กลา่ วโดยสรปุ คือชุมชนสามารถขออนุญาตในการใชพ้ ื้นที่ปา่ สงวนไดต้ ามข้อยกเวน้ ตามมาตรา14 ประกอบกบั มาตรา 16 และ 19 ของ พรบ. ป่าสงวนแหง่ ชาตฯิ โดยเฉพาะในกรณที ่ีอยูม่ าก่อนการประกาศพ้นื ทป่ี ่าสงวน โดยตอ้ งพัฒนาขอ้ เสนอแผนจัดการพื้นที่ร่วมกนั กบั กรมป่าไม้ในพ้ืนท่ี เสนอตอ่ อธิบดใี หอ้ นมุ ตั ิ และสามารถสรา้ งการมสี ว่ นร่วมขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้ ผ่านคณะกรรมการควบคมุ และรักษาป่าสงวนแหง่ ชาติประจำ�จังหวดัทั้งน้ีชมุ ชนท่ตี ้องการพฒั นาข้อเสนอควรศึกษาถงึ ความสอดคลอ้ งกบั นโยบายปัจจบุ นั ของกรมป่าไมใ้ นการแบ่งพน้ื ทก่ี ารจดั การปา่ ไม้เป็น zoning โดยเฉพาะใน Zone C พ้ืนทปี่ ่าเสอ่ื มสภาพชั้น 1, 2 ส�ำ หรบั ผู้ยากไร้ทสี่ ามารถจดั การพน้ื ที่ให้ปลูกไมป้ ่า 60% และพชื เกษตร 40% และZone D พ้นื ที่ป่าเส่อื มสภาพช้ัน 3, 4 ในกรณที ่ีอย่มู าก่อนมติ ครม. 30 ม.ิ ย. 2541 ใหส้ ามารถปลกู ปา่ เศรษฐกิจ สร้างปา่ สร้างรายได้ และวนเกษตร ได้ หรอื หากอยู่มาหลงั มติ ครม. ดงั กล่าวก็ยงั มีช่องทางการทำ�ปา่ ชุมชนได้ ทัง้ น้ตี อ้ งอยูบ่ นพืน้ ฐานการวางแผนและการจัดการรว่ มกันของชุมชน กรมป่าไม้ในพน้ื ท่ี และหน่วยงานอืน่ ๆที่เก่ียวข้อง ซ่ึงแนวทางของกรมปา่ ไม้ในการจัดการพ้นื ท่ีอยา่ งมสี ว่ นร่วมกบั ชุมชนน้ันจะเปน็ ไปในลักษณะการใหส้ ิทธใิ นการทำ�กนิ และการใชป้ ระโยชน์ตามทก่ี ล่าวมา แตจ่ ะไมใ่ ชส่ ิทธิในการครอบครอง จงึ เปน็ สทิ ธริ ว่ มกันของชมุ ชนตามข้อตกลงกับภาครัฐ ไม่ใชส่ ทิ ธิสว่ นตวั เฉพาะของบคุ คลใดบคุ คลหน่งึกล่มุ ท่ี 1: TRANSPARENCY การปฏริ ปู หลักนิตธิ รรมอยา่ งเปน็ รปู ธรรม p 51 โครงการนำ�รอ่ งซง่ึ เป็นผลผลิตจากความคิดริเริม่ ของกลุม่ เครอื ขา่ ยผบู้ ริหารและผ้นู ำ�รุ่นใหม่ หลักสตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพือ่ การยตุ ิธรรมแหง่ ประเทศไทย (องค์การมหาชน)
กรณีการเข้าใชป้ ระโยชน์ในพื้นท่ที ับเขตอุทยานแห่งชาติ ชมุ ชนที่อย่ใู นพน้ื ท่เี ขตอุทยาน สามารถดำ�เนินการเสนอแผนพัฒนาพ้นื ทเ่ี พ่อื การบริหาร ดูแล รักษา และฟื้นฟปู ่าอยา่ งต่อเนอ่ื ง ตามแนวทางคนอยูก่ ับป่าได้อยา่ งสมดุลและยงั่ ยืน โดยพฒั นา แผนร่วมกบั อทุ ยานในพน้ื ที่ เสนอต่ออธิบดีให้อนมุ ัติ โดยเปน็ ไปตามระเบยี บกรมอุทยานแหง่ ชาตฯิ ว่าดว้ ยการปฏิบัติการของพนักงานเจา้ หนา้ ที่ในเขตอุทยานแหง่ ชาติ พ.ศ. 2549 ขอ้ 415 โดยชุมชนอาจรวมกลุม่ กนั แลว้ จัดต้ังคณะกรรมการระดับชมุ ชน ซึง่ อาจได้รับการรบั รอง รบั ทราบจากองค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ เพอื่ ท่จี ะด�ำ เนนิ กระบวนการดังกลา่ วได้อยา่ งชัดเจนและ มีกลไกที่เป็นระบบมากข้ึน แนวทางการใชก้ ฎหมายตามหลกั นติ ิธรรมดังกล่าว เปน็ การด�ำ เนินการเชือ่ มโยงกนั ระหว่างมลู นิธิ อุทกพฒั น์ ในพระบรมราชปู ถัมภ์ และกรมอุทยานฯ ทส่ี นับสนุนส่งเสริมเครอื ขา่ ยชมุ ชนใหม้ ี ความเข้มแขง็ สามารถน้อมนำ�ศาสตรพ์ ระราชามาใชไ้ ด้ในการจัดการพน้ื ท่ใี หเ้ กิดความสมดุล ระหว่างการทำ�กินของชุมชน และทรพั ยากรธรรมชาติสง่ิ แวดลอ้ มในพ้นื ท่ี ใหเ้ กิดความยัง่ ยืน และเออื้ เฟ้อื ตอ่ กนั และกนั จนกลายเปน็ ตน้ แบบของชุมชนท่คี นอยกู่ บั ป่าไดส้ ำ�เร็จเปน็ จ�ำ นวน มาก ในพืน้ ที่อุทยานได้มโี ครงการน�ำ ร่องการใช้กฎหมายตามหลกั นติ ธิ รรมเพ่อื การพัฒนาท่ี ย่งั ยนื ในหลายพืน้ ที่ เชน่ ในพืน้ ทบี่ ้านหว้ ยปลาหลด จ. ตาก ดงั ที่กล่าวไปแล้ว และยังมกี รณี ความสำ�เรจ็ ทชี่ ุมชนบา้ นผาตงั้ อ�ำ เภอขุนควร จังหวัดพะเยา ท่ชี มุ ชนได้พัฒนาแผนการจัดการ พื้นที่ผสมผสานการฟ้ืนฟูรกั ษาป่า และการทำ�ป่าเศรษฐกจิ อยา่ งสมดุลรว่ มกับทางอทุ ยาน ผ่าน โครงการกองทุนพันธไ์ุ ม้พืน้ บา้ นต�ำ บลขุนควร และได้รับการเหน็ ชอบจากอทุ ยานในพื้นที่ได้ สำ�เร็จ จนสามารถด�ำ เนินการได้เกิดผลตามแผนท่วี างไวไ้ ดจ้ รงิ อย่างไรก็ตาม การขอใช้พน้ื ทใี่ นเขตอุทยานนั้นมีความซับซ้อนและมีขอ้ จำ�กัดในทางกฎหมายอยู่ พอสมควร จึงสามารถท�ำ ได้อยา่ งจำ�กดั อยูใ่ นลกั ษณะโครงการนำ�รอ่ ง หรอื โครงการศกึ ษาความ เปน็ ไปไดท้ ่จี ะสรา้ งตน้ แบบแนวทางคนอยู่กับปา่ อยา่ งยง่ั ยืนไดจ้ ริงp 52 การปฏิรปู หลักนิติธรรมอยา่ งเปน็ รปู ธรรม กลุ่มที่ 1: TRANSPARENCY โครงการนำ�ร่องซึง่ เป็นผลผลิตจากความคิดริเร่ิมของกลุ่มเครือขา่ ยผู้บริหารและผู้นำ�รุ่นใหม่ หลักสตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพือ่ การยตุ ธิ รรมแหง่ ประเทศไทย (องค์การมหาชน)
ตามนโยบายของรฐั บาล อันเป็นไปตามข้อจ�ำ กดั ของระเบียบกรมอทุ ยานแหง่ ชาตดิ งั กล่าว เน่อื งจากพระราชบัญญตั ิอุทยานแหง่ ชาติ พ.ศ. 2504 และพระราชบัญญัติปา่ สงวนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2507 มีหลักการสำ�คญั เก่ยี วกบั การใช้ประโยชนใ์ นพนื้ ทที่ ีแ่ ตกตา่ งกนั กลา่ วคือ พระราชบญั ญตั ิ อุทยานแหง่ ชาตฯิ คุ้มครองดูแลรกั ษาทรัพยากรธรรมชาตทิ มี่ ีอยใู่ หค้ งสภาพธรรมชาติเดิมไมใ่ ห้ ถูกท�ำ ลายหรือเปล่ียนแปลงไปจากการเขา้ ใช้ประโยชนข์ องมนษุ ย์ ดังนน้ั จึงมบี ทบญั ญัติมาตรา 16 ห้ามมิใหผ้ ใู้ ดยึดถอื ครอบครอง ใช้ประโยชน์ทดี่ ินและทรพั ยากรในเขตอุทยานแหง่ ชาติ ใน ขณะท่พี ระราชบัญญัตปิ ่าสงวนฯ มงุ่ รักษาทรัพยากรธรรมชาตขิ องปา่ และเพอื่ มิใหม้ ผี ลกระทบ ต่ออาชีพเกษตรกรรมของประชาชนจากการท�ำ ลายปา่ ซึ่งเปน็ การสงวนไว้เพื่อการใช้ประโยชน์ รว่ มกนั มาตรา 14 จึงได้บัญญัตเิ ป็นหลกั ทีห่ า้ มบคุ คลยึดถอื ครอบครอง ทำ�ประโยชน์ หรืออยู่ อาศยั ในเขตป่าสงวน โดยมขี ้อยกเว้นให้หน่วยงานรฐั และบคุ คลเขา้ ไปใชป้ ระโยชน์ได้ในบางกรณี ในปัญหาขอ้ กฎหมายข้างตน้ คณะกรรมการกฤษฎกี าและส�ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ เคยให้เห็นวา่ ในกรณีพื้นทีท่ บั ซอ้ นระหวา่ งเขตปา่ สงวนแห่งชาติกบั เขตอทุ ยานจะต้องมีการเพิก ถอนการเป็นปา่ สงวนแห่งชาตเิ พ่ือมิให้เป็นปัญหาเกี่ยวกับการบงั คบั การให้เป็นไปตามกฎหมาย สองฉบับในเขตพื้นเดยี วกัน16 ซง่ึ ขยายความต่อไปได้ว่า หากไมเ่ พิกถอนจะมผี ลให้การเข้าใชพ้ น้ื ที่ ป่าของชุมชนอาจเป็นการกระทำ�ผดิ พระราชบญั ญตั อิ ุทยานแหง่ ชาติฯ ซง่ึ สุ่มเสยี่ งตอ่ การกระท�ำ ความผิดที่มโี ทษอาญาท้งั โทษปรบั และโทษจ�ำ คกุ15 ข้อ 4 ใหพ้ นักงานเจ้าหน้าท่ีผูซ้ ่งึ ได้รบั ค�ำ สัง่ จากกรมอุทยานแห่งชาติ สตั ว์ป่า และพนั ธุพ์ ืช ให้ปฏิบัตงิ านในหนา้ ที่หัวหนา้ อุทยานแห่งชาติ มอี ำ�นาจปฏบิ ัตกิ ารในเขตอทุ ยานแห่งชาติ เพ่ือประโยชน์ในการคุม้ ครองและดแู ลรกั ษาอทุ ยานแหง่ ชาติ หรือการศึกษา หรอื วิจัยทางวิชาการ หรอื เพื่ออ�ำ นวยความสะดวกในการทัศนาจร หรือการพกั อาศัย หรือเพอื่ อำ�นวยความปลอดภัย หรอื ใหค้ วามรู้แกป่ ระชาชน โดยมติ ้องขอรบั อนุญาตจากอธบิ ดกี รมอทุ ยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพนั ธ์พุ ืช ดังตอ่ ไปน้ี.... ....(11) ปฏิบตั กิ ารใดๆ เพื่อแกไ้ ขปัญหาเฉพาะเรอ่ื ง หรอื เพ่ือฟนื้ ฟู บำ�รงุ ดูแล รักษา และเพาะพนั ธุส์ ัตวป์ า่ หรือทรพั ยากรธรรมชาตอิ ่ืนๆ ในเขตอุทยานแหง่ ชาตใิ หด้ ขี น้ึ ตามนโยบายของทางราชการ16 บนั ทกึ ส�ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า เร่อื ง การออกกฎกระทรวงเพกิ ถอนป่าสงวนแห่งชาติในส่วนที่ทับซอ้ นกับเขตอทุ ยานแหง่ ชาตเิ รอื่ ง เสร็จท่ี 73/2554
อยา่ งไรก็ตาม กรมอุทยานแห่งชาติ สตั ว์ป่า และพนั ธ์ุพชื เห็นวา่ หากปลดกฎหมายฉบบั ใด ฉบบั หน่งึ ออกจะทำ�ให้เกดิ ปัญหาในการบริหารจดั การ17 โดยแนวปฏิบัตทิ ผ่ี า่ นมา กรมอุทยานฯ ได้ใชบ้ งั คบั พระราชบัญญัตอิ ทุ ยานแหง่ ชาตฯิ และพระราชบญั ญัตปิ ่าสงวนฯ มาใช้ควบคู่กนั ในท่ี พนื้ ทเ่ี ขตอุทยานแหง่ ชาติทับซอ้ นกบั เขตป่าสงวนแห่งชาติ โดยใหช้ ุมชนสามารถเขา้ ใชป้ ระโยชน์ ในพน้ื ที่ได้ ซึ่งอาศยั ระเบียบกรมอทุ ยานแห่งชาติ สัตวป์ า่ และพันธ์ุพืช เกย่ี วกับการปฏิบัตกิ าร ของพนกั งานเจ้าหนา้ ทใ่ี นเขตอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2549 ซ่งึ ออกโดยอาศัยอ�ำ นาจตามมาตรา 19 แหง่ พระราชบญั ญตั อิ ทุ ยานแห่งชาตฯิ และมาตรา 19 แหง่ พระราชบัญญตั ปิ า่ สงวนฯ ท่ี ก�ำ หนดให้พนกั งานเจ้าหนา้ ทสี่ ามารถกระท�ำ การเพ่ือควบคุม ดแู ล รกั ษา หรือบ�ำ รุงปา่ สงวน กรณตี วั อย่างพืน้ ที่บ้านหว้ ยปลาหลด เมอ่ื มีการประกาศพื้นที่เป็นเขตอุทยานแห่งชาตติ ากสนิ มหาราชท�ำ ใหช้ ุมชนบา้ นห้วยปลาหลด มีพ้ืนที่อย่ใู นเขตอุทยาน ทางอทุ ยานฯ จงึ ขอให้ชมุ ชน บ้านหว้ ยปลาหลดคืนพนื้ ทเ่ี พ่ือด�ำ เนนิ การอนรุ ักษแ์ ละฟ้ืนฟูปา่ ไม้ แต่ชุมชนไมย่ อมเน่ืองจาก สภาพพ้ืนทีอ่ พยพทจี่ ดั เตรียมไว้ไมเ่ หมาะสมกับวิถชี วี ติ ของชาวบา้ น ชมุ ชนบ้านหว้ ยปลาหลดจงึ หยดุ ทำ�ไรเ่ ลอื่ นลอยและเร่มิ หันมาดแู ลรกั ษาป่าต้นนำ�้ อย่างจริงจัง การอยรู่ ่วมกับปา่ ของชุมชน บา้ นห้วยปลาหลดนบั เปน็ จดุ เร่มิ ตน้ ความสมั พนั ธท์ ด่ี รี ะหวา่ งชาวมูเซอด�ำ บ้านหว้ ยปลาหลดกับ หน่วยจดั การป่าต้นน้�ำ ดอยมเู ซอ กรมอทุ ยานแห่งชาติ สตั วป์ ่า และพันธุ์พืช18 ซงึ่ มขี อ้ สังเกตวา่ การบังคบั ใชก้ ฎหมายทีม่ หี ลักการแตกตา่ งกนั ในเรอื่ งการใชป้ ระโยชน์ในพ้นื ท่ี เขตอุทยานทบั ซ้อนกบั เขตป่าสงวนแห่งชาติ โดยใชก้ ฎหมายทงั้ สองฉบับควบคู่กนั ไปเพื่อให้ชมุ ชน อยู่อาศยั และท�ำ ประโยชนใ์ นพืน้ ท่ดี ังกล่าวได้ แมใ้ นทางหนง่ึ อาจกลา่ วไดว้ า่ เพือ่ สร้างความเปน็ ธรรมใหแ้ กช่ มุ ชนทไี่ ด้รับผลกระทบจากการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ และใช้หลกั นิตธิ รรม ในมุมของการยืดหยนุ่ บนฐานแหง่ ความสจุ รติ แตห่ ากยงั ไม่สามารถรบี สรา้ งความชดั เจนใน การใชก้ ฎหมายกม็ ีแนวโนม้ ท่จี ะทำ�ใหใ้ นอีกทางหนึง่ อาจเป็นการละเลยการบงั คบั ใชก้ ฎหมาย อุทยานแห่งชาติ ซึ่งกระทบตอ่ หลักนิติธรรมในส่วนของการบงั คับใชก้ ฎหมาย อีกทงั้ เปน็ การลด ทอนการสรา้ งวัฒนธรรมแหง่ การรักษากติกา (culture of lawfulness) ท่เี ป็นปัจจัยสำ�คญั ของ การเสริมสรา้ งหลกั นติ ิธรรม17 หนังสอื กระทรวงทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดล้อม ที่ ทส 16084.2 ลงวนั ที่ 5 กรกฎาคม 2553 ถงึ เลขาธิการคณะรัฐมนตรี18 ขอ้ มูลจากมูลนิธิอทุ กพฒั น์, http://www.utokapat.org/museum05.html, สืบค้นเมอ่ื 10 กรกฎาคม 2560
นอกจากนน้ั การเลือกใช้กฎหมายอาจก่อให้เกดิ ความไม่แนน่ อนเพราะทำ�ให้ขึน้ อยกู่ ับดุลพนิ ิจวา่ จะเลอื กใชก้ ฎหมายใด ในชว่ งเวลาและสถานการณใ์ ด และกับผูใ้ ด ซง่ึ กระทบต่อหลักนิติธรรม ในสว่ นของการบังคบั ใช้กฎหมายที่ตอ้ งมคี วามเสมอภาค ไมเ่ ลอื กปฏิบัติ และมกี ลไกจะไมใ่ ห้ เกิดการลแุ กอ่ �ำ นาจ19 การรักษาความสมดุลของการด�ำ เนินหลักนิติธรรม ระหวา่ งการใช้กฎหมายเพื่อสรา้ งความ เปน็ ธรรม การยืดหยุ่นในระดับที่เหมาะสม ไปพร้อมๆกับการระมัดระวงั ไมใ่ ห้เกดิ การลดทอน วัฒนธรรมแหง่ การรกั ษากติกาน้นั จึงถอื เปน็ ความทา้ ทายทีจ่ �ำ เปน็ ของทงั้ รัฐ ชมุ ชน และหนว่ ยงาน ทเ่ี ก่ยี วขอ้ ง จึงตอ้ งเร่งแก้ไขปัญหาเชิงกฎหมายที่อาจท�ำ ลายความสมดุลของการใช้หลกั นิติธรรม จนลม่ สลายลงได้ การด�ำ เนินหลักนติ ธิ รรมนี้จึงไม่ใชเ่ รือ่ งง่าย ตอ้ งรกั ษาสมดุลระหว่างความกลา้ หาญที่จะอำ�นวยความยตุ ิธรรมให้เกดิ ข้นึ และต้องมคี วามละเอยี ดออ่ นรอบคอบไปพรอ้ มๆ กัน19 หลักนิตธิ รรม (the rule of law) เรม่ิ ต้นจากการออกกฎหมายน้ันจะต้องเปน็ กฎหมายท่ีโดยเจตนารมณแ์ ละโดยลายลกั ษณอ์ กั ษรเพื่อ ประโยชน์กบั คนส่วนใหญ่ของประเทศ ผดุงไวซ้ ง่ึ ความยุติธรรมอย่างถว้ นหน้า มคี วามเปน็ สากลไมเ่ ลอื กปฏิบัติและการออกกฎหมายน้นั จะตอ้ งออกโดยสถาบันท่ีมอี ำ�นาจ ซง่ึ ไดแ้ ก่ สถาบนั ที่มตี วั แทนของประชาชนที่มาจากการเลอื กต้ัง สอง ในการบังคับใชก้ ฎหมายจะต้องมี กระบวนการทีม่ คี วามชอบธรรม เสมอภาคไมเ่ ลอื กปฏบิ ตั ิ มีกลไกทจี่ ะถว่ งดลุ ป้องกนั ไม่ให้การลุแก่อำ�นาจ สาม ผบู้ ังคับใช้กฎหมายหรอื ผู้น�ำ กฎหมายไปใช้ จะตอ้ งมีความรู้ในกฎหมายน้นั ๆ อยา่ งแทจ้ รงิ มิใช่ตคี วามโดยไมม่ คี วามกระจ่างท้งั ในเจตนารมณแ์ ละในลายลกั ษณ์ อักษร นอกจากนั้น จะตอ้ งมีจติ ใจที่เปน็ กลาง มีจรยิ ธรรมแหง่ วชิ าชีพ ผูใ้ ชก้ ฎหมายซ่งึ เปน็ ผตู้ คี วามกฎหมายถา้ หากขาดความรหู้ รือขาด จริยธรรม มกี ารตีความกฎหมายในลกั ษณะตะแบงแบบศรีธนญชยั ถงึ แม้กฎหมายจะมีการตรากฎหมายอย่างถูกตอ้ งและเปน็ กฎหมาย ท่มี ีวตั ถปุ ระสงค์เพ่ือคนสว่ นใหญ่ แตถ่ า้ การตีความนั้นตคี วามผิดพลาดหรอื มีอคติ กจ็ ะทำ�ใหห้ ลักนติ ิธรรมถกู กระทบได้สี่ กระบวนการ บงั คับกฎหมายนน้ั จะต้องมีกระบวนการยตุ ธิ รรม (due process of law) ซง่ึ หมายความว่าในกรณที ี่มีผู้ละเมิดนั้นจะต้องมีกระบวนการ สืบสวน สอบสวน จบั กุม ฟ้องร้อง โดยต�ำ รวจหรอื อัยการและต้องพิจารณาโดยศาลซงึ่ จะต้องมีทนายคอยแกต้ ่าง ปลอดจากการข่มขู่ คุกคามกระบวนการยุตธิ รรมเปน็ เครือ่ งประกันหลักนิติธรรม ในส่วนของการบังคับใชก้ ฎหมายสว่ นหน่ึง ทงั้ หลายทั้งปวงดังกลา่ วมานค้ี อื สง่ิ ทีเ่ รียกวา่ หลกั นติ ธิ รรม, หลกั นิตธิ รรม(the rule oflaw) และหลกั นติ ิวิธี (the rule by law), ศ. ดร. ลขิ ิต ธรี ะเวคนิ , ผู้จดั การออนไลน,์ 9 สงิ หาคม 2549, สืบค้นเมือ่ 16 กรกฎาคม 2560
