บทที่ 6 กฎหมายและองคก์ ร เพอ่ื เปน็ การสรา้ งงาน สรา้ งรายได้ ใหก้ บั ประเทศ โดยใหก้ ระทรวงเกษตรและสหกรณพ์ จิ ารณา ก�ำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการในการอนุญาตให้ส่งออกไม้สวนป่า และหลักเกณฑ์วิธีการป้องกัน การตดั ไมส้ วมรอย พรอ้ มกบั พจิ ารณาออกใบอนญุ าตใหส้ ง่ ออกไมส้ วนปา่ ตามทก่ี ระทรวงเกษตร และสหกรณเ์ สนอ โดยให้ อ.อ.ป. รบั ความเหน็ ของคณะกรรมการกำ� กบั นโยบายดา้ นรฐั วสิ าหกจิ และส�ำนักงบประมาณ เกี่ยวกับการควบคุมดูแลการตัดไม้ออกจากสวนป่าและควบคุมยอด การสง่ ออกไมส้ วนปา่ ให้เป็นไปตามขอ้ เท็จจรงิ อย่างไรก็ตาม กระทรวงพาณิชย์ได้มีการออกระเบียบกระทรวงพาณิชย์ว่าด้วย การผ่อนผันให้ส่งไม้ท่ีท�ำออกจากสวนป่าท่ีปลูกทั้งของรัฐและเอกชนไปนอกราชอาณาจักร พ.ศ. 2526 เพอ่ื ดำ� เนนิ การใหส้ อดคลอ้ งกบั แนวทางดงั กลา่ ว จงึ ใหม้ กี ารยกเวน้ พกิ ดั อตั ราอากร ขาออกและการทบทวนราคาประเมนิ ของไมส้ กั สวนปา่ จากรอ้ ยละ 40 ใหล้ ดลงเหลอื รอ้ ยละ 20 เป็นเวลา 3 ปี แล้วปรับข้ึนเป็นร้อยละ 40 ตามเดิม ส่วนราคาประเมินเฉลี่ยควรเป็นราคา ที่ซ้ือขายจริง มติคณะรฐั มนตรวี นั ท่ี 30 มถิ นุ ายน 2541 เห็นชอบหลักการมาตรการและแนวทาง แก้ไขปัญหาท่ีดินในพ้ืนท่ีป่าไม้ ตามมติคณะกรรมการนโยบายป่าไม้แห่งชาติ เป็นระเบียบกฎ เกณฑใ์ นการแกไ้ ขปญั หาทดี่ นิ ปา่ ไมข้ องประเทศ เพอ่ื หยดุ ยงั้ การบกุ รกุ พนื้ ทป่ี า่ ไมแ้ ละใชเ้ ปน็ ที่ ท�ำกินของผู้ยากไร้ สาระส�ำคัญของมติน้ี คือ การก�ำหนดพื้นที่ป่าไม้เป็น 3 ประเภท ได้แก่ ป่าอนุรักษ์ตามกฎหมาย ป่าสงวนแห่งชาติ และพ้ืนท่ีป่าไม้อื่น ๆ ที่สงวนไว้เพ่ือกิจการป่าไม้ โดยก�ำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหาเป็น 3 ส่วนคือ การส�ำรวจการถือครอง การตรวจสอบ พสิ จู นส์ ทิ ธ์ิ และการรับรองสิทธ์ิ คณะกรรมการนโยบายป่าไม้แห่งชาติ ก�ำหนดใหก้ รมปา่ ไมด้ �ำเนนิ การตามแผนการ จดั การทรพั ยากรทดี่ นิ และปา่ ไมร้ ะดบั พนื้ ท่ี โดยใหท้ ำ� การสำ� รวจพน้ื ทท่ี มี่ รี าษฎรครอบครองอยู่ อาศยั ทำ� กนิ ในพน้ื ทป่ี า่ สงวนแหง่ ชาตทิ วั่ ประเทศ และขนึ้ ทะเบยี นผถู้ อื ครองพนื้ ทปี่ า่ ไม้ เพอื่ นำ� มาใช้เป็นฐานข้อมูลประกอบการบริหารจัดการที่ดินของรัฐ แก้ไขปัญหาที่ดินในพื้นที่ป่าไม้ เพ่ือการอนุรักษ์และการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยกรมป่าไม้ได้ด�ำเนินการส�ำรวจการถือครอง พ้ืนท่ีปา่ ไมท้ วั่ ประเทศ และจดั ตงั้ โครงการจดั การทรพั ยากรทด่ี นิ และปา่ ไมข้ น้ึ เพอ่ื บรหิ ารจดั การ ทรัพยากรท่ีดินและป่าไม้อย่างเป็นระบบ เน้นการควบคุมพ้ืนท่ีป่าไม้ให้มีการใช้ประโยชน์ อย่างเหมาะสม และลดปัญหาความขัดแย้งของการใช้ทรัพยากรที่ดินและป่าไม้ ด้วยการใช้ แนวทางการด�ำเนินการตามมาตรา 16 ทวิ แห่งพระราชบญั ญัตปิ า่ สงวนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2507 ในการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของราษฎรที่ครอบครองและใช้ประโยชน์ท่ีดินในพ้ืนท่ี 134
พลกิ ฟ้นื ผนื ปา่ ดว้ ยพนั ธบตั รป่าไม้ ปา่ สงวนแหง่ ชาติ โดยการสำ� รวจวางแผนและกำ� หนดความเหมาะสมในการใชท้ ดี่ นิ การตรวจสอบ และการรับรองสทิ ธทิ �ำกิน สาระส�ำคัญคือ การเร่งรัดด�ำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี 30 มิถุนายน 2541 เรอื่ ง การแกไ้ ขปัญหาท่ดี ินในพนื้ ที่ปา่ ไมใ้ หม้ ผี ลแล้วเสร็จในทางปฏิบตั ิภายใน 2 ปี เพื่อ แกไ้ ขปญั หาทดี่ นิ ในพนื้ ทปี่ า่ ไมใ้ นภาพรวมของประเทศ รวมทงั้ สำ� รวจขอ้ มลู การปลกู ไมย้ างพารา ของราษฎรในพ้ืนท่ีป่าอนุรักษ์ เพ่ือพิจารณาเพิกถอนพื้นท่ีป่าอนุรักษ์และก�ำหนดให้มีสภาพ เปน็ ปา่ สงวนแหง่ ชาตเิ พอื่ ใหร้ าษฎรทถี่ อื ครองอยกู่ อ่ นการประกาศเปน็ พนื้ ทปี่ า่ อนรุ กั ษ์ ตามมติ คณะรัฐมนตรี เม่ือวันท่ี 30 มิถุนายน 2541 สามารถขอเข้าท�ำประโยชน์ตามพระราชบัญญัติ ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ตลอดจนการชว่ ยเหลอื ราษฎรที่ถือครองภายหลงั ตามโครงการ ประชาคมเศรษฐกิจพอเพยี งในพื้นทีป่ ่าไม้ ค�ำส่ังคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 64/2557 เรื่องการปราบปรามและหยุดยั้ง การบุกรุกท�ำลายทรัพยากรป่าไม้ และค�ำส่ังที่ 66/2557 เรื่องเพ่ิมเติมหน่วยงานส�ำหรับ การปราบปราม และหยดุ ยง้ั การบกุ รกุ ทำ� ลายทรพั ยากรปา่ ไม้ และนโยบายปฏบิ ตั งิ านเป็นการ ชั่วคราวในสภาวการณ์ปจั จบุ นั เน้ือหาของค�ำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติเรื่องการปราบปรามและหยุดย้ัง การบุกรุกท�ำลายทรัพยากรป่าไม้ในพ้ืนที่ต่าง ๆ อย่างมีประสิทธิภาพ สามารถลดผลกระทบ ที่จะก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจ สังคม และส่ิงแวดล้อม ของประเทศโดยรวม โดยให้กระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย สํานักงานตํารวจแห่งชาติ กระทรวงทรัพยากร ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กองกําลังรักษาความสงบเรียบร้อย กองกําลังป้องกันชายแดน ของกองทัพบก และกองทัพเรือ ตลอดจนหน่วยงานที่มีภารกิจและอํานาจหน้าท่ีท่ีเก่ียวข้อง ดาํ เนนิ การปราบปรามและจบั กมุ ผบู้ กุ รกุ ยดึ ถอื ครอบครอง หรอื ทาํ ลาย อยา่ งจรงิ จงั ในทกุ พนื้ ที่ การสกัดกั้นการลักลอบตัดไม้มีค่าหรือไม้หวงห้าม การนําเข้าและส่งออกไม้ที่ผิดกฎหมาย รวมทง้ั ใหห้ นว่ ยงานทรี่ บั ผดิ ชอบ ควบคมุ ตรวจสอบ กจิ การการแปรรปู การตงั้ โรงงานแปรรปู ไม้ การค้าไม้แปรรูป ตลอดจนการค้าหรือมีไว้ในครอบครองซึ่งไม้หวงห้ามและสิ่งประดิษฐ์ เครื่องใช้ หรือส่ิงอื่นใดที่ทําด้วยไม้หวงห้าม รวมทั้งการติดตามผลคดีป่าไม้ และดําเนินการ พื้นฟูพ้ืนท่ีป่าที่ถูกบุกรุกทําลายให้คืนสภาพป่าที่สมบูรณ์ดังเดิม โดยประสานกับทุกหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งภาคประชาชนและองค์กรชุมชนได้เข้ามามีส่วนรวมในการดําเนินการ อย่างจริงจงั 135
บทท่ี 6 กฎหมายและองค์กร ค�ำสั่งเพิ่มเติมในการปราบปรามหยุดย้ังการบุกรุกท�ำลายทรัพยากรป่าไม้ มุ่งเน้น ทกี่ ารกระทำ� ใด ๆ ตอ้ งไมส่ ง่ ผลกระทบตอ่ ประชาชนผยู้ ากไร้ ผมู้ รี ายไดน้ อ้ ย และผไู้ รท้ ด่ี นิ ทำ� กนิ ซ่งึ อาศยั อยใู่ นพืน้ ท่เี ดมิ นน้ั ๆ ยกเว้นผูบ้ กุ รกุ ใหมจ่ ะต้องดำ� เนินการสอบสวน และพิสูจน์ทราบ เพอ่ื กำ� หนดวธิ กี ารปฏบิ ตั ทิ เ่ี หมาะสม และดำ� เนนิ การตามขนั้ ตอนตอ่ ไป การดำ� เนนิ การเรง่ ดว่ น ในการปอ้ งกนั ไมใ่ หม้ กี ารบกุ รกุ เพม่ิ เตมิ ดว้ ยการใชก้ ฎหมายอยา่ งเขม้ งวดและเดด็ ขาด ในกรณี การด�ำเนินการแก้ไขปัญหาท่ีส่ังสมมาแต่เดิม ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมกันพิจารณา ก�ำหนดมาตรการ และวิธีการอย่างเป็นระบบ ส่วนกรณีใด ๆ ซ่ึงอยู่ระหว่างการด�ำเนินการ ตามกระบวนการยตุ ธิ รรม ใหด้ ำ� เนินการต่อไป จนกว่าจะสน้ิ สดุ กระบวนการทกี่ �ำหนด มติคณะรัฐมนตรีวันท่ี 24 เมษายน 2550 เรื่องการเร่งรัดการด�ำเนินการตามมติ คณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี 30 มิถุนายน 2541 เรื่อง การแก้ไขปัญหาที่ดินในพ้ืนท่ีป่าไม้มีผล ในทางปฏิบัติต่อไป เม่ือวันที่ 1 สิงหาคม 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติได้อนุมัติให้หน่วยงาน ที่เก่ียวข้องปฏิบัติตามแผนแม่บทแก้ไขปัญหาการท�ำลายทรัพยากรป่าไม้ การบุกรุกที่ดิน ของรฐั และการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรธรรมชาตอิ ยา่ งยงั่ ยนื (แผนแมบ่ ทการพทิ กั ษท์ รพั ยากร ปา่ ไมข้ องชาต)ิ โดยมุง่ รักษาพน้ื ทีป่ ่าไมใ้ ห้มีสภาพปา่ ที่สมบูรณ์อย่างน้อยรอ้ ยละ 40 ของพื้นท่ี ประเทศภายใน 10 ปี แบ่งเป็นพ้ืนที่ป่าอนุรักษ์ร้อยละ 25 ก�ำหนดไว้เพื่ออนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ดนิ นำ�้ พนั ธพ์ุ ชื พนั ธส์ุ ตั วท์ ห่ี ายาก และปอ้ งกนั ภยั ธรรมชาตอิ นั เกดิ จากนำ้� ทว่ มและการพงั ทลาย ของดนิ ตลอดทงั้ เพอื่ ประโยชนใ์ นการศกึ ษา การวจิ ยั และนนั ทนาการของประชาชน และพน้ื ที่ ป่าเศรษฐกิจร้อยละ 15 ของพ้ืนท่ีป่า ก�ำหนดไว้เพื่อการผลิตไม้และป่าเพื่อประโยชน์ในทาง เศรษฐกจิ บนฐานการบรหิ ารจดั การอยา่ งเปน็ ธรรมและสง่ เสรมิ การมสี ว่ นรว่ มของทกุ ภาคสว่ น เพอ่ื หยดุ ยง้ั การตดั ไมท้ ำ� ลายปา่ และทวงคนื ผนื ปา่ จากผบู้ กุ รกุ ครอบครอง เพอ่ื ใหม้ รี ะบบบรหิ าร จัดการป่าไม้อย่างมีประสิทธิภาพ และยั่งยืน และเพ่ือฟื้นฟูสภาพป่าในพ้ืนที่เป้าหมายให้มี สภาพที่สมบูรณ์ (คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม สภานิติบัญญัติ แห่งชาติ 2558) โดยมีรายละเอียดในการปฏิบัติ ดงั นี้ 1) การด�ำเนนิ การแก้ไขปัญหาท่สี ั่งสมมาแตเ่ ดิม ใหห้ นว่ ยงานทีเ่ กี่ยวขอ้ ง ร่วมกนั พจิ ารณากำ� หนดมาตรการ และวธิ กี ารอยา่ งเปน็ ระบบ ทงั้ น้ี การกระทำ� ใด ๆ ตอ้ งไมส่ ง่ ผลกระทบ ต่อประชาชนผู้ยากไร้ ผู้มีรายได้น้อย และผู้ไร้ท่ีดินท�ำกิน ซึ่งอาศัยอยู่ในพ้ืนท่ีเดิม ก่อนค�ำส่ัง คสช. ที่ 66/ 2557 มผี ลบงั คบั ใช้ ยกเวน้ ผบู้ กุ รกุ ใหมจ่ ะตอ้ งดำ� เนนิ การสอบสวน และพสิ จู นท์ ราบ เพอ่ื กำ� หนดวิธีการปฏิบัตทิ ีเ่ หมาะสม และดำ� เนนิ การตามข้ันตอนตอ่ ไป 136
พลกิ ฟนื้ ผนื ปา่ ด้วยพันธบัตรปา่ ไม้ ส�ำหรับแนวทางการด�ำเนินงานให้ใช้แผนที่ภาพถ่ายทางอากาศสี ปี พ.ศ. 2545 เป็นบรรทดั ฐานในการตรวจสอบความสมบูรณข์ องสภาพป่า แล้วน�ำเอาภาพถ่ายทางอากาศสี ปี พ.ศ. 2554 ท่ีมีสภาพโล่งเตียนเม่ือเทียบกับปี พ.ศ. 2545 แสดงว่าเป็นพ้ืนท่ีบุกรุกใหม่ อย่างแน่นอน ให้ด�ำเนินการตามกฎหมายไดท้ นั ที 2) การด�ำเนินการเร่งด่วนคือ การป้องกันไม่ให้มีการบุกรุกเพ่ิมเติมด้วยการใช้ กฎหมายอย่างเข้มงวดและเดด็ ขาด กำ� หนดแนวทางปฏบิ ัติในการแกไ้ ขปัญหา โดยด�ำเนินการ ตามกฎหมายต่อผ้ทู บ่ี ุกรกุ ปา่ ไม้ ตามมตคิ ณะรฐั มนตรี วนั ท่ี 30 มิถุนายน 2541 และกฎหมาย ว่าด้วยการป่าไม้อย่างเคร่งครัด การจัดล�ำดับความเร่งด่วนกับนายทุนหรือผู้บุกรุกรายใหญ่ ทบ่ี กุ รกุ ปา่ ไมเ้ ปน็ ลำ� ดบั แรก แลว้ ดำ� เนนิ การกบั รายอนื่ ๆ ตอ่ ไป และการดำ� เนนิ การใด ๆ ตอ้ งไม่ กระทบต่อประชาชนท่ีใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้ ในพื้นท่ีท่ีพิสูจน์แล้วควรได้รับสิทธิในที่ดิน ตามกฎหมาย หรอื ผู้ไดร้ ับผลกระทบจากนโยบาย หรอื การด�ำเนินการของภาครัฐ และจะต้อง เป็นการแก้ไขปัญหาทรพั ยากรป่าไม้อยา่ งยงั่ ยืน ในสว่ นยทุ ธศาสตรก์ ารพทิ กั ษท์ รพั ยากรปา่ ไม้ มกี ลยทุ ธส์ ำ� คญั คอื การยดึ คนื พน้ื ทปี่ า่ ยับย้ังการบุกรุกป่า และแก้ปัญหาป่าบุกรุกคน โดยใช้ภาพถ่ายทางอากาศเป็นหลักฐานหลัก รว่ มกบั หลกั ฐานอนื่ ทเ่ี กย่ี วขอ้ ง โดยใชแ้ ผนทภ่ี าพถา่ ยสี ปี พ.ศ. 2545 เปน็ หลกั ฐานสภาพปา่ ไม้ ตามมตคิ ณะรฐั มนตรวี นั ที่ 30 มถิ นุ ายน 2541 นำ� ไปวเิ คราะหร์ ว่ มกบั ขอ้ มลู แนวเขตปา่ ไมท้ ปี่ รากฏ บนแผนทภ่ี าพถา่ ยทางอากาศในปจั จบุ นั เพอ่ื สรปุ แนวเขตพนื้ ทที่ มี่ กี ารบกุ รกุ เพมิ่ เตมิ ในชว่ งเวลา ต้ังแต่ปี พ.ศ. 2545 เป็นต้นมา ซึ่งต้องด�ำเนินการตามกฎหมายอย่างเฉียบขาด ไม่มีมติหรือ ระเบยี บใด ๆ ผอ่ นผนั ใหท้ ง้ั สน้ิ สำ� หรบั พนื้ ทบ่ี กุ รกุ กอ่ นปี พ.ศ. 2545 ใหด้ ำ� เนนิ การภายใตก้ รอบ กฎหมาย มตคิ ณะรฐั มนตรี หรอื ระเบยี บอน่ื ๆ ทเี่ กยี่ วขอ้ งอยา่ งเครง่ ครดั หากจำ� เปน็ ตอ้ งเคลอื่ นยา้ ย ราษฎรออกจากพนื้ ท่ี อาจมมี าตรการชดเชยทเี่ หมาะสม และเปน็ ธรรม และพนื้ ทท่ี ยี่ ดึ คนื ไดแ้ ลว้ ให้เร่งด�ำเนินการฟื้นฟูตามหลักวิชาการ รวมท้ังในกรณีการแก้ไขปัญหาป่าบุกรุกคน ในพ้ืนท่ี ทไี่ ดร้ บั การรอ้ งเรยี น ซงึ่ ลดิ รอนสทิ ธริ าษฎรทท่ี ำ� กนิ ในทดี่ นิ ของตนมาชา้ นาน กอ่ นการประกาศ เขตปา่ ไมต้ า่ ง ๆ โดยเรง่ รดั จดั ทำ� และกำ� หนดเขตพนื้ ทปี่ า่ ไมต้ าม พ.ร.บ.ปา่ ไม้ พ.ศ. 2484 ใหช้ ดั เจน โดยจดั ทำ� แปลงทดี่ นิ ทำ� กนิ และแปลงทอ่ี ยอู่ าศยั ของราษฎรในพน้ื ทปี่ า่ ไมท้ ว่ั ประเทศ วเิ คราะหแ์ ละ ตรวจสอบรอ่ งรอยการใชป้ ระโยชนใ์ นพน้ื ทกี่ บั แนวเขตปา่ ไม้ และแผนทภ่ี าพถา่ ยทางอากาศเกา่ และพิสูจนส์ ทิ ธิและคนื สทิ ธิในทีด่ ินใหก้ บั ราษฎร 137
บทท่ี 6 กฎหมายและองค์กร กฎระเบียบทเี่ กยี่ วข้องในการบรหิ ารจัดการทรัพยากรป่าไม้ 1) ระเบยี บกรมปา่ ไม้ วา่ ดว้ ยการนำ� ไมห้ รอื ของปา่ เคลอ่ื นท่ี พ.ศ. 2545 ซงึ่ เกยี่ วกบั เคลื่อนยา้ ยไม้ท่ตี อ้ งมใี บอนญุ าตและสามารถตรวจสอบทีม่ าของผลิตภณั ฑไ์ ม้ได้ 2) ระเบียบกรมป่าไม้ ว่าด้วยการควบคุมการแปรรูปไม้ตาม พ.ร.บ. พ.ศ. 2484 พ.ศ. 2541 และ พ.ศ. 2544 3) ระเบยี บกรมปา่ ไม้ วา่ ด้วยการอนุญาตใหท้ �ำการปลูกสรา้ งสวนป่าหรือปลกู ไม้ ยืนต้นภายในเขตปา่ สงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2548 4) ระเบียบกรมป่าไม้ ว่าด้วยการขึ้นทะเบียนที่ดินเป็นสวนป่า และการโอน ทะเบียนสวนป่า พ.ศ. 2535 5) ระเบยี บกรมปา่ ไม้ วา่ ดว้ ยการกำ� หนดหลกั เกณฑ์ วธิ กี าร เงอ่ื นไขการตรวจสอบ รายงานและด�ำเนินการส�ำหรับท่ีดินท่ีมีหนังสืออนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยป่าสงวนแห่งชาติ ให้บุคคลเข้าท�ำการปลูกป่าในเขตปรับปรุงป่าสงวนแห่งชาติ หรือเข้าท�ำการปลูกสร้างสวนป่า หรอื ไม้ยนื ตน้ ในเขตปา่ เสอ่ื มโทรมที่ขอขน้ึ ทะเบียนเป็นสวนปา่ พ.ศ. 2535 6) ระเบยี บกรมปา่ ไม้ วา่ ดว้ ยการขนึ้ ทะเบยี น การรบั รอง การตี ตอก ประทบั หรอื แสดง การยกเลิก และการท�ำลายตราที่ใช้ในกจิ การสวนป่า พ.ศ. 2535 7) ระเบียบกรมป่าไม้ ว่าด้วยการแจ้ง การออกหนังสือรับรองการแจ้งตัดหรือ โค่นไม้ การเก็บรักษาหนังสือรับรองการแจ้ง บัญชีแสดงรายการไม้ เอกสารส�ำคัญท่ีเกี่ยวกับ การดังกล่าว การขอ การออกใบแทนหนังสือรับรองการแจ้ง และหลักฐานแสดงการได้ไม้มา โดยชอบจากการทำ� สวนป่า พ.ศ. 2535 8) ระเบียบกรมป่าไม้ วา่ ด้วยการน�ำไม้ท่อน ไมแ้ ปรรปู หรือส่งิ ประดษิ ฐฯ์ ทีไ่ ดม้ า จากการท�ำสวนปา่ เคลือ่ นท่ี พ.ศ. 2535 9) ระเบียบกรมป่าไม้ ว่าดว้ ยการนำ� ไมท้ อ่ น ไมแ้ ปรรปู หรือสิ่งประดษิ ฐฯ์ ท่ไี ด้มา จากการทำ� สวนปา่ เคลอื่ นท่ี (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2544 10) กฏกระทรวง ฉบบั ท่ี 24 วา่ ดว้ ยการทำ� ไมห้ วงหา้ ม 11) กฏกระทรวง ฉบับท่ี 27 วา่ ด้วยการค้าสง่ิ ประดิษฐท์ ที่ �ำด้วยไม้หวงหา้ ม 12) กฏกระทรวง ฉบับท่ี 29 วา่ ด้วยการเกบ็ หาของปา่ หวงห้าม 138
พลกิ ฟ้นื ผืนปา่ ดว้ ยพันธบตั รปา่ ไม้ 13) ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม เร่ือง ก�ำหนดอัตรา ค่าตอบแทนใหผ้ รู้ ับอนุญาตท�ำการปลกู สรา้ งสวนปา่ หรอื ปลกู ไมย้ นื ต้น ต้องช�ำระใหแ้ กร่ ฐั บาล 13.1) กรณีการปลูกป่า/ไม้ยืนต้นในพ้ืนที่ป่า ท่ีดินป่า แบ่งเป็น 3 ประเภท ไดแ้ ก่ (1) ป่าที่ก�ำหนดโดยกฎหมาย ได้แก่ ป่าตาม พ.ร.บ. ปา่ ไม้ พ.ศ. 2584 ปา่ สงวนแหง่ ชาติ อุทยานแหง่ ชาติ เขตรักษาพนั ธุส์ ตั ว์ป่า เขตห้ามลา่ สัตวป์ า่ สวนปา่ ปา่ สงวน แห่งชาติ และพืน้ ทคี่ ้มุ ครอง (2) ป่าท่ีก�ำหนดโดยมติคณะรัฐมนตรี ได้แก่ ป่าไม้ถาวรหรอื ปา่ ทค่ี ณะ รัฐมนตรีมีมติให้รักษาไว้เป็นสมบัติของชาติ พื้นท่ีลุ่มน�้ำและต้นน้�ำ ป่าชายเลน ป่าเส่ือมโทรม และปา่ ท่ีจ�ำแนกเขตการใชป้ ระโยชน์ทรัพยากรและทด่ี นิ ป่าไม้ในเขตปา่ สงวนแห่งชาติ ซ่ึงแบ่ง เปน็ ปา่ เพือ่ การอนรุ ักษ์ ป่าเพื่อเศรษฐกจิ และป่าทเี่ หมาะสมตอ่ การเกษตรกรรม (3) ป่าที่เป็นพื้นท่ีหวงห้ามอ่ืน ๆ ได้แก่ พื้นที่ป่าในเขตวนอุทยาน สวนปา่ ของรฐั สวนรกุ ขชาติ สวนพฤษศาสตร์ พน้ื ทศี่ กึ ษาวจิ ยั คน้ ควา้ ทดลองทางวชิ าการดา้ น ปา่ ไมแ้ ละสตั วป์ า่ เชน่ สถานวี จิ ยั พนื้ ทปี่ ลกู ปา่ เฉลมิ พระเกยี รตฯิ หนว่ ยงานตน้ นำ�้ โครงการหลวง โครงการพระราชดำ� ริ โครงการพระราชประสงค์ และพน้ื ทเ่ี ตรยี มการจดั ตงั้ เปน็ อทุ ยานแหง่ ชาติ เขตรักษาพันธุส์ ตั วป์ า่ เขตห้ามลา่ สัตวป์ ่า การดำ� เนนิ การโครงการในพนื้ ทปี่ า่ ตอ้ งมกี ารจดั ทำ� เอกสารโครงการยน่ื ตอ่ หวั หนา้ พื้นท่ีอนรุ ักษ์ ซึ่งมีแนวทางการจดั ท�ำโครงการท่แี ตกตา่ งกันตามประเภทของพื้นท่ปี ่า โดยต้อง ปฏิบัติตามระเบียบและกฎหมายของหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง ในกรณีที่อนุญาตให้ใช้ประโยชน์ ในพนื้ ที่ และกรณที ห่ี นว่ ยงานรบั ผดิ ชอบไมใ่ ชพ้ นื้ ทส่ี ามารถขออนญุ าตใชป้ ระโยชนไ์ ด้ โดยสามารถ ขอใช้พ้ืนท่ีเพ่ือปลูกสร้างสวนป่า บ�ำรุงป่า หรือการปลูกไม้ยืนต้นในพ้ืนท่ีป่าสงวนแห่งชาติได้ (ตารางท่ี 6.1) 13.2) กรณกี ารปลูกต้นไมใ้ นท่ดี ินเอกชน การปลูกต้นไม้ในท่ีดินเอกชนสามารถปลูกต้นไม้ได้ทุกชนิด และไม่ต้องแจ้ง เจ้าหนา้ ที่ ยกเวน้ การปลูกไมส้ กั และไม้ยาง และไมต้ ามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบบั ท่ี 106/2527 ในทด่ี นิ กรรมสทิ ธ์ิ หรอื ทด่ี นิ ทมี่ หี นงั สอื รบั รองการทำ� ประโยชน์ เมอ่ื ตอ้ งตดั ไม้ ต้องขออนุญาตในการตัดและต้องขอขึ้นทะเบียนสวนป่า หรือขอหนังสือรับรองไม้กรณีไม้ ประเภทอน่ื โดยยน่ื ค�ำขอตอ่ สำ� นักงานทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดล้อมในพน้ื ที่ 139
