A2กระบวนทัศน์ใหม่ในการให้บริการสาธารณะ

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) ข้นั ตอนพฒั นาการจิตสำนึกเก่ียวกับ “สงั คม” ของคนไทย คนไทยแต่ก่อนมีเพียงจิตสำนึกในระดับชุมชนเท่านั้น ยังไม่เกิดจิตสำนึกใน ระดับสังคมขนาดกว้างเป็นเมืองใหญ่หรือทั่วประเทศขึ้นมา จิตสำนึกในระดับสังคม เริ่มเกิดขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2500 เศษๆ เท่านั้น ที่เกิดขึ้นก็เพราะการพัฒนาเศรษฐกิจแผนใหม่ ซึ่งทำให้เกิด วิถีชีวิตของคนเมืองใหญ่ขึ้น ในช่วงต้นๆ จิตสำนึกชุมชนจะหายไป เกิด เป็นความคิดแบบต่างคนต่างอยู่ ต่างทำมาหากิน ช่วงนี้จึงเป็นช่วงที่เริ่ม เกิดเสียงวิจารณ์ว่า “คนไทยไม่รับผิดชอบ” “คนไทยไม่มีวินัย” หรือ “คน ไทยไม่นึกถึงส่วนรวม” สาเหตุเพราะ จิตสำนึกแบบชุมชน ถูกทำลายไป และยังไม่มีสิ่งใหม่เข้ามาแทนที่ เราเกิดจิตสำนึกระดับ สังคมขึ้นเมื่อได้ทำการพัฒนา เศรษฐกิจไปช่วงหนึ่ง และเกิด ปัญหาซึ่งหลีกเลี่ยงไม่ได้ตาม หลังมา เช่น ปัญหาความยากจน ปัญหาแรงงานเด็ก ปัญหาสลัม ปัญหาสภาพแวดล้อม เราเริ่ม เรียกสิ่งเหล่านี้ว่า “ปัญหาสังคม” ซึ่งถือได้ว่าเป็นการเกิดจิตสำนึกร่วมกันเป็นครั้งแรก ของคนไทยว่า ตัวเองเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชีวิตที่ใหญ่กว่าชุมชนแต่ดั้งเดิม คือวิถีชีวิต 38 สถาบันพระปกเกลา้

สำนึกพลเมอื ง สังคมซึ่งทุกคนมีความรับผิดชอบร่วมกันที่จะต้องแก้ไขปัญหา และทุกคนก็มีสิทธิ เรียกร้องเพื่อให้ส่วนรวมดีขึ้น การเกิดขึ้นของจิตสำนึกสังคมนี้ เป็นขั้นต้นสุดของการก่อตัว Civil Society หรือ สังคมเข้มแข็ง ซึ่งผู้เขียนแยกแยะเป็น 4 ขั้น คือ 1. การเกิดจิตสำนึกสังคม 2. การเกิดขององค์กรสังคม 3. การเกิดอุดมการณ์ร่วมของสังคม 4. การตกผลึกเป็นสถาบันของอุดมการณ์สังคมและกลุ่มองค์กรต่างๆ ข้ันที่หนึ่ง คือ การเกิดจิตสำนึกระดับสังคม ข้ันที่สอง คือ การเกิดกลุ่ม องค์กรทางเศรษฐกิจ สังคมต่างๆ ที่มีจิตสำนึกในการ ดูแลประโยชน์ซึ่งกันและกัน เกิดหลังจากการเริ่มแผนพัฒนาเศรษฐกิจไม่นาน โดยเริ่ม จากการเกิด ก. กลุ่มลักษณะสังคมสงเคราะห์ เช่น สภาสตรี กลุ่มอาสาสมัครสตรี กลุ่ม อาสาพัฒนาของนักศึกษา สมาคมสิทธิเสรีภาพ และช่วงหลังก็ได้มีองค์กร พัฒนาเอกชนเกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง สนใจดูแลปัญหาสังคมต่างๆ คือ เด็ก สตรี ชนบท สภาพแวดล้อม ฯลฯ ในลักษณะที่กระจายออกไปทั่วทุกภาค เกือบจะทุกจังหวัด สถาบันพระปกเกล้า 39

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) ข. กลุ่มวิชาชีพก็เกิดขึ้นในช่วงแรกๆ เช่น นักวิชาการ สภาทนายความ สถาปนิก วิศวะ แพทยสภา และขยายตัวกว้างขึ้น อยู่ในภูมิภาคมากขึ้น เช่น แพทย์ชนบท สาธารณสุขมูลฐาน เป็นต้น ค. ภาคเอกชน เช่น สมาคมธนาคาร อุตสาหกรรม หอการค้า ชมรมผู้ส่ง ออก ฯลฯ จะมีลักษณะอยู่ใต้อำนาจของราชการในช่วงต้น แต่ช่วงหลังได้ สะท้อนความเป็นอิสระ ความตั้งใจที่จะมีส่วนต่อสังคม ต่อการเมืองมาก ขึ้น ขณะเดียวกันตัวบุคคลจากภาคเอกชนก็ได้กระตือรือร้นที่จะรับผิดชอบ ต่อสังคมในด้านต่างๆ มากขึ้น เช่น ชมรมตาวิเศษ Think Earth มูลนิธิ ราชพฤกษ์ กลุ่ม BMS กลุ่มเพลินจิต 39 กลุ่มกรุงเทพฯ 51 ฯลฯ ง. กลุ่มสื่อ มีบทบาทอย่างมากช่วงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ทั้งหนังสือพิมพ์ โทรทัศน์ วิทยุ วารสาร และแมกกาซีนต่างๆ ซึ่งปัจจุบันมี อยู่มากมายมหาศาล สื่อเหล่านี้มีความเป็นอิสระและเผยแพร่ข่าวสารที่รับ ผิดชอบต่อสังคมต่อการเมืองมากขึ้นจนมีบทบาทสำคัญยิ่งต่อความ เข้มแข็งของสังคมไทย จ. การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นจะเป็นการขยายความเข้มแข็งให้สังคม เพราะเนื้อหาการปกครองตนเองของท้องถิ่น ก็คือองค์กรชุมชนที่จะเกิดขึ้น มาเพื่อรักษาผลประโยชน์ ของตนเอง และคาน อำนาจกับราชการและ พรรคการเมือง 40 สถาบันพระปกเกลา้

สำนึกพลเมือง หากดูโดยประวัติศาสตร์ เหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 เป็นการปลด ปล่อยชนชั้นกลางให้ตระหนักถึง เสรีภาพของตน เพียงไม่ถึง 20 ปีให้หลัง พวกเขาเป็นพลังสำคัญที่คานอำนาจกับทหารได้ การปฏิรูปการปกครอง ท้องถิ่นจะช่วยให้ชาวบ้านได้ตระหนักถึงสิทธิและเสียงของตนเอง ซึ่งจะเป็น หลักประกันสำคัญของระบอบประชาธิปไตย ขั้นท่ีสาม อยู่ในช่วงปัจจุบัน คือ การก่อรูปของอุดมการณ์ร่วมของสังคม เมื่อ จิตสำนึกรับผิดชอบต่อสังคมสูงขึ้น กลุ่มต่างๆ มีมากขึ้นและเกิดอุดมการณ์ที่ยึด เหนี่ยวผูกพันกับสังคมให้เป็นสังคมที่เข้มแข็งและมีคุณธรรม (Ideology of Civil Society) ขึ้นเป็นเสมือน vision หรือทิศทางพึงปรารถนาที่บ้านเมืองควรจะก้าวเดิน ต่อไป เป็นกฎเกณฑ์จริยธรรมที่เรียกร้องนักการเมืองและข้าราชการ ข้อสังเกต คือ อุดมการณ์แห่งสังคมไม่ใช่เป็น manifesto ที่ผลิตโดยบุคคลหรือองค์กรหนึ่งใด โดยเฉพาะ ผู้เขียนขอประมวลเค้าโครงของอุดมการณ์ดังกล่าวของสังคมไทยดังนี้ 1. เป็นสังคมที่สมาชิกและผู้บริหารประเทศมีคุณธรรม ทั้งนี้โดยมีสถาบัน พระมหากษัตริย์เป็นยอดสุดของแบบอย่างแห่งคุณธรรมนี้ 2. เป็นสังคมที่มีความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ วิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี 3. เป็นสังคมที่เน้นความยุติธรรม การให้โอกาสในด้านต่างๆ แก่ผู้คนโดย เท่าเทียมกัน 4. เป็นสังคมประชาธิปไตย ที่ผู้คนมีวุฒิภาวะ หนักแน่น ใจกว้างต่อความ แตกต่างทั้งหลาย นิยมแสวงหาทางออกด้วยวิถีของประชาธิปไตย 5. เป็นสังคมเปิด (Open Society) ที่ผู้คนมีสิทธิเสรีภาพได้รับและเข้าถึง ข่าวสารที่จำเป็นทุกประการ 6. เป็นสังคมที่มีความงดงามทางวัฒนธรรมและสภาพแวดล้อม สถาบนั พระปกเกลา้ 41

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ขั้นตอนที่ส่ี ยังเป็นเหตุการณ์ในอนาคตจะเกิดเมื่ออุดมการณ์แห่งสังคมเข้มแข็ง ตกผลึก เป็นเสมือนสถาบันที่ทุกคนยอมรับเป็นกฎเกณฑ์แห่งวิถีชีวิต เป็นแรง ขับเคลื่อนให้สังคมก้าวหน้าไปพร้อมๆ กับกลุ่มองค์กร สังคมต่างๆ ก็จะมีวุฒิภาวะ มีบทบาทหน้าที่เป็นที่ยอมรับในบ้านเมืองอย่างกว้างขวาง ในปัจจุบันกลุ่มองค์กรที่ได้ กลายเป็นสถาบันที่ประชาชนยอมรับไปแล้ว มีอยู่ไม่น้อย เช่น สถาบันภาคเอกชน ธนาคาร สถาบันการเงิน สภาอุตสาหกรรมฯ สถาบันวิชาการ องค์กรเอกชน เช่น มูลนิธิดวงประทีป มูลนิธิเด็ก (ครูยุ่น) เป็นต้น หนังสือพิมพ์ส่วนใหญ่ เช่น ไทยรัฐ เดลินิวส์ มติชน บ้านเมือง แนวหน้า สยามรัฐ บางกอกโพสต์ เนชั่น ดูจะเป็นสถาบัน ไปแล้ว ขณะที่วิทยุโทรทัศน์ส่วนใหญ่ยังไม่เป็นสถาบันบางรายการ เช่น มองต่างมุม ของ ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง รายการของสุทธิชัย หยุ่น ดร.สมเกียรติ อ่อนวิมล ม.ร.ว.ถนัดศรี สวัสดิวัฒน์ รายการ จส.100 ก็พยายามก่อตัวเป็น “อนุสถาบัน” หรือ สถาบันย่อยๆ ของสังคม สื่อเล็กๆ เฉพาะบางด้านก็กลายเป็นหรือกำลังจะเป็นสถาบัน ย่อยๆ เช่น ศิลปวัฒนธรรม เมืองโบราณ สารคดี (ในด้านวัฒนธรรม) สตรีสาร ขวัญ เรือน สกุลไทย (ด้านสตรี) อ.ส.ท. (ด้านท่องเที่ยว) นอกจากนี้ยังมีสื่อเกี่ยวกับงาน ละคร สารคดี ดนตรี กีฬา ฯลฯ อีกมากมาย สื่อเหล่านี้แม้จะไม่มีบทบาททางการเมือง ทั้งหมด แต่อย่างน้อยที่สุดสะท้อนความเข้มแข็งของสังคมและหน้าที่ที่มีคุณค่าแก่ สังคม ถ้ากลุ่มองค์กรย่อยๆ ต่างๆ เหล่านี้มีวุฒิภาวะและบทบาทหน้าที่ ที่เป็นประโยชน์ เป็นที่ยอมรับของสังคม ก็จะกลายเป็นสถาบัน หรือ อนุสถาบันที่แพร่หลายกว้างขวาง จะเป็นปัจจัยสำคัญที่สุดที่ทำให้การเมือง ไทยสมดุล ปราศจากการปฏิวัติรัฐประหารอีกต่อไป 42 สถาบนั พระปกเกล้า

เรอ่ื งที่ 6 การเมืองภาคพลเมือง ผู้ช่วยศาสตราจารยท์ ศพล สมพงษ ์ บทนำ จตนารมณ์หลักประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 คือ เปลี่ยนการเมืองของนักการเมืองให้เป็นการเมืองของพลเมืองโดยเพิ่มสิทธิ เเสรีภาพให้การเมืองและปรับประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนเป็นประชาธิปไตยโดยมี ส่วนร่วมของพลเมือง รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถือว่าพลเมือง คือ หัวใจของการเมืองจึงให้ ปรับการเมืองให้เป็นของพลเมืองขึ้นมิใช้ผูกขาดตกอยู่เฉพาะนักการเมือง ในพื้นที่ ปริมณฑลสาธารณะทางสังคมประกอบด้วยหุ้นส่วนที่สำคัญ 3 ส่วน คือ