ด้วยเหตนุ ้ี ประเด็นปัญหาขอ้ กฎหมายในการใช้ประโยชน์ในพื้นท่ีเขตอุทยานทับซ้อนกบั เขตป่า สงวนแหง่ ชาติจงึ เปน็ เรอื่ งท่ีมคี วามส�ำ คญั สมควรท�ำ ให้เกดิ ความชัดเจนและความเขา้ ใจรว่ มกัน ระหว่างหน่วยงานทเี่ กยี่ วขอ้ งเพ่ือให้การปฏบิ ตั กิ ารถกู ต้องสอดคล้องตามกฎหมาย และเพ่อื มิให้ เกดิ ปัญหาว่าชุมชนและประชาชนกระทำ�ผดิ กฎหมายซ่งึ มโี ทษอาญาทงั้ โทษปรับและโทษจ�ำ คุก ซง่ึ กระทบตอ่ เสรีภาพของประชาชน ในส่วนของฝ่ายบริหารควรจะมีการหารือเพอ่ื ให้เกดิ ความชดั เจนและไดข้ ้อยุตริ ว่ มกันในขอ้ กฎหมาย เพอื่ ไม่ให้เกิดความสับสนแกเ่ จ้าหน้าทผ่ี ู้ปฏิบัติ รวมทงั้ ชมุ ชน ภาคสังคม และประชาชน โดย หากเห็นวา่ การก�ำ หนดพ้ืนที่ใดใหเ้ ปน็ เขตอทุ ยานแหง่ ชาติมคี วามไมเ่ หมาะสมกบั การบรหิ าร จดั การพืน้ ทป่ี ่าในปจั จุบันเน่ืองจากมขี อ้ จ�ำ กัดในการใหช้ ุมชนเขา้ ใชป้ ระโยชน์ ก็สมควรทบทวน เพกิ ถอนเขตอทุ ยานแหง่ ชาติ หรอื หากยงั มีความจ�ำ เป็นตอ้ งแก้ไขพระราชบญั ญตั อิ ทุ ยานแหง่ ชาตฯิ เพือ่ เปิดช่องใหม้ กี ารเขา้ ใช้ประโยชน์ไดใ้ นกรณใี ดจะตอ้ งมกี ารแก้ไขกฎหมายเสียกอ่ น ส่วนการนำ�หลักนิติธรรมนำ�มาใช้ในการตีความกฎหมายเพอ่ื ใหเ้ กิดความเป็นธรรมน้นั ยังคง ต้องอยใู่ นกรอบของกฎหมายและอำ�นาจหนา้ ทต่ี ามทก่ี ฎหมายกำ�หนดไวด้ ว้ ย ยง่ิ เม่ือมคี วาม จำ�เป็นทต่ี ้องการจะขยายพนื้ ทีน่ �ำ รอ่ งไปยงั พืน้ ทอ่ี น่ื ๆใหก้ ว้างขวางขึ้น หากยังไมม่ ีความชดั เจน โดยเรว็ ก็อาจเปน็ การบัน่ ทอนหลักนิตธิ รรมดังท่ีได้กล่าวข้างตน้ ในกรณีของจังหวดั น่านนัน้ พื้นทส่ี ว่ นใหญ่ โดยเฉพาะพน้ื ที่ซงึ่ ชมุ ชนมีการรวมตัวกันแขง็ แรง มคี วามพร้อมและตอ้ งการท่จี ะเขา้ มารว่ มแก้ปญั หาพ้ืนที่ทับซ้อนน้นั มักอยู่ในเขตป่าสงวนเปน็ หลกั โดยมากเปน็ พ้นื ทป่ี า่ เส่อื มสภาพชัน้ 3, 4 จึงสามารถที่จะรวมตัวกันพัฒนาแผนรว่ มกบั ปา่ ไมใ้ นพน้ื ทเ่ี พ่ือน�ำ เสนอให้อธบิ ดีกรมปา่ ไมไ้ ด้พิจารณาตอ่ ไปได้เลย เช่น ในพ้ืนที่ ต. เมืองจงั อำ�เภอภเู พียง จ. นา่ น ท่มี ีการดำ�เนินโครงการขุดนาแลก ปา่ โดยศูนย์เรยี นร้โู จโ้ ก้ เครอื ข่ายมูลนธิ ฮิ กั เมืองนา่ น ซึง่ ไดเ้ ช่อื มโยงกับงานของกรมปา่ ไม้ และ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิน่ อยแู่ ล้ว ปจั จบุ นั สามารถด�ำ เนนิ การคืนปา่ แลกการพัฒนาการสร้างp 56 การปฏริ ปู หลักนติ ธิ รรมอยา่ งเปน็ รูปธรรม กลมุ่ ที่ 1: TRANSPARENCY โครงการนำ�ร่องซง่ึ เป็นผลผลติ จากความคดิ ริเรมิ่ ของกลุ่มเครือขา่ ยผบู้ รหิ ารและผูน้ ำ�รุ่นใหม่ หลักสตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพ่ือการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
อาชีพทางเลือกไดม้ ากกวา่ 300 ไร่ และมชี าวบา้ นที่ ยื่นประสงคต์ ้องการคนื พื้นท่ีปา่ เชอื่ มโยงกบั การทำ�เกษตรยงั่ ยืนเพอ่ื ต่อยอดขยายผลความสำ�เรจ็ อกี กว่า 1,400 ไร่ ซึ่งเป็นแนวทางการลดพืน้ ท่ีปลูกข้าวโพดดว้ ยการสรา้ งอาชีพทส่ี ร้างรายได้มากกว่า ใชพ้ ้นื ท่ีนอ้ ยกวา่ และมีเง่ือนไขในการรว่ มกันปลกู และดแู ลปา่ ในพ้นื ที่ซึ่งจะคนื มาอีกด้วยหรอื ในพนื้ ทบ่ี ้านสบข่นุ อ. วังทา่ ผา จ. นา่ น ซึง่ มีโครงการพฒั นาพื้นทใ่ี นระยะเรมิ่ ต้นทร่ี เิ รม่ิ โดยชมุ ชน ภายใตก้ ารสนับสนุนขององค์กรภาคเอกชน ซึง่ ม่งุ เนน้ ในการลดพน้ื ทบ่ี กุ รุกป่าต้นน้�ำดว้ ยการท�ำ อาชีพเกษตรทางเลอื กในแนวทางปา่ สร้างรายได้ เช่น การปลกู กาแฟ ไปพร้อมๆกบัการฟ้ืนฟูพนื้ ทีป่ ่า ซึ่งเริ่มเห็นผลความสำ�เร็จเบื้องตน้ ในพ้นื ทด่ี �ำ เนนิ การระยะแรก และมคี วามตอ้ งการทจี่ ะขยายผล โดยมคี วามสนบั สนนุ ของภาคเอกชนในการร่วมพัฒนาคณุ ภาพของกาแฟและการพัฒนาตลาดรองรบั ในอนาคตตวั อย่างของโครงการนวตั กรรมการพฒั นาที่ย่ังยนื ในระดบั ชมุ ชนในจงั หวัดน่าน เพ่ือฟื้นฟปู ่าและสร้างความม่นั คงในชมุ ชนตามทก่ี ลา่ วมานั้น ล้วนน้อมน�ำ หลกั นิติธรรมและการพัฒนาอย่างยั่งยืนของในหลวงรัชกาลที่ 9 มาใชจ้ นเกิดผลจรงิ สอดคล้องกับ 3 เงื่อนไขขา้ งตน้ ซ่ึงยอ่ มเอือ้ ให้เกดิ การพฒั นาพื้นท่อี ยา่ งสมดุลและยง่ั ยืน ปัจจุบันมกั ด�ำ เนินการในลกั ษณะโครงการน�ำ ร่องในพนื้ ทจี่ �ำ กดั เมอื่ ประสบผลสำ�เร็จ ต้องการขยายผลกจ็ ะจำ�เป็นต้องเขา้ สู่กระบวนการใชก้ ฎหมายตามหลักนิติธรรมตามชอ่ งทางและกระบวนการท่ีกลา่ วมา จึงจะสามารถด�ำ เนินการไดอ้ ยา่ งเป็นระบบ ถูกตอ้ งตามกฎหมาย และสามารถทีจ่ ะขยายผลความสำ�เร็จได้ นำ�ไปสู่การพฒั นาทีย่ ง่ั ยืนในพ้นื ที่ได้ โดยไม่ต้องกังวลเรอ่ื งความไมช่ ัดเจนของสิทธิพืน้ ท่ที �ำ กินในลกั ษณะเดิมอีกต่อไปกลุม่ ท่ี 1: TRANSPARENCY การปฏิรปู หลักนิติธรรมอยา่ งเป็นรูปธรรม p 57 โครงการนำ�รอ่ งซ่งึ เป็นผลผลิตจากความคดิ ริเร่มิ ของกล่มุ เครอื ข่ายผูบ้ รหิ ารและผ้นู ำ�รุ่นใหม่ หลักสูตร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพื่อการยตุ ิธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
2. กำ�หนดขอบเขตและพนื้ ที่เชงิ ภูมศิ าสตรแ์ ละการพิสูจนส์ ทิ ธิ • การทำ�พิกัดและแผนทีร่ ว่ มกนั จนเปน็ ที่ยอมรับได้ ในขนั้ นี้คอื การที่ชมุ ชนและหน่วยงานทเ่ี กี่ยวขอ้ งของรัฐ เชน่ เจา้ หน้าท่ีกรมป่าไม้ กรมอุทยาน และหนว่ ยงานท่เี กี่ยวข้องกับแผนท่ี มาทำ�งานร่วมกนั ในการก�ำ หนด พกิ ัดของพืน้ ที่เชงิ ภมู ิศาสตรข์ องพน้ื ที่เปา้ หมาย วา่ ประกอบไปดว้ ยพ้นื ทป่ี ่า พนื้ ที่ ทำ�กนิ พ้นื ท่อี ยอู่ าศัยตรงไหนอยา่ งไร ซงึ่ ต้องประกอบดว้ ยแผนท่ดี าวเทียม การ กำ�หนดพิกัดเพ่ือให้ได้ข้อมูลทอ่ี า่ นได้ดว้ ยระบบ GPS (Global Positioning System) และอยู่บนระบบ GIS (Geographic Information System) สง่ิ ท่สี ำ�คญั คือการร่วมกันดำ�เนินการทั้งชุมชนและภาครัฐเพ่ือให้ได้ขอบเขตพื้นที่พิกัดท่ี ชัดเจน เปน็ ที่ยอมรับกันได้ทุกฝา่ ย มีเอกสารและไฟลแ์ ผนท่ี GIS ประกอบอยา่ ง ชัดเจน และอาจมที จี่ ดั เก็บออนไลน์เพื่อให้ทกุ ฝา่ ยสามารถเขา้ ถึงและใช้อ้างอิงได้ โดยสะดวก ซง่ึ อาจเรยี นรู้ไดจ้ าก “แม่แจม่ ” โมเดล ในจงั หวัดเชียงใหม่ ซง่ึ มคี วาม ร่วมมือกันด�ำ เนนิ งานอยา่ งเปน็ รูปธรรมระหว่างชมุ ชน องคก์ รทอ้ งถ่ิน และภาครฐั เชน่ การออกเดนิ เพ่อื ก�ำ หนดพกิ ดั GPS/GIS ร่วมกนั เพื่อสร้างความเชอื่ ถือไว้ใจ และ ไดข้ ้อยตุ ริ ่วมกนั ตลอดเส้นทางส�ำ รวจ • การพิสูจน์สทิ ธิการใชป้ ระโยชน์ ในขัน้ ตอนนค้ี อื การนำ�เอาพิกัดและแผนทีข่ องพ้ืนทีเ่ ปา้ หมายมาเปน็ พน้ื ฐานใน การขอพิสูจนส์ ทิ ธกิ ารใชป้ ระโยชนก์ ับภาครัฐ โดยเฉพาะในพน้ื ทซ่ี ่งึ อยมู่ าก่อน การประกาศพื้นท่ีป่าสงวนหรือพื้นทีอ่ ทุ ยาน ซ่งึ มีแนวทางตามมติคณะรัฐมนตรี 30 มิถุนายน 2541 เป็นพืน้ ฐาน หรืออาจเขา้ ขา่ ยการใช้พืน้ ทอ่ี ื่นๆตามนโยบายของรัฐบาล การพิสูจน์สิทธจิ ะประกอบไปดว้ ยการรวบรวมหลักฐานตา่ งๆในอดตี และจดุ บง่ ชี้ต่างๆ เพือ่ เปน็ ขอ้ มลู ในการพิจารณาวา่ อยู่ในพ้ืนทีม่ าแต่เดิมหรอื ไม่ และยังควรใชภ้ าพถา่ ยทาง อากาศจากหลายๆปีเพอ่ื ให้เกดิ ความถกู ตอ้ งมากทีส่ ดุ มาเปน็ หลกั ฐานส�ำ คญั ในการยนื ยนัp 58 การปฏริ ูปหลักนติ ธิ รรมอยา่ งเป็นรูปธรรม กลมุ่ ที่ 1: TRANSPARENCY โครงการนำ�รอ่ งซงึ่ เป็นผลผลิตจากความคิดรเิ รมิ่ ของกลุม่ เครือข่ายผู้บริหารและผ้นู ำ�รุ่นใหม่ หลกั สตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพอ่ื การยตุ ธิ รรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
3. กำ�หนดผู้มสี ว่ นได้เสียพิกดั แผนท่ี และสภาพปา่ และการใชง้ านพื้นทยี่ อ้ นหลังให้มคี วามชัดเจนขน้ึ คอื การก�ำ หนดวา่ ผมู้ สี ่วนไดเ้ สียกับโครงการพัฒนาพ้ืนทแ่ี ละฟน้ื ฟปู า่ ในพนื้ ทนี่ ัน้ ๆ เป็นใครบ้างมีบทบาทหนา้ ท่ี และรายละเอียดเป็นอยา่ งไร โดยเฉพาะในกลุม่ ดงั ตอ่ ไปน้ี• ประชาชน ชุมชน ทม่ี คี วามพร้อมในการนำ�การพัฒนา (เจา้ ของโครงการ)แมข้ อ้ เสนอการขอใชพ้ นื้ ที่เพ่อื แก้ปัญหาพ้นื ท่ที ับซ้อนนั้นจะต้องเป็นโครงการร่วมกบัหนว่ ยงานของรฐั ในพน้ื ที่ แตจ่ ากการถอดปัจจัยความส�ำ เรจ็ ของการใช้หลักนิตธิ รรมและการพัฒนาท่ยี งั่ ยืนของในหลวงรชั กาลที่ 9 พบว่ามีความจำ�เป็นอยา่ งย่งิ ท่ีชุมชนจะตอ้ งมีบทบาทส�ำ คญั ในการเป็นผรู้ ิเริ่ม ผูส้ รา้ งความพร้อม และมคี วามเป็นเจ้าของโครงการน้นั ๆโดยมีหนว่ ยงานรฐั เป็นผู้สนบั สนุน จงึ ต้องก�ำ หนดลงไปให้ชัดเจนวา่ โครงการดังกล่าวมีผ้เู สนอเป็นชุมชนกลุม่ ใด รวมตวั กันในลักษณะใด มตี วั แทนเปน็ คณะกรรมการเป็นใครมพี ืน้ ที่เท่าใด ครอบคลุมพน้ื ทข่ี องประชากรกค่ี รวั เรอื น ได้รบั การยนื ยันหรือรับรองรับทราบจากองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นหรือไม่ เปน็ ต้น• หน่วยราชการในพนื้ ที่ และส่วนกลางทเี่ ก่ียวขอ้ งเน่ืองจากกฎหมายกำ�หนดใหต้ ้องเปน็ โครงการท่ีต้องดำ�เนนิ การผ่านภาครัฐ ดงั นน้ั จงึ ตอ้ งกำ�หนดลงไปในโครงการอย่างชดั เจนวา่ หน่วยงานรัฐในท้องถิน่ ทีเ่ ปน็ ผรู้ ่วมด�ำ เนนิ การและสนบั สนนุ โครงการคอื หนว่ ยใด เช่น หน่วยของกรมปา่ ไมห้ รือกรมอุทยานในพื้นที่และอาจมกี ารสนับสนุนจากหนว่ ยงานอน่ื ๆทง้ั ในส่วนท้องถน่ิ ภูมิภาค และส่วนกลางท่ีเก่ียวขอ้ งกับโครงการนัน้ ๆ อาจรวมทัง้ หนว่ ยงานในระบบยตุ ธิ รรมทีร่ ับผิดชอบในพ้ืนที่นน้ั ๆ ให้เกิดความชดั เจนในบทบาทหนา้ ที่ความรบั ผดิ ชอบต่อโครงการน้ันๆและความสอดคลอ้ งกับกฎหมายและนโยบายทเ่ี กยี่ วข้องกลมุ่ ท่ี 1: TRANSPARENCY การปฏริ ูปหลักนติ ธิ รรมอย่างเป็นรูปธรรม p 59 โครงการนำ�รอ่ งซึ่งเปน็ ผลผลติ จากความคิดรเิ ร่ิมของกลุม่ เครอื ข่ายผ้บู รหิ ารและผ้นู ำ�รุน่ ใหม่ หลักสตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพ่อื การยตุ ธิ รรมแห่งประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
• หน่วยสนับสนนุ ภาคประชาสงั คม ภาควิชาการ และภาคเอกชน อนั เนอ่ื งจากชุมชนและชาวบ้านทเ่ี ปน็ ผเู้ สนอโครงการมกั จะยงั ขาดความรู้ ความ สามารถ ทรพั ยากรตา่ งๆทีจ่ ะรเิ รมิ่ ด�ำ เนินการ อีกทงั้ ความจ�ำ เป็นทจ่ี ะตอ้ งมกี าร บรหิ ารจัดการเชือ่ มโยงกบั ภาคส่วนต่างๆ โดยเฉพาะในระบบตลาด อันจะนำ�ไปสู่ ความยัง่ ยืนของการจดั การเพอ่ื ไมใ่ หก้ ลับไปบุกรุกป่าด้วยพชื เชงิ เดีย่ วอีก จึงย่อมมี โอกาสท่ภี าคเอกชน เช่น บรษิ ทั ต่างๆ ภาควิชาการ เชน่ มหาวทิ ยาลัย และ องคก์ ร ภาคประชาสงั คม เชน่ องคก์ รพฒั นาภาคเอกชน มลู นิธิ และสมาคมตา่ งๆ รวมถงึ องคก์ รระหวา่ งประเทศ จะสามารถเขา้ มารว่ มสนบั สนุนชมุ ชนให้สามารถพฒั นา พืน้ ท่ีให้คนอยกู่ ับป่าได้อย่างย่ังยืน ซงึ่ สอดคลอ้ งกับเป้าหมายการพฒั นาอยา่ งยงั่ ยืน ของสหประชาชาติ (UN Sustainable Development Goals) ที่เปน็ เปา้ หมายร่วม เพื่อการพฒั นาจากทุกภาคสว่ นอีกด้วย จงึ ควรมีการก�ำ หนดลงไปอยา่ งชัดเจนว่า หน่วยงานสนับสนุนโครงการนั้นๆจะเปน็ องค์กรใดบ้าง มบี ทหนา้ ทค่ี วามรับผดิ ชอบในการสนับสนนุ อย่างไร 4. กำ�หนดแผนการใชป้ ระโยชน์และการอนรุ กั ษ์ในพื้นท่ีเปา้ หมาย ทสี่ อดคล้องกับกฎหมาย โดยมแี ผนงานท่ีชัดเจนบทแผนทีแ่ ละพกิ ัดว่าจะมีกรอบแนวทางการใชพ้ ้นื ที่อย่างไร ทจี่ ะทำ�ให้คนอย่กู ับป่าไดอ้ ย่างสมดุลและย่ังยนื มกี ารนอ้ มน�ำ ศาสตร์พระราชาตาม เง่ือนไขตา่ งๆ ดา้ นบนมาประยุกต์ใช้อยา่ งไร จะแบ่งพื้นท่เี พอ่ื การอนุรักษพ์ น้ื ฟู พืน้ ทีใ่ ช้ประโยชน์ทางเศรษฐกจิ ในรูปแบบตา่ งๆอยา่ งไร จะจัดการทรพั ยากรใน พ้นื ทอ่ี ยา่ งเปน็ ระบบเพอ่ื สร้างสมดุลกบั ระบบนิเวศน์อยา่ งไรp 60 การปฏริ ปู หลกั นิตธิ รรมอยา่ งเปน็ รปู ธรรม กลุ่มท่ี 1: TRANSPARENCY โครงการนำ�รอ่ งซงึ่ เป็นผลผลติ จากความคดิ ริเรมิ่ ของกลุ่มเครือข่ายผบู้ ริหารและผู้นำ�รุน่ ใหม่ หลกั สตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพือ่ การยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
ดังเชน่ กรณีบ้านหว้ ยปลาหลด จ. ตาก มกี ารแบ่งพ้นื ทเ่ี ป้าหมายออกเป็นหลายประเภทและมแี นวทางเง่ือนไขการจดั การพ้นื ที่แตล่ ะประเภทอยา่ งชดั เจน เชน่ประเภทป่าอนุรกั ษ์ ประเภทป่าสามอย่างประโยชน์สีอ่ ยา่ ง ประเภทพน้ื ทีอ่ ยูอ่ าศัยประเภทพื้นท่ปี ลูกข้าวดอย ประเภทพ้ืนท่ีป่าประเพณวี ฒั นธรรมชมุ ชน ประเภทปา่ชมุ ชน ประเภทพ้ืนท่ีตลาดสินคา้ เกษตรชุมชน ประเภทพน้ื ที่สาธารณะประโยชน์ของหมบู่ า้ น ซึ่งในพน้ื ท่แี ตล่ ะประเภทก็จะมขี อ้ บญั ญตั ิ ขอ้ ห้าม และเงือ่ นไขตา่ งๆใหส้ ามารถจดั การให้เกดิ ความยงั่ ยืนในพ้ืนทไ่ี ดจ้ ริง5. กำ�หนดการพฒั นากตกิ าชมุ ชน หรือขอ้ บญั ญตั ิทอ้ งถนิ่เพอื่ ให้การใช้พนื้ ทต่ี า่ งๆ เปน็ ไปตามกฎเกณฑ์ทรี่ ว่ มกันก�ำ หนดดว้ ยชมุ ชนเอง เพือ่ดแู ลการใช้ประโยชน์และการจดั การทรพั ยากรของพนื้ ที่ตนเอง ซง่ึ ตอ้ งสอดคลอ้ งกบักฎหมายที่เกย่ี วข้อง รวมทั้งมกี ารกำ�หนดท้งั กติกาและวิธกี ารบังคับใช้กติกาต่างๆวา่ เปน็ บทบาทหน้าทีข่ องตวั แทนชุมชนอยา่ งไร เชอ่ื มโยงเสริมหนนุ กับกลไกการบงั คบั ใช้กฎหมายของภาครฐั ด้วยหลักนิติธรรมและมสี ว่ นรว่ มอยา่ งไรกลมุ่ ท่ี 1: TRANSPARENCY การปฏิรูปหลกั นิติธรรมอย่างเปน็ รปู ธรรม p 61 โครงการนำ�ร่องซ่งึ เปน็ ผลผลติ จากความคิดรเิ ริม่ ของกลุม่ เครอื ขา่ ยผู้บริหารและผนู้ ำ�รนุ่ ใหม่ หลักสูตร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพ่ือการยตุ ธิ รรมแห่งประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
• กำ�หนดแนวทางการบังคบั ใชก้ ฎหมาย กติกาชมุ ชน และการระงับขอ้ พพิ าท ระหว่างชุมชนกบั เจ้าหน้าท่ีรฐั ควรสร้างความมีส่วนรว่ มระหว่างชุมชนเจา้ ของโครงการกับหน่วยงานของรฐั ทเี่ กย่ี วขอ้ ง และระบบยุติธรรมในพืน้ ท่ี (เจา้ หน้าท่ปี า่ ไม้ ตำ�รวจ อยั การ และศาล และองค์กรปกครอง สว่ นท้องถ่นิ ) เพอื่ รว่ มกันกำ�หนดแนวปฏบิ ัตเิ พอ่ื การบงั คับใช้กฎหมายและกติกาตา่ งๆ ตาม ความตกลงของโครงการอยา่ งมีส่วนรว่ มเพ่อื การทำ�งานเสริมกนั และกนั มีความสัมพันธ์ อันดีต่อกนั ในแนวทางการใชห้ ลกั นิตธิ รรมเพือ่ การพฒั นาท่ีย่งั ยนื ของในหลวงรัชกาลท่ี 9 ตามที่กลา่ วไวใ้ นเนอื้ หาชว่ งต้น เพ่ือนำ�ไปสูก่ ารบรหิ ารจัดการดูแลกนั และกนั ในพืน้ ท่ี ได้อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ และเกิดวฒั นธรรมของการเคารพกฎหมายและกตกิ า ไมใ่ ช่การ บงั คบั จนเกิดความรสู้ ึกว่าไมเ่ ป็นธรรมอนั จะไปสคู่ วามไม่ไว้วางใจกนั ในทส่ี ุด การกำ�หนด แนวปฏิบัติและจดุ เชอ่ื มโยงระหว่างกลไกการบังคบั ใชก้ ฎหมายในพื้นทแี่ ละกระบวนการ ยุตธิ รรมนี้ หากท�ำ ได้ดีก็ยอ่ มจะลดขอ้ ขัดแยง้ ระงับข้อพพิ าท และสรา้ งฐานของความไว้ วางใจและความเปน็ เครือขา่ ยภาคเี พ่ือการพฒั นาพน้ื ทโ่ี ดยความมสี ว่ นร่วมจากทกุ ฝา่ ย ได้อย่างแท้จริง • กำ�หนดกลไกการตดั สินใจ กำ�กบั ดูแล ติดตาม และประเมินว่าการใช้พน้ื ที่ เปน็ ไปอยา่ งยั่งยืนตามแผน (governance structure) เปน็ การก�ำ หนดกลไกคณะกรรมการของโครงการตามหลักความมสี ว่ นรว่ ม ควรประกอบ ไปดว้ ยตวั แทนของผู้มีส่วนไดเ้ สียกลุ่มตา่ งๆท่ีก�ำ หนดไวข้ า้ งต้น แตต่ ้องอยูใ่ นแนวทางที่มี ชมุ ชนเป็นเจา้ ของเรือ่ ง มกี ลไกรัฐและหนว่ ยงานอืน่ ๆเป็นผ้สู นับสนุน เปน็ การขบั เคลอื่ น ตามแนวทางการมสี ่วนรว่ มของชุมชนตามแนวทาง “ระเบดิ จากขา้ งใน” เพื่อที่จะเปน็ กลไก ตวั แทนของชมุ ชน ภาครฐั และองคก์ รสนับสนุนทจี่ ะตัดสินใจเรือ่ งตา่ งๆทเ่ี กิดขึ้นในการ ด�ำ เนนิ โครงการ อีกท้งั ยงั ต้องท�ำ หนา้ ท่ีในการกำ�กบั ดูแลใหเ้ ป็นไปตามหลกั ธรรมาภบิ าล ตดิ ตาม และประเมินถงึ ผลการด�ำ เนินงานวา่ เปน็ ไปตามแผนทวี่ างไว้หรอื ไมอ่ ยา่ งไร จะ พฒั นาต่อเน่อื งใหเ้ กิดความสมดลุ และยั่งยืนไดอ้ ย่างไรp 62 การปฏิรปู หลกั นิตธิ รรมอย่างเป็นรูปธรรม กลมุ่ ท่ี 1: TRANSPARENCY โครงการนำ�ร่องซงึ่ เปน็ ผลผลติ จากความคิดริเรมิ่ ของกลุ่มเครอื ข่ายผบู้ ริหารและผ้นู ำ�รนุ่ ใหม่ หลกั สตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพอ่ื การยุตธิ รรมแหง่ ประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
