Module 3 TH

ศกึ ษา และมัธยมศึกษา จากการประเมนิ ในชว่ ง ค.ศ. 2006-2010ตารางที่ 5 ผลการปฏบิ ตั งิ านโดยรวมของโรงเรยี นในประเทศ Vindoland ตามมาตรฐานการศกึ ษา 14 ประการมาตรฐานการศึกษา อนบุ าล ประถมศกึ ษา และมธั ยมศกึ ษามาตรฐานส�ำหรับผู้เรยี น 3.37 3.401. ผู้เรยี นมศี ีลธรรม จริยธรรม และคา่ นิยมทพ่ี งึ ปรารถนา 3.29 3.25 2.682. ผ้เู รยี นมีพฤตกิ รรมสขุ อนามยั ทีพ่ งึ ปรารถนา และมสี ุขภาพดีทงั้ 3.34 2.70ทางร่างกายและจิตใจ 2.90 3.273. ผ้เู รียนเหน็ คุณค่าของความงาม และช่นื ชอบศิลปะ ดนตรี และ 3.31กีฬา 3.29 2.824. ผเู้ รยี นสามารถคดิ เชงิ วเิ คราะห์ สงั เคราะห์ และคดิ ไตรต่ รอง และ 2.77มวี จิ ารณญาณ ความสรา้ งสรรค์ และวิสยั ทศั น์ 3.39 3.215. ผู้เรยี นมีความรู้และทักษะตามท่หี ลกั สตู รก�ำหนด 3.07 3.15 3.076. ผู้เรียนมีทักษะในการค้นหาความรู้ได้ด้วยตนเอง รักการเรียนรู้ 2.98 3.38และสามารถพฒั นาตนเองอย่างต่อเนือ่ งได้7. ผูเ้ รียนมที กั ษะการทำ� งาน รกั การทำ� งาน สามารถทำ� งานรว่ มกับ 3.16ผอู้ นื่ ได้ และชอบอาชีพทซ่ี อ่ื สัตย์มาตรฐานส�ำหรบั ผสู้ อน8. ผสู้ อนมคี ณุ สมบตั /ิ ความรู้ และความสามารถสอดคลอ้ งกบั หนา้ ท่ี 3.11ความรบั ผิดชอบ และมีจำ� นวนมากพอ9. ผสู้ อนสามารถจดั กจิ กรรมการเรยี นการสอนซงึ่ เนน้ ใหผ้ เู้ รยี นเปน็ 2.99ศูนย์กลางไดอ้ ยา่ งมปี ระสิทธิผลมาตรฐานสำ� หรบั ผ้บู รหิ าร10. ผู้บริหารมีความเป็นผู้น�ำ และมีความสามารถในการบริหาร 3.38จัดการ11. สถาบันการศึกษามีการพัฒนาองค์กร โครงสร้าง และระบบ 3.20การบริหารตามวงจร PDCA ท�ำใหบ้ รรลุเปา้ หมายทางการศีกษาได้12. สถาบันการศึกษาจัดกิจกรรม และจัดการเรียนการสอนด้วย 3.13แนวทางเน้นผู้เรยี นเป็นศูนยก์ ลาง13. สถาบนั การศกึ ษามหี ลกั สตู รทเี่ หมาะสมสำ� หรบั ผเู้ รยี นและทอ้ ง 3.00ถนิ่ ของตน และมีส่ือการเรียนการสอนท่ีช่วยใหเ้ กดิ การเรียนรู้14. สถาบนั การศกี ษาสง่ เสรมิ ความสมั พนั ธอ์ ันดีและความร่วมมือ 3.37 กับชมุ ชนเพ่อื การพฒั นาการศึกษา 98

2.2 การวิเคราะห์ประสทิ ธผิ ลภายนอก (Analysing external effectiveness) ตามหลกั ฐานทป่ี รากฏ Vindoland ผลติ บณั ฑติ ดา้ นสงั คมศาสตรม์ ากเกนิ ความตอ้ งการ แตข่ าดบณั ฑติดา้ นวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี คา่ จา้ งซงึ่ สงู อยา่ งมนี ยั สำ� คญั สำ� หรบั ทกั ษะทมี่ อี ยเู่ ปน็ จำ� นวนนอ้ ยนนั้ ชเ้ี หน็ วา่สถาบนั อดุ มศกึ ษาผลติ บณั ฑติ ไมส่ อดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการ สว่ นการขาดแคลนแรงงานมฝี มี อื ชใี้ หเ้ หน็ วา่ ระบบการศกึ ษาไมย่ ืดหยนุ่ พอท่จี ะตอบสนองอุปสงคข์ องตลาดแรงงานท่เี ปล่ียนแปลงและสงู ขึ้นอยา่ งรวดเรว็ ได้2.2.1 ตลาดแรงงานและแนวโน้มการจา้ งงาน (Labour market and employment trends) Vindoland พัฒนาเป็นประเทศอุตสาหกรรมมากข้ึนและเปิดรับการค้าระหว่างประเทศตลอดเวลาท่ีผ่านมา การเติบโตอย่างรวดเร็วของประเทศน�ำไปสู่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างคร้ังส�ำคัญของตลาดแรงงานดงั ที่สะท้อนให้เห็นในตารางท่ี 6 ใน ค.ศ. 2010 ผมู้ ีงานทำ� ทง้ั ประเทศมีจ�ำนวนถงึ 38.04 ลา้ นคน และมีผู้ทปี่ ระกาศตนเป็นคนว่างงานจ�ำนวน 402,180 คน ภาคการคา้ สง่ และปลีก ภาคการผลิต โรงแรมและภตั ตาคารมีส่วนแบ่งการจ้างงานสูงท่ีสดุ นอกภาคเกษตรกรรม (non-agriculture sector) (ตารางท่ี 6)ตารางท่ี 6 จำ� นวนรอ้ ยละของส่วนแบ่งการจา้ งงานจำ� แนกตามภาคเศรษฐกจิ ค.ศ. 2010 ภาค ค.ศ. ค.ศ. ค.ศ. 2000 2005 2010 38.6 38.2เกษตรกรรม 44.2 37.3 37.1 1.3 1.11) การกสิกรรม การลา่ สัตว์ และการป่าไม้ 42.9 61.4 61.8 56.6 0.12) การประมง 1.3 15.9 14.1 0.3 0.3นอกภาคเกษตรกรรม 55.8 6.0 6.2 15.8 16.43) การท�ำเหมอื ง n.a. 6.7 7.0 3.1 2.94) การผลิต 14.9 0.9 1.0 1.8 2.05) การไฟฟา้ แกส๊ และประปา 0.4 3.2 3.9 3.0 3.36) การกอ่ สร้าง 4.8 1.7 1.8 2.1 2.17) การค้าส่งและปลีก 14.08) การโรงแรมและภัตตาการ 5.89) การขนส่ง การเกบ็ สนิ ค้า และการคมนาคมและสื่อสาร 3.110) การเปน็ ตัวกลางทางการเงิน 0.911) อสังหาริมทรัพย์ การใหเ้ ช่า และกจิ กรรมธรุ กจิ 1.512) การบริหารรฐั กจิ และการปอ้ งกนั การประกนั สงั คมภาคบังคับ 3.513) การศึกษา 3.014) งานสาธารณสุขและสังคมสงเคราะห์ 1.415) กิจกรรมบรกิ ารส่วนบคุ คล ชุมชน และสังคมอืน่ ๆ 1.8 99

16) ครัวเรอื นทม่ี คี นงาน 0.7 0.7 0.617) องคก์ ารและองคก์ รนอกอาณาเขต n.a. 0.0 0.0 0.2 0.1 0.118) อืน่ ๆ เมอ่ื พจิ ารณาแรงงานตามสถานภาพ พบวา่ ผมู้ งี านทำ� สว่ นใหญท่ ำ� งานในภาคเอกชน ตามดว้ ยผปู้ ระกอบอาชีพอิสระ และแรงงานในครอบครวั ทไี่ ม่ได้รับคา่ จา้ ง (ตารางที่ 7) ผมู้ งี านทำ� จำ� นวนเกอื บสองในสามอยใู่ นตลาดแรงงานนอกระบบ ซง่ึ สว่ นใหญไ่ ดร้ บั การศกึ ษาเพยี งระดบัประถมศกึ ษาหรือต�ำ่ กวา่ โอกาสการจ้างงานในแต่ละภูมภิ าคแตกต่างกนั ไป โดยท่ปี ระชากรเกือบ 4 ลา้ นคนหรือ 10% ของการจ้างงานทั้งหมดอยู่ในเมืองหลวง ตามมาด้วยภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคกลาง ภาคเหนือ และภาคใต้ตารางท่ี 7 สว่ นแบ่งการจ้างงานจำ� แนกตามสถานภาพการทำ� งาน ค.ศ. 2001-2010การจา้ งงาน ค.ศ. 2001 ค.ศ. 2005 ค.ศ. 20101. นายจ้าง 100 100 1002. ลกู จ้างรัฐบาล 3.1 3.3 2.7 8.8 8.5 9.53. ลูกจา้ งเอกชน 34.3 37.4 34.94. ทำ� งานอสิ ระ 31.5 31.0 31.85. แรงงานครอบครัวท่ีไมไ่ ด้รับคา่ จ้าง 22.3 19.7 21.06. สมาชิกสหกรณ์ผผู้ ลติ 0.11 0.19 0.142.2.2 ประเภทของการจ้างงานและระดับคุณวุฒิของก�ำลังแรงงาน (Type of employment andthe qualification levels of the labour force) ระดับการศึกษาของก�ำลังแรงงานได้เปลี่ยนไปมากในช่วงสองทศวรรษท่ีผ่านมา เนื่องจากรายได้ท่ีดีขึน้ และโอกาสทางการศึกษาทเ่ี พม่ิ มากขึน้ แรงงานชาว Vindo ไดร้ ับการศกึ ษาโดยเฉลย่ี เพมิ่ ขน้ึ จาก 5.3 ปีใน ค.ศ. 1986 เปน็ 8.3 ปใี น ค.ศ. 2010 และแรงงานท้ังชายและหญงิ มีระดบั การศึกษาเฉลย่ี เพ่ิมขึ้น สำ� หรับค.ศ. 2010 จำ� นวนผทู้ ี่ได้รบั การจ้างงานท่ีมีวุฒิการศกึ ษาสงู กวา่ ระดบั ประถมศกึ ษาเพมิ่ ข้ึนเป็น 46% แตย่ งั มีแรงงานท่เี รยี นเพียงประถมศกึ ษาสูงถงึ 54% (ตารางท่ี 8) 100

ตารางที่ 8 ประชากรท่ีมงี านท�ำปี ค.ศ. 2010 จำ� แนกตามวุฒกิ ารศกึ ษา หวั ข้อการจำ� แนก จำ� นวน (พันคน) รอ้ ยละ ในระบบ นอกระบบ รวม 100ระดับการศกึ ษา 14,558 24,134 38,692 3 ไมไ่ ดร้ บั การศึกษา 386 790 1,177 28.2 22.8ตำ่� กว่าประถมศกึ ษา 1,924 8,981 10,906 15.6 13.9ประถมศกึ ษา 2,699 6,125 8,815 16.1 0.1มธั ยมศกึ ษาตอนตน้ 2,398 3,640 6,039 0.3มธั ยมศึกษาตอนปลาย 2,550 2,835 5,385 9.9สงู กว่ามธั ยมศกึ ษา 4,510 1,706 6,216 24.2 18.6อืน่ ๆ (รวมทัง้ การศึกษาระยะส้นั ในโรงเรยี น 25.2 13.6 39 33.5อาชีวะ) 13.8ไมท่ ราบ 75 41.2 116ภาคเมอื งหลวง 2,547 1,300 3,847ภาคกลาง 4,823 4,527 9,350ภาคเหนือ 2,053 5,145 7,198ภาคตะวนั ออกเฉยี งเหนอื 2,904 10,052 12,957ภาคใต้ 2,241 3,109 5,350ข้อสงั เกต: การจ้างงานนอกระบบหมายถึงผูม้ ีงานทำ� ทไ่ี มไ่ ด้รับประโยชน์จากการประกันสังคม 101

รปู ที่ 1 และ 2 แสดงความเปลยี่ นแปลงในชว่ งสบิ ปที ผ่ี า่ นมาขององคป์ ระกอบแรงงาน จำ� แนกตามระดบั การศกึ ษารปู ที่ 1 องค์ประกอบของแรงงานท่มี ีวฒุ ิการศกึ ษาระดับประถมศกึ ษาหรอื ตำ่� กวา่ ค.ศ. 1986-2010 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010ข้อสงั เกต: SP = เรยี นประถมศึกษาไม่ถงึ 6 ปี UP = เรยี นประถมศกึ ษา 6 ปีรูปท่ี 2 องค์ประกอบของแรงงานจ�ำแนกตามวฒุ กิ ารศกึ ษา18% 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 201016% SHS HS SC CO14%12%10%8%6%4%2%0% 1986ข้อสงั เกต: SHS = เรยี นมัธยมศกึ ษา 6-12 ปี HS = เรียนมัธยมศกึ ษา 12 ปี SC = เรียนตอ่ จากมัธยมศกึ ษาอกี ไมเ่ กิน 4 ปีCO = เรียนทัง้ หมด 16 ปีเปน็ อย่างนอ้ ย ตารางที่ 9 ชว่ ยใหเ้ หน็ แนวโนม้ ของระดบั และประเภทการศกึ ษาของประชากรทมี่ งี านทำ� ของ Vindolandส่วนตารางที่10 แสดงอัตราการว่างงานของ Vindoland ตามวุฒิและประเภทของการศึกษาท่ีได้รับ ค.ศ.2006-2010 102

ตารางท่ี 9 ร้อยละของผมู้ ีงานท�ำท่มี ีอายุ 15 ปีขน้ึ ไป จำ� แนกตามวุฒกิ ารศกึ ษา ค.ศ. 2006-2010 วุฒกิ ารศึกษา ค.ศ. ค.ศ. ค.ศ. ค.ศ. ค.ศ. 2006 2007 2008 2009 2010 รวมท้ังส้ิน 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 35,685.5 36,249.5 37,016.6 37,706.3 38,037.3 ไมม่ กี ารศึกษา 3.5 3.4 3.0 3.0 3.0 ต่ำ� กว่าประถมศกึ ษา 34.1 32.0 30.9 30.0 28.4 ประถมศกึ ษา 21.8 22.8 22.8 22.6 22.9 มัธยมศกึ ษาตอนตน้ 14.2 14.7 15.2 15.4 15.7 มัธยมศกึ ษาตอนปลาย 11.9 12.5 12.8 13.3 13.8 สายสามญั /วชิ าการ 8.7 9.2 9.6 9.9 10.4 สายอาชีพ 3.2 3.3 3.2 3.4 3.4 ฝกึ หดั ครู 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 ระดับสูงกวา่ 13.9 14.2 14.8 15.4 15.9 วิชาการ 7.5 7.7 8.2 8.6 8.9 ปวช. 4.1 4.4 4.6 4.7 4.9 ฝกึ หัดครู 2.4 2.1 2.0 2.0 2.0 อื่น ๆ (รวมทัง้ หลกั สตู รอาชวี ะระยะสนั้ ) 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 ไมท่ ราบ 0.4 0.4 0.3 0.2 0.2ตารางที่ 10 อัตราการวา่ งงานตามวฒุ กิ ารศกึ ษา ค.ศ. 2006-2010 (หนว่ ย: รอ้ ยละ) ค.ศ. ค.ศ. วุฒิการศึกษา ค.ศ. ค.ศ. ค.ศ. 2009 2010 2006 2007 2008 1.5 1.0 0.8 0.6 รวมทัง้ สิน้ 1.5 1.4 1.4 0.5 0.3 1.3 0.8 ไมม่ ีการศึกษา 0.9 0.6 0.6 2.2 1.5 2.0 1.3 ต่ำ� กว่าประถมศึกษา 0.6 0.5 0.5 1.9 1.2 2.6 1.6 ประถมศึกษา 1.5 1.2 1.2 1.1 0.2 2.7 2.1 มธั ยมศกึ ษาตอนต้น 2.3 2.1 2.2 มธั ยมศกึ ษาตอนปลาย 2.2 2.0 2.0 สายสามญั /วิชาการ 2.3 2.0 1.8 สายอาชพี 2.0 1.9 2.4 ฝกึ หดั ครู - 0.7 - ระดบั สงู กวา่ 2.6 2.6 2.5 103

วชิ าการ 3.1 2.8 2.6 2.9 2.4ปวช. 2.5 2.9 2.8 3.1 2.1ฝกึ หัดครู 1.2 1.1 0.9 1.1 1.3อน่ื ๆ (รวมทั้งหลักสตู รอาชีวะระยะสนั้ ) 0.5 0.9 0.1 0.4 0.7ไมท่ ราบ 0.5 0.9 0.5 0.8 0.4 ถงึ แมอ้ ตั ราการวา่ งงานของประเทศลดลง แตย่ งั มกี ารทำ� งานตำ�่ ระดบั อยเู่ ปน็ จำ� นวนมาก (ตารางท่ี 10)แต่ไม่มีสถิติอย่างเป็นทางการว่ามีผู้ท�ำงานต่�ำระดับ5อยู่จ�ำนวนเท่าไร สถิติแรงงานของประเทศระบุว่ามีการใชแ้ รงงานในครอบครวั โดยไม่มีคา่ จา้ งในสัดส่วนท่สี งู มาก คอื ราว 7.97 ลา้ นคน ซง่ึ คดิ เปน็ 21% ของแรงงานทั้งหมด หลายคนในจ�ำนวนนี้อาจจัดอยใู่ นกล่มุ ทำ� งานต่ำ� ระดบั2.2.3 ความขาดแคลนทกั ษะ และความมีทกั ษะไม่ตรงกบั ความต้องการ (Skill mismatches andshortages) คา่ แรงทเ่ี คยทำ� ให้ Vindoland ไดเ้ ปรยี บประเทศอนื่ ๆ ไดเ้ พมิ่ สงู ขนึ้ อตุ สาหกรรมทใี่ ชแ้ รงงานเปน็ หลกัจงึ ยา้ ยฐานการผลิตไปยังประเทศทม่ี รี ายได้ตำ�่ กวา่ แผนพฒั นาแหง่ ชาติระบุว่า Vindoland มีเป้าหมายเปน็เศรษฐกจิ ฐานความรู้ ในการทจ่ี ะบรรลเุ ปา้ หมายการพฒั นาเศรษฐกจิ ได้ Vindoland จำ� ตอ้ งเนน้ อตุ สาหกรรมที่ใชเ้ ทคโนโลยเี ปน็ หลกั พรอ้ ม ๆ กบั การเพมิ่ ผลติ ภาพของคนงานมากกวา่ ทเี่ คยไดด้ ำ� เนนิ การมา แตก่ ารขาดแคลนแรงงานมีฝีมือ และทักษะท่ีตลาดแรงงานต้องการได้กลายมาเป็นอุปสรรคส�ำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะไมก่ ่ีทศวรรษมานี้ การสำ� รวจหลายครง้ั พบวา่ อตุ สาหกรรมทใ่ี ชเ้ ทคโนโลยรี ะดบั สงู ไมส่ ามารถหาบณั ฑติ ทม่ี คี ณุ สมบตั แิ ละทักษะตามต้องการมาท�ำงานได้ ข้อเท็จจรงิ คอื การศกึ ษาตั้งแตร่ ะดับมธั ยมศึกษาข้นึ ไปรวมทงั้ การฝกึ อบรมในVindoland ไม่สามารถผลิตบัณฑิตท่ีมีทักษะและระดับความช�ำนาญตามความต้องการของตลาดแรงงานได้มากพอ หลายบริษัทรายงานว่าบัณฑิตจบใหม่ขาดทักษะพื้นฐานด้านการรู้คิด เช่น การสื่อสารด้วยภาษาอังกฤษ การรจู้ ักใชเ้ ทคโนโลยีสารสนเทศ การคำ� นวณ และความคดิ สรา้ งสรรค์ ในสถานการณ์ท่ีประเทศก�ำลังขาดแคลนแรงงานมีฝีมือ และช่างช�ำนาญงานในระดับปฏิบัติการ การจัดอาชีวศึกษาท่ีมีคุณภาพสูงให้เพียงพอจึงเป็นความท้าทายท่ีส�ำคัญตลอดสิบปีท่ีผ่านมา ปัจจุบันนี้สถาบันอาชีวศึกษาของ Vindoland ยังไม่สามารถตอบสนองความต้องการของตลาดแรงงานได้ มีนักเรียนระดับมัธยมศกึ ษาเพียง 40% เทา่ นนั้ ที่เลอื กเรียนสายอาชีวศึกษา การเลอื กเรยี นสายสามญั หมายถึงโอกาสศกึ ษาต่อในมหาวิทยาลยั ซ่ึงเม่ือจบการศึกษาแลว้ จะให้อัตราผลตอบแทนสูงกว่าอาชวี ศึกษามาก5 การท�ำงานต่�ำระดับ (underemployment) เป็นสถานการณก์ ารจา้ งงานที่ไม่ใชป้ ระโยชน์ทักษะที่แรงงานมใี ห้เต็มท่ี ตวั อยา่ งเช่น การจ้างคน งานทมี่ กี ารศกึ ษา ระดับทักษะ และ/หรอื ประสบการณ์ทไ่ี ม่จ�ำเปน็ สำ� หรบั งานน้นั และอาจหมายถงึ งานท่ีท�ำบางสว่ นของเวลาโดยคนงานที่ ต้องการท�ำงานเต็มเวลาแตไ่ มส่ ามารถหาได้ (เชน่ ทพี่ บได้บ่อยในการเกษตรกรรม) 104

