การประยุกต์ใช้หลักพุทธธรรมกับการปกครองไทย = Application of Buddhadhamma with the Thai Government /พระอภินันท์ อภินนฺโท (จริภิญญา)

การประยุกต์ใช้หลกั พุทธธรรมกบั การปกครองไทย พระอภนิ ันท์ อภินนฺโท (จรภิ ญิ ญา) วิทยานิพนธ์น้เี ปน็ ส่วนหนง่ึ ของการศกึ ษาตามหลักสตู รรฐั ศาสตรมหาบัณฑติ สาขาวิชาการปกครอง คณะสังคมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยมหามกฏุ ราชวิทยาลัย พุทธศักราช 2565

การประยกุ ตใ์ ช้หลักพทุ ธธรรมกับการปกครองไทย พระอภนิ นั ท์ อภนิ นฺโท (จริภญิ ญา) วทิ ยานิพนธ์นเ้ี ป็นส่วนหน่งึ ของการศกึ ษาตามหลกั สตู รรฐั ศาสตรมหาบัณฑติ สาขาวิชาการปกครอง คณะสงั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยมหามกฏุ ราชวิทยาลัย พทุ ธศกั ราช 2565 (ลขิ สิทธเิ์ ปน็ ของมหาวทิ ยาลัยมหามกฏุ ราชวทิ ยาลัย)

APPLICATION OF BUDDHADHAMMA WITH THE THAI GOVERNMENT PHRA APINAN ABHINANDO (JARIPINYA) A THESIS SUBMITTED IN PARTIAL FULFILLMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE MASTER DEGREE OF POLITICAL SCIENCE PROGRAM IN GOVERNMENT FACULTY OF SOCIAL SCIENCES MAHAMAKUT BUDDHIST UNIVERSITY 2022 (COPYRIGHT OF MAHAMAKUT BUDDHIST UNIVERSITY)





บทคัดยอ หวั ขอวิทยานิพนธ : การประยกุ ตใชหลกั พทุ ธธรรมกับการปกครองไทย ช่ือนกั ศึกษา : พระอภนิ นั ท อภนิ นโฺ ท (จรภิ ญิ ญา) ชอ่ื ปรญิ ญา : รัฐศาสตรมหาบณั ฑิต สาขาวชิ า : การปกครอง ปพุทธศักราช : 2565 อาจารยท ป่ี รกึ ษา : ดร. สมภพ ระงับทกุ ข การวิจัยคร้ังนี้มีวัตถุประสงค ดังนี้ 1) เพื่อศึกษาการปกครองไทย 2) เพื่อศึกษาหลักพุทธธรรมที่ ใชในการปกครอง 3) เพื่อการประยุกตใชหลักพุทธธรรมกับการปกครองไทย งานวิจัยฉบับน้ี เปนการวิจัย เชิงคุณภาพ ซ่ึงเนนการวิจัยทางเอกสาร โดยศึกษาจากพระไตรปฎก และเอกสารที่เก่ียวของกับการ ปกครอง วิเคราะหขอ มูลโดยการวเิ คราะหเนื้อหาประกอบบริบทแลวนําเสนอในลักษณะพรรณนาความ ผลการวิจยั พบวา 1) การปกครองของไทยตั้งแตยุครัตนโกสินทรจนถึงปจจุบันถูกแบงเปน 3 ชวงดวยกัน กลาวคือ 1. การปกครองในยุครัตนโกสินทรตอนตนท่ีใชระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชยที่ มีลักษณะการปกครองเหมือนการปกครองในยุคอยุธยาตอนปลาย 2. ปกครองในยุครัตนโกสินทร ตอนกลางเปนการเปลี่ยนแปลงครั้งสําคัญในระบอบบริหารราชการ และไดนําวิทยาศาสตรความรูในดาน การปกครองและดานตาง ๆ นํามาใชพัฒนาประเทศ 3. การปกครองในยุคประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริยเปนประมุข ตั้งแต พ.ศ. 2475 เปนตนมาจนถึงปจจุบัน โดยศึกษาการเปลี่ยนแปลง และ ปญ หาหลัก ๆ ในแตละยุคสมัย 2) หลักพุทธธรรมทางพระพุทธศาสนาที่เกี่ยวของกับการปกครองไทย หลักธรรมทาง พระพุทธศาสนาท่ีเก่ียวของกับการปกครองไทย คือ 1. หลักทศพิธราชธรรม ที่วาดวยหลักแหงการพัฒนา คนผูปกครองและผูถูกปกครอง 2. สัปปุริสธรรม เปน หลักธรรมทีว่ าดวยการพัฒนาบานเมืองมุงเนนที่ความ เขาใจและการสงเสริมบุคคลใหมีประสิทธิภาพโดยเร่ิมตนจากผูนํา 3. อปริหานิยธรรม เปนหลักธรรมท่ีวา ดวยการพัฒนาการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ทําความเขาใจกันพูดคุยและใหเกียรติในสิทธิของคน 4. สงั คหวตั ถธุ รรม เปน หลกั ธรรมทว่ี าดว ยการสรา งความสามัคคีใหแกกัน 3) การประยุกตใชหลักพุทธธรรมในการปกครองของไทย การปกครองในรัตนโกสินทรท้ัง 3 ยุค โดยพบปญหา 4 ดาน คือ 1.ปญหาความไมมีเสถียรภาพในระบอบการปกครอง 2. ปญหาพัฒนาการ กระจายอํานาจ 3. ปญหาการพัฒนาของระบอบประชาธิปไตย และ4. ปญหาการขาดความสามัคคีของ ประชาชนโดยยึดหลักธรรมท้ัง 4 ขอดังตอไปน้ี 1. หลักทศพิธราชธรรม 2. สัปปุริสธรรม 3. อปริหานิย ธรรม 4. สังคหวัตถุธรรม เพ่ือนํามาประยุกตใชในการแกปญหาในแตละดาน เพ่ือใหเกิดการพัฒนาและ ความสามัคคีในการปกครองไทย คําสาํ คญั : การประยกุ ตใช, หลกั พทุ ธธรรม, การปกครองไทย

ABSTRACT Thesis Topic : Application of Buddhadhamma with the Thai Student’s Name Government Degree Sought : Phra Apinan Abinandho (Jaripinya) Program Anno Domini : Master of Political Science Advisor : Department of Government : 2022 : Dr. Sompop Rangubtook The objectives of this research were as follows: 1) to study Thai governance, 2) to study Buddhist principles used in governance, and 3) to apply Buddhist principles to Thai governance. This research is a qualitative research which focuses on document research by studying the Tipitaka and documents related to the governance. The data were analyzed by content analysis and presented in a descriptive manner. The results of the research were found that: 1 ) Thai governance from the Rattanakosin era to present is divided into 3 periods, namely: 1 . The governance in the early Rattanakosin period that used an absolute monarchy regime and looked like the governance in the late Ayutthaya period. 2 . The rule in the central Rattanakosin period had a major change in the bureaucratic regime and had brought science and knowledge in governance and various fields to develop the country. 3. Governance in the democratic era with the King was as Head of State since 1 9 3 2 onwards by studying the changes and main problems in each period. 2) Buddhist principles related to Thai governance are: 1. Rajadhamma; the principles for development of people who are ruled and the rulers, 2 . Sappurisadhamma; the principles of development of the country to be prosperous with the emphasis on understanding and effectiveness of people, starting with the leaders, 3. Aparihaniyadhamma; the principles for development of the country to be

ฉ prosperous with the emphasis on understanding and empowering people to be effective, starting with the leaders, and 4 . Raja-sangahavatthu; the principles for building unity. 3 ) The problems found from application of Buddhist principles in Thai governance in Rattanakosin period in 4 areas are as follows: 1 . Instability in the regime, 2. Decentralization of power, 3. Democratic system development, and 4. Lack of unity of the people. These problems cam be solved by application of the following Dhamma principles: 1 . Rajadhamma, 2 . Sappurisadhamma, 3 .Aparihaniya dhamma, and 4. Raja-sangahavatthu. Key word : Application, Buddhadhamma, Thai government

ช กิตตกิ รรมประกาศ วิทยานิพนธ์เล่มนี้สาเร็จลุล่วงลงไปได้ด้วยดีเพราะได้รับความอนุเคราะห์และช่วยเหลือ ดว้ ยดีจากคณาจารยแ์ ละเพื่อนสหธรรมกิ ทกุ ทา่ น ขออนุโมทนาขอบคณุ ดร.สมภพ ระงบั ทกุ ข์ ทใ่ี ห้ความอนเุ คราะห์รับเป็นอาจารยท์ ีป่ รึกษา หลักและ รศ.ดร.สกุ จิ ชยั มุสกิ ประธานหลกั สตู รได้กรุณาใหค้ าปรกึ ษา ข้อแนะนา ตลอดจนตรวจสอบ ขอ้ บกพรอ่ งตา่ ง ๆ พรอ้ มท้งั ใหข้ ้อเสนอแนะในการปรับปรงุ แก้ไขเน้ือหาของวิทยานิพนธ์ฉบับน้ี สาเร็จ ลลุ ว่ งไดเ้ ปน็ อย่างดยี ิ่ง ขออนุโมทนาขอบคุณคณะกรรมการสอบวิทยานิพนธ์ทุกท่าน ประธานกรรมการและ กรรมการทใ่ี หข้ อ้ เสนอแนะ และปรับปรงุ แก้ไข จนวทิ ยานิพนธ์เลม่ นี้สาเร็จลลุ ว่ งลงไปไดโ้ ดยสมบูรณ์ ขออนุโมทนาขอบคุณเจ้าหน้าที่ห้องสมุดมหาวิทยาลัยมหามกุฏราชวิทยาลัยที่คอย ชว่ ยเหลือชแี้ นะแหล่งข้อมลู ในการทาวทิ ยานพิ นธด์ ว้ ยไมตรจี ิตอนั ดยี ่ิง ขออนุโมทนาขอบพระคุณ บิดา มารดา ซึ่งเป็นผู้ให้กาลังใจส่งเสริมให้ผู้วิจัยได้มีโอกาสเข้า มาศึกษาและเรียนรู้เข้าใจหลักธรรมทางพระพุทธศาสนาได้ตามความสามารถ กาลัง และสามารถ นาความรู้ทศี่ ึกษามาพฒั นาตนเองให้มีมุมมองดา้ นตา่ ง ๆ ที่กว้างไกลท้ังในทางโลก และทางธรรมอย่าง ถูกตอ้ ง คุณประโยชน์พร้อมด้วยคุณงามความดีแห่งวิทยานิพนธ์น้ี ผู้วิจัยขอน้อมไว้เพ่ือบูชาแด่พระ รัตนตรัยอันมีพระพุทธ พระธรรม พระสงฆ์ และบิดามารดา ครู อุปัชฌาย์ อาจารย์ ผู้ประสิทธิ์ ประสาทสรรพวิชาความรู้ทั้งมวล ญาติมิตรทุกท่านท่ีคอยห่วงใยให้การสนับสนุนเป็นกาลังใจเสมอมา และทุกท่านท่ีมีสว่ นเกยี่ วขอ้ งกบั การศึกษาในครั้งน้ี พระอภนิ นั ท์ อภินนฺโท (จริภิญญา)

ฌ สารบญั หน้า บทคัดยอ่ ภาษาไทย..................................................................................................................... ง บทคัดยอ่ ภาษาองั กฤษ................................................................................................................ จ กิตตกิ รรมประกาศ...................................................................................................................... ช สารบญั คาย่อ.............................................................................................................................. ซ สารบญั ...................................................................................................................................... ฌ สารบญั ตาราง ............................................................................................................................ ฎ บทท่ี 1 บทนา............................................................................................................................... 1 1.1 ความเป็นมาและความสาคัญของปญั หา ....................................................................... 1 1.2 คาถามงานวิจัย............................................................................................................. 3 1.3 วตั ถปุ ระสงค์ของการวจิ ยั ............................................................................................. 3 1.4 ขอบเขตการวิจยั ........................................................................................................... 3 1.5 วิธีดาเนนิ การวจิ ัย......................................................................................................... 4 1.6 ประโยชนท์ ่คี าดวา่ จะไดร้ บั ........................................................................................... 4 1.7 เอกสารและงานวิจัยทเี่ กย่ี วขอ้ ง.................................................................................... 5 1.8 กรอบแนวคดิ ในการวิจัย............................................................................................... 9 1.9 คานยิ ามศพั ท์เฉพาะ..................................................................................................... 10 2 การปกครองไทย............................................................................................................... 11 2.1 ความหมายของคาวา่ การปกครอง ................................................................................ 11 2.2 รปู แบบและลกั ษณะการปกครอง ................................................................................. 12 2.3 ลกั ษณะการใช้อานาจปกครอง และพฤติกรรมทางการเมือง......................................... 15 2.4 หลกั แนวคิดระบอบการปกครองของไทย ก่อน 2475................................................... 18 2.5 การปกครองรัตนโกสนิ ทรต์ อนต้น................................................................................. 21 2.6 การปกครองยุครตั นโกสินทร์ตอนกลาง (ยุคแห่งการปฏริ ปู การปกครอง)....................... 29 2.7 การปกครองไทยในยุคประชาธปิ ไตย (หลัง พ.ศ. 2475)................................................ 39 3 หลักพุทธธรรม.................................................................................................................. 76 3.1 แนวคดิ เกีย่ วกับหลักทศพธิ ราชธรรม 10 ประการ…………………………………………………... 76 3.2 แนวคิดเก่ยี วกบั หลกั สปั ปรุ สิ ธรรม 7............................................................................. 81

ญ สารบญั ตอ่ บทที่ หนา้ 3.3 แนวคิดเก่ยี วกบั หลกั อปริหานิยธรรม 7......................................................................... 85 3.4 แนวคดิ เกยี่ วกบั หลกั ราชสังคหวัตถุ 4 ........................................................................... 91 4 การประยกุ ตใ์ ช้หลักพทุ ธธรรมกับการปกครองไทย............................................................ 95 4.1 การปกครองไทย .......................................................................................................... 95 4.2 หลักพุทธธรรม ............................................................................................................. 98 4.3 การประยุกต์ใชห้ ลักพทุ ธธรรมกบั การปกครองไทย........................................................ 99 4.3.1 การประยกุ ตใ์ ชห้ ลกั ทศพธิ ราชธรรมกับระบอบสมบูรณาญาสทิ ธิราชย์ ในยคุ รัตนโกสินทรต์ อนต้น ........................................................................................... 99 4.3.2. การประยุกต์ใช้หลักสัปปุริสธรรม 7 กับการปกครองในยุครัตนโกสินทร์ ตอนกลาง..................................................................................................................... 102 4.3.3 การประยุกต์ใช้อปรหิ านยิ ธรรม 7 กับระบอบประชาธปิ ไตย............................... 103 4.3.4 การประยุกต์ใช้สังคหวตั ถุ 4 กบั การผสานความสามัคคขี องคนไทย .................... 105 4.4 สรปุ ............................................................................................................................. 108 5 บทสรุปและขอ้ เสนอแนะ ................................................................................................... 109 5.1 สรุป ............................................................................................................................. 109 5.1.1 ศึกษาการปกครองไทย ....................................................................................... 109 5.1.2 ศกึ ษาหลกั พุทธธรรมทีใ่ ช้กบั การปกครอง ........................................................... 111 5.1.3 การประยุกตใ์ ช้หลกั พทุ ธธรรมกับการปกครองไทย............................................. 111 5.2 ข้อเสนอแนะ ................................................................................................................ 113 บรรณานกุ รม.............................................................................................................................. 117 ประวัตผิ วู้ ิจัย .............................................................................................................................. 123

ซ สารบัญคาย่อ คาย่อชอื่ คัมภีร์ ในงาวิจัยนี้ ผู้วิจัยได้อ้างอิงข้อมูลจากพจนานุกรมพุทธศาสตร์ฉบับประมวลธรรม พระพรหม คุณาภรณ์ (ป. อ. ปยุตฺโต) ครั้งท่ี 34 เดือน มกราคม พ.ศ. 2559 โดยใช้อักษรย่อแทนชื่อตามระบบ อา้ ง เล่ม/ขอ้ /หนา้ เชน่ ขุ.ธ.25/33/48 คือ ขุทฺทกนิกาย ธมฺมบท พระไตรปิฎกเล่มท่ี 25 ข้อ 33 หน้า 48 เป็นต้น คัมภีร์ชั้นฎีกาแสดงไว้ข้างต้นเฉพาะที่ใช้กันอยู่ในวงการศึกษาภาษาบาลีในประเทศไทย ส่วนที่นอกจากนี้ไม่แสดงไว้ พึงเข้าใจเอง ตามแนววิธีในการใช้อักษรย่อสาหรับอรรถกถา ที่นา อ. ไป ต่อท้ายอักษรย่อของคัมภีร์ในพระไตรปิฎก เช่น ที.อ., ม.อ., ส.อ. เป็นต้น (ในกรณีของฎีกา ก็นา ฏี. หรือ ฏีกา ไปต่อ เป็น ท.ี ฏ.ี หรือ ท.ี ฏีกา เป็นต้น) อกั ษรย่อ ช่ือคัมภีร์ ขุ.อติ ิ.อ. ขุทฺทกนิกาย อิติวุตฺตก อฏฺฐกถา (ปรมตฺถทีปนี) ที.ปา. ทีฆนกิ าย ปาฏิกวคฺค ท.ี่ ปา.อ. ทฆี นิกาย ปาฏิกวคคฺ อฏฐฺ กถา (ปรมตฺถทีปนี) ที.ม. ทีฆนิกาย มหาวคฺค ม.ม. มชฌฺ ิมนกิ าย มชฺฌมิ ปณณฺ าสก ม.มู มชฺฌิมนกิ าย มูลปณณฺ าสก ม.อุ. มชฌฺ ิมนิกาย อปุ ริปณฺณาสก ส.ส. สยุตตฺ นิกาย สคาถวคฺค อง.ฺ จตุกกฺ . องฺคตุ ตฺ รนกิ าย จตกุ กฺ นิปาต อง.ฺ ฉกกฺ . องฺคตุ ตฺ รนิกาย ฉกกฺ นิปาต อง.ฺ ติก. องฺคุตฺตรนิกาย ตกิ นิปาต องฺ.สตฺตก. องคฺ ตุ ฺตรนิกาย สตตฺ กนปิ าต องฺ.อฏฐฺ ก. องคฺ ุตตฺ รนิกาย อฏฐฺ กนิปาต อภิ.ว.ิ อภธิ มฺมปฏิ ก วิภงฺค สาหรับตัวเลขทอ่ี ยูห่ ลังชอ่ื ยอ่ ของพระไตรปิฎกนัน้ มีเลข 3 ตอน คอื เลขเล่ม/เลขหวั ขอ้ / เลขหนา้ ตวั อย่างเชน่ อง.สตฺตก. 23/34/33 หมายถงึ สตุ ตฺ นตฺ ปฎิ ก องฺคตุ ตฺ รนกิ าย สตฺตกนิบาต ฉบับภาษาไทย เลม่ ท่ี 23/ข้อท่ี 34/หนา้ ท่ี 33

ตารางท่ี ฎ 1.1 สารบญั ตาราง 2.1 3.1 หน้า แสดงกรอบแนวคิดในการวิจยั ...............................................................................9........................... แสดงรปู แบบการปกครอง 6 รูปแบบ....................................................................4...8......................... แสดงจาแนกหลกั ปฏิบตั ดิ ้านทศพธิ ราชธรรม 10 ประการ ...................................1..0..1.........................

บทที่ 1 บทนา 1.1 ความเป็นมาและความสาคญั ของปัญหา โดยธรรมชาติแล้วมนุษย์เป็นสัตว์สังคมที่ต้องอาศัยอยู่รวมกันเป็นกลุ่มเป็นหมู่คณะ เพื่อ ความอยู่รอด และสร้างความมั่นคงความปลอดภัยให้แก่ตนเอง เม่ือมนุษย์มาอยู่ร่วมกันแล้ว การแบ่ง หน้าท่ีภายในหมู่คณะของตนจึงเกิดขึ้น เช่น ล่าสัตว์ ทาอาหาร ทาเครื่องนุ่งห่ม อุปกรณ์ในการ ดารงชีวิต เป็นต้น ด้วยเหตุนี้ชนชั้นท่ีเกิดจากการแบ่งหน้าที่จึงเกิดขึ้นมาโดยธรรมชาติ เหตุจากการ แบง่ ชนช้ันนี่เอง ทาให้เกิดมีผู้ปกครอง และผู้อยู่ใต้ปกครองตามลาดับ แต่เมื่อมนุษย์เร่ิมอยู่กันเป็นหมู่ ใหญ่ขึ้นสิ่งที่ตามมาก็คือ สังคมท่ีซับซ้อนข้ึน ความต้องการมากขึ้น เม่ือความต้องการน้ันไม่ได้รับการ สนองจึงเกิดการแก่งแย่งกันเกิดขึ้นในหมู่คณะ ความวุ่นวายก็เพ่ิมมากขึ้นมาด้วย และในเม่ือเป็นอย่าง นน้ั การจะทาให้สังคมของหมคู่ ณะดาเนนิ ไปอย่างมีความสุขแล้ว มนุษย์จึงจาเป็นต้องต้ังกฎ กติกา ใน การอยู่ร่วมกันขึ้นมา หากมิได้กาหนดกติกาอะไร สักอย่างข้ึนมาเพื่อกากับการอยู่ร่วมกันของมนุษย์ แล้วน้ัน จะก่อให้เกิดความสับสนวุ่นวายข้ึนในสังคมของมนุษย์ เนื่องจากโดยธรรมชาติของมนุษย์นั้น ป่าเถอื่ น ขลาดกลวั กฎหรอื กตกิ านถี้ ูกต้ังขึน้ โดยผู้ปกครองเพ่ือให้ผู้ปกครองนาไปใช้ปฏิบัตินั่นเอง และ ได้พัฒนามาเป็น วัฒนธรรม ระเบียบปฏิบัติ นามาซ่ึงกรอบแห่งการปฏิบัติที่ดี ระหว่างผู้ปกครองกับผู้ อยูใ่ ตก้ ารปกครองนน่ั เอง หากจะกล่าวถึงการเมืองการปกครอง อริสโตเติ้ล ได้ให้ความหมายถึงการปกครองไว้ว่า เป็น เรื่องของอานาจหรือการใช้อานาจเพื่อสาธารณะประโยชน์ กล่าวคือ คุณสมบัติของการเมืองต้อง ประกอบดว้ ย 2 ปจั จัย คือ อานาจ และการปกครอง (อมร รักษาสัตย์, 2544, หน้า 9) กล่าวได้ว่าการ ปกครอง คอื การใชอ้ านาจอธปิ ไตยตามกฎหมายที่ใช้ในการบริหารจัดการประเทศน่ันเอง ซ่ึงในแต่ละ ประเทศการบริหารการปกครองมีแตกต่างกันไป เช่น ประเทศที่ใช้ระบอบการปกครองแบบ ประชาธิปไตยที่มุ่งเน้น สิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาคของประชาชนเป็นหลัก หรือระบอบการ ปกครองแบบเผด็จการ ที่มีเป้าหมายความเพ่ือให้เกิดความสงบเรียบร้อยความเป็นอันหน่ึงอันเดียว ของประชาชนส่วนใหญ่เป็นหลัก ท้ังนี้ไม่ว่าจะเป็นการปกครองในระบอบใดก็ล้วนแล้วแต่มีข้อดีและ ข้อเสยี ทแ่ี ตกต่าง ตัวอย่างเช่น ในสมัยสงครามโลกครั้งท่ี 2 ชนช้ันนาแต่ละประเทศจาเป็นต้องเลือกที่ จะใช้ระบอบการปกครองอย่างใดอย่างหนึ่งท่ีพวกตนคิดว่าเหมาะสมกับประเทศของตน เพ่ือนามาใช้ บรหิ ารจัดการในการแกป้ ญั หาต่าง ๆ ในประเทศตน ไม่ว่าจะเป็นด้านการเมืองการปกครอง เศรษฐกิจ และสังคม เพ่ือให้ประเทศนั้นเกิดความสงบสุขขึ้นมาในเวลาที่รวดเร็วที่สุดเท่าที่จะทาได้ ดังนั้น ประเทศจึงเปรียบเสมือนบ้านหลังใหญ่ท่ีมีคนจานวนมากอยู่ในน้ัน ระบอบการปกครองก็ เปรยี บเสมือนแบบแผนทีใ่ ชใ้ นการปกครองคนทอี่ ยู่ใบบา้ นหลงั นัน้ ๆ แบบแผนของการปกครองน้ัน จาเป็นต้องมีแนวทางของหลักของความประพฤติปฏิบัติในน้ี เรียกว่า “หลักพุทธธรรม” หมายถึง หลักคาสอนทางศาสนา ท่ีเป็นความจริง เป็นความดีงาม ความ ถูกต้อง เมื่อนาไปปฏิบัติแล้ว ช่วยให้เกิดความดีงามในชีวิต และสังคมอยู่ร่วมกัน อย่างปกติสุขตาม หลักคาสอนของศาสนาพุทธในด้านการปกครองนั้น ศาสนาพุทธก็ได้กล่าวถึงศีลธรรมที่มุ่งเน้นไปที่ตัว