ขัน้ ท่ี 3:การดำ�เนนิ โครงการตามแผนงานร่วมเมอ่ื ชุมชนในฐานะเจา้ ของเรอื่ ง หนว่ ยงานรฐั ท่ีเก่ียวข้อง และองคก์ รสนบั สนุน ได้ร่วมกนัพัฒนาแผนการเพ่ือขอใช้พื้นที่ และได้มีการก�ำ หนดรายละเอยี ดขององค์ประกอบต่างๆตามขนั้ ที่ 2 จนเรียบร้อยแล้ว กจ็ ะเข้าส่ขู ัน้ ตอนการด�ำ เนนิ งานตามแผน ซง่ึ อาจแบ่งกระบวนการตามได้เปน็ สามสว่ นคอื• การเสนอแผนงานร่วมเพื่อริเรมิ่ ดำ�เนินการโครงการเสนอแผนทพ่ี ฒั นาขึ้นต่อหน่วยงานรฐั ที่รับผดิ ชอบพ้ืนท่ีของโครงการ (กรมปา่ ไม้ หรอืกรมอุทยาน) เพ่อื การพิจารณาอนุมัติ โดยควรนำ�เสนอไปยังส่วนกลางผ่านหน่วยงานท้องถ่ินขององคก์ รนนั้ ๆ ซึง่ ตอ้ งมีกรอบเวลา ขั้นตอนการด�ำ เนินงาน และรายละเอยี ดเชิงงบประมาณทีเ่ กย่ี วขอ้ งอยา่ งชดั เจน (ในกรณที ีไ่ ม่ต้องใช้งบประมาณจากภาครัฐ ก็ควรช้ีแจงแนวทางการสนบั สนนุ งบประมาณหรอื ทรพั ยากรต่างๆ จากองค์กรสว่ นสนบั สนนุ วา่ จะทำ�ได้อย่างไร)• การดำ�เนนิ โครงการตามแผนงานเม่อื โครงการไดร้ บั การอนุมตั แิ ล้วกส็ ามารถด�ำ เนินการได้ตามแผน โดยการต้ังคณะกรรมการโครงการและกลไกการบริหารจดั การต่างๆให้สามารถดำ�เนินการได้อย่างเปน็ ระบบ ควรมุ่งเน้นการสนบั สนุนพฒั นาศกั ยภาพของชุมชนให้มคี วามสามารถในการบรหิ ารจดั การโครงการใหเ้ กิดประสิทธิภาพ การตดิ ตาม การรายงานผล และการจัดการทางการเงินของโครงการให้เป็นไปตามมาตรฐานกลมุ่ ที่ 1: TRANSPARENCY การปฏิรูปหลักนิตธิ รรมอยา่ งเปน็ รูปธรรม p 63 โครงการนำ�ร่องซ่ึงเปน็ ผลผลิตจากความคิดริเริม่ ของกลุม่ เครอื ขา่ ยผู้บริหารและผนู้ ำ�รุน่ ใหม่ หลักสูตร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพ่ือการยตุ ิธรรมแหง่ ประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
• การกำ�กบั ดแู ล ติดตามและประเมนิ ผลอย่างมสี ว่ นรว่ ม เมื่อด�ำ เนนิ โครงการไปแล้ว ก็ควรมีการจัดการกลไกการก�ำ กบั ดแู ลผ่านคณะกรรมการ และแนวทางอืน่ ๆอยา่ งตอ่ เน่ือง เพ่ือให้ชุมชนสามารถจัดการตนเองได้ตามแผน สามารถตดั สินใจแกป้ ัญหาและความทา้ ทายตา่ งๆ ท่เี กดิ ข้นึ ในการลงมอื ปฏบิ ัติ สามารถแสดงความก้าวหน้าได้อย่างชัดเจน มีการเปดิ เผยขอ้ มูลส�ำ คญั ตา่ งๆ ได้ อย่างถูกตอ้ ง โปร่งใส สามารถประเมนิ ผลได้ในระดับพน้ื ฐานทดี่ ี และเรยี นรจู้ าก การดำ�เนินโครงการเพ่อื ปรบั ปรุงและพฒั นาโครงการอยา่ งตอ่ เน่ืองตามกรอบข้อ ตกลงในแผน โดยอาจมหี นว่ ยงานสนับสนุนภายนอกท่ีมีความรู้ความเชี่ยวชาญมา ช่วยพัฒนาศกั ยภาพของชมุ ชนในประเด็นดังกล่าว เช่น จากมหาวิทยาลัย องคก์ ร ประชาสังคม และองค์กรเอกชนต่างๆp 64 การปฏิรูปหลกั นติ ธิ รรมอยา่ งเป็นรปู ธรรม กลุ่มท่ี 1: TRANSPARENCY โครงการนำ�รอ่ งซง่ึ เปน็ ผลผลติ จากความคดิ รเิ รม่ิ ของกล่มุ เครือขา่ ยผู้บรหิ ารและผ้นู ำ�รนุ่ ใหม่ หลักสตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพอื่ การยตุ ธิ รรมแหง่ ประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
ขนั้ ท่ี 4:จัดการความรเู้ พอ่ื การขยายผลเมื่อโครงการสามารถด�ำ เนนิ การไปไดต้ ามแผนระยะหนึ่งแล้ว เกดิ ผลได้ตามแผนท่ีวางไว้ หรอื เกิดบทเรยี นสำ�คญั ต่างๆขนึ้ จึงควรมีการจัดการความรู้ในภาพรวมของการแก้ปัญหาพนื้ ทีท่ ับซ้อนในแนวทางคนอยกู่ ับปา่ ได้อย่างยงั่ ยืน อีกท้งั เปน็ การเรียนรู้เกี่ยวกบัผลสำ�เร็จหรอื อปุ สรรคทีเ่ กิดขึ้นเมอ่ื พยายามทีจ่ ะนอ้ มนำ�หลกั นิติธรรมและการพฒั นาทยี่ ั่งยืนของในหลวงรัชกาลท่ี 9 มาประยุกต์ใชจ้ รงิ กบั พ้นื ทีต่ ่างๆ จึงควรมีการรวบรวมข้อมลู ต่างๆเพ่อื การจดั การความรอู้ ย่างเปน็ ระบบ จนสามารถประมวลและสงั เคราะห์ขอ้ มลู การเรียนร้ตู ่างๆขนึ้ มาเปน็ องคค์ วามรู้ที่สามารถเปน็ ตวั อยา่ ง เพื่อเป็นแนวทางและหลักปฏิบตั ิเกยี่ วกับกับการแกไ้ ขปญั หาพื้นที่ทบั ซ้อนในแนวทางนี้ สามารถประมวลเทคนิควธิ กี ารแก้ไขปญั หาและพฒั นาโอกาสต่างๆทีช่ ุมชนสามารถดำ�เนนิ การได้จริง เกิดบทเรียนและองค์ความรูส้ �ำ หรับหนว่ ยงานภาครฐั เอง กลไกในระบบยุตธิ รรม และหนว่ ยงานสนับสนนุ ตา่ งๆ วา่ จะร่วมอำ�นวยความยุติธรรมให้เกดิ ขึ้นจรงิ และนำ�ไปส่กู ารพฒั นาทยี่ ่ังยนื เพ่ือเปน็ การสานต่องานของในหลวงรัชกาลท่ี 9 ได้อยา่ งเป็นรูปธรรมและขยายผลอย่างกวา้ งขวางไดอ้ ยา่ งไรจงึ ควรมกี ารจัดการความรขู้ องกระบวนการแกป้ ญั หาพื้นทีท่ ับซอ้ นเพอ่ื คนอยกู่ ับป่าได้ย่งั ยนื โดยอาจมีหน่วยงานวชิ าการหรือหนว่ ยสนับสนนุ ที่เกีย่ วขอ้ งเขา้ ร่วมสนบั สนุนในประเด็นเหล่าน้ี เนอ่ื งด้วยขอ้ จำ�กดั ของศักยภาพในกล่มุ ชุมชนและหน่วยงานในพน้ื ท่ี ซึ่งอาจสามารถสรุปบทเรยี นต่างๆของตนได้ แต่การจัดการสงั เคราะห์ จดั กระบวนการแลกเปลีย่ นเรียนรู้ และนำ�เสนอต่อสาธารณะหรือสังเคราะหเ์ พ่ืองานนโยบายนน้ั อาจจำ�เป็นตอ้ งมีหนว่ ยงานเขา้ ร่วมสนบั สนุน อยา่ งนอ้ ยในประเดน็ ตอ่ ไปนี้กล่มุ ท่ี 1: TRANSPARENCY การปฏิรปู หลกั นติ ิธรรมอยา่ งเปน็ รปู ธรรม p 65 โครงการนำ�รอ่ งซงึ่ เป็นผลผลิตจากความคดิ ริเรม่ิ ของกลมุ่ เครือขา่ ยผบู้ รหิ ารและผูน้ ำ�รนุ่ ใหม่ หลกั สูตร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพือ่ การยุติธรรมแหง่ ประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
• การถอดบทเรยี นความส�ำ เร็จ และอปุ สรรค • การแลกเปลี่ยนบทเรียนระหวา่ งกลุ่มตา่ งๆ • การสรปุ บทเรียนในเชงิ วิชาการอย่างต่อเน่อื ง • การน�ำ เสนอบทเรียนต่อสาธารณะ เพ่ือใหเ้ กิดการขยายผลอยา่ งกว้างขวาง การนอ้ มนำ�หลกั นิตธิ รรมและการพัฒนาอยา่ งยัง่ ยืนของในหลวงรชั กาลที่ 9 เพือ่ การแกป้ ญั หาพน้ื ที่ทับซอ้ น ไปสูก่ ารปฏิบตั ิ การบุกรุกทำ�ลายป่าในปจั จบุ ันอันเน่อื งจากปัจจัยที่หลากหลาย ท้ังความยากจนของชาวบ้าน ความซับซอ้ นของระบบทุนในท้องถ่นิ และธุรกิจการเกษตร และปญั หาเชงิ ข้อกฎหมายท่ีอาจไม่ สามารถอ�ำ นวยความยุติธรรมได้ ซง่ึ เกดิ ข้ึนทัว่ ไปในประเทศไทย และเห็นไดเ้ ดน่ ชัดในพื้นที่ จังหวัดน่าน เม่ือสรปุ จากการผลการศกึ ษาของงานชนิ้ น้ี พบข้อสรปุ อย่างชัดเจนว่าเป็นปัญหา ท่ีมีทางออก มชี ุมชนท่มี คี วามพรอ้ มทจ่ี ะสามารถพฒั นาพื้นที่ในลักษณะคนอยู่กับป่าได้อย่าง ย่ังยนื แม้จะติดขอ้ กฎหมายแตก่ ็พอมีชอ่ งทางใหส้ ามารถดำ�เนินการได้พอสมควร ทางออกของ การดำ�เนนิ การร่วมกันระหว่างชุมชน ภาครัฐ และองค์กรสนับสนุนในแต่ละพนื้ ทเ่ี พ่ือใหน้ ำ�ไป สกู่ ารแกป้ ญั หาไดอ้ ยา่ งยงั่ ยืนน้ันแมไ้ ม่ใชเ่ ร่ืองงา่ ย เต็มไปด้วยปญั หาและอปุ สรรค ดว้ ยเหตุน้ี เองจึงควรนอ้ มน�ำ บทเรียนทไ่ี ดร้ บั จากการศึกษางานด้านหลักนิตธิ รรมเพื่อการพัฒนาที่ย่ังยืน ของในหลวงรัชกาลที่ 9 มาประยกุ ต์ใช้ ให้สามารถสบื สานหลกั การทรงงานของพระองคท์ า่ น ท่ไี ดท้ รงค้นพบปญั หา และทรงพบวธิ ีการแก้ปัญหาตา่ งๆ ท่ีสามารถเรยี นรู้ไดโ้ ดยชุมชนและ สมาชิกทุกคนในสงั คมทมี่ คี วามสนใจอยากเป็นสว่ นหน่ึงทีจ่ ะรว่ มแก้ปญั หาและพฒั นาโอกาส ให้ประเทศไทย ผ่านการสนับสนุนชุมชนทมี่ คี วามเจรญิ แม้จะอยู่ในพน้ื ทท่ี บั ซอ้ นกับปา่ ให้ สามารถพลกิ ฟ้นื ท้ังผืนปา่ ระบบนเิ วศน์ และความม่นั คงทางเศรษฐกจิ ของชุมชนได้อยา่ งพอ เพียงและยัง่ ยนืp 66 การปฏริ ปู หลกั นติ ิธรรมอย่างเปน็ รูปธรรม กล่มุ ที่ 1: TRANSPARENCY โครงการนำ�ร่องซงึ่ เป็นผลผลิตจากความคิดรเิ ริ่มของกลมุ่ เครือขา่ ยผู้บริหารและผนู้ ำ�รุ่นใหม่ หลักสูตร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพอ่ื การยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
การใชห้ ลักนติ ธิ รรมของในหลวงรัชกาลที่ 9 เพื่อใหเ้ กดิ การพฒั นาทีย่ ั่งยนื โดยเน้นทีจ่ ะใช้กฎหมายเพ่อื อ�ำ นวยใหเ้ กดิ ความยตุ ธิ รรม มีวิธีการพจิ ารณาตคี วามกฎหมายที่เอือ้ ใหเ้ กิดประโยชน์ตอ่ ชมุ ชนและทรัพยากรธรรมชาติ ยดื หยุ่นบนฐานความสุจริต ไปพรอ้ มๆ กบั การสร้างกระบวนการสนบั สนุนใหเ้ งอ่ื นไขตา่ งๆของชมุ ชนและพืน้ ทสี่ ามารถพฒั นาขึ้นได้ พระองค์ม่งุ เนน้ ทจี่ ะทำ�ใหเ้ กดิ การ “พัฒนาคน” ในพน้ื ทีจ่ นมีศักยภาพความสามารถทจ่ี ะพ่งึ ตนเองและเปน็ ผู้นำ�การพัฒนาของตนเองได้ดงั ที่ ดร.กิตตพิ งษ์ กิตยารกั ษ์ ผู้อำ�นวยการสถาบันเพื่อการยุตธิ รรมแห่งประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน) ไดก้ ลา่ วสรปุ บทเรยี นจากพระองค์ทา่ นวา่จากบทเรียนแนวทางการพัฒนาทางเลอื กของพระบาทสมเด็จพระเจา้ อยหู่ วั มหาภมู ิพลอดุลยเดชกระผมไดเ้ รียนรวู้ ่า แนวทางการพัฒนาทางเลือกของพระองคท์ ่านซึง่ สามารถนำ�มาปรับใชเ้ ป็น“ยตุ ิธรรมทางเลอื ก” นัน้ โดยท่ัวไปตอ้ งเร่ิมจากการที่เราต้องเช่ือใน “การพัฒนาท่คี น” และให้โอกาสคนๆ นั้นกอ่ น การทเ่ี ขาไม่มโี อกาสที่จะพัฒนาตนเองไม่มที างเลอื กในชวี ิต จะเอากฎหมายไปบังคับใหเ้ ขาเปลย่ี นพฤติกรรมเปน็ ไปไมไ่ ด้ เพราะฉะน้ันการพฒั นาทางเลือกคอื วา่ “เราต้องให้โอกาสเขาเพอ่ื ที่จะพัฒนาตวั เองและมีโอกาสเลือกในส่ิงท่เี ขาควรจะทำ�” ยกตวั อยา่ งเช่น ไม่ใชไ่ ปบอกวา่ ห้ามขายฝ่นิ หา้ มปลกู ฝน่ิ เพราะผิดกฎหมาย ท้งั ๆ ทเ่ี ขาไมม่ อี าหารจะกิน ไมม่ โี อกาสทางการศึกษาฉะนนั้ ตรงน้ีส่ิงท่กี ระผมคิดวา่ ส�ำ คัญและได้เรียนร้จู ากพระอัจฉริยภาพของพระองคท์ ่านคือโครงการในพระราชด�ำ ริ และพระราชกรณียกจิ ตลอดรชั สมยั ของพระองค์ทา่ น พระองคท์ ่านเนน้ ทก่ี ารพฒั นาคนเปน็ หลกั หากไดด้ ูค�ำ ให้สมั ภาษณ์ของพระองคท์ า่ นในสมยั กอ่ น ทรงให้สมั ภาษณ์ BBC และตา่ งประเทศนั้น พระองค์ท่านรบั ส่ังว่ากล่มุ ที่ 1: TRANSPARENCY การปฏริ ูปหลกั นิติธรรมอย่างเป็นรปู ธรรม p 67 โครงการนำ�ร่องซึ่งเปน็ ผลผลิตจากความคิดริเร่มิ ของกลมุ่ เครือข่ายผ้บู รหิ ารและผ้นู ำ�รุ่นใหม่ หลกั สูตร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพือ่ การยุติธรรมแหง่ ประเทศไทย (องค์การมหาชน)
พระองค์ทา่ นไมไ่ ดม้ แี ผนอะไรล่วงหน้า ไม่ได้เอาตำ�รามาเปดิ ทรงเหน็ ความทกุ ขย์ ากของ คน กท็ รงพยายามชว่ ยในสิ่งตา่ งๆ และเมอ่ื ทรงดำ�เนนิ พระกรณียกิจต่างๆ จะเห็นว่า ทรง ชว่ ยเปน็ หลัก คอื เร่อื งการใหเ้ ขามีความเป็นอยู่ท่ดี ีขึน้ ให้เขามโี อกาสในการพัฒนาตัวเอง ไมว่ า่ จะเป็นเร่อื งการศึกษาเกษตรกรรม การพฒั นาดนิ การพฒั นาแหล่งนำ�้ การสรา้ งฝน หลวง ตา่ งๆ ทรงเนน้ ความเป็นอยขู่ องคนเปน็ หลกั ”20 จนในท่สี ุดชมุ ชนและประชาชนในพ้นื ท่นี น้ั ๆ จะเป็นผ้รู ว่ มรกั ษากฎหมายเอง สามารถ เปน็ ผ้ใู ชก้ ฎหมายเพ่อื การพัฒนาท่ยี ่ังยนื ของตนเองร่วมกบั ภาครัฐ จนเกิดเปน็ วัฒนธรรม การเคารพในกตกิ าและกฎหมาย (culture of lawfulness) อนั เป็นการสรา้ งรากฐานของ ระบบนิตธิ รรมใหเ้ กดิ ขน้ึ และขยายผลไปไดใ้ นประเทศไทย งานศกึ ษาชนิ้ น้ไี ดพ้ ฒั นาขอ้ เสนอเก่ยี วกบั แนวคิดการใชห้ ลักนิตธิ รรมเพ่อื การพัฒนาท่ี ย่ังยนื จนเกดิ เปน็ ข้อเสนอหลักปฏิบตั ิ 4 ข้ันในการทีช่ ุมชนจะสามารถแกไ้ ขปัญหาพน้ื ที่ ทบั ซ้อนกับพน้ื ท่ปี า่ ได้ โดยการทำ�งานร่วมกับภาครัฐและองค์กรสนบั สนุนตา่ งๆ ซง่ึ เปน็ ขอ้ เสนอทเ่ี ปน็ รูปธรรมเป็นขั้นเป็นตอนเร่มิ จากการเตรียมความพร้อมชมุ ชน การกำ�หนด เงอื่ นไขและแผนการใช้พน้ื ท่ีอยา่ งสมดุลและยัง่ ยืน การด�ำ เนินการตามแผน และการจัดการ ความรเู้ พื่อการต่อยอดขยายผล ซ่ึงทั้งชุมชนทมี่ ีความสนใจ หน่วยงานของรัฐท่ีเก่ียวขอ้ ง และองค์กรตา่ งๆที่มีความสนใจ สามารถทดลองรว่ มกนั ใช้ได้ เพอ่ื ใหเ้ กิดผลจริงในการ แกป้ ัญหาอยา่ งเป็นรูปแบบและตงั้ อย่บู นความรคู้ วามเขา้ ใจและเง่ือนไขทีถ่ ูกต้อง และ เป็นการสืบสานหลักการทรงงานของในหลวงรัชกาลที่ 9 ใหค้ งอยสู่ ืบไปในฐานะบทเรยี น และเครอ่ื งมือส�ำ คญั ในการแกป้ ญั หาและพัฒนาโอกาสในสังคมไทย20 ดร. กติ ตพิ งษ์ กติ ยารักษ,์ ศาสตร์พระราชาในงานยุตธิ รรมโลก https://drive.google.com/open?id=0B6p8bfcY23-la0JPMno4WGEtYTQ
บรรณานุกรม มลู นิธสิ ืบนาคะเสถียร, รายงานสถานการณป์ า่ ไม้ไทย 2558 - 2559 http://seub.or.th/index.php?option=com_content&view=article&id=1962:download&- catid=108:download-&Itemid=138 บัณฑรู ล�่ำ ซ�ำ , งานสมั มนา “รกั ษป์ ่าน่าน” ครง้ั ที่ 3 พ.ศ. 2560 http://thaipublica.org/2017/03/rak-pa-nan-3/ Thai Reform, 4 กมุ ภาพันธ์ 2560 คนหวิ ปา่ หาย ณ “น่าน” เมือ่ ความยากจน คอื ปญั หา https://www.isranews.org/thaireform-other-news/53730-nan-53730.html ส�ำ นกั งานสถิติแหง่ ชาติ, สบายดเี มืองน่าน, สำ�รวจน่านผา่ นข้อมูลความก้าวหนา้ ในมิตติ ่างๆ เพอ่ื สร้างเมือง น่านในวันพร่งุ นที้ ีด่ ีกว่าเดิม www.npithailand.com/sites/default/files/10.จังหวัดนา่ น.pdf สรุ เกยี รต์ิ เสถียรไทย, 17 กรกฎาคม 2560, “หลักนิติธรรม กฎหมาย และแนวคิดการทรงงานของ พระบาทสมเดจ็ พระเจ้าอยูห่ ัวรชั กาลที่ ๙” การประชุมเวทีสาธารณะ ว่าดว้ ยหลักนิตธิ รรมและการพฒั นาที่ยง่ั ยนื ครัง้ ท่ี 3 หัวขอ้ “หลกั นิตธิ รรมกับ การพฒั นาโดยศกึ ษาแนวพระราชดำ�ริของพระบาทสมเดจ็ พระเจ้าอย่หู ัวรชั กาลที่ ๙” พระเจา้ หลานเธอ พระองค์เจ้าพัชรกติ ิยาภา, 22 กุมภาพันธ์ 2560 พระด�ำ รัสในการประชุมเวทีสาธารณะวา่ ด้วยหลักนิติธรรมและการพฒั นาท่ยี ั่งยนื กรมปา่ ไม้, กันยายน 2551, ค่มู ือแนวทางการปฏบิ ัติในการตรวจสอบและรายงานการขออนญุ าตเข้าท�ำ ประโยชนใ์ นเขตพื้นทป่ี ่าไม้ ดร. กติ ติพงษ์ กติ ยารักษ์, 2560, ศาสตร์พระราชาในงานยตุ ิธรรมโลก https://drive.google.com/open?id=0B6p8bfcY23-la0JPMno4WGEtYTQp 70 การปฏิรูปหลักนติ ธิ รรมอยา่ งเป็นรูปธรรม กลุ่มที่ 1: TRANSPARENCY โครงการนำ�ร่องซง่ึ เป็นผลผลิตจากความคดิ รเิ ริม่ ของกลุ่มเครือขา่ ยผ้บู ริหารและผูน้ ำ�รุ่นใหม่ หลกั สตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพ่ือการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