บทที่ 6 กฎหมายและองค์กร ตารางที่ 6.1 การอนุญาตท�ำไม้ ประเภทท่ีดนิ ไมห้ วงหา้ ม ไม้อ่นื ๆ ที่มิใช่ไม้หวง อำ� นาจ ห้าม การอนุญาต (ไม้นอกประเภท) ท่ีดนิ ทไี่ ดม้ าตาม ไม้ทเี่ ปน็ ไมห้ วงหา้ ม ไม่ตอ้ งขออนุญาต ผ้วู า่ ราชการจงั หวดั กฎหมายทดี่ นิ ในทีด่ นิ ประเภทนี้คอื ท้องท่ี (ได้แก่ โฉนด น.ส. 3 ไมส้ กั ยางนา และ (กรณขี ออนุญาต สค 1. และใบจอง) ไม้ตามประกาศ คสช. ตามมาตรา 11) ฉบับท่ี 106/2557 ตอ้ งขออนญุ าต ตามมาตรา 11 (พระราชบญั ญตั ปิ า่ ไม)้ ทด่ี ินปา่ สงวนแหง่ ชาติ ขออนญุ าต ขออนญุ าตตามมาตรา15 อธิบดีกรมปา่ ไม้ (ทน่ี คิ ม ท่สี ทก. และท่ีมี ตามมาตรา 11 (พระราชบญั ญตั ปิ า่ สงวน) หนงั สอื อนุญาต ปส.31) (พระราชบญั ญตั ปิ า่ ไม)้ ทป่ี า่ ตามพระราชบญั ญัติ ขออนุญาต ไมต่ ้องขออนญุ าต ผ้วู ่าราชการจงั หวัด ปา่ ไม้ พทุ ธศกั ราช 2484 ตามมาตรา 11 ทอ้ งท่ี (สปก.4-01 ทร่ี าชพัสดุ (พระราชบญั ญตั ปิ า่ ไม)้ ทีส่ าธารณประโยชน์ ทดี่ ินทมี่ ีใบอนุญาตตาม พระราชบญั ญัติปา่ ไม้ พทุ ธศักราช 2484) หมายเหตุ : ไมห้ วงหา้ มมี 2 ประเภท ประเภท ก. ไมห้ วงหา้ มธรรมดา (158 ชนดิ ) ไดแ้ ก่ ไมซ้ งึ่ การทำ� ไม้ จะตอ้ งไดร้ บั อนญุ าตจากพนกั งานเจา้ หนา้ ที่ หรอื ไดร้ บั สมั ปทานตามพระราชบญั ญตั ปิ า่ ไม้ พทุ ธศกั ราช2484 ประเภทข.ไมห้ วงหา้ มพเิ ศษ(13ชนดิ )ไดแ้ ก่ไมห้ ายากหรอื ไมท้ ค่ี วรสงวน ซึ่งไม่อนุญาตให้ทำ� ไมเ้ วน้ แต่รัฐมนตรจี ะไดอ้ นญุ าตในกรณพี ิเศษ ท่มี า: นวิ ัติ เหลอื งบรสิ ุทธ์ิ 2560 140
พลิกฟื้นผนื ป่าดว้ ยพันธบตั รป่าไม้ 13.3) ไมห้ วงหา้ ม ไม้หวงห้าม เป็นไม้ในป่าท่ีอยู่ในบัญชีรายช่ือไม้ท้ายพระราชกฤษฎีกาก�ำหนด ไม้หวงห้าม พ.ศ. 2530 ทั้งประเภท ก และประเภท ข โดยไมส้ ักและไม้ยาง เปน็ ไม้หวงหา้ ม ท่ไี ม่วา่ ขึ้นอยู่ทใ่ี ดในราชอาณาจักร รวมถงึ ทดี่ ินของเอกชนจะเป็นไม้หวงหา้ มเสมอ นอกจากน้ี มรี ายชือ่ เพิม่ เตมิ ตามประกาศคณะรกั ษาความสงบแห่งชาติ ฉบบั ที่ 106/2557 หากเปน็ การปลกู ไม้สักและไม้ยาง แบง่ ออกเปน็ 2 กรณี คอื กรณีท่ี 1 การปลูกในท่ีดินกรรมสิทธิ์หรอื มีสิทธิครอบครองแล้ว สามารถปลูก ไดโ้ ดยไม่จ�ำเปน็ ตอ้ งขออนญุ าตจากเจ้าหน้าที่ กรณีท่ี 2 การปลูกไม้ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ ซ่ึงในกรณีน้ีจ�ำเป็นจะต้อง ขออนุญาตใช้พนื้ ท่ีตามมาตรา 20 ตาม พ.ร.บ. ปา่ สงวนแห่งชาตฯิ โดยมีขั้นตอนดังนี้ (1) การยนื่ คำ� ขอพรอ้ มเอกสารตา่ ง ๆ ทหี่ นว่ ยงานทกี่ รมปา่ ไมก้ ำ� หนดของจงั หวดั ท้องท่ี หากโครงการใหญ่กว่าขนาด 100 ไร่ ต้องแนบรายละเอยี ดโครงการแสดงวัตถปุ ระสงค์ ระยะเวลา เป้าหมาย และค่าใช้จ่ายของโครงการด้วย จากน้ันหน่วยงานของกรมป่าไม้จัดท�ำ รายงานพร้อมทั้งความเห็นเบื้องต้นเสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัดภายใน 7 วันนับตั้งแต่วันที่ ไดร้ บั คำ� ขอ (2) เมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับค�ำขอแล้วผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งพนักงาน เจา้ หนา้ ทตี่ งั้ แตร่ ะดบั 5 ขน้ึ ไป ออกไปทำ� การตรวจสภาพปา่ ภายใน 15 วนั นบั จากวนั ทจี่ งั หวดั ได้รับค�ำขออนุญาต จากนั้นให้รายงานสภาพป่าพร้อมแสดงความคิดเห็น (ป.ส.30) ส่งให้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัดภายใน 30 วัน หลังจากตรวจสภาพป่าเสร็จ และเมื่อผู้ว่าราชการจังหวัด ได้รับรายงานแลว้ ให้พจิ ารณาและแสดงความคดิ เห็นสง่ ให้กรมปา่ ไม้ ภายใน 15 วนั (3) เมื่อกรมป่าไม้รับเร่ืองแล้วจะท�ำการพิจารณาและน�ำเสนอเรื่องให้กับ กระทรวงทรัพยากร ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมท�ำการพิจารณาการอนุมัติ และในกรณีมีพ้ืนท่ี มากกวา่ 2,000 ไร่ จะต้องผ่านไปใหค้ ณะรฐั มนตรพี ิจารณา (4) การยนื่ คำ� ขอพรอ้ มเอกสารตา่ ง ๆ ทหี่ นว่ ยงานทก่ี รมปา่ ไมก้ ำ� หนดของจงั หวดั ทอ้ งที่ หากโครงการใหญ่กวา่ ขนาด 100 ไร่ ต้องแนบรายละเอียดโครงการแสดงวตั ถุประสงค์ ระยะเวลา เป้าหมาย และค่าใช้จ่ายของโครงการด้วย จากน้ันหน่วยงานของกรมป่าไม้จัดท�ำ รายงานพร้อมทั้งความเห็นเบ้ืองต้นเสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัดภายใน 7 วันนับต้ังแต่วันท่ี ไดร้ บั ค�ำขอ 141
บทที่ 6 กฎหมายและองคก์ ร (5) เมื่อผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับค�ำขอแล้วผู้ว่าราชการจังหวัดส่ังพนักงาน เจา้ หนา้ ทตี่ ง้ั แตร่ ะดบั 5 ขนึ้ ไป ออกไปทำ� การตรวจสภาพปา่ ภายใน 15 วนั นบั จากวนั ทจี่ งั หวดั ได้รับค�ำขออนุญาต จากนั้นให้รายงานสภาพป่าพร้อมแสดงความคิดเห็น (ป.ส.30) ส่งให้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัดภายใน 30 วัน หลังจากตรวจสภาพป่าเสร็จ และเม่ือผู้ว่าราชการได้รับ รายงานแล้ว ให้พิจารณาและแสดงความคิดเหน็ ส่งใหก้ รมปา่ ไม้ ภายใน 15 วนั (6) เมื่อกรมป่าไม้รับเร่ืองแล้วจะท�ำการพิจารณาและน�ำเสนอเร่ืองให้กับ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมท�ำการพิจารณาการอนุมัติ และในกรณีมีพ้ืนท่ี มากกว่า 2,000 ไร่ จะต้องผา่ นไปใหค้ ณะรัฐมนตรีพิจารณา (7) เมื่อกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมท�ำการพิจารณาแล้ว จะส่งผลกลับไปท่ีกรมป่าไม้เพ่ือออกหนังสืออนุญาต และมอบอ�ำนาจให้กรมป่าไม้จังหวัด และผู้ว่าราชการจังหวัดแจ้งไปยังผู้ท�ำเรื่องขออนุญาต เรียกเก็บค่าตอบแทนตามประกาศของ กระทรวง และตรวจสอบควบคมุ และดูแลโครงการตอ่ ไป กฎหมายเกีย่ วกับการออกพันธบตั รและการปลูกป่าเศรษฐกิจ ในส่วนของการด�ำเนินการตามกลไกพันธบัตรป่าไม้ยังต้องเป็นไปตามกฎหมาย เศรษฐกจิ โดยมกี ฎหมายเศรษฐกจิ ทเ่ี กยี่ วขอ้ ง ไดแ้ ก่ พ.ร.บ.วธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 และ พ.ร.บ.การบรหิ ารหนส้ี าธารณะ พ.ศ. 2548 พ.ร.ก.จดั ต้งั องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (ฉบบั ที่ 6) พ.ศ. 2559 และ (รา่ ง) พ.ร.บ.ไมเ้ ศรษฐกจิ แหง่ ชาติ พ.ศ. 2559 รวมทงั้ ประกาศและกฎระเบยี บ ต่าง ๆ ที่ออกโดยภาครัฐ พระราชบญั ญตั วิ ิธกี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 กฎหมายที่เก่ียวข้องกับการออกพันธบัตรรัฐบาล และการจัดตั้งองค์การมหาชน ทจ่ี ัดตง้ั โดยพระราชบัญญัตเิ ฉพาะน้ัน จะต้องพิจารณาจาก มาตรา 9 ทวิแห่งพระราชบัญญัติ วธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 ดงั นน้ั การจะออกพนั ธบตั รปา่ ไมจ้ งึ ตอ้ งดำ� เนนิ การตามทร่ี ะบไุ ว้ โดยกระทรวงการคลงั จะพจิ ารณาถงึ ความจำ� เปน็ และความเปน็ ไปไดข้ องการออกพนั ธบตั รนน้ั เช่น จ�ำนวนผู้สนใจท่ีจะลงทุนซ้ือพันธบัตร นอกจากน้ันยังต้องพิจารณาวัตถุประสงค์ของการ กู้เงินให้เป็นไปตามท่ีก�ำหนดไว้ในมาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติการบริหารหน้ีสาธารณะ พ.ศ. 2548 ซง่ึ การออกพนั ธบตั รปา่ ไมอ้ าจเขา้ วตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื “พฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คม” ได้ อย่างไรก็ดี จากการตรวจสอบไม่พบว่าได้เคยมีการวินิจฉัยความหมายของค�ำว่า “พัฒนา 142
พลิกฟ้ืนผืนปา่ ด้วยพันธบตั รปา่ ไม้ เศรษฐกิจและสังคม” ภายใต้มาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแต่อย่างใด ผู้วิจัย จึงมองว่าการออกพันธบัตรป่าไม้ภายใต้พระราชบัญญัติการบริหารหน้ีสาธารณะฯ และ พระราชบญั ญัตวิ ิธีการงบประมาณฯ จงึ เป็นไปได้ยาก การออกพันธบัตรรัฐบาล ยังต้องพิจารณาจาก มาตรา 9 ทวิแห่งพระราชบัญญัติ วิธกี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซง่ึ ก�ำหนดไว้ดงั นี้ “เมอื่ พระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจำ� ปหี รอื พระราชบญั ญตั งิ บประมาณ รายจา่ ยเพม่ิ เตมิ ใชบ้ งั คบั แลว้ หรอื เมอื่ มกี รณที ต่ี อ้ งใชง้ บประมาณรายจา่ ยประจำ� ปงี บประมาณ ที่ลว่ งแลว้ ไปพลางกอ่ นตามมาตรา 16 ถา้ รายจา่ ยสูงกว่ารายได้ ให้กระทรวงการคลงั มีอำ� นาจ กู้เงินได้ตามความจ�ำเป็น แต่กรณีจะเป็นประการใดก็ตาม การกู้เงินตามมาตรานี้ในปีหน่ึง ๆ ตอ้ งไม่เกิน 1. ร้อยละยี่สิบของจ�ำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปีและงบประมาณ รายจา่ ยเพมิ่ เตมิ หรอื ของจำ� นวนเงนิ งบประมาณรายจา่ ยประจำ� ปงี บประมาณทลี่ ว่ งมาแลว้ มา แลว้ แตก่ รณกี ับอีก 2. รอ้ ยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายทีต่ ง้ั ไว้ส�ำหรบั ช�ำระคืนเงนิ กู้ การกเู้ งนิ ตามวรรคหนง่ึ จะใชว้ ธิ อี อกตว๋ั เงนิ คลงั พนั ธบตั ร ตราสารอนื่ หรอื ทำ� สญั ญา กไู้ ด้ การออกตั๋วเงินคลังให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยตั๋วเงินคลัง แต่การออกพันธบัตร หรือตราสารอืน่ หรือการท�ำสญั ญากู้ ตอ้ งได้รับการอนุมตั จิ ากคณะรฐั มนตรกี ่อน การออกพันธบัตรหรือตราสารอ่ืน ให้กระทรวงการคลังประกาศจ�ำนวนเงินที่จะกู้ อัตราดอกเบี้ย ระยะเวลากู้ เงื่อนไข และวิธีการต่าง ๆ ในการออกพันธบัตรหรือตราสารนั้น ในกรณีท�ำสัญญากู้ ให้กระทรวงการคลังประกาศจ�ำนวนเงินที่ได้กู้ ผู้ให้กู้ อัตราดอกเบ้ีย ระยะเวลากู้และสาระส�ำคัญอื่น ๆ ในสัญญากู้นั้นประกาศกระทรวงการคลังตามวรรคส่ี ใหป้ ระกาศในราชกจิ จานเุ บกษา” จะเหน็ ไดว้ า่ การกเู้ งนิ หรอื ระดมทนุ โดยการออกพนั ธบตั รรฐั บาลนนั้ จะตอ้ งพจิ ารณา เงนิ งบประมาณรายจา่ ยประจำ� ปที งั้ หมดของภาครฐั การพจิ ารณาเรอ่ื งการกเู้ งนิ นมี้ กี ารวางแผน ล่วงหน้าโดยส�ำนกั งานบรหิ ารหน้สี าธารณะ 143
บทที่ 6 กฎหมายและองค์กร พระราชบญั ญตั ิการบรหิ ารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 จากน้นั จะตอ้ งพจิ ารณาพระราชบัญญตั กิ ารบรหิ ารหนี้สาธารณะฯ ประกอบ มาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติการบริหารหน้ีสาธารณะฯ ได้จ�ำกัดวัตถุประสงค์ ของการกเู้ งนิ ไว้ 5 ประการ ดงั น้ี 1. ชดเชยการขาดดลุ งบประมาณหรอื เม่ือมรี ายจา่ ยสูงกวา่ รายได้ 2. พัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คม 3. ปรบั โครงสร้างหนี้สาธารณะ 4. ให้หนว่ ยงานอื่นกตู้ อ่ 5. พฒั นาตลาดตราสารหน้ใี นประเทศ มาตรานี้ยังได้จ�ำกัดว่าเงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศท่ีได้รับจากการกู้เงินตาม 2. ถึง 5. น้นั สามารถน�ำไปใช้ได้ตามวตั ถปุ ระสงคข์ องการกู้เงนิ หรือตามทค่ี ณะรฐั มนตรีอนมุ ัติ โดยไมต่ ้องนำ� สง่ คลงั ตามกฎหมายว่าดว้ ยวธิ กี ารงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงนิ คงคลงั ดงั น้ัน การใชก้ ลไกพนั ธบตั รรัฐบาลเพ่ือการระดมทนุ ในการอนุรักษแ์ ละฟ้ืนฟปู ่าไม้ นั้นอาจสามารถกระท�ำได้หากพิจารณาจากมาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติการบริหารหนี้ สาธารณะฯ โดยอา้ งถงึ วตั ถปุ ระสงคข์ องการกเู้ งนิ ตาม 1. คอื เพอื่ ชดเชยการขาดดลุ งบประมาณ หรือเมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ หรือ 2. คือเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ซ่ึงการตีความ กฎหมายว่าการด�ำเนินกลไกพันธบัตรป่าไม้เป็นการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเป็นส่ิงท่ียัง ไม่เคยกระทำ� มากอ่ น มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฯ ได้จ�ำกัดวงเงินของ การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ (ตาม 1.) ใน ปีงบประมาณหน่งึ ใหก้ ระทรวงการคลงั กเู้ ปน็ เงนิ บาทไมเ่ กนิ วงเงนิ รอ้ ยละยส่ี บิ ของงบประมาณรายจา่ ย ประจ�ำปีท่ีใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมและไม่เกินร้อยละแปดสิบ ของงบประมาณรายจา่ ยทตี่ ง้ั ไวส้ ำ� หรบั ชำ� ระคนื เงนิ ตน้ ทง้ั นี้ หากพจิ ารณาคกู่ บั พระราชบญั ญตั ิ วธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 9 ทวิ ระบวุ ่าการกู้เงนิ ในกรณีทีร่ ายจา่ ยสงู กวา่ รายได้ (งบประมาณขาดดลุ ) ใหก้ ระทรวงการคลงั มอี ำ� นาจกเู้ งนิ ไดต้ ามความจำ� เปน็ และสามารถจะใชว้ ธิ ี ออกตว๋ั เงนิ คลงั พนั ธบตั ร ตราสารอน่ื หรอื ทำ� สญั ญากกู้ ไ็ ด้ สำ� หรบั การออกพนั ธบตั รนนั้ มาตรา 9 ทวิ วรรคสาม ก�ำหนดวา่ การออกพันธบัตรจะต้องไดร้ ับการอนมุ ัติจากคณะรฐั มนตรีก่อน 144
พลกิ ฟ้นื ผืนป่าด้วยพนั ธบัตรป่าไม้ หากจะอาศยั มาตรา 20 (ตามข้อ 2) แห่งพระราชบัญญัตกิ ารบรหิ ารหน้ีสาธารณะฯ จะต้องพิจารณาวัตถุประสงค์ของพันธบัตรป่าไม้ก่อน จากการศึกษาค้นคว้ายังไม่พบว่ามีการ ออกพันธบตั รเพือ่ การอน่ื ทไี่ ม่ใช่การพฒั นาเศรษฐกิจโดยตรง เชน่ กระทรวงการคลงั ได้ทำ� การ กู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้เพ่ือฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ จ�ำนวน 43,000 ล้านบาท โดยการออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อการปรับโครงสร้างหนี้ (พระราชก�ำหนด ใหอ้ ำ� นาจกระทรวงการคลงั กเู้ งนิ ฯ พ.ศ. 2552) ในปงี บประมาณ พ.ศ. 2554 เปน็ ตน้ นอกจากนี้ จากการตรวจสอบคำ� วนิ จิ ฉยั ของคณะกรรมการกฤษฎกี าไมพ่ บวา่ ไดเ้ คยมกี ารวนิ จิ ฉยั ความหมาย ของค�ำว่า “พัฒนาเศรษฐกิจและสังคม” ภายใต้มาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติการบริหาร หน้สี าธารณะฯ แตอ่ ย่างใด อย่างไรก็ดี หน่วยงานราชการเคยมีความคิดท่ีจะออกพันธบัตรเพ่ือช่วยเหลือ ผู้ประสบภัยน�้ำท่วม แต่มีประเด็นท่ีต้องพิจารณา ท�ำให้ความคิดท่ีจะออกพันธบัตรนี้ตกไป คณะกรรมาธิการการเงิน การคลัง การธนาคารและสถาบันการเงิน สภาผู้แทนราษฎร มีการ ประชุมคร้ังที่ 54 เม่ือวันที่ 10 พฤศจิกายน 2553 เพ่ือหารือเรื่องการออกพันธบัตรเพื่อช่วย เหลอื ผปู้ ระสบอทุ กภยั โดยทพ่ี นั ธบตั รไมม่ อี ตั ราดอกเบยี้ เพอ่ื เปน็ การระดมเงนิ ทนุ มาชว่ ยเหลอื เช่น ให้เกษตรกรกู้ยืม แต่มีข้อสังเกตจากส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและ สงั คมแหง่ ชาติ ธนาคารแหง่ ประเทศไทยและสำ� นกั งานบรหิ ารหนสี้ าธารณะวา่ การออกพนั ธบตั ร เพ่ือระดมทุนช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัยคงได้รับความสนใจจากนักลงทุนน้อยมาก เนื่องจาก 1) ประชาชนหรอื ผลู้ งทนุ คงไมส่ นใจในการลงทนุ พนั ธบตั รทไ่ี มไ่ ดร้ บั อตั ราดอกเบย้ี เพราะตา่ งจาก การลงทนุ ประเภทอน่ื ทไี่ ดร้ บั ความสนใจมากกวา่ เพราะมผี ลตอบแทนมากกวา่ 2) การซอ้ื พนั ธบตั ร แมจ้ ะไมม่ อี ตั ราดอกเบย้ี กจ็ ะไมไ่ ดส้ ทิ ธพิ เิ ศษในเรอ่ื งการลดหยอ่ นภาษเี หมอื นการนาํ เงนิ ไปบรจิ าค จึงขอเสนอให้ใช้วิธีการกันเงินงบประมาณเหล่ือมปีหรืองบประมาณเหลือจ่ายที่พอจะนําไปใช้ ประโยชนใ์ นดา้ นนนั้ อกี สว่ นหนงึ่ คอื ปรบั ลดงบประมาณของหนว่ ยงานทยี่ งั ไมม่ คี วามจาํ เปน็ ลง อกี ประเดน็ หนง่ึ ทจี่ ะตอ้ งพจิ ารณา คอื เรอ่ื งภาระหนสี้ าธารณะของประเทศไทย หากดาํ เนนิ การ ออกเปน็ พนั ธบตั รจะทำ� ใหต้ อ้ งปรบั โครงสรา้ งและจดั การบรหิ ารหนส้ี าธารณะของประเทศใหม่ ทางผูว้ ิจัยจึงเหน็ วา่ การออกพนั ธบตั รปา่ ไมน้ ้ัน อาจจะไม่ได้รับความสนใจจากผลู้ งทนุ นัก พระราชกฤษฎีกาจัดต้งั องคก์ ารอุตสาหกรรมปา่ ไม้ ฉบับที่ 6 พ.ศ. 2559 เนอื่ งจากพระราชกฤษฎกี าจดั ตงั้ องคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไมฯ้ ฉบบั กอ่ นไมม่ บี ทบญั ญตั ิ ก�ำหนดไว้โดยชัดแจ้งให้มีอ�ำนาจในการออกพันธบัตร เน่ืองจากบทบัญญัติดังกล่าวจะต้อง แยกกับบทบัญญัติท่ีให้อ�ำนาจในการกู้ยืมเงิน ตามค�ำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา 145