2 ผู้ปกครอง และผู้อยู่ใต้ปกครอง ในการเรียนรู้หลักพุทธธรรมที่ใช้ในการปกครอง และนาหลักคาสอน มาใช้ปกครอง หากผู้ปกครองยึดม่ันคุณงามความดีและนามาใช้ก็จะก่อให้เกิดประโยชน์โดยส่วนรวม อย่างแทจ้ ริง ดงั เช่นใน อปริหานยิ ธรรม 7 ประการ อปริหานิยธรรม 7 ของกษัตริย์วัชชี หรือ วัชชีอปริหานิยธรรม 7 ธรรมอันไม่เป็นที่ต้ังแห่ง ความเส่ือม เป็นไปเพื่อความเจริญฝ่ายเดียว สาหรับหมู่ชนหรือผู้บริหารบ้านเมือง เป็นสูตรท่ีว่าด้วย เทคนคิ ในการบริหารสถาบัน 1.หมั่นประชมุ กนั เนืองนิตย์ 2. พรอ้ มเพรียงกันประชุม 3. ไม่บัญญัติส่ิงท่ี พระพุทธเจ้าไม่ทรงบัญญัติ ไม่ล้มล้างสิ่งท่ีพระองค์ทรงบัญญัติไว้ 4. ภิกษุเหล่าใดเป็นผู้ใหญ่ 5. ไม่ลุ อานาจตัณหาคือความอยากท่ีเกิดขึ้น 6. ยินดีในเสนาสนะป่า 7. ตั้งสติระลึกไว้ในใจว่า สพรหมจารี ดังท่ีได้กล่าวมา หากนาบรรยายในแง่มุมของนักปกครองแล้วอาจจะกล่าวได้ดังน้ี คือ 1) หม่ันประชุม กันเนืองนิตย์ เพ่ือการอยู่ร่วมกันการทาความเข้าใจกันหากมีข้อขัดแย้งกันภายในองค์กร เพื่อการ ทางานร่วมกันได้อย่างราบลื่นภายในองค์กร ประชุมปรึกษาหารือกันสม่าเสมอ เพื่อแก้ไขปัญหาและ แลกเปลี่ยนความคิดเห็นซึ่งกันและกัน เพื่อการพัฒนาองค์กรของตนเอง 2) พร้อมเพรียงกันประชุม เลิกประชุมและกระทากิจท่ีควรทาร่วมกัน เพ่ือการอยู่ร่วมกันการทาความเข้าใจกันหากมีข้อขัดแย้ง กันภายในองค์กร เพ่ือให้เกิดความยุติธรรมเป็นอันหน่ึงอันเดียวกันของหมู่คณะ 3) ไม่บัญญัติสิ่งที่ยัง ไม่ได้บัญญัติและไม่เลิกล้มส่ิงท่ีบัญญัติไว้แล้ว เช่น บ้านเมืองจะสงบสุขได้ การท่ีจะต้องบัญญัติและไม่ ล้มเลิก ในการออกหรือยกเลิกระเบียบกฎเกณฑ์ต่าง ๆ จะต้องคานึงถึงการอยู่ร่วมกันของคณะและ สังคม จะต้องไม่ยึดตนเองเป็นที่ตั้งตามความพอใจของตนหรือของกลุ่มโดยท่ีไม่คานึงถึงความถูกต้อง 4) เคารพนับถือผู้ใหญ่ ผู้ใหญ่ในที่นี้หมายถึงผู้ท่ีมีประสบการณ์ในการทางาน และผู้ท่ีเป็นผู้บัญชาการ ระดับสูง เป็นต้นเพ่ือที่จะนาองค์กรเดินหน้าไปอย่างระมัดระวังและไม่ให้เกิดความผิดพลาดข้ึนได้ เพราะความประมาท 5) ไม่ข่มเหงล่วงเกินสตรี หรือผู้น้อย ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา ควรให้ความเมตตา ตามสมควร 6) สักการะเคารพเจดีย์ ในทน่ี ห้ี มายถงึ ภายในองค์กรพงึ ต้องเคารพในความดีความซื้อสัตย์ เป็นท่ีต้งั เหมอื น ๆ กัน เพือ่ ใช้เปน็ หลักในการปฏบิ ัติรว่ มกันเพื่อให้เกิดคุณงามความดีขึ้นภายในองค์กร และ 7) ให้การอารักขา คุ้มครอง อันชอบธรรมแก่พระอรหันต์ หากในความหมายของการบริหาร องคก์ ร ในข้อน้มี ่งุ หมายไปท่กี ารยดึ ถือองคก์ รเป็นสาคญั เพื่อความยงั่ ยนื และคงอยู่ของสถาบัน เป็นต้น (ท.ี ม.10/68/86; อง.ฺ สตตฺ ก.23/20/18) ดังนั้นการนาหลักธรรมมาประยุกต์ในการปกครองไม่เพียงจะปรับใช้เพื่อแก้ปัญหาต่าง ๆ แลว้ ทงั้ นีย้ ังสามารถพัฒนาบุคลากรองค์กร ภายในประเทศไม่ว่าจะเป็นผู้ปกครอง และผู้ใต้ปกครองให้ มีคุณภาพตามไปด้วย ในเม่ือประชากรที่มีคุณภาพมากข้ึนในประเทศแล้วน่ันหมายถึงความเจริญของ ประเทศย่อมเพ่มิ ขึ้นไปดว้ ยเช่นกัน ประเทศไทยอาจจะเรียกได้วา่ เปน็ เมอื งแหง่ พระพุทธศาสนา เพราะ ประชากรส่วนใหญ่ นับถือพระพุทธศาสนาเป็นหลักในการดารงชีวิต ซ่ึงสอดคล้องกับงานวิจัยของ ทวีศักด์ิ อุ่นจิตติกุล (2560, ออนไลน์) พบว่า ปัจจุบันผู้ท่ีนับถือพระพุทธศาสนาในประเทศไทยมีราว 60 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 95 ของจานวนประชากรท้ังประเทศ ดังน้ันการนาหลักธรรมมาใช้ให้เกิด ประโยชน์จะสามารถยกระดับคุณภาพชีวิต และจิตใจของประชากรให้เกิดความสุขความเจริญได้ เช่นกัน ในการปกครองก็เช่นกัน คุณธรรม และจริยธรรมจึงเป็นส่ิงสาคัญของนักการเมือง และ กลายเป็นตัวกาหนดกฎเกณฑ์ ในการวดั ความผิด ชอบ ชว่ั ดี ของตวั นกั การเมือง และรัฐบาลเอง หาก รัฐบาลกระทาการใดเพื่อประโยชน์ส่วนตัว และทาให้เกิดความเสียหายต่อประชาชนส่วนรวม

3 ประชาชนก็จะนาส่ิงเหล่านั้นมาช้ีวัดการบริหารงานของรัฐบาลทันที เช่น การจัดซ้ือวัคซีนที่นาเข้ามา จากต่างประเทศท่ีหากวัคซีนน้ันไร้คุณภาพ อาจส่งผลต่อการแพร่ระบาดมากย่ิงขึ้น และเกิดการ เสียชีวิตของประชาชนเป็นจานวนมาก เพราะฉะน้ันหากนักปกครองบริหารโดยขาดหลักพุทธธรรม แลว้ อาจสง่ ผลต่อประชาชนได้ การท่ีจะนาสิ่งท่เี รามีเชน่ คาสอนในหลักพระพุทธศาสนามาประยุกต์ใช้ เพ่ือแกป้ ญั หา อาจจะดกี ว่าการมองหาหนทางใหมท่ ่ตี ้องใช้เวลาในการนามาใช้ เพราะฉะนนั้ ด้วยเหตุนีผ้ ู้วจิ ยั จึงสนใจทจี่ ะศึกษาการปกครองในระบอบการปกครองตั้งแต่ยุค รวม 3 ยุคด้วยกัน 1) ต้ังแต่ยุครตั นโกสินทร์ตอนต้นที่ใช้การปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ 2) ต้ังแต่สมัยรัชกาลท่ี 5 มีการปฏิรูปการปกครองอย่างไรบ้าง 3) การปกครองจากระบอบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์เข้าสู่ระบอบประชาธิปไตย มีข้อดี ข้อเสีย และปัญหาอย่างไร รวมไปถึง การศึกษาระบอบการบริหารสถาบนั การปกครองไทยไปพร้อม ๆ เปน็ ต้น อีกทงั้ ผูว้ จิ ัยจาเป็นต้องศึกษา หลกั พุทธธรรมทีจ่ ะนามาประยกุ ต์ใช้ร่วมกันกับการปกครองของไทย เพื่อนาผลการศึกษาท่ีได้นาเสนอ ใช้เป็นข้อมูลการกาหนดหลักเกณฑ์ในการประยุกต์ใช้หลักพุทธธรรมกับการปกครองไทย และเพื่อ วิเคราะห์ถึงหลักพุทธธรรมที่นาไปใช้กับการปกครอง โดยมีจุดประสงค์หลักก็คือ เพื่อการประยุกต์ใช้ หลกั พุทธธรรมกับการปกครองไทย และเพื่อแสวงหาแนวทางของปัญหาในแต่ละระบอบการปกครอง และเพ่ือให้เกิดความรู้ความเข้าใจต่อของการปกครองที่จะนาไปประยุกต์ใช้ให้เกิดประสิทธิภาพ ประสทิ ธิผล ที่มผี ลต่อปกครองไทยอนั ทจ่ี ะทาเกิดประโยชนต์ อ่ ประชาชนโดยส่วนรวม 1.2 คาถามการวิจัย การศึกษาเรื่อง ประยุกต์ใช้หลักพุทธธรรมกับการปกครองของไทยผู้วิจัยได้ตั้งคาถามเพื่อการ วิจยั ไว้ดังนี้ 1.2.1 การปกครองไทยตัง้ แตย่ ุครตั นโกสนิ ทร์จนถงึ ปจั จุบนั มคี วามเปน็ มาอยา่ งไร 1.2.2 หลักพุทธธรรมท่ใี ช้กบั การปกครองมหี ลกั อยา่ งไร 1.2.3 การประยกุ ต์ใช้หลักพุทธธรรมกับการปกครองไทยควรนามาประยกุ ต์ใช้ได้อยา่ งไร 1.3 วัตถปุ ระสงค์ของการวจิ ัย 1.3.1 เพ่ือศกึ ษาการปกครองไทย 1.3.2 เพอ่ื ศกึ ษาหลกั พทุ ธธรรมท่ีใชใ้ นการปกครอง 1.3.3 เพอื่ การประยุกตใ์ ช้หลกั พุทธธรรมกับการปกครองไทย 1.4 ขอบเขตของการวิจัย การศกึ ษาการประยุกตใ์ ชห้ ลกั พุทธธรรมกับการปกครองไทย 1.4.1 ขอบเขตด้านเน้อื หา ในการวิจัยคร้ังน้ี จะมุ่งเน้นการศึกษาการปกครองไทยในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และ ประชาธปิ ไตยในยคุ รตั นโกสินทร์ และแบง่ ออกเป็น 3 ยคุ ดว้ ยกัน คอื 1. รัตนโกสินทร์ตอนตน้ 2. รตั นโกสนิ ทรต์ อนกลาง

4 3. ยคุ ประชาธิปไตย ตลอดจนศึกษาหลกั พทุ ธธรรมที่ใชก้ ับการแกป้ ัญหา และการนาหลักพทุ ธธรรมมาประยุกตใ์ ช้ 1.4.2 ขอบเขตด้านเอกสาร การศึกษาวิจัยคร้ังน้ี เป็นการวิจัยเชิงเอกสาร ศึกษาเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการ ประยุกต์ใช้หลักพุทธธรรมในการปกครอง โดยใช้เอกสารอ้างอิงจากแหล่งข้อมูลปฐมภูมิ ได้แก่ พจนานุกรมพุทธศาสตร์ ฉบับประมวลธรรม พระพรหมคุณาภรณ์ (ป. อ. ปยุตฺโต) พ.ศ. 2559 ข้อมูล ทุติยภมู จิ ากหนงั สือ งานวจิ ัย งานวิทยานิพนธ์ และเอกสารต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวขอ้ ง 1.5 วธิ ดี าเนนิ การวิจัย ผู้วิจยั ได้จดั ลาดับในการเกบ็ รวบรวมขอ้ มลู โดยแบง่ ตามลาดับตามความสาคัญ ดงั นี้ 1.5.1 ขนั้ รวบรวมข้อมูล 1. ขอ้ มูลปฐมภูมิ (Primary Source) โดยศกึ ษาพจนานกุ รมพุทธศาสตร์ ฉบับประมวลธรรม พระพรหมคุณาภรณ์ (ป. อ. ปยุตฺโต) พ.ศ. 2559 พระไตรปิฎก และอรรถกถา มหาฎีกา ฎีกา และ ปกรณวเิ สส 2.ข้อมูลทุติยภูมิ (Secondary Source) โดยศึกษาจากหนังสือวิชาการปกครองของไทย และเอกสารวิจยั วิทยานิพนธ์ ตลอดจนเอกสารวชิ าการอืน่ ๆ ทเี่ กย่ี วขอ้ ง 3. นาข้อมูลที่ได้จัดหมวดหมู่ เรียบเรียงตามความสาคัญของเน้ือหา เพื่อนามาให้สอดคล้อง กบั ปัญหาท่ตี ้องการทราบ เรียบเรียงและนาเสนอผลการวจิ ยั 1.5.2 ขนั้ วิเคราะหข์ ้อมลู ผู้วิจัยนาข้อมูลที่ได้จัดหมวดหมู่ ตามขอบเขตของเน้ือหาที่วิจัย นามาเพื่อวิเคราะห์หาปัญหาของการ วิจัย โดยแบง่ ลาดบั การวเิ คราะห์ในประเดน็ ดงั ต่อไปน้ี 1. วิเคราะหก์ ารปกครองไทย 2. วเิ คราะห์หลักพุทธธรรมทีใ่ ชก้ บั การปกครอง 3. วเิ คราะหก์ ารประยกุ ตใ์ ช้หลักพุทธธรรมกบั การปกครองไทย 1.5.3 ขนั้ สรุปผลและนาเสนอผลการวจิ ัย การสรุปผลและนาเสนอวิจัยในคร้ังน้ี ผู้วิจัยสรุปผลและนาเสนอในแบบพรรณนาวิเคราะห์ (Descriptive) 1.6 ประโยชนทไ่ี ดร้ บั จากการวิจัย 1.6.1 ทาให้เข้าใจความเป็นมา ความหมาย หลักพทุ ธธรรม 1.6.2 ทาให้เขา้ ใจถึงที่มา และการปกครองไทย 1.6.3 ทาใหเ้ ขา้ ใจการประยุกตใ์ ช้หลักพทุ ธธรรมกบั การปกครองไทย 1.7 เอกสารและงานวจิ ยั ที่เกี่ยวข้อง ในการศึกษาวจิ ยั เร่ืองนี้ มเี อกสารและงานวิจัยทเี่ ก่ียวข้องกับการ ศึกษาการประยุกต์ใช้หลัก พทุ ธธรรมกับการปกครองไทย ซึง่ ผู้วจิ ัยจะไดน้ าหลักการเหล่าน้ันมากลา่ วไว้พอสังเขป ดังนี้

5 1.7.1 เอกสารที่เกย่ี วข้อง จากการทบทวนเอกสารและงานวิจัยท่ีเกี่ยวข้อง (Literatures Review) ทาให้ผู้วิจัยทราบ ว่ามีเอกสารงานวิชาการและผลงานวิจัยหลายฉบับด้วยกันที่มีเน้ือหาใกล้เคียงกับเร่ือง “การศึกษาการ ประยุกต์ใชห้ ลักพุทธธรรมกับการปกครองไทย” ของผู้วิจัย โดยแยกออกเป็นสองกลุ่มคือ เอกสารงาน วชิ าการกบั ผลงานวจิ ัย ดังต่อไปนี้ เอกสารงานวิชาการคือหนังสือต่าง ๆ มีเน้ือหากล่าวถึงรูปแบบการปกครองต่าง ๆ ของการ ประยกุ ตใ์ ชห้ ลักพุทธธรรมในการปกครองไทย ทีป่ รากฏในเอกสารวชิ าการดังน้ี สุขุม นวลสกุล (2519) ได้ให้ความหมายของการปกครองไว้ว่า มีความหมายเก่ียวกับการ บรหิ ารวางระเบยี บกฎเกณฑส์ าหรบั สังคมเพื่อใหส้ งั คมมีความสงบสุข พรเศรษฐี วุฒิปัญญาอิสกุล (ม.ป.ป) การปกครอง หมายถึง เรื่องที่เกี่ยวกับการบริหาร วาง ระเบียบกฎเกณฑ์สาหรับสังคม เพ่ือสร้างความเสมอภาค เป็นธรรมแก่สังคม เพ่ือให้สังคมมีความสงบ สุข หรือเพอ่ื ใหเ้ กดิ การบาบัดทกุ ข์บารุงสุข โดยการเมืองและการปกครองจะมีความเก่ียวข้องเช่ือมโยง กัน เพราะการปกครองจาเป็นต้องอาศัยอานาจคือการเมืองจึงจะสามารถดาเนินการได้สาเรจ็ นครินทร์ แก้วโชติรุ่ง (2556) การปกครอง หมายถึง การให้ความคุ้มครอง การดูแล การ ควบคมุ การปกป้อง การบริหาร และวางระเบียบกฎเกณฑ์สาหรับหมู่คณะหรือสังคม เพ่ือให้หมู่คณะ หรือสงั คมมีความสงบสุข เปน็ ระเบียบเรยี บร้อย ชัยยัน ไชยพร (2551) รูปแบบราชาธิปไตย (Monarchy) หมายถึง อานาจสูงสุดในการ ปกครองประเทศอยู่ภายใต้บุคคลเพียงคนเดียวที่สามารถออกกฎเกณฑ์ได้ทั้งด้านนิติบัญญัติ บริหาร และตลุ าการ ซึ่งการใช้อานาจปกครองเปน็ ไปเพอ่ื บาบดั ทกุ ขบ์ ารุงแกป่ ระชาชน ก่อเกิดความเป็นธรรม ท้ังทางการเมอื ง เศรษฐกจิ และสังคมแก่ประชาชน เราเรียกรูปแบบการปกครองนี้ว่า รูปแบบราชาธิป ไตย อันหมายถงึ อานาจสูงสุดอยู่ที่พระราชาเพียงผู้เดียว หากเม่ือใดท่ีผู้ปกครองเผลอใจและหลงใหล ในอานาจ แล้วใช้อานาจสร้างความไม่เป็นธรรม และโหดร้ายแก่ประชาชน การปกครองในรูปแบบ ราชาธิปไตยกจ็ ะคอ่ ย ๆ เส่อื มไปเปน็ การปกครองแบบทรราช วิภาดา กิตติโกวิท (2555) ระบอบการปกครองแบบเผด็จการ (Totalitarian Regime) คือ ระบอบการปกครองที่รวมศูนย์อานาจการบริหารการปกครองไว้ท่ีคน ๆ เดียว ซึ่งอานาจการตัดสินใจ จะอยทู่ ผ่ี ู้นาเป็นสาคญั ทีม่ าหรือตาแหน่งทางการเมืองส่วนใหญ่จะมาจากการสถาปนาตนเองหลังการ ทาการปฏวิ ตั ิ รัฐประหารหรือยดึ อานาจรฐั โดยผนู้ าทีม่ ีทีม่ าจากวธิ กี ารดงั กล่าวมแี นวโน้มท่ีจะใช้อานาจ แบบเผด็จการด้วยการจากัดเสรีภาพของประชาชนเกือบทุกด้าน เช่น การเมือง ศึกษา ศาสนา เศรษฐกิจ สังคม ขณะเดียวกันผู้นาอาจใช้อานาจกาจัดบุคคลที่เห็นต่างหรือเป็นปฏิปักษ์ต่อผู้นาหรือ รัฐบาลน้ัน ๆ ไปในคราวเดียวกันด้วย ดังน้ันคาว่า เผด็จการ จึงเก่ียวข้องกับการใช้อานาจบริหาร เด็ดขาดโดยผู้นาคนเดียวหรือบุคคลกลุ่มเดียวที่ผูกขาดอานาจ หากพิจารณาจากนักปรัชญาการเมือง ซาวฝร่ังเศสนาม ฌอง ฌาค รุสโซ ได้กล่าวว่า “เผด็จการ คือ ผู้ใช้อานาจตามอาเภอใจ ส่วนทรราช คอื ผแู้ ทรกแซงกฎหมายแล้วใชอ้ านาจตามกฎหมายนัน้ วิชัย เทียนถาวร (2561) ได้อธิบายระบอบบริหารการปกครองแบบ จตุสดมป์ ไว้ว่า การ ปกครองส่วนกลาง : การปกครองส่วนกลางน้ันมีการแบ่งหน้าท่ีหน่วยราชการมีคุมบริหารราชการ แผน่ ดินภายใต้การบงั คับบัญชาของเสนาบดีเป็น 6 กรม คือ

6 1. กรมมหาดไทย มีอัครเสนาบดีตาแหน่งสมุหนายกเป็นผู้บังคับบัญชาดูแลรับผิดชอบใน บริหารฝ่ายทหารและพลเรือนในหัวเมืองฝ่ายเหนือทั้งหมด ยศและราชทินนามของสมุหนายก ได้แก่ พระยารตั นพพิ ิธ และเจ้าพระยาบดินทรเดชานุชิต เปน็ ตน้ 2. กรมกลาโหม มอี คั รเสนาบดีตาแหนง่ สมหุ พระกลาโหมเป็นผบู้ งั คบั บญั ชาดแู ลรับผดิ ชอบใน ราชการฝ่ายทหารและพลเรือนในหัวเมืองฝ่ายใต้ทั้งหมด ยศและราชทินนามของสมุหพระกลาโหม ไดแ้ ก่ เจา้ พระยามหาเสนาบดี 3. กรมเมือง มีพระยายมราชเป็นเสนาบดี มีหน้าที่ดูแลรักษาความสงบเรียบร้อย ตัดสินคดี ความต่าง ๆ ในเขตราชธานี 4. กรมวัง มีเจ้าพระยาธรรมาธิกรณ์เป็นเสนาบดี มีหน้าท่ีดูแลรับผิดชอบราชการที่เก่ียวข้อง กับพระราชมณเฑียร พระราชวงั พระราชพธิ ตี ่างๆ และตัดสินคดีความเขตพระราชวงั 5. กรมท่า มีเจ้าพระยาพระคลังเป็นเสนาบดี มีหน้าที่ดูแลรับผิดชอบเกี่ยวกับเงินรายรับ รายจ่ายของแผ่นดิน พิจารณาคดีท่ีเกี่ยวกับพระราชทรัพย์หลวง ติดต่อรับรองชาวต่างประเทศที่มา ติดตอ่ ค้าขายและดูแลบงั คบั บัญชาหวั เมืองชายทะเล ฝงั่ ตะวนั ออกดว้ ย 6. กรมนา มีพระยาพลเทพเป็นเสนาบดี มหี น้าทรี่ ักษานาหลวง เก็บข้าวดานาจากราษฎรรวม พิจารณาคดเี ก่ยี วกับพนื้ ท่ีและโคกระบือดว้ ย ชัยอนันต์ สมุทวณิช (2547) ได้กล่าวไว้ว่าการปฏิรูปการปกครองในส่วนของ การบริหาร ราชการส่วนกลาง มีการนาระบบบริหารราชการแบบแบ่งแยกโครงสร้างอานาจหน้าท่ี (Structural – Functionalism) มาใช้ ด้วยการทบทวนหน้าท่ีหลักของกรมจตุสดมภ์ทั้ง 6 ใหม่เพื่อจัดแบ่งงานและ จดั ตัง้ กรม (กระทรวง) ใหม่อกี 6 กระทรวง รวมเปน็ 12 กระทรวง คือ ดังท่ี 1. กระทรวงมหาดไทยบังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือ และเมืองลาวประเทศราชต่อมาได้มี การโอนการบังคบั บญั ชาหัวเมืองท้ังหมดที่มใี หอ้ ยู่ในความดูแลของกระทรวงมหาดไทย 2. กระทรวงกลาโหมบังคับบัญชาหัวเมืองปักษ์ใต้ ฝ่ายตะวันตก ตะวันออก และเมืองมาลายู ประเทศราชเม่ือมีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองไปให้กระทรวงมหาดไทยแล้วกระทรวงกลาโหมจึง บงั คับบญั ชาฝา่ ยทหารเพยี งอย่างเดยี วทว่ั พระราชอาณาเขต 3. กระทรวงการตา่ งประเทศ (กรมทา่ ) มีหนา้ ท่ีดา้ นการตา่ งประเทศ 4. กระทรวงวงั วา่ การในวัง 5. กระทรวงเมือง (นครบาล) ว่าการโปลิศ และการบัญชีคน คือ กรมพระสุรัสวดี และรักษา คนโทษ 6. กระทรวงเกษตราธกิ าร วา่ การเพาะปลกู และการคา้ ป่าไม้ เหมืองแร่ 7. กระทรวงพระคลังมหาสมบตั ิ ดูแลเรอ่ื งการเงนิ รายได้ รายจา่ ยของแผน่ ดนิ 8. กระทรวงยุติธรรม จัดการเร่ืองศาลซึ่งกระจายอยู่ตามกรมต่าง ๆ นามาไว้ท่ีแห่งเดียวกัน ทั้งแพง่ อาญา นครบาล อุทธรณ์ ทง้ั แผน่ ดิน 9. กระทรวงยุทธนาการ ตรวจตราจดั การในกรมทหารบก ทหารเรือ 10. กระทรวงธรรมการ จดั การศกึ ษา การรกั ษาพยาบาล และอุปถัมภค์ ณะสงฆ์ 11. กระทรวงโยธาธิการ มีหนา้ ทก่ี อ่ สร้างทาถนนขดุ คลองไปรษณีย์โทรเลขการรถไฟ

7 12. กระทรวงมุรธาธร หน้าท่ีรักษาพระราชลัญจกรรักษาพระราชกาหนดกฎหมาย (ยุบในปี พ.ศ. 2439 โอนราชการในหนา้ ทไี่ ปข้ึนอยใู่ นกรมราชเลขานุการ) 1.7.2 งานวจิ ัยที่เกยี่ วข้อง พระมหาอมร มหาลาโภ (2552) สรุปหลักพุทธธรรมที่ใช้ในการปกครองไว้ว่า ศาสนามี ความสาคัญกับระบบการปกครองอยู่อย่างใกล้ชิด หลักการปกครองท่ีดีจะต้อง เข้ากันได้กับศีลธรรม อันดีงามของประชาชน การมีศีลธรรมของบุคคลย่อมมีผลต่อการพัฒนาสังคมเป็นอย่างมาก พระพุทธศาสนามหี ลกั ธรรมทส่ี ง่ เสริมต่อเป้าหมายในทางการปกครองอยู่หลายข้ัน โดยเฉพาะอย่างย่ิง ขั้นกลางกับข้ันธรรม ซ่ึงจะอานวยความสุขให้แก่พุทธศาสนิกชนได้ท้ังในด้านวัตถุและจิตใจได้ หลักธรรมของพระพุทธศาสนาจึงมีคุณค่าต่อเป้าหมายและวิธีการของการพัฒนาการปกครองและ สังคมด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเจริญ และความสุขทางด้านจิตใจ ย่อมเป็นปัจจัยสาคัญท่ีเรา จะต้องนามาพิจารณาควบคู่ไปกับความเจริญ และความสุขในด้านวัตถุด้วยเสมอ เพราะถ้าหากว่า สังคมมีความเจริญทางด้านวัตถุอย่างเดียว แต่ด้านจิตใจของคนในสังคมเสื่อมถอยลง ก็ไม่ได้ช่วยให้ ประเทศชาตเิ จรญิ ขึ้นไดม้ ากนกั ดงั นัน้ ความเจริญทางด้านวตั ถตุ ้องควบคู่กบั ความเจริญทางดา้ นจิตใจ สาหรับนักปกครองที่ดี ต้องสามารถทาไดท้ งั้ 2 อย่าง จงึ จะเปน็ ประโยชนต์ ่อประเทศชาติอย่างมาก ตามหลักของจริยธรรมใน การปกครองนั้น สิ่งสาคัญที่จะต้องพึงระลึกให้มากท่ีสุดก็คือ เมื่อคนเราได้รับการกาหนดหรือได้รับ มอบหมายให้กระทาหน้าที่ปกครองผู้ใด บุคคลผู้นั้นจะต้องทาการปกครองเพื่อผลประโยชน์ของผู้รับ การปกครอง เช่น การปกครองตนเองก็เพื่อให้ตนเองเป็นคนดี ถ้าปกครองหมู่คณะก็เพื่อก่อให้เกิด ประโยชน์สุขของหมู่คณะมากกว่าของตนเอง และถ้าปกครองสังคมก็เพื่อก่อให้เกิดประโยชน์สุขแก่ สงั คมส่วนรวมมากกวา่ เพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว ทศพิธราชธรรมมิใช่เป็นธรรมสาหรับผู้ปกครองสูงสุด คือ พระราชาหรือพระมหากษัตริย์เท่าน้ัน แต่เป็นธรรมสาหรับผู้ทา หน้าที่ปกครองทั่ว ๆ ไป ตั้งแต่ ระดับชาติ ตลอดลงมาจนถึงระดับประชาชนในชาติทั่วไป แต่จะแตกต่างกันที่ขอบเขตของการ รับผิดชอบในการปกครอง ซึ่งจะมากหรือนอ้ ยก็แตกต่างไปตามฐานะของบุคคลนั้นๆ ท้ังน้ีเพราะความ ผาสุกของคนท่ีอยู่ร่วมกันเป็นหมู่คณะ นับแต่ครอบครัวไปจนถึงประเทศชาติน้ัน ข้ึนอยู่กับผู้นาหรือ ผู้ปกครองเป็นสาคัญ แต่ท้ังนี้ก็มิใช่ว่าเฉพาะผู้นาหรือผู้ปกครองเท่าน้ันจะต้องปฏิบัติธรรมหรือ รับผิดชอบต่อความผาสุกของหมู่คณะ ผู้ที่อยู่ภายใต้การปกครองก็จะต้องปฏิบัติตัวตามผู้ปกครองน้ัน และมีความสมัครสมานสามัคคีกันเพื่อท่ีจะพัฒนาสังคมและประเทศชาติให้มีความเจริญรุ่งเรือง แต่ สาหรับผู้นาน้ัน จาเป็นจะต้องปฏิบัติตนให้เป็นเยี่ยงอย่างที่ดีแก่ผู้ตามหรือผู้อยู่ในปกครองเป็นอันดับ แรก จึงจะสมกับท่ีได้ช่ือว่าเป็นผู้นา ด้วยเหตุนี้เองในทางพระพุทธศาสนาจึงเน้นการปฏิบัติธรรมของผู้ ท่เี ป็นผ้นู าหรอื ผู้ปกครองหมู่คณะหรือประเทศชาตมิ าก พระสุธารักษ์ ธมฺมารกฺโข (ปิยมาตย์) (2564) เปรียบเทียบหลักธรรมในพระพุทธศาสนากับ ระบอบประชาธิปไตย สรุปได้ว่า พระพุทธศาสนากับหลักระบอบประชาธิปไตยเป็นของประชาชน หลักเสรีภาพ หลักความเสมอภาค หลักการปกครองโดยกฎหมาย และหลักเสียงข้างมากน้ัน โดยรวม หลักอานาจอธิปไตย เป็นหลักยึดในใจของตน ถือเป็นหลักธรรมใหญ่ท่ีสามารถทาให้บุคคลอยู่ร่วมกัน ไดใ้ นสังคม นอกจากนี้ ศีล 5 ยังเปน็ มูลฐานให้เกิดการปกครองระบอบประชาธิปไตย และสร้างความมี เมตตาต่อกันในสังคมด้วย ดังน้ันหลักธรรมในพระพุทธศาสนา เป็นส่ิงที่คู่ควรแก่การนาไปปฏิบัติ ซึ่ง

