst (2008) อธบิ ายวา่ คณุ สมบตั ิอนั พึงปรารถนาของคณะParliament Account Committee) รอ้ ยละ 87 ได้จัดทำ�รายงานเผยแพร่ต่อสาธารณะ กรรมาธกิ ารงบประมาณน้ันจะต้องพยายามรักษา “ความเป็นกลางไมเ่ อยี งข้างฝา่ ยรฐั บาลเกี่ยวกับการก�ำ กบั รายจ่ายรฐั บาล ในขณะทรี่ อ้ ยละ 57 ระบวุ ่า ได้เปิดเผยการอภิปรายวา่ หรือฝ่ายค้าน” (nonpartisan) ซง่ึ การจะทำ�เชน่ นนั้ ไดไ้ ม่ง่าย เพราะว่าบคุ คลท่ีเปน็ กรรมการด้วยการใช้จ่ายของรัฐบาลต่อสาธารณชนโดยการอภิปรายและถ่ายทอดให้ประชาชนรับ มาจากนกั การเมอื ง (สังกัดฝา่ ยรัฐบาลหรอื ฝ่ายคา้ น) พรอ้ มกับอธิบายว่า คณะกรรมาธกิ ารฯทราบผา่ นสือ่ วทิ ยุและโทรทัศน์ สามารถ “ทำ�ประโยชน์ยิง่ ใหญ”่ ตอ่ สาธารณะโดยเรียกร้องใหร้ ฐั บาลชแ้ี จงหรอื ทำ�ความ นกั วจิ ยั ของสถาบันธนาคารโลก Wehner (2008) ได้ประมวลขอ้ มลู จากนานา กระจา่ งในการใชจ้ ่ายหรอื การบริหารการเงินการคลังของประเทศ และได้ยกตัวอยา่ งความประเทศ น�ำ มาสร้างเปน็ ดชั นวี ดั ความสามารถการควบคมุ เงิน เรียกวา่ “Index of Legisla- สำ�เร็จของรัฐสภาในบางประเทศ (เช่น ชลิ ี บราซิล เมก็ ซโิ ก เปรู ฯลฯ ) ท�ำ ใหเ้ กิดการปฏิรูปtive Budget Institutions” โดยใช้เทคนคิ เชงิ ประมาณ โดยทตี่ ัวชว้ี ดั ครอบคลุมเนอื้ หา 6 (แม้การปฏิรูปนน้ั มิได้เรอื่ งใหญ)่ 5ด้าน เช่น อำ�นาจการเปล่ยี นแปลงรายการใชจ้ า่ ย ความสามารถของคณะกรรมาธิการ และ วงจรงบประมาณของไทยการเขา้ ถงึ แหลง่ ข้อมูลรายจา่ ย เปน็ ต้น ในรายงานวจิ ยั น้ไี ม่มีประเทศไทยอยู่ในตัวอย่าง โดยท่ีการใช้จ่ายของรัฐและรัฐบาลท้องถิ่นส่งผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อกรณีศึกษา และไดแ้ สดงผลเปรียบเทยี บ โดยระบวุ า่ กลมุ่ ประเทศชน้ั น�ำ ท่ีรัฐสภามีบทบาท ระบบเศรษฐกิจ/เศรษฐกจิ ทอ้ งถ่ิน กฎหมายรฐั ธรรมนญู (2540, 2550) จงึ ก�ำ หนดให้มีสงู (upper group) ประกอบด้วยสหรัฐฯ ฮังการี สวีเดน นอรเ์ วย์ เนเธอรแ์ ลนด์ เดนมารก์ กระบวนการพิจารณางบประมาณอย่างรอบคอบ ประกอบด้วยข้นั ตอนต่าง ๆ ที่เรียกว่า ออสเตรยี อินโดนเี ซีย และ ญ่ีป่นุ วงจรงบประมาณ (budget cycle) ตามกฎหมายไทย พ.ร.บ.วธิ กี ารงบประมาณแผ่นดิน Anderson (2008, p.153) อธิบายว่า คณะกรรมาธิการงบประมาณของรัฐสภา พ.ศ. 2502 ระบใุ หม้ ีข้นั ตอน 4 ข้นั ตอน กลา่ วคือ ข้นั ตอนทห่ี น่ึง การเตรียมการงบประมาณมหี นา้ ทส่ี ำ�คญั (core functions) ได้แก่ (budget preparation) และหน่วยงานทม่ี ีหนา้ ท่เี กย่ี วข้องการก�ำ กบั ดูแลเศรษฐกจิ มหภาค • การพยากรณ์ภาวะเศรษฐกิจ (economic forecasts) ได้แก่ กระทรวงการคลงั ส�ำ นักงบประมาณ ธนาคารแห่งประเทศไทย และส�ำ นกั งานคณะ • การประมาณการขนั้ พนื้ ฐาน (baseline estimates) กรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ จัดทำ�ข้อเสนอตอ่ คณะรฐั มนตรเี ก่ยี วกบั • การวิเคราะห์ขอ้ เสนอรายจ่ายของฝา่ ยรัฐบาล (analysis of the executive’s ประมาณการรายรบั รายจา่ ย การจดั ทำ�งบประมาณแบบสมดุล/ขาดดุล/หรือเกนิ ดลุ พร้อม budget proposals) กับช้แี จงเหตผุ ลประกอบ • การวิเคราะห์ภาวการณร์ ะยะปานกลาง (medium-term analysis) ขั้นตอนทส่ี อง การตราเปน็ กฎหมาย (budget legislation) ซง่ึ หมายถึง ฝา่ ย อนง่ึ ในรายงานเดยี วกนั นไ้ี ดอ้ ภปิ รายวา่ การท�ำ งานของรฐั สภาและคณะกรรมาธกิ าร บริหารนำ�ข้อเสนองบประมาณเสนอต่อรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบต่อจากน้ันนำ�เสนอต่องบประมาณมคี ณุ คา่ ตอ่ สงั คมหลายทางดว้ ยกนั กลา่ วคอื พระมหากษตั ริยท์ รงใหค้ วามเห็นชอบและประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซ่ึงโดยท่วั ไปจะใช้ • การทำ�ให้เรื่องทีซ่ ับซ้อน –กลายเปน็ เรือ่ งง่ายทีป่ ระชาชนเขา้ ใจได้ เวลาพจิ ารณาท้งั สิ้นประมาณ 150 วัน (กอ่ นเริม่ ปีงบประมาณ วนั ท่ี 1 ตุลาคม) ขัน้ ตอนท่ี • การส่งเสรมิ ให้เกดิ ความโปร่งใสในการใช้จ่าย สาม การบริหารงบประมาณ (budget execution) หมายถึง การเบิกจ่ายงบประมาณ การ • การยกระดับความนา่ เช่ือถือต่องบประมาณรายจ่ายของรัฐ จัดซอื้ จัดจ้างซง่ึ เปน็ กจิ กรรมทด่ี �ำ เนนิ การท้งั ปี รวมทงั้ อาจจะขา้ มปี (รายจ่ายโครงการลงทุน • การรายงานผลการใชจ้ า่ ยของภาครฐั ต่อสาธารณชน • เปน็ ส่วนหนงึ่ ของการพฒั นากระบวนการงบประมาณ 5“parliaments can make a decisive contribution to the governance of the budget by de- • การอภปิ รายเป็นการให้บริการต่อสาธารณชน ทีไ่ ด้ประโยชนท์ ้งั ประชากรกลมุ่ manding greater transparency in public finance management. In Chile, for example, parlia- ใหญ่และประชาชนกลมุ่ น้อย ment has successfully pressed government to disclose more fiscal and budgetary informa- • ชว่ ยการตอบคำ�ถามหรอื ข้อสงสัยของประชาชนเก่ยี วกับการใช้จา่ ยของรฐั บาล tion, requesting regular financial reports and performance evaluations. Several countries such as Brazil, Chile, Mexico and Peru, have been able to introduce piecemeal reforms that have gradually strengthened transparency and accountability in budgetary systems. The adoption of freedom of information and fiscal responsibility legislation in many countries is a step in the right direction” (Santiso, 2008, p.262)

132 การตรวจสอบรายจ่ายภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกจิ 133 Baltaci & Yilmaz ยงั ได้เสนอข้อสงั เกตวา่ มีตัวอย่างการปฏิบตั ิดีว่าด้วยการขนาดใหญ)่ และ ข้ันตอนท่สี ่ี การกำ�กบั และตรวจสอบ (budget audit) ซ่ึงนบั รวมการ ควบคมุ ภายในและการตรวจสอบในสหรัฐฯ สหราชอาณาจักร และสหภาพยุโรป6 และขยายตรวจสอบภายนอก และ การตรวจสอบภายใน โดยมีหน่วยงานทีเ่ ก่ยี วข้องเช่น ส�ำ นกั งาน ความตอ่ ไปวา่ ระบบการควบคมุ ภายใน หมายถงึ การกำ�หนดให้มีโครงสร้างการควบคมุ วธิ ีการตรวจเงินแผ่นดนิ คณะกรรมการควบคมุ และตรวจสอบภายใน การตรวจสอบของภาค การและกระบวนการ เพอ่ื ให้มีการบันทกึ และการบญั ชีท่ีรดั กมุ การคำ�นึงถึงประสิทธภิ าพประชาชน ของการใช้จ่าย และการก�ำ หนดทิศทางการบริหาร พรอ้ มกับจำ�แนกการควบคุมออกเป็น ส�ำ หรับวงจรงบประมาณของท้องถ่ิน (local budgeting) โดยหลักการเปน็ เช่น 3 ด้าน กลา่ วคือ การควบคมุ ด้านบัญชี การควบคมุ การบริหาร และการจัดการสำ�หรับเดยี วกบั วงจรงบประมาณของรัฐบาล เพยี งแต่มขี นาดเล็กกวา่ และขนั้ ตอนการเตรยี มการ การตรวจสอบนัน้ มีเปา้ ประสงคส์ ำ�คัญเพอ่ื เพ่มิ มูลคา่ ของผลการทำ�งานขององคก์ ร และงบประมาณและขั้นตอนการออกเปน็ ขอ้ บัญญตั ิในระดบั ท้องถนิ่ ใชเ้ วลาส้ันกว่า ความซบั ปรับปรุงวธิ ีการทำ�งาน และจ�ำ แนกการตรวจสอบตามเปา้ หมายเปน็ 3 ลกั ษณะ คือ หน่ึงซอ้ นนอ้ ยกว่าเมือ่ เปรยี บเทยี บกบั รายจา่ ยของรัฐบาล การตรวจสอบทางบัญชแี ละการเงนิ (financial audit) เน้นการลงบัญชีที่ครบถ้วนหลัก การควบคมุ ภายในและการตรวจสอบรายจา่ ยท้องถนิ่ ฐานการเบิกจา่ ยชัดเจนและแมน่ ตรง สอง การตรวจสอบว่าหนว่ ยงานนน้ั ๆ ปฏิบัติตาม กอ่ นอ่ืนขอขยายความคำ�ศัพท์ การควบคมุ ภายใน และ การตรวจสอบ โดยอา้ งองิ ภารกจิ ท่ีควรดำ�เนินการหรือตามระเบียบ (compliance audit) เช่น การน�ำ เงนิ ไปใช้จ่ายบทความของ Baltaci & Yilmaz (2007) ซง่ึ อธิบายความหมายของคำ�ศัพทท์ ง้ั สองอย่าง ในภารกิจที่ไม่ใช่หน้าทขี่ องหน่วยงาน สาม การตรวจวัดผลลัพธ์การใช้จา่ ย (performanceชัดเจน audit) ว่าจ่ายไปแลว้ ไดร้ ับผลผลิตและผลลัพธ์อย่างไร ใชห้ ลักเศรษฐศาสตร์และการบริหาร เงินเป็นกรอบการวเิ คราะห์ “An internal control and audit framework aims at improving การตรวจสอบรายจา่ ยขององคก์ ร ไดร้ บั การพฒั นาเปน็ วชิ าชพี อยา่ งหนง่ึ ทม่ี ี financial and administrative management capacity by limiting มาตรฐานตามวชิ าชพี และมสี มาคมทเ่ี กย่ี วขอ้ ง เชน่ Internal Control-Integrated Standards fiscal behaviors that result in waste, misallocation, and cor- for the Public Sector หรอื COSO และ “Guidelines for Internal Controls Stan- ruption. While common in both the public and the private dards for the Public Sector” ยอ่ วา่ INTOSAI sectors, these financial management tools have been widely overlooked in the context of decentralization in developing 6ผเู้ ขยี นทั้งสองท่านกล่าว “…A number of good examples of contemporary internal control countries… In recent years, fiscal decentralization programs and audit systems exist. Both the United States and the United Kingdom have champi- implemented in many developing countries have given local oned internal control and audit at all levels of government. Similarly, the European Union governments additional services responsibilities and access to (EU) has heavily invested in developing internal control and audit systems, particularly in more public funding, either in the form of intergovernmental candidate countries.” (p.194) transfers or through the authority to raises taxes from a wider variety of local sources…The absence of effective public finan- cial management systems at both central and local levels has sometime resulted in fiscal imbalances, weak accountability, political capture, and deterioration in public services.” (p.193)

134 การตรวจสอบรายจา่ ยภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพือ่ พัฒนาการเศรษฐกิจ 135 แผนภูมิที่ 2 งบประมาณทีป่ ระชาชนมีสว่ นร่วม ประสบการณ์จากต่างประเทศ ขนั้ ตอนการควบคมุ และตรวจสอบรายจ่ายของภาครัฐ ดังกล่าวข้างต้นว่า โลกทัศน์ของประชาชนต่อรัฐบาล/รัฐบาลท้องถิ่นในปัจจุบัน แตกต่างจากในอดีต คอื ประชาชนทัว่ โลกมคี วามตื่นตัวทีจ่ ะติดตาม-ตรวจสอบการท�ำ งาน ข้นั ตอน เนือ้ หาที่เก่ยี วขอ้ ง ของรฐั บาล/รฐั บาลทอ้ งถิน่ 8 (Moynihan, 2007) ช่องทางส�ำ คญั หน่ึงคือ การออกเสียงใน o internal control การวางแผนงบประมาณ กระบวนการพิจารณางบประมาณ การตดิ ตามการใช้จา่ ยของรัฐบาลและรฐั บาลทอ้ งถิน่ การบรหิ ารงบประมาณ อยา่ งไรก็ตามไมม่ ีกตกิ าสากลท่รี ะบวุ า่ ประชาชนควรจะมีส่วนรว่ มมากนอ้ ยเพียงใด? ขน้ึ อยู่ และการจัดการกิจกรรม กับวิวฒั นาการของแตล่ ะสังคม Moynihan (2007) กล่าวว่า “There is no agreement o internal audit การบญั ชี on what participatory budgeting means or how to go about it: the study and การรายงานผลตรวจสอบ dissemination of the idea of participatory budgeting are following practice o external audit การตรวจสอบของหนว่ ยงาน rather than the other way around.” (p.65) ตรวจสอบภายนอก Wampler (2007) ระบวุ า่ “...Participatory budgeting is a decisionmaking o legislative oversight บทบาทของรัฐสภา/สภาทอ้ งถ่ินใน process through which citizens deliberate and negotiate over the distribution ฐานะการกำ�กับดูแลเป็นภาพรวม of public resources. Participatory budgeting programs are implemented at the behest of governments, citizens, nongovernmental organizations, and ทม่ี า: ปรบั ปรงุ จาก Baltaci & Yilmaz (2007, p.204) civil society organizations to allow citizens to play a direct role in deciding how and where resources should be spent. These programs create oppor- ในประเทศสหรัฐฯ ไดก้ �ำ หนดใหม้ มี าตรฐานการตรวจสอบ (auditing standards) tunities for engaging, educating, and empowering citizens, which can fos-ก�ำ หนดใหห้ นว่ ยทร่ี บั ความชว่ ยเหลอื จากรฐั บาลกลางตง้ั แต่ 5 แสนดอลลารข์ น้ึ ไป จะตอ้ งถกู ตรวจ ter a more vibrant civil society. Participatory budgeting also helps promoteสอบ และตอ้ งรายงานผลการตรวจสอบภายในเวลา 9 เดอื นหลงั ปดิ บญั ชปี ระจ�ำ ปใี หห้ นว่ ยเหนอื transparency, which has the potential to reduce government inefficienciesกฎหมายนค้ี รอบคลมุ รฐั บาลมลรฐั รฐั บาลทอ้ งถน่ิ และองคก์ รสาธารณะทไ่ี มแ่ สวงหาก�ำ ไร โดยนยั and corruption.” (p.21) จากประสบการณใ์ นหลายประเทศพบว่าการมสี ่วนรว่ มของนม้ี หี นว่ ยงานทจ่ี ะตอ้ งถกู ตรวจสอบหลายหมน่ื หนว่ ยงาน ส�ำ หรบั การตรวจสอบด�ำ เนนิ การโดยนกั ประชาชนสง่ ผลใหเ้ กดิ ความโปรง่ ใสของการจดั สรรรายจา่ ย ลดความดอ้ ยประสทิ ธภิ าพ และตรวจสอบภาคเอกชน7 ความเสย่ี งตอ่ ทจุ รติ คอรร์ ปั ชน่ั ภาครฐั จะอยา่ งไรกต็ าม การปฏบิ ตั เิ ชน่ น้ี (การเขา้ รว่ มตดิ ตาม รายจา่ ยรฐั บาล) ท�ำ ใหต้ น้ ทนุ คา่ โสหยุ้ (transaction costs) เพม่ิ ขน้ึ ขน้ั ตอนการตดั สนิ ใจ การ7อ้างอิง Lee et al. (2008, p.459) Auditing Standards. The Federal Government AuditingStandards provide overall guidelines as well as standards of conducting fieldwork and 8ขออ้างอิงคำ�กล่าวบางตอนประกอบ “…The literature on participation catalogues the virtuespreparing audit reports. Overall standards call for auditors to be independent of the of civil society and public deliberation of issues. A result is an increased call for directagencies under review and to be fully trained in the auditing function… The Single Audit citizen participation in public decision making. Citizen participation occurs when citizensAct of 1984 requires recipients of federal assistance amounting to $500,000 or more in a or their representatives (who are not elected officials) interact with and provide feed-fiscal year must undergo a single audit of their accounting systems and the way federal back to government at the policy formulation or implementation stage of governance...”funds are handled. Audits must be submitted within nine months of the audit period’s (Moynihan, 2007, p.56) และ“….Disillusionment with the traditional governance model ofclose. The law applies to state and local governments as well as to nonprofit organizations. hierarchical bureaucracies and insulated public servants and a belief that participation checks administrative power have spurred interest in participation process. For many years the Weberian hierarchical-bureaucratic model has been attacked from various sides as lacking responsiveness…(Moynihan, 2007, p.57)

136 การตรวจสอบรายจา่ ยภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพือ่ พัฒนาการเศรษฐกิจ 137พจิ ารณางบประมาณท่ีมีความซับซอ้ นกวา่ เดมิ (เมอ่ื เปรียบเทยี บกบั การตดั สนิ ใจที่ด�ำ เนนิ “Forty countries, beginning with Australia, have adopted genderการโดยเจ้าหนา้ ทข่ี องท้องถิน่ เพียงฝ่ายเดยี ว) แต่เมื่อพจิ ารณาโดยรวมแล้วเหน็ ว่า เปน็ สงิ่ ที่ responsive budgetary processes. According to the Economicดคี ้มุ คา่ Wampler อ้างถึงคุณลกั ษณะอนั เกดิ จากกิจกรรม “การเขา้ รว่ ม”“การเรียนรขู้ อง Commission for Africa, these possess are innovative tool thatประชาชน” ท�ำ ใหก้ ารจัดสรรงบประมาณเป็นธรรม โดยเฉพาะอย่างย่งิ กลุ่มผู้ด้อยโอกาส empower civil society to hold public spending accountable toและสง่ เสริมกระบวนการปฏริ ปู สงั คมอยา่ งต่อเนือ่ ง9 international and national commitments for promoting gender Folscher (2007) ประเมนิ ว่า “Participatory budgeting has the potential equality. The commission notes that the gender-budget initiativeto improve the quality of democracy. Participation in public decision making is part of a broader process of municipal participatory budgetingin the form a direct democracy that allows for a more meaningful democratic involving delegates, council members, community leaders andrelationship between citizens and government than that provided by repre- citizen.” (Mullins, 2007, p.239)sentative democracy. Participation can also provide marginalized groups withaccess to policy makers.” (p.158) วเิ คราะห์จดุ อ่อนของระบบตรวจสอบภายนอกและการตรวจสอบภายใน จากการวิจัยเอกสาร พบว่ามีพัฒนาการของการมีส่วนร่วมของประชาชนในงบประมาณของท้องถิ่นในหลายประเทศ Anwar Shah (2006) ใชค้ ำ�ศัพทว์ า่ citizen-cen- จวั่ หัวในสว่ นนรี้ ะบคุ ำ�ว่า “วเิ คราะห์จดุ อ่อนของระบบตรวจสอบ” เน้นการใช้จา่ ยtric performance budgeting ของ อปท.ของไทย อาจจะชวนให้เหน็ วา่ “มองในแง่ร้าย” เพอื่ ความเปน็ ธรรมและความ สมดุลของเนื้อหาการวิเคราะห์ จ�ำ เปน็ ตอ้ งทบทวนว่า มคี วามกา้ วหน้าและเปลยี่ นแปลงที่ “Citizen-centric performance budgeting at the local level พงึ ปรารถนาในระบบงบประมาณของประเทศไทยในหลายดา้ นตลอด 3 ทศวรรษทผ่ี ่านมา is concerned with creation of an institutional environment in ประการแรก ความก้าวหนา้ ของระบบเทคโนโลยีสารสนเทศและคอมพิวเตอร์ ชว่ ยสนับสนนุ which citizens can hold government accountable for its per- ให้การจัดท�ำ บญั ชภี าครฐั และสว่ นราชการด�ำ เนินการอย่างรวดเรว็ มีประสทิ ธิภาพรัฐบาล formance. Efficient and effective public spending in a manner ไทยไดล้ งทนุ พัฒนาระบบบญั ชีภาครฐั (GFMIS) ควบคกู่ บั การใช้เทคโนโลยสี ารสนเทศและ responsive to civic demands is pertinent to recent public man- คอมพวิ เตอร์ ช่วยใหป้ ระมวลขอ้ มูลการเบิกจ่ายของส่วนราชการไดร้ วดเรว็ กวา่ ในอดีตการ agement reform movements, which emphasize performance โอนเงินผา่ นระบบอิเล็กทรอนกิ สจ์ ากกรมบัญชีกลางส่หู นว่ ยงาน (กรม จงั หวดั อ�ำ เภอ) ช่วย accountability and citizen participation…” (p.166) ลดภาระของ “คลังจงั หวดั ” “คลังอำ�เภอ” ทำ�ให้บคุ ลากรที่สังกัดคลงั จงั หวดั /คลงั อ�ำ เภอ “Citizen-centric budgeting requires some form of institution- ปรับบทบาทหนา้ ทเ่ี ป็นท่ีปรกึ ษาดา้ นการเงนิ การคลงั ในระดบั จงั หวดั /อ�ำ เภอ (CFO: chief alized citizen representation in the local government.” (p.167) financial officer) ในบางประเทศยังกำ�หนดกติกาให้เพศหญิงเข้ามาร่วมกิจกรรมการบริหารงบ สอง การเมืองและการปกครองไทยที่เปล่ยี นแปลง กลา่ วคือพรรคการเมอื งมีประมาณของทอ้ งถน่ิ ตามเอกสารของ Mullin ระบวุ ่าขณะนีม้ จี �ำ นวนมากกวา่ 40 ประเทศ บทบาทในการกำ�หนดนโยบายงบประมาณ การจัดสรรรายจา่ ยตามท่พี รรคการเมืองทีไ่ ด้เปิดโอกาสใหเ้ พศหญงิ มารว่ มเปน็ คณะกรรมการบริหารงบประมาณของทอ้ งถิน่ กำ�หนด การเมอื งประชาธิปไตยที่จะตอ้ งมาจากการเลือกต้ัง แทนทร่ี ะบบประชาธิปไตย คร่งึ ใบ (ก่อนปี พ.ศ. 2535 ทม่ี รี ฐั บาลมาจากการปฏวิ ัติหรือบางช่วงเวลามาจากการเลอื ก9ขออ้างคำ�ของ Wampler (2007, p.51-53) ตั้งแต่บรหิ ารภายใตก้ ารชนี้ �ำ ของทหารคอ่ นขา้ งมาก) ท้ังน้ีมิได้หมายความวา่ การจดั สรรราย• participatory budgeting increases public learning and promote active citizenship จ่ายของรัฐบาลในยคุ ปัจจบุ ันปลอดจากการช้ีน�ำ ของทหารหรือชนช้นั ผนู้ ำ�โดยสิ้นเชงิ อนง่ึ• participatory budgeting promotes social justice รัฐธรรมนญู พ.ศ. 2540 และ 2550 ไดก้ �ำ หนด “นโยบายพ้ืนฐานแหง่ รัฐ” หมายถึงกำ�หนด• participatory budgeting spurs administrative reform เปา้ ประสงคข์ องนโยบาย (ตอ่ คณุ ภาพชวี ติ ของประชาชน) ที่ทกุ รฐั บาลต้องด�ำ เนนิ การ ขณะ เดียวกันภาคประชาชนไดน้ ำ� “นโยบายพ้นื ฐานแห่งรฐั ” เปน็ ข้อพจิ ารณา และเรียกร้อง ให้รัฐบาลและระบบราชการดำ�เนินการในกรณีที่พบว่ายังมีข้อบกพร่องหรือไม่เป็นไปตาม นโยบายพนื้ ฐานแห่งรัฐ

