วารสาร-นิติสังคมศาสตร์ ป.11 ฉ.2 ใหม่

วารสารนติ สิ งั คมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ ปีที่ 11 ฉบบั ที่ 2 วารสารนิติสงั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม่ CMU Journal of Law and Social Sciences ISSN 1685-9723 (Print) และ ISSN 2586-9604 (Online) ปีที่ 11  ฉบับท่ี 2  2561 Volume 11  Issue 2  2018 ผา่ นการรับรองคุณภาพของศนู ยด์ ชั นีการอา้ งอิงวารสารไทย TCI จนถึง 31 ธันวาคม 2562 วัตถปุ ระสงค์ 1. เพื่อให้เป็นวารสารวิชาการโดยเปิดโอกาสให้นักวิชาการ นักวิจัย นักนิติศาสตร์ และ ผู้สนใจทั่วไปทั้งภายในและภายนอกคณะนิติศาสตร์และมหาวิทยาลัย มีโอกาสได้เผยแพร่ ผลงานวชิ าการในรูปของบทความวิชาการ 2. เพื่อเป็นการส่งเสริมและสนับสนุนให้เกิดการเผยแพร่ความรู้ทางวิชาการในสาขา นิติศาสตร์ที่สัมพันธ์กับความรู้ทางสังคมศาสตร์ให้กว้างขวางมากยิ่งขึ้น ด้วยการจัดตีพิมพ์ เผยแพร่สู่สาธารณชนผู้สนใจทัว่ ไป ขอบเขต วารสารนิติสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ รับพิจารณาบทความวิชาการ และบท ปริทัศน์ ทั้งภาษาไทยและภาษาอังกฤษ โดยขอบเขตเนื้อหาทางวิชาการของวารสารนิติ สังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ จะครอบคลุมเนื้อหาเกี่ยวกับกฎหมายทุกสาขา เช่น กฎหมายมหาชน กฎหมายเอกชน กฎหมายอาญา กฎหมายระหว่างประเทศ เป็นต้น ซึ่ง สัมพันธ์กบั ความรู้ทางดา้ นสังคมศาสตรใ์ นสาขาตา่ งๆ i

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 กาหนดออกตพี ิมพเ์ ผยแพร่ วารสารนิติสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เป็นวารสารวิชาการซึ่งตีพิมพ์บทความ วิชาการและบทความวิจัยจากบุคคลทั้งภายในและภายนอกมหาวิทยาลัย จัดพิมพ์รายปี ปลี ะ 2 ฉบับ ฉบบั ท่ี 1 เดือน มกราคม – มิถุนายน ฉบับท่ี 2 เดอื น กรกฎาคม – ธนั วาคม เจา้ ของ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม่ สานักงานกองบรรณาธิการ กองบรรณาธิการวารสารนติ สิ ังคมศาสตร์ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ 239 ถนนห้วยแกว้ ตาบลสุเทพ อาเภอเมอื ง จงั หวดั เชยี งใหม่ 50200 โทร. 053-942921 โทรสาร. 053-942914 E-mail: [email protected] Website: https://www.tci-thaijo.org/index.php/CMUJLSS ii

วารสารนติ สิ ังคมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม่ ปที ่ี 11 ฉบับท่ี 2 การพิจารณาบทความ กองบรรณาธิการจะทาหน้าที่พิจารณากลั่นกรองบทความและจะแจ้งผลการ พิจารณาให้ผู้ส่งบทความทราบภายใน 1 เดือน นับตั้งแต่วันที่ได้รับบทความ ทั้งนี้กอง บรรณาธิการจะทาหน้าท่ีประสานงานกบั ผสู้ ่งบทความในทุกขั้นตอน กองบรรณาธิการจะดาเนินการจัดรูปแบบของบทความให้เป็นระบบเดียวกันทุก บทความก่อนนาเสนอให้ผู้ทรงคุณวุฒิ (peer review) พิจารณา จากนั้นจึงส่งบทความท่ี ได้รับการพิจารณาในเบื้องต้นให้กับผู้ทรงคุณวุฒิ (peer review) จานวน 2 ท่าน เป็น ผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบในการตีพิมพ์เผยแพร่บทความ โดยใช้เวลาพิจารณาแต่ละ บทความไม่เกิน 3 เดือน ผลการพิจารณาของผู้ทรงคุณวุฒิดังกล่าวถือเป็นสิ้นสุด จากนั้นจึง ส่งผลการพิจารณาของผู้ทรงคุณวุฒิให้ผู้ส่งบทความ หากมีการแก้ไขหรือปรับปรุงให้ผู้ส่ง บทความแก้ไขและนาส่งกองบรรณาธิการภายในระยะเวลา 15 วันนับตั้งแต่วันที่ได้รับผล การพิจารณา กองบรรณาธกิ ารนาบทความท่ีผา่ นการพจิ ารณาและแก้ไขแล้ว เข้าส่กู ระบวนการ เรยี บเรยี งพมิ พแ์ ละการตีพิมพ์ โดยใช้ระยะเวลาดาเนนิ การประมาณ 1-2 เดือน ผู้ส่งบทความจะไดร้ ับ “วารสารนิติสังคมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่” จานวน 2 เล่มเป็นการตอบแทนภายใน 1 เดือนนับตั้งแต่วารสารนิติสังคมศาสตร์ได้รับการเผยแพร่ และผู้ส่งบทความจะไดร้ บั คา่ ตอบแทนตามความเหมาะสม iii

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 กองบรรณาธิการ ที่ปรึกษา ผศ. ดร. พรชยั วิสุทธิศกั ดิ์ คณบดคี ณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ บรรณาธกิ าร รศ. สมชาย ปรชี าศิลปกุล คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ กองบรรณาธกิ ารผทู้ รงคุณวุฒิ ศ. ดร. วรเจตน์ ภาครี ัตน์ รศ. ดิเรก ควรสมาคม คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์ สานกั วชิ านติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยราชภฏั เชียงราย ผศ. ดร. มณทิชา ภกั ดคี ง ศ. ดร. อรรถจกั ร์ สตั ยานุรกั ษ์ คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยรามคาแหง คณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ รศ. ดร. ประภาส ป่ินตบแตง่ นายชานาญ จันทรเ์ รือง คณะรฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั แอมเนสต้ี อินเตอรเ์ นชัน่ แนล ประเทศไทย นายวรดุลย์ ตุลารักษ์ นักวจิ ัยดา้ นแรงงาน ดร. นทั มน คงเจรญิ กองบรรณาธิการ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ อาจารย์บุญชู ณ ปอ้ มเพช็ ร ผศ. ดร. อุษณยี ์ เอมศริ านนั ท์ คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ คณะนิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม่ นายทนิ กฤต นุตวงษ์ ฝ่ายจดั การ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ นางสาววราลกั ษณ์ นาคเสน คณะนิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่ O บทความทกุ เรอ่ื งไดร้ บั การตรวจทางวิชาการโดยผทู้ รงคณุ วฒุ ิจากภายในและภายนอกมหาวิทยาลัย จานวน 2 ท่าน ต่อ 1 บทความ O ความคิดเห็นใดๆ ทลี่ งตีพมิ พ์ในวารสารนิติสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ เป็นของผเู้ ขียน (ความคดิ เหน็ ใดๆ ของผเู้ ขยี น กอง บรรณาธกิ ารวารสารนติ ิสงั คมศาสตร์ ไม่จาเปน็ ต้องเหน็ ดว้ ย) O กองบรรณาธกิ ารวารสารนติ สิ ังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ไมส่ งวนสทิ ธ์ใิ นการคดั ลอกแตใ่ หอ้ ้างองิ แหล่งที่มาดว้ ย iv

วารสารนิตสิ ังคมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่ ปที ่ี 11 ฉบบั ท่ี 2 บทบรรณาธิการ การศึกษาเรื่อง “รัฐ” โดยเฉพาะรัฐไทยดูจะกลับมาเป็นที่สนใจเพิ่มมากขึ้นใน แวดวงวิชาการในชว่ งทศวรรษท่ผี ่านมา มีความพยายามศึกษาและทาความเข้าใจถึงลักษณะ ของรัฐไทยและสถาบันทางการเมืองในแง่มุมต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการอธิบายถึงรัฐพันลึก, รัฐคู่ขนาน, สถาบันกษัตริย์เชิงเครือข่าย (Monarchy Network) หรือการเมืองเชิงตุลาการ (Judicialization of Politics) เป็นต้น แนวคิดเหล่านี้ก็นับเป็นตัวอย่างอันดีของปรากฏ การณด์ งั กลา่ ว เป็นทเี่ ข้าใจไดว้ า่ ความสนใจเหล่านี้เป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงของรัฐท้ังในเชิง โครงสร้างอย่างเป็นทางการ อุดมการณ์ การใช้อานาจ ปฏิสัมพันธ์ระหว่างรัฐ (หรือสถาบัน ของรัฐ) กับสังคม ที่แสดงให้เห็นความแตกต่างการดารงอยู่ของรัฐในแบบที่เคยเป็นมาอย่าง มนี ยั สาคญั จงึ ย่อมหลีกเล่ยี งไม่พ้นทจ่ี ะทาให้เกดิ การตั้งคาถาม ความพยายามในการอธิบาย หรือการโต้แย้งถึงการดารงอยทู่ ่ีได้ปรากฏข้ึน และหลายคาถามไม่อาจตอบได้โดยง่ายว่าเป็น ส่งิ ทข่ี ดั กับหลกั วชิ า เพราะกม็ กี ารผลติ คาตอบในอีกดา้ นหนง่ึ ดาเนนิ ควบคูไ่ ปเชน่ กนั บทความในวารสารนิติสังคมศาสตร์ ฉบับ “รัฐซ้อน ซ่อนรัฐ” แม้ประเด็นอาจดู กระจัดกระจาย แต่ปมปัญหาร่วมกันประการหนึ่งก็คือ การให้ความสนใจกับรัฐไทยในห้วง เวลาปัจจบุ นั ในแงม่ ุมท่ีหลากหลาย ในความสนใจนี้มีทั้งการตงั้ คาถาม การพยายามทาความ เขา้ ใจ การโต้แยง้ แมว้ ่าทง้ั หมดอาจไมไ่ ด้ตอบคาถามโดยตรงถึงการดารงอยู่ของรัฐไทย แตก่ ็ เชอ่ื ว่าบทความเหล่านี้อาจช่วยใหส้ ามารถมองเห็นรัฐไทยตา่ งไปจากที่เคยเป็นความเขา้ ใจได้ ไม่มากกน็ อ้ ย ซึง่ อาจนาไปสู่การปะติดปะต่อภาพของรัฐไทยให้มีความสมบรู ณ์มากยง่ิ ขึน้ ตราบเท่าที่มนุษย์ยังคงต้องอยู่ภายใต้อานาจของสถาบันเหล่านี้ การพยายามทา ความเขา้ ใจก็นับเปน็ เรอ่ื งหนึง่ ที่อาจมีความจาเป็นอยมู่ ใิ ชห่ รอื บรรณาธิการ v

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 สารบญั บทบญั ญัติว่าด้วยผ้สู าเรจ็ ราชการแทนพระองค์ (ท่ีเปลี่ยนแปลงไป) ในรฐั ธรรมนญู แห่ง 1 ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 25 อนุชา อชริ เสนา 55 87 เมื่อผ้ปู กครองสถาปนาตนเปน็ รัฐ: ขอ้ หา “ยยุ งปลกุ ปัน่ ” กับ การบงั คับใชก้ ฎหมายแบบ 121 อานาจนยิ มในประเทศไทย 142 นพพล อาชามาส พหุลักษณ์ ของ หยุด แสงอทุ ยั วชั ลาวลี คาบญุ เรือง รัฐธรรมนูญไทยกบั ความหลากหลายทางเพศ อารยา สขุ สม การประเมิน “เครือ่ งมอื ประเมิน” พิชิตความโกงของ ป.ป.ช. กรณีศกึ ษาองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นในจังหวดั เชยี งราย สุรพี โพธิสาราช ร้อื สร้างบางระกาโมเดล : ความไม่เสมอภาคในการรับภาระสาธารณะ ยอดพล เทพสิทธา, ฐานิดา บุญวรรโณ vi

วารสารนติ สิ งั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม่ ปีที่ 11 ฉบับที่ 2 Content Changes of the provisions regarding Regent in the Constitution of the 1 Kingdom of Thailand B.E. 2560 (2017) Anucha Achirasena When the rulers become the state: Sedition Law and Authoritarian Regime 25 in Thailand Noppon Archamas The Plural Identity of Yoot Saeng-Uthai 55 Watchalawalee Kumboonreung Thai Constitution and Sexual Diversity 87 Araya Sooksom The ITA of NACC “Assessment Tools” for the Corruption Conquest A Case 121 Study of the Local Administrative Organizationin Chiang Rai Surapee Photisarach Reconstruction Bang Rakam Model : The Inequality in Public Duty 142 Yodpol Thepsitthar, Thanida Boonwanno vii

วารสารนิตสิ ังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ ปที ่ี 11 ฉบบั ท่ี 2 บทบญั ญัตวิ ่าด้วยผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์ (ที่เปล่ียนแปลงไป) ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 Changes of the provisions regarding Regent in the Constitution of the Kingdom of Thailand B.E. 2560 (2017) อนุชา อชริ เสนา คณะรฐั ศาสตรแ์ ละนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั บูรพา 169 ถนนลงหาดบางแสน ตาบลแสนสขุ อาเภอเมือง จงั หวัดชลบรุ ี 20131 Anucha Achirasena Faculty of Political Science and Law, Burapha University 169 Longhaad Bangsaen Road, Saensook, Mueang District, Chonburi, Thailand 20131 e-mail : [email protected] Received 7 July 2018, Revised 16 November 2018, Accepted 21 November 2018 บทคัดย่อ บทบัญญัติว่าด้วยผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มเี น้อื ความซึ่งแตกต่างจากทป่ี รากฏในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้อย่างมนี ัยสาคัญ ส่ปี ระการ ประการแรก คือ การบัญญัตวิ ่าพระมหากษตั ริย์จะทรงแตง่ ตง้ั ผูส้ าเรจ็ ราชการแทนพระองค์ “หรือไมก่ ็ได้” ประการที่สอง กรณีทีพ่ ระมหากษตั ริย์มิได้ทรงแต่งตั้งหรือไม่สามารถทรงแต่งต้ังผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์ได้ แต่ต่อมาคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความจาเป็นสมควรแต่งต้ังผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์และไม่อาจกราบบังคมทูลให้ทรงแต่งต้ังได้ทันการ คณะองคมนตรีจะเป็นผู้เสนอ ช่ือบุคคลตามลาดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกาหนดไว้ก่อนแล้ว ให้ประธานรัฐสภาประกาศใน พระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ประการที่สาม ได้แก่ การกาหนดให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ท่ีจะได้รับการแต่งต้ังเป็นบุคคลคนเดียวหรือหลายคน เป็นคณะก็ได้ และประการสุดท้าย คือ การกาหนดให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ซ่ึงเคยได้รับ การแตง่ ตงั้ และปฏิญาณตนมาแล้วไม่ตอ้ งปฏิญาณตนอีก คาสาคัญ: ผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์, ประมขุ ของรฐั , พระมหากษัตรยิ ์, พระราชอานาจ, รัฐธรรมนูญ 1

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 Abstract The provisions regarding Regent in the Constitution of the Kingdom of Thailand B.E. 2560 (2017) are considerably different from those in the previous Constitutions. Firstly, the King may or may not appoint a Regent. Secondly, should it happen that the King has not appointed a Regent or cannot appoint a Regent, but the Privy Council is of the opinion that it is necessary to have a Regent appointed without delay; despite not having the time to properly inform the King and await the royal decision. In such case, the Privy Council shall propose the name of the person as previously determined by the King for such a circumstance to the President of the National Legislative Assembly. The appointment of the proposed person as Regent shall be made through the announcement of the National Legislative Assembly, in the name of His Majesty the King. Thirdly, the Regent appointed may be one person or several persons forming a council. Finally, A Regent who has previously been appointed and made the solemn declaration need not make the solemn declaration again. Key words: Regent, Head of State, Monarchy, Royal Prerogative, Constitution 1. บทนา ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ (Regent) เป็นตาแหน่งท่ีรัฐธรรมนูญกาหนดให้มีข้ึนเพ่ือ ทาหน้าที่ประมุขของรัฐที่เป็นราชอาณาจักร (Monarchy; Kingdom) ในเวลาที่พระมหากษัตริย์ ไม่สามารถทรงบริหารพระราชภาระได้ หรือกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลงและอยู่ในระหว่างที่ยังไม่มี ประกาศอัญเชิญพระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่ข้ึนทรงราชย์ เพื่อให้มีผู้ทาหน้าท่ีประมุขของรัฐ ต่อเน่ืองไปอย่างไม่ขาดสาย โดยหลังจากที่ประเทศไทยมีการเปล่ียนแปลงการปกครองจากระบอบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นประชาธิปไตยแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับถาวรทุกฉบับจะกาหนดกฎเกณฑ์ เกี่ยวกับผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เอาไว้เสมอในหมวดพระมหากษัตริย์ อย่างไรก็ดี บทบัญญัติ ดังกล่าวในรัฐธรรมนูญไทยนี้ไม่ใช่ส่ิงท่ีสถิตนิ่งอยู่ แต่เป็นสิ่งซึ่งผันแปรเปลี่ยนแปลงมาเป็นลาดับ1 1 ผู้ท่ีสนใจโปรดดู อนุชา อชิรเสนา. “ผสู้ าเรจ็ ราชการแทนพระองค์ในประวตั ศิ าสตร์รัฐธรรมนูญไทย.” วิทยานพิ นธ์มหาบณั ฑิต 2

วารสารนติ สิ งั คมศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ ปที ่ี 11 ฉบบั ที่ 2 ยิ่งไปกว่าน้ัน หากพิเคราะห์บทบัญญัติว่าด้วยผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ท่ีปรากฏในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จะพบว่าเน้ือหาของบทบัญญัติในเรื่องนี้มีความแตกต่าง จากท่ีปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ อย่างมีนัยสาคัญ2 บทความนี้จะช้ีให้เห็นว่าความแตกต่าง ดังกล่าวมีอะไรบ้าง โดยใช้วิธีการศึกษาในเชิงกฎหมายเปรียบเทียบ (Comparative Study) และ ประวตั ิศาสตรก์ ฎหมาย (Historical Approach) ในการวิเคราะห์ ตารางที่ 1 เปรียบเทียบบทบัญญัติว่าด้วยผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย รฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2550 พทุ ธศกั ราช 2560 มาตรา 18 ในเมอื่ พระมหากษตั ริย์จะไม่ประทับอยู่ มาตรา 16 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับ ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ อยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระ ด้วยเหตุใดก็ตาม จะได้ทรงแต่งต้ังผู้ใดผู้หนึ่งเป็น ไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะได้ทรงแต่งต้ังบุคคลคนหน่ึง ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภา หรือหลายคนเป็นคณะขึ้น ให้เป็นผู้สาเร็จราชการแทน เปน็ ผลู้ งนามรับสนองพระบรมราชโองการ พระองค์หรือไม่ก็ได้ และในกรณีที่ทรงแต่งตั้งผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์ ให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนาม รับสนองพระบรมราชโองการ มาตรา 19 ในกรณีท่ีพระมหากษัตริย์มิได้ทรง มาตรา 17 ในกรณีท่ีพระมหากษัตริย์มิได้ทรง แต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 18 แต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 16 หรือในกรณีท่ีพระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งต้ัง หรือในกรณีท่ีพระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้ง ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุ ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุ นิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น ให้คณะองคมนตรีเสนอช่ือ นิติภาวะหรือเพราะเหตุอ่ืน แต่ต่อมาคณะองคมนตรี ผู้ใดผู้หนึ่งซ่ึงสมควรดารงตาแหน่งผู้สาเร็จราชการ พิจารณาเห็นว่ามีความจาเป็นสมควรแต่งตั้งผู้สาเร็จ แทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่ อขอความเห็ นชอบ ราชการแทนพระองค์และไม่อาจกราบบังคมทูล สาขากฎหมายมหาชน คณะนติ ิศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, 2559. 2 มีข้อสังเกตว่า เดิมทีในร่างรัฐธรรมนูญซึ่งนาไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติ เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ. 2559 นั้น บทบัญญัติว่าด้วยผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ยังคงมีเนื้อหาเช่นเดียวกับท่ีปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ต่อมาหลังจากท่ีมีการออกเสียงประชามติแล้วและผลปรากฏว่าประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ โดยคะแนนเสียงข้างมากให้ความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว นายกรัฐมนตรีได้นาร่างรัฐธรรมนูญข้ึนทูลเกล้า ทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย แต่ในเวลาต่อมานายกรัฐมนตรีได้ขอรับพระราชทาน ร่างรฐั ธรรมนญู คนื มาแกไ้ ขเพิ่มเตมิ บางประเดน็ ซ่ึงหนง่ึ ในประเด็นท่ีวา่ นี้กค็ ือเรอ่ื งผ้สู าเรจ็ ราชการแทนพระองคน์ น่ั เอง 3