8 บุคคลควรมีสิ่งเหล่านี้ประกอบเพ่ือส่งผลให้สังคมมีการพัฒนาไปในทางท่ีเจริญได้โดยง่าย ซึ่งหลักการ วิธกี าร กระบวนการบรหิ ารจากการเปรียบเทียบหลักธรรมในพระพุทธศาสนากับระบอบการปกครอง ประชาธิปไตย และระบบการปกครองทางดา้ นประชาธิปไตย ท่ียึดถือเอาเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน เป็นหลักการสาคัญในการปกครอง นั่นก็หมายความว่ายึดหลักการความเป็นใหญ่ของประชาชนเป็น สาคญั สว่ นธรรมาธิปไตยจะเน้นตวั ธรรมะ คอื หลกั คาสอนทางพระพุทธศาสนาที่เก่ียวข้องกับหลักการ ปกครองเป็นหลัก ถ้ามีหลักธรรมคาสั่งสอนนาทางแล้วหลักการ วิธีการหรือแนวคิดต่าง ๆ ก็ตามมา กระบวนการ หลักการวิธีการบริหารตามระบอบประชาธิปไตยที่กล่าวมาข้างต้น ก็ไม่สาคัญเท่ากับ หลักการปกครองแบบธรรมาธิปไตยท่ียึดถือความถูกต้องเป็นธรรมเป็นหัวใจสาคัญในการบริหาร ประเทศ เพราะว่าระบอบการปกครอง จะต้องมีหลักธรรมาธิปไตยเป็นพื้นฐานสาคัญ ถ้าขาด หลักธรรมแล้ว การปกครองในระบอบนั้น ๆ จะไม่ประสบผลสาเร็จ และจะได้รับการต่อต้านและไม่ ยอมรบั ไพศาล เครือแสง (2562) หลักพุทธธรรมทางพระพุทธศาสนาเป็นเครื่องยึดเหน่ียวในการ ปกครองบริหารงาน หรือในการปฏิบัติหน้าที่ของตน ใช้เป็นแนวทางในการพัฒนานักการปกครองว่า ดว้ ยการนาเอาหลักธรรมคาสอนของพระพุทธศาสนามาปฏิบัตใิ นการอยู่ร่วมกันในสังคม เป็นเรื่องของ ระบบการปกครอง พุทธวิธีการปกครอง ที่สอดคล้องกับหลักรัฐศาสตร์พื้นฐาน เช่น พุทธธรรมที่เป็น ฐานรากของปกครอง ให้ความสาคญั ในการใช้ชีวิตอยู่ร่วมกันในสังคมอย่างผาสุข การพัฒนาจริยธรรม ของนักปกครอง คือจุดเร่ิมต้นจากธรรมาธิปไตย ยึดถือธรรมเป็นใหญ่ ความถูกต้องดีงามเพ่ือ เสรมิ สรา้ งความปรองดองสามัคคีธรรมของคนในสังคม นอกจากนี้ แนวคิดพุทธธรรมยังช่วยพยุงรักษา ฟ้ืนฟูสิ่งแวดล้อม ด้วยหลักศีล 5 และมรรค 8 เป็นเคร่ืองชี้นา และนาไปสู่กระบวนการต่ืนรู้คือพุทธ รัฐศาสตร์ เป็นนักปกครองท่ีดี (Good government) และประชากรที่ดี (Good citizen) โดยอาศัย อานาจความดีที่เกิดจากการประพฤติตนให้มีคุณธรรม ใช้อานาจน้ันในการปฏิสัมพันธ์กับคนอ่ืนใน รูปแบบของการบริหารจัดการบ้านเมือง ให้เกิดประโยชน์สุขแก่คนหมู่มาก เป็นท่ียอมรับ และพอใจ ของทุกฝ่ายในสังคม อานวยประโยชน์สุขให้ทั้งตนเอง และบุคคลอื่น ในการอยู่ร่วมกันในสังคมและ แหง่ สันตสิ ขุ มนต์เทียน มนตราภิบูลย์ (2564) ได้กล่าวถึง หลักทศพิธราชธรรม ไว้ว่า หลักธรรมคาสอน ของพระพุทธศาสนา ถึงแม้ว่าไม่ใช่ศาสตร์แห่งการเมืองการปกครองโดยตรงแต่มีหลักคาสอนสาคัญที่ เก่ียวเนื่องกับหลักการปกครองหรือการบริหารกิจการบ้านเมือง มีปรากฏอยู่ในพระสูตรหลายสูตร ด้วยกัน หลักธรรมที่สาคัญที่สุดคือหลักทศพิธราชธรรม ปรากฏอยู่ในพระไตรปิฎก เล่มที่ 28 พระ สุตตันตปิฎก เล่มท่ี 20 ขุททกนิกายชาดก ภาค 2 ช่ือ มหาหังสชาดก มีเนื้อหาบ่งบอกถึงคุณสมบัติ ผู้ปกครอง (ราชา) ในการปกครอง อาณาประชาราษฎร์อย่างไรให้มีความสุข ทศพิธราชธรรม คือ จริยาวัตรที่พระเจ้าแผ่นดินทรงประพฤติเป็นหลักธรรมประจาพระองค์หรือคุณธรรมของผู้ปกครอง บา้ นเมืองมี 10 ประการ มี ทาน การให้ เป็นต้น เป็นหลักธรรมคาส่ังสอนของพระพุทธเจ้าท่ีเก่ียวข้อง กับการปกครอง การคุ้มครอง ควบคุม ดูแลตนเองและบุคคลอ่ืน หลักทศพิธราชธรรมน้ี สามารถ ประยุกต์ใช้กับผู้ปกครองทุกระดับช้ันไม่เฉพาะแต่พระมหากษัตริย์เท่าน้ัน เมื่อผู้ปกครองทุกระดับชั้น นาไปใช้ กับผู้ใต้ปกครอง จะทาให้เป็นนักปกครองที่ดี และได้ผู้ใต้ปกครองที่ดี ท้ังน้ีผู้ปกครองจะต้อง ปฏิบัติตามหลักทศพิธราชธรรมน้ีให้เป็นอัตตหิตสมบัติคือคุณสมบัติประจาตัว และปรหิตปฏิบัติคือ

9 ปฏิบัติให้เกิดประโยชน์สุขแก่ผู้อ่ืนด้วย การปฏิบัติตามหลักธรรมนี้จึงจะสมบูรณ์เกิดผลสาเร็จเป็น ประโยชน์แก่ส่วนรวม และสังคมอยา่ งแท้จรงิ 1.8 กรอบแนวคิดในการวจิ ยั การปกครองไทยในยุครัตโกสินทร์ การปกระยุกตใ์ ชห้ ลักพทุ ธธรรมกบั การ ปกครองไทย รัตนโกสนิ ทรต์ อนต้น - ปัญหาความไม่มเี สถยี รภาพในระบอบการ - หลักทศพิธราชธรรมกับระบอบ ส ม บู ร ณ า ญ า สิ ท ธิ ร า ช ย์ ใ น ยุ ค ปกครอง รัตนโกสนิ ทรต์ อนต้น รัตนโกสินทรต์ อนกลาง - ปญั หาพัฒนาการกระจายอานาจ - การประยุกต์ใช้หลักสัปปุริสธรรม 7 ยคุ ประชาธปิ ไตย กับการปกครองในยุครัตนโกสินทร์ - ปญั หาการพัฒนาของระบอบประชาธิปไตย ตอนกลาง - ปัญหาการขาดความสามัคคีของประชาชน - การประยกุ ตใ์ ชอ้ ปริหานิยธรรม 7 กับ หลักพุทธธรรม ระบอบประชาธิปไตย - หลกั ทศพธิ ราชธรรม 10 - การประยุกต์ใช้ราชสังคหวัตถุ 4 กับ - หลกั สปั ปุริสธรรม 7 การผสานความสามคั คีของคนไทย - หลักอปริหานยิ ธรรม7 - ราชสงั คหวตั ถุ 4 1.9 คานิยามศัพท์ ภาพที่ 1.1 กรอบแนวคิดในการวจิ ยั แบบศกึ ษาเชิงวเิ คราะห์ 1.9 คานยิ ามศัพท์เฉพาะทใ่ี ช้ในการวจิ ัย การปกครอง หมายถึง การให้ความดูแล ปกป้อง คุ้มครอง รวมไปถึงการบริหาร และวาง ระเบียบ วางกฎเกณฑ์ของสังคม โดยคณะใดคณะหน่ึง ซ่ึงถูกเรียกว่าผู้ปกครอง ท้ังนี้เพื่อให้สังคม โดยรวมเกดิ ความสงบสขุ เปน็ ระเบียบเรยี บร้อยขึน้ หลักพุทธธรรม หรือ พระธรรม หมายถึง ธรรมะของพระพุทธเจ้านั้น มีมากมายถึง 84,000 พระธรรมขนั ธ์ซง่ึ เกยี่ วข้องกับความจรงิ ตามธรรมชาติของมนุษย์ โดยคาสอนมุ่งเน้นไปที่ความหมายสิ่ง ท่ีควรรู้ คือ ทุกข์ ส่ิงท่ีควรละ หนทางแห่งความดับทุกข์ และวิธีการดับทุกข์ หลักพุทธธรรม ในการ ปกครองใน ที่น้ีหมายถึง หลักธรรม คาสอน ที่เช่ือกันว่า เป็นผลแห่งการค้นคว้าเป็นภูมิรู้ ภูมิปัญญา ของพระพุทธองค์ ท่ีกล่าวถึง การปกครองอย่างไร ปกครองอย่างไรให้เกิดสุข ปกครองอย่างไรให้ไม่

10 ทกุ ข์ รวมไปถงึ วิธกี ารปกครอง เพ่ือใหเ้ กดิ ประโยชน์ เกิดความสุขความร่มเย็น แก่ผู้ปกครอง และผู้ถูก ปกครอง การประยุกต์ใช้หมายถึง การนา บางส่ิง บางอย่างท่ีมีอยู่แล้วมาใช้ให้เกิดประโยชน์อย่าง เหมาะสม หรือนาสิ่งของที่มีอยู่เดิมแล้วนามา ปรับใช้ให้ทันสมัยขึ้น หรือสอดคล้องกับความต้องการ ของผู้นามาใช้ สรุปได้ว่าการประยุกต์ในท่ีนี้ อาจหมายถึง การนาหลักคาสอนในทางพระพุทธศาสนามาใช้ เป็นแนวทาง หรือกรอบความคิดในการประพฤติปฏิบัติให้เกิดความสุขสงบในทางปกครอง กับ บุคลากรข้าราชการเกิดความสนใจ โดยเฉพาะการนาหลักธรรมมาประยุกต์ใช้กับการปกครองท่ีดี ปฏิบตั ติ นของผปู้ กครองท่ีดี การบริหารงานท่ดี ี และคุณธรรมของผู้ปกครอง ในการจะปฏิบัติตามหลัก พทุ ธธรรม

บทท่ี 2 การปกครองไทย การท่ีจะนาหลักธรรมเข้าไปเพ่ือประยุกต์ใช้ในการแก้ปัญหาปกครองของไทยนั้น ส่ิงที่จาเป็น และขาดไม่ได้คือการศึกษาการปกครองของไทยในแต่ละยุคแต่ละสมัย ซ่ึงการปกครองของไทยในแต่ ละยุคก็มีบริบทของการปกครองที่แตกต่างกันไป เช่น การเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์เข้าสู่ระบอบประชาธิปไตย หรือการปกครองไทยที่เร่ิมมีการทดลองการ กระจายอานาจตั้งแต่สมันรัชกาลที่ 5 ดังน้ันผู้วิจัยจึงจาเป็นต้องศึกษาการปกคร อง และการ เปลย่ี นแปลงในแตล่ ะยุคสมัย รวมไปถึงการศึกษาสถาบันการปกครองไปพร้อม ๆ ด้วย ดังผู้วิจัยจะได้ นาเสนอดังต่อไปนี้ 2.1 ความหมายของคาว่าการปกครอง นครนิ ทร์ แก้วโชตริ งุ่ (2556, หน้า 3) การปกครอง หมายถึง การให้ความคุ้มครอง การดูแล การควบคุม การปกปูอง การบริหาร และวางระเบียบกฎเกณฑ์สาหรับหมู่คณะหรือสังคม เพ่ือให้หมู่ คณะหรือสังคมมีความสงบสขุ เปน็ ระเบยี บเรียบรอ้ ย สุขุม นวลสกุล (2519, หน้า 8) การปกครอง มีความหมายเก่ียวกับการบริหารวางระเบียบ กฎเกณฑ์สาหรบั สังคมเพือ่ ใหส้ ังคมมีความสงบสขุ พรเศรษฐี วุฒิปัญญาอิสกุล, (Government) (ม.ป.ป.) ได้ให้ความหมายของการปกครอง หมายถึง เร่อื งทีเ่ กี่ยวกับการบริหาร วางระเบยี บกฎเกณฑ์สาหรับสังคม เพ่ือสร้างความเสมอภาค เป็น ธรรมแก่สังคม เพ่ือให้สังคมมีความสงบสุข หรือเพื่อให้เกิดการบาบัดทุกข์บารุงสุข โดยการเมืองและ การปกครองจะมีความเก่ียวข้องเชื่อมโยงกัน เพราะการปกครองจาเป็นต้องอาศัยอานาจคือการเมือง จึงจะสามารถดาเนินการได้สาเร็จ สรุปได้ว่า การปกครอง หมายถึง รูปแบบการบริหาร เพ่ือดูแล และการให้ความคุ้มครอง สังคม สังคมหนึ่ง โดยมีเจ้าหน้าของรัฐน้ัน ๆ เป็นผู้ดาเนินการให้เป็นไปตามกฎเกณฑ์ กฎระเบียบ หรือขอ้ ตกลง ระหว่างผปู้ กครอง และผู้ใต้ปกครอง ได้กระทาร่วมกันไว้ ซึ่งได้มีกาหนดแนวทางการอยู่ ร่วมกันไว้ การกาหนดบทลงโทษแก่ผู้กระทาผดิ หรือผทู้ ่ีล่วงละเมิดตามสมควรแก่การกระทา ทั้งน้ีเพ่ือ ความเปน็ ระเบยี บเรยี บร้อยและสงบสขุ ของผ้ทู อี่ ยู่ร่วมกันในสงั คม โดยการใชอ้ านาจท่ีพึงตามกฎหมาย และนโยบายมาบรหิ าร พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน (2554) กล่าวว่า สถาบัน หมายถึง สิ่งซึ่งคนในสังคม ส่วนร่วม คือ สงั คม จดั ตงั้ ใหม้ ีข้ึนเพราะเหน็ ประโยชนว์ ่ามีความตอ้ งการ และจาเป็นแกว่ ถิ ชี วี ิตของตน อุดม พิริยสิงห์ (2529, หน้า 40) ได้กล่าวถึง สถาบันการเมือง (political Institution) ไว้ว่า เกิดขึ้นจากแนวความคิดทางการเมืองที่ต้องการแสวงหากลไก และมาตรการในการจัดความสัมพันธ์ ทางการเมืองที่เหมาะสม ระหว่างผู้ปกครอง และผู้ถูกปกครอง ในระบอบการเมืองมี 2 ระดับ คือ ระดับแรกเป็นกลไกที่กาหนดความสัมพันธ์ภายในสถาบันการปกครองของรัฐบาล เช่น สถาบันนิติ

12 บัญญัติ สถาบันบริหาร และสถาบันตุลาการ ระดับที่สองเป็นความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันของรัฐกับ ประชาชน ได้แก่ พรรดการเมอื ง กลุ่มผลประโยชน์ และระบบราชการ พลศักดิ์ จิรไกรศิริ (2524, หน้า 65 – 68) ได้สรุปว่า ความหมายของสถาบันทางการเมือง อาจหมายถึงองค์กรทางการเมืองท้ังที่ถาวรและช่ัวคราว หรือเป็นแบบแผนที่สะสมพฤติกรรมทาง การเมืองหรือเป็นเพียงกิจกรรมทางการเมืองขององค์กรทางสังคมแล้วเสนอลักษณะสาคัญทาง การเมือง 4 ประการ คอื 1) มโี ครงสร้างแนน่ อนหรือค่อนข้างแนน่ อนท่ีสามารถศึกษาได้ 2) มีหน้าที่ หรอื กจิ กรรมทส่ี บื เน่ืองต่อกนั นานพอสมควร 3) เปน็ แบบแผนของพฤตกิ รรมทางการเมืองอย่างหนึง่ ทีค่ นท่ัวไปยอมรบั 4) แสดงถงึ การมคี วามสัมพันธ์ตอ่ กนั ระหว่างมนุษย์ในทางการเมือง องค์ประกอบสถาบันการ ปกครอง ณัชชาภัทร อุ่นตรงจิตร (2548, หน้า 130) ได้กล่าวถึงถึงสถาบันทางการเมืองไว้ว่า ในทุก สังคมมีสถาบันเกิดข้ึนตามมิติต่าง ๆ ตามพฤติกรรมของมนุษย์โดยท่ีพฤติกรรมดังกล่าวมีลักษณะของ พฤติกรรมที่มีโครงสร้างแน่นอนและสามารถศึกษาได้ เช่น สถาบันครอบครัว สถาบันทางเศรษฐกิจ สถาบันศาสนาและสถาบันทางการเมือง เป็นต้น สถาบันทางการเมือง (Political institution) เป็น สถาบนั ทีแ่ สดงถงึ ความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและสมาชิกของสังคม โกวิท วงศ์สุรวัฒน์ (ม.ป.ป, หน้า 76) กล่าวอีกว่า สถาบันทางการเมืองเป็นสถาบันที่ เก่ียวข้องกบั การปกครองโดยตรง เช่น สถาบันรัฐสภา สถาบันตลุ าการ สถาบันรัฐธรรมนญู เปน็ ตน้ อาจสรุปได้ว่า สถาบันการปกครอง หมายถึง เป็นองค์กรทางการเมืององค์กรหน่ึงที่มีอานาจ ปกครองตนเองในนามของรัฐ และใช้อานาจจากรัฐในการปกครองสังคม หรือเป็นปฏิสัมพันธ์ระหว่าง รฐั และสมาชิกของสังคม หรือระหว่างผู้ปกครอง และผู้ถูกปกครอง มีทั้งที่เป็นถาวรและชั่วคราว โดย สถาบนั การปกครองนม้ี ีหน้าที่ขับเคลื่อนกจิ กรรมทางการเมือง 2.2 รูปแบบ และลกั ษณะการปกครอง ในการจัดรูปแบบการปกครองได้มีนักปรัชญาทางการเมือง อริสโตเติล (Aristotle) ได้เสนอ รูปแบบการปกครองไวโ้ ดยแบง่ เปน็ 6 รปู แบบด้วยกันคอื 1) ราชาธิปไตย 2) ทรราช 3) อภิชนาธิปไตย 4) คณาธปิ ไตย 5) โพลิต้ี 6) ประชาธิปไตย ซ่ึงรูปแบบการปกครองทั้ง 6 รูปแบบนี้ อลิสโตเต้ิลได้แบ่ง การปกครองทง้ั หมดในรปู แบบการปกครอง แบบดี และไม่ดี จุดประสงค์ของการปกครองมีไว้เพ่ือผู้ใด และปกครองโดยใครเป็นเจ้าของอานาจ อาจพิจารณาได้จากตารางได้ดังน้ี จานวนผูเ้ ป็นเจ้าของ จดุ มงุ่ หมายในการปกครอง อานาจอธิปไตย เพื่อประชาชน เพอ่ื ผ้ปู กครอง คนเดยี ว ราชาธปิ ไตย ทรราช กลมุ่ บุคคล อภชิ นาธิปไตย คณาธิปไตย มหาชน โพลติ ี้ ประชาธิปไตย ตารางที่ 2.1 แสดงรูปแบบการปกครอง ทม่ี า : (ชัยอนนั ต์ สมทุ วณชิ , 2523, หนา้ 3)

13 หากพิจารณาจากตารางข้างต้นแล้วเราจะเห็นได้ว่า อริสโตเติลได้จาแนกการปกครองเป็น ลักษณะของผปู้ กครอง คอื ผปู้ กครองนน้ั เป็นใครเปน็ กลุ่มใด หรือใครเจ้าของอานาจการปกครอง และ มีจุดมุ่งหมายในการปกครอง เพ่ือใคร อย่างไรก็ตามอาจอธิบายและจาแนกการปกครองในรูปแบบ ตา่ ง ๆ ได้ดงั นี้ 1) ผ้ปู กครองคนเดียว กลา่ วคือ อานาจอธปิ ไตยหรืออานาจสงู สดุ อยู่ภายใต้บคุ คลคนเดยี วที่ เป็นผ้ปู กครองในการวางกฎเกณฑต์ า่ ง ๆ ได้ตามความต้องการ เพราะอานาจสูงสดุ อยูท่ ีค่ นเดียวแม้วา่ บุคคลน้ันอาจจะมอบหมายให้องค์กรอ่นื ทาหนา้ ทแ่ี ทนก็ตาม แต่สทิ ธ์ิขาดและอานาจตดั สินใจยงั อยทู่ ี่ ผู้ปกครองเพียงคนเดยี วเทา่ น้ัน หากพจิ ารณาจุดมุ่งหมายในการปกครองของผู้ปกครองว่าปกครองเพื่อ ตนเองหรอื ประชาชนสามารถนนั้ พจิ ารณาไดส้ องรปู แบบดังน้ี (วิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ, 2549 หนา้ 3) 1.1 รูปแบบราชาธิปไตย (Monarchy) หมายถึง อานาจสูงสุดในการปกครองประเทศอยู่ ภายใต้บุคคลเพียงคนเดียวที่สามารถออกกฎเกณฑ์ได้ท้ังด้านนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ซึ่งการ ใช้อานาจปกครองเป็นไปเพื่อบาบัดทุกข์บารุงแก่ประชาชน ก่อเกิดความเป็นธรรมทั้งทางการเมือง เศรษฐกจิ และสังคมแก่ประชาชน เราเรียกรูปแบบการปกครองน้ีว่า รูปแบบราชาธิปไตย อันหมายถึง อานาจสงู สุดอยู่ที่พระราชาเพียงผู้เดียว หากเม่ือใดท่ีผู้ปกครองเผลอใจและหลงใหลในอานาจ แล้วใช้ อานาจสร้างความไม่เป็นธรรม และโหดร้ายแก่ประชาชน การปกครองในรูปแบบราชาธิปไตยก็จะ ค่อย ๆ เส่ือมไปเป็นการปกครองแบบทรราช (ชัยยัน ไชยพร, 2551 หน้า 35) จะเห็นได้ว่า ราชาธิป ไตย ในปัจจุบันน้ี ได้มีหลาย ๆ ประเทศท่ียกเลิกการปกครองไปแล้ว ทั้งน้ีเพราะมีหลายปัจจัยท่ีเป็น ต้นเหตุทใี่ ห้ระบอบน้ลี ่มสลาย อาจกล่าวได้ว่าเดมิ ทีระบอบราชาธปิ ไตยเป็นระบอบแบบผูกมัดจิตใจกัน ระหว่างผู้ปกครองที่มีความเข้มแข็ง กับประชาชนท่ีต้องการผู้นามาปกครองพวกตน และเพื่อสร้าง ความเป็นธรรมให้แก่ตน หากผู้ปกครองสามารถท่ีจะปกครองโดยให้ความเที่ยงธรรมและชีวิตความ เปน็ อยทู่ ่ดี ีแกป่ ระชาชนได้ การคงอยู่ของระบอบก็ยังเป็นแบบผูกมัดจิตใจต่อไป นั่นหมายถึงระบอบน้ี ก็ยังคงเข้มแข็ง และคงอยู่ได้ เช่น กษัตริย์บรูไนที่เล้ียงดูประชาชนของพระองค์ด้วยความเป็นธรรม และยังทรงให้การสนับสนุนประชาชนของพระองค์ในด้านการศึกษา ระบอบสาธารณูปการ กฎหมาย ท่ีเท่ยี งธรรม เปน็ ต้น 1.2 รูปแบบทรราช (Tyranny) หมายถึง อานาจสูงสุดในการปกครองประเทศอยู่ภายใต้ บุคคลเพียงคนเดียวหรือเพียงไม่ก่ีคนหรือเป็น (รูปแบบการปกครองแบบทรราช ท่ีเป็นการปกครองที่ ไมย่ ตุ ธิ รรมและโหดรา้ ย” (ชัยยัน ไชยพร, 2551, หนา้ 35 – 36) ที่ผู้ปกครองใช้อานาจปกครองเป็นไปในลักษณะท่ีกดข่ีเอาทรัพย์สินและผลประโยชน์จาก ประชาชนเพ่ือตนเอง และพวกพ้องของตนเอง มากกว่าประชาชนหรือส่วนรวม เป็นระบอบที่สร้าง ความเจ็บแค้นให้ประชาชนมากกว่าจะสร้างประโยชน์ให้ประชาชน และถูกมองว่าการมีผู้ปกครอง หรือราชาที่ไม่สามารถสร้างความชอบธรรมให้แก่พวกตนได้ ก็ไม่มีความจาเป็นต่อพวกเขา การผูกมัด จติ ใจน้นั ย่อมคลายลงไปในท่ีสดุ ก็นามาซ่งึ การสูญสลายของระบอบนี้ด้วย และอาจจะส่งผลทาให้พื้นที่ ทางการเมืองเปิดช่องให้บุคคลในหมู่ประชาชนท่ีมีปัญญาชน หรือคณะทหารท่ีมีกาลังต่อต้าน รวม กาลังเข้ามาท้าทายอานาจทรราชด้วย หรือการนามวลชนทาการปฏิวัติหรือรัฐประหารซึ่งจะทาให้ รูปแบบการปกครองแบบทรราชเปลยี่ นแปลงไปสกู่ ารปกครองแบบอภชิ นาธปิ ไตย ในที่สุด