รายชอ่ื คณะทำ�งานกล่มุ TRANSPARENCY1. ดร. กนก จลุ มนต์ 11. นาย นพดล ปิน่ สภุ า ผพู้ พิ ากษาศาลชนั้ ตน้ ประจ�ำ กองผูช้ ่วยผูพ้ ิพากษาศาลฏีกา รองกรรมการผจู้ ัดการใหญ่ หนว่ ยธรุ กจิ ก๊าซธรรมชาติ ส�ำ นกั งานศาลยุติธรรม บรษิ ทั ปตท. จ�ำ กดั (มหาชน)2. นาย กิตติ ตง้ั จิตรมณศี กั ดา 12. ดร. บณั ฑูร เศรษฐศิโรตม์ กรรมการผูจ้ ัดการ รองผู้อ�ำ นวยการ บริษทั กฎหมาย เอส ซี จี จ�ำ กัด ส�ำ นักงานบริหารนโยบายของนายกรฐั มนตรี สำ�นกั นายกรัฐมนตรี3. รศ.ดร. จุฑารตั น์ เออ้ื อ�ำ นวย ผอู้ �ำ นวยการ รองคณบดี สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพฒั นาสงั คมและสิ่งแวดล้อม คณะรฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย4. ดร. ณัฏฐา โกมลวาทิน 13. พนั ตำ�รวจโทหญิง เพรียบพรอ้ ม เมฆยิ านนท์ บรรณาธิการ / ผู้ประกาศข่าว สารวัตรกล่มุ งานสง่ เสรมิ งานสอบสวน สถานโี ทรทัศน์ไทยพีบเี อส สถาบันสง่ เสริมงานสอบสวน ส�ำ นกั งานต�ำ รวจแหง่ ชาติ5. พลตำ�รวจโท ณัฐธร เพราะสุนทร ผู้บญั ชาการ (ผบช.สตม.) 14. นางสาว รจุ นาฎก์ วมิ ลสถิตย์ ส�ำ นักงานตำ�รวจตรวจคนเขา้ เมือง ผู้ช่วยกรรมการผจู้ ดั การใหญ่6. นาง ณัฐนนั ทน์ อัศวเลศิ ศกั ดิ์ บรษิ ทั เครือเจรญิ โภคภณั ฑ์ จำ�กัด (มหาชน) กรรมการร่างกฎหมายประจ�ำ สำ�นกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกา 15. ศ. พเิ ศษ วิศิษฏ์ วศิ ษิ ฏ์สรอรรถ7. นาย ณฐั ภาณุ นพคุณ ปลัดกระทรวงยตุ ธิ รรม ผู้อ�ำ นวยการ กองสงั คม กระทรวงยตุ ธิ รรม กรมองค์การระหว่างประเทศกระทรวงการตา่ งประเทศ 16. นาย ศุภพงษ์ อัศวินวิจิตร กรรมการผูจ้ ัดการ บริษทั ทพี ีพีอินเตอรเ์ นช่นั แนล จ�ำ กัด กรรมการ หอการคา้ ไทยและสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย8. หมอ่ มหลวง ดศิ ปนดั ดา ดศิ กลุ 17. นางสาว สโรบล ศุภผลศริ ิ รองประธานเจา้ หน้าที่บริหาร ทีป่ รกึ ษากฎหมาย (รองหัวหนา้ ฝ่ายกฎหมาย) มลู นธิ ิแมฟ่ ้าหลวง ในพระบรมราชปู ถมั ภ์ บรษิ ทั บอี ซี ี เวิลด์ จ�ำ กัด (มหาชน)9. นายแพทย์ หมอ่ มหลวง ทยา กิติยากร 18. ดร. สติ า สัมฤทธิ์ หัวหน้าหน่วยโรคทางเดินอาหารและตบั Assistant Director, Poverty Eradication and Gender Division โรงพยาบาลรามาธบิ ดี มหาวิทยาลัยมหดิ ล ASEAN Secretariat10. ดร. ธร ปีตดิ ล 19. นาย สุนิตย์ เชรษฐา อาจารย์ประจ�ำ คณะเศรษฐศาสตร์ กรรมการผูจ้ ัดการ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ สถาบนั Change Fusion
กลมุ่ INTEGRITYระบบหน้ีทเ่ี ป็นธรรม:ข้อสังเกตบางประการต่อการแกห้ น้นี อกระบบอยา่ งย่งั ยนื
1 สถานการณ์หนี้ของคนไทย ปัญหาหน้สี นิ ของครัวเรือนยังคงเป็นประเดน็ ทีถ่ กู กล่าวถงึ อย่างมากในสงั คมไทย เนื่องจาก ปัญหาน้สี ะทอ้ นใหเ้ ห็นถึงมิตหิ นงึ่ ของความไม่เป็นธรรมในสงั คม หนค้ี รวั เรอื นท่กี ลาย เป็นหน้ีเสยี จำ�นวนมากยังอาจกระทบกบั เศรษฐกิจในวงกว้างซง่ึ เป็นข้อกังวลของหน่วย งานกำ�กบั ดแู ลเศรษฐกจิ อย่างธนาคารแห่งประเทศไทยและกระทรวงการคลัง ในภาพรวม หนคี้ รวั เรอื นของไทยมีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นอยา่ งรวดเร็วในช่วง 10 ปที ่ีผ่านมา โดยขอ้ มลู ณ ส้นิ ปี 2559 ถือวา่ มีสดั ส่วนอย่ใู นระดับสงู มากเม่อื เทียบกับตา่ งประเทศ (รูปท่ี 1) ซงึ่ สดั สว่ นหนคี้ รัวเรือนตอ่ GDP ในระดบั สงู น้ี อาจกอ่ ให้เกดิ ความกังวลถึง ผลกระทบตอ่ ความสามารถในการช�ำ ระหนแี้ ละการขยายตวั ทางเศรษฐกจิ ในอนาคตได้ รูปท่ี 1 สดั ส่วนหนค้ี รัวเรือนต่อ GDP โดยเปรยี บเทียบ ณ ส้ินปี 2559 (ร้อยละ) ท่มี า: Global Financial Stability Report, IMF หน้ีครวั เรอื นไทยมสี ัดส่วนและมูลค่าสงู ข้นึ มากในช่วง 10 ปที ่ีผา่ นมา ธนาคารแหง่ ประเทศไทย (ธปท.) พบวา่ ครัวเรือนไทยมหี นี้ในระบบคิดเป็นร้อยละ 80 ของ GDP1 ในปี พ.ศ. 2559 เพ่มิ จากร้อยละ 56 ในปี พ.ศ. 2555 ในขณะทมี่ ีมูลค่าหนีใ้ นปี พ.ศ. 2559 อยทู่ ่ี 11.5 ล้านล้านบาท เฉล่ยี 479,716 บาทต่อครัวเรอื นซงึ่ เพิ่มขึน้ 4 เท่า จากปีp 74 การปฏริ ูปหลักนติ ิธรรมอย่างเป็นรูปธรรม กลมุ่ ท่ี 2: INTEGRITY โครงการนำ�รอ่ งซ่ึงเปน็ ผลผลติ จากความคดิ ริเริม่ ของกลุ่มเครือข่ายผบู้ ริหารและผนู้ ำ�รุน่ ใหม่ หลกั สตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพือ่ การยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
พ.ศ. 2549 สาเหตหุ นงึ่ ทท่ี ำ�ใหห้ นีค้ รัวเรือนเพิ่มสงู ข้นึ หลายเทา่ ตวั นี้ เกดิ จากมาตรการกระต้นุ เศรษฐกิจของรัฐบาลผา่ นการกระตุน้ การอปุ โภคบริโภคของประชาชนจากผลการสำ�รวจภาวะเศรษฐกจิ และสงั คมครัวเรือน ปี พ.ศ. 2560 ของสำ�นักงานสถติ ิแหง่ ชาต(ิ สสช.) ซ่งึ สำ�รวจหนีน้ อกระบบของครวั เรอื นดว้ ย พบวา่ ครัวเรอื นไทย10.4 ลา้ นครัวเรอื น หรือเกือบคร่งึ หน่งึ ของครวั เรือนไทยท้ังหมดมหี นี้คิดเป็นมูลคา่รวม 3.34 ล้านล้านบาท ส่วนใหญ่เปน็ หน้ใี นระบบ มูลคา่ เฉลย่ี 153,425 บาทตอ่ครวั เรอื น โดยมีธนาคารเป็นแหล่งเงินกู้หลัก (รูปท่ี 2) สว่ นครัวเรอื นทมี่ หี นีน้ อกระบบคิดเปน็ ร้อยละ 8.6 โดยมีมลู ค่าหนีส้ ินนอกระบบเฉลี่ย 3,346 บาทตอ่ ครัวเรอื น (รูปท่ี 2) อย่างไรกด็ ี ผลการส�ำ รวจของกระทรวงมหาดไทย พบวา่ ประชาชน1.3 ล้านราย มหี นีน้ อกระบบเฉลย่ี 38,462 บาทตอ่ ราย (ขอ้ มลู ปี 2559) ซ่ึงสงู กว่าผลการสำ�รวจของ สสช. ถึง 11 เทา่ 2รูปท่ี 2 สดั สว่ นครวั เรือนท่ีมหี นีส้ ินในระบบและนอกระบบ รูปท่ี 3 รอ้ ยละของครัวเรือนทม่ี หี นี้ จำ�แนกตามแหลง่ เงนิ กู้ และหนี้สนิ เฉลย่ี ตอ่ ครวั เรือน มอยหี ่านง้ีสเนิดใยี นวระบบ ธนาคารพาณชิ ย์ 91.4% ธ.ก.ส. 10% แมลหี ะนน้ีสอนิ กทรั้งะบในบระบบ 26% กนู้ อกระบบ 3.7% ออมสนิ และ ธอส. 5% มอยีหา่นงี้สเินดนียอวกระบบ 8% กชมุอชงนทเนุ มหือมง่บู า้ น/ 4.9% สถาบนั การเงินอื่นๆ 20%ที่มา: สำ�รวจภาวะเศรษฐกจิ และสงั คมของครวั เรือน 25% สำ�นักงานสถติ ิแห่งชาติ (2560) สหกรณ์ออมทรพั ย์ 6% ที่มา: สำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสงั คมของครัวเรอื น สำ�นักงานสถติ แิ ห่งชาติ (2560)1 ธนาคารแห่งประเทศไทย. 2559.2 ประชาชาติธรุ กจิ ออนไลน์. 6 มิถนุ ายน 2559. “จอ่ ใชม้ .44 แกห้ น้นี อกระบบ ต่อไปเจ้าหนีเ้ กบ็ ดอกเบ้ียเกิน 15% ต่อปี มีโทษตดิ คกุ ”
สำ�รวจโดยสถาบันวจิ ัยนโยบายเศรษฐกจิ การคลงั (สวค. 2558) พบวา่ มากกวา่ รอ้ ยละ 50 ของผู้ทีม่ ีหน้ีคงเหลือไม่เกิน 100,000 บาท มีแนวโน้มก่อหนี้เพ่ิมขน้ึ ทง้ั จากการกู้ยมื ในระบบ และนอกระบบ แม้วา่ สัดสว่ นของการเพม่ิ ขนึ้ ของเงนิ กู้ยืมในระบบยังคงสงู กว่าการเพ่มิ ขึน้ ของ เงินก้ยู มื นอกระบบในภาพรวม แตส่ ำ�หรับในกรุงเทพฯ มกี ารเพม่ิ ขน้ึ ของเงนิ ก้ยู มื นอกระบบ มากกว่าเงนิ กู้ยืมในระบบ ทง้ั นี้ ครวั เรือนทีพ่ ึง่ พาหนี้นอกระบบมกั จะก้ยู มื ในวงเงนิ เล็กๆ ขณะ ทค่ี รัวเรอื นท่พี ึ่งพาหน้ีในระบบจะมกี ารก้ยู มื ในวงเงินขนาดใหญม่ ากกวา่ และเม่อื พิจารณาเปน็ กลุ่มรายได้ พบว่า กลุ่มคนรวยทสี่ ดุ เปน็ หนีใ้ นระบบมากที่สดุ คดิ เป็นร้อยละ 94.0 ของหนค้ี รัว เรือนคงคา้ งของกลมุ่ คนรวยทสี่ ดุ ขณะทกี่ ลมุ่ คนจนจะมหี นี้นอกระบบมากกวา่ สะทอ้ นวา่ กลุ่ม คนจนสามารถเข้าถงึ บรกิ ารทางการเงินในระบบได้นอ้ ยกวา่ คนรวย ดงั นั้น คนจนจึง ตอ้ งพึง่ พา บริการทางการเงินนอกระบบ ซงึ่ จะมตี ้นทนุ ทางการเงินที่สูงกว่าในระบบ ดว้ ยฐานขอ้ มลู สนิ เชื่อรายบุคคลทีแ่ ม่นย�ำ มากขึน้ ท�ำ ให้การศึกษาเรือ่ งหน้ีครวั เรอื นสามารถระบุ ลกั ษณะของผูเ้ ป็นหนใี้ นเชงิ พ้นื ท่ไี ดแ้ มน่ ย�ำ ขน้ึ อยา่ งเชน่ อธภิ ัทร มุทติ าเจรญิ และ คณะ 2559 ซึ่งพบวา่ หากพิจารณาเปน็ รายบุคคล มเี พียงรอ้ ยละ 24 ของประชากรท้งั หมดท่ีมีหน้ีสนิ ส่งผล ใหม้ ลู ค่าหนตี้ ่อผ้มู ีหน้ี (Debt per Borrower) อยทู่ ่ี 544,074 บาทตอ่ ราย เมอื่ ดูการกระจายตวั ทางพืน้ ทีจ่ ะพบว่าจ�ำ นวนผู้มหี นจ้ี ะกระจกุ ตัวหนาแน่นในเขตกรุงเทพฯ และปรมิ ณฑล อย่างไร ก็ตาม เมอื่ ดมู ูลคา่ หนเี้ ฉลี่ยตอ่ ผู้มีหนีเ้ ปน็ รายพน้ื ที่ พบวา่ ตวั เลขสูงท่ีสุดกลบั อยู่ในภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ (รปู ที่ 5) รปู ท่ี 5 การกระจุกตัวของผูม้ ีหนี้ และมูลคา่ หนเ้ี ฉลี่ยตอ่ ผมู้ หี น้ี จำ�แนกตามพ้ืนท่ี Headcount Debt per borrower tambon debt_headcount Debt_per_bor 5,743,661 - 10.000000 174,509 - 326,692 10.000001 - 20.000000 326,693 - 354,836 20.000001 - 30.000000 354,837 - 378,405 30.000001 - 40.000000 378,406 - 402,240 40.000001 - 50.000000 402,241 - 435,516 50.000001 - 60.000000 435,517 - 448,529 60.000001 - 70.000000 448,530 - 477,044 70.000001 - 80.000000 477,045 - 508,264 508,265 - 554,364 554,365 - 1,041,922p 76 การปฏิรปู หลักนติ ธิ รรมอย่างเป็นรปู ธรรม กลมุ่ ที่ 2: INTEGRITY โครงการนำ�ร่องซึง่ เปน็ ผลผลติ จากความคิดรเิ รม่ิ ของกล่มุ เครอื ข่ายผู้บริหารและผู้นำ�รุน่ ใหม่ หลักสตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพือ่ การยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
หมายเหต:ุ คณะผูว้ จิ ัยใช้ข้อมูลสินเชื่อรายบคุ คลจากบรษิ ทั เครดิตบโู รแหง่ ชาติ จ�ำ กดั ซ่ึงประกอบด้วยขอ้ มลู สนิ เชอื่ จากธนาคารพาณชิ ย์ สถาบันการเงินเฉพาะกจิ ของรัฐ และสถาบันการเงนิ อน่ื เช่น ผใู้ หบ้ ริการบัตร เครดติ สนิ เชอ่ื บคุ คล การเชา่ ซอ้ื และสหกรณ์ออมทรัพย์ ครอบคลมุ รอ้ ยละ 74 ของหนีค้ รัวเรอื นทงั้ ประเทศ3 ทม่ี า: อธภิ ทั ร มทุ ติ าเจริญ และ คณะ 2559 จากการสำ�รวจพบวา่ ปัจจยั สำ�คญั ประการหน่งึ ทจี่ ะบง่ ช้ีว่าครัวเรือนจะเป็นหน้หี รือไม่ และมาก น้อยเพียงใดน้นั ขน้ึ อยูก่ บั อาชีพและรายได้ของหัวหน้าครัวเรือน เกษตรกรและผู้ประกอบธรุ กจิ โดยเฉพาะธุรกิจรายย่อยเปน็ อาชีพท่มี แี นวโนม้ เปน็ หนมี้ ากทส่ี ุด (สำ�นักงานเศรษฐกจิ การคลงั 2558) ซึง่ อาจเป็นเพราะลักษณะการลงทนุ ทีม่ รี ะยะส้ัน สว่ นในแง่รายได้ บคุ คลท่มี รี ายได้นอ้ ย กว่า 1.5 หมื่นบาทตอ่ เดือน ซึ่งถือเป็นบุคคลมรี ายได้นอ้ ย ร้อยละ 97 เป็นหน้ี ในจำ�นวนนม้ี ี ร้อยละ 54 เคยเป็นหนีน้ อกระบบ และรอ้ ยละ 79 เคยผิดนดั ช�ำ ระหน4ี้ สรุ างคร์ ตั น์ จ�ำ เนียรพล 2558 เสนอวา่ สาเหตทุ ่ีครวั เรือนต้องกยู้ ืมจากแหล่งเงนิ กูน้ อกระบบส่วนหนึง่ มาจากรายได้ท่ีไม่ เพยี งพอต่อรายจา่ ยประจ�ำ และรายจ่ายฉุกเฉนิ โดยเฉพาะคา่ การศกึ ษาบตุ รเมื่อเปิดภาคเรยี น และคา่ รกั ษาพยาบาลของคนในครอบครัว5 ข้อมูลเหลา่ น้ีช้ใี ห้เห็นว่า มลู ค่าหน้คี รัวเรอื นของไทยอย่ใู นระดับท่ีสูงและเก่ียวขอ้ งกับครวั เรอื นไทย จำ�นวนมาก ท้งั น้ี การปล่อยสินเชอ่ื ในระบบถูกกำ�กับดูแลจากธนาคารแห่งประเทศไทยอยา่ ง เข้มงวดมากขึน้ เพื่อใหก้ ารด�ำ เนนิ เปน็ ไปอยา่ งเป็นธรรมแกป่ ระชาชน แต่ในส่วนของหน้นี อก ระบบยังมีประเด็นปัญหาเร่ืองความไมเ่ ป็นธรรมต่อลูกหนซ้ี งึ่ ภาครัฐยังกำ�กบั ดแู ลไดไ้ มท่ ่ัวถงึ การปล่อยสินเชอื่ ในระบบมักมีค�ำ ถามตามมาหลายเรื่อง เชน่ การคดิ อัตราดอกเบ้ยี ไมโ่ ปรง่ ใส การตง้ั เงอ่ื นไขบางประการทท่ี ำ�ให้ประชาชนบางกลุ่มไม่สามารถเข้าถงึ สินเช่ือได้ เป็นต้น ใน ขณะท่ีการปล่อยสินเช่ือนอกระบบมักเกดิ ปัญหาการคิดดอกเบ้ยี ในอัตราท่สี งู เกินกวา่ ที่กฎหมาย กำ�หนด (มากกว่ารอ้ ยละ 36 ต่อปี) แมใ้ นช่วงอย่างน้อย 10 ปีท่ีผา่ นมา รฐั บาลจะมีนโยบาย ลดหนี้นอกระบบและกำ�กับดแู ลการปล่อยสนิ เชื่อในระบบให้เป็นธรรมมากขนึ้ แตก่ ็ทำ�ไดเ้ พียง คลีค่ ลายปญั หาใหเ้ บาลงไดใ้ นระดบั หน่ึงเทา่ น้ัน รายงานฉบบั นีจ้ ึงมุ่งเน้นทบทวนองค์ความรู้ และเสนอแนะแนวทางการแกไ้ ขปัญหาความไมเ่ ป็นธรรมในเร่ืองหน้ี โดยเฉพาะหน้ีนอกระบบ โดยมเี น้ือหาดงั น้ี3 อธิภัทร มุทิตาเจรญิ และ คณะ. 2559.4 ศูนยพ์ ยากรณเ์ ศรษฐกิจและธรุ กิจ มหาวิทยาลยั หอการค้าไทย. เมษายน 2560. สถานภาพแรงงานไทย : ผมู้ ีรายได้ต�ำ่ กวา่ 15,000 บาท https://www.thaichamber.org/th/news/view/53/5 สรุ างค์รตั น์ จำ�เนยี รพล. 2558. หนนี้ อกระบบกบั ความเปน็ ธรรมทางสงั คม. สถาบนั วิจยั สงั คม จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย
2 สถานการณ์หน้นี อกระบบ และการแก้ปญั หาโดยภาพรวมของภาครฐั2.1 หนนี้ อกระบบการก้ยู มื หนน้ี อกระบบเป็นส่งิ ที่เกดิ ขึ้นคู่กบั เศรษฐกิจนอกระบบ (informal economy) อย่างหลกี เล่ียงไมไ่ ด้ โดยคิดเป็นสดั สว่ นถึงร้อยละ 50 ตอ่ GDP ของประเทศไทย6 หน้นี อกระบบเปน็ ปัญหาที่ขยายวงกว้างขึน้ จนรัฐบาลต้องออกมาตรการแก้ไขทุกคร้งั ทีม่ กี ารรอ้ งเรียนเรือ่ งการท�ำ สัญญาและการคิดอัตราดอกเบย้ี อยา่ งไม่เปน็ ธรรมต่อลกู หน้ี ตลอดจนการดำ�เนินงานตดิ ตามทวงหนี้ด้วยวธิ ีการทีผ่ ิดกฎหมาย แมโ้ ดยเฉล่ยี การกู้ยมื ต่อรายจะเก่ยี วข้องกับจ�ำ นวนเงนิ ท่มี ลู คา่ ไม่สงู ก็ตามจากงานศกึ ษาของสถาบนั วิจยั สงั คม จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย ปี พ.ศ. 25577 พบว่า ประชาชนร้อยละ 57 กูย้ ืมจากคนใกล้ตัว ได้แก่ ญาติ คนรู้จัก เพอ่ื น เพอ่ื นรว่ มงาน ในขณะท่ีร้อยละ 40กู้ยืมจากนายทุนและ “แก๊งหมวกกันน็อค” ซง่ึ อาจต้องถูกตดิ ตามทวงหนด้ี ว้ ยวธิ ีการรนุ แรงและด้วยสัญญาและดอกเบีย้ ทไ่ี ม่เปน็ ธรรม ซ่งึ อยทู่ ่ีรอ้ ยละ 11.19 ถงึ 18.54 ต่อเดอื น อย่างไรกด็ ี ข้อมูลเชงิ ปรมิ าณชวี้ ่า มีเพยี งรอ้ ยละ 27 ของลกู หนน้ี อกระบบทง้ั หมดทีป่ ระสบปญั หาจากการก้หู นี้นอกระบบ ท้ังนี้มิไดห้ มายความวา่ ภาครัฐจะสามารถละเลยเรื่องนไี้ ด้สำ�หรบั สาเหตุของการกหู้ น้นี อกระบบ งานวิจยั ช้นิ เดยี วกนั น้ยี ังพบว่า ประชาชนร้อยละ 90 กู้หน้ีนอกระบบเพราะต้องการเงินเร่งด่วนหรอื ฉุกเฉิน ร้อยละ 84 เห็นวา่ การก้หู นนี้ อกระบบสะดวกเน่ืองจากไม่ได้ตอ้ งการกู้เงนิ จ�ำ นวนสงู รอ้ ยละ 46 กจู้ ากสถาบันการเงนิ ไมไ่ ด้ เช่น มคี ณุ สมบัติไมค่ รบ หรอื ไม่มีบุคคลค้�ำ ประกนั ข้อมูลเหล่านช้ี วี้ ่า หากภาครฐั ต้องการใหป้ ระชาชนเขา้ มากสู้ นิเชือ่ ในระบบมากข้ึนจะต้องทำ�ใหก้ ารก้สู นิ เช่อื ในระบบมีความสะดวกและรวดเร็วมากข้นึ6 Economist. 2013.7 สถาบันวิจยั สังคม จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย. 23 กันยายน 2557.
