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EL FRACCIONAMIENTO MUNICIPAL DE PREDIOS RURALES: UN CASO QUE IMPIDE LA SUSCRIPCIÓN DE LA ESCRITURA PÚBLICA Dra. Ruth Narsisa Ortega Ortiz



EDITORIAL E-BOOKS DEL ECUADOR EL FRACCIONAMIENTO MUNICIPAL DE PREDIOS RURALES: UN CASO QUE IMPIDE LA SUSCRIPCIÓN DE LA ESCRITURA PÚBLICA Autor : Dra. Ruth Narsisa Ortega Ortiz Edición : Ab. María Padilla Ab. Mariangel Marval Ab. Verónica Moreno Ab. Michelle Cevallos Director : David F. Moreno Subdirectora : Angélica Sanmartín T Dpto. de encuadernación y creación Artesanal: Edison Mosquera Diseño y Maquetación : #1 Jaime Maldonado R. Primera Edición: Abril 2023 Formato: Electrónico e Impreso Contiene información publicada La actividad editorial está reconocida por la Cámara Ecuatoriana del Libro. Queda prohibida, salvo excepción prevista en la ley, cualquier forma de reproducción, distribución, comunica- ción pública y transformación de esta obra sin contar con la autorización previa del titular de propiedad intelectual de esta obra. La infracción de los derechos mencionados puede ser cons- titutiva del delito contra la propiedad intelectual. Las opiniones contenidas en esta publicación, son de exclusiva responsabilidad de su autor. Quito – Ecuador



PERFIL DE LA AUTORA Dra. Ruth Narsisa Ortega Ortiz • Doctora en Jurisprudencia por la Universidad Católica de Cuenca, año 2002. • Abogada de los Tribunales de la República por la Universidad Católica de Cuenca, año 1992. • Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad Católica de Cuenca, año 1991. • Diploma Superior en Investigación del Dere- cho Civil por la Universidad Regional Autóno- ma de Los Andes, año 2008. • Especialista en Derecho Civil Comparado por la Universidad Regional Autónoma de Los Andes, año 2009. • Magister en Derecho Civil y Procesal Civil por la Universidad Regional Autónoma de Los Ande, año 2011. • Magister en Derecho Notarial y Registral por la Universidad Católica de Santiago de Guaya- quil, año 2018. PERFIL PROFESIONAL • Abogada de Asesoría Jurídica en la Ilustre Municipalidad de Cuenca, desde el mes de mayo del año de 1993 octubre del año 2013.

• Asesora de la Comisión de Urbanismo del Ilustre Municipalidad de Cuenca, en varios periodos, hasta el año 2013. • Sub Procuradora Sindica, en varios periodos. • Miembro del Directorio del Colegio de Abogados del Azuay, en varios periodos. • Miembro del Tribunal de Honor del Colegio de Abogados, en varios periodos. • Notaria Pública del cantón Cuenca, en la Notaría Décima Segunda del cantón Cuenca, desde el mes de enero del año 2014 hasta la presente fecha, enero 2023

AGRADECIMIENTO A lo mejor que me dio Dios y la vida, mis hijas Paolita y Belencita, mi impulso para seguir siempre caminando por el sendero de la vida. Gracias por existir hijas de mi alma, les amo. A mi adorada madre, cuya presencia física ya no está entre nosotros. Gracias madre por tus enseñanzas de humildad, de lucha, de no rendirme, de trabajo, como me decías: “No hay mejor lotería que la de tu propio trabajo.”



DEDICATORIA A los amigos, a los colegas, que con su vasto conocimiento me ayudaron a desarrollar esta obra, un abrazo de grati- tud a todos ellos



Indice PRÓLOGO.................................................................. 17 INTRODUCCIÓN..................................................... 21 CAPÍTULO 1............................................................... 25 UNA MIRADA A LA HISTORIA DE LA PLANI- FICACIÓN TERRITORIAL EN AMÉRICA LA- TINA............................................................................. 25 1.1. Origen ................................................................... 25 1.1.1. Conceptos de ordenación territorial: De Lati- noamérica y del resto del mundo............................. 27 1.1.2. Legislación de países de América Latina....... 33 1.1.3. Primer plan de Ordenamiento Territorial..... 35 CAPÍTULO 2............................................................... 43 ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL ECUA- DOR: CREACIÓN DEL COOTAD......................... 43 2.1. Breve paso por la historia ................................ 43