14 2) ผู้ปกครองโดยกลุ่มบุคคล อานาจอธิปไตยตกอยู่ในมือของกลุ่มคนจานวนน้อยที่เป็นคณะ บุคคลที่สามารถวางกฎเกณฑ์หรือบริหารประเทศได้ตามที่กลุ่มของตนปรารถนา ขณะเดียวกันคณะ บุคคลเหลา่ น้ีอาจจะไมบ่ ริหารเอง อาจมอบหมายใหบ้ ุคคลอ่นื ทาหน้าทแี่ ทนและกลายเป็นกลุ่มบุคคลท่ี มีอานาจ และอทิ ธพิ ลอยู่ทคี่ วบคุมหรือกาหนดทิศทางการบริหารได้ ดังน้ันจุดมุ่งหมายในการปกครอง ของคณะบุคคลจึงข้ึนอยู่กับรปู แบบอภิชนาธิปไตยหรือรูปแบบคณาธิปไตย วิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ และสุขุม นวลสกลุ , (2549, หนา้ 3) ดงั ที่จะไดก้ ลา่ วดังนี้ 2.1 รูปแบบอภิชนาธิปไตย (Aristocracy) หมายถึง การปกครองท่ีกลุ่มบุคคลที่เป็นอภิชน หรืออภิสิทธ์ิชนจานวนน้อยมีอานาจในการปกครอง การใช้อานาจปกครองของกลุ่มอภิชนน้ีนอกจาก จะมีจุดมุ่งหมายเพื่อบาบัดทุกข์บารุงสุขให้กับประชาชนแล้ว ทั้งยังสร้างความชอบธรรมให้เกิดข้ึนแก่ สงั คมได้ ปกครองโดยเห็นประโยชน์ของประเทศมากกวา่ ของกลุ่มตน จึงเรียกรปู แบบการปกครองน้ีว่า การปกครองแบบอภิชนาธปิ ไตย 2.2 รูปแบบคณาธิปไตย (Oligarchy) หมายถงึ การปกครองอยภู่ ายใต้กลุ่มบุคคลจานวนน้อย เป็นอภิสิทธ์ิชนอีกกลุ่มหน่ึง เพียงแต่เปูาหมายของการปกครองจะต่างจากอภิชน กล่าวคือ มุ่ง ผลประโยชน์สุขของพวกพ้องมากกว่าประโยชน์สุขโดยรวมของประชาชนทาเพียงเพื่อประโยชน์ของ คนเพียงไมก่ ี่คน ดังน้ันจะเห็นได้ว่าการท่ีผู้ปกครองในรูปแบบอภิชนาธิปไตยน้ัน จะนาไปสู่การเปล่ียนเป็น รูปแบบคณาธิปไตยหากตัวผู้ปกครองและพวกพ้องท่ีเริ่มหลงในอานาจ และมุ่งแต่ประโยชน์พวกพ้อง ของตนจนกลายเป็นการทรงอานาจของพวกตนไว้ให้ได้นานที่สุด จนกลายเป็นการช่วงชิงอานาจของ กลุ่มบุคคลเพียงไม่ก่ีกลุ่ม ในระบอบนี้มักเช่ือมโยงกับกลุ่มอานาจทางด้านต่าง ๆ เช่น ทหาร กลุ่ม นายทนุ กลุ่มอานาจทางการเมือง หรือกลุ่มผู้มีอิทธิพล เป็นต้น ท่ีขับเคล่ือนทางการเมืองอยู่เบ้ืองหลัง และจะนาไปสู่การเปล่ียนแปลงผู้นาหรือระบบการเมืองส่วนใหญ่ยังต้องใช้วิธีการที่เรียกว่า “รฐั ประหาร” หรือ “การปฏิวตั ิ” 3) ผปู้ กครองโดยมหาชน กล่าวคือ อานาจสูงสุดในการปกครองประเทศอยู่ภายใต้มหาชนซ่ึง ประชาชนเป็นเจ้าของอานาจอธิปไตย ประชาชนจะเป็นผู้เลือกตัวแทนของตนเข้าไปทาหน้าท่ีใน รัฐสภา โดยประชาชนจะเป็นผู้มอบอานาจในการปกครองให้แก่ผู้ปกครองโดยผ่านวิธีการ “การเลือก หรอื เลือกต้งั ” ซึง่ อานาจปกครองโดยมหาชนน้สี ามารถแยกออกไดเ้ ปน็ 2 รปู แบบตามจดุ มงุ่ หมายดังน้ี 3.1 รูปแบบประชาธิปไตย (Democracy) หมายถึง อานาจสูงสุดในการปกครองอยู่ท่ีคน จานวนมากคือมวลชน (ชยั อนนั ต์ สมุทวณิช, 2523, หน้า 3) กล่าวคือ เป็นระบอบท่ีผู้ปกครองจะต้อง ไดร้ ับความเห็นชอบจากประชาชนส่วนใหญ่เข้าไปทาหน้าท่ีแทนตน ทั้งน้ีนโยบายการปกครองจะต้อง สอดคล้องกบั ความตอ้ งการของคนสว่ นใหญ่ด้วย แต่จาเปน็ ต้องรับฟังเสียงส่วนนอ้ ย การเป็นผู้ปกครองในรูปแบบประชาธิปไตยโดยตัวแทนของประชาชนโดยการเลือกต้ังน้ี อริสโตเตลิ มองว่า เป็นรปู แบบที่ผ้ปู กครองใชอ้ านาจเพื่อตนเองและพวกพ้อง ท้ังนี้เนื่องจากประชาชน ส่วนใหญ่ในประเทศมีฐานะยากจน ไร้การศึกษา อ่านไม่ออก เขียนไม่ได้ ชอบฟังแต่เรื่องเก่ียวกับปาก ท้องมากกว่าเร่ืองอ่ืน การครอบครองทรัพย์สินแทบจะไม่มีเม่ื อเทียบกับบุคคลในรูปแบบ คณาธปิ ไตย (เสนห่ ์ จามรกิ , 2555, หนา้ 87)

15 ดังนั้นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยน้ี อาจจะมองได้ว่าการปกครองในระบอบน้ีเป็น ระบอบที่ทาเพื่อประชาชนโดยตรงเป็นประโยชน์ต่อคนส่วนมาก แต่กลับกลายเป็นว่าเป็นการสร้างขั้ว อานาจใหมข่ นึ้ มา ผลประโยชน์ที่ประชาชนควรจะได้รับในส่วนใหญ่ แท้จริงตกไปอยู่ข้ัวอานาจนั้นเมื่อ พวกเขาได้เป็นตัวแทนเข้าไปในสภา จดุ อ่อนของระบอบนี้ คือ ถ้าการท่ีประชาชนส่วนใหญ่ขาดความรู้ ขาดการศึกษา ความเข้าใจในประชาธิปไตย จะกลายเป็นการฉวยโอกาสของผู้มีอานาจ ผู้มีอิทธิพล เข้าไปทากาไรจากการเข้าสู้ระบอบ โดยวิธีการสร้างวาทะกรรม สร้างนโยบายแบบเพ้อฝัน เพ่ือให้ได้ คะแนนเสียง สุดท้ายกก็ ลายเป็นระบอบคณาธิปไตยแฝงเข้ามาในระบอบประชาธิปไตยเท่าน้ัน 3.2 รูปแบบการปกครองหรือโพลิตี (Polity) หมายถึง อานาจสูงสุดในการปกครองอยู่ท่ี ประชาชนท่ีใช้ผ่านตัวแทนของประชาชน และตัวแทนของประชาชนนั้นย่อมประกอบไปด้วย 2 ส่วน คือ ตวั แทนท่ีมาจากคณาธิปไตยและตวั แทนทมี่ าจากประชาธิปไตยหรือเรียกรูปแบบน้ีว่า “รูปแบบผสมการปกครอง” (ไชยันต์ ไชยพร, 2555, หน้า 1) ซ่ึงการใช้อานาจปกครองของ ตัวแทนผสมถือว่าเป็นรูปแบบที่เหมาะสมท่ีสุดท่ีตัวแทนของคณาธิปไตยต่างมีความเข้าใจถึงความ ต้องการของประชาชน ในขณะท่ีตัวแทนของประชาธิปไตยต่างก็เข้าใจถึงความต้องการของ คณาธิปไตยในคราวเดียวกัน ซึ่งรูปแบบการปกครองแบบผสมน้ีล้วนมีจุดมุ่งหมายเพื่อประชาชน ดังนั้นรัฐที่ดีจะต้องเกิดจากรูปแบบการปกครองผสมระหว่างคณาธิปไตยกับประชาธิปไตยที่คอย ถ่วงดลุ ซง่ึ กันและกันหรือท่เี รียกรูปแบบการปกครองน้ีว่า “โพลิตี” (เสนห่ ์ จามริก, 2555, หนา้ 87) ดงั นัน้ คาวา่ โพลติ ิ นั้นได้มีนักวิซาการไทยได้ให้ความหมายไว้ว่า Polity แปลว่า มัชฌิมาหรือ ทางสายกลาง อันหมายถึง การปกครองท่ีเดินทางสายกลาง ในมุมมองของอริสโตเติลที่เก่ียวกับการ ปกครองท่ดี ไี วว้ า่ ระบอบการปกครองใดทสี่ ่งเสริมใหผ้ ู้ปกครองใชอ้ านาจเพื่อประโยชน์สุขของส่วนรวม เป็นระบบการปกครองท่ีดีที่สุดในทัศนะคติของอริสโตเติบเช่ือว่าระบบโพลิตี้ (polity) เป็นระบบที่ดี ท่ีสุด ซึ่งระบบน้ีเป็นการผสมผสานระหว่างระบบคณาธิปไตย และประชาธิปไตย กล่าวคือ เป็นการ ปกครองโดยคนรวย หรือชนช้ันปกครอง และคนจนหรือผู้ท่ีอยู่ใต้ปกครอง โพลิน้ีนี้จะสามารถสร้าง ความชอบธรรมให้แก่ทุกฝุายได้ หากเปิดโอกาสให้ทุกชนช้ันได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครอง และ อริสโตเตลิ้ ยงั ได้กลา่ วอกี วา่ Polity จะประกอบดว้ ยคน 3 กลุม่ คอื 1) คนรวย โดยอุปนิสัยคนรวยก็จะ มคี วามเห็นแก่ไดโ้ ดยส่วนใหญ่และเห็นผลประโยชนเ์ ป็นของตนมากกว่า 2) คนช้ันกลาง มีฐานนะปาน กลาง ช่างคิด มีเหตุผล ส่วนใหญ่เป็นชนชั้นผู้มีการศึกษามีความรู้ 3) คนจน อริสโตเติลมองว่าคนจน มักเห็นแก่ตัว ชอบเรียกร้อง เพราะฉะน้ันระบบโพลิต้ีที่ผสมผสานกันทั้ง 3 ชนชั้นจะเป็นการถ่วงดุล ผลประโยชนใ์ ห้แกท่ ุกฝุายได้ดกี ว่า เพราะชนชั้นกลางจะรับฟังเหตุผลมากท่ีสุด เป็นกลุ่มที่มีความสุขุม เยือกเย็น มคี วามอตุ สาหะ และเป็นผู้คนคอยเฝูาดูการบรหิ ารของรฐั วพิ ากษ์วิจารณ์ทางการเมือง และ ใหส้ ามารถความเป็นธรรมไดแ้ ก่ทุกฝาุ ยได้ 2.3 ลกั ษณะการใชอ้ านาจปกครอง และพฤตกิ รรมทางการเมอื ง ลักษณะการใช้อานาจปกครองกับลักษณะพฤติกรรมทางการเมืองการปกครองในแต่ละ ประเทศมีระบอบการปกครองท่ีแตกต่างกันไปอาจจะดูได้จากโครงสร้างทางสังคมพื้นฐานของแต่ละ ประเทศ ด้วยเหตุนี้การปกครองที่ต่างกันก็ย่อมนาไปสู่การใช้อานาจในการปกครองที่ต่างกันตามไป ด้วย ขณะเดียวกันระบอบ และลักษณะการใช้อานาจในการปกครอง ย่อมส่งผลไปถึงความสัมพันธ์

16 ระหว่างรัฐบาลกับประชาชน เพราะฉะน้ันหากศึกษาพฤติกรรมทางการเมืองแล้วก็ย่อมเข้าใจบริบท ของการใชอ้ านาจทางการปกครองตามไปด้วย ดงั จะอธิบายไดด้ งั น้ี 1) ระบอบการปกครองแบบเผด็จการ (Totalitarian Regime) คือ ระบอบการปกครองที่ รวมศูนย์อานาจการบรหิ ารการปกครองไว้ท่ีคน ๆ เดียว ซึ่งอานาจการตัดสินใจจะอยู่ที่ผู้นาเป็นสาคัญ ที่มาหรือตาแหน่งทางการเมืองส่วนใหญ่จะมาจากการสถาปนาตนเองหลังการทาการปฏิวัติ รฐั ประหารหรือยดึ อานาจรฐั โดยผู้นาทม่ี ีทีม่ าจากวิธกี ารดังกลา่ วมีแนวโน้มทจ่ี ะใช้อานาจแบบเผด็จการ ด้วยการจากัดเสรีภาพของประชาชนเกือบทุกด้าน เช่น การเมือง ศึกษา ศาสนา เศรษฐกิจ สังคม ขณะเดียวกนั ผู้นาอาจใชอ้ านาจกาจัดบุคคลที่เห็นต่างหรือเป็นปฏิปักษ์ต่อผู้นาหรือรัฐบาลนั้น ๆ ไปใน คราวเดียวกันดว้ ย ดังน้นั คาว่า เผดจ็ การ จงึ เกีย่ วขอ้ งกับการใช้อานาจบรหิ ารเดด็ ขาดโดยผู้นาคนเดียว หรือบุคคลกลุ่มเดียวท่ีผูกขาดอานาจ หากพิจารณาจากนักปรัชญาการเมืองซาวฝรั่งเศสนาม ฌอง ฌาค รุสโซ ไดก้ ล่าวว่า “เผดจ็ การ คอื ผู้ใชอ้ านาจตามอาเภอใจ ส่วนทรราช คือ ผู้แทรกแซงกฎหมาย แล้วใช้อานาจตามกฎหมายนัน้ ” (วภิ าดา กิตติโกวิท, 2555, หน้า 147) ดังท่ีได้กล่าวมาข้างต้นจะเห็น ไดว้ ่าการจากัดสทิ ธติ า่ ง ๆ ของประชาชนนั้นอาจดูเหมือนว่าเป็นเร่ืองที่เลวร้ายสาหรับผู้อยู่ใต้ปกครอง แต่หากมองโดยภาพรวมแล้วระบอบเผด็จการก็มีอุดมการณ์ที่มุ่งไปสู่ความสงบเรียบร้อย เพื่อสร้าง ความม่ันคง และเพ่ิมความเข้มแข็งของรัฐและประเทศได้เป็นอย่างดีอีกด้วย เราอาจแบ่งลักษณะการ ปกครองแบบเผดจ็ การได้เป็น 2 แบบ คือ เผด็จการอานาจนิยม และเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จ ดังจะได้ อธิบายดังตอ่ ไปนี้ เผด็จการอานาจนิยม คือ อานาจปกครองอยู่ภายใต้ผู้นาเพียงคนเดียวหรือคณะบุคคล และ ผู้นาใช้อานาจปกครองด้วยการเปิดสิทธิและเสรีภาพให้แก่ประชาชนเกือบทุกด้าน แต่จากัดสิทธิ เสรีภาพด้านการเมืองการปกครอง ซ่ึงในลักษณะอย่างน้ีถือว่าผู้นานิยมใช้อานาจแบบอ่อน ๆ ไม่ เข้มข้นหรือไม่เคร่งครัด ดังท่ี ณรงค์ สินสวัสดิ์ ได้กล่าวถึงอานาจนิยมของไทยว่า “อานาจนิยม คือ แนวโนม้ ของบคุ คลทีจ่ ะออ่ นน้อมหรือรับฟังโดยไม่โต้แย้งต่อบุคคลที่มีอานาจมากกว่า อายุมากกว่าคือ แม้ไม่เห็นด้วยกับบุคคลเหล่าน้ันก็เฉยเสีย รับฟังเฉย ๆ ถ้าไม่พอใจก็พยายามข่มความรู้สึกเข้าไว้ใน ขณะเดียวกันก็ไมต่ ้องการให้ผู้ท่ีมอี านาจนอ้ ยกวา่ อายุนอ้ ยกว่า ความรู้หรืออาวุโสน้อยกว่าแสดงความ ขดั แย้งหรือขุ่นเคือง” (ณรงค์ สนิ สวัสด์ิ, 2539, หน้า 110) เผด็จการแบบเบ็ดเสร็จหรือควบคุมถ้วนทั่ว (Totalitarianism) เป็นการใช้อานาจของรัฐบาล ท่ีจากัดเสรภี าพของประชาชนแทบทุกด้าน เช่น การเมือง ศึกษา ศาสนา เศรษฐกิจ สังคม รัฐบาลของ กลุ่มประเทศที่ใช้อานาจลักษณะนี้ในช่วงสงครามโลกคร้ังที่ 2 ได้แก่ พม่า จีน เยอรมัน อิตาสีโดย สามารถแยกการใช้อานาจแบบเผด็จการออกเปน็ เผดจ็ การแบบธรรมดากับเผด็จการถ้วนทั่ว คอื 1. เผดจ็ การแบบธรรมดา คือ การที่รัฐบาลใช้อานาจปกครองโดยไม่มีกฎเกณฑ์เป็นเพียงการ ทาตามความพอใจของตน โดยเห็นได้จากการใช้อานาจข่มเหงรังแกคนอ่ืน การละเมิดสิทธิส่วนบุคคล โดยไม่คานึงถงึ ศีลธรรมใด ๆ แต่บางคร้ังบางสถานการณ์ก็ให้สิทธแิ ละเสรภี าพบางด้านแกป่ ระชาชน 2. เผด็จการแบบถ้วนท่ัว คือ การที่รัฐบาลใช้อานาจปกครองตามอาเภอใจของตนซึ่งมีความ เข้มหรือเคร่งคัดมากกว่าแบบเผด็จการธรรมดา โดยไม่ได้มุ่งเน้นจากัดสิทธิด้านการเมืองเท่านั้น หากแต่มุ่งควบคุมท้ังระบบเศรษฐกิจและระบบสังคมทั้งหมด เช่น กลุ่มนับถือศาสนาการศึกษา วฒั นธรรมท่ีแตกต่าง ซึ่งรูปแบบดังกล่าวน้ีหากมีการใช้มากขึ้นจนโต่งหรือใช้อานาจออกนโยบายแบบ

17 สุดกู่ จนนาไปสู่การเกิดนโยบายในรูปแบบที่เรียกกันว่า นโยบายแบบซ้ายสุดที่เกิดข้ึนในประเทศ รสั เซียภายใตก้ ารปฏวิ ตั ริ ัสเชยี ค.ศ. 1917 และแบบขวาสุดทีเ่ กิดขึน้ ครั้งแรกในขบวนการฟาสซิสต์ของ นายพลเบนิโต มุสโสลินี แห่งประเทศอิตาสี และแพร่หลายเข้าสู่ประเทศเยอรมนี ภายใต้การนาของ อดอลฟ์ ฮติ เลอร์ ดังนนั้ ระบอบการปกครองแบบเผด็จการท้ังแบบอานาจนิยม และเผด็จการเบ็ดเสร็จสามารถ พจิ ารณาได้จากลกั ษณะนสิ ยั และพฤติกรรมเฉพาะตัวของบุคคลเป็นสาคัญว่าเข้าข่ายเป็นบุคคลท่ีนิยม ใชอ้ านาจมากจนกลายเป็นเผด็จการในที่สุด โดยสามารถพิจารณาได้จากลักษณะของอานาจนิยมและ เผดจ็ การตามท่ี วสิ ุทธ์ิ โพธิแ์ ท่น (2538, หน้า 161 -162) เสนอไว้มดี งั น้ี 1) การครอบงาหรอื การใชอ้ านาจบาตรใหญ่ต่อผูท้ ี่อย่ใู นฐานะตา่ กว่า 2) การศโิ รราบ กราบกรานอยา่ งสนิ้ เชิงตอ่ ผทู้ ีอ่ ยใู่ นฐานะสูงกวา่ 3) เหน็ อานาจเป็นใหญห่ รอื บูชาอานาจ 4) ตดิ พันหรอื ยึดม่นั อยู่แตค่ วามคิดเกา่ ๆ ล้าสมัย มลี ักษณะยึดม่นั ในลัทธิ 5) เชอ่ื ถอื อย่างมงายโดยไม่พยายามหาทางพิสูจน์ตามหลักวิทยาศาสตร์และตามหลัก เหตุผล ในสิง่ ทเี่ หนอื ธรรมชาติ 6) ชอบทาตนเป็นผูอ้ วดโอใ้ นอานาจและชอบขม่ เหงรังแก 7) มองคนในแง่รา้ ยและมักจะประชดประชัน ดูถูกดูแคลน เหยียดหยามผูอ้ น่ื 8) ไมอ่ ดทนต่อการวพิ ากษว์ ิจารณข์ องคนอ่นื 9) ชอบกดขท่ี างเพศ ดังน้ันหากพิจารณาแต่ละประเด็นโดยรวมของลักษณะของอานาจนิยมและเผด็จการของ บุคคลข้างต้นพอจะสะท้อนให้เห็นว่า เม่ือบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใดมีคุณลักษณะดังกล่าวย่อมเป็น อุปสรรคต่อการพัฒนา และการบริหารประเทศเป็นอย่างย่ิง ทั้งนี้เพราะบุคคลท่ีมีลักษณะดังกล่าวท้ัง 9 ข้อจะมีทัศนคติท่ีไม่เปิดกว้างทางการเมือง และทางสังคม หากแต่จะเน้นความคิดและการทาของ ตนเป็นหลัก อีกท้ังยังมีมุมมองต่อบุคคลอื่นหรือผู้คิดต่างเป็นฝุายตรงกันข้ามหรือศัตรูทางการเมือง ดังน้ันเม่ือบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใดมีลักษณะอานาจนิยมและมีความเป็นเผด็จการมากขึ้นเท่ าใดย่อม นาไปสู่การเรียกร้องประท้วงของประชาชนหรือผู้คิดต่างมากขึ้นเท่าน้ันโดยเฉพาะในสังคมการเมืองท่ี ประชาชนมีความต่ืนตัวในทางการเมือง และเริ่มมีการเรียนรู้และรู้ทันถึงพฤติกรรมทางการเมืองของ ผนู้ าท่ีนยิ มใชอ้ านาจแบบอานาจนยิ ม 2. ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย (Democratic Regime) คือ ระบอบการ ปกครองท่ีให้ความสาคัญกับประชาชนโดยถือหลักการว่า อานาจสูงสุดเป็นของประชาชน ซ่ึงการ ปกครองแบบประชาธิปไตยจะเน้นปัจเจกบุคคลเป็นสาคัญที่สามารถเลือกผู้แทนเข้าไปทาหน้าท่ีแทน ตนในการบริหารและปกครองประเทศ หรอื กลา่ วอีกนัยหนง่ึ วา่ ตาแหนง่ ทางการเมืองจะต้องได้มาจาก กระบวนการเลือกต้งั เมือ่ ผนู้ าไดอ้ านาจทางการเมืองผนู้ ารฐั บาลจะใช้อานาจในการปกครองโดยคานึง ถึงประชาชนและกฎหมายสูงสุดของประเทศเพื่อสร้างหลักประกันให้ประชาชนมีสิทธิ เสรีภาพ อิสรภาพอย่างเต็มท่ีและกวา้ งขวาง หลักการนั้นได้แก่ รัฐธรรมนูญ กฎหมาย นโยบายด้านต่าง ๆ ขณะเดียวกันรัฐบาลจะเข้ามา ควบคุมดูแลหรือรักษากฎเกณฑ์เฉพาะในสวนที่จาเป็นเท่านั้น น่ันคือการเข้ามารักษาดูแลความ