นอกจากน้ปี ัญหาของหนีน้ อกระบบส่วนหนึ่งยงั เกิดจากการหลอกลวงของเจา้ หนีน้ อกระบบซ่ึงหวังที่จะยดึ หลักทรพั ย์ของผู้กู้ อย่างไรกต็ าม การประชุมกลุ่มย่อยของลูกหนีน้ อกระบบทไี่ ดร้ บัความเดอื ดรอ้ นของคณะผวู้ จิ ัยพบวา่ ผู้ก้ทู ีต่ กเปน็ เหยือ่ ของการลวงก้หู น้ดี ังกลา่ วกลับเปน็ ผู้มรี ายได้หรือหลกั ทรัพยม์ ัน่ คง 3 กลุ่ม ได้แก่ (1) เกษตรกรซง่ึ มีท่ีดนิ (2) พนักงานรฐั วิสาหกิจและขา้ ราชการใกล้เกษียณหรือครอบครัว ซงึ่ เจ้าหน้ีสามารถไปขออายดั เงนิ เดือนหรือเงนิ บ�ำ นาญได้เมือ่ มกี ารฟอ้ งรอ้ งคดี และ (3) ผูป้ ระกอบอาชีพค้าขาย ซ่งึ มีรายได้เพยี งพอทจี่ ะจ่ายดอกเบย้ีรายวนั อัตราสงู ได้วิธีการท่ีเจ้าหน้ีนอกระบบหลอกลวงและเอาเปรียบผ้กู มู้ ีอยู่ด้วยกนั 2 วิธนี อกเหนอื จากการคิดดอกเบย้ี ในอัตราสงู วธิ ีแรกคอื การขอร้องให้ผู้กทู้ ำ�สัญญาในมูลคา่ ที่สงู กว่าการกจู้ ริง เช่น ขอให้ทำ�สัญญา 3 แสนบาท แตใ่ หเ้ งนิ จรงิ 1 แสนบาทในกรณนี ผ้ี ้กู ้บู างรายยอมรับวา่ เกดิ จากการไว้ใจเจา้ หนเี้ พราะเห็นวา่ รจู้ ักกัน วธิ ที สี่ องคือ การไม่ลงนามในเอกสารเพือ่ รบั รองการใช้หน้ีคืนของลกูหน้ี ท�ำ ใหล้ ูกหนไ้ี มส่ ามารถใชเ้ อกสารดงั กล่าวไปแสดงเป็นหลักฐานต่อศาลไดว้ า่ มกี ารใชห้ น้จี รงิในบางกรณพี บวา่ เจา้ หน้นี อกระบบมีอ�ำ นาจตอ่ รองและเขา้ ถึงข้อมูลในกระบวนการยุติธรรมมากกว่าลกู หนต้ี งั้ แต่ในขนั้ ตอนก่อนเขา้ สกู่ ระบวนการยุตธิ รรม ซ่งึ หมายถึงขน้ั ตอนการร้องเรยี นหรือร้องทกุ ข์ต่อเจา้ หนา้ ทใี่ นพน้ื ท่ี จนถงึ ข้ันตอนท่ีเขา้ ส่กู ระบวนการยุตธิ รรม เจ้าหน้นี อกระบบกลมุ่ ท่ี 2: INTEGRITY การปฏริ ูปหลักนิติธรรมอย่างเป็นรปู ธรรม p 79 โครงการนำ�ร่องซึ่งเปน็ ผลผลติ จากความคิดริเรม่ิ ของกลุ่มเครอื ขา่ ยผู้บริหารและผนู้ ำ�รุน่ ใหม่ หลกั สูตร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพ่อื การยตุ ิธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
ในบางพ้นื ทอี่ า้ งวา่ มีความใกลช้ ิดกบั เจา้ หน้าท่ีของรัฐผรู้ บั เร่ืองร้องทุกข์ เช่น ศูนยด์ ำ�รงธรรม (กระทรวงมหาดไทย) หรือ เจา้ หนา้ ทีต่ �ำ รวจในบางพ้นื ท่ี ทำ�ให้ลกู หนไี้ มส่ ามารถไว้ใจชอ่ งทางการขอความชว่ ยเหลือดังกล่าวได้ ในบาง กรณเี จ้าหน้าท่ีของรัฐไมเ่ ขา้ ใจสถานการณ์วา่ การเป็นหนสี้ ินลน้ พน้ ตวั ไม่ได้ เกดิ จากการฉ้อโกงลกู หน้ี แตเ่ ป็นกรณกี ารกยู้ ืมเงินซง่ึ ลกู หนีม้ ีภาระตอ้ งชดใช้ หน้แี ก่เจา้ หน้ี จึงไม่มีเหตผุ ลทีจ่ ะมีการรอ้ งทุกขเ์ รื่องดังกลา่ ว และขอใหม้ กี าร ประนอมหนี้กนั ในการเขา้ สูก่ ระบวนการยตุ ิธรรม เจ้าหนบ้ี างรายอา้ งวา่ มีผู้ มคี วามรู้ทางกฎหมายและกระบวนการยุตธิ รรมเป็นอย่างดใี หก้ ารสนับสนนุ เรอื่ งการดำ�เนนิ คดีลูกหนี้ และขอให้ลูกหน้ียินยอมประนอมหนี้ เจ้าหน้ีบางราย ยงั ด�ำ เนนิ การฟ้องรอ้ งลกู หนีใ้ นพ้ืนทเี่ ดยี วกันหรอื ต่างพืน้ ทพ่ี รอ้ มกันจ�ำ นวน หลายราย ซึง่ มลี กั ษณะของเร่ืองคล้ายกนั ในขณะท่ีศาลยุติธรรมพิจารณาคดี ดังกล่าวเปน็ รายกรณี จึงกลา่ วไดว้ า่ ปญั หาหน้ีนอกระบบยงั สะท้อนใหเ้ ห็นอกี มติ ิหนึ่งของปัญหาความไม่เท่าเทียมกันในเรือ่ งการเขา้ ถึงกระบวนการยตุ ิธรรม โดยมสี าเหตจุ ากการไมม่ ีข้อมูล และความรู้เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมทเ่ี พียงพอ และ ไม่มเี งนิ ทุนสำ�หรบั คา่ ใช้จา่ ยในการรอ้ งทุกขแ์ ละดำ�เนินคดีp 80 การปฏิรปู หลักนติ ธิ รรมอย่างเปน็ รปู ธรรม กลุ่มที่ 2: INTEGRITY โครงการนำ�รอ่ งซ่งึ เป็นผลผลติ จากความคดิ รเิ ร่มิ ของกลมุ่ เครือข่ายผ้บู ริหารและผู้นำ�รนุ่ ใหม่ หลักสตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพ่อื การยตุ ธิ รรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
ผลกระทบจากการเป็นหน้นี อกระบบ อาจแบง่ ได้เปน็ 3 ระดบั ได้แก่ ผลกระทบระดบั ปัจเจกบุคคล ครอบครวั และชมุ ชน ในสว่ นผลกระทบระดับปจั เจกบคุ คล ไดแ้ ก่ ผลกระทบตอ่ สภาพจิตใจ ที่มี ทั้งความกดดันและความเครียด ท�ำ ให้เกดิ กระทบต่อสุขภาพกายอีกดว้ ย นอกจากน้ี การเป็นหนี้ ยงั สง่ ผลกระทบตอ่ หน้าท่ีการงาน และมปี ัญหาการเงินอาจจะไม่สามารถออกจากวงจรหนีน้ อก ระบบได้ สำ�หรบั ผลกระทบระดับครอบครวั ได้แก่ ผลกระทบต่อความสัมพันธ์ในครอบครัว มี ปัญหาทะเลาะเบาะแวง้ ครอบครวั แตกแยก และผลกระทบระดบั ชมุ ชน ไดแ้ ก่ ปญั หากับญาติมติ ร หรือเพอื่ นบ้านในชมุ ชน 2.2 การแกไ้ ขปัญหาโดยภาครัฐ รัฐบาลได้มนี โยบายชว่ ยเหลือและแก้ปญั หาหนีน้ อกระบบมาโดยตลอด ซงึ่ มกั เปน็ ส่วนหนง่ึ ของ นโยบายแก้ปัญหาความยากจน นโยบายแกห้ น้นี อกระบบท่รี ฐั บาลด�ำ เนนิ การสว่ นมากเป็นการ ให้กเู้ งนิ ในระบบเพือ่ น�ำ ไปจ่ายหน้นี อกระบบและการสง่ เสรมิ ให้เกดิ แหลง่ เงนิ ก้ใู นระบบมากขน้ึ โดยมีนโยบายในอดีตท่สี �ำ คัญ ได้แก่ นโยบายขึน้ ทะเบยี นคนจน ชว่ งปี 2546 – 2548 สมยั รฐั บาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชนิ วตั ร และ โครงการแกป้ ญั หาหนี้สนิ ภาคประชาชน (นอกระบบ) ชว่ ง ปี 2552 – 2554 สมัยรัฐบาลนายอภสิ ทิ ธ์ิ เวชชาชีวะ8 รฐั บาล พ.ต.ท. ทกั ษณิ ขึ้นทะเบียนคนจน 5.3 ล้านราย รวมมลู คา่ หนี้ 5.12 แสนลา้ นบาท เปน็ หนน้ี อกระบบ 1 แสนล้านบาท กระทรวงมหาดไทยเปน็ เจ้าภาพหลักในการด�ำ เนนิ โครงการ ผ่านการจดั ตงั้ “ศูนยอ์ �ำ นวยการต่อสเู้ พอ่ื ชนะความยากจนแหง่ ชาต”ิ (ศตจ.) นโยบายนี้เปน็ จดุ เร่ิมต้นของการสรา้ งฐานขอ้ มลู ผ้มู หี นน้ี อกระบบซึ่งเกอื บร้อยละ 50 (2.65 ล้านราย) เปน็8 มง่ิ สรรพ์ ขาวสะอาด และ ณฎั ฐภรณ์ เล่ียมจรสั กลุ (บรรณาธิการ). 2555.
เกษตรกร อย่างไรก็ดี มีผ้ทู ่มี าข้นึ ทะเบยี นเพียง 2 แสนราย ทข่ี อระบบแก้ไขหนสี้ นิ จรงิ ทเ่ี หลือขอถอนตวั เพราะเข้าใจว่ารัฐจะชว่ ยชดใชห้ นใ้ี ห้ แต่รัฐชว่ ยเหลอื โดยการใหก้ ูเ้ งินจากธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และธนาคารออมสินเพอ่ื นำ�ไปชดใช้หนี้นอกระบบแทน เรียกว่า “การโอนหนี้สินนอกระบบเขา้ มาสู่ในระบบ” สุดท้ายแลว้ มีเพยี ง 8.9 หม่นื รายท่ีรัฐใหก้ ู้ ผูท้ ี่ไมไ่ ด้รับการอนุมัติเงนิ ก้มู สี าเหตเุ พราะรายไดไ้ ม่เพียงพอตอ่ การชดใชเ้ งนิ กู้ ไมม่ ีหลกั ประกัน หนีส้ นิ มากหรอื แจง้ เอกสารเทจ็ ท้ังนี้การใหส้ นิ เชอื่ ผ่านธนาคารของรัฐถกู ใช้ควบคู่ไปกับนโยบายพกั ชำ�ระหนเ้ี กษตรกรดว้ ยในชว่ งเวลาเดยี วกัน รัฐบาล พ.ต.ท. ทักษณิ ได้ออกนโยบายขยายแหลง่ เงนิ ทุนให้แก่ประชาชนในทอ้ งถ่นิ คอื การจดั ตั้ง “กองทนุ หมบู่ า้ น” และออกโครงการเพ่อื สรา้ งอาชีพและรายได้ให้แก่ประชาชน ได้แก่ โครงการ “หนึง่ ตำ�บล หนึง่ ผลติ ภณั ฑ”์ ตามแนวคดิ “เพิ่มรายได้ ลดรายจ่ายและขยายโอกาส” ของพรรคไทยรกั ไทย9 อนึ่ง แม้โครงการกองทุนหมู่บ้านอาจจะช่วยให้ผ้มู หี น้ีนอกระบบได้แบ่งเบาภาระดอกเบ้ีย แต่กม็ กี ารประเมนิ ว่าคนจนส่วนใหญย่ ังเข้าไมถ่ ึงแหลง่ เงนิทนุ นี้ และส่งเสริมให้ประชาชนขาดวนิ ยั ทางการเงนิ หนกั ข้ึน อกี ทง้ั กองทุนยังสร้างภาระผูกพันทางการคลงั แก่รัฐบาลอกี ด้วย10
ส่วนรัฐบาลนายอภสิ ิทธเ์ิ ปิดใหป้ ระชาชนมาลงทะเบยี นเข้าโครงการผา่ น ธ.ก.ส. และ ธนาคารออมสินเชน่ เดียวกบั รฐั บาล พ.ต.ท. ทกั ษณิ แตใ่ หก้ ระทรวงการคลงั เป็นเจ้าภาพ หลัก โครงการนี้มีผมู้ าลงทะเบียน 1.2 ล้านราย รวมมลู คา่ หนน้ี อกระบบ 1.23 แสนล้าน บาท แต่จำ�กัดมูลค่าหนีไ้ ม่ให้เกนิ 2 แสนบาทตอ่ ราย11 รัฐบาลนายอภิสทิ ธ์ไมไ่ ด้เนน้ การ ปลอ่ ยเงนิ กู้ช่วยเหลือเพยี งอยา่ งเดียว แตช่ ่วยลกู หนี้เจรจาประนอมหนี้กับเจา้ หนี้ โดย ประนอมหนใี้ หผ้ ูม้ าลงทะเบียนครึ่งหนึ่ง (6 แสนราย) ได้ส�ำ เร็จ และใหส้ นิ เชื่อผ่านสถาบนั การเงินชุมชนและธนาคารของรฐั กวา่ 4 แสนราย รฐั บาลนายอภสิ ิทธเิ์ สนอแนวทางแก้ไขหน้ีนอกระบบก้าวหนา้ มากข้ึนโดยอาศยั ความร่วม มอื จากชมุ ชนเอง ไดแ้ ก่ โครงการอาสาสมคั รทีป่ รึกษาทางการเงินครัวเรอื น (โครงการ หมอหน)ี้ โครงการหมอหนเ้ี ปน็ การฝึกอบรมอาสาสมัครซึง่ เปน็ บคุ คลทีเ่ ป็นทยี่ อมรับใน ชมุ ชนให้มคี วามรู้พอท่ีจะไปใหค้ �ำ แนะนำ�แกป่ ระชาชนในชุมชนในเรื่องการบรหิ ารจัดการ หน้คี รวั เรือน โครงการน้ียงั ดำ�เนนิ การโดย ธ.ก.ส. และธนาคารออมสินเช่นเดิม แม้ทผี่ ่านมารัฐบาลแตล่ ะชดุ จะพยายามแก้ไขปัญหาหนีน้ อกระบบดว้ ยงบประมาณไม่ ตำ�่ กวา่ หมื่นลา้ นบาท แตป่ ัญหาดังกล่าวกด็ เู หมือนจะไม่เบาบางลง เห็นได้จากการที่ รฐั บาล พล.อ. ประยทุ ธ์ จันโอชา ยงั ต้องประกาศนโยบายแก้หนน้ี อกระบบตาม มติ ครม. 4 ตลุ าคม 2559 ซ่งึ ประกอบดว้ ยมาตรการอยา่ งนอ้ ย 5 ด้าน ดังน1ี้ 29 สถาบันวจิ ัยเพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย. 2551.10 สถาบันวิจัยเพื่อการพฒั นาประเทศไทย. 2551.11 สำ�นักกฎหมาย ส�ำ นักงานเศรษฐกิจการคลัง. กันยายน 2554.12 กรงุ เทพธุรกิจ. 2 มีนาคม 2560.