2.1.1. De las Constituciones ...................................... 47 2.1.2. SENPLADES...................................................... 53 2.2. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).......... 56 2.2.1. Elementos de la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial...................................... 63 2.2.2. Objetivos del Ordenamiento Territorial ....... 64 CAPÍTULO 3............................................................... 67 LEGISLACIÓN CONEXA........................................ 67 3.1. Concordancia de artículos ................................. 67 CAPÍTULO 4............................................................... 75 FRACCIONAMIENTO DE SUELO: DEFINICIÓN, ANTECEDENTES DEL PROBLEMA, CASO PAR- TICULAR A MANERA DE EJEMPLO.................. 75 4.1. Definición de Fraccionamiento de suelo........... 75 4.2. Antecedentes del problema................................ 76 4.2.1. Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales................................................................... 78 4.3. Revisión Histórica de la Normativa antes vi- gente ............................................................................ 84 4.4. Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territo- rial del Cantón Cuenca (PDOT) como ejemplo de estudio.......................................................................... 88 Planificación Urbanística .......................................... 88 Problemática y Diagnóstico de potencialidades..... 91

CAPÍTULO 5............................................................... 95 FRACCIONAMIENTO DE TERRENOS EN ZO- NAS RURALES Y LA ESCRITURA PÚBLICA NO- TARIAL........................................................................ 95 5.1. Predios Rurales..................................................... 95 5.2. Suscripción de escrituras públicas en caso de fraccionamiento de terrenos ................................... 101 CAPÍTULO 6............................................................. 107 PROPUESTA DE REFORMA AL COOTAD PARA EL FRACCIONAMIENTO DE PREDIOS RURALES.................................................................. 107 CONCLUSIONES.................................................... 113 RECOMENDACIONES.......................................... 117 GLOSARIO............................................................... 119 BIBLIOGRAFÍA....................................................... 123 15

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PRÓLOGO Intentando no abundar en palabras innecesarias, que dicha y que fortuna me resulta exhortar esta obra que el lector tiene entre sus manos, no únicamente por su alto contenido informativo, sino también por el gran aporte en experiencia que sustenta a la misma, por- que nadie más indicada que su autora, para nutrir- nos en todo lo que tiene que ver con fraccionamiento de suelos, su criterio viene formado por una enorme trayectoria en el Ilustre Municipio de Cuenca y en el Servicio Notarial, colocándola en la posición de dis- cernir claramente los inconvenientes para los usua- rios al realizar sus trámites en el servicio público. La autora, de manera acertada, nos direcciona insis- tentemente al análisis de los diversos actores que in- tervienen en el fraccionamiento del suelo rural, como: Usuarios, Gobiernos Autónomos Descentralizados, 17

Autoridades Agrarias, Notarías Públicas, Registros de la Propiedad, aspectos que obligatoriamente deben ser tomados en cuenta, para afrontar las re- percusiones, retrasos, y procedimientos obsoletos, al momento de intentar dividir suelos rurales, identifi- cando que deben recuperar su funcionalidad en re- lación a la temática que esta obra propone. Ya que, sin una adecuada coordinación entre los diferentes actores, instituciones y normativa, este gran engra- naje pierde sentido. Su libro bosqueja posibles soluciones, a las deman- das de la gente, que ante trámites engorrosos o no estructurados, se ven limitados al momento de que- rer dividir sus propiedades ubicadas en áreas rura- les, ya sea por voluntad o necesidad, porque quie- nes elaboran las leyes, imponen requisitos o dictan lineamientos, sacrifican los datos que arroja la reali- dad que rodea la partición de tierras rurales o dejan de considerar a los dueños de predios rústicos, por alcanzar un ordenamiento territorial ideal, perdien- do eficacia, con normas que no establecen un pro- cedimiento claro, adecuado y apropiado, e incluso restringen la partición de tierras rurales, en regre- sión sin pausa al pasado. No se puede resolver todos los problemas relaciona- dos al fraccionamiento de predios rurales en algunas 18

hojas de un libro, todo lo que se puede esperar es dejar la impresión de una posible solución, marcar directrices, presentar propuestas, aconsejar reformas para que el fraccionamiento de predios ubicados en zonas rurales, sea adecuado y efectivo, y es exacta- mente eso, a lo que insta esta obra. Una lectura a ser tomada en cuenta para avanzar en este dilema. 19