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2550 พทุ ธศกั ราช 2560 เม่ือรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธานรัฐสภา ให้ทรงแต่งต้ังได้ทันการ ให้คณะองคมนตรีเสนอช่ือ ประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้ง บุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะ ตามลาดับที่ ผู้นนั้ เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกาหนดไว้ก่อนแล้วให้เป็น ในระหว่างท่ีสภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุหรือ ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ แล้วแจ้งประธานรัฐสภา สภาผู้แทนราษฎรถูกยุบให้วุฒิสภาทาหน้าที่รัฐสภา เพ่อื ประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษตั รยิ ์ แต่งตั้ง ในการให้ความเหน็ ชอบตามวรรคหนงึ่ ผู้นัน้ ขึน้ เป็นผ้สู าเรจ็ ราชการแทนพระองค์ มาตรา 20 ในระหว่างที่ไม่มีผู้สาเร็จราชการแทน มาตรา 18 ในระหว่างท่ีไม่มีผู้สาเร็จราชการแทน พระองค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 18 และมาตรา 19 พระองค์ตามมาตรา 17 ให้ประธานองคมนตรีเป็น ให้ประธานองคมนตรีเป็นผสู้ าเร็จราชการแทนพระองค์ ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการช่ัวคราวไปพลาง เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน กอ่ น ในกรณีที่ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับ ในกรณีที่ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับ การแต่งตั้งตามมาตรา 18 หรือมาตรา 19 ไม่สามารถ การแต่งต้ังตามมาตรา 16 หรือมาตรา 17 ไม่สามารถ ปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ประธานองคมนตรีทาหนา้ ที่ผูส้ าเร็จ ปฏบิ ัตหิ นา้ ที่ได้ ให้ประธานองคมนตรีทาหนา้ ท่ีผสู้ าเร็จ ราชการแทนพระองคเ์ ป็นการชั่วคราวไปพลางกอ่ น ราชการแทนพระองคเ์ ปน็ การชั่วคราวไปพลางก่อน ในระหว่างท่ีประธานองคมนตรีเป็นผู้สาเร็จราชการ ในระหวา่ งที่ประธานองคมนตรีเป็นผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ตามวรรคหนึ่ง หรือในระหว่างที่ประธาน แทนพระองค์ตามวรรคหน่ึง หรือในระหว่างท่ีประธาน องคมนตรีทาหน้าที่ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ องคมนตรีทาหน้าที่ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ตามวรรคสอง ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าท่ี ตามวรรคสอง ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ใน ในฐานะเป็นประธานองคมนตรีไม่ได้ ในกรณีเช่นว่านี้ ฐานะเป็นประธานองคมนตรีไม่ได้ ในกรณีเช่นว่านี้ ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหน่ึงขึ้นทาหน้าท่ี ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหนึ่งขึ้นทาหน้าที่ ประธานองคมนตรเี ปน็ การช่ัวคราวไปพลางกอ่ น ประธานองคมนตรเี ปน็ การชั่วคราวไปพลางกอ่ น มาตรา 21 ก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้สาเร็จราชการ มาตรา 19 ก่อนเข้ารับหน้าท่ี ผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ซ่ึงได้รับการแต่งต้ังตามมาตรา 18 หรือ แทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งต้ังตามมาตรา 16 หรือ มาตรา 19 ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภาด้วย มาตรา 17 ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภาด้วย ถ้อยคา ดังตอ่ ไปนี้ ถ้อยคา ดังต่อไปนี้ “ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้า “ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้า จะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระปรมาภิไธย) จะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระปรมาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าท่ีด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพ่ือ และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพ่ือ ประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน ทั้งจะรักษา ประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน ทั้งจะรักษา ไว้และปฏบิ ัติตามซึ่งรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย ไว้และปฏบิ ัติตามซ่ึงรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย ทุกประการ” ทุกประการ” ในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุหรือสภา ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งเคยได้รับการ 4

วารสารนิตสิ ังคมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม่ ปีท่ี 11 ฉบบั ท่ี 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2550 พทุ ธศักราช 2560 ผู้แทนราษฎรถูกยุบให้วุฒิสภาทาหน้าที่รัฐสภาตาม แต่งตง้ั และปฏญิ าณตนมาแลว้ ไม่ต้องปฏญิ าณตนอกี มาตราน้ี 2. ความผันแปรของบทบัญญัติว่าด้วยผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2560 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับท่ี 20 ของ ประเทศไทย สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมหาวชิราลงกรณ บดินทรเทพยวรางกูร ทรงลงพระปรมาภิไธย ประกาศใช้เมื่อวันท่ี 6 เมษายน พ.ศ. 2560 โดยมีพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เป็นผู้รับสนองพระราชโองการ กล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับน้ีเป็นผลิตผลโดยตรงของการรัฐประหาร ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2557 ซึ่งมีการเปล่ียนแปลงหลักเกณฑ์ในทางรัฐธรรมนูญหลายเร่ือง หนึ่งในน้ันคือเรื่องผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ทั้งนี้ หากพิเคราะห์บทบัญญัติเก่ียวกับเร่ืองดังกล่าว ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 เปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จะพบความเปลี่ยนแปลงสาคัญ 4 ประการ คือ การกาหนดให้พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ การจากัดอานาจของคณะองคมนตรีและการตัดอานาจของรัฐสภาในการแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ การกาหนดให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์อาจเป็นบุคคลคนเดียวหรือหลายคน เป็นคณะก็ได้ และการกาหนดให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองคซ์ ่ึงเคยได้รบั การแต่งต้ังและปฏิญาณตน มาแล้ว ไม่ต้องปฏิญาณตนอกี ซ่งึ ตอ่ ไปน้ีจะได้กล่าวถึงแตล่ ะประเดน็ ตามลาดบั 2.1 พระมหากษัตรยิ จ์ ะทรงแต่งตั้งผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์ “หรือไมก่ ไ็ ด้” ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทยน้ัน พระราชอานาจในการแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทน พระองค์เป็นประเด็นซึ่งมีความเปล่ียนแปลงมาเป็นลาดับ โดยในช่วงปี พ.ศ. 2475 ถึง พ.ศ. 2534 รัฐธรรมนูญฉบับถาวรกาหนดให้ “พระมหากษัตริย์” ทรงแต่งตั้งด้วยความเห็นชอบของ “รัฐสภา”3 3 ดู รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 มาตรา 10 รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา 10 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2492 มาตรา 19 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 มาตรา 17 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 มาตรา 18 รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 มาตรา 21 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2521 มาตรา 17 5

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 โดยในทางตารามีคาอธิบายสนับสนุนว่า ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นผู้ปฏิบัติพระราชกรณียกิจ ของพระมหากษัตริย์ จึงต้องให้รัฐสภาในฐานะผู้แทนของราษฎรให้ความเห็นชอบก่อน ซ่ึงเท่ากับว่า ราษฎรทัง้ ประเทศได้ใหค้ วามยินยอมผา่ นทางรัฐสภาให้ผู้นั้นปฏบิ ตั ิหน้าทป่ี ระมุขของประเทศ4 ต่อมาในช่วง พ.ศ. 2534 ถึง พ.ศ. 2560 รัฐธรรมนูญของไทยได้เปลี่ยนไปกาหนดให้ “พระมหากษัตริย์” ทรงแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ได้โดยไม่จาต้องขอความเห็นชอบจาก “รัฐสภา” อีกต่อไป5 เหตุผลที่มีการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ในเร่ืองนี้เป็นเพราะผู้ร่างรัฐธรรมนูญ เม่อื พ.ศ. 2534 มองวา่ การต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นพระราชอานาจ เป็นเรื่องส่วนพระองค์ ไม่ใช่อานาจในทางการเมืองของรัฐสภา และการให้รัฐสภามีอานาจในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้ง ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ของพระมหากษัตริย์น้ัน หากรัฐสภาไม่เห็นชอบก็จะขัดแย้งกันเองกับที่ รฐั ธรรมนูญบัญญัติรับรองสถานะอันเป็นที่เคารพสักการะของพระมหากษัตริย์6 ทั้งน้ี รฐั ธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2560 ก็ไดร้ บั เอาหลกั การดงั กล่าวมาบัญญตั ไิ วใ้ นมาตรา 16 ด้วยวา่ “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระ ไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งต้ังบุคคลคนหน่ึงหรือหลายคนเป็นคณะข้ึน ให้เป็นผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และในกรณีที่ทรงแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ประธานรัฐสภา เป็นผ้ลู งนามรบั สนองพระบรมราชโองการ”7 4 หยุด แสงอุทัย, คาอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2511) เรียงมาตรา และคาอธิบายรัฐธรรมนูญทั่วไป โดยยอ่ , (พระนคร: กรงุ สยามการพมิ พ์, 2511), 114. 5 ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 มาตรา 16 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 19 และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 18 ท้ังนี้ การตัดอานาจของรัฐสภาในการให้ ความเห็นชอบการแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ของพระมหากษัตริย์ นั้นเกิดขึ้นคู่ขนานกับการตัดอานาจของรัฐสภา ใน การให้ความ เห็นชอบก ารขึ้ น ท รงราชย์ของพระรัชท ายาท ก รณี ท่ีราชบั ลลังก์ว่างลงและพระม ห ากษัตริย์ท รงแต่งตั้ง พระรัชทายาทไว้แล้ว ผู้ท่ีสนใจโปรดดู อนุชา อชิรเสนา, “ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย,” (วทิ ยานิพนธ์มหาบัณฑติ สาขากฎหมายมหาชน คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, 2559), 251-260. 6 รายงานการประชุมคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ, ครั้งท่ี 32/2534, 29 กรกฎาคม 2534: ร. 4/4-4/5. 7 มีข้อสงั เกตวา่ ในรัฐทีเ่ ปน็ ราชอาณาจักรและปกครองในระบอบประชาธิปไตยนน้ั พระมหากษตั ริยจ์ ะมิไดท้ รงใชอ้ านาจตา่ ง ๆ ดว้ ยพระองค์เอง แต่จะทรงใช้อานาจตามคาแนะนาขององค์กรของรัฐท่ีเป็นผทู้ รงอานาจที่แท้จริงในเร่ืองนนั้ การใช้อานาจของ พระมหากษัตริย์จึงตอ้ งมีการลงนามรบั สนองพระบรมราชโองการ (Countersign) ซึ่งจะมีผลเป็นการรบั รองพระปรมาภิไธยว่า เป็นพระปรมาภิไธยอันแท้จริง และแสดงว่าผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้ถวายคาแนะนาให้พระมหากษัตริย์ ทรงลงพระปรมาภิไธย และผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการน้ันเองที่ต้องรับผิดชอบในกิจการดังกล่าวท้ังในแง่ ความถูกต้องทางแบบพิธีและทางเน้ือหาตลอดจนความเหมาะสมของการกระทา อย่างไรก็ดี กรณีที่พ ระมหากษัตริย์ทรง 6

วารสารนติ สิ งั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่ ปที ี่ 11 ฉบบั ที่ 2 หากพิเคราะห์จากบทบัญญัติข้างต้น จะเห็นว่ารัฐธรรมนูญได้บัญญัติ “เหตุในการแต่งตั้ง ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์” ไว้ 2 กรณี กรณีแรก คือ เม่ือพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ใน ราชอาณาจกั ร8 และกรณีทสี่ อง คือ เมอ่ื พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภาระไมไ่ ด้9 หากมีกรณี เช่นว่านี้เกิดข้ึน โดยปกติรัฐธรรมนูญจะบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ขึ้น อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญฉบับที่ 20 น้ีเป็นครั้งแรกทบี่ ัญญัติว่าพระมหากษัตรยิ ์จะทรง แต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” ปัญหาท่ีต้องพิจารณาจึงมีว่า การที่รัฐธรรมนูญ บญั ญัติในลกั ษณะดังกล่าวหมายความว่าอย่างไร เราจะแปลความรัฐธรรมนญู ว่า เม่อื พระมหากษัตริย์ จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรอื จะทรงบรหิ ารพระราชภาระไม่ได้ พระมหากษัตรยิ ์จะทรงแต่งตั้ง ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และถ้ามิได้ทรงแต่งตั้งก็ไม่จาต้องมีผู้สาเร็จราชการแทน พระองค์เลยใช่หรือไม่ หรือจะแปลความอีกลักษณะหนึ่งว่า รัฐธรรมนูญได้ถวายพระราชอานาจให้ พระมหากษัตรยิ ์ทรงแต่งต้ังผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์ดว้ ยพระองค์เองกอ่ น แตจ่ ะทรงแตง่ ตง้ั หรือไม่ ก็ได้ ถ้ามิได้ทรงแต่งตัง้ กย็ งั ต้องดาเนินการให้มีการแต่งตั้งผสู้ าเร็จราชการแทนพระองค์โดยหนทางอื่น แต่งต้ังผสู้ าเรจ็ ราชการแทนพระองค์น้นั รฐั ธรรมนูญไทยบังคบั ว่าประธานรฐั สภาตอ้ งลงนามรบั สนองพระบรมราชโองการเสมอ โดยไม่สามารถทัดทานการใช้อานาจของพระมหากษัตริย์ได้ เพราะรัฐธรรมนูญกาหนดให้การแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์เป็นพระราชอานาจตามพระราชอัธยาศัย การลงนามรับสนองพระบรมราชโองการของประธานรฐั สภาในกรณีนี้ จึงมีผลให้ผลู้ งนามรับสนองพระบรมราชโองการต้องรับผิดชอบเฉพาะความแท้จริงของพระปรมาภิไธยตลอดจนความถูกต้อง ในทางแบบพิธีและในทางเน้ือหาเท่าน้ัน ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการไม่ต้องรับผิดชอบในแง่ความ เหมาะสมของ การกระทา กล่าวคือ บุคคลที่พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งต้งั เป็นผู้ท่ีสมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นผ้สู าเร็จราชการแทนพระองค์ หรอื ไม่ เป็นสิ่งทีผ่ ลู้ งนามรบั สนองพระบรมราชโองการไม่ต้องรับผดิ ชอบ เพราะผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการไมไ่ ด้เป็น ผถู้ วายคาแนะนาใหพ้ ระมหากษัตริย์ทรงแต่งต้งั แต่พระมหากษัตริย์ทรงใชอ้ านาจในการแต่งต้ังด้วยพระองค์เอง และผลู้ งนาม รบั สนองพระบรมราชโองการต้องลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอโดยไม่มสี ิทธิคัดค้าน ดู หยดุ แสงอุทัย, กฎหมาย รฐั ธรรมนูญ, พมิ พค์ ร้ังท่ี 3, (พระนคร: คณะรัฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร,์ 2515,) 186-187. 8 เป็นท่ีน่าสังเกตว่า รัฐธรรมนูญของหลายประเทศที่เป็นราชอาณาจักรไม่ได้กาหนดว่าจะต้องมีการแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร อย่างไรก็ดี มีบางประเทศท่ีกาหนดว่าจะต้องมี การแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในกรณีดังกล่าวเช่นเดียวกับประเทศไทย ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา ค.ศ. 1993 มาตรา 30 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรเดนมาร์ก ค.ศ. 1953 มาตรา 9 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร นอรเ์ วย์ ค.ศ. 1814 มาตรา 41 โดยเฉพาะกรณขี องประเทศนอร์เวย์น้ัน รฐั ธรรมนญู มีการกาหนดเป็นพเิ ศษกว่าประเทศอื่น ๆ ด้วยว่า พระมหากษัตริยจ์ ะประทับอยู่นอกราชอาณาจักรเกินกวา่ หกเดือนโดยไม่ได้รับความยินยอมของรัฐสภาไม่ได้ มิฉะนั้น จะต้องทรงพน้ จากตาแหนง่ ดู รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 มาตรา 11 วรรคหนงึ่ 9 เช่น พระบรมราชโองการ ประกาศแต่งตั้งสมเด็จพระนางเจ้าสิริกิต์ิ พระบรมราชินี เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ใน ระหว่างทีพ่ ระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภมู ิพลอดุลยเดชทรงผนวช, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 73 ตอนท่ี 76 (25 กันยายน 2499): 1035-1036. 7

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 เกี่ยวกบั เรอ่ื งนี้ ผู้เขยี นเหน็ วา่ ต้องแปลความรฐั ธรรมนญู ในลักษณะหลงั เพราะหากพิเคราะห์ จากรากฐานในทางทฤษฎี จะพบว่าผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นตาแหน่งที่มีข้ึนเพื่อให้มี ผทู้ าหนา้ ท่ปี ระมุขของรัฐตลอดเวลาเพ่ือให้เกิด “ความต่อเน่ืองของตาแหน่ง” เพียงแต่รฐั ธรรมนูญไทย ไมไ่ ด้บังคบั วา่ พระมหากษัตริย์จะต้องทรงแต่งตั้งผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์ด้วยพระองค์เองเสมอไป กล่าวคือเมื่อจะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ พระมหากษัตรยิ ์ จะทรงใช้อานาจในการแตง่ ต้ังบุคคลเป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยพระองค์เองก็ได้ แต่ถ้ามิได้ ทรงแต่งต้ังบุคคลใด รัฐธรรมนูญก็ได้กาหนด “บทสารอง” เอาไว้แล้วว่า กรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ ทรงแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ต่อมาคณะองคมนตรีเห็นว่ามีความจาเป็นสมควรแต่งต้ัง คณะองคมนตรีก็สามารถดาเนินการเพื่อให้มีการตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ข้ึนได้10 ทั้งน้ี เราคง ไม่อาจแปลความรัฐธรรมนูญว่า ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์แล้ว กไ็ ม่จาต้องมีผสู้ าเรจ็ ราชการแทนพระองค์ เพราะการแปลความเช่นนั้นจะทาให้ตาแหน่งประมุขของรัฐ ขาดผู้ทาหน้าที่ ซึ่งเปน็ สภาวการณ์ทไ่ี ม่พงึ ปรารถนาและอาจนาไปสปู่ ัญหาในทางปฏบิ ัตไิ ด้ เชน่ กรณที ี่ ตอ้ งใหป้ ระมขุ ของรฐั ลงนามในกฎหมายหรือเอกสารราชการต่าง ๆ ซึง่ มีความจาเป็นรีบด่วน อาจทาให้ เกดิ ความสบั สนไดว้ า่ ณ ขณะน้ัน ใครทาหนา้ ท่ปี ระมขุ ของรฐั ซึ่งจะเป็นผู้มีอานาจลงนาม อย่างไรก็ดี มีบางท่านเห็นวา่ การตั้งผสู้ าเรจ็ ราชการแทนพระองค์เป็นพระราชอานาจโดยแท้ ซึง่ ต้องเปน็ ไปตามพระราชอัธยาศัย กลา่ วอกี นยั หนง่ึ ตาแหน่งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์จะมหี รือไม่ ก็ได้ข้ึนอยู่กับว่าพระมหากษัตริย์จะทรงแต่งต้ังหรือไม่ เพราะการต้ัง “ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์” มีลักษณะทานองเดียวกับการตั้ง “ตัวแทน” ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งผู้เขียนไม่เห็น พ้องด้วยกับความเห็นน้ี เพราะ “ตัวแทน” เป็นแนวคิดในทางกฎหมายเอกชนซ่ึงมีขึ้นเพื่อประโยชน์ ในทางธุรกิจการค้า กล่าวคือ ในโลกธุรกิจสมัยใหม่ซึ่งมีความสัมพันธ์ท่ีซับซ้อน ทาให้บุคคลอาจจะ ไม่สามารถทากิจการที่เป็นประโยชน์แก่ตนได้ทุกเร่ืองในเวลาเดียวกัน จึงต้องให้บุคคลอ่ืนทากิจการ บางอย่างแทนตนในบางคราว ขณะท่ี “ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์” เป็นแนวคิดในทางกฎหมาย มหาชนซ่ึงต้องการให้เกิดความต่อเนื่องของตาแหน่ง หากพระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงทาหน้าที่ ประมุขของรัฐได้ ก็ต้องให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นผู้ทาหน้าท่ีดังกล่าวแทน เพื่อให้มีผู้ทา หน้าที่ประมุขของรัฐสืบเนื่องไปอย่างไม่ขาดสาย หยุด แสงอุทัย (พ.ศ. 2451 ถึง พ.ศ. 2522) ซึ่งเป็น นักนิติศาสตร์ท่ีมีช่ือเสียงมากท่ีสุดคนหน่ึงของประเทศไทยเคยให้ความเห็นเกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้ด้วยว่า “ฐานะระหว่างพระมหากษัตริย์กับผู้สาเร็จราชการ ไม่ใช่ฐานะตัวการตัวแทนตามกฎหมายแพ่ง 10 ดู รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2560 มาตรา 17 8