• ประนอมหน้ี ให้เจ้าหนี้นอกระบบมารว่ มไกล่เกลย่ี ประนอมหน้ี และจดั ต้งั “หน่วยแก้หนี้นอกระบบ” ภายใน ธนาคารออมสนิ และธนาคารเพ่อื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร (ธ.ก.ส.) เพ่อื ใหค้ ำ�ปรกึ ษา ปัญหาหนน้ี อกระบบ และประสานคณะอนุกรรมการไกล่เกล่ียประนอมหน้ีนอกระบบประจำ� กรงุ เทพมหานคร หรอื ประจำ�จงั หวัด ซง่ึ มีอธบิ ดกี รมอยั การค้มุ ครองสิทธแิ ละชว่ ยเหลือทาง กฎหมายแกป่ ระชาชน หรืออยั การคุ้มครองสทิ ธิและช่วยเหลอื ทางกฎหมาย และการบังคับคดี จงั หวดั เปน็ ประธาน เพือ่ อำ�นวยความสะดวกในการไกล่เกลย่ี หนน้ี อกระบบ ระหว่างลูกหน้กี ับ เจ้าหนี้นอกระบบ • จัดระเบยี บ ให้เจ้าหนนี้ อกระบบขออนุญาตด�ำ เนนิ ธรุ กจิ สินเชอ่ื ในระบบ เรง่ รัดการบงั คับใช้พระราชบัญญตั ิ หา้ มเรียกดอกเบยี้ เกินอัตรา พ.ศ. 2560 • เพม่ิ ชอ่ งทางเข้าถึงสนิ เชอ่ื แกล่ ูกหน้ี ให้อนญุ าตประกอบสนิ เช่ือฟิโกไฟแนนซ์ สนิ เชอ่ื รายยอ่ ยระดบั จังหวดั ภายใตก้ ารก�ำ กับ และ ธนาคารออมสินและ ธ.ก.ส. ออกแบบผลติ ภัณฑ์สนิ เชอ่ื แกไ้ ขปญั หาหนี้นอกระบบทมี่ ีเงอื่ นไข ผอ่ นปรน • เพ่มิ ศักยภาพลกู หน้ี สนบั สนุนด้านการฟนื้ ฟอู าชีพผา่ นกลไกคณะอนกุ รรมการฟื้นฟู และพัฒนาศกั ยภาพการหาราย ได้ของลกู หนี้นอกระบบประจ�ำ กรุงเทพมหานคร หรอื ประจ�ำ จงั หวัด (รองผู้วา่ ราชการจังหวัดเปน็ ประธาน) ฝึกวินัยทางการเงนิ และอาจให้ทนุ สนับสนนุ ประกอบอาชีพ • สนบั สนนุ องคก์ รการเงินชุมชน สร้างเครอื ขา่ ยองค์กรการเงินชุมชน เพอ่ื ร่วมแก้ไขปัญหาหนนี้ อกระบบ เผยแพรค่ วามรู้ และ ทักษะทางการเงินแก่ประชาชน และจัดทำ�ฐานขอ้ มลู หน้นี อกระบบp 84 การปฏิรูปหลกั นิติธรรมอยา่ งเปน็ รปู ธรรม กลมุ่ ท่ี 2: INTEGRITY โครงการนำ�รอ่ งซง่ึ เป็นผลผลติ จากความคดิ ริเร่มิ ของกลุ่มเครอื ข่ายผู้บรหิ ารและผู้นำ�รนุ่ ใหม่ หลักสตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพือ่ การยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
3 หน้ใี นระบบ และ การเขา้ ถึงสินเช่อื ผู้มรี ายได้นอ้ ยประชาชนผู้มีรายได้น้อย (รายได้ต�่ำ กวา่ 15,000 บาท) มีอปุ สรรคในการเขา้ ถึงสนิเชอ่ื ในระบบได้ทนั สถานการณ์จากความตอ้ งการเงนิ ดว่ นแบบฉกุ เฉิน และเง่ือนไขในการอนมุ ตั สิ นิ เชือ่ โดยเฉพาะเร่ืองเกณฑ์รายไดข้ ั้นต่ำ�และหลกั ฐานยนื ยนั ความนา่เช่ือถือของผกู้ ู้ นโยบายของรัฐบาลท่ผี า่ นมาจงึ ดำ�เนนิ การผา่ นธนาคารของรฐั ไดแ้ ก่ธ.ก.ส. ธนาคารออมสนิ โดยเป็นแหลง่ ปลอ่ ยสนิ เชอื่ ดว้ ยเงอื่ นไขที่ยืดหยุ่นมากขึ้นแก่ประชาชน อย่างไรกด็ ี รัฐบาลพบว่า การใช้ธนาคารของรฐั เปน็ แหลง่ ปล่อยสนิเชื่อใหป้ ระชาชนผู้มีรายไดน้ อ้ ยเร่ิมมขี ้อจำ�กดั ในเรอ่ื งเงนิ ทนุ และภาระทางการคลังจงึ มีนโยบายใหส้ ถาบนั การเงินเอกชนปลอ่ ยกู้มากขน้ึ ในชว่ งต้งั แตป่ ี พ.ศ. 2554เปน็ ตน้ มา รฐั บาลเสนอนโยบายสินเชื่อแกป่ ระชาชนระดับ “รากหญา้ ” 3 โครงการตามแนวคิดเรือ่ ง Microfinance ในต่างประเทศ ไดแ้ ก่ สินเช่อื ไมโครไฟแนนซ์ในปี พ.ศ. 255413 สินเชือ่ นาโนไฟแนนซ์ (สินเช่อื รายยอ่ ยเพอ่ื การประกอบอาชีพภายใตก้ ารก�ำ กบั ) ในปี พ.ศ. 255814 และสนิ เช่อื พิโก้ไฟแนนซ์ (สินเช่ือรายย่อยระดบัจังหวดั ภายใตก้ ารก�ำ กับ) ในปี พ.ศ. 255915 ซึง่ มลี ักษณะตามทีแ่ สดงในตารางท่ี 113 https://www.bot.or.th/Thai/FinancialInstitutions/Highlights/FSMP2/n1754t.pdf14 https://www.mof.go.th/home/AnnualReport/58-07-01-NanoFinance.pdf15 ประกาศสํานกั งานเศรษฐกจิ การคลัง เร่ือง การกําหนดหลกั เกณฑ์ วธิ กี าร และเงือ่ นไขในการประกอบธุรกิจ สินเชือ่ รายย่อยระดบั จังหวดั ภายใตก้ ารกํากับ
ตารางท่ี 1 นโยบายสินเชือ่ เพอื่ ประชาชนทไี่ มข่ อหลักประกันผา่ นสถาบนั การเงนิ เอกชน สนิ เชอ่ื ไมโครไฟแนนซ สินเช่ือนาโนไฟแนนซ สนิ เชอื่ พิโกไ ฟแนนซปท อ่ี อกนโยบาย 2554 2558 2559วงเงินกูตอราย ไมเ กิน 200,000 บาท ไมเ กิน 100,000 บาท ไมเกนิ 50,000 บาทรดวอมกคเบาธยี้ รร(รมอเนยียละมตทอ ุกปร ายการ)วตั ถปุ ระสงค 28 36 36*ผใู หบริการสนิ เชื่อ สินเชื่อเพอ่ื การประกอบอาชีพ สนิ เช่อื เพอื่ การประกอบอาชพี สนิ เชื่อเอนกประสงคพ้นื ทใ่ี หบริการของบรษิ ทั ผูใหส นิ เชือ่ ธนาคารพาณชิ ย นติ บิ ุคคลที่มที นุ จดทะเบยี นไมนอ ยกวา บุคคลธรรมดาท่ีมีฐานะหนวยงานกำกบั ดแู ล 50 ลา นบาท และมีหนสี้ นิ นอ ยกวา 7 ทางการเงินท่มี นั่ คง เทาของสว นผถู อื หนุ ททำะจงเบำากนียดัในนพบพ้นืา ื้นนทท่ี อ(่สี ใาหำศนบ ัยักุคองคยาลนู ทหใหีม่ รญีอื ไมจ ำกัดพ้ืนที่ ไมจ ำกดั พื้นท่ี กระทรวงการคลงั ธนาคารแหง ประเทศไทย ธนาคารแหง ประเทศไทยหมายเหต:ุ *เก็บคา่ ธรรมเนยี มหรอื ทวงถามหน้ีไดแ้ ตต่ อ้ งไมน่ ำ�มาคดิ ดอกเบ้ียอกีทม่ี า: กระทรวงการคลงั (2559) (http://www.1359.in.th/picodoc)สินเช่อื ไมโครไฟแนนซเ์ ปน็ นโยบายท่ีรัฐบาลเสนอให้ธนาคารพาณิชย์ปลอ่ ยกู้ให้ประชาชนและนิติบคุ คลในวงเงินไม่เกิน 2 แสนบาทตอ่ ราย ดว้ ยเง่ือนไขทผ่ี ่อนปรน ได้แก่ ไมก่ ำ�หนดรายได้ขนั้ ต่�ำ ของผู้ขอสนิ เชือ่ ไม่ขอเอกสารและหลักฐาน (แตธ่ นาคารยังมรี ะบบภายในพจิ ารณาสนิ เชือ่ ) ให้บริการนอกสถานทไ่ี ด้ โดยคดิ อตั ราดอกเบยี้ รวมคา่ ธรรมเนยี มต่างๆแล้วตอ้ งไมเ่ กินร้อยละ 28 ต่อปี แต่สินเชอ่ื ไมโครไฟแนนซ์ยงั ไม่สามารถเปน็ แหลง่ เงนิ กู้ใหผ้ มู้ รี ายไดน้ ้อยไดแ้ พร่หลายมากนกั เน่อื งจากธนาคารพาณชิ ย์มตี น้ ทนุ การด�ำ เนนิ งานและตอ้ งรับความเสย่ี งสงู ไมค่ ุ้มคา่ กบั การลงทุน จึงไม่ปล่อยกู้มากนกั 1616 กระทรวงการคลัง. 2558.
ด้วยสาเหตดุ งั กล่าว รัฐบาลจงึ เสนอโครงการสินเช่ือนาโนไฟแนนซต์ ามมา โดยอนญุ าตให้ นิติบุคคลที่ไม่ใชส่ ถาบันการเงิน (Non-bank) (นิติบุคคลทไี่ ม่รบั ฝากเงนิ จากประชาชน) เข้ามา ปล่อยกู้ให้แกป่ ระชาชนไดใ้ นวงเงินไม่เกิน 1 แสนบาทตอ่ ราย ในอตั ราดอกเบ้ยี รวมค่าปรบั และ คา่ ธรรมเนียมต่างๆ ไม่เกนิ รอ้ ยละ 36 ต่อปี และอยู่ภายใตก้ ารกำ�กบั ดแู ลของกระทรวงการคลัง โดยเง่ือนไขการปลอ่ ยกดู้ งั กลา่ วคลา้ ยกบั สินเชือ่ ไมโครไฟแนนซ์ นิติบุคคลทจ่ี ะได้รับอนุญาตจาก ธนาคารแห่งประเทศไทยจะต้องมีหนส้ี ินไมเ่ กนิ 7 เทา่ ของส่วนผูถ้ ือหุ้น (Debt Equity Ratio) และมเี งินทนุ จดทะเบยี นไมต่ ่ำ�กว่า 10 ล้านบาท17 (ปรบั ลงจากท่ีเคยกำ�หนดไว้วา่ ตอ้ งมีทนุ จด ทะเบยี น 50 ล้านบาท ซง่ึ จะอนุญาตใหป้ ล่อยกูไ้ ด้ 400 ลา้ นบาท) คณะผูว้ จิ ัยพบขอ้ มูลวา่ สนิ เช่ือนาโนไฟแนนซ์ยงั มีขอ้ จ�ำ กดั ในฐานะแหลง่ เงินกู้นอกระบบ การที่ บริษัทปล่อยสินเชอื่ ดว้ ยอัตราดอกเบ้ียร้อยละ 36 ต่อปีอาจไมค่ มุ้ ค่าต่อการลงทนุ 18 นอกจากน้ี SCB Economic Intelligence Center ประเมนิ ว่า นาโนไฟแนนซ์จะบรรเทาปัญหาหนี้นอก ระบบได้อยา่ งช้า ๆ ดว้ ยเหตุผลวา่ บรษิ ัทที่เข้ามาปล่อยกู้เป็นบรษิ ัทขนาดเลก็ มีขอ้ มลู เกยี่ วกับ ลกู หน้นี อกระบบนอ้ ย และกระบวนการปล่อยกู้ใหล้ กู หนี้รายใหม่ยังไม่ยืดหยนุ่ (ขอ้ มลู ณ กรกฏ าคม 2558) ในช่วง 2-3 ปีแรกของโครงการ จะปล่อยกไู้ ด้ 3.5 – 6 หมนื่ ลา้ นบาท19 ในปลายปี พ.ศ. 2559 รัฐบาลยังออกโครงการ “สนิ เชอ่ื พิโกไ้ ฟแนนซ์” ซงึ่ มเี ปา้ หมายเดยี วกัน กับสนิ เชือ่ ไมโครไฟแนนซ์ และสนิ เชอ่ื นาโนไฟแนนซ์ โดยเนน้ ขยายขอบเขตทางกฎหมายให้ บคุ คลธรรมดาทม่ี ีฐานะทางการเงินมน่ั คงในพืน้ ที่ตา่ งๆ ได้ปลอ่ ยก้ใู หป้ ระชาชนในพื้นท่ีของ ตนเองได้ ทั้งน้ี เนอ่ื งจากโครงการได้รบั อนมุ ัติใหด้ ำ�เนนิ การไมน่ าน จึงยงั ไม่สามารถประเมิน ไดว้ า่ โครงการประสบความสำ�เรจ็ หรอื ไม่ แต่เมื่อพิจารณาถงึ อตั ราดอกเบ้ยี และกระบวนการ ทางเอกสารท่ผี ้ปู ระกอบการซง่ึ เป็นบุคคลธรรมดาตอ้ งด�ำ เนินการภายใตก้ ารก�ำ กบั ดูแลของ กระทรวงการคลงั แล้ว อาจมีขอ้ กงั ขาวา่ โครงการนี้สรา้ งแรงจงู ใจให้มกี ารมาขออนุญาตเป็นผู้ ใหบ้ รกิ ารปล่อยสนิ เชือ่ พโิ ก้ไฟแนนซ์มากเพียงใด และกระทรวงการคลังจะสามารถกำ�กบั ดแู ล ผู้ให้บริการทางการเงนิ เหลา่ นีไ้ ดท้ ่ัวถงึ เพียงใด17 ฐานเศรษฐกจิ . 7 เมษายน 2560.18 ASTVผู้จดั การออนไลน์. 19 เมษายน 255819 ปยิ ากร ชลวร และ ภคณี พงศพ์ ิโรดม. 1 เมษายน 2558.
4 การเพ่ิมช่องทาง และโอกาสเขา้ ถึงสนิ เช่ือทีต่ ้องส่งเสริมค�ำ นิยามของหนีท้ ีเ่ ป็นธรรมในกรณขี องหนี้นอกระบบคอื การท่ผี ู้มรี ายไดน้ อ้ ยได้เขา้ ถึงสินเชื่อที่รวดเร็วและดว้ ยอัตราดอกเบยี้ ท่ีไมส่ ร้างภาระทางรายจา่ ยมากนกั และการเขา้ ถงึ สินเชอ่ื นัน้ ต้องถกู จ�ำ กดั ดว้ ยเง่อื นไขทางรายไดห้ รือหลกั ทรพั ย์ค�ำ้ ประกนั ใหน้ อ้ ยที่สุด อย่างไรกด็ ี ข้อมลู ข้างตน้ชวี้ ่า ความพยายามให้ผมู้ รี ายได้นอ้ ยไดม้ ีโอกาสเขา้ ถงึ สินเชอ่ื จากสถาบันการเงินทงั้ ของรฐั และเอกชนมีมาอยา่ งต่อเนือ่ ง แตก่ ็ยังคงมีอุปสรรคในหลายด้านทท่ี �ำ ใหก้ ารขยายโอกาสน้ันยังไม่ทวั่ ถงึ พอ คณะผจู้ ัดท�ำ รายงานฉบับน้เี หน็ ว่า การทีภ่ าครัฐจะแกป้ ญั หาหนนี้ อกระบบได้อยา่ งยัง่ ยืนนนั้ ยงั ต้องดำ�เนินการส่งเสริมชอ่ งทางการเขา้ ถงึ สินเชื่อใน 2 ประเด็นตอ่ ไปนอ้ี ยา่ งตอ่เน่ือง ได้แก่ เทคโนโลยีทางการเงิน และ การสง่ เสรมิ สถาบันการเงินชมุ ชนเทคโนโลยีทางการเงนิ (FinTech)สง่ิ ทร่ี ฐั บาลไดพ้ ยามยามมาตลอดคอื ออกนโยบายผอ่ นปรนเง่อื นไขการเข้าถงึ สนิ เชอื่ ให้ประชาชนเขา้ ถึงสินเชื่อในระบบไดง้ ่ายข้นึ โดยไมล่ ะเลยการจำ�กดั ความเสี่ยงต่อการเกิดหนีเ้ สียผา่ นการจ�ำ กดั วงเงินกู้ อยา่ งไรกด็ ี ในสว่ นของผ้ใู หบ้ ริการสนิ เช่อื อันไดแ้ ก่ ธนาคารพาณชิ ย์ นติ ิบุคคลทไี่ ม่ใชส่ ถาบนั การเงนิ หรือแม้แต่บุคคลธรรมดาท่ีมีเงินทนุ ยงั ไมถ่ ูกดงึ ดดู ให้เข้ามาปลอ่ ยกู้ในตลาดประชาชนผ้มู ีรายไดน้ ้อยมากนกั ด้วยเหตผุ ลหลักๆ คือต้นทนุ การดำ�เนินการท่สี ูงกวา่ ผลตอบแทนที่ได้รับจากการทีด่ อกเบ้ยี เงนิ กถู้ กู ก�ำ หนดเพดานสงู สุดไวท้ ่รี ้อยละ 36 ต่อปี และการเพิม่ เพดานอตั ราดอกเบย้ี ใหส้ ูงกว่านกี้ ็อาจไมเ่ ปน็ ธรรมต่อผู้กู้นัก
ความหวงั จึงถกู ฝากไว้ท่เี ทคโนโลยีการเงินหรอื FinTech ซง่ึ มศี กั ยภาพท่ีจะชว่ ยใหก้ าร เขา้ ถงึ เงินกู้รวดเร็วส�ำ หรับผกู้ แู้ ละตน้ ทนุ การด�ำ เนินการตำ�่ ลงสำ�หรับผู้ใหก้ ู้ โดย Fintech จะชว่ ยในอย่างนอ้ ย 3 เร่อื ง ไดแ้ ก่ การสรา้ งระบบการจ่ายเงนิ หรือโอนเงนิ ท่ีรวดเร็วและ ตน้ ทุนถกู ลง การประเมนิ ความนา่ เชอ่ื ถือของผกู้ ้โู ดยอาศยั ข้อมูลการจับจา่ ยใชส้ อย และ การระดมเงนิ เพ่ือใหก้ ยู้ มื ในลักษณะ Peer-to-Peer Lending20 FinTech อาจไมใ่ ช่ เร่ืองใหม่เนือ่ งจากถูกน�ำ มาใช้ในสถาบนั การเงนิ ขนาดใหญ่อยู่บ้างแลว้ แตใ่ นปจั จบุ ันมี บริษทั เทคโนโลยีท่มี ีเงินทุน และ start-ups เขา้ มาสรา้ งและใหบ้ รกิ ารทางการเงนิ ผ่าน FinTech 40 บรษิ ัท21 อยา่ งไรก็ดี การปล่อยสนิ เชอ่ื ผ่าน FinTech ยงั มคี วามทา้ ทายอยา่ งนอ้ ย 2 ประการ ไดแ้ ก่ การก�ำ กบั ดแู ลท่ีเหมาะสม และ การเขา้ ถงึ อนิ เทอรเ์ น็ตของครัวเรอื นไทย ปัจจุบนั หนว่ ย งานกำ�กบั ดูแลภาคการเงนิ (เชน่ เดียวกบั หน่วยงานก�ำ กับดูแลในธรุ กจิ อืน่ ๆ เชน่ ขนสง่ โรงแรม) ยังไมส่ ามารถกำ�หนดกฎระเบียบท่เี หมาะสมในการกำ�กบั ดแู ล Disruptive Technology เนอื่ งจากเปน็ เร่อื งใหมท่ เ่ี กดิ ขน้ึ ในประเทศไทย ธนาคารแหง่ ประเทศไทยยัง อยูร่ ะหวา่ งการทดลองให้สถาบันการเงิน 2- 3 แห่งให้บริการทางการเงนิ ผา่ น FinTech (หนง่ึ ในนน้ั คอื การกยู้ มื เงิน) ภายใตโ้ ครงการ Regulatory Sandbox20 กลุ ธดิ า เดน่ วทิ ยานนั ท์. 22 กันยายน 2559.21 ขอ้ มลู บริษัทจดทะเบยี นกบั กระทรวงพาณิชย์ อา้ งใน โพสทเู ดย์. 28 กมุ ภาพันธ์ 2559.
สถาบันการเงินชุมชน หนน้ี อกระบบส่วนหนึ่งเปน็ การกยู้ มื เงนิ ของคนในชมุ ชนกันเอง หากเป็นการกูเ้ งนิ ในชมุ ชนขนาด เลก็ น้นั ผใู้ หก้ ู้จะมีขอ้ มลู เก่ยี วกับผกู้ ู้เปน็ อยา่ งดี และทง้ั สองฝ่ายอาจมีกจิ กรรมทางเศรษฐกจิ และ ทางสงั คมอืน่ ๆ ที่ท�ำ ให้มโี อกาสพบปะกันไดเ้ สมอ สงิ่ เหล่านี้เป็นปัจจัยท่เี ออื้ ให้การพิจารณาความ นา่ เชื่อถือของผูก้ ้แู ละการตดิ ตามหน้ีในระบบการเงินชมุ ชนมปี ระสิทธิภาพมากกวา่ สถาบนั การ เงินขนาดใหญ่ การสง่ เสรมิ ให้เกดิ สถาบนั การเงินชุมชนมากขึ้นในประเทศไทยจึงเป็นปัจจยั ที่ อาจช่วยส่งเสรมิ ใหก้ ารเงินครวั เรอื นไทยเขม้ แข็งข้นึ สถาบนั การเงินชมุ ชนในประเทศไทยมีตัวอยา่ งที่ดเี กดิ ขึน้ ในหลายพ้นื ที่ เช่น เครือขา่ ยกลมุ่ ออมทรพั ยเ์ พอ่ื การผลิตต�ำ บลดงขเ้ี หลก็ จ. ปราจีนบรุ ี ซึ่งมีสมาชิกอยู่ 5,860 คน และมเี งิน ฝากรวม 60.7 ล้านบาท22 23 (กลมุ่ ออมทรพั ยด์ งั กลา่ วเกิดขึน้ กอ่ นปี พ.ศ. 2540) ขอ้ มูลจากการ สัมภาษณป์ ระธานกลุ่มออมทรัพยฯ์ พบว่า กลมุ่ ออมทรพั ยฯ์ ให้ดอกเบี้ยเงนิ ฝากท่อี ัตราร้อยละ 1 ตอ่ เดอื นซงึ่ ถือว่าสูงเมอื่ เทียบกบั ดอกเบ้ียเงนิ ฝากธนาคาร จงึ มีการจำ�กดั วงเงนิ ฝากไวท้ ี่ไมเ่ กนิ 5,000 บาทตอ่ ราย นอกจากน้กี ลมุ่ ออมทรัพยฯ์ ยังให้เงนิ ก้แู กส่ มาชกิ ท่ีฝากเงนิ ซึง่ จะต้องเปน็ คนทีม่ ที ่อี ยใู่ นชุมชนเทา่ น้นั ปจั จยั ทท่ี �ำ ใหก้ ลุม่ ออมทรพั ย์ฯ มคี วามมัน่ คงคือการใหส้ มาชิกได้ มีส่วนบริหารและตรวจสอบการบรหิ ารเงินของกลุม่ ซงึ่ อาศัยอยู่ในพืน้ ท่เี ดยี วกนั ท�ำ ใหก้ ารตรวจ สอบมตี น้ ทนุ ไม่สูงมากนัก อยา่ งไรก็ดี การสง่ เสรมิ สถาบนั การเงนิ ชมุ ชนยงั มีความท้าทาย ดังน้ี ประการแรก การผลติ ซ�ำ้ รปู แบบการเงนิ ชุมชนที่ประสบความสำ�เร็จในพื้นทหี่ นงึ่ สพู่ ื้นทีอ่ ่ืนๆ อาจท�ำ ไดย้ าก และปจั จัยทท่ี ำ�ใหป้ ระสบความสำ�เรจ็ อาจแตกต่างกัน ทั้งนี้สิ่งทีภ่ าครฐั ตอ้ งพงึ ระวงั คอื ความเป็นไปได้ท่ชี ื่อเสียงของกลุ่มออมทรัพย์ในพ้นื ทีท่ ่ปี ระสบความส�ำ เร็จจะถกู นำ�ไป ใช้แอบอ้างเพ่อื หลอกลวงเอาเงินฝากของประชาชน22 ไทยโพสต์. 23 พฤษภาคม 2553.23 สถาบนั พฒั นาองค์กรชุมชน. 25 ธันวาคม 2558.
