Dra Ortega Libro

["biernos seccionales; y, la Ley de Descentralizaci\u00f3n del Estado y Participaci\u00f3n Social (1997), la cual no tuvo los frutos esperados. En 1998 se establece un modelo para la administra- ci\u00f3n del estado y su representaci\u00f3n, sobre todo en el \u00e1mbito pol\u00edtico, la misma que se\u00f1ala lo siguiente: El Estado impulsar\u00e1 mediante la descentralizaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n, el desarrollo arm\u00f3nico del pa\u00eds, el fortalecimiento de la participaci\u00f3n ciudadana y de las entidades seccionales, la distribuci\u00f3n de los in- gresos p\u00fablicos y de la riqueza. El gobierno central transferir\u00e1 progresivamente funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las en- tidades seccionales aut\u00f3nomas o a otras de car\u00e1cter regional. Desconcentrar\u00e1 su gesti\u00f3n delegando atri- buciones a los funcionarios del r\u00e9gimen seccional dependiente (Constituci\u00f3n, 1998. Art\u00edculo 225). En este instante de la historia ya existen los primeros esbozos para descentralizar y desconcentrar las res- ponsabilidades del Estado. Sabiendo y entendiendo que es la mejor opci\u00f3n para mejorar la administra- ci\u00f3n p\u00fablica y haciendo de esta m\u00e1s eficiente y efi- caz para la misma sociedad. Sin embargo, el dise\u00f1o y la conformaci\u00f3n de la estructura territorial de esta Constituci\u00f3n, era un tanto incongruente, puesto que el pa\u00eds estaba sumido en graves problemas del fun- 51","cionamiento administrativo, adem\u00e1s de tener, en ese momento, escasos recursos econ\u00f3micos como para sostener una estructura tan compleja como la que se propon\u00eda. \u201cPues resulta evidente que una multipli- caci\u00f3n de instancias de gobierno encarece el costo del funcionamiento del Estado y dificulta la gesti\u00f3n p\u00fablica por la yuxtaposici\u00f3n de administraciones, a las que el ciudadano debe recurrir para resolver sus problemas, los cuales muchas veces acaban coli- sionando entre s\u00ed, y fruto de la descoordinaci\u00f3n, no resuelven las necesidades sociales\u201d (Viciano, 2009, citado en Vivanco y Cordero: 106). Se resalta que la Constituci\u00f3n de 1978, establec\u00eda pro- vincias y cantones; en tanto que la Constituci\u00f3n de 1998 refiere a provincias, cantones, parroquias y cir- cunscripciones territoriales ind\u00edgenas y afro ecuato- rianas; mientras que la Constituci\u00f3n del 2008, inclu- ye las regiones a la estructura territorial de la norma fundamental de 1998. La divisi\u00f3n territorial del Estado, a partir de la cual se vertebra la gesti\u00f3n p\u00fa- blica hasta antes del 2008, debe considerar el proceso de creaci\u00f3n de los cantones, pues en 20 constitucio- nes y 19 periodos interconstitucionales, entre 1830 y 1980, el promedio anual de creaci\u00f3n de cantones fue de un cant\u00f3n cada dos a\u00f1os (0,54 cantones por a\u00f1o), mientras que entre 1980 y 2000 el promedio fue de 5,15 cantones por a\u00f1o. Desde 1980 a 1998, el n\u00famero 52","de cantones se duplic\u00f3. Este crecimiento produjo un indiscriminado proceso de fraccionamiento territo- rial para el surgimiento de nuevos cantones sin nin- guna descentralizaci\u00f3n (Cordero y Vivanco, 2019). La Constituyente de 2008, concibe al pa\u00eds como un Estado unitario y descentralizado como objetivo fun- damental de la organizaci\u00f3n estatal y la figura de la planificaci\u00f3n como medio para su obtenci\u00f3n; en co- rrespondencia a los principios constitucionales -pro- mover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonom\u00edas y descentralizaci\u00f3n-, (Constituci\u00f3n, 2008. Art\u00edculo 3, numeral 6). 2.1.2. SENPLADES Mediante el\u00a0Decreto 732\u00a0se crea en Ecuador la Secretar\u00eda T\u00e9cnica de Planificaci\u00f3n \u2018Planifica Ecuador\u2019. La misma est\u00e1 adscrita a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a cargo de la planificaci\u00f3n nacional, como entidad de derecho p\u00fablico, con personalidad jur\u00eddica, dotada de autonom\u00eda administrativa y finan- ciera. Este Decreto determina\u00a0que Planifica Ecuador tendr\u00e1 las competencias, atribuciones, responsabili- dades, funciones y delegaciones de SENPLADES. Esta Secretar\u00eda acompa\u00f1a a la Vicepresidencia de la Rep\u00fablica de Ecuador que, seg\u00fan el\u00a0Decreto 622, 53","tiene la responsabilidad de coordinar y articular la implementaci\u00f3n efectiva de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Entre sus funciones se destacan: \u2022\t Garantizar la alineaci\u00f3n de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible con los instrumentos de planificaci\u00f3n, en coordinaci\u00f3n con las entidades de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y diferentes niveles de gobierno. \u2022\t Administrar y coordinar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificaci\u00f3n Participativa que contribuya al crecimiento econ\u00f3mico y desa- rrollo sostenible del pa\u00eds, en el mediano y largo plazo, consolidando la planificaci\u00f3n prospectiva y el ciclo de las pol\u00edticas p\u00fablicas. En mayo de 2021 la Presidencia de la Rep\u00fablica de Ecuador aprob\u00f3 el\u00a0Decreto Ejecutivo N\u00b03.\u00a0Mediante este Decreto (que modifica el art\u00edculo 2 del Decreto 732 de 2019) se crea\u00a0la\u00a0Secretar\u00eda Nacional de Planificaci\u00f3n\u00a0 como organismo t\u00e9cnico responsa- ble de la planificaci\u00f3n nacional. La Secretar\u00eda esta- r\u00e1 dirigida por un Secretario Nacional con rango de Ministro de Estado. Efectivamente, en la rese\u00f1a hist\u00f3rica de la planifica- ci\u00f3n y desarrollo nacional que se exhibe en la p\u00e1gina 54","electr\u00f3nica de la Secretar\u00eda Nacional de Planificaci\u00f3n y desarrollo (SENPLADES) consta que la planifica- ci\u00f3n estatal en el Ecuador se inici\u00f3 en 1954 con la Junta Nacional de Planificaci\u00f3n y Coordinaci\u00f3n Econ\u00f3mica (JUNPALA) que, en 1979 fue reemplaza- da por el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) con algunas entidades adscritas, hasta que en 2007 se crea SENPLADES, actual ente rector del desarro- llo nacional. Actualmente la planificaci\u00f3n, desarrollo nacio- nal, ordenamiento territorial, tienen como pro- tagonista al Estado. En el Ecuador, los \u00d3rganos de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, por as\u00ed disponer la Constituci\u00f3n y las leyes, son los \u00fanicos responsables de la administraci\u00f3n del uso, regulaci\u00f3n y ocupaci\u00f3n del suelo en el territorio de su jurisdicci\u00f3n, tienen bajo su cargo por tanto en forma exclusiva faculta- des para llevar a cabo tareas en el ordenamiento te- rritorial, a fin de que ese ordenamiento permita un adecuado crecimiento poblacional, garantizando con la regulaci\u00f3n, normas que creen una ambiente sano, equilibrado en bienes y servicios, todo ello ar- ticulado a la noci\u00f3n constitucional del \u201cBuen Vivir\u201d (Art. 14, CE). De lo mencionado anteriormente, se infiere que, la historia en s\u00ed misma, nos aporta grandemente al de- 55","sarrollo de los ac\u00e1pites pertinentes en esta investiga- ci\u00f3n, iniciando con todo aquello que antecedi\u00f3, las constituciones y el camino que se tuvo que recorrer para llegar, primero a crear la SENPLADES, para des- pu\u00e9s, con la constituci\u00f3n de 2008, enfatizar en el hecho de reformar la ley para que de esta manera exista un mejor control y manejo del Gobierno central hacia los gobiernos aut\u00f3nomos descentralizados; dando por extinta a la Secretar\u00eda de Planificaci\u00f3n y crean- do el C\u00f3digo Org\u00e1nico de Organizaci\u00f3n Territorial, Autonom\u00eda y Descentralizaci\u00f3n (COOTAD) para es- cribir y empezar un nuevo cap\u00edtulo en la historia del pa\u00eds. 2.2. C\u00f3digo Org\u00e1nico de Organizaci\u00f3n Territorial, Autonom\u00eda y Descentralizaci\u00f3n (COOTAD) El 11 de agosto de 2010, en la ciudad de Quito, la Asamblea Nacional, de conformidad con las atri- buciones que le confiere la Constituci\u00f3n de la Rep\u00fablica del Ecuador y la Ley Org\u00e1nica de la Funci\u00f3n Legislativa, discuti\u00f3 y aprob\u00f3 el proyec- to de Ley Org\u00e1nica: CODIGO ORGANICO DE ORGANIZACION TERRITORIAL, AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION.3 Es as\u00ed que se publica en el registro oficial la misma, dentro de los considerandos, existen algunos pun- 3 Registro Oficial Suplemento 303 de 19 de octubre de 2010. 