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INTRODUCCIÓN El libro que el lector tiene en sus manos, quiere dar a conocer el principal problema que existe tanto para Notarios como para los usuarios en relación a la exi- gencia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, en cuanto a la aprobación de planos de fraccionamiento de predios ubicados en las áreas rurales, previo a la realización de transferencia de dominio mediante escritura ante un Notario. Este hecho ocurre debido a la reforma que se produjo en el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial Autonomía y Descentralización, COOTAD, en el año 2014. Dentro de la normativa constitucional cabe recal- car el artículo 227, puesto que éste versa sobre los principios que deben regir la administración pú- blica, entre los cuales se destacan los de coordina- ción, descentralización y planificación. Si bien, en la carta magna se plasman estos principios, que tienen 21

concordancia con el COOTAD, dentro de la reali- dad no funcionan tan armónicamente como se qui- siese, pues, al reformar el artículo 470 del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial Autonomía y Descentralización, COOTAD, se contraponen, difi- cultando al notario realizar su trabajo de una mane- ra eficiente y eficaz. Antes de la reforma realizada al artículo antes men- cionado el 21 de enero de 2014, éste, fijaba y deter- minaba los tipos de división de suelo, refiriéndose exclusivamente a predios urbanos, los mismos que previamente debían tener autorización del GAD municipal, para poder transferirlos a una tercera persona sea por donación, partición o venta; una vez que se sustituye este inciso, se lo cambia por uno que también exige estas autorizaciones para los predios ubicados en las áreas rurales, provocando así con- fusión y conflictos, sobre todo para los propietarios, quienes se ven atados de brazos, pues no existe li- bertad para dividir sus propiedades de acuerdo a su voluntad y necesidad, además, produce conflictos, puesto que los GADS municipales ecuatorianos no cuentan con legislación clara ni precisa, para llevar a cabo estos procedimientos y lejos de ser una ayuda se convierten en trámites burocráticos y engorrosos. Bajo este panorama, lo que se desarrollará a conti- nuación, es la necesidad de proponer una reforma 22

al mencionado artículo, en donde se le permita al Notario suscribir la escritura pública de transferen- cia de dominio sin que sea necesaria la aprobación de planos de división o fraccionamiento del suelo por parte del GAD municipal, tomando en cuenta la historia que engloba todo lo que tiene que ver con fraccionamiento de suelos, ordenamientos territoria- les y las experiencias de otros lugares de América Latina, fundamentando de manera jurídica lo bene- ficioso que resultaría una ley reformatoria al artículo en cuestión. 23

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CAPÍTULO 1 UNA MIRADA A LA HISTORIA DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN AMÉRICA LATINA 1.1. Origen El Estado-nación, una realidad política de existencia relativamente reciente, es una construcción propia de la modernidad y es el punto de partida y de re- ferencia necesario para esta reflexión. Para los paí- ses de América Latina se trata de una realidad y un desafío con más de dos siglos de historia. (CEPAL, 2019). Massiris, 2002. La ordenación del territorio (OT) en los países latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remontan a los inicios de la década de los ochenta. Desde su origen ha sido concebida 25

de manera diversa, asociada a las políticas ambien- tales, urbanísticas, de desarrollo económico regional y de descentralización. Hoy predomina la idea de la ordenación como instrumento o estrategia para lo- grar el desarrollo sustentable, entendido en térmi- nos de política plurisectorial, horizontal. El origen de la existencia de este tipo de planifica- ción, es de nueva data, pues al ir avanzando las so- ciedades en las que nos desenvolvemos, se debe ir desarrollando un entorno adecuado para la convi- vencia misma del ser humano. Por tratarse de un tema naciente, relativamente nuevo, es menester iniciar este apartado tratando de explicar y comprender la naturaleza o esencia del mismo, partiendo de las diversas conceptualizacio- nes y definiciones que se le han otorgado. En este sentido se puede aseverar que la ordenación del te- rritorio ha sido objeto de diversas interpretaciones en muchas partes del mundo, sin dejar de enfocar- nos en Latinoamérica, que es el punto de partida y el origen del tema principal de esta obra, que servi- rá en futuras ocasiones para aportar de una manera precisa a la academia. 26

1.1.1. Conceptos de ordenación territorial: De Latinoamérica y del resto del mundo En este primer apartado se tomarán en cuenta el abanico de definiciones que envuelve la historia del ordenamiento territorial. Petit, 1950, citado en Massiris. “La búsqueda en el ámbito geográfico de la mejor repartición de los hombres en función de los recursos naturales y de las actividades económicas.” Grenier, 1986, citado en Massiris. “El objeto de la or- denación del territorio es de crear, mediante la orga- nización racional del espacio y por la instalación de equipamientos apropiados, las condiciones óptimas de valorización de la tierra y los marcos mejor adap- tados al desarrollo humano de los habitantes.” Dentro del marco de Latinoamérica, Venezuela em- pieza por definirla como: Regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la pobla- ción, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización 27