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) 1. ภาครัฐ ซึ่งประกอบด้วยภาครัฐและภาคราชการซึ่งเป็นกลไก ของรัฐบาล เป็นภาคที่มีบทบาทสำคัญและถือครองพื้นที่มากที่สุด มีอำนาจ และอิทธิพลต่อสังคมมากที่สุด 2. ภาคธุรกิจ ได้แก่ ภาคธุรกิจเอกชน และภาครัฐวิสาหกิจที่ ดำเนินการมีส่วนกระทบต่อสังคมภาคธุรกิจเอกชนดูเหมือนจะมีพลังอำนาจ และเติบโตขึ้นจนสามารถเชื่อมโยงความสัมพันธ์กับภาคการเมืองได้ค่อนข้าง แนบแน่นกว่าการเชื่อมโยงกับภาคประชาชน การดำเนินการธุรกิจสามารถใช้ กลไกทางสังคมเข้าไปมีอิทธิพลทางการเมืองภาครัฐ เพื่อการคุ้มครองและ ส่งเสริมการดำเนินการทางธุรกิจให้กับกลุ่มผลประโยชน์ของตนได้ 3. ภาคพลเมือง เป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ แต่มีพลังอำนาจ ทางการเมืองน้อยที่สุด ภาคพลเมือง ประกอบด้วย ภาคครอบครัว ที่เป็น หน่วยสังคมขนาดเล็ก เมื่อรวมภาคครอบครัวเข้าด้วยกัน แต่อยู่กันแบบ ปัจเจกชน ก็เป็นเพียงประชาชนทั่วไป ที่ขาดความผูกพันต่อสังคมรัฐ อีกส่วนหนึ่งของภาคพลเมือง คือ ภาคประชาสังคมที่เกิดจากการรวมตัวกัน ด้วยสำนึกพลเมือง เข้ามารับผิดชอบต่อสังคม ในรูปขบวนการทางสังคม ภาคพลเมือง จึงมีพลังของการขับเคลื่อนสู่การเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง ในฐานะประชาชนทั่วไป ดังนั้นการเมืองภาคพลเมืองก็คือ การเคลื่อนไหว รับผิดชอบและผูกพันต่อสังคมในรูปของขบวนการประชาสังคมนั่นเอง 44 สถาบันพระปกเกลา้

การเมืองภาคพลเมือง พฒั นาการของประชาสังคม ทศวรรษที่ผ่านมา กระแสการสนับสนุนเรื่องความเป็นชุมชน หรือองค์กร ประชาชน (localization) ได้กลายเป็นกระแสใหญ่ของการแก้ปัญหาวิฤตและการ พัฒนาสังคม เพราะรัฐซึ่งเป็นหน่วยงานหลักในการจัดการกับปัญหาต่างๆ ไม่สามารถ จัดการได้ โดยเฉพาะเมื่อรัฐถูกบรรษัทข้ามชาติและกลไกเศรษฐกิจข้ามชาติแทรกแซง ทำให้ประชาชนที่เคยพึ่งพิงรัฐต้องหันกลับมาสนใจกระบวนทัศน์ใหม่ในการพัฒนา นั่น คือ ประชาสังคมเพื่อการพึ่งตนเอง แนวคิดเรื่องประชาสังคม (Civil Society) เป็นแนวคิดที่พัฒนามา พร้อมกับการเติบโตของทุนนิยม และประชาธิปไตยในสังคมยุโรป ตั้งแต่ คริสต์วรรษที่ 18 จากการปฏิวัติอุตสาหกรรมและการเติบโตของลัทธิ ทุนนิยม ทำให้ผู้คนหลุดจากโครงสร้างแบบเดิม เช่น ครอบครัว ชุมชน หรือไพร่รับใช้เจ้าของที่ดิน เข้ามาสู่เมืองในฐานะปัจเจกชน เป็นคนชั้นกลาง ที่มีวิถีชีวิตใหม่ มีอาชีพใหม่ (การค้า บริการ) ความสัมพันธ์ของผู้คนเป็นไป อย่างเท่าเทียมกัน เวลาผ่านไปกลุ่มพ่อค้าเหล่านี้มั่งคั่งขึ้นจนมีอำนาจต่อรอง ทางการเมือง พยายามเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองเพื่อผลประโยชน์ของ ตน การมีส่วนร่วมแสดงออกในฐานะพลเมืองที่ต้องการร่วมรับผิดชอบ สังคม สถาบันพระปกเกลา้ 45

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ชนชั้นกลางมีบทบาทขึ้นโดยอาศัยกลไกทางสังคม เช่น สื่อมวลชน การพบปะ สังสรรค์ตามร้านกาแฟ การตั้งชมรมดำเนินกิจกรรมทางการเมืองและสังคม ภาวะการ เช่นนี้เป็นมิติใหม่ทางการเมืองสาธารณะ มีพื้นที่สาธารณะ (Public Sphere) ที่ไม่ พื้นที่การเมืองของรัฐหรือพื้นที่ทางเศรษฐกิจ เป็นพื้นที่ทางการเมือง สังคม และ วัฒนธรรมของภาคประชาชน ที่เรียกว่า ประชาสังคม ซึ่งคนชนชั้นกลาง มีบทบาทนำ ในการกำหนดนโยบายของสังคม เจรจาต่อรองรัฐ ทำให้บทบาทของรัฐลดลง บทบาท ของประชาสังคมจึงเป็นรากฐานของประชาธิปไตยในตะวันตก จากเดิมที่ประชาธิปไตย เป็นรูปแบบตัวแทน (Representative Democracy) ประชาสังคมทำให้เกิดการ พัฒนากระบวนการประชาธิปไตยแบบทางตรง และเปิดกว้าง นักคิดคนสำคัญในเรื่องประชาสังคมมีหลายคนอาทิ รุสโซ เฮเกล และ กรัทซี่ รุสโซ เขียนถึงประชาสังคมว่า คือ อำนาจทางการเมืองที่เป็นของสังคมหรือ พลเมือง เป็นอำนาจที่มิได้มาด้วยกำลัง ประเพณี ศาสนา วัยวุฒิ หรือข้ออ้างใดๆ ประชาสังคมเป็นสังคมหรือชุมชนอิสระที่ผู้คนจำนวนหนึ่งตกลงใจเข้ามาอยู่ร่วมกัน ผูกพันกัน เพื่อความสะดวกสบาย ปลอดภัย และสันติ ในภาวะธรรมชาติมนุษย์มี อำนาจและเสรีภาพเต็มที่ในการคุ้มครองตนเองและทำลายผู้อื่น ภาวะธรรมชาติของ มนุษย์คือการต่อสู้ การหลีกเลี่ยงจึงต้องเข้าไปสู่สังคมการเมืองหรือประชาสังคม การสร้างประชาสังคมมีเงื่อนไขว่า ทุกคนต้องยอมสละเสรีภาพและอำนาจที่มี อยู่ให้กับชุมชน ทำให้ชุมชนมีอำนาจเหนือสมาชิกทั้งหมด สามารถกระทำการและใช้ อำนาจบังคับได้ตามเจตนารมณ์และมิติของเสียงข้างมาก แนวคิดประชาสังคมของรุสโซ คือ พื้นที่ของปัจเจกชนที่เป็นอิสระจาก พันธนาการของรัฐ และถ้าหากรัฐไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามสัญญา (กฎหมาย) คือ ขาด ความเป็นธรรม สังคมมีความชอบธรรมในการโค่นล้มรัฐ (บาล) ได้ 46 สถาบันพระปกเกล้า

การเมืองภาคพลเมอื ง Civil Society ในความคิดของเฮเกล หมายถึง สมาคม ชุมชน สถาบัน กลุ่ม อาชีพ ฯลฯ ที่อยู่ระหว่างรัฐและครอบครัว กลุ่มหรือองค์กรที่เป็นอารยธรรมสังคมนั้น อาจเป็นกลุ่มแบบจารีตดั้งเดิม หรือกลุ่มสมัยใหม่ที่ไม่ได้อยู่ตรงข้ามกับรัฐ แต่อารย สังคมพัฒนาไปเป็นรัฐได้ เฮเกลเชื่อว่าปัจเจกชนมีเสรีภาพในการดำเนินการ และจะ ต้องได้รับผลตอบแทนเหมาะสมเมื่อเขาอาศัยตนเองทั้งหมดในการดำเนินชีวิต เขาไม่ เห็นด้วยกับแนวคิดสัญญาประชาคมที่มีกฎหมายและอำนาจผูกมัดคนไว้ด้วยกัน แต่ ความเป็นชุมชนต้องจำลองมาจากลักษณะครอบครัว คือ มีความรักเป็นเครื่องมือ เชื่อมโยงไว้ด้วยกัน และชาติก็คือครอบครัวสากล ซึ่งในความเป็นจริงเป็นไปไม่ได้ กรัมซี่ เห็นว่าประชาสังคมเป็นพื้นที่ของชนชั้นต่างๆ รวมทั้งเศรษฐกิจ การเมือง ระบบความคิด และวัฒนธรรมของคนเหล่านั้น ประชาสังคมจึงเป็นพื้นที่ที่มีพลังใน การเปลี่ยนแปลงสังคม โดยการเข้าไปมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายและกติกา สังคม กลยุทธ์ของกระบวนการประชาสังคม คือ การยึดครองพื้นที่ดังกล่าวให้ได้ ไม่ ว่าจะเป็นการต่อสู้ทางวัฒนธรรม ทางสัญลักษณ์ หรือทางการเมือง รัฐจะไม่สามารถ จัดการสังคมได้ถ้าประชาสังคมเข้มแข็ง ในประเทศตะวันตก สังคมมีความเข้มแข็งมาก แต่รัฐก็สามารถทำ อะไรได้หลายอย่าง ที่นำสังคมหรือภาคเอกชน ทั้งที่สังคมเสรีประชาธิปไตย นั้นเห็นว่า สังคมต้องนำรัฐ ต้องกำกับควบคุมรัฐ แนวคิดเรื่องความเป็น อิสระของรัฐในอเมริกาเป็นเรื่องใหม่ ในประเทศโลกที่สาม รัฐมีอำนาจมาก สามารถชี้นำกำกับควบคุมสังคมได้ แต่ก็มีการพบ “สังคม” (ภาคประชาชน หรือภาคเอกชน) และพบว่า “สังคม” ของโลกที่สามกำลังเติบโตขยายตัว และเป็นอิสระจากรัฐมากขึ้น สถาบนั พระปกเกลา้ 47

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ความหมายของประชาสงั คม มีผู้ให้คำแปล Civil Social หลายอย่าง อาทิ ประชาสังคม ชุมชนเข้มแข็ง อารยสังคม และสังคมพลเมือง ขณะเดียวกันก็มีผู้ให้นิยาม ประชาสังคม แตกต่างกัน ตามบริบททางสังคมและยุทธศาสตร์การต่อสู้ ดังนี้ 1. ประชาสังคม คือ พื้นที่การเมืองสาธารณะ (Public Sphere) ของ ประชาชนที่กำเนิดจากคนชั้นกลาง แล้วขยายไปสู่กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ที่ สนใจเข้าร่วมในพื้นที่การเมืองสาธารณะนี้ ประชาสังคมจึงเป็นพื้นที่ที่เกิด กิจกรรม มิใช่ประชาชนทั้งหมดที่ไม่มีการเคลื่อนไหวทางการเมืองสาธารณะ 2. ประชาสังคม คือ กระบวนการสร้างพื้นที่การเมืองสาธารณะของ ประชาชนโดยตรง โดยไม่ตกอยู่ภายใต้พื้นที่การเมืองของรัฐ (รัฐบาล พรรคการเมือง กฎหมาย ศาล อบต. ฯลฯ) หรือพื้นที่ทางเศรษฐกิจของทุน ประชาสังคมจึงเป็นอิสระจากรัฐและทุน 3. ประชาสังคม คือ เวทีต่อสู้ทางอุดมการณ์ฝ่ายต่างๆ โดยรัฐหรือ ทุนที่พยายามครอบงำพื้นที่ดังกล่าว ยุทธศาสตร์การต่อสู้มีทั้งการขัดแย้ง และร่วมมือ มีการใช้ความรุนแรงและสันติวิธี ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับคุณภาพ ประชากรในสังคมนั้นๆ ประชาสังคมจึงไม่ใช่เวทีสมานฉันท์อย่างเดียว แต่ เป็นเวทีสาธารณะที่เปิดโอกาสให้ผู้คนที่มีความแตกต่างได้เสนอความคิด เห็น หรือทะเลาะกันอย่างสันติ เป็นเวทีที่มีการจัดการความคิดเห็นแตกต่าง ให้เป็นพลังร่วม เพื่อดำเนินไปสู่เป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพ โดยทั่วไปการ 48 สถาบนั พระปกเกล้า

การเมอื งภาคพลเมือง กระตุ้นให้ผู้คนลุกขึ้นมาดูแลชุมชนละแวกบ้าน หรือสังคมเป็นสิ่งที่ทำได้ไม่ ง่ายนัก เนื่องจากประชาชนติดกับการบริโภคจากรัฐมานาน ในสังคมมีกลุ่ม ผลประโยชน์แตกต่างกัน ผู้คนส่วนใหญ่จะเอาตัวเองเป็นศูนย์กลาง ใครมี ความเห็นแตกต่างออกไปก็มักขัดแย้งขึ้นทันที และเกิดความแตกแยกและ ต่อต้านในที่สุด กลวิธีสื่อสารที่มีประสิทธิภาพและกระบวนการเรียนรู้เพื่อ ความเข้าใจเป็นเครื่องมือที่จะคลี่คลายอุปสรรคนี้ได้ ด้วยการเชื่อที่ว่า ความแตกต่างของผลประโยชน์และระดับแรงจูงใจย่อมมีจุดร่วมอยู่ ซึ่งไม่ใช่ การประนีประนอม เพื่อเฉลี่ยความขัดแย้ง หรือผลประโยชน์ แต่เป็นความ เข้าใจและเรียนรู้ในคู่ตรงข้ามและนี่คือการใช้พลังประชาสังคมอย่างมีความ หมาย (ความเคลื่อนไหว ประชาคม 2541) 4. ประชาสังคมเป็นการเคลื่อนไหวต่อสู้ของภาคประชาชน เป็นกลุ่ม ปฏิบัติการ ที่กลุ่มต่างๆ ของชนชั้นต่างๆ ร่วมมือกันต่อสู้กับกลุ่มอื่นหรือรัฐ เพื่อเปลี่ยนแปลงสังคมไปตามอุดมการณ์ที่ยึดถือมากกว่าจะคำนึงถึงผล ประโยชน์เพียงอย่างเดียว เนื่องจากรัฐไม่สามารถจัดการกับปัญหาของสังคม ได้ แม้รัฐจะกระจายอำนาจมากขึ้นก็ตาม รัฐยังพยายามรักษาสถานภาพการ ครอบงำโดยรวมศูนย์อำนาจเอาไว้ ทำให้ปัญหาความขัดแย้งระหว่างรัฐกับ ประชาชน หรือประชาชนกับประชาชนรุนแรงขึ้นแผ่ขยายวงมากขึ้น ในอดีต ขบวนการของประชาชนพยายามเข้าไปต่อสู้ช่วงชิงพื้นที่ทางการเมืองแต่ล้ม เหลว เป้าหมายใหม่ของขบวนการทางสังคมจึงหันมาสนใจพื้นที่ของประชา สังคมมากขึ้น ความเข้มแข็งของประชาสังคมขึ้นอยู่กับขบวนการที่เข้มแข็ง กว้างขวาง หลากหลายมากขึ้น สถาบันพระปกเกลา้ 49