บทท่ี 6 กฎหมายและองคก์ ร (เรอ่ื งเสรจ็ ที่ 243/2549) นนั้ หากกฎหมายจดั ตงั้ องคก์ ารไมไ่ ดใ้ หอ้ ำ� นาจชดั เจน หนว่ ยงานนนั้ ๆ ก็ไม่มีอ�ำนาจในการออกพันธบัตร ท�ำให้ อ.อ.ป. ไม่มีอ�ำนาจในการออกพันธบัตรป่าไม้ จงึ นำ� ไปสกู่ ารปรบั ปรงุ พระราชกฤษฎกี าจดั ตง้ั องคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ (ฉบบั ที่ 6) พ.ศ. 2559 เพื่อให้สามารถออกพันธบัตรป่าไม้ได้ ซึ่ง พ.ร.ก. ดังกล่าวมีรายละเอียดต่อไปน้ีคือให้องค์การ อตุ สาหกรรมป่าไม้ด�ำเนินการตามนโยบายพิเศษของรัฐบาลด้านการอนุรักษ์และใช้ประโยชน์ ทรพั ยากรธรรมชาติ โดยกำ� หนดให้ อ.อ.ป. มอี ำ� นาจหนา้ ทใี่ นการถอื กรรมสทิ ธิ ครอบครองทด่ี นิ และทรพั ยส์ ินอ่นื ๆ มสี ิทธติ ่าง ๆ ในการสร้าง ซ้ือ ขาย เชา่ ให้เชา่ ซ้ือ ยืม ใหย้ ืม จดั หา จำ� หน่าย แลกเปล่ยี น โอน และรบั โอน ดว้ ยประการใดๆ ซึ่งทีด่ ิน ทรพั ยส์ ินอ่นื ๆ หรอื สิทธิทั้งภายในและ ภายนอกราชอาณาจักร การค้าผลิตผลและผลิตภัณฑ์ของอุตสาหกรรมป่าไม้ทั้งภายในและ ภายนอกราชอาณาจักร การน�ำเข้าและส่งออกไปนอกราชอาณาจักร ซ่ึงเครื่องมือเครื่องใช้ เครื่องจักรที่ใชใ้ นการอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ การเปน็ นายหน้าและตวั แทนคา้ ในกจิ การต่าง ๆ ของ เอกชนหรือนิติบุคคลใด ๆ รวมท้ังการเข้าร่วมงานหรือสมทบกับบุคคลอื่น เพ่ือประโยชน์แก่ กิจการของ อ.อ.ป. อย่างไรกต็ าม ในกฎหมายฉบับน้ไี ดเ้ พ่ิมเตมิ อ�ำนาจการดำ� เนนิ งานในมาตรา 7 โดย ก�ำหนดในเรือ่ งการกูย้ ืมเงนิ การใหก้ ยู้ มื เงิน และการออกพันธบตั ร โดยใชข้ ้อความตามวงเล็บ 5 ของพระราชกฤษฎีกาจดั ตง้ั องค์การอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2559 ตอ่ ไปน้ีแทน (5) การกู้ ยืมเงิน แต่ถ้าเป็นจ�ำนวนเงินเกินกว่าคราวละห้าสิบล้านบาทต้องได้รับ ความเห็นชอบจากคณะรฐั มนตรี (5/1) ให้กู้ ให้ยืมเงิน หรือจ่ายเงินล่วงหน้าโดยมีหลักประกันด้วยบุคคลหรือ ทรพั ย์สินเพื่อประโยชน์แก่กิจการของ อ.อ.ป. (5/2) ออกพันธบัตรหรือตราสารอ่ืนใดเพ่ือการลงทุนหรือเพื่อประโยชน์แก่ กิจการของ อ.อ.ป. โดยตอ้ งไดร้ ับความเห็นชอบจากคณะรฐั มนตรกี ่อน (ร่าง) พระราชบัญญัตไิ ม้เศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ. 2559 ร่าง พระราชบัญญัติไม้เศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ. 2559 เป็นกฎหมายที่มุ่งเน้นการ ส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการปลูกไม้เศรษฐกิจในพ้ืนที่มีเอกสารสิทธ์ิหรือสิทธิครอบครอง รวมหรือพ้ืนทซ่ี งึ่ รัฐให้ใช้ประโยชน์ และสามารถสง่ ออกได้อยา่ งถูกตอ้ งตามกฎหมาย เพ่ือเป็น รายไดข้ องภาคการเกษตรและปา่ ไมข้ องประเทศเพมิ่ ขนึ้ รวมทงั้ เปน็ การตอบสนองนโยบายของ ภาครฐั ในการเพม่ิ พนื้ ทป่ี า่ เศรษฐกจิ ใหเ้ ปน็ ไปตามเปา้ หมาย แตก่ ารปลกู ไมเ้ ศรษฐกจิ ของเกษตรกร หรอื ประชาชนทวั่ ไป ทงั้ ทเ่ี ปน็ วสิ าหกจิ ชมุ ชน องคก์ รนติ บิ คุ คล เชน่ สหกรณส์ วนปา่ ภาคเอกชน 146
พลกิ ฟ้ืนผนื ปา่ ดว้ ยพนั ธบตั รปา่ ไม้ มขี อ้ จำ� กดั ในการปฏบิ ตั ติ ามกฎหมายในการดำ� เนนิ กจิ กรรมดา้ นการทำ� ไม้ เชน่ การตดั การทำ� ไม้ และการครอบครองไมเ้ ศรษฐกจิ ดงั นนั้ เนอ้ื หาในรา่ ง พ.ร.บ. น้ี จงึ มแี นวทางในการจดั ตงั้ สำ� นกั งาน ไม้เศรษฐกิจแห่งชาติเพ่ือท�ำหน้าท่ีส่งเสริมและสนับสนุนการปลูกไม้เศรษฐกิจ การก�ำกับดูแล ตง้ั แตก่ ารปลกู ถงึ การค้าไม้ และการบรหิ ารจดั การกองทุนส่งเสริมการปลกู ไมเ้ ศรษฐกิจ กฎระเบียบ/ประกาศที่เกยี่ วกบั ไม้เศรษฐกิจ มตริ ฐั มนตรี วันองั คารที่ 11 มกราคม 2543 เรื่อง การขออนญุ าตสง่ ไม้สักสวนปา่ ออกจ�ำหน่ายต่างประเทศและการขอยกเว้นพิกัดอัตราขาออก และประกาศ กรมป่าไม้ เร่ือง การอนุมัติให้องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ ส่งออกไม้สักสวนป่าออกจ�ำหน่ายต่างประเทศ โดยอนญุ าตให้องคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไมเ้ ปน็ ผสู้ ง่ ออกไมส้ กั สวนป่าออกจ�ำหนา่ ยต่างประเทศ แตเ่ พียงรายเดยี ว ประกาศกระทรวงพาณิชย์ เร่อื ง การส่งข้าว ช้าง และไม้ออกไปนอกราชอาณาจักร พ.ศ. 2549 กฎระเบียบที่เก่ียวกับการส่งออก มีประกาศกระทรวงพาณิชย์ เรื่อง การส่งข้าว ชา้ ง และไม้ออกไปนอกราชอาณาจักร พ.ศ. 2549 ก�ำหนดใหไ้ ม้และไมแ้ ปรรปู ตามกฎหมายวา่ ด้วยป่าไม้เป็นสินค้าที่ต้องขออนุญาตในการส่งออกไปนอกราชอาณาจักร ยกเว้นหวาย ไม้ไผ่ และไม้รวกทกุ ชนิด ปาลม์ รากไม้ เถาไม้ ไมว้ เี นียร์ พนั ธุไ์ ม้ ขเี้ ลอื่ ยหรือเศษไมไ้ มว่ า่ จะเกาะหรือ ตดิ รวมกนั เปน็ ทอ่ น กอ้ น เพลเลต หรือลักษณะท่ีคล้ายกนั หรือไมก่ ็ตาม และไมท้ ไี่ ดจ้ ัดท�ำเปน็ ของสำ� เร็จรปู ซ่งึ ไม่เหมาะทีจ่ ะน�ำไปแปรรูปเป็นอย่างอ่นื แต่ไม่ให้ใช้บังคับในกรณีท่ีน�ำออกไป เพอ่ื ใชเ้ ฉพาะตวั หรอื ในกรณที นี่ ำ� ออกไปเพอ่ื เปน็ ตวั อยา่ ง ทง้ั นใี้ นปรมิ าณเทา่ ทจี่ ำ� เปน็ และตอ่ มา ได้มีประกาศกระทรวงพาณชิ ย์ เรื่อง ยกเลิกประกาศกระทรวงพาณิชย์ เรื่อง การสง่ ขา้ ว ชา้ ง และไม้ ออกไปนอกราชอาณาจักร พ.ศ. 2549 พ.ศ. 2555 เพือ่ ประโยชนข์ องรัฐในการก�ำหนด มาตรการการสง่ ออกขา้ ว ชา้ ง และไมข้ นึ้ มาใหมใ่ หช้ ดั เจนและเหมาะสมกบั สถานการณก์ ารสง่ ออก ในปจั จุบนั กฎหมายที่เกย่ี วข้องกบั การอนรุ กั ษพ์ นั ธ์พุ ชื สถานการณ์ความหลากหลายทางชีวภาพของประเทศไทยมีแนวโน้มถูกคุกคาม อยา่ งตอ่ เนอื่ งตลอดชว่ งระยะเวลา 10 ปที ผ่ี า่ นมา และมอี ตั ราการสญู เสยี ความหลากหลายทาง ชวี ภาพเพิ่มขน้ึ ทั้งพันธกุ รรม ชนิดพนั ธ์ุ และระบบนเิ วศ เนอื่ งจากการใช้ประโยชนจ์ ากพันธุ์พืช มากเกนิ ไป ความเสอ่ื มโทรมของทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละการทำ� ลายแหลง่ ทอ่ี ยอู่ าศยั ของพนั ธพ์ุ ชื การขยายตวั และพฒั นาของเมอื ง การลกั ลอบลา่ สตั วแ์ ละเกบ็ ของปา่ และการทำ� การเกษตรทม่ี ี ผลตอ่ ความหลากหลาย ดว้ ยเหตนุ ี้ ประเทศไทยมเี ปา้ หมายการดำ� เนนิ งานดา้ นความหลากหลาย 147
บทท่ี 6 กฎหมายและองค์กร ทางชีวภาพทั้งในระดับประเทศและระดับนานาชาติ โดยการก�ำหนดเป้าหมายการบรรลุตาม อนสุ ญั ญาวา่ ด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ และเปา้ หมายไอจิ ได้แก่ การดำ� เนินงานในการ อนุรักษ์และฟื้นฟูแหล่งท่ีอยู่อาศัย การจัดท�ำแผนจัดการความหลากหลายทางชีวภาพ และการด�ำเนินการตามเป้าหมายไอจิ การสร้างความเข้าใจและความตระหนักต่อคุณค่า ของความหลากหลายทางชีวภาพให้แก่ประชาชนในทุกระดับอย่างเป็นรูปธรรม การส่งเสริม การด�ำเนินธุรกิจที่เป็นมิตรต่อส่ิงแวดล้อม การด�ำเนินการตามการเข้าถึงและการแบ่งปัน ผลประโยชน์จากทรพั ยากรชวี ภาพ ภายใตค้ วามตกลงตามพธิ สี ารนาโงยา (Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization) รวมทัง้ การส่งเสริมความรว่ มมอื ทง้ั ดา้ นการวจิ ัยและพัฒนา การเสรมิ สรา้ งศกั ยภาพและจติ สำ� นกึ ของบคุ ลากร และการแลกเปลยี่ นขอ้ มลู ทเี่ กยี่ วขอ้ งระหวา่ ง ประเทศสมาชิกอาเซยี น นอกจากนี้ ประเทศไทยมีการออกกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชตามพันธกรณีที่มีใน ขอ้ ตกลงเรอ่ื งทรพั ยส์ นิ ทางปญั ญาทเี่ กยี่ วกบั การคา้ (TRIPs) โดยสาระสำ� คญั ของพระราชบญั ญตั ิ คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 มุ่งเน้นการให้ความคุ้มครองแก่พันธุ์พืชใหม่ พันธุ์พืชพื้นเมือง เฉพาะถิ่น พันธุ์พืชพื้นเมืองท่ัวไป และพันธุ์พืชป่า โดยก�ำหนดให้มีการขออนุญาตและท�ำ ข้อตกลงแบ่งปันผลประโยชน์ ในกรณีท่ีเก็บ จัดหา หรือรวบรวมพันธุ์พืชน้ันหรือส่วนใด ของพันธุ์พืชไปใช้เพื่อการปรับปรุงพันธุ์ ศึกษา ทดลอง และวิจัยเพ่ือประโยชน์ในทางการค้า ซึ่งเป็นการผสมผสานระหว่างหลักการให้การคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ กับหลักการการเข้าถึง และการแบง่ ปนั ผลประโยชนอ์ ยา่ งเทา่ เทยี มทสี่ อดคลอ้ งกบั การดำ� เนนิ งานของอนสุ ญั ญาวา่ ดว้ ย ความหลากหลายทางชีวภาพ นอกจากน้ี กฎหมายยังครอบคลุมการจัดต้ังกองทุนคุ้มครอง พนั ธพ์ุ ชื เพอื่ เปน็ ทนุ ใชจ้ า่ ยในการชว่ ยเหลอื และอดุ หนนุ กจิ การทเ่ี กยี่ วกบั การอนรุ กั ษ์ การวจิ ยั และการพัฒนาพันธุ์พืช ของชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และจัดต้ังคณะกรรมการ คมุ้ ครองพนั ธพ์ุ ชื เพอื่ ใหม้ กี ลไกสำ� หรบั คมุ้ ครองพนั ธพ์ุ ชื ทอ้ งถนิ่ และสง่ เสรมิ บทบาทของชมุ ชน และองค์กรทอ้ งถนิ่ อย่างไรก็ตาม กฎหมายน้ีไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างสมบูรณ์ ด้วยบทบัญญัติ บางมาตราไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงทางด้านวิชาการและสภาพเศรษฐกิจสังคม และยังเป็น อปุ สรรคในการแขง่ ขนั ของประเทศ อกี ทง้ั กฎหมายไมม่ กี ารออกกฎระเบยี บวา่ ดว้ ยการแบง่ ปนั ผลประโยชน์ ในกรณีที่มีผู้เข้าถึงการใช้ประโยชน์จากพันธุ์พืชพื้นเมืองทั่วไป และพันธุ์พืชป่า ดังนั้น กรมวิชาการเกษตรจึงได้ยกร่างกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชฉบับใหม่ ท่ีมีการปรับปรุง ในประเดน็ สำ� คญั ไดแ้ ก่ การแกไ้ ขเพมิ่ เตมิ คำ� นยิ ามตา่ ง ๆ เชน่ ทรพั ยากรพนั ธกุ รรม สารพนั ธกุ รรม 148
พลิกฟืน้ ผืนปา่ ด้วยพันธบัตรปา่ ไม้ พชื ปา่ พชื พน้ื เมอื งทว่ั ไปสภาพทางพนั ธกุ รรม นกั ปรบั ปรงุ พนั ธพ์ุ ชื ใหม้ คี วามเหมาะสมและชดั เจน มากยงิ่ ขึ้น และได้แกไ้ ขเพมิ่ เตมิ เนื้อหาการคุ้มครองพนั ธ์พุ ืชใหมใ่ หม้ ีความเหมาะสม เพ่อื จูงใจ ให้นักปรับปรุงพันธุ์พืชมาย่ืนจดทะเบียนคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่เพ่ิมขึ้น แต่ยังคงสิทธิเกษตรกร สทิ ธชิ มุ ชนและการแบง่ ปนั ผลประโยชนต์ ามหลกั การของกฎหมายเดมิ ทกุ ประการ ซง่ึ ในปจั จบุ นั อยู่ในขน้ั ตอนการพจิ ารณาของคณะกรรมการกฤษฎกี า ประเทศไทยไม่มีกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรชีวภาพโดยเฉพาะ แต่มีกฎหมาย ท่ีเก่ียวข้องกับการจัดการความหลากหลายทางชีวภาพหลายฉบับ และมีวัตถุประสงค์ปกป้อง คมุ้ ครองทรพั ยากรชวี ภาพแตล่ ะชนดิ จงึ เปน็ การจำ� กดั การเขา้ ถงึ และการใชป้ ระโยชนจ์ ากกจิ กรรม เกือบทุกประเภท และกฎหมายให้อ�ำนาจแก่พนักงานเจ้าหน้าที่ในการใช้ดุลยพินิจพิจารณา อนญุ าตเปน็ รายกรณี (สถาบนั วจิ ยั เพอ่ื การพฒั นาประเทศไทย 2559) เพราะความหลากหลาย ทางชีวภาพมีขอบเขตกว้าง ท�ำให้การด�ำเนินงานด้านการบริหารจัดการความหลากหลาย ทางชีวภาพอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของหน่วยงานหลายแห่ง อีกทั้งประเด็นเร่ืองการเข้าถึง ทรพั ยากรชวี ภาพและการอนญุ าตใหเ้ ขา้ ถงึ นน้ั มกี ฎหมายตา่ ง ๆ รองรบั ไวแ้ ลว้ ไดแ้ ก่ กฎระเบยี บ ในการเข้าถึงและแบ่งปันผลประโยชน์ตอบแทนจากทรัพยากรชีวภาพ โดยก�ำหนดระเบียบ คณะกรรมการอนรุ กั ษแ์ ละใชป้ ระโยชนค์ วามหลากหลายทางชวี ภาพแหง่ ชาตวิ า่ ดว้ ยหลกั เกณฑ์ และวิธีการในการเข้าถึงทรัพยากรชีวภาพและการได้รับผลประโยชน์ตอบแทนจากทรัพยากร ชวี ภาพ พ.ศ. 2554 แตก่ ารแบง่ ปนั ผลประโยชนย์ งั ไมม่ กี ฎหมายในทางปกครองบงั คบั ใชโ้ ดยตรง ปัจจุบันจึงต้องบังคับโดยสัญญา ต่างตอบแทนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่ง ภายหลังการเข้าถึงเสร็จส้ินแล้ว มีความเส่ียงต่อการไม่ปฏิบัติตามสัญญาทางแพ่ง และอาจไม่ ครอบคลุมถงึ การนาํ องคค์ วามรู้ทไี่ ด้แล้วไปใช้ประโยชน์ อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันประเทศไทยโดยหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องก�ำลังศึกษากรอบ กฎหมายเกี่ยวกับความหลากหลายทางชีวภาพ โดยมีกรอบและเค้าโครงกฎหมายความหลาก หลายทางชวี ภาพท่เี หมาะสม ในหลายประเดน็ คอื การก�ำหนดสทิ ธกิ์ ารเปน็ เจา้ ของทรพั ยากร การเขา้ ถงึ ทรพั ยากรและแบง่ ปนั ผลประโยชน์ การสรา้ งความชดั เจนในการเขา้ ถงึ และแบง่ ปนั ผล ประโยชน์ องคก์ รเฉพาะดา้ นเพอื่ รองรบั การดำ� เนนิ งานและการบงั คบั ใชก้ ฎหมายทเ่ี ปน็ องคก์ ร กลางเพอ่ื บรหิ ารจดั การ การควบคมุ การเขา้ ถงึ ทรพั ยากรพนั ธกุ รรม ขอ้ หา้ มการเขา้ ถงึ เงอื่ นไข การขอรับความคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา เงื่อนไขว่าจะไม่โอนสิทธิในใบอนุญาต ให้แก่บุคคลอื่น การควบคุมหลังการอนุญาต การลงทุน การจัดต้ังกองทุนความหลากหลาย ทางชวี ภาพ และการด�ำเนนิ การดา้ นฐานขอ้ มลู 149
บทที่ 6 กฎหมายและองคก์ ร ปญั หาและอปุ สรรคดา้ นกฎหมายในการด�ำเนินกลไกพันธบตั รป่าไม้ การด�ำเนนิ กลไกพนั ธบัตรปา่ ไม้ยงั มีปญั หาดา้ นกฎหมาย ในหลายประเดน็ ได้แก่ 1) กฎหมายท่ีเกยี่ วกบั ไมห้ วงหา้ ม ใน พ.ร.บ.ปา่ ไม้ พ.ศ. 2484 ที่ก�ำหนดประเภท ของไม้หวงห้ามตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับท่ี 106/2557 ในการก�ำหนด ใหไ้ ม้สัก ไมย้ าง และไมต้ ระกลู พะยูง จำ� นวน 17 ชนดิ ในท่ดี นิ กรรมสิทธหิ์ รือสทิ ธิครอบครอง ออกมาท�ำประโยชน์ใช้สอยได้ เนื่องจากเปน็ ไม้หวงหา้ ม 2) กฎหมายในการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติที่ก�ำหนดว่าให้ระงับ ภาคเอกชนไม่ให้เข้าท�ำประโยชน์พื้นท่ีป่าไม้เพื่อปลูกสร้างสวนป่า ดังรายละเอียดข้างต้น โดยกรมปา่ ไม้ได้สง่ หนังสือเพ่อื ขอยกเลกิ ซง่ึ ปจั จบุ ันก�ำลังรอการพจิ ารณายกเลิกกฎระเบยี บนี้ 3) กฎระเบียบการท�ำไม้ การทำ� ไม้ การแปรรูป และเคล่ือนย้ายไม้ เกย่ี วขอ้ งกับ หนว่ ยงานหลากหลาย เชน่ ทสจ. ตำ� รวจ และมขี นั้ ตอนคอ่ นขา้ งมาก เชน่ ขน้ั ตอนการขออนญุ าต การท�ำสวนป่าเพ่ือควบคุมป้องกันไม้ที่ไม่ได้มาจากสวนป่า (การสวมต่อไม้) และตรวจสอบ ตราประทบั ซง่ึ จะกำ� หนดของแตล่ ะราย (เจา้ ของทำ� คอ้ นตตี รา) เปน็ การสรา้ งความยากลำ� บาก ให้กับเอกชน และเกษตรกรทตี่ ้องการปลกู สวนปา่ การเคลอ่ื นยา้ ยไมเ้ พื่อการคา้ ในทางปฏิบตั ิ จริงยังคงมีปัญหา และการแปรรูปไม้ต้องขออนุญาตต้ังโรงเล่ือย ซึ่งมี พ.ร.บ.เลื่อยโซ่ยนต์ ท่เี ป็นอุปสรรคในการจัดการปา่ ไมแ้ ละสวนป่าเศรษฐกิจ 4) การส่งออกไม้แปรรูป และผลิตภัณฑ์ไม้ ด�ำเนินการตามประกาศกระทรวง พาณิชย์ เรื่อง ก�ำหนดให้ไม้เป็นสินค้าท่ีต้องขออนุญาตในการส่งออกไปนอกราชอาณาจักร พ.ศ. 2555 เพอื่ ความมนั่ คงทางเศรษฐกจิ และประโยชนข์ องรฐั ในการอนรุ กั ษท์ รพั ยากรธรรมชาติ โดยก�ำหนดให้เป็นไม้และไม้แปรรูปตามกฎหมายว่าด้วยป่าไม้เท่านั้น และระเบียบกระทรวง พาณชิ ย์ วา่ ดว้ ยหลกั เกณฑ์ วธิ กี าร และเงอื่ นไขการสง่ ไมแ้ ละไมแ้ ปรรปู ออกไปนอกราชอาณาจกั ร พ.ศ. 2549 ใหก้ ารอนญุ าตใหส้ ง่ ไมแ้ ละไมแ้ ปรรปู ออกนอกราชอาณาจกั รได้ สำ� หรบั ไมย้ างพารา และไมส้ นทเ่ี ป็นไมส้ นทีต่ ดั ออกจากป่าในบริเวณหน่วยงานราชการทจ่ี �ำเป็นตอ้ งใชพ้ น้ื ท่ี ไมส้ น ที่ตัดออกจากการตัดสางขยายระยะสวนป่าของกรมป่าไม้ และไม้สนประดิพัทธ์ที่ปลูกในท่ีดิน กรรมสิทธ์ิ รวมถึงไม้ท่ีท�ำออกจากสวนป่าท่ีปลูกข้ึนทั้งของรัฐและเอกชน และส�ำหรับไม้สัก สวนป่าอนุญาตให้เฉพาะองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ เท่าน้ัน ตามมติคณะรัฐมนตรี เม่ือวันที่ 11 มกราคม 2543 5) พน้ื ทป่ี า่ ของกรมปา่ ไมท้ ม่ี อี ยู่ มปี ระชาชนอาศยั อยใู่ นพน้ื ทเ่ี ปน็ สว่ นใหญ่ จงึ ตอ้ ง มกี ารจัดการชมุ ชนในเขตป่าทีเ่ หมาะสมเพือ่ ให้เปน็ แรงงานในการปลูกป่า 150