138 การตรวจสอบรายจา่ ยภาครฐั นโยบายสาธารณะเพ่ือพฒั นาการเศรษฐกจิ 139 สาม การพัฒนาทางการเมืองของภาคประชาชน การรวมตัวเป็นกลุ่มพลัง (หลาย ระบบตรวจสอบภายนอก (external audit)กลุ่ม) เรยี กร้องต่อรฐั บาล เสนอข้อกฎหมาย เชน่ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาต ิ พ.ร.บ.ปา่ กอ่ นทจ่ี ะวเิ คราะหข์ อ้ บกพรอ่ งของการตรวจสอบภายในของ อปท. จ�ำ เปน็ ตอ้ งทบทวนชมุ ชน พ.ร.บ.โฉนดท่ีดนิ ชมุ ชนการเรยี กรอ้ งสทิ ธิต์ ามทีร่ ะบใุ นรัฐธรรมนญู ท�ำ ให้วิธกี าร ว่ามีระบบตรวจสอบภายนอก โดยมอี งค์กรหลักไดแ้ ก่ ส�ำ นกั งานการตรวจเงินแผน่ ดนิ ซง่ึจัดสรรรายจา่ ยของภาครฐั ปรับจากด้านอปุ ทาน (supply-sided)หมายถึงการจัดสรรเงิน เป็นองคก์ รอสิ ระตามกฎหมายรฐั ธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มีอำ�นาจตรวจสอบเงนิ แผ่นดนิผ่าน “กรม”หรอื ส่วนราชการ เป็นแนวทางการจดั ดา้ นอุปสงค์ (demand-sided) มาก ครอบคลมุ ทกุ หน่วยงานของภาครฐั หรอื หน่วยงานท่รี ับเงินอุดหนนุ จากรฐัขน้ึ ตัวอยา่ ง เชน่ งบอุดหนุนเป็นรายหวั ของผู้เรยี นซงึ่ จัดสรรผ่านสถานศกึ ษา การจัดสรรงบประมาณด้านสขุ ภาพเป็นรายหวั -- ตามหลกั การประกนั สขุ ภาพถว้ นหนา้ รายจา่ ยดา้ น แผนภมู ิท่ี 3สวัสดิการสำ�หรับคนจน คนพิการ และผู้ดอ้ ยโอกาส สังคม ฯลฯท�ำ ใหก้ ารจดั สรรงบประมาณ การตรวจสอบรายจา่ ยของภาครัฐโดย สตง.รายจา่ ยก�ำ หนดเป็นสตู รได้อย่างชัดเจน เรียกวา่ entitlement budget และการจัดสรร หนว่ ยรับการตรวจสอบ และมลู คา่ ความเสียหายเปน็ ตัวเงินภาษีเพอ่ื ใหม้ หี น่วยงานทำ�ภารกจิ เฉพาะดา้ น (เชน่ จัดสรรภาษบี าปในอัตราร้อยละ 2 ให้ ปงี บประมาณ 2548กองทุนสนบั สนุนการสรา้ งเสริมสขุ ภาพ ร้อยละ 1.5 เพื่อสนบั สนุนโทรทศั น์สาธารณะ) สตง. ส่ี ความเปลย่ี นแปลงดา้ นวฒั นธรรมและโลกทศั นข์ องประชาชนตอ่ รฐั กลา่ วคอื ใน เนอื้ หา/มติ ิของการตรวจสอบอดตี ประชาชนไทย “ยอมรบั สภาพของการเป็นผู้ถกู ปกครอง” ในขณะทผ่ี ู้มอี �ำ นาจรฐั - การเงินทั่วไปมฐี านะเป็น “ผปู้ กครอง” ในยุคปัจจบุ ันใหม่โลกทศั น์ของประชาชนต่อรัฐเปลยี่ นแปลง - งบการเงินประชากรมคี วามรู้เพมิ่ ขึน้ เข้าใจสทิ ธแิ ละหนา้ ทีข่ องตน และบทบาททีค่ วรจะเปน็ ของภาค - เงนิ อดุ หนนุรฐั /ระบบราชการ เห็นวา่ งบประมาณของภาครัฐมาจากภาษีอากรที่จดั เก็บจากประชาชน - การจัดเกบ็ รายได้ต้องการมีส่วนร่วมในการจัดสรรรายจ่ายหรือควบคุมให้รายจ่ายของภาครัฐจัดสรรอย่างมี - การจัดซ้ือจัดจา้ งประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธิผล เกิดผลผลิต-ผลลพั ธท์ ่วี ัดได้ - การสบื สวน หา้ การกระจายอำ�นาจด้านการปกครองและดา้ นการเงนิ การคลัง โดยให้ อปท. - การด�ำ เนนิ งานซ่งึ เปน็ การบริหารเชิงพื้นที่ (area-based management) อกี นยั หนึง่ เปน็ การบรหิ ารตาม หน่วยรบั ตรวจสอบแนวราบ (horizontal) ในอดีตบริหารราชการของประเทศไทยดำ�เนินการเกือบทัง้ หมดโดย - ราชการส่วนกลาง/และภูมภิ าค“กรม” (ซงึ่ เปน็ การบริหารตามแนวต้ัง vertical management) ท้ังนี้การบริหารพน้ื ท่ี - รัฐวิสาหกิจ(โดยราชการท้องถิน่ ) มคี ณุ ลักษณะทพ่ี งึ ประสงค์หลายประการ เชน่ ก) การท�ำ งานใกลช้ ิด - ราชการท้องถน่ิกบั ประชาชน ร้ขู ้อมลู ความตอ้ งการของประชาชน รูจ้ กั คนจนหรือคนทด่ี อ้ ยโอกาสคนพกิ าร - กองทุนหรือผสู้ งู อายุ ข) การตอบสนองดา้ นอุปทานท�ำ ได้งา่ ย ขน้ั ตอนสนั้ เนือ่ งจากมีงบประมาณ ผลสรปุของตนเอง สามารถทำ�โครงการใหม่ โดยสภาทอ้ งถิน่ ใหก้ ารอนมุ ตั ิ ท�ำ ได้ทันท่วงที (อาจจะมี มลู คา่ สินทรพั ย์รวม 6.1 ล้านล้านบาท (ปี พ.ศ. 2548)ขอ้ จำ�กัดในหลายพืน้ ที่ทข่ี ัดสนงบประมาณ) และ ค) การรายงานต่อประชาชนท�ำ ได้ง่าย ดว้ ย ความเสยี หายทีต่ รวจพบ 2,356 ล้านบาท จ�ำ แนกเป็นการพดู ปากต่อปาก เสยี งตามสาย หรอื ใหป้ ระชาชนร่วมรับฟังการประชมุ ของสภาท้องถ่นิ - ส่วนกลาง/ภูมิภาค 2,001 ลา้ นบาทการทำ�เอกสารแผน่ พบั ช้แี จงประชาชน) การวดั ผลผลติ -ผลลพั ธท์ ำ�ไดง้ ่ายเน่อื งจากพ้นื ทีแ่ คบ - ราชการท้องถ่ิน 258.13 ลา้ นบาทจำ�นวนประชากร/กลุ่มเป้าหมายน้อย (เช่น ประชากรใน อบต.ส่วนใหญ่มีจำ�นวนระหว่าง4 – 9 พันคน) ทม่ี าของขอ้ มลู : สตง. รายงานประจ�ำ ปี 2548

140 การตรวจสอบรายจ่ายภาครฐั นโยบายสาธารณะเพอ่ื พฒั นาการเศรษฐกิจ 141 พศิ ิษฐ์ ลลี าวชโิ รภาส (2553) ไดบ้ รรยาย “วธิ แี ละรปู แบบในการตรวจสอบโดย ง) ไมร่ ายงานผลการตรวจสอบการปฏบิ ัตกิ ารจดั ซอ้ื จดั จ้างตามระยะเวลาท่ีสตง.” โดยสรุปคือ สตง.ใช้เทคนคิ และวิธีการตรวจสอบ 5 ลักษณะ ดงั นี้ ประกาศโดย สตง. (1) การตรวจบัญชีและงบการเงินของท้องถิ่น ซึ่งเป็นการพิจารณาในด้านการ จ) ไม่สามารถดำ�เนินการจัดซือ้ จัดจ้างไดค้ รบถ้วนตามแผนบันทึกบัญชีว่ามีลักษณะที่มาที่ไป พร้อมทั้งหลักฐานที่ถูกต้องครบถ้วนหรือไม่ และมี ฉ) งานท่ดี �ำ เนินการจดั ซ้อื หรือจา้ ง ไม่ปรากฏในแผนปฏบิ ัตกิ ารฯหลักฐาน ในการเบกิ จ่ายเงนิ ซง่ึ กค็ ือใบฎกี าถูกต้องครบถ้วนหรอื ไม่ ช) การประกวดหรอื สอบราคา กบั เอกสารไมส่ อดคล้องกนั หรือไม่เปน็ ไปตาม (2) การตรวจสอบการใชจ้ า่ ยเงิน เพอ่ื ปอ้ งกนั มใิ หเ้ กดิ การเบกิ จา่ ยทข่ี าดความ ระเบยี บพสั ดุละเอยี ด รอบคอบ มกี ารตรวจสอบท่มี าท่ไี ป เพอื่ ปอ้ งกันการใชจ้ ่ายเงินทไ่ี มถ่ กู ตอ้ ง ซ) เจา้ หน้าท่ผี ู้รับผิดชอบหรือคณะกรรมการพจิ ารณาผลประกวดราคา ปฏบิ ัติ (3) การตรวจสอบการจดั ซอ้ื จดั จา้ ง เปน็ การตรวจสอบการซอ้ื ของทม่ี ปี รมิ าณมาก ๆ ว่า หนา้ ทไ่ี ม่เปน็ ไปตามระเบียบมสี นิ คา้ นนั้ จริงตามท่ีมีการจัดซื้อจดั จา้ งการตรวจรบั สนิ ค้า/บรกิ าร ตรวจสอบใหเ้ ปน็ ไปตาม ฌ) การจดั ทำ�ประกาศประกวดหรอื สอบราคาและเอกสาร ไมเ่ ป็นไปตามแบบราคากลาง ตัวอย่างที่กำ�หนด (4) การตรวจสอบสัญญา เปน็ การพิจารณาถงึ ความเปน็ ธรรมของสัญญาทีส่ ว่ น ญ) การค�ำ นวณราคากลางไม่ถกู ตอ้ ง ไม่สอดคลอ้ งกับความเปน็ จรงิ ทำ�ใหร้ าคาราชการไดไ้ ปตกลงไวก้ บั ภาคเอกชน ปอ้ งกันการสมยอม (ฮวั้ ) รวมท้งั ตรวจสอบวา่ การ กลางสงู กวา่ ทีค่ วรดำ�เนินงานตามขอ้ สัญญาน้นั ไดเ้ กดิ ขนึ้ จริง ฎ) การด�ำ เนินการจัดซอ้ื จัดจ้าง ไม่เป็นไปตามระเบยี บข้อบงั คับ (5) การตรวจสอบการจดั เก็บรายไดข้ องท้องถนิ่ เช่น หน่วยงานอาจจดั เกบ็ ภาษี/ ฏ) การด�ำ เนินการจัดซื้อจดั จา้ งไม่เป็นไปตามสัญญาหรือรปู แบบรายการ การละค่าธรรมเนยี มไมค่ รบถ้วนตามกฎหมายระบุ เวน้ การปฏบิ ตั ิตามเงอ่ื นไขสญั ญา จากประสบการณก์ ารตรวจสอบของ สตง. พบปญั หาทเี่ กดิ ขึ้นบ่อย ๆ คือ “ปญั หา ฐ) การจัดท�ำ สญั ญาไมเ่ ป็นไปตามระเบยี บการใช้เงินที่ไมค่ ุ้มคา่ ...ความไม่คมุ้ คา่ ในการใช้จ่ายเงนิ เกิดข้ึนในหลายลักษณะ อาทิ การแจก ฑ) ไมม่ ีการติดตามตรวจสอบความช�ำ รุดบกพร่องของสงิ่ กอ่ สร้างในชว่ งของเชน่ เสื้อยดื หนงั สือ ฯลฯ ซงึ่ ไม่ก่อใหเ้ กิดประโยชนก์ ับประชาชนอยา่ งแทจ้ ริง ปัญหาการ ระยะเวลาประกันทำ�ถนนทด่ี ้อยคณุ ภาพ…ปญั หาในด้านทส่ี องเปน็ เรื่องการบริหารจดั การ ซ่ึงพบกรณีตัวอยา่ ง การตรวจสอบสืบสวน เป็นอีกกิจกรรมหนึ่งที่ สตง.ดำ�เนินการเมื่อ “มีเหตุอันเปน็ จำ�นวนมาก อาทิ ปญั หาการแยง่ พืน้ ท่ีในการทำ�งานระหวา่ งองคก์ รปกครองส่วนทอ้ ง ควรสงสัย วา่ จะมที จุ รติ หรือปฏบิ ัตผิ ดิ ขอ้ กำ�หนด ซ่งึ ไดข้ อ้ มูลจากการตรวจสอบลักษณะอืน่ถ่ิน เช่น ระหว่างเทศบาลกับ อบจ. เพอื่ ชิงผลงานทางการเมืองกันเอง ปญั หาการสรา้ งถนน หรอื จากการรอ้ งเรยี นบัตรสนเท่ห์ และทเ่ี ป็นข่าวจากสอื่ มวลชน”หนทางทีผ่ ่านหลายทอ้ งท่ี ไมม่ ีการประสานงานระหว่างท้องทีเ่ พอื่ จดั ทำ�ถนนพร้อมกันใน ข้อบกพร่องการใช้จ่ายเงินของภาครัฐ ถึงแม้ว่ามีระบบกำ�กับติดตามและตรวจคราวเดียว...”10 ขอ้ บกพรอ่ งในการจัดซ้ือจัดจา้ ง เป็นปญั หาทีพ่ บเหน็ บอ่ ยครั้งในราชการ สอบรายจา่ ยของภาครฐั แตข่ อ้ บกพรอ่ งและความสญู เสยี ทป่ี ระเมนิ เปน็ ตวั เงนิ ได้ ยงั เกดิ ขน้ึ ทกุ ๆ ปีสว่ นกลาง ส่วนภูมภิ าค และ อปท. รายงานประจ�ำ ปขี อง สตง. พ.ศ. 2548 ระบุขอ้ บกพร่อง รวมทั้งการร้องเรยี นการทุจรติ และประพฤติมชิ อบในสว่ นราชการเอาไวห้ ลายประการ ได้แก่ การตรวจสอบภายในของราชการทอ้ งถน่ิ ก) ไม่ไดจ้ ัดท�ำ แผนปฏิบตั กิ ารจัดซ้ือจดั จา้ งและแผนการจดั หาพสั ดุ นอกเหนือจากการตรวจสอบภายนอก มกี ฎระเบียบให้ส่วนราชการและราชการ ข) จัดท�ำ แผนปฏบิ ตั กิ ารจัดซอื้ จัดจา้ งและแผนการจัดหาพัสดุ ไม่ครบถว้ น ท้องถิน่ จดั ใหม้ รี ะบบควบคมุ และตรวจสอบภายใน (internal control & internal audit) หรอื ไม่ถูกต้อง กล่าวคือ ให้มีเจา้ หน้าท่ตี รวจสอบภายใน (internal auditor) และคณะกรรมการตรวจ ค) ไม่สง่ แผนปฏบิ ตั กิ ารจดั ซื้อจัดจ้างและแผนทีม่ ีการเพิ่มเติมให้ สตง. ตามเวลา สอบภายใน (internal audit committee) ให้จดั ท�ำ รายงานผลการตรวจสอบภายใน (au- ทีก่ �ำ หนด dit reporting) อย่างไรก็ตาม มีจุดอ่อนและขอ้ บกพรอ่ งของการปฏบิ ัตติ ามระบบตรวจ10จากเอกสารประกอบการบรรยายของรองผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน พิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส

142 การตรวจสอบรายจา่ ยภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพอื่ พัฒนาการเศรษฐกิจ 143สอบ11ประการแรก การดำ�เนนิ การตรวจสอบภายในย่อหย่อน หรือไมเ่ ขม้ แข็ง เนื้อหาของการตรวจสอบความเสย่ี งไมค่ รบถว้ น ประการท่ีสอง การขาดการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน ข้อเสนอแนะการปรับปรุงการตรวจสอบภายในของ อปท.ในการตรวจสอบรายจ่ายของ อปท. ท้ังนี้มหี ลกั ฐานเชงิ ประจักษ์ เช่น การจัดประชมุ คณะ ดังกล่าวในตอนต้นวา่ รายงานวจิ ยั นีต้ ้องการเสนอแนะการพฒั นาเชิงสถาบนั เพ่ือกรรมการตรวจสอบภายในเพียง 1-2 คร้งั ในรอบปี ตามหลักการตรวจสอบทเี่ ขม้ แขง็ คณะ สนบั สนุนการตรวจสอบรายจ่ายของราชการท้องถ่นิ โดยใหป้ ระชาชนมสี ว่ นร่วมในการกรรมการตรวจสอบภายในควรติดตามและจัดประชุมอย่างสม่ำ�เสมอ12เน่ืองจากมีกิจกรรม บรหิ ารงบประมาณ โดยเฉพาะเจาะจงให้เข้าร่วมเป็นคณะกรรมการตรวจสอบภายใน โดยมีทจ่ี ะตอ้ งตรวจสอบฯ ตลอดเวลา การประเมนิ ความเสย่ี งดา้ นการเงนิ ซง่ึ ผนั ตามภาวะเศรษฐกจิ รายละเอียดดงั ต่อไปน้ีอตั ราดอกเบีย้ อตั ราเงินเฟ้อ ฯลฯ ประการท่สี าม การตรวจสอบในเร่อื งที่ซับซอ้ นยงุ่ ยาก หนง่ึ ขอ้ เสนอใหค้ ณะกรรมการตรวจสอบภายในของเทศบาล อบต. และ อบจ.หน่วยงานท้องถิ่นอาจจะว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษาด้านการบัญชี-พัสดุ-เทคโนโลยีสารสนเทศ ประกอบด้วยตัวแทนภาคประชาชน ในฐานะผู้ทรงคณุ วฒุ ิ เป็นประธานของคณะกรรมการเพอ่ื ทำ�หนา้ ทแ่ี ทน แต่หนว่ ยงานทอ้ งถิน่ สว่ นใหญ่ไม่ได้ดำ�เนนิ การ ประการท่ีสี่ มีความเขา้ ใจ ตรวจสอบภายใน และเป็นกรรมการเสยี งส่วนใหญ่ (เชน่ 5-6 คนในจำ�นวน 8-10 คน) โดยคลาดเคล่ือนว่า สตง.ได้ทำ�หน้าท่ีตรวจสอบจากภายนอกแลว้ -- ความจริงการตรวจสอบ ให้สรรหาตัวแทนที่มีความรู้และประสบการณ์จากผู้นำ�ชุมชนหรือบุคคลท่ีประชาคมไว้วางใจภายในและการตรวจสอบภายนอก ตา่ งเปน็ เคร่อื งมอื ที่สนบั สนนุ ซง่ึ กันและกัน การตรวจ โดยก�ำ หนดวาระการดำ�รงอยู่ทชี่ ัดเจน เช่น 2-3 ปี และโดยใหด้ �ำ รงอยู่ไม่เกนิ 3 วาระ ใหป้ ลดัสอบภายนอกน้ันมีข้อจ�ำ กดั เนือ่ งจากใชว้ ธิ กี ารสมุ่ ตวั อย่าง และมงุ่ เนน้ การป้องกนั และปราบ เทศบาล/อบต. เป็นเลขานกุ าร ให้มเี จ้าหน้าทจ่ี ากหนว่ ยงานกำ�กับ เชน่ จังหวดั อำ�เภอ หรอืปรามการทจุ รติ และประพฤติมชิ อบ จงึ เน้นการตรวจด้านบญั ชี การเงิน การจัดซือ้ จัดจ้าง “ทอ้ งถ่นิ จังหวดั ” เปน็ กรรมการดว้ ยและการตรวจสอบแบบสืบสวน ในขณะทกี่ ารตรวจสอบภายในสามารถด�ำ เนนิ การไดต้ ลอด สอง ก�ำ หนดใหม้ ีวาระการประชุมอยา่ งสม่�ำ เสมอ เช่น อย่างนอ้ ยปลี ะ 6 คร้ัง เพ่อืเวลา และมตี น้ ทนุ คา่ โสห้ยุ ต่�ำ โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ราชการท้องถนิ่ —ซงึ่ ใกลช้ ดิ กับประชาชน ท�ำ หนา้ ท่ีติตตามการใชจ้ ่ายของ อปท. การประเมนิ ความเส่ยี งขององคก์ ร การจัดทำ�รายงานอนง่ึ การตรวจสอบภายในสามารถครอบคลมุ การวดั ความคมุ้ คา่ ของโครงการ (performance และบันทกึ ผลการตรวจให้ผบู้ ริหารและสภาท้องถิ่น และท้องถน่ิ จงั หวดั /อ�ำ เภอ การวัดผลaudit) เนื่องจากโครงการของ อปท.ระบกุ ลมุ่ เปา้ หมายได้คอ่ นข้างชัดเจน ระบผุ ลผลิต- การท�ำ งานในโครงการลงทุนสำ�คญั ๆ การประเมนิ ผลผลิตและผลลพั ธ์จากบรกิ ารสาธารณะผลลัพธ์ทีค่ าดว่าจะเกิดขึ้น การจัดเก็บข้อมูลไมซ่ ับซอ้ นยงุ่ ยากจนเกนิ ไป ท่ี อปท.ด�ำ เนนิ การ รวมทั้งประเมนิ ผลงานโดยรวมวา่ สอดคล้องกบั เป้าหมายท่ฝี า่ ยบรหิ าร รายงานวจิ ยั นเ้ี สนอการวิเคราะห์ว่า การตรวจสอบภายในของทอ้ งถ่ิน ซึ่งยังมี อปท.แถลงไวต้ ่อสภาท้องถ่ิน การวิเคราะห์ความเสย่ี งการเงินของท้องถ่นิขอ้ บกพร่อง เป็นสงิ่ ทเ่ี ขา้ ใจได้ เนือ่ งจากองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ (โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ สาม ในเทศบาล และ อบต.ทม่ี รี ายได้สงู (เชน่ เกินกว่า 50 ล้านบาท) ใหแ้ ต่งต้ังเจา้อบต. และเทศบาลตำ�บล) มปี ระสบการณท์ �ำ งานเพยี ง 10 ปีเศษ เป็นองคก์ รขนาดเลก็ ท่ีมี หนา้ ที่ตรวจสอบภายในท�ำ งานเต็มเวลา ให้จัดสรรงบประมาณจำ�นวนหนง่ึ (ไม่เกินร้อยละงบประมาณรายรบั ค่อนขา้ งน้อย (ต่�ำ กวา่ 15 ล้านบาท) จำ�นวนบคุ ลากรไมพ่ อเพียง จ�ำ นวน 3) สำ�หรบั วา่ จ้างทป่ี รึกษาภาคเอกชนหรอื สถาบนั วชิ าการ เพอ่ื ทำ�หนา้ ท่ตี รวจบัญชี งบดุลมากไม่มเี จา้ หน้าทตี่ รวจสอบภายใน และบคุ ลากรขาดประสบการณก์ ารตรวจสอบและไม่ กองทนุ (กิจการประปาหรอื สถานธนานบุ าล) การพัสดุ การจัดซื้อจดั จ้าง ตามหลักการตรวจเคยรับการอบรมการประเมินความเสยี่ ง สอบ ส ี่ ใหค้ ณะกรรมการตรวจสอบภายในจดั ทำ�รายงานประจ�ำ งวด (ไตรมาส และราย11ผู้วิจัยขอขอบคุณเจ้าหน้าที่ของเทศบาล อบต.ฝ่ายการเมืองของท้องถิ่น หลายท่านที่ให้สัมภาษณ์ และ ป)ี ส่งใหฝ้ า่ ยบริหารทอ้ งถิน่ สภาทอ้ งถน่ิ ทอ้ งถ่ินจงั หวดั /อำ�เภอ รวมทัง้ คณะกรรมการให้ความเห็นอันเป็นประโยชน์ต่อการปรับปรุงกระบวนการตรวจสอบภายในของท้องถิ่น บางหน่วยงาน ตรวจสอบภายในอาจจะจัดทำ�เอกสารเผยแพร่หรือเวทีการประชุมของชุมชนตามที่เห็นว่าได้ให้ความร่วมมือส่งรายงานผลการตรวจสอบภายในขององค์กรให้ผู้วิจัย และได้รับความร่วมมือจาก เหมาะสมท้องถิ่นจัดเตรียมเอกสารที่เกี่ยวข้อง ในการตรวจเยี่ยมตามโครงการให้รางวัลธรรมาภิบาลแก่องค์กร หา้ เพอ่ื ใหก้ ารพฒั นาเชงิ สถาบนั เกดิ ขน้ึ อยา่ งเปน็ ระบบ (ในวงกวา้ ง) ควรออกกฎหมายปกครองส่วนท้องถิ่น (ตั้งแต่ปี 2546-ปัจจุบัน โดยที่ผู้วิจัยได้เป็นหนึ่งในกรรมการตรวจเยี่ยม กลุ่ม สนบั สนนุ ใหป้ ระชาชนมสี ว่ นรว่ มการบรหิ ารกจิ การของทอ้ งถน่ิ และ การเขา้ รว่ มตรวจสอบรายเทศบาลในเขตภาคกลาง ภาคเหนือ และภาคตะวันออก)12เพื่อแสดงตัวอย่างเปรียบเทียบ คณะกรรมการตรวจสอบภายในของสำ�นักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) จัดประชุมเป็นประจำ�ทุกเดือน