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ประเภทของประชาสังคม 1. ประชาสังคมแบบรัฐนิยม ลักษณะนี้มีมากในประเทศโลกที่สาม รัฐต้องการคงสถานภาพอำนาจเดิมไว้ มีการกระจายอำนาจเปิดช่องทางให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในระดับหนึ่ง โดยจัดตั้งประชาคมระดับต่างๆ แต่ ศูนย์กลางการตัดสินใจคือรัฐ เป็นการเพิ่มศักยภาพของรัฐในการจัดการและ รักษาสถานภาพของรัฐในขณะที่อยู่ในสภาพอ่อนแอ ประชาสังคมลักษณะนี้ ขัดกับหลักปรัชญาของประชาสังคม 2. ประชาสังคมแบบทุนนิยม เป็นประชาสังคมของชนชั้นกลางและ นายทุน ที่มุ่งการแข่งขันและการเพิ่มประสิทธิภาพให้กลไกตลาดและทุน ทำงานได้อย่างอิสระ ปลอดจากการควบคุมโดยรัฐ แต่ให้พลังตลาดควบคุม รัฐ เป็นการลดบทบาทของรัฐในทางเศรษฐกิจและสังคม 3. ประชาสังคมแบบเสรีนิยมหรือแบบอาสาสมัคร เน้นความเป็น “พลเมือง” ที่มีจิตสำนึกประชาธิปไตย ไม่ใช่พลเมืองดีของรัฐ ให้ความ สำคัญชนชั้นกลาง กิจกรรมอาสาสมัคร กลุ่มสมาคมอิสระ มุ่งลดบทบาท ของรัฐในกิจกรรมสาธารณะ ให้รัฐคอยตอบสนองความต้องการของ ประชาชน 4. ประชาสังคมแบบชุมชนนิยม แนวคิดที่พัฒนามาจากแนวคิด “ชุมชนเข้มแข็ง” ขยายความเป็นชุมชนออกไปในวงกว้าง ในสังคมหนึ่งๆ สามารถมีชุมชนหลายแบบ เน้นที่ความร่วมมือเอื้ออาทร นำไปสู่พลังที่ 50 สถาบนั พระปกเกลา้

การเมอื งภาคพลเมอื ง เข้มแข็งของภาคประชาชน เป็นการก่อตัวของชุมชนโดยละเลยโครงสร้างของ รัฐ ประชาสังคมรูปแบบนี้ มิได้ปฏิเสธรัฐโดยตรงรัฐยังคงเป็นแกนกลางที่ เอื้อประโยชน์ต่อประชาชน 5. ประชาสังคมแบบขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมรูปแบบใหม่ (New Social Movement) เป็นการเคลื่อนไหวในพื้นที่สาธารณะด้วย ขบวนการประชาชน เพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง กฎ กติกา อุดมการณ์ของสังคม เช่น การต่อต้านสิทธิทุนนิยม คัดค้านการทำลาย ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่กระทบต่อประชาชน แสดงสิทธิไม่ เชื่อฟังรัฐ เป็นต้น เป้าหมายการต่อสู้มิได้เป็นการยึดอำนาจรัฐ หรือเข้าไป ต่อสู้ในสังคมการเมืองของกลไกรัฐ (รัฐสภา รัฐบาล ศาล กฎหมาย) แต่ สนใจพื้นที่การเมืองสาธารณะเพื่อการเปลี่ยนแปลง เป็นการปรับ สัมพันธภาพทางอำนาจระหว่างรัฐ ภาคธุรกิจ และภาคประชาชนใหม่ ประชาสังคมแบบทุนนิยม เสรีนิยม และชุมชนนิยม ได้รับการสนับสนุนจาก องค์กรระหว่างประเทศ ส่วนประชาสังคมแบบขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมเป็นที่ ยอมรับของประเทศโลกที่สาม และเริ่มเป็นที่ยอมรับทั่วไปมากขึ้น มีการเปิดมิติการ ต่อสู้ในหลายด้าน ทั้งเชิงสัญลักษณ์ วัฒนธรรม เชื้อชาติ ศาสนา คุณค่า ชาย-หญิง ฯลฯ เป็นเรื่องในระดับชุมชนท้องถิ่น ประเทศและระดับโลก มีการเคลื่อนไหวผ่าน การประสานร่วมมือของฝ่ายต่างๆ ในรูปเครือข่ายโยงใยเพื่อขยายพื้นที่ / มณฑล สาธารณะให้กว้างไกลออกไป ประชาสังคมแบบชุมชนและองค์กรอาสาสมัครลด บทบาทและความสำคัญลงอย่างรวดเร็ว ส่วนหนึ่งเพราะการเติบโตของปัจเจกนิยมสุด ขั้วจากพลังตลาดทำให้พื้นที่ทางสังคมลดลง แนวการวิเคราะห์คับแคบ สนใจแต่ กิจกรรมกลุ่มอาสาสมัครเพื่อสังคมหรือความเป็นชุมชน ทำให้สนามการเมืองสาธารณะ สถาบันพระปกเกล้า 51

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) จำกัดอยู่ที่ชุมชน ไม่เห็นภาพการเคลื่อนไหวของประชาชนที่กำลังต่อสู้ในพื้นที่ สาธารณะและท้าทายโครงสร้างเดิม (กฤษฎา บุญชัย, 2542) ในประเทศไทยมีการนำแนวคิด ประชาสังคม มาใช้ตั้งแต่ พ.ศ. 2524 แต่ไม่เป็นที่สนใจมากนัก เพราะสังคมไทยแตกต่างจากสังคมตะวันตกที่ผ่าน การต่อสู้เพื่อสิทธิเสรีภาพของชนชั้นกลาง มีการเรียกร้องการมีส่วนร่วม ทางการเมืองตั้งแต่คริสตศตวรรษ ที่ 18 การขยายตัวภาคประชาคมของ สังคมตะวันตก ทำให้สัมพันธภาพอำนาจระหว่างรัฐกับประชาชนเป็นไปใน รูปการมีส่วนร่วม รัฐของชาวตะวันตกไม่ได้มีบทบาทนำสังคม ขณะที่รัฐไทย ควบคุมพื้นที่ทางสังคมค่อนข้างเบ็ดเสร็จมาตั้งแต่ปฏิรูปการปกครองสมัย รัชกาลที่ 5 การเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยรัฐบาลพลเรือนแล้วเปลี่ยนมา เป็นรัฐบาลทหารจนถึงการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจใน พ.ศ. 2504 ไม่มีพื้นที่ ของประชาชน ฐานะประชาชนที่ผ่านมา คือ เป็นราษฎรภายใต้ระบบอุปถัมภ์ 52 สถาบนั พระปกเกล้า

การเมืองภาคพลเมือง การเรียกร้องประชาธิปไตยในช่วง 14 ตุลาคม 2516 ถือเป็นการเกิด ขึ้นของการเมืองสาธารณะหรือประชาสังคม จากจุดนี้ก่อให้เกิดกลุ่มองค์กร ที่ทำกิจกรรมสาธารณะจำนวนมาก ทั้งทางการเมือง สังคม เศรษฐกิจ สิ่ง แวดล้อม แต่รัฐก็ยังคงบทบาทหลักในการควบคุมการเมืองและประชาสังคม โดยอาศัยกลไกของรัฐผ่านสถาบันครอบครัว ชุมชน โรงเรียน วัด สถานที่ ทำงานและสื่อมวลชน ขณะเดียวกันขบวนการประชาสังคมซึ่งประกอบด้วย องค์กรพัฒนาเอกชน นักวิชาการ และชาวบ้านในชนบท ได้ผลักดัน กระบวน-ทัศน์ใหม่ในการพัฒนาที่พุ่งเป้าในการพึ่งตนเองในแนววัฒนธรรม ชุมชน หรือชุมชนเข้มแข็ง มีการต่อสู้ให้รัฐปรับเปลี่ยนโครงสร้างการกระจาย อำนาจ การยอมรับสิทธิชุมชน การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพัฒนา ซึ่งพ้องกับสถานการณ์ปัญหาการพัฒนาที่รัฐร่วมกับทุนนิยมรุกแย่งชิง ทรัพยากรจากท้องถิ่นรุนแรงขึ้น เกิดขบวนการต่อสู้ปกป้องสิทธิชุมชนของ ประชาสังคม เช่น การเคลื่อนไหวคัดค้านสัมปทานป่าไม้ คัดค้านการสร้าง เขื่อนแก่งเสือเต้น ขอจัดการทรัพยากรป่าชุมชน ขบวนการแม่มูลมั่นยืน เป็นต้น ด้วยแรงบีบของรัฐและทุนทำให้ภาคประชาสังคมเติบโตขึ้น แต่ เป็นการเติบโตจากฐานรากชนบท ไม่ได้มาจากฐานคนชั้นกลางแบบสังคม ตะวันตก สถาบนั พระปกเกล้า 53

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) ในการพัฒนาประชาสังคมให้เข้มแข็ง นพ.ประเวศ วะสี ได้เสนอแนวคิด สังคมสมานุภาพและวิชชา อันเป็นการมองสังคมโดยภาพรวม ซึ่งประกอบด้วยภาค หลัก 3 ภาค คือ 1. สังคมการเมือง (Political Society) เป็นพื้นที่การเมืองที่รัฐใช้ ควบคุมสังคมผ่านกลไกของรัฐ (รัฐสภา พรรคการเมือง กฎหมาย ศาล และ สถาบันต่างๆ) ในระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทน ที่ประชาชนเข้าถึงพื้นที่ การเมืองทำได้แค่การไปเลือกตั้งหรือเรียกร้องผ่านกลไกราชการ หรือ พรรคการเมือง ปัจจุบันภาวะความเป็นตัวแทนกำลังเป็นปัญหาเพราะไม่ สามารถเป็นตัวแทนคนทุกกลุ่มในสังคม คนบางกลุ่มถูกรัฐเพิกเฉย 2. สังคมเศรษฐกิจ (Economic Society) เป็นพื้นที่ของเศรษฐกิจ มี การแข่งขันในกระบวนการผลิต การตลาด การบริโภค เดิมธุรกิจมีขนาดเล็ก ไม่มีบทบาทมากนัก ปัจจุบันกลุ่มทุนขนาดใหญ่ยึดครองพื้นที่นี้ นอกจาก การคุมพื้นที่ทางเศรษฐกิจ กลุ่มทุนขนาดใหญ่ยังเข้าสู่สังคมการเมืองโดย สนับสนุนพรรคกรเมือง ส่งตัวแทนเข้าไปในรัฐ กดดันรัฐให้ออกกฎหมายที่ เอื้อหรือคุ้มครองผลประโยชน์ของตน พยายามควบคุมประชาสังคมผ่าน ตลาดแรงงาน สร้างกระแสบริโภคนิยมเพื่อให้ประชาสังคมใช้ทุนนิยม 3. สังคมประชา หรือประชาสังคม (Civil Society) เป็นพื้นที่ สาธารณะของประชาชนที่ไม่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของรัฐและทุน ประชาสังคม ก่อตัวโดยคนชั้นกลางแล้วขยายไปยังผู้คนอีกหลายกลุ่ม เช่น กลุ่มอาสา สมัคร องค์กรพัฒนาเอกชน 54 สถาบนั พระปกเกล้า

การเมอื งภาคพลเมือง ปัจจุบันพลังของกลุ่มทั้งสามภาคในสังคมไทย ไม่เท่าเทียมกัน พลังของภาค สังคมการเมืองมีขนาดใหญ่และเข้มแข็งมาตลอด ทำให้ภาคประชาสังคมอ่อนแอมาก ต้องทำให้เกิดดุลยภาพทั้ง 3 ฝ่าย จึงจะนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนโดยกลยุทธความ ร่วมมือของผู้คนหลายฝ่ายบนอำนาจที่เท่าเทียมกันเชื่อมโยงโครงสร้างรัฐในแนวดิ่ง จึงจะทำให้มีพลังในการแก้ปัญหาหรือพัฒนาสังคม บทบาทของประชาสงั คม ในการเมืองภาคพลเมอื ง การที่คนในสังคมรวมตัวกันในรูปของประชาสังคม เพื่อดำเนินกิจกรรมทาง การเมืองที่เป็นการเมืองภาคพลเมืองภายในพื้นที่สาธารณะที่มีความเชื่อมโยงกันทั้ง ภาครัฐ เศรษฐกิจ และชุมชนนั้น ประชาสังคมได้ดำเนินกิจกรรมทางการเมืองโดยมี บทบาทการเคลื่อนไหวอยู่ 3 สถานะ คือ 1. ดำเนินกิจกรรมทางการเมืองที่เป็นกิจกรรมเพื่อส่วนรวม 2. ดำเนินกิจกรรมทางการเมืองในฐานะความเป็นพลเมือง 3. ดำเนินกิจกรรมทางการเมืองแบบพหุนิยม สถาบนั พระปกเกลา้ 55