วารสารนติ สิ ังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ ปที ี่ 11 ฉบับท่ี 2 ซ่ึงตัวแทนต้องปฏิบัติการตามคาส่ังของตัวการ … แต่เป็นฐานะที่ผู้สาเร็จราชการกระทารัฐกิจ แทนพระมหากษัตริย์ซึ่งไม่สามารถปฏิบัติรัฐกิจนั้น ๆ ได้ เพ่ือไม่ให้ประเทศไทยขาดผู้กระทาหน้าท่ี พระมหากษัตริย์”11 ท้ังนี้ ตาแหน่งผู้ทาหน้าท่ีแทนประมุขของรัฐไม่ได้ปรากฏเฉพาะในรัฐท่ี เป็นราชอาณาจักรเท่านั้น แต่ในรัฐที่เป็นสาธารณรัฐ (Republic) ก็มีตาแหน่ง “รองประธานาธิบดี” (Vice President) ทาหน้าที่ประมุขของรัฐกรณีที่ประธานาธิบดีไม่สามารถปฏิบัติหน้าท่ีได้12 หรือ ในบางประเทศอาจกาหนดให้ “ประธานสภาทีส่ อง” เป็นผทู้ าหนา้ ท่ีประมขุ ของรฐั เปน็ การชั่วคราว13 2.2 คณะองคมนตรีกับการแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ แม้ว่าโดยหลักแล้วพระมหากษตั ริย์จะทรงไวซ้ ึ่งพระราชอานาจในการแตง่ ตั้งผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ก็ตาม แต่รัฐธรรมนูญไทยก็มิได้บังคับว่าพระมหากษัตริย์จะต้องทรงใช้พระราชอานาจ ในการแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยพระองค์เองเสมอไป เพราะบางกรณีพระมหากษัตริย์ อาจอยู่ในสภาวะที่ไม่สามารถทรงแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ได้ เชน่ กรณีที่พระมหากษัตริย์ ขึ้นทรงราชย์ในขณะที่ยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะ หรือแม้พระมหากษัตริย์จะอยู่ในสถานะที่ทรงแต่งตั้ง ผสู้ าเร็จราชการแทนพระองค์ได้ รฐั ธรรมนูญไทยกไ็ ม่ไดบ้ งั คบั วา่ จะต้องทรงแต่งตง้ั ด้วยพระองค์เอง เหตุท่ีกล่าวเช่นน้ีเป็นเพราะรัฐธรรมนูญฉบับถาวรทุกฉบับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา จะบัญญัติ “บทสารอง” เกี่ยวกับการแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์กรณีท่ีพระมหากษัตริย์ มิได้ทรงแต่งต้ังหรือไม่สามารถทรงแต่งตั้งได้เอาไว้ โดยกาหนดให้องค์กรอื่นเป็นผู้ทรงอานาจ ในการแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์แทนพระมหากษัตริย์ อย่างไรก็ดี กฎเกณฑ์ในเร่ืองน้ี ก็มีความเปล่ียนแปลงมาเป็นลาดับ โดยในระหว่างปี พ .ศ. 2475 ถึง พ.ศ. 2490 น้ัน กรณีท่ี พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งต้ังหรือไม่สามารถทรงแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ได้ “รัฐสภา” จะเป็นผู้ทรงอานาจในการแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์14 ต่อมาเมื่อมีการจัดทา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในปี พ.ศ. 2492 ได้มีการรื้อฟ้ืนคณะองคมนตรีกลับมาอีกครั้งหลังจากที่ ถูกยกเลิกไปเมื่อคราวที่มีการเปล่ียนแปลงการปกครองเมื่อปี พ.ศ. 247515 โดยรัฐธรรมนูญฉบับน้ี 11 หยดุ แสงอทุ ยั , รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พรอ้ มด้วยคาอธบิ าย, (พระนคร: สานกั งานประชานติ ิ, 2489), 136. 12 ดู รฐั ธรรมนูญแหง่ สหรฐั อเมริกา ค.ศ. 1787 มาตรา 2 ขอ้ 1 วรรค 6 13 ดู รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 มาตรา 7 มาตรา 11 มาตรา 12 และกฎหมายพื้นฐานแห่งสหพันธ์ สาธารณรฐั เยอรมนี ค.ศ. 1949 มาตรา 57 14 ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รสยาม พุทธศกั ราช 2475 มาตรา 10 และรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา 10 15 ดู พระบรมราชโองการ ประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติองคมนตรี พุทธศักราช 2470, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 49 9

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 กาหนดให้ “คณะองคมนตรี” เข้ามาเป็นองค์กรร่วมกับ “รัฐสภา” ในการแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ กล่าวคือ กรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งหรือไม่สามารถทรงแต่งต้ังได้ คณะองคมนตรีจะเป็นผู้เสนอชื่อผู้ซึ่งสมควรดารงตาแหน่งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภา เพื่อขอความเห็นชอบ16 เนื่องจากผู้ร่างรัฐธรรมนูญในเวลาน้ันมองว่ารัฐสภาเป็นสภาการเมือง จึงไม่ควรให้มีอานาจในการแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์โดยลาพัง เพราะถ้ายอมให้รัฐสภา ทาเช่นนั้น ก็อาจเกิดการช่วงชิงกันหรืออาจเลือกหัวหน้าพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหน่ึงหรือ บุคคลใด ๆ มาเป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ก็ได้ อันจะทาให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ขาดความเป็นกลาง ส่วนคณะองคมนตรีนั้นโดยเหตุที่อยู่ใกล้ชิดและติดต่อกับพระมหากษัตริย์ โดยตรง จึงเป็นผู้ท่ีทราบดีว่าบุคคลใดมีความซ่ือสัตย์ต่อราชบัลลังก์และสมควรได้รับการแต่งตั้ง17 โดยกฎเกณฑ์ในลกั ษณะดงั กล่าวไดก้ ลายเป็นตน้ แบบใหก้ บั รฐั ธรรมนูญทีเ่ กดิ ข้ึนในเวลาตอ่ มาด้วย18 จนกระท่ังในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มีการเปล่ียนแปลง หลักเกณฑ์การแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์กรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งหรือ ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ได้ โดยรัฐธรรมนูญกาหนดว่าหากต่อมา คณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความจาเป็นสมควรแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์และ ไม่อาจกราบบังคมทูลให้ทรงแต่งตั้งได้ทันการ ให้คณะองคมนตรีเสนอช่ือบุคคลคนหน่ึงหรือหลายคน เป็นคณะ ตามลาดับท่ีโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกาหนดไว้ก่อนแล้วให้เป็นผู้สาเร็จราชการแทน พระองค์ แล้วแจ้งประธานรัฐสภาเพ่ือประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์แต่งต้ังผู้นั้นขึ้น เป็นผ้สู าเร็จราชการแทนพระองค์19 ซ่ึงผเู้ ขียนมีข้อสงั เกตเกยี่ วกับบทบญั ญตั ิทีก่ ลา่ วมาดังต่อไปน้ี รัฐธรรมนูญฉบับน้ีเป็นคร้ังแรกท่ีกาหนด “เง่ือนไขการใช้อานาจแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ของคณะองคมนตรี” เพราะรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าน้ีจะกาหนดแต่เพียงว่า กรณีที่ พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งต้ังหรือไม่สามารถทรงแต่งตั้งได้ ให้คณะองคมนตรีเสนอช่ือผู้ซ่ึงสมควร (17 กรกฎาคม 2475): 200-201. 16 ดู รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2492 มาตรา 20 17 รายงานการประชมุ สภารา่ งรัฐธรรมนญู , คร้งั ท่ี 7/2491, 26 กรกฎาคม 2491: 310-312, 320. 18 ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 มาตรา 18 รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2511 มาตรา 19 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 มาตรา 22 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มาตรา 18 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 มาตรา 17 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 20 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2550 มาตรา 18 19 ดู รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2560 มาตรา 17 10

วารสารนติ สิ ังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ปีที่ 11 ฉบบั ที่ 2 ดารงตาแหน่งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ น่ันหมายความว่า ถ้าปรากฏกรณีซ่ึงจะต้องมีการต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ และพระมหากษัตริย์มิได้ทรง แต่งตั้งหรือไม่สามารถทรงแต่งต้ังได้ ย่อมเป็นอานาจของคณะองคมนตรีที่จะเสนอชื่อผู้ซ่ึงสมควร ดารงตาแหน่งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ไปยังรัฐสภาได้ทันที ทว่าตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่น้ี คณะองคมนตรีจะดาเนนิ การดังกล่าวได้ก็ตอ่ เมื่อเข้าเงื่อนไขสองประการตามท่ีรัฐธรรมนูญกาหนด คือ หนึ่ง ต้องเป็นกรณีที่คณะองคมนตรีพิจารณาแล้วเห็นว่ามีความจาเป็นสมควรแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ และสอง ต้องเป็นกรณีท่ีไม่อาจกราบบังคมทูลให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งต้ังผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์ได้ทันการ หมายความว่า ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งต้ังหรือไม่สามารถ ทรงแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ได้ และคณะองคมนตรีเห็นว่ามีความจาเป็นสมควรแต่งต้ัง ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ คณะองคมนตรีจะต้องกราบบังคมทูลให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง ด้วยพระองค์เองก่อน แต่ถ้าหากการกราบบังคมทูลให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งต้ังด้วยพระองค์เอง จะไม่ทนั การ คณะองคมนตรจี งึ จะมอี านาจเสนอช่อื บุคคลให้เปน็ ผ้สู าเรจ็ ราชการแทนพระองคไ์ ด้ ข้อสังเกตประการท่ีสอง กรณีที่เข้าเงื่อนไขที่คณะองคมนตรีจะใช้อานาจเสนอชื่อบุคคลให้ เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ รัฐธรรมนูญฉบับน้ีก็เป็นครั้งแรกอีกเช่นกันที่มี “การจากัดดุลพินิจ ของคณะองคมนตรใี นการเลือกบุคคลเป็นผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค”์ เพราะรัฐธรรมนูญฉบับใหม่น้ี บังคับว่าคณะองคมนตรีจะต้องเสนอชื่อบุคคลตามลาดับท่ีพระมหากษัตริย์โปรดเกล้าโปรดกระหม่อม กาหนดไว้ก่อนแล้วเท่านั้น ปัญหาท่ีน่าคิดจึงมีว่า ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงกาหนดรายชื่อบุคคลใด ไว้เลย คณะองคมนตรีย่อมไม่มีอานาจเสนอช่ือบุคคลอ่ืนเป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ใช่หรือไม่ ซึ่งเรื่องน้ีหากพิเคราะห์จากถ้อยคาในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแล้ว ย่อมเป็นท่ีเข้าใจได้ว่า ถ้าหาก พระมหากษัตริย์มิได้ทรงกาหนดรายช่ือบุคคลใดไว้ คณะองคมนตรีย่อมไม่มีอานาจเสนอชื่อบุคคลอื่น เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ เพราะรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า คณะองคมนตรีจะต้อง เสนอชื่อบุคคลที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกาหนดไว้ก่อนแล้ว และการเสนอต้องเสนอ “ตามลาดับ” ที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกาหนดไว้ด้วย อย่างไรก็ดี กรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงกาหนด รายชื่อบุคคลใดไว้เลย รัฐธรรมนูญกไ็ ด้กาหนดบทสารองไว้อีกชั้นหน่ึงแล้วว่า ในระหว่างทไ่ี ม่มีผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์ ให้ “ประธานองคมนตรี” เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราว ไปพลางกอ่ น20 ท้ังน้ี กเ็ พื่อไม่ใหป้ ระเทศไทยต้องขาดผ้ทู าหน้าท่ีประมขุ ของรฐั นัน่ เอง 20 ดู รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 มาตรา 18 วรรคหนึ่ง 11

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 ข้อสังเกตประการสุดท้าย คือ ปัญหาว่า “รัฐสภา” ยังมีอานาจให้ความเห็นชอบบุคคลที่ คณะองคมนตรีเสนอให้เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์อยูห่ รอื ไม่ เนอื่ งจากรฐั ธรรมนูญฉบบั ปัจจุบัน กาหนดแต่เพียงว่า ให้คณะองคมนตรีเสนอช่ือบุคคลตามลาดับท่ีโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกาหนดไว้ ก่อนแล้วให้เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ แล้วแจ้งประธานรัฐสภาเพ่ือประกาศในพระปรมาภิไธย พระมหากษัตริย์แต่งต้ังผู้นั้นข้ึนเป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ซึ่งต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ท่ีกาหนดให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ซึ่งสมควรดารงตาแหน่งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภา เพื่อขอความเห็นชอบ ทัง้ นี้ ถา้ พิจารณาจากถอ้ ยคาทีป่ รากฏในบทบญั ญัตขิ องรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จะเห็นได้ว่าตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่น้ีรัฐสภาน่าจะไม่มีอานาจในการให้ความเห็นชอบบุคคลที่ คณะองคมนตรีเสนอมา อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตว่า ถ้าพิเคราะห์จากมาตรา 156 ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 แล้ว21 จะพบว่ามีการบัญญัติให้รัฐสภาประชุมร่วมกัน ในกรณีการให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 17 ด้วยเหตุนี้ หากตีความรัฐธรรมนูญ มาตรา 17 ประกอบกับมาตรา 156 คงต้องถือว่ารัฐสภายังมีอานาจในการให้ ความเห็นชอบการแต่งตั้งผ้สู าเรจ็ ราชการแทนพระองค์ของคณะองคมนตรีอยูน่ ่นั เอง 2.3 ผู้สาเร็จราชการแทนพระองคอ์ าจเป็นบคุ คลคนเดยี วหรือคณะบคุ คลก็ได้ องค์ประกอบของผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 เป็นอีกเร่ืองหน่ึงซึ่งมีความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าน้ี โดยเฉพาะ รัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 เป็นต้นมา ซึ่งกาหนดมาโดยตลอดว่าผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ต้องเป็นบุคคลคนเดียวเท่าน้ัน อย่างไรก็ดี หากย้อนกลับไปพิจารณารัฐธรรมนูญไทยในช่วงระหว่าง ปี พ.ศ. 2475 ถึง พ.ศ. 2490 จะพบว่าเคยมีการกาหนดให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นบุคคล คนเดียวหรือคณะบุคคลก็ได้มาแล้ว22 และหากพิเคราะห์การแต่งตั้งท่ีเกิดข้ึนในทางความเป็นจริง ระหว่าง พ.ศ. 2476 ถึง พ.ศ. 2490 ก็จะพบว่ามีการแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ทั้งที่เป็น บุคคลคนเดียวและประกอบด้วยบุคคลหลายคนเป็นคณะ เช่น ในช่วงปลายรัชสมัยพระบาทสมเด็จ พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมต้ังสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ากรมพระนริศรานุวัดติวงศ์ เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในระหว่างท่ีจะไม่ประทับอยู่ใน 21 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 156 บัญญัติว่า “ในกรณีต่อไปนี้ ให้รัฐสภาประชุมร่วมกัน (1) การให้ความเหน็ ชอบในการแตง่ ตง้ั ผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 17…” 22 ดู รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 มาตรา 10 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา 10 12

วารสารนิตสิ ังคมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม่ ปีที่ 11 ฉบับที่ 2 ราชอาณาจักร ตั้งแต่วันท่ี 12 มกราคม พ.ศ. 247623 ต่อมาเมื่อทรงสละราชสมบัติในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2477 สภาผู้แทนราษฎรก็ได้อัญเชิญพระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอานันทมหิดล ข้ึนทรงราชย์ สืบต่อมา แต่โดยเหตุที่ยังทรงพระเยาว์อยู่ จึงมีการแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ขึ้นเป็นคณะ ประกอบด้วย พระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหม่ืนอนุวัตน์จาตุรนต์ เป็นประธาน และสมาชิกอีก 2 คน คือ พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอาทิตยท์ ิพอาภา และเจ้าพระยายมราช (ป้นั สุขุม)24 การที่รัฐธรรมนูญในเวลานั้นกาหนดให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นบุคคลคนเดียว หรือคณะบุคคลก็ได้ ทาให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติโดยเฉพาะเร่ืองการลงนามในเอกสารราชการ กรณีแรกเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2485 เมื่อนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นหนึ่งในสมาชิกของคณะผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์ไม่ได้ลงนามในประกาศสงครามต่อบริเตนใหญ่และสหรัฐอเมริกา25 อย่างไรก็ดี การท่ีนายปรีดีไม่ไดล้ งนามในกรณีนี้มไิ ด้กระทบต่อความสมบูรณ์ของประกาศสงคราม เพราะขณะนั้น ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์มี 3 คน คือ พระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภา เป็น ประธาน และสมาชิกอีก 2 คน คือ เจ้าพระยายมราช และนายปรีดี พนมยงค์ โดยในประกาศต้ัง คณะผสู้ าเร็จราชการแทนพระองค์ระบุเอาไว้ว่า ในการลงนามในเอกสารราชการนั้น ให้ผู้สาเรจ็ ราชการ แทนพระองค์อย่างน้อย 2 ท่าน เป็นผู้ลงนาม26 ส่วนอีกกรณีหนึ่งเป็นปัญหาซ่ึงเกิดข้ึนในปี พ.ศ. 2490 โดยคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในเวลาน้ันมี 2 คน คือ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนชัยนาท นเรนทร เป็นประธาน และสมาชิกอีกคนหน่ึง คือ พระยามานวราชเสวี (ปลอด วิเชียร ณ สงขลา) ซึ่งคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ชุดนี้ได้รับการแต่งตั้งภายหลังการข้ึนทรงราชย์ของสมเด็จ พระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชในปี พ.ศ. 2489 เนื่องจากพระมหากษัตริย์ยังทรงพระเยาว์อยู่ จงึ ทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ โดยประกาศตั้งคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในเวลานั้นระบุว่า การลงนามในเอกสารราชการ ให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ทั้งสองคนเป็นผู้ลงนาม27 แต่ปรากฏว่า ในเดือนพฤศจกิ ายน พ.ศ. 2490 ได้เกดิ การรัฐประหารขนึ้ และภายหลังการยึดอานาจ คณะรัฐประหาร 23 ดู พระราชกฤษฎีกาตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ พทุ ธศักราช 2476, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 50 (11 มกราคม 2476): 838-839. 24 ดู ประกาศต้ังคณะผ้สู าเร็จราชการแทนพระองค์, ราชกจิ จานุเบกษา, เล่ม 51 (7 มีนาคม 2477): 1332-1333. 25 ปรีดี พนมยงค์, โมฆสงคราม, (กรุงเทพฯ: มูลนิธิปรีดี พนมยงค์, 2558), 213-214. และพระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้า อาทิตย์ทพิ อาภา, คาให้การต่อศาลอาชญากรสงคราม, (กรุงเทพฯ: เจริญวทิ ยก์ ารพมิ พ์, 2545), 114-115. 26 ดู ประกาศตั้งซ่อมคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 58 (16 ธันวาคม 2484): 1821-1822. ประกอบกับ ประกาศต้งั คณะผสู้ าเร็จราชการแทนพระองค์, ราชกจิ จานเุ บกษา, เลม่ 54 (4 สงิ หาคม 2480): 871-872. 27 ประกาศต้งั คณะผสู้ าเรจ็ ราชการแทนพระองค์, ราชกจิ จานเุ บกษา, เล่ม 63 ตอนที่ 45 (25 มถิ นุ ายน 2489): 420-421. 13

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 ได้นาร่างรัฐธรรมนูญฉบับช่ัวคราวไปให้คณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ลงนามประกาศใช้ แต่ใน รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวกลับปรากฏพระนามของกรมขุนชัยนาทนเรนทรเพียงพระองค์เดียว โดยไม่ปรากฏชอ่ื ของพระยามานวราชเสวดี ้วย28 ปัญหาดังท่ีกล่าวข้างต้น ทาให้ในเวลาต่อมาเมื่อมีการจัดทารัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2492 จึงมีการเปล่ียนไปกาหนดให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นบุคคลคนเดียวเท่านั้น29 โดยผู้ร่าง รัฐธรรมนูญในเวลาน้ันมองว่า ในการทางานของคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งจะต้องมี การลงนามในเอกสารราชการ หากมีผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์คนใดคนหน่ึงไม่ยอมลงนาม ย่อมแสดงถึงความไม่เป็นเอกภาพภายในคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ขณะที่ผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์คนเดียวน้ันย่อมสามารถตัดสินใจดาเนินการต่าง ๆ ได้โดยเด็ดขาดและชัดเจน นอกจากนี้ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญยังมีความเห็นด้วยว่า การมีผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์หลายคน เป็นความจาเป็นในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เพราะในเวลานั้นพระมหากษัตริย์ทรงไว้ซ่ึง พระราชอานาจเด็ดขาดแต่เพียงผู้เดียว ผู้สาเร็จราชการในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์จึงต้องมี หลายคนเพื่อให้คอยเหนี่ยวร้ังและป้องกันมิให้คนใดคนหน่ึงเป็นเผด็จการ แต่เม่ือมีการเปล่ียนแปลง การปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้ว การมีผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์หลายคนอาจไม่ใช่ส่ิงที่ จาเป็นอีกต่อไป เพราะโดยปกติพระมหากษัตริย์จะทรงทาอะไรตามอาเภอใจไม่ได้ แต่ต้องทรงฟัง คาแนะนาของสภา เมื่อสภาถวายคาแนะนาอย่างไร โดยปกติพระมหากษัตริย์ก็จะต้องทรงโอนอ่อน ผ่อนไปตามสภา จึงไม่จาเป็นต้องให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์มีหลายคน30 ทั้งน้ี รัฐธรรมนูญ ฉบับถาวรของไทยฉบับต่อ ๆ มาก็ได้บัญญัติให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นบุคคลคนเดียว มาโดยตลอด31 จนกระทั่งในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้มีการย้อนกลับ 28 ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉะบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 64 ตอนที่ 53 (9 พฤศจกิ ายน 2490): 1. 29 รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2492 มาตรา 19 30 รายงานการประชุมสภารา่ งรฐั ธรรมนญู , คร้งั ท่ี 45, 10 พฤศจิกายน 2491: 1623-1625. 31 ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพ่ิมเติม พุทธศักราช 2495 มาตรา 17 รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2511 มาตรา 18 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 มาตรา 21 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มาตรา 17 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 มาตรา 16 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 19 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2550 มาตรา 18 14