144 การตรวจสอบรายจ่ายภาครฐั นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกิจ 145จา่ ย ซง่ึ สอดคลอ้ งกบั ขอ้ เสนอของสถาบนั พระปกเกลา้ “โครงการวจิ ยั เพอ่ื ยกรา่ ง พ.ร.บ.การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการบรหิ ารงานขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ พ.ศ. ...”13 สรุป หก ส่วนราชการท่ีมีหนา้ ท่ีสนบั สนนุ การกระจายอำ�นาจใหท้ อ้ งถิ่น และหนว่ ยงานก�ำ กับดแู ลท้องถิน่ คือ สำ�นกั งานคณะกรรมการการกระจายอำ�นาจฯ และกรมส่งเสรมิ การ รายงานวิจัยน้ีเน้นวิเคราะห์เชิงสถาบันท่ีเกี่ยวข้องกับการตรวจสอบรายจ่ายของปกครองท้องถน่ิ จัดทำ�โครงการน�ำ รอ่ ง เพ่อื คน้ หาตัวอยา่ ง อปท.ช้นั นำ�ที่สามารถผลักดนั ภาครฐั โดยจ�ำ กดั ขอบเขตของเน้อื หาสองสว่ น สว่ นแรก การมีสว่ นรว่ มของประชาชนในการหลกั การ participatory budgeting โดยใหถ้ อื เปน็ ตวั ชว้ี ดั หนง่ึ ในการใหร้ างวลั ธรรมาภบิ าล กำ�หนด/ติดตามงบประมาณของ อปท.และการตรวจสอบรายจ่ายของทอ้ งถ่ิน โดยเฉพาะ เจด็ ใหส้ ำ�นกั งานคณะกรรมการการกระจายอำ�นาจฯ กรมส่งเสริมการปกครองทอ้ ง อย่างยิง่ ในคณะกรรมการตรวจสอบภายใน สว่ นท่ีสอง แนวทางการปรบั ปรงุ กระบวนตรวจถน่ิ และส�ำ นักงานการตรวจเงนิ แผ่นดิน จดั ทำ�โครงการอบรมเผยแพรค่ วามรแู้ ก่ อปท. ด้าน สอบรายจ่ายของรฐั โดยรัฐสภาและคณะกรรมาธิการงบประมาณฯการควบคุมและตรวจสอบภายใน โดยไม่เสยี คา่ ใชจ้ า่ ย (โดยจัดสรรงบประมาณอดุ หนนุ ใน โดยท่ีรายจ่ายของรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นน้ันมีขนาดใหญ่ระดับบน) เป็นเวลาอยา่ งน้อยหา้ ปีโดยมีเป้าประสงค์ให้ อปท.ส่งบุคลากรทเ่ี ก่ยี วขอ้ ง คอื เจ้า (มากกว่า 2 ล้านลา้ นบาท) ดังน้ันการจัดสรรรายจา่ ยย่อมจะอยู่ในความสนใจของสือ่ มวลชนหน้าทตี่ รวจสอบภายในและกรรมการตรวจสอบภายใน เข้ารบั การอบรม และประชาชน ในมมุ มองท่ีควรจะเป็น การใช้จา่ ยของรฐั บาลและรฐั บาลทอ้ งถน่ิ ควรได้รบั แปด การขยายผล หมายถงึ มาตรการสนบั สนนุ การเรยี นรแู้ ละถา่ ยทอดประสบการณ์ การจดั สรรอยา่ งเหมาะสม ผา่ นการวเิ คราะห์อยา่ งรอบคอบโดยผเู้ ช่ียวชาญ แต่ในสภาพเป็นจากตวั อยา่ งของ อปท.นำ�รอ่ งทเ่ี ชิญชวนประชาชนเขา้ ร่วมและการตรวจสอบรายจา่ ยทอ้ ง จริง การใช้จ่ายของรฐั บาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ (อปท.) อาจจะมขี ้อบกพรอ่ งถิน่ ให้ท�ำ หน้าที่เปน็ วิทยากรเผยแพรป่ ระสบการณ์ตรวจสอบรายจา่ ย และการเข้ารว่ มใน ไมค่ ้มุ คา่ ต่อการลงทนุ มคี วามเสยี่ งท่จี ะเกิดปัญหาทจุ ริตคอรร์ ปั ชนั่ /ความทับซอ้ นของผลการจดั สรรงบประมาณให้ อปท.อนื่ ๆ ประโยชน์ ดงั ปรากฏวา่ มขี อ้ รอ้ งเรยี นเกย่ี วกบั การทจุ รติ และประพฤตมิ ชิ อบเปน็ ประจ�ำ ทกุ ๆ ปี เกา้ การสนบั สนนุ ใหส้ ถาบนั วจิ ยั /สถาบนั วชิ าการในภมู ภิ าค ท�ำ งานวจิ ยั ดา้ นงบประมาณ จึงเป็นการสมควรปรับปรุงระบบตรวจสอบรายจ่ายอย่างจริงจัง ถึงแม้ว่ากฎหมายระบุด้านการวเิ คราะหร์ ายจ่าย การพัฒนาเครื่องช้วี ดั ผลผลิต ผลลพั ธ์ และโครงการศกึ ษาวจิ ยั โครงสร้างการตรวจสอบ อนั ประกอบดว้ ยการตรวจสอบภายนอก (external audit) และเฉพาะดา้ น ตัวอย่างการวดั ความกา้ วหน้าของกองทนุ สขุ ภาพตำ�บล กองทุนสวสั ดิการ การตรวจสอบภายใน (internal audit) โดยมหี น่วยงานสำ�คัญคอื สตง.ท�ำ บทบาทการกองทนุ สิง่ แวดล้อม ฯลฯ ซึง่ เปน็ พัฒนาการใหม่ ๆ ในแตล่ ะพ้นื ท่ ี ความริเร่มิ ของ อปท. ตรวจสอบภายนอก และยังมหี นว่ ยงานท่ีรบั การรอ้ งเรียนด้านทจุ รติ คอร์รัปชั่น/การประพฤติโดยว่าจ้างภาคเอกชน/ประชาคมทำ�หน้าท่จี ัดบริการสาธารณะแทน เทศบาล/อบต./อบจ. มิชอบ แตก่ ารตรวจสอบภายนอกนั้นท�ำ ได้ในขดี จ�ำ กดั (การสมุ่ ตวั อย่าง) ถึงกระนั้น พบวา่(contracting out) การวัดประสิทธภิ าพของการท�ำ งานหรอื การบริหารต้นทุน (แบบจ�ำ ลอง มีขอ้ บกพร่องจำ�นวนมาก และความสญู เสียต่อรัฐทีค่ �ำ นวณเปน็ ตัวเงนิ (มูลคา่ หลายพนั ลา้ นDEA: Data Envelopment Analysis) บาทในแต่ละป)ี รายงานวจิ ยั น้เี นน้ การเพ่มิ ประสิทธภิ าพของการตรวจสอบภายใน โดย เฉพาะอยา่ งยง่ิ เสนอใหภ้ าคประชาชนเข้ารว่ มเปน็ คณะกรรมการตรวจสอบภายใน (inter-13ดูรายงานวิจัยของ อรทัย ก๊กผล และคณะ (2552) nal audit) ซึง่ สามารถชว่ ยสนบั สนุนใหม้ กี ารตรวจสอบรายจ่ายอยา่ งต่อเน่ือง ต้นทนุ ต่�ำ ให้ มกี ารประเมินความเส่ยี งด้านการเงินการคลงั และงบประมาณของทอ้ งถน่ิ เป็นส่วนหนึ่งของ “participatory budgeting” และสนับสนนุ ความกา้ วหน้าของประชาธิปไตยในระดบั ทอ้ ง ถิ่น ทั้งนมี้ คี วามจำ�เป็นตอ้ งพฒั นาเงอื่ นไขท่เี อ้อื ต่อการเปลย่ี นแปลง (เชิงสถาบนั ) กลา่ ว คือ หน่งึ ก�ำ หนดกติกา (กฎหมาย) กล่าวคอื พ.ร.บ.การมีสว่ นรว่ มของประชาชนในการ บริหารทอ้ งถนิ่ เพื่อเป็นกรอบให้ อปท.ทุกแหง่ ยดึ ถอื ใหป้ ระชาชนเขา้ รว่ มพิจารณา/จดั สรร งบประมาณของท้องถน่ิ และร่วมตรวจสอบการใช้จ่ายของ อปท. สอง มีความจำ�เป็นตอ้ ง พฒั นาตัวอยา่ งนำ�รอ่ ง อกี นยั หนึง่ คน้ หาตัวอย่างการปฏิบัติเลิศ (best practice) จาก เทศบาล/อบต. และ อบจ. ทพ่ี ฒั นาระบบบัญชีและงบประมาณ สนบั สนนุ ใหป้ ระชาชน

146 การตรวจสอบรายจา่ ยภาครฐั นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกจิ 147เขา้ รว่ มการตรวจสอบรายจ่าย สาม การสนับสนุนจากราชการส่วนกลางท่มี หี น้าที่ส่งเสรมิกิจการของทอ้ งถนิ่ ได้แก่ สำ�นกั งานคณะกรรมการการกระจายอำ�นาจใหแ้ ก่องค์กรปกครอง เอกสารอ้างองิสว่ นทอ้ งถนิ่ กรมส่งเสรมิ การปกครองท้องถิ่น ส�ำ นกั งานส่งเสรมิ การวิจยั ส�ำ นกั งานการตรวจเงนิ แผ่นดินสถาบันวิชาการในภมู ภิ าค เผยแพร่ “ตวั อยา่ งดี” ของ อปท. เผยแพรใ่ ห้ พิศิษฐ์ ลลี าวชโิ รภาส (2553) “การสง่ เสริมการมสี ่วนรว่ มของภาคประชาชน และการอปท.อนื่ ๆ รบั ทราบ หากดำ�เนนิ การอยา่ งต่อเนอื่ งจะมีผลสรา้ ง social norms ทปี่ ระชาชน พัฒนากลไกตรวจสอบการทำ�งานขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ” ถอดคำ�บรรยายร่วมก�ำ หนดงบประมาณของท้องถนิ่ ในเอกสารการกระจายอ�ำ นาจกับการปฏริ ปู ประเทศไทย โดยศนู ย์ส่งเสรมิ นวตั กรรม สว่ นทีส่ อง ศึกษาบทบาทการตรวจสอบรายจ่ายของรัฐบาลโดยรฐั สภา ซึง่ มอบ และธรรมาภบิ าลทอ้ งถ่นิ คณะรัฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย เลม่ ที่ 4อ�ำ นาจให้คณะกรรมาธกิ ารงบประมาณแผน่ ดิน (budget oversight committee) และ สำ�นกั งานการตรวจเงินแผน่ ดิน (2545) คำ�ถาม-คำ�ตอบ ภาษีและค่าธรรมเนียมของ คณะกรรมาธกิ ารชุดอื่น ๆ ติดตาม ถึงแม้วา่ มีระบบการควบคมุ และตรวจสอบทัง้ ภายนอกและภายใน แตส่ ภาพเป็นจริงมีข้อบกพร่องและข้อจ�ำ กดั การตรวจสอบเกิดขนึ้ ได้เสมอ ดงั องคก์ ารบรหิ ารส่วนตำ�บล ในการสมั มนา “มาตรการการตรวจเงนิ แผน่ ดิน มาตรการประจกั ษจ์ ากขอ้ ร้องเรียนทม่ี ีจำ�นวนมาก งานวจิ ัยน้ีเสนอแนวทางปรบั ปรุงคณะกรรมาธิการ การจัดเก็บรายได้ขององคก์ ารบริหารสว่ นต�ำ บล”งบประมาณใหเ้ ข้มแข็ง โดยเสนอการประสาน/เชอื่ มโยงระหวา่ งคณะกรรมาธิการงบประ ส�ำ นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดิน (2546) รายงานผลการปฏบิ ตั ิงานประจ�ำ ปงี บประมาณ มาณฯ กับ ส�ำ นักงานการตรวจเงินแผน่ ดนิ สำ�นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปราม พ.ศ. 2545 กรุงเทพฯ: สำ�นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดินการทจุ รติ แหง่ ชาติ สถาบันพระปกเกลา้ สถาบนั วิจัยในมหาวทิ ยาลัย สมาคมวชิ าชีพเช่น สำ�นักงานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ (2547) รายงานผลการปฏบิ ัตงิ านประจำ�ปีงบประมาณ สมาคมทนายความ สมาคมรฐั ประศาสนศาสตร์ สมาคมเศรษฐศาสตร์ สมาคมนกั บัญชแี ละ พ.ศ. 2546 กรุงเทพฯ: สำ�นกั งานการตรวจเงินแผ่นดนินักตรวจสอบ และส่ือมวลชน จดั กิจกรรมรว่ มกันเป็นประจำ�ทกุ ปี ตัวอยา่ งเชน่ การประชมุ ส�ำ นกั งานการตรวจเงินแผน่ ดิน (2548) รายงานผลการปฏบิ ตั ิงานประจำ�ปงี บประมาณ วางแผนร่วมกัน (ปีละ 2-3 ครั้ง) การจดั ต้งั คณะอนุกรรมการฯ เพื่อเป็น “ตัวชว่ ย” ในการ พ.ศ. 2547 กรงุ เทพฯ: ส�ำ นักงานการตรวจเงนิ แผ่นดนิวิเคราะห์รายจ่ายรฐั (กรณีศึกษาทน่ี า่ สนใจ) การจัดประชุมสัมมนาร่วมกันเพอื่ เผยแพรอ่ งค์ สำ�นักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (2549) รายงานผลการปฏิบตั งิ านประจ�ำ ปงี บประมาณ ความรู้การใช้จ่ายเงินของภาครัฐผา่ นสอ่ื วิทยโุ ทรทัศน์ (ปลี ะ 2-3 ครง้ั ) การทำ�จดั สมุดปกขาว พ.ศ. 2548 กรงุ เทพฯ: ส�ำ นักงานการตรวจเงินแผน่ ดนิวิเคราะห์กรณีศกึ ษาการใชจ้ า่ ยของรัฐ (คัดเลือกโครงการทีอ่ ยใู่ นความสนใจของประชาชน) ส�ำ นักงานการตรวจเงินแผ่นดนิ (2550) รายงานผลการปฏิบตั งิ านประจ�ำ ปีงบประมาณ นอกจากนี้ควรปรับปรุงข้อกฎหมายให้กรรมาธิการงบประมาณสามารถเข้าถึงข้อมูลตาม พ.ศ. 2549 กรุงเทพฯ: ส�ำ นักงานการตรวจเงนิ แผน่ ดินระบบ GFMIS เช่นเดยี วกับฝา่ ยรฐั บาล ท้ายทส่ี ุดเสนอว่าการร่วมเป็นเครอื ข่ายกับรัฐสภา ส�ำ นกั งานการตรวจเงินแผน่ ดิน (2551) รายงานผลการปฏิบัติงานประจ�ำ ปงี บประมาณ ต่างประเทศ สมาคมรฐั สภานานาชาติ ธนาคารโลก ฯลฯ เพอ่ื เรยี นรคู้ วามกา้ วหน้าทางดา้ น พ.ศ. 2550 กรุงเทพฯ: สำ�นักงานการตรวจเงนิ แผน่ ดินวิชาการ เช่น การบญั ชีภาครัฐ การควบคุมภายในและตรวจสอบ โดยเฉพาะจากตวั อยา่ ง อรทยั กก๊ ผล และคณะ (2552) การศกึ ษาวจิ ัยเพ่ือยกร่าง พ.ร.บ.วา่ ดว้ ยการมีส่วนร่วมของ ประเทศชน้ั นำ� การต้งั สถาบันวิจยั เพอื่ ชว่ ยวิเคราะห/์ ติดตามรายจา่ ยของภาครฐั เปน็ ส่วน ประชาชนในการบรหิ ารงานขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ พ.ศ. ..... กรงุ เทพฯ: สนับสนุนให้กบั รัฐสภา สถาบนั พระปกเกล้า Anderson, B. (2008). The value of a nonpartisan, independent, objective analytic unit to the legislative role in budget preparation. In R. Stapenhurst et al. (Eds.), Legislative oversight and budgeting: A world perspectives. Washington, D.C: World Bank. Baltaci, M., & Yilmaz, S. (2007). Internal controls and audit at local levels. In A. Shah (Ed.), Local public financial management. Washington, DC: World Bank.

148 การตรวจสอบรายจา่ ยภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพือ่ พัฒนาการเศรษฐกจิ 149COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Sabatier, P. A., & Weible, C. M. (2007). The advocacy-coalition framework: Commission). (1992). Internal Control-Integrated Framework. Innovations and clarifications. In P. A. Sabatier (Ed.), Theories of the http://www.coso.org policy process (2nd ed.). Westview Press.Folscher, A. (2007). Participatory budgeting in Asia. In A. Shah (Ed.), Shah, A., & Chen, C. (2007). Cititzen-centric performance budgeting at the Participatory budgeting (pp.157-190). Washington, DC: World Bank. local level. In A. Shah (Ed.), Local budgeting. Washington, DC: World Bank.Von Hagen, J., Hallett, A. H., & Strauch, R. (2002). Quality and success of Stapenhurst, R. et al. (Eds.). (2008). Legislative oversight and budgeting: budgetary consolidations. In M. Buti et al. (Eds.), The behavior of A world perspectives. Washington, DC: World Bank. fiscal authorities: Stabilization, growth and institutions. Macmillan. Suwanmala, C. (2005). Civic participation in subnational governments inHartle, D. G. (1988). The expenditure budget process of the government of Thailand. Paper prepared at the International Conference on Engaging Canada: Description, appraisal, and proposals. Toronto: Canadian Tax Communities, Brisbane, Queensland, Australia. Foundation. United Kingdom (Plowden). (1961). Control of public expenditure. London: INTOSAI (Internaltional Organization of Supreme Audit Institutions). (2004). Her Majesty’s Stationery Office. Guidelines for internal controls standards for the public sector. Wampler, B. (2007). A guide to participatory budgeting. In A. Shah (Ed.), Internal Control Standards Committee, Brussels, Belgium. Participatory budgeting (pp. 21-54). Washington, DC: World Bank. http://www.intosai.org World Bank. (2009). The kingdom of Thailand: Public expenditure and financial Ladipo, O., Sanchez, A., & Sopher, J. (2009). Accountability in public accountability. Poverty Reduction and Economic Management Unit, expenditures in Latin America and the Caribbean: Revitalizing reforms East Asia and Pacific Region. in financial management and procurement. Washington, DC: World BankLee, R. D., Johnson, R. W., & Joyce, P. G. (2008). Public budgeting systems (8th ed.). Jones and Bartlett Publishers.Miller, G., & Robbins, D. (2009). Progressive government budgeting. In F. B. Bogui (Ed.), Handbook of Governmental Accounting. CRC Press.Molander, P. (1999). Reforming budgetary institutions: Swedish experiences. In R. Strauch, & J. von Hagen (Eds.), Institutions, politics and fiscal policy. Boston: Kluwer Academic Publishing.Premchand, A. (1999). Budgetary management in the United States and in Australia, New Zealand, and the United Kingdom. In R. T. Meyers (Ed.), Handbook of Government Budgeting. San Francisco: Jossey-Bass.Premchand, A. (2000). Control of public money: The fiscal machinery in developing countries. New Delhi: Oxford University Press.

150 การตรวจสอบรายจา่ ยภาครัฐ นโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ 151 ตาราง ผ1 ภาคผนวก สรปุ ผลการตรวจสอบทีส่ ามารถค�ำ นวณมลู คา่ ความเสียหายเปน็ ตวั เงิน ปี พ.ศ. 2548 สำ�นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ กับบทบาทการตรวจสอบภายนอก องคก์ รการตรวจเงินแผ่นดิน ประกอบดว้ ย ก) คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ หรอืคตง. ข) ผ้วู ่าการตรวจเงนิ แผ่นดิน และ ค) ส�ำ นักงานการตรวจเงินแผ่นดิน รฐั ธรรมนญู พ.ศ.2540 กำ�หนดให้ สตง.เปน็ หนว่ ยงานอิสระ มหี น้าท่กี ำ�กับดแู ลและตรวจสอบการใชเ้ งนิ และทรพั ย์สนิ ของแผน่ ดนิ โดยจำ�แนกงานตรวจสอบเปน็ 7 ลกั ษณะ กล่าวคือ ๑. การตรวจสอบการเงินทวั่ ไป ๒. การตรวจสอบงบการเงนิ ๓. การตรวจสอบการจดั เก็บรายได้ ๔. การตรวจสอบการจัดซอื้ จัดจ้าง ๕. การตรวจสอบสบื สวน ๖. การตรวจสอบการดำ�เนินงาน และ ๗.การตรวจสอบลักษณะอน่ื สตง.เป็นหนว่ ยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ มีฐานะเปน็ กรมตามกฎหมายวา่ ดว้ ยระเบยี บการบริหารราชการแผน่ ดิน การสรรหาและเลอื กกรรมการ คตง.โดยวุฒิสภา กฎหมายระบุ “ตรวจสอบ” หมายความวา่ การตรวจบญั ชี ตรวจการรับ การใช้จา่ ย การใช้ประโยชน์ การเกบ็ รกั ษาและการบริหารซง่ึ เงิน ทรพั ยส์ นิ สิทธแิ ละผลประโยชนข์ องหน่วยรบั ตรวจทีไ่ ดม้ าจากเงินงบประมาณ เงนิ นอกงบประมาณ เงินกู้ เงินอุดหนนุ เงินบริจาคและเงนิ ช่วยเหลอื จากแหล่งในประเทศหรอื ตา่ งประเทศ ...(มาตรา ๕) สตง.มหี นา้ ที่จัดท�ำ รายงานการปฏิบัติงานประจำ�ปี เสนอต่อสภาผแู้ ทนราษฎร วฒุ สิ ภา และคณะรฐั มนตร ี ทัง้ น้รี ายงานผลการปฏบิ ัตงิ านจะต้องรายงานผลการปฏิบตั งิ านท่สี �ำ คัญในทกุ ดา้ น เว้นแต่ในเรอ่ื งหรอื ข้อที่ตรวจพบนน้ั ผูว้ ่าการโดยการปรึกษากบั คณะกรรมการเห็นว่า การรกั ษาไวเ้ ปน็ความลบั หรอื มีกฎหมายหา้ มมใิ ห้เปดิ เผย “รายงานดงั กลา่ วเมอื่ ผ่านการพจิ ารณาของสภาผแู้ ทนราษฎร วุฒสิ ภา และคณะรฐั มนตรีแลว้ ให้เผยแพร่ตอ่ หน่วยงานท่เี กยี่ วขอ้ งและต่อสาธารณชนได”้ ในปี พ.ศ. 2548 ส�ำ นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ มหี นว่ ยงานภาครฐั ในความรบั ผดิชอบจ�ำ นวน 71,414 หนว่ ย และมหี นว่ ยรบั ตรวจทต่ี รวจเสรจ็ และออกรายงานจ�ำ นวน 4,851หนว่ ย (จ�ำ แนกเปน็ ราชการสว่ นกลางและภมู ภิ าค 1,872 หนว่ ยราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ 2,660หนว่ ย รฐั วสิ าหกจิ 185 หนว่ ย เงนิ ทนุ หมนุ เวยี น 72 หนว่ ยหนว่ ยรบั ตรวจอน่ื 62 หนว่ ย)

152 การตรวจสอบรายจ่ายภาครฐั การตรวจสอบสบื สวน สตง.ไดข้ อ้ มูลจากการร้องเรียน บตั รสนเท่ห์ และที่เป็นข่าวจากส่ือมวลชน ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2548 ดำ�เนนิ การตรวจสอบเสร็จจำ�นวน 406 เร่อื ง ในจำ�นวนนีต้ รวจสอบแลว้ พบมีพยานหลักฐานไม่เพยี งพอรับฟงั ไดว้ ่า มมี ูลตามขอ้ รอ้ งเรียนจงึ ยตุ เิ รอื่ งจำ�นวน300 เรือ่ ง ทเ่ี หลืออกี 106 เรอ่ื งเปน็ กรณีท่พี ฤติกรรมน่าเช่ือวา่ ทจุ รติ หรือมกี ารใชอ้ �ำ นาจโดยมิชอบ เรอ่ื งสบื สวนทอ่ี อกรายงานแล้ว จ�ำ นวน 106 เรอื่ ง พบประเด็นความผดิ 108ประเดน็ มลู คา่ ของงาน/โครงการท้ังส้ิน 680.27 ล้านบาท ท�ำ ให้รฐั สญู เสยี งบประมาณที่ค�ำ นวณเป็นตวั เงินได้ เปน็ เงิน 92.94 ล้านบาท ตาราง ผ2ประเด็นความผดิ ในการตรวจสอบสืบสวน และความเสยี หายเปน็ ตวั เงนิ (ปี 2548) ประเด็นความผดิ จ�ำ นวนเงินทีเ่ สียหาย ความทา้ ทายและยั่งยนื ของกองทนุ การออมแห่งชาติ (ล้านบาท) - การจัดซอ้ื ทด่ี ินมพี ฤติการณ์นา่ เชื่อว่าทจุ ริต ผศ. ดร.อมรรัตน์ อภนิ นั ท์มหกลุ 0.73 - คณะกรรมการตรวจการจา้ งพัสดุ เป็นเท็จ 0.32 - ผเู้ กีย่ วขอ้ งการจดั ซือ้ จดั จ้างปฏิบัตหิ น้าทห่ี รือละเวน้ การปฏบิ ัติ 68.99 - คณะกรรมการตรวจรับงานจ้างแล้ว แตไ่ ม่สามารถนำ�ไปใชง้ านได้ 10.15 - สมาชกิ อบต.เข้าเปน็ ผ้มู ีส่วนได้สว่ นเสยี ในสัญญาท่ีทำ�กบั อบต. - - เงินขาดบัญชี 6.90 - น�ำ เอกสารเท็จมาเปน็ หลักฐานประกอบการเบิกจา่ ยเงิน 2.93 - ปฏิบัตผิ ดิ ระเบยี บ 1.65 - กรณอี ื่น ๆ 1.27 รวม 92.94ท่มี า: สตง. รายงานประจำ�ปี 2548 หน้า 112-113.