del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral. (Congreso de la República de Venezuela, 1983). “Camino que conduce a buscar una distribución geográfica de la población y sus actividades, de acuerdo con la integridad y potencialidad de los re- cursos naturales que conforman el entorno físico y biótico, todo ello en la búsqueda de condiciones de vidas mejores” (Condición de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina. 1990). “Conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas…, para orientar el desarrollo del territorio bajo su ju- risdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estra- tegias de desarrollo socioeconómico, y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales” (Congreso de la República de Colombia, 1997). “Proceso dinámico, interactivo e iterativo de diseño de cambios integrales en las políticas públicas para la clasificación y el uso racional, eficiente y estratégi- co del territorio, de acuerdo a criterios económicos, culturales y de capacidad de carga ecológica y so- cial” (Ministerio de Planificación Nacional 1998). 28

“Estrategia de desarrollo socioeconómico que, me- diante la adecuada articulación funcional y espacial de las políticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y aprovechamiento del territorio” (Grupo Interinstitucional de O.T México, 2000). “Proceso de organización del uso y la ocupación del territorio, en función de sus características biofísicas, ambientales, socioeconómicas, culturales y político institucionales, con la finalidad de promover el de- sarrollo sostenible del país” (Proyecto de Ley de OT Bolivia, 2001) Para Méndez (1990:96) la ordenación del territorio es un proceso planificado y una política del Estado, de naturaleza política, técnica y administrativa, que está al servicio de la gestión ambiental y del desa- rrollo. Busca organizar, armonizar y administrar la ocupación del espacio de manera que se puedan pre- ver los efectos que provocan las actividades socioe- conómicas y precisar los medios y líneas de acción apropiados para alcanzar los objetivos y prioridades de desarrollo, en un todo conforme con las nociones de uso sostenido y de viabilidad de uso y con los ob- jetivos superiores del bienestar social, de la calidad de vida y de la valoración del medio ambiente. 29

Para Gómez Orea (1994: 2), citado en Massiris; se trata de una función pública que responde a la ne- cesidad de controlar el crecimiento espontáneo de las actividades humanas y los problemas y desequi- librios que este crecimiento provoca, en la búsque- da de una “justicia socio espacial” y una calidad de vida que trascienda el mero crecimiento económico. Tal función, la concibe el autor, como de carácter “horizontal” que condiciona a la planificación secto- rial, al urbanismo y a la planificación económica. En este sentido, el proceso de ordenación del territorio regula la distribución de actividades en el espacio de acuerdo con un conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificación territorial; pero también es el resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia territorial. Sin embargo, la ordenación territorial procura la consecución de una estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política sectorial y superar la parcialidad de esta política, así como la reducida escala espacial de la planificación municipal. Los mencionados autores, recalcan el hecho de que la organización y planificación territorial ayuda de una manera significativa a los estados, para un mejor desarrollo de las sociedades, en donde se puedan or- ganizar las cuestiones socio económicas y políticas de mejor manera. 30

Por otro lado, Para Estaba (1999), citado en Massiris, la ordenación del territorio se refiere a acciones del Estado concertadas y dirigidas a buscar una organi- zación del uso de la tierra, con base en la redistribu- ción de oportunidades de expansión y la detección de necesidades, potencialidades, limitaciones y ven- tajas comparativas y competitivas. Su consecución supone propiciar un sistema de ciudades “armónico” y eficientemente integrado a la globalización, lo que significa salvar las desventajas de las fuerzas de inte- gración de la globalización y aprovechar las fuerzas de la fragmentación o diferenciación espacial a los fines de fortalecer centros con capacidad para com- petir con los dominantes. Del mismo modo, según la autora en referencia, la ordenación debe estimular el desarrollo de actividades que permitan reducir o re- orientar las migraciones, garantizar la calidad de la infraestructura requerida, y crear ámbitos dotados de equipamientos y mecanismos que permitan un género de vida comparable con el de las ciudades dominantes. También implica la superación de con- tradicciones como explotación económica y preser- vación de la naturaleza, eficacia económica y calidad de la ordenación y exige la consideración del papel que ha de desempeñar cada nivel o escala territo- rial de actuación o de gobierno: nacional, regional y local en el desarrollo. 31