56","tuales que se detallan a continuaci\u00f3n, que son im- portantes para entender la creaci\u00f3n de la ley. La Constituci\u00f3n de la Rep\u00fablica vigente, establece una nueva organizaci\u00f3n territorial del Estado, incor- pora nuevas competencias a los gobiernos aut\u00f3no- mos descentralizados y dispone que por ley se esta- blezca el sistema nacional de competencias, los me- canismos de financiamiento y la institucionalidad responsable de administrar estos procesos a nivel nacional. Por ende, es necesario contar con un cuerpo legal codificado que integre la normativa de todos los gobiernos aut\u00f3nomos descentralizados, como me- canismo para evitar la dispersi\u00f3n jur\u00eddica y contri- buir a brindar racionalidad y complementariedad al ordenamiento jur\u00eddico. Donde los gobiernos au- t\u00f3nomos descentralizados, autoridades nacionales y del r\u00e9gimen descentralizado, as\u00ed como otros sectores involucrados han expresado sus criterios y propues- tas sobre el contenido de la iniciativa legislativa y de conformidad con lo previsto en la Constituci\u00f3n de la Rep\u00fablica vigente se requiere regular la organiza- ci\u00f3n, competencias, facultades y funcionamiento de los organismos aut\u00f3nomos descentralizados. Los mencionados considerandos que se encuentran en la ley, son importantes para comprender del por- 57","qu\u00e9 de la creaci\u00f3n de la norma, y es que se requer\u00eda de manera urgente que se descentralice y se acoplen las municipalidades a la nueva Constituci\u00f3n vigen- te, la de 2008. El\u00a0C\u00f3digo Org\u00e1nico de Organizaci\u00f3n Territorial, Autonom\u00eda y Descentralizaci\u00f3n (COOTAD), esta- blece la organizaci\u00f3n pol\u00edtico-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio; el r\u00e9gimen de los diferentes niveles de gobiernos aut\u00f3nomos des- centralizados y los reg\u00edmenes especiales, con el fin de garantizar su autonom\u00eda pol\u00edtica, administrati- va y financiera. Adem\u00e1s, desarrolla un modelo de descentralizaci\u00f3n obligatoria y progresiva a trav\u00e9s del sistema nacional de competencias, la institucio- nalidad responsable de su administraci\u00f3n, las fuen- tes de financiamiento y la definici\u00f3n de pol\u00edticas y mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial.4 El mismo ha estado vigente desde octubre de 2010. Algunos de los objetivos que rigen este C\u00f3digo, son los siguientes: \u2022\t La autonom\u00eda pol\u00edtica, administrativa y finan- ciera de los gobiernos aut\u00f3nomos descentra- lizados, en el marco de la unidad del Estado ecuatoriano. 4 Tomado de: Observatorio Regional de Planificaci\u00f3n para el Desarrollo de Am\u00e9rica Latina y el Caribe. 58","\u2022\t El fortalecimiento del rol del Estado mediante la consolidaci\u00f3n de cada uno de sus niveles de gobierno, en la administraci\u00f3n de sus circuns- cripciones territoriales, con el fin de impulsar el desarrollo nacional y garantizar el pleno ejercicio de los derechos sin discriminaci\u00f3n al- guna, as\u00ed como la prestaci\u00f3n adecuada de los servicios p\u00fablicos. \u2022\t La democratizaci\u00f3n de la gesti\u00f3n del gobierno central y de los gobiernos aut\u00f3nomos descen- tralizados, mediante el impulso de la partici- paci\u00f3n ciudadana. (COOTAD, 2014). De la misma manera los Gobiernos Aut\u00f3nomos Descentralizados se regir\u00e1n apegados a los siguien- tes principios, entre los m\u00e1s relevantes: a) Unidad. Los distintos niveles de gobierno tienen la obligaci\u00f3n de observar la unidad del ordenamien- to jur\u00eddico, la unidad territorial, la unidad econ\u00f3mi- ca y la unidad en la igualdad de trato, como expre- si\u00f3n de la soberan\u00eda del pueblo ecuatoriano. \u2022\t La unidad jur\u00eddica se expresa en la Constituci\u00f3n como norma suprema de la Rep\u00fablica y las leyes, cuyas disposiciones deben ser acatadas por todos los niveles de gobierno, puesto que ordenan el proceso de descentralizaci\u00f3n y auto- nom\u00edas. 59","\u2022\t La unidad econ\u00f3mica se expresa en un \u00fanico orden econ\u00f3mico-social y solidario a escala na- cional, para que el reparto de las competencias y la distribuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos no produzcan inequidades territoriales. b) Solidaridad. Todos los niveles de gobierno tie- nen como obligaci\u00f3n compartida la construcci\u00f3n del desarrollo justo, equilibrado y equitativo de las dis- tintas circunscripciones territoriales, en el marco del respeto de la diversidad y el ejercicio pleno de los derechos individuales y colectivos. En virtud de este principio es deber del Estado, en todos los niveles de gobierno, redistribuir y reorientar los recursos y bienes p\u00fablicos para compensar las inequidades entre circunscripciones territoriales; garantizar la in- clusi\u00f3n, la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas y el cumplimiento del objetivo del buen vivir. c) Coordinaci\u00f3n y corresponsabilidad. Todos los niveles de gobierno tienen responsabilidad compar- tida con el ejercicio y disfrute de los derechos de la ciudadan\u00eda, el buen vivir y el desarrollo de las dife- rentes circunscripciones territoriales, en el marco de las competencias exclusivas y concurrentes de cada uno de ellos. e) Complementariedad. Los gobiernos aut\u00f3nomos descentralizados tienen la obligaci\u00f3n compartida de 60","articular sus planes de desarrollo territorial al Plan Nacional de Desarrollo y gestionar sus competen- cias de manera complementaria para hacer efecti- vos los derechos de la ciudadan\u00eda y el r\u00e9gimen del buen vivir y contribuir as\u00ed al mejoramiento de los impactos de las pol\u00edticas p\u00fablicas promovidas por el Estado ecuatoriano. (COOTAD, 2014). Tenemos que; entre los fines de los GADs, se esta- blece el \u201c(\u2026) El desarrollo planificado participati- vamente para transformar la realidad y el impulso de la econom\u00eda popular y solidaria con el prop\u00f3sito de erradicar la pobreza, distribuir equitativamente los recursos y la riqueza, y alcanzar el buen vivir\u201d (COOTAD, Art. 4, g). Adentr\u00e1ndonos un poco m\u00e1s en el C\u00f3digo, tenemos la definici\u00f3n de autonom\u00eda, la cual se la divide en tres: autonom\u00eda pol\u00edtica, autonom\u00eda financiera y au- tonom\u00eda administrativa, desembocando as\u00ed en la ca- pacidad que tiene cada GAD para promover proce- sos y maneras de desarrollo, dirigido a cada una de las circunstancias de sus circunscripciones, acorde a la cultura, n\u00famero de habitantes, estilos y formas de vida, comercio y econom\u00eda. En el t\u00edtulo II de este cuerpo normativo, se trata sobre los niveles de organizaci\u00f3n territorial determinando en: 61","Regiones: La regi\u00f3n es la circunscripci\u00f3n territorial conformada por las provincias que se constituyan como tal, de acuerdo con el procedimiento y requi- sitos previstos en la Constituci\u00f3n este C\u00f3digo y su estatuto de autonom\u00eda. Provincias: Las provincias son circunscripciones te- rritoriales integradas por los cantones que legalmen- te les correspondan. Cantones: Los cantones son circunscripciones terri- toriales conformadas por parroquias rurales y la ca- becera cantonal con sus parroquias urbanas, se\u00f1ala- das en su respectiva ley de creaci\u00f3n, y, por las que se crearen con posterioridad, de conformidad con la presente ley. Parroquias rurales: Las parroquias rurales constitu- yen circunscripciones territoriales integradas a un cant\u00f3n a trav\u00e9s de ordenanza expedida por el res- pectivo concejo municipal o metropolitano. En el t\u00edtulo III, se aborda los Gobiernos Aut\u00f3nomos Descentralizados, y se indica que cada circunscrip- ci\u00f3n territorial tendr\u00e1 un gobierno aut\u00f3nomo des- centralizado para la promoci\u00f3n del desarrollo y la garant\u00eda del buen vivir, a trav\u00e9s del ejercicio de sus competencias. 