วารสารนิตสิ งั คมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ ปีที่ 11 ฉบบั ท่ี 2 ไปบญั ญัติให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นบคุ คลคนเดยี วหรือหลายคนก็ไดเ้ ช่นเดียวกบั รัฐธรรมนูญ ในช่วงปี พ.ศ. 2475 ถึง พ.ศ. 249032 ปญั หาทต่ี ้องพิจารณามีอยู่ว่า รัฐธรรมนูญควรบัญญัติเรื่ององค์ประกอบของผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์อย่างไร ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ควรเป็นบุคคลคนเดียวหรืออาจประกอบด้วย บุคคลหลายคนเป็นคณะได้ เก่ียวกับเรื่องนี้ หากพิเคราะห์ในเชิงกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ จะพบว่ารัฐธรรมนูญของบางประเทศ เช่น เบลเยียม มีการบัญญัติอย่างชัดเจนว่าผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ต้องเป็นบุคคลคนเดียวเท่าน้ัน33 ขณะที่บางประเทศ เช่น สเปน กาหนดให้ผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์อาจเป็นบุคคลคนเดียวหรือเป็นคณะบุคคลก็ได้ แต่องค์ประกอบต้องเป็น จานวนค่ี คือ 1 คน 3 คน หรือ 5 คน34 ซ่ึงในทางทฤษฎี การมีผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์คนเดียว หรือหลายคนน้ันต่างก็มีจุดแข็งและจุดอ่อนด้วยกันทั้งคู่ การมีผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์คนเดียว แม้ด้านหน่ึงจะทาให้เกิดความรวดเร็วในการตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ แต่จุดอ่อนสาคัญก็คือการที่ อานาจการตัดสินใจไปรวมศูนย์อยทู่ ่ีบุคคลคนเดียว ซง่ึ ถ้าหากบุคคลดงั กล่าวเปน็ ผู้ท่ีไม่มีความละเอียด รอบคอบก็อาจเกิดความผิดพลาดในการปฏิบัติหน้าท่ีได้ ดังน้ัน ในอีกด้านหนึ่งการมีผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์หลายคนจึงมีข้อดีในแง่ที่การตัดสินใจต่าง ๆ ต้องผ่านการประชุมปรึกษาหารือใน หมู่สมาชิกของคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ก่อน การตัดสินใจจึงมีความรอบคอบมากกว่า แต่ข้อเสียสาคัญอยู่ตรงท่ีความล่าช้า เพราะการตัดสินใจต่าง ๆ ต้องทาผ่านการประชุมปรึกษาหารือ ซึ่งอาจต้องใช้ระยะเวลาพอสมควร กรณีท่ีต้องตัดสินใจในกิจการซึ่งมีความจาเป็นรีบด่วนหรือฉุกเฉิน การตัดสนิ ใจของคณะผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์ก็อาจไม่ทนั การ ดว้ ยเหตุน้ี จงึ ยากท่ีจะช้ชี ัดลงไปว่า การมีผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์คนเดียวหรือหลายคนดีกวา่ กัน แต่กล่าวไดว้ ่าหากเป็นการปกครอง ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อาจมีความจาเป็นต้องให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์มีหลายคน เพ่ือป้องกันมิให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นเผด็จการและสถาปนาตนขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์ เพราะการมผี ู้สาเร็จราชการแทนพระองคห์ ลายคนจะทาให้เกิดการคานอานาจกนั เองในหมสู่ มาชิกของ คณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ในระบอบประชาธิปไตยจะมีความแตกต่างออกไปเพราะ พระมหากษัตริย์หาได้มีอานาจด้วยพระองค์เองไม่ โดยทั่วไปอานาจของพระมหากษัตริย์เป็นเพียง อานาจในทางแบบพิธี ความจาเป็นในการมีผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์หลายคนจึงมคี อ่ นข้างน้อย 32 รัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช 2560 มาตรา 16 33 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รเบลเยยี ม ค.ศ. 1831 มาตรา 94 วรรคหน่งึ 34 รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสเปน ค.ศ. 1978 มาตรา 59 วรรคสาม 15

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 อย่างไรก็ดี เม่ือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ตัดสินใจย้อนกลับไป บัญญัติให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ประกอบด้วยบุคคลหลายคนเป็นคณะได้ ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอ ว่ารัฐธรรมนูญควรบัญญัติเพิ่มเติมด้วยว่า ให้องค์ประกอบของคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ เป็นจานวนคี่เท่านั้นดังเช่นท่ีปรากฏในรัฐธรรมนูญของประเทศสเปน เพราะจานวนค่ีจะทาให้สามารถ หาเสียงข้างมากในการลงมตไิ ด้ หรอื หากจะยอมให้องค์ประกอบของคณะผสู้ าเร็จราชการแทนพระองค์ เป็นจานวนคู่ ก็ควรระบุผลในทางกฎหมายกรณีที่มติออกมาเท่ากันไว้ด้วย เช่น ระบุว่าหากมติออกมา เท่ากันให้ถือว่าไม่เห็นชอบ เพราะถ้าไม่ระบุและคะแนนเสียงออกมาเท่ากันกจ็ ะไมส่ ามารถหาข้อยุติได้ ท้ังน้ี ผู้เขียนไม่เหน็ พอ้ งดว้ ยกับการกาหนดให้ประธานคณะผสู้ าเรจ็ ราชการแทนพระองคม์ ีคะแนนเสยี ง ชี้ขาดเพิ่มข้ึนอีกเสียงหน่ึง เพราะการกาหนดเช่นน้ันเท่ากับยอมให้ประธานคณะผู้สาเร็จราชการแทน พระองคม์ ีคะแนนเสยี งมากกว่าสมาชกิ คนอืน่ ซึง่ ไม่นา่ จะถกู ตอ้ ง อน่ึง กรณีหากจะมีการแต่งต้ังคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ให้ประกอบด้วยสมาชิก เป็นจานวนคู่ ผู้เขียนเห็นว่าควรหลีกเลี่ยงการกาหนดให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์มีจานวน 2 คน เพราะจะทาให้การตัดสินใจเร่ืองต่าง ๆ ต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ท้ังสองคนในทุกกรณี หากผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์มีความเห็นท่ีแตกต่างกันในเรื่องหนึ่งเร่ืองใด ก็จะไม่สามารถหาข้อยุติในเรื่องน้ันได้และอาจนาไปสู่วิกฤตทางการเมือง ดังเช่นที่เคยเกิดข้ึนเมื่อ ปี พ.ศ. 2487 ซึ่งขณะนั้นคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์มีสมาชิก 2 คน คือ พระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภา และนายปรีดี พนมยงค์ โดยท้ังสองท่านมีทัศนะที่ต่างกันเกี่ยวกับ การแต่งต้ังนายกรัฐมนตรีคนใหม่ภายหลังจากที่จอมพล ป. พิบูลสงคราม ลาออกจากตาแหน่ง โดยในเวลานั้นสภาผู้แทนราษฎรได้เสนอให้คณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ตั้งนายควง อภัยวงศ์ เป็นนายกรัฐมนตรีคนใหม่ แต่พระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภาทรงเก่ียงไม่ยอมต้ัง35 โดยทรงต้องการ ทราบรายช่ือรัฐมนตรีท่ีนายควงจะเชิญมาร่วมรัฐบาลก่อน แต่นายควงทูลว่าขอให้ต้ังเขาเป็น นายกรัฐมนตรีก่อนจึงจะเสนอรายช่ือรัฐมนตรีในรัฐบาลใหม่ ทางด้านนายปรีดีก็ยืนยันว่าจะต้องตั้ง นายควงเป็นนายกรัฐมนตรีก่อน แต่พระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภาทรงยืนกรานว่าจะไม่ทรงลงพระนาม 35 นายปลอด วิเชียร ณ สงขลา ประธานสภาผู้แทนราษฎร ได้กล่าวต่อท่ีประชุมเกี่ยวกับการไปพบคณะผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์เรื่องการต้ังนายกรัฐมนตรีคนใหม่ความตอนหน่ึงว่า “…ประธานคนะผู้สาเหร็ดราชการแทนพระองค์ มีความรู้สึกเปนห่วงเปนไยไนการท่ีสภาผู้แทนราสดร เลือกพันตรีควง อภัยวงส์ เปนนายกรัถมนตรีไนสมัยเวลาคับขัน และสงครามเข้าคั่นแตกหักไนเวลานี้ ข้าพเจ้าก็ถามว่าอายุไม่พอหรือ ท่านตอบว่าพอ ความรู้ไม่พอหรือ ท่านก็ตอบว่าพอ และอะไรที่ขาด ทา่ นก็บอกพูดเปนภาสาอังกริดวา่ Prestige คือความนับถือของคนทวั่ ไปยังมีไม่พอ…” ดู รายงานการประชุม สภาผแู้ ทนราสดร, ชุดที่ 3 สมัยท่ี 2 ครัง้ ท่ี 7/2487, สมัยสามญั , 1 สงิ หาคม 2487. 16

วารสารนิตสิ งั คมศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ ปีที่ 11 ฉบบั ท่ี 2 ต้ังนายควงเป็นนายกรฐั มนตรี เพราะทรงเห็นวา่ จะบริหารประเทศไปไมต่ ลอดรอดฝัง่ เร่อื งไมล่ งรอยกัน อยู่หลายวันจนสุดท้ายพระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภาทรงลาออก ทาให้เหลือนายปรีดีเป็นผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์คนเดียว และต้งั นายควงเปน็ นายกรฐั มนตรีได้36 การลาออกของพระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภาในกรณีดังกล่าวสอดคล้องกับความเห็น ในทางตาราของ หยุด แสงอุทัย ซึ่งได้เคยอธิบายเกี่ยวกับการทางานของคณะผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์เอาไว้ว่า “ในกรณีที่แต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นคณะนั้น คาว่า “คณะ” ... แสดงให้เห็นว่ากิจการจะต้องเป็นไปตามเสียงข้างมากของบุคคลผู้ประกอบเป็นคณะผู้สาเร็จราชการ แทนพระองค์ ปัญหามีว่าผู้สาเร็จราชการที่ไม่เห็นด้วยจะต้องลงลายมือช่ือในรัฐกิจหรือไม่ ... เห็นว่า ผู้สาเร็จราชการฯ จะต้องลงลายมือช่ือในรัฐกิจน้ันทุกคน เว้นแต่ผู้สาเร็จราชการท่ีไม่เห็นพ้องด้วยน้ัน จะขอลาออกจากตาแหน่ง ท้ังนี้เพราะต่อหน้ารัฐสภาและคณะรัฐมนตรี คณะผู้สาเร็จราชการแทน พระองค์จะต้องปรากฏตัวออกมาในฐานะท่ีเป็นเอกภาพ ถ้าผู้สาเร็จราชการคนใดรู้สึกว่าเป็นเร่ือง สาคัญ ซึง่ ตนไม่สามารถจะร่วมรบั ผดิ ชอบได้ ผสู้ าเร็จราชการคนนน้ั กต็ อ้ งลาออก”37 2.4 ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งเคยได้รับการแต่งต้ังและปฏิญาณตนมาแล้ว ไม่ตอ้ งปฏญิ าณตนอกี ในระบบรัฐธรรมนูญไทยน้ัน การปฏิญาณตนในท่ีประชุมรัฐสภาเป็นเง่ือนไขสาคัญของ การเร่มิ ปฏิบัติหน้าที่ของผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ กล่าวคือ แม้บุคคลน้ันจะได้รับการแต่งต้ังแล้ว ก็ตาม แตต่ ราบใดทย่ี ังมิได้ปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภา ก็ยงั ไม่สามารถเร่ิมต้นการปฏิบตั ิหน้าที่ได้38 ท้ังน้ี รัฐธรรมนูญไทยได้บัญญัติเรื่องการปฏิญาณตนของผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์เป็นครั้งแรกใน 36 ปรีดี พนมยงค์, “ความเป็นไปภายในคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์,” ใน เบ้อื งแรกประชาธปิ ตัย เล่ม 1, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สมาคมนกั ขา่ วนักหนังสือพมิ พ์แหง่ ประเทศไทย, 2559), 85-86. 37 หยุด แสงอุทัย, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พร้อมด้วยคาอธิบาย, (พระนคร: สานักงานประชานิติ, 2489), 129-130. 38 มีข้อสังเกตว่า เรื่องการปฏิญาณตนก่อนเข้ารับหน้าท่ีนี้ใช้บังคับกับผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์โดยการแต่งตั้งเท่านั้น ส่วนผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์โดยผลของกฎหมาย คือ กรณีท่ีรัฐธรรมนูญกาหนดให้ประธานองคมนตรีทาหน้าท่ีผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์ในระหว่างท่ียังไม่มีการแต่งต้ังผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์หรือผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับ การแต่งตั้งไว้ไม่สามารถปฏิบัติหน้าท่ีได้น้ัน ไม่จาต้องปฏิญาณตนก่อนเข้ารับหน้าท่ี เพราะเป็นกรณีท่ีรัฐธรรมนูญกาหนดให้ ทาหน้าท่ีเป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์โดยอตั โนมัติ เช่น เม่ือพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชสวรรคต เม่ือวันท่ี 13 ตุลาคม พ.ศ. 2559 โดยเหตุที่มิได้มีการแต่งตั้งผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์เอาไว้ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ประธานองคมนตรี จึงต้องทาหน้าที่เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ตามท่ีรัฐธรรมนูญกาหนด โดยเร่ิมต้นการปฏิบัติหน้าที่ ในฐานะผ้สู าเร็จราชการแทนพระองคท์ ันทที ่พี ระมหากษตั รยิ ส์ วรรคตโดยไม่ต้องไปปฏญิ าณตนทส่ี ภา 17

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 249239 อย่างไรก็ดี แม้รัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้ จะมิได้บัญญัติเร่ืองดังกล่าวไว้ แต่ในทางปฏิบัติก็มีการไปปฏิญาณตนที่สภาเช่นกัน โดยการปฏิบัติ ในเรื่องน้ีเร่ิมต้นขึ้นจากคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ชุดแรกในรัชสมัยสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว อานันทมหิดล ซึ่งประกอบไปด้วย พระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหม่ืนอนุวัตน์จาตุรนต์ พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภา และเจ้าพระยายมราช40 ได้ปรึกษาคณะรัฐมนตรีเก่ียวกับการเดินทาง ไปแนะนาตัวกับสภา โดยคณะรัฐมนตรีมอบหมายให้หม่อมเจ้าวรรณไวทยากรไปทรงค้นหาแบบอย่าง ของต่างประเทศ และเห็นว่าคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในพระเจ้าปีเตอร์ท่ี 2 แห่งยูโกสลาเวีย ที่ได้สาบานตนต่อสภาซีเนตและสภาผู้แทนราษฎรเป็นแบบอย่างท่ีดี โดยทรงเห็นว่าการปฏิญาณตน ควรมขี ึน้ ท่สี ภา และควรทาตงั้ แตว่ ันประชมุ ถดั จากวนั ทส่ี ภาลงมติตงั้ คณะผ้สู าเร็จราชการแทนพระองค์ ซึ่งปรากฏว่าคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบตามความเห็นดังกล่าว คณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ จงึ เดินทางไปปฏญิ าณตนต่อสภา โดยการดาเนินการในครงั้ น้ไี ด้กลายเป็นแบบแผนซึง่ ตอ้ งมีการปฏบิ ัติ เช่นนี้ทุกครั้งเม่ือมีการตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์41 กระทั่งในปี พ.ศ. 2492 จึงมีการบัญญัติเรื่อง การปฏญิ าณตนไวใ้ นรฐั ธรรมนูญ และปรากฏในรฐั ธรรมนูญฉบบั ตอ่ ๆ มาจนถึงปัจจุบนั 42 หากพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 จะพบว่ามีการบัญญัติ เรื่องการปฏิญาณตนของผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ทานองเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ว่า ก่อนเข้ารับหน้าท่ี ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ซ่ึงได้รับการแต่งตั้ง ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุม รัฐสภาด้วยถ้อยคา ดังต่อไปน้ี “ข้าพเจ้า (ช่ือผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้าจะจงรักภักดีต่อ พระมหากษัตริย์ (พระปรมาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซ่ือสัตย์สุจริต เพ่ือประโยชน์ของ ประเทศชาติและประชาชน ท้ังจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ทุกประการ”43 อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับน้ีได้มีการบัญญัติต่อไปด้วยว่า “ผู้สาเร็จราชการแทน 39 ดู รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2492 มาตรา 22 40 ดู ประกาศแต่งตั้งคณะผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์, ราชกจิ จานเุ บกษา, เลม่ 51, (7 มนี าคม 2477): 1332-1333. 41 ศรัญญู เทพสงเคราะห์, “การแสวงหาบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ระหวา่ ง พ.ศ. 2478-2487,” จุลสารหอจดหมายเหตุมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ฉ. 16 (มถิ นุ ายน 2555-พฤษภาคม 2556): 78-80. 42 ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 มาตรา 20 รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 มาตรา 21 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 มาตรา 24 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มาตรา 19 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 มาตรา 19 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 21 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 21 และรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2560 มาตรา 19 43 รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช 2560 มาตรา 19 วรรคหน่งึ 18

วารสารนติ สิ ังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ปที ี่ 11 ฉบบั ท่ี 2 พระองค์ซึ่งเคยได้รับการแต่งตั้งและปฏิญาณตนมาแล้ว ไม่ต้องปฏิญาณตนอีก”44 ซ่ึงนับเป็นครั้งแรก ท่ีมีการบัญญัติเช่นนี้ในรัฐธรรมนูญไทย ทั้งนี้ หากพิจารณาในเชิงกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ จะพบว่ารฐั ธรรมนูญของประเทศนอรเ์ วย์กม็ กี ารบญั ญัตใิ นลกั ษณะดังกลา่ ว45 การที่รัฐธรรมนูญไทยบัญญัติให้ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ซ่ึงเคยได้รับการแต่งต้ัง และปฏิญาณตนมาแล้วไม่ต้องปฏิญาณตนอีกนั้น แม้ด้านหน่ึงจะมีข้อดีเนื่องจากเป็นการลดขั้นตอน และช่วยประหยัดเวลา แต่อีกดา้ นหน่ึงก็อาจมองไดว้ ่าการปฏิญาณครั้งหนึ่งย่อมใชก้ ับการปฏิบัติหน้าท่ี คร้ังหนึ่งเท่านั้น ด้วยเหตุนี้ บุคคลใดแม้เคยได้รับการแต่งต้ังเป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์มาก่อน และเคยปฏิญาณตนในท่ีประชุมรัฐสภามาแล้ว แต่เม่ือพ้นจากตาแหน่งและได้รับการแต่งต้ังให้เป็น ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์อีกครั้งก็ควรตอ้ งปฏิญาณตนใหม่ เพราะเป็นไปได้ที่การไดร้ ับการแต่งตั้ง ครั้งก่อนกับการแต่งตั้งครั้งใหม่อาจมีระยะเวลาที่ห่างกัน การปฏิญาณตนใหม่อีกครั้งย่อมเป็นการ ย้าเตือนให้บุคคลซึ่งได้รับการแต่งตั้งตระหนักถึงหน้าท่ีของผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ต่อหน้า ผู้แทนปวงชน ทั้งน้ี ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทยก็เคยมีบางท่านซึ่งได้รับการแต่งต้ังเป็นผู้สาเร็จ ราชการแทนพระองค์หลายครั้ง และทุกครั้งที่ได้รับการแต่งตั้ง บุคคลดังกล่าวก็จะเดินทางไปปฏิญาณ ตนในท่ีประชุมสภาทุกคราว เช่น ในระหว่างปี พ.ศ. 2502 ถึง พ.ศ. 2510 สมเด็จพระราชชนนี ศรีสังวาลย์46 ทรงได้รับการแต่งตั้งให้เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์หลายคราว และทุกคราวท่ีทรง ได้รับการแต่งต้ังก็จะเสด็จไปยังพระท่ีน่ังอนันตสมาคมซ่ึงใช้เป็นที่ประชุมสภาอยู่ในเวลาน้ัน เพ่ือทรง กล่าวคาปฏญิ าณในการท่ีจะทรงเขา้ รบั พระราชภารกิจในตาแหน่งผูส้ าเร็จราชการแทนพระองคเ์ สมอ47 44 รฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช 2560 มาตรา 19 วรรคสอง 45 รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 มาตรา 44 วรรคสาม 46 เนื่องจากพระบาทสมเด็จพระปรมนิ ทรมหาภูมิพลอดลุ ยเดชทรงพระราชดาริราลึกถงึ สมเด็จพระราชชนนี ว่าได้ทรงบาเพ็ญ พระกรณียกิจอันได้บังเกิดประโยชน์แก่บ้านเมืองและประชาชนเป็นเอนกปริยาย ท้ังได้ทรงรับพระราชภาระปฏิบัติราชการ แผ่นดินในคราวที่เสด็จพระราชดาเนินไปต่างประเทศเป็นหลายครั้ง จึงทรงมีพระบรมราชโองการ ประกาศเฉลิมพระนาม สมเดจ็ พระราชชนนีศรสี ังวาลย์ เป็น สมเดจ็ พระศรีนครินทราบรมราชชนนี ในปี พ.ศ. 2513 ดู พระบรมราชโองการ ประกาศ เฉลิมพระนามาภิไธย สมเด็จพระบรมราชชนก และ สมเด็จพระบรมราชชนนี, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 87 ตอนท่ี 52 (12 มิถนุ ายน 2513): 1-7. 47 โปรดดู ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ที่ 17 ธันวาคม พุทธศักราช 2502, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 76 ตอนท่ี 119 (24 ธันวาคม 2502): 4. ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ท่ี 4 กุมภาพันธ์ พุทธศักราช 2503, ราชกิจจา นุเบกษา, เล่ม 77 ตอนท่ี 13 (16 กุมภาพันธ์ 2503): 428-429. ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ที่ 25 กุมภาพันธ์ พุทธศักราช 2503, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 77 ตอนท่ี 18 (8 มีนาคม 2503): 786. ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ที่ 9 มิถุนายน พุทธศักราช 2503, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 77 ตอนที่ 51 (21 มิถุนายน 2503): 1592. ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ท่ี 8 มีนาคม พุทธศักราช 2505, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 79 ตอนที่ 27 (20 มีนาคม 2505): 732. 19