ประการทส่ี อง ความจำ�เป็นทจ่ี ะตอ้ งมีการก�ำ กบั ดูแลทีเ่ หมาะสมโดยรฐั เม่ือสถาบนั การเงินชมุ ชนรบั ฝากเงินและปล่อยสนิ เช่ือจากประชาชนในชุมชนเพม่ิ มากขึ้น ภาครัฐอาจจ�ำ เปน็ ต้องมีบทบาทประเมินความเส่ียงทางการเงินในดา้ นต่าง ๆ เพอ่ื ปกปอ้ งเงนิ ฝากของประชาชน โดยเฉพาะเร่ืองการป้องกนั การยักยอกเงินหรือปล่อยกูโ้ ดยมิชอบจนทำ�ให้สถาบนั การเงินชมุ ชนต้องปิดตัวลง ดังทเ่ี กิดขึน้ กบั สหกรณเ์ ครดิตยูเนีย่ นบางแห่ง อย่างไรกด็ ี การก�ำ กบั ดแู ลโดยรฐั ยงั ถูกตง้ั คำ�ถามอยา่ งนอ้ ย 3 คำ�ถามค�ำ ถามแรกคือ หน่วยงานใดจะก�ำ กับดูแล ทั้งนี้ ประสบการณก์ ารกำ�กบั ดแู ลธรุ กจิ การเงินและธุรกิจอื่น ๆ เช่น ขนส่งสาธารณะ โทรคมนาคม ช้วี ่า หน่วยงานกำ�กบั ดูแลไม่ควรเปน็ หนว่ ยงานเดยี วกันกับหน่วยงานส่งเสรมิ เนือ่ งจากอาจมีเปา้ หมายท่ขี ดั แย้งกันคำ�ถามทีส่ อง รฐั จะกำ�กบั ดแู ลไดท้ ่ัวถงึ หรอื ไม่ สถาบนั การเงนิ ชมุ ชนอาจมจี ำ�นวนมาก การจดั ต้งัหน่วยงานของรัฐขน้ึ มาเพื่อดำ�เนนิ การเรอื่ งนีอ้ าจเปน็ ภาระทางงบประมาณแก่ภาครัฐ ส่วนการมอบหมายใหห้ นว่ ยงานรัฐท่ีมีอยแู่ ลว้ มาด�ำ เนินการเรอ่ื งน้กี อ็ าจเป็นการเพิ่มภาระหนา้ ท่ีใหก้ ับหน่วยงานของรฐั ดังกล่าวมากข้นึ อีกค�ำ ถามทีส่ าม การก�ำ กับดูแลทเี่ หมาะสมเป็นอย่างไร สง่ิ ทีร่ ัฐต้องระวงั คือเกณฑ์ทรี่ ัฐใชป้ ระเมนิและตรวจสอบสถาบันการเงนิ ชมุ ชนอาจเป็นการเพม่ิ ภาระแก่ชมุ ชนโดยไม่จำ�เป็น และเป็นการสร้างเงื่อนไขทลี่ ดความคล่องตวั ของการเงินชุมชนกลมุ่ ที่ 2: INTEGRITY การปฏริ ปู หลกั นติ ธิ รรมอย่างเปน็ รปู ธรรม p 91 โครงการนำ�ร่องซึง่ เปน็ ผลผลิตจากความคิดริเริ่มของกลุ่มเครอื ข่ายผูบ้ ริหารและผ้นู ำ�รนุ่ ใหม่ หลกั สตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
5 การพฒั นากฎหมายและ การบังคับใชก้ ฎหมายเกยี่ วกับหน้ีนอกระบบ การพัฒนากฎหมายและการบงั คบั ใชก้ ฎหมายเกยี่ วกับหนี้นอกระบบ หมายความรวมถงึ การ พฒั นาแนวคิดเรื่องหนท้ี ่ีเปน็ ธรรมในสงั คมนติ ธิ รรมเพื่อความย่งั ยนื ของสังคมให้เปน็ หลักการพนื้ ฐานในระบบกฎหมายไทย การพัฒนาระบบกฎหมายและการบงั คบั ใชก้ ฎหมาย และการพัฒนา ระบบความช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ลกู หน้ี และการพัฒนาฐานข้อมลู และงานวจิ ัยท่เี ก่ยี วข้อง 5.1 การพฒั นาแนวคดิ เร่อื ง \"หน้ีทเ่ี ปน็ ธรรมในสงั คมนิตธิ รรมเพื่อความยั่งยืน ของสงั คม\" ใหเ้ ปน็ หลกั การพื้นฐานในระบบกฎหมายไทย ในสังคมไทย เมือ่ มีการยกประเด็นถึงเร่อื งการพฒั นาหลกั นติ ิธรรม การพัฒนากระบวนการ ยตุ ิธรรมทางอาญามกั ถูกใหค้ วามส�ำ คญั เพราะมปี ัญหาในทางปฏบิ ัตมิ าก อยา่ งไรก็ตาม หลกั นิติธรรมสามารถน�ำ ไปปรบั ใชไ้ ด้กับทกุ เรอ่ื ง รวมถงึ เรือ่ งการพัฒนาระบบหน้ที ีเ่ ป็นธรรม ซง่ึ มสี าระหลกั คอื ความสัมพันธ์ทางแพง่ ของบคุ คลในสงั คมทเ่ี ป็นธรรม (Civil Justice) ทัง้ น้ี หมายความว่าสังคมต้องมีกติกาในเร่อื งการก่อนิติสมั พนั ธ์ทางสัญญาที่เปน็ ธรรมต่อกัน และ หากฝ่ายใดกระทำ�ผิดข้อตกลง จะต้องมเี คร่อื งมอื ในทางกฎหมายทีจ่ ะท�ำ การลงโทษเอาผิดกบั ผทู้ ผี่ ดิ สัญญาหรอื ผู้กระทำ�การไม่ถกู ตอ้ งไมใ่ ห้ลอยนวลตอ่ ไป (Impunity) และต้องมีมาตรการ ใหผ้ ู้เสยี หายได้รับการเยียวยาอย่างเหมาะสม (Restoration and Restitution)p 92 การปฏิรปู หลักนิตธิ รรมอย่างเป็นรูปธรรม กลมุ่ ท่ี 2: INTEGRITY โครงการนำ�ร่องซ่งึ เปน็ ผลผลิตจากความคดิ รเิ ร่ิมของกลุ่มเครอื ขา่ ยผ้บู ริหารและผู้นำ�รุน่ ใหม่ หลักสูตร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพ่อื การยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
นอกจากนี้ เรื่อง \"หน้ีท่ีเป็นธรรมในสังคมนติ ธิ รรม\" ยังเชอื่ มโยงโดยตรงกับเป้าหมายการ พฒั นา (Sustainable Development Goals) ของสหประชาชาติ ไดแ้ ก่ ขอ้ ท่ี 1 เรอ่ื งการ ลดความยากจน ขอ้ ที่ 2 เรือ่ งการลดความหิวโหย ข้อที่ 3 การมีสุขภาพและชวี ติ ที่ดี ขอ้ ท่ี 8 งานทีด่ ีและความเจริญทางเศรษฐกิจ ข้อที่ 10 การลดความเหลื่อมลำ้� ขอ้ 11 ความ ยั่งยืนของเมืองและชมุ ชน และขอ้ ท่ี 16 สันตสิ ขุ และความเปน็ ธรรม24 ดังนน้ั การพัฒนาหลักการเรื่องหนที้ ีเ่ ปน็ ธรรมให้สอดคลอ้ งกับหลกั การพืน้ ฐานทสี่ ำ�คญั ของระบบสังคม ทงั้ เรือ่ งหลกั นิติธรรมและเรอ่ื งการพฒั นาแบบยง่ั ยืนย่อมจะทำ�ใหก้ าร พฒั นาในเรอ่ื งทเ่ี กยี่ วข้องเกดิ เป็นระบบทม่ี ีความย่งั ยนื มากยงิ่ ข้นึ มใิ ชเ่ ปน็ เพียงกระแส การรณรงคท์ ่ผี า่ นมาแลว้ ผ่านไป24 https://sustainabledevelopment.un.org/?menu=1300
5.2 การปรบั ปรงุ กฎหมาย ปัญหาเรือ่ งหน้นี อกระบบทำ�ให้ตอ้ งทบทวนวา่ กฎหมายทม่ี ีอยูม่ คี วามเหมาะสมหรอื ไมแ่ ละสมควร ได้รับการปรบั ปรงุ แกไ้ ขอย่างไร ซ่งึ การพัฒนากฎหมายทีเ่ กีย่ วข้องกับเรือ่ งระบบหนีท้ ่เี ปน็ ธรรม ตอ้ งไม่จำ�กดั แค่เรอื่ งการกู้และการให้กเู้ ทา่ น้นั หากแต่ตอ้ งรวมถึงเรอ่ื งการท�ำ สญั ญาทุกประเภท ทีก่ ่อให้เกดิ หน้ี ซง่ึ จกั ต้องกระทำ�ด้วยความเป็นธรรม นน่ั หมายความวา่ การเข้าถึงข้อมูลของท้งั สองฝ่ายควรจะเปน็ ไปโดยเท่าเทียม และอำ�นาจตอ่ รองของคู่สญั ญาทง้ั สองฝา่ ยควรจะมีความ สมดุล การพฒั นากฎหมายท่ีเกยี่ วขอ้ งกบั เร่ืองหนี้ทเ่ี ปน็ ธรรมอาจมกี ารพัฒนาในสว่ นกฎหมาย สารบญั ญัติและกฎหมายวธิ สี บัญญตั ใิ ห้ชัดเจน ทง้ั โดยการรวบรวมจัดเป็นหมวดหมูเ่ ชอ่ื มโยงกนั ใหส้ ามารถใชง้ านไดง้ ่ายขนึ้ ในชว่ งท่ีผ่านมา มีการพฒั นากฎหมายในเรื่องที่เก่ยี วขอ้ งหลายสว่ น เชน่ พระราชบญั ญตั ิว่าดว้ ย ข้อสัญญาทไี่ ม่เปน็ ธรรม กล่าวคือ ก่อใหเ้ กิดการเอารัดเอาเปรยี บกันระหวา่ งคูส่ ัญญามากจนเกนิ ไป โดยพระราชบัญญตั วิ ่าด้วยขอ้ สญั ญาท่ีไมเ่ ปน็ ธรรม ให้อำ�นาจแกศ่ าลท่จี ะสัง่ ให้ขอ้ ตกลงท่ีไม่ เปน็ ธรรมนั้น มผี ลใช้บังคบั เท่าทเ่ี ปน็ ธรรมและพอสมควรแกก่ รณี พระราชบญั ญตั กิ ารทวงถาม หน้ี พ.ศ.2558 กำ�หนดใหผ้ ู้ทวงถามหนีด้ �ำ เนนิ การตามกรอบทพี่ ระราชบัญญัติการทวงถามหนี้ กำ�หนดไว้ และกำ�หนดโทษแก่การกระทำ�ท่ไี มเ่ หมาะสมตอ่ ลูกหน้ี เช่นการใช้ถ้อยค�ำ ที่เป็นการ ละเมดิ สทิ ธิสว่ นบคุ คลของลูกหน้อี ย่างรุนแรง การคกุ คามโดยขเู่ ข็ญ การใชก้ �ำ ลังประทษุ รา้ ย หรอื การท�ำ ให้เสียชอื่ เสยี ง เป็นตน้ ตอ่ มาในปี พ.ศ. 2560 ไดม้ กี ารประกาศใชพ้ ระราชบญั ญัติหา้ ม เรยี กดอกเบย้ี เกนิ อตั รา เพ่ือกำ�หนดโทษอาญาในกรณีท่เี ก่ยี วข้องกบั การเรยี กดอกเบยี้ ในอัตรา ที่เกินกวา่ กฎหมายก�ำ หนด ซ่งึ ก�ำ หนดฐานความผิดไว้ 2 ลกั ษณะ ดังน้ี ส่วนแรก เปน็ เรอื่ งของ ความผิดจากการเรยี กดอกเบ้ียเกินอตั รา25 ความผดิ จากการเรียกดอกเบย้ี เกนิ อตั รา แบง่ ออก เป็น 3 ลกั ษณะ ดงั น้ี ก. การเรียกดอกเบย้ี ในอตั ราที่เกินกวา่ กฎหมายก�ำ หนด ซึง่ กฎหมาย กำ�หนดใหเ้ จา้ หน้ีเรยี กดอกเบีย้ ตามสัญญากยู้ ืมเงินไดใ้ นอัตราไม่เกินรอ้ ยละ 15 ต่อปี ในกรณี ทัว่ ไป หรอื อาจเรียกดอกเบ้ยี ได้เกนิ กว่านน้ั หากมกี ฎหมายอนญุ าตให้ท�ำ ได้ ข. การก�ำ หนด ข้อความทไ่ี ม่จรงิ ในเอกสารการก้ยู มื เพือ่ ปดิ บังการเรยี กดอกเบย้ี ในอตั ราท่เี กินกว่ากฎหมาย ก�ำ หนด ตวั อยา่ งเช่น การกำ�หนดไวเ้ ป็นลายลกั ษณ์อักษรในสัญญากยู้ ืมเงินวา่ เจา้ หนจี้ ะเรยี ก ดอกเบีย้ จากลูกหน้ีในอตั รารอ้ ยละ 7 ตอ่ ปี แตแ่ ทท้ จี่ รงิ แล้วเจ้าหนีเ้ รียกให้ลูกหนช้ี �ำ ระดอกเบี้ยp 94 การปฏิรปู หลกั นติ ธิ รรมอยา่ งเปน็ รูปธรรม กลุ่มที่ 2: INTEGRITY โครงการนำ�รอ่ งซึ่งเปน็ ผลผลิตจากความคดิ รเิ ร่มิ ของกลุม่ เครอื ขา่ ยผู้บริหารและผนู้ ำ�รุ่นใหม่ หลกั สูตร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบนั เพอื่ การยตุ ธิ รรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน)
ในอตั รารอ้ ยละ 20 ต่อปซี ง่ึ เกนิ กว่าอัตราท่กี ฎหมายก�ำ หนด (ร้อยละ 15 ต่อป)ี เปน็ ตน้ ค. การ กำ�หนดประโยชน์ตอบแทนการให้กยู้ มื เงินเกนิ สมควรไมว่ ่าจะเป็นเงิน หรอื สงิ่ ของหรือโดยวธิ ี การใดๆ ซึ่งการกระท�ำ เชน่ น้เี ป็นการหลีกเล่ยี งใหเ้ ห็นว่าไมไ่ ด้เปน็ การเรียกดอกเบย้ี ในอตั ราท่ี เกนิ กวา่ กฎหมายกำ�หนดหากว่าประโยชน์ทเี่ จ้าหนไี้ ด้รับนัน้ มากเกินส่วนอนั สมควรตามเงื่อนไข แห่งการกู้ยมื เงิน ส่วนทีส่ องเป็นเรอื่ งของความผิดจากการได้มาซง่ึ สิทธเิ รยี กร้องจากการกระท�ำ ผดิ ตามพระราชบญั ญัตหิ า้ มเรยี กดอกเบี้ยเกนิ อัตรา26 ฐานความผิดนไี้ ม่ไดใ้ ช้กับเจา้ หนี้ผู้ใหก้ ยู้ ืม เงินโดยตรง แต่ใชก้ ับผทู้ ไ่ี ด้มาซง่ึ สทิ ธทิ ี่มาจากการกระท�ำ ความผิดตามขอ้ 1) และใช้สทิ ธหิ รอื พยายามถือประโยชนจ์ ากสิทธนิ น้ั เช่นน้ผี ทู้ ไี่ ดม้ าซ่ึงสิทธิ ก็จะต้องมคี วามผดิ ในขอ้ นี้ โดยหาก บคุ คลใดกระท�ำ ความผิดฐานหนึง่ ฐานใดตามข้างตน้ ตอ้ งระวางโทษจำ�คุกไมเ่ กนิ 2 ปี หรือปรับ ไม่เกิน 200,000 บาท หรอื ทงั้ จำ�ทง้ั ปรบั และนอกจากเร่อื งดังกลา่ ว มกี ารกำ�หนดโทษเรอื่ งการ คดิ ดอกเบีย้ ทบตน้ ไวด้ ้วย27 อย่างไรกต็ าม แม้ในปัจจบุ ันประเทศไทยจะมีกรอบการค้มุ ครองตามกฎหมายทีด่ ใี นภาพรวม กล่าวคอื มกี ฎหมายว่าดว้ ยสัญญาที่ไม่เปน็ ธรรม กฎหมายคมุ้ ครองผบู้ ริโภค กฎหมายวธิ พี จิ ารณา คดผี ู้บริโภค และกฎหมายอ่นื ๆตามทกี่ ล่าวมาแล้ว แต่กอ็ าจจะยงั มขี ้อบกพร่องในบางเรือ่ งทำ�ให้ ปัญหายังมีอยู่มาก จึงควรจะมีการศึกษาถึงปัญหาข้อขดั ข้องและปรับปรงุ ให้ดขี ึ้นตอ่ ไป ช่วงท่ีผา่ นมา แม้มกี ารพฒั นากฎหมายวา่ ด้วยการเรียกดอกเบย้ี เกินอัตรา หรอื กฎหมายว่าดว้ ย การทวงหน้ีอยา่ งไม่เป็นธรรม ซ่ึงถอื เปน็ สิง่ ที่ดี แต่กอ็ าจจะตอ้ งขยายผลไปปรับปรงุ กฎหมายวา่ ดว้ ยการฉ้อโกงหรอื การปลอมแปลงเอกสาร ทีอ่ าจจะยังไม่ครอบคลุมปญั หาทเี่ กดิ หรือมีโทษน้อย เกินไป สำ�หรับกฎหมายเก่ยี วกบั สัญญาบางเรื่อง เชน่ สญั ญาขายฝาก ซง่ึ ถือเป็นสญั ญาทีท่ ำ�ให้ เกษตรกรต้องสญู เสียท่ดี นิ ไปอยา่ งงา่ ยดายเป็นจำ�นวนมากเพราะกลไกทางกฎหมายทำ�ใหเ้ จ้า หนีส้ ะดวกในการได้ทรัพย์มา28 รวมถึงกฎหมายล้มละลายและกฎหมายวา่ ด้วยการฟน้ื ฟูลกู หน้ี โดยเฉพาะลูกหน้ีรายย่อยทไ่ี ม่ใช่นติ บิ คุ คล ก็ควรจะถกู รวมอย่ใู นประเดน็ ท่ไี ด้รับการพิจารณา ดว้ ย ซึ่งการศกึ ษาตวั อย่างกฎหมายของต่างประเทศ กอ็ าจจะเป็นอีกหนงึ่ ช่องทางทีช่ ว่ ยพฒั นา กฎหมายไทยได้25 สุพศิ ประณตี พลทรงั , กฎหมายหา้ มเรยี กดอกเบย้ี เกนิ อัตรา26 มาตรา 5 พระราชบัญญตั หิ ้ามเรียกดอกเบย้ี เกินอตั รา “บคุ คลใดได้มาซ่ึงสทิ ธเิ รียกร้องจากบุคคลอืน่ โดยรูว้ า่ เป็นสทิ ธิท่ไี ด้มาจากการกระทำ� ความผดิ ตามมาตรา 4 และใช้สิทธนิ ั้นหรอื พยายามถอื เอาประโยชน์แห่งสิทธิน้ัน ต้องระวางโทษดังท่บี ัญญัติไว้ในมาตรา 4”27 มาตรา 655 ประมวลกฎหมายแพง่ และพาณชิ ย์ “ท่านห้ามมใิ ห้คิดดอกเบ้ยี ในดอกเบีย้ ท่คี ้างชำ�ระ แตท่ วา่ เมื่อดอกเบย้ี ค้างช�ำ ระไม่น้อย กว่าปหี นง่ึ คู่สญั ญากูย้ มื จะตกลงกันใหเ้ อาดอกเบี้ยนั้นทบเขา้ กับตน้ เงินแล้วใหค้ ดิ ดอกเบีย้ ในจ�ำ นวนเงนิ ท่ีทบเขา้ กันน้นั กไ็ ด้ แต่การตกลง เช่นน้ันต้องท�ำ เปน็ หนังสอื ”28 สุรางค์รตั น์ จำ�เนยี รพล. 2558. หนน้ี อกระบบกบั ความเป็นธรรมทางสังคม. สถาบนั วิจยั สังคม จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย
5.3 การพฒั นาระบบการบังคบั ใช้กฎหมาย การพฒั นาระบบการบงั คับใชก้ ฎหมาย หมายถึง การสำ�รวจกลไกการใช้กฎหมายในทกุ ขัน้ ตอน ให้มีการท�ำ งานอย่างมีประสทิ ธิภาพ ซ่งึ รวมถงึ การปรบั ปรุงโครงสร้างองคก์ ร ในปัจจุบนั มีหลาย หนว่ ยงานดแู ลเร่ืองท่ีเกย่ี วข้อง ส�ำ หรบั หนว่ ยงานที่ก�ำ หนดนโยบายและปฏิบัติการ แมจ้ ะไดม้ ีการ ต้ังคณะกรรมการขึน้ มาดูแลหลายชุด แตก่ ย็ งั ไม่ครบถว้ นทกุ ประเด็นปญั หา โดยเฉพาะอยา่ งย่งิ การขาดความเชอ่ื มโยงกบั หนว่ ยงานในกระบวนการยุตธิ รรม ทงั้ ในสว่ นของกระทรวงยุตธิ รรม ต�ำ รวจ อัยการและศาล ดงั นั้น จงึ มีความจำ�เป็นตอ้ งปรับปรงุ โครงสร้างการท�ำ งานใหค้ รอบคลุม ทกุ ภาคส่วน และหาแนวทางการทำ�งานรว่ มกนั อย่างบูรณาการ ซง่ึ ในกรณที ีม่ ีหน่วยงานดูแล หลายหน่วยงาน อาจมีการออกแบบใหแ้ ตล่ ะองค์กรสามารถประสานงานขา้ มกระทรวง โดยมี การพฒั นากลไกบรหิ ารจัดการแบบเครือขา่ ย เชน่ ตวั ช้ีวัดรว่ ม (Joint KPI) เพื่อผลักดันให้เกดิ การด�ำ เนินงานรว่ มกนั ตามเป้าหมายได้อยา่ งแทจ้ รงิ ส�ำ หรบั หน่วยงานดา้ นการควบคมุ ปราบ ปรามแกไ้ ขปญั หาในปจั จบุ นั แม้มีศนู ย์ชว่ ยเหลือลกู หน้แี ละประชาชนทีไ่ ม่ได้รบั ความเปน็ ธรรม กระทรวงยตุ ธิ รรม ท่ีมผี ลงานที่ดี แตก่ ็ยงั มกี ำ�ลังคนท่ีจ�ำ กัดและมสี �ำ นกั งานเฉพาะในสว่ นกลาง การพฒั นาองค์กรทีท่ ำ�งานเชิงรกุ ในลกั ษณะนี้ ถือเปน็ เร่ืองทร่ี ฐั นา่ จะต้องลงทุน จัดใหม้ ีหนว่ ยใน ระดบั กรมเพ่อื แก้ไขปัญหาหน้นี อกระบบแบบครบวงจร (One Stop Service) เพอื่ ให้เกิดความ สะดวกแกป่ ระชาชน และเกิดความสะดวกในการบรหิ ารจดั การให้มปี ระสทิ ธิภาพมากทส่ี ุดตอ่ ไป นอกจากนี้ การพัฒนาศักยภาพและเพิม่ บทบาทเชิงรุกของเจ้าหนา้ ที่นับเป็นส่งิ ท่ีต้องกระท�ำ ควบคู่ กนั ไปเพ่ือจะไดป้ ้องกนั และแกไ้ ขปญั หาหน้นี อกระบบแบบเบ็ดเสรจ็ ในปจั จบุ นั แมจ้ ะมกี ฎหมาย หลายเร่ืองทค่ี ุม้ ครองสทิ ธิประชาชน เช่น กฎหมายวา่ ด้วยสญั ญาทีไ่ ม่เป็นธรรม แตก่ ฎหมายนก้ี ็ ยงั ไม่เปน็ ทเ่ี ขา้ ใจโดยผู้ท่ีเก่ยี วข้อง ประชาชนแมก้ ระทัง่ ผ้พู พิ ากษาท่สี ามารถตคี วามยกเลกิ สญั ญา ทม่ี ีการเอารดั เอาเปรียบไม่ให้เกิดผลกไ็ มไ่ ดเ้ ลือกที่จะนำ�กฎหมายดงั กลา่ วมาปฏิบตั ิ กฎหมาย วิธพี จิ ารณาความ โดยเฉพาะเรอ่ื งการพิสจู นพ์ ยานหลกั ฐานเกยี่ วกบั การท�ำ สัญญาท่ไี มช่ อบใน ลกั ษณะตา่ งๆ ยังไมไ่ ดถ้ ูกนำ�มาใช้ กฎหมายวิธพี จิ ารณาคดผี ู้บริโภคยังนำ�มาใชก้ ันอย่างจำ�กดั การพัฒนาองค์กรการบังคับใช้กฎหมาย ใหม้ ีความรูค้ วามสามารถที่เพยี งพอจงึ เป็นเรือ่ งจำ�เป็น นอกจากน้ีในการท�ำ งานข้ามหนว่ ยงาน แมจ้ ะมีเจ้าหนา้ ทจ่ี ำ�นวนมากทีร่ ับผิดชอบเรื่องนี้ แตย่ งัp 96 การปฏริ ปู หลกั นติ ิธรรมอย่างเป็นรูปธรรม กลมุ่ ที่ 2: INTEGRITY โครงการนำ�รอ่ งซึ่งเปน็ ผลผลิตจากความคิดริเรมิ่ ของกลุ่มเครือขา่ ยผ้บู รหิ ารและผนู้ ำ�รนุ่ ใหม่ หลักสตู ร RoLD EXECUTIVE PROGRAM 2017 | สถาบันเพ่ือการยตุ ธิ รรมแห่งประเทศไทย (องคก์ ารมหาชน)
