Финконтроль 01-2020

ФИНКОНТРОЛЬ ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ «БЮДЖЕТ» rufincontrol.ru № 01(19)/2020 Разбираем стандарты ВФА с. 16 Проблемы организации внешнего муниципального финансового контроля с. 41 Практика непрерывного аудита в АО «ВДНХ» с. 50

ПОДПИ2С0К2А0 Почему журнал «Финконтроль»? z Новеллы законодательства в сфере финансового контроля z Методология контрольной деятельности z Актуальные вопросы ее осуществления z Опыт контрольных органов Все — от методологии Журнал предназначен для: до решения практических задач — в одном журнале z финансовых контролеров бюджетной сферы всех уровней z руководителей и специалистов финансовых органов регионов и муниципалитетов z руководителей и сотрудников федеральных и региональных министерств и ведомств z руководителей и сотрудников бюджетных и казенных учреждений z преподавателей и студентов финансовых и экономических вузов 8340Комплект (печатная РУБ. и электронная версии): 6940Печатная РУБ. версия: Электронная 6940 РУБ. версия: +7 (495) 632-23-22 | [email protected] | www.rufincontrol.ru ПОДПИСНЫЕ ИНДЕКСЫ реклама «Роспечать»: 80435 (полугодовой/квартальный), 80436 (годовой) «Пресса России» (АРЗИ): 93630 (квартальный) Формат: В5 «Почта России»: П5273 (квартальный) Объем: 80 Периодичность: ежеквартально

СОДЕРЖАНИЕ РЕДАКЦИОННЫЙ СОВЕТ СОБЫТИЯ Р. Е. Артюхин Финконтроль ведут профессионалы...................................................2 С. В. Мартыненко. Потенциал не исчерпан......................................4 М. И. Бесхмельницын Есть вопросы по ВФК и ВФА? Готовы ответить ................................7 С. С. Бычков АКТУАЛЬНО М. В. Петров. Аудит будущего ...........................................................10 Ю. В. Воронин НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ В. И. Глотов Е. О. Метелькова, А. И. Кокарев. ВФА по новым правилам..........16 В. В. Михеев. Не рядом, а вместе ....................................................24 В. И. Гришин М. Ю. Тараканов. Проблемы осуществления ВФА на местном уровне .............................................................................30 Е. А. Данчиков ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ В. А. Двуреченских В. В. Королихин. Автоматизация повысит эффективность контроля ........................................................................................36 А. Ю. Демидов И. И. Егоров. Внешний муниципальный финансовый контроль: необходима «достройка» системы ...................................................41 А. М. Жуков КАЗНАЧЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬ Э. А. Исаев С. В. Сергиенко. Состояние и перспективы муниципального финансового контроля .......................................................................45 Х. М. Кармоков КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ЗАКУПОК А. В. Паламарчук А. В. Хегай. Несоблюдение сроков направления информации........................................................................................48 С. В. Романов ИНТЕРЕСНЫЙ ОПЫТ Т. В. Саакян А. Ю. Винокуров, А. В. Кашинцев. Как управлять эффективностью в условиях цифровой экономики ........................50 М. В. Селиверстова А. С. Джумадильдаев. От контроля к аудиту...................................55 ЭКСПЕРТНЫЙ СОВЕТ ПРОБЛЕМЫ — РЕШЕНИЯ С. А. Паутов. Перспективы устранения финансовых С. С. Бычков нарушений в современных условиях ...............................................58 Д. В. Малыхин МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ И. П. Радюхина, В. Э. Арутюнян. Реорганизация МУП. С. Н. Сергеев Эффект для бюджета..........................................................................61 Е. Н. Соколенко НЕОТВРАТИМОСТЬ НАКАЗАНИЯ Н. А. Шмигальская. Нецелевка: факт или вымысел? ....................64 А. В. Солодов В ПОМОЩЬ РЕВИЗОРУ Е. Н. Суетин Н. М. Гусева. Долгосрочные договоры по новому стандарту. Что проверить? ...................................................................................68 Л. В. Федотова К. В. Сугробов. О многозадачности и пожирателях времени........72 Учредитель — издательский дом «Бюджет» ОБРАЗОВАНИЕ Генеральный директор Н. С. Пласкова. Финансовым контролерам нужен М. А. Цуциев профессиональный стандарт ............................................................75 Руководитель объединенных редакций ИД «Бюджет» ОДНАЖДЫ НА ПРОВЕРКЕ В. Д. Дзгоев Т. С. Тимофеева, К. Л. Груздова. Наша служба и опасна, Руководитель Экспертного совета журнала и трудна ...............................................................................................78 «Бюджет» И. С. Вазарханов Шеф-редактор С. В. Мартыненко Редакторы О. В. Изутова, В. И. Маанди Арт-директор Е. А. Михайлова Дизайн, верстка, техническая подготовка А. А. Беликов, С. Г. Урюпин Корректор И. А. Комарова Секретарь редакции Е. В. Корнейчева Отдел рекламы Т. Ц. Шафранова, Л. В. Сидорович Отдел подписки ([email protected]) Тел.: +7 (495) 628-35-08 И. Д. Селина, начальник М. Б. Сгибнева Контактная информация 107078, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 10, строение 1, подъезд 6, а/я 104 Тел.: +7 (495) 632-23-22 Сайт: www.rufincontrol.ru E-mail: [email protected] Подписные индексы 80436 — годовой, 80435 — полугодовой Редакция не несет ответственности за достоверность информации, опубликованной в рекламных объявлениях Рекламируемые товары и услуги подлежат обязательной сертификации Редакция не предоставляет справочной информации Перепечатка материалов, опубликованных в журнале «Финконтроль», допускается только по согласованию с редакцией Представителем автора публикаций в журна- ле «Финконтроль» является издатель Мнение редакции может не совпадать с мнением авторов Свидетельство Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия ПИ № ФС77-61904 от 25 мая 2015 г. Отпечатано в типографии «Типография Сити Принт» Тираж 1500 экземпляров Подписано в печать 6 марта 2019 г. Заказ № 0336 Распространяется во всех субъектах РФ www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 1

СОБЫТИЯ Финконтроль ведут профессионалы Л огическим завершением III Всерос- Минфина России С.  С.  Бычков, генераль- сийского конкурса «Лучший орган ный директор издательского дома «Бюджет» внутреннего государственного (муни- М. А. Цуциев и шеф-редактор журнала «Фин- ципального) финансового контроля» стала контроль» С. В. Мартыненко. церемония награждения его победителей, которая прошла в рамках конференции «Но- Всероссийский конкурс «Лучший орган вации законодательства в части внутреннего внутреннего государственного финансового государственного (муниципального) финан- контроля», в котором принимают участие ор- сового контроля, внутреннего финансового ганы ВГ(М)ФК регионов и муниципалитетов, контроля и  аудита: вопросы применения». прошел в третий раз и уже стал популярным Конференция, организованная издатель- профессиональным состязанием финансо- ским домом «Бюджет», состоялась  19  де- вых контролеров. Количество участников, кабря в  Москве. Дипломы представителям представивших конкурсную документацию на региональных и  муниципальных контроль- суд жюри, ежегодно увеличивается. Органи- ных органов вручили заместитель директо- заторы конкурса  — журнал «Финконтроль» ра Департамента бюджетной методологии и  Союз развития общественных финансов. и  отчетности в  государственном секторе Итоги были подведены в  ноябре прошлого года. 2 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

СОБЫТИЯ СУБЪЕКТЫ РФ Номинация «Результативный контроль» 1-е место. Министерство финансов Киров- Финансовое управление Администрации ской области. городского округа город Сибай Республики 2-е место. Министерство финансов Саха- Башкортостан. линской области. Отдел внутреннего муниципального финан- 3-е место. Министерство финансов Рес- сового контроля Комитета финансов Админи- страции Кировского муниципального района публики Карелия. Ленинградской области. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ Номинация «Реализация результатов ОБРАЗОВАНИЯ РФ контрольной деятельности» 1-е место. Финансовое управление Адми- Управление внутреннего муниципального нистрации города Комсомольска-на-Амуре финансового контроля Администрации Сур- Хабаровского края. гутского района Ханты-Мансийского автоном- ного округа — Югры. 2-е место. Департамент финансов Админи- страции муниципального образования город Отдел финансового контроля в социальной Краснодар. сфере Финансового управления Администра- ции Приволжского муниципального района 3-е место. Управление финансового кон- Ивановской области. троля Администрации муниципального обра- Номинация «Прозрачный зования город Новороссийск Краснодарского и понятный контроль» края. Номинация «Риск-ориентированный Финансовое управление Администрации контроль» городского округа город Кумертау Республики Башкортостан. Муниципальное казначейство города Ро- стова-на-Дону. Департамент финансов Администрации го- рода Липецка. Департамент финансов Администрации го- рода Томска. Победители конкурса с организаторами и спикерами мероприятия www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 3

СОБЫТИЯ Потенциал не исчерпан 27 февраля в Москве состоялись VIII Васильевские чтения, одна из секций которых была по- священа вопросам финансового контроля. Красной нитью обсуждения прошла тема органи- зации эффективного взаимодействия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Именно построение четко отлаженной системы сотрудничества позволит решить многие проблемы, с которыми сегодня сталкиваются кон- трольные органы. Ситуация исправляется согласованных подходов к  осуществлению Как отметил модератор секции, заместитель контрольной деятельности. В  прошлом году уже состоялось несколько заседаний, участ- руководителя Федерального казначейства ники которых сформировали предложения по Э. А. Исаев, до недавнего времени во взаимо- совершенствованию методологии контроля, действии органов внешнего государственного приняли решения об однообразной квалифи- и внутреннего государственного финансового кации некоторых нарушений, в том числе оди- контроля существовали достаточно серьезные наковом определении нецелевых расходов. проблемы. Это выражалось в  дублировании «Принимаются меры по исключению дублиро- проверок, различной квалификации выяв- вания. Проводятся общие со Счетной палатой ленных нарушений и т. д., что ни в коей мере контрольные коллегии, совместные контроль- не способствовало повышению эффективно- ные мероприятия. Результаты уже очевидны, сти контроля в целом и увеличивало нагрузку поэтому целесообразно внедрить аналогич- на проверяемые организации. В  настоящее ную практику и на уровне субъектов», — отме- время ситуация меняется. В  частности, на тил заместитель руководителя Федерального федеральном уровне пример тому  — созда- казначейства. ние в  2019  году межведомственной рабочей группы по вопросам государственного финан- Сегодня ко всем уровням контроля предъ- сового контроля, сопредседателями которой являются требования не только выявлять являются Э.  А  Исаев и  заместитель предсе- и  наказывать, но и  выступать в  роли по- дателя Счетной палаты РФ Г. С. Изотова. Ос- мощника и консультанта, что особенно акту- новная задача рабочей группы  — выработка ально. «Мы не видим возможности создать 4 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

СОБЫТИЯ СПРАВКА Форум «Васильевские чтения» проходит с 2012 года. Организаторы — журнал «Бюджет», НП «Союз финансистов России», Союз развития государственных финансов, Аналитический центр при Прави- тельстве РФ, НИФИ Министерства финансов РФ, Финансовый университет при Правительстве РФ. такую парадигму контроля без участия вну- Аудитор должен быть чужим? треннего финансового аудита»,  — подчерк- Если говорить о  том, что контроль должен нул Исаев. взаимодействовать с  подконтрольной средой А.  В.  Косьяненко, директор Департамента и предупреждать о рисках возможных наруше- аудита экономического развития и  иннова- ний, то тогда, как заметил директор Департа- ций Счетной палаты РФ, рассказал, что цели мента бюджетной методологии и  финансовой по выявлению, раннему устранению, а  если отчетности в государственном секторе Минфи- возможно, то и  предотвращению нарушений на России С. В. Романов, нужно иметь в виду, были поставлены перед органами высшего что по сути госфинконтроль из надзорного контроля еще в  1974  году Лимской деклара- органа должен превратиться в  орган аудита. цией руководящих принципов контроля. Тогда Поскольку для того, чтобы предупреждать, не- это казалось делом далекого будущего. Но се- достаточно ходить и  периодически проверять годня инструменты предотвращения активно объект контроля, необходимо постоянно мони- и  эффективно используются. При этом даже торить, управлять рисками конкретной орга- такой контроль не должен быть избыточным. низации. На данном этапе развития ВГ(М)ФК И здесь опять заходит речь о взаимодействии, проводить такую трансформацию нецелесооб- а налаживание полноценного сотрудничества разно, так как есть еще потенциал для разви- СП  РФ с  контрольно-счетными органами ре- тия и совершенствования надзорной функции. гионов как раз и является частью деятельно- В стране идет работа по созданию действенной сти по трансформации органа высшего ауди- системы ВФА, и сейчас уже есть предложения, та, которая предусмотрена новой стратегией в  частности от Счетной палаты  РФ, подумать Счетной палаты РФ. о переходе от внутреннего финансового аудита к внутреннему аудиту. «Возникает вопрос. Пра- За последние два года СП  РФ провела вильно ли мы сделаем, если при существова- обследование деятельности более половины нии одного органа в  лице Федерального каз- региональных КСО. В  результате был выяв- начейства, который претендует на исполнение лен значительный объем недостатков. На- функций финансового аудита, будем развивать пример, в некоторых КСО нет коллегии, и ре- еще одну систему аудита в самих ГА(А)БС? Не шения по итогам проведенных мероприятий будет ли это определенным дублированием? строятся на иерархической основе. Многие Есть ли в этом необходимость? На самом деле контрольно-счетные органы не имеют необ- мы вместе со Счетной палатой и Федеральным ходимой методологии или пользуются уста- казначейством вплотную подошли к  вопросу, ревшей, достаточного количества кадров, а не нужно ли нам сейчас существенно пере- доступа к  информационным системам. Все смотреть структуру контрольного механизма, эти проблемы необходимо решать в  неза- который должен отвечать за управление рис- медлительном порядке, и  в  Счетной палате ками органа власти», — сказал Романов, ого- создана рабочая группа, которая, имея своей ворившись, что в данном случае он выступает глобальной целью совершенствование взаи- не как представитель Минфина РФ, а как экс- модействия с КСО, помогает в решении этих перт. Аудитор в органе власти все равно будет вопросов. www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 5

СОБЫТИЯ подчиняться своему руководству, поэтому этот организациями. «Поэтому мы предлагаем независимый инспектор должен прийти из дру- внести поправки в Бюджетный кодекс, кото- гой службы и зарплату получать не в аудируе- рые позволяли бы направлять представление мой организации, а в той службе. Такая служба и предписание любому объекту контроля при может быть создана, по мнению Романова, на- выявлении нарушений, влияющих на закон- пример, на площадке Федерального казначей- ность расходования денежных средств»,  — ства, и  это закроет вопросы с  обеспечением сказал Ланцман. независимости внутреннего аудита, которые сейчас кажутся неразрешимыми, и  обеспечит Развить потенциал аудита желаемое взаимодействие по факту все равно Заместитель руководителя Департамента внутреннего и внешнего контроля. бюджетной методологии и  финансовой от- Неотвратимость наказания четности в  государственном секторе Минфи- не обеспечена на России С.  С.  Бычков подробно рассказал о том, как сейчас должна строиться работа по В  то время когда идут споры о  консуль- внутреннему финансовому контролю и  ауди- тативной, партнерской миссии контроля, ту. По его словам, перспективной задачей по принятый в  прошлом году Федеральный за- развитию системы ВФА является расширение кон №  199-ФЗ создал такую ситуацию, что этой сферы и его проведение не только в рам- контролеры не всегда могут принять меры ках финансово-бюджетных операций, но всей к  устранению нарушения и  возмещению функциональной деятельности как органа ущерба. «Мы потеряли возможность направ- власти, так и подведомственных учреждений. лять представления и  предписания боль- Но эта задача именно на перспективу, так как шому количеству объектов контроля, чему в данном случае речь идет уже об общем ауди- многие из них, несомненно, рады»,  — отме- те, а  на сегодняшний день внутренний фи- тил начальник Управления контроля в сфере нансовый аудит не полностью раскрыл свой транспорта, имущественно-земельных отно- потенциал. Поправки в БК РФ, внесенные За- шений, инвестиционных проектов, жилищ- коном № 199-ФЗ, как раз и направлены на то, ной политики, информационных техноло- чтобы внутренний аудит более полно отвечал гий и  региональной безопасности Главного определенным для него законодательством контрольного управления города Москвы целям и  задачам. Новые законодательные Е.  Л.  Ланцман. Предписания и  представле- нормы и  утвержденные, а  также разрабаты- ния контрольный орган может направлять ваемые Минфином России стандарты ВФА объекту контроля, совершившему бюджетное призваны ликвидировать недостатки ныне нарушение, при этом в  статье  306.1  БК  РФ действующей системы. поименованы объекты контроля, чьи дей- ствия/бездействие могут расцениваться как Еще одной темой, которая активно обсу- бюджетное нарушение. Из обновленной ре- ждалась на сессии, стало незавершенное дакции данной статьи выпало понятие «по- строительство. Председатель Контрольно- лучатели бюджетных средств». Понятие же счетной палаты города Краснодара Л. И. Ба- «государственные заказчики» не включает лашева рассказала о том, как ведется в городе все определяемые статьей 266.1 Бюджетного работа по выявлению и сокращению незавер- кодекса объекты контроля ВГ(М)ФК. Это при- шенки, а  также о  причинах, которые способ- вело к тому, что 90% объектов контроля Глав- ствуют росту числа проблемных объектов и не ного контрольного управления города Мо- позволяют эффективно решать эту проблему. сквы вполне могут избежать наказания, так Подробнее об этом мы расскажем в одном из как являются ГБУ, ГАУ, ГУП, коммерческими следующих номеров журнала «Финконтроль». С. В. МАРТЫНЕНКО 6 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