18 ปลอดภัยและความสมบูรณ์พูนสุขของประชาชน องค์กรหรือสถานบันทางการเมืองจะถูกจากัด จุดมุ่งหมายให้รับใช้คนในสังคมเท่าน้ันมิใช่ควบคุมแบบอานาจนิยมหรือแบบเบ็ดเสร็จ ซึ่งภายใต้ ระบอบประชาธิปไตยจะมีรูปแบบการปกครองสองรูปแบบคือ ประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภา และ รปู แบบประธานาธิบดี ขอ้ สังเกตเก่ยี วกับระบอบการปกครองแบบประชาธปิ ไตยท่ีเนน้ ปัจเจกบุคคลเป็นสาคัญในการ เลือกต้ังผู้นาให้ทาหน้าที่แทนตน อาจมองว่าระบอบประชาธิปไตยในรูปแบบรัฐสภาและรูปแบบ ประธานาธิบดีก็ดีถือเป็นรูปแบบท่ีเน้นการเลือกตั้งคือกระบวนการที่สาคัญในระบอบประชาธิปไตย และได้ผู้นาท่ีเป็นประชาธิปไตย แต่ที่สาคัญคือหลังการเลือกตั้งผู้นามีพฤติกรรมในทางการเมือง อย่างไร มีการใช้อานาจเป็นไปในลักษณะอย่างไร เปิดโอกาสให้มีการตรวจสอบและถ่วงดุลหรือไม่ อย่างไรน่ันตา่ งหากท่ีเป็นประเด็นทตี่ อ้ งหาคาตอบ หากยกตัวอย่างลักษณะนิสัยคนไทยที่เป็นอุปสรรคต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ตามท่ี วรรณพร นาคบตุ ร (2551, หนา้ 98 – 112) ได้เสนอไวใ้ นงานวิจยั ดงั นี้ 1) เครง่ ครัดในระบบอาวุโส 2) ชอบเส่ียงโชค 3) ชอบใช้ระบบอปุ ถัมภห์ รือเสน้ สาย 4) ต้องการผูน้ าทเ่ี ข้มแขง็ 5) โอนออ่ นผอ่ นตาม ไมก่ ล้าทจ่ี ะแสดงความคดิ เหน็ ท่แี ปลกแยกไปจากคนอน่ื 6. ไมไ่ ด้เป็นนกั ตอ่ สู้ยนื หยดั เพอ่ื อุดมการณ์ประชาธิปไตย โดยไม่นยิ มใช้กาลังรนุ แรง หากพิจารณาประเด็นทั้ง 6 ข้อโดยรวมข้างต้นจะสะท้อนให้เห็นว่า ลักษณะนิสัยของคนไทย หรอื คนในประเทศใด ๆ ย่อมมีลักษณะนิสัยข้างต้นบ้างบางประการไม่มากก็น้อย หากแต่ประเทศใดมี ลักษณะนิสัยข้างต้นมากย่อมทาให้เกิดความเฉื่อยชาทางการเมืองและทางสังคมมากข้ึน ท้ังน้ีเป็น เพราะบุคคลท่ีมีลักษณะนิสัยดังกล่าวย่อมมีทัศนคติต่อการเมืองในเชิงอานาจและการปกครองว่ า การเมืองเป็นเรื่องของผู้นา ผู้ปกครองหรือมีอานาจมีบารมีเท่าน้ัน การเมืองเป็นเรื่องไกลจากตัวเอง การเมืองเป็นเรื่องของอานาจวาสนา ดวงและโชคชะตาหรือการเมืองการปกครองเป็นเร่ืองที่ ผูป้ กครองต้องมีหน้าท่ีอุปถัมภ์ผู้ใตป้ กครองเท่านั้น ส่วนผู้ใต้ปกครองเม่ือไม่มีอานาจก็ต้องมีหน้าท่ีคอย ทาตามและเชื่อฟัง 2.4 หลักแนวคิดระบอบการปกครองของไทย กอ่ น 2475 จะกล่าวได้ว่าการปกครองย่อมเก่ียวเน่ืองด้วยกับการใช้อานาจปกครองของแต่ละยุคแต่ละ สมยั และดว้ ยประเทศไทยถือว่ามคี วามเปน็ มาทางประวัตศิ าสตร์มายาวนานกว่า 800ปี อาจเปรียบได้ ว่าเป็นประหน่ึงเทศท่ีมีความเก่าแก่ทางด้านการเมือง การปกครอง อีกประเทศหนึ่ง ด้วยเหตุนี้ การศึกษาจึงสมควรท่ีจะเริ่มศึกษาตั้งแต่แรกเร่ิมก่อต้ังอาณาจักรเป็นต้นมา ตั้งแต่อาณาจักรสุโขทัย อยุธยา กรุงธนบุรี จนไปถึงกรุงรัตนโกสินทร์น้ัน ก็ล้วนเป็นอาณาจักรที่ได้รับอิทธิพลทางการปกครอง ตามความเช่ือทางศาสนาเข้ามามีบทบาทกับประเทศ อีกทั้งคติของพราหมณ์ ฮินดู และพุทธ ที่มี อิทธิพลต่อการดารงชีวิต นาไปสู่การนาคติเหล่าน้ันมาปรับใช้ในอาณาจักร เพ่ือความมั่นคงทางการ เมอื งใชเ้ ปน็ แบบแผนในการปกครอง อกี ท้งั การเข้ามาของชาวตะวันตกในรูปแบบการค้าก็ได้นาศาสนา

19 เขา้ มาด้วย สงิ่ น้ีเปน็ สาเหตหุ นึ่งของประเทศสยามท่ีจาเป็นต้องปรับตัวเป็นอย่างมาก ประเด็นท่ีสาคัญ คือ การเมืองและการปกครองของไทยในช่วงก่อนท่ีมีการเปล่ียนแปลงการปกครองของไทย พ.ศ. 2475 นั้น สยามนั้นมีกรอบความคิดทางการเมืองการปกครองอย่างไร โครงสร้างการปกครอง เป็นอยา่ งไร และการใช้อานาจทางเมอื งอย่างไร ถงึ จะนาไปส่คู วามมั่นคงของประเทศได้ 2.4.1 ความคดิ ทางการเมอื งแบบธรรมราชากบั แบบเทวราชา ความคิดทางการเมืองไทยเร่ิมมีพัฒนาการตั้งแต่การเมืองการปกครองสมัยสุโขทัยถึงสมัย รัตนโกสินทร์ ซ่ึงมีแนวคิดทางการเมืองแรกเริ่มมีความคิดทางการเมืองในรูปแบบเทวราชา ท่ีมีเช่ือว่า กษัตริย์เปรยี บเสมือนพระเจา้ หรือตวั แทนของพระเจา้ และไดน้ าความคิดทางการเมืองแบบธรรมราชา ท่ปี กครองโดยใชค้ ตทิ างศาสนามาประยกุ ต์รวมกนั เพื่อใช้ปกครอง จะกล่าวได้ว่าความคิดทางการเมือง ดังกล่าวได้กลายเป็นแบบแผนส่งเสริมพระราชอานาจให้แก่ผู้ปกครอง ผ่านพิธีกรรมตามหลักของ ศาสนาพราหมณ์ ท้ังนี้ได้ถูกนามาปรับใช้ในอาณาจักรอยุธยาเรื่อยมาจนถึงรัตนโกสินทร์ และได้นา ความคิดทางการเมืองท้ังสองมาปรับใช้ให้เข้ากับประชาชน จนกระทั้งอุดมการณ์ทางการเมืองทั้งสอง แบบได้กลายเปน็ วฒั นธรรมทางการเมืองไทยเรือ่ ยมาถึงปจั จุบัน ความคิดทางการเมืองแบบเทวราชา เทวราชา หมายถงึ กษัตริยท์ ่ีเป็นเทพเจ้าหรือท่ีถือว่ากษัตริย์เปรียบเสมือนพระผู้เป็นเจ้า ตาม ลัทธิเทวราชา (ณรงค์ พ่วงพิศ, 2556, หนา้ 750) หลักการของลัทธิเทวราชา หรือเทวนิยม เป็นความเช่ือตามหลักศาสนาพราหมณ์ท่ีมาจาก ประเทศอินเดียซึ่งนับถือเทพเจ้าเป็นส่ิงสูงสุด และโดยมีคติที่ว่ายกย่องพระมหากษัตริย์เปรียบดังเทพ เจ้าโดยผา่ นพิธีราชาภเิ ษกตามพธิ ีกรรมทางศาสนาพราหมณ์อนั มีพราหมณ์เป็นสือ่ กลางในการทาพิธี เหตุผลทไ่ี ทยรับเอาความคดิ ทางการเมืองแบบเทวราชามาใช้ในอยุธยานั้น ถือเป็นคติท่ีถือเอา พระมหากษัตริย์คือเทพเจ้าตามลัทธิเทวราชา โดยเร่ิมมีอิทธิพลต่อการเมืองไทยในสมัยสมเด็จพระ รามาธิบดีที่ 1 (พระเจ้าอู่ทอง) แห่งกรุงศรีอยุธยา ด้วยเหตุผล 3 ประการคือ 1. เจตนารมณ์ทาง การเมือง 2. อิทธิพลจากศาสนาพราหมณ์ 3. อิทธิพลจากราชสานักเขมรโดยตรง เมื่ออุดมการณ์ทาง การเมืองแบบเทวราชาได้ถูกนามาปรับใช้ในทางการเมืองการปกครองของอยุธยาแล้ว ก็จะต้องมี วิธีการ กฎเกณฑ์ต่าง ๆ ท่ีจะทาให้ประชาชนคล้อยตามคติความเชื่อดังกล่าวได้จะต้องสร้างระเบียบ ประเพณี กฎเกณฑ์ต่าง ๆ พิธีกรรมต่าง ๆ เพื่อให้เห็นว่าเป็นเทพเจ้า ได้แก่ “การตั้งที่ประทับของ พระมหากษัตริย์จะต้องอยู่เหนือคนอ่ืน 1 ที่ประทับคือพระราชวังหรือเสมือนเป็นเทวสถานของพระผู้ เป็นเจ้า มพี ราหมณ์ประจาราชสานกั มีการใช้คาราชาศพั ท์ มกี ฎมณเทยี รบาล” ( ณ ร ง ค์ พ่ ว ง พิ ศ , 2556, หน้า 755 - 756) โดยอนั ท่ีจรงิ แลว้ การกาหนดกฎเกณฑต์ า่ ง ๆ ขึ้น กล่าวคือเป็นการแสดงออก ถึงอุดมการณ์ทางการเมอื งทีจ่ ะทาให้พระมหากษตั ริย์ทรงปกครองโดยใช้พระราชอานาจสูงสุดได้อย่าง สมบรู ณ์ท่สี ดุ โดยผา่ นระเบียบประเพณี กฎเกณฑ์ และพิธีกรรมต่าง ๆ อันท่ีจะนามาใช้ในการปกครอง อยธุ ยาทเี่ รยี กว่า ระบอบสมบรู ณาญาสิทธิราชย์ 2.4.2 หลกั ความคิดทางการเมอื งแบบธรรมราชา ความคดิ ทางการเมอื งแบบธรรมราชาจึงเป็นความคิดทางการเมืองท่ีมุ่งแสดงคุณลักษณะและ หลักธรรมในการปกครองของพระราชาท่ีต้องอาศัยคาส่ังสอนในพระพุทธศาสนาเป็นหลักปฏิบัติ

20 ซึ่งทางการเมืองแบบธรรมราชาเริ่มใช้ต้ังแต่สมัยพระมหาธรรมราชาลีไทยุคสุโขทัย (ณรงค์ พ่วงพิศ, 2556, หน้า 732) 1. เป็นหลักธรรมที่เป็นคุณลักษณะส่วนพระองค์ที่พึงมีของพระราชาท่ีต้องพึงปฏิบัติ เช่น หลักทศพิธราชธรรม จกั รวรรดิสตู ร 2. ใช้เปน็ หลกั ธรรมท่แี สดงถงึ หลกั การปกครอง ทีใ่ ช้อดุ มการณ์ทางการเมืองแบบธรราชาเพื่อ รกั ษา และขยายอานาจและอาณาเขตของผูป้ กครอง ดังน้ันความคิดทางการเมืองแบบธรรมราชาที่มุ่งเน้นการปลูกฝังให้สังคมไทยได้อยู่ร่วมกัน อย่างสงบสุข รู้และเข้าใจถึงหลักบาป บุญ คุณโทษ หากแต่ว่าขณะที่อาณาจักรเร่ิมมีการขยายอานาจ และอาณาเขตออกไปอย่างกว้างขวาง อุดมการณ์ทางการเมืองแบบธรรมราชาเพียงอย่างเดียวอาจไม่ เพียงพอที่จะเกื้อกูลให้เกิดความสงบสุข เพราะความสงบสุขเพียงอย่างเดียวไม่สามารถทาให้ อาณาจักรเกิดความม่ันคง และม่ังค่ังได้ ตรงกันข้ามกลับทาให้เกิดความเส่ือมแก่อาณาจักร ตามที่ ชยั อนนั ต์ สมทุ วณชิ ได้กลา่ ววา่ “การยดึ มั่นในอุดมการณ์ทางการเมืองแบบธรรมราชานั้น แม้จะทาให้สุโขทัยมีความสงบสุขก็ จริงอยู่แตแ่ นวคดิ ธรรมราชานั้นขัดกับการรักษาอานาจและการขยายอานาจของรัฐในสมัยนั้นโดยตรง ท่เี ดยี ว” (ณรงค์ พว่ งพศิ , 2556, หนา้ 747) กล่าวคือ หากผู้ปกครองยึดตามหลักอุดมการณ์ทางการเมืองแบบธรรมราชาเพียงอย่างเดียว หรือมากเกินไป อาจเป็นผลทาให้อาณาจักรต้องเผชิญกับอานาจท่ีเด็ดขาดและเข้มแข็งกว่าจาก อาณาจักรอื่นได้เหมอื นกัน 2.4.3 การผสมผสานความคดิ ทางการเมอื งแบบธรรมราชาและเทวราชา การผสมความคิดทางการเมืองแบบธรรมราชา และเทวราชาเริ่มชัดในสมัยอยุธยาเมื่อมีการ รบั เอาคติเทวราชาจากหลักศาสนาพราหมณ์ผ่านเขมร จนกลายเป็นว่าพระมหากษัตริย์ทรงเป็นธรรม ราชา และเทวราชาในคนเดียวกนั ซึ่งอุดมการณ์ทางการเมอื งของไทยได้รับอิทธิพลทั้ง 2 แบบได้นามา ปรับใช้โดยไม่ได้มขี อ้ ขัดแยง้ ตอ่ กนั ประการใดทงั้ นี้ด้วยเหตุผล (ณรงค์ พว่ งพศิ , 2556, หน้า 760) 1. แบบธรรมราชาและเทวราชาน้ันมีจุดประสงค์ที่คล้ายกัน และสอดคล้องกันในทางคติ กลา่ วคอื การได้รับความเคารพ 2. แบบเทวราชาเป็นอุดมการณ์ทางการเมืองที่มุ่งส่งเสริมพระราชอานาจ และสิทธิ์ขาด แกพ่ ระมหากษตั รยิ ์เพือ่ ใหผ้ ้คู นเกิดความยาเกรง แต่อุดมการณ์แบบธรรมราชา มุ่งเสริมสร้างคุณความ ดี และบารมใี หแ้ กผ่ ปู้ กครองหรอื พระมหากษตั รยิ ์ให้ผูม้ ีผู้คนนิยมรักใครเ่ กอื้ กูลกนั และกนั 3. อุดมการณ์ทางการแบบธรรมราชาและเทวราชาทั้ง 2 รูปแบบล้วนเป็นไปเพื่อสร้าง ความชอบธรรม และการรักษาสถานของพระมหากษตั ริยจ์ ากรากฐานของความเชื่อทางศาสนาของคน ไทย ดังน้ันเม่ือความคิดทางการเมืองแบบธรรมราชา และเทวราชาถูกนามาปรับใช้ตั้งแต่ปลาย สุโขทัยสู่อยุธยา กรุงธนบุรีและรัตนโกสินทร์เรื่อยมา จึงกล่าวได้ว่าทั้ง 2 คตินิยมได้สร้างวัฒนธรรม ทางการเมืองไทยจนสืบมาจนถึงปัจจุบัน หากแต่การเปลี่ยนแปลงตามสถานการณ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมตามยุคสมัยใหม่ท่ีเรียกกันว่า ยุคโลกาภิวัตน์ ซ่ึงเป็นยุคท่ีคนท้ังโลกเทคโนโลยี และการสื่อสารท่ีรวดเร็ว และสามารถรับรู้และมองเห็นสถานการณ์ต่าง ๆ ของโลกได้ในระยะเวลา

21 อันรวดเร็วและสะดวกข้ึน และนั่นจึงกลายเป็นกรณีหน่ึงที่ทาให้คติแบบเทวราชา และธรรมราชา จาเปน็ ตอ้ งตอ้ งปรบั เปล่ียนตามยุคตามสมัย อย่างเช่น ขนบธรรมเนียม และประเพณีแบบโบราณต้อง ถูกปรบั เปลย่ี นให้รว่ มสมยั มากข้ึนสามารถเขา้ กบั ยุคปัจจุบันได้ ซงึ่ ในความเปน็ จรงิ แล้วการปรับเปลี่ยน แบบค่อยเป็นค่อยไป คงไว้ซ่ึงรสนิยมแบบเก่า แต่ปรับแต่งให้ใหม่มากข้ึน ท้ังนี้เพ่ือปูองกันการถูก กล่าวหาจากนานาประเทศว่าล้าสมยั 2.5 การปกครองรัตนโกสินทร์ตอนตน้ ลักษณะสภาพสังคม และการปกครองในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น ไม่มีการปรับปรุง เปล่ียนแปลงไปจากสมัยอยุธยาจนถึง กรุงธนบุรี เท่าใดนัก เนื่องด้วยไทยกาลังรวบรวมอาณาจักร ขนึ้ มาใหม่ อธิบายจากสภาพสังคมไดด้ ังตอ่ ไปน้ี ลกั ษณะการปกครองราชอาณาจกั รในสมัยกรงุ รัตนโกสนิ ทร์ตอนตน้ พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟูาจุฬาโลกมหาราช จนถึงรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระน่ังเกล้า เจ้าอยู่หัว การจัดการปกครองราชอาณาจักรยังคงยึดถือประเพณีการปกครองตามแบบอย่างสมัย อยุธยาตอนปลาย และสมัยกรุงธนบุรี มีการปรับปรุงบ้างในสมัยรัชกาลที่ 1 ซึ่งสมุหกลาโหมจะได้มี หนา้ ท่รี ับผิดชอบดูแลหวั เมอื งฝุายใต้ ดงั รายละเอยี ดดังน้ี (วิชัย เทียนถาวร, 2561) การปกครองสว่ นกลาง : การปกครองสว่ นกลางนัน้ มกี ารแบง่ หนา้ ทีห่ น่วยราชการมีคุมบริหาร ราชการแผ่นดินภายใตก้ ารบังคับบญั ชาของเสนาบดีเป็น 6 กรม คือ 1. กรมมหาดไทย มีอัครเสนาบดีตาแหน่งสมุหนายกเป็นผู้บังคับบัญชาดูแลรับผิดชอบใน บริหารฝุายทหาร และพลเรือนในหัวเมืองฝุายเหนือทั้งหมด ยศและราชทินนามของสมุหนายก ได้แก่ พระยารัตนพพิ ิธ และเจา้ พระยาบดินทรเดชานชุ ิต เปน็ ต้น 2. กรมกลาโหม มีอัครเสนาบดีตาแหน่งสมุหพระกลาโหมเป็นผู้บังคับบัญชาดูแลรับผิดชอบ ในราชการฝุายทหารและพลเรือนในหัวเมืองฝุายใต้ท้ังหมด ยศและราชทินนามของสมุหพระกลาโหม ไดแ้ ก่ เจา้ พระยามหาเสนาบดี 3. กรมเมือง มีพระยายมราชเป็นเสนาบดี มีหน้าท่ีดูแลรักษาความสงบเรียบร้อย ตัดสินคดี ความต่าง ๆ ในเขตราชธานี 4. กรมวัง มีเจ้าพระยาธรรมาธิกรณ์เป็นเสนาบดี มีหน้าท่ีดูแลรับผิดชอบราชการที่เก่ียวข้อง กบั พระราชมณเฑียร พระราชวัง พระราชพธิ ตี ่างๆ และตัดสนิ คดีความเขตพระราชวงั 5. กรมท่า มีเจ้าพระยาพระคลังเป็นเสนาบดี มีหน้าที่ดูแลรับผิดชอบเก่ียวกับเงินรายรับ รายจ่ายของแผ่นดิน พิจารณาคดีท่ีเก่ียวกับพระราชทรัพย์หลวง ติดต่อรับรองชาวต่างประเทศที่มา ตดิ ตอ่ ค้าขายและดแู ลบงั คับบัญชาหวั เมืองชายทะเล ฝงั่ ตะวันออกดว้ ย 6. กรมนา มีพระยาพลเทพเป็นเสนาบดี มหี นา้ ทร่ี ักษานาหลวง เกบ็ ข้าวดานาจากราษฎรรวม พิจารณาคดเี กยี่ วกับพ้นื ท่แี ละโคกระบือด้วย สภาพทางด้านสังคม กล่าวคือ สังคมของอาณาจักรถูกแบ่งออกเป็น 2 ชนช้ัน คือ ชนช้ัน ผู้ปกครอง กับชนชน้ั ผูถ้ ูกปกครอง ซึ่งมีรายละเอยี ดดงั นี้ ชนชั้นผู้ปกครอง ประกอบด้วย พระมหากษัตริย์ พระบรมวงศานุวงศ์และขุนนาง กล่าวคือ ถือว่ามสี ถาบันพระมหากษตั ริย์เป็นเสาหลกั และมีกระบวนการบริหารราชการภายในอาณาจักรอย่าง

22 เป็นระบบต้ังแต่หัวเมืองต่าง ๆ เพื่อเป็นการเสริมสร้างอานาจการเมืองให้กับอาณาจักรได้มีความเป็น ปีกแผ่นมีการจัดตั้งระบบขึ้นมาอีก 2 ระบบ “เพ่ือเป็นการเสริมอานาจและสถานภาพทางสังคม ให้กับข้าราชการ และสามัญชนทุกคนน่ันคือระบบศักดินา และระบบไพร่ตามกฎหมายพระ อยั การ” (ลิขิต ธรี เวคิน, 2547, หน้า 32) การจัดระเบียบสงั คม การจัดระเบยี บสังคมในสมยั อยุธยาเปน็ เพยี งการนาระเบียบทางสังคมท่มี ีมานานแล้วมาจัดให้ เป็นระบบ ทั้งนี้ก็เพ่ือปูองกันปัญหาและอุปสรรคการบริหารการปกครองแก่อาณาจักรภายหลังโดย ระบบทงั้ สองดังกล่าวมรี ายละเอียดดังน้ี การจัดระเบยี บการปกครอง ดว้ ยการสรา้ งระบบศักดินาขึน้ ซ่ึงคาว่า “ศักดินา” คืออานาจใน การครอบครองท่ีนาหรือที่ดิน” (จิตร ภูมิศักดิ์, 2550, หน้า 35) หรือหมายถึง ส่ิงท่ีพระมหากษัตริย์ พระราชทานให้ประจาเจ้าขุนมลู นายและประชาชนท่ัวไป ซ่ึงมีหน่วยวัดเป็นไร่ (ดนัย ไชยโยธา, 2548, หน้า 143) ซ่ึงระบบศักดินานี้ถูกกาหนดตามกฎหมายพระอัยการท่ีกาหนดให้ประชาชนทั่วอาณาจักร แบ่งประเภทออกตามสถานภาพทางสงั คมโดยถือเอาการวัดจานวนที่ดินเป็นเกณฑ์วัดระดับสถานภาพ ทางสังคม ดังนั้นตามกฎหมายพระอัยการ (กฎ คือ จดบันทึก, จดไว้เป็นหลักฐาน, ตรา, ส่วน, หมาย คือ หนังสือ ส่วนพระอัยการ คือ กฎหมายแม่บทมีท่ีมาจากคัมภีร์อินเดีย จนเปล่ียนมากฎหมายตรา สามดวง) ได้มีการกาหนดเกณฑ์ว่าใครมีที่นามากหรือน้อย เม่ือมีมากหรือน้อยควรจะถูกจัดอยู่ช้ันไหน และเปน็ อะไร กลา่ วคอื (ลขิ ติ ธรี เวคิน, 2547, หน้า 32) ผู้มศี กั ดนิ า คอื ทาส วณพิ กและยาจก ผู้มีศักดนิ า 10 - 25 คือ ไพรแ่ ละสามัญชน ผู้มศี กั ดนิ า ต่ากว่า 400 คอื ขา้ ราชการช้นั ผนู้ อ้ ย ผู้มีศักดินา 400 ขึน้ ไป คือ ขุนนาง ผู้มีศักดินา 800 ข้ึนไป คอื ขุนนางและมสี ทิ ธ์ิขอเขา้ เฝาู พระมหากษัตรยิ ์ ผ้มู ีศกั ดนิ า 3,000 คือ ขา้ ราชการชนั้ ผู้ใหญ่ ดังนั้นอาจจะกล่าวได้ว่าฐานะในสังคม หรืออภิสิทธิ์ทางสังคมจะมากหรือน้อย หรือแตกต่าง กันเพียงใดจะดูได้จากการถือครองท่ีนาเป็นเคร่ืองชี้ฐานะของคนในสังคมว่าอยู่ในฐานันดรใด เพื่อให้ ประชาชนสามารถเข้าใจง่ายในบรบิ ทและโครงสร้างสงั คมสมัยน้ัน การจัดระเบียบแรงงาน กล่าวคือ เป็นการจัดเพ่ือความจาเป็นในการใช้กาลังแรงงานในการ ผลิต และปูองกันอาณาจักรในยามสงคราม ซ่ึงระบบการเกณฑ์ไพร่จะใช้วิธีการข้ึนทะเบียนจากชาย ฉกรรจ์ทั้งหมดในราชอาณาจักรสยามโดยมีความสูง 2 ศอกคืบข้ึนไป ซึ่งวัดตั้งแต่บ่าลงมาโดยระบบ ไพร่แบ่งออกเปน็ 2 ระบบ (วฒุ ชิ ยั มูลศลิ ป์, 2554, หนา้ 4) ดงั นี้ ไพร่หลวง คอื ไพร่ทีม่ ีอายคุ รบ 20 ปี และถูกนาไปสงั กัดแด่พระมหากษตั รยิ ์ ไพร่สม คือ ไพร่ที่มอี ายุ 18 ปี และถูกนาไปสังกดั กับเจา้ ขุนมลู นาย ลักษณะการทางานของระบบไพร่ต้องรับใช้เจ้านายด้วยการเข้าเดือนออกเดือน ส่วนไพร่ที่ไม่ ตอ้ งใช้แรงงาน ต้องหาเงินตราหรอื สงิ่ ของมาทดแทนการใชแ้ รงงานซ่ึงเรียกการกระทาเช่นนวี้ า่ “การสง่ ส่วย” หรอื “ไพรส่ ว่ ย” (ลขิ ติ ธรี เวคิน, 2547, หน้า 48)