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) 1 การเมืองท่ีเปน็ กจิ กรรมเพื่อส่วนรวม คือ กิจกรรมที่มีจริยธรรมเพื่อส่วนรวม โปรดสังเกตว่า สำหรับนักการเมือง และประชาชนส่วนใหญ่ ตลอดจนองค์กรหรือกลุ่ม ชุมชน สมาคม จำนวนมากของไทย นั้น “การเมือง” หมายถึง การได้มาซึ่งอำนาจเหนือส่วนรวม และใช้อำนาจนั้นไปเพื่อ ประโยชน์ของส่วนตน หรือเฉพาะกลุ่ม แม้แต่ในวงวิชาการรัฐศาสตร์ แนวเสรีนิยมใน ทุกวันนี้ก็ยอมรับกันว่า การเมือง คือ การแข่งขันหรือแย่งชิงสิ่งต่างๆ อันมีคุณค่าใน สังคมด้วยกติกาและกระบวนการอันเป็นที่ยอมรับกัน หรือในความเห็นของนักลัทธิ มาร์กซ์ การเมือง คือ การที่ชนชั้นต่างๆ เข้าต่อสู้แย่งชิงอำนาจรัฐกัน เป็นต้น ประชา- สังคมคิดถึงเรื่องราวและข้อเสนอของตนเองด้วยสายตาของส่วนรวมให้มากขึ้น หรือ ให้มองเห็นเรื่องเฉพาะส่วนเฉพาะกลุ่มของตนด้วยสายตาที่ยาวไกลมากขึ้น กลุ่มและ องค์กรประชาสังคมต่างๆ มีผลประโยชน์เฉพาะส่วนที่เรืองปัญญา (enlightened self – interest) ซึ่งจะเป็นอย่างนั้นได้ กลุ่มและองค์กรต่างๆ ต้องมีจริยธรรมเพื่อส่วนร่วม (civic virtue) ที่ใหญ่กว่าและแผ่ไกลกว่าการคิดและทำเพื่อประโยชน์เฉพาะหน้าของ ตนเอง 2 การเมอื งเป็นเรือ่ งของพลเมือง (citizenship) คนไทยทั่วไปใช้คำว่า “ประชาชน” (people) “ราษฎร” (subject) และ “พลเมือง” (citizen) แทบจะแทนกันได้ ประหนึ่งว่าคำสามคำนี้ เป็นคำเดียวกัน ความจริงแล้ว ประชาชนมีมาทุกยุคสมัย หมายถึง คนที่ไม่ใช่ผู้ปกครอง (nonruler) ในสมัยโบราณนั้น ประชาชนเป็นไพร่หรือทาสเกือบทั้งหมด หมายถึง มีสถานะที่ต่ำ เป็นลูกน้องเป็นข้าช่วงใช้ของขุนนางหรือเจ้าที่ดิน การเมืองสมัยใหม่ได้ปลดปล่อย ประธานจากการเป็นไพร่หรือทาสให้กลายเป็นเสรีชน ที่มีสถานะทางกฎหมายเท่าเทียม กัน 56 สถาบันพระปกเกลา้

การเมอื งภาคพลเมอื ง ในประเทศะวันตกนั้น การเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยก็ คือ การเปลี่ยนราษฎรให้เป็นพลเมือง โดยความหมายของพลเมือง คือ ราษฎรที่ นอกจากเสียภาษีและปฏิบัติตามกฎหมายบ้านเมืองแล้ว ยังต้องมีบทบาทและอำนาจ ทางการเมือง คือ อย่างน้อยมีสิทธิไปเลือกตั้งแต่ที่ยิ่งไปกว่านั้น คือ มีสิทธิในการ แสดงความคิดเห็นต่างๆ ทางการเมือง ทั้งยังมีสิทธิเข้าไปร่วมในการทำกิจกรรมต่างๆ เพื่อส่วนรวมร่วมไปกับรัฐด้วย ราษฎรนั้นเป็นฝ่ายรับกฎหมาย นโยบายและกิจการ หรือกิจกรรมของรัฐ พลเมืองนั้นอาจเป็นฝ่ายรุกเพื่อเรียกร้องกฎหมาย นโยบายและ กิจกรรมขอรัฐตามที่ตนเองเห็นพ้องต้องกัน ราษฎรที่ดีนั้นเป็นฝ่ายรับและว่านอนสอน ง่าย ส่วนพลเมืองที่ดีนั้นต้องเป็นฝ่ายรุกได้ และต้องไม่เฉื่อยเนือย หากเป็นคนที่อยาก มีส่วนร่วม อยากเข้าช่วยทำและสามารถเข้าทำการต่างๆ แทนรัฐได้มากพอควร ราษฎร นั้นจะคิดว่าตนเองเป็นผู้น้อย ส่วนพลเมืองจะคิดว่าตนมีสิทธิมีเสียงมีส่งวนร่วมใน บ้านเมือง แนวคิดประชาสังคม ซึ่งเน้นความจำเป็นในการปลูกฝังทัศนคติให้ประชาชน เห็นว่าตนเป็นพลเมือง จะทำให้พวกเขาเห็นคุณค่าของความสัมพันธ์ที่ทัดเทียมกัน และเข้าสู่การเป็นประชาสังคมที่ผู้คนค่อนข้างเท่าเทียมกัน การย้ำแนวคิดเรื่องพลเมือง ยังจะทำให้ประชาชนตื่นตัวทางการเมือง ปรารถนาการมีส่วนแก้ไขปัญหาของส่วนรวม ชักนำให้เขาเข้าร่วมในประชาสังคมและดำเนินการนำพาประชาสังคมไปในทิศทางที่ เข้าร่วมกับรัฐ หรือเข้าทำการแทนรัฐในการแก้ปัญหาของส่วนรวมได้ดียิ่งขึ้น อนึ่ง การเน้นให้ผู้คนในประชาสังคมตระหนักว่า ตนไม่ได้เป็นเพียงสมาชิกของกลุ่ม ชุมนุม ชมรม สมาคม เฉพาะทางหนึ่งๆ เท่านั้น หากยังเป็นพลเมืองร่วมกัน จะทำให้ ประชาสังคมก้าวพ้นจากผลประโยชน์แคบๆ ของเฉพาะกลุ่ม เฉพาะส่วนไปได้ด้วย สถาบนั พระปกเกล้า 57

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) 3 ทำกจิ กรรมทางการเมืองแบบพหุนิยม อาศัยแนวคิด Pluralist State Theory ซึ่งแพร่หลายในตอนปลายศตวรรษที่ 19 ต่อต้นศตวรรษที่ 20 อันได้แก่ งานเขียนของ แฮโรลด์ ลาสกี้ ฟิกกิส และโคล เป็นต้น โดยหลักใหญ่ใจความแล้ว นักคิดอังกฤษเหล่านี้ชี้ว่า รัฐสมัยใหม่ ซึ่งรวมทั้ง รัฐประชาธิปไตยต่างพากันผูกขาดอธิปไตย ไม่ยอมแบ่งอำนาจกับกลุ่ม ชุมชนและ สถาบันทางสังคม ไม่เหมือนรัฐในยุคกลาง ที่แบ่งอำนาจให้เมืองอิสระ มหาวิทยาลัย วัด โบสถ์ ศาสนจักร และสมาคมอาชีพต่างๆ ในการปกครองสังคมร่วมกัน กล่าวได้ ว่า รัฐในยุคกลาง คือ รัฐพหุนิยม ส่วนรัฐสมัยใหม่คือรัฐเอกนิยม การเกิดรัฐสมัยใหม่ ก็คือการที่รัฐพหุนิยมค่อยๆ กลายเป็นรัฐเอกนิยม กล่าวคือ รัฐสมัยใหม่คือรัฐสมัย ใหม่ได้ขยายอำนาจหน้าที่และอาณาบริเวณที่จะเข้าไปแทรก เข้าไปควบคุม เข้าไป ดำเนินการต่างๆ แทนสังคม ชุมชน หรือครอบครัวมากขึ้นเรื่อยๆ เช่นเข้าไปใน เศรษฐกิจหรือธุรกิจ เข้าไปในวัฒนธรรม ศาสนา การศึกษา เข้าไปในการเลี้ยงดูเด็ก คนแก่ ผู้ป่วย เข้าไปดูแลสิ่งแวดล้อมและทรัพยากร พวกพหุนิยมอังกฤษชี้ว่า ในขณะ ที่รัฐสมัยใหม่เป็น “ประชาธิปไตย” มากขึ้นเป็นระยะๆ (คนจำนวนมากขึ้นๆ มีสิทธิ เลือกตั้งที่ทั่วถึงและเท่าเทียมกันยิ่งๆ ขึ้น) มันก็กลับเป็น “เผด็จการ” มากขึ้นๆ เมื่อ คิดว่ามันเข้าไปแย่งยึดเอาอำนาจหน้าที่และบทบาทในการบริหารและจัดหาสาธารณกิจ ไปจากสังคม ชุมชน และครอบครัว เช่นกัน พวกพหุนิยมแบบอังกฤษนี้ถ้ากล่าวด้วย ภาษาของเรา ก็ต้องการลดขนาดรัฐ ลดบทบาทของรัฐ ลดอำนาจหน้าที่ของรัฐและ คืนอำนาจสาธารณะและทรัพยากรสาธารณะให้แก่ประชาสังคมมากขึ้นนั่นเอง นี่คือ ความหมายของการสร้างรัฐพหุนิยมที่แบ่งอำนาจกันมากขึ้นระหว่างรัฐกับประชาสังคม ซึ่งพวกนักคิดอังกฤษเสนอกันขึ้นมาเมื่อเกือบหนึ่งศตวรรษที่ผ่านมา 58 สถาบนั พระปกเกลา้

การเมอื งภาคพลเมือง การที่ประชาสังคมขอเข้าไปมีหุ้นส่วนในการดำเนินกิจกรรมทางสังคมโดยรัฐ หรือราชการลดบทบาทลง ให้ประชาสังคมเข้ามาทำหน้าที่แทนในหลายๆ ส่วน เช่น ใน การจัดกิจกรรมพัฒนาชุมชนของตนเอง รวมไปถึงการมีส่วนร่วมกับรัฐ ในการวาง นโยบายสาธารณะ การตรวจสอบติดตามการทำงานของรัฐ การทำหน้าที่ในลักษณะนี้ ในสังคมไทยอาจจะยังไม่คุ้นชิน เช่นใน อังกฤษ อย่างไรก็ตามในระบบสังคมเปิดที่ทั้งรัฐธรรมนูญพยายามส่งเสริม การเมืองภาคพลเมือง และการปฏิรูประบบราชการที่พยายามส่งเสริมการมี ส่วนร่วมของพลเมืองในการบริหารจัดการควรที่พลเมืองไทย จะต้องปรับ ทัศนคติเสียใหม่ เป็นพลเมืองผู้กระตือรือร้นที่จะเข้ามามีส่วนร่วมกับรัฐ หรือราชการ สถาบันพระปกเกล้า 59

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) 60 สถาบันพระปกเกล้า

เรือ่ งท่ี 7 วสิ ยั ทัศน์ขา้ ราชการ ผ้ชู ว่ ยศาสตราจารย์ทศพล สมพงษ์ บทนำ สัยทัศน์ (Vision) เป็นการมองเห็นคุณค่าของสิ่งที่อยากทำให้เกิดขึ้น หรือ อยากให้เป็นทั้งในตัวบุคคลหรือองค์กร วิสัยทัศน์ไม่ใช่ความฝันแต่เป็นการ วิแปลงความปรารถนาให้เป็นจริงซึ่งความปรารถนาที่กลายมาเป็นความเป็น จริงนั้น เป็นสิ่งที่มีคุณค่าต่อตนเอง องค์กรและสังคม

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) การบริหารจัดการภาครัฐที่มีวิสัยทัศน์มีลักษณะคล้ายคลึงการบริหารภาคธุรกิจ เอกชน ประการหนึ่งคือ “การบริหารจัดการเป็นกระบวนการแข่งขันและหาทางเลือก” ข้าราชการต้องเข้าใจประเด็นนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้นำองค์กร การแข่งขันเป็นไปเพื่อ เอาชนะจิตใจของผู้ร่วมงานและผู้มาติดต่อขอรับบริการ โดยการหาทางเลือกด้วยวิธี การต่างๆ ที่จะชนะใจผู้ร่วมงานให้เกิดความร่วมมือ และให้ชนะใจผู้มาขอรับบริการให้ เกิดความพึงพอใจ วิสัยทัศน์มิใช่เรื่องของการมองความปรารถนาในอนาคตเท่านั้น แต่วิสัยทัศน์ ยังสะท้อนให้เห็นว่า ผู้มีวิสัยทัศน์เป็นผู้ที่เข้าใจอดีตและการเปลี่ยนแปลงที่มีผล กระทบต่อปัจจุบัน ดังนั้นข้าราชการที่มีวิสัยทัศน์จะต้องเข้าใจอดีต และสภาพปัญหา ในปัจจุบัน จึงจะสามารถกำหนดความปรารถนาที่จะเกิดให้เป็นในอนาคตได้ ที่สำคัญ กว่านี้วิสัยทัศน์ไม่ใช่ความฝันแต่เป็นแผนที่เดินทาง (road map) ไปสู่อนาคต และ เป็นข้อเสนอแนวทางในการดำเนินงานว่าจะกระทำหรือมีปฏิสัมพันธ์กับผู้เกี่ยวข้อง ทั้งข้าราชการและประชาชนผู้มารับบริการอย่างไร ทั้งนี้เพื่อให้บรรลุความปรารถนาที่ จะเป็นไปในอนาคต หากข้าราชการไร้ซึ่งความปรารถนาที่อยากเห็น อยากเป็น อยากให้ เกิดขึ้นในองค์กรของตนแล้ว องค์กรก็ตกอยู่ในสภาพไร้วิสัยทัศน์ หาก เป็นเช่นนี้สภาพการปฏิบัติงานก็ยังคงเป็นอยู่เช่นเดิม ถึงแม้เงื่อนไขทาง สังคมจะเปลี่ยนไปการปฏิบัติงานก็ยังคงอยู่เช่นเดิมผลตามมาก็คือ ความ เสื่อมถอยของระบบ 62 สถาบันพระปกเกลา้