62","Estar\u00e1 integrado por ciudadanos electos democr\u00e1tica- mente quienes ejercer\u00e1n su representaci\u00f3n pol\u00edtica. En este mismo t\u00edtulo se especifica las funciones de los GADS: tendr\u00e1 como principal funci\u00f3n el legislar, fiscalizar y de acuerdo a la normatividad ejecutar y administrar tanto la participaci\u00f3n ciudadana como el control social de la misma. 2.2.1. Elementos de la planificaci\u00f3n del desarrollo y del ordenamiento territorial Especial inter\u00e9s merece el Cap\u00edtulo II. La Planificaci\u00f3n del Desarrollo y del Ordenamiento Territorial, en el que se indica: \u201cLos gobiernos aut\u00f3nomos descentra- lizados, con la participaci\u00f3n protag\u00f3nica de la ciu- dadan\u00eda, planificar\u00e1n estrat\u00e9gicamente su desarrollo con visi\u00f3n de largo plazo considerando las particu- laridades de su jurisdicci\u00f3n, que adem\u00e1s permitan ordenar la localizaci\u00f3n de las acciones p\u00fablicas en funci\u00f3n de las cualidades territoriales. Los planes de desarrollo deber\u00e1n contener al menos los siguientes elementos: a)Un diagn\u00f3stico que permita conocer las ca- pacidades, oportunidades y potencialidades de desarrollo, y las necesidades que se requiere satisfacer de las personas y comunidades. 63","b)La definici\u00f3n de pol\u00edticas generales y parti- culares que determinen con claridad objetivos de largo y mediano plazo. c)Establecimiento de lineamientos estrat\u00e9gicos como gu\u00edas de acci\u00f3n para lograr los objetivos. d)Programas y proyectos con metas concre- tas y mecanismos que faciliten la evaluaci\u00f3n, el control social y la rendici\u00f3n de cuentas\u201d (COOTAD, 2014). 2.2.2. Objetivos del Ordenamiento Territorial En el art\u00edculo 296 se habla sobre el ordenamiento te- rritorial, el cual \u201ccomprende un conjunto de pol\u00edticas democr\u00e1ticas y participativas de los gobiernos aut\u00f3- nomos descentralizados que permiten su apropiado desarrollo territorial, as\u00ed como una concepci\u00f3n de la planificaci\u00f3n con autonom\u00eda para la gesti\u00f3n territo- rial, que parte de lo local a lo regional en la interac- ci\u00f3n de planes que posibiliten la construcci\u00f3n de un proyecto nacional, basado en el reconocimiento y la valoraci\u00f3n de la diversidad cultural y la proyec- ci\u00f3n espacial de las pol\u00edticas sociales, econ\u00f3micas y ambientales, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la poblaci\u00f3n en donde prime la preser- vaci\u00f3n del ambiente para las futuras generaciones. (COOTAD, 2014). 64","Los objetivos del ordenamiento territorial regional, provincial, distrital, cantonal y parroquial, seg\u00fan el COOTAD (Art. 297), son: complementar la planifi- caci\u00f3n econ\u00f3mica, social y ambiental con dimensi\u00f3n territorial; racionalizar las intervenciones sobre el te- rritorio; y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, a trav\u00e9s de los siguientes objetivos: a)La definici\u00f3n de las estrategias territoriales de uso, ocupaci\u00f3n y manejo del suelo en fun- ci\u00f3n de los objetivos econ\u00f3micos, sociales, am- bientales y urban\u00edsticos. b)El dise\u00f1o y adopci\u00f3n de los instrumentos y procedimientos de gesti\u00f3n que permitan ejecu- tar actuaciones integrales y articular las actua- ciones sectoriales que afectan la estructura del territorio. c)La definici\u00f3n de los programas y proyectos que concreten estos prop\u00f3sitos.\u201d En el art\u00edculo 299 del COOTAD, 2014, se habla acer- ca de la obligaci\u00f3n de coordinaci\u00f3n que va dirigida tanto para el gobierno central, como para los gobier- nos aut\u00f3nomos descentralizados, los cuales est\u00e1n obligados \u201ca coordinar la elaboraci\u00f3n, los conteni- dos y la ejecuci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo y los planes de los distintos niveles territoriales, como partes del sistema nacional descentralizado de pla- 65","nificaci\u00f3n participativa. La ley y la normativa que adopte cada \u00f3rgano legislativo de los gobiernos au- t\u00f3nomos descentralizados establecer\u00e1 las disposicio- nes que garanticen la coordinaci\u00f3n interinstitucional de los planes de desarrollo\u201d. Es imperante abordar el tema y la explicaci\u00f3n de la Ley, pues se puede explicar de mejor manera el dife- rente articulado que esta posee respecto al contenido que nos ocupa. 66","CAP\u00cdTULO 3 LEGISLACI\u00d3N CONEXA 3.1. Concordancia de art\u00edculos Empezando por la Carta Magna, la cual es la que rige primordialmente el pa\u00eds; dentro del Cap\u00edtulo s\u00e9ptimo, referente a la Administraci\u00f3n P\u00fablica, en la secci\u00f3n primera art\u00edculo 225 de la Constituci\u00f3n se expresa: Art. 225.- \u201cEl sector p\u00fablico comprende: Los organismos y dependencias de las funcio- nes Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social. Las entidades que integran el r\u00e9gimen aut\u00f3nomo descentralizado. 67","Los organismos y entidades creados por la Constituci\u00f3n o la ley para el ejercicio de la potes- tad estatal, para la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos o para desarrollar actividades econ\u00f3micas asumidas por el Estado. Las personas jur\u00eddicas creadas por acto normativo de los gobiernos aut\u00f3nomos descentralizados para la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos.\u201d (CRE.2008). Art. 227.- La administraci\u00f3n p\u00fablica constituye un servicio a la colectividad que se rige por los prin- cipios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarqu\u00eda, des- concentraci\u00f3n, descentralizaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n, par- ticipaci\u00f3n, planificaci\u00f3n, transparencia y evaluaci\u00f3n. Por su parte, dentro del COOTAD, en su art\u00edculo 10, se habla de la organizaci\u00f3n del territorio en los si- guientes t\u00e9rminos: Art\u00edculo 10. - Niveles de organizaci\u00f3n territorial. El Estado ecuatoriano se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. En el marco de esta organizaci\u00f3n territorial, por ra- zones de conservaci\u00f3n ambiental, \u00e9tnico culturales o de poblaci\u00f3n, podr\u00e1n constituirse reg\u00edmenes es- peciales de gobierno: distritos metropolitanos, cir- 68","cunscripciones territoriales de pueblos y nacionali- dades ind\u00edgenas, afro ecuatorianas y montubias y el consejo de gobierno de la provincia de Gal\u00e1pagos.\u201d Esto se complementa con lo que contiene el Art. 53 ibidem., que define lo que se entiende por gobierno aut\u00f3nomo descentralizado municipal: Art\u00edculo 53.- \u201cLos gobiernos aut\u00f3nomos descentra- lizados municipales son personas jur\u00eddicas de dere- cho p\u00fablico, con autonom\u00eda pol\u00edtica, administrativa y financiera. Estar\u00e1n integrados por las funciones de participaci\u00f3n ciudadana; legislaci\u00f3n y fiscalizaci\u00f3n; y, ejecutiva previstas en este C\u00f3digo, para el ejercicio de las funciones y competencias que le correspon- den. La sede del gobierno aut\u00f3nomo descentraliza- do municipal ser\u00e1 la cabecera cantonal prevista en la ley de creaci\u00f3n del cant\u00f3n.