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหสั บดี ที่ 14 มิถุนายน พทุ ธศกั ราช 2505, ราชกจิ จานุเบกษา ฉบับพเิ ศษ, เล่ม 79 ตอนที่ 57 (22 มถิ ุนายน 2505): 6. ขา่ วในพระราชสานกั วันพฤหัสบดี ที่ 16 สงิ หาคม พทุ ธศกั ราช 2505, ราชกจิ จานเุ บกษา, เล่ม 79 ตอนท่ี 75 (21 สิงหาคม 2505): 1829. ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ท่ี 10 กันยายน พุทธศักราช 2507, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 81 ตอนที่ 89 (17 กันยายน 2507): 12. ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ที่ 7 กรกฎาคม พุทธศักราช 2509, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 83 ตอนที่ 61 (19 กรกฎาคม 2509): 2359. ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ท่ี 20 เมษายน พุทธศักราช 2510, ราชกจิ จานุเบกษา, เล่ม 84 ตอนที่ 36 (25 เมษายน 2510): 1381. และ ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหสั บดี ที่ 1 มิถุนายน พุทธศกั ราช 2510,ราชกิจจานเุ บกษา, เล่ม 84 ตอนที่ 52 (6 มถิ ุนายน 2510): 1690. 20

วารสารนติ สิ งั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม่ ปที ี่ 11 ฉบับที่ 2 ตารางท่ี 2 การแต่งต้ังสมเด็จพระราชชนนีศรีสังวาลย์เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ระหวา่ ง พ.ศ. 2502 ถงึ พ.ศ. 251048 ครั้งท่ี เหตุในการแต่งตัง้ วนั ทเี่ สดจ็ ไปทรง ระยะเวลาในการสาเร็จ ผสู้ าเรจ็ ราชการแทนพระองค์ ปฏิญาณในท่ีประชุมสภา ราชการแทนพระองค์ 17 ธนั วาคม พ.ศ. 2502 18 ถงึ 21 ธนั วาคม 1 ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจกั ร (ทรงเยือนสาธารณรัฐเวยี ดนาม) 4 กมุ ภาพันธ์ พ.ศ. 2503 พ.ศ. 2502 8 ถึง 16 กมุ ภาพนั ธ์ ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจกั ร 25 กมุ ภาพนั ธ์ พ.ศ. 2503 2 (ทรงเยือนสาธารณรัฐอินโดนีเซีย) พ.ศ. 2503 ไมป่ ระทับอย่ใู นราชอาณาจักร 2 ถึง 5 มีนาคม พ.ศ. 2503 3 (ทรงเยอื นสหภาพพม่า) 48 ดู ข่าวในพระราชสานัก วันศุกร์ ท่ี 18 ธันวาคม พุทธศักราช 2502, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 76 ตอนท่ี 119 (24 ธันวาคม 2502): 4-5. ข่าวในพระราชสานัก วันจันทร์ ท่ี 21 ธันวาคม พุทธศักราช 2502, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 76 ตอนที่ 120 (29 ธันวาคม 2502): 6771. ข่าวในพระราชสานัก วันจันทร์ ท่ี 8 กุมภาพันธ์ พุทธศักราช 2503 , ราชกิจจา นุเบกษา, เล่ม 77 ตอนที่ 13 (16 กุมภาพันธ์ 2503): 430. ข่าวในพระราชสานัก วันอังคาร ที่ 16 กุมภาพันธ์ พุทธศักราช 2503, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 77 ตอนท่ี 15 (23 กุมภาพันธ์ 2503): 552. ข่าวในพระราชสานัก วันพุธ ท่ี 2 มีนาคม พุทธศักราช 2503, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 77 ตอนที่ 19 (15 มีนาคม 2503): 823. ข่าวในพระราชสานัก วันเสาร์ ท่ี 5 มีนาคม พุทธศักราช 2503, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 77 ตอนท่ี 19 (15 มีนาคม 2503): 824. ข่าวในพระราชสานัก วันอังคาร ที่ 14 มิถุนายน พุทธศักราช 2503, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 77 ตอนที่ 51 (21 มิถุนายน 2503): 1594. ข่าวในพระราชสานัก วันพุธ ท่ี 18 มกราคม พุทธศักราช 2504, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 78 ตอนท่ี 7 (24 มกราคม 2504): 182-183. ข่าวในพระราชสานัก วันอาทิตย์ ที่ 11 มีนาคม พุทธศักราช 2505, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 79 ตอนที่ 27 (20 มีนาคม 2505): 732-733. ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ท่ี 22 มีนาคม พุทธศักราช 2505, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 79 ตอนท่ี 29 (27 มีนาคม 2505): 843. ข่าวในพระราชสานัก วันพุธ ท่ี 20 มิถุนายน พุทธศักราช 2505 , ราชกิจจา นุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 79 ตอนท่ี 57 (22 มิถุนายน 2505): 7. ข่าวในพระราชสานัก วันพุธ ท่ี 27 มิถุนายน พุทธศักราช 2505, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 79 ตอนท่ี 59 (1 กรกฎาคม 2505): 8. ข่าวในพระราชสานัก วันศุกร์ ที่ 17 สิงหาคม พุทธศักราช 2505, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 79 ตอนท่ี 76 (24 สิงหาคม 2505): 1. ข่าวในพระราชสานัก วันพฤหัสบดี ที่ 13 กันยายน พุทธศักราช 2505, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 79 ตอนที่ 87 (21 กันยายน 2505): 6. ข่าวในพระราชสานัก วันเสาร์ ท่ี 12 กันยายน พุทธศักราช 2507, ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ, เล่ม 81 ตอนท่ี 89 (17 กันยายน 2507): 13. ข่าวในพระราชสานัก วันอังคาร ที่ 6 ตุลาคม พุทธศักราช 2507 , ราชกิจจา นุเบกษา, เล่ม 81 ตอนที่ 89 (13 ตุลาคม 2507): 2602.ข่าวในพระราชสานัก วันศุกร์ ท่ี 15 กรกฎาคม พุทธศักราช 2509, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 83 ตอนท่ี 63 (26 กรกฎาคม 2509): 2457. ข่าวในพระราชสานกั วนั ศุกร์ ที่ 7 ตลุ าคม พุทธศกั ราช 2509, ราชกิจจานุเบกษา, เล่ม 83 ตอนท่ี 92 (18 ตุลาคม 2509): 3167. ข่าวในพระราชสานัก วันเสาร์ ที่ 23 เมษายน พุทธศกั ราช 2510, ราชกจิ จานเุ บกษา ฉบบั พิเศษ, เล่ม 84 ตอนที่ 37 (1 พฤษภาคม 2510): 23. 21

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 คร้ังที่ เหตุในการแต่งต้ัง วันท่เี สดจ็ ไปทรง ระยะเวลาในการสาเร็จ ผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์ ปฏญิ าณในทีป่ ระชุมสภา ราชการแทนพระองค์ 9 มถิ นุ ายน พ.ศ. 2503 14 มิถนุ ายน พ.ศ. 2503 4 ไมป่ ระทับอยู่ในราชอาณาจกั ร ถึง 18 มกราคม พ.ศ. 2504 (ทรงเยือนสหรัฐอเมริกาและยุโรป) 8 มีนาคม พ.ศ. 2505 11 ถึง 22 มนี าคม 14 มิถุนายน พ.ศ. 2505 5 ไมป่ ระทับอยใู่ นราชอาณาจักร 16 สิงหาคม พ.ศ. 2505 พ.ศ. 2505 (ทรงเยอื นสาธารณรัฐปากสี ถาน) 10 กันยายน พ.ศ. 2507 20 ถงึ 27 มิถนุ ายน 7 กรกฎาคม พ.ศ. 2509 6 ไม่ประทับอยใู่ นราชอาณาจกั ร 20 เมษายน พ.ศ. 2510 พ.ศ. 2505 (ทรงเยือนสหพนั ธ์มลายา) 1 มิถนุ ายน พ.ศ. 2510 17 สิงหาคม ถึง 13 กันยายน พ.ศ. 2505 7 ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจกั ร 12 กันยายน ถงึ (ทรงเยือนนิวซีแลนดแ์ ละออสเตรเลีย) 6 ตุลาคม พ.ศ. 2507 15 กรกฎาคม ถึง ไมป่ ระทับอย่ใู นราชอาณาจกั ร 7 ตุลาคม พ.ศ. 2509 8 (ทรงเยือนสวิส กรีซ และออสเตรีย) 23 เมษายน ถึง 1 พฤษภาคม พ.ศ. 2510 ไมป่ ระทับอย่ใู นราชอาณาจักร 6 มถิ นุ ายน ถึง 9 (ทรงเยอื นประเทศอังกฤษ) 4 กรกฎาคม พ.ศ. 2510 ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร 10 (ทรงเยือนประเทศอหิ ร่าน) ไมป่ ระทับอยูใ่ นราชอาณาจักร 11 (ทรงเยอื นสหรฐั อเมริกาและแคนาดา) 3. ข้อความส่งท้าย แม้ว่าในช่วงหลายสิบปีมาน้ีผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์จะเป็นตาแหน่งที่ไม่ค่อยปรากฏ ใหเ้ ห็นบ่อยนกั แต่หากปรากฏข้ึนเมื่อใดก็จะเป็นตาแหน่งที่มีความสาคัญมากท่ีสุดตาแหน่งหนึ่งทีเดียว เพราะเป็นตาแหน่งซึ่งตอ้ งปฏิบัติหน้าที่ประมขุ ของรัฐ โดยสามารถใช้อานาจต่าง ๆ ได้เสมือนหน่ึงเป็น พระมหากษัตริย์ การออกแบบกฎเกณฑ์เก่ียวกับผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์จึงต้องพิจารณาด้วย ความละเอียดรอบคอบ เพ่ือให้ได้บุคคลซึ่งมีความเหมาะสมมาดารงตาแหน่งที่มีความสาคัญยิ่งน้ี และ เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ดาเนินไปด้วยความเรียบร้อย อย่างไรก็ดี ดังท่ีบทความน้ีได้ชี้ให้เห็นแล้วว่า บทบัญญั ติว่าด้วยผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญไทยเป็นส่ิงท่ี มีความเปลี่ยนแปลง มาเป็นลาดับ และในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 นี้ นับเป็นอีกครั้งท่ีมีการ เปล่ยี นแปลงหลกั เกณฑ์เกีย่ วกับผูส้ าเร็จราชการแทนพระองคห์ ลายประการ ซึ่งผู้เขยี นเหน็ ว่ากฎเกณฑ์ บางส่วนยังมีความคลุมเครืออยู่ ซึ่งอาจทาให้เกิดปัญหาในการใช้และการตีความรัฐธรรมนูญในทาง ปฏบิ ัติได้ ในอนาคตจงึ ควรมกี ารปรบั ปรงุ กฎเกณฑ์ในเรอื่ งนี้ให้มคี วามชัดเจนและรัดกมุ มากย่งิ ข้ึน 22

วารสารนิตสิ งั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่ ปีท่ี 11 ฉบับท่ี 2 References Aditya Dibabha Abhakara, His Royal Highness Prince. คาให้การต่อศาลอาชญากรสงคราม [War Crime Court Testimony]. Bangkok: Charoenwit Printing, 2002. (in Thai) Banomyong, Pridi. โม ฆ ส ง ค ร า ม [Mokha Songkhram]. Bangkok: Pridi Banomyong Foundation, 2015. (in Thai) Saenguthai, Yut. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พร้อมด้วยคาอธิบาย [Constitution of Thailand and Explanation]. Phranakhon: Prachaniti Office, 1946. (in Thai) Saenguthai, Yut. กฎหมายรัฐธรรมนูญ [Constitutional Law], 3rd Edition. Phranakhon: Faculty of Political Science, Thammasat University, 1972. (in Thai) Saenguthai, Yut. คาอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2511) เรียงมาตรา และคาอธิบาย รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ทั่ ว ไป โด ย ย่ อ [The Explanation of the Constitution of Thailand (1968)]. Phranakhon: Krung Siam Printing, 1968. (in Thai) Banomyong, Pridi. “ความเป็นไปภายในคณะผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์.” [The Incident in the Council Regency] in เบ้ืองแรกประชาธิปตัย เล่ม 1 [Earliest Stage of Democracy Volumn 1], 85-86. Bangkok: Thai Journalist Association, 2016. (in Thai) Thepsongkhro, Sarunyou. “การแสวงหาบทบาทของสถาบนั พระมหากษัตริย์ภายใตร้ ัฐธรรมนูญ ระหวา่ ง พ.ศ. 2478-2487.” [Seeking the Role of the Monarchy under Constitution between 1935 and 1944.] Thammasat University Archives Bulletin, no.16 (June 2012-May 2013): 78-80. (in Thai) Achirasena, Anucha. “ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย.” [Regent in the constitutional history of Thailand]. A thesis for the degree of Master of Laws, Public Law, Faculty of Law, Thammasat University, 2016. (in Thai) Thailand. Constitution Drafting Assembly. รายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนู ญ. คร้ังท่ี 7/24 [Record of Constitution Drafting Assembly. 7th Meeting]. July 26, 1948. (in Thai) Thailand. Constitution Drafting Assembly. รายงานการประชุ มสภาร่างรัฐธรรมนู ญ . ครั้งที่ 45 [Record of Constitution Drafting Assembly. 45th Meeting]. November 10, 1948. (in Thai) Thailand. House of Representatives. รายงานการประชุมสภ าผู้แทนราสดร. ชุดท่ี 3 สมั ยท่ี 2 คร้ังที่ 7/2487, สมัยสามัญ [Record of House of Representatives. 3rd Serie, 2nd Session, 7th Meeting, Ordinary Meeting]. August 1, 1944. (in Thai) 23

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 Thailand. National Legislative Assembly. รายงานการประชุมคณ ะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนู ญ ค ร้ั ง ท่ี 32/2534 [Record of Constitution Drafting Committee. 32nd Meeting], July 29, 1991. (in Thai) 24

วารสารนติ สิ งั คมศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ ปีท่ี 11 ฉบบั ท่ี 2 เมื่อผู้ปกครองสถาปนาตนเป็นรัฐ: ข้อหา “ยุยงปลกุ ปน่ั ” กบั การบังคบั ใช้กฎหมายแบบอานาจนิยมในประเทศไทย When the rulers become the state: Sedition Law and Authoritarian Regime in Thailand นพพล อาชามาส ศนู ย์ทนายความเพอื่ สิทธิมนุษยชน 66/4 ซ.ลาดพร้าว 16 แขวงจอมพล เขตจตุจักร กรงุ เทพฯ 10900 Noppon Archamas Thai Lawyers for Human Rights 66/4 Lat Phrao 16, Chom Phon, Chatuchak, Bangkok 10900 Thailand e-mail : [email protected] Received 6 July 2018, Revised 26 October 2018, Accepted 30 October 2018 บทคดั ย่อ บทความชิ้นนี้พิจารณาพัฒนาการของตัวบทและการบังคับใช้ข้อหาประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 116 หรือข้อหายุยงปลุกปั่น ซึ่งอยู่ในหมวดความผิดต่อความมั่นคงของรัฐ อย่างสัมพันธ์กับ ประวัติศาสตรแ์ ละบรบิ ททางการเมืองของประเทศไทย โดยต้องการชใ้ี หเ้ ห็นว่าข้อกล่าวหาน้ีเป็นมรดก ตกทอดจากการตรากฎหมายในระบอบสมบูรณาญาสิทธิ ราชย์ที่กรอบคิดเรื่องรัฐ รัฐบาล และ ผู้ปกครองรัฐ ยังไม่ได้แยกออกจากกัน ลักษณะการบังคับใช้ข้อหานี้ยังสัมพันธ์กับลักษณะการใช้ อานาจของผู้ปกครองในแต่ละช่วงเวลา ข้อหามาตรา 116 ถูกใช้อย่างเข้มข้นมากขึ้นในช่วงยุค รัฐประหารของจอมพลสฤษด์ิ ธนะรัชต์ โดยเฉพาะการใช้ร่วมกันกับข้อหาเรื่องการกระทาการอันเป็น คอมมิวนิสต์ในอดตี และยังปรากฏคดจี านวนหนึ่งในชว่ งหลังการรัฐประหาร 2549 ภายใต้บริบทความ ขัดแย้งทางการเมืองระหว่างสีเสื้อ จนกระทั่งในช่วงหลังรัฐประหารของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) การใชข้ ้อกลา่ วหานก้ี พ็ ุ่งสูงข้นึ อย่างไมเ่ คยมมี ากอ่ น คดีที่เกิดขึ้นส่วนใหญ่เป็นคดีที่เกี่ยวข้องกับเสรีภาพในการแสดงออกและเสรีภาพในการ ชุมนุม โดยเฉพาะการแสดงออกในทางวิพากษ์วิจารณ์หรือคัดค้านผู้ปกครองในขณะนั้น ผู้ปกครอง โดยเฉพาะหลังการรัฐประหาร ได้ใช้ข้อกล่าวหานี้เป็นเครื่องมือในการยับยั้งเสรีภาพในการแสดงออก 25

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 และสร้างภาระทางคดีให้กับผู้ถูกกล่าวหา พร้อมกับการตีความข้อกล่าวหานี้ประหนึ่งว่ารัฐบาลหรือ ผู้ปกครองกลายเป็น “รัฐ” เสียเอง และความมั่นคงของผู้ปกครองกลับกลายไปเป็น “ความมั่นคงของ รัฐ” การทาความเข้าใจการใช้ข้อหายุยงปลุกปั่นอย่างมีประวัติศาสตร์ จึงเป็นส่วนหนึ่งที่ช่วยสะท้อน ถึงระบอบอานาจนยิ มในบริบทการเมอื งไทยได้อีกแงม่ ุมหนึ่ง คาสาคัญ: ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 116, ยุยงปลุกปั่น, เสรีภาพในการแสดงออก, ความม่ันคงของรฐั , อานาจนยิ ม Abstract This article considers the improvement of laws and forces in the charge of Article 116 of Thai Criminal Code or Sedition law that relates to Thailand history and political context. This charge seems to be associated to ruler regimes and power patterns of respectively periods. The charge of article 116 was more acute force in the period of General Sarit Thanarat coup d’etat; especially using with communist suppression. There were also some of the same charges after coup d’etat in the year 2006 under the conflict against colors of shirts. By the time of National Council for Peace and Order (NCPO), the charges were be law forced of more than ever. Most of the cases were about political assembly and freedom of expression; especially in criticism or protest against the ruler. Rulers in different period use this charge as Strategic Lawsuits Against Public Participation (SLAPPs) and the accused with interpreting the charge as of the ruler was the state itself and security of the rulers was as of the public security. Therefore, understanding sedition charge by political history is a way of reflecting authoritarianism regimes in Thailand context. Key words: Article 116 of Thai Criminal Code, sedition, Freedom of expressions, state security, authoritarianism 26

วารสารนติ สิ ังคมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่ ปที ี่ 11 ฉบับที่ 2 1. บทนา “ผู้ใดกระทำให้ปรำกฏแก่ประชำชนด้วยวำจำ หนังสือหรือวิธีอื่นใดอันมิใช่เป็น กำรกระทำภำยในควำมมุ่งหมำยแห่งรัฐธรรมนูญ หรือมิใช่เพ่ือแสดงควำมคิดเห็น หรือติชมโดยสจุ ริต (1) เพือ่ ใหเ้ กิดกำรเปลย่ี นแปลงในกฎหมำยแผ่นดนิ หรือรฐั บำล โดยใชก้ ำลังขม่ ขืน ใจหรอื ใชก้ ำลังประทษุ รำ้ ย (2) เพื่อให้เกิดควำมป่ันป่วนหรือกระด้ำงกระเดื่องในหมู่ประชำชนถึงขนำดที่จะ กอ่ ควำมไม่สงบขน้ึ ในรำชอำณำจักร หรือ (3) เพื่อให้ประชำชนล่วงละเมิดกฎหมำยแผ่นดิน ตอ้ งระวำงโทษจำคุกไม่เกินเจ็ด ปี” ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 116 หรือที่ถูกเรียกสั้นๆ ว่าข้อหา “ยุยงปลุกปั่น”1 กลายเป็นข้อกล่าวหาที่ได้รับความสนใจและถูกพูดถึงเพิ่มมากขึ้น ภายหลังการรัฐประหารของคณะ รักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557 อย่างน้อยในแวดวงผู้สนใจสถานการณ์ทางการเมือง และ องค์กรที่ติดตามสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในประเทศไทย ภายหลังจากมีการนาข้อหาน้ีมาใช้กล่าวหา นักกิจกรรมและประชาชนที่แสดงออกคัดค้านการรัฐประหารหรือการใช้อานาจของคณะรัฐประหาร จานวนมาก จนได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าข้อกล่าวหาเรื่องนี้กลายเป็น “เครื่องมือทางการเมือง” ประการหนึ่งในการปิดกั้นเสรีภาพในการแสดงออกและปราบปราม “ผู้เห็นต่างทางการเมือง” ในยุค ของ คสช.2 1 ในคาอธิบายประมวลกฎหมายอาญาของนักกฎหมายฉบับต่างๆ ยังไม่ได้มีชื่อเรียกความผิดฐานนี้ตรงกันนัก เช่น คณิต ณ นคร เรยี กว่าเปน็ “ความผดิ ฐานบ่อนทาลายความสงบภายใน” ทวีเกยี รติ มนี ะกนิษฐ เรียกวา่ เปน็ “ความผดิ ฐานปลกุ ป่ันยยุ ง ประชาชน” สุปัน พูลพัฒน์ อดีตผู้พิพากษาหัวหน้าศาล เรียกว่าเป็น “ความผิดฐานกระทาแก่ประชาชนให้เกิดการ เปล่ียนแปลง ปัน่ ป่วน กระด้างกระเด่อื ง ล่วงละเมิดกฎหมาย” 2 ดูตัวอย่างแถลงการณ์ขององค์กรสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ เรื่องการใช้มาตรา 116 ปิดกั้นเสรีภาพในการแสดงออก เช่น แถลงของแอมเนสตี้ อินเตอร์เนชั่นแนล เมื่อเดือนสิงหาคม 2560 .แอมเนสตี้ห่วงไทยใช้ ม“116 ปราบคนเห็นต่าง เรียกร้องให้เสรีภาพสื่อ เข้าถึงจาก ”https://prachatai.com/journal/42627/08/2014 หรือแถลงของ Human Rights Watch เม่ือเดือนธันวาคม 2560 เร่ือง นกั การเมืองถกู ต้งั ข :ประเทศไทย“้อ้ หายยุ งปลุกปัน่ โดยไมม่ มี ลู ความจริง” เข้าถงึ จาก https://www.hrw.org/th/news/412787/12/12/2014 ความสนใจเรื่องน้ียงั พบได้จากการจดั อภิปรายสาธารณะทาความ เขา้ ใจเร่ืองมาตรา 116 เปน็ การเฉพาะ อาทเิ ช่น โครงการอนิ เทอร์เน็ตเพอ่ื กฎหมายประชาชน จดั เสวนาหัวข้อ :116 มาตรา“ ยุยงปลุกปั่น มั่นคงหรือมั่วน่ิม เมื่อเดือนสิงหาคม ”2560 เข้าถึงจาก https://ilaw.or.th/node/4610 หรือสมาคมนักข่าว 27