23 ส่วน “ทาส” นั้นถือเป็นอีกชนช้ันหน่ึงที่อยู่ระดับล่างสุดในสังคมอยุธยา กล่าวคือทาสเป็น บุคคลท่ีถูกนามาใช้แรงงานในครอบครัวขุนนาง และเจ้านาย ซึ่งทาสถือว่าเกิดข้ึนมาเพื่อความจาเป็น ในการใช้แรงานในการผลิตในช่วงที่อาณาจักรยังขาดเคร่ืองทุ่นแรงสมัยใหม่ ดังน้ันทาสจึงเป็นฐาน กาลงั สาคัญของเจา้ ขนุ มูลนายเพ่อื สร้างสมบารมีหรืออิทธิพลให้กับตนเองตามกฎหมาย พระอัยการได้ จาแนกประเภททาสออกเปน็ 7 ประเภท คือ (ลขิ ิต ธีรเวคิน, 2547, หนา้ 32) 1. ทาสสินไถ่ คอื ทาสท่ีซื้อไว้จากบดิ ามารดา ญาตผิ ูใ้ หญ่ สามี 2. ทาสในเรอื นเบ้ยี คือ เด็กทเ่ี กิดในระหวา่ งทีพ่ ่อแม่เป็นทาส 3. ทาสท่ไี ด้มาแตบ่ ิดามารดา คอื ทาสท่ีไดร้ บั มรดกสืบมา 4. ทาสท่านให้ คอื การท่ีมผี ยู้ กให้ 5. ทาสท่ไี ดม้ าเนอื่ งจากนายเงินไปช่วยให้ผู้นั้นพ้นโทษปรับ 6. ทาสอันไดเ้ ลี้ยงไวใ้ นเวลาเกดิ ข้าวยากหมากแพง 7. ทาสเชลย คอื เชลยศึกทีจ่ ับไดใ้ นสงคราม ดังน้ันการปกครองในยุครัตนโกสินทร์ตอนต้นน้ี การปกครองจะถูกแบ่งเป็น 2 ชนชั้น 1) คือ ชนช้ันปกครอง ประกอบด้วย พระมหากษัตริย์ พระบรมวงศานุวงศ์และขุนนาง 2) ชนชั้นผู้ถูก ปกครอง สามญั ชนท่วั ไป ไพร่ และทาส โดยมีการสร้างระเบยี บการปกครองโดยระบบ “ศักดินา” โดย ถือเอาการวดั จานวนทด่ี นิ เป็นเกณฑ์วดั ระดบั สถานภาพและอภิสิทธิทางสังคม กรงุ รัตนโกสินทร์ในรัชกาลที่ 1 ถงึ รชั กาลที่ 4 (พ.ศ. 2325 – 2394) กรุงรัตนโกสินทร์ ถอื เปน็ เมอื งแหง่ ใหมท่ ถี่ ือกาเนดิ ข้ึนในปี พ.ศ. 2325 การสถาปนาศูนย์กลาง อานาจแหง่ ใหมข่ องสยาม โดยมกี ารตง้ั ช่ือเมืองหลวงว่า “กรุงเทพมหานคร” หรือ ที่ชาวต่างชาติเรียก กันว่า “บางกอก” ดังนั้นรูปแบบการปกครองแบบกรุงศรีอยุธยาคงใช้กันเรื่อยมาจนถึงสมัย รัตนโกสินทร์ตอนต้น จะมีการเปล่ียนแปลงในช่วง รัชกาลที่ 4 พระจอมเกล้าฯ ท่ีพระองค์ทรง วางรากฐานสาหรับการปฏิรูปการปกครอง โดยพระองค์ทรงสนับสนุนให้มีการศึกษาอารยะธรรม และ ความก้าวหน้าในรูปแบบการปกครองของตะวันตกมาปรับปรุงในการปกครองไทย นาไปสู่การปฏิรูป การปกครองในสมัยรัชกาลท่ี 5 1. การเมอื งการปกครองไทยก่อนสนธิสัญญาเบาว์ริง ช่วงสมัยต้นรัตนโกสินทร์รูปแบบการ ปกครองตั้งแต่รัชกาลท่ี 1 ถึงรัชกาลที่ 3 ยังคงใช้รูปแบบการปกครองเหมือนท่ีผ่านมา คือ สมบูรณาญาสทิ ธริ าชย์โดยสามารถพิจารณาได้จากประเด็นด้านการเมือง เศรษฐกิจและสังคมสมัยต้น รตั นโกสนิ ทร์ ดงั น้ี การเมอื งสยามสมัยรัชกาลท่ี 1 พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟูาจุฬาโลก ทรงต้ังเมืองหลวง ทางฝ่ังตะวันออก คือ เมืองกรุงเทพมหานคร ซึ่งรูปแบบการปกครองยังคงใช้แบบสมัยอยุธยา โดยมี การกาหนดใหฟ้ ้ืนตาแหน่งวงั หนา้ กบั วังหลังเพื่อสืบทอดราชสมบัตติ ามประเพณี กาหนดระบบราชการ ให้ราชวงศ์ ขุนนาง ข้าราชการมีช้ันบรรดาศักด์ิ คือ กาหนดให้มีระบบยศท่ีเรียกว่า “สกุลยศ และ อิสรยิ ยศ” อีกท้ังยังมีการฟ้ืนระบบศักดนิ า และระบบไพร่เพื่อความมั่นคงของสยามอีกด้วย นอกจากน้ี พระองคย์ งั ได้มอบหมายใหม้ กี ารรวบรวมกฎหมายตามหัวเมืองต่าง ๆ แล้วชาระเป็นกฎหมายตราสาม ดวงไว้ในราชการท่ัวราชอาณาจักร เม่ือ 31 มกราคม พ.ศ. 2348 อันเป็นกฎหมายที่มีลักษณะ

24 ประกอบด้วย “1. ตราพระราชสีห์ เป็นตราของสมุหนายก 2. ตราพระคชสีห์ เป็นตราของสมุหกลา โหม 3. ตราบัวแก้ว เป็นตราของเจ้าพระยาพระคลัง” (สัญชัย สุวังบุตรและคณะ, 2555, หน้า 29) และตราท้ังสามนี้มีถอื วา่ เปน็ ส่ิงสาคัญในการใชพ้ ิจารณาคดีแต่ละครัง้ ของคณะลูกขนุ เปน็ อยา่ งมาก การจัดระเบียบการปกครอง มีสมุหพระกลาโหมเป็นผู้ดูแลปกครองหัวเมืองปักษ์ใต้ ฝุาย ตะวันตก สมุหนายกหรือสมุหนายกมหาดไทยเป็นผู้ดูแลปกครองหัวเมืองฝุายเหนือท้ังปวง ท้ังสอง ตาแหนง่ ถอื เป็นอัครมหาเสนาบดีกรมท่า (ในกรมพระคลัง) ดูแลปกครองหัวเมืองชายทะเลตะวันออก ต่อจากนั้นยังมีอีก 4 ตาแหน่งรองลงมา รวมเรียกว่า เสนาบดีจตุสดมภ์ ประกอบด้วยเสนาบดีกรม เมืองหรือกรมเวียง หรือนครบาล ดูแลความสงบเรียบร้อยภายในพระนคร เสนาบดีกรมวัง ดูแล พระราชวัง พระราชพิธีต่าง ๆ รวมถึงดูแลคดีความที่เกิดขึ้นในเขตพระราชวัง เสนาบดีกรมพระคลัง ควบคุมดแู ลการจัดเก็บภาษอี ากร มีหน่วยงานย่อย 2 กรม คือ กรมทา่ ซ้าย ดแู ลการค้ากับจีนและชาติ ทางตะวันออก และกรมท่าขวา ดูแลการค้ากับอินเดีย อาหรับและชาติตะวันตกและเสนาบดีกรมนา ดูแลส่งเสริมการทาไร่นาของราษฎร ที่นาหลวง เก็บภาษีขา้ ว และพจิ ารณาคดีความเกี่ยวกับที่นา ส่วน หัวเมืองประเทศราช หรือดินแดนท่ีมีประชาชนพลเมืองเป็นชนชาติอื่น มีกษัตริย์ของตนเองเป็น ผปู้ กครอง เพยี งแตย่ อมถวายความสวามิภักด์ิ มเี ครือ่ งราชบรรณาการและดอกไม้ทองเงินมาถวายเป็น ประจาปี เชน่ กัมพชู า ราชอาณาจักรศรีสตั นาคนหตุ อาณาจักรลา้ นนาและหัวเมืองมลายู เช่น ไทรบุรี กลนั ตนั ตรังกานู เป็นต้น (กระทรวงวัฒนธรรม กรมศิลปากร, 2558, หน้า 110 – 111) อย่างไรกด็ ีการปกครองภายในสยามของพระองคน์ อกจากจะเผชญิ กับความพยายามรวมศูนย์ อานาจไว้ส่วนกลางเพ่ือให้เกิดความเป็นระบบและระเบียบท่ีชัดเจนแล้ว พระองค์ยังเผชิญกับการ ขยายอทิ ธิพลของพมา่ ใน “สมัยพระเจ้าปะดุงแห่งกรงุ อังวะและยา้ ยเมืองสู่กรุงอมรปุระ” (ไชยันต์ ไชย พร, 2560, หน้า 33 – 34) ที่ทรงเกณฑ์ทัพจานวน 120,000 นายโดยแบ่งทัพออกเป็น 9 ทัพ 5 สาย เพื่อหมายจะเข้าทาศึกกับสยามอันเป็นที่มาของสงครามเก้าทัพ แต่ท้ายสุดแล้วพม่าก็แพ้สยาม อีกทั้ง สยามประเทศยังเผชิญกับการขยายอิทธิพลการล่าอาณานิคมของอังกฤษอีกด้วย ซึ่งแผ่อานาจใน ประเทศอินเดียเรือ่ ยมา จนกระทัง่ ขยายลงสู่เกาะปนี ังจนเป็นเหตุให้สยามต้องยอมเสียอานาจอธิปไตย บนเกาะปนี ังใหแ้ ก่อังกฤษ ด้วยสถานการณ์เช่นนัน้ รัชกาลที่ 1 พระองค์จึงต้องมีการการเตรียมปูองกัน และรับมอื ทัง้ ทางการทตู และการทหารอยู่เสมอ การเมืองสยามสมัยรัชกาลท่ี 2 พระบาทสมเด็จพระพุทธเลิศหล้านภาลัย ภายหลังการ สวรรคตของรัชกาลท่ี 1 การขึ้นครองราชย์ของรัชกาลที่ 2 ทาให้พระองค์ทรงเผชิญกับอานาจ และ อิทธิพลของอังกฤษโดยที่นายมาร์ควิส เฮสติงส์ (Marguis Hasting) ผู้สาเร็จราชการของอังกฤษใน อินเดียได้แตง่ ต้ังนายจอหน์ ครอว์ฟอร์ด (John Cravfurd) เป็นทูตเข้ามาเจริญพระราชไมตรีกับสยาม ปี พ.ศ. 2365 (สมบัติ ธารงธัญวงศ์, 2544, หน้า 266) การเจรจาไม่เป็นผลสาเร็จดังท่ีต้องการแต่ อย่างไรก็ตามพระองค์ก็ยังคงให้ความอนุเคราะห์หรือยังคงช่วยเหลือพ่อค้าชาวอังกฤษท่ีค้าขายใน สยามใหม้ คี วามสะดวกโดยไม่มกี ารเพิ่มคา่ ธรรมเนยี ม อย่างไรก็ดี พระองค์ยังทรงห่วงใยแผ่นดินสยามในยามท่ีเผชิญกับอุปสรรคในการพัฒนา ประเทศอยู่สองด้านหลัก คือ การแผ่อิทธิพลของพม่ากับอิทธิพลของประเทศญวน (เวียดนาม) ท่ี พยายามชิงประเทศเขมร (กัมพูชา) จากสยาม รัชกาลท่ี 2 ทรงตระหนักถึงภัยคุกคามที่จะเกิดจาก ประเทศญวนที่จะนากาลงั เขา้ สู่แมน่ า้ เจ้าพระยาตรงปากอ่าวไทยดว้ ย ด้วยเหตุนี้ประองค์ทรงสั่งการให้

25 มีการอพยพคนมอญที่เมืองปทุมธานีไปต้ังบ้านเรือนอาศัยอยู่ท่ีเมืองปากลัดหรือเมืองพระประแดง พร้อมตั้งชื่อเมืองใหม่ว่า “นครเข่ือนขันธ์” จังหวัดสมุทรปราการ เพ่ือปูองกันข้าศึกที่จะรุกรานเข้ามา ทางแมน่ า้ เจ้าพระยาท่ไี หลลงสอู่ า่ วไทย เป็นผลทาให้มีการสร้างปูอมปราการปูองกันศึกที่เมืองปากลัด ถึง 9 ปูอม โดยพระองคท์ รงมอบหมายให้กรมหม่ืนเจษฎาบดินทร์นากาลังไพร่พลลงเรือล่องไปตามลา น้าเจ้าพระยาไปสร้างปูอมปืนข้ึนอีก 4 ปูอม ที่อยู่ถัดจากเมืองนครเขื่อนขันธ์ลงไป และสร้างปูอมปืน อกี 2 ปูอมให้อยู่ตรงกันขา้ มกนั ให้เปน็ ปอู มกเ็ พื่อปอู งกันภยั จากญวน การเมืองสยามสมัยรัชกาลที่ 3 พระบาทสมเด็จพระน่ังเกล้าเจ้าอยู่หัว ภายหลังการขึ้น ครองราชสมบตั ิตอ่ จากพระบิดา ระบบการเมืองการปกครองภายในประเทศสยามแม้จะมีความม่ันคง อยูบ่ ้าง แต่ก็ตอ้ งเผชญิ กบั การ “ทาสงครามรบกับญวนท่ีเขมรเพ่ือชิงความเป็นใหญ่เหนือเขมร” (แชน ปัจจุสานนท์ และสวัสด์ิ จันทนี, 2518, หนา้ 3) อย่างไรก็ดี การปกครองในสมัยรัชกาลท่ี 3 ใช่ว่าปัญหาภายในแผ่นดินสยามจะสงบ หากแต่ พระองค์ก็เผชิญกับทาง 2 แพร่งแห่งอิทธิพลจากพม่าและญวน และอิทธิพลตะวันตกที่พุ่งตรงเข้าสู่ ประตสู ยาม ซ่งึ จะว่าไปแล้วอิทธิพลจากญวนและพม่าก็ขบั เคย่ี วต่อสยามมาอย่างต่อเน่ืองอันเป็นผลทา ให้รัชกาลท่ี 3 ต้องตระเตรียมปูอมปราการ ทหารและกาลังไพร่พลเพ่ือการศึก หากแต่ในช่วงเวลา ดังกล่าวอานาจพม่าเร่ิมอ่อนกาลังลงในสมัยรัชกาล “พระเจ้าจักกายแมง พระเจ้าแสรกแมงและพระ เจ้าพกุ ามแม่ง” (ไชยันต์ ไชยพร, 2560, หน้า 45) ดังนั้นประเด็นท่ีมีผลต่อการพัฒนาประเทศสยามในสมัยพระบาทสมเด็จพระน่ังเกล้าหรือ รัชกาลที่ 3 ประกอบด้วย ประเด็นเรื่องจีนต้ัวเหี่ย เรื่องญวน และพม่า เร่ืองเจ้าอนุวงศ์แห่งเมือง เวียงจันทน์ เร่ืองการเข้ามาเจรจาเปน็ มติ รและการค้ากับสยาม ดังนี้ ประเด็นแรก เรื่อง “จีนต้ัวเห่ีย” ก็หมายความอย่างเดียวกับท่ีเรียกกันภายหลังว่า “อ้ังยี่” น้นั เอง คอื สมาคมลบั ซง่ึ พวกจนี คดิ ตงั้ ข้ึน และไดเ้ ปน็ ปัญหาพอควรสาหรบั การปกครองสยามในรัชกาล ที่ 3 ท่ีชาวจีนบางคนและบางกลุ่มที่อาศัยอยู่ตามหัวเมืองของแผ่นดินสยาม และได้ต้ังตนเป็นกองโจร ออกปลน้ ขโมย และทารา้ ยชาวสยามตามหัวเมอื ง และชาวจนี ดว้ ยกัน บริเวณภาคตะวันออกของสยาม จนเป็นเหตุให้พระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัวมีรับสั่งให้มีการปราบปรามตามหัวเมืองให้สิ้น ต่อมาเจ้าพระยาพระคลงั และเจา้ พระยาบดนิ ทรเดชไดน้ ากาลงั ไพร่พลในขณะนั้น เข้าปราบจีนตั้วเห่ีย อกี ท้ังยงั เกณฑพ์ วกลาวเมืองพนัสนิคมทาการล้อมปราบจีนต้ัวเหี่ยทั้งเสียชีวิตบ้าง ถูกจับเข้ากรุงเทพฯ เพ่ือประหารชีวิตบ้าง และหนีไปทางเมืองชลบุรีบ้าง บางส่วนก็ถูกพระยาชลบุรีจับฆ่าบ้าง และ ชาวบ้านท่อี อกจากปุามคี วามเคียดแคน้ จนี ตัว้ เห่ียเป็นทนุ เดมิ อยูแ่ ลว้ เหน็ ชาวจีนท่ีไหนมีผมเปีย ไม่รู้ว่า จีนตั้วเหี่ยหรือไม่ก็ไม่รู้ว่าจีนตั้วเห่ียหรือไม่ก็ตาม ด้วยเหตุดังกล่าว “ทาให้ชาวจีนบางส่วนต้องผูกคอ ตาย บางคนก็โกนผมแล้วเอาผ้าเหลืองห่มเพ่ือหนีตาย” และในขณะนั้นทาให้ลานาฉะเชิงเทราเต็มไป ด้วยศพ และเลือดชาวจีนต้ัวเหี่ยเป็นอันมาก จะกล่าวได้ว่าหากสยามละเลยมองข้ามปัญหาจีนตั้วเห่ีย ไปแลว้ ละก็ อาจเป็นหอกข้างแคร่ และพัวพันเข้าสนับสนุนกับกาลังพม่าและญวนก็เป็นได้อันจะย่ิงทา ให้การปูองกันเมอื งยากยิ่งขนึ้ ไปดว้ ย ประเด็นต่อมา เร่ือง \"ญวนและพม่า\" ซ่ึงเป็นเรื่องท่ีพัวพันต่อเนื่องครั้งรัชกาลที่ 2 อันเหตุมา จากการชิงความเป็นใหญ่เหนือเมืองเขมรจากสยาม รัชกาลท่ี 3 ช่วง พ.ศ. 2367 ได้มีการปฏิบัติ ทางการทูตต่อกันอย่างละมุนละม่อม บนฐานความเกรงใจของญวนที่มีต่อสยามที่เคยอุปถัมภ์ แต่

26 ความสัมพันธ์ระหว่างสยามกับญวนก็ลดลงไป เหตุเพราะเกิดกรณีเจ้าอนุวงศ์แห่งเมืองเวียงจันทน์ขึ้น จนรัชกาลที่ 3 โปรดเกล้าฯให้เจ้าพระยาบดินทรเดชา และเจ้าพระยาพระคลังเตรียมทัพ และไพร่พล ไปรบกับญวนที่เมืองไซง่อนโดยมีศูนย์กลางการเคลื่อนทัพที่เมืองเขมร แม้การรบกับญวนจะมี เปูาหมายที่เมืองไซง่อน แต่ระหว่างการเคล่ือนทัพ และไพร่พลสยามก็ต้องรับมือกับท้ัง 2 ฝุายคือ กาลังเขมรท้ังท่ีเป็นมิตร ที่ไม่เป็นมิตร อย่างไรก็ตามแต่การเผชิญหน้ากับทัพญวนท่ีเมืองอุดงมีไชยจน ทัพญวนแตกพ่ายไปต้ังทัพที่เมืองพนมเปญ การทาศึกกับญวนในเวลานั้นเป็นสาเหตุทาให้สยามต้อง สร้างปอู มปราการเพ่อื ปูองกนั การรกุ รานของญวนอีกด้วย แต่ในช่วงปลายรัชสมัยของพระองค์ ปัญหา เร่ืองพม่าและญวนได้ถูกลดความสาคัญลงไปทั้งน้ีด้วยเพราะอังกฤษได้ขยายอิทธิพลเข้าสู่พม่าตอนใต้ ทัง้ หมด นอกจากนี้ทางศึกอีกด้านของประเทศสยามที่ยาวนานคือพม่า คือ ในขณะน้ันอิทธิพลของ ชาติตะวันตกโดยเฉพาะอังกฤษได้ทาสงครามกับพม่ามาอย่างต่อเน่ือง ซึ่งเป็นผลทาให้พม่าเองก็อ่อน กาลังทางการทหาร และความมั่นคงลงจนทาให้การเผชิญหน้ากันระหว่างสยามกับพม่าลดลงไปโดย ปริยาย หากแตส่ ยามเองกต็ อ้ งเผชญิ กับการอานาจของอังกฤษโดยตรง นั่นคือ ได้แต่งต้ัง ร้อยเอกเฮนรี เบอร์นี (Henry Berney) เป็นทูตมาขอเจรจาเป็นไมตรี เพื่อทาการค้ากับสยาม จนนาไปสู่การเกิด ขอ้ ตกลงภายในสนธิสัญญาระหว่างอังกฤษกับสยามฉบับแรกในสมัยรัตนโกสินทร์ ปี พ.ศ. 2369 หรือ สนธสิ ัญญาเบอรน์ ี ซ่ึงเรยี กตามช่ือผมู้ าขอทาสนธิสัญญา หลังจากน้ันสยามก็พยายามเปิดประตูสยามเพื่อเจริญไมตรีและการค้ากับอังกฤษภายใต้การ นาของร้อยเอกเฮนรี เบอร์นี (Heny Berney) ก็เพื่อสร้างการค้ากึ่งเสรีให้เกิดข้ึนภายในสยามทั้งใน ระดับราชธานี และระดับหัวเมือง แต่ท้ายสุดก็ไม่ประสพผลสาเร็จด้วยเพราะความรีบเร่ง และใจร้อน ของอังกฤษทอี่ ยากจะได้เปรยี บ อกี ท้ังไมย่ อมเสียเปรยี บทางการคา้ แกส่ ยามประเทศภายใต้ข้อตกลงใน สนธิสญั ญาเบอรน์ ี พ.ศ. 2369 องั กฤษจึงพยายามใหส้ ยามแกส้ นธสิ ัญญาฉบับดงั กลา่ ว แต่ถึงปลายรัชกาลท่ี 3 รัฐมนตรีว่าการต่างประเทศของอังกฤษได้ส่ง เชอร์ เจมส์ บรู๊ค (Sir James Brooks) เป็นทูตเข้ามาเจรจาแก้ไขสนธิสัญญาเบอร์นี แต่ด้วยในขณะนั้นอยู่ในช่วงท่ี รัชกาลที่ 3 ทรงพระประชวร ซึ่งขุนนาง และข้าราชการช้ันผู้ใหญ่ท่ีนาโดยสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหา ประยรู วงศ์ (ดิศ บนุ นาค) สมเด็จเจา้ พระยาพิชัยญาติ และสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บนุ นาค) ที่ทัดทานไว้และให้เหตุผลถึงการไม่ยอมเจรจาด้วยน่ันเอง เป็นเหตุทาให้สนธิสัญญาดังกล่าว ไม่ประสบผลสาเร็จเปน็ ครัง้ ที่ 2 หากกล่าวถึงกลุ่มท่ีมีบทบาททางการเมืองในช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้นน้ัน ได้แก่ กลุ่มชนช้ัน นาท่ีมีอานาจ อิทธิพลในระบบราชการ และตาแหน่งต่าง ๆ ได้แก่ สมเด็จเจ้าพระยา เจ้าพระยา พระยาขนุ หลวง หมื่นและยังมีศักดินากากับ ซ่ึงชนชั้นนาที่มีตาแหน่งต่าง ๆ เหล่าน้ีนอกจากเชื้อพระ วงศ์แล้วยังมีขุนนางต่าง ๆ ที่มีอานาจทางการเมืองการปกครองและส่วนหนึ่งเติบโตมาจากการค้า ตั้งแต่สมัยอยุธยา ได้แก่ “ตระกูลขุนนางท่ีมีเชื้อสายจีน ซึ่งเริ่มเข้าตั้งรกรากในสมัยอยุธยา ตระกูล บุนนาคตระกูลพราหมณ์มาจากอินเดียและตระกูลที่สืบจากแผ่นดินสมัยพระนารายณ์และพระเพท ราชา” (ลขิ ิต ธีรเวคีน, 2547, หนา้ 78)

27 การเมอื งการปกครองไทยชว่ งกอ่ นและหลงั สนธสิ ัญญาเบาวริง ก า ร ป ก ค ร อ ง ส ย า ม ช่ ว ง ส มั ย รั ช ก า ล ที่ 4 ถึ ง รั ช ก า ล ท่ี 7 ก็ ยั ง ค ง เ ป็ น รู ป แ บ บ สมบูรณาญาสิทธิราชย์เช่นเดิม สามารถศึกษา ทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจและสังคมสมัยรัชกาลที่ 4 ถงึ รัชกาลที่ 7 ดงั น้ี การเมืองสยามสมัยรัชกาลที่ 4 พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเป็น พระมหากษัตริย์สยามในปี พ.ศ. 2394 หลังทรงผนวชมาได้ 27 ปี และได้ศึกษาอารยธรรมตะวันตก ภาษาตะวันตกกับหมอบรัดเลย์ และหมอแคสแวลโดยใช้สถานที่วัดบวรนิเวศเป็นสถานท่ีเล่าเรียน พร้อมกับได้ว่าจ้างนางแอนนา เอช เลียวโนเวนส์ (Anna H. Leonowens) และมิชชันนารีชาว อเมริกันมาสอนภาษาอังกฤษให้แก่เช้ือพระวงศ์ (วุฒิชัย มูลศิลป์, 2552, หน้า 282) ก็เพื่อท่ีจะให้ สยามได้ประโยชน์ และไม่เสียเปรียบในการเจรจาทางการค้า อีกประเด็นหน่ึงคือเพื่อให้รับรู้ และ เข้าถงึ ความรู้ของประเทศตะวันตก ท่ีหล่ังไหลของเข้ามาอย่างต่อเน่ือง และอาจจะต้องต้ังสถานกงสุล เพอ่ื รองรับชาวตะวนั ตกทีจ่ ะเขา้ มาทาการคา้ มากข้นึ ความใคร่รู้และตระหนักมากขึ้นจากอิทธิพลตะวันตกของแผ่นดินสยามทาให้รัชกาลที่ 4 ภายหลังทรงผนวช 27 ปี พระองค์ทรง “มีระเบียบวิธีคิดและโลกทัศน์สมัยใหม่ (Modern) ท่ีเป็นเหตุ เปน็ ผลและเป็นวทิ ยาศาสตร์” (ไขยนั ต์ ไชยพร, 2560, หนา้ 5) ด้วยปัจจัยภายนอกประเทศสยาม เช่น สงครามฝิ่นในจีนพ.ศ. 2385 พม่าถูกอังกฤษยึดครอง ฝร่งั เศสเขา้ ยดึ ประเทศแถบอนิ โดจนี (กัมพชู า เวยี ดนาม และลาว) สหรัฐอเมริกาบีบบังคับให้ญ่ีปุนเปิด ประเทศเพอื่ ใหม้ ีความสมั พันธ์กับชาติต่าง ๆ ดังนั้นพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (ร.4) ทรง เขา้ ใจตอ่ สถานการณ์ภายนอกประเทศจึงทรงดาเนินนโยบาย “เปิดประเทศ” หรือสร้างความสัมพันธ์ ระหว่างประเทศ ด้วยการทรงต้อนรับคณะทูตอังกฤษท่ีมี เซอร์ จอห์น เบาว์ริง (Sir John Bowring) เป็นหัวหน้าคณะทูตแห่งสหราชอาณาจักร (อังกฤษ) ที่ได้รับการแต่งตั้งจากสมเด็จพระนางเจ้า วิกตอเรยี แห่งประเทศอังกฤษ ให้มาขอเจรจาพระราชไมตรีและทาการค้ากับสยามปี พ.ศ. 2398 เป็น ผลสาเร็จและได้เรียกสนธิสัญญานี้ว่า “สนธิสัญญาเบาว์ริง พ.ศ. 2398” ซ่ึงข้อตกลงหลัก ๆ ภายใต้ สนธิสัญญาเบาวร์ ิง พ.ศ. 2398 (ค.ศ. 1855) มสี าระดังนี้ (ชาญวทิ ย์ เกษตรศิริ, 2551, หน้า 16 – 17) 1. คนในบงั คบั องั กฤษจะขน้ึ กับอานาจกงสลุ อังกฤษ 2. คนในบงั คบั อังกฤษมีสิทธทิ ่จี ะทาการค้าโดยเสรีตามเมืองท่าของสยามท้ังหมด 3. กาหนดเก็บภาษีขาเขา้ แนน่ อนไว้ที่ร้อยละ 3 ส่วนภาษีขาออกให้เกบ็ คร้ังเดียว 4. พ่อค้าอังกฤษได้รับอนุญาตให้ซื้อ และขายโดยตรงกับคนชาวสยามโดยไม่มีการแทรกแซง จากบุคคลทส่ี ามแต่อย่างใด 5. รฐั บาลสยามสงวนสทิ ธ์ิทีจ่ ะหา้ มการส่งออกข้าว เกลือ และปลา หากเห็นว่าสินค้าดังกล่าว อาจจะขาดแคลนได้ 6. ถ้าฝุายไทยยอมให้สิ่งใด ๆ แก่ชาติอ่ืน นอกจากหนังสือสัญญาน้ี ก็จะต้องยอมให้อังกฤษ และคนในบังคับองั กฤษเหมอื นกัน ดังนัน้ จึงกลา่ วไดว้ า่ สนธิสัญญาเบาว์ริงได้ส่งผลให้เกิดการค้าในประเทศ และระหว่างประเทศ ขึ้น ระหว่างคนสยามกับคนจีนคนสยามกับคนอังกฤษ ซ่ึงการค้าภายใต้สนธิสัญญาฯ และได้เปลี่ยน ระบบการค้าของสยามจากท่ีผูกขาดโดยหลวงเป็นการคา้ เสรแี ตเ่ พยี งอยา่ งเดียว มีระบบพ่อค้าคนกลาง