Aguilar (1989), citado en Massiris, sintetiza en cinco los puntos centrales de una acción de ordenación te- rritorial, estos son: 1. Se trata de una política de Estado 2. Está contemplada como política a largo plazo 3. Su instrumento básico es la planificación 4. Debe conciliar el proceso de desarrollo eco- nómico con distintas formas de ocupación territorial 5. Tiene como fin último elevar el nivel de vida de la población. Lo expuesto, plantea cuestiones fundamentales para la valoración de la ordenación del territorio, espe- cialmente referidas a la relación entre las actuaciones sectoriales (económicas, sociales,) y plurisectoriales (ambientales, urbanísticas) y las políticas territoria- les, así como los problemas asociados a conflictos entre el interés privado y el colectivo y entre los pro- cesos económicos y la ordenación del territorio La ordenación de territorios es un concepto bastante amplio, el cual, como un camaleón, se adapta a las necesidades de cada país, de acuerdo a su cultura, habitantes, condiciones económicas, políticas y so- ciales, es un tema que se debe seguir desarrollando, pues es imperante conocer los fenómenos preceden- tes para poder afrontar los futuros. 32

1.1.2. Legislación de países de América Latina Medellín- Colombia Si bien, existen países en Sur América que han de- sarrollado este tema de una manera impresionante y amplia para el estudio de la misma, debemos des- tacar a un país y una ciudad en especial; Medellín- Colombia. La cultura urbanística moderna de Medellín tiene tres momentos influyentes en la construcción de la tradición de proyectar la ciudad. El primer momen- to se produce en 1890 con la necesidad de formular un plano para su desarrollo futuro promovido por el Concejo Municipal para lo cual se crea el cargo de Ingeniero Municipal, a quien se le encarga su reali- zación, la cual no llegó a buen término. A partir de este plan fue posible definir las reglas del juego para la gestión urbana asociada a una nueva forma de urbanizar y transformar la ciudad existente mediante proyectos de mejoras y ornato de las calles principales, plazas y parques. Su estrategia de divul- gación permitió el acercamiento entre los propieta- rios del suelo, desarrolladores y la administración de la ciudad. Su promoción mediática y, sobre todo, en los congresos de planeación trascendió a escala nacional e internacional. Debido a ello, Bogotá for- 33

muló su Plano Futuro, con la asesoría de Olano, y en el Primer Congreso Panamericano de Arquitectura de 1920 se recomienda a las ciudades adoptar este tipo de instrumento. Posteriormente, a comienzos de los años veinte Olano y la Sociedad de Mejoras plan- tean de nuevo la necesidad de formular un nuevo plano esta vez llamado Gran Medellín Futuro, pero en lugar de ello se emite un Código de Edificaciones en 1935 y sucesivos códigos hasta los años cuarenta. (Perfetti del Corral, 1995, citado en el plan de orde- namiento territorial de Medellín 2014: Un Modelo Territorial para la Intervención Estratégica). El segundo aporte notable para la formación de la tradición de la planeación es el Plan Regulador de Sert y Wiener socios en la Town Planning Associates TPA. En efecto, Medellín es una de las ciudades la- tinoamericanas en las que Sert y su socio aplican los principios urbanísticos y arquitectónicos de la Carta de Atenas. En cumplimiento de la Ley 88 de 1947, que ordena a los municipios con un presupuesto anual mayor a la suma de doscientos mil pesos a la creación de oficinas de planeación municipal, a la elaboración de un Plan Regulador, y a la contrata- ción de urbanistas extranjeros de reconocida trayec- toria para su formulación. El tercer momento relevante, más complejo y recien- te. Corresponde a un conjunto de planes y progra- 34

mas urbanísticos formulados y ejecutados duran- te la última década del siglo XX y comienzos del siglo XXI. Se trata de la reacción de emergencia ante problemas urbanos sin precedentes en el país y en Medellín. (Perfetti del Corral, 1995, citado en el plan de ordenamiento territorial de Medellín 2014: Un Modelo Territorial para la Intervención Estratégica) Bajo este panorama, Medellín crea bases sólidas para desarrollar más adelante lo que será como tal el plan de ordenamiento territorial de su ciudad, si bien es cierto, la historia es compleja, sin embargo, es nece- saria para tener una visión más clara del aporte que otras ciudades han hecho y siguen haciendo para que los demás países de América Latina puedan de- sarrollar sus propios proyectos. 1.1.3. Primer plan de Ordenamiento Territorial Dentro del Modelo Territorial para la Intervención estratégica que se desarrolló en 2014, se explica que, la tradición reciente del Ordenamiento Territorial en Colombia, introducida por la Ley 388 de 1997 ha supuesto el aprendizaje de un conjunto de procedi- mientos e instrumentos nuevos que no hacían parte de la cultura urbanística del país. Con la idea de recuperar la función pública del urbanismo, la ley responsabiliza a los municipios de la formulación 35