154 ความท้าทายและย่ังยืนของกองทนุ การออมแห่งชาติ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พฒั นาการเศรษฐกจิ 155 บทคดั ยอ่ ในขณะทีส่ ังคมไทยก้าวเขา้ สู่สงั คมสูงอายมุ ากขน้ึ ดว้ ยจำ�นวนผสู้ งู อายทุ ีเ่ พ่ิม ขนึ้ ทุกปี การสร้างหลกั ประกนั ทางรายได้เพื่อการเกษียณอายุเปน็ เรื่องทสี่ มควรได้รบั การ พจิ ารณาและส่งเสรมิ อย่างจริงจงั โดยการใหเ้ งินอุดหนนุ เพื่อสรา้ งความมนั่ คงทางรายไดข้ น้ั พ้นื ฐานแกผ่ ้สู ูงอายุดว้ ยการจา่ ยเบี้ยยังชพี คนชราน้ัน ในอนาคตรัฐบาลคงต้องเปล่ยี นมาใช้ ระบบการทดสอบรายได้แทน โดยใหเ้ งนิ อุดหนุนเฉพาะแก่ผ้สู ูงอายุทีย่ ากจน และขาดแคลน รายได้อยา่ งแทจ้ ริง เพอื่ ช่วยให้ผสู้ ูงอายทุ ี่ยากจนจริงมีรายได้ที่เพยี งพอแก่การด�ำ รงชีพตาม มาตรฐานการครองชีพของไทย ด้วยเหตุน้ี การส่งเสริมการออมโดยการก�ำ หนดอตั ราเงนิ สะสมและเงินสมทบ ดังเช่นกองทุนการออมแห่งชาติ จงึ เป็นมาตรการทีค่ วรไดร้ ับการส่ง เสรมิ อย่างจริงจังเพ่ือใหพ้ ลเมอื งทุกคน โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบซงึ่ ยงั ไมม่ หี ลกั ประกัน เพ่อื การชราภาพใด ใหม้ รี ายไดท้ เี่ พียงพอแก่การครองชีพหลงั การเกษยี ณอายุ โดยการออม ภาคสมัครใจน่าจะเป็นจดุ เร่มิ ต้นที่เหมาะสมสำ�หรับประเทศไทยปัจจุบัน อยา่ งไรก็ตาม การศกึ ษาพบว่า อตั ราการสมทบและเงนิ สมทบของรฐั ในกองทนุ การออมแหง่ ชาติมีจ�ำ นวนนอ้ ยเกินไปที่จะสร้างหลักประกนั รายได้แก่แรงงาน จึงไมน่ ่าจงู ใจ ให้แรงงานนอกระบบเขา้ รว่ มกองทุนการออมแหง่ ชาติ การศกึ ษานีเ้ สนอวา่ รัฐควรเปลย่ี น อัตราการสมทบเปน็ 1:1 ทกุ ชว่ งอายุ และเพมิ่ เงินสมทบสงู สุดเปน็ ไม่เกนิ 2,400 บาทต่อ คนต่อปี เพ่อื สร้างวนิ ัยในการออมแก่แรงงาน และเป็นแรงจูงใจใหแ้ รงงานมาเขา้ รว่ มกองทนุ ตง้ั แตอ่ ายนุ ้อย และเพมิ่ เงนิ ออมเม่ือรายไดเ้ พ่ิม เพ่อื ให้มีรายไดท้ ี่เพียงพอแกก่ ารครองชพี หลังการเกษียณอายใุ นท่สี ุด ส�ำ หรับการแก้ไขพระราชบัญญตั ิประกันสังคม (มาตรา 40) นน้ั นา่ จะจูงใจให้ แรงงานนอกระบบทีม่ อี ายุน้อย หรอื มภี าระครอบครวั ที่ต้องคำ�นึงถงึ การขาดแคลนรายได้ใน ยามเจ็บป่วยเขา้ รว่ มกองทุน แตก่ ารแข่งขันกนั เพือ่ แย่งชงิ แรงงานระหวา่ งกองทุนการออม แหง่ ชาติ และกองทุนประกนั สังคมจะทำ�ให้แรงงานนอกระบบไมม่ ีรายได้ทเี่ พยี งพอส�ำ หรับ การชราภาพ

156 ความท้าทายและยั่งยนื ของกองทุนการออมแห่งชาติ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พัฒนาการเศรษฐกิจ 157 ความทา้ ทายและยัง่ ยืนของกองทนุ การออมแห่งชาติ รัฐธรรมนูญไทยปี 2540 ไดก้ �ำ หนดให้ผสู้ งู อายทุ ม่ี ีรายไดไ้ ม่เพยี งพอแกก่ ารยังชีพ มสี ทิ ธิทจี่ ะได้รับความชว่ ยเหลอื จากภาครฐั และก�ำ หนดในแผนชาตริ ะยะยาวเพ่อื ผู้สูง อมรรตั น์ อภินนั ทม์ หกุล1 อายฉุ บับท่ี 2 (2545-2564) ทม่ี ุ่งสง่ เสริมคณุ ภาพชวี ติ และการกินดีอยูด่ ขี องผสู้ ูงอายุ ท้ังน้ีความส�ำ คญั และทมี่ าของปญั หา ความม่ันคงทางรายได้ของผู้สูงอายุเป็นปัจจัยท่ีสำ�คัญประการหนึ่งของการส่งเสริมคุณภาพ ชีวติ และการแกป้ ัญหาความยากจนทภ่ี าครฐั ใหค้ วามส�ำ คัญ โดยก�ำ หนดให้ความคมุ้ ครอง ความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตรก์ ารแพทย์ และการลดลงของอตั ราการเจริญพนั ธ์ุ ด้านรายไดแ้ ก่ผู้สงู อายุทย่ี ากจน หรอื ถูกทอดท้ิง หรอื ไมส่ ามารถประกอบอาชีพเพื่อเลย้ี งทำ�ให้โครงสร้างประชากรของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างรวดเร็ว ตนเอง ด้วยการจา่ ยเงนิ เบีย้ ยงั ชีพผ้สู งู อายุเดือนละ 300 บาท แกผ่ สู้ ูงอายคุ รั้งแรกในปี 2536สำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติคาดการณ์ว่า จำ�นวน จ�ำ นวน 20,000 คน ผไู้ ดร้ บั เบย้ี ยงั ชีพมจี �ำ นวนเพ่มิ ขนึ้ เร่ือย ๆ จนกระทั่งปี 2551 รัฐบาลประชากรทมี่ ีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไปของประเทศไทยจะเพิ่มขนึ้ จาก 8.14 ล้านคน (คิดเป็น ได้ประกาศให้บุคคลสัญชาตไิ ทยทกุ คนที่มอี ายุ 60 ปีขึ้นไป มสี ิทธิที่จะไดร้ ับเบีย้ ยังชีพคนชรารอ้ ยละ 12.5 ของประชากรท้งั ประเทศ) ในปี 2553 เป็น 14.45 ล้านคน (ร้อยละ 20) ในอีก ในอัตราเดือนละ 500 บาท โดยไม่ต้องมีการตรวจสอบฐานะทางเศรษฐกิจหรือรายได้ส่วน15 ปีขา้ งหน้า โดยกลุ่มประชากรทมี่ ีอายตุ ้ังแต่ 80 ปีขนึ้ ไป (very old age group) จะเพ่ิม บุคคลแต่อย่างใด การให้ความคุ้มครองทางรายไดแ้ บบถว้ นหน้านีท้ �ำ ใหร้ ฐั บาลมคี า่ ใชจ้ ่ายข้นึ สองเทา่ 2 (ดูตารางที่ 1) เพอ่ื การยังชพี คนชราถึง 42,600 ลา้ นบาทในปี 2553 ครอบคลมุ ผู้สงู อายุจำ�นวน 7.1 ล้าน จากรายงานกองทนุ แห่งสหประชาชาตดิ ้านประชากร (United Nations Popu- คน ค่าใช้จา่ ยดงั กลา่ วมแี นวโน้มเพม่ิ ขนึ้ ตามจำ�นวนผสู้ งู อายทุ จี่ ะเพ่มิ ขนึ้ ทกุ ปีlation Fund, UNFPA) ในปี 2549 พบวา่ ประเทศไทยเป็นประเทศทม่ี ีสดั สว่ นของผสู้ ูงอายุ อย่างไรกต็ าม เบี้ยยังชีพผสู้ ูงอายุจำ�นวน 500 บาทต่อเดอื นยอ่ มไมเ่ พยี งพอสำ�หรบัมากเปน็ อันดบั สองในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้รองจากสงิ คโปร์ โดยจะมสี ดั สว่ นการ การครองชีพเม่ือเปรียบเทยี บกบั เสน้ ความยากจนของประเทศไทยในปี 2552 ท่ี 1,586 บาทพึง่ พงิ ของผูส้ ูงอายตุ อ่ ประชากรวัยทำ�งาน (Elderly dependency ratio) เพิม่ ขึน้ จากอตั รา ตอ่ คนต่อเดอื น เพอ่ื การรกั ษาระดบั การครองชพี ในยามชรา ผูส้ ูงอายุจ�ำ เป็นตอ้ งมีเงินออมรอ้ ยละ 15.5 ในปี 2548 เปน็ รอ้ ยละ 32.2 ในปี 2568 ในขณะทอ่ี ัตราการพง่ึ พงิ ของเด็ก หรอื รายได้เสรมิ จากแหลง่ อ่ืน ๆ มาสมทบ แต่จากผลการศึกษาการออมในระดับจุลภาค โดยตอ่ ประชากรวยั ทำ�งาน (Juvenile dependency ratio) จะค่อย ๆ ลดลงจากอตั ราร้อยละ34.4 เปน็ รอ้ ยละ 28.9 ในชว่ งเวลาเดียวกัน ในขณะเดยี วกัน ลกั ษณะครัวเรือนไทยกม็ ีการเปลี่ยนแปลงอย่างมากในระยะ 30ปีทผ่ี า่ นมา โดยจำ�นวนสมาชิกเฉลี่ยตอ่ ครวั เรอื นลดลงจาก 4.8 คนในปี 2522 เหลือเพียง 2.5คนต่อครัวเรอื นในปี 2552 และมีลกั ษณะเป็นครอบครวั เดย่ี วมากข้นึ อนั เนอ่ื งจากการมบี ตุ รนอ้ ยลง และการโยกยา้ ยถ่ินที่อยเู่ พอื่ ประกอบอาชพี ความชว่ ยเหลือทางครอบครวั ส�ำ หรบัผู้สงู อายจุ ึงมแี นวโนม้ ลดลง จากรายงานผลการสำ�รวจภาวะผสู้ งู อายุของไทยปี 2545 โดยส�ำ นักงานสถิตแิ ห่งชาติ พบสดั ส่วนผสู้ งู อายุที่ยากจนถึงรอ้ ยละ 21 ซึ่งสงู กว่าค่าเฉลย่ี ของประเทศท่มี สี ัดส่วนคนจนดา้ นรายจ่ายท่รี ้อยละ 151ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ คณะพฒั นาการเศรษฐกจิ สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์ [email protected]คา่ อายุมัธยฐาน (median age) ของสังคมไทยจะสูงขึน้ จากอายุ 33 ปี เปน็ 38.8 ปีในชว่ งเวลาเดียวกัน

158 ความท้าทายและยัง่ ยนื ของกองทนุ การออมแหง่ ชาติ นโยบายสาธารณะเพือ่ พัฒนาการเศรษฐกจิ 159ใช้ข้อมูลการสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนของสำ�นักงานสถิติแห่งชาติในช่วงปี 2539-2547 ของธนาคารแห่งประเทศไทย โดยกอบศกั ด์ิ ภตู ระกลู และคณะ (2548)พบว่าครัวเรือนในทุกกลุ่มอายุมีการบริโภคเพิ่มขึ้นส่งผลให้มีการออมและการชำ�ระหน้ีลดลง โดยการออมของครัวเรอื นทมี่ ีรายได้น้อยลดลงมากทสี่ ดุ เม่อื เทยี บกบั กลมุ่ รายไดอ้ นื่ปัจจยั ทท่ี ำ�ให้การออมภาคครัวเรือนลดลง คือความสามารถในการเข้าถึงการก้ยู ืมไดส้ ะดวกกวา่ เดมิ โครงการประกันสขุ ภาพของรฐั บาลซงึ่ ทำ�ใหค้ รัวเรอื นลดความจำ�เปน็ ทจี่ ะต้องออมเงนิ สำ�หรบั ใชใ้ นยามจำ�เปน็ ความเส่ียงทีเ่ กยี่ วเนื่องกับอาชีพที่ลดลง เชน่ การเปลย่ี นจากอาชพี เกษตรกรที่ผลผลติ ข้นึ กับสภาวะดนิ ฟา้ อากาศ การถือครองท่ีพกั อาศยั ฯลฯนอกจากน้ี ยังพบวา่ ครวั เรอื นทม่ี รี ายไดน้ อ้ ย หรอื มคี วามร้เู ก่ียวกบั การเงินน้อย และ/หรือมีระดับการศกึ ษาต�ำ่ จะเปน็ กลุม่ ครัวเรอื นทีม่ กี ารออมไมพ่ อเพยี งส�ำ หรับวัยชราหรือเกษยี ณอายุ ผลการศกึ ษาดังกลา่ วสอดคลอ้ งกบั การส�ำ รวจภาวะหน้สี ินของครัวเรือน จากข้อมลู การสำ�รวจภาวะเศรษฐกจิ และสงั คมของครัวเรือนล่าสุดในปี 2552 รายงานว่าครวัเรือนไทยโดยเฉล่ยี มีหน้ีสิน 134,699 บาทตอ่ ปี หรอื เพมิ่ ขนึ้ ร้อยละ 15.4 จากปี 2550 ในขณะทรี่ ายไดค้ รัวเรอื นเพ่มิ ข้นึ รอ้ ยละ 12.02 ในช่วงเวลาเดียวกนั การเพิม่ ขนึ้ ของหน้ีสินท่ีสูงกวา่ การขยายตัวของรายได้ท�ำ ให้ครวั เรือนมีความออ่ นไหว (sensitive) ตอ่ ปัจจัยเสี่ยงต่าง ๆ อาทิเช่น การว่างงาน ภาวะวิกฤติเศรษฐกจิ และการเพิม่ ขนึ้ ของอัตราดอกเบยี้ เงินกู้เปน็ ตน้ นอกจากน้ี จากการสำ�รวจแรงงานนอกระบบ พ.ศ. 2553 โดยสำ�นกั งานสถติ ิแหง่ชาติ (ตารางที่ 2) พบว่าแรงงานไทยจำ�นวน 24.13 ล้านคน (คิดเปน็ รอ้ ยละ 62.37 ของกำ�ลงั แรงงานท้ังหมด 38.69 ลา้ นคนของประเทศ) เปน็ แรงงานนอกระบบทไี่ มไ่ ดร้ บั เงินชดเชยจากการวา่ งงาน การเกดิ อุบัตเิ หตแุ ละการเกษียณอายุ เนอ่ื งจากแรงงานนอกระบบส่วนใหญ่ไมไ่ ดเ้ ปน็ สมาชิกกองทุนประกนั สงั คม จึงกล่าวได้วา่ ประชากรไทยส่วนใหญย่ ังขาดความมั่นคงทางรายได้เน่ืองจากไม่มีเงินออมที่เพียงพอสำ�หรับยามจำ�เป็นและไม่มีหลักประกันรายได้เพ่ือการชราภาพจากแหล่งใดนอกจากเบี้ยยังชีพคนชราแบบถ้วนหน้าของรัฐบาล

160 ความท้าทายและยง่ั ยนื ของกองทนุ การออมแหง่ ชาติ นโยบายสาธารณะเพอื่ พัฒนาการเศรษฐกจิ 161 หลกั เกณฑ์การจ่ายเงินสะสมและสมทบเขา้ กองทุนคือ กำ�หนดการจ่ายเงนิ เขา้ ด้วยเหตนุ ี้ เพอื่ ส่งเสริมการออมของแรงงานนอกระบบ และลดภาระคา่ ใชจ้ ่ายของ กองทนุ จาก 2 ฝ่าย คอื ผู้ออมจ่ายสะสม และรฐั จา่ ยสมทบ โดยจะจา่ ยตามอตั รา ดงั นี้รัฐในระยะยาวเม่อื ประเทศมีจ�ำ นวนผ้สู งู อายเุ พิ่มข้นึ ทุกปี รัฐบาลโดยสำ�นักงานเศรษฐกิจ 1. ผอู้ อมจา่ ยเงินสะสมเขา้ กองทนุ ซงึ่ ตอ้ งไม่น้อยกว่าเดือนละ 50 บาท แตไ่ ม่เกิน การคลังไดอ้ อกรา่ งพระราชบญั ญัติกองทนุ การออมแห่งชาติ พ.ศ......(กอช.) ซง่ึ คณะ เดือนละ 1,100 บาทรฐั มนตรไี ด้มีมตเิ หน็ ชอบในหลกั การเมอ่ื วันที่ 20 ตลุ าคม 2552 ร่าง พ.ร.บ.ดังกลา่ วได้ผ่าน 2. รฐั จ่ายเงินสมทบตามระดบั อายขุ องสมาชกิ และเป็นอตั ราสว่ นกบั จ�ำ นวนเงิน การพิจารณาทงั้ สามวาระของสภาผแู้ ทนราษฎรแลว้ เม่อื วันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2554 ปจั จุบัน สะสม โดยรัฐจะจา่ ยสมทบใหแ้ ก่สมาชกิ ไม่เกินจ�ำ นวนเงินสมทบสงู สดุ ดงั นี้อยู่ในขั้นตอนการพิจารณาของวุฒิสภาซึ่งคาดว่าจะมีผลบังคับใช้ประมาณเดือนเมษายน2554 น3้ี ทีม่ า: “โครงการกองทนุ การออมแห่งชาติ (กอช.)” สำ�นกั นโยบายการออมและการลงทุน นอกจากกองทนุ กอช.แล้วส�ำ นกั งานประกนั สงั คมโดยกระทรวงแรงงาน ได้ด�ำ เนิน ส�ำ นักงานเศรษฐกจิ การคลงั (2 กมุ ภาพนั ธ์ 2554)การแก้ไข พ.ร.บ.ประกนั สงั คม (มาตรา 40) เพือ่ จงู ใจใหแ้ รงงานนอกระบบเข้ารว่ มกองทุนประกันสังคมโดยก�ำ หนดให้แรงงานส่งเงนิ สมทบรายเดอื น 70 บาท รฐั บาลสมทบ 30 บาท สมาชิกกองทุน กอช.จะได้รับผลตอบแทนในรูปเงินบำ�นาญซึ่งคำ�นวณจากเงินรวมจ่ายเดอื นละ 100 บาทจะได้รบั สิทธิประโยชนก์ รณที พุ พลภาพเงนิ ชดเชยการขาดรายได้ สะสมเงนิ สมทบ และผลประโยชน์ของเงนิ ดังกล่าวไปตลอดอายุขยั ท้ังน้ี ณ วันท่คี ำ�นวณเมอ่ื เจ็บป่วยวนั ละ 200 บาท ปลี ะไม่เกิน 20 วันและเงนิ ชดเชยกรณเี สียชีวติ จ�ำ นวน 2 หม่ืน เงนิ บำ�นาญ หากเงินในบญั ชขี องสมาชกิ ผใู้ ด เมือ่ ค�ำ นวณบำ�นาญแลว้ มีจำ�นวนน้อยกว่าบาทหากสง่ เงินสมทบไมน่ อ้ ยกวา่ 6 เดือนใน 12 เดอื น แตห่ ากแรงงานนอกระบบสง่ เงิน บำ�นาญข้นั ต�ำ่ สมาชิกผู้นัน้ จะได้รบั “เงินด�ำ รงชีพ” เปน็ จำ�นวนเทา่ กบั บำ�นาญขน้ั ตำ่�เป็นสมทบเดอื นละ100 บาท รัฐจะสมทบให้ 50 บาท รวมเงนิ สมทบ 150 บาทต่อเดอื น แรงงาน รายเดอื นจนกว่าเงินในบัญชีจะหมด โดยรฐั บาลใหก้ ารค�ำ้ ประกนั วา่ ผลประโยชน์ตอบแทนจะได้เงินบำ�นาญชราภาพเม่ืออายุครบ 60 ปีเพ่มิ ขนึ้ ดว้ ยโดยคาดวา่ พ.ร.บ.ประกันสงั คม จากการนำ�เงินสะสมและเงินสมทบไปลงทุนน้ันจะไม่น้อยกว่าอัตราดอกเบ้ียเงินฝากประจำ�มาตรา 40 ที่แก้ไขแลว้ จะเรม่ิ ประกาศใช้ในวนั ท่ี 1 พฤษภาคม ศกน้ี ประเภท 12 เดือนโดยเฉล่ียของธนาคารพาณิชยใ์ หญ่ 5 แหง่ ธนาคารออมสนิ และธนาคาร กองทุน กอช. และการแก้ไข พ.ร.บ.ประกันสังคม (มาตรา 40) ถือเป็นทางเลอื ก เพอ่ื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตรเพอื่ การออมส�ำ หรบั แรงงานนอกระบบเพ่อื สรา้ งหลกั ประกันรายไดเ้ พอ่ื การชราภาพ การ จากการออกแบบกองทุนการออมแหง่ ชาตดิ ังกล่าว จะเห็นวา่ กอช.เปน็ กองทุนศึกษาในที่น้ีจึงมีวัตถุประสงค์เพ่ือวิเคราะห์เปรียบเทียบผลประโยชน์ตอบแทนท่ีแรงงาน ทีม่ กี ารจดั เก็บเงินลว่ งหน้าเพื่อจา่ ยเตม็ จ�ำ นวน (Fully funded program) กลา่ วคือมีการนอกระบบจะไดร้ บั จากการเป็นสมาชิกกองทุนแต่ละอัน วา่ แรงงานจะมีรายได้หลังเกษียณ เรียกเก็บเงินสะสมและเงินสมทบเข้าบัญชีเงินกองทุนให้มากพอสำ�หรับการจ่ายประโยชน์อายทุ เี่ พยี งพอแกก่ ารครองชพี หรือไม่ ตลอดจนปัญหาและอปุ สรรคทีอ่ าจเกิดข้ึนจากการ ทดแทนในอนาคตโดยกำ�หนดอัตราเงินสะสมต่ำ�สุด-สูงสุด และเงินสมทบของรัฐบาลบริหารจัดการกองทุน (Defined-contribution program) เพื่อเป็นการระดมเงนิ ออมใหผ้ ้บู ริหารกองทุนน�ำ ไปหลกั ประกนั รายไดเ้ พื่อการชราภาพสำ�หรับแรงงานนอกระบบ สาระส�ำ คญั ของร่างพระราชบญั ญตั กิ องทุนการออมแห่งชาติ หรอื กอช. กำ�หนดใหบ้ คุ คลสญั ชาตไิ ทยท่ีมีอายไุ มเ่ กนิ 60 ปีบรบิ รู ณ์และไมเ่ ปน็ สมาชิกท่ีได้รับความคุ้มครองหรือมีหลักประกันทางสังคมตามกฎหมายอื่นที่มีนายจ้างหรือรัฐบาลจ่ายเงินสมทบเข้ากองทนุ หรอื อยู่ในระบบบ�ำ เหน็จบำ�นาญภาครฐั สามารถเขา้ รว่ มกองทุนการออมแห่งชาติได้ตามความสมัครใจ3เอกสาร “โครงการกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.)” ส�ำ นักนโยบายการออมและการลงทุน ส�ำ นกั งานเศรษฐกิจการคลัง (2 กมุ ภาพนั ธ์ 2554)