กิจกรรมกลมุ่ดา้ นคุณภาพการศึกษา 1. ในการวิเคราะหป์ ัญหาสาขาการศึกษาของ Vindoland ในบทน้ี ใช้ตวั ชว้ี ัดใดหลกั ตัวใดวเิ คราะห์ คณุ ภาพของประถมศกึ ษา ทงั้ รปู ประกอบ และเนอื้ หาในบทขาดตวั ชว้ี ดั ใดบา้ งทน่ี า่ จะไดร้ วมไวด้ ว้ ย เพ่อื ให้เห็นภาพเบ็ดเสร็จของคณุ ภาพของการศกึ ษาขน้ั พ้ืนฐาน 2. การวิเคราะหป์ ัญหาสาขาการศึกษาของ Vindoland แสดงให้เหน็ ปญั หาสำ� คญั ทสี่ ุดด้านคุณภาพ การศกึ ษาขนั้ พื้นฐานประการใดบ้าง จงระบุสามประการดา้ นประสทิ ธภิ าพผลนอกของการศึกษา 3. จากข้อมลู ในหวั ขอ้ 2.2 ก) ระดับและประเภทของการศกึ ษาของผ้มู ีงานทำ� คอ่ ย ๆ เปลี่ยนไปเพอ่ื ใหต้ รงกับความตอ้ งการของ เศรษฐกิจประเทศในปจั จุบนั และในอนาคตอย่างไร ข) ผสู้ ำ� เรจ็ ชน้ั มธั ยมและบณั ฑติ ในปจั จบุ นั มคี ณุ สมบตั ไิ มต่ รงตามความตอ้ งการดงั กลา่ วในดา้ นใดบา้ ง 4. หวั ข้อ 2.2 ไมไ่ ด้กลา่ วถงึ ตัวช้ีวัดใดบ้าง ทน่ี า่ จะมีประโยชน์ในการประเมินว่าความรู้ความสามารถ ของบัณฑติ ตรงกบั ความต้องการของตลาดแรงงานหรอื ไม่ 5. ท่านคิดว่ารัฐบาลควรพยายามปรับปรุงคุณภาพและประสิทธิผลภายนอกของการศึกษาในภาคใด ของประเทศเปน็ พเิ ศษ (จงยกข้อมูลจากหวั ขอ้ 2.1 และ 2.2 มาสนับสนุนเหตุผลดังกล่าว) 105

บรรณานุกรมSheerens, J. .2000. Improving School Effectiveness. Paris: UNESCO/IIEP.UNESCO. 2000. World Education Forum Final Report. Dakar, Senegal 26-28 April 2000. Paris:UNESCO.UNESCO. 2005. Education for All: the Quality Imperative. Paris: UNESCO.www.efareport.unesco.orgUNICEF. 2000. What makes Quality of Learning? In Quality and Learning: Perspectives fromDevelopment Co-operation. Paper presented at the meeting of the International WorkingGroup on Education (IWGE). Florence, 13-16 June 2000. Paris: UNESCO/IIEP, 2001. 106

บทท่ี 5การวเิ คราะหต์ น้ ทุนการเงิน และการบรหิ ารจดั การการศกึ ษา(Analysing the cost, financing and management of education) บทที่ 5 ESD ศึกษาการเข้าถงึ ประสิทธิภาพภายใน ความเปน็ ธรรม คณุ ภาพ และประสทิ ธผิ ลภายนอกของ ระบบการศึกษาเพื่อตอบค�ำถามวา่ ก�ำลังบรรลผุ ลตามวัตถุประสงคห์ รือไม่ บทที่ 5 นจ้ี ะเปลย่ี นมุมมองมา เนน้ วธิ แี ละหนทางทจ่ี ะบรรลวุ ตั ถปุ ระสงคด์ งั กลา่ ว และตง้ั คำ� ถามสำ� คญั สำ� หรบั ผมู้ อี ำ� นาจตดั สนิ ใจทางการ เมือง นักวางแผนการศึกษา และผู้บริหารการศึกษา เช่น “ใครจ่ายรายจ่ายต่าง ๆ ทางการศึกษา” “มี ทรพั ยากรเพอ่ื การศกึ ษามากเพยี งไร” “มกี ารจดั สรรทรพั ยากรนต้ี ามลำ� ดบั ความสำ� คญั ของนโยบายหรอื ไม่ และจัดสรรได้อยา่ งมีประสทิ ธิผลหรอื ไม”่ “ การบริหารจัดการทรัพยากร และการจัดการในระดบั ปฏิบตั ิ การของการศกึ ษามปี ระสทิ ธิภาพ ประสิทธผิ ล และเป็นธรรมหรอื ไม่” บทท่ี 5 แบ่งออกเปน็ 2 สว่ นคือ ตอนที่ 1: ค�ำถามที่สำ� คญั ตัวช้วี ดั และเครือ่ งมอื การวเิ คราะห์ท่ใี ชใ้ น ESD เพอ่ื ศกึ ษา “ตน้ ทนุ และ การเงนิ ” และ “การบริหารจัดการ” การศึกษา ตอนท่ี 2 เปน็ แบบฝกึ หดั ทยี่ งั คงใชก้ รณขี อง Vindoland ตามบทที่ 2, 3 และ 4 ขอใหผ้ เู้ รยี นพจิ ารณา และสรุปบทเรียนจากวิธีท่ี ESD ในตัวอย่างน้ีศึกษาวิเคราะห์ “ต้นทุนและการเงิน” และ “การบริหาร จดั การ” การศกึ ษาวัตถปุ ระสงค์ เพื่อให้ความรู้และพัฒนาทักษะที่จ�ำเป็นในการประเมินระบบการศึกษา ในแง่ “ต้นทุนและการเงิน”และ “การบริหารจดั การ”เน้ือหา • การวเิ คราะหต์ น้ ทุน การเงิน และการบรหิ ารจัดการในการวเิ คราะหป์ ัญหาสาขาการศึกษา • ตวั อย่างการวเิ คราะหป์ ญั หาสาขาการศึกษา (กรณี Vindoland) 107

ผลการเรียนรทู้ ่ีคาดหวงั เม่ือเรยี นจบบทที่ 5 แล้ว ผเู้ รยี นควรสามารถ • ระบแุ ละวเิ คราะห์ตวั ชีว้ ดั ท่ีเกีย่ วขอ้ ง รวมท้ังขอ้ มูลอื่น ๆ ที่จำ� เปน็ ในการวิเคราะหต์ น้ ทนุ และการเงนิ ของการศกึ ษาในการวเิ คราะห์ปญั หาสาขาการศกึ ษาได้ • ระบุและวิเคราะหต์ วั ช้วี ัดและข้อมูลทีเ่ ก่ยี วข้องในการประเมนิ การบรหิ ารจดั การสาขาการศกึ ษาได้ • ประเมินประโยชน์ และข้อจำ� กัดของเคร่ืองมอื วิเคราะห์การจัดการสาขาการศกึ ษาได้ • วเิ คราะห์ และแสดงความคดิ เห็นเรอ่ื งความสำ� คญั และความเป็นธรรมของการเงนิ และการจัดสรร ทรัพยากรในสาขาการศกึ ษาได้กรอบเวลา • บทน้ีใช้เวลาศกึ ษาประมาณสปั ดาหล์ ะ 8 ช่วั โมงคำ� ถามทา้ ยบท • ผู้เรียนจะตอ้ งตอบค�ำถามท้ายบท 2 ขอ้ ซง่ึ เกย่ี วกับเน้ือหาในตอนที่ 1กจิ กรรมกลมุ่ • เมอื่ จบบทนแ้ี ลว้ ผู้เรียนจะชว่ ยกันท�ำงานกลุ่มท่เี ก่ียวข้องกบั เนื้อหาตอนท่ี 2 กจิ กรรมกล่มุ นอ้ี อกแบบ มาเพือ่ ชว่ ยประเมินและเรยี นรูว้ ธิ ีท่ีตวั อย่าง ESD ของ Vindoland ศึกษาและหาวธิ ีจดั การปัญหา เรื่องต้นทุน การเงนิ และการบริหารจดั การการศึกษาเอกสารอา่ นเพ่มิ เติม (ไมบ่ ังคบั ) • UNESCO 2008. EFA - Global Monitoring Report 2008, Education for all by 2015: Will we make it? Paris UNESCO (http://portal.unesco.org/education/en/ev.php) • Mingat, A. et al. 2003. Tools for Education Policy Analysis. The World Bank, Washington D.C. • Peano, Serge (ed).1999. Financing and Financial Management of Education. Report of the Pan-African seminar held in Dakar, Senegal, 12-14 October 1997. • Progress in Education For All: Focus on Governance. 2005. Report of the Meeting of the International Working Group on Education Meeting, IIEP/IWGE, Washington D.C., 19-21 October 2004. • Sack R. and Saidi M. 1997. Functional Analysis (Management Audits) of the Organisation of Ministries of Education, IIEP, Paris.

ตอนที่ 1 การวิเคราะห์ต้นทุน การเงิน และการบริหารจดั การการศึกษา(Analysing the costs and financing and the management of education)1.1 การวเิ คราะหต์ น้ ทนุ และการเงินของการศึกษา (Analysis of the cost andfinancing of education) การวิเคราะห์ต้นทุน และการเงินของการศึกษามีจุดมุ่งหมายท่ีจะแสดงว่าทรัพยากรท่ีสาขาการศึกษาได้รับจัดสรรมาน้ันช่วยให้บรรลุเป้าหมายได้เพียงไร มีการใช้จ่ายสมเหตุผลและเป็นธรรมหรือไม่ น่าจะใช้ทรัพยากรได้ดีกวา่ นน้ั หรือไม่ และจะหาเงินเพม่ิ เติมไดห้ รือไม่ ESD มกั ตอ้ งตอบคำ� ถามเรือ่ งการใชจ้ ่าย และการเงนิ ของสาขาการศกึ ษามากมายหลายขอ้ ตอนท่ี 1 นจ้ี ะเสนอคำ� ถามพน้ื ฐาน ซง่ึ พอจะแบง่ ไดเ้ ปน็ สามกลมุ่กลมุ่ แรกถามวา่ “ใครจา่ ยเงนิ เพอื่ การศึกษา เท่าไร และคา่ อะไร” กลุม่ ท่ีสองถามคำ� ถามสองขอ้ เพอื่ ชว่ ยหาวธิ ีท�ำใหก้ ารเงินเพอ่ื การศึกษาสอดคลอ้ งกับนโยบายการศึกษามากข้ึน กลุ่มสุดทา้ ยคอื ค�ำถามถึงความเปน็ ไปได้ในการปรบั ปรงุ การจัดสรรทรพั ยากรเพื่อการศึกษาในอนาคต1.1.1 ใครจ่ายเงนิ เพ่ือการศกึ ษา เทา่ ไร และค่าอะไร (Who is paying for education, how much,and for what?)คำ� ถาม ก) การศึกษามีต้นทนุ เท่าไร หรอื ระบบการศกึ ษาได้รับจดั สรรทรพั ยากรอะไรบา้ ง ข) ใครจา่ ย • รัฐบาล ชุมชนทอ้ งถ่ิน พอ่ -แม/่ ผู้ปกครอง องค์การเอกชน ภาคธุรกิจ หรือองคก์ รให้ความชว่ ยเหลอื จากต่างประเทศจา่ ยเงินเพอื่ การศึกษาฝ่ายละเทา่ ไร ค) มีการใชเ้ งนิ ทนุ น้เี พ่ืออะไร • การใชจ้ ่ายเพือ่ การศกึ ษามกี ารกระจายอยา่ งไร จ�ำแนกตามประเภท และระดับ • การใช้จา่ ยมีโครงสรา้ งอย่างไรเมือ่ จำ� แนกตามประเภท เชน่ ครู บุคลากรฝ่ายธรุ การและบคุ ลากรท ี่ ไมม่ ีหน้าทส่ี อน อุปกรณ์การสอน การบำ� รงุ รักษา รายจ่ายเพอื่ วัตถปุ ระสงคอ์ นื่ (ทุนการศกึ ษา อาหารกลางวัน ฯลฯ) การใช้จ่ายปกติ และการใช้จ่ายท่เี ปน็ การลงทุน เชน่ อาคาร และอปุ กรณ์ 109

เคร่อื งมือและตวั ชวี้ ดั (Related instruments and indicators) ตวั ช้ีวัดที่ใชม้ ากที่สดุ ในการวิเคราะห์ทง้ั สามประเดน็ น้ี คอืตวั ชี้วดั รายจ่าย และการจัดสรรทรัพยากร • รายจา่ ยภาครัฐเพื่อการศกึ ษา คิดเป็นรอ้ ยละของงบประมาณรฐั ท้งั หมด • รายจา่ ยดำ� เนนิ การเพือ่ การศกึ ษา คดิ เป็นรอ้ ยละของรายจา่ ยดำ� เนนิ การภาครฐั ทง้ั หมด • รายจา่ ยภาครฐั เพื่อการศึกษาคิดเป็นร้อยละของ GDP • รายจา่ ยภาครัฐเพื่อการศึกษาที่เปน็ จ�ำนวนสมั บูรณ์ตัวช้ีวัดแหล่งทุน • จำ� นวนร้อยละของการเงินเพื่อการศึกษาทีไ่ ด้รบั จากรฐั บาล หนว่ ยงานบริหารสว่ นท้องถิ่น/ภมู ภิ าค และความช่วยเหลือจากภายนอก • รายจ่ายโดยประมาณของผู้ปกครองเพอ่ื การศกึ ษา จ�ำแนกตามระดับ และประเภทของการศึกษา • จ�ำนวนเงนิ และรอ้ ยละของความสนบั สนุนทางการเงินจากภาคธุรกจิ เพื่อการศกึ ษา และฝกึ อบรมตัวช้วี ัดการจัดสรรทรพั ยากร • รายจ่ายภาครัฐเพ่ือการศกึ ษา คิดเปน็ ร้อยละของงบประมาณแผ่นดนิ • รายจา่ ยด�ำเนินการเพ่อื การศึกษา คิดเป็นรอ้ ยละของรายด�ำเนนิ การภาครฐั ท้ังหมด • รายจา่ ยภาครฐั เพื่อการศึกษาคดิ เป็นรอ้ ยละของ GDP • รายจา่ ยตามประเภทและระดับการศึกษา ทัง้ ท่ีเป็นจำ� นวนสัมบรู ณ์ และจ�ำนวนร้อยละ การตอบประเดน็ เหลา่ นี้ และการคำ� นวณตวั ชวี้ ดั ดงั กลา่ ว เรม่ิ ดว้ ยการทำ� รายการรายจา่ ยการศกึ ษาตามประเภทตา่ ง ๆ ขา้ งตน้ แมว้ า่ การทำ� บญั ชจี ะเปน็ เรอื่ งตรงไปตรงมา แตม่ คี วามยงุ่ ยากในการเกบ็ รวบรวมขอ้ มลูหลายประการ คือ • การใช้จา่ ยจรงิ อาจไม่ตรงกับงบประมาณที่ไดร้ บั อนมุ ตั ิ • กระทรวงการคลังอาจลังเลท่ีจะอนุญาตใหเ้ ข้าถึงฐานขอ้ มูล • ประเภทงบประมาณอาจไมเ่ ออ้ื ตอ่ การวิเคราะห์ ดังน้นั อาจจ�ำเป็นตอ้ งตรวจงบการเงนิ เมือ่ สน้ิ สดุ ระยะ หรือแจงรายละเอยี ดข้อมลู การจ่ายเงนิ เดือนของขา้ ราชการและพนกั งานเพอ่ื ท่จี ะไดท้ ราบ การกระจายของรายจ่ายตามหน้าทีก่ ารงาน • ในประเทศทม่ี ีการกระจายอ�ำนาจสงู มาก ฝ่ายบริหารระดบั จงั หวดั ต�ำบล และ/หรอื รัฐบาลทอ้ งถ่นิ และแมแ้ ต่โรงเรยี นอาจรบั ผิดชอบเงนิ สนบั สนุนดา้ นการศึกษาจ�ำนวนมาก และการหาข้อมลู ที่เชอื่ ถอื ได้เรอื่ งรายจา่ ยเพือ่ การศกึ ษามักทำ� ได้ยาก • มกั จะไม่มีขอ้ มูลละเอียดเร่อื งเงนิ สนบั สนนุ จากครวั เรอื น องค์การเอกชนไม่แสวงหากำ� ไร และภาค ธุรกิจ ทำ� ให้ต้องด�ำเนินการสำ� รวจเพ่ือเกบ็ รวบรวมขอ้ มลู ทหี่ าไมไ่ ด้จากแหล่งอ่นื การวเิ คราะหห์ ลงั จากนไ้ี มใ่ ชก่ ารทำ� บญั ชี แตจ่ ะตอ้ งตอบคำ� ถามทงั้ สามขอ้ ทกี่ ลา่ วแลว้ ขา้ งบนนเี้ พอ่ื ตรวจอนุกรมเวลาคน้ หาแนวโนม้ ในอดตี คำ� นวณตวั ชว้ี ัด และเปรียบเทียบขอ้ มลู กับของประเทศอ่ืน ๆ เพื่อทีจ่ ะได้ทราบวา่ สถานการณเ์ ป็นไปตามคาดหรอื ไม่ 110