de sus Planes de Ordenamiento Territorial, lo cuales tienen fuerza vinculante entre los agentes del sector público y del sector privado. Dichos planes definen el uso, ocupación y aprovechamiento del suelo con base en un Modelo de Ocupación Territorial. En este contexto se crea la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de Colombia (1454 de 2011) el cual establece lo siguiente: “La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de des- centralización, planeación, gestión y admi- nistración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territo- rial, fomentar el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados de gobierno en el orden na- cional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recur- sos.”  En esta línea, el ordenamiento territorial es enten- dido como el proceso de planificación y gestión de las entidades territoriales para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cul- tural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmen- te justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, 36

regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfi- ca de Colombia. Todo ello orientado a atender asun- tos tales como: a) la política de áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) localización de grandes proyectos de in- fraestructura. c) la determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) los lineamientos del proceso de urbaniza- ción y el sistema de ciudades. e) los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios pú- blicos e infraestructura social de forma equi- librada en las regiones. f) la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. La asignación de competencias a la Nación, Departamentos, Distritos, Municipios y Áreas me- tropolitanas en materia de ordenamiento territorial es uno de los ejes centrales de la Ley. En esta vía, la LOOT promueve un mayor rol del nivel interme- dio al adoptar dos instrumentos de escala departa- mental: las directrices de ordenamiento territorial y el Plan de Ordenamiento Departamental (POD) 37

que ya se ha mencionado anteriormente.  Además, se establece en esta la Ley la necesidad de formu- lar la Política General de Ordenamiento Territorial (PGOT) a nivel nacional.  Igualmente, entre los pun- tos centrales que establece la LOOT se encuentra la consolidación de esquemas asociativos entre entida- des para prestar de forma conjunta servicios públi- cos, funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planifica- ción, así como para procurar el desarrollo integral de sus territorios (artículos 11 y 12). A más de aquello se crea una figura llamada Contratos-Plan, éste es un instrumento sumamente importante, pues es el encargado de fomentar y fortalecer la descentraliza- ción, redistribuir la riqueza y enfrentar la inequidad y la pobreza extrema. Nicaragua Dentro de la historia de Nicaragua no existe infor- mación basta que nos permita desarrollar un poco más el tema, empero, es importante recalcar su legis- lación, pues, también fue pionera en cuanto a plani- ficación territorial se refiere. De esta manera, en el Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe, se explica que mediante el Decreto Nº 78- 2002 sobre el ordenamiento territorial de Nicaragua, 38

se establecen las normas para el Ordenamiento Territorial, en el marco del uso sostenible de la tie- rra, preservación, defensa y recuperación del patri- monio ecológico y cultural, la prevención de desas- tres naturales y la distribución espacial de los asen- tamientos humanos.  En este Decreto se enumeran algunos de los criterios que deben tenerse en cuenta para el Ordenamiento Territorial: • El Ordenamiento Territorial debe contribuir a la reducción de la vulnerabilidad frente a fenóme- nos naturales y amenazas antrópicas. • Las líneas estratégicas del Ordenamiento Territorial son parte rectora de la planificación municipal y contribuyen a los procesos de con- certación sectorial y territorial. • El ordenamiento Territorial debe contribuir al fo- mento de alianzas intermunicipales que permitan la preservación, protección, restauración y apro- vechamiento de recursos y territorios, que tras- cienden los límites municipales. Guatemala Dentro de la Plataforma Urbana y de Ciudades de América Latina y el Caribe, se especifica que el or- denamiento territorial en Guatemala tiene lugar en 39

distintos niveles a través de los Consejos Nacionales, Regionales y Municipales de Desarrollo Urbano y Rural.  El tema del ordenamiento territorial en el país es tradicionalmente orientado a la gestión mu- nicipal. Las municipalidades disponen de instru- mentos de ordenamiento territorial y planificación urbana, como los Planes Reguladores y Planes de Ordenamiento Territorial. De una manera más general se puede explicar que existe El Plan Nacional de Desarrollo: K’atun, Nuestra Guatemala 2032, en el cual Los planes de desarrollo en el territorio constituyen medios para identificar, organizar e implementar las medidas que permitan la reducción de las asimetrías y des- igualdades entre municipios, así como la búsqueda de la articulación e integralidad de la gestión públi- ca por medio de la coordinación interinstitucional, sectorial y local. En el Capítulo II: Marco Conceptual de la Planificación y Ordenamiento Territorial en Guatemala Ordenamiento territorial: El ordenamien- to territorial se concibe como un proceso de diálogo y concertación ciudadana entre diferentes actores que con intereses particulares conviven en el territorio, el cual requiere de una relación de corresponsabilidad entre sociedad y gobierno municipal. De lo antes mencionado se infiere que, como se ha recalcado en líneas anteriores, conocer la historia es 40

importante para el desarrollo de esta investigación, pues si bien, no es el tema fundamental de la presen- te obra, es necesaria la contextualización de la his- toria dentro de los diferentes países, para tener una visión mucho más amplia y enriquecedora, pues esta autora, pretende, a más de realizar un análisis jurídico social, que el lector se interese, aprenda y se nutra de la historia y del conocimiento que se ha plasmado anteriormente. 41