\u201d Queda claro entonces, que la Constituci\u00f3n y las leyes ecuatoriana, aunque otorgan al Estado el papel pro- tag\u00f3nico en el ordenamiento territorial, la planifi- caci\u00f3n y desarrollo nacional, a la par que tambi\u00e9n, otorgan autonom\u00eda pol\u00edtica, administrativa y finan- ciera a los gobiernos aut\u00f3nomos descentralizados para que desarrollen normativa interna a efectos de la resoluci\u00f3n de problemas propios. De esta manera un municipio en funci\u00f3n de su autonom\u00eda tiene la 69","competencia exclusiva de \u201cejercer el control sobre el uso y ocupaci\u00f3n del suelo en el cant\u00f3n;\u201d (COOTAD, Art. 55, b.), es decir, regula todo lo relativo al frac- cionamiento predial dentro de su jurisdicci\u00f3n, tema que nos ocupa. No obstante lo que dice nuestra legislaci\u00f3n respec- to del ordenamiento territorial, tambi\u00e9n es necesa- rio conocer lo que dice al respecto la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas para la Alimentaci\u00f3n y la Agricultura (FAO, por sus siglas en ingl\u00e9s) \u201cel Ordenamiento Territorial (OT) permite organizar el uso, aprovechamiento y ocupaci\u00f3n del territorio sobre la base de las potencialidades y limitaciones, teniendo en cuenta las necesidades de la poblaci\u00f3n y las recomendaciones generadas por todos los instru- mentos de planificaci\u00f3n y gesti\u00f3n.\u201d. Y tal como lo dice el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente de Uruguay (MVOTMA), \u201cel prin- cipal desaf\u00edo que tiene el Ordenamiento Territorial es mantener y mejorar la calidad de vida de la pobla- ci\u00f3n, fomentar la integraci\u00f3n social en el territorio y procurar el buen uso y aprovechamiento de los re- cursos naturales y culturales.\u201d En efecto, la vida urbana requiere de un ordena- miento del espacio para posibilitar la circulaci\u00f3n de 70","las personas, como es el caso de la vialidad, paso de automotores y peatones, la creaci\u00f3n de espacios verdes para el descanso y recreaci\u00f3n de personas de todas las edades bajo criterios inclusivos, la presta- ci\u00f3n digna de servicios b\u00e1sicos, y por supuesto, la regulaci\u00f3n, uso y ocupaci\u00f3n del suelo, que implica la determinaci\u00f3n de criterios de c\u00f3mo este suelo de- ber\u00e1 ser utilizado y distribuido entre los ciudadanos (Art. 54, c., COOTAD). Obviamente, la adecuada planificaci\u00f3n conlleva as\u00ed mismo el que se impongan determinadas cargas econ\u00f3micas y grav\u00e1menes a los particulares, con el fin de garantizar el inter\u00e9s p\u00fablico y colectivo como, tal es el caso de que, por inter\u00e9s colectivo, se nece- site de un predio particular para el emplazamiento de una obra p\u00fablica, cuyo procedimiento conlleva la correspondiente expropiaci\u00f3n e indemnizaci\u00f3n al particular por las \u00e1reas afectadas para una obra de car\u00e1cter p\u00fablico. Obligaci\u00f3n de los GADs municipales, es contar con un plan de ordenamiento territorial (Art. 54, e., COOTAD), sin embargo, por justicia y derechos constitucionales, si se tiene previsto la ejecuci\u00f3n de la obra p\u00fablica dentro de todo o parte del predio de un particular, deber\u00e1 notificarse en forma oportuna y de acuerdo a lo que establece la Ley de tales afec- 71","taciones al particular con el fin de que no se ejecute obra particular en el predio. La atribuci\u00f3n del uso del suelo en su respectiva ju- risdicci\u00f3n hace que un GAD municipal sea el \u00f3rga- no competente para autorizar el fraccionamiento predial a petici\u00f3n de los particulares o por necesi- dad del propio GAD \u201c (\u2026) Se ha de entender que el terreno o los terrenos de uno o varios propietarios pueden ser divididos separadamente en dos o m\u00e1s lotes o parcelas para que todos los propietarios pue- dan tener acceso o ingreso a la v\u00eda p\u00fablica existente o proyectada sin alterar el derecho de propiedad de cada uno de ellos excepto en la cabida del terreno si es que una parte de este fue destinada para la v\u00eda p\u00fablica\u201d (Pico, 1999). Por otro lado, tenemos el C\u00f3digo Org\u00e1nico de Planificaci\u00f3n y Finanzas P\u00fablicas; cuyo objeto es organizar, normar y vincular el Sistema Nacional Descentralizado de Planificaci\u00f3n Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas P\u00fablicas, y regular su funcionamiento en los diferentes niveles del sector p\u00fablico, en el marco del r\u00e9gimen de desarrollo, del r\u00e9gimen del buen vivir, de las garant\u00edas y los dere- chos constitucionales. Las disposiciones del presen- te c\u00f3digo regulan el ejercicio de las competencias de planificaci\u00f3n y el ejercicio de la pol\u00edtica p\u00fablica 72","en todos los niveles de gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de desarrollo y de orde- namiento territorial de los Gobiernos Aut\u00f3nomos Descentralizados, la programaci\u00f3n presupuesta- ria cuatrianual del Sector P\u00fablico, el Presupuesto General del Estado, los dem\u00e1s presupuestos de las entidades p\u00fablicas; y, todos los recursos p\u00fablicos y dem\u00e1s instrumentos aplicables a la Planificaci\u00f3n y las Finanzas P\u00fablicas. Art. 3. Objetivos. El presente c\u00f3digo tiene los si- guientes objetivos: 1. Normar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificaci\u00f3n Participativa y el Sistema Nacional de las Finanzas P\u00fablicas, as\u00ed como la vinculaci\u00f3n entre \u00e9stos; 2. Articular y coordinar la planificaci\u00f3n nacional con la planificaci\u00f3n de los dis- tintos niveles de gobierno y entre \u00e9stos; y, 3. Definir y regular la gesti\u00f3n integrada de las Finanzas P\u00fablicas para los distintos niveles de gobierno. Art. 12. Planificaci\u00f3n de los Gobiernos Aut\u00f3nomos Descentralizados. La planificaci\u00f3n del desarrollo y el or- denamiento territorial es competencia de los gobiernos aut\u00f3nomos descentralizados en sus territorios. Se ejer- cer\u00e1 a trav\u00e9s de sus planes propios y dem\u00e1s instrumen- tos, en articulaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n con los diferentes niveles de gobierno, en el \u00e1mbito del Sistema Nacional Descentralizado de Planificaci\u00f3n Participativa. 73","Art. 15. De las pol\u00edticas p\u00fablicas. La definici\u00f3n de la pol\u00edtica p\u00fablica nacional le corresponde a la funci\u00f3n ejecutiva, dentro del \u00e1mbito de sus competencias. Los ministerios, secretar\u00edas y consejos sectoriales de pol\u00edtica, formular\u00e1n y ejecutar\u00e1n pol\u00edticas y planes sectoriales con enfoque territorial, sujetos estricta- mente a los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. Los gobiernos aut\u00f3nomos descentraliza- dos formular\u00e1n y ejecutar\u00e1n las pol\u00edticas locales para la gesti\u00f3n del territorio en el \u00e1mbito de sus compe- tencias, las mismas que ser\u00e1n incorporadas en sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial y en los instrumentos normativos que se dicten para el efecto. (COPFP, 2018). 74","CAP\u00cdTULO 4 FRACCIONAMIENTO DE SUELO: DEFINICI\u00d3N, ANTECEDENTES DEL PROBLEMA, CASO PARTICULAR A MANERA DE EJEMPLO 4.1. Definici\u00f3n de Fraccionamiento de suelo Su\u00e1rez (2014) explica que, la posibilidad de frac- cionar o dividir el suelo es un mecanismo t\u00e9cnico y jur\u00eddico que se aplica desde hace mucho tiempo, y actualmente resulta importante para el desarrollo urbano. Es adem\u00e1s un procedimiento que puede ser aplicable como pol\u00edtica p\u00fablica, para el reparto de la propiedad del suelo y el desarrollo de las ciudades. No es beneficio exclusivo de personas naturales, pero son ellos los principales gestores del fracciona- 75","miento del suelo. En muchas ocasiones, la necesidad de hacerlo se da por situaciones personales, como efecto de la divisi\u00f3n de inmuebles objeto de heren- cias; o adquisiciones muy antiguas cuyos propieta- rios requieren individualizar su propiedad por mo- tivos principalmente econ\u00f3micos o familiares. Si bien, el mencionado autor se refiere a lo que es el fraccionamiento o divisi\u00f3n de suelo urbano, en nin- g\u00fan momento hace menci\u00f3n al suelo rural, y es por- que en la legislaci\u00f3n no se especifica a ciencia cierta sobre dicho fraccionamiento. 