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 กล่าวเฉพาะในการศึกษาทางวิชาการ โดยเฉพาะในแวดวงกฎหมายเอง ยังแทบไม่ค่อยมี การศึกษาหรือทาความเข้าใจกฎหมายอาญามาตรานี้อย่างลงลึกมากนัก โดยเฉพาะในมิติอื่นๆ นอกเหนือจากการอธิบายตีความในเชิงตัวบท หรือการพิจารณาแนวทางคาพิพากษาของศาลฎีกา ผู้เขียนเห็นว่าการพิจารณาทาความเข้าใจปัญหาการใช้ข้อหามาตรา 116 ในสถานการณ์ปัจจุบันนี้ ในด้านหนึ่ง ทาได้โดยการจัดวางข้อหามาตรานี้ลงในบริบททางการเมืองของไทยในระยะยาว เพื่อ พิจารณาทั้งในแง่การเปลี่ยนแปลงของตัวบทและลักษณะการบังคับใช้กฎหมายในอดีตที่ผ่านมาจนถึง ปจั จบุ นั โดยทั่วไป งานศึกษาทาง “นิติศาสตร์โดยแท้” มักจะให้ความสาคัญกับการศึกษาถึงเนื้อหา ทปี่ รากฏในตวั บท และการนากฎหมายน้นั มาปรับใช้กบั ข้อเท็จจริงท่ีเกิดขึน้ ภายใตก้ ารใหค้ วามสาคัญ กับการทาความเข้าใจบทบัญญัติของกฎหมายและการปรับใช้กฎหมาย (positive law) ทาให้ การศึกษาเน้นไปที่ตัวบท และแนวคาวินิจฉัยของศาลในการอธิบายถึง “ความหมายที่แท้จริง” ของ บทบัญญัติเป็นหลัก ในขณะที่การทาความเข้าใจต่อบริบทหรือปัจจัยท่ีมีความเกี่ยวขอ้ งต่อการเกิดขึ้น ของบทบัญญัติ เงื่อนไขทางสังคมในห้วงเวลาที่บทบัญญัติดารงอยู่ หรือแม้แต่บริบททางสังคม การเมอื งทีม่ กี ารบงั คับใชบ้ ทบญั ญัตดิ ังกลา่ ว ไม่ค่อยถูกใหค้ วามสาคญั หรือให้ความสนใจเท่าใดนัก3 การทาความเข้าใจกฎหมายในเชิงประวัติศาสตร์ จึงให้ความสาคัญกับเหตุผลและบริบทที่มี สว่ นต่อการดารงอยู่และการบังคับใช้กฎหมายนั้นๆ ในแง่นี้ การปรากฏของตัวบท การแก้ไขกฎหมาย และการขยายตัวของการบังคับกฎหมายในห้วงเวลาหนึ่งๆ จึงไม่ได้ลอยตัวอยู่ในสุญญากาศ หรือเป็น เรื่องทาง “นิติศาสตร์โดยแท้” เพียงอย่างเดียว แต่ล้วนสัมพันธ์กับระบอบการปกครองและบริบททาง การเมืองในขณะนั้น การตีความตัวบทท่ีแตกต่างกัน ก็สัมพันธ์กับอานาจและอุดมการณ์ทางการเมือง ในแตล่ ะหว้ งเวลาอย่างมากเชน่ กัน ในกรณีของข้อหามาตรา 116 ก็เช่นกัน ผู้เขียนเห็นว่าการเปลี่ยนแปลงของตัวบทและความ เข้มข้นของการบังคับใช้ข้อกล่าวหาน้ี ล้วนสัมพันธ์กับบริบททางการเมอื งและลักษณะของผู้ถืออานาจ รัฐในแต่ละช่วงเวลาเป็นอย่างยิ่ง การพิจารณาข้อหานี้อย่างมี “ประวัติศาสตร์” ยังสามารถช่วย สะทอ้ นภาพของการบงั คับใชแ้ ละตีความกฎหมายแบบอานาจนิยมในสงั คมการเมืองไทยได้อกี ด้วย นักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย จัดเสวนาหัวข้อ อุปสรรคต่อการปฏิรูปประเทศ 116 ปลุกข้อหา มาตรา\"?\" เมื่อเดือน กันยายน 2560 เขา้ ถงึ จาก https://prachatai.com/journal/44080/00/2014 3 ดเู ร่ืองการศึกษากฎหมายกบั ประวัตศิ าสตร์ ได้ใน สมชาย ปรีชาศิลปกุล, การวิจัยกฎหมายทางเลือก: แนวคิดและพรมแดน ความรู้, กรงุ เทพฯ: สานักพมิ พว์ ญิ ญูชน, 2558, หน้า 195-248. 28

วารสารนติ สิ งั คมศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ ปที ่ี 11 ฉบบั ท่ี 2 บทความนี้มุ่งพิจารณาความเปลี่ยนแปลงของตัวบทในข้อหายุยงปลุกปั่น ที่สัมพันธ์กับ ความเปลี่ยนแปลงของระบอบการปกครอง พร้อมทั้งพิจารณาแนวทางการบังคับใช้หรือห้วงเวลาท่ีข้อ กล่าวหานี้ถูกนามาใช้เพิ่มมากขึ้นอย่างสัมพันธ์กับบริบทการเมืองในระยะยาว คาถามสาหรับ บทความนี้ คือข้อหายุยงปลุกปั่นมีความเป็นมาทางประวัติศาสตร์กฎหมายที่สัมพันธ์กับความ เปลี่ยนแปลงทางการเมืองอย่างไร และการกล่าวหาหรือบังคับใช้ข้อหานี้สัมพันธ์กับลักษณะการใช้ อานาจของผูป้ กครองในแตล่ ะช่วงของประวตั ศิ าสตร์การเมืองไทยอย่างไร ทั้งนี้ ควรกล่าวด้วยว่าบทความนี้ไม่ได้มุ่งที่จะพิจารณาหาแนวทางการตีความตัวบท กฎหมายที่ “ถูกต้องเหมาะสม” แต่อย่างใด เพียงแต่ต้องการทาความเข้าใจการเปลี่ยนแปลงและการ ใช้ข้อกล่าวหานี้ในช่วงต่างๆ โดยเฉพาะการกลายไปเป็นเครื่องมือทางการเมืองของผู้ปกครองในการใช้ กฎหมายแบบอานาจนยิ ม 2. พฒั นาการของข้อหา “ยยุ งปลุกปนั่ ” ในฐานะมรดกตกทอดจากสมบรู ณาญาสิทธิราชย์ กล่าวได้ว่ามาตรา 116 ในกฎหมายไทยเป็นมรดกตกทอดประการหนึ่งของรัฐ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ส่งผลมาถึงยุคปัจจุบัน ข้อกล่าวหาน้ีใน “กฎหมายสมัยใหม่” เกิดขึ้นพร้อมๆ กับความเปลีย่ นแปลงสู่ “ความทันสมยั ” (modernization) ของสงั คมสยามในช่วงสมยั รัชกาลที่ 5 ในช่วงเวลาดังกล่าว ภายใต้แรงกดดันจากชาติอาณานิคมและความเปลี่ยนแปลงทางสังคม ภายในสยามเอง กฎหมายกลายเป็นส่วนสาคัญที่ชนชั้นนาสยามใช้ตอ่ รองและสร้างความเป็นสมัยใหม่ โดยด้านหนึ่งเพื่อให้สยามพ้นจากการตกเป็นอาณานิคม ชนชั้นนาได้ดาเนินการปรับรูปแบบของ สถาบันและกฎหมายให้ทันสมัยและเป็นระบบ เช่น การจัดทาประมวลกฎหมาย การเปลี่ยนรูปแบบ การลงโทษให้อารยะมากขึ้น การปรับปรุงการศาล รวมท้ังลดทอนอานาจความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมาย ลง โดยทาให้กฎหมายเผยแพร่สู่สาธารณะมากขึ้นผ่านระบบการพิมพ์ กฎหมายจงึ กลายไปเป็นสถาบัน ในการบรหิ ารจัดการ และวางอยู่บนความมีเหตุมีผลมากยิ่งข้ึน ในอีกด้านหน่ึง โครงสร้างของกฎหมาย บางส่วน ยังวางอยู่บนฐานการจัดลาดับช่วงชั้นในสังคมแบบเดิม เพื่อรักษาสถานะของชนชั้นนาเดิม เอาไว้ เช่น กรณคี วามผิดฐานดูหมิ่นและหมิ่นประมาท ท่ียังคงจาแนกการกระทาและความผิดลดหลั่น กันไปตามสถานะทางสังคมของบุคคล และความสัมพนั ธข์ องบคุ คล4 4 ดูเรื่องกฎหมายไทย อิทธิพลของตะวันตก กับการเปลี่ยนสู่ความทันสมัย ได้ใน Tamara Loos, Subject Siam: Family, Law and Colonial Modernity in Thailand, Bangkok: Silkworm Books, 2002. และดูเรื่องระบอบหมิ่นประมาท (defamation regime) ในประเทศไทย ได้ใน David Streckfuss, Truth on Trial in Thailand: Defamation, Treason and lèse-majesté, London and New York: Routledge, 2011. 29

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 ความผิดข้อหายุยงปลุกปั่นเดิมน้ัน ถูกบัญญตั ิข้ึนคร้ังแรกใน “พระราชกาหนดลักษณะหมิ่น ประมาทด้วยการพูดฤๅเขียนถ้อยคาเทจ็ ออกโฆษนาการ ร.ศ.118” (พ.ศ.2443 ตรงกับสมัยรัชกาลท่ี 5) ตามมาตรา 5 ระบุเรื่องการกล่าววาจาหรือโฆษณาข้อความที่ปรารถนาจะให้เป็นเหตุ “อันร้าย” 3 ประการ ให้ถอื วา่ เปน็ ความผดิ คือ “ขอ้ 1 เพอื่ จะยุยงส่งเสริมให้อำณำประชำรำษฎรทั้งหลำย คิดเอำใจออกห่ำงจำก ควำมซ่ือสัตย์สวำมิภักดิ์ต่อพระผู้เป็นเจ้ำ ซึ่งดำรงสยำมรัฐมณฑลก็ดี ฤๅเพ่ือจะ ยังให้รัฐบำล ฤๅพระรำชประเพณีสำหรับกำรปกครองบ้ำนเมือง อันได้ตั้งข้ึนไว้ แล้วตำมกฎหมำย ฤๅรัฐมนตรีสภำ ฤๅกำรพิจำรณำพิพำกษำคดีทั้งปวงตำม กฎหมำยของสยำมรฐั มณฑลนี้ก็ดีให้เปนท่หี ม่ินประมำทดถู ูก ในท่ำมกลำงประชุม ชนทัง้ หลำยทัว่ ไป ประกำรหนง่ึ ข้อ 2 เพื่อจะยุยงส่งเสิมให้อำณำประชำรำษฎรท้ังหลำย คิดกำรเปล่ียนแปลง แก้ไขพระรำชประเพณีรำชกำร สำหรับปกครองสยำมรัฐมณฑล อันได้ตั้งขึ้นไว้ แล้วตำมกฎหมำย ในทำงใดทำงหนึ่งนอกจำกทำงท่ีชอบด้วยกฎหมำย ประกำร หนึ่ง ข้อ 3 เพื่อจะยุยงส่งเสิมให้อำณำประชำรำษฎรทั้งหลำย มีใจเกลียดชังซ่ึงกันแล กัน แล้วก่อกำรประทุษฐร้ำยกันต่ำงๆ ประกำรหน่ึง ท่ำนว่ำผู้น้ันกระทำผิด” (สะกดตามตน้ ฉบบั กฎหมาย) มาตรานี้กาหนดโทษจาคุกไว้ไม่เกิน 3 ปี หรือปรับไม่เกิน 1,500 บาท หรือทั้งจาทั้งปรับ ทั้งมาตราน้ียังบัญญัตเิ ร่อื งเหตุยกเว้นความผิดไว้ด้วยสามประการหลัก คือเปน็ การแสดงออกให้เห็นว่า การปฏบิ ัติราชการของรฐั หรือพระราชประเพณสี าหรับปกครองบา้ นเมืองอย่างนั้น จะดีกว่าและเป็นที่ พอใจกว่า, เป็นการแนะนาให้อาณาประชาราษฎรคิดการเปลี่ยนแปลงแก้ไขพระราชประเพณีราชการ ซง่ึ ไมเ่ ป็นทห่ี ้ามตามกฎหมาย และเป็นการช้ีแจงให้เห็นว่าขนบธรรมเนียมราชการอันใดจะทาใหเ้ กดิ ผล อนั ไม่ดีแกอ่ าณาประชาราษฎร ให้ถือว่าไม่มีความผิดตามมาตราน้ี จิตติ ติงศภัทิย์ นักกฎหมายคนสาคัญ ชี้ว่าข้อหานี้บัญญัติขึ้นตามนัยแห่งความผิดฐาน sedition ในกฎหมายอังกฤษ ซึ่งหมายความถึงการกระทาใดๆ ที่โฆษณา seditious libel ซึ่งกระทา โดยเจตนาที่เรียกว่า seditious intention คือมีเจตนาต่อผลต่างๆ5 แต่น่าสังเกตว่าข้อกล่าวหานี้ 5 ดูในจิตติ ติงศภัทิย์, คาอธิบายประมวลกฎหมายอาญา ภาค 2 ตอน 1, กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์บริษัทกรุงสยามพริ้นติ๊งกรุ๊พ 30

วารสารนิตสิ ังคมศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ ปที ่ี 11 ฉบบั ท่ี 2 เริ่มแรกถูกออกแบบและจัดวางไว้ในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของความผิดเรื่อง “หมิ่นประมาท” ในแง่นี้ ข้อหานี้จึงทั้งได้รับอิทธิพลจากตะวันตก และก็ถูกปรับให้เข้ากรอบโครงสร้างความคิดของข้อหาหมิ่น ประมาทในบริบทสงั คมไทยทมี่ กี ารจัดจาแนกบุคคลหรือสถาบนั ตามลาดับชัน้ ทางสงั คม6 ตามคาปรารภใน พ.ร.ก. ฉบับนี้ ระบุถงึ สาเหตุถึงความจาเปน็ ในการออกกฎหมายฉบับน้ี ว่า เนื่องจากบ้านเมืองได้วัฒนาการไป ราษฎรได้มีโอกาสแสดงความเห็นของตน ทั้งโดยเรียบเรียงเป็น หนังสือ เขียนไปลงในหนังสือพิมพ์ต่างๆ ซึ่งพบว่ามีท้ังคุณและโทษ ส่วนที่เป็นโทษนั้นคือมีการแสดง ความเห็นตนโดยน้าใจอันทุจริต มิได้มีความเจตนาต่อประโยชน์อันดีแก่บ้านเมืองและประชาชนทั่วไป คาปรารภยังระบตุ ่อว่าในสมัยรัชกาลที่ 4 ไดม้ ีการออกประกาศว่าด้วยการท้ิงหนงั สือและหนังสือพิมพ์ แตค่ วามในประกาศน้ียังไม่ไดม้ ีการบัญญัติว่าการที่ทิ้งหนังสือหรือส่งหนังสือไปลงในหนังสือพิมพ์ โดย กล่าวนินทาว่าประจานกันด้วยความเท็จนั้นจะเป็นความผิดหรือไม่ และจะมีโทษอย่างไร จึง จาเปน็ ตอ้ งมีการออกพระราชกาหนดฉบบั น้ีข้ึนสาหรับวินจิ ฉัยข้อคดวี ิวาทที่จะเกิดขึน้ ต่อไป ในแง่นี้การออกกฎหมายฉบับน้ี จึงเกิดขึ้นภายใต้ความเปลี่ยนแปลงของสังคมไทย ที่ระบบ การพิมพ์เข้าสู่สังคมไทย และการแสดงความคิดเห็นของประชาชนทั่วไปมีการขยายตัวในสื่อสิ่งพิมพ์ ต่างๆ เพิ่มมากขึ้น7 ทาให้สิ่งพิมพ์ต่างๆ กลายไปเป็นสมรภูมิสาคัญในการเผยแพร่ความคิดและ แสดงออกทางการเมืองไปด้วย จงึ มคี วามจาเป็นต้องมี “กฎหมาย” เขา้ มากากบั ดูแล ตอ่ มาเม่ือมีการจดั ทา “กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127” (ใชบ้ ังคับต้ังแต่วนั ที่ 1 มิถนุ ายน พ.ศ.2451 ตรงกับสมัยรัชกาลที่ 5) ซึ่งถือเป็นประมวลกฎหมายสมัยใหม่ฉบับแรกของสยาม ตัวบท ขอ้ หา “ยุยงปลุกป่ัน” จะถูกนาไปบัญญัติอยู่ในมาตรา 107 ซ่ึงอยู่ในภาคท่ี 2 ว่าด้วยลักษณะความผิด จากัด, 2246, หน้า 1127. ขณะที่พนัส ทัศนียานนท์ อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ตั้งข้อสังเกต เช่นเดียวกันว่ามาตรา 116 ได้รับอิทธิพลมาจากกฎหมาย Sedition ของอังกฤษ ซึ่งตราขึ้นในสมัยที่ยังปกครองด้วยระบอบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ และข้อหานี้มักถูกนามาใช้จัดการกับผู้แสดงความเห็นต่อต้านรัฐบาล ปัจจุบันอังกฤษก็มีการยกเลิก กฎหมายนี้ไปแล้ว (ดูบทอภิปรายใน ศูนย์ข้อมูลกฎหมายและคดีเสรีภาพ, “กสม.-นกั กฎหมาย ช้ี รัฐใช้ ม.116 เป็นเครื่องมือ ปดิ ปาก พรอ้ มจีป้ ฏิรปู กระบวนการยุตธิ รรม”. จาก https://ilaw.or.th/node/7610) ท้ังน้ี การศกึ ษาขอ้ หานเี้ ปรยี บเทียบกบั ต่างประเทศอยู่นอกเหนือการศึกษาในบทความนี้ แต่ผู้เขียนเห็นว่าการศึกษาเปรียบเทียบเป็นอีกหัวข้อหนึ่งที่นักกฎหมาย สามารถศึกษาคน้ ควา้ เพมิ่ เตมิ ตอ่ ไป 6 ดูเรื่องระบอบหมิ่นประมาทเพิ่มเติมใน David Streckfuss, Truth on Trial in Thailand: Defamation, Treason and lèse-majesté, London and New York: Routledge, 2011. 7 กิจการหนังสือพิมพ์เริ่มขึ้นในปลายสมัยรัชกาลที่ 3 เมื่อมิชชั่นนารีอเมริกัน ได้นาเครื่องพิมพ์จากสิงคโปร์มายังกรุงเทพฯ และโรงพิมพ์จะขยายออกไปนอกวงโบสถ์คริสต์และราชสานัก ในช่วงทศวรรษ 2410 ก่อนที่ในทศวรรษ 2430-2440 หนังสือพิมพ์และวารสารจะแพร่ขยายออกไปในสังคมอย่างกว้างขวางมากขึ้น ดูใน คริส เบเคอร์ และผาสุก พงษ์ไพจิตร , ประวตั ิศาสตร์ไทยร่วมสมยั , กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มตชิ น, 2557, หน้า 172-73. 31