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CAPÍTULO 2 ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL ECUADOR: CREACIÓN DEL COOTAD 2.1. Breve paso por la historia Para comprender mejor el contenido del COOTAD en materia de ordenamiento territorial, conviene realizar un breve recorrido histórico de lo que ha sido el ordenamiento territorial en el Ecuador. Si bien no ahondaremos en este tema, es necesario el desglose en secuencia de los hechos ocurridos desde los inicios de lo que hoy conocemos como Ecuador, nuestro país. Desde el inicio de la vida misma, desde el inicio de la humanidad, las sociedades se han organizado de 43

manera política, social, económica, en torno a un te- rritorio que sirva como espacio vital para su desa- rrollo y supervivencia. Por siglos las guerras y dis- putas territoriales han gravitado profundamente en la historia de las diferentes culturas, siendo el terri- torio uno de los elementos constitutivos del Estado ecuatoriano. La organización política que llamamos Estado, tal como la conocemos, es un modelo que proviene del siglo XVIII con la revolución francesa, sin embar- go, antes de su aparecimiento ya existían diferentes tipos de formaciones sociales como, por ejemplo, rei- nos, imperios, condados, ducados, principados, etc., que ocupaban una determinada superficie territo- rial, la cual, a su vez, se subdividía en unidades más pequeñas en función de intereses individuales y co- lectivos manejados por los gobiernos. Así podemos mencionar, por ejemplo, lo que sucedía en el gran imperio romano (749 a.C.- 315 d.C.) cuyos territorios imperiales se dividían en provincias y municipios.1 Lo que hoy llamamos República del Ecuador, es una forma de sociedad política organizada bajo la forma de Estado nacional y existe oficialmente desde 1830, 1 La palabra “provincia”, viene de las voces latinas pro vencere, que signifi- ca “por haber vencido”, en atención al carácter conquistador de los romanos, mientras que “municipio” se deriva de las voces manu capere que, en caste- llano significa “dar la mano”, en alusión a los pueblos que voluntariamente se sometían a Roma. 44

sin embargo, nuestro territorio en su pasado inme- diato (1822- 1830) formó parte de la desaparecida Gran Colombia, un país que se organizaba territo- rialmente en grandes unidades llamadas “depar- tamentos” dentro de los cuales existían provincias y, hacia atrás, por la vía de la conquista y colonización fue patrimonio territorial de un reino europeo lla- mado Castilla (1520-1822), así como parte del deno- minado imperio Inca. No nos detendremos en la organización territorial aborigen, previa llegada de los conquistadores, no obstante, mencionaremos que el territorio Inca no tenía fronteras perfectamente definidas, pero se co- noce que abarcaba Ecuador, Perú y parte de Bolivia, al que se le llamaba “Tawantinsuyo”. Terminada la conquista de la colonización y con ella la organiza- ción territorial de acuerdo con el modelo castellano, así el territorio americano colonizado por Castilla, empieza a ser dividido en unidades territoriales de carácter político administrativo, se crean los virrei- natos, las reales audiencias, las gobernaciones, las capitanías generales y los cabildos, siendo estos úl- timos de mucha importancia para el caso que nos ocupa, ya que fueron los encargados de representar a la comunidad y velar por el buen funcionamiento de la ciudad. Entre sus facultades y competencias es- taba: la distribución de predios y población urbana, 45

el control de precios, el aprovisionamiento de víve- res, pesos y medidas en los mercados, el control de la delincuencia, etc. Además, era un ente que general- mente estaba conformado por los alcaldes o jueces municipales y por un número variable de concejales o regidores. Con el advenimiento de la república2 el ordenamien- to territorial operó bajo mandato constitucional, pues ya en la primera constitución ecuatoriana de 23 de septiembre de 1830 se establecía en sus artículos 1 y 6: Artículo 1: “Los Departamentos del Azuay, Guayas y Quito quedan reunidos entre sí formando un solo cuerpo independiente con el nombre de Estado del Ecuador. Artículo 6: “El territorio del Estado comprende los tres departamentos del Ecuador en los límites del antiguo Reino de Quito.” Cabe mencionar que cada uno de estos departamen- tos estaban divididos en provincias y cantones con autoridades locales en cada uno de ellos. 2 La palabra republica proviene de las voces latinas res publicae que puede traducirse como “cosa pública” o “algo que pertenece a todos”, mientras que como modelo de organización política alude a un sistema de gobierno en el cual existe una división de poderes que se pesan y contrapesan. 46