วิสยั ทศั น์ขา้ ราชการ การบรหิ ารจดั การ ในยคุ ของการเปลยี่ นแปลง ในอดีตนักวิชาการด้านการจัดองค์กร Max Weber เคยกล่าวเอาไว้ว่า “องค์กรที่มีประสิทธิภาพมากที่สุด คือ องค์กรแบบราชการ” เมื่อเวลาได้ล่วงเลย มากว่า 100 ปี ปัจจุบันคำกล่าวนั้นไม่เป็นจริงอีกต่อไป หากแต่มีลักษณะตรงกันข้าม คือ เป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพน้อยที่สุด เนื่องจากบริบททางเศรษฐกิจและสังคมโลก ได้เปลี่ยนไป ระบบสังคมมีความซับซ้อนมากขึ้นจึงมีความพยายามของรัฐบาลหลายๆ ประเทศที่จะปรับปรุงปฏิรูประบบราชการ ผลของการปฏิรูปภาครัฐอันเกิดขึ้นมาจากความพยายามของรัฐบาลในประเทศ ต่างๆ ที่ได้ตอบสนองกับวิกฤตกาลและความท้าทายทางด้านเศรษฐกิจและนวัตกรรม ทางเทคโนโลยีในยุคโลกาภิวัตน์ มีผลกระทบก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในกระบวน ทัศน์ (paradigm shift) ของการบริหารการปกครองไปจากรูปแบบเดิมซึ่งนักวิชาการ บางท่าน เช่น B. Guy Peters เรียกว่า การบริหารราชการแผ่นดิน (traditional public administration) อันเป็นกระบวนทัศน์ที่มีอิทธิพลทางความคิดอย่างสูงใน ช่วงศตวรรษที่ผ่านมาโดยเน้นหนักและให้ความสำคัญต่อบทบาทของรัฐบาลภายใต้ กรอบระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทน (representative democracy) และอาศัย กลไกระบบราชการเป็นเครื่องมือในการผลิตและส่งมอบบริการสาธารณะแก่ประชาชน ซึ่งมักจะถูกวิพากษ์วิจารณ์ถึงความไม่มีประสิทธิภาพ ขนาดความใหญ่โต สลับซับซ้อน ประกอบด้วยโครงสร้างที่มีสายการบังคับบัญชาตามลำดับชั้น กฎระเบียบและเกณฑ์ มาตรฐานกลาง ขาดความยืดหยุ่น และไม่สนองตอบต่อความต้องการของประชาชน ผู้รับบริการ รวมทั้งมีลักษณะพฤติกรรมที่มุ่งแสวงหาผลประโยชน์ของตนเองเป็น สำคัญ สถาบนั พระปกเกลา้ 63

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) รูปแบบใหม่ของการบริหารปกครอง (governance) หรือที่เรียกกันว่า การ บริหารจัดการภาครัฐ (public sector management หรือ public management) นั้น จะพยายามลดบทบาทการแทรกแซงและจำกัดขนาดของรัฐบาลและระบบราชการ ลงโดยจะอาศัยกลไกระบบตลาด (market mechanism) ให้เข้ามาทำหน้าที่เป็นกลไก ในการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ แทน มีการแปรรูปกิจการรัฐวิสาหกิจ และแปรสภาพ หน่วยงานราชการให้เป็นองค์กรอิสระรูปแบบใหม่ เน้นถึงพันธะความรับผิดชอบ (accountability) และความโปร่งใส (transparency) รวมทั้งได้นำเอาเทคนิควิธีและ การบริหารจัดการสมัยใหม่ที่มุ่งเน้นถึงผลสัมฤทธิ์ (result-based management) มา ประยุกต์ใช้ในการดำเนินงาน นอกจากนี้ ยังพยายามกระจายอำนาจไปยังระดับท้องถิ่น มุ่งเสริมสร้างบทบาทความเข้มแข็งและกระบวนการเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ของประชาชนโดยตรง (citizen participation) ตลอดจนการสนับสนุนและส่งเสริม องค์กรประชาสังคมต่างๆ (civil society organizations) ให้เข้ามามีบทบาทในการ บริหารจัดการชุมชนของตนเองมากขึ้น ปัจจัยต่างๆ ที่มีผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์การบริหาร โครงการ ได้แก่ 1 การแข่งขันระหว่างประเทศและโลกาภิวัตน์ 2 วิกฤตทางเศรษฐกิจ 3 การต่อต้านการขยายตัวของรัฐและการเรียกร้องการกระจายอำนาจ 4 ความสำเร็จของระบบเศรษฐกิจเสรี 5 ปัญหาทุจริตคอรัปชั่นของรัฐบาลและระบบราชการ 6 ความเข้มแข็งและก้าวหน้าของการบริหารงานภาคธุรกิจเอกชน 64 สถาบนั พระปกเกล้า

วิสยั ทศั น์ข้าราชการ ปัจจัยดังกล่าว ได้ส่งผลให้เกิดรูปแบบใหม่ในการบริหารจัดการภาครัฐใน ประเทศพัฒนาแล้ว การบริหารงานแนวใหม่ให้ความสำคัญต่อผลสัมฤทธิ์ของการ บริหารจัดการ และความรับผิดชอบต่อผลงานของผู้บริหารโดยจะมีการกำหนด วัตถุประสงค์ขององค์การและเป้าหมายของแต่ละบุคคลอย่างชัดเจนในรูปของตัวชี้ วัดผลงาน (Performance indicators) เพื่อทำการตรวจสอบและวัดผลสำเร็จและให้ รางวัลตอบแทนตามผลงานในขณะเดียวกันจะพยายามให้ความมีอิสระและยืดหยุ่น ทางด้านการบริหารจัดการโดยเฉพาะเรื่องของรูปแบบการจัดโครงสร้างองค์กรและการ ใช้ทรัพยากรทางการเงินและบุคลากร นอกจากนี้ ยังจะพยายามเปลี่ยนแปลงบทบาท หน้าที่ของรัฐบาลและระบบราชการจากเดิมที่เป็นผู้ปฏิบัติและดำเนินงานเองโดยตรงไป สู่การเป็นผู้กำกับ ช่วยเหลือ ร่วมมือ สนับสนุนและส่งเสริมให้กลไกตลาด ภาคเอกชน องค์กรประชาสังคม ชุมชน และประชาชนสามารถเข้ามาเป็นผู้ดำเนินการแทน อันจะ นำไปสู่การโอนถ่ายภารกิจ รวมทั้งการลดขนาดและจำกัดบทบาทหน้าที่ของภาครัฐให้ เล็กลง ขณะเดียวกัน โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) ได้เสนอ ให้มีการปฏิรูปภาครัฐให้เกิดสภาพการบริหารจัดการที่ดี หรือเรียกกันว่า “ธรรมาภิบาล” (Good Governance) อันเป็นกลไกสำคัญที่จะนำกลยุทธ์ ต่างๆ ไปสู่การปฏิบัติเพื่อพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน การบริหารปกครองในแนวทางใหม่หรือการบริหารจัดการภาครัฐดังกล่าวนี้ หมายความถึงการใช้อำนาจทางการเมืองในการบริหารจัดการกิจกรรมด้านต่างๆ ของ ประเทศ ซึ่งมีปัจจัยองค์ประกอบที่สำคัญอยู่สามส่วน กล่าวคือ ประการแรกจะ เกี่ยวข้องกับการจัดโครงสร้างรูปแบบของอำนาจหน้าที่ทางการเมืองของประเทศนั้นๆ เช่น ระบอบรัฐสภาหรือระบบประธานาธิบดี เป็นต้น ประการที่สองจะเป็นเรื่องของ วิธีการใช้อำนาจหน้าที่ทางการเมืองในการบริหารจัดการทรัพยากรทางด้านเศรษฐกิจ สถาบนั พระปกเกลา้ 65

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) และสังคม และประการที่สามจะเป็นการพิจารณาถึงขีดสมรรถนะของรัฐบาลในการ กำหนดนโยบายที่เหมาะสม ความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการนำนโยบาย ดังกล่าวไปปฏิบัติ ตามนัยดังกล่าว การบริหารจัดการภาครัฐที่ดีหรือธรรมรัฐควรจะ ประกอบด้วยคุณลักษณะสำคัญ ดังนี้ 1. ความชอบธรรมและความรับผิดชอบทางการเมือง (political legitimacy and accountability) 2. ความมีอิสระในการรวมกลุ่มและการมีส่วนร่วม (freedom of association and participation) 3. ระบบกฎหมายที่มีความยุติธรรมและน่าเชื่อถือ (a fair and reliable judicial system) 4. พันธะความรับผิดชอบและการถูกตรวจสอบของระบบราชการ (bureaucratic accountability) 5. เสรีภาพของการแสดงออกและการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (freedom of information and expression) 6. ความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารจัดการภาครัฐ (effective and efficient public sector management) 7. การแสวงหาความร่วมมือกับองค์กรประชาสังคม (cooperation with civil society organizations) 66 สถาบนั พระปกเกลา้

วสิ ยั ทศั นข์ ้าราชการ อิทธิพลของกระแสแนวคิดทางวชิ าการ ทมี่ อี ิทธิพลตอ่ การเปล่ยี นกระบวนทัศน ์ ของการบรหิ ารจดั การ 1 ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ ในแบบนีโอคลาสิค (Neo-classical economics) และทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบัน (Institutional economics) Public Choice Theory Principal/Agency Theory & Transaction-Cost Economics นับตั้งแต่กลางทศวรรษที่ 1970 เป็นต้นมา แนวคิดของทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ แบบนีโอคลาสสิคหรือเศรษฐศาสตร์แบบเหตุผลนิยม (economic rationalism) ซึ่งมี ความเชื่อว่าปัจเจกบุคคลต่างๆ เป็นผู้ที่มีเหตุผลและพยายามแสวงหาผลประโยชน์ สูงสุดของตนเอง ดังนั้น นักการเมืองต่างจะพยายามให้ได้รับคะแนนเสียงและความ นิยมมากที่สุด ส่วนข้าราชการต่างๆ จะพยายามขยายอาณาจักรของหน่วยงาน (เพิ่ม จำนวนบุคลากรและงบประมาณ) หรือมุ่งหวังผลประโยชน์ภายในหรือจุดมุ่งหมายส่วน ตัว (internalities) มากกว่าคำนึงถึงส่วนรวมหรือผลประโยชน์สาธารณะ อันเป็น สาเหตุความล้มเหลวของรัฐบาลและระบบราชการในการเข้าไปแทรกแซงระบบ เศรษฐกิจและสังคม ซึ่งนำไปสู่ข้อเสนอแนะที่จะควบคุมและลดขนาดของภาครัฐให้ เล็กลง โดยมีความเชื่อในพลังและบทบาทของกลไกตลาดว่ามีประสิทธิภาพและ สามารถจัดการตัวเองได้ พร้อมกับเสนอให้มีการการเปิดตลาดเสรีและใช้มาตรการที่ อิงกับกลไกตลาด เช่น การแปรรูปกิจการของรัฐให้เป็นเอกชน การผ่อนคลายการ ควบคุม การทำให้ถูกต้องตามกฎหมาย เป็นต้น สถาบันพระปกเกล้า 67

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ในส่วนของทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบัน ซึ่งมีรากฐานมาจากพฤติกรรม องค์การมองว่ารูปแบบความสัมพันธ์ของบุคคลฝ่ายต่างๆ มีลักษณะของการทำ สัญญาแลกเปลี่ยนซึ่งกันและกัน โดยที่ฝ่ายหนึ่งจะเป็นว่าจ้าง และอีกฝ่ายหนึ่งจะเป็น ผู้รับจ้าง หรือตัวแทน (agent) ซึ่งจะยินยอมปฏิบัติต่างๆ ให้ตามที่ตกลงกันและได้รับ รางวัลเป็นการตอบแทน เช่น ระหว่างนายจ้าง-ลูกจ้าง ผู้ออกเสียงเลือกตั้ง-นักการ เมือง รัฐมนตรี-ข้าราชการประจำ เป็นต้น โดยแนวคิดดังกล่าวนี้ มีความเชื่อว่าทั้ง สองฝ่jายต่างมีเหตุผล พยายามมุ่งแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวและต้องการ อรรถประโยชน์สูงสุด ซึ่งอาจทำให้เกิดความขัดแย้งด้านผลประโยชน์ อย่างไรก็ดี ฝ่าย ผู้รับจ้างเป็นตัวแทนจะค่อนข้างได้เปรียบเพราะมีข้อมูล ความรู้และทักษะ รวมทั้งข้อ จำกัดต่างๆ ของฝ่ายผู้ว่าจ้างเอง และมักจะอาศัยข้อได้เปรียบดังกล่าวในการแสวงหา โอกาสให้กับตนเองมากที่สุด ซึ่งส่งผลทำให้เกิดต้นทุนค่าใช้จ่ายในการกระทำผ่านมือ สูงขึ้น ปัญหาของความสัมพันธ์และต้นทุนค่าใช้จ่ายที่สูงขึ้นดังกล่าว จะ ค่อนข้างเด่นชัดในหน่วยงานภาครัฐ เนื่องจากขาดระบบการแข่งขัน/คู่แข่ง ขัน ซึ่งจะช่วยเปรียบเทียบให้เห็นถึงประสิทธิภาพของการดำเนินงานและ เกิดแรงจูงใจในการลดต้นทุนค่าใช้จ่าย ดังนั้น แนวคิดของการปฏิรูปภาค รัฐในบางประเทศ เช่น นิวซีแลนด์ จึงพยายาม ทำให้มีการทำสัญญาระหว่างทั้งสองฝ่ายที่มี ความชัดเจน โดยเฉพาะวัตถุประสงค์และพันธะ ความรับผิดชอบ การติดตามและวัดผลการดำเนินงาน สร้าง ระบบแรงจูงใจที่สูงกว่าเป้าหมายส่วนตัว พัฒนาระบบข้อมูลสาร สนเทศที่มีประสิทธิภาพ รวมทั้งมาตรการกดดัน ลดความ แน่นอน และทำให้เกิดสภาพการแข่งขันท้าทายขึ้น 68 สถาบันพระปกเกลา้