СОБЫТИЯ Есть вопросы по ВФК и ВФА? Готовы ответить Журнал «Финконтроль» совместно с Центром исследования бюджетных отношений разрабо- тал программу курса повышения квалификации, включающую вопросы внутреннего финан- сового контроля и аудита, бюджетных рисков и оценки качества финансового менеджмента в организациях государственного сектора. П ринятый 26 июня 2019 года ВНИМАНИЕ учреждений разобраться в  изме- Закон №  199-ФЗ суще- Первый семинар по- нениях БК  РФ, эксперты журнала ственно поменял правила «Финконтроль», учебного центра внутреннего финансового кон- вышения квалифи- «Бюджет» совместно с  эксперта- троля и  внутреннего финансового кации, посвященный ми Центра исследования бюджет- аудита. Так, внутренний финан- вопросам внутреннего ных отношений разработали курс совый контроль был выведен из финансового контроля, повышения квалификации «Вну- состава бюджетных полномочий внутреннего финансо- тренний финансовый контроль, ГА(А)БС. Казалось бы, такое нов- вого аудита, бюджетных внутренний финансовый аудит, шество должно облегчить жизнь рисков и  оценки каче- бюджетные риски и  оценка каче- администраторов, ведь реализа- ства финансового ме- ства финансового менеджмента ция внутреннего контроля пред- неджмента в  организа- в  организациях государственного циях государственного усматривала ведение массы до- сектора,  — 16–18  мар- сектора». кументов: перечней бюджетных та 2020 года. Данный курс поможет слуша- операций, карт и  журналов вну- телям понять значение и взаимо- треннего контроля. Однако этого связь внутреннего финансового не произошло. Напротив, Закон контроля, внутреннего финансо- №  199-ФЗ породил еще больше вого аудита и управления бюджет- вопросов. Например, исключение ными рисками для повышения ка- внутреннего финансового контро- чества финансового менеджмента ля из БК РФ как отдельного бюджетного пол- в  организации государственного сектора. номочия означает, что данный вид контроля Также курс предусматривает приобретение можно не проводить, не вести журналы и кар- слушателями практических навыков риск- ты внутреннего контроля. Как поступать тем ориентированного планирования внутренне- ГА(А)БС, которые смогли превратить внутрен- го финансового аудита, анализа показателей ний финансовый контроль в  эффективный качества финансового менеджмента. управленческий инструмент руководителя и  сегодня хотят сохранить, «узаконить» дей- ВАЖНО ственные наработки? Какие правовые акты они должны разработать и  утвердить? Как Наши лекторы  — ведущие специа- правильно организовать ВФА? Каким образом листы Минфина России, сотрудники и кому передать полномочия по ВФА? Центра исследования бюджетных от- ношений. Информацию о месте и вре- Еще долго можно перечислять все вопро- мени проведения ближайшего семинара сы, которыми сегодня обеспокоены участники вы можете узнать на сайте bujet.ru в разделе «Учебный бюджетного процесса. Чтобы помочь руково- дителям и  сотрудникам ГА(А)БС и  казенных центр», тел.: 8 (495) 6-322-322. www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 7

СОБЫТИЯ Программа семинара по ВФК, ВФА, оценке финансового менеджмента Внутренний финансовый контроль и  внутренний финансовый аудит. Новации в  правовом регулировании внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в Рос- сийской Федерации. Внутренний контроль, международные стандарты внутреннего контроля, мо- дели внутреннего контроля. X Внутренний аудит. Международные профессиональные стандарты внутреннего аудита. X Внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит в Российской Федера- ции. Федеральные стандарты внутреннего финансового аудита. Управление рисками в организациях государственного сектора. X Понятие бюджетного риска. Управление рисками. Реестр рисков. Национальные стандарты в области управления рисками. X Управление бюджетными рисками как основа внутреннего финансового контроля. Правовые основы организации мониторинга качества финансового менеджмента в Россий- ской Федерации. Финансовый менеджмент в организациях государственного сектора. Эта тема предполагает рассмотрение следующих вопросов: X Понятие финансового менеджмента с  точки зрения действующего бюджетного законода- тельства. X Подходы к формированию системы оценки качества финансового менеджмента на различ- ных уровнях бюджетной системы. X Цели оценки качества финансового менеджмента. Интерпретация полученных результатов расчета значений показателей и оценок качества финансового менеджмента. Взаимосвязь с си- стемой управления рисками. Формирование рейтингов и необходимость формирования отчетно- сти по результатам оценки. Темы практических занятий: X Создание контрольной среды в структурном подразделении организации государственного сектора. X Определение состава контрольных действий, выполняемых в ходе исполнения бюджетной сметы. X Планирование работы внутреннего аудита на основе риск-ориентированного подхода. X Разработка комплекса мер по выявлению, оценке и  минимизации рисков, сопутствующих выполнению бюджетных процедур. X Оценка рисков бюджетной процедуры на основе моделирования бизнес-процесса. X Формирование системы показателей оценки качества финансового менеджмента казенного учреждения. www.budget-edu.ru +7 (495) 6-322-322 8 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

ПРИГЛАШАЕМ НА СЕМИНАРЫ И КОНФЕРЕНЦИИ! МОСКВА • САНКТ-ПЕТЕРБУРГ АРХАНГЕЛЬСК • АСТРАХАНЬ БРЯНСК • ВЛАДИВОСТОК ВОЛОГДА • ВОРОНЕЖ • ГРОЗНЫЙ ЕКАТЕРИНБУРГ • КАЗАНЬ КАЛИНИНГРАД • КРАСНОДАР МАГАДАН • НОВОСИБИРСК ОРЕНБУРГ • РОСТОВ-НА-ДОНУ СИМФЕРОПОЛЬ • ТУЛА ТЮМЕНЬ • ЧЕЛЯБИНСК ЭЛИСТА • ЯЛТА Î Актуальные вопросы и последние изменения в сфере учета, отчетности в деятельности государственных и муниципальных учреждений Î Переход к применению федеральных стандартов в бухгалтерском (бюджетном) учете Î Особенности организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита Î Актуальные изменения в природоохранном законодательстве России Î Управление государственным (муниципальным) имуществом Î Противодействие коррупции Î Нормирование и оплата труда +7 (495) 6-322-322 Лицензия № 037363 от 11.04.2016 г. реклама [email protected] www.budget-edu.ru

АКТУАЛЬНО Аудит будущего В перспективе государственный контролер формация отличается от простого совершен- должен быть полностью избавлен от рутинной ствования бизнес-процессов с  помощью работы и сосредоточен на аналитике. Как средств вычислительной техники. Когда мы го- к этому прийти и какие шаги в этом направ- ворим о цифровой трансформации компании, то лении уже сделал внешний государственный имеем в  виду кардинальные преобразования: контроль, «Финконтролю» рассказал директор смену бизнес-модели, смену (или даже созда- Департамента цифровой трансформации Счет- ние нового) рынка, продукта, парадигмы су- ной палаты РФ Михаил Викторович ПЕТРОВ. ществования, а не просто какие-то улучшения, достигаемые в  рамках общей или локальной — Михаил Викторович, цифровая транс- автоматизации или применения цифровых ре- формация — модное ныне выражение. А что, шений на каких-то отдельных участках. собственно, это такое? Что, например, будет представлять собой трансформированная Под цифровой трансформацией мы по- Счетная палата РФ? нимаем фундаментальные, сущностные пре- образования бизнес-процессов и  практики — Действительно, много неквалифициро- управления организацией. И  в  этом смысле ванной болтовни, хайпа вокруг этого понятия. для меня Счетная палата будущего — не просто Тут вопрос в  первую очередь в  определении контрольно-счетный орган, а  информационно- термина. Нужно уяснить, чем цифровая транс- аналитический и  консультационный центр для распорядителей и  получателей средств госу- дарственного бюджета. В  него автоматически поступает финансовая информация от объектов контроля и  множество других данных, необхо- димых для анализа. С этими огромными масси- вами данных работает штат высококвалифици- рованных аналитиков. Часть из них с помощью инструментов, основанных на искусственном интеллекте, ищет «подозрительные» транзак- ции, выявляет нарушения различных видов. Другая часть  — строит модели и  анализирует данные на предмет выявления системных про- блем и неявных ошибок, делает фундаменталь- ные выводы и вырабатывает рекомендации по улучшению тех или иных экономических пара- метров, показателей социальной сферы. Эта группа помогает объектам проверки находить более рациональные решения в рамках систе- мы государственного управления, разрабаты- вать инструменты повышения его эффективно- сти и конкурентоспособности. Процесс мониторинга потребует минималь- ного присутствия человека. Мы должны уйти от нынешней практики, когда инспектор, вый- дя на объект, запрашивает большой объем ин- 10 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

АКТУАЛЬНО формации, разбирается в  огромном массиве быть, последний раз в институте лет пятнадцать документов, а  потом вручную составляет отчет назад. Оказалось, таких предложений на рынке или акт. Если мы планируем трансформацию, просто нет. то массу промежуточных этапов работы необхо- димо убрать и строить большинство наших вы- Тогда мы попытались заказать «заточенный» водов на основании анализа, проведенного не под нас курс. Но потенциальные подрядчики от- человеком, а машиной. Она должна выполнять казывались: им это было неинтересно, потому основную часть рутинных операций. Трансфор- что на стандартных курсах и  массовом потоке мация состоится, когда мы реально уберем це- (который им сейчас обеспечен) заработать про- лые куски наших внутренних процессов, чтобы ще, и  они выставляли очень высокую цену за кардинально уменьшить трудоемкость, повы- эксклюзивный подход. сить качество работы, расширить поле зрения и обеспечить системность, основательность тех Почему мы так «заморочились» на этой выводов и  рекомендаций, которые мы выдаем теме? Потому что подобного рода обучение для как орган внешнего государственного контроля. нас  — ключевое. Надо показать руководящим сотрудникам возможную отдачу от тех техноло- — В  одном из своих интервью вы сказа- гий, которые мы планируем применять, заинте- ли, что потребность в  более компетентном ресовать их, и обучение — один из важнейших специалисте тем не менее будет возрастать. инструментов формирования такого интереса. Поэтому сейчас сотрудники, которые умеют проводить аудит, должны приобретать новые В  конце концов мы нашли на рынке что-то навыки. Пришел сейчас молодой специалист похожее на то, что нужно нам. Начинаем тести- в контрольно-счетный орган, он имеет эконо- ровать этот курс. Кроме того, в последнее время мическое образование. Допустим, еще и юри- мы приросли техническим и  кадровым ресур- дическое. Чему ему учиться? сом, поэтому курсы по каким-то инструментам и методам будем пытаться делать собственными — Работе с данными. Сейчас это важно для силами. всех профессий. — Они, так полагаю, будут рассчитаны толь- — Где и как учиться работе с данными? ко на сотрудников Счетной палаты  РФ? Как — Когда мы начали реализовывать про- быть региональным контрольно-счетным орга- грамму трансформации Счетной палаты, ста- нам, которым, чтобы быть в тренде, тоже нужно ло понятно, что вопрос повышения квали- учиться, а с ресурсом все гораздо сложнее? фикации сотрудников  — один из важнейших. Поэтому первое, что мы сделали,  — пошли на — Формально региональные КСО нам не под- рынок и  стали искать курсы, которые не про- чиняются, мы с ними не находимся в отношени- сто учат программированию на Python или ра- ях подчиненный — начальник, а сотрудничаем боте с Excel, что важно, но не является чем-то по вопросам совместных проверок, разработки сверхъестественным с  точки зрения сложно- единых методик, инструментария. Мы ни с точ- сти. В первую очередь нам нужно, чтобы наших ки зрения нашего мандата, ни с  точки зрения специалистов достаточно быстро научили при- нашего финансирования не можем оказывать менять аналитические инструменты в  работе. услуги по организации обучения сторонним То есть необходимы курсы, стыкующие теорию организациям, к которым относятся региональ- и практику, на которых учат правильно ставить ные палаты. Поэтому со стороны региональных задачи, подбирать инструменты и  данные, ве- контрольно-счетных органов должна быть некая сти исследования. При этом оперировать надо централизованная инициатива по привлечению не на уровне последних достижений высшей образовательного ресурса, который им необхо- математики, а работать с людьми, которые сло- дим на те цели, которые они перед собой ставят. ва «коэффициент регрессии» слышали, может А  мы можем оказать консультационную под- держку, поделиться опытом, знаниями в  виде практических семинаров. Стать своеобразным www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 11

АКТУАЛЬНО центром компетенции для региональных КСО. современных средств люди научились выпол- И  не только для них  — в  перспективе на базе нять пока только счетные задачи (это так на- Счетной палаты можно создать центр цифровой зываемый слабый искусственный интеллект). компетенции, предназначенный для передачи Смысловые же кейсы, решения которых можно опыта всем органам государственного управле- отнести к  подлинному искусственному интел- ния, связанным с финансовым планированием лекту (его называют сильным), сейчас не реа- и бюджетным процессом. лизуются. Используются численные методы, по сути, основанные на переборе данных, когда — Вернемся к  цифровой трансформации. благодаря высокой скорости обработки компью- Счетная палата РФ начала этот путь. На сай- тер может, например, распознать номера машин те ведомства приведены слова А. Л. Кудрина на фотографии или отличить котенка от щенка. о том, что первые шаги сделаны, пилоты реа- В нашем случае можно выделять «необычные» лизованы. Расскажите, пожалуйста, подроб- хозяйственные операции либо ошибки в  дан- нее, что это за пилоты, и об итогах их реали- ных или выявлять скрытые закономерности зации. и  взаимосвязи в  данных. Но когда мы предъ- являли, например, требования по выявлению — То есть о том, чем мы занимались в про- смысла документа или сравнению смысла од- шлом году? Сначала мы попытались сформу- ного документа с  другим, ни один инструмент лировать несколько задач по анализу данных это выполнить не мог с достаточной точностью. с  тем, чтобы понять, какие технологии работы с данными применимы для Счетной палаты, как Мы сформировали примерное понимание с их помощью сократить рутинные действия, по- того аналитического инструментария, который высить аналитическую составляющую работы мы должны дать нашим инспекторам. Сейчас инспекторов. выходим на выбор платформ, с  помощью ко- торых наши сотрудники будут самостоятельно Стало понятно, что у нас есть вопросы к дан- решать те задачи, круг которых мы уже опре- ным и  очень много вопросов к  их качеству делили. В первую очередь это задачи по сбору, и количеству. Ведь далеко не вся информация, очистке данных, их сопоставлению, грамотной с  которой мы работаем, даже формально от- визуализации в  виде инфографики. Инфогра- носится к big data. Это большие объемы, но не фика является достаточно мощным инстру- всегда настолько большие, чтобы на них уже ментом инспекторов. Качество выводов  — это работали статистические закономерности или первый эффект, который дают такие решения. можно было применять технологии машинного Второй — сокращение трудозатрат. И даже при- обучения. Это с одной стороны. С другой — мы менение достаточно простых решений по гра- поняли, что далеко не всегда существующие фическому представлению данных (без всяких технологии готовы решать те задачи, которые рассуждений на модные темы об искусственном мы перед собой ставим. Мы общались с  экс- интеллекте и  грядущем «Скайнете») уже дает пертами, специалистами, провайдерами, чтобы огромный эффект по этим направлениям. понять, что сейчас есть на рынке, какие и когда мы сможем применить у себя новейшие разра- Но вернемся к нашим пилотам. Сейчас у нас ботки, при каких условиях. То есть мы провели есть возможность автоматической загрузки очень большую исследовательскую работу, кото- данных из нескольких государственных инфор- рая показала нам «блеск и нищету» современ- мационных систем, но это лишь небольшая ных цифровых технологий. часть необходимых сведений. Часто наши ин- спекторы используют другие информационные — И много блеска, скрывающего нищету? системы, работают с  ними как пользователи, — Да, хайпа вокруг этих технологий немало. выгружают какие-то отчеты в  формате Excel, Пожалуй, не меньше половины того, что пишут и дальше начинается ручная работа. в  интернете о  достижениях цифровых техно- логий, — это хайп. Надо понимать: с помощью 12 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