Durante el siglo XIX y hasta la casi la mitad del siglo XX, el Estado no lideraba los temas de desarrollo re- gional, aunque sí se encargaba de la asignación de recursos económicos a las provincias, se puede decir que cada provincia o municipio gestionaba su pro- pio desarrollo. Pero en la medida que las corrientes social estatistas van penetrando en círculos políticos, culturales y académicos, se piensa paulatinamente que el Estado debe ser el eje central del desarrollo económico. 2.1.1. De las Constituciones Dentro de la historia antes descrita, resulta impor- tante conocer a breves rasgos las constituciones más relevantes que han venido tejiendo el camino para lo que hoy por hoy es el Ordenamiento Territorial en el país. Ley de División Territorial de la Gran Colombia El 25 de junio de 1824, en Bogotá, se aprueba la Ley de División Territorial de la Gran Colombia. Se divide al país en distritos conformados por doce Departamentos, cada departamento al mismo tiem- po dividido en provincias, cantones y parroquias. Constitución de 1830 Ya constituido el Ecuador como estado indepen- diente se conserva a las parroquias, como uno de los niveles inferiores de organización territorial. 47

Constitución de 1835 En esta Constitución se establece en cada parroquia habrá una asamblea parroquial cada cuatro años. Ley de Régimen Municipal de 1861 En 1861, se dicta la primera Ley de Régimen Municipal, que establece la organización del territo- rio en provincias, cantones y parroquias. Ley de Régimen Municipal de 1863 En esta Ley se consagra que la suma de parroquias forme el municipio cantonal. Ley de Régimen Municipal de 1878 La Convención Nacional reunida en Ambato en 1878 dicta otra Ley de Régimen Municipal, que formu- la un cambio sustancial y negativo en la historia de las juntas parroquiales, elimina las Municipalidades Parroquiales reconociendo las limitaciones econó- micas para atender a estos sectores. A partir de esta fecha, las juntas parroquiales inter- vinieron en forma esporádica en la gestión pública y en el desarrollo local, dependiendo de las circuns- tancias políticas y económicas de cada época. 48

Constitución de 1945 Esta Constitución crea la figura de Consejo Parroquial y le asigna como competencias: atender al mejora- miento de los servicios públicos de la parroquia; procurar la realización de las obras públicas parro- quiales; invertir las rentas parroquiales en la forma que la ley determine; trabajar por la cultura popular, entre otras. Constitución de 1967 Esta Constitución reconoce las tan ansiadas auto- nomías administrativas y, en ese proceso, las juntas parroquiales se convierten en entes vigilantes de los servicios públicos. También se determina en el art. 246 que el impuesto predial rústico se destinará para las respectivas parroquias rurales. Decreto Ejecutivo de 1970 En 1970, se decreta que las Juntas Parroquiales ac- tuarán como auxiliares de los municipios, asignán- doles el rol de custodios de los bienes municipa- les, así como, la prestación de servicios públicos. (CONAGOPARE, s.f). “El modelo de organización del Estado ecuatoriano, a través de las 20 constituciones promulgadas, ha te- nido algunas tendencias, descentralizadoras y auto- 49

nomistas, en la historia del país” (Vivanco, Cordero 2019). Todas éstas relacionadas a enfrentamientos por el poder político y por distribución del presu- puesto del Estado. Para la década de los cuarentas y cincuentas se mul- tiplicaron las autonomías administrativas y sobre todo presupuestarias legalmente establecidas. se multiplicaron las autonomías administrativas y sobre todo presupuestarias legalmente establecidas. Velasco Ibarra, presidente del Ecuador en esa época, tenía la visión de lograr una centralización política y administrativa del país. No se contemplaba la des- centralización y desconcentración de todos estos po- deres. Dichas tendencias, se mantuvieron hasta la década de los noventa, y se expresan con más claridad en los procesos modernizadores del gobierno de Sixto Durán Ballén (1992 a 1996), con la promulgación de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada (1993), como base jurídica de las privatizaciones e hilo conductor de la creación del Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM), concebido como la delegación del poder político, económico, administrativo o de gestión de los recursos tributarios del gobierno central a los go- 50