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 ส่วนที่ 1 ว่าด้วยลักษณะความผิดประทุษร้ายต่อพระเจ้าอยู่หัวและพระราชอาณาจักร หมวดที่ 2 ความผิดฐานกบฏภายในพระราชอาณาจกั ร “ผู้ใดกระทำให้ปรำกฏแก่คนท้ังหลำยด้วยประกำรใดใด โดยเจตนำต่อผลอย่ำง หนงึ่ อย่ำงใด ท่ีว่ำต่อไปในมำตรำนี้ คือ (1) เพ่ือให้ขำดควำมจงรักภักดีหรือดูหมิ่น ต่อสมเดจ็ พระเจำ้ อยู่หวั ก็ดี ต่อรัฐบำลก็ดี ตอ่ รำชกำรแผน่ ดนิ ก็ดี (2) เพื่อให้คนท้งั หลำยเกิดควำมเดือดรอ้ นแลกระด้ำงกระเด่ือง ถึงสำมำรถอำจจะ เกดิ เหตุร้ำยขึ้นในแผ่นดนิ ของทำ่ นได้ก็ดี (3) เพ่ือให้คนทั้งหลำยกระทำกำรล่วงเลมิดต่อพระรำชกำหนดกฎหมำยก็ดี ท่ำน ใหเ้ อำมันผู้กระทำกำรอย่ำงใดใดโดยเจตนำ เช่นวำ่ มำน้ี ลงอำญำจำคุกไม่เกนิ กว่ำ สำมปี แลให้ปรบั ไม่เกนิ กวำ่ พนั บำท ดว้ ยอีกโสตหนึ่ง” แม้ตามมาตรา 104 (1) จะกาหนดความผิดจากการดูหมิ่นและการขาดความจงรักภักดีต่อ พระมหากษัตริย์เอาไว้ด้วย แต่อนุมาตรานี้ไม่ใช่ส่วนที่เป็นฐานของกฎหมายหมิ่นประมาท พระมหากษัตริย์โดยตรง8 โดยมาตรานี้เน้นในเรื่องการคุ้มครองการหมิ่นประมาท ในส่วนที่เกี่ยวข้อง กบั การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ของกษตั รยิ ์มากกว่า9 บทบัญญตั ิที่ถูกพัฒนาขึ้นในสมัยสมบูรณาญาสิทธริ าชย์ในกฎหมายทั้งสองครง้ั นี้ สะท้อนถึง กรอบคิดของระบอบการปกครองในยุคนั้น กล่าวคือกรอบคิดซึ่งมองรัฐ รัฐบาล และองค์ พระมหากษัตริย์ ไม่ได้แยกออกจากกัน พระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ถือว่าเป็น องค์อธิปัตย์ในรัฐ เป็นหัวหน้ารัฐบาลในการบริหารประเทศหรือ “บริหารราชการแผ่นดิน” และเป็น “พระเจ้าแผ่นดิน” ดั่งถ้อยความ “ในแผ่นดินของท่าน” ในอนุมาตรา 2 การที่ข้อหานี้ถูกบัญญัติเป็น สว่ นหน่ึงของลักษณะความผิดประทุษร้ายต่อพระเจา้ อยู่หัวและพระราชอาณาจักรและไม่ไดแ้ ยกอยา่ ง ชัดเจนระหว่างความผิดต่อรัฐ รัฐบาล และพระมหากษัตริย์ จึงสะท้อนถึงกรอบคิดนี้ เพราะการเอาใจ ออกห่างหรือขาดความจงรักภักดีต่อกษัตริย์ จึงเท่ากับขาดความจงรักภักดีต่อรัฐบาลและต่อรัฐ หรือ การกระด้างกระเดื่องตอ่ รัฐ จึงเทา่ กบั การกระด้างกระเด่ืองตอ่ พระมหากษัตรยิ เ์ ช่นกัน 8 มาตราทเี่ กี่ยวข้องกับความผดิ ลกั ษณะหมิ่นประมาทกษัตริยฯ์ ถกู จัดอยู่ในภาคท่ี 2 วา่ ดว้ ยลกั ษณะความผดิ สว่ นท่ี 1 วา่ ดว้ ย ลักษณะความผิดประทุษร้ายต่อพระเจ้าอยู่หัวและพระราชอาณาจักร หมวดที่ 1 ความผิดฐานประทุษร้ายต่อพระบรมราช ตระกลู ในมาตรา 98 และมาตรา 100 9 ดูความเห็นนี้ใน หยุด แสงอุทัย, คาอธิบายกฎหมายลักษณะอาณา ร.ศ.124, กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์วิญญูชน, 2278, หน้า 276. 32

วารสารนติ สิ ังคมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่ ปีท่ี 11 ฉบับที่ 2 นอกจากนั้น “กฎหมาย” ในระบบคิดของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ยังอยู่ในฐานะเป็น “คาสั่งขององค์อธิปัตย์” การทา “ให้คนทั้งหลายกระทาการล่วงละเมิดต่อพระราชกาหนดกฎหมาย” จึงหมายถึงการทาให้คนทั้งหลายล่วงละเมิดต่อผู้ปกครองไปด้วย ข้อหายุยงปลุกปั่นในระบอบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ จึงมีลักษณะเป็นส่วนหนึ่งของการคุ้มครองรัฐ รัฐบาล องค์พระมหากษัตริย์ การบริหารราชการแผ่นดิน และกฎหมายของผู้ปกครองไปด้วยในเวลาเดียวกัน เนื่องจากแนวคิด เหล่านไ้ี มไ่ ดแ้ ยกออกจากกนั อย่างเด็ดขาดในระบอบน้ี ถอ้ ยคาในมาตรา 104 น้ีจะมาถูกเปลี่ยนแปลงแก้ไข ในอีก 19 ปีต่อมา ตามพระราชบัญญัติ แก้ไขกฎหมายลักษณอาญา พ.ศ.2470 ลงวันที่ 2 กันยายน 2470 ตรงกับสมัยต้นรัชกาลที่ 7 ได้ให้มี การยกเลกิ มาตรา 104 เดมิ และแกไ้ ขใหม่เปน็ ว่า (1) ผู้ใดกระทำกำรอย่ำงใดใดก็ตำม สนับสนุนฤๅสั่งสอนลัทธิฤๅวิธีกำรเมืองฤๅ เศรษฐกจิ ดว้ ยวำจำฤๅลำยลักษณ์อกั ษรฤๅเอกสำรตีพิมพฤ์ ๅดว้ ยอุบำยใดใดกต็ ำม ด้วยเจตนำ ฤๅคำนวณว่ำจะให้เกิดผลอยำ่ งหน่งึ อย่ำงใดดงั ตอ่ ไปน้ี คือ ก) เพื่อจะให้บังเกิดควำมเกลียดชังฤๅดูหม่ินสมเด็จพระเจ้ำอยู่หัวฤๅรัฐบำลฤๅ รำชกำรแผน่ ดินก็ดี ข) เพ่ือจะให้เกิดกำรเปล่ียนในรัฐบำลฤๅพระรำชกำหนดกฎหมำยด้วยใช้กำลัง บงั คบั ฤๅกระทำร้ำยกด็ ี ค) เพื่อใหเ้ กิดควำมไมพ่ อใจและกระด้ำงกระเด่ืองในหมู่คนทั้งหลำย ถึงอำจเกิด เหตุร้ำยขึ้นในแผ่นดนิ ของทำ่ นกด็ ี ง) เพือ่ จะกวนใหเ้ กิดข้ึนซง่ึ ควำมเกลียดชังระวำงคนต่ำงชนั้ ก็ดี จ) เพ่ือยยุ งใหค้ นทง้ั หลำยกระทำกำรล่วงลเมดิ พระรำชกำหนดกฎหมำยก็ดี ท่ำนว่ำมันมีควำมผิดต้องระวำงโทษจำคุกไม่เกินกว่ำ 10 ปี และให้ปรับไม่เกิน กว่ำห้ำพนั บำทด้วยอีกโสตหนง่ึ ”... ในการแก้ไขครั้งนี้ ยังมีการเพิ่มอนุมาตรา 2 เรื่องการเป็นหัวหน้าหรือสมาชิกสมาคมลับท่ี สนับสนุนสั่งสอน “ลัทธิ” ทางการเมืองเศรษฐกิจตามความในอนุมาตรา 1, เพิ่มอนุมาตรา 4 เรื่องการ ยยุ ง เสย้ี มสอน หรือแนะนาใหเ้ กิดการนัดหยุดงาน ปิดงาน หรือนดั หยุดการค้าขาย และเพมิ่ อนุมาตรา 7 เรื่องการพยายามบังคับ ทาให้กลัว ขู่ว่าจะทาร้าย หรือใช้กาลัง ให้บุคคลเข้าเป็นสมาชิกในสมาคม ลับ หรือมีส่วนในการนัดหยดุ งาน 33

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 ขณะที่ในอนุมาตรา 5 ยังมีการระบุว่าผู้ที่กระทาความผิดในมาตรานี้ในวงเล็บต่างๆ และ “กำรกระทำผิดนั้นเป็นส่วนหน่ึงของแผนกำรท่ีจะล้ำงล้มรัฐบำลก็ดี จะให้เปลี่ยนแปลงประเพณี กำรเมืองฤๅเศรษฐกิจ ด้วยใช้กำลังบังคับฤๅกระทำร้ำยก็ดี” มีความผิดต้องระวางโทษถึงประหารชีวิต หรอื จาคกุ ตลอดชีวติ การแก้ไขมาตรานี้ในห้วงเวลาดังกล่าว ดูจะสะท้อนถึงความหวั่นเกรงของชนชั้นนาต่อการ เปลี่ยนระบอบการปกครองทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจ ถ้อยคาอย่างการสนับสนุนสั่งสอน “ลัทธิ” วธิ ีการเมืองหรือเศรษฐกิจ หรือการทาให้เกิดความเกลียดชังระหว่างคนตา่ ง “ช้นั ” หรอื อนุมาตราที่ว่า ด้วยการสมาคมลับหรือการนัดหยุดงาน ล้วนสะท้อนถึงความกังวลต่อกระแสความคิดทางการเมือง และอุดมการณ์ใหม่ๆ ที่เข้าสู่สังคมไทยเพิ่มมากขึ้นในขณะนั้น อาทิเช่น แนวคิด “คอนสติตูชั่นแนล โมนาก”ี , “ปาลเิ มนต์”, ชาตินยิ ม, สงั คมนิยม หรือแนวคิดทางเศรษฐกิจต่างๆ10 จนหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็น ประชาธิปไตย ซึ่งมีกษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ คณะราษฎรได้มีความพยายามเปลี่ยนแปลงแก้ไขตัวบท กฎหมายที่ไม่สัมพันธ์กับระบอบประชาธิปไตยบางส่วน ซึ่งข้อหายุยงปลุกปั่นก็เป็นหนึ่งในตัวบทที่มี ความพยายามปรับปรุงแก้ไขด้วย โดยในปี พ.ศ.2478 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมในมาตรา 104 นี้อีกครั้ง ผ่านการออก พ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลักษณอาญา พ.ศ.2478 (ฉบับที่ 7) ลงวันที่ 20 สิงหาคม 2478 แกไ้ ขและเพมิ่ เตมิ ขอ้ ความในมาตราน้เี ป็นวา่ “(1) ผู้ใดกระทำกำรให้ปรำกฏแก่คนท้ังหลำยด้วยวำจำ หรือลำยลักษณ์อักษร หรอื เอกสำรตพี ิมพ์ หรอื ดว้ ยอบุ ำยอยำ่ งใดๆ ดังต่อไปน้ี ก. ใหเ้ กดิ ควำมดูหมน่ิ ต่อพระมหำกษัตริย์ หรอื รัฐบำล หรือรำชกำรแผ่นดินในหมู่ ประชำชนกด็ ี ข. ท่ีจะให้เกิดกำรเปลี่ยนแปลงในรัฐบำล หรือในกฎหมำยแผ่นดินโดยใช้กำลัง บงั คบั หรือกระทำร้ำยกด็ ี ค. ท่ีจะให้เกิดควำมปั่นป่วนหรือกระด้ำงกระเด่ืองในหมู่ประชำชน ถึงกับจะก่อ ควำมไม่สงบข้ึนในแผน่ ดนิ ก็ดี ง. ยยุ งประชำชนให้ลว่ งละเมดิ กฎหมำยแผน่ ดินกด็ ี 10 ดูเรื่องอิทธิพลทางความคิดทางการเมืองและเศรษฐกิจก่อน 2742 ได้ใน นครินทร์ เมฆไตรรัต น์, ความคิด ความรู้ และ อานาจการเมืองในการปฏวิ ตั ิสยาม, กรงุ เทพฯ: สานักพิมพ์ฟา้ เดียวกัน, 2276, หนา้ 84-122. 34

วารสารนิตสิ ังคมศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ ปีท่ี 11 ฉบับท่ี 2 ผู้น้ันมีควำมผิดต้องระวำงโทษจำคุกไม่เกินกว่ำ 7 ปี และให้ปรับไม่เกินกว่ำสอง พันบำท ด้วยอกี โสตหนึง่ แต่ถ้ำวำจำ หรือลำยลักษณ์อักษร หรือเอกสำรตีพิมพ์ หรืออุบำยอย่ำงใดๆ ท่ีได้ กระทำไปภำยในควำมมุ่งหมำยแห่งรัฐธรรมนูญ หรือเพื่อสำธำรณะประโยชน์ หรือเป็นเพียงกำรแสดงควำมคิดเห็นโดยสุจริต หรือเป็นเพียงกำรติชมตำมปกติ วิสัย ในบรรดำกำรกระทำของรัฐบำล หรือของรำชกำรแผ่นดิน กำรกระทำนั้น ไม่ให้ถือว่ำเป็นควำมผดิ ” การแก้ไขในครั้งนี้ยังได้ตัดข้อความในอนุมาตรา 2 เรื่องสมาคมลับออก โดยที่อนุมาตรา 3, 4, 5 ยังมีลักษณะเช่นเดิม ขณะที่อนุมาตรา 5 เดิม ซึ่งกลายมาเป็นอนุมาตรา 4 ได้ถูกปรับลดอัตรา โทษจากประหารชีวติ หรอื จาคกุ ตลอดชีวิต มาเปน็ จาคกุ 20 ปี ขึ้นไปจนถงึ ตลอดชวี ิต จะเห็นได้ว่าเนื้อหามาตรานี้หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีการลดอัตราโทษจาคุกลงจาก ไม่เกิน 10 ปี เป็นไม่เกิน 7 ปี, มีการเพิ่มเหตุยกเว้นความผิด เข้าไปในวรรคท้ายของอนุมาตรา 1 กล่าวคือการแสดงความคิดเห็นโดยสุจริตและติชมตามปกติวิสัย หรือกระทาไปภายในความมุ่งหมาย แห่งรัฐธรรมนูญหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ ไม่ถือว่าเป็นความผิดในข้อหานี้ รวมทั้งยังทาการปรับ ภาษาในตวั บทให้ “ทันสมัย” ขน้ึ ดว้ ย การปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาในลักษณะนี้ สะท้อนถึงความพยายามของคณะราษฎรที่จะ ปรับปรุงกฎหมายบางส่วน ให้สอดคล้องกับแนวคิดในการปกครองในระบอบใหม่ คือระบอบ ประชาธปิ ไตยที่อานาจอธปิ ไตยเป็นของปวงชน และเสรีภาพในการแสดงความคดิ เห็นควรจะไดร้ ับการ คุ้มครอง11 ภายใต้ระบอบใหม่ ทั้งรัฐและรัฐบาลไม่ได้เป็นหนึ่งเดียวกันอีกต่อไป โดยรัฐบาลเป็นเพียง ผู้ได้รับเลือกและได้รับความยินยอมจากประชาชนที่เป็นเจ้าของอานาจอธิปไตย ให้เข้าไปเป็น ผู้ปกครองและเข้าใช้อานาจรัฐ ไม่ได้เป็นเจ้าของรัฐดั่งในระบอบเก่าอีกต่อไป การตัดถ้อยความอย่าง “แผ่นดินของท่าน” ให้เหลือเพียง “แผ่นดิน” ในมาตรานี้ เป็นตัวสะท้อนถึงการพยายามปรับ แนวความคิดในระบอบการเมอื งใหม่ ผ่านการแก้ไขตัวบทกฎหมายไดเ้ ป็นอยา่ งดี 11 ตามพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายลักษณอาญาฉบับนี้ ยังมีการเปล่ียนแปลงเนื้อหาในความผิดฐานหมิ่นประมาทกษัตริย์ฯ บางส่วน โดยทาการยกเลิกการคุ้มครองพระราชโอรสและพระราชธิดาของกษัตริย์ ตามมาตรา 100 ของกฎหมายลักษณะ อาญา ร.ศ.124 ด้วย เหลือเฉพาะการคุ้มครองพระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท และผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ตาม มาตรา 08 35

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 แต่ในแง่หนึ่ง ถ้อยคาอย่างคาว่า “การกระด้างกระเดื่อง” ซึ่งตามพจนานุกรมมีความ หมายถึงการไม่อ่อนน้อม ไม่ยาเกรง เอาใจออกห่าง หรือแข็งข้อนั้น12 กลับยังถูกบัญญัติไว้เป็นส่วน หนึ่งในตัวบทของมาตรานี้ภายใต้ระบอบใหม่ ก็ดูจะสะท้อนถึงการดารงอยู่ของกรอบคิดแบบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งประชาชนจะต้องอ่อนน้อม ยาเกรง เชื่อฟัง หรือไม่แสดงการ “กระด้าง กระเด่อื ง” ต่อผ้ปู กครอง และยังตกทอดอยใู่ นกรอบคิดของข้อหาน้มี าจนถึงปัจจบุ ัน การเปลี่ยนแปลงการปกครองและการแก้ไขตัวบทนี้ยังส่งผลถงึ แนวทางการตีความกฎหมาย ของศาลอย่างมาก โดยหากพิจารณาคาพิพากษาของศาลฎีกาในส่วนของมาตรา 104 ก่อนการแก้ไข ตวั บทและก่อนการเปลย่ี นแปลงการปกครอง ปรากฏอยา่ งนอ้ ย 4 คดี ที่จาเลยถูกกล่าวหาดว้ ยขอ้ หาน้ี จากทั้งการแสดงความคิดเห็นวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาล ตัวบทกฎหมาย หรือนาเสนอความคิดทาง การเมอื ง และคดีทง้ั หมดล้วนถกู ศาลตัดสนิ ใหม้ คี วามผิด13 ได้แก่ - ฎกี าที่ 445/2462 จาเลยถกู กล่าวหาเรื่องการแจกใบปลิวกว่า 3 หมื่นฉบับ เรื่อง “สงบ อยู่ไม่ได้” เนื้อหาใบปลิวบางส่วนระบุว่า “ท่ำนท่ีกินเงินเดือนเงินปี ทรำบควำม เดือดร้อนของไพร่บ้ำนพลเมืองหรือไม่ ไม่เห็นเอำใจใส่ดูแล แก้ไข หรือหมด ควำมสำมำรถจงึ ปล่อยให้หนังสือพิมพ์จกิ ขม่อมสับเลน่ ไม่ได้ลืมตำบำ้ งเลย จะลำออกก็ ยิ่งดี เร่ืองพุทธศำสนำก็ยิ่งพำกันโง่งมงำยและหลงประพฤติตำมๆ กันว่ำตนนับถือ” ศาลเห็นว่าข้อความอาจสามารถทาให้ผู้ได้ยินขาดความนับถือ ดูหมิ่นต่อรัฐบาลหรือ ราชการแผน่ ดินตามกฎหมาย จงึ เห็นวา่ จาเลยมีความผิด - ฎีกาที่ 586/2462 จาเลยถูกกล่าวหาเรื่องการไปพูดตามบ้านผู้ใหญ่บ้านและราษฎร หลายบ้าน เรื่องทหารตกเรือเหาะตาย เป็นเหตุผู้รับหมายเรียกแล้วไม่มาให้ตรวจเลือก ศาลเห็นว่าเป็นข้อความเชิงยุยงและมีผลให้คนล่วงละเมิดกฎหมายคือหลีกเลี่ยงไม่เข้า รบั ราชการทหาร - ฎีกาที่ 612/2475 จาเลยถูกกล่าวหาว่าได้อ้างตนเป็นพระเจ้าพี่ยาเธอ และกล่าวหาว่า พระเจ้าแผ่นดินปกครองไม่ดี ปล่อยให้ข้าราชการกดข่ีข่มเหงราษฎรเดือดร้อน จะต้อง ปลดออกและถอดข้าราชการที่ทาความเดือดร้อนทั้งหมด โดยจาเลยได้กาหนดแก่ 12 ดูในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2227 โดยที่ในทางกฎหมายสมัยใหม่ของไทยนั้น ความหมายของคาว่า “กระดา้ งกระเดื่อง” ในบทบัญญตั ิน้แี ละต่อมา ผูเ้ ขยี นเห็นว่าก็ไม่ได้มีแนวทางการตีความที่ชดั เจนมาจนถงึ ปจั จบุ ัน 13 สรุปคาพิพากษาศาลฎีกาในส่วนนี้ทั้งหมดอ้างอิงจาก หยุด แสงอุทัย, คาอธิบายกฎหมายลักษณะอาณา ร.ศ.124, กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์วิญญูชน, 2278. และสุปัน พูลพัฒน์, คาอธิบายเรียงมาตราประมวลกฎหมายอาญา, กรุงเทพฯ: สานกั พิมพ์นติ ิบรรณการ, 2246. 36