วิสยั ทศั น์ขา้ ราชการ 2 แนวคดิ การจดั การนยิ ม (managerialism) Corporation Neo-Taylorism New Public Management (NPM) กระแสแนวความคิดของการจัดการนิยมได้เริ่มต้นขึ้นมาจากนักบริหารมือ อาชีพและที่ปรึกษาทางการบริหารจัดการมากกว่านักวิชาการทั่วไป ซึ่งเกิดขึ้นในช่วง กลาง-ปลายทศวรรษ 1980 และมีอิทธิพลอย่างสูงต่อนโยบายการปฏิรูปภาครัฐหรือ การปฏิรูประบบราชการในประเทศต่างๆ ดังปรากฏเป็นสโลแกนต่างๆ อาทิเช่น “Value for Money” “3E’s” “Let the Managers Manage” และ “Managing for Results” เป็นต้น ซึ่งมีสมมติฐานว่าการจัดการเป็นหลักการสากล สามารถนำไป ประยุกต์ใช้ได้ทั้งการบริหารรัฐกิจและการบริหารธุรกิจ อันเป็นความเชื่อถือที่มาตั้งแต่ ในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 นับจาก Woodrow Wilson และโดยเฉพาะเรื่อง วิทยาศาสตร์การจัดการของ Frederick Taylor หรือที่เรียกกันว่า Taylorism นั่นเอง ทั้งนี้ แนวความคิดเกี่ยวกับการจัดการนิยมดังกล่าวต่างชี้ให้เห็นถึงความไม่มี ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารราชการ อันเนื่องมาจากการขาดความ คล่องตัวทางการบริหารจัดการ มุ่งเน้นให้ความสำคัญกับปัจจัยนำเข้า (input) และกฎ ระเบียบ โดยพยายามหันมาให้ความสำคัญต่อการสร้างตัวชี้วัดผลสำเร็จของการ บริหารจัดการทั้งในแง่ของผลผลิต (output) และผลลัพธ์ (outcome) ตลอดจนการ สร้างความพึงพอใจในคุณภาพของการให้บริการประชาชนรวมทั้งพยายามนำเอา เทคนิควิธีการบริหารจัดการของภาคธุรกิจเอกชนที่ประสบความสำเร็จประยุกต์ใช้ใน การบริหารงานของรัฐ เช่น การบริหารเชิงกลยุทธ์ การบริหารคุณภาพโดยรวม การรื้อ ปรับระบบ การจ่ายรางวัลค่าตอบแทนตามผลงาน การตรวจสอบผลการดำเนินงาน และระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ เป็นต้น สถาบันพระปกเกล้า 69

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ลักษณะของแนวความคิดแบบการจัดการนิยมสามารถสรุปได้ดังนี้ 1. มีความเชื่อว่าไม่มีนัยสำคัญของความแตกต่างระหว่างการจัดการใน ภาครัฐและภาคธุรกิจ เอกชน ซึ่งหมายความว่าองค์การในภาครัฐและ ภาคธุรกิจ สามารถบริหารจัดการได้โดยอาศัยหลักการและวิธีการ เดียวกัน 2. มีการปรับเปลี่ยนในการให้น้ำหนักความสำคัญจากเดิมที่เน้นพันธะ ความรับผิดชอบและการตรวจสอบกระบวนการบริหารงาน (process accountability) ซึ่งจะทำการควบคุมการใช้ทรัพยากรหรือปัจจัยนำเข้า (input – oriented) ไปสู่พันธะความรับผิดชอบและการตรวจสอบ ผลงาน ซึ่งจะอาศัยการกำหนดเป้าหมายของผลงาน ตลอดจนผลผลิต และผลลัพธ์ที่ชัดเจนและสามารถวัดผลได้ 3. เน้นหนักในเรื่องของทักษะทางด้านการบริหารจัดการมากกว่าในเรื่อง ของนโยบาย 4. พยายามขจัดการควบคุมที่เปล่าประโยชน์ แต่จะหามาตรการเพื่อ พัฒนาระบบการรายงาน ติดตามและประเมินผลงาน 5. แยกแยะโครงสร้างการบริหารงานและองค์การออกเป็นหน่วยงานย่อย กึ่งอิสระ โดยเฉพาะภารกิจงานที่มีลักษณะในเชิงพาณิชย์ออกจาก ภารกิจงานที่ไม่มีลักษณะในเชิงพาณิชย์ และภารกิจงานในเชิงการให้ บริการ ควบคุมออกจากภารกิจงานในเชิงนโยบาย เพื่อออกแบบระบบ บริหารจัดการสมัยใหม่ 70 สถาบันพระปกเกล้า

วิสัยทัศนข์ า้ ราชการ 6. มีความโน้มเอียงที่จะแปรสภาพกิจกรรมของภาครัฐไปสู่ภาคธุรกิจ เอกชน มีการทดสอบตลาด การแข่งขัน และการจ้างเหมา บริการต่างๆ ที่ใช้เงินงบประมาณแผ่นดิน 7. ทำการเลียนแบบวิธีการบริหารจัดการแบบธุรกิจเอกชน ในด้านต่างๆ เช่น การใช้ระบบการจ้างงานระยะสั้น การวางวิสัยทัศน์และกลยุทธ์การ ดำเนินงาน การจัดทำแผนธุรกิจ การทำข้อตกลงเกี่ยวกับผลงาน การ เชื่อมโยงผลงานและการจ่ายค่าตอบแทนเข้าด้วยกัน การประยุกต์ ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ และการสร้างภาพลักษณ์ขององค์กร เป็นต้น 8. มีการให้รางวัลตอบแทนในรูปของตัวเงิน มากกว่าในรูปแบบที่ไม่ใช้ตัว เงิน เช่น จรรยาบรรณ โล่เกียรติยศ และการยกย่องเชิดชูทางสังคม 9. เน้นให้ความสำคัญต่อการลดต้นทุนค่าใช้จ่าย การเพิ่มประสิทธิภาพ และการตัดทอนงบประมาณรายจ่าย สถาบันพระปกเกล้า 71

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) 3 หลกั การประชารฐั (Participatory State) Citizen Participatory Communitarianism หลักการประชารัฐดังกล่าว เป็นอุดมการณ์ทางการเมือง ซึ่งพยายามแสดงให้ เห็นถึงความสำคัญของคุณค่าของหลักการประชาธิปไตย (democracy values) ที่ ประชาชนพลเมืองและกลุ่มองค์กรประชาสังคมจะสามารถมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วม ทางการเมือง และแสดงให้เห็นถึงศักยภาพ ภูมิปัญญาของตน และร่วมมือกันเป็นหมู่ คณะภาคีในการบริหารปกครองกิจการด้านต่างๆ ของประเทศชาติบ้านเมืองทั้งโดยทาง ตรงและทางอ้อม นอกเหนือไปจากกระบวนการมีส่วนร่วมทางการเมืองด้วยวิธีการ ออกเสียงเลือกตั้งตามปกติ โดยจะพยายามกระตุ้นให้ประชาชนมีจิตสำนึกและ กระตือรือร้นในการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง สนับสนุนให้มีการริเริ่มประชาคม และกระบวนการเรียนรู้เพื่อการพัฒนาของตนเอง ให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร และกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการตัดสินใจกำหนดนโยบาย สาธารณะที่สำคัญๆ นอกจากนี้ ในมุมมองของแนวคิดเกี่ยวกับชุมชนนิยมมีความเชื่อว่าการออก เสียงเลือกตั้งและการมีส่วนร่วมทางการเมืองยังคงมีความจำเป็นแต่ไม่เพียงพอต่อการ เปลี่ยนแปลงโครงสร้างและลักษณะการผูกขาดอำนาจของระบบราชการในการส่งมอบ บริการสาธารณะประเภทต่างๆ โดยพยายามจะแสวงหาหนทางที่จะประสานสรรพกำลัง และร่วมมือช่วยเหลือซึ่งกันและกันบนพื้นฐานของความเป็นเรื่องส่วนตัวและการใช้ ชีวิตร่วมกันของชุมชน และยังให้ความสำคัญต่อบทบาทขององค์กรอาสาสมัครที่ไม่มุ่ง เน้นแสวงหากำไร (Non-profit organization) หรือที่เรียกว่า ภาคที่สาม (third sector) มีลักษณะเป็นสภาพกึ่งราชการและกึ่งเอกชน ในฐานะที่เป็นทางเลือกใหม่ 72 สถาบนั พระปกเกล้า

วิสัยทศั นข์ ้าราชการ สำหรับการแก้ไขปัญหาต่างๆ ของสังคมในยุคปัจจุบัน โดยสรุป แม้ว่ากระแสแนวความคิดทั้งสามประเภทดังกล่าวนี้ ต่างมี ความเห็นที่แตกต่างและขัดแย้งกันในเชิงค่านิยมและสมมติฐานบางประการ โดยเฉพาะแนวความคิดเกี่ยวกับระบบตลาดและประชารัฐ ปัจเจกนิยม และส่วนรวมนิยม ความมีประสิทธิภาพของการบริหารจัดการ (ประหยัด คุ้มค่า) และการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม เป็นต้น อย่างไรก็ดี เราจะพบว่ากระแสแนวความคิดดังกล่าวทั้งหมดนี้ ต่างมีเป้าหมายตรงกัน ในเรื่อง ของความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ของการบริหาร ปกครองไปจากเดิมโดยพยายามลดบทบาทและจำกัดขนาดของรัฐบาลและ ระบบราชการเกี่ยวกับการผลิตและส่งมอบบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน พร้อมกับเสนอแนะทางเลือกใหม่ของการบริหารจัดการภาครัฐในรูปแบบ ต่างๆ เช่น การโอนถ่ายไปสู่ระบบตลาดและภาคธุรกิจเอกชน การปรับปรุง กระบวนการบริหารจัดการให้มีความทันสมัย การจัดตั้งองค์กรบริหาร อิสระหรือองค์การมหาชน การกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น และการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมโดยตรง การเสริมสร้างบทบาทของชุมชนและองค์กรอาสาสมัคร ที่ไม่มุ่งแสวงหากำไร เป็นต้น สถาบันพระปกเกล้า 73

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) สถานการณ์การปฏิรูประบบราชการ ของประเทศไทย 1 ขณะนี้ประเทศไทยกำลังเผชิญสภาวการณ์ใหม่ทั้งในทางการเมืองสังคมและ เศรษฐกิจ รวมทั้งเผชิญแรงกดดันจากกระแสการแปรเปลี่ยนของสังคมโลก ซึ่ง กระแสการเปลี่ยนแปลงโลกที่สำคัญได้แก่ การปกครองแบบประชาธิปไตยที่เปิด โอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการปกครองตนเองมากยิ่งขึ้น การเคารพสิทธิ มนุษยชน และคุณภาพชีวิตอย่างเท่าเทียมกัน การส่งเสริมการค้าเสรี การพิทักษ์สิ่ง แวดล้อม และการใช้ข้อมูลข่าวสารแบบเครือข่ายซึ่งประเด็นเหล่านี้นับวันจะทวีความ สำคัญมากยิ่งขึ้น และมีผลบีบคั้นให้สังคมในทุกประเทศต้องปรับตัวให้สอดคล้องกับ กระแสดังกล่าว 2 ภายใต้สภาวะการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวข้างต้น ประเทศไทยได้เร่งปรับตัว ในแต่ละด้านอย่างเร่งด่วน การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ในปี 2541 ถือเป็นการปรับตัว ทางการเมืองครั้งใหญ่ โดยสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือ การส่งเสริมและ คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ที่เท่าเทียมกัน ให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น การ ปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพ ประสิทธิภาพ และคุณภาพมากขึ้น โดยกำหนดให้มีมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ การกระจายอำนาจให้ ท้องถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง และตัดสินใจในกิจการของ ท้องถิ่นได้เอง และการจัดระบบงานของรัฐให้มีประสิทธิภาพเพื่อตอบสนองความ ต้องการประชาชนตลอดจนให้คำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ การ สนับสนุนระบบเศรษฐกิจเสรีโดยอาศัยกลไกตลาด การยกเลิกและละเว้นการตรา 74 สถาบนั พระปกเกล้า

วสิ ัยทัศนข์ ้าราชการ กฎหมายและกฎเกณฑ์ที่ควบคุมธุกิจที่ไม่สอดคล้องกับความจำเป็นทางเศรษฐกิจและ ไม่ต้องประกอบกิจการแข่งขันกับเอกชน เป็นต้น 3 ภาครัฐซึ่งประกอบด้วยบุคลากรเป็นจำนวนเกือบ 3 ล้านคน จำเป็นต้อง เปลี่ยนแปลงตนเองให้สอดรับและสนองต่อสภาวะใหม่ของสังคมไทยดังกล่าวโดยต้อง ปรับให้สามารถทำหน้าที่ใหม่ของตนอย่างมีประสิทธิภาพภายใต้บริบทใหม่ทางการ เมืองตลอดจนปรับตัวให้เหมาะสมกับสภาพที่ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมืองและ รู้จักเรียกร้องสิทธิในฐานะประชาชนผู้เสียภาษีและเจ้าของอำนาจอธิไตยมายยิ่งขึ้นด้วย 4 วิกฤติทางเศรษฐกิจในปี 2540 เป็นจุดหักเหสำคัญของสังคมไทยเพราะเป็น ปัญหาที่เกิด คือ ผลลัพธ์ของการสะสมของปัญหาต่างๆ ที่มีมานานกว่า 50 ปี ปัญหา สำคัญประการหนึ่ง ได้แก่ การที่ภาครัฐขาดความสามารถในการบริหารจัดการ และ ปรับตัวเองได้ทันกาลกับการเปลี่ยนไปของสภาพแวดล้อมทั้งในและนอกประเทศ ความไม่สามารถปรับตัวให้ทันการณ์ในด้านต่างๆ ของภาครัฐจึงนำมาสู่ปัญหาและ สภาวะวิกฤตของประเทศตั้งแต่กลางปี 2540 และเห็นผลอย่างชัดเจนในปีถัดมา ไม่ว่า จะเป็นการว่างงานในปี 2541 ที่เพิ่มขึ้นเป็น 4% ของแรงงานทั้งหมด อัตราการส่งออก ที่ลดลงมากกว่า 3% จำนวนเงินทุนสำรองระหว่างประเทศที่ลดลงเกือบ 100% หรือ อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่ถดถอยลงกว่า 8% และผลกระทบทางด้านสังคมที่ ตามมาอีกมากมาย ดังนั้นหากภาครัฐไม่ตระหนักถึงภัยพิบัติดังกล่าวและร่วมกับ ประชาชนฝ่าวิกฤตนี้ให้ได้ผล สังคมไทยย่อมถึงการล่มสลายออย่างสิ้นเชิง ภาครัฐจึง ไม่มีทางอื่นนอกจากการปฏิรูประบบบริหารภาครัฐทั้งระบบเพื่อที่จะพลิกฟื้นให้ภาครัฐ เป็นพลังและอาวุธสำคัญในการนำชัยชนะมาสู่ประเทศเพื่อสร้างระบบเศรษฐกิจและ สังคมของประเทศให้พัฒนาต่อไปได้อย่างยั่งยืนในเวทีโลก สถาบันพระปกเกล้า 75