162 ความทา้ ทายและยัง่ ยนื ของกองทุนการออมแห่งชาติ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พัฒนาการเศรษฐกิจ 163ลงทุนหาผลตอบแทน ในการเพิ่มประโยชนท์ ดแทนให้แตล่ ะบคุ คลหลงั เกษียณอายุ ดังนน้ั อาย4ุ ชว่ ยใหร้ ัฐบาลสามารถกำ�หนดเงนิ ช่วยเหลอื ทีเ่ หมาะสมแก่ผู้สงู อายแุ ต่ละราย ท�ำ ให้ผู้ผลตอบแทนทีส่ มาชกิ กองทุนไดร้ บั ในรูปเงนิ บำ�นาญรายเดือนนั้น จะมากน้อยเพียงใดยอ่ ม สงู อายุที่ยากจนจริงไดร้ ับเงินอุดหนุนท่ีเพยี งพอแก่การครองชีพ มรี ายไดไ้ มต่ �ำ่ กว่าเสน้ ความขึ้นอยูก่ บั ผลการดำ�เนินงานของผู้บรหิ ารกองทนุ จ�ำ นวนเงนิ สมทบรายเดือนของสมาชกิ ยากจน จงึ สามารถด�ำ รงชพี ได้อย่างมีศักด์ศิ รตี ามมาตรฐานการครองชพี ของประเทศ การและระยะเวลาการออม ช่วยเหลอื ค่าครองชีพเฉพาะผูส้ ูงอายุที่ยากจน จงึ เปน็ การกระจายรายไดท้ ีค่ ำ�นงึ ถึงความ กองทุนการออมแห่งชาติจึงมีลักษณะคล้ายกองทุนส�ำ รองเลยี้ งชีพในบรษิ ัทเอกชน เพียงพอของรายได้ในการครองชพี ด้วยพรอ้ ม ๆ กันท่ีเป็นการออมภาคสมัครใจระหว่างนายจ้างและลูกจ้างท่ีต้องการออมเงินเพ่ือการชราภาพ อนาคตของการอดุ หนนุ เบี้ยยงั ชีพผู้สูงอายขุ องประเทศไทย คงหลีกเล่ียงไม่พน้ ที่หรอื เพอ่ื ให้ลกู จา้ งมรี ายได้เมื่อออกจากงาน กองทุนการออมแห่งชาตจิ งึ เป็นเจตนารมณ์ ต้องมีการเปล่ียนแปลงจากระบบการอุดหนุนแบบถ้วนหน้าเป็นการอุดหนุนเฉพาะผู้ท่ีผ่านของภาครัฐท่ีต้องการสร้างช่องทางการออมเพื่อการชราภาพแก่แรงงานนอกระบบที่ไม่มี การทดสอบ means-test หรอื character-test อยา่ งใดอยา่ งหน่งึ เนือ่ งจากภาระทางการนายจ้าง และไมม่ หี ลักประกนั รายไดเ้ พอ่ื การชราภาพอ่ืนใด ดงั น้ัน กองทนุ การออมแห่งชาติ คลงั ท่จี ะเพิ่มข้นึ ทุกปตี ามจำ�นวนผู้สงู อายทุ ่ีเพิ่มขน้ึ รฐั จึงควรวางแผนจดั เตรยี มระบบการจงึ เป็นการระดมเงินทุนเพ่ือการเตบิ โตทางเศรษฐกิจ การสร้างวินยั ในการออมแกค่ รวั เรือน ทดสอบรายไดผ้ ู้สูงอายุ โดยอาจให้องค์กรการปกครองส่วนทอ้ งถิ่น หรือชุมชนมสี ว่ นรว่ มการแบ่งเบาภาระทางการคลังเพ่ือผู้สูงอายุในอนาคตที่สังคมไทยมีจำ�นวนผู้สูงอายุเพิ่มข้ึน ในการระบุผสู้ ูงอายุในชมุ ชนทย่ี ากจน หรอื มรี ายได้ไมเ่ พยี งพอแกก่ ารยงั ชพี เพอื่ ขอรบั เงินทุกปี และชว่ ยใหแ้ รงงานนอกระบบมีรายได้ท่ีเพียงพอสำ�หรบั การครองชีพหลังการเกษยี ณ อดุ หนนุ คา่ ครองชีพจากรฐั ตอ่ ไปอายดุ ้วยอยา่ งไรกต็ าม เนือ่ งจากกองทนุ ฯ จา่ ยเงินบำ�นาญเฉพาะสมาชกิ กองทุนเท่านั้น โดย ส�ำ หรบั หลกั ประกนั รายไดเ้ พอ่ื การชราภาพในสว่ นทเ่ี ปน็ การออมแบบ Fully fundedผมู้ เี งนิ ออมมากยอ่ มได้รบั เงินบำ�นาญมากกวา่ ผู้มเี งินออมน้อย กองทุนการออมแหง่ ชาติจึง defined-contribution program น้นั มกั มีขอ้ ถกเถียงวา่ การออมเพื่อการชราภาพดังไมใ่ ช่เครอ่ื งมือของการกระจายรายได้ (Income redistribution) แก่ผสู้ งู อายุ กลา่ ว ควรเปน็ การออมภาคบงั คับหรือสมัครใจ ผนู้ ยิ มแนวคดิ การออมภาคบงั คบั ให้เหตุผล กองทนุ การออมแห่งชาติจงึ มีลักษณะตรงขา้ มกับการจา่ ยเบีย้ ยังชีพคนชรา ซ่งึ สนับสนุนว่ารฐั บาลควรท�ำ หนา้ ท่ีเปรียบเหมือนพ่อ (paternalism) ที่ตัดสนิ ใจแทนลูก ซึ่งเปน็ การใหห้ ลักประกันรายได้แบบถว้ นหน้า (Universal flat-rate system) ที่จา่ ยผล เปน็ พลเมอื งทข่ี าดวสิ ยั ทศั นเ์ กย่ี วกบั รายไดใ้ นอนาคตทจ่ี ะลดลงหลงั เกษยี ณอายุ (individualประโยชนร์ ายเดอื น 500 บาทแก่พลเมืองไทยทุกคนท่ีมีอายุ 60 ปีข้นึ ไป โดยไมพ่ ิจารณา life-cycle myopia) นอกจากนี้ การออมภาคบังคับจะชว่ ยใหร้ ฐั บาลสามารถประยกุ ต์ใช้ระดบั รายได้ของผู้สูงอายุแต่อย่างใด ผสู้ งู อายทุ กุ คนท่ีไมไ่ ด้รบั เงินบ�ำ นาญหรือไม่ได้รบั การ หลักการกระจายได้กบั รายไดต้ ลอดช่วงชีวิตการท�ำ งานของบคุ คล แทนท่ีจะเป็นเพยี งการกคมุ้ ครองเพอ่ื การชราภาพอน่ื ใดจะไดร้ บั เบย้ี ยงั ชพี จากรฐั บาลในอตั ราคงท่ี (Defined-benefit ระจายได้ที่ข้ึนอยู่กบั ระดับรายได้ในปใี ดปหี นงึ่ เพียงปเี ดยี ว5program) เบีย้ ยงั ชีพคนชราจึงเปน็ หลักประกันรายได้เพ่ือการชราภาพขัน้ พ้นื ฐานทคี่ �ำ นึงถงึ ส�ำ หรบั ประเทศไทย ศาสตราจารย์ ดร.ดเิ รก ปทั มสริ ิวฒั น์ (2549) ได้เคยเสนอการกระจายรายได้แก่ผ้สู งู อายุทขี่ าดรายไดใ้ นการยงั ชีพ แตจ่ ำ�นวนเงนิ เบ้ียยงั ชีพในปจั จบุ นั ใหจ้ ดั ทำ�การออมภาคบงั คบั แกแ่ รงงานนอกระบบ ในรปู แบบของกล่มุ สจั จะออมทรพั ย์ โดยต�ำ่ กวา่ ระดบั เส้นความยากจนของประเทศมาก จึงเปน็ การกระจายรายไดท้ ี่ยังไม่เพยี งพอ สมาชกิ ตอ้ งสมทบเงนิ ร้อยละ 3 ของเงินเดอื น (เงินสมทบจะอยูร่ ะหว่าง 110 บาทต่อเดือนแก่การครองชพี (Income inadequacy) แต่การจา่ ยเบี้ยยงั ชพี แบบให้เปล่าที่สงู เกินไปย่อม เม่อื แรงงานมีอายุ 15 ปี ถึงจ�ำ นวนสงู สดุ 201 บาทต่อเดอื นเม่อื แรงงานอายุ 45 ปี) โดยเป็นแรงจงู ใจใหค้ นออมเงินน้อยลงและหวังพ่ึงภาครฐั ในยามแกช่ รามากขึน้ ซึ่งอาจกลายเป็น สมมติให้กองทุนไดร้ ับประโยชนจ์ ากการลงทุนทอ่ี ตั ราร้อยละ 3 ผลการศึกษาพบวา่ การออมภาระทางการคลังจำ�นวนมหาศาลในอนาคตเม่อื สัดส่วนผู้สูงอายุเพ่มิ สูงขึน้ ในประเทศอุตสาหกรรม เช่น สหรฐั ฯ แคนาดา และกลุม่ ประเทศ OECD การ 4ในบางประเทศ เช่นอังกฤษใช้การทดสอบคุณลักษณะของผู้สงู อายุ (Character-test) เปน็ เครอ่ื งบ่งช้คี วามอดุ หนนุ เบย้ี ยงั ชพี แกผ่ สู้ งู อายสุ ว่ นใหญจ่ ะไมใ่ ชร่ ะบบการอดุ หนนุ แบบถว้ นหนา้ (Universal ยากจนแทนการทดสอบดา้ นรายได้system) แตเ่ ปน็ การชว่ ยเหลือเฉพาะผู้สงู อายทุ ผี่ ่านการทดสอบแลว้ วา่ มีรายได้ต�ำ่ กว่า 5หลักการกระจายได้กับรายได้ตลอดช่วงชีวิตการท�ำ งานสามารถประยุกต์ใช้ได้เฉพาะกับการออมภาคบังคับมาตรฐานการครองชีพของประเทศ (Means-tested system) การทดสอบรายไดผ้ ู้สูง เท่านั้น โดยการเรยี กเกบ็ เงนิ ออมและเงนิ สมทบเป็นสัดส่วนของเงินเดือน แลว้ จ่ายเงนิ บำ�นาญแกผ่ ู้ออมเปน็ สัดส่วนของค่าเฉล่ยี รายไดต้ ลอดอายกุ ารทำ�งานของบคุ คล

164 ความท้าทายและยงั่ ยนื ของกองทุนการออมแหง่ ชาติ นโยบายสาธารณะเพ่ือพฒั นาการเศรษฐกิจ 165 ของภาครัฐและเอกชนท่ีมรี ายไดแ้ นน่ อน แต่ไมส่ ามารถบังคบั ใช้กบั แรงงานนอก ระบบ7ภาคบงั คับน้ีจะสามารถจ่ายเงนิ บ�ำ นาญแก่แรงงานหลงั อายุ 60 ปีในอัตราเดอื นละ 1,300 นอกจากน้ี การขาดเสถียรภาพในทางการเมืองของรัฐบาลไทยในปจั จบุ ัน ย่อมท�ำ ให้การบาทจนแรงงานมอี ายุ 74 ปีเงินกองทนุ กจ็ ะหมด ดังน้ัน เพอ่ื ให้กองทนุ สามารถอยไู่ ดจ้ น บังคับออมเป็นทางเลอื กทเี่ ป็นไปไดย้ ากกว่าการสง่ เสรมิ การออมแบบสมคั รใจแรงงานมอี ายุ 80 ปี รฐั บาลต้องสมทบเงินเขา้ กองทุนในอตั ราเดือนละ 120 บาท อาจสรุปไดว้ ่า ในขณะท่สี ังคมไทยก้าวเข้าสสู่ ังคมผู้สงู อายุมากข้ึน ดว้ ยจ�ำ นวนผู้ นอกจากน้ี ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวทิ ย์ และคณะ (2551) ไดเ้ สนอใหป้ ระเทศไทย สูงอายุที่เพิ่มขึ้นทุกปี การสร้างหลักประกันทางรายได้เพื่อการเกษียณอายุเป็นเรื่องที่จดั การออมภาคบงั คบั โดยเสนอทางเลอื กทีม่ ีความม่ันคงทางการเงนิ สองทางคอื ทางเลือก สมควรไดร้ บั การพิจารณาและส่งเสริมอย่างจริงจัง โดยการใหเ้ งินอุดหนนุ เพื่อสรา้ งความแรกให้ประชาชนทีม่ อี ายุระหว่าง 20-59 ปที ุกคนออมเงินวันละ 3 บาทหรอื เดอื นละ 90 มั่นคงทางรายได้ขั้นพ้ืนฐานแกผ่ ู้สูงอายุดว้ ยการจ่ายเบย้ี ยังชพี คนชราน้ัน ในอนาคตรฐั บาลบาท แลว้ ใหผ้ ู้ทมี่ อี ายตุ ง้ั แต่ 60 ปีขน้ึ ไปทุกคนไดร้ ับเงินบ�ำ นาญแบบถ้วนหนา้ เดือนละ 600 คงต้องเปล่ยี นมาใช้ระบบการทดสอบรายได้แทน โดยใหเ้ งนิ อุดหนนุ เฉพาะแก่ผ้สู ูงอายทุ ี่บาท แต่เพือ่ ความย่งั ยืนทางการเงินกองทุนต้องขยับอายุผมู้ ีสทิ ธไิ ด้รบั เงินบ�ำ นาญเป็น 65 ปี ยากจน และขาดแคลนรายไดอ้ ยา่ งแทจ้ ริง เพอ่ื ชว่ ยให้ผสู้ งู อายทุ ีย่ ากจนมีรายได้ท่ีเพียงพอเม่อื กองทนุ ด�ำ เนินการไปแล้ว 5 ปี ส่วนทางเลอื กทสี่ องจะจ่ายเงนิ บ�ำ นาญ 900 บาทต่อเดอื น แก่การดำ�รงชีพตามมาตรฐานการครองชีพของไทย ด้วยเหตนุ ี้ การส่งเสริมการออมโดยการแตป่ ระชาชนทกุ คนตอ้ งออมเงินเพิม่ ข้นึ เป็นวันละ 5 บาทหรอื เดอื นละ 150 บาท ท้งั สอง กำ�หนดอัตราเงินสะสมและเงินสมทบ (Fully-funded defined-contribution program)ทางเลือกต้องใช้งบประมาณแผน่ ดินเพือ่ ให้กองทุนอยู่รอด โดยทางเลือกแรกก่อให้เกดิ ภาระ ดังเช่นกองทนุ การออมแหง่ ชาติ จึงเปน็ มาตรการทค่ี วรไดร้ ับการส่งเสริมอย่างจริงจังเพือ่ ให้ทางการคลงั สงู สดุ 22,000 ล้านบาทในขณะทท่ี างเลือกท่สี องก่อใหเ้ กิดภาระการคลังสงู สุด พลเมอื งทุกคน โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบซงึ่ ยังไมม่ ีหลกั ประกนั เพื่อการชราภาพใด ใหม้ ี32,000 ล้านบาท รายได้ที่เพียงพอแก่การครองชีพหลังการเกษียณอายุโดยการออมภาคสมัครใจน่าจะเป็นจุด เนื่องจากขอ้ เสนอการออมภาคบังคบั ของ ดร.วรวรรณ ชาญด้วยวทิ ย์ และคณะ เร่ิมตน้ ทเ่ี หมาะสมส�ำ หรับประเทศไทยปจั จุบนับังคับเงนิ ออมจากประชาชนวยั ท�ำ งานทกุ คนเทา่ กนั โดยไม่ค�ำ นึงถงึ รายไดข้ องแรงงาน แลว้จดั สรรผลตอบแทนแกผ่ สู้ งู อายทุ กุ คนเทา่ กนั ขอ้ เสนอนจ้ี งึ ไมต่ ง้ั อยบู่ นพน้ื ฐานของการกระจาย ผลการวเิ คราะห์กองทนุ การออมแห่งชาติรายได้ แต่เปน็ วธิ ีการอยา่ งหนง่ึ ของการจ่ายเบ้ียยังชพี คนชราแบบถว้ นหนา้ ด้วยการเรียกเก็บเงนิ สมทบจากประชาชนให้เพียงพอกบั การจ่ายประโยชนท์ ดแทนในแตล่ ะปี (Pay As การวิเคราะห์ในท่ีน้ีอาศัยข้อมูลเงินสะสมและเงินสมทบที่กำ�หนดไว้ในร่างYou Go: PAYGO)6 เพอื่ ลดภาระคา่ ใช้จ่ายเพอื่ ผ้สู งู อายขุ องรฐั ในขณะท่กี ารเรยี กเกบ็ เงนิ พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาตดิ งั กลา่ วแลว้ เป็นขอ้ มูลพ้นื ฐานในการวิเคราะห์ โดยสมมติออมทอ่ี ตั รารอ้ ยละ 3 ของเงนิ เดอื นจากแรงงานนอกระบบ แตจ่ า่ ยเงนิ บ�ำ นาญในอตั ราทเ่ี ทา่ กนั ให้กองทุนได้รับผลประโยชน์ตอบแทนจากการนำ�เงินสะสมและเงินสมทบไปลงทุนที่อัตราทุกคนของ ศ. ดร.ดเิ รก ปัทมสิรวิ ฒั น์ นัน้ ถอื เป็นการกระจายรายไดท้ ี่ก่อให้เกิดความเสมอ ร้อยละ 4 ตอ่ ปโี ดยเฉลี่ยตลอดระยะเวลาของการดำ�เนนิ โครงการ อตั ราร้อยละ 4 เปน็ภาคด้านรายได้แก่ผู้สูงอายุ ชว่ ยใหผ้ สู้ ูงอายุทกุ คนมีรายไดท้ เ่ี พยี งพอแก่การยังชพี อย่างไร ผลตอบแทนที่ใกล้เคียงกับค่าเฉล่ียอัตราผลตอบแทนต๋ัวเงินคลังและพันธบัตรรัฐบาลอายุก็ตาม การบงั คบั ออมท่ีอตั ราร้อยละ 3 ของเงินเดอื นเป็นเรอ่ื งทที่ ำ�ไดย้ ากในทางปฏบิ ตั ิ 1-5 ปีที่เฉลี่ยระหว่างปี 2548-2553 สมมติใหส้ มาชกิ กองทุน กอช.เป็นสมาชิกกองทนุ จนเพราะแรงงานนอกระบบสว่ นใหญ่เปน็ แรงงานอสิ ระที่ไม่มีนายจ้าง มรี ายไดไ้ มแ่ น่นอน มีการ อายคุ รบ 60 ปีบรบิ รณู ์ แลว้ คำ�นวณให้เงนิ บำ�นาญมเี พียงพอจ่ายจนสมาชกิ มอี ายถุ งึ 80 ปีเคลอ่ื นยา้ ยเขา้ ออกระหวา่ งภาคเศรษฐกจิ ในระบบ และนอกระบบตลอดเวลาจงึ เปน็ การยาก และสมมติใหบ้ ญั ชเี งินบำ�นาญของสมาชิกให้ผลตอบแทนโดยเฉลย่ี ท่รี ้อยละ 3 ต่อปเี พื่อให้ในทางปฏิบัติที่จะบังคับออมหรือเรียกเก็บเงินออมเป็นสัดส่วนของรายได้ดังเช่นกองทุน สมาชิกรับความเสี่ยงจากการลงทนุ ท่ตี �ำ่ ลงหลงั เกษยี ณอายุประกนั สังคม และกองทนุ บำ�นาญขา้ ราชการทส่ี ามารถใช้ไดเ้ ฉพาะกบั แรงงานในระบบ 7อนึ่ง ศ. ดร.ดิเรก ปทั มสิรวิ ัฒน์ เสนอใหเ้ ปน็ การออมในรปู แบบกล่มุ สัจจะออมทรัพย์ ความจริงแล้วเปน็ การ6ระบบ PAYGO เปน็ ระบบการประกันรายได้เพอ่ื การชราภาพที่ใช้กนั มานานในประเทศอุตสาหกรรม แต่ ออมแบบสมัครใจ โดยสมาชกิ กลุ่มให้สญั ญาวา่ จะออมเงนิ เป็นสัดสว่ นร้อยละ 3 ของรายได้พบว่าเมือ่ สดั ส่วนผสู้ งู อายเุ พิ่มขน้ึ มากกวา่ การเพิม่ ขน้ึ ของประชากรวัยทำ�งาน กองทุนการออมแบบ PAYGOจะเกิดปญั หาการขาดดุลงบประมาณ จึงขาดเสถียรภาพ และไม่ยง่ั ยืน

166 ความท้าทายและยั่งยืนของกองทนุ การออมแห่งชาติ นโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ 167 ตารางที่ 4 บำ�นาญรายเดอื นจากกองทุนการออมแหง่ ชาติ อนึ่ง จากตารางที่ 4 จะเห็นว่าการออมเงินกับกองทุนการออมแห่งชาติในอัตรา จากตารางท่ี 4 จะเห็นว่าผลตอบแทนหรือเงินบ�ำ นาญทส่ี มาชกิ กองทุนการออม เดือนละ 50 บาทถอื เป็นอัตราการออมขัน้ ต�ำ่ ที่ระบุในร่างพระราชบัญญัติ ในขณะทกี่ ารออมได้รบั ข้ึนอยู่กบั จำ�นวนเงนิ ออม และระยะเวลาทอ่ี อม การเพ่ิมเงินออมจากเดอื นละ 50 บาท เดือนละ 100 บาทจะท�ำ ให้สมาชกิ กองทุนได้รับเงินสมทบสูงสดุ จากรัฐบาล ดงั นั้น การออมเป็น 100 บาทท�ำ ใหเ้ งนิ บำ�นาญเพ่ิมขนึ้ สองเท่า แตเ่ งนิ บำ�นาญจะลดลงเม่ือสมาชิกเร่มิ ตน้ เงนิ ท่ีมากกวา่ 100 บาทตอ่ เดือนจะทำ�ให้อตั ราผลตอบแทนภายในจากการออม หรือค่า IRRการออมท่ีอายมุ ากขน้ึ อยา่ งไรก็ตามจะสังเกตเห็นว่า แม้ผู้ออมจะเข้าร่วมกองทุนต้ังแต่อายุ ลดลงเนือ่ งจากเงินสมทบของรัฐจะไมเ่ พ่ิมข้นึ ตามเงนิ ออมสว่ นท่เี กนิ 100 บาท15 ปี และออมเงินจนกระทัง่ อายุ 60 ปแี ลว้ กต็ ามสมาชกิ ก็ยงั ได้รับเงนิ บ�ำ นาญเพียงเดือนละ ผลการวเิ คราะห์นสี้ ะทอ้ นว่า การจ่ายเงนิ สมทบของภาครฐั แบบขนั้ บันไดตามอายุ1,408 บาท ซึง่ ไม่เพยี งพอแก่การครองชพี เม่อื เปรยี บเทียบกบั เสน้ ความยากจนในปี 2550 ของผูอ้ อม และการจำ�กัดเงินสมทบสงู สดุ สำ�หรบั แต่ละชว่ งอายนุ นั้ เป็นจ�ำ นวนเงนิ สมทบและ 2552 ที่ 1,443 และ 1,586 บาทต่อคนตอ่ เดอื นตามล�ำ ดบั ในขณะที่สมาชกิ ท่ีมอี ายุ 51 ทต่ี ำ�่ เกนิ ไป แรงงานจะมรี ายได้ไม่เพยี งพอแก่การยงั ชีพหลังเกษยี ณอายุ แม้ออมเงินอยูก่ ับปขี ้นึ ไป ถงึ แม้วา่ รัฐจะสมทบในอตั รา 1:1 กม็ ีเงนิ บำ�นาญท่ไี มเ่ พยี งพอแกก่ ารครองชีพเช่น กองทุนตลอดอายุการทำ�งาน 45 ปี กองทุนการออมแห่งชาติจงึ ไมส่ ามารถเปน็ หลกั ประกนัเดียวกัน จงึ กล่าวได้ว่ากองทุนการออมแห่งชาตไิ มส่ ามารถเปน็ หลักประกันรายไดเ้ พอื่ การ รายไดเ้ พ่อื การชราภาพแก่แรงงานนอกระบบ จึงไม่จูงใจใหแ้ รงงานนอกระบบเขา้ ร่วมชราภาพแกแ่ รงงานนอกระบบ โครงการแต่อย่างใด การกำ�หนดอัตราเงินสมทบแบบขั้นบันไดที่รัฐบาลให้เงินสมทบในอัตราท่ีสูงข้ึน ดังนน้ั เพื่อจงู ใจใหแ้ รงงานนอกระบบเขา้ รว่ มกองทุน และเริม่ วนิ ยั ในการออมเมอ่ื ผู้ออมมอี ายมุ ากขึน้ มผี ลใหอ้ ัตราผลตอบแทนภายในจากการออมหรือคา่ IRR ของ ตง้ั แต่อายนุ อ้ ย ตลอดจนมีเงินบ�ำ นาญท่เี พยี งพอแกก่ ารยังชีพหลงั เกษียณอายุ ผู้เขียนได้โครงการ (เรม่ิ ตน้ ตั้งแต่ปแี รกทีผ่ อู้ อมเขา้ ร่วมโครงการจนถึงอายุ 80 ป)ี มีคา่ สงู ข้ึนเมอ่ื ผู้ ทดลองปรบั อตั ราเงนิ สมทบของรัฐบาลเป็น 1:1 ทกุ ชว่ งอายุ และเพม่ิ เพดานเงนิ สมทบของออมมีอายุมากข้นึ กองทนุ การออมจงึ ไม่จงู ใจใหแ้ รงงานท่ีมีอายุน้อยเขา้ รว่ มกองทนุ ซึง่ ขดั รฐั ขน้ึ สองเทา่ เปน็ 2,400 บาทตอ่ คนตอ่ ปี ไดผ้ ลการค�ำ นวณดงั ตารางท่ี 5กบั หลกั การของการกอ่ ตงั้ กองทนุ ที่ต้องการสร้างวินยั การออมแก่ครัวเรอื น ซึง่ ควรจะสรา้ งมาตรการจูงใจให้แรงงานเขา้ รว่ มกองทนุ เมอ่ื อายุนอ้ ย แมว้ า่ การออกแบบเงินสมทบแบบข้ันบนั ไดน้ี อาจมวี ัตถุประสงค์เพอื่ ชดเชยรายได้แก่แรงงานนอกระบบที่มอี ายมุ าก และมชี ่วงอายุการท�ำ งานที่เหลืออยู่สั้นกว่าผู้ออมทม่ี ีอายุนอ้ ยกวา่ จะเห็นวา่ เงนิ บ�ำ นาญสำ�หรบั ผู้ที่เรม่ิต้นออมเงินเมื่ออายุ 51 ปี แม้จะออมเดือนละ 100 บาท (หรือ 1,200 บาทต่อป)ี กม็ เี งินบ�ำ นาญเพยี งเดอื นละ 161 บาท ซึง่ ต�ำ่ กวา่ เสน้ ความยากจนอยมู่ าก กองทุนการออมจึงไม่น่าจงู ใจใหแ้ รงงานทีม่ ีอายุมากเขา้ ร่วมกองทนุ เช่นกัน