4.2. Antecedentes del problema Existen varios trabajos e investigaciones realizadas a nivel nacional que han tocado este delicado tema, por ejemplo, existe, el trabajo de Andaluz (2017) sobre lo que es el derecho de propiedad en zonas rurales producto de herencias, ya que de acuerdo al autor, en Ambato, lugar donde efect\u00faa la investiga- ci\u00f3n, no existe la debida ordenanza municipal para especificar el procedimiento de repartici\u00f3n de pre- dios entre herederos causando a su vez conflictos debido a que se aplica el mismo metraje para el frac- cionamiento en la zona rural como la zona urbana (p. XIV). 76","As\u00ed mismo, el problema de no contar con una nor- mativa efectiva en cuanto al fraccionamiento en zona rural se evidencia en el trabajo investigativo de Pinos (2016) en el cual se especifica que \u201ca pesar de la disposici\u00f3n del COOTAD sobre la extensi\u00f3n de los lotes m\u00ednimos, en la zona rural no existe la aplicaci\u00f3n de la misma, sino que la extensi\u00f3n es un acuerdo interno entre las partes\u201d (p\u2026) De igual forma piensa Vivanco (2014) en cuyo traba- jo investigativo refiere que \u201cla tenencia de la tierra y los \u00edndices de fraccionamiento ilegal de la misma nacieron ligados a los procesos de reforma agraria en el Ecuador\u201d (p. 13). Rocha (2015), por su parte, en su estudio realiza- do para la UDLA analiza la importancia de que los GAD\u2019s Municipales \u201cdefinan competencias de or- denamiento territorial, uso, gesti\u00f3n y control del suelo\u201d (p. vi) de forma especial en las zonas rurales en donde no se especifica de forma concreta el accio- nar o proceder en los casos de fraccionamiento de territorios, en los que seg\u00fan el Art. 470, interviene la instituci\u00f3n municipal sin especificar c\u00f3mo deben actuar los Notarios para la inscripci\u00f3n de los lotes, evidenci\u00e1ndose claramente la falta de disposici\u00f3n normativa adecuada. 77","De las opiniones citadas, y de lo que se vive en la pr\u00e1ctica, se evidencia que no existe una adecuada normativa legal que garantice la partici\u00f3n o fraccio- namiento de terrenos en la zona rural producto de he- rencias, donaciones, o para la venta sin fines comer- ciales, que haya sido emitida por el GAD Municipal, lo cual genera inconvenientes para el acceso al dere- cho de propiedad que se encuentra garantizado en la misma Constituci\u00f3n del Ecuador, afect\u00e1ndose \u201csu fraccionamiento por metrajes extensos que muchas veces no permite el derecho a la propiedad adquiri- da de manera sucesoria\u201d (Andaluz, 2017, p. 12). 4.2.1. Ley Org\u00e1nica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales La \u00faltima modificaci\u00f3n de esta ley se la realiza el 21 de agosto de 2018, en la cual, su principal objeto es, me permito transcribir la ley tal cual est\u00e1 conceptua- lizada: Art. 2. Objeto. Esta Ley tiene por objeto normar el uso y acceso a la propiedad de la tierra rural, el dere- cho a la propiedad de la misma que deber\u00e1 cumplir la funci\u00f3n social y la funci\u00f3n ambiental. Regula la posesi\u00f3n, la propiedad, la administraci\u00f3n y redistri- buci\u00f3n de la tierra rural como factor de producci\u00f3n 78","para garantizar la soberan\u00eda alimentaria, mejorar la productividad, propiciar un ambiente sustentable y equilibrado; y otorgar seguridad jur\u00eddica a los ti- tulares de derechos. Adem\u00e1s, esta Ley garantiza la propiedad de las tierras comunitarias, el reconoci- miento, adjudicaci\u00f3n y titulaci\u00f3n de tierras y terri- torios de comunas, comunidades, pueblos y nacio- nalidades ind\u00edgenas, pueblo afro ecuatoriano y pue- blo montubio, de conformidad con la Constituci\u00f3n, convenios y dem\u00e1s instrumentos internacionales de derechos colectivos. De la misma manera se define lo que es el territorio rural: Art. 4. Tierra rural. Para los fines de la presente Ley la tierra rural es una extensi\u00f3n territorial que se encuentra ubicada fuera del \u00e1rea urbana, cuya ap- titud presenta condiciones biof\u00edsicas y ambientales para ser utilizada en producci\u00f3n agr\u00edcola, pecuaria, forestal, silv\u00edcola o acu\u00edcola, actividades recreati- vas, ecotur\u00edsticas, de conservaci\u00f3n o de protecci\u00f3n agraria; y otras actividades productivas en las que la Autoridad Agraria Nacional ejerce su rector\u00eda. Se except\u00faan las \u00e1reas reservadas de seguridad, las del sistema nacional de \u00e1reas protegidas, \u00e1reas de pro- tecci\u00f3n y conservaci\u00f3n h\u00eddrica, bosques y vegetaci\u00f3n protectores p\u00fablicos, privados y comunitarios, patri- 79","monio forestal del Estado y las dem\u00e1s reconocidas o declaradas por la Autoridad Ambiental Nacional. Art. 18. Limitaciones a la propiedad rural estatal. Las tierras rurales del Estado no son objeto de pres- cripci\u00f3n adquisitiva de dominio. Son nulos y de nin- g\u00fan valor los derechos o grav\u00e1menes constituidos sobre las tierras del Estado, por quienes para hacerlo se han arrogado la calidad de las y los propietarios o posesionarios. Dentro del cap\u00edtulo cuarto, se desarrolla un tema im- portante, como es la planificaci\u00f3n de tierras rurales: Art. 44. De la planificaci\u00f3n productiva. Los planes y programas para la aplicaci\u00f3n de esta Ley se enmar- can en las directrices de planificaci\u00f3n y de ordena- miento territorial de la estrategia territorial nacional y de las estrategias de desarrollo rural a cargo de los gobiernos aut\u00f3nomos descentralizados provinciales, en armon\u00eda con la regularizaci\u00f3n de la tierra rural y el uso del suelo y con los Planes de Uso y Gesti\u00f3n del Suelo de los Gobiernos Aut\u00f3nomos Descentralizados municipales y metropolitanos, de conformidad con la Ley. La ampliaci\u00f3n de las zonas urbanas en tierras ru- rales de aptitud agraria, sin contar con la autoriza- 80","ci\u00f3n de la Autoridad Agraria Nacional prevista en la Ley, carece de validez y no tiene efecto jur\u00eddico. (LOTRTA) Paralelamente es urgente hacer una reflexi\u00f3n en lo referente al contenido del art\u00edculo 109 de la Ley Org\u00e1nica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales, que causa cierto conflicto, pues el texto establece: Art. 109. \u201cRegulaci\u00f3n del fraccionamiento. Es de inter\u00e9s p\u00fablico la integraci\u00f3n productiva de los mi- nifundios ya existentes a trav\u00e9s de sistemas de aso- ciatividad de la agricultura familiar campesina y de la econom\u00eda popular y solidaria. El Estado crear\u00e1 mecanismos de cr\u00e9dito preferencial, facilidades de comercializaci\u00f3n, asistencia t\u00e9cnica, capacitaci\u00f3n y otras, para la integraci\u00f3n productiva de la tierra rural. Las y los notarios y registradores de la propiedad otorgar\u00e1n e inscribir\u00e1n, respectivamente, las ad- judicaciones de tierras rurales estatales emitidas por la Autoridad Agraria Nacional independien- temente de la extensi\u00f3n del predio. La transferen- cia o partici\u00f3n de estas tierras, puede ser inscrita y registrada, siempre y cuando, su superficie no sea menor al lote m\u00ednimo definido por el Gobierno 81","Aut\u00f3nomo Descentralizado municipal o metropo- litano correspondiente, sobre la base de la extensi\u00f3n de la superficie de las peque\u00f1as propiedades exis- tentes en su jurisdicci\u00f3n, de acuerdo con la realidad y particularidades de cada zona agroecol\u00f3gica y a los par\u00e1metros t\u00e9cnicos que establezca la Autoridad Agraria Nacional. Se encuentran exentas de esta disposici\u00f3n las tierras comunitarias y las adjudicadas por el Estado\u201d. (lo re- saltado me pertenece). Si analizamos esta disposici\u00f3n vemos que crea con- fusi\u00f3n y contrar\u00eda lo dispuesto en el art\u00edculo 470 del COOTAD, por cuanto el citado art\u00edculo determina la posibilidad de que el notario s\u00ed pueda realizar la escritura p\u00fablica de transferencia de dominio de un bien ubicado