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) 5 มาตรการที่สำคัญของคณะรัฐมนตรีได้กำหนดขึ้นเกี่ยวกับการปรับปรุง ประสิทธิภาพการทำงานของราชการมีหลายประการได้แก่ จัดทำแผนแม่บทปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. 2540-2544 เพื่อเป็น กรอบในการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดิน มีมาตรการปรับภาคราชการในสภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจ เมื่อ 30 ธันวาคม 2540 ประกอบด้วย 6 มาตรการหลัก ได้แก่ มาตรการ ปรับระบบงานภาครัฐ มาตรการปรับปรุงคุณภาพข้าราชการ มาตรการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ มาตรการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น มาตรการลดบทบาทการดำเนิน กิจกรรมภาครัฐ และมาตรการอื่นๆ ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยมีแผนปฏิบัติการรองรับจำนวน 28 แผน มาตรการควบคุมค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐ เมื่อ 3 กุมภาพันธ์ 2541 เพื่อความเข้มงวดในการดูแลค่าใช้จ่ายด้านบุคคลให้เป็นไป อย่างประหยัดและเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงาน รัฐสภาเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติองค์การมหาชน เมื่อ 13 มกราคม 2542 และประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2542 พระราชบัญญัตินี้เป็นการจัดระบบองค์การภาครัฐ แนวใหม่ให้มีความคล่องตัวและมีการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรและ บุคลากรอย่างเกิดประสิทธิภาพ ประสิทธิผลสูงสุด มาตรการปรับขนาดกำลังคนภาครัฐ เมื่อ 28 เมษายน 2541 ให้ยุบ ตำแหน่งไม่น้อยกว่าร้อยละ 80 ของจำนวนที่เกษียณอายุที่เหลืออีก ร้อยละ 20 ให้จัดสรรแก่งานที่มีความจำเป็นสูง 76 สถาบนั พระปกเกล้า

วสิ ัยทัศนข์ ้าราชการ มาตรการปรับขนาดกำลังคนภาครัฐ : ลูกจ้างประจำ เมื่อ 26 พฤษภาคม 2541 โดยมีหลักการยุบตำแหน่งลูกจ้างประจำหมวด แรงงานที่ว่าง มาตรการจำกัดค่าใช้จ่ายด้านบุคลากร เมื่อ 30 มิถุนายน 2541 ปรับ ลดงบประมาณการเพิ่มขั้นเงินเดือนและค่าจ้างประจำจากร้อยละ 6 เหลือร้อยละ 5 การจัดกลุ่มภารกิจของรัฐ เมื่อ 28 กรกฎาคม 2541 โดยจัดกลุ่ม ภารกิจของส่วนราชการ ภารกิจของรัฐวิสาหกิจ ภารกิจที่ควรมอบให้ เอกชนดำเนินการ ภารกิจที่ควรเป็นองค์การมหาชน ภารกิจที่ควร มอบให้ท้องถิ่นดำเนินการ และภารกิจที่ควรมอบให้องค์การ ประชาชนดำเนินการ 6 การปฏิรูปภาครัฐเริ่มเห็นผลอย่างเป็นรูปธรรมแล้วหลายประการ ได้แก่ การปรับรื้อภารกิจของกรมต่างๆ ในกระทรวงพาณิชย์โดยกำหนดวิสัยทัศน์และแผน กลยุทธ์ของกระทรวงและทุกกรมในกระทรวง พร้อมทั้งกำหนดดัชนีชี้วัดผลสัมฤทธิ์ ของงาน และการปรับรื้อกระบวนการทำงานในกรมต้นแบบเพื่อปรับระบบบริหาร เป็นการบริหารโดยเน้นผลลัพธ์ในกรมทะเบียนการค้า กรมสรรพากร สำนักงาน ประกันสังคม กรมที่ดิน และสำนักงาน ก.พ. การบูรณาการโครงการระดับจังหวัดเพื่อ เพิ่มประสิทธิภาพในการใช้จ่ายงบประมาณในระดับพื้นที่ การจัดทำร่างแผนแม่บทการ คลังท้องถิ่น การจัดทำร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจสู่ ท้องถิ่น การจัดทำหลักเกณฑ์การถ่ายโอนบริการสาธารณะและงบประมาณไปให้ส่วน ท้องถิ่น การปรับสัดส่วนเงินอุดหนุนท้องถิ่นให้สูงขึ้น และการกำหนดมาตรการปฏิรูป ภาษีท้องถิ่น และในส่วนของรัฐวิสาหกิจได้มีการดำเนินงานที่สำคัญ คือ การจัดทำ สถาบนั พระปกเกลา้ 77

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) แผนแม่บทแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การเร่งรัดด้านกฎหมายและระเบียบเพื่อการแปรรูป และการจัดตั้งองค์กรและปรับปรุงการบริหารเพื่อการแปรรูป นอกจากนี้ ในเรื่องการปรับบทบาทการทำงานของภาครัฐ เพื่อเพิ่ม บทบาทในเชิงสนับสนุนและการส่งเสริมด้านธุรกิจเอกชนและประชาชนให้ มากขึ้น ได้มีการพัฒนารูปแบบการทำงานเป็นเครือข่าย และร่วมมือกับภาค ธุรกิจ เอกชนและภาคประชาสังคมมากขึ้น การพัฒนาดัชนีชี้วัดเพื่อประเมิน ผลการพัฒนา การวัดผลกระทบสุดท้ายของการพัฒนา การวัดประสิทธิผล ของการพัฒนาเฉพาะด้าน ตลอดจนการวัดประสิทธิผลของยุทธศาสตร์ของ การพัฒนา การวัดประสิทธิผลขององค์การและการวัดสถานการณ์ที่เป็นจริง ในด้านต่างๆ เริ่มปรากฏผลที่เป็นรูปธรรมแล้ว 7 แม้ว่าการปรับเปลี่ยนบทบาทของภาครัฐดังกล่าว จะเกิดเป็นผลอย่างน่า พอใจแต่ก็ยังเป็นได้ค่อนข้างช้ามีลักษณะค่อยเป็นค่อยไป เพราะ เจ้าหน้าที่ของรัฐส่วน ใหญ่ยังชอบกับรูปแบบการทำงานที่ตั้งรับมากกว่ารุก หากรัฐบาลปล่อยให้การ เปลี่ยนแปลงเป็นแบบนี้ต่อไปจะไม่ทันการณ์ เพราะระบบการบริหารงานภาครัฐเป็น ระบบที่ใหญ่ หากไม่เร่งรีบทำการเปลี่ยนแปลงหลายๆ อย่างไปพร้อมๆ กัน โอกาส ที่จะเปลี่ยนภาครัฐซึ่งมีขนาดใหญ่เช่นนี้จะเกิดอย่างจริงจังคงเป็นไปได้ยาก รัฐบาลจึง ไม่อาจรั้งรออีกต่อไป นอกจากการต้องเร่งรีบปฏิรูประบบบริหารภาครัฐอย่างขนาด ใหญ่ทั้งเรื่องโครงสร้าง กระบวนการ และวัฒนธรรมการบริหารจัดการภาครัฐโดยมี วัตถุประสงค์เพื่อ 78 สถาบนั พระปกเกลา้

วิสัยทัศน์ข้าราชการ ให้ภาครัฐสามารถนำบริการที่ดีมีคุณภาพสูงไปสู่ประชาชน มีระบบการทำงานและเจ้าหน้าที่ที่มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลสูงเท่า เทียมกับมาตรฐานสากล มีการใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า เป็นระบบที่เกื้อกูลและไวต่อปัญหาและความต้องการของประชาชน ยืดหยุ่นและปรับตัวได้ทันการณ์ต่อการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ของสังคมและประชาคมโลก รวมทั้งเสริมสร้างวิสัยทัศน์ที่กว้างไกล เป็นระบบที่ได้รับความเชื่อถือศรัทธาของประชาชน ทั้งนี้ จุดมุ่งหมายสุงสุดของการปฏิรูป ภาครัฐ คือ เพื่อให้ประชาชนคนไทยมี คุณภาพชีวิตที่ดี มีความเป็นอยู่ดีและมี ความสุข สังคมไทยมีเสถียรภาพและชาติ ไทยมีเกียรติภูมิ ได้รับความเชื่อถือ และมี ความสามารถสูงสำหรับการแข่งขันในเวที โลก สถาบนั พระปกเกลา้ 79

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) วสิ ยั ทัศนข์ องแผนปฏิรปู ระบบบริหารภาครฐั การปฏิรูประบบบริหารภาครัฐจะต้องดำเนินการให้สอดคล้องกับปรัชญาการ บริหารงานตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 การพัฒนาประเทศตาม แนวทางของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายรัฐบาลอย่างต่อ เนื่องและจริงจัง โดยถือประโยชน์ของประชาชนและประเทศชาติเป็นเป้าหมาย เพื่อให้ ประเทศไทยมีเสถียรภาพและความมั่งคงทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจและสังคม ท่ามกลางกระแสโลกาภิวัฒน์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้บรรลุตามจุดมุ่งหมายดังกล่าวข้างต้น ระบบบริหารภาครัฐจะต้องมี ลักษณะที่พึงคาดหวังอันเป็นจุดมุ่งหมาย ดังต่อไปนี้ 1 เป็นระบบที่สร้างประโยชน์ให้ประชาชนและประเทศชาติ หน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐมีเป้าหมายแน่วแน่ จะอุทิศตนเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ไม่มีทัศนคติที่เป็น “เจ้าคนนายคน” ไม่ใช่ผู้ปกครองของประชาชน เจ้าหน้าที่ของรัฐ ต้องเป็นพลเมืองตัวอย่างที่มีคุณภาพ มีทัศนคติและอุดมการณ์เพื่อส่วนรวม มีความ ซื่อสัตย์สุจริต มีจรรยาบรรณในวิชาชีพของตน มีระเบียบวินัย มีคุณธรรม และมีจิต บริการ 2 เป็นที่เชื่อถือศรัทธาของประชาชน หน่วยงานและเจ้าหน้าทีของ รัฐต้องเป็นมิตรกับประชาชน ติดต่อได้ง่าย ประชาชนรู้ว่าจะต้องติดต่อกับใคร ที่ใด อย่างไร เมื่อต้องการความช่วยเหลือ เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่บนพื้นฐานของ กฎหมาย กฎระเบียบ และสามัญสำนึกที่ทุกคนยอมรับ มีพฤติกรรมของคนดีมีความ ยุติธรรม ตรงไปตรงมา ไม่เลือกปฏิบัติ และมีความมั่นคงในอารมณ์ ได้รับความ เชื่อถือและศรัทธาจากประชาชน 80 สถาบนั พระปกเกลา้

วสิ ยั ทศั น์ขา้ ราชการ 3 เป็นระบบที่มีความรับผิดชอบ และเป็นที่พึ่งของประชาชน หน่วยงาน และเจ้าหน้าที่ของรัฐทำหน้าที่ด้วยความรับผิดชอบสูง เป็นแหล่งที่ประชาชน พึ่งได้ เจ้าหน้าที่ของรัฐมีความกระตือรือร้นที่จะช่วยเหลืออำนวยความสะดวกแก่ ประชาชน มีการเผยแพร่ประชาสัมพันธ์ข้อมูลข่าวสารของภาครัฐ ซึ่งรวมถึงการ ทำความเข้าใจและชี้แจงการเปลี่ยนแปลงกฎหมายหรือนโยบายรัฐบาล ที่จะมีผล กระทบต่อประชาชนทราบด้วยภาษาและวิธีการที่ง่าย ตลอดจนมีระบบรับฟังความคิด เห็นของประชาชนต่อการทำงานของภาครัฐอย่างต่อเนื่อง 4 เป็นระบบท่ีเข้มแข็ง ทนทานต่ออุปสรรค กล้าหาญต่อสู้เพื่อ คุณธรรม มีเกียรติภูมิและมีศักดิ์ศรี หน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องทำงานอย่าง มืออาชีพ มีความเป็นกลางทางการเมือง และไม่เอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มบุคคลใดเป็นการ เฉพาะ รู้ขอบเขตหน้าที่และความรับผิดชอบของหน่วยงาน กล้ายืนหยัดและปกป้อง ผลประโยชน์ของชาติและประชาชน รับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติและตัดสินใจของตน อย่างมีเกียรติ 5 หน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องมีวิสัยทัศน์ เห็นการณ์ ไกล ใฝ่หาความรู้เพิ่มเติมทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ และสนใจติดตามความ ก้าวหน้าทางวิทยาการและเทคโนโลยีตลอดเวลา เป็นระบบที่ทันสมัยสามารถประเมิน สถานการณ์ในอนาคตได้ถูกต้อง มีการเตรียมกลยุทธ์ไว้พร้อมที่จะเผชิญปัญหาล่วง หน้าและปรับปรุงแนวทางการปฏิบัติงานอย่างต่อเนื่อง 6 เป็นระบบท่ีมีวัฒนธรรมที่มุ่งความเป็นเลิศของงาน ภาครัฐ ต้องมีวัฒนธรรมการทำงานเป็นทีมที่มุ่งมั่นเพื่อความเป็นเลิศ มีลักษณะเป็นองค์กร เรียนรู้ ทำงานร่วมกับภาคอื่นๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีการเรียนรู้ร่วมกัน ยอมรับ ข้อผิดพลาด และปรับปรุงงานในหน้าที่ให้มีคุณภาพ จนเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติ และเป็นที่พอใจของผู้รับบริการ สถาบันพระปกเกลา้ 81