1.1.2 ท�ำอยา่ งไรการเงนิ เพ่ือการศึกษาจงึ จะสอดคลอ้ งกบั นโยบายภาคการศึกษามากขึ้น (How cangreater coherence be secured between education financing and education-sectorpolicy?)ค�ำถามก) จะใช้ทรพั ยากรท่ีมีอยู่ให้มีประสิทธผิ ลมากขน้ึ ไดห้ รือไม่ • การกระจายของรายจา่ ยระหว่างระดับหรือประเภทตา่ ง ๆ หรอื ในหมปู่ จั จยั น�ำเข้าทจี่ �ำเป็นจะท�ำให้ บรรลวุ ตั ถุประสงคเ์ ชงิ นโยบายของการศกึ ษาไดส้ ูงสุดหรือไม่ • ต้นทุนการศีกษาระดับตา่ ง ๆ สมเหตผุ ลหรือไม่ ลดลงไดห้ รือไม่ การลดตน้ ทนุ จะมีผลดา้ นลบอยา่ งไรข) การเพิ่มทรพั ยากรเข้าสู่ระบบจะเปน็ ไปได้หรอื ไม่ และเปน็ ท่ีพึงปรารถนาหรือไม่ • หากการเงนิ ไมเ่ พียงพอที่จะทำ� ให้บรรลุผลลพั ธ์ดังคาด จะเพิม่ เงนิ สนับสนุนจากแหล่งใดแหล่งหนง่ึ ได้ หรือไม่ และจะมผี ลสบื เน่อื งเชงิ ลบอย่างไร ตวั อยา่ งเช่น การขอให้ผูป้ กครองจา่ ยเงินเพ่มิ ข้นึ อาจท�ำให้ อปุ สงค์การศึกษาลดตำ่� ลง หรอื การศกึ ษาและการสาธารณสขุ ในบางท้องทอี่ าจต้องแขง่ ขนั กันเพ่ือให้ ได้เงนิ สนบั สนนุ เพ่ิมขึ้น ควรหรอื ไม่ท่ีสาขาหนงึ่ จะไดป้ ระโยชน์เหนอื อีกสาขาหนึง่ • มีมาตรการใดบา้ งทจี่ ะทำ� ใหพ้ ่อ-แม่ ผู้ปกครอง ภาคธรุ กิจ ชมุ ชนท้องถน่ิ รฐั บาล และองค์กรผู้ให้เงิน ช่วยเหลอื เพิ่มเงนิ ช่วยเหลือ • หากจ�ำเป็น จะถ่ายโอนภาระการเงนิ โดยขยายการศึกษาเอกชนระดับใด หรอื หลกั สูตรใดได้บ้าง จะ เกดิ ผลดผี ลเสยี อยา่ งไรบา้ ง และจะชดเชยผลดังกล่าวไดห้ รอื ไม่เครือ่ งมอื และตัวชว้ี ดั ทเ่ี กย่ี วขอ้ งเพ่ิมเติม ต่อไปน้ีคือตวั ชวี้ ดั ที่มักใช้วัดต้นทุนจริงของการศึกษา ความเป็นไปได้ของการเงนิ ในอนาคต และการใช้ประโยชน์ทรพั ยากรการศกึ ษาตวั ชีว้ ัดตน้ ทุน และการจดั สรรทรพั ยากร • รายจา่ ยต่อหนว่ ยจำ� แนกตามระดบั และประเภทการศกึ ษา • รายละเอียดงบประมาณการศกึ ษาตามประเภทรายจา่ ย (บุคลากร วสั ดอุ ปุ กรณ์ การบ�ำรงุ รกั ษา ฯลฯ) • รายจ่ายจริงท้งั หมดทางการศึกษา จ�ำแนกตามระดบั และประเภท • แนวโนม้ รายได้ และรายจ่ายของครัวเรือนเพอ่ื การศึกษาตัวช้ีวัดการใช้ประโยชน์ทรพั ยากร • การบริหารงบประมาณภาครัฐเพอื่ การศกึ ษาตามจริง • ประสิทธผิ ลของการควบคมุ ตน้ ทนุ และรายจา่ ย • การใชป้ ระโยชนจ์ ากครู คิดเปน็ ภาระงานที่แทจ้ รงิ จ�ำนวนชั่วโมงสอนจริงในหอ้ งเรยี น ฯลฯการจะไดข้ อ้ มลู ทเ่ี ชอ่ื มน่ั ไดแ้ ละครบถว้ นสำ� หรบั ตวั ชวี้ ดั ดงั กลา่ วนม้ี คี วามยงุ่ ยากในทางปฏบิ ตั หิ ลายประการ เชน่ • กระทรวงการคลงั สำ� นกั งานสถิติแหง่ ชาติ และสถาบันอ่นื ๆ มักจะลงั เลที่จะให้สบื ค้นฐานขอ้ มลู บาง 111

ประเภท • ประเภทของงบประมาณ อาจไมเ่ หมาะส�ำหรบั การวิเคราะหห์ น้าท่ี • งบประมาณอาจต่างจากรายจา่ ยจรงิ • ในการท่ีจะแจงรายจา่ ยใหล้ ะเอยี ดมากพอจำ� เปน็ ตอ้ งวเิ คราะหร์ ายจ่ายโดยละเอยี ด • พบไดบ้ ่อยคร้ังว่ามขี อ้ มูลไม่เพียงพอเร่ืองเงนิ เพ่อื การศกึ ษาทีม่ าจากครวั เรือน ชุมชนท้องถนิ่ ภาค ธรุ กจิ และอืน่ ๆ และมีขอ้ มูลอนุกรมเวลานอ้ ยกว่า1.1.3 จะปรับปรุงการจัดสรรทรพั ยากรในอนาคตไดอ้ ย่างไร (How can future resourceallocation be improved?) การวเิ คราะหป์ ญั หาสาขาการศกึ ษา และการพฒั นากลยทุ ธก์ ารจดั สรรทรพั ยากรเพอื่ การศกึ ษาในอนาคตตอ้ งพจิ ารณาคำ� ถามส�ำคญั อีกสองขอ้ ซ่งึ ไมใ่ ช่จุดสนใจโดยตรงของการวิเคราะห์ตน้ ทุน และการเงินทางการศกึ ษา คือ ก) ตามนโยบายการศกึ ษาของประเทศ ควรจดั สรรทรัพยากรเพ่ิมเติมให้ดา้ นใดก่อน รฐั บาลควรลงทนุ ในดา้ นใดเพอื่ ใหร้ ะบบการศกึ ษาบรรลเุ ปา้ ประสงคห์ ลกั ของนโยบายการศกึ ษาไดม้ ากทส่ี ดุ ควรลงทนุ ดา้ นการเขา้ ถงึ สมั ฤทธผิ ล ความเปน็ ธรรม ความเทา่ เทยี มกนั ประสทิ ธภิ าพภายนอก หรอื เรอ่ื งอ่นื ๆ การที่จะตอบค�ำถามนีไ้ ด้ จะต้องสังเคราะห์ผล ESD อภปิ ราย และจำ� ลองสถานการณท์ างเลือกกลยุทธ์สำ� หรบั การศกึ ษาในอนาคต เปรยี บเทยี บทางเลอื กตา่ ง ๆ กบั การพฒั นาทเ่ี ตรยี มไวก้ อ่ นหนา้ แลว้ และวดั ความเป็นไปไดข้ องทางเลอื กตา่ ง ๆ ดังกลา่ วโดยค�ำนึงถงึ ข้อจ�ำกดั ของระบบดว้ ย ข) ใครเปน็ ผูก้ �ำหนดการจัดสรรทรพั ยากร และบนพ้ืนฐานใด มกี ารตง้ั งบประมาณการศกึ ษา และมกี ารตรวจสอบงบประมาณอยา่ งไร การตดั สนิ ใจตา่ ง ๆ นสี้ อดคลอ้ งกับนโยบายสาขาการศึกษาอย่างไร การกระจายหนา้ ทคี่ วามรบั ผดิ ชอบดา้ นการเงนิ ชว่ ยใหม้ กี ารใชท้ รพั ยากรทไี่ ดร้ บั จดั สรรสำ� หรบั การศกึ ษาใหเ้ กิดประโยชนส์ งู สดุ ได้เพยี งไร ผูใ้ ห้เงินสนบั สนุนการศึกษาควบคุมการใชเ้ งนิ นั้นหรือไม่ ควรควบคมุ หรอื ไม่ ประเดน็ สำ� คัญในที่นคี้ ือ กลไกการจัดสรรและควบคมุ งบประมาณมีสว่ นชว่ ย หรือเปน็ อุปสรรคตอ่ การด�ำเนนิ นโยบายสาขาการศึกษา ซึ่งเป็นประเด็นโครงสรา้ งองค์กรมากกว่าประเดน็ การเงิน แต่ถึงกระนัน้ การวิเคราะห์ปัญหาสาขาการศึกษาแต่ละครั้งควรพิจารณาประเด็นนี้โดยใช้เคร่ืองมือ เช่น การส�ำรวจติดตามรายจ่ายภาครัฐ (public expenditure tracking survey – PET) หรือการตรวจสอบการบริหารจัดการ(management audit) 112

1.1.4 การวิเคราะหต์ น้ ทุนและการเงินจากมมุ มองของผมู้ ีบทบาททางสงั คม (Analysing cost andfinancing from a social actor’s perspective) สมาคมผปู้ กครอง ครอู าจารย์ และนกั เรยี นนกั ศกึ ษาอาจสนใจคำ� ถามหลกั สามขอ้ เกย่ี วกบั การวเิ คราะห์“ตน้ ทนุ และการเงนิ ” ดังตอ่ ไปนี้ • รายจา่ ยสอดคล้องกับวตั ถุประสงค์เชงิ นโยบายทีป่ ระกาศไว้หรือไม่ • ใครจ่ายเพือ่ การศึกษาเท่าไร • มกี ารใชท้ รพั ยากรให้เกิดประโยชนส์ งู สดุ หรือไม่ แตผ่ มู้ บี ทบาทเหลา่ นส้ี นใจการวเิ คราะหเ์ ฉพาะในประเดน็ ทสี่ มประโยชนแ์ ละวตั ถปุ ระสงคข์ องตนเทา่ นน้ัเช่น ครูอาจารย์อาจสนใจท่ีจะประเมินว่าจะได้ทรัพยากรเพื่อการเรียนการสอนเพิ่มขึ้นได้อย่างไร โดยมักจะเห็นว่าเงนิ เดอื นท่ีสงู ขึน้ เปน็ ส่ิงที่จะชว่ ยเพ่ิมผลิตภาพ ไม่ใช่ปญั หาตามข้อสรปุ ของ ESD 113

คำ� ถามท้ายบท เรื่องต่อไปนี้สะท้อนวตั ถุประสงค์เชิงนโยบายการศึกษาแหง่ ชาติของประเทศของผเู้ รียนได้ดีเพยี งใด: • การจัดสรรงบประมาณภาครัฐเพื่อการศกึ ษาส�ำหรับแตล่ ะสาขาย่อย (กอ่ นประถม ประถมศึกษา มธั ยมศึกษาสายสามัญ อาชวี ศึกษา ฯลฯ) • การกระจายงบประมาณการประถมศกึ ษาระหว่างรายจา่ ยท่เี ป็นเงินเดือน และรายจ่ายท่ีไมใ่ ช่เงิน เดือน 114

1.2 การวิเคราะหก์ ารจัดการระบบและทรพั ยากร (System and resourcemanagement analysis)1.2.1 การวิเคราะหก์ ารปฏบิ ัตงิ านของระบบ (Analysis of system operation) ในการจดั การสาขาการศกึ ษาแบบเปน็ ระบบ ขา้ ราชการกระทรวงศกึ ษาธกิ ารตอ้ งแปลการจดั ทม่ี เี หตผุ ลใหเ้ ปน็ นโยบายทไี่ ดร้ บั อนมุ ตั ิ และแปลงนโยบายนนั้ เปน็ ผลลพั ธท์ เ่ี ปน็ รปู ธรรม ระบบการจดั การแบบนจ้ี ะตอ้ งไดร้ บั ความสนบั สนนุ จากกลไกควบคมุ ทม่ี ากพอ (กฎหมายและระเบยี บ งบประมาณ และอนื่ ๆ) การแบง่ หนา้ ที่ความรับผดิ ชอบและทรัพยากร ขีดความสามารถเชงิ องค์กร (โครงสรา้ ง บุคลากร เครอื่ งมือ ฯลฯ) และระบบสารสนเทศทม่ี ปี ระสิทธิผล แท้ทีจ่ รงิ แล้ว การท่หี น่วยงานกลางดา้ นการศึกษาจะวางแผน กำ� กบั ตดิ ตาม และแนะน�ำให้ค�ำปรึกษาได้ จะต้องใช้และวิเคราะห์ข้อมูลจากทุกจุดในระบบ และติดตามพัฒนาการด้านต่าง ๆอยา่ งต่อเนอื่ งโดยใชต้ วั ชี้วัดท่ีเหมาะสม ฯลฯ อาจมผี ตู้ งั้ ขอ้ สงสยั เกยี่ วกบั ประสทิ ธผิ ลของระบบการบรหิ ารจดั การการศกึ ษา โดยเฉพาะในสถานการณ์ดังต่อไปนี้ • เมื่อไม่มีการใช้งบประมาณ หรอื ไมม่ กี ารด�ำเนนิ โครงการทไี่ ดร้ บั อนุมตั ิแลว้ • เม่ือมี “บคุ ลากรมากเกินไป” หรอื เมือ่ ใชป้ ระโยชนท์ รพั ยากรอยา่ งไม่มคี ุณภาพ (เชน่ การใช้ครู อาจารย์) • เมอ่ื มเี หตกุ ารณท์ สี่ อ่ วา่ ไม่มีการสอนตามปกติในห้องเรียน (การขาดงานของครอู าจารย์ เสยี งบน่ จาก พอ่ -แม่ ผปู้ กครอง ครอู าจารย์ นักเรียน ฯลฯ) สถานท่ีท่ใี ชใ้ นการเรยี นการสอนมีสภาพไมส่ มบูรณ์ (โครงสร้างพน้ื ฐานบกพรอ่ ง ขาดวัสดุอปุ กรณพ์ นื้ ฐาน ครอู าจารย์ขาดทักษะขน้ั ต่ำ� และไม่รสู้ ึกผูกมดั ฯลฯ) • เมอ่ื ผูม้ ีหน้าท่เี ตรียมรา่ งนโยบาย วางแผน และจดั การไม่อาจทำ� งานตามปกติได้เพราะขาดขอ้ มูลและ สารสนเทศ ซ่งึ เน่ืองมาจากสาเหตภุ ายในกระทรวงศึกษาธิการ หรอื บางกรม หรอื บางระดับ หรอื ส่วนการบรหิ ารจดั การการศกึ ษา ผู้ใหญห่ รอื องค์กรภายนอกทส่ี นับสนนุ เงนิ ทุนย่อมเร่ิมประเมนิ สถานการณอ์ ยา่ งพินิจพเิ คราะห์ จนท�ำใหม้ กี ารเปล่ียนแปลงในหน่วยงาน และ/หรือ กระบวนการ จดั การทีเ่ กีย่ วขอ้ ง และอาจทำ� ใหต้ ้องมีการตรวจสอบการด�ำเนินงาน และผลลพั ธ์ของการท�ำหนา้ ท่ี บริหารจดั การของกระทรวงฯ หรอื หนว่ ยงานภายในกระทรวงฯ แตก่ ระทรวงฯไมม่ ีทั้งเวลาและ บคุ ลากรท่ไี ดร้ ับการฝกึ อบรมใหต้ รวจสอบการบริหารจัดการ อีกท้งั ข้าราชการกระทรวงฯ ผู้มีบทบาท หน้าที่เกย่ี วข้องกับการจดั การน้ันไม่สามารถมองงานว่าเป็นเรอ่ื งนอกตัวได้ (objective) จึงไมอ่ าจ ตรวจสอบไดต้ ามลำ� พงั แตต่ อ้ งอาศยั ความช่วยเหลอื จากภายนอก ESD เป็นโอกาสให้ผู้มีอ�ำนาจได้ด�ำเนินการวิเคราะห์เช่นที่กล่าวมานี้ โดยใช้ข้อมูลจากผู้เชี่ยวชาญภายนอก โดยปกติแล้ว การตรวจสอบการบริหารระบบการจัดการการศึกษาท้ังหมดจะเน้นหน้าท่ีส�ำคัญสี่ประการ ส�ำหรับแต่ละหน้าท่ีนั้นมีค�ำถามที่เป็นแก่นของการประเมินขีดความสามารถการบริหารจัดการดังตอ่ ไปน้ี 115

ค�ำถาม การตรวจสอบการบรหิ ารในสาขาการศกึ ษาคอื การประเมนิ วา่ สาขาการศกึ ษาไดท้ ำ� หนา้ ทหี่ ลกั ใหส้ ำ� เรจ็ลุล่วงไดห้ รือไม่ โดยตอบคำ� ถามหลกั ดังนี้หน้าท่ีด้านยุทธศาสตร์ • มีการจดั ทำ� นโยบาย และแผนการศึกษาอย่างไร ภาคเี ครอื ข่ายมีสว่ นรว่ มในกระบวนการนี้อย่างไร เพียงไร • นโยบายท่ใี ชอ้ ยู่นมี้ พี ้นื ฐานอยู่บนการประเมนิ ผลนโยบาย และโครงการทไ่ี ดด้ ำ� เนนิ การไปกอ่ นหนา้ น้ี หรือไม่ • นโยบายและการเตรียมงบประมาณนน้ั สอดรับประสานกนั มากน้อยเพยี งใด • โครงสรา้ ง ทรัพยากร และเคร่ืองมอื ที่ต้องใชท้ �ำหน้าทน่ี ี้เหมาะสมหรอื ไม่หน้าทกี่ ารบรหิ ารจัดการ • มีการจดั สรรและใชท้ รัพยากรทีม่ อี ยู่ โดยเฉพาะทรัพยากรมนษุ ย์ (เช่นคร)ู อยา่ งมีประสทิ ธิผลและ ประสทิ ธิภาพหรอื ไม่ • มีกลไกตรวจหา และแก้ไขความเบีย่ งเบนไปจากวัตถปุ ระสงค์ตงั้ ตน้ ของระบบหรือไม่ (กลไกควบคุม และแก้ไขการจัดการ) • บคุ ลากรทเ่ี กีย่ วขอ้ ง (ครอู าจารย์ ผู้บรหิ าร ฯลฯ) พงึ พอใจในระบบการบรหิ ารทใี่ ชอ้ ย่เู พียงไรหน้าที่สารสนเทศ • การบริหารจัดการการศกึ ษามีระบบสารสนเทศใช้หรอื ไม่ ระบบนี้เหมาะสม และใชก้ ารไดเ้ พยี งไร • การเกบ็ รวบรวมข้อมลู การบริหารจดั การออกแบบไวอ้ ย่างไร มกี ารจดั อย่างไร มกี ารเก็บ วเิ คราะห์ และหมนุ เวยี นขอ้ มลู อย่างถกู ตอ้ งและมปี ระสิทธผิ ลหรือไม่ • ผูจ้ ัดการระดบั ต่าง ๆ เขา้ ถงึ ขอ้ มูลได้สะดวกหรือไม่ มีการใชข้ อ้ มลู จริงหรือไม่หนา้ ท่ีการปฏิบัติการ • การด�ำเนินงานของสถาบันการศึกษาและฝึกอบรมท้ังหลายมจี ุดแข็ง และขอ้ บกพรอ่ งอยา่ งไร • ครูอาจารย์ประสบความยงุ่ ยากในการจัดการหอ้ งเรียนอย่างไร • การนเิ ทศห้องเรียนและการจดั การโรงเรียนมปี ระสทิ ธิผลหรือไม่ • การสนับสนุนทางวิชาชีพและธุรการทคี่ รู และผอู้ ำ� นวยการโรงเรยี นได้รบั นน้ั มจี ุดแข็งและจุดอ่อน อย่างไรตัวชี้วดั หรือเกณฑก์ ารประเมิน (Indicators or assessment criteria) การวเิ คราะหอ์ งคก์ รหรอื การตรวจสอบใชเ้ กณฑด์ งั ตอ่ ไปนร้ี ว่ มกบั เกณฑอ์ น่ื ๆ ประเมนิ จดุ แขง็ และจดุ ออ่ นของระบบการบรหิ ารจดั การ 116