ขาดความรว่ มมือกนั อย่างจรงิ จงั เจ้าหนา้ ทด่ี ้านการเงนิ การคลังตอ้ งท�ำ งานรว่ มกับหน่วยงาน ในกระบวนการยุตธิ รรมเพื่อแลกเปลย่ี นข้อมูล ก�ำ หนดนโยบาย และแผนปฏบิ ตั ิงานรว่ มกัน ผู้ พพิ ากษาทแ่ี มจ้ ะเปน็ บุคลากรปลายน�ำ้ กจ็ ักต้องเขา้ ใจปัญหาทีเ่ กิดขึ้นตั้งแต่ตน้ ทาง เพือ่ ให้เห็น ภาพรวมของปญั หา จะไดต้ ดั สินคดีอย่างเปน็ ธรรม มิใชแ่ ค่ตัดสินคดแี ตล่ ะคดีไปโดยไรท้ ิศทาง 5.4 การพฒั นาฐานขอ้ มลู และงานวจิ ยั ทีเ่ กี่ยวข้อง การพฒั นาระบบฐานขอ้ มูล ทง้ั เรือ่ งสถานการณ์ปัญหาหนนี้ อกระบบ และการจดั ระบบมาตรการ ให้ความช่วยเหลือท่ีสอดคล้องกับลูกหนเี้ ป็นเรือ่ งที่จำ�เป็นต้องทำ� การพฒั นาระบบขอ้ มลู ทั้ง ตวั เลขสถิติเกีย่ วกับการเป็นหน้ี หรือปัญหาการโกงในลกั ษณะต่างๆ ยอ่ มสามารถนำ�ไปปรบั ใช้ ทั้งในมาตรการป้องกนั และแกไ้ ขปัญหาโดยตรง หนว่ ยงานในกระบวนการยตุ ธิ รรม เชน่ ตำ�รวจ อยั การ ศาล และหนว่ ยงานในกระทรวงยุติธรรม ควรจะมีการทำ�ระบบข้อมูล เชื่อมโยงกัน โดย ใช้ Big Data ในการปอ้ งกนั และแก้ไขปญั หาในเชงิ รุก และมีระบบสง่ ตอ่ ขอ้ มูลไปยังหนว่ ยงาน ปฏิบตั ิ ในจังหวดั ท่ีมปี ญั หามาก ต้องรบั ร้ปู ญั หา ตื่นตัว มีความพรอ้ ม เข้าใจปัญหา มสี ่วนร่วม ในการแกไ้ ข หากจำ�เปน็ ต้องจัดสรรงบประมาณเป็นพิเศษก็จ�ำ ตอ้ งทำ�ให้เกดิ ขน้ึ อยา่ งเหมาะสม แกส่ ภาพพืน้ ที่และสถานการณ์ที่มีความหนักเบาแตกต่างกันไป ส�ำ หรบั การพัฒนางานวจิ ยั เกย่ี วกับเร่อื งหนี้ที่เปน็ ธรรมเป็นเร่ืองท่มี ีความส�ำ คญั ไมแ่ ตกตา่ งกนั เพ่อื ท่จี ะทำ�ใหข้ อ้ มลู และความรูไ้ ด้ถกู จดั การอยา่ งครอบคลมุ และตรงประเดน็ มากยงิ่ ขึ้น ตัวอยา่ ง เช่น ศนู ยช์ ว่ ยเหลือลกู หนีฯ้ ได้มีการจดั โครงการพัฒนาศกั ยภาพประชาชนทางดา้ นกฎหมายและ การเขา้ ถงึ ความเปน็ ธรรมหลายครง้ั โดยมกี ารพัฒนาวธิ กี ารท�ำ งานแบบใหมๆ่ กระท่งั ผา่ นการ เรียนรูแ้ ละถอดบทเรียนด้วยเกมส์แบบใหม่ๆ เชน่ เกมส์ The Choice: ทางเลอื กหรอื ทางรอด?29 กท็ �ำ ใหส้ ามารถรวบรวมปัญหา และการพัฒนางานวิชาการให้กลับแกไ้ ขปญั หาและอปุ สรรคที่ เกิดขน้ึ ได3้ 0 การท�ำ งานวจิ ยั อย่างจริงจงั ใหถ้ ูกหลกั วิชาการ โดยเฉพาะการศกึ ษาเปรยี บเทยี บ ระบบกฎหมาย การบงั คับกฎหมาย และ แนวทางการบริหารการจดั การหนนี้ อกระบบของ ประเทศอ่ืน ก็น่าจะสามารถค้นพบตัวอย่างทดี่ ีให้แก่ประเทศไทยได้29 วิชัย สวุ รรณประเสรฐิ , หน้ีนอกระบบ: ผลกระทบดา้ นสงั คมและการเขา้ ถึงความเป็นธรรม (ตอนสุดท้าย)30 https://www.debtireland.org/issues/debt/illegitimate-debt.html
5.5 การพัฒนาระบบความชว่ ยเหลือทางกฎหมายแกล่ ูกหน้ี ท่ผี ่านมาเก่ียวกับเรือ่ งปัญหาหนี้นอกระบบ ประชาชนยงั ไมส่ ามารถเขา้ ถงึ กระบวนการยตุ ิธรรม ไดด้ ังนน้ั ระบบความช่วยเหลอื ทางกฎหมายแกล่ ูกหน้ี ควรจะตอ้ งมหี นว่ ยงานทเี่ ข้ามาดูแลรับ ผิดชอบเปน็ การเฉพาะทช่ี ัดเจน เพราะลูกหนท้ี ป่ี ระสบปญั หาหน้ีทไ่ี มเ่ ปน็ ธรรมมอี ย่เู ปน็ จำ�นวน มาก ความช่วยเหลอื จากหนว่ ยงานด้านการคุ้มครองสทิ ธิและสทิ ธิมนุษยชนตา่ งๆ ยงั มไี ม่เพียง พอ ความช่วยเหลอื นา่ จะเร่มิ ตั้งแตก่ ารมปี ัญหาหนส้ี ินท่แี กไ้ ขไม่ได้จนถึงการถกู ฟอ้ งร้องโดยไม่ ไดร้ ับความเปน็ ธรรม หรือการชว่ ยฟ้องร้องเพื่อให้เจา้ หนีน้ อกระบบทีค่ ดโกง เอารดั เอาเปรยี บ หรือเรียกดอกเบยี้ ท่ีผดิ กฎหมาย ตลอดจนมีการทวงหนที้ โี่ หดร้ายได้รบั การลงโทษอยา่ งสาสม ไมใ่ ห้กล้ากระท�ำ ผิดซ�้ำ อีก ซ่งึ หน่วยงานชว่ ยเหลือ ไม่ควรมีแค่หนว่ ยงานในการบรกิ ารดา้ นคดี ในลักษณะทนายความ แต่ตอ้ งรวมถงึ หน่วยงานที่มอี �ำ นาจหนา้ ทต่ี ามกฎหมายท่พี อจะต่อรอง กบั บคุ คลทกี่ ่อใหเ้ กดิ ความไมเ่ ปน็ ธรรมเก่ยี วกบั เรือ่ งหนใ้ี ห้เกดิ มรรคผลอย่างแทจ้ ริงได้ การพฒั นาความชว่ ยเหลอื แกล่ กู หนี้ หมายถึง การเพิม่ บทบาทของประชาชนในการแกไ้ ขปัญหาของตนเอง ในตา่ งประเทศ มีขบวนการ ขับเคล่อื นทางสงั คมในเรอ่ื งหนีน้ อกระบบในภาคประชาชน เช่น ในประเทศไอรแ์ ลนด์มกี าร รณรงคท์ ำ�โครงการเรือ่ ง Debt Justice: From Europe to the Global South Debt Justice Movement เพ่อื สร้างความต่นื ตวั ให้แก่ภาคประชาชนท่ีจะคดิ หาทางปอ้ งกนั ตนเองอย่างจริงจงั 31 ในประเทศไทย มเี ครือขา่ ยลูกหนบ้ี างกลุม่ พยายามช่วยเหลือตนเอง และมีบทบาทมากยงิ่ ขนึ้ เชน่ ศูนย์ประสานงานลกู หน้ีแหง่ ชาติ หรอื ชมรมปฏริ ูปสิทธิของลกู หน้ี แตย่ ังขยายกลมุ่ กอ้ น เครอื ขา่ ยออกไปได้ยาก แมเ้ คยมีขอ้ เสนอใหม้ คี ณะกรรมการระดับชาติในรปู แบบกลไกบริหาร จัดการแบบเครือขา่ ย (Network governance) โดยให้มตี วั แทนของหน่วยงานที่เก่ียวขอ้ งทง้ั ด้านเศรษฐกิจ สงั คม กฎหมายและกระบวนการยุติธรรม รวมไปถงึ ตัวแทนของลกู หนแ้ี ละ องคก์ รภาคประชาสังคมทเี่ กย่ี วขอ้ งเป็นคณะกรรมการดังกล่าว เพื่อผลักดนั ใหแ้ นวนโยบายมผี ล ในทางปฏบิ ัติอย่างต่อเนอื่ ง แตบ่ ทบาทของประชาชนกย็ งั มีอยู่อย่างจ�ำ กัด ซงึ่ ในเรอ่ื งนี้ก็จำ�เปน็ ต้องพัฒนาอยา่ งเรง่ ด่วนต่อไปด้วย3231 สถาบันวจิ ัยสงั คม จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย. 23 กันยายน 2557. โครงการวิจัยเชิงส�ำ รวจสภาพปญั หาและผลกระทบจากปัญหาหนี้นอก ระบบและการเข้าถงึ ความเปน็ ธรรม. เสนอต่อสำ�นกั งานปลัดกระทรวงยุติธรรม.32 วชิ ัย สวุ รรณประเสรฐิ , แนวทางการแกไ้ ขปญั หาหนี้นอกระบบ
6 การจัดทำ�มาตรการในเชิงปอ้ งกนั การมีมาตรการเชิงป้องกันเป็นเรอ่ื งท่มี ีความส�ำ คัญมากกว่าเร่อื งของการแก้ไขปราบปราม มี ทัง้ การปอ้ งกันในเชิงลบ (Negative Approach) คือ การป้องกันมิให้ถกู โกง และการปอ้ งกนั ในเชงิ บวก (Positive Approach) หมายถึงการพฒั นาการจดั การและสร้างความกา้ วหนา้ ให้ แก่ตนเองได้ ซึ่งสามารถกระท�ำ ไดใ้ นหลายลกั ษณะ ไดแ้ ก่ การใหค้ วามรู้ และการให้แนวคดิ ปรชั ญาทที่ ำ�ให้รู้จักการจดั การตนเอง และการแกไ้ ขปญั หาความยากจนและความเหลือ่ มล้�ำ ทางสงั คมและเศรษฐกจิ 6.1 การให้ความรู้แก่ประชาชน การให้ความร้ใู นเรอ่ื งท่เี กยี่ วขอ้ งแก่ประชาชน มีทัง้ เร่อื งความเท่าทนั ทางการเงนิ (Financial Literacy) ทแ่ี มม้ กี ารด�ำ เนินการโดยหลายหน่วยงานแล้ว เชน่ ธนาคารแห่งประเทศไทย ตลาดหลกั ทรัพย์แห่งประเทศไทย หรอื สมาคมธนาคารแหง่ ประเทศไทย รวมท้งั หนว่ ยงาน ทางด้านการเงนิ การคลงั อืน่ ๆ แตก่ ็ยังไมเ่ พียงพอ การสร้างความร้คู วามเข้าใจให้ประชาชนรจู้ กั จัดการการเงินของตนเอง ไม่วา่ จะเปน็ เรื่องการทำ�บญั ชคี รวั เรอื นของเกษตรกร การรู้จักแบ่ง เงินเพ่อื ท�ำ การออม การใหค้ วามรูเ้ รอื่ งระบบการกู้ยมื และความเข้าใจเรื่องผลเสียหายหากมี การผิดสัญญา เปน็ เรอื่ งท่ีมคี วามส�ำ คญั ทตี่ อ้ งทำ�อยา่ งตอ่ เนือ่ งและจรงิ จังมากกวา่ เดิม และตอ้ ง มีการประเมนิ ผลลพั ธ์ท่ีเปน็ รปู ธรรมดว้ ย33 นอกจากนี้ การให้ความรเู้ พื่อให้มีความเทา่ ทนั สอื่ (Media Literacy) กเ็ ป็นเรือ่ งทส่ี �ำ คญั เชน่ เดียวกัน เพราะการกอ่ หน้เี ก่ียวโยงกับความไม่รูเ้ ทา่ ทันส่ือ ท้งั น้ีเพราะการโฆษณาสินค้าจ�ำ นวนมากมีผลกระต้นุ กิเลสทำ�ใหค้ นอยากได้ การขาย สินคา้ ทีม่ เี ง่ือนไขซบั ซ้อนอาจท�ำ ใหผ้ ู้บริโภคตามไมท่ ัน โดยเฉพาะเรอ่ื งสนิ คา้ เกี่ยวกับเทคโนโลยี แบบใหม่ อาจทำ�ให้เยาวชนหรือคนด้อยการศกึ ษาตกเปน็ เหย่อื ผปู้ ระกอบการโดยไม่เปน็ ธรรม สำ�หรบั ความรูเ้ ทา่ ทนั เรอ่ื งกฎหมาย (Legal Literacy) จะชว่ ยทำ�ใหป้ ระชาชนรจู้ ักระมดั ระวงั ความเสยี หายทอี่ าจจะเกยี่ วขอ้ งกบั กฎหมายและกระบวนการยตุ ธิ รรม34 โดยเฉพาะเรอ่ื งการ ทำ�สญั ญาทม่ี ีขอ้ ตกลงทีเ่ อารัดเอาเปรียบ ต้องท�ำ ให้มีความรู้ทางกฎหมายเกย่ี วกบั เร่ืองสญั ญา และนิติสมั พันธต์ ่างๆ ทีจ่ ำ�เป็น และตอ้ งให้ลกู หน้ีสามารถระมดั ระวงั ข้อกฎหมายทอี่ าจปิดปาก ตนเองในวันข้างหน้า3533 http://www.diy4wealth.com/financial/financial.aspx34 กันยก์ ัญญา ใจการวงค์สกลุ , การพฒั นาความรู้ทางกฎหมายแก่ชมุ ชนเพื่อเกิดประโยชน์ในการจดั การหนสี้ ินของประชาชน, วารสาร นติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลัยพะเยา ปที ่ี 10 ฉบับที่ 135 http://jubileedebt.org.uk/wp-content/uploads/2013/01/Drop_it_2_debt_crisis_FINAL.pdf
การให้ความรแู้ ก่ประชาชนข้างตน้ ยงั ต้องมีเป้าหมายให้เกดิ การเปลี่ยนแปลงในแนวคิดและ ปรชั ญาท่ที ำ�ใหป้ ระชาชนร้จู ักการจดั การตนเองอีกด้วย แนวคิดและปรัชญาเพื่อใหป้ ระชาชนรู้จกั ประหยดั มัธยสั ถแ์ ละสามารถช่วยเหลือตนเองไม่ใหเ้ ป็นหนมี้ ไี ด้หลายลกั ษณะ เช่น เรอื่ งปรชั ญา เศรษฐกจิ พอเพียง (Sufficiency Economy)36 หรือปรัชญาเศรษฐศาสตรแ์ นวพุทธ (Buddhist Economy)37 นา่ จะชว่ ยทำ�ใหก้ ารจัดการดา้ นสมดลุ ในเชิงบัญชีการใชเ้ งินของแต่ละครอบครวั เปล่ยี นแปลงไปในทางท่ีดีขึ้น การเนน้ ให้ตระหนักในความไมป่ ระมาทน่าจะช่วยใหป้ ระชาชน รจู้ ักการวางแผนเรือ่ งการเงนิ และการเปน็ หน้ี รวมถึงการประกอบอาชีพอย่างมีสัมมาอาชีวะ เพื่อสร้างความยัง่ ยนื ใหแ้ ก่ชวี ิต การกระต้นุ ใหป้ ระชาชนมีวินยั ทางการเงิน ไม่วา่ จะเป็นเรอ่ื ง การควบคุมพฤตกิ รรมฟมุ่ เฟอื ย บริโภคนิยม เพ่อื ตดั วงจรหนอ้ี กี ดา้ นหนงึ่ โดยเฉพาะในกลุม่ เยาวชน รวมถงึ การรณรงคเ์ พือ่ การแกไ้ ขปญั หาอบายมขุ หรอื ปัญหาการพนนั เปน็ เรื่องท่ตี อ้ ง ปรบั ปรุงแกไ้ ขอยา่ งจริงจงั ความรพู้ น้ื ฐานข้างตน้ ตอ้ งท�ำ ให้ง่ายแกก่ ารเขา้ ใจ และสามารถน�ำ ไปใชป้ ฏบิ ตั ิได้จรงิ ทง้ั น้ี แนวทาง ในการพัฒนาความร้ใู หแ้ ก่ประชาชนต้องทำ�ท้ังระบบ ท่ีผ่านมาหน่วยงานต่างๆ ต่างแยกกนั ทำ� ไมม่ กี ารประเมินผลรว่ มกนั จงึ ทำ�ใหก้ ารปอ้ งกนั ยังขาดประสิทธภิ าพ ในอนาคตหนว่ ยงานท่ี เกีย่ วขอ้ งควรจะได้มกี ารก�ำ หนดแผนการทำ�งานเชอ่ื มโยงกัน เพอ่ื ใหป้ ระชาชนมคี วามรู้ทีเ่ พียง พอ ให้สามารถป้องกันตัวเองได้อยา่ งแท้จรงิ ซ่ึงอาจจะต้องทำ�ตัวช้ีวดั ในการท�ำ งานและมีการ ประเมินผลงานรว่ มกนั ด้วย การพัฒนาองค์ความรู้ของประชาชนเพอ่ื ให้ร้เู ท่าทันความโหดร้ายและความรนุ แรงของขบวนการ หน้นี อกระบบอาจต้องทำ�การป้องกันแบบทั่วไป ให้เป็นความรู้พ้นื ฐานให้แก่ประชาชนทุกกล่มุ เพ่อื ตดิ อาวุธเพอื่ ปอ้ งกันตัวเอง (Universal Prevention) เชน่ การทำ�หลกั สูตรใหค้ วามรนู้ กั เรยี น นักศึกษา การให้ความรแู้ กค่ นงานในโรงงานหรือองคก์ รชมุ ชน เพ่อื ใหป้ ระชาชนทุกคนมีความ พร้อมในเรือ่ งเหล่านีต้ ัง้ แตต่ ้นทาง หรอื อาจจะเป็นการป้องกันปญั หาเฉพาะเรอ่ื ง (Specific Prevention) ท้ังในเชงิ ประเด็นและเชิงพ้นื ที่ เช่น การให้ความรู้แกก่ ลุ่มเกษตรกรและคนชนบท ทมี่ ีความเสี่ยงจากกฎหมายขายฝาก จากกฎหมายดอกเบ้ียเกินอตั รา หรือจากสญั ญาทที่ �ำ ด้าน เกษตรกรรมตา่ งๆ หรอื กลุ่มเยาวชนที่อาจมหี นค้ี ่าโทรศัพท์มอื ถอื หรือคา่ อินเตอรเ์ นท็ หรือกลมุ่ แทก็ ซี่และวินมอเตอรไ์ ซค์ในบางพืน้ ทที่ มี่ เี จา้ หนโ้ี หดเอาเปรียบ ซ่งึ อาจจะต้องท�ำ ระบบเตือนภยั ให้ขอ้ มูลกันเปน็ การเฉพาะในแต่ละสถานที่และช่วงเวลากไ็ ด้36 http://www.chaipat.or.th/content/porpeing/porpeing.html37 อภิชัย พันธเสน, เศรษฐศาสตรแ์ นวพทุ ธ/จุดยนื ของพทุ ธเศรษฐศาสตรก์ ับปัญหาความยากจน (ความทกุ ข์) ใน เศรษฐธรรม:ธรรมะทาง เศรษฐกิจ แนวคดิ ทางเศรษฐศาสตร์ 2553
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