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ข้าราชการในฐานะกลไกสำคญั ในการขบั เคลอื่ นมุ่งสวู่ ิสยั ทัศน์ วิสัยทัศน์ในการปฏิบัติระบบราชการที่กล่าวมานั้น หากข้าราชการยังไม่ปรับ เปลี่ยนกระบวนทัศน์ ค่านิยมและทัศนคติแล้ววิสัยทัศน์ดังกล่าวก็เป็นเพียงเอกสาร ทางราชการที่เอาไว้ประกอบการรายงานทางราชการทั่วๆ ไป วิสัยทัศน์ ระเบียบคำสั่ง ข้อกำหนด หรือแนวทางปฏิบัติทั่วไปของทางราชการ ที่ต้องอาศัยการตีความตาม กฎหมายแล้วมาแปลงสู่ปฏิบัติ หากแต่วิสัยทัศน์ต้องอาศัยการปรับเปลี่ยน ทัศนคติ ค่านิยม และพฤติกรรมทำงาน เป็นสิ่งที่ต้องปรับให้เป็นวัฒนธรรมใหม่ในการทำงาน ด้วยความเชื่อหรือค่านิยมร่วมที่ผูกพันต่อพันธกิจ และเป้าหมายร่วมขององค์กร การ สร้างวิสัยทัศน์ในหมู่ข้าราชการจึงมิใช่วิสัยทัศน์ของผู้บังคับบัญชาแต่เพียงผู้เดียว หาก แต่เป็นวิสัยทัศน์ของคนทั้งองค์กรที่ต้องการเห็นความก้าวหน้าขององค์กร องค์ประกอบของวิสัยทัศน์มีอยู่ 3 ส่วน คือ 1) ค่านิยมร่วม (Shared value) อันเป็นความเชื่อพื้นฐานที่จะนำไปสู่ ความร่วมมือของคนในองค์กร 2) พันธกิจ (mission) เป็นภารกิจในปัจจุบันที่จะต้องกระทำเพื่อมุ่งไปสู่ ความปรารถนา 3) เป้าหมาย (goal) เป็นทิศทางที่องค์กรมุ่งจะบรรลุ และสมาชิกทุกคนมี ความผูกพันที่อยากเห็นหรืออยากให้เกิดขึ้น 82 สถาบนั พระปกเกล้า

วสิ ยั ทศั นข์ า้ ราชการ ในองค์ประกอบทั้ง 3 ประการนี้ ค่านิยมร่วม (Shared Value) ถือว่าเป็นองค์ ประกอบสำคัญที่สุดในฐานะเป็นความเชื่อพื้นฐานที่จะกระตุ้นให้สมาชิกในองค์กรเกิด ความร่วมมือในการปฏิบัติตามพันธกิจ เพื่อมุ่งสู่การบรรลุเป้าหมายขององค์กร ดังนั้นบทบาทหน้าที่ขององค์กรจึงมีความสำคัญในการที่จะแปลงความปรารถนาให้ เป็นจริงโดยกระบวนการสร้างความร่วมมือผ่านการสร้างค่านิยมร่วมขององค์กร อาจมีข้อถกเถียงว่าในองค์กรภาคธุรกิจเอกชน กำไรเป็นตัวจูงใจในการสร้าง ความร่วมมือ แต่กำไรเป็นเพียงสิ่งหนึ่งที่ได้รับจากการบริหารจัดการ ซึ่งต้องอาศัยการ บริหารจัดการที่มีวิสัยทัศน์ในองค์กรภาคธุรกิจจึงมีกระบวนการจูงใจและสร้างความ ร่วมมือแบบคู่แฝด คือ มุ่งสร้างกำไรและมุ่งให้บรรลุวิสัยทัศน์ไปพร้อมๆ กัน อย่างไรก็ตาม ในองค์กรภาครัฐ เนื่องจากมีการบริโภค ทรัพยากรทุนโดยไม่ได้คิดเปรียบเทียบกำไรหรือผลลัพธ์ จึง ทำให้ข้าราชการมองไม่เห็นหรือไม่คาดหวังถึงกำไร ด้วยเหตุ นี้ การที่จะให้ข้าราชการที่เป็นสมาชิกขององค์กร มีความ ผูกพันกับวิสัยทัศน์จึงเป็นเรื่องที่ท้าทายความสามารถของ ผู้นำองค์กรภาครัฐสมัยใหม่ เพราะมิใช่เพียงแต่เป็นการ บริหารงานตามระเบียบ คำสั่งหรือกฎหมาย แต่ เป็นการบริหารทัศนคติ ค่านิยมของ คนในองค์กร ซึ่งผู้นำบังคับบัญชา จำเป็นต้องแข่งขันเอาชนะใจสมาชิก ในองค์กร และชนะใจด้วยการสร้าง ความพึงพอใจในผลการให้บริการแก่ผู้มา รับบริการ สถาบนั พระปกเกล้า 83

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ข้าราชการแต่ละคนมีกรอบภาระงานตามที่กฎหมายกำหนด แต่ภาระงานทั้ง หลายของข้าราชการอาจไม่มีความหมายทางจิตใจสำหรับองค์กรที่ทำงานแบบอิง โครงสร้างด้วยการทำงานแบบไร้จิตวิญญาณ จนในที่สุด ความหมายของภาระงานอาจ สูญหายไปได้ คุณค่าของงานก็สูญหายตามไปด้วย ด้วยเหตุนี้ วิสัยทัศน์ของข้าราชการ และของหน่วยงานจะเป็นตัวกระตุ้นที่ทำให้ภาระงานมีความหมายขึ้นมา ทำให้ ข้าราชการทำงานอย่างมีความหมายและเป้าหมาย และเป็นองค์กรที่มีการเคลื่อนไหว ไปตามโครงสร้างอย่างมีชีวิตชีวา พลงั อำนาจแห่งวสิ ัยทัศน์ เมื่อพิจารณาแนวทางการปฏิรูประบบราชการที่กล่าวไว้ หากมองในแง่ของ ข้าราชการที่ต่อต้านการเปลี่ยนแปลง อาจเข้าใจว่าวิสัยทัศน์การปฏิรูประบบราชการจะ ทำให้อำนาจของข้าราชการและระบบราชการลดลง เพราะต้องถูกแทรกแซง ด้วย กระบวนการมีส่วนร่วมของภาคีอื่นๆ และภาคประชาชน ความเข้าใจเช่นนี้ เป็นความ เข้าใจที่ไม่ถูกต้องนักในยุคการบริหารจัดการภาครัฐที่มีบริบทเปลี่ยนแปลง สิ่งที่จะกล่าวเน้นในส่วนต่อไปนี้ เป็นการสนับสนุนคำกล่าวที่ว่า “วิสัยทัศน์ของ การปฏิรูประบบราชการ คือพลังอำนาจใหม่ของระบบราชการ” องค์กรหรือหน่วยงานที่เสนอวิสัยทัศน์อย่างสมเหตุสมผลและน่าเชื่อถือศรัทธา ประกอบกับการดำเนินกิจกรรม หรือการดำรงชีวิตในองค์กรด้วยค่านิยมร่วมที่มุ่งไปสู่ การบรรลุวิสัยทัศน์นั้น ถือได้ว่าเป็นองค์กรที่มีวิสัยทัศน์เป็นพื้นฐานของอำนาจ อำนาจ (Power) ในที่นี้ อาจนิยามได้ว่า “ความสามารถที่จะทำให้สิ่งต่างๆ เกิด ขึ้นได้ เป็นความสามารถในการผนึกทรัพยากร (จิตใจของคนทำงาน) และใช้ 84 สถาบันพระปกเกล้า

วิสยั ทัศน์ข้าราชการ ทรัพยากรนั้นมากระทำให้ความต้องการของบุคคล (ทั้งข้าราชการและประชาชนผู้รับ บริการ) บรรลุเป้าหมาย” อำนาจ หมายถึง “พลังงานเบื้องต้นขององค์กรที่นำมาริเริ่มทำให้เกิดและบำรุง รักษาการปฏิบัตินั้น เพื่อแปลงความตั้งใจปรารถนาให้กลายเป็นความจริง หรืออีกนัย หนึ่งคือ การใช้พลังขององค์กรเพื่อแปลงความตั้งใจไปสู่ความเป็นจริงและรักษาสิ่ง นั้นไว้” หากพิจารณาตามนิยามนี้ อาจกล่าวได้ว่า อำนาจของหน่วยงานก็คือความ สามารถในการแปลงวิสัยทัศน์ รวมทั้งการสร้างกระบวนการหนุนเสริมให้เกิดค่านิยม ร่วมเพื่อทำให้วิสัยทัศน์เป็นจริงและรักษาความเป็นจริงนั้นไว้ พลังอำนาจของหน่วยราชการหลั่งไหลพรั่งพรูออกมาจากกระบวนการปฏิบัติที่ มุ่งทำให้วิสัยทัศน์เป็นจริง อย่างไรก็ตามการใช้อำนาจจะถูกมองเป็นสิ่งเลวร้ายได้ ถ้า การใช้อำนาจนั้นมิได้เป็นสิ่งที่ไปเสริมสร้างพลังอำนาจของคนอื่น (ทั้งข้าราชการใน หน่วยงานและประชาชนผู้มารับบริการ) หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง ก็คือ อำนาจของ ข้าราชการจะถูกมองในแง่ไม่ดี หากอำนาจที่ใช้นั้นไม่ถูกใช้เพื่อสร้างพลังอำนาจให้กับ ประชาชนผู้มาติดต่อราชการ องค์กรที่ดีมีพลังอำนาจ คือ องค์กรที่สร้างความเชื่อมั่นศรัทธาให้กับพนักงาน และลูกค้า (ประชาชน) พนักงานในฐานะผู้ตาม มีความรู้สึกดีขึ้นและภูมิใจว่าสามารถ สร้างความสำเร็จบรรลุ เป้าหมายการส่งมอบบริการให้กับประชาชน ขณะเดียวกัน ลูกค้ามีความรู้สึกดีขึ้นที่ได้มีส่วนร่วม ดังนั้นองค์กรชั้นนำ จึงใช้วิธีการ “ดึง” (pull) เข้ามามีส่วนร่วมมากกว่าวิธีการ “ผลัก” (push) ภาระให้กับพนักงานและประชาชน สถาบนั พระปกเกล้า 85

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) นอกจากนี้ องค์กรที่มีพลังอำนาจในด้านความเชื่อถือไว้ใจของผู้มารับบริการยัง ต้องพัฒนามาตรฐานให้สูงขึ้น John Gardman (2002) เสนอเอาไว้ในบทความสร้าง ความเป็นเลิศไว้ว่า “สังคมเราไม่สามารถบรรลุความยิ่งใหญ่ได้ ถ้าหากแต่ละคนใน ทุกระดับไม่สามารถยอมรับว่า มีความจำเป็นที่จะต้องสร้างมาตรฐานการทำงานให้สูง ขึ้น มีผลลัพธ์ที่ดีขึ้น และมีความพยายามที่จะผลักดันให้บรรลุมาตรฐานนั้น” การที่ ข้าราชการยึดหรือผูกพันกับมาตรฐานการทำงานที่สูงขึ้นเป็นการขยายพลังอำนาจของ หน่วยงาน ผ่านการปฏิบัติงานเพื่อมุ่งสู่การบรรลุเป้าหมาย ที่ก้าวหน้าที่ได้กำหนดเอาไว้ หรือแสดงนัยสำคัญเอาไว้ในวิสัยทัศน์ เมื่อพิจารณาตามวิสัยทัศน์การปฏิรูประบบราชการที่มุ่งให้ประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมในการบริการจัดการซึ่งอาจมีหลายแนวทาง เช่น การตรวจ สอบผลการปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมในการยกระดับการให้บริการ ฯลฯ จึง มิใช่การลดอำนาจของระบบราชการ เพราะการให้อำนาจหรือสิทธิประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมนั้น ก็คือ การใช้อำนาจของหน่วยราชการ เพื่อไปเพิ่มอำนาจ ให้ประชาชน การใช้และให้อำนาจในลักษณะนี้ ในยุคแห่งการเปลี่ยนแปลง จึงเป็นการมองในแง่ดี ว่าระบบราชการได้ใช้อำนาจเพื่อเสริมพลังอำนาจของ ประชาชน เพื่อการปรับปรุงมาตรฐานการทำงานให้บรรลุเป้าหมายของวิสัย ทัศน์องค์กรหรือหน่วยราชการที่สามารถดำเนินการได้เช่นนี ้ จะเป็นองค์กร ที่ประชาชนเชื่อถือไว้วางใจ และเชื่อมั่นในการให้บริการ เป็นองค์กรที่มีพลัง อำนาจในการแปลงวิสัยทัศน์ไปสู่ความเป็นจริง อำนาจของระบบราชการ จึง ถูกเปลี่ยนถ่ายจากอำนาจตามกฎหมายมาเป็นพลังอำนาจในการให้บริการแก่ ประชาชน 86 สถาบนั พระปกเกลา้

เรอ่ื งท่ี 8 การบรหิ ารงานจังหวดั แบบบรู ณาการ สำนกั งาน ก.พ.ร. คความเป็นมา ณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2544 ได้มีมติมอบหมายให้กระทรวง มหาดไทยนำแนวคิดเรื่องผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการ (Chief Executive Officer – CEO) ไปทดลองในจังหวัดนำร่อง เพื่อเป็นการ ทดลองกระจายอำนาจในระดับจังหวัดให้มีการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ โดยปรับให้ จังหวัดมีฐานะเสมือนหน่วยธุรกิจเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Business Unit – SBU) ที่สามารถวินิจฉัยข้อมูล ปัญหา อุปสรรค กำหนดแนวทางแก้ไขปัญหาและ