168 ความทา้ ทายและยงั่ ยนื ของกองทุนการออมแหง่ ชาติ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พฒั นาการเศรษฐกิจ 169 จากการใชข้ ้อมูลการส�ำ รวจแรงงานนอกระบบของประเทศไทยในปี 2553 ใน จากตารางที่ 5 จะเหน็ ว่า การออมเงินตามอัตราขัน้ ต�ำ่ ท่ี 50 บาทต่อเดอื นตามท่ี ตารางที่ 6 พบว่าหากแรงงานนอกระบบทกุ คนเขา้ รว่ มกองทนุ การออมแห่งชาติ และออมกำ�หนดไว้ในร่าง พ.ร.บ.นั้น แม้จะเพิม่ อตั ราการสมทบของรัฐเป็น 1:1 ตลอดช่วงอายุ และ เงินสงู สุดทเี่ ดือนละ 200 บาท และรฐั สมทบในอตั รา 1:1 ทกุ ชว่ งอายุแต่สมทบสูงสดุ ไมเ่ กนิใหแ้ รงงานออมเงินตง้ั แต่ 15-60 ปีก็ตาม ผ้อู อมกม็ ีเงนิ บ�ำ นาญเพียงเดือนละ 852 บาทซง่ึ ต่ำ� 2,400 บาทตอ่ คนต่อปีนนั้ จะก่อใหเ้ กิดภาระทางการคลังสูงสุดท่ี 52,588.56 ล้านบาท หรอืกวา่ ระดบั เส้นความยากจน ณ ปี 2552 ท่ี 1,586 บาทตอ่ คนตอ่ เดือนและถงึ แม้จะเพิ่มเงิน คดิ เปน็ ร้อยละ 0.5 ของผลิตภัณฑม์ วลรวมภายในประเทศ ณ ปี 2553 หรอื 3% ของงบออมอีกรอ้ ยละ 3 ตอ่ ปีตามสดั สว่ นของรายได้ทีเ่ พม่ิ ขึน้ เงินบ�ำ นาญทแี่ รงงานนอกระบบได้ ประมาณรายจา่ ยปี 2553 ของรัฐบาล อยา่ งไรกต็ าม จ�ำ นวนแรงงานนอกระบบท่ีเข้ารว่ มรับหลังอายุ 60 ปที ี่ 1,464 บาทต่อเดอื นก็ยังต่ำ�กว่ามาตรฐานการครองชีพของประเทศจึง โครงการนา่ จะต่�ำ กวา่ ร้อยเปอรเ์ ซ็นต์ โดยสว่ นหนงึ่ จะเขา้ ร่วมกองทนุ ประกนั สงั คมซง่ึ จะกล่าวได้วา่ อัตราเงนิ ออมขั้นต�ำ่ ที่ 50 บาทตอ่ เดือนเป็นเงนิ ออมทีน่ ้อยเกนิ ไปส�ำ หรับการสร้าง กล่าวในรายละเอยี ดตอ่ ไป และไมท่ ุกคนที่เปน็ สมาชกิ กองทุนการออมแห่งชาติจะสามารถหลักประกันรายได้เพอ่ื การชราภาพ อยา่ งไรกต็ าม การกำ�หนดเงนิ ออมทส่ี งู ข้ึนอาจมีผลให้ ออมได้ถึง 200 บาทตอ่ เดือน8 ภาระทางการคลงั ของรฐั บาลน่าจะน้อยกว่างบประมาณรายแรงงานทม่ี รี ายไดน้ ้อยไมส่ ามารถเข้าร่วมโครงการได้ รฐั จึงควรหาวธิ กี ารจงู ใจใหส้ มาชิก จ่ายเพือ่ เบี้ยยังชพี คนชราที่ 42,600 ล้านบาทในปี 2553 และหากพิจารณาวา่ การใหเ้ งนิกองทนุ ออมเงนิ มากกว่าเงนิ ออมข้นั ต�่ำ พร้อมกับประชาสัมพนั ธใ์ ห้แรงงานเห็นคุณค่าและ อุดหนุนเบ้ียยงั ชีพแก่ผสู้ ูงอายุคงต้องมกี ารเปล่ียนแปลงในท่ีสุด จากระบบการอุดหนุนแบบความสำ�คญั ของการออมเงินเพ่อื การชราภาพ และเพิม่ เงนิ ออมให้สงู ขน้ึ เมือ่ มีรายไดเ้ พิ่มขนึ้ ถว้ นหน้าเป็นการช่วยเหลือเฉพาะผสู้ ูงอายุที่ยากจนและผา่ นระบบ means-test เท่าน้นั ในประการตอ่ มาจะเหน็ ว่าการออมเงินเดือนละ 100 บาท โดยเริ่มตน้ ตัง้ แต่อายุ การเพมิ่ เงนิ สมทบของรฐั ในกองทุนการออมแหง่ ชาตเิ ป็นสูงสดุ ไม่เกิน 2,400 บาทตอ่ คนต่อ15 ปีจะช่วยใหผ้ อู้ อมไดร้ ับเงินบ�ำ นาญท่ี 1,705 บาทต่อเดอื นซงึ่ มากกวา่ ระดบั เส้นความ ปกี อ็ าจไมไ่ ดเ้ พ่มิ ค่าใช้จ่ายเพ่อื ผสู้ ูงอายุของรฐั บาลเท่าใดนักยากจนด้านรายจ่าย ณ ปี 2552 อยา่ งไรกต็ าม หากผู้ออมเริม่ ตน้ การออมท่ีอายุ 17 ปี หรอืช้าลงเพียง 2 ปีเทา่ นน้ั เงินบ�ำ นาญทส่ี มาชิกได้รบั จะลดลงเหลอื เพียง 1,551 บาทต่อเดือน ทม่ี า: ดดั แปลงจากตาราง ค ในรายงานการส�ำ รวจแรงงานนอกระบบ พ.ศ. 2553 โดยส�ำ นกั งานสถติ แิ หง่ ชาติซง่ึ ต�่ำ กว่าเส้นความยากจน จึงกลา่ วไดว้ ่า แม้แตแ่ รงงานที่มีวนิ ยั ในการออมทดี่ ีและสามารถ 8จากข้อมลู การสำ�รวจแรงงานนอกระบบในปี 2553 โดยส�ำ นกั งานสถิติแห่งชาติพบว่า แรงงานนอกระบบมีออมในอัตรา 100 บาทต่อเดือน และรฐั สมทบแบบ 1:1 ตลอดชว่ งอายแุ ลว้ กต็ ามกองทุน เงนิ เดือนเฉลี่ยท่ี 4,088 บาทต่อเดือน การออมเดือนละ 200 บาทจะคดิ เป็นร้อยละ 5 ของรายไดแ้ รงงานถอืการออมก็ไม่สามารถช่วยให้แรงงานส่วนใหญ่มีรายได้หลังการเกษียณอายุท่ีเพียงพอแก่การ เปน็ อตั ราการออมทค่ี อ่ นขา้ งสงู เทยี บเทา่ กบั อตั ราการออมในกองทนุ ส�ำ รองเลย้ี งชพี ของภาคเอกชนสว่ นใหญ่ครองชพี จงึ สมควรอย่างย่งิ ทรี่ ัฐควรปรับจำ�นวนเงินสมทบสูงสดุ ให้สูงข้ึน การศกึ ษาน้จี ึงเหน็ วา่ รัฐบาลควรใชม้ าตรการจูงใจให้แรงงานเริม่ ตน้ การออมต้งั แต่อายนุ อ้ ย และเพม่ิ เงินออมของตนเองเม่ือมีรายไดเ้ พมิ่ ข้นึ ด้วยการปรับอัตราการสมทบของรฐั เปน็ 1:1 ตลอดชว่ งอายขุ องผู้ออม และเพอ่ื ให้ผูอ้ อมมหี ลักประกนั รายได้เพื่อการชราภาพที่เพยี งพอแกก่ ารยังชพี รฐั ควรเพิม่ จ�ำ นวนเงนิ สมทบสงู สดุ เป็นไมเ่ กนิ 2,400 บาทตอ่ คนตอ่ปี หากรฐั บาลปรบั อตั ราการสมทบ และจ�ำ นวนเงินสมทบสูงสุดตามท่รี ะบุ จะชว่ ยใหแ้ รงงานทเี่ ร่ิมต้นการออมตั้งแตอ่ ายุ 15 ปี โดยออมเดือนละ 100 บาทแลว้ เพ่ิมข้นึ รอ้ ยละ 3 ทุกปีตามระดับรายได้ท่ีเพิ่มขนึ้ ไดร้ บั เงนิ บ�ำ นาญท่ี 2,609 บาทต่อเดือน (โดยแรงงานทเ่ี ริ่มต้นการออมหลังอายุ 15 ปกี จ็ ะมีเงนิ บำ�นาญลดลงตามล�ำ ดบั ) และแรงงานทีส่ ามารถออมเดอื นละ 200 บาท (หรอื 2,400 บาทต่อป)ี จะได้เงินสมทบสงู สุดจากรฐั บาลและมเี งินบำ�นาญรายเดือน 3,409 บาทดงั แสดงในตารางท่ี 5

170 ความทา้ ทายและย่งั ยนื ของกองทนุ การออมแห่งชาติ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกจิ 171เปรยี บเทยี บผลตอบแทนจากกองทุนการออมแหง่ ชาติ กับการแกไ้ ขพระราช จากการใชส้ มมตฐิ านเชน่ เดยี วกบั กองทนุ การออมแหง่ ชาติ ทก่ี �ำ หนดใหผ้ ลตอบแทนบัญญัติประกันสงั คม (มาตรา 40) จากการลงทนุ ส�ำ หรบั เงนิ ออมเพอ่ื การชราภาพอยทู่ อ่ี ตั รารอ้ ยละ 4 ตอ่ ปี แตล่ ดลงเปน็ รอ้ ยละ 3 ต่อปีหลังเกษียณอายุเพื่อลดความเสี่ยงจากการลงทุน การคำ�นวณพบว่าเงินบำ�เหนจ็ ที่ ดงั กล่าวแลว้ ว่า นอกจากกองทนุ การออมแหง่ ชาติแลว้ รฐั ไดม้ ีความพยายามทีจ่ ะ ผู้ประกันตนแบบสมัครใจจะได้รับจากกองทุนประกันสังคมมีมูลค่าเทียบเท่ากับเงินบำ�นาญแก้ไขพระราชบัญญตั ิประกนั สังคมมาตรา 40 เพอ่ื จูงใจใหแ้ รงงานนอกระบบเขา้ ร่วมประกัน เดอื นละ 426 บาทเมอ่ื กำ�หนดใหเ้ งินบ�ำ เหน็จดังกลา่ วมีเพยี งพอท่จี ะจา่ ยจนแรงงานมอี ายุสังคมด้วยสาระส�ำ คัญที่แก้ไขปรากฏในตารางท่ี 7 80 ปี อนึง่ จะเหน็ วา่ เงินบ�ำ เหน็จบำ�นาญทแี่ รงงานนอกระบบได้รับทงั้ จากกองทนุ การ จากขอ้ มลู ประกันสังคม9 พบวา่ หากผปู้ ระกันตนจา่ ย 70 บาทตอ่ เดอื น และรฐั ออมแห่งชาติ10และกองทุนประกันสังคมตำ่�กว่าเงินบำ�นาญของแรงงานในระบบที่เป็นสมทบ 30 บาทตอ่ เดอื น สทิ ธปิ ระโยชน์ท่ีผปู้ ระกันตนจะได้รับคอื การเข้ารับการรักษา ลกู จ้างเอกชน พนักงานรัฐวสิ าหกิจ และขา้ ราชการเปน็ จำ�นวนมาก การสรา้ งหลักประกนัพยาบาลในโรงพยาบาลกรณีเจบ็ ปว่ ย โดยสามารถนอนพกั รกั ษาไมต่ ่�ำ กวา่ 2 วัน และไดเ้ งิน รายไดเ้ พอ่ื การชราภาพควรได้ค�ำ นงึ ถงึ หลกั การกระจายรายได้ (Income redistribution)ชดเชยการขาดรายไดว้ ันละ 200 บาท ปลี ะไม่เกนิ 20 วนั ส�ำ หรับกรณที ุพพลภาพ จะไดร้ บั และการบูรณาการทตี่ อ้ งพจิ ารณาแรงงานท้งั ภาคเศรษฐกจิ ในระบบ และนอกระบบร่วมกนัเงินตอบแทนทกุ เดือนเปน็ ระยะเวลา 15 ปี ในอตั รา 500 - 1,000 บาท ตามระยะเวลาที่ส่ง อยา่ งไรกต็ าม เนอ่ื งจากกองทนุ ประกนั สงั คมใหก้ ารคมุ้ ครองรายไดใ้ นกรณบี าดเจบ็เงนิ ประกันสังคม แต่ต้องมกี ารส่งเงินสมทบตัง้ แต่ 6 เดอื นขึ้นไป และกรณเี สยี ชวี ติ จะไดร้ ับ ทพุ พลภาพ และเสียชวี ิตด้วย อตั ราผลตอบแทนภายในจากการเอาประกนั สังคม เมื่อคำ�นึงเงินชว่ ยเหลอื การทำ�ศพจำ�นวน 2 หมนื่ บาทโดยไมม่ เี งือ่ นไข ถงึ สิทธปิ ระโยชนท์ ง้ั สีป่ ระการ คือเจบ็ ป่วย, ทุพพลภาพ, เสียชวี ิต และชราภาพแลว้ จะ ส�ำ หรับกรณที ่ผี ู้ประกันตนจ่าย 100 บาทต่อเดอื นและรัฐสมทบ 50 บาท เงิน เทา่ กบั 233.33% ซง่ึ สูงกว่าคา่ IRR ของกองทนุ การออมแห่งชาติท่ีค�ำ นึงเฉพาะรายได้เพื่อสมทบสว่ นทีเ่ พ่ิมข้นึ เดือนละ 50 บาท (จากผปู้ ระกันตนจา่ ยเพ่มิ 30 บาท และรฐั จา่ ยเพ่มิ การชราภาพเพยี งอย่างเดยี ว (ดตู ารางที่ 5)20 บาทนัน้ ) จะถูกสะสมเป็นเงนิ บ�ำ เหน็จชราภาพ ทีผ่ ปู้ ระกันตนจะไดร้ บั เม่อื อายุครบ 60 ปี จึงกลา่ วไดว้ ่า การแกไ้ ข พ.ร.บ.ประกันสงั คมมาตรา 40 มแี นวโน้มทนี่ า่ จูงใจโดยเงนิ บ�ำ เหนจ็ เพ่ือการชราภาพนีค้ �ำ นวณจากสว่ นของเงนิ สมทบทเ่ี พม่ิ ข้ึนเดือนละ 50 บาท ส�ำ หรบั แรงงานนอกระบบทมี่ ีอายนุ อ้ ย และ/หรือมีภาระครอบครวั ทตี่ ้องคำ�นึงถึงเงนิ ชดเชยบวกกับดอกผลสมทบรายปที ไี่ ด้จากการลงทุน จากการขาดรายได้ในยามเจ็บป่วย การเกิดอุบตั ิเหตุ และทุพพลภาพมากกว่ารายไดเ้ พ่อื การชราภาพ ในขณะท่แี รงงานท่ีใกล้เกษียณอายุจะได้รบั ประโยชนจ์ ากกองทนุ การออมแห่ง9ข้อมูลจากการสัมภาษณ์เจา้ หนา้ ท่ีประกันสงั คมเมือ่ วนั ที่ 15 กมุ ภาพนั ธ์ 2554 และข่าวหนงั สอื พิมพค์ มชดั ชาตมิ ากกว่า เน่อื งจากรฐั จา่ ยสมทบแกก่ องทุนการออมแห่งชาติมากกวา่ อย่างไรกต็ ามจะลึก (หนา้ 9) วนั ท่ี 4 มีนาคม 2554 สังเกตว่าการที่กองทุนประกันสังคมกำ�หนดเงินชดเชยการขาดรายได้แก่แรงงานในอัตราปี ละไม่เกิน 4,000 บาทต่อคนต่อปี ในขณะทผี่ ู้ประกนั ตนและภาครฐั รวมกนั จา่ ยเงินสมทบเข้า กองทนุ เพียง 1,800 บาทต่อคนต่อปี (150 X 12 เดือน) ถึงแมว้ ่าการบริหารความเสย่ี งโดย ทั่วไปจะอาศยั หลักการกระจายความเส่ยี งระหว่างผู้เอาประกนั จำ�นวนมาก เงินชดเชยการ ขาดรายไดก้ อ็ าจมผี ลต่อพฤติกรรมในการทำ�งานของแรงงานเป็นปัญหา Moral hazard ที่ อาจส่งผลต่อเสถียรภาพของกองทุนประกันสงั คมได้ในระยะยาว 10สงู สดุ ไม่เกิน 3,409 บาทต่อเดอื น หากแรงงานเข้ารว่ มกองทุนการออมแห่งชาตติ ้ังแต่อายุ 15 ปี และออม เดอื นละ 200 บาทตลอดอายุการทำ�งาน 45 ปี

172 ความทา้ ทายและย่ังยนื ของกองทุนการออมแหง่ ชาติ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พฒั นาการเศรษฐกิจ 173 สำ�หรบั การแกไ้ ขพระราชบัญญตั ิประกนั สงั คม (มาตรา 40) น้นั นา่ จะจูงใจให้ จะเห็นวา่ ทั้งกองทุนการออมแหง่ ชาติ และกองทุนประกันสังคมไมไ่ ด้สรา้ งหลัก แรงงานนอกระบบท่มี ีอายุนอ้ ย หรือมภี าระครอบครัวทต่ี ้องค�ำ นึงถงึ การขาดแคลนรายไดใ้ นประกนั รายได้เพื่อการชราภาพที่เพยี งพอแกก่ ารยังชีพสำ�หรบั แรงงานนอกระบบ แต่เป็น ยามเจ็บป่วยเขา้ ร่วมกองทนุ การแข่งขันกนั เพอื่ แย่งชิงแรงงานระหว่างกองทุนการออมแหง่ระบบท่ีแข่งขนั กันเพื่อแย่งชงิ เงนิ ทุนจากแรงงาน และเงินสมทบจากภาครฐั นอกจากน้ี ชาติ และกองทุนประกนั สังคมจะท�ำ ใหแ้ รงงานนอกระบบไม่มีรายได้ทีเ่ พยี งพอส�ำ หรบั การการแก้ไขอัตราการสมทบในกองทุนการออมแหง่ ชาตเิ ป็น 1:1 และเพม่ิ จ�ำ นวนเงนิ สมทบ ชราภาพสูงสุดเป็นไมเ่ กิน 2,400 บาทตอ่ คนตอ่ ปีนนั้ จะไมช่ ่วยให้แรงงานมรี ายไดท้ ่เี พยี งพอแก่การ การศึกษายงั พบดว้ ยว่า แรงงานนอกระบบมีรายได้เพื่อการชราภาพที่ต�่ำ กวา่ชราภาพ หากแรงงานเขา้ ร่วมกองทนุ ประกันสงั คมเม่อื อายนุ อ้ ย หรือเมอ่ื มภี าระครอบครัว แรงงานในระบบที่เป็นลูกจ้างเอกชนพนกั งานรัฐวสิ าหกจิ และข้าราชการเป็นจำ�นวนมากทีต่ อ้ งค�ำ นงึ ถึงการขาดรายได้ในยามเจบ็ ป่วย แลว้ เปลย่ี นมาร่วมกองทนุ การออมแหง่ ชาตใิ น การสรา้ งหลกั ประกนั รายไดเ้ พอ่ื การชราภาพจงึ ควรค�ำ นงึ ถงึ หลกั การกระจายรายได้ (Incomeภายหลังเมือ่ อายุมากขึน้ การแขง่ ขนั กันเองระหว่างกองทุนทัง้ สองจงึ ไม่เป็นผลดตี อ่ การออม redistribution) และการบูรณาการทพี่ ิจารณาแรงงานทง้ั ภาคเศรษฐกจิ ในระบบ และนอกเพื่อการชราภาพของแรงงานนอกระบบในระยะยาว ระบบร่วมกนับทสรุปและข้อเสนอแนะ การศึกษาน้ี วิเคราะหห์ ลักประกันรายไดเ้ พอื่ การชราภาพสำ�หรบั แรงงานนอกระบบ ทเ่ี ปน็ แรงงานท่ีไมม่ ีหลักประกันรายไดเ้ พ่ือการวา่ งงาน การสญู เสียรายไดใ้ นยามเจ็บปว่ ยหรือจากอุบตั ิเหตุและไมม่ ีหลักประกันรายได้เพ่ือการชราภาพใด โดยเปรยี บเทียบผลตอบแทนท่ีแรงงานนอกระบบจะได้รับหลังเกษียณอายุหากเข้าร่วมกองทุนการออมแห่งชาติเมอ่ื เทยี บกับกองทุนประกนั สงั คมภาคสมัครใจ การศกึ ษาพบวา่ อตั ราการสมทบและเงินสมทบของรฐั ในกองทนุ การออมแห่งชาติมจี �ำ นวนน้อยเกินไปทจ่ี ะสร้างหลกั ประกนั รายไดแ้ กแ่ รงงาน จงึ ไม่นา่ จงู ใจใหแ้ รงงานนอกระบบเข้าร่วมกองทุนการออมแห่งชาติ การศึกษาน้ีเสนอวา่ รัฐควรเปลยี่ นอัตราการสมทบเปน็ 1:1 ทกุ ช่วงอายุ และเพิ่มเงินสมทบสูงสุดเปน็ ไมเ่ กนิ 2,400 บาทต่อคนตอ่ ปีเพือ่ สรา้ งวินัยในการออมแก่แรงงาน โดยเปน็ แรงจงู ใจให้แรงงานมาเขา้ ร่วมกองทนุ ตง้ั แต่อายุน้อยและเพม่ิ เงนิ ออมเมอื่ รายได้เพ่ิม เพอ่ื ใหม้ ีรายไดท้ ่เี พียงพอแกก่ ารครองชีพหลังการเกษยี ณอายใุ นท่สี ดุ นอกจากน้ี การคำ้�ประกันอัตราผลตอบแทนจากการลงทุนของกองทนุ การออมแหง่ ชาติทไ่ี ม่ต�ำ่ กวา่ อัตราดอกเบี้ยเงินฝาก 12 เดือนโดยเฉลย่ี ของธนาคารพาณิชยใ์ หญ่ 5แหง่ ธนาคารออมสนิ และธนาคารเพอื่ การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตรนัน้ เป็นอตั ราท่ีต�่ำ เกินไป รัฐควรให้การค้ำ�ประกันอัตราผลตอบแทนจากการลงทนุ ของกองทนุ การออมแหง่ชาติไม่ตำ่�กว่าอตั ราดอกเบยี้ พันธบตั รรฐั บาลอายุ 1-5 ปโี ดยเฉลีย่

174 ความท้าทายและยั่งยืนของกองทนุ การออมแห่งชาติ ประสทิ ธภิ าพและความเหมาะสมของการจัดสรร งบประมาณการศึกษาเพื่อการอุดมศกึ ษา เอกสารอ้างอิง ผศ. ดร.สุจติ รา ชำ�นวิ กิ ย์กรณ์เกียรติพงศ์ อริยปรัชญา และคณะ (2550) ความมั่งคั่งและหนี้สินครัวเรือนไทยการบริหาร รศ. ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยธุ ยา ความเสย่ี งและการเขา้ ถงึ บรกิ ารทางการเงนิ กรงุ เทพฯ: ธนาคารแหง่ ประเทศไทยกอบศกั ด์ิ ภตู ระกลู และคณะ (2548) การออมระยะยาวของประเทศไทยเราออมเพียงพอ หรือไม่ กรงุ เทพฯ: ธนาคารแห่งประเทศไทยดิเรก ปทั มสริ วิ ัฒน์ (2549) วเิ คราะหน์ โยบายการคุ้มครองทางสังคมในประเทศไทยทีก่ �ำ ลงั เคลอื่ นสู่ “สงั คมผสู้ งู อาย”ุ สนบั สนนุ โดยส�ำ นักงานคณะกรรมการสขุ ภาพแห่งชาติวรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ และคณะ (2551) หลักประกันด้านรายได้สำ�หรับผู้สูงอายุไทย สนับสนนุ โดยส�ำ นกั งานกองทนุ สนบั สนุนการสรา้ งเสรมิ สุขภาพส�ำ นักงานเศรษฐกจิ การคลัง โครงการกองทุนการออมแหง่ ชาติ (กอช.) สำ�นกั นโยบายการ ออมและการลงทนุ (2 กุมภาพันธ์ 2554)ส�ำ นักงานสถติ ิแห่งชาติ รายงานเร่ืองผลการสำ�รวจภาวะเศรษฐกจิ และสังคมของครัวเรอื น ปี 2552 คน้ จาก http://service.nso.go.th/nso/nsopublish/service/survey/ socioExec52.pdfส�ำ นักงานสถติ แิ ห่งชาติ รายงานการส�ำ รวจแรงงานนอกระบบ พ.ศ. 2553 ค้นจาก http://service.nso.go.th/nso/nsopublish/service/survey/ESCAP/EGM/MIPAA. (2007). The Elderly Policy Development of Thailand. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific Expert Group Meeting on the Regional Preparations for the Global Review of Madrid International Plan of Action on Ageing, Bangkok.Feldstein, M., & Liebman, B. J. (2002). Social security. In A. J. Auerbach, & M. Feldstein (Eds.), Handbook of Public Economics, Vol. 4.UNFPA. (2006). Population ageing in Thailand: Prognosis and policy response. United Nations Population Fund, Thailand.

นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกิจ 177 บทคดั ยอ่ มผี แู้ สดงความคดิ เหน็ เชงิ วจิ ารณต์ อ่ การจดั การอดุ มศกึ ษาไทยอยเู่ นอื ง ๆ ในท�ำ นองวา่ ไม่คอ่ ยประสบความส�ำ เร็จเทา่ ทคี่ วร มีขอ้ สนั นิษฐานประการหนึ่งเกย่ี วกบั ความดอ้ ยประสทิ ธภิ าพในการใชง้ บประมาณการศึกษาเพอื่ กระตนุ้ และพัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา การศกึ ษานี้จงึ มุ่งหวังศึกษาประเด็นส�ำ คัญดงั น้คี อื (1) ประสิทธิภาพและความเหมาะสมของการสนับสนนุ งบประมาณการศกึ ษาเพอื่ การอุดมศึกษา ระหว่างการจัดสรรทางดา้ นอปุ ทาน(หมายถึงมหาวิทยาลัย) และการจดั สรรทางด้านอุปสงค์ (หมายถึงผูเ้ รยี น) (2) ความเหลอ่ื มลำ้�ของระบบอุดมศึกษาไทยจากระบบการบริหารจัดการทรัพยากรเพ่ือการอุดมศึกษาโดยรัฐ ระหวา่ งมหาวิทยาลยั รฐั ท่ีต้ังอยใู่ นกรงุ เทพฯ กับต่างจงั หวดั และระหว่างมหาวทิ ยาลยั รัฐกบั เอกชน เท่าที่เป็นมาการสนับสนุนงบประมาณให้กับสถานศึกษาของรัฐในประเทศไทยเนน้ หนกั ไปทกี่ ารให้เงนิ งบประมาณอุดหนุนสถานศึกษาเป็นส�ำ คญั โดยมสี ำ�นักงบประมาณหรอื สงป. และส�ำ นกั งานคณะกรรมการการอดุ มศกึ ษา หรือ สกอ. เปน็ หนว่ ยงานหลักในการพิจารณาและบริหารจัดการตลอดจนสนับสนุนทรัพยากรและงบประมาณเพื่อการอุดมศึกษา มีการตั้งข้อสังเกตว่าสำ�นักงบประมาณมักเลือกใช้วิธีการพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้กับสถาบันอุดมศึกษาหรือมหาวิทยาลัยตามความจำ�เป็นและให้อยู่ในวงเงินทพ่ี อตกลงกนั และยอมรับไดร้ ะหว่าง สงป.และมหาวิทยาลยั ทางดา้ นผผู้ ลิตอยา่ งสถาบันอุดมศึกษาเองก็ต้ังหน้าตั้งตาผลิตบัณฑิตตามศักยภาพพ้ืนฐานและความถนัดของแต่ละสถาบัน เปน็ การผลติ ตามแผนงานเดิม ๆ และไม่คอ่ ยคำ�นึงถงึ ก�ำ ลงั คนทีเ่ ปน็ ท่ตี ้องการของหนว่ ยงานภาครัฐและภาคเอกชน การสนับสนนุ ทรพั ยากรทางการศึกษาโดย สกอ.ทุ่มเทไปท่ีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อด�ำ เนินการตามแนวทางเดียวกันกับสำ�นักงบประมาณ คอื งบด�ำ เนนิ การซึง่ เก่ยี วขอ้ งกบั คา่ ตอบแทนบุคลากรเป็นสว่ นใหญ่ และงบลงทุนซึ่งทุ่มเทมากกับการก่อสร้างหรือปรับปรุงอาคารสถานที่ให้กับสถาบันอุดมศึกษาของรัฐกระบวนการจัดสรรงบประมาณผ่านด้านอุปทานอย่างที่เป็นมาไม่สามารถใช้งบประมาณเพอ่ื การอดุ มศกึ ษาเป็นงบประมาณเชิงยทุ ธศาสตรข์ องอดุ มศกึ ษาไทย เพือ่ ขบั เคลื่อนการพฒั นาคุณภาพของระบบอดุ มศกึ ษาไทยไปในทิศทางทสี่ ังคมพึงปรารถนา การจัดสรรทางด้านอุปสงค์ในรูปแบบงบประมาณให้กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาสำ�หรับนิสิตและนักศึกษาผู้ศึกษาเล่าเรียนอยู่ท้ังในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐและเอกชนกม็ ีอยู่ แต่รัฐให้ความสำ�คญั กบั การจัดสรรงบประมาณส่วนนี้นอ้ ยเกินไป และแตกตา่ ง

178 ประสิทธิภาพและความเหมาะสมของการจดั สรรงบประมาณการศกึ ษาเพอ่ื การอุดมศึกษา นโยบายสาธารณะเพือ่ พฒั นาการเศรษฐกจิ 179จากเงนิ งบประมาณผ่านด้านอปุ ทานอย่างเห็นได้ชดั หากพจิ ารณาถึงความส�ำ เรจ็ ของกอง ประสทิ ธิภาพแลกะาครวศามกึ ษเหามเพาื่อะสกมารขออดุงมกาศรกึ จษัดาสรรงบประมาณทุนเงินใหก้ ยู้ มื เพ่ือการศึกษาในแงข่ องประสิทธิภาพและความเท่าเทียมกัน เขา้ ขา่ ยวา่ ยงั ไม่ประสบความสำ�เร็จมากนกั กองทุน กยศ.ยงั คงมปี ญั หาในเรือ่ งของการชำ�ระคืนเงินกู้และ สุจิตรา ชำ�นวิ กิ ย์กรณ*์ และ อดิศร์ อศิ รางกรู ณ อยธุ ยา**การจดั เกบ็ ก่อเกิดเป็นภาระทางการเงนิ ที่สูงมากในอนาคต เปน็ คา่ เสียโอกาสของสงั คมท่ีนบั วนั ยิง่ เพมิ่ สูงข้ึนเรื่อย ๆ ปัญหาระบบการเงนิ อุดมศกึ ษาทขี่ าดประสทิ ธภิ าพมคี วามเกีย่ ว บทน�ำเนื่องเช่ือมโยงกับปัญหาอัตราการว่างงานของบัณฑิตจบใหม่ที่สูงกว่าแรงงานระดับการศกึ ษาอนื่ บง่ บอกว่าการตอบสนองตอ่ ภาคธรุ กจิ ไมเ่ ป็นไปอยา่ งเตม็ ทห่ี รือเปน็ ไปอย่างจำ�กัด ทกุ ประเทศให้ความส�ำ คญั ต่อการศกึ ษา ผคู้ นในสงั คมตา่ งยอมรับว่าการศึกษาการผลิตบณั ฑิตไทยสิ้นเปลอื งงบประมาณเป็นมลู คา่ มาก แต่หา่ งไกลจากความเปน็ เลิศของ เปน็ อำ�นาจ ท�ำ ให้คนมคี วามคดิ ความอ่าน รู้ความเปน็ ไปของสิ่งท่อี ยรู่ อบตวั ใชค้ วามรูแ้ ละอุดมศึกษาและการสร้างขุมกำ�ลังแรงงานเพ่ือผลักดันการพัฒนาและการเจริญเติบโตอย่าง ความสามารถเป็นไปในทางทเ่ี ปน็ ประโยชน์กับตน ไมว่ ่าจะเปน็ หน้าทีก่ ารงานหรือสขุ ภาพย่ังยืน ร่างกาย น�ำ ไปสูช่ วี ติ ความเปน็ อยทู่ ด่ี ีขนึ้ และฐานะการเงินที่ร่ำ�รวยขนึ้ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายอย่างเป็นรูปธรรมเพื่อแก้ไขปัญหากระบวนการจัดสรร ในสายตารัฐเอง การศึกษาเปน็ สิทธขิ องผู้เรียนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รงบประมาณการศึกษาเพือ่ การอดุ มศึกษาทขี่ าดประสทิ ธภิ าพมดี งั ต่อไปนี้ ไทย พ.ศ. 2540 และยังมีสาระบัญญัติในรฐั ธรรมนญู ว่าดว้ ยเรือ่ งการศึกษาของชาติ จงึ น�ำ 1. ให้รัฐจัดสรรงบประมาณการศึกษาผ่านด้านผู้เรียนเป็นเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา ไปสกู่ ารจัดท�ำ และออกพระราชบญั ญตั ิการศกึ ษาแหง่ ชาติ พ.ศ. 2542 และการปฏริ ูปการ และจดั สรรเปน็ ทนุ การศกึ ษาใหเ้ ปลา่ แก่ผู้เรียนทีย่ ากจนและขาดโอกาส ศกึ ษาทงั้ ในดา้ นการปฏบิ ตั ิและดา้ นกฎหมาย ไดแ้ ก่ (1) ด้านการเงนิ เพ่ืออุดมศกึ ษา (2) ด้าน 2. ให้เป็นอำ�นาจของมหาวิทยาลัยของรัฐในฐานะผู้ผลิตบริการการศึกษาในการ การบรหิ ารการจัดการอดุ มศกึ ษา (3) ด้านกฎหมายทเ่ี ก่ียวข้องกบั การจดั การอุดมศกึ ษา (4) ก�ำ หนดคา่ ธรรมเนยี มการเรยี นทสี่ ะทอ้ นตน้ ทนุ เตม็ ทท่ี งั้ หมดของมหาวทิ ยาลยั ดา้ นทรพั ยากรและการลงทุนเพ่อื การศกึ ษา (5) ดา้ นการผลติ และการพัฒนาการ (6) ด้าน (Full Cost Pricing) โดยรฐั ผ่านสำ�นกั งบประมาณ ลดบทบาทจากการเปน็ หลกั สูตรการเรยี นการสอนของการศกึ ษาขั้นพืน้ ฐาน (7) ด้านอาชีวศึกษาและฝกึ อบรม (8) ผู้จัดการศึกษาเป็นหลัก มาเป็นผู้กำ�กับนโยบายการอุดมศึกษาและดูแลการ ด้านการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอธั ยาศยั และ (9) ด้านการมีสว่ นรว่ มของพอ่ ด�ำ เนนิ งานของมหาวทิ ยาลยั ใหเ้ ปน็ ไปตามหลกั การของธรรมาภบิ าล และมกี าร แม่ ผูป้ กครอง ประชาชน และเอกชนในการจดั การศึกษา การศกึ ษาไทยจงึ ถือเปน็ บริการ พัฒนาการดำ�เนินงานให้เกิดประสิทธิภาพสอดรับกับทิศทางการพัฒนาของ สาธารณะ โดยรฐั จะรบั ภาระในเรือ่ งการศึกษาตอ่ ไป ประเทศ มีผูแ้ สดงความคดิ เห็นเชงิ วจิ ารณต์ อ่ การจัดการอุดมศกึ ษาไทยอยูเ่ นืองๆในท�ำ นอง วา่ ไมค่ อ่ ยประสบความสำ�เร็จเทา่ ท่คี วร เปน็ ตน้ ว่าการจัดการอุดมศกึ ษาไร้ทศิ ทาง หรือ มหาวทิ ยาลัยขยายตัวดา้ นปริมาณมากกว่าคุณภาพ อุปสรรคปญั หาสำ�คัญทีม่ ีการกล่าวถึง บอ่ ยครัง้ ได้แก่ปญั หาด้านประสทิ ธภิ าพการใชง้ บประมาณการศึกษา แมว้ า่ การจดั สรรงบ ประมาณของรฐั คิดเปน็ รอ้ ยละประมาณ 4.0 ตอ่ ผลติ ภัณฑ์มวลรวมของประเทศและอย่ทู ี่ ประมาณร้อยละ 20 ของงบประมาณแผน่ ดินรายปที ั้งหมด ซึ่งจัดวา่ อยู่ในเกณฑส์ ูงมาอยา่ ง ต่อเนอ่ื ง ดงั แสดงไว้ในตารางท่ี 1 แต่คุณภาพผเู้ รียนและผ้สู �ำ เร็จการศึกษาทกุ ระดบั ช้นั ยงั อยู่ ในเกณฑต์ ำ�่ เหน็ ได้จากในบรรดาผ้วู ่างงานระหว่างปี 2552 - 2553 นนั้ เป็นผทู้ จ่ี บการศกึ ษา *ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ คณะพฒั นาการเศรษฐกจิ สถาบันบัณฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์ [email protected] **รองศาสตราจารย์ คณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบนั บัณฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์ [email protected]

180 ประสิทธิภาพและความเหมาะสมของการจดั สรรงบประมาณการศกึ ษาเพ่อื การอดุ มศึกษา นโยบายสาธารณะเพือ่ พฒั นาการเศรษฐกิจ 181ในระดับอดุ มศึกษามากทีส่ ดุ บง่ บอกถึงปญั หาความไม่สอดคลอ้ งกันท้งั ทางด้านปรมิ าณและคุณภาพระหว่างความต้องการแรงงานของนายจ้างและการผลิตแรงงานโดยสถาบัน วัตถปุ ระสงค์อดุ มศกึ ษา ดูเหมือนว่าประเดน็ ปญั หาของการจดั การทรัพยากรเพือ่ การอุดมศกึ ษา คือ รัฐ ตารางท่ี 1 สดั สว่ นงบประมาณรายจา่ ยด้านการศกึ ษา ใชก้ ลไกและเครื่องมอื ไม่เหมาะสม เป็นเหตุใหก้ ารขบั เคลอื่ นสถาบันอุดมศกึ ษาเป็นไปอยา่ ง ขาดตกบกพร่องไมบ่ รรลปุ ระสทิ ธภิ าพเต็มท่ี เพือ่ ความเข้าใจในประเดน็ ปัญหาดังกลา่ วตาม มีข้อสันนิษฐานประการหนึ่งเกี่ยวกับความด้อยประสิทธิภาพในการใช้งบ ขอ้ สันนิษฐานจากหลากหลายผู้คนในสังคมไทย การศกึ ษาน้จี ะครอบคลมุ ประเดน็ สำ�คัญดงัประมาณการศึกษาเพ่ือกระตุ้นและพัฒนาคุณภาพการศึกษาท่ีมาจากผู้สอนและระบบการ ต่อไปน้ีจดั การเรียนการสอน ใหผ้ ู้เรียนมีทกั ษะและความรู้เพยี บพร้อมต่อการน�ำ ไปประกอบอาชีพ 1. ประสิทธิภาพและความเหมาะสมของการสนับสนุนงบประมาณการศึกษา และการดำ�รงอยใู่ นสังคมได้อย่างปลอดภัยและมีความสขุ การใชง้ บประมาณแทนทจ่ี ะน�ำ ไป เพอ่ื การอดุ มศกึ ษา ระหวา่ งการจดั สรรทางดา้ นอปุ ทานและการจดั สรรทาง ใชใ้ ห้เป็นประโยชน์ตอ่ การเรียนร้ขู องผูเ้ รียนอย่างแท้จริง เป็นตน้ ว่าสอ่ื การศกึ ษา หอ้ งทดลอง ด้านอุปสงค์ห้องปฏิบตั ิการ กลบั เอาเงินงบประมาณไปก่อสร้างและซอ่ มแซมอาคารสถานที่ การบริหาร 2. ความเหลอ่ื มล�ำ้ ของระบบอดุ มศกึ ษาไทย จากระบบการบรหิ ารจดั การ ทรพั ยากร และการใหค้ วามดีความชอบผ้บู รหิ าร ครูอาจารย์ และบคุ ลากรทางการศกึ ษายงั คงอยูภ่ าย เพื่อการอุดมศึกษาโดยรัฐ ระหว่างมหาวิทยาลัยรัฐที่ตั้งอยู่ในกรุงเทพฯ ใตร้ ะบบราชการแบบรวมศนู ย์ การประเมนิ เพื่อเลอื่ นเงนิ เดอื นบ้าง เลอื่ นตำ�แหน่งบ้าง ยังคง กับต่างจงั หวัด และระหว่างมหาวทิ ยาลัยรฐั กบั เอกชนยึดโยงอยกู่ บั กรอบเกณฑร์ ะบบราชการ เชน่ การประเมนิ จากงานเขียน การรายงานเอกสาร ข้อค้นพบท่ีได้จากการศึกษานี้จะเป็นประโยชน์ต่อการเสนอแนะนโยบายการไมม่ ีการประเมินจากผลสมั ฤทธ์ทิ างการเรียนของผู้เรยี นแต่อย่างใด จากโครงการ 6 วนั คลังและระบบการบริหารจัดการทรัพยากรเพ่ือการอุดมศึกษาสำ�หรับการศึกษาท่ีดีมี63 ลา้ นความคิดเพ่ือปฏริ ปู ประเทศไทยที่ส�ำ นกั นายกรฐั มนตรีเปิดรับฟังความคิดเหน็ ของ คุณภาพ ทำ�ใหผ้ เู้ รยี นรักการเรียนรู้ พรอ้ มท่จี ะเรยี นรูด้ ้วยตนเอง คิดวเิ คราะหเ์ ช่ือมโยงตามประชาชนทางโทรศพั ท์ระหวา่ งวนั ท่ี 1 – 6 กรกฎาคม 2553 ปรากฏว่าปญั หาการศึกษาอยู่ กระบวนการความคิดได้ดี อนั จะนำ�พาสังคมและเศรษฐกจิ ไทยใหเ้ จริญก้าวหน้าและยง่ั ยนื ได้ในลำ�ดบั ต้นๆ รองจากปัญหาการประกอบอาชพี และรายได้ และปัญหาการเมอื ง ทป่ี ระชาชน จริง เหมอื นอยา่ งหลายประเทศท�ำ สำ�เร็จมาแลว้ เปน็ ต้นวา่ ประเทศเนเธอร์แลนด์ เกาหลใี ต้แสดงความวติ กกงั วลและคดิ วา่ เปน็ ปญั หาสำ�คญั ในสงั คมไทยทผ่ี ทู้ �ำ หนา้ ทด่ี แู ลบรหิ ารราชการ ญีป่ ุน่ และสิงคโปร ์แผน่ ดนิ ควรเรง่ รบี ด�ำ เนนิ การแกไ้ ขปญั หานใ้ี นเชงิ นโยบายเปน็ การดว่ น วิธีการศกึ ษา การนำ�เสนอประเด็นปัญหาการจัดการอุดมศึกษาไทยที่มุ่งเน้นไปที่ประสิทธิภาพ และความเหลอ่ื มล้�ำ ของการจดั สรรงบประมาณการศกึ ษาเพือ่ การอดุ มศึกษา จะเป็นไปใน ลักษณะการสังเคราะห์ความรจู้ ากงานวชิ าการและข้อมูลสถิติเชิงเปรียบเทยี บ และมีการ หยิบยกปัญหาการอุดมศึกษาท่คี ิดวา่ เป็นปัญหาส�ำ คญั ที่ควรไดร้ ับการแกไ้ ขในเชงิ นโยบายมา พจิ ารณา โดยปกติทั่วไปแล้วรัฐให้การสนับสนุนงบประมาณแผ่นดินกับสถานศึกษาในรูป แบบกวา้ ง ๆ ได้ 2 ประเภทคอื

182 ประสิทธิภาพและความเหมาะสมของการจัดสรรงบประมาณการศึกษาเพ่อื การอุดมศกึ ษา นโยบายสาธารณะเพ่ือพฒั นาการเศรษฐกิจ 183 1. การจัดสรรงบประมาณผ่านด้านอุปทาน (Supply-Side Financing) เป็นการ ประกันภยั และเทคโนโลยีมลั ติมเี ดยี ผลิตได้ตำ�่ กวา่ ความต้องการตลาดกระบวนการจัดสรรใหเ้ งนิ งบประมาณในรูปแบบต่าง ๆ ตรงไปยงั ผู้ผลิตความรคู้ ือสถานศกึ ษา เช่น การจัดสรร งบประมาณผ่านด้านอุปทานอย่างท่ีเป็นมาไม่สามารถใช้งบประมาณเพื่อการอุดมศึกษาเป็นเงนิ อุดหนนุ ทวั่ ไป การจดั สรรเงนิ อดุ หนนุ รายหวั ตามต้นทุนมาตรฐาน เพอ่ื ที่สถานศึกษาจะ งบประมาณเชิงยุทธศาสตร์ของอดุ มศึกษาไทย เพอ่ื ขบั เคลือ่ นการพัฒนาคุณภาพของระบบนำ�ไปใช้สนับสนุนการเรยี นให้แก่ผู้เรยี นอีกทอดหนงึ่ อดุ มศกึ ษาไทยไปในทิศทางทสี่ งั คมพงึ ปรารถนา 2. การจัดสรรงบประมาณผ่านด้านอปุ สงค์ (Demand-Side Financing) เป็นการ ในปี 2553 ส�ำ นกั งานคณะกรรมการการอุดมศกึ ษามอี �ำ นาจหน้าที่ดแู ลสนับสนนุสนบั สนนุ ด้านการเงินทม่ี ่งุ ไปทีผ่ ูเ้ รียน เช่นการจดั สรรงบประมาณใหก้ องทนุ เงินใหก้ ยู้ มื เพอ่ื ทรัพยากรทางการศึกษาและรับผิดชอบต่อการดำ�เนินงานของสถาบันอุดมศึกษารวมทั้งสิ้นการศึกษา โดยรัฐให้ความสำ�คญั กับการจัดสรรงบประมาณดังกลา่ วให้กบั สถานศกึ ษาท้งั 149 แหง่ ท่ัวประเทศ แบ่งเป็นมหาวทิ ยาลยั ของรัฐและที่อยู่ในกำ�กับของรฐั จำ�นวน 78 แห่งเป็นของรฐั และเอกชนอย่างเทา่ เทยี มกนั เงนิ ก้ยู มื เพอื่ การศึกษานีไ้ มว่ ่าผูเ้ รยี นท่ไี ดร้ บั การ (หรอื รอ้ ยละ 52.35) และสถาบันอุดมศึกษาของเอกชนทเี่ ป็นวทิ ยาลัยและมหาวทิ ยาลยัสนบั สนนุ จะเลือกเข้าศกึ ษายังสถานศึกษาใดทเ่ี ปน็ ของรฐั หรือเอกชน หรอื ต้ังอย่ทู แี่ หง่ หน จ�ำ นวน 71 แหง่ (หรอื รอ้ ยละ 47.65) ในบรรดาสถาบันอดุ มศกึ ษาของรฐั และเอกชนเหลา่ น้ีต�ำ บลใดกม็ โี อกาสจะไดร้ บั การสนบั สนุนทางการเงินเพอ่ื การศึกษาเสมอกัน นัน้ ประมาณร้อยละ 30 หรือจำ�นวน 48 แห่งต้ังอยูใ่ นกรุงเทพมหานคร รองลงมาประมาณ รอ้ ยละ 20 หรือจำ�นวน 32 แห่งตง้ั อย่ใู นภาคกลางของไทย (ตารางท่ี 2) การสนับสนนุผลการศึกษาและข้อวจิ ารณ์ ทรพั ยากรทางการศึกษาโดย สกอ.ทมุ่ เทไปท่กี ารจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อดำ�เนนิ การ ตามแนวทางเดยี วกนั กบั ส�ำ นกั งบประมาณ คอื งบดำ�เนนิ การซ่งึ เกีย่ วข้องกบั ค่าตอบแทน เท่าที่เป็นมาการสนับสนุนงบประมาณให้กับสถานศึกษาของรัฐในประเทศไทย บคุ ลากรเป็นส่วนใหญ่ และงบลงทุนซ่ึงทุ่มเทมากกับการกอ่ สร้างหรือปรบั ปรงุ อาคารสถานเนน้ หนักไปที่การใหเ้ งนิ งบประมาณอุดหนุนสถานศกึ ษาเปน็ สำ�คญั โดยมีสำ�นักงบประมาณ ที่ให้กับสถาบนั อุดมศึกษาของรัฐ เปน็ ที่นา่ สงั เกตว่าการจดั สรรทางดา้ นอุปสงคห์ มายถงึ ผู้หรือ สงป. และส�ำ นกั งานคณะกรรมการการอดุ มศกึ ษา หรือ สกอ. เป็นหน่วยงานหลัก เรียนในรูปแบบงบประมาณให้กองทุนเงินให้กู้ยืมเพ่ือการศึกษาสำ�หรับนิสิตและนักศึกษาผู้ในการพิจารณาและบริหารจัดการตลอดจนสนับสนุนทรัพยากรและงบประมาณเพื่อการ ศกึ ษาเลา่ เรียนอยูท่ ั้งในสถาบันอุดมศกึ ษาของรัฐและเอกชนกม็ อี ยู่ แตร่ ัฐใหค้ วามสำ�คัญกับอุดมศกึ ษาตามพระราชบญั ญัติวธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 วธิ ีการจัดสรรงบประมาณ การจัดสรรงบประมาณส่วนนี้น้อยเกินไปและแตกต่างจากเงินงบประมาณผ่านด้านอุปทานอุดหนุนสถานศึกษาของรัฐยึดโยงหลักการเดียวกันกับการจัดสรรงบประมาณของหน่วย อย่างเหน็ ไดช้ ัด อย่างงบดำ�เนินการและงบลงทุนจาก สกอ. ประจำ�ปงี บประมาณ 2549 คิดงานราชการท่วั ไป คอื การยื่นของบประมาณท่สี ถานศกึ ษาเขียนขนึ้ มาต่อส�ำ นักงบประมาณ เปน็ เงินรวมท้งั สนิ้ 5,070,056,500 ลา้ นบาท (ตารางที่ 3) แตส่ �ำ นักงานกองทุนเงินให้กู้ยืมเม่ือสำ�นักงบประมาณพิจารณาและคัดกรองงบประมาณอุดหนุนเพ่ือการอุดมศึกษาท่ีสถาน เพอื่ การศึกษาไดร้ ับงบประมาณเงนิ กูย้ ืมเพอ่ื การศกึ ษาเพียง 29,911,580 ล้านบาท เปน็ศกึ ษายืน่ ขอกนั มาเสร็จสิ้นไปชั้นหนง่ึ แล้ว สงป.จะนำ�เสนอสภาเพือ่ ขอความเห็นชอบเป็น สัดสว่ นไม่ถึงร้อยละ 1 ของงบประมาณรายจา่ ยทจี่ ดั สรรให้กับมหาวิทยาลยัล�ำ ดบั ถัดไป มีการต้ังข้อสังเกตว่าสำ�นักงบประมาณมักเลือกใช้วิธีการพิจารณาจัดสรรงบ ตารางที่ 2 จำ�นวนสถานศึกษา จำ�แนกตามภูมิภาค ปี 2553ประมาณให้กับสถาบันอุดมศึกษาหรือมหาวิทยาลัยตามความจำ�เป็นและให้อยู่ในวงเงินที่พอตกลงกันและยอมรบั ได้ระหวา่ ง สงป.และมหาวิทยาลัย ทางด้านผ้ผู ลติ อยา่ งสถาบนัอุดมศึกษาเองก็ต้ังหน้าตั้งตาผลิตบัณฑิตตามศักยภาพพื้นฐานและความถนัดของแต่ละสถาบัน เป็นการผลติ ตามแผนงานเดิม ๆ และไม่คอ่ ยคำ�นงึ ถงึ กำ�ลังคนที่เปน็ ที่ตอ้ งการของหน่วยงานภาครัฐและภาคเอกชน เป็นเหตใุ ห้เกดิ ปัญหาชอ่ งวา่ งทกั ษะในตลาดแรงงานหลากหลายรูปแบบ เปน็ ตน้ ว่าบางสาขาวิชาอยา่ งมนษุ ยศาสตร์ และศลิ ปศาสตรผ์ ลติ ออกมามากเกินความตอ้ งการ ในขณะทีห่ ลายสาขาวชิ าอยา่ งวิทยาศาสตรก์ ารอาหาร คณิตศาสตร์