en el \u00e1rea rural, siempre y cuando se cumpla con la superficie m\u00ednima establecida por el Gobierno Aut\u00f3nomo Descentralizado Municipal. Para este caso, el propietario del predio a fraccio- narse tiene que acudir al GAD Municipal para so- licitar un documento en donde se establezca el \u00e1rea m\u00ednima que se permite fraccionar para el otorga- miento de la escritura, obviamente respetando la cabida constante en tal documento. Muchos de los Notarios se encuentran frente a una disyuntiva: si bien la Ley Org\u00e1nica de Tierras Rurales y Territorios 82","Ancestrales (LOTRTA) abre una posibilidad de frac- cionar sin plano aprobado por el GAD Municipal, en cambio, como se indic\u00f3 el COOTAD en su art\u00edculo 470 establece la obligatoriedad de que en los frac- cionamientos de suelo rural de expansi\u00f3n urbana o suelo urbano debe contar con la autorizaci\u00f3n respec- tiva municipal. Como en muchas otras circunstancias del pa\u00eds, refe- rente a contradicciones de las normas, nos encontra- mos con una en cuanto tiene que ver a lo que promul- ga la Ley de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales y el C\u00f3digo Org\u00e1nico de Organizaci\u00f3n Territorial, Autonom\u00eda y Descentralizaci\u00f3n, este tipo de situa- ciones ya no deber\u00edan suceder, pues, lo \u00fanico que hace es crear caos, en donde se deber\u00eda dar tranquili- dad a los usuarios y no conflictos, la administraci\u00f3n debe ser consciente, y por el contrario lo que hacen es \u201clanzarse la pelotita entre ellos\u201d como en el vulgo se lo conoce al hecho de no hacerse responsables por las contradicciones, confusiones y retrasos que se ge- neran en la realizaci\u00f3n de cualquier tr\u00e1mite, es un foco rojo que se debe cambiar, pues el Ecuador debe avanzar y dejar de lado el tema de la burocracia, que es lo que nos tiene estancados como pa\u00eds. El notario ante esta situaci\u00f3n se ve imposibilitado de cumplir a cabalidad su funci\u00f3n en cuanto a brindar 83","seguridad jur\u00eddica y eficacia al acto notarial, puesto que si se suscribe la escritura cumpliendo lo deter- minado en el art\u00edculo 109 de la LOTRTA y no se cum- ple lo determinado en el art\u00edculo 470 del COOTAD \u00bfqu\u00e9 ocurre? Considero entonces, necesario que con solo la eliminaci\u00f3n de los t\u00e9rminos \u201csuelo rural\u201d del primer inciso del art\u00edculo 470 IBIDEM, se obviar\u00eda los inconvenientes que se han ocasionado por tal re- forma, tanto para el Notario como para el usuario. 4.3. Revisi\u00f3n Hist\u00f3rica de la Normativa antes vi- gente El tema de la presente obra no ha sido objeto de in- vestigaciones anteriores, lo cual se explica en virtud de que es por los a\u00f1os 2015, 2016, 2017, cuando reci\u00e9n se empieza a experimentar los resultados negativos en la tramitaci\u00f3n de divisiones o fraccionamientos en el \u00e1rea r\u00fastica y siente la necesidad de reformar el COOTAD para tratar de solucionar los inconvenien- tes que est\u00e1 ocasionando el fraccionamiento munici- pal de predios rurales que, as\u00ed como est\u00e1, impide la suscripci\u00f3n de escritura p\u00fablica. Por ello, los cambios que proponemos se orientan a que en esta materia la ley garantice el derecho a la propiedad consagra- do en la Constituci\u00f3n de la Rep\u00fablica, y el Notario a trav\u00e9s de la Ley Notarial pueda actuar en los casos del fraccionamiento de las zonas rurales previstos 84","en el C\u00f3digo Org\u00e1nico de Organizaci\u00f3n Territorial, Autonom\u00eda y Descentralizaci\u00f3n (COOTAD). Para el efecto, realizaremos una revisi\u00f3n hist\u00f3rica de la nor- mativa que estuvo vigente y la que hasta el momen- to se encuentra vigente y que se ha tomado como fundamento para precisar el problema de estudio. Tenemos que, en el texto de 1971 de la Ley de R\u00e9gimen Municipal, como se la mencion\u00f3 anteriormente, ya se concreta que, entre otros, los fines esenciales de los Municipios eran los de planificar el desarrollo f\u00ed- sico del cant\u00f3n y sus \u00e1reas urbanas y rurales (Art. 12, LRM). En el art\u00edculo 25 consta que, para los efectos del sistema de planificaci\u00f3n nacional, las municipa- lidades, deber\u00e1n preparar programas y proyectos que garanticen la consecuci\u00f3n de sus fines, los cuales ser\u00e1n incorporados en el Plan General de Desarrollo (Arola, 2013). Seg\u00fan el art\u00edculo 64, n 3, el Concejo Municipal debe- r\u00e1 dirigir el desarrollo f\u00edsico del cant\u00f3n y la ordena- ci\u00f3n urban\u00edstica de acuerdo con las previsiones es- peciales de esta Ley y las generales sobre la materia; aprobar los planes reguladores del desarrollo f\u00edsico cantonal y los planes reguladores de desarrollo ur- bano (Art. 64, n 4, LRM); controlar el uso del suelo en el territorio del cant\u00f3n y establecer el r\u00e9gimen ur- ban\u00edstico de la tierra ( Art. 64 n 5); aprobar o rechazar 85","los proyectos de parcelaciones o de estructuraciones parcelarias formulados dentro de un plan regulador de desarrollo urbano (Art. 64 n 6) y exigir que en toda parcelaci\u00f3n que le corresponda autorizar, se destinen espacios suficientes para la construcci\u00f3n de escuelas primarias o especiales administradas por el Estado. En el art. 161, LRM, se concretan las funciones de la Administraci\u00f3n Municipal en temas de Planeamiento y Urbanismo. Preparar un plan de desarrollo muni- cipal destinado a prever, dirigir y estimular su des- envolvimiento en el orden social, econ\u00f3mico, f\u00edsico y administrativo. a) formular lo planes de desarrollo f\u00edsico cantonal y los planes reguladores de desarrollo urbano. b) elaborar proyectos de urbanizaci\u00f3n. c) proceder a la zonificaci\u00f3n, estudiar y prever las posibilidades de crecimiento y determinar las zonas de expansi\u00f3n. d) conceder licencias para parcelaciones y rees- tructuraciones parcelarias e informar sobre las peticiones que reciba del Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizaci\u00f3n, de modo previo a la aprobaci\u00f3n de lotizaciones y parce- laciones de tipo agr\u00edcola o semiurbano (Arola, 2013). 86","La Ley Org\u00e1nica de R\u00e9gimen Local (LORL) para de- sarrollar Planes de Ordenaci\u00f3n Territorial o Planes Reguladores de Desarrollo F\u00edsico cantonal ya desde la d\u00e9cada de los setenta, no fue bien aprovechada (Pauta, 2013). Esto es en parte lo que ha ocasiona- do la problem\u00e1tica urban\u00edstica que se ha venido y se viene dando en las \u00e1reas r\u00fasticas y de expansi\u00f3n urbana de las ciudades del Ecuador. Se debe sumar las posiciones contradictorias entre funcionarios y organismos respecto de la aplicaci\u00f3n correcta de la Ley en materia de planificaci\u00f3n y uso de suelo. Se debe recalcar que inclusive el IERAC, Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizaci\u00f3n (IERAC), y luego desde 1993, con el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA), cuyas ges- tiones se amparaban en la Ley de Reforma Agraria y Colonizaci\u00f3n y posteriormente de Desarrollo Agrario, no siempre coincidentes. Esta \u00faltima a\u00fan vigente, considera que la compra venta y transferen- cia de dominio de tierras rusticas privadas es libre y no necesita autorizaci\u00f3n (Pauta, 2013). En el a\u00f1o 2010 al emitirse y entrar en vigencia del COOTAD, se recoge y trata de enmendar y corre- gir una serie de aplicaciones de la norma en mate- ria de planificaci\u00f3n y uso de suelo, incorpor\u00e1ndose ya variantes destinadas a mejorar la convivencia del ser humano y la naturaleza, la modernidad en mate- 87","ria de planificaci\u00f3n, el respeto a las etnias, y nuevos usos de suelo de acuerdo a su ubicaci\u00f3n geogr\u00e1fica. El ordenamiento territorial ecuatoriano sigue experi- mentando reformas, la \u00faltima proviene del a\u00f1o 2018 y se refieren a varios asuntos que no fueron conside- rados tras su aparici\u00f3n en el a\u00f1o 2010. Las reformas introducidas al COOTAD en el a\u00f1o 2014, y concretamente a la que es objeto de este tra- bajo, el art\u00edculo 470, determina como hemos dicho varias veces, que para el fraccionamiento de los te- rrenos en zonas rurales, es necesario pedir la autori- zaci\u00f3n correspondiente al GAD Municipal, el plano de divisi\u00f3n, sin emitir disposiciones para exceptuar los casos de partici\u00f3n de herencias, donaciones o compraventa, la disposici\u00f3n determina que su apli- caci\u00f3n sea en forma general, sin considerar al menos casos de herencia, partici\u00f3n, donaci\u00f3n o venta sin fines comerciales. 