พลิกฟื้นผนื ป่าด้วยพันธบัตรปา่ ไม้ องคก์ รท่ีรับผดิ ชอบด้านป่าไม้ การบรหิ ารจดั การพน้ื ทป่ี า่ มหี นว่ ยงานทร่ี บั ผดิ ชอบโดยตรง คอื กรมปา่ ไม้ กรมอทุ ยาน แหง่ ชาติ สตั วป์ า่ และพนั ธพ์ุ ชื องคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ และกรมทรพั ยากรทางทะเลและชายฝง่ั และมหี น่วยงานสนับสนนุ อกี จ�ำนวนหนง่ึ เชน่ สำ� นักงานประสานงานโครงการอนั เน่อื งมาจาก พระราชดำ� ริ กองทัพไทย เป็นต้น หนว่ ยงานทเ่ี กี่ยวข้อง หน่วยงานหลกั ท่มี ีอ�ำนาจหนา้ ท่ีเกี่ยวขอ้ งกบั การออกพนั ธบัตรป่าไม้ มีดังน้ี กรมป่าไม้ กรมป่าไม้ มีวิสัยทัศน์เป็นหน่วยงานหลักในการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ เพอ่ื ประโยชนส์ ูงสดุ ของประเทศชาติ มีภารกิจเกี่ยวกับการอนรุ ักษ์ สงวน คมุ้ ครอง ฟ้นื ฟู ดแู ล รกั ษา สง่ เสรมิ ทำ� นบุ ำ� รงุ ปา่ และการดำ� เนนิ การเกยี่ วกบั การปา่ ไม้ การทำ� ไม้ การเกบ็ หาของปา่ การใชป้ ระโยชนใ์ นทด่ี นิ ปา่ ไม้ และการอนื่ เกยี่ วกบั ปา่ และอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ ใหเ้ ปน็ ไปตามระเบยี บ และกฎหมายทเี่ กยี่ วขอ้ ง ดว้ ยกลยทุ ธก์ ารเสรมิ สรา้ งความรว่ มมอื ของประชาชนเปน็ หลกั เพอื่ เพม่ิ มลู คา่ ทางเศรษฐกจิ ของประเทศ และพฒั นาคณุ ภาพชวี ติ ของประชาชน โดยมภี ารกจิ อนื่ ตามที่ กฎหมายกำ� หนดให้เปน็ อำ� นาจหน้าทขี่ องกรมป่าไม้ ดังนี้ 1) ปอ้ งกนั รกั ษาปา่ ควบคมุ ดแู ล จดั ทำ� แผนกลยทุ ธใ์ นการปอ้ งกนั การบกุ รกุ ทำ� ลายปา่ และการกระทำ� ผดิ ในพืน้ ท่ีปา่ ไม้ ตามระเบียบกฎหมายปา่ ไม้ 2) วางแผน และประสานงานเก่ียวกับการปลูกป่าเพื่อการฟื้นฟูสภาพป่า และ ระบบนิเวศ 3) ส่งเสริมชุมชนให้เข้ามามีส่วนร่วมในการปลูกป่า การจัดการป่าชุมชน และ การปลกู สรา้ งสวนป่าเชิงเศรษฐกจิ 4) อนุรักษ์ คุ้มครอง ดูแลรักษา และจัดการให้มีการใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้ และการอนญุ าตทีเ่ กยี่ วกับการใชป้ ระโยชน์จากไม้ อตุ สาหกรรม ทด่ี ินป่าไม้ และผลิตผลป่าไม้ 5) ศึกษา ค้นคว้า วิจัย และพัฒนาที่เก่ียวข้องกับป่าไม้ ผลิตผลป่าไม้และ ผลติ ภณั ฑ์ไม้ 6) ปฏบิ ตั กิ ารอนื่ ใดตามทกี่ ฎหมายกำ� หนด หรอื ตามทกี่ ระทรวง หรอื คณะรฐั มนตรี มอบหมาย 151
บทท่ี 6 กฎหมายและองคก์ ร กรมอุทยานแห่งชาติ สัตวป์ ่า และพันธ์พุ ชื กรมอทุ ยานแหง่ ชาติ สตั วป์ า่ และพนั ธพ์ุ ชื มภี ารกจิ เกย่ี วกบั การอนรุ กั ษ์ สง่ เสรมิ และ ฟน้ื ฟู ทรพั ยากรปา่ ไม สตั วป์ า่ และพนั ธพ์ุ ชื ในเขตพน้ื ทป่ี า่ เพอ่ื การอนรุ กั ษ์ โดยการควบคมุ ปอ้ งกนั พนื้ ทปี่ า่ อนรุ กั ษเ์ ดมิ ทม่ี อี ยแู่ ละพน้ื ทปี่ า่ เสอื่ มโทรมใหก้ ลบั สมบรู ณด์ ว้ ยกลยทุ ธก์ ารสง่ เสรมิ กระตนุ้ และปลกุ จติ สำ� นกึ ใหช้ มุ ชนมคี วามรสู้ กึ หวงแหน และการมสี ว่ นรว่ มในการดแู ลทรพั ยากรทอ้ งถิน่ เพอ่ื เปน็ การรกั ษาสมดลุ ของระบบนเิ วศและสงิ่ แวดลอ้ ม ตลอดจนความหลากหลายทางชวี ภาพ ส�ำหรับเป็นแหล่งต้นน�้ำล�ำธาร แหล่งท่ีอยู่อาศัยของสัตว์ป่า แหล่งอาหาร แหล่งนันทนาการ และการทอ่ งเท่ียวทางธรรมชาตขิ องประชาชน พนั ธกจิ 1) อนุรกั ษ์ คมุ้ ครอง และฟ้ืนฟูทรพั ยากรป่าไมแ้ ละสัตว์ป่า 2) วิจยั พฒั นา และใหบ้ ริการดา้ นวิชาการ 3) บริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้และสัตว์ป่า โดยการมีส่วนร่วมบนพื้นฐาน เทคโนโลยที เ่ี หมาะสม 4) ส่งเสริมการใชป้ ระโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างสมดลุ และยัง่ ยืน ประเดน็ ยุทธศาสตร์ 1) อนรุ กั ษ์ คมุ้ ครอง ฟื้นฟู และบรหิ ารจดั การทรพั ยากรป่าไมแ้ ละสัตวป์ า่ อยา่ ง มปี ระสทิ ธภิ าพทต่ี อบสนองตอ่ การพัฒนาอย่างยัง่ ยืน 2) สำ� รวจและจดั ทำ� ฐานขอ้ มลู เพอื่ คมุ้ ครองพนื้ ทอี่ นรุ กั ษซ์ ง่ึ มคี วามสำ� คญั ตอ่ ระบบ นเิ วศและความหลากหลายทางชีวภาพ 3) พัฒนาระบบป้องกัน เตือนภัยพบิ ัตธิ รรมชาติในพืน้ ที่อนรุ ักษ์ 4) พัฒนาระบบจดั การคุณภาพสง่ิ แวดลอ้ มในพื้นที่อนรุ กั ษ์ 5) พฒั นาและถ่ายทอดองคค์ วามรู้ในการอนุรกั ษท์ รพั ยากรปา่ ไม้และสตั วป์ ่า 6) พฒั นาและปรบั ปรงุ เครอื่ งมอื และกลไกในการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ ในพ้นื ทีอ่ นรุ ักษ์ใหม้ ีประสิทธิภาพ องคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ เป็นองค์กรหลักในการพัฒนาสวนป่าเศรษฐกิจอย่าง ยงั่ ยนื มีพันธกจิ ดังนี้ 152
พลิกฟื้นผนื ปา่ ด้วยพนั ธบัตรปา่ ไม้ 1) พัฒนาท่ีดินสวนป่าให้เป็นสวนป่าเศรษฐกิจอย่างย่ังยืน ใช้ประโยชน์พื้นที่ป่า เศรษฐกิจตามศักยภาพสวนปา่ 2) สง่ เสรมิ การปลกู ไมเ้ ศรษฐกจิ พฒั นาระบบและสรา้ งกลไกการตลาดไมเ้ ศรษฐกจิ อยา่ งเปน็ ธรรม 3) ส่งเสรมิ ชุมชนทอ้ งถ่นิ ดา้ นอตุ สาหกรรมไม้ 4) วิจยั และพัฒนาการปลูกและใช้ประโยชนจ์ ากไม้เศรษฐกิจ 5) ปรบั โครงสรา้ งทางการเงนิ ทง้ั ระบบ พฒั นาสนิ ทรพั ยเ์ พอื่ สนบั สนนุ ภารกจิ ของ องคก์ ร 6) พฒั นาชมุ ชนท้องถ่ินโดยใช้สวนปา่ เป็นฐาน 7) สงวน อนรุ ักษ์ บรบิ าลชา้ งไทยและฟ้นื ฟทู รพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ ม 8) พัฒนาธรุ กิจบริการอยา่ งครบวงจร พฒั นาธรุ กิจท่องเทีย่ ว กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝ่งั กรมทรพั ยากรทางทะเลและชายฝัง่ มวี สิ ยั ทศั น์ คือ เปน็ องค์กรหลกั ในการบรหิ าร จดั การทรพั ยากรทางทะเลและชายฝง่ั ใหม้ คี วามอดุ มสมบรู ณแ์ ละยง่ั ยนื โดยมพี นั ธกจิ คอื กำ� หนด นโยบาย วางแผนและบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง โดยยึดหลักการบริหาร จดั การบ้านเมอื งทด่ี ี เพือ่ ใหเ้ กิดความสมบรู ณแ์ ละการใชป้ ระโยชนท์ ่ียง่ั ยนื และมภี ารกิจดังนี้ 1) เสนอความเหน็ เพอื่ จดั ทำ� นโยบายและแผนเพอื่ ประโยชนใ์ นการบรหิ ารจดั การ อนุรกั ษ์และฟ้นื ฟูทรัพยากรทางทะเลและชายฝัง่ 2) เสนอใหม้ กี ารปรบั ปรงุ แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ กฎ ระเบยี บ มาตรการเกย่ี วกบั การอนรุ กั ษ์ ฟน้ื ฟู การจดั การและการใชป้ ระโยชนท์ รพั ยากรทางทะเลและชายฝง่ั เพอื่ ใหม้ กี ารใชอ้ ยา่ งยง่ั ยนื 3) ก�ำกับ ดูแล ประเมินผล และติดตามตรวจสอบ ให้เป็นไปตามกฎระเบียบ มาตรการ 4) เสนอแนะแหล่งอันควรอนุรักษ์ เพ่ือประโยชน์ในการสงวน รักษา คุ้มครอง ควบคุม ดูแลทรัพยากรทางทะเลและชายฝ่งั 5) ศึกษา วจิ ยั พัฒนา อนรุ กั ษ์ และฟื้นฟทู รพั ยากรทางทะเลและชายฝั่ง รวมถงึ พชื และสตั วท์ ะเลทีห่ ายากและใกล้สญู พนั ธ์ุ 6) สร้างความเข้าใจและส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการอนุรักษ์และ ฟนื้ ฟทู รพั ยากรทางทะเลและชายฝ่งั 153
บทที่ 6 กฎหมายและองค์กร 7) เปน็ ศูนยข์ อ้ มูลเก่ียวกบั ทรพั ยากรทางทะเลและชายฝ่งั 8) ประสานความร่วมมือกับองค์กรระหว่างประเทศและต่างประเทศในด้าน ทรัพยากรทางทะเลและชายฝัง่ 9) ปฏิบัติการอื่นใดท่ีกฎหมายก�ำหนดให้เป็นอ�ำนาจหน้าที่ของกรมหรือตามที่ กระทรวงหรือคณะรฐั มนตรีมอบหมาย องคก์ ารบรหิ ารจัดการก๊าซเรอื นกระจก (องค์การมหาชน) องคก์ ารบรหิ ารจดั การกา๊ ซเรอื นกระจก (องคก์ ารมหาชน) หรอื อบก. เปน็ หนว่ ยงาน ภายใตก้ ระทรวงทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ ม มบี ทบาทหนา้ ทดี่ า้ นการลดกา๊ ซเรอื นกระจก พันธกิจส�ำคัญในอดีตคือการด�ำเนินกลไกการพัฒนาที่สะอาด (Clean Development Mechanism: CDM) โดยหนว่ ยงานทสี่ ามารถลดกา๊ ซเรอื นกระจกสามารถขอใหม้ กี ารตรวจสอบ (Audit) เพอื่ นำ� ไปสกู่ ารรบั รองประมาณการลดกา๊ ซเรอื นกระจกทล่ี ดลงไดจ้ รงิ (Certification) โดยปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่หน่วยงานลดได้เม่ือเทียบกับสถานะปกติ BAU (Business As Usual) สามารถนำ� ไปขายใหก้ ับผูท้ ตี่ อ้ งการซอื้ คาร์บอนเครดติ ดงั น้นั กลไก CDM จงึ เปน็ การ สร้างสง่ิ จงู ใจและรายได้ให้กับหนว่ ยงานทส่ี ามารถลดกา๊ ซเรือนกระจกได้ ปจั จบุ นั อบก. ยังพฒั นากลไกการลดก๊าซเรือนกระจกในรูปแบบอนื่ ได้แก่ การลด ก๊าซเรือนกระจกภาคสมัครใจ (T-Ver) โครงการสนับสนุนกิจกรรมลดก๊าซเรือนกระจก (Low Emission Support Scheme: LESS) การรับรองคาร์บอนเครดิต ระบบฉลากคาร์บอน การพัฒนาตลาดคาร์บอน เป็นศูนย์กลางข้อมูลสารสนเทศเก่ียวกับสถานการณ์ด้านก๊าซ เรอื นกระจก และใหค้ วามรแู้ กห่ นว่ ยงานตา่ ง ๆ ดา้ นการลดกา๊ ซเรอื นกระจก โดยการดำ� เนนิ งาน ของ อบก. จะมสี ว่ นสนบั สนนุ การดำ� เนนิ งานของกลไกพนั ธบตั รปา่ ไมด้ ว้ ยการใหค้ ำ� รบั รองและ ข้ึนทะเบียนการปลูกป่าเชิงพาณิชย์ว่าสามารถดูดซับคาร์บอนได้ปริมาณเท่าไหร่ และน�ำไปสู่ การสรา้ งรายได้จากการขายคารบ์ อนเครดิตจากภาคป่าไม้ตอ่ ไป หน่วยงานทีม่ คี วามเหมาะสมในการด�ำเนนิ กลไกพันธบตั รป่าไม้ โครงสรา้ งการบรหิ ารจดั การทม่ี คี วามเหมาะสมในการดำ� เนนิ การ และความเชอ่ื มโยง กบั กฎหมายที่เก่ียวขอ้ งกับกลไกพนั ธบัตรปา่ ไม้ โดยมคี วามเป็นไปได้ 5 รปู แบบ 1) การบริหารจัดการโดยภาคราชการ (กรมป่าไมห้ รอื กระทรวงการคลงั ) หนว่ ยงานราชการตอ้ งดำ� เนนิ การภายใตก้ ฎหมายการออกพันธบตั รรฐั บาล ซงึ่ ต้อง พจิ ารณาจากมาตรา 9 ทวแิ หง่ พระราชบญั ญตั วิ ธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 และพระราชบญั ญตั ิ การบริหารหน้ีสาธารณะ พ.ศ. 2548 ท่ีต้องตีความการกู้เงินตามวัตถุประสงค์เพ่ือการพัฒนา 154
พลิกฟนื้ ผนื ปา่ ดว้ ยพันธบัตรปา่ ไม้ เศรษฐกจิ และสงั คม ซงึ่ การกเู้ งนิ หรอื ระดมทนุ โดยการออกพนั ธบตั รรฐั บาลนนั้ จะตอ้ งพจิ ารณา เงนิ งบประมาณรายจ่ายประจ�ำปที ้ังหมดของภาครฐั แต่การกเู้ งนิ ตามมาตราน้ีในปีหนงึ่ ๆ ต้อง ไมเ่ กนิ รอ้ ยละ 20 ของจำ� นวนเงนิ งบประมาณรายจา่ ยประจำ� ปแี ละงบประมาณรายจา่ ยเพม่ิ เตมิ หรือของจ�ำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปีงบประมาณท่ีล่วงมาแล้ว หรือร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ต้ังไว้สำ� หรับชำ� ระคืนเงนิ กู้ รวมท้ัง กฎหมายทีเ่ กยี่ วกับป่าไมท้ ้งั หมด และกฎหมายอ่ืนที่เกี่ยวข้องได้แก่ พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 และฉบับปรับปรุง พระราชบัญญัติสวนป่า (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2558 ประกอบกับพิจารณาอ�ำนาจและหน้าที่ของ กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ ม หรอื สว่ นราชการทส่ี งั กดั กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาติ และสงิ่ แวดลอ้ ม ซงึ่ พบวา่ ไมม่ บี ทบญั ญตั ใิ ดทใี่ หอ้ ำ� นาจหนว่ ยงานรฐั ในการออกพนั ธบตั รปา่ ไมไ้ ด้ หน่วยงานราชการ ต้องออกพันธบัตรโดยกระทรวงการคลังเป็นผู้ค้�ำประกัน โดยมี ผขู้ อกู้ เชน่ กรมปา่ ไม้ เปน็ การกเู้ พอ่ื ชดเชยการขาดดลุ และกเู้ พอ่ื การพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คม ซ่ึงมปี ญั หาอย่ทู ี่การตคี วามว่าการออกพนั ธบตั รป่าไม้เป็นการกูต้ ามจดุ ประสงค์หรือไม่ รวมทงั้ ตอ้ งเข้าแผนหนสี้ าธารณะประจำ� ปี 2) รัฐวสิ าหกจิ (องคก์ ารอุตสาหกรรมป่าไม้) รัฐวิสาหกิจ (องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้) ซ่ึงมีความพร้อมด้านกฎหมายเนื่องจาก มีพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ออกมาใหม่ให้องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ มีอำ� นาจในการออกพันธบัตร ตราสารทางการเงนิ และเคร่ืองมือทางการเงนิ อน่ื ใด 3) องคก์ รอิสระ (มหาชน) จดั ตงั้ องคก์ รมหาชนขน้ึ มาบรหิ ารจดั การโดยเฉพาะภายใตพ้ ระราชบญั ญตั อิ งคก์ าร มหาชน พ.ศ. 2542 เพอ่ื ใหอ้ งคก์ ารมหาชนนน้ั สามารถมอี ำ� นาจออกพนั ธบตั รได้ โดยดำ� เนนิ การ ภายใตก้ ฎหมายการออกพนั ธบตั รรฐั บาล ซงึ่ ตอ้ งพจิ ารณาจาก มาตรา 9 ทวแิ หง่ พระราชบญั ญตั ิ วธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 และพระราชบญั ญตั กิ ารบรหิ ารหนส้ี าธารณะ พ.ศ. 2548 ทต่ี อ้ ง ตีความการกู้เงนิ ตามวัตถุประสงค์เพือ่ การพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คม แตท่ ้งั นี้ การจดั ต้งั องคก์ ารมหาชนมีขน้ั ตอนและกระบวนการค่อนข้างซับซอ้ นและ ใช้เวลานาน โดยเฉพาะในกรณีท่ีเป็นการจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนขึ้นมาใหม่ เพ่ือดูแลเรื่อง การหาเงินเพ่ือพัฒนาหรือฟื้นฟูป่าไม้ ต้องแสดงเหตุผลความจ�ำเป็นในการจัดต้ังเพ่ือให้บรรลุ วตั ถปุ ระสงคต์ ามภารกจิ ขององค์การมหาชนนนั้ อยา่ งชัดเจน 4) บรษิ ทั เอกชนทจ่ี ดทะเบยี นในตลาดหลกั ทรพั ย์ ดำ� เนนิ การตามกฎหมายทเี่ กย่ี วขอ้ ง ได้แก่ พ.ร.บ.สวนป่า (ฉบับที่ 2) 2558 และกฎหมายปา่ ไมท้ ีเ่ ก่ยี วขอ้ ง 5) บรษิ ทั ทวั่ ไป ดำ� เนนิ การตามกฎหมายทเี่ กย่ี วขอ้ ง ไดแ้ ก่ พ.ร.บ.สวนปา่ (ฉบบั ที่ 2) 2558 และกฎหมายป่าไมท้ เ่ี กี่ยวขอ้ ง (ดังตารางท่ี 6.2) 155
บทท่ี 6 กฎหมายและองคก์ ร ตารางท่ี 6.2 องคก์ รและกฎหมายทีเ่ กยี่ วข้องกับการออกพนั ธบัตรปา่ ไม้ กฎหมาย ภาคราชการ (กรมป่าไ ้มหรือกระทรวงการคลัง) รัฐวิสาห ิกจ (อง ์คการ ุอตสาหกรรม ่ปาไม้) อง ์คกร ิอสระ (มหาชน) บ ิรษัทจดทะเ ีบยนเอกชน (ปตท./SCG) บริษัท ั่ทวไป ร่าง พ.ร.บ.ไมเ้ ศรษฐกิจ พ.ศ. .... PPPP ระเบยี บกรมปาไม้ การควบคมุ แปรรปู ไม้ ตาม P P พ.ร.บ.ปา่ ไม้ พ.ศ. 2484 และ พ.ศ. 2541 P พ.ร.บ.วธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 พ.ร.บ.การบรหิ ารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 P P พรฎ.กำ� หนดไม้หวงหา้ ม พ.ศ. 2530 P คำ� ส่งั คสช. ท่ี 31/2559 P พ.ร.บ.ปา่ ไม้ พ.ศ. 2484 P พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 P พ.ร.บ.ป่าสงวนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2559 P พ.ร.บ.สวนป่า (ฉบับเพ่มิ เติม) พ.ศ. 2558 P P PP ทม่ี า: อดศิ ร์ อิศรางกูร ณ อยธุ ยา และปริญญารตั น์ เล้ยี งเจรญิ (2561) 156
พลิกฟืน้ ผนื ปา่ ดว้ ยพนั ธบัตรปา่ ไม้ จากรายงานแนวทางการศกึ ษารปู แบบและการดำ� เนนิ การของพนั ธบตั รปา่ ไมส้ ำ� หรบั ประเทศไทย (อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา และคณะ, 2558) ได้เสนอให้มีการจัดตั้งองค์การ มหาชนเป็นผู้รับผิดชอบด�ำเนินการบริหารจัดการพันธบัตรป่าไม้ โดยเห็นว่ามีความเป็นไปได้ ที่จะเปลี่ยนแปลงองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ หรือ อ.อ.ป. ให้เป็นองค์การมหาชนท่ีมีภารกิจ ในการอนุรักษ์และบริหารจัดการป่าไม้อย่างยั่งยืน โดยมีกฎหมายเป็นของตนเอง สามารถ ออกพนั ธบัตรเพือ่ ระดมทนุ จากนกั ลงทุนในองค์กรภาครัฐและเอกชน ตลอดจนผลู้ งทุนท่ีสนใจ และจัดเก็บรายรับจากผู้ได้ประโยชน์จากป่าไม้และระบบนิเวศป่าไม้ รวมถึงประสานงานกับ หนว่ ยงานอนื่ ของรฐั ทเี่ กี่ยวขอ้ ง เหตผุ ลในการเลอื กองคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ หรอื อ.อ.ป. เปน็ หนว่ ยงานบรหิ ารจดั การ เนอ่ื งมาจาก อ.อ.ป. เปน็ รฐั วสิ าหกจิ ประเภทอนรุ กั ษ์ และใชป้ ระโยชนจ์ ากทรพั ยากรธรรมชาติ ท่ีจัดตั้งโดยพระราชกฤษฎกี า พ.ศ. 2499 ซึง่ มกี ารดำ� เนินการในเชงิ ธุรกจิ ชว่ ยเหลอื และสนอง นโยบายของรัฐด้านการอนุรักษ์ และงานเชิงบริการสังคมในการส่งเสริมการปลูกป่าเศรษฐกิจ การอนรุ กั ษช์ า้ งไทย และการพฒั นาอาชพี ราษฎรทอ้ งถนิ่ ฯลฯ โดยมวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื 1) ใหบ้ รกิ าร แกร่ ฐั และประชาชนในการอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ 2) ประกอบธรุ กจิ เกยี่ วกบั อตุ สาหกรรมการปา่ ไม้ เชน่ การท�ำไม้ การเก็บหาของป่าแปรรูปไม้ อบไม้ อดั น้�ำยาไม้ กลนั่ ไม้ และประดิษฐห์ รอื ผลติ วัตถุหรือสิ่งของจากไม้และของป่า รวมถึงธุรกิจต่อเนื่องท่ีคล้ายคลึงกัน 3) ปลูกสร้างสวนป่า คุ้มครองรักษาป่าและบูรณะป่าเพื่อประโยชน์แก่การป่าไม้ ทั้งด�ำเนินการเองและด�ำเนินการ เพอื่ ชว่ ยเหลอื รฐั 4) วจิ ยั คน้ ควา้ และทดลองเกยี่ วกบั ผลติ ภณั ฑด์ า้ นอตุ สาหกรรมไม้ 5) เผยแพร่ ความรู้ปลูกฝังทัศนคติและความส�ำนึกในการคุ้มครองดูแลรักษา และพัฒนาทรัพยากรป่าไม้ รวมท้ังการให้บริการในกิจการท่ีเก่ียวกับการทัศนาจรหรือกิจการเพื่อประโยชน์แก่การด�ำเนิน การดังกล่าว และ 6) ด�ำเนินธุรกิจ หรือกิจการอ่ืนท่ีเกี่ยวเนื่องเพ่ือประโยชน์แก่กิจการของ อ.อ.ป. นอกจากน้ัน อ.อ.ป. ยังมีความสนใจในการพัฒนาเคร่ืองมือทางการคลังในการ ด�ำเนนิ งาน เชน่ กองทุนสวนปา่ หรือพนั ธบตั รระยะยาว ฯลฯ และมีการพัฒนาพื้นทบี่ างสว่ น ให้เป็นแหล่งท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ โดยในแต่ละปีมีนักท่องเท่ียวกว่าแสนคนที่มาท่องเท่ียว และใชบ้ ริการทพี่ กั ในพื้นทสี่ วนป่า อยา่ งไรกต็ าม อ.อ.ป. กม็ อี ปุ สรรคในการดำ� เนนิ งานพนั ธบตั รปา่ ไม้ ซงึ่ เกดิ จากทเ่ี ปน็ ข้อจ�ำกัดต่าง ๆ ได้แก่ กฎข้อบังคับในฐานะท่ีเป็นรัฐวิสาหกิจ การมีพ้ืนท่ีด�ำเนินงานจ�ำกัด ขอ้ จ�ำกดั ด้านตน้ ทนุ หรือปัญหาความรว่ มมอื กบั ประชาชนในพื้นท่ี ดงั รายละเอียดต่อไปน้ี 157