28 ซ่ึงได้กลายเป็นการค้าที่ผูกขาดโดยนายทุนน้อยนายทุนใหญ่หรือเอกชน ในขณะเดียวกันน้ันสิ่งท่ี เกิดขึ้นจากสนธิญญาเบาว์ริง ขุนนาง ข้าราชการบางส่วนได้ปรับตัวด้วยการผันตัวเองมาทาการค้ากับ ชาวตา่ งชาติมากขน้ึ จนกลายผคู้ วบคุมการคา้ โดยข้าราชการในแบบ “ทุนนิยมขนุ นาง” สรุปการปกครองในยุครัตนโกสินทร์ตอนต้นได้ดังนี้ ดังนั้นการปกครองในยุครัตนโกสินทร์ ตอนต้นนี้ การปกครองจะถูกแบ่งเป็น 2 ชนชั้น 1) คือชนชั้นปกครอง ประกอบด้วย พระมหากษัตริย์ พระบรมวงศานวุ งศ์และขุนนาง 2) ชนชั้นผู้ถกู ปกครอง สามัญชนทวั่ ไป ไพร่ และทาส โดยมีการสร้าง ระเบียบการปกครองโดยระบบ “ศักดินา” โดยถือเอาการวัดจานวนท่ีดินเป็นเกณฑ์วัดระดับ สถานภาพและอภสิ ิทธิทางสงั คม การปกครองโดยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ในยุครัชกาลท่ี 1 จะ เห็นไดว้ ่าเสถียรภาพการปกครองยังไม่ม่ันคงเท่าท่ีควรจะเป็น กล่าวคือ พระองค์นอกจากจะเผชิญกับ ความพยายามรวมศนู ยอ์ านาจไว้สว่ นกลางเพอ่ื ใหเ้ กดิ ความเปน็ ระบบและระเบียบที่ชัดเจนมากข้ึน จน ไปถงึ รชั กาลที่ 2 พระองคย์ ังทรงห่วงใยแผ่นดินสยามในยามท่ีเผชิญกับอุปสรรคในการพัฒนาประเทศ สาเหตมุ าจากการรกุ รานการแผอ่ ทิ ธิพลของพมา่ กบั อิทธิพลของประเทศญวน ท่ีเข้ามาทางอ่าวไทย ใน รัชกาลท่ี 3 เรียกไดว้ า่ เป็นยุคทองของเศรษฐกิจในช่วงนั้น มกี ารเข้ามาคา้ ขาย และการเข้ามาต้ังรกราก ของต่างชาติเป็นจานวนมาก โดยภายหลังชาวต่างชาติเหล่าน้ันกลับสร้างปัญหาภายในให้กับสยาม ประเทศ ดังเช่นกรณีชาวจีนบางคนและบางกลุ่มที่อาศัยอยู่ตามหัวเมืองของแผ่นดินสยาม และได้ต้ัง ตนเป็นกองโจร ออกปล้นขโมย และทาร้ายชาวสยามตามหัวเมือง อีกท้ังการมีอานาจของขุนนางเช้ือ ชาติจีน และอินเดียเข้ามาในสมัยสุโขทัย เร่ิมมีอานาจมากขึ้น สั่งสมกาลังและบารมีของตน (เช่น ตระกูลบุนนาคในสมัยนั้น) ช่วงสมัยรัชกาลที่ 4 มีการเร่ิมรับวัฒนธรรมจากตะวันตกเข้ามาปรับใช้กับ วัฒนธรรมไทยมากข้ึน พระองค์เองก็มีความสนพระทัยท่ีจะนาความรู้เหล่านั้นมาพัฒนาสยามอีกด้วย ประเด็นต่อมาการทาสนธิสัญญาเบาว์ริง พ.ศ. 2398 โดยเนื้อหาว่าด้วยเร่ืองการค้าขาย ซึ่งการค้า ภายใต้สนธิสัญญาฯ และได้เปลี่ยนระบบการค้าของสยามจากท่ีผูกขาดโดยหลวงเป็นการค้าเสรีแต่ เพียงอย่างเดียว มีระบบพ่อค้าคนกลาง ซึ่งได้กลายเป็นการค้าท่ีผูกขาดโดยนายทุนน้อยนายทุนใหญ่ หรือเอกชน จนกระทั่งทาให้ข้าราชการ ขุนนาง ปรับตัวมาทาการค้าขายกับต่างชาติมากขึ้น กลับ กลายเป็นทุนนิยมขุนนาง ส่งผลทาให้ เหล่าข้าราชการและขุนนาง กลับมีอิทธิพลมากขึ้นไปกว่าเดิม ดังนัน้ อาจจะสรปุ ปญั หาของระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสทิ ธริ าชย์ ไดด้ ังนี้ ดังน้ันความอ่อนแอของกษัตริย์น่ันหมายถึงการไม่มีเสถียรภาพในการปกครองอย่างแท้จริง ส่งผลทาให้ขุนนางข้าราชการเข้ามามีบทบาทในการบริหารหรือมีอานาจเหนือกษัตริย์ได้ กล่าวคือ เม่ือใดระบอบราชาธิปไตยอ่อนแอลง ระบอบคณาธิปไตยจะเข้ามามีบทบาทการบริหารแทนกษัตริย์ โดยทันที โดยพวกขนุ นาง และข้าราชการท่ีมีอานาจระดับสูง ทั้งยังส่งผลจากการเข้ามามีอานาจทาให้ เกิดการส่ังสมอานาจของข้าราชการและขุนนาง ดังเช่นในช่วงสัญญา เบาว์ริง ท่ีเหล่าขุนนางหันมาใช้ อานาจตนเองเอื้อประโยชน์ให้แก่พวกพ้องตนเองในการทาการค้าขาย จนกลายเป็นผู้มีอิทธิพลใน คราบข้าราชการ ซึ่งเหตุผลดังกล่าวนาไปสู่ความล้าสมัยของระบอบทาให้เกิดการพัฒนาประเทศใน ระบอบนี้เป็นไปได้ยาก กล่าวคือ ระบอบการปกครองขาดประสิทธิภาพในการบริหารอย่างทั่วถึง อีก ทั้งยังใช้ระบอบ “กินเมือง” ในการบริหารหัวเมืองต่าง ๆ ที่ราษฎรต้องนาสิ่งของกานัล และข้าวปลา อาหารส่งให้เจ้าเมืองเพ่ือเลย้ี งดูตน เหมอื นปกครองตนเองไปโดยปริยาย ทาให้ข้าราชการตามหัวเมือง

29 มีอานาจมาก ส่งผลทาให้การรวมอานาจเป็นไปไดไ้ มด่ ีเท่าท่ีควร เม่ือการรวมอานาจเป็นไปได้ยากย่อม สง่ ผลไปถงึ การพัฒนาโดยรวมด้วยเช่นกนั 2.6 การปกครองยุครัตนโกสนิ ทร์ตอนกลาง (ยคุ แห่งการปฏริ ปู การปกครอง) กล่าวได้ว่าในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น รูปแบบการบริหารก็ยังคงมิได้เปลี่ยนแปลงไปจาก รปู แบบการบริหารในสมยั อยธุ ยามากเทา่ ใดนัก จนกระทัง้ ในสมยั ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า เจ้าอยู่หวั รชั กาลที่ 5 เป็นระยะเวลาทป่ี ระเทศไทยได้มกี ารติดต่อสัมพันธ์กับต่างประเทศมากข้ึน ผลท่ี ตามมาคอื ได้มวี ฒั นธรรม และอารยธรรมต่าง ๆ ได้หล่ังไหลเข้ามาสู่ประเทศไทย อีกทั้งอิทธิพลในการ แสวงหาเมืองข้ึนของชาติตะวันตกโดย อังกฤษ และฝร่ังเศส ท่ีกาลังสร้างฐานอานาจของตนในเอเซีย ตะวันออกเฉียงใต้ และเข้ามาใกล้กับประเทศไทย รัชกาลที่ 5 ดังที่ได้คาดการณ์ถึงเหตุการณ์ที่จะ เกิดขึ้นในอนาคตได้อย่างถูกต้อง จึงได้ดาเนินรัฐประศาสโนบายเพื่อท่ีจะนาประเทศไทยให้รอดพ้น วิกฤตการณ์ภัยคุกคามทางการเมือง และนาประเทศไปสู่ความก้าวหน้าในยุคใหม่ โดยการปฏิรูปใน หลายด้านให้เกิดความทันสมัย รวมไปถึงการปฏิรูประบบการบริหารราชการด้วย ซึ่งถือว่าเป็นการ ปฏิรูประบบราชการคร้ังสาคัญที่สดุ ในประวัติศาสตร์ของชาติไทย จนเป็นเหตุท่ีทาให้ประเทศไทยรอด พ้นจากการถูกล่าอาณานิคมจากประเทศมหาอานาจตะวันตก ซ่ึงนาความเจริญรุ่งเรื่องมากมายมาสู่ ประเทศชาตแิ ละปวงชนชาวไทย โครงสรา้ งการบรหิ ารรัชการส่วนกลาง การปฏิรูปการปกครองในส่วนของ การบริหารราชการส่วนกลาง มีการนาระบบบริหาร ราชการแบบแบ่งแยกโครงสร้างอานาจหนา้ ท่ี (Structural – Functionalism) มาใช้ ด้วยการทบทวน หน้าท่ีหลกั ของกรมจตสุ ดมภท์ ้งั 6 ใหม่เพ่ือจดั แบ่งงานและจัดต้ังกรม (กระทรวง) ใหม่อีก 6 กระทรวง รวมเป็น 12 กระทรวง คือ ดังที่ ชยั อนันต์ สมุทวณิช ได้กล่าวไว้ว่า 1. กระทรวงมหาดไทยบังคับบัญชาหัวเมืองฝุายเหนือ และเมืองลาวประเทศราชต่อมาได้มี การโอนการบังคับบญั ชาหวั เมืองท้งั หมดท่ีมีให้อย่ใู นความดูแลของกระทรวงมหาดไทย 2. กระทรวงกลาโหมบังคับบัญชาหัวเมืองปักษ์ใต้ ฝุายตะวันตก ตะวันออก และเมืองมาลายู ประเทศราชเม่ือมีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองไปให้กระทรวงมหาดไทยแล้วกระทรวงกลาโหมจึง บังคบั บญั ชาฝุายทหารเพียงอย่างเดยี วทั่วพระราชอาณาเขต 3. กระทรวงการตา่ งประเทศ (กรมท่า) มีหน้าท่ีด้านการตา่ งประเทศ 4. กระทรวงวงั ว่าการในวงั 5. กระทรวงเมือง (นครบาล) ว่าการโปลิศและการบัญชีคน คือ กรมพระสุรัสวดี และรักษา คนโทษ 6. กระทรวงเกษตราธกิ าร วา่ การเพาะปลกู และการคา้ ปุาไม้ เหมอื งแร่ 7. กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ดแู ลเร่ืองการเงิน รายได้ รายจ่ายของแผน่ ดิน 8. กระทรวงยุติธรรม จัดการเรื่องศาลซ่ึงกระจายอยู่ตามกรมต่าง ๆ นามาไว้ที่แห่งเดียวกัน ทง้ั แพ่ง อาญา นครบาล อทุ ธรณ์ ทั้งแผน่ ดิน 9. กระทรวงยทุ ธนาการ ตรวจตราจัดการในกรมทหารบก ทหารเรือ 10. กระทรวงธรรมการ จัดการศกึ ษา การรักษาพยาบาล และอปุ ถมั ภ์คณะสงฆ์

30 11. กระทรวงโยธาธกิ าร มีหนา้ ที่กอ่ สร้างทาถนนขุดคลองไปรษณยี ์โทรเลขการรถไฟ 12. กระทรวงมุรธาธร หน้าท่ีรักษาพระราชลัญจกรรักษาพระราชกาหนดกฎหมาย (ยุบในปี พ.ศ. 2439 โอนราชการในหนา้ ที่ไปขนึ้ อยู่ในกรมราชเลขานุการ) การจัดการบริหารราชการส่วนกลางเป็นการแบ่งแยกแจกแจงหน้าท่ีของการบริหารใน กระทรวงกรมต่าง ๆ ไม่ให้ซ้าซ้อนกัน และเป็นเพียงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารมากกว่า การเปลี่ยนแปลงขอบเขตหน้าท่ี และกิจกรรมที่ระบบบริหารกระทาอยู่การปกครองสยามในสมัย รัชกาลที่ 5 (2411 – 2453) เป็นการปกครองที่เน้นให้รัฐมีบทบาทหลักในการรักษาความปลอดภัย การรวมอานาจไว้ท่ีศนู ยก์ ลางและการมงุ่ หารายไดด้ ้วยการเก็บภาษเี ขา้ ทอ้ งพระคลงั มากกว่าท่ีจะขยาย ขอบเขตงานของรัฐออกไปสู่กิจกรรมประเภทอื่น ๆ ข้อสังเกตที่ดีคือดูจากงบประมาณที่แต่ละ กระทรวงได้รับในช่วงน้ันพบว่ากิจกรรมหลักของรัฐที่มีความสาคัญสูงตามลาดับคือ การปูองกัน ประเทศ – การรักษาความสงบภายใน – กิจกรรมส่วนพระองค์ขณะท่ีงบประมาณกระทรวงการ ต่างประเทศ กระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงเกษตรอยู่ในระดับต่าสุด การลงทุนของรัฐส่วนใหญ่ เป็นการลงทุนเพ่อื สร้างโครงสรา้ งพนื้ ฐานทางการคมนาคม (รถไฟ) เพ่ือตอบสนองนโยบายหลักในการ รวมอานาจมาไว้ทศี่ ูนย์กลางการควบคุมหัวเมืองภายนอกให้กระชับเพ่ือประโยชน์ทางการเมืองในการ เก็บภาษเี ข้ารัฐ (ชัยอนันต์ สมุทวณชิ , 2532) การปรับปรุงการบริหารราชการในส่วนภูมิภาค เป็นผลมาจากการรวมการบังคับบัญชาหัว เมืองที่เคยแยกอยู่ที่มหาดไทยกลาโหม และกรมท่าให้มารวมอยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทยกระทรวง เดยี ว การปฏิรปู การบริหารราชการในส่วนภูมิภาคจึงเท่ากับเป็นการปรับหน่วยการปกครองที่มีสภาพ และฐานะเป็นตัวแทน (field) หรือหน่วยงานประจาท้องที่ (field office) ของกระทรวงมหาดไทย หรือรัฐบาลในส่วนกลางท้ังน้ีได้มีการเปลี่ยนแปลงลักษณะการปกครองแบบเมืองหลวง เมืองชั้นใน เมอื งชั้นนอก เมืองพระยามหานคร และเมืองประเทศราชเดิมเพื่อให้ลักษณะการปกครองเปล่ียนเป็น แบบราชอาณาจักร (Kingdom) โดยการจัดระเบียบการปกครองให้มีลักษณะท่ีลดหลั่นตามระดับสาย การบังคับบัญชาจากหน่วยเหนือลงไปจนถึงหน่วยงานชั้นรองตามลาดับ คือ การจัดรูปการปกครอง มณฑลเทศาภิบาล การจัดรูปการปกครองเมือง การจัดรูปการปกครองอาเภอ การจัดรูปการปกครอง ตาบล หม่บู า้ น (ศุภชยั เยาวประภาษ และ คณะ, 2539) หลงั จากวกิ ฤตการณ์ ร.ศ. 112 (พ.ศ. 2436) ทรงให้กระทรวงมหาดไทยรับผิดชอบกิจการพล เรอื นเพยี งอยา่ งเดยี ว และใหก้ ระทรวงกลาโหมรับผดิ ชอบกจิ การทหารเพียงอยา่ งเดียว ยุบกรม 2 กรม ไดแ้ ก่กรมยุทธนาธิการ โดยรวมเข้ากบั กระทรวงกลาโหม และกรมมรุธาธร โดยรวมเข้ากับกระทรวงวัง และเปลย่ี นช่ือกระทรวงเกษตรพานิชการ เปน็ กระทรวงเกษตราธกิ าร ด้านการปกครองส่วนภูมิภาค มี การรวมอานาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ทาให้ไทยกลายมาเป็นรัฐชาติสมัยใหม่ยิ่งกว่านั้น พระบาทสมเด็จพระ จุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ยังได้ทรงต้ังสภาท่ีปรึกษาข้ึน 2 สภา เพื่อให้การปฏิบัติภารกิจของ พระองคม์ ีความรองคอบย่ิงข้ึน โดยให้สภาดังกล่าวช่วยกลั่นกรองเสียช้ันหน่ึงก่อน สภาที่ปรึกษาท้ัง 2 สภาคอื 1. รัฐมนตรีสภา มีหน้าท่ีให้คาปรึกษาเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน และพิจารณาร่างกฎหมายท่ี จะใช้ในการบริหารราชการแผน่ ดิน

31 2. องค์มนตรีสภา มีหน้าท่ีเป็นสภาที่ปรึกษาราชการในส่วนพระองค์ และทาหน้าท่ีเป็น คณะกรรมการชาระความเหมือนศาลอีกดว้ ย การบรหิ ารราชกาลสว่ นภูมิภาค รัชกาลท่ี 5 ทรงมอบหมายให้กระทรวงมหาดไทยดาเนินการปฏิรูปการปกครองหัวเมือง (การปกครองส่วนภมู ภิ าค) เพื่อเป็นการเสรมิ สรา้ งความเป็นปึกแผ่น ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของ ราชอาณาจักรสยาม โดยมีพระราชประสงค์จะให้ยุบเมืองประเทศราชแล้วรวมเข้าเป็นหัวเมืองในพระ ราชอาณาจักร การดาเนนิ การปฏริ ูปนอกจากการจัดระบบการปกครองจากลา่ งสดุ เป็น หมู่บ้าน ตาบล อาเภอ เมอื ง (จังหวดั ) แล้ว ยังจัดระบบการปกครอง มณฑลเทศาภิบาลเพิ่มขึ้นเพ่ือเพิ่มประสิทธิภาพ ในการติดตอ่ ระหวา่ งรัฐบาลในกรุงเทพกับหัวเมืองนอกราชธานี แต่ละมณฑลจะมีข้าหลวงเทศาภิบาล (สมุหเทศาภิบาล) เป็นผู้มีอานาจสูงสุด นอกจากนั้นยังประกอบด้วยข้าราชการฝุายต่าง ๆ เช่น ขา้ หลวงมหาดไทย ขา้ หลวงยุตธิ รรม ข้าหลวงคลงั แพทยป์ ระจามณฑล ซึ่งข้าราชการประจามณฑล เทศาภิบาลเหล่านี้จะทาหน้าที่ในฐานะเป็นตัวแทนของส่วนกลางควบคุมการบริหารราชการต่าง ๆ ในหัวเมือง ซ่ึงรูปแบบการปกครองลักษณะนี้เป็นการปกครอง ระบบเทศาภิบาลที่เป็นการปกครอง ส่วนภมู ิภาคมกี ารตั้งสาขาของกระทรวงใหญใ่ นกรุงเทพรบั หน้าทด่ี ูแลกจิ การของตนในส่วนภูมิภาค ในปี พ.ศ. 2440 ได้มีการประกาศใช้ข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมือง ร.ศ.116 ซึ่งได้จัด ระเบียบการปกครองหัวเมืองคือท้องท่ีหลายอาเภอรวมกันเป็นหัวเมืองหน่ึงแต่ละหัวเมืองมีพนักงาน ผูป้ กครองเมืองคอื 1) ผูว้ ่าราชการเมอื งก็คือเจา้ เมืองเป็นตาแหน่งขา้ ราชการชั้นพระยาหรือพระที่แต่งต้ังโยกย้าย ตามแต่ที่พระมหากษัตริย์จะทรงพระราชดาริเห็นสมควรผู้ว่าราชการเมืองตามข้อบังคับลักษณะ ปกครองหัวเมือง ร.ศ.116 มีหน้าท่ีเป็นผู้บังคับบัญชารับผิดชอบราชการทุกอย่างในเมือง (เว้นการ พิพากษาคดี) เป็นผู้ตรวจตราว่ากล่าวให้ราชการทั้งปวงได้บังคับบัญชาให้เป็นไปตามพระราชกาหนด กฎหมาย และคาส่งั ของเจ้ากระทรวง รายงานขอ้ ราชการในการทะนุบารุง หรือแก้ไขข้อขัดข้องในการ ปกครองเมืองต่อข้าหลวงเทศาภิบาล เป็นผู้ดูแลทุกข์สุขพลเมืองต่างพระเนตรพระกรรณในเมืองนั้น และเป็นผู้สั่ง และอนุญาตให้พนักงานอัยการฟูองความแผ่นดิน ด้านอานาจของผู้ว่าราชการเมือง มี อานาจบังคับบัญชากรรมการผู้ใหญ่ผู้น้อย และอาณาประชาราษฎร์ทั่วไปในเมือง มีอานาจถอดถอน และย้ายข้าราชการทผ่ี วู้ ่าราชการเมอื งมอี านาจต้งั ได้โดยตาแหน่งเปน็ ต้น 2) กรมการเมือง แบ่งเป็น 2 พวก คือ กรมการในทาเนียบอันเป็นตาแหน่งที่มีเงินเดือนได้แก่ ตาแหนง่ ปลดั ยกกระบตั ร ผชู้ ว่ ยราชการ ซึ่งจัดเป็นกรรมการผู้ใหญ่ 3 ตาแหน่ง จ่าเมือง (เลขานุการ ของเมือง) สัสดี แพ่ง (รักษากฎหมาย) ศุภมาตรา (เก็บภาษีอากร) สาระเลข (เลขานุการผู้ว่าราชการ เมือง) กรมการนอกทาเนียบ เป็นตาแหน่งกิตติมศักด์ิผู้ซ่ึงดารงตาแหน่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ หรือเป็น คหบดีในเมือง ซง่ึ เป็นกรมการผู้ใหญ่ (ประยรู กาญจนดลุ , 2493) ระบบการปกครองของไทยที่มีการปฏิรูปในสมัยรัชกาลท่ี 5 ในปี พ.ศ. 2435 ที่มีการต้ัง กระทรวง จัดการปกครองระบบเทศาภิบาล ถือเป็นจุดกาเนิดของการปกครอง และการบริหาร ราชการส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคตามแนวคิดของตะวันตก ซ่ึงการปกครองส่วนภูมิภาคในขณะน้ัน จะใช้คาว่า การปกครองท้องที่ส่วนการปกครองส่วนภูมิภาคเป็นคาท่ีนามาใช้แทนภายหลังการ เปลี่ยนแปลงการปกครองพ.ศ.2475 และได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ

32 พ.ศ. 2476 ซ่ึงมีการจัดแบ่งระเบียบบริหารออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น (โภคิน พลกุล ประยรู , 2539) การบรหิ ารราชกาลส่วนทอ้ งถนิ่ การปกครองทอ้ งถิ่นสมัยรัชกาลท่ี 5 การปฏิรูปการปกครอง พ.ศ. 2435 เป็นการจัดระเบียบ ราชการบริหารแบบรวมศูนย์อานาจเข้าสู่ส่วนกลาง (Centralization) ที่มุ่งการรักษาเอกราช และ อธปิ ไตยใหพ้ ้นจากการล่าอาณานิคมของประเทศตะวนั ตก แตก่ ารจดั การปกครองดังกล่าวไม่อาจแก้ไข ปัญหาความเป็นระเบียบเรียบร้อย ความสะอาดของบ้านเมืองได้ ในปี พ.ศ. 2437 เจ้าพระยาอภัย ราชา (โรอัง ยัดมินส์) ที่ปรึกษาราชการทั่วไปกราบทูลสมเด็จพระพุทธเจ้าหลวงว่า พวกชาว ต่างประเทศมักจะติเตียนว่า กรุงเทพมหานครยังโสโครก และไม่มีถนนหนทางสาหรับมหาชนไปมา ตามสมควรแก่เป็นราชธานี ทรงปรึกษาความเห็นของเจ้าพระยาอภัยราชาในท่ีประชุมเสนาบดีเห็นว่า ท่ีจะจัดเทศบาลในกรุงเทพ ฯ อย่างเมืองต่างประเทศในสมัยน้ันยังไม่ได้เพราะหนังสือสัญญาทางพระ ราชไมตรีท่ีไทยทาไว้กับต่างประเทศกาหนดไว้ว่า ถ้ารัฐบาลไทยจะต้ังกฎหมายอันใดท่ีบังคับถึงชาว ต่างประเทศต้องบอกให้รัฐบาล (กงสุล) ต่างประเทศทราบก่อน ถ้าชาวต่างประเทศละเมิดกฎหมายก็ ต้องไปฟูองตอ่ ศาลกงสุล และชาวต่างประเทศท่ีอยู่ในเมืองไทยก็อยู่ในกรุงเทพฯ การจะจัดเทศบาลคง ติดขัดดว้ ย พวกกงสลุ ต่างประเทศเข้ามาเกี่ยวข้องกับคนในบังคับของตน แต่สมเด็จพระพุทธเจ้าหลวง ทรงพระราชปรารภว่า “ท่ีเขาติเตียนนั้น เป็นความจริงโดยมาก เราจะมัวโทษหนังสือสัญญา ไม่ทา อะไรแก้ไขใหด้ ขี ึ้นเสียเลย หาควรไม่” จงึ ดารสั สัง่ ใหต้ ัง้ “กรมสขุ าภิบาล” ขน้ึ สาหรับบารุงสาธารณสุข ในกรุงเทพ ฯ ด้วย บาบัดความโสโครก และทาถนนหนทาง (กระทรวงมหาดไทย, 2513, 234) รัชกาล ที่ 5 ทรงตราพระราชกาหนด สุขาภิบาลกรุงเทพ ร.ศ. 116 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 14 ตอนท่ี 34 พฤศจิกายน ร.ศ. 116) หรือเมื่อปี พ.ศ. 2440 เป็นการกาหนดให้กระทรวงนครบาลจัดสุขาภิบาลขึ้น ในกรุงเทพ ฯ เพื่อพัฒนาเมืองในราชธานีเป็นตัวอย่างแก่หัวเมืองทั่วไปการจัดสุขาภิบาลน้ีเป็นท่ีหนัก พระราชหฤทยั ของรชั กาลท่ี 5 มาก ทรงมีพระราชดารัสว่า “ประเทศอื่น ๆ ราษฎรเป็นผู้ขอให้ทา เจ้า แผ่นดินจาใจทา แต่ในเมืองเรานี้ เป็นแต่พระเจ้าแผ่นดินคิดเห็นว่าควรกระทา เพราะจะเป็นความ เจริญแก่บ้านเมืองแลความเป็นสุขแก่ราษฎรทั่วไป จึงได้มาคิดทา เป็นการผิดอย่างตรงกันข้าม” รัชกาลท่ี 5 ทรงปรารภให้กระทรวงมหาดไทยจัดสุขาภิบาลข้ึนในท้องท่ีตามหัวเมืองท่ัวไป แต่สมเด็จ กรมพระยาดารงราชานุภาพทรงเห็นว่า ประชาชนในหัวเมืองยังไม่พร้อมท่ีจะรับ และร่วมมือใน ราชการพัฒนาการส่วนน้ีทรงช้ีเหตุผลว่า “ราษฎรซึ่งต้องเสียเงินในการสุขาภิบาลยังไม่รู้ไม่เข้าใจ แลยังไม่เป็นประโยชน์ คอื ยังไมต่ อ้ งการสขุ าภิบาล ถา้ จะจัดโดยอุบายตั้งกฎหมาย รัฐบาลบังคับให้จัด ใหม้ ขี ึ้น ก็คงจดั ได้ แต่แลเหน็ ว่า การสขุ าภิบาลจะสาเร็จได้ดีด้วยความพอใจ แลความนิยมของราษฎร ย่ิงกว่าความบังคับของรัฐบาล จึงได้รั้งรอความคิดเรื่องนี้” รัชกาลท่ี 5 ทรงเห็นด้วยจึงได้รอการจัด สขุ าภิบาลในหวั เมืองไว้ (กระทรวงมหาดไทย, 2513, หน้า 140 – 141) เม่อื วนั ที่ 30 กรกฎาคม 2448 รัชกาลท่ี 5 เสด็จประพาสอาเภอพระประแดง (เมืองนครเข่ือน ขันฑ์) ขึ้นอยกู่ บั กระทรวงนครบาลได้ทรงพบสภาพท้องที่บริเวณเมือง เลอะเทอะ เฉอะแฉะด้วยโคลน ตม มีกล่ินเหม็นอับไม่ต้องด้วยสุขภาพไม่เป็นที่พอพระราชหฤทัยวันรุ่งข้ึนทรงเสด็จฯ ออกที่ประชุม เสนบดีสภาทรงเล่าให้ท่ีประชุมฟังว่าตลาดเมืองนครเข่ือนขันฑ์ สกปรกเหมือนตลาดท่าจีน (เมือง สมทุ รสาคร) ขึน้ อยู่กับกระทรวงมหาดไทยตลาดสกปรกที่รับส่ังถึงคือ ตลาดท่าฉลอม

33 สมเด็จกรมพระยาดารงราชานุภาพ ทรงละอายพระทัยมากทรงมีตราน้อยท่ี 20/3990 ถึงผู้ว่าราชการเมอื งสมุทรสาครให้เรียกกานัน ผูใ้ หญ่บ้าน ทต่ี ลาดท่าจนี มาประชุมอ่านตราฉบับน้ีให้ฟัง และปรึกษากันดูว่า จะควรทาอย่างไร อย่างให้พระเจ้าอยู่หัวทรงติเตียนได้ ผู้ว่าราชการเมือง สมุทรสาครจึงดาเนินการซื้ออิฐปูถนนตลาดท่าจีน (ท่าฉลอม) ตลอดท้ังสายให้หายสกปรกตา เม่ือปู เสร็จเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยเสด็จออกไปตรวจงานเอง ทรงเห็นเรียบร้อยดี ก็กราบทูลอัญเชิญ รัชกาลท่ี 5 เด็จพระราชดาเนินทรงเปิด แล้วเสนอนโยบายก้าวหน้า เพ่ือจะรักษาสภาพความสะอาด เรียบร้อยให้คงอยู่ตลอดไป โดยจะขอรับมอบภาษีโรงร้านในตลาดตาบลท่าฉลอม ให้แก่สุขาภิบาล ท่าฉลอมท่ีจะจัดตั้งข้ึนโดยมีวัตถุประสงค์จะให้จัดการทะนุบารุงท้องท่ี 3 ประการ คือ 1) ซ่อมและ บารุงถนนหนทาง 2) จุดโคมไฟให้ความสว่างในเวลาค่าคืน 3) จัดหาคนงานเก็บกวาดขยะมูลฝอย สมเด็จกรมพระยาดารงราชานุภาพได้ทรงบันทึกเสริมความในตอนท้ายว่า “ควรจะลงมือจัดการ สุขาภิบาลดู ท่ีตลาดท่าฉลอมน้ีได้ถ้าจัดได้สาเร็จแห่งหนึ่งแล้วจะจัดต่อไปที่อื่นอีกก็จะง่ายขึ้นมาก สาคัญอยทู่ ี่ให้ราษฎรเขา้ ใจ และมคี วามนิยมในประโยชน์ของการสุขาภิบาล ถ้าจัดสาเร็จได้ไปท่ัว ก็จะ เป็นอันทาการสาคัญสาหรับพระราชอาณาจักรสาเร็จได้อีกอย่างหน่ึง” (กระทรวงมหาดไทย, 2513, 242 – 243) ต่อมามีประกาศพระบรมราชโองการให้จัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมลงวันที่ 18 มีนาคม ร.ศ. 124 (พ.ศ. 2448) พระบรมราชโองการน้ีให้ใช้ดาเนินการได้ต้ังแต่วันที่ 1เมษายน ร.ศ. 125 (พ.ศ. 2449) เป็นตน้ ไปซึง่ ถือวา่ กิจการสุขาภิบาลในประเทศไทยได้ก่อกาเนิดในหัวเมืองเป็นแห่งแรกท่ี ท่าฉลอม เมืองสมุทรสาคร ในพระบรมราชโองการดังกล่าว เป็นการประกาศแก้ภาษีโรงร้านจัด สุขาภิบาลท่าฉลอมข้ึน โดยทรงมีพระราชดาริว่า “ถนนหนทางท่ีได้ทาข้ึนในหมู่บ้านใหญ่ ๆ เช่นบ้าน ท่าฉลอมนี้เป็นสาธารณะประโยชน์ และความสุขของประชาชนในท่ีน้ันดังเช่นจัดให้มีโคมไฟจุดเป็น ระยะตลอดถนน และให้มีคนคอยปัดกวาดขนขยะมูลฝอยไปทิ้ง อย่าให้เป็นเครื่องโสโครกปฏิกูลใน ทอ้ งท่อี นั น้ันกย็ อ่ มเปน็ สาธารณประโยชนอ์ นั ควรจะทานุบารุง ด้วยประโยชน์ และความสุขซ่ึงจะได้รับ จากการจัดการดงั น้ีกแ็ ต่ประชาชนทีอ่ ยู่ในหมู่บ้านตลาดท่าฉลอมจะเอาเงินภาษีอากรจากท่ีอ่ืนมาใช้ใน ท่นี ั้นหาควรไม่” (ราชกจิ จานเุ บกษา : เลม่ ที่ 22 , 18 มนี าคม ร.ศ. 124) กรุงรตั นโกสนิ ทร์ในรัชกาลท่ี 5 ถงึ รัชกาลท่ี 7 (พ.ศ. 2411 – 2475) การเมืองสยามสมัยรัชกาลท่ี 5 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ข้ึนครองราชย์ สมบัตคิ รง้ั ที่ 1 พ.ศ. 2411 เพยี งพระชนมายเุ พยี ง 15 พรรษา จงึ ทาให้ไม่สามารถปกครองบ้านเมืองได้ จึงจาเป็นต้องมีตาแหน่งผู้สาเร็จราชการแผ่นดินโดย สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ชว่ ง บุนนาค) กลา่ วไดว้ า่ ช่วงตน้ รัชกาล สถานภาพและพระราชอานาจของพระมหากษัตริย์สมัยรัชกาลที่ 5 หลังจากทรงแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแผ่นดิน ได้ลดลงอย่างมากท้ังน้ีเพราะอานาจ และอิทธิพลของ ตระกูลบุนนาคมีเหนือพระองค์ ขณะเดียวกันพระองค์กลับเสด็จไปทอดพระเนตรดูความเจริญของ ดินแดนอาณานิคมของตะวันตกโดยในปี พ.ศ. 2413 “เสด็จประพาสสิงคโปร์ ชวาและในปี พ.ศ. 2414 เสด็จประพาสอินเดีย ปีนังและย่างกุ้ง” (วุฒิชัย มูลศิลป์, 2552, หน้า 283) และต้ัง

34 โรงเรยี นสอนภาษาไทย และภาษาองั กฤษ ทีป่ ระเทศสงิ คโปร์เพ่อื ทจี่ ะได้สง่ นักเรียนไทยไปเรียน พร้อม กบั พระองคล์ าสิกขาในปี พ.ศ. 2416 อกี ทัง้ ชว่ งการบรรลนุ ติ ิภาวะดว้ ยพระชนมายุ 20 พรรษา การทาพิธีบรมราชาภิเษกครั้งที่ 2 พ.ศ. 2416 จึงเกิดข้ึนอีกครั้งและคร้ังน้ีพระองค์จะทรงใช้ พระราชอานาจให้เกิดการรวมศูนย์ไว้ท่ีส่วนกลาง ด้วยทรงริเร่ิมปฏิรูปประเทศโดยริเร่ิมในประเด็นท่ี เกยี่ วกับการจัดเก็บรายไดเ้ ขา้ สู่ท้องพระคลังท่ีมีการรั่วไหล เป็นผลทาให้รายได้ท้องพระคลังลดลงและ เป็นการเตรียมเงินพระคลังไว้เพื่อใช้ง่ายในการปฏิรูปประเทศ ซึ่งส่ิงแรกที่ปฏิรูป คือ การออก พระราชบัญญัติสาหรับหอรัษฎากรพิพัฒน์และจัดต้ังหอรัษฎากรพิพัฒน์ข้ึนเพ่ือทาหน้าท่ีเป็นแหล่ง รวบรวมพระราชทรัพย์ตามหัวเมือง และกรมกองต่างเข้าสู่หอรัษฎากรพิพัฒน์เพียงแห่งเดียวเพ่ือให้ การเกบ็ ภาษีอากรมปี ระสิทธิภาพ และปูองกนั การฉอ้ ราษฎร์ (มลั ลิกา มัสอูดี, 2554, หน้า 422) นอกจากน้ีทิศทางการปฏิรูปการปกครองเพ่ือดุลอานาจกับขุนนางของพระองค์รัชกาลที่ 5 ในปี พ.ศ. 2417 ไดร้ เิ รม่ิ ดังน้ี (วฒุ ชิ ยั มูลศลิ ป์, 2552, หน้า 286) 1. ในด้านตุลาการปฏิรูปศาล ด้วยการยุบเลิกหน่วยงานศาลหัวเมืองต่าง ๆ และจัดตั้งศาล พิเศษขึ้นตรงต่อพระมหากษตั รยิ ์ 2. ในด้านการปฏิรูปทหาร ด้วยการออกพระราชบัญญัติลักษณะเกณฑ์ทหาร เพื่อให้เกิดกอง กาลังทหารท่ีเป็นสากลมากขึ้น เพราะในขณะท่ีต้องเผชิญกับอานาจ และอิทธิพลของอาณานิคม ตะวนั ตก 3. ในด้านการเมืองมีการจัดต้ังกลุ่มการเมืองขึ้นคือ กลุ่มสยามหนุ่ม โดยมีรัชกาลที่ 5 เป็น หัวหน้า และพร้อมออกหนังสือ “ดรุโณวาท” ก็เพื่อใช้เป็นพ้ืนที่ในการวิพากษ์วิจารณ์การเมืองกลุ่ม สยามอนรุ กั ษ์ และกลุม่ สยามเกา่ 4. ในด้านการบริหารมีการจัดต้ังสภาที่ปรึกษาบริหารราชการแผ่นดิน 2 สภาคือ สภาท่ี ปรกึ ษาการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ และสภาทีป่ รกึ ษาในพระองค์ ท้ังน้ีเป็นการใช้พระราชอานาจในการรวบรวมอานาจจากตระกูลบุนนาค (ช่วง บุนนาค) ก็ เพ่ือถ่วงดุลอานาจระหว่างกลุ่มต่าง ๆ ท้ัง 3 กลุ่มต่อมาเมื่อสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ได้อสัญกรรมเม่ือปี พ.ศ. 2425 และพระองค์เจ้ายอดย่ิงยศได้อสัญกรรมเมื่อปี พ.ศ. 2428 กย็ ง่ิ เป็นผลทาใหพ้ ระราชอานาจของรัชกาลที่ 5 สมบรู ณ์มากข้นึ การปฏิรูปการปกครองส่วนกลางในปี พ.ศ. 2435 ด้วยการจัดตั้งกระทรวง ทบวงกรมและ นาเอาระบบบริหารราชการแบบแบ่งแยกโครงสรา้ งอานาจหน้าที่ (Structural Functionalism) มาใช้ ในการบรหิ ารประเทศ นอกจากน้ียังได้กาหนดใหม้ กี ารเปลี่ยนแปลงการปกครองส่วนภูมิภาค โดยทรง รวบรวมหัวเมืองต่าง ๆ ใหเ้ ป็นหน่วยการปกครองใหม่เรยี กว่า “มณฑล” และแบ่งความรับผิดชอบโดย แบ่งเป็นมณฑลเทศาภิบาล เมือง อาเภอ ตาบล หมู่บ้าน ท้ังนี้ให้เป็นหน้าท่ีของกระทรวงมหาดไทยที่ จะต้องจัดระเบียบการปกครองใหม่ให้มีลักษณะรวมอานาจศูนย์กลาง (มัลลิกา มัสอูดี , 2554, หน้า 428) นอกจากนี้ยังมีการเปล่ียนแปลงการปกครองส่วนท้องถ่ินข้ึน อาจกล่าวได้ว่าเป็น การกระจายอานาจครั้งแรกในแผ่นดินสยาม โดนทรงจัดตั้งสุขาภิบาลข้ึนในกรุงเทพมหานครตามด้วย สุขาภิบาลท่าฉลอม หัวเมืองสมุทรสาครแห่งแรกของหัวเมือง พร้อมกับทดลองการกระจายอานาจ ให้กับหน่วยการปกครองสุขาภิบาลตามหัวเมืองต่าง ๆ และในปี พ.ศ. 2435 อีกท้ังในการปกครอง ทอ้ งท่ใี หม้ กี ารเลือกตั้งกานัน และผใู้ หญบ่ า้ น ณ บางปะอนิ เมืองพระนครศรอี ยธุ ยา

35 อกี ประเด็นทรงใหม้ ีการปฏิรปู ในดา้ นสังคม ทรงมีคาส่งั ให้ยกเลกิ ระบบไพร่ ทาส การปรับปรุง ด้านการศึกษา, การนาเอาวิทยาการตา่ ง ๆ มาปรับใช้ เช่น โทรเลข โทรศัพท์ ไปรษณีย์ รถไฟและการ เปล่ียนแปลงการแต่งกาย ยกเลิกการหมอบคลานเปลี่ยนเป็นการก้มหัวแทนในขณะเข้าเฝูา ซ่ึง กระบวนการพฒั นาในดา้ นตา่ ง ๆ ไดก้ ่อใหเ้ กดิ การพัฒนาและเร่ิมทนั สมยั ในดา้ นตา่ ง ๆ การล่าอาณานิคมของอังกฤษและฝรั่งเศสสู่ยุโรปและมุ่งอิทธิพลสู่เอเชียจนเป็นผลทาให้ อังกฤษยึดครองอินเดียและพม่า ส่วนฝร่ังเศสยึดครองเวียดนาม ลาวและกัมพูชาทาให้อิทธิพลการล่า อาณานิคมกระทบต่อการปกครองสยาม กล่าวคือ สยามได้กลายเป็นรัฐกันชนระหว่างอังกฤษและ ฝรั่งเศสในลักษณะท่ีแต่ฝุายจะไม่ก้าวก่ายแทรกแซงกันและกัน จนกระท่ังฝร่ังเศสได้ยึดครองจังหวัด ตราด จันทบุรีเป็นเมืองประกันเพื่อให้สยามลงนามในสัญญาบังคับให้สยามยกเมืองที่สยามต้องจา ยอมเสียดินแดนในความปกครองบางส่วนในลาว และกัมพูชาให้ฝร่ังเศส (สุวิทย์ ธีรศาศวัต , 2553, หน้า 55) จนนาไปสู่ความขัดแย้งระหว่างสยามกับฝรั่งเศสเมื่อปี พ.ศ. 2436 กลายเป็นวิกฤติ ร.ศ. 112 บทบาททางการเมืองของขุนนางข้าราชการและปัญญาชนในสมัยรัชกาลที่ 5 จากกรณี การปฏิรูปการปกครอง และการขยายอานาจและอิทธิพลของอังกฤษและฝรั่งเศสในยุโรป ทาให้กลุ่ม เจ้านายและข้าราชการท่ีศึกษาอยู่ที่ประเทศยุโรปได้ตระหนักถึงภัยของการการขยายอานาจ และ อิทธิพลของอังกฤษและฝร่ังเศส ท่ีไม่ต้องการเป็นมิตรกับประเทศโลกท่ีสาม ใช้กาลังบังคับและ แสวงหาทรพั ยากรในประเทศนน้ั ๆ ด้วยเหตนุ ้ีกลุ่มเจ้านายฯ จึงขอเสนอกราบบังคมทูลรัชกาลท่ี 5 ถึง การเปล่ยี นแปลงการบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ซึ่งกลุ่มนน้ั คือ 1. กลุ่มเจ้านายและข้าราชการหรือกลุ่ม ร.ศ.103 กล่าวคือ เป็นกลุ่มบุคคลท่ีได้ศึกษาเล่า เรียนอยู่ประเทศตะวันตกได้เข้าช่ือร่วมกันรวมเป็น 11 คน ได้เคล่ือนไหวในปี พ.ศ. 2427 ซ่ึงตรงกับ ร.ศ. 103 จึงเรยี กการเคลอื่ นไหวของกลุ่มน้ีว่า กลุ่ม ร.ศ. 103 อันประกอบด้วย “พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระนเรศร์วรฤทธิ์, พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหม่ีนพิทยลาภพฤฒิธาดา, สมเด็จฯกรมพระสวัสดิ วดั นวศิ ษิ ฏ์, พระองคเ์ จ้าปฤษฎางค,์ นายนกแก้ว คชเสนี, หลวงเดชนายเวร(สุน สาตราภัย), บุศย์ เพ็ญ กุล, ขุนปฏิภาณพิจิตร (หรุ่น), หลวงวิเสศสาลี (นาค), นายเปล่ียน และสับลุตเตอแนนต์สะอาด” (ชัยอนันต์ สมุทวณชิ , 2538, หน้า 115) กลุ่มเจ้านายและข้าราชการดังกล่าวได้ขอพระราชทานกราบบังคมทูลพระกรุณาเพื่อที่ 5 เปล่ียนแปลงการบริหารปกครองโดยทาหนังสือกราบบังคมทูลถวายความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลง ราชการแผ่นดินเพื่อให้มีความทันสมัยอย่างเช่นประเทศที่เจริญแล้ว เพราะการปกครองแบบเก่ามี ความล้าสมัยผนวกกับประเทศสยามถูกอานาจและอิทธิพลตะวันตกเข้ามาอยู่รอบ ๆ ซ่ึงจะทาให้เป็น อันตรายแก่บ้านเมือง ดังน้ันกลุ่ม ร.ศ. 103 ได้ทาหนังสือกราบบังคมทูลโดยมีข้อเสนอแนะแนวทาง ดงั นี้ (ชยั อนนั ต์ สมทุ วณชิ , 2538, หน้า 43 – 44) 1. ต้องเปล่ียนแปลงการปกครองแบบ “แอบโซลูดโมนากี” (สมบูรณาญาสิทธิราชย์) ให้เป็น แบบ “คอนสติติวชันแนลโมนากี” (ระบอบประชาธิปไตย) ซ่ึงมีพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็น ประธานของบา้ นเมอื งท่จี ะทรงพระราชวนิ ิจฉัย และเปน็ สิทธขิ าดแกข่ า้ ทลู ละอองธลุ พี ระบาทผูใ้ หญ่ 2. การปกครองบ้านเมืองต้องมีคณะรัฐมนตรีต้องได้รับความเห็นชอบและพระบรม ราชานุญาตเสียก่อน

36 3. ตอ้ งหาวิธปี อู งกันการคอร์รัปชัน (สินบน) และให้ขา้ ราชการมีเงินพอใช้ 4. จาเปน็ ต้องมีกฎหมายประกนั ความยุตธิ รรมแก่ราษฎรทกุ คนเสมอหนา้ กัน 5. เปลี่ยนแปลงแก้ไขขนบธรรมเนียมหรือกฎหมายใดท่ีเป็นเคร่ืองกีดขวางความเจริญของ บา้ นเมือง 6. ทาให้เกิดเสรภี าพในทางความคดิ เห็นทง้ั ในที่ประชุมและหนังสือพิมพ์ 7. ในการจัดระบบราชการต้องกาหนดให้ผู้มีคุณสมบัติ และเลือกเอาบุคคลที่มีความรู้ ความสามารถ และอายุ 20 ปขี ึ้นไปเขา้ รับราชการ 2. กลุ่มปัญญาชน กล่าวคือ เป็นกลุ่มบุคคลสามัญชนท่ีได้รับการศึกษา สามารถใช้ความรู้ ช้ีแนะ เสนอแนะการบรหิ ารการปกครองประเทศแกร่ ชั กาลที่ 5 จากกรณีการปกครองและการพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานของประเทศในสมัยรัชกาลที่ 5 ได้ทา ให้ประเทศสยามมีความทันสมัยใหม่มากขึ้น เป็นท่ียอมรับจากนานาประเทศ จากการเสด็จเยือน ประเทศในยุโรปบ่อยครั้งของรัชกาลท่ี 5 ขณะเดียวกันพระองค์ก็ยังเปิดรับฟังความคิดเห็นจากกลุ่ม ขุนนางและข้าราชการจานวน 11 คนที่เรียนอยู่ต่างประเทศในเร่ืองแนวทางในการเปลี่ยนแปลงการ ปกครองประเทศ อีกท้ังยังเปิดกว้างสาหรับปัญญาชนได้มีโอกาสเสนอแนะการปกครองประเทศให้ ทนั สมัย ซ่ึงผลของการปฏริ ูปการปกครองสมัยรชั กาลที่ 5 ได้รากฐานของประชาธิปไตยจนถงึ ปัจจบุ ัน การเมืองสยามสมัยรัชกาลที่ 6 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ในด้านการ ปกครองทรงพยายามสร้างอุดมการณ์หรือความรู้สึกชาตินิยมให้เกิดขึ้นในหมู่คนไทยด้วยกันด้วย วธิ กี ารใชบ้ ทพระราชนิพนธ์ พระบรมราโชวาท และพระราชดารัสเพ่ือเป็นการกระตุ้น และเตือนสติให้ ประชาชนกระทาการต่าง ๆ เพื่อความเจริญก้าวหน้าของประเทศและยังทรงใช้สัญลักษณ์ และสร้าง สถาบันตา่ ง ๆ เช่น ประดิษฐธ์ งชาตใิ หมม่ ี 3 สี เรียกวา่ ธงไตรรงค์ ประกอบด้วยสีแดง สีขาว และสีน้า เงินเพ่ือเป็นเครื่องหมายแทนสถาบันคือ ชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์ พร้อมกับจัดต้ังสมาคม ช่ือกองเสือปุาข้ึน เพ่ือเป็นสถานที่ทากิจกรรมร่วมกันของสมาชิกข้าราชการ คหบดี พ่อค้า และประชาชนท่ัวไป (สมบัติ ธารงธัญวงศ์, 2554, หน้า 330) ได้รับการอบรมให้รู้จักหน้าที่ตน ท่ีมีต่อชาติ ศาสนาพระมหากษัตริย์อันจะก่อให้เกิดความรักความสามัคคีในหมู่คณะพร้อมทั้งสมาชิก ท้ังหลายได้เรียนรู้วิชาการทหาร ระเบียบวินัยต่าง ๆ อันจะเป็นกาลังสนับสนุนบ้านเมืองในยาม สงคราม (จมุ พล หนมิ พานชิ , 2554, หนา้ 9 – 10) ด้านเศรษฐกจิ ภาวะเศรษฐกจิ ตกตา่ ทว่ั โลกอนั มผี ลมาจากเกิดสงครามโลกครั้งที่ 1 และส่งถึง ภาวะเศรษฐกจิ ในประเทศเกดิ การชะลอตัว จนกลายทาให้เกิดวิกฤติเศรษฐกิจขึ้น (จุมพล หนิมพานิช, 2554, หน้า 17) ผลพวงดังกล่าวส่งผลให้ประเทศสยามเกดิ วกิ ฤตการณ์ 2 ด้านด้วยกันคือ วิกฤตการณ์ ด้านการผลิตข้าวและความยากจนของชาวนา ในช่วงสงคราม และวิกฤตการณ์ด้านการคลังใน ทอ้ งพระคลังเหลือน้อย ด้านสงั คม พระองค์ทรงออกประกาศพระราชบัญญัตินามสกุล พ.ศ. 2456 โดยให้เรียกเด็กที่ อายุไม่ถึง 15 ปวี ่าเดก็ ชาย และเด็กหญิง ถ้าอายุเกิน 15 ปี ให้เรียกนาย และนางสาว ถ้าแต่งงานแล้ว ผหู้ ญิงใหเ้ รยี กนาง และให้เปล่ยี นนามสกลุ มาใชส้ กลุ ของสามี และพระองค์ยังให้มีการเปล่ียนการเรียก ขานเวลาจาก ทุ่ม โมง เป็น นาฬิกา มีการใช้พุทธศักราช (พ.ศ.) แทน รัตนโกสินทร์ศก (ร.ศ.) มีการ