ส�ำหรับหนา้ ท่ดี า้ นยทุ ธศาสตร์ • วตั ถุประสงคเ์ ชิงนโยบายและโครงการการศึกษาสอดคลอ้ งกบั การจดั สรรงบประมาณและการจดั หน้าท่กี ารบรหิ ารจัดการและงานอ่ืน ๆ หรอื ไม่ การมอบหมายงานเหมาะสมพอดีกับทรพั ยากรมนษุ ย์ การเงิน และกายภาพทไี่ ดร้ ับจดั สรรหรือไม่ • กรอบการควบคุมดูแล(regulatory framework) โครงสรา้ งองคก์ ร และกระบวนการท�ำงาน (การ แบง่ หนา้ ท่ีความรับผดิ ชอบ กระบวนการควบคุม ฯลฯ) สอดคลอ้ งกนั มากพอทจี่ ะท�ำใหก้ ารท�ำหน้าที่ บรหิ ารจัดการต่าง ๆ มีประสิทธิผลได้แนน่ อนหรอื ไม่ส�ำหรับหน้าท่กี ารบรหิ ารจัดการ • กลไกภาระรับผดิ ชอบภายในโครงสรา้ งและสถาบนั การบรหิ ารจัดการการศึกษานน้ั มปี ระสทิ ธิผล อย่างไร • การจดั สรรทรัพยากร และระดบั การใชป้ ระโยชนท์ รพั ยากร (โดยเฉพาะทรพั ยากรมนุษย์ ซ่งึ กำ� หนดการลงทุนทางการเงิน และผลลพั ธ์ของระบบการศึกษา) สอดคล้องกับความต้องการ และ มาตรฐานท่ตี ัง้ ไวห้ รอื ไม่ • หนว่ ยงานในระดับต่าง ๆ (โรงเรียน อ�ำเภอ จงั หวัด) และ/หรอื หนว่ ยการบริหารจัดการ (เชน่ ฝ่าย บุคลากร) มีขีดความสามารถท่ีแท้จริง (ทรัพยากร อำ� นาจการตัดสินใจ ฯลฯ) เพยี งไร • กระบวนวธิ ีการบรหิ ารปัจจบุ นั มอี ัตราส่วนต้นทนุ ตอ่ ประสิทธิผลเป็นเทา่ ไรสำ� หรบั หน้าที่สารสนเทศ • งานจดั การและกำ� กับตดิ ตามมีขอ้ มลู พ้นื ฐานที่เช่ือมนั่ ได้หรือไม่ • การเก็บ ประมวล และวิเคราะห์ขอ้ มลู เพ่ือการจดั การมีประสทิ ธิภาพเพยี งไร • ผมู้ ีบทบาทท่ีเก่ียวขอ้ ง (ครู ผ้อู ำ� นวยการโรงเรยี น ผบู้ ริหารท่ีระดบั การกระจายอ�ำนาจตา่ ง ๆ ฯลฯ) เขา้ ถงึ ขอ้ มูลการจดั การไดเ้ พยี งไรสำ� หรบั หน้าที่ปฏบิ ตั ิการ • ผมู้ ีบทบาทท้ังหลาย (ครู ผ้อู �ำนวยการโรงเรยี น วิทยากรผู้ฝึกอบรมครู ผู้ตรวจราชการ ผบู้ รหิ าร) รสู้ กึ ผูกมัด(commitment) ตอ่ งานมากน้อยเพียงไร • เกณฑก์ ารอบรม และเกณฑ์การคัดเลือกบคุ ลากรฝ่ายจดั การ (ผู้บริหารโรงเรยี น ผู้ตรวจการ ฯลฯ) เหมาะสมกับคุณสมบตั ขิ องต�ำแหน่งนั้น ๆ หรอื ไม่ • การอบรมครูประจำ� การและผอู้ �ำนวยการโรงเรียนท่วั ถึงและสม่�ำเสมอเพยี งไรความมีพรอ้ มของขอ้ มลู และเครอื่ งมอื เกบ็ ขอ้ มูล (Availability of data and collectioninstruments)การศึกษาจุดแข็งและจุดอ่อนของระบบการจัดการโดยวิธีตรวจสอบหรือวิเคราะห์องค์กรต้องใช้เคร่ืองมือดังต่อไปนี้ • การวิเคราะหเ์ อกสารธรุ การ • การสัมภาษณผ์ มู้ ีบทบาททเ่ี ก่ยี วขอ้ ง 117

• การวเิ คราะหส์ ถติ ดิ า้ นทรพั ยากรทไี่ ดจ้ ดั สรรใหก้ ระบวนการบรหิ าร และผลลพั ธ์ หรอื ผลกระทบของ กระบวนการดงั กลา่ ว การตรวจสอบการบรหิ ารนน้ั มงี านตอ้ งทำ� จำ� นวนมาก และตอ้ งใชท้ รพั ยากรมาก เชน่ กนั โดยปกติ บรรดาขอ้ มลู และสารสนเทศทจี่ ำ� เปน็ ตอ้ งใชใ้ นการตรวจสอบดงั กลา่ วมอี ยมู่ ากแลว้ อย่างไรก็ดี ผทู้ ที่ ำ� งานบริหารจดั การมักไม่เตม็ ใจท่จี ะให้ใครมาตรวจพจิ ารณาหน้าท่แี ละพฤติกรรมของตน และลงั เลทจี่ ะเขา้ รว่ มในการประเมนิ ผลเชน่ น้ี แตก่ ารมสี ว่ นรว่ มแมน้ อ้ ยนดิ ยอ่ มทำ� ใหผ้ ลการตรวจสอบเปน็ที่ยอมรับ และท�ำให้เกิดความเปล่ียนแปลงท่ีแท้จริงได้ และหากฝ่ายบริหารหลักที่จะได้รับผลจากการตรวจสอบนี้ได้มีส่วนร่วมต้ังแต่ขั้นออกแบบ เรื่อยไปจนถึงการตรวจสอบทุกระยะ จะท�ำให้มีโอกาสสูงข้ึนท่ีจะเกิดการปรับปรุงทแ่ี ท้จริงสืบเนอื่ งมาจากการตรวจสอบนัน้1.2.2 การวิเคราะหก์ ารจัดการทรพั ยากรมนุษย์ (Analysis of human-resources management) การวิเคราะห์แง่มุมต่าง ๆ ของการจัดการ อาจจะเน้นเฉพาะความท้าทายและข้อจ�ำกัดของระบบในประเด็นสำ� คญั เช่น การใช้ประโยชน์ทรพั ยากรมนุษย์ให้ดีข้นึ ซ่งึ เป็นจุดสนใจของ ESD ในระยะหลังนี้ และเป็นความท้าทายหลักส�ำหรับประเทศท่ีก�ำลังพัฒนา ประเทศเหล่าน้ีต้องการครูเพิ่มข้ึนเน่ืองจากต้องขยายอตั ราการเขา้ เรยี นใหท้ กุ คนไดร้ บั การศกึ ษา แตค่ งเปน็ การยากทจ่ี ะเพม่ิ การใชจ้ า่ ยเพอ่ื การศกึ ษาใหม้ ากขน้ึ อกี ดังน้นั ESD ในสว่ นทเี่ ก่ยี วกับการบรหิ ารการศกึ ษา จงึ ควรรวมการวเิ คราะห์ (เชิงสถิติ และแบบอืน่ ๆ)การบรหิ ารจัดการการจดั สรรและการใช้ประโยชนบ์ คุ ลากรครเู ขา้ ไวด้ ้วยค�ำถาม ในการประเมนิ ผล “หลกั การ” การจดั การบคุ ลากรครนู น้ั จำ� เปน็ ตอ้ งวเิ คราะหว์ า่ การสง่ ครไู ปประจำ� ในโรงเรยี นตา่ ง ๆ ใชห้ ลกั เกณฑเ์ ดยี วกนั เสมอหรอื ไม่ (สามารถวเิ คราะหอ์ าคาร วสั ดอุ ปุ กรณไ์ ดใ้ นทำ� นองเดยี วกนั )ค�ำถามนีอ้ าจถามไดห้ ลายแบบ เชน่ การส่งครูไปประจำ� ที่โรงเรียนต่าง ๆ นนั้ สอดคลอ้ งกบั อัตราการเขา้ เรยี นหรอื ไม่ โรงเรยี นทม่ี จี ำ� นวนนกั เรยี นเทา่ กนั มคี รจู ำ� นวนเทา่ กนั หรอื ไม่ โรงเรยี นทมี่ จี ำ� นวนครไู ลเ่ ลยี่ กนั มจี ำ� นวนนักเรียนใกล้เคยี งกันดว้ ยหรือไม่ การใช้ครูเป็นค�ำถามอีกข้อหน่ึงท่ีส�ำคัญ กรณีท่ีพบได้บ่อยในหลายประเทศ คือครูหลายคนไม่ได้สอนหนังสือแตม่ ีต�ำแหน่งบริหาร เพราะฉะนน้ั จึงมีคำ� ถามวา่ โรงเรียนไดใ้ ชท้ รพั ยากรมนุษย์ได้ดีที่สุดแล้วจริงหรอืท่ีส�ำคญั ยงิ่ กวา่ นั้นกค็ อื ครปู ระจำ� ชั้นจำ� นวนมากไมไ่ ด้สอนตามภาระงานบงั คับ (mandatory workload) ซงึ่แสดงถึงภาวะการมบี ุคลากรมากเกินไป (overstaffing) จงึ ควรสง่ ครูที่ “ไมไ่ ดท้ �ำอะไร” ไปทำ� งานในตำ� แหน่งทว่ี า่ งอยู่ สดั ส่วนของบคุ ลากรที่ได้ “ใชป้ ระโยชนน์ อ้ ย” หรือ ใช้ไม่ถกู ต้องแตกตา่ งกนั ระหว่างภาคต่าง ๆ ของประเทศ ระหวา่ งในเมืองกับชนบทในภาคเดียวกนั และระหวา่ งโรงเรยี น ดังน้ันการวิเคราะห์ปญั หาทมี่ ุ่งตรวจหาความจรงิ ด้านการจดั การทรัพยากรมนษุ ยจ์ ึงควรศกึ ษาการใชบ้ คุ ลากรครตู ามจรงิ และปรากฏการณอ์ ืน่ ๆที่อาจให้ค�ำตอบไดว้ ่าทำ� ไมการใชป้ ระโยชน์ทรัพยากรเหลา่ นจี้ ึงไม่มีประสิทธภิ าพตวั ชว้ี ัดและเครื่องมอื การวเิ คราะห์ (Indicators and instruments of analysis) ในระยะหลังนี้ มีการสร้างตวั ชีว้ ดั รวม (composite indicator) เพอ่ื ประเมนิ ผลระดบั ความไมค่ งเส้นคงวา หรอื “ไมส่ อดคล้อง” ในการจัดสรรบุคลากรครู ข้อความในกรอบข้างลา่ งน้ีอธบิ ายวธิ ีค�ำนวณและการใช้ตวั ชีว้ ัดน้ี 118

การประเมินผลความคงเสน้ คงวา/ความสอดคล้องของการจดั สรรครใู ห้โรงเรยี น A. Mingat et al. ใชว้ ธิ ปี ระเมนิ ผลความคงเสน้ คงวาของการสง่ ครไู ปประจำ� ตามโรงเรยี นทส่ี นั นษิ ฐาน ว่า 1) มีมาตรฐานที่เปน็ ทางการ (อตั ราส่วนนกั เรียนต่อครู) หรือเกณฑม์ าตรฐานทางทฤษฎี (theoretical benchmark) ทีก่ �ำหนดการจัดสรรท่ีเหมาะสม และ 2) จะตอ้ งวัดความแตกตา่ งระหว่างสถานการณ์ตาม ท่สี งั เกตได้ กับมาตรฐาน/เกณฑม์ าตรฐานนั้น เกณฑม์ าตรฐานทไ่ี มใ่ ชอ่ ตั ราสว่ นนกั เรยี นตอ่ ครู (ซงึ่ ตายตวั เกนิ กวา่ ทจี่ ะใชไ้ ดท้ วั่ ทง้ั ประเทศ) หาไดโ้ ดย การคำ� นวณแนวโนม้ มัธยฐานของการจัดสรรครูตามจำ� นวนนกั เรียน ในการนี้ ตอ้ งใชก้ ราฟทีร่ ะบุโรงเรยี น ทุกโรงเรียนในประเทศ และจ�ำนวนนกั เรียนของโรงเรยี นนนั้ ๆ ไว้บนแกน X และจ�ำนวนครบู นแกน Y การรวมผลการจบั ครู่ ะหวา่ งจำ� นวนบคุ ลากร (staff numbers - TS) กบั จำ� นวนนกั เรยี น (enrolment number – EN1) ใช้วธิ ีประมาณความสัมพันธท์ างสถติ เิ ชงิ เสน้ ทเี่ ช่ือมปรมิ าณท้ังสองเขา้ ด้วยกัน อัตราส่วนนักเรียนต่อครูในโรงเรียนส่วนใหญ่มักไม่ตรงกับแนวโน้มมัธยฐาน ดังน้ัน จึงควรวัดการ แปรผนั (variability) ของจ�ำนวนครรู ะหว่างโรงเรียน หรือขนาดบุคลากรของโรงเรยี นที่มนี กั เรยี นจ�ำนวน หน่งึ (เช่น 150 หรอื 300 หรือ 500 คน) หรอื วดั ขนาดการแปรผันของจำ� นวนนกั เรยี นระหวา่ งโรงเรียน ทม่ี จี ำ� นวนครใู กลเ้ คยี งกัน ในการประมาณเชิงสถิตินัน้ R2 คือตัวช้ีวัดขนาดการกระจายปลอม (spurious dispersion) ซงึ่ มคี ่าอย่ใู นช่วง 0 (การแตง่ ตง้ั ครแู บบสุ่มทส่ี ดุ ) ถงึ 1 (การจัดสรรบุคลากรและทรพั ยากรให้ โรงเรยี นตามสตู รท่มี ีเหตุผลที่สดุ ) ตวั ชวี้ ัดนใี้ ช้วัดระดบั ความไมค่ งเสน้ คงวาของการจัดสรรทรัพยากรได้ เม่ือ R2 (ตัวชวี้ ดั ความคงเสน้ คงวา) มีค่าต่�ำกวา่ 1 มาก การจัดสรรทรพั ยากรยอ่ มสุม่ มาก และอาจ มากจนถงึ ข้ันไร้เหตุผล ยกตวั อยา่ งเช่น เม่อื R2 มคี ่า 0.5 ในประเทศหนงึ่ ยอ่ มหมายความวา่ คร่งึ หนง่ี ของ การส่งครูไปประจ�ำการในโรงเรียนเป็นการ “สุ่ม” หรือไม่เป็นไปตามแนวโน้มหลัก (มาตรฐาน) ของการ แต่งตงั้ ครูไปประจำ� การของประเทศนั้น การวิเคราะหแ์ บบนอ้ี าจปรบั ให้รวมการวัดความแตกตา่ งในการแต่งตัง้ ครรู ะหวา่ งจงั หวัด ระหวา่ งภาคหรือระหว่างเมอื งและชนบทได้ ฉะนัน้ หากระบุขนาดของโรงเรียน (เชน่ มีนกั เรียน 200 คน) ไดก้ จ็ ะสามารถค�ำนวณจ�ำนวนเฉลี่ยของครูในโรงเรียนในเมือง และในชนบท เพ่ือวัดความเสมอภาคหรือความเหล่ือมล้�ำระหว่างโรงเรยี นทอ่ี ยู่ตา่ งเขตกันได้ การเปรียบเทียบระหว่างภาคสามารถคำ� นวณไดใ้ นทำ� นองเดียวกัน โดยปกตแิ ลว้ การประเมนิ การใชป้ ระโยชนค์ รปู ระจำ� การในโรงเรยี นจะวดั อตั ราเฉลยี่ ของการใชป้ ระโยชน์ครู ซงึ่ เชอ่ื มโยงปริมาณเฉลี่ยตามจรงิ ของภาระงานสอนในห้องเรียน กับภาระงานสอนทเี่ ปน็ ทางการสำ� หรับชว่ งชนั้ หนึง่ ๆ ภาระการสอนของครมู มี าตรฐานระดบั ชาตเิ ชน่ เดยี วกบั อตั ราสว่ นนกั เรยี นตอ่ ครู ซง่ึ ตา่ งกนั ไปตามแตล่ ะประเทศ และเปน็ ผลของการตอ่ รองกบั สหภาพครู การตอ่ รองนม้ี กั คำ� นงึ ถงึ ทรพั ยากรทมี่ อี ยรู่ วมทงั้ องคป์ ระกอบเชงิ บรบิ ทอ่ืน ๆ มาตรฐานน้ีกำ� หนดจำ� นวนชั่วโมงการสอนในห้องเรยี นทค่ี รูต้องสอนเป็นจ�ำนวนเฉล่ยี โดยในบา งกรณีระบุจ�ำนวนชวั่ โมงตำ�่ สดุ และสูงสดุ ด้วยหากก�ำหนดว่าครูประถมศึกษาหนึ่งคนสอนหนึ่งห้อง ครูโรงเรียนประถมทุกคนควรมีภาระการสอนเท่ากันยกเว้นในกรณีท่ีมีการเรียนสองผลัด ครูแต่ละคนจะสอนสองห้อง สภาพการณ์ในระดับมัธยมศึกษาซับซ้อน 119

กวา่ เพราะภาระการสอนขน้ึ อยกู่ บั คณุ วุฒขิ องครู วชิ าที่สอน ฯลฯ การวิเคราะห์ให้ลึกซ้ึงเพ่ือให้รู้แน่ว่าครูสอนจริงในห้องเรียนกี่ช่ัวโมงจะช่วยให้พอเห็นว่าจะใช้บุคลากรครูให้ได้ประโยชน์สูงที่สุดได้อย่างไร การวิเคราะห์ดังกล่าวจะเปรียบเทียบอัตราการใช้ครูระหว่างภาค และระหว่างเขต (ในเมือง กับชนบท) เพ่อื ทจ่ี ะได้ “ชไี้ ดต้ รงจดุ ” วา่ จะต้องใช้มาตรการแก้ไขการมีครูมากไป หรอืขาดแคลนครูที่ไหนบ้าง การเปรียบเทียบการใช้ครูอาจท�ำได้ระหว่างโรงเรียนที่มีขนาด และ/หรือโครงสร้างต่างกนั (มชี ว่ งชัน้ สมบูรณ/์ ไมส่ มบรู ณ์ จ�ำนวนหลกั สตู รทสี่ อน/หลักสตู รพิเศษท่เี ปดิ สอน ฯลฯ) เพือ่ วดั ความสัมพันธ์ระหว่างอัตราการใชบ้ ุคลากรกับลกั ษณะของโรงเรียน การใชป้ ระโยชนค์ รมู หี ลกั เหตผุ ลมากขนึ้ หากจดั ขนาด โครงสรา้ ง และยา้ ยทต่ี ง้ั โรงเรยี นเสยี ใหม่ (ทบทวนแผนท่ีท่ีต้ังโรงเรียน) อีกวิธีหน่ึงท่ีจะท�ำให้ใช้ประโยชน์บุคลากรได้มากข้ึนคือการฝึกอบรมครูมัธยมให้สอนได้หลายวิชามากขึน้ความมพี รอ้ มของข้อมลู และการเก็บรวบรวมข้อมลู โดยปกติ การค�ำนวณตัวช้ีวัดการส่งครูไปประจ�ำการใช้ข้อมูลพื้นฐานจากการส�ำรวจโรงเรียนประจ�ำปีซึ่งเปน็ ขอ้ มลู เดยี วกนั กบั รายงานสถิติประจ�ำปี ข้อมูลการใช้ครูตามจริงท่ีเช่ือมั่นได้เป็นข้อมูลที่หาได้ยาก แต่จ�ำนวนช่ัวโมงท่ีครูสอนจริงในห้องเรียนหายากยง่ิ กว่า ขอ้ มูลเชน่ น้อี าจมีอยทู่ ่ีโรงเรยี น หรือผตู้ รวจราชการ หรอื ผบู้ ริหารระดับจังหวดั ลงไป แต่ไม่มีระบบการปอ้ นขอ้ มลู ดงั กลา่ วใหร้ ะดบั ภาคและระดบั ชาติ ทจ่ี รงิ ผอู้ ำ� นวยการโรงเรยี นมกั กลวั วา่ การทโี่ รงเรยี นใช้ประโยชน์(ครู)น้อยเกินไป จะท�ำให้ได้รับจัดสรรครูน้อยลงในปีการศึกษาถัดไป และมีผลให้ผู้อ�ำนวยการมีอำ� นาจการจัดการบุคลากรนอ้ ยลงตามไปดว้ ย ในประเทศทไี่ มส่ ามารถจดั การทรพั ยากรมนษุ ยใ์ นสาขาการศกึ ษาอยา่ งมหี ลกั เหตผุ ลได้ ESD ตอ้ งตรวจสอบการสง่ ครไู ปประจำ� การ และ/หรอื การใชป้ ระโยชนค์ รตู ามจรงิ ซง่ึ ตอ้ งเกบ็ ขอ้ มลู ทเ่ี กยี่ วขอ้ งมาตรวจสอบความถูกตอ้ ง และวิเคราะห์1.2.3 การวเิ คราะหก์ ารจัดการจากมมุ มองของผู้มีบทบาททางสังคม (Management analysis fromthe perspective of a particular social actor) ผมู้ ีบทบาทบางคนมกั โตแ้ ย้งวตั ถปุ ระสงคข์ องนโยบายการศกึ ษา ซ่งึ การตรวจสอบ “แบบดง้ั เดิม” (ท่ีใช้แนวทาง “ระบบ”) ถอื วา่ เปน็ เรอ่ื งทีแ่ ตะตอ้ งไมไ่ ด้ ตวั อย่างเชน่ เป็นเรื่องธรรมดาที่ ESD มกั ตรวจสอบการบรหิ ารจดั การเพอื่ ศกึ ษาประสทิ ธผิ ลทแี่ ทจ้ รงิ ของการกระจายอำ� นาจหนา้ ทก่ี ารบรหิ ารการศกึ ษาโดยละเอยี ดทุกแง่มุม แต่ไม่กล่าวถึงหลักเหตุผลของการกระจายอ�ำนาจน้ันเลย แต่ในบางบริบทนั้นสหภาพครูไม่ได้เห็นชอบการกระจายอ�ำนาจ และไมย่ อมรับวา่ มีวัตถุประสงค์เร่ืองการกระจายอ�ำนาจอยจู่ ริงทุกครั้งทม่ี กี ารตรวจสอบการบรหิ ารการศึกษา ผมู้ บี ทบาท เชน่ สหภาพครู สมาคมผปู้ กครอง และสมาคมนกั เรยี น เหน็ วา่ การบรหิ ารจดั การควรใหค้ วามสำ� คญั สงู สดุ กบั การจดั การแบบมสี ว่ นรว่ มมากขนึ้ ดงั นน้ั ESD ทถ่ี อื มมุ มองนเ้ี ปน็ หลกั ควรตรวจจดุ แขง็ จดุ ออ่ นของระบบบรหิ ารปจั จบุ นั ใหล้ ะเอยี ด (กระบวนการทำ� งาน ความสามารถของผมู้ บี ทบาททจี่ ะนำ� พาผอู้ นื่ เขา้ มามีส่วนรว่ มดว้ ย ฯลฯ) เพ่ือทีจ่ ะได้จัดการบริหารเสียใหม่ และบรรลุเปา้ หมายนไ้ี ด้ 120