4.4. Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Cant\u00f3n Cuenca (PDOT) como ejemplo de estu- dio Planificaci\u00f3n Urban\u00edstica En este punto, haremos a modo de ejemplo, un breve examen de c\u00f3mo y cu\u00e1les han sido los resulta- 88","dos hist\u00f3ricos de lo que se denomina como planifica- ci\u00f3n urban\u00edstica, tomando como referencia aspectos pertinentes del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Cant\u00f3n Cuenca (PDOT). En efecto, previo al aparecimiento del COOTAD, la derogada Ley de R\u00e9gimen Municipal determinaba que los municipios planificar\u00e1n dentro de su terri- torio; sin embargo, eran pocos municipios los que cumpl\u00edan con la disposici\u00f3n debido a limitaciones de orden econ\u00f3mico, recursos humanos y materia- les, y lo que es m\u00e1s, por carencia de propuestas nor- mativas que se plasmen en ordenanzas para su co- rrecta aplicaci\u00f3n, pues los esfuerzos de planificaci\u00f3n se han centrado en las \u00e1reas urbanas de las cabeceras cantonales; y en municipios organizados llegan a las cabeceras urbanas parroquiales (G\u00f3mez y G\u00f3mez, 2012). Seg\u00fan Moreno (2007), citado por G\u00f3mez y G\u00f3mez, en el Ecuador son escasos los municipios que tienen un historial de planificaci\u00f3n urbana y m\u00e1s reduci- do es el n\u00famero de municipios cuando se trata de planificaci\u00f3n territorial a nivel de cant\u00f3n. (G\u00f3mez y G\u00f3mez, 2012). Planificaci\u00f3n Territorial Con estos breves antecedentes, procedemos a exa- minar brevemente lo que ha sido la planificaci\u00f3n 89","territorial a nivel cantonal respecto del caso de la Municipalidad de Cuenca para lo cual mencionare- mos que, desde el primer trimestre del a\u00f1o 2009, la administraci\u00f3n municipal de la ciudad hab\u00eda venido trabajando en los Planes de Ordenamiento Territorial de sus 21 parroquias rurales y hasta finales del men- cionado a\u00f1o se hab\u00eda obtenido el diagn\u00f3stico secto- rial para cada parroquia, unas m\u00e1s desarrolladas que otras. Estos estudios se realizaron en colaboraci\u00f3n con la Universidad Complutense de Madrid, bajo la direcci\u00f3n del profesor Thomas Villasante. Efectivamente, en enero de 2011, la Municipalidad de Cuenca firma un convenio con la Universidad del Azuay para trabajar en la Formulaci\u00f3n del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cant\u00f3n Cuenca. El rol de la Universidad del Azuay fue brin- dar asesoramiento y seguimiento en la construcci\u00f3n del Plan, para lo cual conform\u00f3 un equipo t\u00e9cnico li- derado por el Dr. Domingo G\u00f3mez Orea, catedr\u00e1tico de la Polit\u00e9cnica de Madrid y especialista en temas de ordenaci\u00f3n del territorio; quien ha sido el con- ductor y asesor en la formulaci\u00f3n del Plan. El Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cant\u00f3n Cuenca (PDOT) se desarroll\u00f3 en tres eta- pas: Diagn\u00f3stico Sectorial, Diagn\u00f3stico Integrado y Planificaci\u00f3n Territorial (G\u00f3mez y G\u00f3mez, 2012). 90","El diagn\u00f3stico sectorial se realiz\u00f3 sobre cuatro siste- mas: medio f\u00edsico, poblaci\u00f3n y actividades econ\u00f3mi- cas, asentamientos e infraestructura; y, marco legal e institucional. El objetivo del diagn\u00f3stico sectorial es conocer la situaci\u00f3n del sistema territorial. En el diagn\u00f3stico integrado se determina la estructu- ra y funcionamiento del sistema territorial, los pro- blemas que le afectan, qu\u00e9 recursos y potencialida- des tiene y qu\u00e9 limitaciones existen sobre el sistema territorial y, est\u00e1 conformado por tres elementos: Plano que da cuenta del modelo territorial actual: que en nuestro caso se basa en las unidades territo- riales ambientales, el sistema de asentamientos po- blacionales con sus jerarqu\u00edas, la red de comunica- ci\u00f3n entre ellos. Problem\u00e1tica y Diagn\u00f3stico de potencialidades La etapa de Planificaci\u00f3n Territorial se inici\u00f3 con la prospectiva del sistema territorial a trav\u00e9s de la ge- neraci\u00f3n de tres escenarios territoriales: tendencial, \u00f3ptimo y consensuado, siendo este \u00faltimo el modelo territorial objetivo al 2030, que est\u00e1 conformado por el uso primario del suelo a trav\u00e9s de las categor\u00edas de ordenaci\u00f3n, el sistema de asentamientos pobla- cionales, y las infraestructuras de transporte. 91","Una vez determinado el modelo territorial al 2030 del cant\u00f3n Cuenca se estableci\u00f3 el sistema de objeti- vos para cada sistema: medio f\u00edsico, poblaci\u00f3n y ac- tividades, asentamientos e infraestructura; y marco legal e institucional, que permitan mejorar el nivel de ingresos econ\u00f3micos, mejorar la calidad de vida, y garantizar la calidad ambiental. Para llegar al modelo territorial con miras al a\u00f1o 2030 se est\u00e1 trabajando en medidas de regulaci\u00f3n y control, de intervenci\u00f3n y de gesti\u00f3n. Estas medidas se hacen operativas a trav\u00e9s de los siguientes instru- mentos: Las medidas de regulaci\u00f3n, mediante una normati- va general y otra particular asociada a una zonifica- ci\u00f3n en categor\u00edas de ordenaci\u00f3n que guarda \u00edntima relaci\u00f3n con la imagen objetivo o modelo territorial a alcanzar. Las medidas de intervenci\u00f3n o acci\u00f3n positiva, me- diante programas, subprogramas y proyectos o acciones concretas localizadas en ciertos lugares, seg\u00fan la imagen objetivo. Las medidas de gesti\u00f3n, se consiguen a trav\u00e9s de un dise\u00f1o de un ente gestor y un sistema de gesti\u00f3n. Adem\u00e1s, los estudios revelaron que el cant\u00f3n pre- senta una particularidad: el 85% de la poblaci\u00f3n se 92","encuentra en la ciudad de Cuenca, en sus \u00e1reas de influencia y en las cabeceras parroquiales aleda\u00f1as. Este fen\u00f3meno es entendible y justificable si analiza- mos que 70% del cant\u00f3n est\u00e1 en zonas que superan el 30% de pendiente o son \u00e1reas de protecci\u00f3n am- biental debido a sus caracter\u00edsticas naturales, en 20% se pueden desarrollar actividades agropecuarias y pecuarias y solo el 10%restante es apto para recibir asentamientos poblacionales (V\u00e9lez, 2012). En los \u00faltimos a\u00f1os el crecimiento de la ciudad ha desbordado el per\u00edmetro urbano establecido, los procesos de urbanizaci\u00f3n en \u00e1reas rurales han con- formado un paisaje con construcciones dispersas muy poco densas implantadas arbitrariamente en el entorno. Este paisaje es com\u00fan en todos los alre- dedores de la ciudad. Los procesos de conurbaci\u00f3n son tan fuertes en algunos sectores, que es imposible diferenciar en donde termina la ciudad y comienza la parroquia, caso espec\u00edfico de Ricaurte, Ba\u00f1os, San Joaqu\u00edn, etc., la diferencia entre suelo urbano y rural est\u00e1 determinado \u00fanicamente por su clave y valor catastral (V\u00e9lez, 2012). No obstante, queda claro que, respecto del uso del suelo, es el GAD municipal el \u00f3rgano competente para regular y autorizar el fraccionamiento y uso de suelo en zonas urbanas, autorizaci\u00f3n sin la cual no se puede concurrir ante Notario a celebrar escrituras de fraccionamiento predial. 93","Pero, tal como se indic\u00f3, hay falta de normativa res- pecto del fraccionamiento de predios rurales, que pueden responder a divisiones hereditarias, com- praventas y donaciones, tema que abordamos en el siguiente punto. 