АКТУАЛЬНО В  прошлом году мы определили пилотный это решение уже можно использовать. Наши департамент и  пилотный объект контроля. До- методологи пока его тестируют, пытаются по- говорились с объектом контроля о предоставле- нять, что с  ним можно сделать, как встроить нии нам данных в формализованном цифровом в процессы. виде для дальнейшей обработки. Сделали свое «озеро данных» и наполнили это «озеро» дан- Что еще мы сделали в прошлом году? При- ными от объекта. Затем проработали методику влекли к решению наших аналитических задач получения из этих данных аналитической ин- широкую общественность: провели хакатон. формации, методику отображения этих данных, Это было открытое мероприятие: в  нем при- в  том числе в  виде графиков, таблиц. Кроме няли участие студенты, а  также сложившиеся того, разработали шаблон пояснительной за- ИT-коллективы. Наши инспекторы разработали писки к анализу бюджета объекта контроля, где и  поставили перед участниками соревнования можно нажать кнопку и в документ автоматиче- достаточно сложные задачи из своей практи- ски вставляются данные, а  иногда даже пояс- ки. И  многие из этих задач были решены. Мы нительный текст. В  результате пояснительная поняли, что есть очень интересный и эффектив- записка наполовину формируется автоматиче- ный инструментарий для удовлетворения наших ски, что снимает с человека довольно большой запросов. И  это увидело руководство Счетной объем работы. палаты. Что такое хакатон? Это не просто тусов- ка. С одной стороны, его можно рассматривать Мы доработали бизнес-процесс обработки как механизм решения аналитических задач, данных. Есть стандарты работы, есть процесс, а с другой — как источник кадров. И некоторые который по этим стандартам построен. Частич- участники получили предложения по трудо- но этот процесс у нас погружен в автоматизиро- устройству как от Счетной палаты, так и от парт- ванную систему поддержки работы инспекторов. неров хакатона, которые рассматривали воз- Там составляется план проверок, когда провер- можность купить какие-то решения или взять ка назначается, формируется ее программа, создавшую их команду на подряд. потом в систему, как в архив, инспектор вносит все, что «накопал». Для того чтобы информация Я  уже говорил про повышение квалифика- по проверке становилась формализованной, ции специалистов. Так вот, мы реализовали удобной для анализа, мы доработали систему, нестандартный элемент этой работы — создали и теперь она структурирует акт и отчет и привя- неформальное объединение сотрудников, кото- зывает их к объекту, а также к классификатору рым интересна сама тема работы с  данными. нарушений. Такой клуб по интересам, из членов которого мы будем растить профессионалов  — специа- — Инспектору теперь нет необходимости листов, умеющих самостоятельно создавать думать, куда отнести то или иное нарушение? определенные аналитические решения. Для них завели раздел на внутреннем портале, — Теоретически (только теоретически!) — да. сформировали и наполняем библиотеку, созда- Обученная нейросеть уже понимает, к  какому ли «песочницу» из аналитических инструментов классу нарушений отнести тот или иной факт. и данных. И это уже дает реальную отдачу. Когда Пока мы тестируем этот инструмент. Но окон- перед новым годом председатель Счетной пала- чательное решение все-таки еще принимает ты поставил одному подразделению задачу сде- человек. лать панель анализа исполнения национальных проектов, его сотрудники, входящие в  «клуб» — Так это уже элемент аналитики, которую и уже имеющие навыки работы с данными, при- делает машина, искусственный интеллект? шли к нам не с просьбой сделать это за них, а за консультацией и некоторой поддержкой. Мы им — Пока это пилотик. Штука красивая, по- дали доступ в наше «озеро», накачали туда нуж- нятная, но я бы не сказал, что она грандиозно что-то меняет с  точки зрения эффективности. В  принципе как инструмент контроля качества www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 13

АКТУАЛЬНО ные данные, а они уже самостоятельно с помо- биомассу с кремнием, то есть полностью уберут щью тех инструментов, которые мы подобрали, мостик между мозгом и компьютером. Пока есть буквально за два дня эту панельку набросали посредник в виде печатающих рук или голосо- и всем продемонстрировали. вых команд, человек контролирует компьютер. А вот когда появится прямое, без посредников, У меня идеология такая: в текущей ситуации общение между «железом» и  биологической историю по работе с данными необходимо мак- субстанцией, реально может возникнуть искус- симально погружать в  департаменты. Потому ственный интеллект. Пока нам это не грозит. На что если мы каждый проект будем делать толь- текущих технологиях машина может и будет ре- ко у себя в подразделении, то из формального шать только счетные задачи. отношения к работе с данными не выберемся. Все будут просто ждать готовое решение от ИT-, — Что касается существующих технологий. или, как теперь модно выражаться, digital-спе- Счетная палата делает свои системы, создает циалистов. Но это не «трансформация». А  вот свои «озера данных». Все это происходит во когда «аналитический продукт» рождается взаимодействии с  информационными систе- в профильном департаменте, у его сотрудников мами объектов контроля и государственными появляется ответственность и мотивация к раз- информационными системами. Они каковы витию. Появляется и  развивается совершенно на сегодняшний момент? Отвечают вашим за- другое, цифровое, аналитическое мышление. просам? Растет «аналитический ресурс» организации в  целом. А  мы, как технологический департа- — Тонкий момент. Там идеального порядка, мент, уже под запросы инспекторов-аналитиков конечно, нет. Потому что если за работоспособ- должны решать инфраструктурные и смысловые ность системы еще хоть кто-то как-то отвечает, задачи с точки зрения подбора аналитических то за ее содержание не отвечает никто, нет тако- инструментов, обеспечения данными, соблюде- го закона. Вопросов к качеству данных, к их до- ния принципов единой архитектуры по работе ступности очень много. Частично мы их пытаем- с данными организации в целом, обеспечения ся решать. Пока это идет через индивидуальную аналитической экспертизы высокого уровня. работу. С очень многими ведомствами у нас есть И  те департаменты, которые берут на себя от- соглашения об информационном обмене. В до- ветственность, готовы рискнуть и в эту сторону кументах прописываем те данные, которые нам пойти, они внезапно получают очень неплохой нужны, форматы, в которых они должны предо- результат. Реально внезапно, потому что никто ставляться. В  принципе очень медленный, но не ожидал, что ребята за два дня сделают зака- верный процесс улучшения этих данных на са- занную панель. Вот это направление мы в про- мом деле идет. Хотя пока нет ни ответственности шлом году пощупали, этот год посвятим продви- за качество данных, ни глобальной заинтересо- жению идеи в  массы. Председатель Счетной ванности в  его повышении. Связано это пре- палаты ставит сейчас задачу, чтобы в этом году жде всего с  тем, что существующая норматив- каждый профильный аудиторский департамент но-правовая база плохо отвечает современным сделал по одному пилоту и показал, какие тех- требованиям. Необходима огромная работа на нологии освоил. всех уровнях для приведения законодательства в соответствие с новыми цифровыми реалиями. — Михаил Викторович, машина когда- нибудь сумеет давать аудиторские рекомен- — У высшего органа контроля есть, навер- дации? ное, возможность повлиять на ситуацию путем проведения аудитов эффективности исполь- — Думаю, что пока нет. Мне кажется, следую- зования бюджетных средств на создание ин- щий технологический виток, в результате кото- формационных систем? рого появится реальная угроза человечеству, произойдет, когда ученые скрестят напрямую — В  Счетной палате есть подразделение, которое этим отдельно занимается. Оттуда ре- 14 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

АКТУАЛЬНО гулярно выдаются определенные указания на белевская премия. Потому что нужно исследо- недочеты. Но, по моему мнению, в эпоху массо- вать очень большое количество факторов, то вой цифровизации нужно направлять больше есть создать сложную, динамичную и основан- ресурсов на создание и поддержание информа- ную на огромном объеме данных модель, ко- ционных систем, нежели это происходит сейчас. торая покажет, а от чего и как зависит степень Соответственно, нужно выделять больше ресур- достижения цели. Если человеку удастся это сов и на проверку использования этих средств. сделать, то он на самом деле сможет постро- ить систему управления государством в целом. — Архиважная сегодня тема — националь- Он знает цель, понимает, какие факторы на нее ные проекты. Что сейчас делается в Счетной влияют, что нужно предпринять: сколько денег палате по информатизации контроля их реа- вложить, какие мероприятия провести, куда лизации? и каких людей нанять. Мы поставляем данные в рабочую группу, о которой я говорил выше, но — Мы создаем аналитические, информаци- что она наработает, сказать пока не могу. онные инструменты, которые показывают, как идет реализация. Я  уже упоминал про панель, — И  последний вопрос. Мы говорили которую разработали наши инспекторы. Тема с вами о том, что специалист, который не хо- национальных проектов присутствует и  в  на- чет, чтоб его заменила машина, должен посто- шем проекте «Госрасходы». Его мы запустили янно учиться. Чему учитесь вы, Михаил Викто- в прошлом году, и он направлен на обеспечение рович? прозрачности государственных трат по различ- ным направлениям. — Сейчас должна происходить очень тесная смычка профессий. Без технической состав- Мы наращиваем инструменты, которые по- ляющей в  компетенциях успешным в  профес- казывают исполнение национальных проектов сии сегодня не стать. Совершенно очевидно, в  различных разрезах. И  что самое главное, что «чистый» бухгалтер скоро исчезнет. Или, пытаемся проследить привязку финансирова- например, сейл, который вхолодную рассыла- ния к достигаемому результату. Освоение — это ет предложения, обзванивает клиентов, тоже хорошо. Освоили средства — молодцы. А каков уйдет: наверное, в  продажах останутся только результат? Мы достигли цели проекта или не те люди, которые реально могут при помощи достигли? Аналитику затрат можно построить, аналитических инструментов сформировать но еще неплохо было бы привязать эту анали- портрет потребителя и донести до него по всем тику к результатам. Именно на это нас нацели- цифровым каналам мысль о том, что продавае- вает Алексей Леонидович Кудрин. У нас сейчас мый продукт ему крайне необходим. выделена отдельная рабочая группа, которая занимается созданием методик для анализа В то же время и роль технологий меняется. достижения целей нацпроектов, в  том числе Системный администратор, который только про- с выходом на достижение национальных целей. вода таскает, теряет свою ценность. Ценность Работа сейчас ведется, но о  результатах гово- «технолога» в  том, что он умеет коммунициро- рить еще рано. вать со своими заказчиками и, по сути, обеспе- чивать им какие-то платформенные, инструмен- — Если результат нацпроекта  — это по- тальные решения для тех задач, которые они строенный объект, его можно визуализиро- ставят. Поэтому нам, «технологам», в  первую вать. А  если повысили профессиональную очередь надо учиться командной работе, уме- подготовку учителей или продолжительность нию проникнуть в  специфику той отрасли, для жизни увеличили, как это наглядно показать которой создаешь продукты. И  учиться быстро и, более того, показать, что сделано это за счет учиться. А осваивать все это нужно в основном средств нацпроекта? на практике. — Решение задачи по анализу достижения Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО национальных целей — это, на мой взгляд, Но- www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 15

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ ВФА по новым правилам С 1 января 2020 года изменилась схема правового регулирования ВФА. Теперь эта деятель- ность осуществляется в соответствии с едиными федеральными стандартами, разработанными Минфином России. Три стандарта уже вступили в силу, и в данной статье мы рассмотрим один из них — федеральный стандарт «Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита», утвержденный приказом Минфина России от 21 ноября 2019 года № 196н. Елена Олеговна МЕТЕЛЬКОВА, Почему было принято решение о  пе- советник государственной гражданской службы реходе на единую схему организации Российской Федерации 3-го класса ВФА? Анализ осуществления этой деятельности главными администраторами Алексей Игоревич КОКАРЕВ, и  администраторами бюджетных средств, государственный советник Российской проводимый Федеральным казначейством Федерации 2-го класса и  органами ВГ(М)ФК регионов и  муници- палитетов, показал следующую картину. 16 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru Около половины субъектов  РФ и  местных администраций при разработке своих по- рядков осуществления ВФК и ВФА, по сути, скопировали порядок, утвержденный по- становлением Правительства РФ от 17 мар- та  2014  года № 193,  и  в  соответствии с  его нормами работали по одному лекалу. Другая часть в соответствии со своими правовыми актами вместо ВФК и ВФА фактически про- водила ведомственный контроль, организо- вывая проверки своих подведомственных АБС и  учреждений. Второй подход целям и  задачам внутреннего финансового ауди- та, определенным Бюджетным кодексом, не отвечал. В  стандарте «Определения, принципы и  задачи внутреннего финансового ауди- та» расписаны основные принципы, зада- чи и  ключевые понятия. Давайте сравним подходы к  организации рассматриваемой деятельности, регламентированные поста- новлением № 193 и новым стандартом. Пер- вый вопрос, который разрешен стандартом и  обновленной редакцией БК  РФ, касается внутреннего финансового контроля. Как

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ ПРИНЦИПЫ НЕИЗМЕННЫ Принципы финансового аудита, определенные в федеральном стандарте, по сути, соответствуют принципам, установленным в Методических рекомендациях по осуществлению внутреннего финан- сового аудита, утвержденных приказом Минфина России от 30 декабря 2016 года № 822. Главное — это принцип функциональной независимости, который означает отсутствие условий, создающих для субъекта ВФА угрозу необеспечения беспристрастного и объективного выполнения своих обязанно- стей. В целом это означает, что при осуществлении ВФА должностные лица, наделенные соответ- ствующими полномочиями, должны докладывать о результатах осуществления аудита напрямую руководителю ГА(А)БС и не должны осуществлять бюджетные процедуры и операции, в отношении которых проводится аудит. отдельное бюджетное полномочие он ис- X выявленные бюджетные риски во взаи- ключен из БК  РФ, и  теперь ВФК является мосвязи с  операциями (действиями) по вы- составной частью выполнения любой бюд- полнению бюджетных процедур; жетной процедуры. Это означает, что как отдельное полномочие ВФК не существует, X причины и  возможные последствия но он продолжает осуществляться при вы- реализации бюджетного риска; полнении бюджетных процедур и операций путем выполнения контрольных действий. X значимость (уровень) бюджетного В  связи с  изменением формы регулиро- риска; вания ВФК отменена обязанность ГА(А)БС по ведению перечня операций, карт ВФК, X владельцы бюджетного риска; журналов результатов контроля и  других X необходимость (отсутствие необходимо- требуемых постановлением №  193  и  мето- сти) и приоритетность принятия мер по мини- дическими рекомендациями, утвержден- мизации (устранению) бюджетного риска; ными приказом Минфина России от  7  сен- X предложения по минимизации (устра- тября 2016 года № 356, документов. Исходя нению) бюджетных рисков и  по организации из этого Методические рекомендации по внутреннего финансового контроля (рекомен- осуществлению внутреннего финансового дуемые к  осуществлению контрольные дей- контроля в действующей редакции будут от- ствия). менены. По сути, при формировании реестра мы объединяем два ранее используемых доку- Реестр бюджетных рисков мента  — перечень операций и  карту ВФК. Следствием такой организации внутрен- В  результате реестр сформирован на две трети: мы видим, какие выполняются опе- него финансового контроля, при которой рации, какие риски они содержат в принци- нет обязанности формировать специаль- пе, кто отвечает за их выполнение. Исходя ные документы по ВФК, стало введение из этого дополняем реестр информацией в  стандарте нового документа  — реестра о  значимости риска (отвечаем на вопросы, бюджетных рисков. Этот документ исполь- почему он возникает и  что повлечет) и  вы- зуется для сбора и  анализа информации водами о  том, какие контрольные действия о бюджетных рисках и содержит следующую или меры должен применять исполнитель информацию: операции. Реестр бюджетных рисков ведется ауди- тором — по сути, это его рабочий доку- www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 17