ค�ำถามท้ายบท1. การบริหารจัดการครูในประเทศของผู้เรียนมีจุดอ่อนประการใดบ้าง และจุดอ่อนดังกล่าวน้ันเป็นปัญหาเพยี งไร2. ผู้เรียนจะประสบความยากล�ำบากอย่างไรบ้างในการเก็บข้อมูลที่จ�ำเป็นต้องใช้ในการประเมินการจัดสรรครรู ะดับประถมศึกษา เชน่ การค�ำนวณระดบั ความสอดคลอ้ งของการจดั สรรครู 121

ตอนที่ 2 การวิเคราะห์การศกึ ษาใน Vindoland : ตน้ ทนุ การเงนิและการบรหิ ารจดั การการศึกษา(Diagnosis of the education sector in Vindoland – Cost, financing andmanagement of education)2.1 การวิเคราะห์ต้นทุน และการเงนิ เพ่อื การศึกษาของ Vindoland (Analysis of thecost and financing of education in Vindoland)2.1.1 บทนำ� Vindoland มีอปุ สงค์เพ่ิมข้นึ อย่างต่อเน่อื งสำ� หรบั การศึกษาท่ดี ีกว่า รฐั บาลจัดสรรงบประมาณใหก้ ารศกึ ษาสูงกว่า 20% ของงบประมาณรัฐบาลทั้งหมดตลอดเวลาหลายสบิ ปที ่ีผ่านมา ถา้ คิดรวมเงินท่ีได้จากครวัเรอื นและภาคธรุ กจิ ดว้ ยแลว้ การใชจ้ ่ายเพือ่ การศกึ ษาท้ังหมดสูงกว่า 5% ของ GDP นโยบายล่าสดุ เรอื่ งการศกึ ษาขั้นพน้ื ฐานแบบใหเ้ ปล่าระยะเวลา 15 ปี (ตั้งแตก่ อ่ นประถมศกึ ษาจนถงึ มธั ยมศกึ ษาตอนปลาย) ทำ� ให้จะต้องระดมเงินสาธารณะมาใช้เพ่อื การศึกษาเพิม่ มากขึน้ อีก ตอนท่ี 2 น้ีจะอภิปรายค�ำถามชุดทเี่ ก่ียวกับการลงทนุ เพ่ือการศกึ ษา แหล่งทุน และประเดน็ การจัดสรรและบริหารจัดการทรพั ยากร2.1.2 ใครลงทนุ เพือ่ การศึกษาเทา่ ไร (How much is invested in education and who pays?) การลงทุนเพอ่ื การศึกษา เช่นเดียวกนั กบั การศกึ ษาในประเทศต่าง ๆ ท่ัวโลก การศึกษาสว่ นใหญ่ของVindoland ได้รับงบประมาณจากรัฐบาล ในช่วงสิบปีที่ผ่านมาสาขาการศึกษาได้รับการสนับสนุนด้านงบประมาณมากที่สดุ หรือคดิ เปน็ 20-28 % ของงบประมาณแผ่นดิน (ตารางท่ี 1) ซ่งึ ถือวา่ สูงกวา่ คา่ เฉลีย่ ของประเทศในกลุ่ม OECD (12.9% ใน ค.ศ. 2008) และเทียบเทา่ กบั 3.7-4.3% ของ GDP รปู ท่ี 1 เปรยี บเทยี บสัดสว่ นงบประมาณเพือ่ การศึกษาของ Vindoland กบั ประเทศอน่ื ๆ ในภูมภิ าคเดยี วกัน 122

รูปที่ 1 รายจา่ ยภาครฐั ทง้ั หมดเพอื่ การศึกษาใน Vindoland และประเทศเพ่อื นบ้าน ค.ศ. 2008 คิดเป็นรอ้ ยละของ GDP 6,00 5,32 5,004,00 4,11 3,753,00 2,63 2,69 2,822,001,000,00 ประเทศ ก. ประเทศ ข. ประเทศ ค. Vindoland ประเทศ ง. ประเทศ จ.ตารางท่ี 1 งบประมาณการศกึ ษาคดิ เป็นรอ้ ยละของงบประมาณแผน่ ดนิ ค.ศ. 2000-2010 ปีงบประมาณ % งป.การศกึ ษา/ งป.ท้งั หมด20002001 25.652002 24.352003 21.82004 23.552005 21.592006 21.022007 21.742008 22.682009 21.972010 21.482011 22.3 20.4 นอกเหนอื จากงบประมาณของประเทศแลว้ รายจา่ ยเพอ่ื การศกึ ษาสว่ นหนง่ึ คอื เงนิ สนบั สนนุ จากองคก์ ารการปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ซง่ึ เป็นงบประมาณภาครัฐเชน่ กัน จริงอยทู่ อ่ี งค์การการปกครองท้องถ่ินมรี ายไดจ้ ากการเกบ็ ภาษใี นทอ้ งท่ี แตย่ งั คงตอ้ งพงึ่ ทรพั ยากรและเงนิ อดุ หนนุ จากสว่ นกลางซงึ่ จดั สรรใหต้ ามจำ� นวนนกั เรยี น 123

ประมาณกันวา่ รายจ่ายเพ่อื การศึกษาท่ีมาจากรายไดข้ ององค์การการปกครองท้องถนิ่ เองนัน้ น้อยมาก ดงั นน้ัจงึ ใช้งบประมาณแผ่นดนิ เพ่อื การศกึ ษา เป็นฐานการประมาณรายจ่ายภาครัฐทงั้ หมดเพือ่ การศกึ ษา การส�ำรวจทางเศรษฐกิจและสังคม โดยส�ำนักงานสถิติแห่งชาติแสดงข้อมูลเก่ียวกับบทบาทของครัวเรอื นในการรบั ภาระตน้ ทนุ การศกึ ษา สว่ นแบง่ ของรายจา่ ยทง้ั หมดของครวั เรอื นทเ่ี ปน็ รายจา่ ยเพอ่ื การศกึ ษาเพม่ิขน้ึ เรอื่ ยมาจนถงึ ค.ศ. 2008 แลว้ ชะงกั ไปใน ค.ศ. 2009 เมอื่ รฐั บาลดำ� เนนิ นโยบายการศกึ ษาใหเ้ ปลา่ 15 ปี รายจ่ายครัวเรือนเพื่อการศึกษาก้อนใหญ่ที่สุดคือค่าเล่าเรียนและค่าธรรมเนียมโรงเรียนเอกชน ตามมาด้วยค่าเล่าเรียนและค่าธรรมเนียมโรงเรยี นรัฐบาล เครอื่ งมือเคร่อื งใช้ในการเรยี น และค่าเรยี นพเิ ศษ การประกาศใชพ้ รบ.การศกึ ษามผี ลใหค้ รวั เรอื นใชเ้ งนิ เปน็ คา่ เลา่ เรยี นและคา่ ธรรมเนยี มในโรงเรยี นรฐั บาล คา่ เครอื่ งแบบนกั เรยี น คา่ เดนิ ทางไป-กลบั ของนกั เรยี น และคา่ วสั ดอุ ปุ กรณก์ ารเรยี นนอ้ ยลง แตก่ ลบั จา่ ยคา่ เรยี นพเิ ศษศลิ ปะ และดนตรีมากขนึ้ ประมาณว่ารายจ่ายครัวเรือนเพ่ือการศึกษาคิดเป็น 0.9% ของ GDP หรือเทียบเท่า 25% ของงบประมาณแผน่ ดนิ เพื่อการศกึ ษา นอกเหนอื จากรายจา่ ยครวั เรอื นแลว้ ภาคธรุ กจิ และองคก์ ารทไี่ มแ่ สวงหาผลกำ� ไรตา่ ง ๆ ยงั รว่ มสนบั สนนุการศกึ ษา แต่เป็นจำ� นวนเงนิ ไมม่ ากนัก ใน ค.ศ. 2010 รายจา่ ยเพือ่ การศกึ ษามาจากแหล่งงบประมาณภาครัฐถึง 74% และจากภาคเอกชน26% (ตารางที่ 2)ตารางที่ 2 แหล่งเงนิ รายจ่ายเพือ่ การศึกษา คิดเป็นรอ้ ยละของท้ังหมด แหลง่ Vindoland เฉลี่ย เกาหลี สหรัฐอเมรกิ า OECDภาครฐั 2ค0.ศ02. 2ค0.ศ10.ภาคเอกชนทง้ั หมด 2ค0.ศ08. ค.ศ. 2008 ค.ศ. 2008-ครวั เรือน 64 74-องค์กรเอกชนอน่ื ๆ 38 26 83.5 59.6 71 32 18 68 16.5 40.4 29 - 29.5 21 - 10.9 82.1.3 การจดั สรรงบประมาณ (Budget allocation) ตงั้ แตม่ กี ารประกาศใชพ้ ระราชบญั ญตั กิ ารศกึ ษาใน ค.ศ. 1999 การศกึ ษาขน้ั พน้ื ฐานของประเทศ (กอ่ นประถมศึกษา ประถมศกึ ษา และมัธยมศกึ ษา) ไดร้ ับงบประมาณเปน็ สดั สว่ นทีม่ ากท่ีสดุ คือ 74.4% ของงบประมาณทางการศกึ ษาทั้งหมด หรอื 2.8% ของ GDP ใน ค.ศ. 2010 (ตารางที่ 3) ระดบั อุดมศกึ ษาได้รบังบประมาณราว 15% ของงบประมาณด้านการศึกษา และส่วนท่ีเหลือเป็นงบประมาณการบริการและการสนบั สนนุ ด้านอ่นื ๆ ทางการศกึ ษา (ตารางท่ี 4) 124

ตารางที่ 3 งบประมาณการศึกษา คดิ เป็นรอ้ ยละของงบประมาณทัง้ หมด และของ GDP การศึกษาทั้งหมด การศกึ ษาขน้ั พืน้ ฐานปี % ของงป.ทีเ่ พ่ิม % ของ GDP % ของงป.ทงั้ หมด % ของ GDP % ของงป. การขึน้ ศกึ ษา2005 4.7 3.7 21.9 2.6 70.22006 12.2 3.7 21.7 2.6 692007 21 4.2 22.7 2.9 69.12008 23.6 3.9 22 2.7 69.52009 12.7 4.1 21.8 2.9 70.32010 -5.3 3.79 22.3 2.8 74.4ตารางที่ 4 งบประมาณการศึกษาจำ� แนกตามระดับ (หนว่ ย: ล้าน VCU)ทกุ ระดบั ค.ศ. 2000 ค.ศ. 2008 ค.ศ. 2010กอ่ นประถมศึกษา และประถมศกึ ษา % % %มัธยมศกึ ษาอุดมศึกษา 100.00 93.12 100.00ไม่ระบุ 55.65 56.13 51.55การบรกิ ารสนับสนุน 9.87 7.78 25.64อ่ืน ๆ 18.10 15.56 15.10 0.13 0.04 0.06 12.66 10.63 5.33 3.59 2.99 2.31 ดงั จะเห็นได้จากตารางที่ 5 ซ่งึ แสดงงบประมาณการศกึ ษาขน้ั พ้นื ฐานจ�ำแนกตามประเภทว่า เงินเดือนบคุ ลากรมสี ดั สว่ นประมาณ 74% ซง่ึ ไดล้ ดลงมากนบั ตง้ั แตม่ แี รงกดดนั ใหล้ ดจำ� นวนครลู ง ในการปฏริ ปู รฐั บาลครัง้ ใหญเ่ มือ่ ค.ศ. 2003 มีข้อเสนอจงู ใจใหค้ รจู ำ� นวนมากลาออกก่อนเกษยี ณอายุ แตแ่ ล้วท้ังจำ� นวนและเงินเดือนบคุ ลากรทางการศึกษากลบั เพิม่ ขึน้ อกี ในระยะหลังน้ี ท�ำให้สดั สว่ นของงบประมาณท่ีใช้เปน็ เงนิ เดือนสูงขนึ้ ด้วย สว่ นเงนิ อดุ หนนุ ที่เป็น 22% ของรายจ่ายทั้งหมดนน้ั เป็นอตั ราตอ่ หัวท่ตี ายตัว รายจา่ ยประเภทน้ีสงูขึน้ มากหลังจากที่มีการทบทวนอตั ราเงนิ อุดหนนุ เมอื่ ไมน่ านมานี้ 125

ตารางท่ี 5 รายจา่ ยการศกึ ษาขน้ั พืน้ ฐานจ�ำแนกตามประเภทประเภทรายจ่าย 2005 2010 % % บุคลากร 100 100การดำ�เนินงาน 66 72 8 4 เงนิ ลงทุน 6 2 เงนิ อดุ หนุน 19 22 1 1 อ่นื ๆ รปู ที่ 2 แสดงรายจา่ ยภาครฐั ตอ่ นกั เรียนหน่งึ คน คิดเป็นรอ้ ยละของรายไดเ้ ฉลี่ยตอ่ คนตอ่ ปี (GDP percapita) ใน ค.ศ. 2008 รฐั บาล Vindoland ใชจ้ า่ ยเพอ่ื การศกึ ษาระดบั มธั ยมศกึ ษาเพมิ่ มากขนึ้ แตค่ ดิ เปน็ สว่ นแบง่ ของ GDP นอ้ ยกวา่ ของประเทศอน่ื ๆ รายจา่ ยดา้ นมธั ยมศกึ ษาในอดตี เปน็ เงนิ จากภาคเอกชนเปน็ จำ� นวนมาก คือเป็นคา่ เลา่ เรียน หรอื เป็นเงินสนบั สนนุ จากพ่อ-แมผ่ ปู้ กครอง แตห่ ลงั จากการประกาศใช้นโยบายการศกึ ษาขน้ั พน้ื ฐานแบบใหเ้ ปลา่ 15 ปี เงนิ ส่วนนจี้ ากภาคเอกชนก็ลดลงรปู ที่ 2 รายจา่ ยภาครฐั ระดับประถมศึกษา และมธั ยมศกึ ษา ตอ่ นักเรียนหน่งึ คน คดิ เป็นรอ้ ยละของรายได้เฉล่ียตอ่ คน ใน ค.ศ. 2008 ประถมศึกษา มธั ยมศึกษา 2520151050 Vindoland ประเทศ จ. ประเทศ ง. ประเทศ ค. ประเทศ ข. ประเทศ ก. ใน ค.ศ. 2009 Vindoland จดั สรรงบประมาณราว 18% ของงบประมาณการศกึ ษาทงั้ หมดใหแ้ กร่ ะดบัอุดมศกึ ษา (0.7% ของ GDP) ซ่ึงต�ำ่ กวา่ บางประเทศในเอเชียมาก เช่น มาเลเซยี และเกาหลีใต้ และต่�ำกว่าเฉลย่ี ของกลุ่มประเทศ OECD ซึ่งคอื 1.3% ของ GDP รายจา่ ยต่อหวั สำ� หรับนกั ศึกษา Vindo ต�่ำกวา่ ของOECD เชน่ กนั แตย่ ังพอเทยี บเคียงได้กบั ประเทศอนิ โดนเี ซีย และเกาหลไี ด้ ประมาณ 80% ของงบประมาณระดับอุดมศกึ ษาเป็นรายจ่ายการด�ำเนินงาน และทีเ่ หลอื เป็นการลงทุน 126

รายจา่ ยดา้ นการวจิ ยั และพฒั นาของ Vindoland ตำ�่ มาโดยตลอดเหมอื นของประเทศทกี่ ำ� ลงั พฒั นาอนื่ๆ คอื ประมาณ 0.21% ของ GDP ใน ค.ศ. 2007 ซ่ึงสงู กวา่ งบประมาณการวจิ ยั ทางวิชาการในปเี ดยี วกนั งบด�ำเนินงานของมหาวิทยาลัยของรัฐประมาณ 70% เป็นเงินอุดหนุนจากรัฐบาล นักศึกษาต้องจ่ายเพยี ง 30% แม้วา่ นักศึกษาสว่ นใหญ่ (ใน ค.ศ. 2005) มาจากครอบครัวที่มฐี านะดกี ็ตาม 127