บทท่ี 6 กฎหมายและองคก์ ร - อ.อ.ป. ถูกก�ำกับจากหลายหน่วยงานท่ีเป็นคณะกรรมการบริหารกิจการของ อ.อ.ป. ดงั น้นั การด�ำเนินการใด ๆ ต้องได้รบั การอนุญาตจากคณะกรรมการฯ - การมีเงินหมุนเวียนไม่เพียงพอในระยะยาวส�ำหรับค่าจ้างแรงงานปลูกป่า จงึ ต้องการเพม่ิ เงนิ ทนุ ในการบรหิ ารจดั การงานปลกู ป่า - พื้นที่ปลูกป่ามีจ�ำกัดและไม่สามารถขยายพ้ืนที่การปลูกสวนป่าออกไปได้ เน่ืองจากพ้ืนที่ที่ได้รับจากกรมป่าไม้มีชาวบ้านเข้าไปครอบครองอยู่ ดังน้ัน ต้องมีการแก้ไขปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่าก่อน โดยต้องได้รับเงินสนับสนุน มาจัดการชุมชนในพ้ืนท่ีดังกล่าว เพื่อให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการปลูก สวนป่าและสามารถด�ำรงชีวิตอยูไ่ ด้ อย่างไรก็ตาม ถ้ามีการจัดต้ัง อ.อ.ป. เป็นองค์การมหาชน จะสามารถก�ำหนดการ ดำ� เนนิ การตามวตั ถปุ ระสงคใ์ นการเปน็ หนว่ ยงานดแู ลบรหิ ารจดั การปา่ อยา่ งยงั่ ยนื ซงึ่ รวมการ ปลกู ปา่ เศรษฐกจิ และปา่ อนรุ กั ษ์ และทำ� ใหม้ ศี กั ยภาพในการหาเงนิ เพอ่ื การจดั การพน้ื ทป่ี า่ เพอื่ ท�ำสวนป่าเศรษฐกิจและเพื่อการอนุรักษ์ได้คล่องตัวมากขึ้น แต่การจัดต้ังเป็นองค์การมหาชน ของ อ.อ.ป. ยังมอี ุปสรรคของการจัดตง้ั ไดแ้ ก่ - การจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนต้องออกเป็นพระราชกฤษฎีกา ซึ่งต้องใช้เวลา ในการด�ำเนินการ และการเตรียมความพร้อมของ อ.อ.ป. โดยเฉพาะ ตัวเจ้าหน้าท่ีปฏิบัติการ แต่อย่างไรก็ตาม อ.อ.ป. ควรได้รับการปรับเปล่ียน บทบาทด้านการปลูกป่า ท่ีมุ่งเน้นการด�ำเนินการในพ้ืนท่ีป่าเพ่ือการอนุรักษ์ และการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน และเห็นด้วยที่จะเปลี่ยนไปเป็นองค์การ มหาชนที่มีอ�ำนาจหน้าท่ีในการอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ แต่ยังขาดเครื่องมือ ในการด�ำเนินการ - อ.อ.ป. ไม่ได้เป็นเจ้าของพ้ืนท่ีป่าโดยตรง ต้องใช้พื้นท่ีของกรมป่าไม้ และ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ดังน้ัน จึงต้องมีการขออนุญาต ใชพ้ นื้ ทเ่ี พอื่ ปลกู สวนปา่ ซง่ึ บางพน้ื ทที่ ไี่ ดร้ บั มปี ระชาชนอาศยั อยทู่ ำ� ใหม้ ตี น้ ทนุ ในการด�ำเนนิ การเพิม่ ข้นึ 158
บทที่ 7 การด�ำเนนิ การสคู่ วามส�ำเร็จ ของพนั ธบัตรป่าไม้
ปจั จัยสคู่ วามส�ำเรจ็ ของพันธบตั รปา่ ไมม้ ี 4 ประการ • หัวหนา้ รัฐบาลตอ้ งเห็นความส�ำคัญของพนั ธบัตรปา่ ไมแ้ ละกำ� หนด เป็นนโยบาย • ต้องมีองค์กรทต่ี งั้ ขึ้นเพือ่ รับผิดชอบกลไกพนั ธบตั รป่าไม้ • แก้กฎหมายปา่ ไม้เพ่ือลดอุปสรรคในการท�ำป่าไม้เชงิ พาณิชย์ และเปิดเสรีการส่งออกและนำ� เข้าไม้ • ปรับสถานะเกษตรกรในพื้นท่สี งู ให้มาเป็นชุมชนป่าไม้ทม่ี รี ายได้ จากการปลกู ป่าและดูแลป่า
พลิกฟื้นผนื ปา่ ดว้ ยพนั ธบัตรป่าไม้ พันธบัตรป่าไม้เป็นกลไกทางการเงินการคลังในการอนุรักษ์และฟื้นฟูพื้นท่ีป่า โดยการระดมทุนจากภาคเอกชน ซ่ึงยังต้องอาศัยกลไกด้านอื่น เช่น กลไกด้านกฎหมาย กลไกด้านสังคมและการมีส่วนร่วม รวมท้ังองค์กรท่ีท�ำหน้าท่ีบริหารจัดการด้านการเงินและ การออกพันธบัตรป่าไม้ ดังน้ัน จึงมีความจ�ำเป็นที่จะต้องศึกษาการด�ำเนินการสู่ความส�ำเร็จ ของพันธบัตรป่าไม้ ซึ่งประกอบด้วยปัจจัยท่ีมีผลต่อการพัฒนากลไกพันธบัตรป่าไม้ส�ำหรับ ประเทศไทย บทท่ี 7 นี้19 เป็นการอธิบายถึงปัจจัยส�ำคัญในการด�ำเนินการพันธบัตรป่าไม้ ใหป้ ระสบความสำ� เรจ็ ในประเทศไทย จากนนั้ จะกลา่ วถงึ ขอ้ พจิ ารณาในการออกพนั ธบตั รปา่ ไม้ กลา่ วคือ การออกพันธบตั รปา่ ไม้จำ� เป็นตอ้ งคำ� นงึ ถงึ ข้อกำ� หนดทางกฎหมายหากต้องการออก พนั ธบตั รรฐั บาลเพอื่ การระดมทนุ ในการอนรุ กั ษแ์ ละฟน้ื ฟปู า่ ไม้ รวมถงึ การตระหนกั ถงึ ขอ้ สงั เกต ตา่ ง ๆ เพอ่ื เปน็ แนวมาตรฐานการพจิ ารณาวา่ การออกพนั ธบตั รปา่ ไมน้ นั้ จะประสบความสำ� เรจ็ หรอื ไม่ นอกจากนจ้ี ะกลา่ วถงึ รปู แบบของกลไกพนั ธบตั รปา่ ไมท้ งั้ 3 รปู แบบจากความเปน็ ไปได้ ดา้ นหนว่ ยงานและดา้ นกฎหมาย สว่ นในหวั ขอ้ สดุ ทา้ ยจะกลา่ วถงึ ขอ้ เสนอแนะในการระดมทนุ เพ่อื อนรุ ักษ์ป่าผา่ นกรณศี ึกษา และแนวทางอน่ื ในการระดมทุนผ่านชอ่ งทางอืน่ ๆ ปัจจัยทมี่ ีผลตอ่ การพัฒนากลไกพันธบัตรปา่ ไม้สำ� หรบั ประเทศไทย ปัจจัยส�ำคัญที่จะส่งผลให้การด�ำเนินการพันธบัตรป่าไม้ประสบความส�ำเร็จใน ประเทศไทย ไดแ้ ก่ ประการทหี่ นงึ่ การสนบั สนนุ ทางการเมอื ง ตอ้ งมกี ารกำ� หนดเปน็ นโยบาย และทส่ี ำ� คญั คอื หวั หนา้ รฐั บาลตอ้ งเหน็ ความสำ� คญั และกำ� หนดเปน็ นโยบายเพอ่ื ใหห้ นว่ ยงาน กรม กระทรวง ตา่ ง ๆ ทเี่ กยี่ วขอ้ งสามารถนำ� นโยบายทกี่ ำ� หนดไปดำ� เนนิ การตอ่ ในระดบั ปฏบิ ตั ไิ ด้ นอกจากนน้ั ความสำ� เรจ็ ของพันธบตั รป่าไมต้ ้องได้รับการสนบั สนนุ จากฝ่ายข้าราชการ ได้แก่ รฐั มนตรแี ละ อธบิ ดขี องกระทรวงทเ่ี กยี่ วขอ้ ง ทง้ั นเี้ พอ่ื ใหก้ ารดำ� เนนิ งานพนั ธบตั รปา่ ไมเ้ ปน็ ไปโดยไมม่ อี ปุ สรรค ท้ังต้องมีการน�ำเสนอแนวคิดพันธบัตรป่าไม้ให้ประชาสังคมรับทราบและสร้างความเข้าใจ ร่วมกันถึงประโยชน์ที่สังคมจะได้รับว่าเป็นกิจกรรมท่ีมีประโยชน์ต่อการฟื้นฟูระบบนิเวศ อยา่ งแทจ้ รงิ และยงั เปน็ การเพม่ิ บทบาทของประชาชนในการดแู ลพน้ื ทปี่ า่ ไมข้ องประเทศอกี ดว้ ย 19 เนื้อหาในบทน้ีอ้างอิงและสังเคราะห์มาจากผลงานวิจัย 3 เล่ม ได้แก่ 1) อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา และคณะ (2558) 2) อดิศร์ อิศรางกรู ณ อยุธยา (2558) และ 3) อดิศร์ อศิ รางกรู ณ อยุธยา และ ปริญญารัตน์ เล้ยี งเจริญ (2561) 161
บทที่ 7 การดำ� เนินการสคู่ วามสำ� เรจ็ ของพนั ธบตั รป่าไม้ ประการทส่ี อง ความสำ� เรจ็ ในการปรบั รปู แบบขององคก์ ร โดยเสนอใหม้ กี ารเปลย่ี น สภาพองคก์ รจากองคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไมใ้ นปจั จบุ นั ใหเ้ ปน็ องคก์ ารมหาชนทม่ี หี นา้ ทรี่ บั ผดิ ชอบ การด�ำเนนิ งานพันธบัตรปา่ ไม้ มีกฎหมายรองรบั ระบไุ วใ้ นกฎหมายจดั ตง้ั องค์การอย่างชัดเจน ว่าให้มีหน้าท่ี “ออกพันธบัตรป่าไม้” “ขายพันธบัตรป่าไม้” และ “ซ้ือคืนพันธบัตรป่าไม้” โดยไมต่ อ้ งใหม้ กี ารตคี วามกฎหมายอกี และองคก์ รใหมน่ ต้ี อ้ งเปน็ องคก์ รทม่ี กี ารดำ� เนนิ งานอยา่ ง มปี ระสทิ ธภิ าพ สามารถขยายการดำ� เนินงานใหค้ รอบคลุมพน้ื ท่ตี ้นน้ำ� สำ� คัญ ๆ ได้ ประการที่สาม การด�ำเนินงานด้านมวลชนสัมพันธ์เพื่อให้ประชาชนที่ครอบครอง พน้ื ทป่ี า่ ไมใ้ นปจั จบุ นั ดว้ ยการปลกู พชื เศรษฐกจิ หนั มาใหค้ วามรว่ มมอื ในการเปลย่ี นอาชพี และ เขา้ มาเปน็ สว่ นหนงึ่ ในชมุ ชนปา่ ไม้ โดยโครงการพนั ธบตั รปา่ ไมต้ อ้ งแสดงใหป้ ระชาชนผเู้ ขา้ รว่ ม โครงการเห็นได้ว่าการเข้าร่วมในชุมชนป่าไม้นั้นคุณภาพชีวิตของสมาชิกทุกคนในชุมชน จะดขี น้ึ จรงิ ไมว่ า่ จะเปน็ ในมติ ขิ องการหารายได้ ทอ่ี ยอู่ าศยั ระบบการศกึ ษา ระบบสาธารณสขุ หรอื สภาพแวดล้อมทางสังคม อยา่ งไรกต็ าม แนวทางการดำ� เนนิ การพนั ธบตั รปา่ ไมต้ อ้ งพจิ ารณาบรบิ ทสถานภาพ ของประเทศด้วย ต้องค�ำนึงถึงการเงินและการลงทุนตลอดจนเงินงบประมาณเพ่ือสนับสนุน การอนุรักษ์และบริหารจัดการป่าไม้อย่างยั่งยืนอันเป็นปัจจัยหลักในการบริหารจัดการป่าไม้ อย่างย่ังยืนว่าอยู่ในระดับใด ถ้ามีงบประมาณน้อยอาจไม่เพียงพอส�ำหรับการด�ำเนินการ พันธบัตร อีกท้ังการเช่ือมโยงกับตลาดทุนเพ่ือการระดมทุนจากภาคเอกชนและองค์กรต่าง ๆ ต้องเป็นไปด้วยความสะดวก และเน่ืองจากพันธบัตรป่าไม้เป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหา การฟน้ื ฟพู นื้ ทป่ี า่ ไม้ โดยเนน้ การระดมเงนิ ลงทนุ จากภาคเอกชนและภาคประชาชนเพอ่ื อนรุ กั ษ์ และฟน้ื ฟปู า่ ไม้ หวั ใจสำ� คญั จงึ อยทู่ กี่ ารสรา้ งรายไดจ้ ากระบบนเิ วศปา่ ไมผ้ า่ นการบรหิ ารจดั การ ทรพั ยากรปา่ ไมอ้ ย่างย่ังยนื และการทำ� กิจกรรมท่ีเก่ียวกับปา่ ไม้ ข้อพจิ ารณาในการออกพนั ธบัตรป่าไม้ สืบเน่ืองจากการพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการออกพันธบัตรป่าไม้ใน บทท่ี 6 พบว่า หากต้องการออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อการระดมทุนในการอนุรักษ์และฟื้นฟู ป่าไม้น้ัน อาจสามารถกระท�ำได้หากพิจารณาจากมาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติการบริหาร หนส้ี าธารณะ พ.ศ. 2548 แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ โดย พระราชบญั ญตั กิ ารบรหิ ารหนส้ี าธารณะ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2551 โดยอ้างถึงวัตถุประสงค์ของการกู้เงินตาม 1. หรือ 2. 162
พลกิ ฟืน้ ผืนปา่ ดว้ ยพนั ธบตั รปา่ ไม้ นอกจากน้ี มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ไดจ้ ำ� กดั วงเงนิ ของการกเู้ งนิ เพอื่ ชดเชยการขาดดลุ งบประมาณหรอื เมอ่ื มรี ายจา่ ยสงู กวา่ รายได้ (ตาม 1.) ในปงี บประมาณหนงึ่ โดยใหก้ ระทรวงการคลงั กเู้ ปน็ เงนิ บาทไมเ่ กนิ วงเงนิ รอ้ ยละยส่ี บิ ของงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะน้ันและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และไม่เกินร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายท่ีต้ังไว้ส�ำหรับช�ำระคืนเงินต้น ทั้งนี้ หาก พิจารณาคู่กับพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 9 ทวิ ระบุว่าการกู้เงิน ในกรณีทรี่ ายจา่ ยสงู กวา่ รายได้ (หรอื การกเู้ พอ่ื ชดเชยงบประมาณขาดดลุ ) ใหก้ ระทรวงการคลงั มีอ�ำนาจกู้เงินได้ตามความจ�ำเป็น และสามารถจะใช้วิธีออกตั๋วเงินคลัง พันธบัตร ตราสารอื่น หรือท�ำสัญญากู้กไ็ ด้ สำ� หรบั การออกพนั ธบตั รนนั้ มาตรา 9 ทวิ วรรคสาม ก�ำหนดวา่ การออก พนั ธบตั รจะตอ้ งไดร้ ับการอนมุ ตั ิจากคณะรัฐมนตรกี ่อน หากจะอาศัยมาตรา 20 (ตาม 2.) แห่งพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฯ จะต้องพิจารณาตีความกฎหมายวัตถุประสงค์ของการออกพันธบัตรป่าไม้ก่อนว่า เป็นไป เพ่ือการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมหรือไม่ อย่างไรก็ตาม จากการค้นคว้าและศึกษาข้อมูล ยังไม่พบว่ามีการออกพันธบัตรเพื่อการอื่นท่ีไม่ใช่การพัฒนาเศรษฐกิจโดยตรง นอกจากนี้ จากการตรวจสอบค�ำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่พบว่าได้เคยมีการวินิจฉัย ความหมายของค�ำว่า “พัฒนาเศรษฐกิจและสังคม” ภายใต้มาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติ การบริหารหนี้สาธารณะฯ ว่าการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมนั้นครอบคลุมกิจกรรมการปลูก ปา่ ไม้หรือไม่ สามารถออกพันธบตั รเพอ่ื น�ำเงนิ ท่ีระดมไดม้ าใชเ้ พ่อื ปลกู ปา่ เศรษฐกจิ ได้หรอื ไม่ ข้อสังเกตต่าง ๆ ของทางคณะกรรมาธิการฯ ดังกล่าวอาจสามารถใช้เป็นแนว มาตรฐานการพิจารณาวา่ การออกพนั ธบัตรป่าไม้จะไดร้ บั ความเห็นชอบหรอื ไม่ ซึ่งในประเด็น การออกพันธบัตรป่าไม้นั้นอาจจะไม่ได้รับความสนใจจากผู้ลงทุนมากนัก อีกท้ัง หากภาครัฐ พยายามออกพนั ธบตั รปา่ ไม้ อาจเกดิ ประเดน็ โตแ้ ยง้ ทางขอ้ กฎหมายวา่ การออกพนั ธบตั รปา่ ไม้ เปน็ ไปตามวตั ถปุ ระสงคข์ องการกยู้ มื ภายใตพ้ ระราชบญั ญตั กิ ารบรหิ ารหนสี้ าธารณะฯ หรอื ไม่ นอกจากนี้ พระราชบัญญัติท่ีเกี่ยวกับป่าไม้ก็ยังมิได้กล่าวเกี่ยวกับการระดมทุนเพ่ือรักษาป่า แตอ่ ยา่ งใด อนงึ่ ประเดน็ เรอ่ื ง ภาระหนสี้ าธารณะของประเทศ กเ็ ปน็ ขอ้ พจิ ารณาอกี ประเดน็ หนง่ึ ทม่ี คี วามสำ� คญั ในการออกพนั ธบตั รรฐั บาล กลา่ วคอื การดำ� เนนิ การออกพนั ธบตั รปา่ ไมอ้ าจทำ� ให้ ต้องปรบั โครงสร้างและมีการจดั การบริหารหนส้ี าธารณะของประเทศใหม่ 163
บทท่ี 7 การด�ำเนินการสคู่ วามส�ำเร็จของพนั ธบัตรป่าไม้ รูปแบบของกลไกพนั ธบัตรปา่ ไม้ การด�ำเนินกลไกพันธบัตรป่าไม้ที่เป็นรูปแบบการปลูกป่าเชิงพาณิชย์ซ่ึงเน้นการ ปลกู ปา่ เศรษฐกจิ เพอ่ื เพมิ่ พน้ื ทปี่ า่ ตามเปา้ หมายทรี่ ฐั บาลตง้ั ไว้ โดยปลกู ในพนื้ ทที่ ไี่ ดร้ บั อนญุ าต และมุ่งเน้นพื้นท่ีป่าเส่ือมโทรม มีศักยภาพในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและเป็นการ เพิ่มการกักเก็บคาร์บอน สามารถตัดไม้มาใช้ประโยชน์ทางเนื้อไม้และผลิตภัณฑ์จากป่า และ การทอ่ งเทยี่ ว อกี ทงั้ การปลกู ปา่ จะทำ� ใหเ้ กดิ การจา้ งงานเพมิ่ และสรา้ งรายไดใ้ หแ้ กช่ มุ ชนในพน้ื ท่ี โดยให้ชาวบ้านในชุมชนเป็นแรงงานในการปลูกป่า มีรายได้เสริมเพื่อสร้างความมั่นคงทาง เศรษฐกิจครัวเรือน มีสวัสดิการด้านการศึกษาและสาธารณสุขให้แก่ชุมชนในพ้ืนท่ี การสร้าง แรงจูงใจในการปลูกป่าเชิงเศรษฐกิจคือผลตอบแทนหรือก�ำไรที่เป็นเงินปันผลให้แก่ผู้ลงทุน และสร้างรายได้ให้แก่เกษตรกรหรือชุมชนในพ้ืนที่อย่างต่อเนื่อง โดยการปลูกป่าไม้ต้องมีการ ดำ� เนนิ การในระยะยาวและมกี ำ� ไรหรอื เงนิ ปนั ผลหรอื ผลตอบแทนเปน็ แรงจงู ใจอยา่ งเปน็ ระบบ และต่อเนื่อง ความเปน็ ไปไดใ้ นการออกพนั ธบตั รปา่ ไม้ โดยเนน้ การปลกู ปา่ เชงิ เศรษฐกจิ มี 3 รปู แบบ คือ รูปแบบท่ี 1 ด�ำเนินการออกโดยรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ รูป แบบที่ 2 ดำ� เนนิ การออกโดยภาคเอกชน ไดแ้ ก่ บรษิ ทั เอกชนขนาดใหญ่ และรปู แบบท่ี 3 ดำ� เนนิ การโดยการจัดต้งั กองทนุ ปา่ ไม้ รูปแบบท่ี 1 องคก์ ารอตุ สาหกรรมป่าไม้ ท�ำหนา้ ทเ่ี ปน็ ผอู้ อกพนั ธบตั ร ให้องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ท�ำหน้าท่ีเป็นผู้ออกพันธบัตรบริหารจัดการพ้ืนท่ี ป่าเศรษฐกิจ และเป็นผู้จ่ายเงินหรือผลตอบแทนคืนให้แก่ผู้ลงทุน รวมทั้งเป็นผู้บริหารจัดการ สวนป่าท่ีมุ่งเน้นการปลูกป่าอย่างย่ังยืน และมีรายได้จากการปลูกป่ากลับคืนมา เช่น รายได้ จากเนื้อไม้ โดยให้หน่วยงานภาครฐั เช่น กรมป่าไม้เปน็ หน่วยงานกำ� กบั ดูแลการปลกู ป่า (ภาพ ท่ี 7.1 ) ทงั้ นี้ พนั ธบตั ร เปน็ ตราสารทางการเงนิ ทอ่ี อกโดยหนว่ ยงานของรฐั เพอื่ ระดมเงนิ ทนุ จากนกั ลงทนุ สถาบนั และประชาชนทว่ั ไป โดยผูอ้ อกพนั ธบัตรซงึ่ คือ อ.อ.ป. มีแนวทางในการ ดำ� เนินการ 3 ทาง คือ 1) อ.อ.ป. สามารถขอใหร้ ฐั บาลคำ�้ ประกนั ซง่ึ ตอ้ งรวมอยใู่ นแผนหนส้ี าธารณะของ ประเทศ 164