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ ОПРЕДЕЛИМСЯ С ПОНЯТИЯМИ Аналитические процедуры  — метод внутреннего финансового аудита, представляющий собой анализ соотношений и  закономерностей, ос- нованный на полученной информации о выполнении бюджетных про- цедур, в том числе информации о нарушениях и (или) недостатках при выполнении бюджетных процедур и их причинах. мент. Аудитор на основании проведенных нее была очевидна мера по минимизации им аудиторских мероприятий с  учетом ре- бюджетного риска. В  отношении одного зультатов внешних проверок органов го- бюджетного риска может быть принято бо- сударственного финансового контроля, из- лее одной меры, поэтому реестр также со- менений действующего законодательства, держит информацию о приоритетности при- другой информации об условиях (обстоя- нятия таких мер по каждому риску отдельно. тельствах) осуществления операций вправе Следует отметить, что риск может принад- и обязан вносить изменения в этот реестр. лежать одному владельцу, тогда как ответ- Стандартом предусмотрено, что актуализа- ственным за реализацию мер по его мини- ция должна совершаться не реже одного мизации будет являться иное должностное раза в год, но по факту она будет происхо- лицо. дить чаще. Реестр бюджетных рисков мо- жет актуализироваться не только по резуль- Установленная для субъектов бюджетных татам аудиторских мероприятий (плановых процедур обязанность по формированию и внеплановых), но и на основе аналитиче- предложений для дополнения реестра бюд- ских процедур, проводимых субъектом ВФА жетных рисков может быть использована в течение года. в  целях организации осуществления ВФК. Обязанность мониторинга мер по миними- Кроме того, следует отметить, что в  со- зации бюджетных рисков, которая также ставлении реестра участвуют и  субъекты возложена на субъект ВФА, обеспечивает бюджетных процедур, которые обязаны возможность актуализации реестра бюд- представлять предложения аудитору в  ча- жетных рисков в  течение года на основе сти ведения/наполнения реестра бюджет- ных рисков. Это позволяет сделать реестр ВАЖНО более полным, в  том числе с  точки зрения определения мер по минимизации (устра- Наиболее распространенными по- нению) бюджетных рисков. следствиями реализации риска представляются нарушения, админи- Риски формируются из смысла опера- стративная ответственность за которые ции. Чаще всего они заключаются в  не- установлена в  КоАП  РФ, представления своевременности ее выполнения, несоблю- и  предписания органов государственного (муниципаль- дении порядков формирования документов, ного) контроля, недостижение целевых значений пока- неполноте данных, а также в снижении по- зателей качества финансового менеджмента, снижение казателей качества финансового менедж- текущих значений показателей качества финансового мента, неэффективной кадровой политике. менеджмента. Причина риска определяется на основе анализа таким образом, чтобы исходя из 18 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ МОНИТОРИНГ ВФК Один из методов ВФА — мониторинг процедур внутреннего финансового контроля. Предполагается, что мониторинг должен использоваться регулярно (неоднократно), в том числе в целях обновления данных реестра бюджетных рисков. То есть вместо повторного полноценного анализа бюджетной процедуры может проводиться мониторинг выполнения контрольных действий по уже определен- ным в реестре рискам. поступающей информации об исполнении ность внутренних финансовых аудиторов предложенных в рамках аудита мер. Испол- переориентирована на анализ бюджетных нение мер должно сказаться на устранении процедур и операций, определение рисков, причин возникновения недостатков (нару- возникающих при их реализации, и после- шений), тем самым изменив оценку значи- дующую разработку предложений по повы- мости бюджетных рисков. шению качества выполнения бюджетных процедур. При этом на сегодняшний день Субъект и объект внутренний финансовый аудит нацелен Сейчас официально закреплена схема, не только на оценку результатов исполне- ния бюджетных процедур, но и  на анализ определяющая что внутренний финансо- их организации, обеспечения выполнения вый аудит может осуществлять субъект ВФА, и  выполнения. Тут хотелось бы пояснить. который является либо отдельным струк- Многие бюджетные риски и  нарушения турным подразделением, либо одним долж- возникают не только в  случае, когда ис- ностным лицом. Нескольких должностных полнитель процедуры некорректно ее вы- лиц, ответственных за организацию и  про- полняет. ведение аудита, быть не может. 1Речь о  рисках необходимо вести Объект аудита изменился. Раньше объ- и  в  случаях, когда процедура не ор- ектом являлось структурное подразделе- ганизована должным образом: отсутствует ние и аудит заключался в проверке выпол- правовое регулирование ее выполнения, нения деятельности этого подразделения. используются инструкции и  приказы, кото- Теперь стандарт определяет объектом ВФА рые устарели или неточны. бюджетную процедуру и  (или) составляю- щие эту процедуру операции (действия). 2Аудитор должен анализировать усло- С изменением объекта ВФА сама деятель- вия, в  которых выполняется бюджет- ВО ИЗБЕЖАНИЕ ПУТАНИЦЫ В соответствии со стандартом совокупность действий аудиторов, в том числе по сбору аудиторских доказательств, формированию выводов, предложений и рекомендаций, называется аудиторским мероприятием. Понятие «аудиторская проверка» исключено из глоссария ВФА. Сделано это для того, чтобы было понятно, аудит — это не ревизия финансово-хозяйственной деятельности. Проверки и ревизии в рамках аудита не проводятся. www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 19

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ ная процедура, то есть ее обеспечение, бом осуществляет такую передачу, — мож- в частности смотреть, какие информацион- но описать операцию и оценить риски при ные системы используются и насколько кор- ее выполнении. ректно работают. План и программа 3Еще один блок вопросов касается Стоит отметить, что изменились подходы непосредственного выполнения бюд- жетной процедуры. В  целях повышения к  формированию плана аудиторских меро- качества анализа бюджетных процедур, приятий и  программы аудиторского меро- выявления сложностей выполнения этих приятия. Планом теперь является перечень бюджетных процедур, а  также выполнения аудиторских мероприятий, в  отношении контрольных действий на субъекты бюд- каждого из которых указана тема и  пре- жетных процедур возложена обязанность дельная дата окончания мероприятия. Ра- по их осуществлению в  присутствии чле- нее, когда в плане проведения аудиторских нов аудиторской группы при осуществлении мероприятий указывались темы, сроки, аудиторского мероприятия методом наблю- перечень должностных лиц  — участников дения. аудиторской группы, возникали определен- ные сложности. Например, сроки проведе- Как определить перечень ния и  состав аудиторской группы могли по бюджетных процедур? объективным причинам меняться, и  план нужно было переутверждать у  руководи- Список бюджетных процедур, подле- теля. Теперь эти сведения указываются жащих аудиту, стандартами ВФА не опре- в  программе аудиторского мероприятия. делен. Бюджетное законодательство В  ходе аудита могут быть выявлены раз- допускает на уровне субъектов  РФ и  му- личные особенности осуществления бюд- ниципальных образований возможность жетных процедур, определены дополни- принятия своих правовых актов в развитие тельные риски и  документы, требующие бюджетного законодательства, принятие анализа, изменен состав аудиторской груп- ведомственных актов, которые определяют пы. С 2020 года руководитель субъекта ВФА, порядок выполнения бюджетных полномо- в том числе на основе предложений руково- чий конкретными участниками бюджетно- дителя аудиторской группы, может вносить го процесса. Поэтому составлять единый изменения в  программу аудиторского ме- список бюджетных процедур, который был роприятия (за исключением даты его окон- бы утвержден для всей страны, нецелесо- чания). При этом у  субъектов бюджетных образно. Он не может быть полным и акту- процедур сохраняется право ознакомления альным для каждого ГА(А)БС. В этой связи с  программой аудиторского мероприятия. аудитор формирует такой список исходя из Порядок представления программы, в  том бюджетных полномочий конкретных ве- числе с  учетом изменений, может быть от- домств. Определение же операций, яв- ражен в ведомственном (внутреннем) акте. ляющихся частью бюджетных процедур, Так как объектом аудиторского мероприя- осуществляется путем анализа всех про- тия являются бюджетные процедуры, воз- цессов взаимодействия, применяемых при никает вопрос: кому должна направляться их исполнении. То есть ответив на такие (представляться) программа аудиторского вопросы: какими правовыми актами регу- мероприятия. Адресатами, исходя из опре- лируется выполнение процедуры, кто вы- деления объекта ВФА, являются структур- полняет процедуру, что конкретно делает, ные подразделения, которые участвуют в какой форме и в какие сроки, кому пере- в  организации, обеспечении выполнения дает результаты действий и  каким спосо- 20 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ ОПРЕДЕЛИМСЯ С ПОНЯТИЯМИ Заключение — подписанный руководителем субъекта ВФА документ, отражающий результаты проведения аудиторского мероприятия. Он включает в  себя описание выявленных нарушений и  (или) недо- статков, бюджетных рисков и  выводы, предложения и  рекоменда- ции, в  том числе предложения по мерам минимизации (устранения) бюджетных рисков и по организации ВФК. и  выполнении рассматриваемой бюджет- но руководителю ГА(А)БС, заключение ни ной процедуры. с  кем не должно согласовываться. При этом субъекты бюджетных процедур имеют Подготовка заключений право получать информацию о результатах По результатам аудиторского мероприя- аудиторского мероприятия, а  также пред- ставлять к  заключению свои возражения, тия теперь должен формироваться только комментарии и  дополнения. Однако ауди- один документ — заключение. тор может их учесть, а  может  проигнори- ровать. По результатам аудита он формиру- Заключение заменяет собой сразу два ет свое независимое, профессиональное ранее используемых документа  — акт и  от- суждение. Только руководитель ГА(А)БС чет по результатам аудиторской проверки. вправе принять решение о  том, согласен Ранее акт содержал всю информацию о про- ли он с выводами аудита или они требуют ведении аудиторской проверки, а  отчет  — доработки. только выводы. Акт аудиторской проверки подлежал согласованию со структурным Как и  с  программой аудиторского меро- подразделением, которое определялось как приятия, возникает вопрос, каким структур- объект ВФА. Сроки согласования порой за- ным подразделениям требуется направить тягивались. Акт аудиторской проверки был заключение (проект заключения). Для полу- большим документом, иногда сложным для чения возражений, замечаний, уточнений восприятия. Он содержал некоторую опи- заключение (проект) направляется субъ- сательную информацию, которую не всегда ектам бюджетных процедур, являющимся было необходимо представлять руководи- руководителями структурных подразделе- телю ГА(А)БС, поэтому и  было принято ре- ний ГА(А)БС и  отвечающим за результаты шение о  гармонизации двух документов. организации или выполнения бюджетной В  случаях, когда это необходимо, подтвер- процедуры, ставшей объектом ВФА. При ждать выводы заключения дополнительной этом в  ведомственном (внутреннем) акте, информацией, сведениями о  ходе анали- в котором содержатся положения о состав- за или размерах выборки возможно путем лении и представлении заключения, может формирования приложений к заключению. быть закреплено представление проекта Например, в виде отдельных аналитических заключения и  заключения (вместе с  соот- записок, таблиц, графиков по каждому во- ветствующим решением руководителя орга- просу. низации) тем структурным подразделениям, в отношении которых определены реализо- Заключение подписывается субъектом аудита и  предоставляется непосредствен- www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 21

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ ванные бюджетные риски (недостатки, на- если в  ГА(А)БС аудитор отсутствует или, рушения) и  подготовлены рекомендации например, принято решение о  передаче и предложения. полномочий по осуществлению аудита, то ВФК все равно должен выполняться ис- Связь ВФК, ВФА полнителями бюджетных процедур. и финменеджмента На аудитора возложено полномочие по Положениями статьи 160.2-1 БК РФ для совершенствованию ВФК. Что это озна- аудита установлено три цели: чает? Сначала аудитор оценивает систему ВФК и составляет мнение о том, надежна ли X оценка надежности ВФК и подготов- система, достаточно ли контрольных дей- ка предложений по организации ВФК; ствий, позволяют ли эти действия миними- зировать бюджетные риски. Если система, X подтверждение достоверности бюд- по его мнению, ненадежна, то он исследует жетной отчетности и  соответствия по- причины, по которым возможно допущение рядка ведения бюджетного учета единой нарушений, и на их основе формирует пред- методологии бюджетного учета, составле- ложения, рекомендации по организации ния, представления и  утверждения бюд- и  применению действий, направленных на жетной отчетности; минимизацию бюджетных рисков при вы- полнении бюджетных процедур. То есть эти X повышение качества финансового меры должны быть направлены на недопу- менеджмента. щение либо существенное снижение чис- ла бюджетных нарушений и  недостатков, Эти цели могут быть реализованы че- устранение причин и условий их возникно- рез формирование и  предоставление ру- вения, а  также на то, чтобы ГА(А)БС повы- ководителю главного администратора (ад- шал текущую оценку показателей качества министратора) бюджетных средств: финансового менеджмента. 1) информации о  результатах оцен- Под финансовым менеджментом мы по- ки исполнения бюджетных полномочий, нимаем не только выполнение бюджетных в том числе заключения о наличии факто- полномочий, но и иных действий органа вла- ров, влияющих на достоверность бюджет- сти, осуществляемых в рамках его полномо- ной отчетности; чий и связанных с использованием бюджет- ных средств, либо результатом выполнения 2) предложений о повышении качества которых является использование бюджетных финансового менеджмента, в  том числе средств, например управление имуществом о повышении результативности и эконом- и  осуществление закупок. Таким образом, ности использования бюджетных средств; мы можем сказать: любое действие, любая процедура, выполняемые органом власти 3) заключения о  результатах исполне- и  влияющие на использование бюджетных ния решений, направленных на повыше- средств, являются процедурой, осуществ- ние качества финансового менеджмента. ляемой в  рамках финменеджмента. Повы- шение качества финменеджмента  — цель Здесь необходимо пояснение. Сама аудита. То есть аудитор, осуществляя свои по себе организация системы внутренне- мероприятия, может и  должен проанализи- го финансового контроля возлагается на ровать не только бюджетные процедуры, но должностных лиц, исполняющих бюджет- и  иные процедуры, влияющие на качество ные процедуры,  на руководителя и  заме- финансового менеджмента. стителя руководителей ГА(А)БС. То есть сами исполнители бюджетных процедур должны обеспечить их выполнение в  со- ответствии с  требованиями бюджетного законодательства, а  также внутренних ак- тов, регулирующих выполнение бюджетных процедур. Это говорит о том, что в случае, 22 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

ПОДПИ2С0К2А0 Почему журнал «Бюджет»? z Единственное в стране издание о государственной финансовой политике z Удобная площадка для обмена опытом z Актуальные темы, идеи, обзоры, статистика МНОГИЕ ПИШУТ ПРО ФИНАНСЫ. Аудитория журнала Только мы пишем про финансистов z руководители и сотрудники финансовых и для финансистов и экономических органов субъектов и муниципальных образований РФ   z руководители и сотрудники Федерального казначейства z финансисты главных распорядителей бюджетных средств всех уровней z руководители и сотрудники контрольных органов субъектов и муниципальных образований РФ z руководители и сотрудники Федеральной налоговой службы z депутаты представительных органов всех уровней власти   z студенты и преподаватели специализированных высших учебных заведений  z работники бюджетной сферы всех субъектов РФ 22 260Комплект (печатная РУБ. и электронная версии): 18 540Печатная РУБ. версия: 18 540 РУБ. Электронная версия: +7 (495) 632-23-22 | [email protected] | www.bujet.ru реклама ПОДПИСНЫЕ ИНДЕКСЫ Формат: А4 «Роспечать»: 82041, 25797 (полугодовой/квартальный), 82711 (годовой) Объем: 92–112 «Почта России»: П5270 (ежемесячный) Периодичность: ежемесячно «Пресса России» (АРЗИ): 88262 (ежемесячный)

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ Не рядом, а вместе Нормативное регулирование осуществ- ления внутреннего финансового контро- ля и внутреннего финансового аудита в 2019 году существенно изменилось. ВФК был выведен из состава бюджетных полно- мочий ГА(А)БС. Функция анализа осуществ- ления ГА(А)БС регионального и местного уровней ВФА передана Федеральному казначейству. Бюджетными полномочиями по осуществлению ВФА наделены и получа- тели бюджетных средств, то есть казенные государственные и муниципальные учрежде- ния. Что из всего этого следует, попробуем разобраться в этой статье. С 1  января  2020  года должно быть пре- Владимир Васильевич МИХЕЕВ, кращено действие всех порядков осу- руководитель проекта Центра исследования ществления ВФК и  ВФА, утвержден- бюджетных отношений ных высшими исполнительными органами субъектов РФ и местными администрациями. инструментом. Если уж в  силу требований Регламентация вопросов организации и про- действующего законодательства организация ведения ВФА должна осуществляться на ос- и осуществление ВФА являются обязательны- нове федеральных стандартов ВФА и  приня- ми, то не стоит ограничиваться формальными тых в  соответствии с  ними правовых актов действиями, а  постараться сделать этот ин- ГА(А)БС. струмент настоящим помощником руководите- ля органа МСУ или руководителя учреждения. Что это означает для органов местного са- моуправления и  муниципальных казенных Напомним, что федеральные стандарты учреждений, имеющих в  подавляющем своем ВФА определяют различные варианты его ор- большинстве малую численность муниципаль- ганизации. Среди них: ных служащих и (или) сотрудников, которая не позволяет создать подразделение ВФА? Пре- а) создание структурного подразделения жде всего давайте исходить из понимания того, или определение должностного лица; что ВФА, несмотря на отнесение его к бюджет- ному полномочию, является управленческим б) передача полномочий; в) применение упрощенной схемы осуще- ствления ВФА. Каким из вариантов стоит воспользоваться с учетом, как уже говорилось, малой штатной численности? Рассмотрим варианты в обрат- ном порядке. 24 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ Сам себе аудитор бюджетных процедур, само осуществляет ВФА Первый вариант: упрощенное осуществ- в отношении этих процедур. Это же должност- ное лицо само оценивает надежность им же ление ВФА. Что это такое? Обратимся к  под- созданной системы ВФК, само для себя подго- пункту б пункта  3  федерального стандарта тавливает предложения, само оценивает ор- «Основания и  порядок организации, случаи ганизацию ведения бюджетного учета (за что и порядок осуществления передачи полномо- это должностное лицо как руководитель эко- чий по осуществлению внутреннего финансо- номического субъекта отвечает в силу требо- вого аудита»1. ПО СТАНДАРТУ Федеральный стандарт «Основания и порядок организации, случаи и порядок осуществления передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита», пункт 3: основанием организации внутреннего финансового аудита с учетом положений пункта 5 статьи 160.2-1 БК РФ является одно из следующих решений об организации внутреннего финансового аудита, которое должен принять руководитель главного администратора (администратора) бюджетных средств: ...б) решение о самостоятельном выполнении руководителем главного администратора (администра- тора) бюджетных средств действий, направленных на достижение целей осуществления внутреннего финансового аудита (далее — упрощенное осуществление внутреннего финансового аудита). После прочитанного делаем вывод о  том, ваний Закона «О бухгалтерском учете») и еще что это вряд ли реализуемо, если только не много чего делает. подходить к делу формально. Почему? Потому что под упрощенной схемой понимается са- В  пункте  14  данного стандарта мы увидим мостоятельное осуществление руководителем отсылку к федеральному стандарту ВФА «Опре- ГА(А)БС действий, направленных на дости- деления, принципы и задачи внутреннего фи- жение целей осуществления ВФА. Самостоя- нансового аудита»2 и поймем, что руководитель тельное не в  смысле без подсказок сверху, самостоятельно не только «организует и  осу- а в смысле осуществления всех необходимых ществляет внутренний финансовый контроль» действий лично руководителем. (согласитесь — это, мягко говоря, несколько не то, чего требовал Минфин России предыдущие Напомним, что согласно статье 160.2-1 БК РФ пять с половиной лет), но и решает целый на- целями осуществления ВФА являются: бор задач. Приводить их мы не будем, дабы не выйти за рамки формата данной статьи, но ре- 1 Оценка надежности ВФК и  подготовка комендуем почитать приказ № 196н. предложений об организации ВФК. Также предлагаю решить задачку на пони- 2Подтверждение достоверности бюд- мание: нужно ли руководителю планировать жетной отчетности и  соответствия по- для самого себя ВФА на финансовый год, на- рядка ведения бюджетного учета единой ме- значать для самого себя аудиторские меро- тодологии. приятия, формировать для самого себя реко- мендации по результатам этих мероприятий, 3 Повышение качества финансового ме- отчетность по итогам осуществления ВФА? Из неджмента. содержания трех утвержденных стандартов То есть упрощенная схема осуществления это точно неясно, тем интереснее будет срав- ВФА подразумевает, что должностное лицо, нить ваш ответ с положениями стандартов, ко- которое организует деятельность органа МСУ или учреждения, включая исполнение всех 2 Утвержден приказом Минфина России от 21 ноября 2019 года № 196н. 1 Утвержден приказом Минфина России от 18 декабря 2019 года № 237н. www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 25