รัฐบาลให้ทุนการศึกษาสนับสนุนนักเรียนนักศึกษาด้อยโอกาส และต้ังกองทุนเงินกู้ยืมเพ่ือการศึกษาใน ค.ศ. 1996 กองทุนน้ีช่วยให้นักเรียนนักศึกษาด้อยโอกาสได้เรียนต่อในระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและอุดมศึกษา และช่วยให้นักเรียนในการศึกษานอกระบบที่ปรารถนาจะศึกษาต่อ ได้เข้าถึงการศึกษาระดับมธั ยมศกึ ษาตอนปลายโดยจดั สรรเงนิ ใหแ้ กส่ ถาบนั การศกึ ษาตามระบบโควตา้ ไมใ่ ชต่ ามสถานะทางสงั คมของนักเรียนนักศึกษาท่ีเข้าเรียน จากการศึกษาพบว่า นักเรียนนักศึกษาท่ียากจนไม่ได้รับประโยชน์จากกองทุนน้ีเท่าท่ีควร เนื่องจากเพดานความยากจนท่ีก�ำหนดไว้สูงมากเสียจนนักเรียนนักศึกษาที่ไม่ยากจนหลายคนได้เงินกู้ไป นอกจากน้ียังปรากฏมหาวิทยาลัยที่มีนักศึกษายากจนไม่ก่ีคนได้รับจัดสรรเงินกองทุนมากกว่ามหาวิทยาลัยบางแห่งที่มีนักศึกษายากจนจ�ำนวนมากแต่ได้รับเงินกองทุนไม่เพียงพอ เมื่อต้องเฉล่ียเงินกู้ให้ผู้ต้องการกู้จ�ำนวนมาก เงินกู้แต่ละก้อนจึงเป็นเงินจ�ำนวนน้อยมากจนไม่พอค่ากินอยู่ของผู้กู้ อีกท้ังกลไกการคืนเงินกูย้ ืมไมม่ ีประสทิ ธภิ าพ ท�ำให้ผกู้ ู้จำ� นวนมากไม่ใช้หน้ีกองทุนตามกำ� หนด ใน ค.ศ. 2007 กองทุนเงินกยู้ ืมเพื่อการศึกษาระงับการให้บรกิ ารไปชวั่ ระยะสน้ั ๆ และกลบั มาเปิดให้บริการใหม่ใน ค.ศ. 2008 โดยได้เปล่ียนแปลงเงื่อนไขบางประการ กองทุนโฉมใหม่ให้เงินกู้ในวงเงินสูงสุด100,000 VCU (6,277 เหรยี ญสหรฐั ) ตอ่ ปี เพอื่ เปน็ รายจา่ ยในการดำ� รงชพี และคา่ เลา่ เรยี น นกั เรยี นนกั ศกึ ษาผู้มีสิทธิ์กู้ยืมจากกองทุนต้องมาจากครอบครัวที่มีรายได้ต่�ำกว่าปีละ 150,000 VCU (9,416 เหรียญสหรัฐ)เท่าน้ัน การประเมินผลการด�ำเนินงานของกองทุนเมื่อไม่นานมาน้ีบ่งว่ามีนักเรียนมัธยมปลายได้รับทุนตามเปา้ หมายมากกว่านักศกึ ษาระดบั ปรญิ ญาตรี คือมผี ู้กู้เพียง 7 % ที่ไมไ่ ด้มาจากครอบครัวยากจน แตใ่ นระดับมหาวทิ ยาลยั นน้ั มนี กั ศกึ ษาปรญิ ญาตรที ไี่ มย่ ากจนไดร้ บั เงนิ กไู้ ปถงึ 19% โดยรวมพบวา่ กองทนุ กยู้ มื นนั้ ชว่ ยให้คนกลุม่ ท่ียากจนทส่ี ุดไดร้ ับการศึกษาระดบั มธั ยมศึกษาตอนปลาย และระดับอดุ มศกึ ษาเพิ่มขนึ้ มาก2.1.4 กลไกและการจดั การการเงิน (Financial mechanisms and management)ก) เงินอุดหนนุ ต่อคน (Financing schools through per-student subsidies) พระราชบญั ญตั กิ ารศกึ ษา ค.ศ. 1999 ไดเ้ ปลยี่ นวธิ จี ดั สรรงบประมาณการศกึ ษาสำ� หรบั การศกึ ษาขนั้ พนื้ฐานให้แก่โรงเรียนรัฐบาล และโรงเรียนเอกชนเสียใหม่ คอื ก�ำหนดให้จัดสรรงบประมาณตามจำ� นวนนกั เรียนและใหก้ ระจายอ�ำนาจการบรหิ ารจดั การการเงนิ ด้วย ใน ค.ศ. 2002 เรม่ิ มกี ารจดั สรรงบประมาณเพอ่ื การศกึ ษาขน้ั พน้ื ฐานทกุ ระดบั ใหแ้ กโ่ รงเรยี นทวั่ ประเทศเป็นเงินก้อน (block grant) ผ่านเขตพื้นท่ีการศึกษา เพ่ือใช้เป็น “เงินอุดหนุนท่ัวไปส�ำหรับรายจ่ายต่อหัวนักเรียน” (ตารางท่ี 6) โดยขยายระยะเวลาการสนบั สนนุ นักเรยี นแต่ละคนจาก 12 เปน็ 15 ปี เริม่ จากระดับกอ่ นประถมศึกษาใน ค.ศ. 2009 ท้งั น้ี รัฐคาดว่าเงินอดุ หนนุ น้จี ะครอบคลมุ รายจ่ายพ้นื ฐานในการด�ำเนินงานและสถาบันการศึกษาต้องไม่ใช้เงินจัดสรรนี้เป็นเงินเดือนบุคลากร ส�ำหรับโรงเรียนเอกชนรัฐบาลอนุญาตให้เก็บค่าธรรมเนยี มเพ่ิมเติมจากนกั เรียนได้ไมเ่ กนิ กวา่ ทีก่ ระทรวงศึกษาธิการกำ� หนดไว้ โรงเรยี นสามารถนำ� ค่าธรรมเนยี มท่เี รยี กเก็บไดน้ ไ้ี ปใชป้ รับปรุงคณุ ภาพการศกึ ษา และเปน็ รายจา่ ยบางประเภทของโรงเรียนได้ 128

ตารางที่ 6 เงินอดุ หนุนท่วั ไปสำ� หรับสถานศกึ ษาของรฐั และเอกชน (VCU ต่อนักเรียนหน่ึงคน)ระดับและประเภทสถานศกึ ษา ค.ศ. 2008 อตั ราสว่ นต่อระดับก่อนประถม ศึกษาก. การศึกษาในระบบ 1,700กอ่ นประถมศกึ ษา 1,900 1.00ประถมศึกษา 3,500 1.12มธั ยมศกึ ษาตอนตน้ 3,800 2.06มัธยมศึกษาตอนปลายสายสามญั 2.24อาชีวศกึ ษา 6,500อตุ สาหกรรม 4,900 3.82พาณิชย์ 5,500 2.88เคหศาสตร์ 6,200 3.24ศิลปกรรม 3.65เกษตรกรรม 5,900ทัว่ ไป 11,900 3.47เฉพาะด้าน 7.00ข. การศึกษานอกระบบ 1,100ประถมศกึ ษา 2,300 0.65มัธยมศึกษาตอนตน้ 2,300 1.35มัธยมศึกษาตอนปลาย 1.35ข) เงินสนับสนุนเขตพืน้ ทก่ี ารศกึ ษา (Financing educational service area) การจดั สรรงบประมาณใหเ้ ขตพน้ื ทกี่ ารศกึ ษาเปน็ การสนบั สนนุ การดำ� เนนิ งานในการใหบ้ รกิ ารแกส่ ถานศกึ ษาในพื้นทนี่ นั้ ๆ กรอบการจดั สรรงบประมาณกอ่ น ค.ศ. 2007 ถอื วา่ เขตพนื้ ทกี่ ารศกึ ษาทกุ เขตมคี วามตอ้ งการทรพั ยากรเหมอื นกนั หมดในดา้ นการดำ� เนนิ งานและการทำ� นบุ ำ� รงุ พนื้ ฐาน แตเ่ กณฑก์ ารจดั สรรงบประมาณเทา่ กนั ใหท้ กุเขตนน้ั ไมเ่ ป็นธรรม เพราะเขตพนื้ ที่การศึกษาบางเขตมีรายจา่ ยการด�ำเนินงานสงู กวา่ เขตอน่ื ๆ นอกจากนี้ ผู้บรจิ าคในทอ้ งทยี่ งั ใหท้ รพั ยากรสนบั สนนุ เพม่ิ เตมิ เขตพน้ื ทก่ี ารศกึ ษาตา่ ง ๆ ไมเ่ ทา่ กนั ซงึ่ ขน้ึ อยกู่ บั ลกั ษณะทางสังคมและเศรษฐกจิ ที่แตกต่างของพน้ื ที่ เพราะฉะนั้น จงึ มีการปรบั กรอบการจัดสรรงบประมาณเสียใหม่ โดยใชส้ ตู รทอี่ งิ ความตอ้ งการของเขตพนื้ ทกี่ ารศกึ ษาเปน็ หลกั ถอื กนั วา่ กรอบการจดั สรรงบประมาณแบบใหมน่ ส้ี ง่เสริมประสทิ ธภิ าพและความเป็นธรรมได้ดกี ว่ากรอบเดิมค) เงนิ สนับสนนุ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ (Financing local administratie organizations) พระราชบญั ญตั กิ ารศกึ ษาระบวุ า่ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ สามารถจดั การศกึ ษาไดท้ กุ ระดบั สว่ นการสนับสนุนทางการเงินนั้นข้ึนอยู่กับจ�ำนวนนักเรียนในโรงเรียนภายใต้การก�ำกับขององค์กรฯ ซ่ึงก็แล้วแต่ว่า 129

องค์กรฯ ไดร้ ับโอนโรงเรยี นไปดูแลจำ� นวนกโี่ รง การกระจายอ�ำนาจการให้บริการการศกึ ษานี้คืบหน้าไปนอ้ ยมาก ใน ค.ศ. 2004 องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ มีอำ� นาจหนา้ ที่ดา้ นการศึกษาเพียงเลก็ ๆ น้อย ๆ ซ่ึงรวมถงึการด�ำเนนิ งานศนู ย์พัฒนาเดก็ เล็ก การพัฒนากจิ กรรมสำ� หรับเด็กวยั กอ่ นประถมศกึ ษา การจดั หานมสดและอาหารกลางวันใหโ้ รงเรียน และการควบคุมดแู ลห้องสมดุ ต�ำบล และศนู ย์อ่านหนงั สอื หมบู่ ้าน ใน ค.ศ. 2005 มีนักเรียนการศึกษาข้ันพ้ืนฐานท่ีอยู่ในความดูแลขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอยู่ประมาณ 6.2% ของจำ� นวนนกั เรยี นทง้ั หมด และมอี งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ หลายแหง่ พรอ้ มทจ่ี ะรบั หนา้ ที่รบั ผดิ ชอบเพม่ิ ขนึ้ จากกระทรวงศกึ ษาธกิ ารใน ค.ศ. 2006 สว่ นกระทรวงศกึ ษาธกิ ารนน้ั ไดก้ ำ� หนดแนวทางเพอ่ืประกันขดี ความสามารถ และความพรอ้ มขององคก์ รฯในการบรหิ ารจัดการโรงเรียน2.2 การบริหารจดั การสาขาการศึกษาโดยรวม (Overall management of theeducation sector) ดงั ที่ได้กล่าวแล้วในบทที่ 2 วา่ การจดั การการศึกษาของ Vindoland แบง่ ออกเปน็ สามระดับ คือ ส่วนกลาง ระดับท้องถิ่น และระดับสถาบัน รฐั บาลมอี �ำนาจตัดสินใจเรอื่ งการจดั สรรงบประมาณ การบรหิ ารงานบคุ คล การออกแบบหลกั สูตร และการวางแผน การบริหารท่สี ว่ นกลางมกี ระทรวงศกึ ษาธกิ ารโดยหน่วยงานหลกั 5 หน่วยรับผิดชอบดูแลนักเรยี น 10 ล้านคน ซึง่ ส่วนใหญ่อยูใ่ นโรงเรยี นรฐั บาลมากกว่า 30,000 โรงทว่ัประเทศ ในระดับท้องถ่ินมีหน่วยงานบริหารการศึกษาอยู่สองหน่วย คือ เขตพื้นที่การศึกษาสังกัดกระทรวงศกึ ษาธิการ และองคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ สังกดั กระทรวงมหาดไทย เขตพ้นื ทีก่ ารศกึ ษาทั่วประเทศมีหนา้ทด่ี แู ลบริหารการศึกษาระดบั ท้องถนิ่ ใน ค.ศ. 2011 มีเขตพื้นทก่ี ารศกึ ษาทว่ั ประเทศทั้งสน้ิ จ�ำนวน 183 เขตในระดับประถมศึกษา และ 42 เขตในระดับมัธยมศึกษา ทุกเขตพ้ืนท่ีการศึกษารับผิดชอบการควบคุมดูแลกำ� กบั ตดิ ตาม ประเมนิ ผลและยบุ โรงเรยี น รวมทง้ั ประสานงานและสง่ เสรมิ โรงเรยี นเอกชนในพน้ื ทรี่ บั ผดิ ชอบคณะกรรมการทอ้ งถนิ่ มหี นา้ ทบ่ี รหิ ารแตล่ ะเขตพน้ื ทก่ี ารศกึ ษา คณะกรรมการนป้ี ระกอบดว้ ยตวั แทนของชมุ ชนตัวแทนองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น สมาคมครู สมาคมผู้บริหารการศึกษา สมาคมผูป้ กครอง และนกั วชิ าการด้านการศึกษา หนว่ ยงานท้องถนิ่ ท่ีจดั การศกึ ษาภาครัฐ คอื องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ซึง่ มสี ิทธิต์ ามรฐั ธรรมนญู ที่จะรว่ มจดั การศกึ ษาทกุ ระดบั ตามขดี ความสามารถของตน และความตอ้ งการของทอ้ งถนิ่ ในทางปฏบิ ตั นิ นั้ การกระจายอำ� นาจการบรหิ ารจดั การโรงเรยี นไปยงั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ เปน็ ไปอยา่ งเชอื่ งชา้ และมกี ารถา่ ยโอนโรงเรยี นให้องคก์ รปกครองส่วนท้องถิน่ ไปดแู ลจ�ำนวนไมม่ ากนกั ระบบการศึกษาของ Vindoland จึงยังคงมลี ักษณะรวมอำ� นาจ และยังมีความคลุมเครือเร่อื งบทบาทของกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงมหาดไทยและหนว่ ยงานท้องถิน่ ในการจัดการศึกษา เท่าที่ผ่านมา ความพยายามท่ีจะถ่ายโอนการควบคุมโรงเรียนจากกระทรวงศึกษาธิการไปยังองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ประสบอปุ สรรคหลายประการ เชน่ ครภู ายใต้การดแู ลขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นมกั ตอ้ งทำ� งานทไ่ี มเ่ กย่ี วกบั การศกึ ษาอยบู่ อ่ ยครงั้ ยง่ิ ไปกวา่ นนั้ ยงั มขี อ้ กงั วลวา่ ผบู้ รหิ ารองคก์ รฯ มคี วามรเู้ รอ่ื งการศกึ ษามากพอทีจ่ ะท�ำหน้าทน่ี ้ีได้ดีหรือไม่ และองค์กรฯ จะใช้งบประมาณไปในการกอ่ สร้างโครงสรา้ งพน้ืฐานมากกวา่ การพฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษาหรอื ไม่ ผลทต่ี ามมาคอื นกั การศกึ ษาทอ้ งถน่ิ ไมก่ ระตอื รอื ลน้ ทจี่ ะให้ 130

องค์กร ฯ เปน็ ผูบ้ ริหาร สถติ ใิ น ค.ศ. 2005 แสดงว่ามอี งค์กร ฯ เพียง 2% เท่านนั้ ทค่ี วบคมุ ดแู ลสถาบนั การศึกษา ในเม่ือโครงสร้างการบริหารเป็นเช่นนี้ จึงจะต้องก�ำหนดบทบาททั้งของเขตพื้นที่การศึกษา และขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นเสยี ใหม่ สำ� หรบั การศกึ ษาขนั้ พน้ื ฐานนน้ั โรงเรยี นรบั ผดิ ชอบบรหิ ารจดั การตนเองทงั้ ในดา้ นวชิ าการ งบประมาณบุคลากร และเร่ืองทั่ว ๆ ไป โดยมีคณะกรรมการโรงเรียนเฝ้าก�ำกับติดตาม คณะกรรมการน้ีประกอบด้วยตัวแทนพอ่ -แม่ ผู้ปกครอง ครู กลมุ่ ในชุมชน องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ศษิ ย์เก่า และนกั วิชาการ ในระดบัอุดมศึกษามหาวิทยาลัยของรัฐได้รับการสนับสนุนให้เป็นนิติบุคคล ตามโครงสร้างการบริหารจัดการใหม่น้ีมหาวิทยาลยั จะคลอ่ งตวั มากข้ึน และจะมเี สรภี าพทางวิชาการมากขึน้ ภายใต้การกำ� กับ (supervision) ของสภามหาวิทยาลัย การกระจายอ�ำนาจการบริหารและการวางแผนการศึกษาท�ำให้มีความจ�ำเป็นท่ีบุคลากรฝ่ายบริหารในระดับท้องถ่นิ ต้องมคี วามสามารถดา้ นการจดั การเพม่ิ ข้ึน แตง่ านบริหารระดับจังหวัดและอำ� เภอจะไม่งา่ ยลง เพราะอาจตอ้ งคิดแก้ปญั หาใหม่ ๆ เชน่ การระดมทรัพยากร การวางตวั บุคลากร และการก�ำกับคณุ ภาพการเรียนรู้ สถาบนั พฒั นาครูและบคุ ลากรการศึกษาแห่งชาตมิ หี นา้ ทีจ่ ดั การฝึกอบรมบุคลากรการศกึ ษากอ่ นการได้เล่ือนตำ� แหน่ง ดังน้นั ความสามารถของสถาบันฯ จึงส�ำคญั ย่งิ ในการยกระดบั วชิ าชีพของบคุ ลากรการศึกษาทท่ี �ำงานบรหิ ารจดั การในทกุ ระดบั การปฏริ ปู การศกึ ษาทำ� ใหโ้ รงเรยี นมอี สิ รภาพดา้ นการเงนิ การบรหิ าร และวธิ กี ารสอน ในดา้ นการจดั การงบประมาณน้ัน โรงเรียนรัฐบาลมีอิสรภาพมากข้ึนเฉพาะในส่วนท่ีไม่ใช่เงินเดือนครู ซ่ึงหมายถึงว่าโรงเรียนรฐั บาลยงั ไมส่ ามารถจา้ งครู หรอื ไลค่ รทู เ่ี ปน็ ขา้ ราชการออกได้ การขาดอสิ รภาพในการบรหิ ารจดั การบคุ ลากรครทู ำ� ใหก้ ารใชท้ รพั ยากรในระดบั โรงเรยี นไมม่ ปี ระสทิ ธภิ าพ การทโี่ รงเรยี นยงั คงตอ้ งระดมทรพั ยากรจากชมุ ชนและผปู้ กครอง ทำ� ใหผ้ อู้ ำ� นวยการโรงเรยี นตอ้ งโอนออ่ นผอ่ นตามพอ่ -แมผ่ ปู้ กครองบา้ งในการใชท้ รพั ยากรทไี่ ด้รับมาจากผปู้ กครอง อนงึ่ อิสรภาพทเ่ี พิม่ ขนึ้ ของโรงเรยี นรฐั บาลใน Vindoland ไม่ได้มาพร้อมกับภาระรับผิดชอบในผลลพั ธก์ ารเรยี นรู้ ทัง้ ๆ ท่ี Vindoland มีการประเมนิ การเรียนร้ขู นานใหญ่ แตก่ ลบั ไม่มีกลไกทที่ �ำให้โรงเรียนหรือครูต้องมีภาระรับผิดชอบเรื่องคุณภาพการเรียนรู้ ในเมื่อโรงเรียนในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการมอี สิ รภาพในการใชแ้ ละจัดการทรัพยากรเพ่มิ ขนึ้ เรอ่ื ย ๆ โรงเรยี นดงั กลา่ วจึงตอ่ ต้านการยา้ ยโอนไปขน้ึ อยกู่ บัองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิการบริหารจัดการดา้ นปฏบิ ตั ิการ (Operational management) ส�ำนักงานมาตรฐานการศึกษาและการประเมินคุณภาพได้รับจัดสรรงบประมาณอย่างเพียงพอจากกระทรวงศกึ ษาธกิ ารทกุ ปี เพอ่ื ทำ� หนา้ ทต่ี รวจตราประกนั คณุ ภาพการเรยี นการสอนของโรงเรยี น คณุ ภาพของโรงเรยี นวัดความสามารถของนักเรยี น ครู ผบู้ รหิ าร และทรพั ยากรของโรงเรยี น การประเมนิ ผลมมี าตรฐาน14 ข้อพร้อมตัวช้วี ัด ผู้ประเมินผลจะใหค้ ะแนนตัวช้วี ัดจาก 1 ถึง 4 ซึง่ หมายความว่า “ตอ้ งปรบั ปรุง” “ปานกลาง” “ดี” และ “ดมี าก” ตามลำ� ดบั ผลการปฏิบตั ิงานของโรงเรยี นโดยรวมจะเปน็ คา่ เฉลี่ยของมาตรฐานทงั้ หมด ขอ้ มูลการประเมินผลโรงเรยี นเป็นข้อมลู ทเี่ ปดิ เผยต่อสาธารณชน และคน้ หาได้จากอนิ เทอรเ์ นต็ การประเมนิ โรงเรยี นในลกั ษณะนเี้ ปน็ เปา้ ของการวพิ ากษว์ จิ ารณ์ เพราะมตี น้ ทนุ สงู ถงึ ประมาณ 1,500 เหรยี ญสหรฐัต่อหนงึ่ โรงเรียนทเี ดียว โรงเรยี นทัง้ หลายมคี ่าเฉล่ยี สำ� หรับมาตรฐานส่วนใหญ่ 3 หรือ 4 คะแนน คะแนนนัน้จงึ ไมใ่ ครม่ ีความหมาย 131