พลกิ ฟ้นื ผนื ป่าด้วยพันธบตั รปา่ ไม้ รืม่าาไมอ - หนวง ยงำนควบคมุ ตรวำสอบ (Requlater) - พ้นื ทป่ย ำ่ นสื่อมโทรมในนขตปำ่ สงวนแหงง ชำตน - ประนมนนกำริำนนนน งำนในพ้ืนทยป่ ่ำ กระทรวงกำรคลัง อทคร์ าือัุ วารรืืม่าา ไมอ นงนนสนบั สนุน ราื่ลร่ ่าาภศืษฐริจโดยูอ่่ืะรอบราื คำ้ ประกัน - ผู้บรหน ำรำิั กำรพันิบตั รปำ่ ไม้ กนำกำรกำรปลกู ปำ่ ืายใรญหืนมรบ้ ภรษัืรื ิอกนบย้ย - ผูอ้ อกพันิบตั ร กรสำำำยหรไำริงำบั ้ำยบำครกงำนนนบวนศร้อื กน ไ(ำPมรE้ S) (ผลตอบแทน - กำรปลูกป่ำและพฒั นำปำ่ กำรลงทนุ ) ระิมนงนนทุน พนั ิบตั รป่ำไม้ - กำรทำไมน้ ชนงพำณชน ย์ - กำรำิั กำรชุมชนในพื้นทย่ปำ่ กำรซอ้ื ขำยในตลำิรอง (ด้านแรงงานและสวสั ดิการสงั คม) นร้ ลทุ้น - องค์กรรฐั - องคก์ รนอกชน/บรนษัทนอกชน - หนวง ยงำนทย่มยสงวนไิส้ งวนนสยย นชงน ประปำ ไฟฟำ้ - ินำคำร - NGO ในและตงำงประนทศ - ผสู้ นใำ ฯลฯ ภาพที่ 7.1 รปู แบบพันธบัตรป่าไม:้ กรณอี งคก์ ารอุตสาหกรรมปา่ ไมเ้ ป็นหน่วยงานด�ำเนนิ การ ทม่ี า: อดศิ ร์ อศิ รางกูร ณ อยธุ ยา และ ปรญิ ญารตั น์ เลี้ยงเจรญิ (2561) 2) อ.อ.ป. ออกพนั ธบตั รเอง รฐั ไมต่ อ้ งคำ้� ประกนั ซง่ึ มคี วามเสยี่ งในการไมม่ ผี ลู้ งทนุ มาซอื้ พนั ธบัตร 3) อ.อ.ป. ให้กระทรวงการคลงั กเู้ งินมาลงทนุ ให้ การพิจารณาการออกพันธบัตรของรัฐบาล ต้องผ่านการกล่ันกรองเพื่อพิจารณา ความคุ้มค่าทางการเงินของการออกพันธบัตรจากส�ำนักบริหารหน้ี คณะกรรมการย่อยในการ พิจารณาของกระทรวงการคลัง และคณะกรรมการบริหารหนี้ นอกจากนี้ ความเป็นไปได้ ในการออกพันธบัตรซ่ึงเป็นกิจกรรมที่เป็นมิตรต่อส่ิงแวดล้อมควรมุ่งเน้นผู้ลงทุนรายใหญ่ที่มี การประหยดั ของขนาด (Economies of Scale) และภาครัฐมตี ้นทนุ ในการตดิ ตามตรวจสอบ (Transaction Cost) ไม่สูงเพื่อควบคุมต้นทุนการด�ำเนินงานให้ต�่ำท่ีสุด และน�ำไปสู่การสร้าง ผลตอบแทนใหน้ า่ สนใจเพอื่ ใหส้ ามารถดึงดดู นกั ลงทุนรายยอ่ ยได้ 165
บทท่ี 7 การดำ� เนนิ การสคู่ วามสำ� เรจ็ ของพันธบัตรปา่ ไม้ รูปแบบที่ 2 บริษทั เอกชนขนาดใหญเ่ ป็นผดู้ �ำเนินการออกหนุ้ กู้ การส่งเสริมให้บริษัทเอกชนขนาดใหญ่ เช่น บริษัทเอสซีจี บริษัทการปิโตรเลียม แห่งประเทศไทย (ปตท.) บริษัทเครื่องด่ืมขนาดใหญ่ เป็นผู้ออกหุ้นกู้เพื่อระดมเงินทุนไปดูแล รกั ษาปา่ เศรษฐกจิ และสรา้ งรายไดจ้ ากการขายไมเ้ พอ่ื นำ� มาเปน็ ผลตอบแทนใหผ้ ลู้ งทนุ โดยใช้ ประโยชน์จากพ้ืนที่ของกรมป่าไม้ในการจัดการป่าไม้แบบยั่งยืนซ่ึงมีกรมป่าไม้เป็นหน่วยงาน ควบคมุ และกำ� กับดูแล (ภาพที่ 7.2) อย่างไรก็ตาม การออกตราสารหนี้ (พันธบัตร หุ้นกู้ หุ้นสามัญ) เหล่านี้ต้องมี องค์ประกอบหลักคือ ผู้ออกตราสารหนี้ ประเภทของตราสารหน้ี อายุตราสารหน้ี วันออก ตราสารหน้ี วนั ครบกำ� หนดไถถ่ อนหรอื วนั หมดอายุ มูลคา่ ทต่ี ราไว้หรือราคาพารต์ อ่ หน่ึงหน่วย หนุ้ กู้ อตั ราดอกเบย้ี หรอื อตั ราผลตอบแทนทตี่ อ้ งกำ� หนดตง้ั แตว่ นั ทอ่ี อกตราสารหน้ี งวดการจา่ ย ดอกเบี้ย และอันดับความน่าเชื่อถือของตราสารหน้ี หรืออันดับเครดิตที่สถาบันต้องจัดอันดับ รืรมื่มาา่ไาา มไอมอ - ห- นหวงนยงวงยำงนำคนวคบวคบุมคตุมรตวรำวสำอสบอบ(R(eRqeuqlualtaetre)r) - พ- ืน้พทนื้ ปย่ท่ำปย น่ำสนอื่สมอ่ื โมทโรทมรใมนในนขนตขปตำ่ปส่ำงสวงนวแนหแงงหชงง ำชตำนตน - ป- รปะรนะมนนนมกนน ำกรำิรำินำนนนนงนนำงนำในนใพน้ืนพทน้ื ป่ยท่ำยปำ่ (อ(าอจาทจาทสาญัสัญญาราะรหะวห่าวงา่ กงันก)ัน) บืบษิ ื้้ษิ ภ้้อภรอชรนชหน(หข(นขานดาใดรใญรญ)ห)ห นงนนน งสนนนสับนสับนสนุ นุ กำนกกนำำกรำกรำกรำปรลปูกลปกู ่ำปำ่ ิอิกอนกบนย้ยบย้ย ังท้ัภท้ง่ภน็่หน็ (หบ(ืบษิ ื้้ิษล้้ร่ลหร่ ภพหภพทออ บทออืบริ ืาิรืาจื้ดจร้ดารืาหืห กสรำำำรกสยหรำำำไำยรหริำงบัไำรำ้ยิงำบั ำค้ำยรกบำงำคนนนรบกวนำง นนศนรบว้ือนนกศรไ(้อื ำPมกน ไ(รE้ำPมSรE้ )S) รารืา่ืล่ร่ล่่ราา่ภาาศภืศษืฐษรฐจิรโจิ ดโยดูยอู่่ื่่อ ะืระอรบอรบารืาื (ผ(ลผตลอตบอแบทแนทกนากราร พพ้นธ้นบธั้บืั้ ่ืาา่ไาามไอ)ม)อ ืาืยาใยรใญรญหืหนืมนรมบ้รภบ้ รภษรษัืัรืืรื ลงลทงนุท)ุน) ระริะมินมงนนน งทนนุนทนุ ห้นุหกนุ้ ู้/กห/ู้ นุ้หสุน้ ำสมำัญมญั (ไิ(ไร้ิบั ร้ ับ - ก- ำกรำปรลปูกลปกู ำ่ปแำ่ ลแะลพะฒัพฒันำนปำำ่ป่ำ กำกรำซรือ้ซข้อื ำขยำใยนใตนลตำลิำริอรงอง ควคำวมำนมหนน็หชน็ อชบอำบำำกำก - ก- ำกรำทรำทไำมไ้นมช้นงนชพนงำพณำณชน ยนช์ย์ คณคณะกะรกรรมรกมำกรำบรรบษน รัทนษ)ัท) - ก- ำกรำำรัิำกัิำกรำชรมุชชมุ นชในนใพนื้นพทืน้ ่ยปท่ำยป่ำ (ด(้าดน้าแนรแงรงงางนาแนลแะลสะวสสั วดสั กิดาิกราสรังสคังมค)ม) นร้นล้รทล้ทนุ้นุ - อ- งอคงก์ครก์ นรอนกอชกนช/นบ/รบษน รัทนษนทั อนกอชกนชน - ห- นหงวนยวง งยำงนำทนม่ยทสยม่ วงยสนงวไนิไส้ิงว้สนวง นนสนยยสยย นชนงนชงนปรปะรปะำปำไฟไฟ้ำฟ้ำ - ิ-นิำนคำำครำร - N- GNOGOในใแนลแะลตะงำตงำง ปงรปะรนะทนศทศ - ผ- ้สูผนู้สในำใำ ฯลฯฯลฯ ภาพท่ี 7.2 รปู แบบพันธบตั รป่าไม:้ กรณีบรษิ ทั เอกชน (ขนาดใหญ)่ เป็นหนว่ ยงานดำ� เนนิ การ ท่ีมา: อดิศร์ อิศรางกรู ณ อยุธยา และ ปรญิ ญารัตน์ เลย้ี งเจรญิ (2561) 166
พลกิ ฟนื้ ผนื ป่าด้วยพันธบัตรปา่ ไม้ ความน่าเชื่อถือของตราสารหนี้นั้น ๆ โดยในปัจจุบันมีมาตรฐานด้านส่ิงแวดล้อม สังคม และ ธรรมาภบิ าล (Environmental, Social and Governance: ESG) ท่นี ำ� มาใชอ้ า้ งองิ มาตรฐานด้านสงิ่ แวดล้อม สงั คม และธรรมาภบิ าล (Environmental, Social and Governance: ESG) เปน็ ชดุ ของมาตรฐานสำ� หรบั การดำ� เนนิ งานของบรษิ ทั ซงึ่ นกั ลงทนุ ทใี่ สใ่ จ ตอ่ สงั คมใชใ้ นการตรวจสอบการลงทนุ การผา่ นเกณฑม์ าตรฐานดา้ นสง่ิ แวดลอ้ ม (Environment) จะพจิ ารณาวา่ บรษิ ทั ดำ� เนนิ การอยา่ งไรในลกั ษณะ Stewardship ของสภาพแวดลอ้ มทางธรรมชาติ เกณฑท์ างดา้ นสงั คม (Social) จะพจิ ารณาวา่ บรษิ ทั จดั การความสมั พนั ธก์ บั พนกั งานของบรษิ ทั คู่ค้า ลูกค้า และชุมชนท่ีด�ำเนินการอย่างไร เกณฑ์บรรษัทภิบาล (Coporate Governance) จะพิจารณาว่าการก�ำกับดูแลกิจการที่ดีเกี่ยวข้องกับความเป็นผู้น�ำของบริษัท การด�ำเนินงาน อย่างโปร่งใส การจ่ายค่าตอบแทนผู้บริหาร การตรวจสอบ และการควบคุมภายในและสิทธิ ของผูถ้ อื ห้นุ เปน็ อย่างไร ส�ำหรับนกั ลงทุนที่ต้องการซอื้ หลักทรัพย์ที่ได้รับการตรวจสอบเกณฑ์ ESG สามารถท�ำได้ผ่านกองทุนรวมทีร่ ับผดิ ชอบต่อสังคมและกองทุนซื้อขายแลกเปลีย่ น ESG เกดิ ข้ึนในแวดวงตลาดทุน เพื่ออธบิ ายถึงประเดน็ ด้านส่งิ แวดล้อม สังคม และ การกำ� กบั ดแู ลทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั บรษิ ทั และการดำ� เนนิ งานของบรษิ ทั ซงึ่ สง่ ผลตอ่ การตดั สนิ ใจลงทนุ ส�ำหรับประเทศไทยมีกลุ่ม ESG 100 หรือ 100 หลักทรัพย์ท่ีจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ แหง่ ประเทศไทยทม่ี คี วามโดดเดน่ ดา้ นสงิ่ แวดลอ้ ม สงั คม และธรรมาภบิ าล (Environmental, Social and Governance: ESG) ซง่ึ สว่ นใหญเ่ ปน็ บรษิ ทั ดา้ นธรุ กจิ พลงั งานและสาธารณปู โภค ส่วนในต่างประเทศอย่างสหรัฐอเมริกา ยุโรป มีการจัดท�ำข้อมูลและให้บริการดัชนีด้าน ความยั่งยืนเผยแพร่ให้แก่ผู้ลงทุน โดยใช้ข้อมูล ESG เป็นฐานในการพิจารณา และมีแนวโน้ม เพ่ิมมากขึ้น เน่ืองจากปริมาณเงินท่ีถูกจัดสรรในหมวดการลงทุนที่ยั่งยืน (Sustainable investment) ทวั่ โลกมีอตั ราเติบโตอยา่ งก้าวกระโดด (สถาบันไทยพฒั น์, 2560) เมอื่ พจิ ารณาเปรยี บเทยี บความเปน็ ไปไดข้ องทงั้ สองรปู แบบ พบวา่ มปี ระเดน็ ทตี่ อ้ ง พจิ ารณา 7 ประเดน็ ไดแ้ ก่ การออกพนั ธบตั ร ลกั ษณะพนั ธบตั ร อายพุ นั ธบตั ร พนื้ ทดี่ ำ� เนนิ การ กฎระเบียบท่ีเกี่ยวข้อง ข้ันตอนการออกพันธบัตร และข้อจ�ำกัด ซึ่งพันธบัตรที่ออกจะเป็น ตราสารหนที้ ่แี ตกต่างกนั โดยหากออกโดย อ.อ.ป. จะเป็นในรปู ของพนั ธบตั ร แตห่ ากออกโดย บรษิ ทั เอกชนขนาดใหญจ่ ะเรยี กวา่ หนุ้ กหู้ รอื หนุ้ สามญั ทง้ั น้ี ความนา่ เชอื่ ถอื ของการออกพนั ธบตั ร โดย อ.อ.ป. จะสงู กวา่ เพราะมคี วามเปน็ รฐั รวมทง้ั มกี ฎหมายทเ่ี กย่ี วขอ้ งรองรบั ดงั รายละเอยี ด ในตารางท่ี 7.1 167
บทที่ 7 การดำ� เนนิ การสคู่ วามส�ำเรจ็ ของพนั ธบัตรปา่ ไม้ ตารางที่ 7.1 เปรยี บเทียบความเป็นไปไดใ้ นการออกพนั ธบัตรปา่ ไมท้ ั้ง 2 รูปแบบ รายละเอยี ด องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ บรษิ ัทเอกชนขนาดใหญ่ การออก - พระราชกฤษฎีกาจัดต้ังองคก์ าร - บริษทั ด�ำเนนิ การออกหุน้ ไดเ้ ลยถ้าผา่ น พนั ธบตั ร อุตสาหกรรมป่าไม้ (ฉบับท่ี 6) พ.ศ. คณะกรรมการบรหิ ารบรษิ ัท และต้อง ลักษณะ 2559 “การขยายวงเงินกู้ยืมต่อครงั้ แจง้ เรื่องตอ่ คณะกรรมการหลักทรัพย์ พนั ธบัตร และเพ่มิ อำ� นาจในการออกพนั ธบัตร แหง่ ประเทศไทย (กลต.) ในการออกหนุ้ หรือตราสารอืน่ ใดเพื่อการลงทุนหรือ เพิ่มเติม เพื่อประโยชน์แกก่ จิ การของ อ.อ.ป. - การจ�ำหน่ายพันธบตั รต้องผา่ นธนาคาร และได้รบั ความเห็นชอบจาก พาณิชย์ (กลต. กำ� หนดใหผ้ ูข้ าย คณะรัฐมนตร”ี พันธบัตรต้องให้ข้อมูลที่ถกู ตอ้ งและ ชดั เจนแกผ่ ซู้ อ้ื ก่อนตดั สินใจลงทุน) - พนั ธบัตรเพ่อื สงั คมและสง่ิ แวดล้อม - ตราสารทนุ เชน่ หนุ้ สามัญ (Social Impact Bond: SIB) เพอื่ และตราสารหนี้ เชน่ หนุ้ กู้ สนบั สนนุ กจิ กรรมดา้ นสง่ิ แวดลอ้ ม โดย มกี ารสรา้ งแรงจงู ใจในการสามารถ น�ำไปลดภาษรี ายได้สำ� หรับผู้ลงทนุ - พนั ธบัตร หรอื ตราสารหนี้ระยะส้นั และระยะยาว ซึง่ ทำ� ได้เฉพาะป่า เศรษฐกจิ ท่มี ผี ลตอบแทนชัดเจน อายพุ นั ธบัตร 20–30 ปี 10–20 ปี พนื้ ทดี่ ำ� เนนิ การ - ตอ้ งขออนญุ าตใชพ้ น้ื ทเ่ี พอ่ื การปลกู ปา่ - พ้ืนทีเ่ อกสารสิทธชิ ดั เจน ในพืน้ ทปี่ า่ สงวนแหง่ ชาติ ตาม พ.ร.บ. - ต้องขออนุญาตใช้พนื้ ทีเ่ พ่อื การปลูกปา่ ป่าไม้ หรอื การปลกู สวนป่าตามกฎ ในพน้ื ทีป่ ่าสงวนแหง่ ชาติตาม พ.ร.บ. ระเบียบของกรมป่าไม้ ถา้ เกิน ปา่ ไม้ หรอื การปลกู สวนป่าตามกฎ 1,000 ไร่ ตอ้ งผ่านมตคิ ณะรัฐมนตรี ระเบียบของกรมปา่ ไม้แต่ปัจจุบนั และมคี ณะกรรมการพิจารณา) ตดิ ปัญหากฎระเบียบของกระทรวง ปี 2535 หา้ มไม่ให้เอกชนด�ำเนินการ ซง่ึ กรมปา่ ไมไ้ ดย้ นื่ หนงั สอื เพอื่ ขอให้ เอกชนใช้พ้ืนท่ใี นการปลกู สวนปา่ เชิงพาณชิ ยไ์ ด้ ตามทค่ี ณะรฐั มนตรี อนญุ าต เมอ่ื วนั ท่ี 9 พฤจกิ ายน 2559 (รอผลการพจิ ารณา) 168
พลิกฟื้นผืนป่าดว้ ยพนั ธบัตรป่าไม้ ตารางที่ 7.1 เปรยี บเทยี บความเปน็ ไปไดใ้ นการออกพันธบัตรป่าไมท้ ัง้ 2 รูปแบบ (ต่อ) รายละเอียด องคก์ ารอุตสาหกรรมป่าไม้ บรษิ ทั เอกชนขนาดใหญ่ กฎระเบยี บ - พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. - พ.ร.บ.ปา่ ไม้ พ.ศ. 2484 (การท�ำไม้ ทเ่ี กยี่ วขอ้ ง 2548 (เขา้ แผนหนส้ี าธารณะประจำ� ป)ี การกำ� หนดไม้หวงหา้ มในมาตรา 7 - พระราชกฤษฎีกาจัดตัง้ องค์การ (ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ อตุ สาหกรรมปา่ ไม้ (ฉบบั ท่ี 6) พ.ศ. ฉบบั ท่ี 106/2557) การเคลื่อนยา้ ยไม)้ 2559 “การเพิ่มอำ� นาจในการออก - พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2559 พนั ธบตั รหรอื ตราสารอ่นื ใดเพือ่ การ - พ.ร.บ.สวนป่า (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2558 ลงทนุ หรอื เพอื่ ประโยชนแ์ กก่ จิ การของ - พระราชกฤษฎีกาก�ำหนดไม้หวงห้าม อ.อ.ป. และไดร้ บั ความเห็นชอบจาก พ.ศ. 2530 คณะรฐั มนตร”ี - ระเบียบ/ประกาศกรมป่าไม้ท่ีเก่ียวข้อง - พ.ร.บ.ปา่ ไม้ พ.ศ. 2484 (การท�ำไม้ ในการปลูก การตดั ต้นไม้ การทำ� ไม้ การกำ� หนดไมห้ วงหา้ มในมาตรา 7 และการเคลอ่ื นยา้ ยไม้ (ประกาศคณะรกั ษาความสงบแหง่ ชาติ ฉ. 106/2557) การเคล่ือนยา้ ยไม้) - พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2559 - พ.ร.บ.สวนป่า (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2558 - พระราชกำ� หนดไมห้ วงหา้ ม พ.ศ. 2530 - ระเบยี บ/ประกาศกรมปา่ ไมท้ เ่ี กยี่ วขอ้ ง ในการปลูก การตดั ตน้ ไม้ การท�ำไม้ และการเคล่อื นย้ายไม้ ข้ันตอนการ - ท�ำแผนการดำ� เนนิ การในการออก - การท�ำเรอื่ งขออนญุ าตผ่าน กลต. เพอื่ ออกพนั ธบัตร พนั ธบตั ร ดำ� เนินการออกหุ้นกู้ หรอื หุ้นสามญั - นำ� เร่ืองเข้าแผนการบริหาร - การเจรจา/การหาธนาคารพาณิชยเ์ พอื่ หนีส้ าธารณะ เป็นตวั แทนขายหรอื จ�ำหนา่ ยพนั ธบตั ร - เข้าแผนเพ่ืออนุมัติ (มขี ้อก�ำหนดว่าผ้ขู ายตอ้ งสามารถให้ ขอ้ มูลที่ถกู ต้องกับผูซ้ อ้ื ได้ มีการตรวจ สอบก่อนและผูซ้ ือ้ ตอ้ งรู้ความเสี่ยง และ ผลตอบแทนท่ไี ดร้ บั ทีช่ ัดเจน ดังน้ันต้อง มกี ารเผยแพร่เชิญชวน) - กรณผี ลู้ งทนุ เฉพาะกลมุ่ ทม่ี กี ารลงทนุ จำ� กดั เกณฑก์ ารจดั การอาจไมเ่ ครง่ ครัดมาก 169
บทที่ 7 การด�ำเนินการส่คู วามส�ำเร็จของพนั ธบัตรป่าไม้ ตารางที่ 7.1 เปรยี บเทียบความเป็นไปไดใ้ นการออกพันธบัตรป่าไม้ทง้ั 2 รปู แบบ (ตอ่ ) รายละเอียด องคก์ ารอตุ สาหกรรมป่าไม้ บรษิ ัทเอกชนขนาดใหญ่ ขอ้ จ�ำกัด - มีความเป็นรฐั ท่นี า่ เชอ่ื ถือ แต่มีความ - มคี วามคลอ่ งตัวมากกว่าภาครัฐ คลอ่ งตวั มากขนึ้ กวา่ หนว่ ยงานราชการ - มตี ้นทุนในการบรหิ ารจัดการสูง - ได้ผลตอบแทนพันธบัตรป่าไม้ อาจ - ในการออกหุน้ ตอ้ งขอมติจากผถู้ อื หุ้น ไมส่ ูงมากนัก อาจมีสภาพคลอ่ งนอ้ ย ซงึ่ อาจไม่สนใจการลงทนุ ด้าน แต่สามารถขายตอ่ ในตลาดรองได้ สงิ่ แวดล้อมเพราะผลตอบแทนต�ำ่ - มกี ฎหมายท่ีให้อำ� นาจในการออก - มีตลาดของตนเอง ผลตอบแทน พันธบัตรเองได้ เพราะมีกฎหมาย พนั ธบตั รป่าไม้ อาจไมส่ ูงมากนกั อาจมี รองรับ แต่อาจใหก้ ระทรวงการคลงั สภาพคล่องน้อย แต่ต้องสามารถขายต่อ รบั รอง หรือไม่รบั รองก็ได้ ถ้ารบั รอง ในตลาดรอง ต้องพจิ ารณาสดั สว่ นหนีส้ าธารณะ - มผี ซู้ ือ้ เป็นใครก็ไดท้ ่สี นใจด้าน ตอ่ รายไดข้ องรัฐท้งั หมด การอนุรกั ษ์ป่าไม้ - มีความพร้อมในการบริหารจัดการ - หนุ้ สามญั /หนุ้ ก้ทู ีอ่ อกมาเพื่อระดมทนุ เนอ่ื งจาก อ.อ.ป. มปี ระสบการณใ์ นการ ต้องทำ� ให้น่าสนใจ และจดั ทำ� ข้อมูลให้แก่ บรหิ ารจดั การปา่ เศรษฐกจิ ในรปู ชมุ ชน ผซู้ อื้ (ผลู้ งทนุ ) ไดอ้ ยา่ งชดั เจนถงึ ผลตอบแทน ป่าไม้ ทีน่ ำ� แรงงานในพืน้ ท่มี าปลกู ปา่ ทีจ่ ะไดร้ ับและกระแสเงนิ สดที่จะเกิดขน้ึ อาจทำ� เป็นกลุ่ม ๆ แต่ละพนื้ ที่ชว่ ยกนั รวมถงึ ผ่านคณะกรรมการบริหารบรษิ ัท ดูแลปา่ และผ่าน กลต. แล้ว - สามารถรว่ มทุนใหเ้ อกชนบางส่วน - หุ้นทจ่ี �ำหนา่ ยต้องสามารถเปล่ยี นมอื ได้ มารว่ มดำ� เนนิ การโดยการจดั สรรแปลง คือสามารถซื้อขายในตลาดได้ ขนาดเล็กทงั้ แปลงให้เอกชน (การให้ - บริษทั ใหญ่อาจตง้ั เป็นบรษิ ัทลูกเพ่ือ เอกชนเช่าชว่ งตอ่ เพอ่ื ลดตน้ ทนุ บริหารจดั การการปลกู ปา่ เชงิ พาณชิ ย์ ธุรกรรม (TRANSECTION COST) - บริษัทต้องมเี งนิ ทุนสำ� รองและกระแส - มปี ัญหาด้านพนื้ ทใ่ี นการปลกู ป่าเชิง เงนิ สดที่มน่ั คง (สายป่านยาว) เพราะ พาณชิ ย์ ต้องไดร้ บั การสนบั สนนุ จาก ตอ้ งลงทนุ จา้ งแรงงานในการปลูกป่า กรมปา่ ไม้ (พน้ื ที่ป่าสงวนเส่อื มโทรม) - มปี ญั หาด้านพนื้ ที่ในการปลูกป่าเชงิ หรอื การเชา่ พ้ืนที่ของกรมปา่ ไม้ พาณิชย์ ตอ้ งไดร้ บั การสนับสนุนจาก กรมป่าไม้ (พนื้ ทีป่ ่าสงวนเสือ่ มโทรม) หรอื การเชา่ พ้ืนที่ของกรมป่าไม้ ซึง่ ตอ้ ง ขออนญุ าตการใชพ้ น้ื ทต่ี าม พ.ร.บ.ปา่ ไม้ (ปัจจุบันถูกระงบั ) และการปลกู สวนปา่ ตามขน้ั ตอนและกฎระเบยี บของกรมปา่ ไม้ ทม่ี า: อดิศร์ อศิ รางกรู ณ อยธุ ยา และ ปริญญารตั น์ เลยี้ งเจริญ. (2561) 170