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ торые будут утверждены и вступят в действие ции (даже если и  не на бумажных носителях, до 1 июля 2020 года. в  любом случае дополнительный информаци- онный обмен — это и дополнительные трудоза- Чужой аудитор траты, и дополнительные риски); Второй вариант  — передача полномочий. X не получится ли, что мониторинг реа- В БК РФ предусмотрена передача полномочий лизации рекомендаций аудитора превратит- только администратором бюджетных средств ся в  еще один вид отчетности, ведь правила «своему» ГАБС или иному АБС, подведом- мониторинга установит тот, кто полномочие ственному тому же ГАБС. На муниципальном исполняет; (да и  на региональном) уровне это означает только возможность передачи полномочий X придет ли «чужой» внутренний аудитор муниципальным казенным учреждением сво- для того, чтобы помочь руководителю под- ему ГАБС или другому учреждению. Потому ведомственной организации в  выявлении что распорядителей бюджетных средств в ре- и  устранении системных проблем или чтобы гионах и  муниципалитетах просто нет. Много найти нарушения и  проинформировать о  них ли будет таких случаев? своего руководителя? А такая установка со сто- роны руководителя ГАБС вполне возможна. По данным Федерального казначейства, в стране на региональном и местном уровнях Вариант третий — формирование структур- порядка  38  тысяч главных распорядителей ного подразделения ВФА. Этот вариант нереа- бюджетных средств и только порядка 15 тысяч листичен в связи с отсутствием возможности казенных учреждений, не являющихся орга- практически у всех муниципальных ГА(А)БС. нами государственной власти или органами МСУ. Добавим, что зачастую численность со- Вам шашечки или ехать? трудников учреждений превышает числен- Есть и  четвертый вариант  — наделение ность в органах управления, которым они под- ведомственны. полномочиями отдельного должностного лица. Мало кто знает, но Минфин России при При передаче полномочий потребуется мак- своей большой штатной численности пошел симально подробно в соглашении или другом именно по этому пути. Важно отметить, что со- документе о  передаче полномочий описать гласно федеральному стандарту ВФА «Опре- права и  обязанности передающей и  прини- деления, принципы и задачи внутреннего фи- мающей сторон по вопросам планирования нансового аудита» принцип функциональной ВФА, подготовки и  проведения аудиторских независимости означает отсутствие условий, мероприятий, методологии аудита, формиро- которые создают угрозу способности субъекта вания, согласования и  выполнения рекомен- ВФА беспристрастно и объективно выполнять даций аудитора и т. д. При этом следует учиты- свои обязанности. Полное соблюдение этого вать сопутствующие риски. Например: принципа в таком понимании возможно толь- ко в том случае, если ВФА осуществляет робот, X сможет ли принявшая полномочие сто- который подзаряжается где-нибудь в  другой рона (и  захочет ли) проводить внеплановые галактике. Человек же, будь он самым иде- аудиторские мероприятия (потребность в них альным аудитором, не в полной мере соответ- возникает в  ситуациях, когда что-то случает- ствует данному принципу в силу человеческой ся нехорошее и требуется срочно разобраться природы. А если добиться идеала невозмож- в проблеме); но, значит, руководителю ГА(А)БС нужно са- мостоятельно определить границы, при до- X не потребуется ли передавать большие стижении которых он посчитает достигнутой объемы информации на бумажных носителях, необходимую степень соответствия принципу ведь стандарты четко говорят о формировании, функциональной независимости ВФА. хранении и  контроле аудиторской документа- 26 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ НАПРИМЕР Полномочиями по осуществлению ВФА в управлении образования муниципального района наделяется начальник отдела, к сфере деятель- ности которого относятся дошкольные образовательные учреждения. Он готовит для этих учреждений проекты муниципальных заданий. При этом руководитель управления образования считает, что с формированием му- ниципальных заданий не все в порядке. Для того чтобы минимизировать конфликт интересов, возможно поступить следующим образом: X в план ВФА включить аудиторское мероприятие, предполагающее ана- лиз порядка формирования задания для всех типов учреждений; X в аудиторскую группу включить сотрудников различных подразделений; X распределить задания в аудиторской группе таким образом, чтобы каждый проводил анализ в от- ношении действий «не своего» подразделения; X членам аудиторской группы совместно с  руководителями подразделений обсудить полученные результаты, выявленные проблемы и пути их решения; X сформировать отчет о проведении аудиторского мероприятия с рекомендациями для руководите- ля управления образования. На наш взгляд, это означает, что в неболь- затрагивают сферу деятельности большого шом по численности коллективе можно наде- коллектива по самым различным направле- лить полномочиями по осуществлению ВФА ниям, и  силами небольшого подразделения любое должностное лицо вне зависимости от ВФА ежегодно проводить аудиторские меро- того, какие еще обязанности он исполняет. приятия, направленные на решение в  тече- Избежать конфликта интересов возможно за ние финансового года всех задач, невозмож- счет придания ВФА не контрольного, а анали- но. Следовательно, ежегодно нужно выделять тического характера. приоритетные направления осуществления ВФА. Такой вариант действий отступает от ка- нонов внутреннего аудита? На этот вопрос Возьмем на себя смелость посоветовать можно ответить известной фразой из анекдо- в  качестве отправной точки в  деятельности та: «Вам шашечки или ехать?» Руководитель внутренних финансовых аудиторов обозна- ГА(А)БС обязан организовать осуществление чить подробный анализ причин уже выяв- ВФА. Возможностей сделать все в  соответ- ленных нарушений и недостатков. Причем не ствии с  канонами у  него нет. Федеральные важно, кем они выявлены: органами внешнего стандарты позволяют руководителю ГА(А)БС контроля или сотрудниками самой организа- по большому кругу вопросов организации ции в рамках своей повседневной деятельно- ВФА принять самостоятельные решения. Так сти. Такой анализ можно описать следующим давайте их принимать с учетом реалий. образом. На первом этапе нужно определить группы причин, по которым могло произойти Определяем приоритетные нарушение. Например: направления X человеческий фактор; Хотелось бы обратить внимание читате- X технические проблемы; лей еще на одно обстоятельство. Количество X организационные недоработки. задач, стоящих перед ВФА, как это сфор- Если определили, то дальше рассматри- мулировано в  федеральном стандарте ВФА ваем только одну из групп, а если сразу опре- «Определения, принципы и  задачи внутрен- делить трудно, то рассматриваем все группы него финансового аудита», очень велико. Они причин. Предложенная группировка  — это www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 27

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ только пример. Каждый внутренний аудитор циями по улучшению управленческих процес- может составить свое представление о поряд- сов и  рекомендациями по предупреждению ке анализа. нарушений бюджетного законодательства (это один из самых существенных рисков органи- На последующих этапах проводим более заций, работающих в бюджетной сфере). детальный анализ. В  части анализа причин, связанных с человеческим фактором, возмож- Важно отметить, что хотя внутренний аудит на детализация, приведенная на рисунке. и  назван финансовым, минимизация рис- ков (устранение или минимизация причин Возможна и  дальнейшая детализация. возможного наступления негативных собы- Каждый решает для себя сам, на каком уровне тий) зачастую связана не только и не столько детализации он правильно определил при- с  бюджетными процедурами. Так, причинами чину совершения нарушения. И только после нарушения могут быть: этого становится возможным определить, ка- кие меры нужно принять для того, чтобы при- X отсутствие или низкий уровень монито- чина нарушения была устранена полностью ринга изменений законодательства, недостат- (если это возможно) или частично. ки в  организации нормотворческой деятель- ности; Оцениваем риски Такой же подход, кстати, можно использо- X недостаточная или неправильная ре- гламентация процессов и процедур; вать для оценки рисков. Под риском пони- маем событие, которое негативно скажется X несоответствие регламентации дея- на деятельности ГА(А)БС или на результатах тельности организационно-штатной струк- оценки качества финансового менеджмента. туре; Однако если при выявлении причин совер- шенных нарушений мы уже понимаем, кто ви- X несоответствие организационно- новат и примерно можем понять, какую группу штатной структуры структуре функций и пол- причин нужно подробно анализировать, то номочий; при оценке рисков необходимо подробно ра- зобрать каждую группу. И  на основе анализа X ошибки, допущенные при распределе- продумать комплекс мер по минимизации нии ответственности и полномочий; рисков, что тоже относится не только к компе- тенции руководства ГА(А)БС и его структурных X упущения в  кадровой работе (тут могут подразделений, но и к компетенции ВФА. Все повлиять на реализацию риска такие состав- рекомендации по итогам аудиторских меро- ляющие, как опыт, навыки, кадровый резерв, приятий одновременно являются рекоменда- система стимулирования, квалификационные критерии, соответствие персонала критериям, система повышения квалификации или пере- подготовки кадров, периодичность тестирова- ния знаний); Рисунок. Детализация причин, связанных с человеческим фактором Умысел? Стяжательство? Недоброжелательство? Человеческий фактор Случайность? Зависть? Невнимательность? Не было выбора? Неорганизованность? Стечение обстоятельств? Прямой приказ? Зависимость от руководителя? Личные причины? 28 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ НЕ НАДО ПУГАТЬСЯ Любой ГА(А)БС функционирует не первый день. Многие вопросы давно реше- ны, процессы налажены, регламентированы, автоматизированы и т. д. Так, на- пример, вопросы переподготовки кадров решаются не в силу того, что в бюд- жетном законодательстве появилось понятие ВФА, а в силу законодательства о  государственной и  муниципальной гражданской службе. Все процедуры отлажены, ответственные (как правило, кадровая служба) назначены, графики составляются, ассигнования выделяются. Но при оценке рисков, например, невыполнения какой-либо операции внутренний аудитор вполне может оказаться перед необходимостью проанализировать, по какой специальности или программе проходил переподготовку тот муниципальный служащий, который выполняет эту операцию. X слабое понимание и неисполнение эти- 2 Не стоит рассматривать принцип функ- ческих норм и правил; циональной независимости ВФА как за- прет для должностных лиц на совмещение X отсутствие системы постановки задач обязанностей в  рамках своей повседневной и подведения итогов и т. д. деятельности и деятельности по осуществле- нию ВФА. Важное значение для предотвращения нарушений имеют также установление пер- 3 Руководитель ГА(А)БС должен создать си- сональной ответственности за результаты, стему ВФА в соответствии со стандартами, организация документооборота и  информа- но это нисколько не мешает сделать из этой ционного взаимодействия, система согласо- системы своего эффективного помощника ваний, регламентация разрешения спорных в  решении вопросов управления органом ситуаций, наличие обратных каналов связи МСУ или учреждением. ВФА нужен не столь- сотрудников с руководством. ко Минфину как методологу, не столько Фе- деральному казначейству как органу, осуще- Несколько обособленными кажутся вопро- ствляющему анализ реализации бюджетного сы предоставления прав доступа к  ресурсам, полномочия, сколько самому руководителю информации, выполнения правил инфор- ГА(А)БС как лицу, отвечающему за все хоро- мационной безопасности, организации ин- шее и  все плохое, происходящее в  возглав- формационного и  материально-технического ляемой им организации. обеспечения, но и  они существенно влияют на количество и  содержание совершаемых 4 Не нужно пытаться ВФА объять необъят- нарушений. ное. Нужно сосредоточиться на наиболее важных проблемах и  придать ВФА не кон- Выводы трольную, а аналитическую направленность. К теме организации и осуществления ВФА 5 Наделенные полномочиями должностные мы еще не раз будем возвращаться по мере лица не заменят остальных сотрудников, внедрения федеральных стандартов. Но уже управленцев младшего и старшего звена. По- сейчас можно сделать некоторые выводы. мочь советом — да. Вместе разобрать какую- либо проблему и найти пути ее решения — да. 1 Федеральные стандарты оставляют много Научить строить и  анализировать бизнес- вопросов, регламентация которых должна процессы — да. Поэтому с самого начала ВФА быть осуществлена самими ГА(А)БС. По сути, должен работать не рядом (или, не дай бог, Минфин России создает некие минимальные сверху), а вместе и с руководителем ГА(А)БС, общие правила, оболочку, внутри которой и всем коллективом. можно строить различные организационные модели ВФА. www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 29