สำ� นกั ตดิ ตามและประเมนิ ผลของกระทรวงศกึ ษาธกิ ารเปน็ ฝา่ ยประเมนิ ผลการดำ� เนนิ งานของเขตพน้ื ท่ีการศกึ ษา กระทรวงศกึ ษาธกิ ารใชผ้ ลการประเมนิ กำ� หนดการจดั สรรทรพั ยากรในอนาคตใหเ้ ขตพนื้ ทกี่ ารศกึ ษาเกณฑข์ อ้ หน่งึ ทท่ี �ำให้เขตพื้นที่การศึกษาไดร้ บั เงินสนบั สนุนเพ่ิมเติมคอื การมีผลการประเมนิ ดีกวา่ เขตอน่ื ๆ 132

การบรหิ ารจัดการบุคลากร (Personnel management) การจดั การบคุ คลากรเปน็ เรอื่ งทท่ี า้ ทายกระทรวงศกึ ษาธกิ ารของ Vindoland โรงเรยี นยงั คงมขี อบเขตจ�ำกัดมากในด้านการบริหารจัดการบุคลากรแม้ว่าจะมีอิสรภาพมากข้ึนในการใช้งบการด�ำเนินงานหลังจากการปฏริ ูป การจ้างครู การสง่ ครูไปประจำ� การ การย้ายบคุ ลากรครู ยังไมเ่ ป็นระบบดพี อทจ่ี ะตอบสนองความต้องการท่ีแท้จริงของครูและอุปสงค์ของโรงเรียนได้ ระดับการสรรหาบุคลากรมักข้ึนอยู่กับงบประมาณที่มีและเน่ืองจากมีงบประมาณจ�ำกัด กระทรวงศึกษาธิการจึงต้องจัดสรรครูที่จ้างเข้ามาร่วมกับกระทรวงอ่ืน ๆที่มีงานการศึกษาด้วย แม้การสรรหาครูส่วนใหญ่ใช้วิธีสอบแข่งขัน แต่การส่งครูไปประจ�ำตามโรงเรียนยังไม่ใครม่ ีประสทิ ธิภาพนัก เน่อื งจากไม่ไดส้ ่งครูท่ีมคี ุณวุฒิตามความต้องการของโรงเรียน การโยกย้ายเป็นปัญหาท่ีหนักกว่า กฏการส่งครูไปประจ�ำการนั้นถือได้ว่าไม่ยืดหยุ่นนัก เมื่อครูไปรับต�ำแหนง่ ทโ่ี รงเรียนใดก็มักได้รับอนญุ าตใหป้ ระจ�ำอย่ทู โี่ รงเรยี นนัน้ เลย แมจ้ �ำนวนนกั เรียนจะลดลงแตจ่ ำ� นวนครูจะยังคงเดิมเพราะไม่มีครูคนใดขอย้าย การกระจายครูผู้มีคุณวุฒิให้ถูกให้ควรจึงจ�ำเป็นต่อการปรับปรุงคณุ ภาพการศกึ ษา รายงานการประเมนิ ผลโรงเรยี นบง่ วา่ โรงเรยี นขนาดเลก็ ในชนบทประสบปญั หาขาดแคลนครูท่มี คี ุณวฒุ เิ หมาะสม ทส่ี ามารถสอนดว้ ยวธิ ีทใ่ี ห้ผู้เรยี นเป็นศูนยก์ ลางในการจัดการเรยี นรูไ้ ดด้ ว้ ยการก�ำกบั ตดิ ตาม และสารสนเทศ (Monitoring and information) เฉพาะในกระทรวงศึกษาธิการมีทั้งหมดถึงห้าหน่วยงานท่ีท�ำงานด้านระบบสารสนเทศเพ่ือการบริหารการศกึ ษา (Education management information systems - EMIS) ในระดับทีห่ นว่ ยนั้น ๆ ควบคุมดูแลฐานข้อมลู ของทั้งหา้ หนว่ ยงานนีย้ ังไมเ่ ช่อื มต่อเข้าด้วยกัน และไมม่ กี ารแบ่งปันขอ้ มูลระหวา่ งกันโดยอัตโนมัติภายในกระทรวง ดังนั้น ควรต้องปรับปรุงการแลกเปล่ียนสารสนเทศระหว่างหน่วยงานภายในกระทรวงท่ีมีหนา้ ทีต่ า่ งกนั หรือดูแลการศึกษาตา่ งระดับกันใหด้ ีขนึ้ อนิ เทอรเ์ นต็ ไดช้ ว่ ยปรบั ปรงุ การสอื่ สารระหวา่ งหนว่ ยงานกลาง เขตพน้ื ทก่ี ารศกึ ษา และโรงเรยี น ขอ้ มลูข่าวสารเคลื่อนจากข้าราชการระดับสูงท่ีส่วนกลางไปยังนักการศึกษา และผู้บริหารในท้องถิ่นผ่านเครือข่ายอเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ หรืออเี มล ระบบสารสนเทศเพ่อื การบริหารการศึกษา (EMIS) ของสำ� นักงานคณะกรรมการการศกึ ษาขัน้ พ้ืนฐานรวบรวมและเผยแพรส่ ารสนเทศพน้ื ฐานสำ� หรบั โรงเรยี นรฐั บาลสว่ นใหญ่ ขอ้ มลู พนื้ ฐานของโรงเรยี นในปจั จบุ นัหาไดจ้ ากอนิ เทอรเ์ นต็ ระบบ EMIS นอ้ี าจพฒั นาใหด้ ขี นึ้ ไดอ้ กี ในหลายดา้ น ประการทห่ี นงึ่ ระบบ EMIS ปจั จบุ นัไม่รวมข้อมูลการเงิน การเก็บข้อมูลการเงินน้ีอาจเป็นปัญหาเพราะไม่มีสถิติหรือรายงานที่เป็นทางการจากเขตพื้นท่ีการศึกษา มเี พียงไมก่ ่เี ขตเทา่ น้นั ท่ใี ชข้ ้อมูลการเงินของโรงเรียนในการควบคมุ ดูแลคณุ ภาพโรงเรยี นขอ้ มลู การเงนิ ของโรงเรยี นเปน็ สงิ่ สำ� คญั เพราะมปี ระโยชนด์ า้ นการกำ� กบั ตดิ ตามตน้ ทนุ และ สำ� คญั ตอ่ การบรรลุเป้าประสงค์การกระจายทรัพยากร การท่ีไม่มีข้อมูลดังกล่าวท�ำให้การจัดสรรทรัพยากรไม่มีประสิทธิผลและไมเ่ ปน็ ธรรม ประการทสี่ อง ระบบ EMIS ควรครอบคลุมมากข้ึนโดยรวมทงั้ ข้อมลู โรงเรียนและขอ้ มูลนักเรยี นไว้ในฐานข้อมูล การที่จะรวมข้อมูลผลการเรียนรู้ (เช่น คะแนนสอบ หรือการประเมินโรงเรียน) และปัจจัยน�ำเข้าท่ีได้รับจัดสรรมาได้ ต้องอาศัยฐานข้อมูลจากองค์กรหรือหน่วยงานต่าง ๆ ท่ีปรับให้ใช้ได้คล่องตัวข้ึนแล้ว ประการสุดท้าย ควรเปิดเผยสารสนเทศเร่ืองการด�ำเนินงานของโรงเรียนต่อสาธารณชนเพื่อกระตุ้นให้ประชาชนมสี ว่ นรว่ มมากขนึ้ และใหโ้ รงเรยี นมภี าระรบั ผดิ ชอบมากขนึ้ ดว้ ย จวบจนทกุ วนั นี้ ฐานขอ้ มลู ปจั จบุ นัยังมีเพียงสารสนเทศท่ีจัดรวมกลุ่มจ�ำนวนไม่มากนัก ขณะที่ควรต้องเผยแพร่ข้อมูลแยกกลุ่มที่ใช้งานง่ายให้มากกวา่ น้ี 133

กิจกรรมกลุ่ม ก. ต้นทนุ รายจ่าย และการเงนิ 1. ครวั เรอื นใน Vindoland มสี ว่ นรว่ มในการเงนิ เพอ่ื การศกึ ษาขน้ั พน้ื ฐานเพยี งไรเมอ่ื เปรยี บเทยี บกบั ประเทศของท่านและประเทศอ่นื ๆ 2. เมอื่ คำ� นงึ ถงึ ความทา้ ทายตอ่ สาขาการศกึ ษาของ Vindoland การจดั สรรงบประมาณปจั จบุ นั สำ� หรบั สาขาย่อย และระดับการศึกษาต่าง ๆ ของประเทศเป็นที่น่าพอใจหรือไม่ตามความเห็นของท่าน และเมอ่ื เปรยี บเทยี บกบั ประเทศอน่ื ๆ ทรี่ ะบอุ ยใู่ นเอกสารนี้ ทา่ นประเมนิ วา่ ระดบั การลงทนุ ทางการ ศึกษาของ Vindoland และรายจ่ายภาครัฐสำ� หรับ 1) มัธยมศึกษา และ 2) การศึกษาในระดับสงู กว่ามธั ยมศึกษาเป็นอยา่ งไร ข. การบรหิ ารจัดการ 3. ทา่ นจะแนะนำ� ให้ Vindoland ใชม้ าตรการการบรหิ ารจดั การใดอีก เพอื่ ใหใ้ ชท้ รัพยากรทางการ ศกึ ษาของประเทศไดส้ มหลกั เหตผุ ลมากขึ้น 4. จงระบุและอธิบายพอสังเขปถึงประเด็นท่ีส�ำคัญเร่งด่วนสองประการในการปรับปรุงการบริหาร จัดการการศกึ ษาของ Vindoland 5. รายงานการศึกษาของ Vindoland ฉบับนี้มองข้ามค�ำถามหลักเกี่ยวกับการบริหารจัดการศึกษา ขอ้ ใดบา้ ง จงระบอุ ยา่ งนอ้ ยหนง่ึ คำ� ถาม และจงบอกดว้ ยวา่ จะตอ้ งใชเ้ ครอื่ งมอื การวจิ ยั ใดสรา้ งขอ้ มลู ทเ่ี ก่ียวขอ้ งกับคำ� ถามดงั กลา่ ว 134

บทท่ี 6บทสรปุ : การทบทวนปญั หาสำ� คญั และการระบแุ นวทางการพฒั นา(Conclusions: Reassessing priority problems and identifying possibleavenues for improvement) บทที่ 6 บทท่ี 6 กลา่ วถึงข้ันตอนสดุ ท้ายของการวเิ คราะหป์ ัญหาสาขาการศึกษา คือการสรปุ ผล และเสนอ ข้อสรุปของการวเิ คราะห์ปญั หา รวมท้ังระบปุ ญั หาเร่งดว่ น และเสนอแนวทางการแก้ไขปญั หาดงั กล่าวให้ ได้ผลเปน็ ท่ีนา่ พอใจ บทท่ี 6 แบง่ ออกเปน็ 2 ส่วนคอื ตอนที่ 1: เม่ือได้ทำ� กิจกรรมต้งั แตใ่ นบทท่ี 2 ถงึ บทท่ี 5 มาอย่างเป็นระบบแล้ว ผเู้ รยี นควรจะเข้าใจ กรอบการวเิ คราะห์ ตวั ชวี้ ดั ทวั่ ไป และเครอ่ื งมอื ที่ ESD ใช้ รวมทงั้ วธิ ที จ่ี ะสรา้ งภาพเบด็ เสรจ็ ของสถานภาพ และปัญหาหลักของสาขาการศึกษาใน Vindoland ในทา้ ยทส่ี ดุ ESD จะระบขุ อ้ กงั วลทส่ี ำ� คญั ทสี่ ดุ ของสาขาการศกึ ษาของประเทศนน้ั ๆ และเสนอแนะ นโยบาย และกลยทุ ธท์ ีอ่ าจใช้ปรับปรุงสถานการณไ์ ด้ ในขั้นนี้ ยังจะต้อง (1) จดั ล�ำดบั ประเด็นหลักตาม ความส�ำคัญของแตล่ ะหัวขอ้ (2) ระบุการตอบสนองเชิงนโยบายทเ่ี หมาะสมในการแกไ้ ขปญั หา การประเมนิ ปญั หาเรง่ ด่วนและการตอบสนองเชิงนโยบายทเี่ ปน็ ไปได้ในตอนทา้ ยของ ESD จะเปน็ พนื้ ฐานสำ� หรับการวเิ คราะห์และการอภปิ รายเพ่ือประเมนิ ผลของนโยบายตา่ ง ๆ และความเป็นทีย่ อมรับ ได้ (acceptability) ในหมผู่ ้มู สี ่วนไดส้ ว่ นเสยี ทกุ กลมุ่ ซงึ่ จะไดก้ ล่าวตอ่ ไปในหนว่ ยการเรียนรู้ที่ 4 เรือ่ งการ วิเคราะหแ์ ละการเลือกนโยบาย ตอนท่ี 2: แบบฝึกหัดสุดท้ายของหน่วยการเรียนร้ทู ี่ 3 เป็นแบบฝกึ หัดปิดท้ายการวิเคราะหป์ ัญหา สาขาการศึกษาของสาธารณรฐั Vindolandวัตถุประสงค์ เพอ่ื ชว่ ยสรา้ งความเขา้ ใจเรอื่ งการสงั เคราะหแ์ ละจดั ลำ� ดบั ความสำ� คญั ของปญั หาและความทา้ ทายหลกัทีพ่ บในการวเิ คราะหป์ ญั หาสาขาการศกึ ษา และเร่อื งการระบกุ ารตอบสนองเชงิ นโยบายท่ีเหมาะสมและเปน็ไปได้เน้อื หา • ส่งิ ท่คี วรด�ำเนินการเพือ่ การระบวุ ตั ถุประสงคท์ ีป่ ฏิบัติไดเ้ พอ่ื พัฒนาการศึกษาในอนาคต • การสงั เคราะห์ลำ� ดบั (hierarchical synthesis) ผลทไ่ี ด้จากการวเิ คราะห์ปัญหา • การท�ำรายการปัญหาและวัตถุประสงคต์ ามลำ� ดบั ความส�ำคญัผลการเรยี นรูท้ ี่คาดหวัง 135

เมอื่ เรียนจบบทที่ 6 แลว้ ผเู้ รียนควรสามารถ • สรุปปัญหาหลักของภาคการศกึ ษาตามท่พี บใน ESD ได้ • คดิ ไตร่ตรองการตอบสนองเชิงนโยบายท่ีเปน็ ไปได้เพ่ือการด�ำเนินการกับปญั หาดงั กล่าวได้กรอบเวลา • บทนใี้ ช้เวลาศึกษาประมาณสัปดาห์ละ 8 ช่ัวโมงกจิ กรรมกลุ่ม เมื่อจบบทนี้แล้ว ผู้เรียนจะช่วยกันท�ำงานกลุ่มท่ีสัมพันธ์กับเนื้อหาตอนที่ 2 กิจกรรมกลุ่มนี้ออกแบบมาเพอื่ ชว่ ยให้ผูเ้ รยี นประเมนิ และเรยี นรูว้ ิธที ีต่ วั อยา่ ง ESD ของ Vindoland ศกึ ษาและหาวิธดี �ำเนินการกับปัญหาเรือ่ งตน้ ทนุ การเงนิ และการบริหารจดั การการศกึ ษาศึกษาเอกสารอา่ นเพ่ิมเตมิ (ไม่บังคับ) • Crouch, L.F., Healey, H., & De Stefano, J. 1997. Education Reform Support: Volume Two. Washington DC: USAID. • UNEP. 2007, An Operational Manual on Integrated Policy Making for Sustainable Development.

ตอนที่ 1 จากการวิเคราะห์สูข่ อ้ เสนอการตอบสนองเชิงนโยบายในอนาคต(From the diagnosis to the proposal of future policy responses)1.1 บทนำ� การวเิ คราะหป์ ญั หาสาขาการศกึ ษาเปน็ จดุ เรมิ่ ตน้ (ระยะท่ี 1) ของกระบวนการวางแผนเชงิ ยทุ ธศาสตร์ขัน้ ตอนส�ำคัญถดั ไป (ระยะที่ 2) ซงึ่ จะได้ศึกษาในหน่วยการเรียนรทู้ ี่ 4 เปน็ การระบแุ นวทางนโยบาย และกลยุทธ์ในอนาคต คือ ก�ำหนดจุดหมายของนโยบาย วัตถุประสงค์เชิงยุทธศาสตร์ และเป้าหมาย ระบุหรือออกแบบกลยุทธ์และโครงการท่ีต้องด�ำเนินการเพอื่ ให้บรรลุวตั ถุประสงค์ และประเมนิ ผลข้อจำ� กัดในการนำ�ท้งั ทรพั ยากรท่ีจ�ำเปน็ และท่ีมอี ยู่ไปใช้ การสงั เคราะหแ์ ละจดั ลำ� ดบั ปญั หาทพี่ บจากการวเิ คราะหป์ ญั หาเชอ่ื มระยะท่ี 1 และ 2 เขา้ ดว้ ยกนั หากต้องการเสนอกลยทุ ธก์ ารพัฒนาเรง่ ดว่ นจะตอ้ งประเมนิ ความเป็นไปได้โดยรวม (ด้านการเงนิ การเมอื ง สงั คมสถาบัน ฯลฯ) ของกลยทุ ธ์ทเี่ สนอแนะในการสังเคราะห์น้ีดว้ ย1.2 เส้นทางสกู่ ารระบวุ ตั ถุประสงค์ที่ปฏิบัติได้และเปน็ ท่ยี อมรบั (Towards theidentification of viable and accepted objectives) ตอ้ งยอมรบั วา่ ในความจรงิ นน้ั การวเิ คราะหป์ ญั หาสาขาการศกึ ษาจะทำ� ใหส้ ถานการณด์ ขี น้ึ ไดก้ ต็ อ่ เมอ่ื 1. ขอ้ เสนอเพอื่ การปรบั ปรงุ นน้ั ยดึ ความเปน็ จรงิ คอื ตอ้ งไมเ่ พยี งแตจ่ ดั ลำ� ดบั ปญั หาเทา่ นนั้ แตต่ อ้ งคำ� นงึถงึ ขอ้ จำ� กดั ตา่ ง ๆ ทเ่ี ผชญิ อยซู่ งึ่ สมั พนั ธก์ บั นโยบายและกลยทุ ธท์ จ่ี ะแนะนำ� ใหใ้ ชต้ อ่ ไปในระดบั ชาตแิ ละระดบัสาขาการศกึ ษา โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงข้อจ�ำกดั ทางดา้ นการเงิน ซึ่งรวมท้งั การลงทุนและงบประมาณการดำ� เนนิงาน และ 2. ใชแ้ นวทางการมสี ว่ นรว่ ม ทพี่ ฒั นารว่ มกนั โดยผมู้ อี ำ� นาจตดั สนิ ใจ ผมู้ บี ทบาท และภาคเี ครอื ขา่ ยเพอื่ก�ำหนดลำ� ดับความส�ำคัญ กลมุ่ เปา้ หมาย วตั ถปุ ระสงค์ ผลลพั ธ์ที่จะเกิดขน้ึ และวิธกี ารด�ำเนนิ งานหลักและความรับผิดชอบต่าง ๆ ไมว่ า่ ในกรณีใดหากไมม่ มี ตเิ ปน็ เอกฉันทก์ จ็ ะตอ้ งมีฉนั ทามติดว้ ยจำ� นวนเสยี งมากท่ีสดุโดยต้องไม่ให้กลมุ่ อิทธิพลใด (เชน่ สหภาพ) มาเป็นอุปสรรคได้ ในการวิเคราะห์ปัญหาสาขาการศกึ ษาเคยมีแบบจำ� ลองสถานการณ์ และการวิเคราะหค์ วามเป็นไปได้ทางการเงินรวมอยูด่ ้วย แตแ่ ผนงานและโครงการใหม่ ๆ ซึ่งสาขาตา่ ง ๆ ตอ้ งรว่ มมือกันด�ำเนินงาน เช่น แผนลดความยากจน และการสนับสนนุ สาขาโดยรวม (sector support) ได้เปลย่ี นแนวทางน้ไี ป ท่จี ริงรฐั บาลเคยจดั สรรทรัพยากรโดยเฉพาะงบประมาณให้การศกึ ษาเฉพาะบางวัตถุประสงคต์ ามต้องการ แต่ปจั จุบันนมี้ กี ารใชง้ บประมาณภาครฐั สนบั สนุนการดำ� เนินงานเพือ่ ผลลพั ธโ์ ดยรวม ไมเ่ ฉพาะการศกึ ษาเทา่ นนั้ แนวทางใหม่น้ีท�ำใหม้ กี ารสนทนาระหว่างรฐั บาลและองคก์ รทใ่ี หค้ วามรว่ มมือ ทำ� ใหม้ ีการใชเ้ ครอื่ งมอื ใหมท่ างการเงิน โดยเฉพาะกรอบวงเงินงบประมาณระยะปานกลาง (Medium-Term Expenditure Framework - MTEF) และการก�ำหนดตัวช้ีวัดผลลัพธ์ (ผลกระทบ) ชุดใหม่ท่ีนิยามได้ยากยิ่งไปกว่าตัวชี้วัดวัตถุประสงค์ท่ีเคยใช้กันแต่ด้ังเดิมมากมายนัก ท้ายที่สุด การใช้นโยบายการสื่อสารใหม่ระหว่างสาขาการศึกษา และองค์ประกอบโดยรอบ โดยเฉพาะธุรกิจ และพอ่ -แม่ผปู้ กครอง รวมท้งั การสรา้ งความสมั พันธ์แบบใหมร่ ะหวา่ งสาขาตา่ ง ๆ ตอ้ งมีความชัดเจน 137