พลกิ ฟื้นผืนปา่ ดว้ ยพนั ธบตั รป่าไม้ รูปแบบท่ี 3 การจัดตงั้ กองทนุ ปา่ ไม้ แนวทางด�ำเนินการเพ่ือให้มีการบริหารจัดการกลไกพันธบัตรป่าไม้สามารถท�ำได้ ดว้ ยการจดั ตงั้ กองทนุ ปา่ ไม้ โดยอาจใหก้ องทนุ นอี้ ยภู่ ายใตอ้ งคก์ รมหาชนตามทกี่ ลา่ วในรปู แบบ ที่ 1 ขา้ งตน้ และใหม้ หี นา้ ทบ่ี รหิ ารจดั การกลไกการปลกู ปา่ เศรษฐกจิ ทง้ั นี้ ในชว่ งเรม่ิ ตน้ ตอ้ งขอรบั การสนบั สนนุ เงนิ จากการออกพนั ธบตั รของรฐั วสิ าหกจิ (องคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไม)้ เงนิ สมทบ จากรัฐบาล และองค์กรต่างประเทศ เพ่ือน�ำมาเป็นกระแสเงินสดในการปลูกป่าโดยท่ีกองทุน ป่าไม้ต้องระดมเงินทุนจากการขายพันธบัตรป่าไม้ให้กับนักลงทุน เพ่ือน�ำเงินที่ได้ไปสนับสนุน การปลกู ปา่ เศรษฐกจิ ของผปู้ ระกอบการเอกชนทสี่ นใจเขา้ มามสี ว่ นรว่ มในการปลกู ปา่ ดงั กลา่ ว ในสว่ นของกรมปา่ ไม้ จะทำ� หนา้ ทก่ี ำ� กบั ดแู ลการใชพ้ น้ื ทปี่ า่ สงวนและกฎหมายทเ่ี กยี่ วกบั ปา่ ไม้ โดยองคก์ รท่ีมีบทบาทในการปลกู ป่าอนั ได้แก่ องค์การอุตสาหกรรมปา่ ไม้ บรษิ ทั เอกชนขนาด ใหญ่ และสวนปา่ เอกชนซง่ึ มปี ระสบการณแ์ ละความคลอ่ งตวั มากกวา่ ภาครฐั อาจทำ� สญั ญากบั กรมป่าไม้ในการขอเช่าพ้ืนท่ีป่าสงวนแห่งชาติท่ีเสื่อมโทรมเพื่อปลูกไม้เศรษฐกิจร่วมกับชุมชน ในพนื้ ทท่ี ม่ี รี ปู แบบการจดั การแบบชมุ ชนปา่ ไมเ้ พอื่ สรา้ งความมน่ั คงและพฒั นาคณุ ภาพชวี ติ ให้ กับชุมชน โดยต้องปลูกพืชท่ีมีความหลากหลายชนิดพันธุ์ร่วมกันในพ้ืนท่ีนั้น เช่น ไม้โตเร็ว ไม้พลังงาน และพืชเศรษฐกิจในช่วงเริ่มต้นด้วย เพื่อให้มีกระแสเงินสดเป็นค่าตอบแทนแก่ ผปู้ ลกู ปา่ และผลู้ งทนุ เปน็ รายไดต้ อ่ เนอื่ งและมคี วามยง่ั ยนื เชน่ รายไดจ้ ากการขายไมเ้ ศรษฐกจิ ไม้พลังงาน ซึ่งเป็นไมโ้ ตเรว็ สามารถตัดขายได้ในระยะเวลาอนั ส้นั (ภาพท่ี 7.3) ท้ังนี้ รูปแบบพันธบัตรป่าไม้ที่เหมาะสมส�ำหรับบริบทของวัฒนธรรมทางความคิด ของสงั คมไทยควรมีองคป์ ระกอบท่ีส�ำคญั 5 ประการดงั ต่อไปนี้ ประการทหี่ นงึ่ การดำ� เนนิ งานดา้ นพนั ธบตั รปา่ ไมต้ อ้ งมกี ฎหมายรองรบั เพราะการ ด�ำเนินงานต่าง ๆ ในสังคมไทยจะต้องมีการอ้างอิงกฎหมาย เช่น การอ้างอิงกฎหมายระดับ สูงสดุ หรอื การอ้างอิงพระราชบญั ญตั ิตา่ ง ๆ เปน็ ต้น ดังน้นั การดำ� เนินงานด้านพันธบตั รปา่ ไม้ สำ� หรบั ประเทศไทยจงึ จำ� เป็นตอ้ งมีการจดั ท�ำกฎหมายข้นึ โดยการศึกษานเ้ี สนอใหม้ ีการจดั ตง้ั องค์กรใหมเ่ พอ่ื ท�ำหน้าทใี่ นการออกพนั ธบตั รปา่ ไม้ หรือแปลงสภาพองคก์ รอุตสาหกรรมปา่ ไม้ ดังน้ัน กฎหมายท่ีเกี่ยวข้องคือ การออกกฎหมายจัดตั้งองค์กรน้ีเพื่อให้มีอ�ำนาจหน้าที่ในการ ออกพนั ธบัตรป่าไม้ได้ 171
บทท่ี 7 การดำ� เนินการสูค่ วามส�ำเรจ็ ของพันธบัตรปา่ ไม้ นงนน ำำกกำรออกพันิบัตร พนอง ้ท่่าา โิยรัฐวนสำหกนำ รืม่าา ไมอ - หนงวยงำนควบคมุ ตรวำสอบ (Requlater) นงนน สมทบำำกรัฐบำล - พ้ืนท่ยป่ำนสือ่ มโทรมในนขตป่ำสงวนแหงง ชำตน นงนน สมทบำำกตำง งประนทศ - ประนมนนกำริำนนนนงำนในพื้นท่ยป่ำสงวนแหงงชำตน นงนนบรนำำค (CSR) ผปู้ ลูกป่ำ (อาจทาสญั ญาระหว่างกัน) กองทุนป่ำไม้ ใสนนกับำสรปนลนุ กูนงปนนำ่ องค์กำรอตุ สำหกรรมปำ่ ไม้ ราื่ลร่ ่าาภศืษฐริจืนมรบ้ ภรษัืรื รำยไิ้ บรษน ัทนอกชน (ขนำิใหญง) - กำรปลูกป่ำและพฒั นำป่ำ - กำรทำไมน้ ชงน พำณชน ย/์ ปลูกไมน้ ศรษฐกนำ พันิบตั รป่ำไม้ สวนป่ำนอกชน - กำรำิั กำรชมุ ชนในพ้ืนทป่ย ่ำ (ท่ดี นิ เอกชน) (ด้านแรงงานและสวัสดิการสังคม) ระิมทนุ ิอกนบ้ยย รำยไิ้ำำกผไู้ ิ้ประโยชน์ (รับผลตอบแทน) - รำยไิ้ำำกกำรขำยไม้นศรษฐกำน - รำยไิ้ำำกไมพ้ ลงั งำน น้รลท้นุ - คำง ิรรมนนยยมกำรใช้นำ้ - องคก์ รนอกชน/บรนษัทนอกชน - หนงวยงำนทมย่ สย วง นไิส้ งวนนสยย (รายใหญ่) - รำยไิำ้ ำกกำรทงองนทย่ยว นชงน ประปำ ไฟฟ้ำ - ินำคำร นชงน นนนวศ - NGO ในและตำง งประนทศ - ผ้สู นใำ ฯลฯ ภาพที่ 7.3 รูปแบบพนั ธบัตรป่าไม้: กรณีจัดตัง้ กองทนุ ปา่ ไม้ ทม่ี า: อดศิ ร์ อศิ รางกูร ณ อยธุ ยา และ ปรญิ ญารตั น์ เล้ียงเจริญ (2561) ประการท่ีสอง ป่าไม้ท่ีถูกท�ำลายในประเทศไทยส่วนมากมีประชาชนครอบครอง พนื้ ทไี่ วห้ มดแลว้ เชน่ เกษตรกรทบ่ี กุ รกุ พนื้ ทป่ี า่ ไมเ้ พอื่ ปลกู พชื เศรษฐกจิ หรอื ผมู้ อี ทิ ธพิ ลในพน้ื ท่ี เขา้ ครอบครองพนื้ ทป่ี า่ เสอ่ื มโทรม ประกอบกบั การบรหิ ารจดั การปา่ ไมใ้ นอดตี ไมส่ ามารถกระทำ� ได้ โดยภาครัฐตามล�ำพัง ดังน้ัน การศึกษาน้ีจึงเสนอให้การด�ำเนินงานพันธบัตรป่าไม้ของ ประเทศไทยมีรูปแบบท่ีไม่โยกย้ายประชาชนออกจากพื้นท่ี แต่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ รับรู้และแสดงความคิดเห็น รูปแบบการด�ำเนินการด้านการปลูกป่าและการดูแลพ้ืนที่ป่าไม้ เป็นการปลูกป่าเพ่ิมในพื้นท่ีป่าเสื่อมโทรม และใช้พ้ืนท่ีป่าที่ถูกบุกรุกเพื่อประโยชน์ในการ ท�ำกิจกรรมอื่น เช่น ท�ำการเกษตร ส�ำหรับพ้ืนท่ีป่าไม้เป้าหมายของการศึกษานี้เป็นพื้นที่ ปา่ อนรุ กั ษแ์ ละปา่ สงวนแหง่ ชาติ โดยในพนื้ ทป่ี า่ อนรุ กั ษม์ แี นวทางการฟน้ื ฟปู า่ โดยการปลกู ปา่ เสรมิ 172
พลกิ ฟื้นผนื ป่าด้วยพนั ธบัตรป่าไม้ ส่วนการจัดการป่านอกเขตป่าอนุรักษ์ด�ำเนินการโดยการจ้างเอกชนปลูกและบ�ำรุงรักษาป่า การปลูกป่าและบ�ำรุงรักษาโดยมีส่วนร่วม การปลูกป่าทดแทน การปลูกป่าภายใต้การจัดการ ปา่ ชมุ ชน การปลกู ปา่ เศรษฐกจิ หรอื การปลกู สวนปา่ นอกจากนน้ั การศกึ ษานย้ี งั ไดเ้ สนอรปู แบบ ทช่ี าวบา้ นเปน็ ผดู้ ำ� เนนิ การควบคไู่ ปกบั หนว่ ยงานภาครฐั โดยใหช้ าวบา้ นสามารถหารายไดเ้ สรมิ ในพนื้ ทปี่ า่ ไมไ้ ดด้ ว้ ย สำ� หรบั การโยกยา้ ยประชาชนออกจากพนื้ ทสี่ ามารถดำ� เนนิ การไดแ้ ตต่ อ้ ง เปน็ รายพนื้ ท่ี เชน่ เปน็ พน้ื ทตี่ น้ นำ�้ สำ� คญั หรอื เปน็ พนื้ ทที่ มี่ รี ะบบนเิ วศทม่ี คี วามเปราะบางเทา่ นนั้ ประการท่สี าม ในการด�ำเนินงานปลูกป่าและการบรหิ ารพ้ืนทีป่ า่ ไม้ เสนอให้มีการ บริหารจัดการในรูปของชุมชนป่าไม้ โดยให้แต่ละพื้นท่ีมีการบริหารจัดการเพื่อให้สมาชิก ในชุมชนมีรายได้จากการดูแลป่า รวมถึงการบริหารจัดการและพัฒนาพื้นที่ของชุมชนป่าไม้ โดยรวมในด้านต่าง ๆ ที่ส�ำคัญ ได้แก่ การให้บริการด้านการศึกษา สาธารณสุข สังคม และ การคมนาคม เพ่อื ใหป้ ระชาชนในชมุ ชนปา่ ไมม้ ีคุณภาพชวี ติ ดขี นึ้ อย่างย่ังยนื ประการท่ีส่ี ปรับปรุงกฎหมายและกฎระเบียบปัจจุบันให้เอ้ืออ�ำนวยต่อการค้าไม้ ปัจจุบันการด�ำเนินการป่าไม้เชิงพาณิชย์มีข้อจ�ำกัด เพราะกฎหมายของรัฐห้ามมิให้มีการตัด หรอื เคลอ่ื นยา้ ยไมห้ วงหา้ มตามทกี่ ฎหมายประกาศ เชน่ ไมส้ กั ไมย้ าง เปน็ ตน้ ดงั นน้ั เพอ่ื ใหก้ าร ดำ� เนนิ งานพนั ธบตั รปา่ ไมป้ ระสบความสำ� เรจ็ ตอ้ งยกเลกิ กฎหมายทเ่ี ปน็ อปุ สรรคตอ่ การดำ� เนนิ การป่าไม้เชิงพาณิชย์ เพื่อมิให้เจ้าพนักงานของรัฐใช้เงื่อนไขทางกฎหมายเหล่าน้ีเป็นข้ออ้าง ในการเรียกเก็บเงินนอกระบบจากประชาชน ซึ่งจะเป็นการเพ่ิมต้นทุนในการด�ำเนินงานท่ี ไมจ่ �ำเปน็ ดังรายละเอยี ดทตี่ อ้ งมกี ารปรบั ปรุงต่อไปนี้ 1) การควบคุมการแปรรูปไม้ ตาม พ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ. 2484 เป็นการปิดโอกาส ในการประกอบอาชพี ควรมกี ารปรบั ปรงุ เขตควบคมุ การแปรรปู ไมเ้ พอื่ ใหเ้ ปน็ ไปตามกลไกตลาด นอกจากน้ีตามข้อก�ำหนด ฉบับที่ 18 (พ.ศ. 2532)20 ท่ีก�ำหนดห้ามมิให้ผู้รับอนุญาตผลิต ผลิตภัณฑ์จากไม้หวงห้าม ควรแก้ไขข้อก�ำหนดโดยให้ยกเว้นการผลิตผลิตภัณฑ์ท่ีท�ำจาก ไมส้ วนปา่ หรอื ไมท้ ีป่ ลกู ข้ึนเองได้ 2) การแกไ้ ข พ.ร.บ.สวนปา่ พ.ศ. 2535 ในประเดน็ ตา่ ง ๆ ไดแ้ ก่ การแกไ้ ขมาตรา 3 ทก่ี ำ� หนดคำ� นยิ ามของ “สวนปา่ ” ควรกำ� หนดใหค้ รอบคลมุ ไมท้ กุ ชนดิ ทงั้ ไมห้ วงหา้ มและไมใ่ ช่ ไมห้ วงหา้ ม เพอื่ ใหไ้ มเ้ ศรษฐกจิ สำ� คญั สามารถขนึ้ ทะเบยี นสวนปา่ ได้ การแกไ้ ขมาตรา 5 กำ� หนด 20 ดหู มวดท่ี 3 ขอ้ 20 หนา้ 17 ของข้อก�ำหนด ฉบบั ท่ี 18 (พ.ศ. 2532) วา่ ด้วยการควบคมุ การแปรรูปไม้ 173
บทท่ี 7 การด�ำเนนิ การสคู่ วามสำ� เรจ็ ของพันธบัตรปา่ ไม้ ให้ที่ดินท่ีมีใบอนุญาตให้แผ้วถางป่าตามกฎหมายป่าไม้เพื่อการท�ำสวนป่าสามารถขึ้นทะเบียน สวนป่าได้ เนื่องจากในกฎหมายท่ีเป็นอยู่ก�ำหนดการข้ึนทะเบียนสวนป่าในวงจ�ำกัดเกินไป การเพม่ิ บทบัญญัติให้เก็บ หา ค้า มีไว้ในครอบครอง หรือน�ำเคลื่อนที่ของป่า โดยได้รับการ ยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยป่าไม้และกฎหมายว่าด้วยป่าสงวนแห่งชาติในพื้นที่ ที่ก�ำหนดให้เป็นสวนป่า การแก้ไขมาตรา 13 ซ่ึงก�ำหนดให้ไม้ที่จะน�ำออกจากสวนป่าต้องมี รอยตรา ตี ตอก หรือประทับน้ัน ควรก�ำหนดให้ไม้ขนาดเล็กที่จะน�ำออกจากสวนป่าต้องมี รอยตรา ตี ตอก หรือประทับด้วยวธิ กี ารอืน่ แทนการประทบั ตรา หรือใชใ้ บเสรจ็ และใบรบั รอง จากเจา้ ของสวนปา่ และการแกไ้ ขมาตรา 14 ใหไ้ มท้ ไี่ ดจ้ ากสวนปา่ ไดร้ บั การยกเวน้ คา่ ภาคหลวง และคา่ บ�ำรุงป่าตามกฎหมายปา่ ไมว้ ่าด้วยป่าสงวนแห่งชาติ 3) การใช้ประโยชน์จากไม้สัก ไม้ยาง ไม้สักและไม้ยางในที่ดินกรรมสิทธ์ิไม่นั้น สามารถน�ำมาใช้ประโยชนไ์ ด้ เนือ่ งจากเปน็ ไมห้ วงหา้ มตาม พ.ร.บ.ปา่ ไม้ พ.ศ. 2484 มาตรา 7 จึงควรแก้ไขมาตรา 7 ใน พ.ร.บ.ป่าไม้ดังกล่าวให้ไม้สักและไม้ยางเป็นไม้หวงห้ามเฉพาะท่ีขึ้น ในป่าเท่านนั้ ประการทหี่ า้ เนอ่ื งจากสงั คมไทยเปน็ สงั คมทมี่ คี วามแตกตา่ งทางรายไดม้ าก รปู แบบ พันธบัตรป่าไม้จึงต้องให้ความส�ำคัญกับการด�ำเนินงานตามหลักการ Beneficiary-pays Principle หรือ หลักการ PES ซึ่งเป็นหลักการท่ีก�ำหนดให้ผู้ที่ต้องเสียค่าใช้จ่ายเพ่ิมเติม เพอ่ื เปน็ รายไดเ้ ขา้ โครงการพนั ธบตั รปา่ ไมต้ อ้ งเปน็ ประชาชนทม่ี รี ายไดส้ งู โดยไดป้ ระโยชนจ์ าก การฟน้ื ฟสู ภาพปา่ เชน่ รายไดจ้ ากการขายไมใ้ หก้ บั ผทู้ ซี่ อ้ื ไม้ รายไดจ้ ากการขายคารบ์ อนเครดติ ภาคป่าไม้ให้กับประเทศท่ีพัฒนาแล้ว รายได้จากการท่องเที่ยวเชิงนิเวศ และรายได้จากการ ขายน้�ำดิบให้กับผู้ประกอบการในภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการ เป็นต้น ท้ังน้ี โครงการ พันธบตั รป่าไม้ควรหลกี เล่ียงการด�ำเนินการอนั มผี ลกระทบตอ่ กลมุ่ ประชาชนทีม่ ีรายไดต้ ำ�่ โครงสร้างพันธบัตรป่าไม้ในประเทศไทยที่เหมาะสมควรมีรูปแบบการด�ำเนินงาน โดยเริ่มจากองค์การมหาชนท่ีท�ำหน้าท่ีบริหารจัดการด้านการเงิน และการระดมทุนจาก นกั ลงทนุ ทสี่ นใจหรอื ผซู้ อื้ พนั ธบตั รปา่ ไม้ (ภาพท่ี 7.4) ซง่ึ ประกอบดว้ ย องคก์ รภาครฐั และเอกชน องค์กรขนาดใหญ่ในภาคเอกชน หรือรัฐวิสาหกิจท่ีสนใจในการลงทุนด้านกิจกรรมท่ีเป็นมิตร กบั สง่ิ แวดลอ้ ม เพ่ือใชเ้ ปน็ สว่ นหน่ึงของกิจกรรมด้านบรรษัทภบิ าล และด�ำเนินการในรปู แบบ ของการมคี วามรบั ผดิ ชอบตอ่ สงั คม นกั ลงทนุ ในภาคการเงนิ เชน่ สถาบนั การเงนิ หรอื นกั ลงทนุ 174
พลิกฟื้นผืนปา่ ดว้ ยพันธบัตรปา่ ไม้ และประชาชนผู้สนใจท่ัวไปท่ีต้องการมีส่วนในการฟื้นฟูสภาพป่า หากมีองค์กรเอกชนสนใจ ลงทุนในพันธบัตรป่าไม้และมีการซื้อในปริมาณมากอาจจ่ายผลตอบแทนคืนให้นักลงทุน ในอัตราต่�ำกว่าพันธบัตรรัฐบาลทั่วไป ประกอบกับพันธบัตรป่าไม้เป็นการส่งเสริมการอนุรักษ์ ทรพั ยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมอาจไม่ต้องมอี ตั ราผลตอบแทนสงู มากนัก อยา่ งไรก็ตาม เมอ่ื สามารถระดมเงินทนุ จากการออกพันธบัตรแลว้ องค์การมหาชน ที่ท�ำหน้าที่ดูแลด้านการเงินและการออกพันธบัตรป่าไม้ต้องจัดหาพ้ืนที่ป่าเส่ือมโทรมหรือป่า ท่ีถูกบุกรกุ เพอ่ื ท�ำการเกษตรท่อี ยู่ในพ้นื ท่ีอนรุ กั ษ์ และพืน้ ที่ปา่ สงวนแหง่ ชาตเิ พ่ือนำ� มาจัดเปน็ พื้นที่ปลูกป่าและฟื้นฟูป่า โดยประสานงานกับหน่วยงานรับผิดชอบพื้นที่ดังกล่าว และต้องใช้ ทรัพยากรในการดำ� เนินการ ไดแ้ ก่ เงินทุนในการบริหารจดั การและจ้างแรงงานปลกู และบ�ำรงุ รกั ษาปา่ ซง่ึ ตอ้ งใหแ้ รงงานดงั กลา่ วมรี ายไดเ้ พยี งพอแกก่ ารดำ� รงชวี ติ ทง้ั นี้ การปลกู ปา่ ในพนื้ ท่ี ทมี่ ชี มุ ชนไมจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งกนั คนออก แตใ่ หจ้ า้ งชาวบา้ นทอี่ าศยั ในพนื้ ทเ่ี ปน็ ผปู้ ลกู ปา่ และสามารถ ปลูกพืชเศรษฐกจิ เสริมรายไดใ้ นระดบั ที่เหมาะสม ท�ำใหใ้ ห้คนกับป่าอยู่รว่ มกนั ได้ ท้ังน้ี ในบริบทของไทยการออกพันธบัตรจะด�ำเนินการโดยกระทรวงการคลังหรือ องคก์ รที่กฎหมายอนุญาตให้ออกพันธบัตรได้ เช่น ถ้ามีนักลงทุนซ้ือพันธบัตรป่าไม้ 100,000 หน่วย ๆ ละ 10 บาท เป็นเงินต้นรวม 1 ล้านบาท รัฐหรือองค์การมหาชนที่ท�ำหน้าที่ออก พนั ธบัตรป่าไม้ จะน�ำเงิน 1 ล้านบาทน้นั ไปสนบั สนนุ กิจกรรมในการปลกู ป่าและดแู ลรักษาปา่ เพ่ือให้มีการใช้ประโยชน์อย่างย่ังยืน เม่ือครบก�ำหนดระยะเวลา 20 ปี องค์การมหาชนต้อง จัดการคืนเงินต้นและและผลตอบแทนให้แก่นักลงทุน ดังนั้น ผู้ออกพันธบัตรต้องมีการจัดหา รายรบั เพอ่ื นำ� ไปจา่ ยเปน็ ผลตอบแทนคนื ใหแ้ กน่ กั ลงทนุ หรอื ผซู้ อ้ื พนั ธบตั รปา่ ไม้ โดยจดั เกบ็ จาก ผู้ได้ประโยชน์จากป่าและระบบนิเวศป่าไม้ตามหลักการผู้ได้ประโยชน์เป็นผู้จ่าย ท้ังทางตรง จากการขายผลิตภณั ฑจ์ ากป่าประเภทตา่ ง ๆ เช่น เน้อื ไม้ และผลติ ภณั ฑ์จากป่าที่ไม่ใชเ้ นอื้ ไม้ และทางออ้ มจากบริการของระบบนิเวศป่าไม้ (รายรับท่ีมีการจดั เกบ็ มรี ายละเอยี ดในบทที่ 5) ดงั น้จี ะเหน็ ได้ว่านอกจากการมีทรพั ยากรป่าไมแ้ ละระบบนเิ วศป่าไมท้ ่สี มบูรณ์จะช่วยลดค่าใช้ จ่ายของภาครัฐในการแก้ไขปัญหาน้�ำท่วมและน้�ำแล้งได้แล้ว รายรับส่วนหน่ึงก็สามารถน�ำไป เปน็ เงินสนบั สนนุ ในการอนรุ กั ษ์และฟน้ื ฟพู ื้นทป่ี ่าสร้างความสมดุลของระบบนิเวศอยา่ งย่ังยืน และนำ� ไปสกู่ ารใหป้ ระโยชนจ์ ากปา่ ไมแ้ ละบรกิ ารของระบบนเิ วศปา่ ไมต้ อ่ ไป โดยการนำ� เงนิ ไป ใชเ้ พอ่ื ทำ� กจิ กรรมในการจดั การปา่ ไมแ้ บบยง่ั ยนื ไดแ้ ก่ การเพมิ่ ความคมุ้ ครองไมใ่ หม้ กี ารลกั ลอบ 175
บทท่ี 7 การด�ำเนินการสคู่ วามสำ� เรจ็ ของพนั ธบัตรป่าไม้ () (PES) : ภาพที่ 7.4 รูปแบบการด�ำเนินพันธบัตรป่าไม้ส�ำหรับประเทศไทย ทมี่ า: อดศิ ร์ อิศรางกูร ณ อยธุ ยา และ ปริญญารตั น์ เลี้ยงเจรญิ (2561) ตัดไม้และอนุรักษ์สัตว์ในพื้นที่ป่า การปลูกป่าทดแทน การฟื้นฟูป่า และจัดระบบการปลูกป่า ทเ่ี หมาะสมและสามารถเพมิ่ มลู คา่ ไดใ้ นพน้ื ทป่ี า่ เสอื่ มโทรม ตลอดจนการจดั หาหรอื ชดเชยพนื้ ที่ ใหม่ในการทำ� อาชพี ทดแทนในพ้ืนทปี่ า่ ที่มกี ารบกุ รกุ โดยชาวบ้านท่ยี ากจน (ภาพท่ี 7.4) แนวทางของพันธบัตรป่าไม้ให้ความส�ำคัญกับการปลูกป่าในพื้นท่ีของรัฐที่เป็นป่า อนุรักษ์และป่าสงวนแห่งชาติที่มีการดูแลเป็นรายพ้ืนที่ พื้นท่ีป่าอนุรักษ์และป่าสงวนแห่งชาติ โดยการปลกู ในพนื้ ทป่ี า่ เสอื่ มโทรม และการปลกู ปา่ และฟน้ื ฟปู า่ ในพนื้ ทท่ี ม่ี ชี มุ ชนอยกู่ บั ปา่ หรอื มี การบกุ รกุ เพอ่ื ปลกู พชื เศรษฐกจิ โดยการดำ� เนนิ การของพนั ธบตั รปา่ ไมส้ ามารถทำ� ควบคไู่ ปกบั กจิ กรรมปลกู ปา่ หรืออนรุ ักษ์ป่าอน่ื ๆ ทด่ี �ำเนนิ การอยูแ่ ล้ว เชน่ ธนาคารต้นไม้ ทมี่ พี ืน้ ที่ด�ำเนิน การในพ้นื ทขี่ องตนเอง หรอื พนื้ ที่ป่าสงวน นอกจากนี้ การจดั ตง้ั องคก์ ารมหาชนเปน็ ผรู้ บั ผดิ ชอบดำ� เนนิ การ โดยมคี วามเปน็ ไปได้ ในการที่จะเปล่ียนองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ ให้เป็นองค์การมหาชนท่ีมีภารกิจด้านการปลูก ปา่ อยา่ งยง่ั ยนื มกี ฎหมายเปน็ ของตนเอง สามารถออกพนั ธบตั รเพอ่ื ระดมทนุ ได้ จดั เกบ็ รายรบั จากผไู้ ดป้ ระโยชน์จากปา่ ไม้และระบบนิเวศปา่ ไม้ และประสานงานกับหน่วยงานอ่นื ของรฐั ได้ 176
พลกิ ฟืน้ ผนื ป่าด้วยพันธบัตรป่าไม้ ขอ้ เสนอแนะการระดมทนุ เพือ่ อนุรกั ษ์ปา่ การด�ำเนินการเพื่อหาแนวทางกฎหมายในการระดมทุนเพ่ืออนุรักษ์และฟื้นฟูป่า ในรูปแบบการจดั ตงั้ องค์การมหาชน มี 3 กรณี ได้แก่ กรณีศึกษาที่ 1 กรณีที่จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนภายใต้พระราชบัญญัติ องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เพอื่ ดูแลเรอื่ งการหาเงินเพือ่ พฒั นาหรือฟน้ื ฟปู ่าไม้ การจัดตั้งองค์การมหาชนท่ีมีภารกิจในการดูแลการหาเงินทุนเพ่ือการพัฒนาหรือ ฟื้นฟูป่าไม้นั้น สามารถท�ำได้ภายใต้กฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชนตามแนวทางการจัดตั้ง องค์การมหาชนท่ีก�ำหนดโดยมติคณะรัฐมนตรีวันท่ี 18 กรกฎาคม 2549 ซึ่งเป็นไปได้ใน สองกรณี คอื องค์การมหาชนทจี่ ัดตง้ั ภายใตพ้ ระราชบญั ญตั ิองคก์ ารมหาชน พ.ศ. 2542 และ องค์การมหาชนที่จดั ตัง้ โดยการออกพระราชบัญญตั เิ ฉพาะ ดงั รายละเอยี ดต่อไปน้ี จากมาตรา 5 แห่งพระราชบญั ญตั ิองค์การมหาชนฯ ระบวุ า่ หากรัฐบาลมแี ผนงาน หรอื นโยบายด้านใดดา้ นหนงึ่ โดยเฉพาะเพื่อจัดทำ� บรกิ ารสาธารณะ และเหน็ วา่ เหมาะสมทจ่ี ะ จัดต้ังหนว่ ยงานบรหิ ารข้นึ ใหม่แตกตา่ งไปจากส่วนราชการหรอื รฐั วิสาหกจิ สามารถจดั ต้งั เป็น องคก์ ารมหาชน โดยตราเปน็ พระราชกฤษฎกี าตามพระราชบญั ญตั นิ ไี้ ด้ มาตรา 5 ยงั ไดก้ ำ� หนด กจิ การสาธารณะทจี่ ะจดั ตง้ั องคก์ ารมหาชนซง่ึ ไดแ้ ก่ การรบั รองมาตรฐานและประเมนิ คณุ ภาพ การศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐ การท�ำนุบ�ำรุงศิลปะและวัฒนธรรม การพัฒนาและส่งเสริมการกีฬา การส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและวิจัย การถ่ายทอด และพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ การ บริการทางการแพทย์ และสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห์ การอ�ำนวยบริการแก่ประชาชน หรอื การดำ� เนินการอันเปน็ สาธารณประโยชนอ์ นื่ ใด ดังนัน้ หากต้องการจัดตัง้ องค์การมหาชน ในการจดั การกองทนุ ปา่ ไมพ้ รอ้ มกบั จดั การเรอื่ งการพฒั นาและฟน้ื ฟปู า่ ไม้ ซง่ึ ถอื เปน็ การอนรุ กั ษ์ สง่ิ แวดลอ้ มและทรัพยากรธรรมชาติกส็ ามารถทำ� ไดภ้ ายใตพ้ ระราชบัญญตั ิฯ ฉบบั นี้ ในประเด็นเรื่องการพิจารณาว่าองค์การมหาชนจะสามารถออกพันธบัตรป่าไม้ได้ หรือไม่น้ัน จะต้องพิจารณาหมวด 2 เรื่องทุน รายได้และทรัพย์สินแห่งพระราชบัญญัติ องค์การมหาชนฯ ซึ่งพบว่าไม่ได้ก�ำหนดให้อ�ำนาจแก่องค์การมหาชนในการออกพันธบัตร โดยมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชนฯ ก�ำหนดว่าทุนและทรัพย์สินในการ ดำ� เนินกจิ การขององค์การมหาชนประกอบด้วย (1) เงนิ หรือทรัพย์สินที่ได้รบั โอนมา (2) เงนิ ทร่ี ฐั บาลจ่ายให้เป็นทุนประเดิม 177