94","CAP\u00cdTULO 5 FRACCIONAMIENTO DE TERRENOS EN ZONAS RURALES Y LA ESCRITURA P\u00daBLICA NOTARIAL 5.1. Predios Rurales Al igual que lo que ocurre con respecto a los pre- dios urbanos, en que son varios los motivos e inte- reses para su fraccionamiento como, por ejemplo, una compraventa, una donaci\u00f3n entre vivos o una partici\u00f3n hereditaria, los beneficiarios de cualquiera de estos negocios jur\u00eddicos necesitan tener la certeza absoluta de los derechos que ejercer\u00e1n sobre dichos bienes, sin el temor de ser interrumpidos o afectados por terceros, siendo pues la escritura p\u00fablica otorga- da ante Notario el instrumento material que revis- te esa seguridad a los participantes del negocio, la 95","Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 66, n 26, as\u00ed5 lo garanti- za, sin embargo, en la pr\u00e1ctica, poco puede hacer el Notario si es la misma ley la que no le indica expre- samente c\u00f3mo ha de proceder respecto al tr\u00e1mite de fraccionamiento de predios rurales. Examinemos la situaci\u00f3n tomando en cuenta lo que dice el art\u00edculo 470 del COOTAD: Art. 470.- \u201cEl Gobierno Aut\u00f3nomo Descentralizado municipal o metropolitano, en cualquier divisi\u00f3n o fraccionamiento de suelo rural de expansi\u00f3n urba- na o suelo urbano, exigir\u00e1 que el propietario dote a los predios resultantes de infraestructura b\u00e1sica y v\u00edas de acceso, los que ser\u00e1n entregados al Gobierno Aut\u00f3nomo Descentralizado municipal o metropoli- tano. Seg\u00fan el caso, se aplicar\u00e1 el r\u00e9gimen de pro- piedad horizontal y dem\u00e1s normas de convivencia existentes para el efecto, que se regular\u00e1n mediante este C\u00f3digo y las ordenanzas. (\u2026).\u201d As\u00ed mismo, en su art\u00edculo 471 encontramos: Art. 471.- \u201cFraccionamiento agr\u00edcola. Considerase fraccionamiento agr\u00edcola el que afecta a terrenos situados en zonas rurales destinados a cultivos o explotaci\u00f3n agropecuaria. De ninguna manera se 5 Constituci\u00f3n de la Republica. Art. 66 Se reconoce y garantizar\u00e1 a las personas: 26. El derecho a la propiedad en todas sus formas, con funci\u00f3n y responsabili- dad social y ambiental. El derecho al acceso a la propiedad se har\u00e1 efectivo con la adopci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas, entre otras medidas. 96","podr\u00e1 fraccionar bosques, humedales y otras \u00e1reas consideradas ecol\u00f3gicamente sensibles de conformi- dad con la ley. Esta clase de fraccionamientos se sujetar\u00e1n a este C\u00f3digo, a las leyes agrarias y al plan de ordenamien- to territorial cantonal aprobado por el respectivo concejo.\u201d Tomemos tambi\u00e9n en consideraci\u00f3n lo que establece el art\u00edculo 109 de la Ley Org\u00e1nica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales: Art.- 109.- \u201cRegulaci\u00f3n del fraccionamiento (\u2026) Las y los notarios y registradores de la propiedad otorgar\u00e1n e inscribir\u00e1n, respectivamente, las adju- dicaciones de tierras rurales estatales emitidas por la Autoridad Agraria Nacional independientemente de la extensi\u00f3n del predio. La transferencia o par- tici\u00f3n de estas tierras, puede ser inscrita y registra- da, siempre y cuando, su superficie no sea menor al lote m\u00ednimo definido por el Gobierno Aut\u00f3nomo Descentralizado municipal o metropolitano corres- pondiente, sobre la base de la extensi\u00f3n de la super- ficie de las peque\u00f1as propiedades existentes en su jurisdicci\u00f3n, de acuerdo con la realidad y particu- laridades de cada zona agroecol\u00f3gica y a los par\u00e1- metros t\u00e9cnicos que establezca la Autoridad 97","Agraria Nacional. Se encuentran exentas de esta dis- posici\u00f3n las tierras comunitarias y las adjudicadas por el Estado.\u201d Entonces, como podemos apreciar, en el art\u00edculo 470 del COOTAD, no se indica c\u00f3mo deben actuar los Notarios para la inscripci\u00f3n de los lotes ubicados en el \u00e1rea rural, lo cual en s\u00ed mismo es un problema que se agrava con la obligaci\u00f3n impuesta a los notarios por parte de la Ley Org\u00e1nica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales (LOTRTA) de otorgar e ins- cribir las transferencia o partici\u00f3n de tierras rurales tomando en cuenta las dimensiones m\u00ednimas que establezcan los respectivos GADs municipales Art. 109, LOTRTA) situaci\u00f3n que, en el caso del Notario, determina que no pueda cumplir con dicha obliga- ci\u00f3n porque ni el Notario ni el propio usuario no sabe a qu\u00e9 atenerse respecto a lo que pueda decir el GAD municipal de su localidad, siendo este un pro- blema que bien puede ser resuelto a trav\u00e9s de una ordenanza que establezca el tr\u00e1mite con claridad. Hasta la presente fecha, en el cant\u00f3n Cuenca, por ejemplo, no se ha emitido la ordenanza municipal correspondiente para aplicar lo que consta en el COOTAD y armonizarla con la LOTRTA, lo cual est\u00e1 generando muchos inconvenientes en los usua- rios que son propietarios de predios rurales que, al 98","acudir a realizar la suscripci\u00f3n de la escritura p\u00fabli- ca ante Notario, se encuentran con la imposibilidad de celebrarla cuando se trata de partici\u00f3n hereditaria del inmueble, su compraventa o donaci\u00f3n, precisa- mente por no contar con el plano de divisi\u00f3n ni con el certificado conferido por el GAD que, como indi- ca la ley, debe responder al plan de ordenamiento territorial establecido por el propio Concejo, situa- ci\u00f3n problem\u00e1tica para el propietario y los benefi- ciarios que deben acudir al gobierno aut\u00f3nomo para requerir dichos documentos, lo que provoca que el tr\u00e1mite sea despachado, en el mejor de los casos en, aproximadamente un a\u00f1o, causando perjuicios eco- n\u00f3micos imposibles de cuantificar que recaen sobre personas que son generalmente de escasos recursos econ\u00f3micos. Valga la oportunidad para mencionar que otros GADS municipales a nivel nacional, ya han emiti- do la ordenanza correspondiente sobre \u201cRegulaci\u00f3n del R\u00e9gimen de Uso del Suelo en el \u00e1rea Rural\u201d, tal es el caso del Gobierno Aut\u00f3nomo Descentralizado Municipal del Cant\u00f3n Suc\u00faa, ubicado en la provin- cia de Morona Santiago, publicada en el R.O. No. 303, de 20 de junio de 2012., documento del cual en la parte pertinente destacamos lo siguiente: En los territorios ancestrales asignados mediante es- critura p\u00fablica, debidamente inscrita en el Registro 99","de la Propiedad del cant\u00f3n Suc\u00faa, a la etnia Shuar, la ordenanza no ser\u00e1 aplicable en o dentro, sino con la previa autorizaci\u00f3n de toda la comunidad o con la de la entidad estatal pertinente, conforme a ley. (Art. 1, n. 3). Los Notarios para autorizar y el Registrador de la Propiedad para inscribir una escritura p\u00fablica exi- gir\u00e1n la autorizaci\u00f3n del Concejo o de la Direcci\u00f3n de Urbanismo o la que la sustituya, concedida para el fraccionamiento de los predios. La Direcci\u00f3n de Urbanismo o la que la sustituya notificar\u00e1 a los Notarios y al Registrador de la Propiedad sobre la aprobaci\u00f3n de los fraccionamientos excepcionales, dando a conocer en ella los datos relevantes para al- canzar el cumplimiento de los compromisos adquiri- dos por los promotores como beneficiarios. (Art. 35). La redacci\u00f3n de un art\u00edculo en t\u00e9rminos parecidos del segundo de los art\u00edculos mencionados ya ser\u00eda una aut\u00e9ntica v\u00eda de soluci\u00f3n tanto para el usuario como para el propio Notario que deber\u00eda replicarse a nivel nacional, sobre todo, si el servicio notarial es calificado actualmente como servicio p\u00fablico (Art. 296, C\u00f3digo Org\u00e1nico de la Funci\u00f3n Judicial) que, como tal, debe responder a un inter\u00e9s social y debe ser prestado en forma continua, permanente y sin distinci\u00f3n de ninguna naturaleza respecto del usua- rio solicitante. 100"]