วารสารนติ สิ ังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ปีที่ 11 ฉบบั ท่ี 2 ราษฎรว่าภาษีอาการให้เสียเท่าใด การฆ่าโคกระบือสุกร ทาสาโท ถ้าเพื่อกินเพื่อใช้ ไม่ ขาย ไม่ต้องเสียภาษี เด็กไม่อยากไปเรียนก็ไม่ต้อง เป็นเหตุให้ราษฎรขัดขืนการบังคับ บัญชาของเจ้าหน้าที่และทาความผิดฐานฆ่าโคกระบือ สุกร ทาสาโท ตัดไม้ ไม่เรียน หนังสือ ไม่เสียภาษี คดีนี้ศาลเห็นว่าเป็นการกระทาให้ปรากฏแก่ประชาชนให้ล่วง ละเมดิ กฎหมาย พิพากษาวา่ มคี วามผิด - ฎีกาที่ 751-752/2478 จาเลยถูกกล่าวหาเรื่องการทิ้งใบปลิวที่มีเนื้อหาส่งเสริมลัทธิ คอมมิวนสิ ต์โซเวียต ถูกพิพากษาว่ามีความผดิ (ยงั ใช้ตวั บทเดมิ ) ขณะที่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองและการแก้ไขตัวบทในปี 2478 ปรากฏคาพิพากษา ศาลฎีกาในส่วนของมาตรา 104 อย่างน้อย 5 คดี ซ่ึงศาลพพิ ากษายกฟอ้ งท้งั หมด - ฎีกาที่ 456/2478 จาเลยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ถูกกล่าวหาจากการตั้งกระทู้ ถามรัฐบาลเรื่องการส่ังหนงั สือสอนลัทธคิ อมมวิ นิสตเ์ ข้ามา เพื่อขอให้ลงโทษผสู้ ั่งเขา้ มา เมื่อรัฐบาลตอบไม่เป็นที่พอใจ จาเลยได้ขอให้เปิดอภิปรายทั่วไป และถอนความ ไว้วางใจรัฐบาล ศาลพิพากษายกฟ้องเนื่องจากเห็นว่าเป็นสิทธิของจาเลยในฐานะ ส.ส. ภายในขอบเขตแหง่ รัฐธรรมนญู - ฎีกาท่ี 1688/2479 จาเลยถกู กล่าวหาวา่ ได้กล่าววา่ “หมาเย็ด โคตร์แม่รัฐบาล ทาสรุ า ให้กูกินจนเมา” ขณะเมาสุรา ทั้งสามศาลพิพากษายกฟ้อง เนื่องจากเห็นว่าจาเลยพูด ไปด้วยฤทธิ์สุรา มิได้มีเจตนาหม่นิ ประมาทรัฐบาล - ฎีกาที่ 937/2484 จาเลยถูกกล่าวหาว่าได้กล่าวว่ากฎหมายเมืองไทยใช้ไม่ได้ ศาลเห็น ว่ายังไม่ทาให้เกิดดูหมิ่นราชการ และไม่ถึงกับก่อให้เกิดความปั่นป่วนหรือกระด้าง กระเด่ืองในแผ่นดนิ - ฎีกาที่ 141/2484 จาเลยถูกกล่าวหาว่านัดกรรมกรสามล้อ ไปยื่นคาร้องต่อผู้ว่า ราชการจังหวัด เพ่อื ขอให้สั่งตารวจเพลามอื ในการจับกุมขอ้ หาเล็กๆ นอ้ ยๆ โดยจาเลย ได้ยุยงให้กรรมกรสามล้อนัดหยุดงาน ศาลเห็นว่าตารวจเป็นแต่องค์กรส่วนหนึ่งของ ราชการแผ่นดิน ไม่ใชร่ ัฐบาล จึงไมเ่ ปน็ ความผดิ - ฎีกาที่ 631/2491 จาเลยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ถูกกล่าวหาว่าได้พูดโฆษณาหา เสยี งวา่ “นบั แต่ไดร้ ัฐธรรมนูญมำ รำษฎรยงั ไมไ่ ด้รับกำรปกครองระบอบประชำธปิ ไตย โดยแท้จริง เป็นอธิปไตยและเผด็จกำร ซ่ึงอยู่ในอำนำจของผู้บริหำรตำมใจชอบ ปิด ปำกเสียงรำษฎรไม่ให้พูดไม่ให้วิจำรณ์ สร้ำงอนุสำวรีย์ประชำธิปไตยโกหกหลอกลวง 37

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 จงมำช่วยกันแชง่ อ้ำยคนพูดไมม่ ีสัตย์ พวกก่อกำรแต่ก่อนมีแตก่ ำงเกงชน้ั ใน เด๋ียวนี้แต่ ละคนมีตกึ และรถยนต์ รัฐธรรมนูญแก้ใหม่กเ็ ป็นประชำธปิ ไตยโกหก จอมพล ป. ระยำ เพรำะมีคนสอพลอ นำยกรัฐมนตรีปัจจุบันจะระยำย่ิงกว่ำเสียอีก รัฐบำลโกหกรำษฎร ว่ำจะให้สิทธิเสรีภำพแก่ประชำชน แต่กลับมำย้ือแย่งเอำกลับไปอีก เมื่อร่วมรบกับ ญ่ีปุ่นพอเขำแพ้ ก็หักหลัง ต่อไปใครจะเชื่อได้อีก” ศาลฎีกาวินิจฉัยว่าจาเลยได้พูด โฆษณาหาคะแนนเสียงใหแ้ ก่ผ้สู มัครรับเลือกตง้ั เม่ือพิเคราะห์ถอ้ ยคาประกอบกับหลัก ของการปกครองระบอบประชาธิปไตยคืออานาจอธิปไตยเป็นของปวงชน และราษฎร มีส่วนที่จะรู้เห็นในการปกครองด้วย รัฐบาลจึงถูกติชมได้แล้ว แม้จาเลยจะพูดจริงดัง ฟ้องก็ไม่เป็นความผิด หากถ้อยคาจะไม่เหมาะสมบ้าง แต่ก็ไม่ถึงกับเป็นความผิด เพราะจาเลยกลา่ วภายในความมุ่งหมายแหง่ รฐั ธรรมนูญ จะเห็นไดว้ ่าศาลมแี นวโนม้ ทจ่ี ะพิจารณาและตีความกฎหมายภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่ อานาจอธิปไตยเป็นของปวงชน ประชาชนมีสิทธิที่จะ “ติชม” วิพากษ์วิจารณ์ผู้ปกครอง ข้าราชการ หรือกฎหมาย มากกว่าในระบอบเก่า แม้ถ้อยคาจะ “ไม่เหมาะสม” บ้างก็ตาม ผู้ถูกกล่าวหาหลายคน เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ท่ไี ดแ้ สดงความคิดเห็นวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาลขณะนั้นในสภา แต่ก็ได้รับ ความคุม้ ครองตามรฐั ธรรมนญู และศาลยังนาเหตุยกเว้นความผดิ มาช่วยในการวนิ ิจฉยั หลังจากนั้น ในการจัดทาประมวลกฎหมายอาญา พ.ศ.2499 (ประกาศใช้เมื่อวันที่ 1 มกราคม 2200) ก็ได้มีการย้ายฐานความผิดยุยงปลุกปั่นตามมาตรา 104 เดิม มาอยู่ในมาตรา 116 ของประมวลกฎหมายอาญาฉบับใหม่ ในหมวดความผิดต่อความมั่นคงของรัฐภายในราชอาณาจักร โดยได้มีการแกไ้ ขตัวบท ได้แก่ การตัดเอาส่วนของการดูหม่ินกษัตริย์ฯ ตามข้อ ก. ในอนมุ าตรา 1 เดิม ออกไป ทาให้มาตรานี้กลายเป็นเรื่องของการโฆษณา เผยแพร่ความเห็นที่ทาให้เกิดความไม่สงบและ กระทบต่อความม่ันคงของรัฐเป็นการเฉพาะ ไมไ่ ดเ้ กี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์ และความผิดเรื่องการ ดูหมิ่นรัฐบาลหรือราชการแผ่นดินอีก ทั้งยังย้ายเหตุยกเว้นความผิดเรื่องการแสดงออกในความมุ่ง หมายแห่งรัฐธรรมนูญ หรือการแสดงติชมโดยสุจริต ข้ึนไปบัญญตั ิให้กระชับข้ึนต้ังแต่ในวรรคที่ 1 ของ มาตรา และมีการตัดในส่วนอัตราโทษปรับออกไป แต่คงอัตราโทษจาคุกไว้เท่าเดิม ข้อหาตามมาตรา 116 ในประมวลกฎหมายอาญา พ.ศ.2499 น้ี ยังคงถูกบงั คับใชม้ าจนถงึ ในปัจจุบัน 38

วารสารนติ สิ งั คมศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ ปที ่ี 11 ฉบับที่ 2 3. ประวัตศิ าสตรก์ ารเมืองของการบังคบั ใช้ข้อหา “ยยุ งปลกุ ปน่ั ” ความผิดฐาน “ยุยงปลุกปั่น” (Sedition) นั้น แตกต่างจากความผิดฐานกบฏ (Treason) โดยฐานความผิดประการแรกเป็นความผิดที่เกิดจากการแสดงออกหรือแสดงความคิดเห็น ไม่ใช่การ ลงมือกระทาการหรือดาเนินการโดยตรง เหมือนกับความผิดฐานกบฏ ความผิดข้อหากบฏเองก็ได้ถูก บัญญตั ิแยกไว้ในประมวลกฎหมายอาญามาตรา 114 และ 11414 โดยหลักการ ข้อกล่าวหานี้มีองค์ประกอบสาคัญ ได้แก่ องค์ประกอบภายนอก คือการ กระทาให้ปรากฏแก่ประชาชน คือคนหมู่มาก และมีองค์ประกอบภายใน ได้แก่ การกระทาโดยเจตนา พิเศษ คือกระทาโดยรู้สานึกและประสงค์ต่อผลโดยมีเหตุเพื่อจูงใจประชาชนให้กระทาอย่างใดอย่าง หนึ่งตามความในอนุมาตราต่างๆ การชักจูงให้เกิดการเปลี่ยนแปลงกฎหมายหรือรัฐบาล ก็ต้องให้ใช้ กาลังข่มขืนใจหรือใช้กาลังประทุษร้ายด้วย ไม่ใช่เพียงแค่จูงใจหรือชักชวนให้เปล่ียนแปลงเฉยๆ และ เนื่องจากการถูกบัญญัติไว้ในหมวดความมั่นคงของรัฐ การตีความมาตรานี้ยิ่งต้องเป็นไปโดยเคร่งครัด ไม่ให้การแสดงออกทแ่ี มจ้ ะ “ไม่เหมาะสม” กลายเป็นปัญหาเรื่อง “ความม่นั คงของรัฐ” ไปดว้ ย15 หากพิจารณาในแง่ของตัวบท ก็มีความคลุมเครืออย่างมากในถ้อยคาที่ถูกนามาใช้เป็น องค์ประกอบความผิดในมาตรานี้ ถ้อยคาอย่าง “ความปั่นป่วน” “กระด้างกระเดื่อง” “ก่อความไม่ สงบ” มีลักษณะเป็นอัตวิสัยหรือขึ้นกับผู้ตีความค่อนข้างสูง หรือการพิจารณาว่าถ้อยคาลักษณะใด หรือระดับใด จึงจะถือว่าเป็นการยุยงให้เกิดการ “ใช้กาลังข่มขืนใจ” หรือ “ใช้กาลังประทุษร้าย” ก็ ไม่ได้ทาได้โดยง่าย ถ้อยคาเดียวกันนามากล่าวคนละบริบทหรือห้วงเวลา ก็อาจถูกตีความหมายไปได้ แตกต่างกัน หรือผู้วินิจฉัยกฎหมายจะทราบ “เจตนาภายใน” ของผู้แสดงออกได้อย่างไรว่าถ้อยคา ตา่ งๆ ม่งุ จะเป็นไปเพอ่ื ใหเ้ กดิ สงิ่ ตา่ งๆ ตามที่ตัวบทกาหนดหรอื ไม่ ข้อหา “ยุยงปลุกปั่น” ยังต้องถูกพิจารณาอย่างซับซ้อนมากขึ้นในบริบทเงื่อนไขของ ประเทศไทย ซึ่งเกิดการรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญบ่อยครั้ง เมื่อคณะรัฐประหารหรือผู้ยึดอานาจไม่ได้ 14 จากการสืบค้นของผู้เขียน อาจนับได้ว่ามีกรณีเดียวที่ถูกกล่าวหาด้วยมาตรา 116 แล้วเชื่อมโยงกับการกระทาการ “ก่อ กบฏ” โดยตรงอย่างค่อนขา้ งชัดเจน คือคดขี องพลเอกเสริม ณ นคร และพวก ตามคาพพิ ากษาศาลฎีกาที่ 2824/2240 กลุ่ม จาเลยถูกฟ้องจากกรณีร่วมก่อ “กบฏ 0 กันยายน 2228” ที่นาโดยพ.อ.มนูญกฤต รูปขจร โดยถูกฟ้องร้องตามมาตรา 114, 117 และ 116 ภายใตข้ ้อกล่าวหาเรื่องร่วมกันสะสมกาลังพล อาวุธปนื เคร่ืองกระสุนปืน วัตถุระเบิด และรถถงั เพื่อเป็นกบฏ ยยุ งราษฎรใหเ้ ป็นกบฏ 15 ดูคาอธิบายการตีความทางกฎหมายของมาตรานี้ ใน จิตติ ติงศภัทิย์, คาอธิบายประมวลกฎหมายอาญา ภาค 2 ตอน 1, กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์บริษัทกรงุ สยามพร้นิ ต๊ิงกรุ๊พจากดั , 2246. และ คณิต ณ นคร, กฎหมายอาญาภาคความผิด, กรงุ เทพฯ: สานกั พมิ พว์ ิญญชู น, 2274. 39

CMU Journal of Law and Social Sciences Vol.11 No. 2 มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยและทางรัฐธรรมนูญ คาถามสาคัญคือการเรียกร้องหรือแสดงออก ให้ประชาชนร่วมกันคัดค้านคณะรัฐประหาร การปกครองท่ีไม่เป็นธรรม หรือคาสั่ง/ประกาศของคณะ รัฐประหาร ในลักษณะที่อาจจะล่วงละเมิดต่อ “กฎหมายแผ่นดิน” จะยังคงเป็น “ความผิด” ตาม มาตรานีห้ รอื ไม่ ทั้งหากพิจารณาร่วมกับประเด็นเรื่อง “การดื้อแพ่งทางกฎหมาย” (Civil Disobedience หรอื อารยะขัดขืน) ต่อระบบการปกครองหรือกฎหมายที่ไม่เป็นธรรม หรอื กระทั่ง “สิทธิในการต่อต้าน โดยสันติวิธี” ซึ่งก็มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ พ.ศ.2540 (มาตรา 65) และฉบับ พ.ศ.2550 (มาตรา 69) ว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิต่อต้ำนโดยสันติวิธี ซึ่งกำรกระทำใดๆ ท่ีเป็นไปเพื่อให้ได้มำซ่ึง อำนำจในกำรปกครองประเทศโดยวิธกี ำรซ่งึ มิไดเ้ ป็นไปตำมวถิ ที ำงท่ีบัญญตั ไิ ว้ในรัฐธรรมนูญ” คาถาม สาคัญ คือการต่อต้านการรัฐประหาร ซึ่งเป็นวิธีการได้อานาจที่มิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญโดยสนั ตวิ ิธี แม้จะละเมิดต่อกฎหมายหรอื คาส่ัง/ประกาศของคณะรัฐประหารก็ตาม ยังจะ ถอื เป็นความผดิ ฐานมาตรา 116 น้ี หรือไม่ ความคลุมเครือของตวั บท ลักษณะของขอ้ กล่าวหาที่มคี วามร้ายแรงเกี่ยวขอ้ งกบั ความม่ันคง และความซับซ้อนของเงื่อนไขปัจจัยทางการเมืองของไทยดังกล่าว กลายเป็นช่องว่างที่เปิดโอกาสให้ ผู้ปกครองในบริบททางการเมืองช่วงต่างๆ โดยเฉพาะหลังการรัฐประหาร ในครั้งที่คณะรัฐประหารมี ลักษณะจะเข้าถืออานาจรัฐในระยะยาวและมีการควบคุมทางการเมืองอย่างเข้มข้น ก็มักจะนาข้อ กล่าวหานี้มาใช้ตีความและกล่าวหาผู้เคลื่อนไหวทางการเมือง โดยเฉพาะผู้แสดงออกในทางคัดค้าน ต่อต้านผู้ถืออานาจในขณะนั้น ผู้เขียนพบว่าพอจะจัดแบ่งช่วงเวลาของการที่ข้อหานี้ถูกนามาใช้ กลา่ วหาอยา่ งเข้มข้นเพ่ิมมากขน้ึ ได้เป็น 3 ช่วงระยะใหญๆ่ ดังต่อไปนี้ 3.1 หลังรัฐประหารของ จอมพลสฤษดิ์ พ.ศ.2501 หากสืบค้นคาพิพากษาของศาลฎีกาที่เกี่ยวข้องกับมาตรา 116 เท่าที่มีการเผยแพร่จนถึง ปัจจุบัน จะพบวา่ มไี มม่ ากนกั โดยพบเพียง 4 คดีเทา่ นนั้ (ได้แก่ ฎีกาท่ี 040/2202, ฎีกาท่ี 2038/2527 และ ฎีกาที่ 2824/2240) แต่ผู้เขียนพบว่าการใช้ข้อกล่าวหามาตรา 116 เข้มข้นและพบมากขึ้นหลัง การทารัฐประหารของ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2201 ซึ่งนาไปสู่การจับกุมคุมขัง ประชาชนจานวนมาก จากหลากหลายอาชีพ โดยเฉพาะกลุ่มนักการเมือง นักหนังสือพิมพ์ และ ปัญญาชนฝ่ายซ้าย แม้ข้อกล่าวหาหลักที่ถูกนาใช้จับกุมคุมขังจะเป็นเรื่องการกระทาการอันเป็นคอมมิวนิสต์ แต่ในหลายกรณีพบว่าข้อหามาตรา 116 เป็นหนึ่งในข้อหาที่นักโทษการเมืองในช่วงนั้นถูกกล่าวหา 40

วารสารนิตสิ งั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่ ปที ี่ 11 ฉบับท่ี 2 ควบคู่ไปกับข้อหาคอมมิวนิสต์ด้วย ในช่วงนี้คณะรัฐประหารยังมีการออกประกาศคณะปฏิวัติ กาหนดให้พลเรือนต้องถูกพิจารณาพิพากษาในศาลทหาร โดยแยกเป็นสองรูปแบบ ได้แก่ ให้ผู้ถูก กล่าวหาเรื่องคอมมิวนิสต์ ต้องถูกพิจารณาพิพากษาในศาลทหารภายใต้กระทรวงกลาโหม และให้ ข้อหาตามประมวลกฎหมายอาญาหลายมาตรา รวมทั้งข้อหามาตรา 116 ถูกพิจารณาในศาลพลเรือน ทท่ี าหนา้ ท่เี ป็นศาลทหาร16 ทั้งผู้ถูกกล่าวหาในข้อหาคอมมิวนิสต์ ยังถูกประกาศคณะปฏิวัติ กาหนดให้พนักงาน สอบสวนมีอานาจควบคุมตัวผู้ต้องหาไว้ตลอดระยะเวลาที่ทาการสอบสวน ทาให้เกิดภาวะที่ผู้ถูก กล่าวหาในคดีคอมมิวนสิ ต์ถกู ควบคุมตัวไว้อย่างไมม่ ีกาหนด ระยะเวลาเป็นปีๆ โดยไม่มีการสั่งฟอ้ งคดี โดยหลายคนกถ็ กู กล่าวหาด้วยมาตรา 116 ดว้ ย แม้ยังไม่มีตัวเลขสถิติหรือจานวนของผู้ถูกกล่าวหาด้วยมาตรา 116 ในช่วงนี้ที่แน่ชัด แต่ ข้อมูลของหลายคดีในช่วงนี้ ชี้ให้เห็นว่าการกระทาที่ถูกกล่าวหาล้วนเกี่ยวกับการใช้สิทธิเสรีภาพใน การแสดงออก เสรภี าพของสื่อมวลชน หรอื เสรีภาพในการรวมตัวเป็นสมาคม โดยเฉพาะการแสดงออก ในการวพิ ากษ์วจิ ารณ์การปกครองในช่วงเผดจ็ การทหาร หรือการแสดงออกโดยการนาเสนอแนวคิดไป ในทางสงั คมนิยมหรือคอมมิวนสิ ต์ ต่อมาในหลายคดีศาลมีการยกฟ้องหรอื คดเี ปน็ อันสนิ้ สดุ โดยจาเลย ถูกจับกุมไว้เป็นเวลาหลายปี ชี้ให้เห็นถึงการใช้ข้อกล่าวหาทางกฎหมายเป็นเครื่องมือทางการเมืองใน การจบั กมุ และคุมขงั ฝ่ายท่ีเป็นปฏิปักษ์กบั ผ้ปู กครอง คดใี นช่วงน้ี อาทเิ ช่น17 - คดีของสังข์ พัธโนทัย นักหนังสือพิมพ์ ถูกกล่าวหาในข้อหาคอมมิวนิสต์ และมาตรา 116 จากการเป็นบรรณาธิการหนังสือพิมพ์เสถียรภาพ และได้มีการลงพิมพ์บทความ อาทิเรื่อง “สงฆ์นานาชาติไปสืบศาสนาในจีนแดง” บทความวิพากษ์วิจารณ์เรื่องการ 16 ดูเรื่องการใช้ศาลทหารต่อพลเรือนเพิ่มเติมใน นพพล อาชามาส, “การบังคับใช้ศาลทหารต่อพลเรือน: ประวัติศาสตร์ การเมืองว่าด้วยกลไกการปกครองของระบอบอานาจนิยมในประเทศไทย”, ตุลาการธิปไตย ศาล และการรัฐประหาร, กรุงเทพฯ: ศูนยท์ นายความเพ่อื สทิ ธิมนุษยชน, 2261, หนา้ 160-244. 17 คดีเหล่านี้ ผู้เขียนสรุปข้อมูลจากบันทึกของ ทองใบ ทองเปาว์, คอมมิวนิสต์ลาดยาว: บันทกึ เร่ืองราวการต่อสู้ของผู้ตอ้ งหา คอมนิวนสิ ตใ์ นคกุ ลาดยาว, กรงุ เทพฯ: สานักพิมพ์ข้าวฟา่ ง, 2247. และ สุข เปรุนาวิน, ธรรมนญู ศาลทหาร ประมวลกฎหมาย อาญาทหาร วินัยทหาร กฎอัยการศึก,มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2212. ในช่วงทศวรรษ 2500 น้ี ยังพบคดีของนายสง่า สุทธิ พันธ์ ผู้จัดการและบรรณาธกิ ารของหนังสือพิมพ์ “อิสสระรายวัน” ถูกกล่าวหาวา่ ได้พิมพ์โฆษณาข้อความในหนงั สือพิมพ์รวม 8 ฉบบั มีข้อความทีถ่ ูกระบุว่าเป็นการยยุ งให้ประชาชนก่อการรัฐประหารล้มลา้ งรัฐบาล และมีเจตนาชักจงู และยยุ งสง่ เสรมิ ให้ ประชาชนเกิดความรู้สึกเกลียดชังรัฐบาล คดีนี้ถูกพิจารณาในศาลพลเรือน เดิมศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง โดยเห็นว่าการ กระทาของจาเลยเป็นการแสดงความคิดเห็นติชมโดยสุจริต แต่ศาลอุทธรณ์และศาลฎีกากลับคาพิพากษา เห็นว่าจาเลยมี ความผดิ ตามมาตรา 116 ใหจ้ าคกุ 1 ปี (คาพพิ ากษาศาลฎีกาที่ 040/2202) 41