บทที่ 7 การดำ� เนนิ การสูค่ วามสำ� เร็จของพันธบัตรปา่ ไม้ (3) เงินอุดหนุนทวั่ ไปท่ีรฐั บาลจัดสรรใหต้ ามความเหมาะสมเปน็ รายปี (4) เงินอุดหนุนจากภาคเอกชนหรือองค์กรอื่น รวมทั้งจากต่างประเทศหรือ องคก์ ารระหวา่ งประเทศ และเงินหรือทรพั ยส์ ินทมี่ ีผอู้ ุทศิ ให้ (5) คา่ ธรรมเนยี ม คา่ บำ� รงุ คา่ ตอบแทน คา่ บรกิ าร หรอื รายไดจ้ ากการดำ� เนนิ การ (6) ดอกผลของเงนิ หรอื รายไดจ้ ากทรัพยส์ นิ ขององค์การมหาชน จะเหน็ ไดว้ า่ พระราชบญั ญตั อิ งคก์ ารมหาชนฯ ไมไ่ ดร้ ะบวุ า่ รายไดข้ ององคก์ ารมหาชน สามารถมาจากการออกพันธบัตร อน่ึง เนื่องจากพระราชบัญญัติองค์การมหาชนฯ ก�ำหนด ใหก้ ารจดั ตงั้ องคก์ ารมหาชนตอ้ งตราเปน็ พระราชกฤษฎกี า การตราพระราชกฤษฎกี านนั้ จะไม่ สามารถขัดหรือแย้งหรือเกินขอบเขตอ�ำนาจท่ีพระราชบัญญัติก�ำหนดไว้ได้ อย่างไรก็ดี จากการศกึ ษาพบวา่ พระราชกฤษฎกี าจดั ตง้ั โรงพยาบาลบา้ นแพว้ (องคก์ ารมหาชน) พ.ศ. 254321 มีบทบัญญัติให้อ�ำนาจโรงพยาบาลในการกู้ยืมเงินหรือออกพันธบัตรหรือตราสารทางการเงิน อ่ืนใดเพื่อการด�ำเนินกิจการของโรงพยาบาล และพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังสถาบันพัฒนา องค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 254322 ก็มีบทบัญญัติให้สถาบันมีอ�ำนาจกู้หรือยืมเงิน ภายในและภายนอกราชอาณาจกั ร และออกพนั ธบตั รหรือตราสารอ่นื ใดเพอื่ การลงทนุ กรณีศึกษาที่ 2 กรณีให้องค์การมหาชนท่ีเกี่ยวข้องกับด้านสิ่งแวดล้อมและ ทรพั ยากรธรรมชาติ เชน่ สำ� นกั งานพฒั นาเศรษฐกจิ จากฐานชวี ภาพ หรอื องคก์ ารบรหิ ารจดั การ กา๊ ซเรือนกระจกเปน็ ผอู้ อกพันธบตั รปา่ ไม้ ในเบอ้ื งต้นต้องพจิ ารณาวา่ องค์การท้งั สองจัดตง้ั ขน้ึ ภายใตก้ ฎหมายใด ซง่ึ จากการศกึ ษาพบวา่ สำ� นกั งานพฒั นาเศรษฐกจิ จากฐานชวี ภาพ เปน็ องคก์ าร ที่จัดต้ังภายใต้พระราชกฤษฎีกาจัดต้ังส�ำนักงานพัฒนาเศรษฐกิจจากฐานชีวภาพ พ.ศ. 2550 ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยองคก์ ารมหาชน เชน่ เดยี วกนั องคก์ ารบรหิ ารจดั การกา๊ ซเรอื นกระจกกเ็ ปน็ องคก์ ารทจี่ ดั ตงั้ ภายใตพ้ ระราชกฤษฎกี าจดั ตงั้ องคก์ ารบรหิ ารจดั การกา๊ ซเรอื นกระจก พ.ศ. 2550 ตามกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชน องค์การทั้งสองอยู่ภายใต้การก�ำกับดูแลของรัฐมนตรี 21 มาตรา 7 เพอื่ ใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคต์ ามมาตรา 6 ใหโ้ รงพยาบาลมอี ำ� นาจกระทำ� กจิ การตา่ ง ๆ ดงั ตอ่ ไปนดี้ ว้ ย ฯลฯ (4) กู้ยืมเงนิ หรอื ออกพันธบตั รหรือตราสารทางการเงนิ อ่นื ใดเพอื่ การดำ� เนินกิจการของโรงพยาบาล ฯลฯ 22 มาตรา 8 เพือ่ ให้บรรลวุ ัตถุประสงค์ตามทีก่ �ำหนดไวใ้ นมาตรา 7 ให้สถาบันมีอ�ำนาจและหน้าท่ีดงั ตอ่ ไปนี้ ฯลฯ (10) ก้หู รอื ยมื เงินภายในและภายนอกราชอาณาจกั ร (11) ออกพันธบัตรหรือตราสารอื่นใดเพื่อการลงทุน ฯลฯ 178
พลกิ ฟื้นผืนป่าดว้ ยพนั ธบัตรปา่ ไม้ วา่ การกระทรวงทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอ้ ม ตามทไี่ ดก้ ลา่ วไวข้ า้ งตน้ วา่ พระราชบญั ญตั ิ องค์การมหาชนฯ ไม่ได้ให้อ�ำนาจองค์การมหาชนฯ ภายใต้กฎหมายนี้ในการออกพันธบัตร องค์การทัง้ สองจงึ ไมส่ ามารถออกพันธบัตรได้ กรณีศึกษาที่ 3 กรณีการจัดตั้งองค์การมหาชนหรือกรณีการจัดองค์กรรูปแบบอ่ืน ทมี่ ใิ ชส่ ว่ นราชการ เพอื่ รองรบั บทบาทและภารกิจภาครฐั ทีต่ อ้ งการประสทิ ธภิ าพสงู องค์การมหาชน (Public Organization) เป็นองคก์ รของรัฐประเภทหนึ่งท่กี ำ� หนด ขึ้นเพ่ือท�ำบริการสาธารณะที่กฎหมายก�ำหนดให้เป็นหน้าท่ีของรัฐท่ีต้องการประสิทธิภาพสูง โดยมิได้ค้าก�ำไรจากการบริการ มีวัฒนธรรมองค์กรเยี่ยงภาคธุรกิจที่สามารถใช้ประโยชน์ ทรพั ยากรใหป้ ระสทิ ธภิ าพสงู สดุ ซง่ึ มอิ าจดำ� เนนิ การไดใ้ นสว่ นราชการซง่ึ เปน็ องคก์ ารแบบราชการ อนง่ึ กรณศี กึ ษานคี้ อื กรณที จ่ี ดั ตงั้ องคก์ ารมหาชนโดยการออกเปน็ พระราชบญั ญตั ิ เชน่ สถาบนั ส่งเสรมิ การสอนวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี เปน็ ต้น การพิจารณาแนวทางการจัดต้ังองค์การมหาชนท่ีก�ำหนดจากมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 18 กรกฎาคม 2549 ซึ่งเห็นด้วยตามมติคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) คร้ังท่ี 4/2549 วันที่ 8 มิถุนายน 2549 ตามที่ส�ำนักงาน ก.พ.ร. เสนอ โดยที่มีการแจ้งเวียน ใหส้ ว่ นราชการถือปฏิบัติต่อไป องคก์ ารมหาชนในทนี่ ้ีครอบคลมุ องค์การมหาชน 2 รูปแบบคือ 1) องค์การมหาชนทจี่ ดั ตัง้ ตามพระราชบัญญัตอิ งค์การมหาชน พ.ศ. 2542 2) หนว่ ยงานในกำ� กบั ของกระทรวงทจ่ี ดั ตง้ั ตามพระราชบญั ญตั เิ ฉพาะ ซงึ่ มภี ารกจิ ในการให้บริการสาธารณะเช่นเดียวกับองค์การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ภารกิจของรฐั ท่ีไมอ่ าจจัดตัง้ เปน็ องคก์ ารมหาชน ไดแ้ ก่ 1) ภารกจิ ดา้ นการก�ำหนดนโยบาย 2) ภารกิจในการก�ำหนดหลักเกณฑ์ กฎระเบียบและข้อบังคับเพื่อใช้บังคับต่อ หน่วยงานอน่ื และประชาชน 3) ภารกิจท่ีเป็นบริการสาธารณะเชิงพาณิชย์และอุตสาหกรรมที่แสวงหารายได้ เป็นหลัก 4) จำ� เปน็ ตอ้ งใชอ้ ำ� นาจรฐั ทกี่ ระทบกบั สทิ ธิ เสรภี าพของประชาชนเพอื่ ดำ� เนนิ ภารกจิ ของหนว่ ยงาน (เฉพาะกรณอี งคก์ ารมหาชนตามพระราชบญั ญัตอิ งคก์ ารมหาชน พ.ศ. 2542) 179
บทท่ี 7 การด�ำเนนิ การส่คู วามสำ� เร็จของพันธบัตรปา่ ไม้ ส�ำหรับข้อเสนอขั้นตอนการจัดต้ังองค์การมหาชนนั้น จะต้องเป็นไปตามมติคณะ รฐั มนตรี โดยมีแนวทางดังน้ี หลกั การ 1) ยืนยันข้ันตอนการขอจัดตั้งองค์การมหาชนตามหนังสือเวียนส�ำนักงาน ก.พ.ร. ที่ นร 1204.1/ว3 ลงวนั ที่ 19 พฤษภาคม 2547 ทก่ี ำ� หนดใหส้ ว่ นราชการตอ้ งเสนอขอจัดต้งั องคก์ ารมหาชนตอ่ ก.พ.ร. ก่อนนำ� เสนอคณะรัฐมนตรี 2) ก�ำหนดให้ส่วนราชการระดับกระทรวงท่ีจะขอจัดต้ังองค์การมหาชนจัดท�ำ ขอ้ เสนอขอจดั ตงั้ องค์การมหาชนซึง่ ประกอบด้วย เหตุผลความจำ� เปน็ ภารกจิ ทจ่ี ะดำ� เนนิ การ ร่างแผนการด�ำเนินงาน ผลลัพธ์ ผลผลิตในปีที่ 1-3 ของการจัดต้ังองค์การมหาชน เพื่อเป็น ข้อตกลงร่วมกันระหว่างองค์การมหาชน กระทรวง ก.พ.ร. และคณะรัฐมนตรี ซึ่งจะน�ำมาใช้ ในการประเมินผลเมื่อด�ำเนินการครบ 3 ปี ร่างแผนการเงินในระยะแรก แผนการจัดตั้งหรือ แผนการถ่ายโอน และร่างพระราชกฤษฎีกาจดั ต้ังเสนอ ก.พ.ร. ก่อนนำ� เสนอคณะรฐั มนตรี 3) กำ� หนดเปน็ เงอื่ นไขในการขอจดั ตง้ั วา่ กระทรวงตอ้ งเสนอเอกสารประกอบคำ� ขอ จัดต้ังอย่างครบถ้วนทุกข้อ จึงจะสามารถน�ำเรื่องเสนอต่อ ก.พ.ร. รวมทั้งต้องแนบมติ ก.พ.ร. พร้อมกบั การน�ำเสนอเร่ืองต่อคณะรฐั มนตรเี พอ่ื พจิ ารณา 4) กำ� หนดเวลาการพจิ ารณาแลว้ เสรจ็ ของ ก.พ.ร. ภายใน 45 วนั ทำ� การ (กรณไี ดร้ บั เอกสารครบถ้วนสมบรู ณ)์ รายการค�ำช้ีแจง (Check list) ประกอบการขอจัดตง้ั องค์การมหาชน ในการขอจดั ตัง้ องคก์ ารมหาชน ให้กระทรวงท่ปี ระสงคจ์ ะขอจัดต้ังองค์การมหาชน จดั ทำ� รายละเอยี ดประกอบการพจิ ารณา ตามแบบคำ� ชแี้ จงประกอบการขอจดั ตง้ั องคก์ ารมหาชน โดยมีสาระท่ีครอบคลุมในเรือ่ งตอ่ ไปน้ี 1) เหตผุ ลความจำ� เปน็ ในการขอจดั ต้งั ตอ้ งระบเุ หตผุ ลความจำ� เปน็ ของงานทจ่ี ะจดั ตงั้ เปน็ องคก์ ารมหาชนใหช้ ดั เจน ไดแ้ ก่ - เม่ือจัดต้ังขึ้นแล้วจะเป็นประโยชน์ต่อการขับเคล่ือนนโยบายรัฐบาล หรือ ยทุ ธศาสตรข์ องชาตใิ นด้านใด - เหตใุ ดจึงจ�ำเป็นตอ้ งจดั ตั้งเปน็ หน่วยงานในรปู แบบองค์การมหาชน - เหตผุ ลของการทอ่ี งค์กรรปู แบบสว่ นราชการไม่สามารถด�ำเนนิ ภารกจิ นัน้ ๆ ได้ รวมทง้ั เหตผุ ลของการทไ่ี มจ่ ดั ตง้ั เปน็ รฐั วสิ าหกจิ หรอื หนว่ ยงานบรกิ ารรปู แบบพเิ ศษ ตลอดจน 180
พลิกฟนื้ ผนื ปา่ ด้วยพนั ธบตั รปา่ ไม้ เหตุผลของการไม่สามารถถ่ายโอนให้เป็นภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือให้ ภาคเอกชนดำ� เนนิ การ - เหตุผลที่แสดงว่าการจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการ บรหิ ารราชการ สามารถแกไ้ ขปญั หาขอ้ ขดั ขอ้ งในการดำ� เนนิ งานทเ่ี ปน็ อยใู่ นปจั จบุ นั และ/หรอื สามารถรองรับการเปล่ยี นแปลงในบรบิ ทตา่ ง ๆ ท่ีเกยี่ วข้องได้อย่างไร และประชาชนจะได้รับ ประโยชน์เพม่ิ ขึน้ อยา่ งไร 2) ภารกิจที่จะด�ำเนินการ และบทบาทขององค์การมหาชนท่ีจะจัดต้ังต้องระบุให้ ชดั เจนว่า - องคก์ ารมหาชนทจี่ ะจดั ตงั้ มบี ทบาทอะไร มอี ำ� นาจหนา้ ทอ่ี ยา่ งไร มกี รอบภารกจิ อะไรบา้ งทจ่ี ะดำ� เนนิ การ มคี วามแตกตา่ งจากการดำ� เนนิ กจิ การสว่ นราชการหรอื หนว่ ยงานอนื่ ๆ ของรฐั ทมี่ บี ทบาทเกี่ยวขอ้ งกนั อยา่ งไร - ตอ้ งจำ� แนกภารกจิ ใหช้ ดั เจนวา่ ภารกจิ ใดเปน็ ภารกจิ ขององคก์ ารมหาชน ภารกจิ ใดเป็นภารกิจของสว่ นราชการหรอื หน่วยงานของรฐั หรอื หนว่ ยงานอื่น ๆ - มีระบบการด�ำเนินงานและระบบความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง ท้งั ภาครัฐและภาคเอกชนอย่างไร ทั้งน้ี ในกรณีที่จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ต้องเป็นภารกิจที่สอดคล้องกับมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ดว้ ย ส�ำหรับองค์การมหาชนที่จะจัดต้ังตามพระราชบัญญัติเฉพาะจะต้องแสดงเหตุผล ความจ�ำเป็นของการที่ต้องใช้อ�ำนาจรัฐในการกระทบกับสิทธิ เสรีภาพของประชาชนในการ ด�ำเนนิ การเพอ่ื ใหบ้ รรลุวัตถุประสงคต์ ามภารกจิ ของหนว่ ยงาน 3) ร่างแผนการด�ำเนนิ งานขององค์การมหาชน หมายถงึ ร่างแผนกลยทุ ธ์ (Strategic Plan) และแผนธรุ กจิ (Business Plan) หรือ แผนด�ำเนินการงานขององค์การมหาชน ประกอบด้วย ยุทธศาสตรเ์ ปา้ หมาย ผลผลติ ผลลพั ธ์ ตวั ชว้ี ดั ผลการดำ� เนนิ งาน จำ� แนกเปน็ รายปี ในระยะเวลาปที ี่ 1-3 ของการจดั ตง้ั องคก์ ารมหาชน เพ่ือแสดงแผนท่ีเดินทาง (Road Map) ของการด�ำเนินภารกิจขององค์การมหาชนซึ่งจะถูก ก�ำหนดเป็นข้อตกลงระหว่างคณะรัฐมนตรี รัฐมนตรีรักษาการตามพระราชกฤษฎีกา และ องคก์ ารมหาชน ทัง้ น้ี เมื่อครบก�ำหนด 3 ปขี องการจดั ตัง้ ก.พ.ร. มหี นา้ ทใ่ี นการประเมนิ และ 181
บทที่ 7 การดำ� เนนิ การสู่ความส�ำเร็จของพันธบตั รป่าไม้ รายงานผลต่อคณะรัฐมนตรีเพ่ือพิจารณาความคุ้มค่าและผลสัมฤทธ์ิของการจัดต้ังองค์การ มหาชนแหง่ น้นั ทงั้ น้ี จะตอ้ งคาดการณถ์ งึ กำ� หนดการยบุ เลกิ ขององคก์ ารมหาชน โดยตอ้ งนำ� เสนอวา่ องคก์ ารมหาชนที่จะจัดต้ังจะดำ� เนินการแลว้ เสรจ็ ตามเปา้ หมายท่กี ำ� หนดในระยะเวลาก่ีปี 4) ร่างแผนการเงนิ (Financial Proposal) - ตอ้ งระบถุ งึ แผนรายรบั วา่ ทม่ี าของทนุ และรายไดท้ จ่ี ะใชส้ นบั สนนุ การดำ� เนนิ งาน ขององค์การมหาชน ในระยะ 5 ปีแรก โดยให้ระบุรายละเอียดของงบประมาณท่ีรัฐบาลจ่าย ให้เป็นทุนประเดิมหรือเงินอุดหนุนรายปี เงินอุดหนุนจากภาคเอกชนหรือองค์กรอ่ืน ส�ำหรับ ค่าธรรมเนียมที่จะเรียกเก็บจะต้องระบุรายละเอียดด้วยว่า จะเรียกเก็บเป็นเงินเท่าใด รวมท้ัง รายไดอ้ น่ื ๆ ขององค์การมหาชนวา่ จะมาจากทางใดได้บ้าง - ต้องระบุถึงแผนรายจ่ายในรายละเอียดว่า จะใช้เงินปีละเท่าใด โดยเฉพาะ ในระยะ 5 ปแี รก จะใช้จ่ายเงินในกิจกรรมใด และผลผลติ ของแต่ละกจิ กรรมได้แกอ่ ะไรบา้ ง 5) แผนการจดั ตงั้ หรือแผนการถ่ายโอน (Transition Plan) - ให้ระบุแผนการจัดต้ังหน่วยงาน ได้แก่ โครงสร้างองค์กร ก�ำหนดกรอบอัตรา กำ� ลงั ทีต่ ้องการในชนั้ ตน้ - ในกรณีที่เปลี่ยนสภาพมาจากหน่วยงานของรัฐเดิม ให้ระบุว่าเปล่ียนมาจาก ส่วนราชการหรือหน่วยงานใด เมื่อจัดตั้งข้ึนแล้วจะมีการยุบเลิกหรือรวมหน่วยงานใดเข้ากับ องค์การมหาชน จะมีการถ่ายโอนภารกิจ กิจการ อ�ำนาจหน้าท่ี ทรัพย์สิน งบประมาณ หน้ี สทิ ธิ ภาระผูกพัน บคุ ลากร จากส่วนราชการหรอื หนว่ ยงานใดบา้ ง 6) โครงสรา้ งการบริหารและการด�ำเนินกจิ การ - ตอ้ งระบโุ ครงสรา้ งองคก์ รบรหิ ารประกอบดว้ ย คณะกรรมการและผอู้ ำ� นวยการ โดยต้องระบุองค์ประกอบของคณะกรรมการให้ชัดเจน ส�ำหรับผู้อ�ำนวยการอาจจะเรียกช่ือ ตำ� แหน่งเปน็ อย่างอน่ื ก็ได้ แต่ตอ้ งระบุไว้ในกฎหมายจัดต้งั ส�ำหรับกรณีองค์การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ตอ้ งสอดคลอ้ งกบั ขอ้ กำ� หนดของมาตรา 19 และมาตรา 27 แหง่ พระราชบญั ญตั อิ งคก์ ารมหาชน พ.ศ. 2542 - ระบุวิธีการท�ำงานและแนวทางการด�ำเนินกิจการ การบริหารทรัพยากรของ องคก์ ารมหาชนทีจ่ ะจัดตง้ั ขน้ึ ใหม่ 182
พลกิ ฟ้ืนผืนปา่ ด้วยพันธบตั รป่าไม้ 7) ระบบการกำ� กบั และประเมนิ ผล ต้องระบุบทบาทของรัฐมนตรีในการก�ำกับดูแลกิจการขององค์การมหาชน และ กรอบในการประเมินประสิทธภิ าพการท�ำงานขององคก์ ารมหาชน 8) ร่างพระราชกฤษฎกี าหรือรา่ งพระราชบัญญัตจิ ดั ตัง้ ให้หน่วยงานท่ีจะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนจัดท�ำร่างกฎหมายจัดต้ังหน่วยงาน ซง่ึ อาจเปน็ พระราชกฤษฎีกาหรือพระราชบญั ญตั ิ ส�ำหรับกรณีองค์การมหาชนตามพระราชบญั ญัตอิ งค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ตอ้ ง จัดท�ำร่างพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังองค์การมหาชน โดยจะต้องมีรายละเอียดตามที่ปรากฏใน พระราชบัญญัตอิ งคก์ ารมหาชน พ.ศ. 2542 9) รายละเอยี ดอนื่ ๆ ควรมีการรับฟังความเห็นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในภารกิจท่ีจะจัดต้ังเป็นองค์การ มหาชน โดยเสนอหลกั ฐานของการสำ� รวจความคดิ เหน็ หรอื การจดั ประชมุ สมั มนา หรอื เอกสาร อื่น ๆ ท่ีแสดงถงึ ความเห็นทีเ่ ป็นทางการของผูม้ ีสว่ นได้สว่ นเสยี นอกจากนน้ั อาจระบรุ ายละเอยี ดอนื่ ๆ ทเี่ หน็ วา่ เกย่ี วขอ้ งและจำ� เปน็ เพอ่ื ประโยชน์ ในการพิจารณา หรอื ท่ีเป็นประเด็นส�ำคญั นอกเหนือจากที่ระบขุ า้ งตน้ เช่น นโยบายและแผน ยทุ ธศาสตรแ์ หง่ ชาตทิ เี่ กยี่ วขอ้ งกบั องคก์ ารมหาชน ความเหน็ ชอบจากคณะรฐั มนตรใี นโครงการ หรือแผนงานส�ำคัญ ๆ การท�ำบันทึกข้อตกลงในโครงการ หรือแผนงานความร่วมมือระหว่าง องค์การมหาชนกับหน่วยงานอื่น หรือข้อมูลเชิงสถิติแสดงปริมาณความต้องการผลผลิตของ องค์การมหาชน เป็นต้น 183
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
- 161
- 162
- 163
- 164
- 165
- 166
- 167
- 168
- 169
- 170
- 171
- 172
- 173
- 174
- 175
- 176
- 177
- 178
- 179
- 180
- 181
- 182
- 183
- 184
- 185
- 186
- 187
- 188
- 189
- 190
- 191
- 192
- 193
- 194
- 195
- 196
- 197
- 198
- 199
- 200
- 201
- 202
- 203
- 204
- 205
- 206
- 207
- 208
- 209
- 210
- 211
- 212
- 213
- 214
- 215
- 216
- 217
- 218
- 219
- 220
- 221
- 222
- 223
- 224
- 225
- 226
- 227
- 228
- 229
- 230