1.3 การสงั เคราะหล์ ำ� ดบั ผลการวเิ คราะห์ (A hierarchical synthesis of diagnosis results) ก่อนทจ่ี ะกำ� หนดปญั หาและวัตถุประสงคเ์ ฉพาะ รวมทงั้ แผนงานและโครงการทีแ่ น่ชดั จ�ำเปน็ ท่จี ะต้อง“จัดล�ำดับความส�ำคัญ” และก�ำหนดล�ำดับช้ันของปัญหาที่พบจากการวิเคราะห์ปัญหา และก�ำหนดล�ำดับวัตถุประสงค์เชิงกลยุทธ์ในอนาคตเพ่ือแก้ปัญหาดังกล่าว ทั้งน้ีจะต้องตอบค�ำถามส�ำคัญสามชุดเกี่ยวกับการพัฒนาสาขาการศกึ ษาในอนาคต ดังต่อไปนี้ 1. เม่ือค�ำนึงถึงประโยชน์ของการศึกษาต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ มีการศึกษา และการฝึกอบรมระดับใด หรือประเภทใดท่ีควรมีล�ำดับความส�ำคัญสูงที่สุด จะต้องชี้ขาดล�ำดับ ความสำ� คญั ระหวา่ งวัตถุประสงค์เชิงปรมิ าณ (เชน่ การขยายความครอบคลุม) และวัตถปุ ระสงค์ เชิงคุณภาพ (เช่น การปรับปรุงหลักสูตรการฝึกอบรมให้สอดคล้องกับความต้องการ และการให้ บัณฑติ ไดเ้ ขา้ สูโ่ ลกการท�ำงาน) ท่ีระดับและสาขายอ่ ยตา่ ง ๆ ของการศกึ ษาอย่างไรบา้ ง มแี นวทาง ใดบ้างทจ่ี ะช่วยใหบ้ รรลุวัตถุประสงค์เหลา่ นี้ได้ ค�ำตอบค�ำถามชดุ แรกนขี้ นึ้ อยกู่ ับสภาพการพฒั นาของประเทศ และการบรรลผุ ลทางการศกึ ษาใน ระดบั ตา่ ง ๆ ทจ่ี ริง คอื ตอ้ งรวู้ า่ เดก็ ทอี่ ายุครบเกณฑท์ ุกคนไดร้ ับการศกึ ษาระดับประถมศกึ ษา หรอื ข้นั พ้นื ฐานหรือไม่ และการศึกษานนั้ เป็นธรรมและมคี ณุ ภาพหรอื ไม่ หากค�ำตอบคือไม่ การศกึ ษา ระดับนี้ควรต้องมีล�ำดับความส�ำคัญเหนือระดับอื่น ๆ การศึกษาวิจัยจ�ำนวนมากได้พิสูจน์ว่าการ ลงทนุ ในการศกึ ษาระดับนใี้ หก้ ำ� ไรคุ้มทีส่ ดุ หากเด็กทกุ คนได้รบั การศกึ ษาในระดับประถมแลว้ ข้ัน ต่อไปก็ควรถามถึงการศึกษาในระดับท่ีสูงกว่า และทางเลือกระหว่างสายสามัญและอาชีวศึกษา ส�ำหรับอาชีวศึกษานั้นจะต้องระบุทางเลือกต่าง ๆ ประกอบกับเหตุผลสนับสนุนการท่ีต้องสร้าง หรอื พัฒนาทางเลอื กตา่ ง ๆ และต้องไตร่ตรองว่าควรเลือกการฝึกอบรมแบบใด ท้ายทีส่ ดุ ควรต้อง พจิ ารณาถงึ การศกึ ษาระดบั อดุ มศกึ ษา มลู คา่ ทอ่ี ดุ มศกึ ษาชว่ ยเพมิ่ ใหป้ ระเทศในอนาคต และความ เป็นภาคีระหวา่ งอุดมศกึ ษากบั ตลาดแรงงาน 2. การพฒั นาการศกึ ษาของประเทศไดล้ ะเลยประชาชนกลมุ่ ใดไปบา้ งหรอื ไม่ ในอนาคตควรมนี โยบาย และกลยุทธ์เฉพาะในทิศทางใด ใครคอื ประชากรผู้ “ด้อยโอกาส” ในระดบั และสาขาย่อยต่าง ๆ ของการศกึ ษา ควรต้องมรี ะบบใดมาสนองความต้องการของคนกลมุ่ นี้ เปน็ เรอื่ งสำ� คญั มากทต่ี อ้ งรวู้ า่ “ใคร” ไมไ่ ดไ้ ปโรงเรยี น และกลมุ่ ใดไมไ่ ดร้ บั ประโยชนจ์ ากระบบการ ศึกษาเหมือนกลุ่มอื่น ๆ (เชน่ เด็กหญิง เดก็ ในชนบท คนพิการ) บ่อเกิดของความไมเ่ ทา่ เทียมกัน คอื ตน้ ตอของการถกู กดี กนั และการสญู เสยี กลมุ่ ทจี่ ะเปน็ ทรพั ยากรมนษุ ยใ์ นอนาคตได้ ในกรณที ท่ี กุ คนไมไ่ ดร้ ับโอกาสเดียวกนั อาจเปน็ ต้นเหตขุ องความไม่เท่าเทยี มกนั ความจริงก็คอื บางกลุ่มจำ� เปน็ ต้องได้ทรัพยากรมากกว่ากลุ่มอื่นเพื่อทจี่ ะไดย้ กระดบั ตนเองใหถ้ งึ ระดบั เฉลย่ี ดงั นนั้ จงึ ตอ้ งระบุ ทรพั ยากรทตี่ อ้ งระดมมาใชส้ นองความตอ้ งการใหม่ ๆ เพื่อความเทา่ เทียมกันทางสงั คม 3. ทรัพยากร/ขีดความสามารถทางการเงินและทางองค์กรของสาขาการศึกษาเท่าที่มีอยู่ในปัจจุบัน เพยี งพอหรอื ไมท่ จี่ ะใชแ้ กไ้ ขจดุ ออ่ นซงึ่ การวเิ คราะหป์ ญั หาระบไุ ว้ หากไมเ่ พยี งพอ จะเพมิ่ ไดอ้ ยา่ งไร (ใช้กลยุทธ์/มาตรการใด) การมี “หนทางสำ� หรบั นโยบาย” (the means of one’s policy) กบั การมี “นโยบายส�ำหรับหนทาง”(the policy of one’s means) นนั้ แยกกนั ไมอ่ อก “หนทางส�ำหรบั นโยบาย” ประกอบด้วยทรัพยากรมนุษย์และทรพั ยากรเชงิ องคก์ รทจ่ี ะบรหิ ารจดั การและดำ� เนนิ นโยบายนนั้ รวมทง้ั งบประมาณหรอื ทรพั ยากรอนื่ ๆ ที่ 138

นำ� มาใช้สนบั สนนุ การด�ำเนินการนน้ั ได้ แนวทางการพฒั นาการศกึ ษาแบบบรู ณาการ (SWAps) หรอื แผนงานสนบั สนนุ สาขาการศกึ ษาคำ� นงึ ถงึความจำ� เปน็ ทต่ี อ้ งสรา้ งขดี ความสามารถขององคก์ ร/สถาบนั ซงึ่ เปน็ เรอื่ งทสี่ ำ� คญั มากกวา่ กอ่ น เนอื่ งจากองคก์ รภายนอกกระทรวง (เช่น ส�ำนักงานโครงการ) ไมไ่ ดเ้ ป็นฝ่ายบรหิ ารจดั การแผนงานชว่ ยเหลือสาขาการศึกษาอกี ตอ่ ไปแลว้ แต่มฝี ่ายบรหิ ารหลายกลุ่มท่ีแบง่ กันดแู ลส่วนประกอบตา่ ง ๆ ของแผนงานตามหน้าท่ีความรบัผิดชอบเฉพาะของแตล่ ะกล่มุ ดังน้ัน จึงควรเริ่มด้วยการกำ� หนดแผนงาน และระบกุ ารด�ำเนนิ งาน (การปฏบิ ตั ิตามแผนงาน การกำ� กับตดิ ตาม และการประเมนิ ผล) ตามความจำ� เป็นในการพฒั นาองคก์ ร/สถาบันนัน้ ๆ ทั้งตอนเรม่ิ แรก และสบื ตอ่ ไป โดยใชว้ ธิ ปี ระหยดั ดว้ ยขนาด (economy of scale)ใหเ้ ตม็ ท่ี แตต่ อ้ งคำ� นงึ ถงึ ความสัมพันธ์ระหวา่ งสาขาการศกึ ษากับสาขาอนื่ ๆ ด้วย การอาศยั แหลง่ เงินภายนอกเปน็ หลักดังเช่นท่ีเกดิ ข้ึนในประเทศท่ียากจนตอ้ งยุตลิ ง แม้จะเปน็ เพือ่ การลงทนุ กต็ าม ปรากฏการณเ์ ชน่ นที้ เ่ี กดิ ขน้ึ ในหลายประเทศเปน็ สญั ญาณวา่ ประเทศนน้ั ๆ ตอ้ งพง่ึ พงิ ภายนอก ซง่ึเปน็ แหลง่ รายจา่ ยทค่ี วบคมุ ไดย้ าก เพราะฉะนน้ั จงึ จำ� เปน็ ตอ้ งระบแุ หลง่ รายไดท้ างเลอื ก ทางเลอื กทไ่ี ดร้ บั ความนิยมมากข้ึนคือ ชมุ ชนทอ้ งถ่ิน ภาคเอกชน และธรุ กิจตา่ ง ๆ การใชท้ างเลอื กดังกล่าวต้องอาศยั นโยบายการกระจายอำ� นาจ (decentralization) และการโอนอำ� นาจ (devolution) นอกจากนแี้ ลว้ รฐั ยงั คงควบคมุ ระบบการศึกษาต่อไป เพ่อื มใิ ห้มีความไมเ่ สมอภาคทางสังคม และระหว่างภมู ิภาค1.4 การเรียงลำ� ดบั ปญั หาและวัตถุประสงคต์ ามความส�ำคญั (Establishing a prioritylist of problems and objectives) “การจดั ลำ� ดบั ชน้ั ” (hierarchization) ปัญหา และการแก้ไข พจิ ารณาได้จากสองมุมมองที่ตัดกัน คอื 1) การจดั ประเภทปญั หาตามขอบเขตของปญั หา และ 2) การจัดเรยี งปญั หาตามล�ำดบั ความส�ำคญั ของการแก้ปญั หานน้ัการจดั ลำ� ดบั ปญั หาตามขอบเขต • ปญั หาอาจเกิดขึ้นท่ัวไปหรือทวั่ ประเทศ เชน่ การขาดแคลนทรัพยากรมนษุ ย์ท่มี ีคณุ สมบัติเหมาะสม ปัญหานี้มีขอบเขตเกนิ กว่าความรับผดิ ชอบของกระทรวงใดกระทรวงหนง่ึ หรือสาขาใดสาขาหนง่ึ เท่านั้น แตเ่ ป็นปญั หา “การพัฒนา” ท่จี ะต้องแกไ้ ขดว้ ยแนวทาง “มหภาค” • ถดั จากปญั หาระดบั มหภาค คือปญั หาระดบั สาขา หรอื สาขายอ่ ย เชน่ ปัญหาผลการเรียนทไี่ มด่ ีเด่น (mediocre) ของนกั เรยี น (ในการศึกษาทกุ ระดับ หรอื บางระดบั ) ปัญหาน้ีอาจตอ้ งด�ำเนินการแก้ไข หลายแนวทางรว่ มกนั (เช่นเดยี วกบั ในกรณีปัญหา “การพฒั นา”) แนวทางใดแนวทางหนึ่งอาจไม่ เพียงพอท่ีจะแกป้ ัญหาได้ • ในระดับต่�ำลงมาจะมปี ัญหาทเ่ี ฉพาะเจาะจงมากขึ้น การแก้ปัญหาในระดบั นี้จะต้องระบผุ ลลพั ธท์ ่ีคาด หวัง และผลลัพธท์ ั้งหมดจะประกอบกนั เป็นวธิ แี ก้ไขปญั หาเฉพาะนน้ั ๆการจดั เรยี งปญั หาตามลำ� ดับความส�ำคัญ การจัดแบบน้ไี มใ่ ชเ่ รื่องงา่ ย เพราะว่าผูม้ อี �ำนาจตดั สนิ ใจอาจมีเกณฑ์และขอ้ กังวลต่างกัน เช่น ตัวแทนกระทรวงการคลัง และผบู้ รจิ าคบางรายมที ัศนคตวิ ่า มุมมองด้านเศรษฐกจิ เป็นเร่อื งส�ำคัญ จงึ จัดใหป้ ญั หาท่ีหากแก้ได้จะ “ให้กำ� ไร” มากกวา่ (มีอตั ราสว่ นทรัพยากรท่ีลงทุนไปต่อผลทไ่ี ดส้ งู ทส่ี ุด) มีล�ำดบั ความสำ� คัญสงู แต่ผู้ใหญ่ในกระทรวงศึกษาธิการอาจเห็นว1่า3ก9ารสอน (เช่น ผลท่ีคาดว่าจะเกิดต่อการเรียนรู้ และ

ผลลพั ธ์/ผลตอ่ ผเู้ รยี น) ส�ำคัญกว่า สว่ นกลมุ่ อนื่ ๆ อาจเห็นวา่ ส่ิงแวดลอ้ มและสงั คมน่าจะเป็นตัวกำ� หนดลำ� ดับช้นั (hierarchy) ของปัญหา หากแจกแจงรายละเอียดของปญั หาที่วเิ คราะหแ์ ล้ว และวตั ถุประสงคท์ ี่ตอ้ งบรรลไุ ด้มากเพยี งไร “การจัดล�ำดับช้ัน” จะย่ิงครอบคลุมผู้มีบทบาทและกลุ่มเป้าหมายท่ีเก่ียวข้อง และมุมมองของคนกลุ่มนี้มากข้ึนเท่านัน้ แตว่ ธิ ีแกไ้ ขที่เสนอตอ้ ง “เปน็ ไปได้” (feasible) ด้วย กระบวนการวิเคราะห์สาขาการศึกษา และ “การจัดล�ำดับ” ผลลัพธ์หลัก ต้องค�ำนึงถึงทั้งตัวเลือกนโยบาย ความเป็นไปได้ทางการเงิน และการประเมนิ ผลความเรง่ ดว่ น (urgency) ที่เกยี่ วกบั กลุ่มเป้าหมายและความเปน็ จรงิ ของการแกไ้ ขที่เสนอมาในเชิงวชิ าการและเชงิ องค์กร/สถาบนั ด้วย 140

ตอนที่ 2 การทบทวนปญั หาส�ำคญั และการเสนอแนะมาตรการการพัฒนาการศึกษาของ Vindoland(Reassessing priority problems and suggesting measures for sector andsub-sector improvement in Vindoland) การวิเคราะห์รอบด้านที่ผู้เรียนได้ด�ำเนินการจบลงแล้วน้ีเผยให้เห็นปัญหา และข้อบกพร่องต่าง ๆมากมายของสาขาการศกึ ษา และการบรหิ ารจดั การสาขาการศึกษาใน Vindoland ในภาคปฏบิ ตั ิทา้ ยท่สี ดุ นี้ผเู้ รยี นควรทบทวนขอ้ สำ� คญั ที่ไดเ้ รียนรใู้ นบทกอ่ น ๆ คือ • ทกุ ปัญหาเรง่ ด่วนหรือส�ำคญั ไม่เทา่ กนั • ทกุ ปญั หาจะได้รบั การจัดการแกไ้ ขพรอ้ มกันไมไ่ ด้ • การแก้ปัญหามกั ไมใ่ ช่เรือ่ งของสาขาย่อย หรือของสาขาทศ่ี ึกษาวิจยั เท่านั้น (ยง่ิ ไปกว่านัน้ มาตรการการปรบั ปรงุ ทงั้ หลายไมใ่ หค้ วามหวงั หรือเปน็ ที่ยอมรบั เท่ากนั ทง้ั หมดส�ำหรบัผ้มู ีบทบาททกุ คน และผูม้ สี ่วนได้สว่ นเสยี อืน่ ๆ ซ่ึงจะได้กลา่ วต่อไปในหน่วยการเรยี นรทู้ ี่ 4) 141

กิจกรรมกลุ่ม จงทบทวนกรณศี ึกษาของ Vindoland จากบทที่ 2 ถงึ บทท่ี 5 เก่ียวกบั การท�ำหน้าที่ และผลการปฏิบัติงานของสาขาการศกึ ษา จากนน้ั อภปิ รายคำ� ถามขา้ งลา่ งนก้ี บั เพอื่ นในกลมุ่ หลงั จากทไี่ ดค้ ดิ ไตรต่ รองดว้ ยตนเองแล้ว ในการเตรียมข้อเสนอเพ่ือปรับปรุงสถานการณ์ด้านประถมศึกษา จงพิจารณาบทบาทและข้อจ�ำกัดที่Vindoland ประสบอยู่ จะมีประโยชนม์ ากหากผูเ้ รียนจะอ้างถงึ ประสบการณข์ องประเทศของตนเองดว้ ย สรปุ ปญั หาสำ� คญั จากการรายงานของ Vindoland จงทบทวนรายงานกลมุ่ ในบทท่ี 2-5 และระบปุ ัญหาเร่งดว่ นของสาขาการศึกษา 1. ทำ� รายการประเดน็ /ปัญหาทสี่ ำ� คญั ท่สี ุดท่ีระบุได้ (8-10 ขอ้ ) ตามล�ำดับความส�ำคัญ 2. เลือกปัญหาที่ส�ำคัญท่ีสุด (5-6 ข้อ) ระบุสาเหตุหลักที่เป็นไปได้ของแต่ละปัญหาสักหนึ่งหรือสอง ประการ และอธบิ ายส้ัน ๆ ว่าทำ� ไมปญั หาเหลา่ นีจ้ งึ เปน็ ปัญหาเรง่ ด่วน ทง้ั น้ีอาจจะจัดกลมุ่ ปัญหา ตาม “ประเดน็ การวเิ คราะห”์ เชน่ “การเขา้ ถงึ และการเลอ่ื นไหลของนกั เรยี นในระบบการศกึ ษา” “ความไมเ่ ทา่ เทยี มกนั ” “คณุ ภาพและความตรงประเดน็ (relevance) ของการศกึ ษา” หรอื “การ บรหิ ารจัดการระบบ” ฯลฯ 142