184 ประสิทธิภาพและความเหมาะสมของการจัดสรรงบประมาณการศึกษาเพอื่ การอุดมศึกษา นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกิจ 185 ไปท่ีผู้เข้าศึกษาในสาขาวิชาท่ีเป็นความต้องการหลักของประเทศและมคี วามชดั เจนของการ ทง้ั นใ้ี นปงี บประมาณ 2549 นน้ั ส�ำ นกั งานกองทนุ เงนิ ใหก้ ยู้ มื เพอ่ื การศกึ ษาพจิ ารณา ผลติ ก�ำ ลงั คนรว่ มกบั ภาคเอกชนเปน็ อนั ดบั แรก จากนน้ั ในเดอื นพฤษภาคม 2552 คณะรฐั มนตรีจดั สรรเงินก้ยู ืมจากกองทุนเงนิ ให้กยู้ ืมเพอื่ การศึกษา (หรือ กยศ.) ให้นกั เรียนผู้ศึกษาในระดับ มมี ตใิ หด้ �ำ เนนิ การให้กู้ยืม กรอ.เป็นรนุ่ สุดทา้ ย และให้ส้นิ สดุ โครงการ กรอ. แล้วใหด้ �ำ เนินการชั้นมธั ยมศึกษาตอนปลาย (สายสามญั และสายอาชพี ) และนกั ศกึ ษาระดับอดุ มศึกษาตัง้ แต่ หลอมรวมกองทนุ เงนิ ใหก้ ยู้ มื เพอ่ื การศกึ ษาเปน็ เพยี งระบบเดยี วชนั้ อนุปรญิ ญาไปจนถงึ ปรญิ ญาตรผี ู้ศึกษาในระดบั ชน้ั ปีที่ 2 ถึงปีที่ 4 ทั้งภาคปกติ ภาคพิเศษรวมทัง้ การศึกษาประเภทอาชีวศึกษาจ�ำ นวน 1,322,558 รายระหว่างภาคการศึกษาปลายปี ในปงี บประมาณ 2553 มสี ถาบนั อดุ มศกึ ษาเขา้ รว่ มโครงการกองทนุ เงนิ ใหก้ ยู้ มืการศึกษา 2548 ถงึ ภาคการศกึ ษาต้นปีการศกึ ษา 2549 เป็นเงนิ งบประมาณ 24,872,724 เพอ่ื การศกึ ษา 144 แหง่ จ�ำ แนกไดด้ งั น้ี (1) มหาวทิ ยาลยั ในสงั กดั รฐั จ�ำ นวน 27 แหง่ (2)ลา้ นบาท เงื่อนไขการช�ำ ระหน้เี งนิ กยู้ ืม กยศ. คอื ใหเ้ ร่มิ ช�ำ ระคืนเมอื่ ผู้กยู้ ืมส�ำ เร็จการศกึ ษา มหาวทิ ยาลยั เทคโนโลยรี าชมงคล 9 แหง่ (3) มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั 40 แหง่ (4) มหาวทิ ยาลยัหรอื เลกิ ศึกษาแล้วเป็นเวลา 2 ปี และต้องช�ำ ระเงินกู้ยมื พรอ้ มท้งั ดอกเบี้ยรอ้ ยละ 1 ต่อปี เอกชน 65 แหง่ (5) มหาวทิ ยาลยั สงฆ์ 2 แหง่ (6) วทิ ยาลยั ชมุ ชน 19 แหง่ โดยส�ำ นกั งานใหค้ รบถ้วนภายใน 15 ปี หากส�ำ เร็จการศึกษา หรือภายใน 17 ปหี ากเลกิ การศึกษากลาง กองทนุ เงนิ ใหก้ ยู้ มื เพอ่ื การศกึ ษาจดั สรรเงนิ อดุ หนนุ ทง้ั สน้ิ 44,100 ลา้ นบาท การแบง่ สดั สว่ นผู้คัน โดยแบง่ ช�ำ ระเป็นรายปี ซ่งึ การชำ�ระหน้คี ืนงวดแรกคิดเป็นรอ้ ยละ 1.5 ของเงินต้นที่ตอ้ ง กยู้ มื ระหวา่ งกลมุ่ สาขาสงั คมศาสตร1์ กบั กลมุ่ สาขาวทิ ยาศาสตร2์ ตามท่ี กยศ.ก�ำ หนดไวเ้ ทา่ กนัชำ�ระใหผ้ ้กู ยู้ มื ชำ�ระคนื เฉพาะเงินตน้ สำ�หรับงวดตอ่ ๆ ไปใหช้ ำ�ระคืนเงินตน้ พร้อมดอกเบ้ยี คอื 60:40 เปน็ ความพยายามของรฐั ทจ่ี ะจดั สรรทรพั ยากรมนษุ ยใ์ หส้ อดคลอ้ งกบั แผนพฒั นา นอกไปจากน้ีแล้วสำ�นักงานกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษายังจัดสรรเงินกู้ยมื จากกองทนุ เงินกู้ยืมเพอื่ การศกึ ษาทผ่ี ูกกับรายไดใ้ นอนาคต (หรือ กรอ.) เปน็ เงนิ งบ 1ประกอบไปด้วยสังคมศาสตร์ ศิลปศาสตร์ มนษุ ยศาสตร์ และศกึ ษาศาสตร์ประมาณ 4,803,268 ล้านบาทใหน้ สิ ติ และนกั ศึกษาในสงั กัดกระทรวงศึกษาธกิ าร ช้ัน 2ประกอบไปด้วยศลิ ปกรรมศาสตร์ สถาปตั ยกรรมศาสตร์ วิศวกรรมศาสตร์ วทิ ยาศาสตร์และเทคโนโลยีปีท่ี 1 ในปกี ารศกึ ษา 2549 ทั้งหลกั สตู รปกติ หลกั สูตรพิเศษ และหลกั สูตรตอ่ เนื่อง เกษตรศาสตร์ สาธารณสขุ ศาสตร์ พยาบาลศาสตร์ เภสชั ศาสตร์ แพทยศาสตร์ ทนั ตแพทยศาสตร์ และสัตวอนุปรญิ ญาจ�ำ นวน 429,643 ราย (ตารางท่ี 4) คิดเป็นสัดส่วนต่อนสิ ิตและนักศกึ ษาใหม่ แพทยศาสตร์ทั้งประเทศได้รอ้ ยละ 26.98 หรอื ประมาณ 1 ใน 4 ผกู้ ูย้ มื ตอ้ งช�ำ ระคนื เงนิ เล่าเรยี นที่ได้รบัซ่ึงปรับมลู คา่ เงนิ ต้นตามดัชนรี าคาผูบ้ ริโภคต้งั แต่ปีแรกทข่ี อกยู้ มื แตไ่ ม่มดี อกเบยี้ เมอ่ื ผู้กู้ยมืมีรายได้ถึงเกณฑ์ท่ีคณะกรรมการกองทุนเพ่ือการศึกษากำ�หนดและต้องชำ�ระคืนในอตั รากา้ วหน้าตามฐานรายได้ทเี่ พ่มิ ขึน้ โดยผ่อนชำ�ระเป็นรายปีตอ่ มาในเดอื นมิถุนายน2550คณะรฐั มนตรไี ดม้ ีมติยุติการให้กยู้ มื กรอ.สำ�หรับผกู้ รู้ ายปตี ั้งแต่ปกี ารศึกษา 2550 เปน็ ตน้ ไปและให้เปลี่ยนแปลงวิธีการชำ�ระหนี้เงินกู้ยืมสำ�หรับผู้กู้ยืม กรอ.ที่กู้ยืมมาก่อนหน้านี้ในปีการศึกษา 2549 เป็นตามแบบ กยศ. แตใ่ นอกี ไมถ่ ึงปถี ดั มา เมื่อเดือนมนี าคม 2551 คณะรฐั มนตรมี มี ตเิ หน็ ชอบใหร้ อ้ื ฟน้ื กองทนุ กยู้ มื เพอ่ื การศกึ ษาทผ่ี กู กบั รายไดใ้ นอนาคต (กรอ.) ขน้ึมาใหมส่ �ำ หรบั นสิ ติ และนกั ศกึ ษาชน้ั ปที ่ี 1 ภาคเรยี นท่ี 1 ปกี ารศกึ ษา 2551 โดยใหค้ วามส�ำ คัญ

186 ประสิทธภิ าพและความเหมาะสมของการจัดสรรงบประมาณการศกึ ษาเพอ่ื การอดุ มศึกษา นโยบายสาธารณะเพ่ือพัฒนาการเศรษฐกจิ 187 ของอาจารยแ์ ละมหาวทิ ยาลยั ก�ำ ลงั ทวคี วามส�ำ คญั ตอ่ การจดั การมหาวทิ ยาลยั ของรฐั แมก้ ารเศรษฐกจิ และสงั คมของประเทศเพอ่ื การเจรญิ เตบิ โตอยา่ งยง่ั ยนื แตผ่ ลทไ่ี ดก้ ลบั ไมเ่ ปน็ ไปตาม ประเมินเป็นเคร่ืองมือด้านการจัดการท่ีสำ�คัญและนับเป็นความก้าวหน้าไปอีกข้ันหน่ึงของทก่ี �ำ หนดและคาดหวงั ไว้ การใช้กองทนุ เงินให้กยู้ ืมเพ่ือการศึกษาจงึ เป็นเคร่ืองมือนโยบายท่ี มหาวทิ ยาลยั ไทย แตด่ ว้ ยขอ้ จ�ำ กดั รวมทง้ั ตน้ ทนุ (ซง่ึ อาจไมป่ รากฏชดั ในรปู ตวั เงนิ ) ทอ่ี าจเกดิดอ้ ยประสิทธิภาพ ปัญหาส่วนหนง่ึ น่ามาจากการกำ�หนดสัดสว่ นผกู้ ยู้ มื ตามกลุ่มสาขาวชิ าไม่ ขึ้นได้ การประเมินคุณภาพจึงต้องอาศัยยุทธศาสตร์ชั้นเชิงในการนำ�ไปปฏิบัติใช้ มิฉะนั้นสอดคลอ้ งกบั ความสนใจและความสามารถท่แี ท้จรงิ ของผู้เรยี น อย่างมหาวิทยาลัยราชภัฏส่วนใหญ่เน้นจัดการเรียนการสอนในกลุ่มสาขาวิชาสังคมศาสตร์ จำ�นวนผู้กูย้ มื กยศ.ในปกี ารศึกษา 2553 จงึ เปน็ นกั ศึกษาผกู้ ำ�ลังศึกษาในกลมุ่ สาขาวชิ าสังคมศาสตรส์ ูงถงึ รอ้ ยละ71.97 ของผู้กู้ทั้งหมด ส่วนกล่มุ สาขาวทิ ยาศาสตร์คดิ เป็นรอ้ ยละ 28.03 หรือมหาวทิ ยาลัยเอกชนทใ่ี หค้ วามสำ�คญั กบั การจัดการเรยี นการสอนใหค้ ุ้มคา่ กับทรพั ยากรทีม่ ีอยู่จ�ำ กัด จงึเลือกท่จี ะผลิตบัณฑิตในกลุ่มสาขาวิชาสังคมศาสตรม์ ากกว่าสาขาวิทยาศาสตร์ และเปน็จำ�นวนมาก ในปกี ารศึกษา 2553 ประมาณ 3 ใน 4 หรอื รอ้ ยละ 74.96 ของผู้กู้ กยศ.ท้ังหมดเปน็ นักศึกษาในกลมุ่ สาขาวชิ าสังคมศาสตร์ หากพิจารณาถึงความสำ�เร็จของกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาในแง่ของประสิทธิภาพและความเท่าเทียมกัน เขา้ ข่ายวา่ ยังไมป่ ระสบความสำ�เร็จมากนัก กองทนุกยศ. ยงั คงมปี ญั หาในเรอ่ื งของการช�ำ ระคนื เงนิ กแู้ ละการจดั เกบ็ ส�ำ หรบั เรอ่ื งแรกนน้ั ทง้ั ผกู้ ู้กยศ.ท่ีค้างชำ�ระในปีแรกตามเกณฑ์ท่ีต้องชำ�ระและผู้กู้ท่ีชำ�ระเพียงบางส่วนจึงเป็นผู้กู้ท่ีค้างชำ�ระบางส่วน มีจำ�นวนเพิ่มขน้ึ เรื่อย ๆ ทุกปี เชน่ ผู้กทู้ ค่ี รบกำ�หนดชำ�ระหน้ีในปี 2543 ค้างช�ำ ระหน้ีทัง้ จ�ำ นวนมจี �ำ นวนทัง้ หมด 36,724 คน หรือรอ้ ยละ 19.13 ของผ้กู ู้ กยศ.ที่ค้างชำ�ระท้ังหมดในปนี ั้น อีก 10 ปีตอ่ มาปรากฏวา่ ผู้ครบกำ�หนดชำ�ระหนี้ในปี 2553 คา้ งชำ�ระหนท้ี ง้ั จ�ำ นวนเพม่ิ มากข้ึนทั้งจ�ำ นวนและอตั ราส่วน คอื มจี �ำ นวนท้งั สิ้น 59,896 คน หรอื รอ้ ยละ 28.81 ของผูก้ ทู้ คี่ า้ งชำ�ระทงั้ หมด (ตารางท่ี 5) ระบบการติดตามและจัดเก็บเงนิ กทู้ ่คี รบก�ำ หนดช�ำ ระที่ดอ้ ยประสิทธภิ าพ อยา่ งเช่นระยะเวลาในการปลอดหนี้ 2 ปภี ายหลังสำ�เรจ็การศึกษา ท�ำ ใหผ้ กู้ ยู้ มื ขาดการติดตอ่ กบั กองทุน กยศ. รายละเอยี ดท่อี ยขู่ องผู้ก้อู าจแตกตา่ งไปจากเดิมตอนท่ที ำ�เรอื่ งขอกยู้ มื เงินเรียนจาก กยศ. ผกู้ เู้ หลา่ นจ้ี งึ ไมไ่ ดร้ บั หนงั สอื แจง้ หนจ้ี ากกยศ.และลืมที่จะไปชำ�ระหน้ี ส่งผลให้เงินกองทุนที่ได้รับจากการชำ�ระคืนเงินกู้ยืมนำ�มาหมนุ เวยี นใหผ้ กู้ รู้ ายใหม่ ๆ ไดช้ า้ ลง กอ่ เกดิ เปน็ ภาระทางการเงนิ ทส่ี งู มากในอนาคต นน่ั คอื คา่เสยี โอกาสของสงั คมทน่ี บั วนั ยง่ิ เพม่ิ สงู ขน้ึ เรอ่ื ย ๆ นอกเหนอื ไปจากการอดุ หนนุ งบประมาณการศกึ ษาผา่ นดา้ นสถาบนั อดุ มศกึ ษาเปน็หลกั แทบจะละเลยการใหก้ ารอดุ หนนุ ผา่ นดา้ นตวั ผเู้ รยี นแลว้ นน้ั มหาวทิ ยาลยั ของรฐั ยงั ขาดความคลอ่ งตวั ในการบรหิ าร เนอ่ื งจากความจ�ำ กดั ดา้ นงบประมาณไมส่ ามารถรกั ษาอาจารยท์ ่ีมคี ณุ ภาพสงู ไวไ้ ด้ และไมส่ ามารถดงึ ดดู อาจารยใ์ หมท่ ม่ี คี ณุ ภาพสงู ใหเ้ ขา้ มาท�ำ งานได้ เพราะคา่ ตอบแทนต�ำ่ เมอ่ื เปรยี บเทยี บกบั ภาคเอกชนแรงกดดนั จากการประเมนิ คณุ ภาพการทำ�งาน

188 ประสทิ ธภิ าพและความเหมาะสมของการจัดสรรงบประมาณการศกึ ษาเพอ่ื การอุดมศึกษา นโยบายสาธารณะเพ่ือพัฒนาการเศรษฐกิจ 189 ความต้องการบัณฑิตหรือแรงงานท่ีมีการศึกษาในปัจจุบันเป็นอุปสงค์ที่สืบเนื่องการประเมินท่ีไม่ตรงจดุ จะกลายเปน็ การสรา้ งภาระการจดั การอยา่ งสูญเปล่า เกิดตน้ ทนุ ใน เกี่ยวข้องมาจากความต้องการผลิตสนิ คา้ และบรกิ ารของภาคการผลิตเอกชนเปน็ หลัก ตา่ งการแบกรับภาระนี้ท่ีเปน็ ตวั เงินจ�ำ นวนมาก และค่าเสยี โอกาสจากการบิดเบอื นบทบาทการ จากความต้องการบัณฑิตเม่ือหลายสิบปีก่อนท่ีมาจากความต้องการแรงงานของภาครัฐท�ำ งานของมหาวิทยาลยั ทีเ่ กิดขึ้น คล้ายกับท่โี รงเรียนระดบั ชัน้ ประถมศึกษาและมัธยมศกึ ษา แทบทงั้ หมด การตัดสินใจจ้างแรงงานท่ีมกี ารศึกษาสกั คนหนง่ึ โดยภาคเอกชนย่อมค�ำ นงึ ถึงตอ้ งแบกรับจนกระทง่ั ครูมไิ ด้ทำ�หน้าทีส่ อนหนงั สอื อยา่ งเตม็ ท่ี เพราะตอ้ งใชท้ รพั ยากร ผลได้ เปน็ ต้นวา่ ผลติ ภาพหรอื ฝมี อื การท�ำ งาน เปรียบเทียบกบั ต้นทนุ ในการว่าจา้ งแรงงานมากมายหลายอยา่ งทง้ั จากทโ่ี รงเรยี นและจากบ้าน เปน็ ตน้ ว่าความรูค้ วามสามารถและเวลา คนนั้นเข้ามาทำ�งานการเลือกหาแรงงานผู้มีผลิตภาพหรือคุณภาพที่ตรงกับความต้องการมาจัดท�ำ เอกสารข้อมลู เพยี งเพ่อื ให้ผ่านการประเมนิ และได้ผลตอบแทนเพิม่ ขึน้ เวลาท่ใี ช้ และค้มุ กบั ค่าจ้างที่จ่ายจึงมีความส�ำ คญั อย่างยิ่ง ถ้าภาคการผลิตเขม้ ข้นในการใชเ้ ทคโนโลยีในการสร้างผลงานและเตรียมเอกสารการประเมินคุณภาพการสอนเหล่านี้เป็นเวลาท่ีเสีย การผลติ ความตอ้ งการแรงงานทม่ี คี วามรดู้ า้ นวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยยี อ่ มเพม่ิ มากขน้ึ ตามโอกาสไปในการพัฒนาทกั ษะการสอนของครู และผลงานทคี่ รทู งั้ หลายผลติ ข้นึ มาตามเกณฑ์การประเมนิ กอ็ าจถูกวางทงิ้ ไวบ้ นโต๊ะ ไมม่ ใี ครนำ�ไปใชใ้ ห้เกดิ ประโยชน์กับการเรยี นการสอนในชั้นเรยี นอย่างจริงจงั เปน็ การสูญเสียเวลาและทรัพยากรทางการศึกษาอย่างครผู ูส้ อนไปอย่างเปล่าประโยชน์ ไม่ได้ก่อใหเ้ กดิ การพัฒนาคุณภาพครูผ้สู อนอยา่ งแทจ้ ริง กลไกการประเมินคุณภาพที่สร้างข้ึนเป็นเพียงเครื่องมือเพื่อแข่งขันกันท�ำ ผลงานและเจริญก้าวหน้าในหน้าที่การงานและคา่ ตอบแทนระหว่างครผู ู้สอนเท่านนั้ เมื่อรัฐด้อยประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณการศึกษาเพื่อการอุดมศึกษาท้งั ทางด้านอปุ ทานและอุปสงค์ อยา่ งน้อยจากกลไกการจัดสรรงบประมาณโดยสำ�นักงบประมาณทยี่ ังคงเปน็ เครือ่ งมือก�ำ กบั การขยายตัวของสาขาวิชาต่าง ๆ และจากการใหก้ ารสนบั สนุนเงินกู้ยมื ใหผ้ เู้ รียนของกองทนุ กยศ.โดยปราศจากการก�ำ กับทศิ ทางและสาขาวิชาเปา้ หมาย มหาวิทยาลัยของรัฐและเอกชนหลายตอ่ หลายแหง่ สบชอ่ งทางที่จะระดมเงนิรายไดเ้ ขา้ มหาวทิ ยาลยั ของตนไดส้ งู ขน้ึ มาก ด้วยวิธกี ารขยายสาขาวิชาเรียนและจ�ำ นวนรบั นกั ศึกษา สาขาวิชาใดและมหาวทิ ยาลัยใดขยายตวั ด้านปรมิ าณได้เรว็ เท่าไร ก็จะรับเงินรายได้เป็นค่าลงทะเบียนวชิ าเรยี นที่เบกิ จากกองทุน กยศ.ได้มากตามจำ�นวนนักศึกษาท่ีมาพร้อมกบั เงินกยู้ มื เพื่อการศึกษาเทา่ นั้น ปัจจัยเหลา่ นี้ล้วนสง่ ผลต่อการเสือ่ มลงของคุณภาพอุดมศกึ ษาไทย ทงั้ ระยะเวลาในการหางานทำ�กนิ เวลานานถงึ 6 เดือน กวา่ ท่ี 3 ใน 4 ของบัณฑติทงั้ หมดทส่ี �ำ เร็จการศกึ ษาในปี 2552 จะได้งานทำ� ดงั แสดงในตารางท่ี 6-1 และตารางท่ ี 6-2 อีกท้งั อัตราการว่างงานของแรงงานระดบั การศึกษาปรญิ ญาตรีทสี่ ูงกวา่ แรงงานระดับการศกึ ษาอนื่ (ตารางท7ี่ ) เปน็ ตวั บง่ ชถี้ งึ ปัญหาคณุ ภาพของแรงงานบัณฑิตไทยและปญั หาความไม่สอดคล้องระหว่างความต้องการแรงงานของนายจ้างกับจำ�นวนบัณฑิตรายสาขาวชิ าเรียน จึงเป็นการส้นิ เปลอื งงบประมาณทร่ี ฐั ได้ใหก้ ารสนับสนุนและมีคา่ เสียโอกาสตอ่ประเทศทงั้ ดา้ นเสถียรภาพทางเศรษฐกจิ และการเจรญิ เติบโตทางเศรษฐกจิ

190 ประสทิ ธภิ าพและความเหมาะสมของการจดั สรรงบประมาณการศึกษาเพอ่ื การอุดมศึกษา นโยบายสาธารณะเพือ่ พัฒนาการเศรษฐกจิ 191บทสรปุ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายอย่างเป็นรูปธรรมเพื่อแก้ไขปัญหากระบวนการจัดสรร งบประมาณการศึกษาเพอื่ การอดุ มศกึ ษาท่ขี าดประสิทธภิ าพ ไมส่ ามารถสร้างบัณฑติ อย่าง ในภาพรวมกระบวนการจัดสรรงบประมาณการศึกษาเพื่อการอุดมศึกษาไทย ได้มาตรฐานคณุ ภาพ คุม้ ค่า และสนองตอบความตอ้ งการแรงงานในการพฒั นาประเทศชาติดอ้ ยประสิทธภิ าพ การจดั สรรงบประมาณผ่านดา้ นอุปทานไมไ่ ด้สง่ เสริมคุณภาพการเรียน ได้อยา่ งแทจ้ ริง มดี งั ตอ่ ไปน้ีการสอนใหค้ รผู ูส้ อนกระตุน้ การเรยี นร้ใู ห้คิดวิเคราะหเ์ ปน็ เกิดความคิดสร้างสรรค์ และ 1. ให้รัฐจดั สรรงบประมาณการศกึ ษาผ่านด้านผเู้ รียนมากขนึ้ โดยมีการจัดล�ำ ดบัมจี ิตสาธารณะเพียงพอต่อความตอ้ งการของนายจา้ ง การผลติ บณั ฑิตไทยสนิ้ เปลืองงบ ความส�ำ คญั ของสาขาวชิ าเรยี นตามความตอ้ งการตลาด ส�ำ หรบั ผเู้ รยี นทม่ี าจากประมาณเปน็ มูลคา่ มาก แต่ห่างไกลจากความเปน็ เลศิ ของอุดมศกึ ษาและการสร้างขุมก�ำ ลงั ครอบครวั ยากจนและอยใู่ นพน้ื ทห่ี า่ งไกลใหร้ ฐั จดั สรรเปน็ ทนุ การศกึ ษาใหเ้ ปลา่ แรงงานเพอ่ื ผลักดนั การพฒั นาและการเจรญิ เตบิ โตอย่างยง่ั ยนื ใหก้ ับประเทศ การจัดสรร โดยจ่ายตามคา่ เสียโอกาสของผูเ้ รียนงบประมาณผ่านดา้ นอปุ สงค์ประสบปญั หาเร่อื งระบบติดตามการจดั การเงินกู้ กยศ.ขาดประสทิ ธิภาพ ภาระทางการเงนิ ทก่ี องทุนกยู้ มื เพ่อื การศึกษาตอ้ งแบกรับไปอกี ยาวนาน 2. ให้เป็นอำ�นาจของมหาวิทยาลัยของรัฐในฐานะผู้ผลิตบริการการศึกษาในการในวนั ขา้ งหน้า เป็นตน้ ทุนสังคมท่แี พงเหลอื เกนิ ปญั หาระบบการเงนิ อุดมศกึ ษาท่ขี าด ก�ำ หนดคา่ ธรรมเนยี มการเรยี นทสี่ ะทอ้ นตน้ ทนุ เตม็ ทท่ี งั้ หมดของมหาวทิ ยาลยั ประสิทธิภาพมีความเกี่ยวเน่ืองเช่ือมโยงกับปัญหาอัตราการว่างงานของบัณฑิตจบใหม่ที่สูง (Full Cost Pricing) โดยรัฐผ่านสำ�นักงบประมาณลดบทบาทจากการเป็นผ ู้ กวา่ แรงงานระดับการศึกษาอนื่ บง่ บอกว่าการตอบสนองต่อภาคธรุ กิจซึง่ เป็นภาคการผลติ ที่ จัดการศึกษาเป็นหลัก มาเป็นผู้กำ�กับนโยบายการอุดมศึกษา และดูแลการมีบทบาทสำ�คญั ทีส่ ุดตอ่ การเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกิจของไทยไม่เปน็ ไปอยา่ งเต็มที่ หรือเปน็ ดำ�เนินงานของมหาวิทยาลัยให้เป็นไปตามหลักการของธรรมาภิบาลไปอย่างจำ�กดั ได้แก่ ความถูกต้อง ความโปร่งใส และการตรวจสอบได้ และมีการพัฒนาการ ด�ำ เนนิ งานให้เกิดประสิทธิภาพสอดรับกบั ทศิ ทางการพัฒนาของประเทศ