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ Проблемы осуществления ВФА на местном уровне Максим Юрьевич ТАРАКАНОВ, В рамках исполнения полномочий по главный инспектор Контрольно-счетной палаты внешней проверке годового отчета об муниципального образования «Мирнинский исполнении бюджета поселений Мир- район» Республики Саха (Якутия) нинского района за  2018  год районная кон- трольно-счетная палата проанализировала, Существенные изменения, внесенные в  частности, вопросы осуществления глав- в Бюджетный кодекс Федеральным зако- ными администраторами (администраторами) ном № 199-ФЗ, коснулись статьи 160.2-1, бюджетных средств поселений внутреннего устанавливающей бюджетные полномочия финансового контроля и  внутреннего финан- отдельных участников бюджетного про- сового аудита. По итогам контрольных меро- цесса по организации и осуществлению приятий КСП установила, что в проверяемый внутреннего финансового аудита. Анализу период ВФА в  поселениях не осуществлялся и проблематике применения новых норм вообще, а ВФК не проводился в трех поселе- в условиях деятельности органов местного ниях, в двух — с нарушениями. При анализе самоуправления поселений Мирнинского качественных характеристик проведения района посвящена статья. ВФК, а также корректности соответствующих муниципальных правовых актов были сде- ланы выводы о том, что указанные полномо- чия зачастую осуществляются в  поселениях формально. Допуская возможность наличия субъективных факторов, оказывающих не- гативное влияние на осуществление в  по- селениях контроля в  финансово-бюджетной сфере, нельзя отрицать и  существование объективных факторов, являющихся, на наш взгляд, определяющими в  сложившейся си- туации. К основному фактору, оказывающему непо- средственное влияние на саму возможность качественного и  полноценного осуществле- ния поселениями контроля в финансово-бюд- жетной сфере в  целом (внутреннего муници- пального финансового контроля, ВФА и ВФК), относится наличие либо отсутствие доста- точной для исполнения таких полномочий численности служащих местных администра- ций и  уровня квалификации этих служащих (в большинстве городских и сельских поселе- ний района такая численность варьируется от четырех до десяти служащих с  учетом главы администрации и заместителя). 30 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ СПРАВКА В 2018–2019 годах из восьми муниципальных образований района, в которых Контрольно-счетная палата Мирнинского района провела контрольные мероприятия, пять муниципальных образований являлись дотационными, то есть в соответствии с пунктом 2 статьи 136 БК РФ не имели права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъек- та РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления (перечень таких муниципальных образований утверждается на уровне субъекта ежегодно). Общая численность муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в дотационных поселениях Мирнинского района колебалась от четырех до десяти человек, включая главу муниципального образования и заместите- ля главы муниципального образования. Аналогичная ситуация сохранилась и в 2020 году. С вступлением в силу Федерального закона ВФК — вопрос ответственности № 199-ФЗ и изменениями, внесенными в ста- ГА(А)БС? тью  160.2-1  БК  РФ, система осуществления ВФК и ВФА претерпела значительную рекон- Исключив осуществление ВФК из состава струкцию. Из наиболее принципиальных из- бюджетных полномочий ГА(А)БС, законодатель менений можно отметить следующие: не обеспечил соответствующего нормативно- го закрепления иными актами обязанности X ВФК исключен из состава бюджетных ГА(А)БС по его осуществлению. В  своих разъ- полномочий ГА(А)БС; яснительных письмах от  17  декабря  2019  года №  02-02-05/98728, от  17  декабря  2019  года X исключено требование о  нормативно- №  02-02-05/98727  Минфин России указыва- правовом регулировании порядка осуществ- ет, что теперь ВФК является составной частью ления ВФК на уровне исполнительных орга- каждого бюджетного полномочия ГА(А)БС. В ка- нов власти, то есть каждый ГА(А)БС вправе честве аргументации своей позиции регуля- самостоятельно устанавливать свой порядок тор ссылается на косвенное упоминание ВФК осуществления ВФК. в  подпункте  1  пункта  2  статьи  160.2-1  БК  РФ, оценка надежности которого является одной Как нам кажется, оба указанных измене- из целей внутреннего финансового аудита, ния, направленных на оптимизацию процес- а также на наличие в Типовом регламенте вну- са осуществления ВФК, имеют своей целью тренней организации федеральных органов предоставление большей самостоятельности исполнительной власти1 нормы об ответствен- ГА(А)БС в  выборе порядка, формы и  степени ности руководителя, в  том числе за организа- осуществления ВФК. При этом координирую- цию и осуществление внутреннего финансового щая функция по оценке надежности осуще- контроля. С  указанными доводами и  позицией ствления ВФК возложена на ВФА, следова- Минфина России вряд ли можно согласить- тельно, эффективность осуществления ВФК ся. На наш взгляд, подпункт  1  пункта  2  ста- поставлена в  прямую зависимость от эффек- тьи  160.2-1  БК  РФ, дающий определение ВФК тивности осуществления ВФА. Вместе с  тем в  контексте определения целей ВФА, не со- нельзя забывать, что предоставление субъек- держит императивного требования по осуще- ту большей самостоятельности автоматически ствлению ГА(А)БС внутреннего финансового повышает уровень его ответственности и тре- контроля, а  указанный типовой регламент не бования к его профессиональной квалифика- применяется на муниципальном уровне. ции. В этой связи нам видится несколько воз- можных проблем, которые могут возникнуть 1 Утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 года № 452. на муниципальном уровне при организации системы ВФК и ВФА. www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 31

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ Таким образом, вопрос осуществления ВФК ществления внутреннего контроля принима- фактически становится для ГА(А)БС вопросом ется экономическими субъектами в  составе их внутренней ответственности, а  примени- документов учетной политики организации. тельно к  администрациям городских и  сель- Таким образом, муниципальные казенные ских поселений  — вопросом ответственности учреждения, осуществляющие полномочия нескольких специалистов, задействованных ГА(А)БС, одновременно обязаны осуществ- в осуществлении бюджетных процедур. Исходя лять внутренний контроль, предусмотренный из этого, можно предположить, что в  условиях Законом №  402-ФЗ, а  также ВФК. Некоторая отсутствия обязательных требований по осуще- ясность была внесена Федеральным законом ствлению ВФК на муниципальном уровне его №  247-ФЗ2, который дополнил статью  19  Фе- проведение может игнорироваться уполномо- дерального закона № 402-ФЗ пунктом 3, опре- ченными участниками бюджетного процесса. деляющим, что порядок организации и  осу- ществления учреждениями бюджетной сферы Кроме того, исключив требование о  нор- внутреннего контроля совершаемых фактов хо- мативно-правовом регулировании порядка зяйственной жизни устанавливается с  учетом осуществления ВФК на уровне федеральных положений бюджетного законодательства  РФ исполнительных органов власти и  предо- о  внутреннем финансовом контроле. Вместе ставив ГА(А)БС самостоятельно определять с  тем необходимо напомнить, что новая ре- этот порядок, законодатель, на наш взгляд, дакция статьи 160.2-1 БК РФ каких-либо поло- допустил возможность различных подходов жений (кроме определения понятия) о ВФК не к его осуществлению как по форме, так и по содержит. В  связи с  этим возникают вопросы степени глубины процесса. Наличие такой о  том, как соотнести одновременное осуще- правовой неопределенности, на наш взгляд, ствление двух указанных видов контроля по является крайне опасным, если учитывать объектам и  субъектам контроля, по регламен- наличие у  специалистов на местах трудно- тирующим их проведение нормативным актам стей с пониманием целей и задач осуществ- и, собственно, определить, где проходит грани- ления ВФК. ца, отделяющая один контроль от другого? В  этой связи сложностей может доба- Таким образом, отсутствие в  БК  РФ прямо- вить, например, и  вопрос соотнесения по- го требования об осуществлении ГА(А)БС вну- нятий внутреннего финансового контроля, треннего финансового контроля, как и передача предусмотренного бюджетным законодатель- правового регулирования этого процесса на ством, и  внутреннего контроля, определен- уровень и усмотрение самих субъектов контро- ного законодательством о  бухгалтерском ля, без полноценно работающего звена ВФА на учете. Внутренний контроль совершаемых муниципальном уровне может привести к  не- фактов хозяйственной жизни в  соответствии с  пунктом  1  статьи  19  Федерального закона 2 Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 247-ФЗ «О внесении изменений №  402-ФЗ «О бухгалтерском учете» обязан в Федеральный закон “О бухгалтерском учете” и отдельные законодательные акты организовать каждый экономический субъект. Российской Федерации в части регулирования бухгалтерского учета организаций Соответствующий порядок организации и осу- бюджетной сферы». ПРЕДЛАГАЕМ На наш взгляд, вопрос осуществления ГА(А)БС внутреннего финансового контроля требует более четкого и ясного правового регулирования со стороны государства. Одним из элементов такого правового регу- лирования на федеральном уровне, на наш взгляд, могло бы стать утверждение соответствующего феде- рального стандарта ВФК, не рекомендующего, а предписывающего рамочный порядок и обязательность осуществления определенных процедур. 32 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ осуществлению уполномоченными органами Упрощенный порядок осуществления ВФК либо к его формальному осуществлению. ВФА не всегда приемлем Есть ли возможность создания В соответствии со Стандартом (пункт 9) упро- субъекта аудита? щенное осуществление ВФА возможно при од- новременном соблюдении нескольких условий. В  стандарте ВФА «Основания и  порядок Одно из них  — отсутствие подведомственных организации, случаи и  порядок передачи АБС, а также бюджетных, автономных учрежде- полномочий по осуществлению внутреннего ний и унитарных предприятий. финансового аудита», утвержденном прика- зом Минфина России от 18 декабря 2019 года Из пяти дотационных муниципальных об- №  237н (далее  — Стандарт), указываются три разований поселений Мирнинского района способа организации ВФА: образование субъ- только одно поселение соответствует усло- екта ВФА (с  образованием структурного под- виям, предусмотренным пунктом  9  Стан- разделения или без него), упрощенное осуще- дарта, то есть может принять решение об ствление ВФА (самостоятельное выполнение упрощенном осуществлении ВФА. Другие руководителем ГА(А)БС действий, направлен- поселения имеют подведомственные бюд- ных на достижение целей осуществления ВФА), жетные учреждения и, следуя положениям передача полномочий по осуществлению ВФА Стандарта, обязаны организовать субъект (от АБС на уровень ГАБС и между АБС). ВФА. Анализируя положения Стандарта об упрощенном осуществлении ВФА, мы можем Оценивая объективные возможности ор- сделать вывод, что идея самостоятельно- ганизации субъекта внутреннего финансово- го осуществления руководителем ГА(А)БС го аудита ГА(А)БС городского или сельского внутреннего финансового аудита противо- поселения Мирнинского района, необходимо речит в своей основе предмету внутреннего констатировать, что создание на уровне по- финансового аудита, определенному пунк- селковых и  сельских администраций допол- том  1  статьи  160.2-1  БК  РФ как деятель- нительного органа либо выделение долж- ность по формированию и  предоставлению ностного лица, осуществляющего на основе соответствующим руководителям информа- функциональной независимости ВФА и обла- ции, предложений и  заключений. В  нашем дающего при этом высокой профессиональной случае руководитель ГА(А)БС фактически квалификацией, потребует ресурсов, которые сам становится субъектом ВФА, который не у  данных органов местного самоуправления формирует и  никуда не предоставляет ин- отсутствуют. При этом в отличие, например, от формацию и  предложения. Однако он са- полномочий по осуществлению внутреннего мостоятельно организует и  осуществляет муниципального финансового контроля, кото- ВФК и решает задачи ВФА по оценке его на- рые можно передать на уровень муниципаль- дежности и задачи по повышению качества ного района, передача бюджетных полномо- финансового менеджмента. Из перечня за- чий ГА(А)БС по осуществлению внутреннего дач руководителя ГА(А)БС, самостоятельно финансового аудита БК РФ и стандартами не осуществляющего ВФА, исключены только предусмотрена. Рассматриваемый стандарт задачи, связанные с  подтверждением до- также не дает ответа на вопрос о возможности стоверности бюджетной отчетности и  соот- передачи полномочий ГА(А)БС по ВФА сто- ветствия порядка ведения бюджетного учета ронней организации либо должностному лицу единой методологии бюджетного учета, со- на аутсорсинг. Но даже при наличии такой ставления, представления и  утверждения возможности это не позволяет решить вопрос бюджетной отчетности, установленной Ми- осуществления ВФА в  дотационных муници- нистерством финансов  РФ, а  также ведом- пальных образованиях. ственным (внутренним) актам. www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 33

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ Таким образом, руководитель ГА(А)БС, само- определяемого на основе соответствующего стоятельно осуществляющий ВФА, как и долж- мониторинга. На наш взгляд, деятельность ор- ностное лицо, осуществляющее ВФА, должен ганов внешнего муниципального финансового обладать совокупностью профессиональных контроля и  внутреннего муниципального фи- и специальных знаний, опыта, навыков и уме- нансового контроля по своей направленности ний, а также других компетенций, позволяющих вполне перекрывает и  дублирует тот перечень выполнять в  полном объеме стоящие перед задач, которые ставятся законодателем перед субъектом ВФА цели и задачи. Нередко руково- органами ВФА (по крайней мере, на местном дителем одного из ГА(А)БС муниципального об- уровне). Таким образом, мониторинг качества разования, а в поселениях Мирнинского района финансового менеджмента, осуществляемый единственным, является глава администрации в соответствии с пунктом 6 статьи 160.2-1 БК РФ муниципального образования (он же глава му- на уровне городских и сельских поселений, мог ниципального образования, а в сельских посе- бы проводиться по результатам контрольных ме- лениях он же председатель представительного роприятий органов внешнего и внутреннего му- органа). На наш взгляд, исполнение главой ниципального финансового контроля. При этом администрации муниципального образова- в условиях деятельности дотационных муници- ния полномочий по осуществлению ВФА, пусть пальных образований городских и сельских по- и упрощенного, не может рассматриваться как селений, обладающих невысокой численностью оптимальное решение проблемы. И  можно задействованных в осуществлении внутренних предполагать, что большинство глав админи- бюджетных процедур служащих (часто это один страций поселений не обладают для этого не- или два специалиста), институт внутреннего фи- обходимым набором профессиональных компе- нансового аудита видится нам скорее избыточ- тенций. ным органом финансового контроля. Субъект ВФА — избыточный орган Системность проблемы контроля на муниципальном уровне Необходимо отметить, что в основе рассма- Исходя из новой редакции ста- триваемой здесь проблематики, на наш взгляд, тьи  160.2-1  БК  РФ, можно предполагать, что лежит общая системная проблема, связанная основная и  конечная цель, которую видит за- с  особенностями бюджетного законодатель- конодатель в  осуществлении ВФА,  — это по- ства в  целом. Федеральный закон №  131-ФЗ вышение качества финансового менеджмента, в  вопросе установления отдельных полномо- чий по решению вопросов местного значения ВАЖНО исходит из их соразмерности с организацион- ными и  финансово-экономическими возмож- Приходится констатировать объ- ностями каждого вида муниципального обра- ективную неисполнимость ГА(А)БС зования. Так, закон закрепляет за сельскими дотационных городских и  сельских поселениями наименьшее число полномочий поселений Мирнинского района пол- по решению вопросов местного значения, номочий по осуществлению ВФА в связи оставляя лишь наиболее значимые для них с их недостаточной штатной численностью. А если учиты- полномочия, которые они имеют возможность вать прямую зависимость ВФК от результатов осуществ- исполнять. Остальные вопросы на территори- ления ВФА (в части оценки надежности и эффективности ях сельских поселений решаются органами внутреннего финансового контроля), то можно предпола- местного самоуправления соответствующих гать, что эта система не сможет полноценно функциони- муниципальных районов. При этом законода- ровать на уровне муниципальных образований городских тель, учитывая специфику отдельных регио- и сельских поселений района. нов, указывает на возможность расширения 34 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ перечня полномочий сельских поселений пу- ВАЖНО тем их закрепления в законе субъекта РФ. Для Бюджетного кодекса размеры, численность Выстраиваемая законодателем система и  финансовые возможности муниципальных контроля в финансово-бюджетной сфе- образований существенного значения не име- ре, возможно, имеет высокий потенциал ют. Все они являются участниками бюджетно- для реализации на уровне федеральных го процесса с  вытекающими из этого полно- органов власти и  органов государственной мочиями и  ответственностью. В  связи с  этим власти субъектов РФ. Вместе с тем функционирование этой возникает парадоксальная ситуация, в которой системы на муниципальном уровне без соответствующей город областного значения с  профицитным адаптации к условиям работы органов местного самоуправ- бюджетом и  большой численностью админи- ления ведет к ее неизбежным сбоям, выражающимся в не- стративного аппарата фактически исполняет исполнении органами местного самоуправления требований те же бюджетные полномочия и процедуры, что бюджетного законодательства о  контроле в  финансово- и небольшое дотационное городское или сель- бюджетной сфере или формальном подходе к исполнению ское поселение с  численностью администра- предусмотренных законом полномочий. ции, как в нашем случае, 4–10 человек. Вместе с  тем, на наш взгляд, бюджетное Выравнивание данного дисбаланса по ряду законодательство также требует определен- бюджетных полномочий предусмотрено в  рам- ной корректировки, допускающей возможность ках того же Федерального закона №  131-ФЗ принятия на уровне субъекта нормативных пра- и  осуществляется на практике путем передачи вовых актов, расширяющих или ограничиваю- на уровень муниципального района полномо- щих отдельные бюджетные полномочия органов чий по осуществлению внутреннего и внешнего местного самоуправления поселений с  учетом муниципального финансового контроля. их финансово-экономических возможностей. ПАКЕТНЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ  2020 Экономика, бухгалтерия, финансовый контроль, экология в одном пакете ВЫГОДНЕЕ! САМОЕ ПОПУЛЯРНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО ПОДПИСКЕ 41 340 РУБ. ПАКЕТ 1: «Бюджетный учет» + «Бюджет» + «Финконтроль» (печатные версии журналов) САМОЕ ВЫГОДНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО ПОДПИСКЕ 49 560 РУБ. ПАКЕТ 2: «Бюджетный учет» + «Бюджет» + «Финконтроль» (комплект: печатные и электронные версии журналов) ПАКЕТ 3: «Бюджетный учет» + «Финконтроль» (печатные версии журналов) 24 460 РУБ. ПАКЕТ 4: «Бюджетный учет» + «Бюджет» + «Финконтроль» (электронные версии журналов) 41 340 РУБ. ПАКЕТ 5: «Бюджетный учет» + «Бюджет» + «Финконтроль» + «Эковестник» 47 380 РУБ. (печатные версии журналов) САМОЕ ИНТЕРЕСНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ ПО ПОДПИСКЕ 56 820 РУБ. ПАКЕТ 6: «Бюджетный учет» + «Бюджет» + «Финконтроль» + «Эковестник» (комплект: печатные и электронные версии журналов) ПАКЕТ 7: «Бюджетный учет» + «Бюджет» + «Финконтроль» + «Эковестник» 47 380 РУБ. (электронные версии журналов) +7 (495) 632-23-22 [email protected] www.bujet.ru Реклама www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 35

ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ Автоматизация повысит эффективность контроля О том, как меняется сегодня внешний — Виктор Владимирович, внедрение та- государственный (муниципальный) финансо- ких механизмов, как программный бюджет, вый контроль, о его новых целях и задачах, проектное управление и так далее, требует о взаимодействии Контрольно-счетной пересмотра целей и  задач внешнего го- палаты Московской области с муниципальны- сударственного (муниципального) финан- ми контрольно-счетными органами журналу сового контроля. Как вы считаете, на что «Финконтроль» рассказал председатель Кон- именно должен быть нацелен сегодня вне- трольно-счетной палаты Московской области шний государственный (муниципальный) Виктор Владимирович КОРОЛИХИН. финансовый контроль? — Задачи, стоящие перед внешним госу- дарственным (муниципальным) финансовым контролем, многочисленные и  многопла- новые. Безусловно, они не могут не транс- формироваться под влиянием современных процессов. На мой взгляд, сегодня очевид- но смещение акцентов с  финансового кон- троля на оценку возможности достижения или недостижения конечного результата. То есть мы должны взять под контроль соответ- ствие полученных результатов заявленным социально-экономическим целям, отследить взаимосвязь между решениями и  действия- ми органов власти и результатами этих дей- ствий, определить риски и  выработать кон- кретные рекомендации по их устранению. Для этого у нас есть необходимый объем ана- литических данных, с  помощью которых мы можем подсказывать органам исполнитель- ной власти, что, к  примеру, нужно изменить в планировании того или иного мероприятия, чтобы в установленный срок получить конеч- ный результат. Конечно, мы сегодня проводим тради- ционные контрольные, экспертно-анали- тические мероприятия  — обязанность ис- полнения десяти основных полномочий, прописанных в Федеральном законе № 6-ФЗ, никто не отменял. Тем не менее наше вни- мание должно сосредотачиваться на более глобальных вопросах  — комплексном стра- 36 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ тегическом аудите, который позволяет соста- благодаря системе ПИК (портал исполнения вить целостную картину функционирования контрактов) мы, не выходя на проверки, ви- органов исполнительной власти, достижения дим количество нарушений в части исполне- целей социально-экономического развития ния государственных контрактов: по срокам региона и так далее. подписания документов приемки товаров, работ, услуг, срокам оплаты, ведению претен- Кроме того, стараемся сместить акцент зионной работы и так далее. Соответственно, в сторону предварительного контроля, так ска- там, где выявлены высокие риски, на те объ- зать, работать на опережение. Стремимся до- екты и стараемся выходить. водить до объектов контроля нужную инфор- мацию еще до принятия ими соответствующих Следует признать, что не всегда удается управленческих решений, оказывающих выявлять риски машинным способом. Зача- влияние на развитие социально-экономиче- стую, чтобы оценить зону рисков, приходится ской сферы. К  нам поступает немало обра- проводить экспертно-аналитические меро- щений с вопросами от объектов контроля, на приятия и впоследствии исследовать данную которые мы стараемся оперативно ответить. зону более глубоко. Проводим совместные с  объектом контроля совещания, на сайте контрольно-счетной па- Кроме того, в  фокус контроля попадают латы размещаем информацию о  нашей дея- проекты, подразумевающие большие вложе- тельности, в том числе об итогах контрольных ния бюджетных средств, программы Москов- и экспертно-аналитических мероприятий. ской области, по которым зафиксированы низкий уровень реализации (менее  70  про- — Одно из перспективных направле- центов) или факты недостоверности отчета ний трансформации финансового контро- об их реализации, а также объекты контроля, ля  — внедрение риск-ориентированного у  которых в  ходе предыдущих контрольных подхода в планирование деятельности кон- мероприятий выявлен значительный объем трольного органа. Используете ли вы дан- нарушений в финансово-бюджетной сфере. ный подход? Какова методика определения рисков? Являясь, по сути, органом парламентско- го контроля, при планировании нашей дея- — Безусловно, используем. Риск-ориен- тельности мы также ориентируемся на пору- тированный подход в  планировании нашей чения Московской областной думы, запросы деятельности с  учетом индикаторов потен- и обращения депутатов. Не следует забывать циально высокого уровня нарушений и  не- и  граждан, в  своих обращениях обозначаю- эффективного управления позволяет нам щих наиболее значимые для общества ри- сфокусировать внимание на объектах повы- сковые зоны (сферы), проблемные, наболев- шенного риска, наиболее значимых и  ри- шие вопросы,  — мы, безусловно, учитываем сковых сферах деятельности организаций, их при планировании своей деятельности в  следствии чего максимально сократить (на  2020  год запланировано семь контроль- количество нерезультативных контрольных ных мероприятий, предметом которых стали мероприятий. вопросы, поставленные в  14  обращениях граждан). В  основу риск-ориентированного подхо- да у нас положены результаты оперативного — Сейчас очень много говорится о  не- контроля исполнения бюджета Московской обходимости взаимодействия внутреннего области, аудита в  сфере закупок товаров, и внешнего контроля. На деле оно зачастую работ услуг по количеству установленных от- ограничивается согласованием планов про- клонений, недостатков и  нарушений, в  том верок, но, согласитесь, для создания еди- числе выявленных автоматическими инфор- ной системы контроля государства этого мационными системами. Так, уже сегодня мало. На ваш взгляд, какова должна быть www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 37

ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ идеальная система контроля и  взаимодей- вую ответственность и  иметь равнозначные ствия? последствия. На мой взгляд, необходимо обеспечить единообразие осуществления — Предложить идеальную систему финан- финансового контроля на всех уровнях фор- сового контроля пока не готов, но точно могу мирования и  использования бюджетных сказать, что системы внешнего и внутренне- средств, на всех уровнях власти. го государственного финансового контроля должны быть приведены к  одному знамена- Что касается межведомственного взаи- телю. Ситуация, когда все контролеры руко- модействия в  вопросе согласования планов водствуются одними законами (Бюджетным проверок, то, безусловно, мы стараемся из- кодексом, законом о  контрактной системе бегать пересечений по проверяемым объек- и так далее), но при этом имеют разные клас- там, в противном случае теряется эффектив- сификаторы нарушений, неравнозначные ность контроля. полномочия, направленные на устранение выявленных нарушений и  их последствий, Также важный момент, на котором стоит мягко говоря, неправильная. заострить внимание. В  эпоху цифровизации контроль тоже должен становиться цифро- Так, в  соответствии с  федеральными за- вым, и  если мы говорим об оцифровке, то конами № 41-ФЗ и № 6-ФЗ органы внешнего здесь важным условием является наличие финансового контроля не обладают полномо- единого справочника нарушений  — класси- чиями по обращению в суд с исковым заяв- фикатора. лением о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту  РФ, муни- В Московской области наработана непло- ципальному образованию в случае неиспол- хая практика по взаимодействию Контроль- нения предписаний органов внешнего госу- но-счетной палаты с  Главным контрольным дарственного (муниципального) финансового управлением. С 2014 года заключено и дей- контроля. Несмотря на то что выявленный ствует соглашение о  взаимодействии, опре- ущерб свидетельствует о  фактах грубого на- деляющее сферы сотрудничества и  взаи- рушения правил расходования бюджетных модействия двух контрольных органов. Мы средств, у  органов внешнего государствен- проводим совместные совещания, обсужда- ного (муниципального) финансового кон- ем спорные вопросы, обмениваемся инфор- троля отсутствует возможность бесспорного мацией. Классификаторы нарушений, кото- взыскания нанесенного ущерба и  примене- рыми руководствуются Контрольно-счетная ния мер принуждения. Тогда как органы вну- палата и  Главное контрольное управление, треннего государственного (муниципального) максимально приближены друг к другу в ча- финансового контроля в соответствии с Бюд- сти именно квалификации выявляемых нару- жетным кодексом наделены всей полнотой шений, при этом ведется постоянная работа полномочий по указанному вопросу. по их сближению. Сегодня мы ставим перед собой задачу сформировать единый спра- Как известно, у  Федерального казна- вочник типовых нарушений и, что немало- чейства  — свой классификатор нарушений, важно, разрабатываем способы недопуще- у Счетной палаты РФ — свой. Не совсем по- ния и  предупреждения нарушений. В  связи нятно, почему квалификация нарушения од- с  этим нашей главной целью является ав- них и тех же норм законов у различных кон- томатизация всех контрольных процессов. трольных органов различается. Совершенно Это будет главный прорыв, который поможет логично, что все нарушения норм законов объектам контроля избегать различных нару- и  внешним, и  внутренним контролером дол- шений. жны квалифицироваться идентично, а объек- ты контроля должны нести за них одинако- Также с  контрольным управлением у  нас достигнута договоренность об обмене инфор- 38 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ мацией по поступающим жалобам и обраще- ных образований мы разработали Общие ниям. Мы планируем сформировать единую требования к стандартам внешнего государ- базу, которая поможет нам избегать дубли- ственного (муниципального) финансового рования при принятии решений о выходе на контроля для проведения контрольных и экс- проверку по той или иной жалобе. Зачастую пертно-аналитических мероприятий и  Ме- граждане по одному вопросу пишут сначала тодические рекомендации по порядку дей- в  один контрольный орган, потом в  другой. ствий должностных лиц контрольно-счетных Здесь возможны ситуации, когда первый органов муниципальных образований при контрольный орган уже провел проверку, выявлении в ходе контрольных и экспертно- а  второй, не получив об этом информацию, аналитических мероприятий признаков ад- выходит на этот же объект. Создание такой министративных правонарушений. базы  — вопрос ближайшего месяца, сейчас мы согласовываем форму. Кроме того, предусмотрены типовые фор- мы уведомления (извещения) о  времени — Виктор Владимирович, в  Московской и месте вынесения определения о возбужде- области функционирует более  60  муници- нии дела об административном правонару- пальных контрольно-счетных органов. Как шении, определений о возбуждении дела об строится взаимодействие с  ними? Удается административном правонарушении и  про- придерживаться единой политики в осуще- ведении административного расследования, ствлении внешнего финансового контроля? а также, при продлении его срока, постанов- ления о  прекращении производства по делу — Чтобы в  системе внешнего государ- об административном правонарушении, уве- ственного муниципального финансового домления (извещения) о времени и месте со- контроля Московской области действовала ставления протокола об административном единая методология, единые подходы к про- правонарушении. веркам, единые требования к  стандартам, которые внедрены в  том числе и  на муни- Одной из основных форм сотрудничества ципальном уровне, при Контрольно-счетной и  взаимодействия Контрольно-счетной па- палате создан Совет контрольно-счетных латы Московской области и  муниципаль- органов Московской области. Его главная ных контрольно-счетных органов является цель  — повышение качества контрольной проведение совместных и  параллельных и  экспертно-аналитической деятельности, контрольных мероприятий. Соответствую- эффективности внешнего государственного щий стандарт утвержден распоряжением и муниципального финансового контроля. Контрольно-счетной палаты Московской области еще в  2012  году. За  2018–2019  годы В  рамках совета проведена большая со- Контрольно-счетной палатой Московской об- вместная работа по разработке единых типо- ласти во взаимодействии с муниципальными вых стандартов внешнего государственного контрольно-счетными органами было прове- (муниципального) финансового контроля для дено шесть совместных, одно параллельное проведения контрольных и экспертно-анали- контрольное мероприятие. В  совместных тических мероприятий контрольно-счетными и  параллельных контрольных мероприятиях органами муниципальных образований обла- приняли участие  43  контрольно-счетных ор- сти. На сегодняшний день стандарты утвер- гана. ждены во всех муниципальных КСО. Также по мере необходимости ведется работа по их Немаловажно и  то, что с  2015  года для совершенствованию. всех контрольно-счетных органов в Москов- ской области внедрен в практическую работу Для методического обеспечения реали- единый Классификатор нарушений, выяв- зации полномочий должностными лицами ляемых в  ходе внешнего государственного контрольно-счетных органов муниципаль- www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 39

ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ аудита (контроля)1, дополненный с  учетом сти работают одни из лучших специалистов, региональных особенностей. С  1  января те- которые могут аргументированно поспорить кущего года действует новая, существенно с  любыми экспертами. К  примеру, работа по доработанная редакция. совершенствованию стандартов проводится по мере изменения законодательства, появ- Ежегодно мы проводим рейтингование ления новых наработок. Ведь со временем контрольно-счетных органов муниципали- одни нарушения искореняются, но возникают тетов. Результаты работы КСО выражаются другие, соответственно, контролеры на все в  интегральной оценке в  баллах, основан- это должны оперативно реагировать. ной на расчете показателей их деятельно- сти. Рейтингование проводится отдельно для По моему глубокому убеждению, сегодня контрольно-счетных органов муниципальных нужно стремиться к тому, чтобы вся деятель- районов и городских округов. ность, связанная с  финансовым контролем, была переведена или, по крайней мере, оце- — Для разработки методологии вы при- нивалась посредством автоматизированной влекаете сторонних экспертов? обработки данных. У  нас сегодня функцио- нирует ВИС КСП МО  — ведомственная ин- — Какие эксперты могут лучше нас, кон- формационная система Контрольно-счетной тролеров, понимать, как осуществлять вне- палаты Московской области, с  помощью ко- шний государственный (муниципальный) торой мы в полуавтоматизированном режиме финансовый контроль? Мы стараемся опи- осуществляем проверку отчетности. Будущее раться на собственный опыт и знания. В Кон- именно за автоматизацией. Именно в  этом трольно-счетной палате Московской обла- направлении мы и должны двигаться. 1 Одобрен Советом контрольно-счетных органов субъектов РФ при Счетной пала- Подготовила О. В. ИЗУТОВА те РФ, одобрен Коллегией Счетной палаты РФ. rufincontrol.ru Новое в законодательстве Интересный опыт Методы и формы реклама территорий финансового Контроль в сфере контроля закупок РУБРИКИ ЖУРНАЛА «ФИНКОНТРОЛЬ» • ТЕОРИЯ • КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ЗАКУПОК • ПРОБЛЕМЫ — РЕШЕНИЯ • ИНТЕРЕСНЫЙ ОПЫТ • НЕОТВРАТИМОСТЬ НАКАЗАНИЯ • КОНТРОЛЬ АУДИТОРСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ • НА ПЕРВОМ УРОВНЕ КОНТРОЛЯ 40 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ Внешний муниципальный финансовый контроль: необходима «достройка» системы Внешний муниципальный финансовый контроль, несомненно, является важнейшей частью системы внешнего государствен- ного финансового контроля Российской Федерации. Вместе с тем эта часть системы остается недостроенной. При подготовке статьи были использованы аналитические материалы Комиссии Совета контрольно- счетных органов при Счетной палате РФ по совершенствованию внешнего финансового контроля на муниципальном уровне. Игорь Игоревич ЕГОРОВ, председатель Счетной палаты Ульяновской области, кандидат экономических наук, доцент Н еобходимо отметить, что за последние свои МКСО создали 2217 (10%), а 13 891 му- годы количество городских округов ниципальное образование (64%) передало и муниципальных районов, где не со- полномочия по осуществлению внешнего зданы муниципальные контрольно-счетные финансового контроля контрольно-счетным органы (МКСО), в  Российской Федерации органам регионов или муниципальных рай- в целом значительно сократилось. Но коли- онов. Не были охвачены внешним финан- чество не охваченных внешним финансовым совым контролем  5548  муниципальных об- контролем городских округов и муниципаль- разований (26% от их общего числа), в  том ных районов все еще остается значитель- числе  5243  поселения,  255  муниципаль- ным. К  началу  2019  года из  21  656  муници- ных районов,  25  городских округов, а  так- пальных образований (включая поселения) же 25 внутригородских районов. Попробуем www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 41

ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ ВНЕШНИМ ФИНАНСОВЫМ КОНТРОЛЕМ НЕ ОХВАЧЕНЫ По данным Комиссии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ по совершенствованию внешнего финансового контроля, на муниципальном уровне на начало 2019 года в восьми субъектах РФ (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Чеченская Республика, Респуб- лика Северная Осетия — Алания, Алтайский край, Омская и Курганская области) более 90% муниципаль- ных образований не были охвачены внешним финансовым контролем. разобраться в  проблемах, которые мешают 5) проведение финансово-экономиче- организации эффективного внешнего фи- ской экспертизы проектов муниципальных нансового контроля в муниципальных обра- правовых актов (включая финансово-эконо- зованиях. мическое обоснование) в части, касающей- ся расходных обязательств муниципального Малочисленность штата образования, а  также муниципальных про- Общая штатная численность МКСО на грамм; начало 2019 года составляла 6360 человек. 6) организация и  осуществление кон- При этом штат  27,7% МКСО состоял всего троля за законностью, результативностью из одного человека, еще 31,7% МКСО — из (эффективностью и  экономностью) исполь- двух человек. В среднем же по России чис- зования средств местного бюджета, а также ленность муниципальных контрольно-счет- средств, получаемых местным бюджетом из ных органов составляла в 2018 году 3,1 че- иных источников, предусмотренных законо- ловека. дательством Российской Федерации; При такой штатной численности боль- 7) контроль за соблюдением установлен- шинство МКСО просто не в  состоянии эф- ного порядка управления и  распоряжения фективно исполнять все предусмотренные имуществом, находящимся в  муниципаль- законодательством полномочия, перечень ной собственности, в  том числе охраняе- которых достаточно широк: мыми результатами интеллектуальной дея- тельности и средствами индивидуализации, 1) контроль за исполнением местного принадлежащими муниципальному образо- бюджета; ванию; 2) экспертиза проектов местного бюджета; 8) анализ бюджетного процесса в  муни- 3) внешняя проверка годового отчета об ципальном образовании и подготовка пред- исполнении местного бюджета; ложений, направленных на его совершен- 4) оценка эффективности предоставле- ствование. ния налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств мест- Очевидно, что такое многообразие задач ного бюджета, а  также оценка законности де-факто неосуществимо в  случае наличия предоставления муниципальных гарантий в  штате МКСО одного или двух сотрудни- и  поручительств или обеспечения испол- ков. Для решения данной проблемы, на наш нения обязательств другими способами взгляд, целесообразно разработать единые по сделкам, совершаемым юридическими для всей страны подходы к  определению лицами и  индивидуальными предпринима- минимальной численности МКСО в зависи- телями за счет средств местного бюджета мости от конкретных показателей (наиболее и  имущества, находящегося в  муниципаль- часто предлагаемый вариант — объем мест- ной собственности; ного бюджета). 42 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ Дефицит методик эффективность системы внешнего муни- Наблюдается определенный дефицит ме- ципального контроля. На работу в  кон- трольно-счетные органы, как правило, тодических материалов, необходимых для подбираются специалисты, имеющие опыт муниципальных контролеров. В  последние финансовой работы. Однако далеко не годы в  решении этой проблемы намети- у  каждого из них есть опыт работы имен- лись положительные сдвиги. За последние но в  качестве контролера или аудитора. десять лет для исправления этой ситуации Проблема состоит в  том, что в  последние были сделаны некоторые подвижки. В част- годы существовала острая нехватка учеб- ности, муниципальные органы внешнего ных центров, осуществляющих профессио- финансового контроля перешли на единый нальную переподготовку муниципальных Классификатор нарушений, выявляемых контролеров. На эту проблему накладыва- в  ходе внешнего государственного ауди- ется и другая — не у всех МКСО достаточно та (контроля). Союз МКСО, объединяющий финансовых средств для платного обуче- около 350 муниципальных контрольно-счет- ния своих сотрудников. ных органов, разработал типовые стандар- ты внешнего муниципального финансового Проблемы в контроле контроля. Но в  целом нехватка методиче- строительных и ремонтных работ ских материалов, учитывающих специфику деятельности внешнего муниципального В  штате подавляющего большинства контроля, сохраняется. МКСО отсутствуют специалисты, имеющие строительное образование, профессио- Частично проблемы в  этой сфере сни- нальные сметчики. Это не позволяет кон- маются благодаря созданным в  80  субъек- трольно-счетным органам осуществлять эф- тах РФ объединениям (советы, ассоциации, фективный контроль в  сфере строительных союзы) контрольно-счетных органов. Имен- и  ремонтных работ, в  то время как, напри- но эти площадки способствуют внедрению мер, для многих региональных КСО  — это современных технологий финансового кон- одно из важнейших направлений деятель- троля, проводниками которых являются ре- ности. Сегодня, когда насущной задачей яв- гиональные контрольно-счетные органы. ляется контроль за расходованием средств в  рамках нацпроектов, большинство муни- Необходимо формирование ципальных контрольно-счетных органов не системы профессиональной обладают компетенциями, необходимыми переподготовки кадров для проверки бюджетных средств, направ- ленных на их реализацию, в  частности на Недостаточно высокий уровень профес- строительство. сиональной подготовки сотрудников МКСО также не может не оказывать влияния на ДЕЛО НЕ В ЗАРПЛАТЕ, НО… ₽ В стране не выработан единый подход при формировании системы оплаты труда руководителей МКСО и их сотрудников. Во многих регионах руководи- тели МКСО занимают муниципальные должности и имеют зарплаты, как у за- местителей глав администраций муниципалитетов. Однако таким образом вопрос урегулирован далеко не везде. www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 43

ВНЕШНИЙ КОНТРОЛЬ Как оценить эффективность Необходимо отметить, что в  ряде субъ- работы МКСО? ектов  РФ в  качестве магистрального пути усиления внешнего финансового контроля Горячие дискуссии вызывает вопрос рассматривают не создание малоштатных о  возможности и  целесообразности оцен- контрольных органов в муниципальных рай- ки эффективности деятельности контроль- онах, а увеличение численности субъектовых но-счетных органов по конкретным цифро- КСО и  формирование их филиальной сети вым показателям. В  Ульяновской области на территории субъекта. При этом передача с  2009  года эффективность деятельности полномочий по осуществлению внешнего МКСО оценивается по семи расчетным ко- финансового контроля с  муниципального на эффициентам, на основе которых происходит региональный уровень юридически, как пра- и  рейтингование внешних муниципальных вило, не оформлялась. контролеров. Свои системы расчетных коэф- фициентов были разработаны и использова- В  декабре  2018  года в  Федеральный за- лись при оценке деятельности МКСО в Вол- кон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об об- гоградской и Московской областях. щих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Рос- Одним из ключевых расчетных коэффици- сийской Федерации и  муниципальных об- ентов в Ульяновской системе рейтингования разований» были внесены изменения. Суть является суммарный коэффициент выявляе- их в  том, что «в порядке, определяемом за- мости. Это отношение суммы выявленных конами субъектов Российской Федерации, финансовых нарушений к  общему объему представительные органы муниципальных проверенных средств. У  большинства КСО образований вправе заключать соглашения субъектов  РФ значения коэффициента вы- с  контрольно-счетными органами субъектов являемости в последние годы в среднем ко- Российской Федерации о  передаче им пол- леблются от 3 до 10% (есть регионы, где этот номочий по осуществлению внешнего муни- показатель значительно выше). Но, как пока- ципального финансового контроля». зывают расчеты, нередко у  муниципальных КСО этот показатель составляет менее  1%. Таким образом, сегодня параллель- И  это при том, что финансовая дисциплина но существует два стратегических подхода участников бюджетного процесса муници- к  развитию системы внешнего финансового пального уровня, как правило, значительно контроля на территории муниципальных об- ниже, чем субъектового. Очевидно, что такие разований. Первый связан с  активизацией низкие значения коэффициента могут иметь работы существующих муниципальных КСО — две причины: это возможно при решении упомянутых выше многочисленных проблем. Второй путь  — X недостаточно высокий профессиональ- усиление (количественно, методически и фи- ный уровень работы финансовых контроле- нансово) региональных КСО и  юридическое ров; оформление передачи им полномочий по осуществлению внешнего муниципального X «беззубость» МКСО, обусловленная финансового контроля в рамках соглашений определенной их зависимостью от местных с представительными органами муниципаль- органов исполнительной власти. ной власти. Независимость органов внешнего финан- В  любом случае, несомненно, что каждое сового контроля является одним из основных муниципальное образование в  стране дол- принципов их работы. К  сожалению, опре- жно быть охвачено внешним финансовым деленную зависимость контрольно-счетных контролем. Эта задача важна, и откладывать органов муниципальных районов от местной ее решение в долгий ящик не надо. исполнительной власти многие эксперты рассматривают как хроническую болезнь. 44 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

КАЗНАЧЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬ Муниципальный финансовый контроль: состояние и перспективы Светлана Александровна СЕРГИЕНКО, X формирование заключений об исполне- заместитель начальника отдела внутреннего нии бюджетных полномочий органами контроля; контроля и аудита УФК по Красноярскому краю X формирование предложений по совер- Одной из многих задач Федерального казна- шенствованию исполнения бюджетных полномо- чейства в финансово-бюджетной сфере являет- чий и методическое обеспечение соответствую- ся проведение анализа исполнения бюджетных щей деятельности органов контроля. полномочий органов муниципального внутрен- него финансового контроля. Управление Феде- Для реализации функций по анализу бюд- рального казначейства по Красноярскому краю жетных полномочий органов государственно- проводит такой анализ начиная с мая 2016 года. го и  муниципального финансового контроля Федеральное казначейство разработало спе- О сновными задачами анализа бюджет- циальный порядок, утвержденный приказом ных полномочий органов муниципаль- ведомства от 3 июля 2017 года № 17н. Порядок ного финансового контроля (далее  — определяет процедуры планирования анализа, органы контроля) являются: его проведения и  составления отчетности по результатам. X оценка исполнения бюджетных полномо- чий органов контроля; На этапе планирования Управление Фе- дерального казначейства по Красноярскому краю ежегодно проводит мониторинг состояния организации внутреннего финансового кон- троля в  муниципальных образованиях. Дина- мика создания органов муниципального финан- сового контроля или передачи их полномочий за 2016–2019 годы представлена на рисунке 1. За прошедшие с  момента проведения пер- вого аналитического мероприятия три года в  Красноярском крае прослеживается устойчи- вая тенденция повышения уровня организации внутреннего муниципального финансового кон- троля, увеличения количества органов контроля. Так, в 2016 году органы контроля были созданы только в  10% муниципальных образований ре- гиона, а на конец 2019 года — уже в 48%. Аналогичная тенденция прослеживается и по передаче бюджетных полномочий на уровень му- ниципального района — с 10% в 2016 году до 47% в 2019-м. В результате количество муниципаль- ных образований, в которых не организован вну- тренний муниципальный финансовый контроль, уменьшилось с 80 до 5%. В большинстве случаев причиной несоблюдения требований бюджетно- го законодательства РФ служит недостаточность www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 45

КАЗНАЧЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬ ВАЖНО ся заключение, которое содержит информацию о выявленных недостатках, предложения и реко- Полномочия по муниципальному мендации по исполнению бюджетных полномо- финансовому контролю установлены чий органами контроля. Затем органы контроля Бюджетным кодексом и  Федераль- должны предоставить сведения о  выполнении ным законом №  131-ФЗ и  являются предложений и рекомендаций управления. обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Основные недостатки Наиболее часто встречающиеся недостатки финансовых ресурсов в местных бюджетах и низ- кий уровень кадрового потенциала. в организации исполнения бюджетных полномо- чий органами контроля следующие: По состоянию на  1  января  2020  года управ- ление провело анализ в  отношении  81  органа X несоответствие муниципальных правовых контроля, что составляет 29% от их общего коли- актов, регламентирующих порядок осуществле- чества на территории Красноярского края (рису- ния полномочий по внутреннему муниципально- нок  2). Повторный анализ деятельности одного му финансовому контролю, бюджетному законо- и  того же органа муниципального финансового дательству РФ; контроля не проводился. X несоответствие процедур планирования, Для проведения анализа бюджетных полно- подготовки и  проведения контрольных меро- мочий управление запрашивает копии муни- приятий, составления и направления представ- ципальных правовых актов, регламентирующих лений, предписаний требованиям, которые уста- деятельность по осуществлению ВМФК, мате- новлены муниципальными правовыми актами, риалов, оформленных по результатам контроль- регламентирующими порядок осуществления ных мероприятий, документов по реализации полномочий по внутреннему муниципальному результатов контрольной деятельности и  обес- финансовому контролю; печению контроля за устранением выявленных нарушений. По результатам анализа оформляет- X отсутствие системного взаимодействия с органами исполнительной власти, правоохра- нительными и контрольно-счетными органами; Рисунок  1. Динамика создания органов муниципального финансового контроля или передачи их полномочий за 2016–2019 гг., ед. 500 460 421 400 300 92 255 276 266 62 210 200 На 1 ноября 2017 г. 108 30 На 1 ноября 2019 г. 100 56 59 На 1 ноября 2018 г. 0 2016 г. Количество муниципальных образований, в которых созданы органы внутреннего муниципального финансового контроля Количество муниципальных образований, которые передали исполнение бюджетных полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю Количество муниципальных образований, в которых не созданы органы внутреннего муниципального финансового контроля 46 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru

КАЗНАЧЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬ X несоблюдение требований Федерального Рисунок  2. Количество органов контроля, закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обес- в которых проведен анализ, ед. печении доступа к  информации о  деятельности государственных органов и  органов местного 40 36 самоуправления» в части размещения информа- 30 ции о  проведенных контрольных мероприятиях в интернете (рисунок 3). 20 17 Новые задачи 10 13 15 Результаты анализа показывают, что основ- 0 2016 2017 2018 2019 ной причиной выявленных недостатков явля- ется отсутствие единой нормативно-правовой Рисунок 3. Основные недостатки, выявлен- базы по организации и проведению внутреннего ные по итогам анализа, ед. муниципального финансового контроля, уста- навливающей единые требования и  нормы для 60 органов контроля всех уровней бюджетов. В  це- 50 50 лях совершенствования государственного (муни- ципального) финансового контроля, внутреннего 40 33 37 21 20 финансового контроля и  внутреннего финансо- 30 13 вого аудита в  Бюджетный кодекс Федеральным законом от 26 июля 2019 года № 199-ФЗ внесены 20 2 соответствующие изменения. 10 Для реализации обновленных положений 0 БК  РФ Минфин России разрабатывает стан- дарты ВГ(М)ФК, которые вступят в  действие Недостатки, выявленные в актах, с 1 июля 2020 года. Три стандарта внутреннего фи- регламентирующих деятельность нансового аудита, в которых заложены основные органов контроля принципы, задачи, порядок организации внутрен- него аудита, а также права и обязанности долж- Недостатки, выявленные в части ностных лиц при аудите, уже вступили в действие планирования контрольных мероприятий с  1  января  2020  года. Единое нормативно-пра- вовое регулирование и единые стандарты в дея- Недостатки, выявленные при подготовке тельности органов контроля позволят повысить и проведении контрольных мероприятий качество исполнения возложенных на них бюд- жетных полномочий, а также будут способствовать Недостатки, выявленные при проведении эффективному управлению бюджетными рисками. анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств Поправки в  Бюджетный кодекс ввели еще внутреннего финансового контроля и аудита одну существенную новацию, расширяющую полномочия Федерального казначейства. С авгу- Несоблюдение требований Федерального ста  2019  года полномочия по анализу осуществ- закона № 8-ФЗ в части размещения ления главными администраторами бюджетных информации в сети интернет средств внутреннего финансового аудита переда- ны от органов контроля регионов и муниципаль- Неисполнение полномочий по осуществлению ных образований казначейству. Проведенный контроля за соблюдением бюджетного управлением мониторинг показал, что на терри- законодательства и иных НПА тории Красноярского края осуществляют деятель- Другие ность свыше тысячи главных администраторов бюджетных средств. И проведение аналитических мероприятий в  отношении ГАБС  — масштабная задача, которая требует применения современных риск-ориентированных подходов при их планиро- вании и организации. Управление обладает необ- ходимыми ресурсами, и мы готовы решать новую задачу. www.rufincontrol.ru | Финконтроль | №1/2020 | 47

КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ЗАКУПОК Несоблюдение сроков направления информации Анастасия Викторовна ХЕГАЙ, В настоящее время наблюдается рост при- главный специалист отдела организационно- влечения к  административной ответ- правового регулирования Управления контроля ственности по части 2 статьи 7.31 Кодекса в сфере закупок Главного контрольного управле- об административных правонарушениях. Так, ния города Москвы в 2019 году нарушения по этой статье состави- ли порядка  70% всех процедурных нарушений Просрочка направления в Федеральное в сфере закупок, по которым Главконтроль Мо- казначейство информации для включения сквы возбудил административные дела. в реестр контрактов, а именно документов о приемке товаров, работ, услуг и сведений Текущая редакция КоАП  РФ за несвоевре- об оплате товаров, работ, услуг в рамках ис- менное направление информации в  реестр полнения контрактов, является нарушением, контрактов предусматривает штраф в  разме- фиксация которого легко поддается автома- ре 20 тысяч рублей. тизации. Внедрение механизмов, позволяю- щих установить случаи несвоевременного На что обратить внимание? направления соответствующей информации На что стоит обратить особо пристальное в реестр контрактов, увеличивает статисти- ку выявления таких нарушений. внимание, исходя из требований части  3  ста- тьи 103 Федерального закона №44-ФЗ? 1Вышеуказанная статья предполагает отдель- ное направление в  реестр контрактов ин- формации об исполнении контракта (включает в  себя информацию об оплате контракта, ин- формацию о начислении неустоек (штрафов, пе- ней), а также экспертное заключение), докумен- тов о приемке товаров, работ, услуг по контракту. 2У  заказчиков нет обязанности направлять в  реестр контрактов тело платежного пору- чения, так как из формулировки статьи следует, что достаточным будет отразить информацию об оплате поставленных товаров, оказанных услуг или выполненных работ с  указанием реквизи- тов соответствующего документа. 3Направлению в  реестр контрактов в  тече- ние пяти рабочих дней подлежит информа- ция о  каждом факте осуществления приемки и о каждом факте оплаты товаров, работ, услуг по контракту даже в  том случае, если в  кон- тракте не выделены отдельные этапы его ис- полнения. Указанная позиция также находит свое отражение в письме Министерства эконо- мической политики РФ от 26 января 2017 года 48 | №1/2020 | Финконтроль | www.rufincontrol.ru