รายงานวิจัย-เพื่อจัดทำข้อเสนอในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายฯ - อ.ไพสิฐ

ผลกระทบท่จี ะเกดิ ขนึ้ ตอสภาพแวดลอมในดานตางๆที่อาจจะเกิดขึ้น มีการทําการศึกษาเพื่อการ วางแผนพฒั นาพน้ื ท่ี ซึง่ ท่ีปรกึ ษาในขณะนัน้ ไดทาํ เปน รายงานตอสํานักงานคณะกรรมการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแหง ชาติโดยต้ังขอสังเกตเกยี่ วกบั ผลกระทบตอสิ่งแวดลอมท่ีจะเกิดขึ้นจากการ พัฒนาพื้นท่ีชายฝง ทะเลตะวันออกวา... “ การกําหนดเขตอุตสาหกรรมหนักและการข้ึนของชุมชน เมืองใหม เกรงวาจะมีปญหาสิ่งแวดลอมเชนเดียวกับกรุงเทพมหานคร ดังน้ัน จึงควรวางแผน ปอ งกันการเกดิ มลพษิ ควบคูไปกับการวางแผนการพฒั นา โดยควรคาํ นึงถงึ ประเดน็ หลักดังนี้ 1. มลพิษจากอตุ สาหกรรมทีต่ ั้งอยูเ ดิม และท่จี ะเกิดขึ้นใหมโดยเฉพาะโรงงานผลิตไฟฟาที่ อา วไผ 2. ส่งิ ปฏกิ ูลจากสุขาภิบาล ที่อาจจะเกิดจากการพฒั นาเมอื ง 3. ผลกระทบจากการสรางทาเรอื 4. ผลของมลพษิ และการพงั ทลายชายฝงทะเล 5. ผลของมลพษิ ตอชีวติ สัตวท ะเล 6. ความเส่ือมโทรมของปา ไมและการลดลงของสตั วปา ”91 แตผ ลการศกึ ษาในดานผลกระทบตอสิ่งแวดลอมกลับไมถูกใหความสําคัญ หรือ ถกู จดั ลําดบั ใหอ ยูใ นระดบั ตนๆของการกําหนดนโยบาย ซึ่งก็อาจจะอางไดวาในขณะนั้นยังไมมี กฎหมายบังคับวาจะตองคาํ นึงถงึ ผลกระทบตอสภาพแวดลอมก็ตาม แตอยางนอยๆในฐานะของ นักวางแผนที่ตองมองไปในอนาคตก็ควรจะเห็นถึงปญหาผลกระทบที่จะตามมาหากไมนําเอา ประเดน็ เร่ืองผลกระทบตอส่ิงแวดลอมนําเขามาอยูในสมการของกระบวนการความคิด ต้ังแตตน และแมในภายหลังแมจะมีการปรับปรุงแกไขบัญญัติของกฎหมายกําหนดใหตองทําหรือตอง ดําเนินการอยา งหนึ่งอยางใด มกี ารกําหนดรายละเอียดตา งๆทตี่ อ งดาํ เนินการตามแผน ตามเงือ่ นไข ท่กี ําหนดไวในโครงการทีข่ ออนุมตั ิ แตขนั้ ตอนตา งๆเหลา นน้ั กลับไมถูกนําไปสกู ารปฏบิ ัติแตอ ยาง ใด ทงั้ นยี้ งั ไมตองกลา วถึงเน้ือหาในรายละเอียดวามคี ุณภาพดพี อท่จี ะใชเปนแนวทางในการแกไข ปญหาผลกระทบตอสิ่งแวดลอมที่จะตามมาหรือไม ดังน้ัน ประเด็นเร่ืองผลกระทบตอ สภาพแวดลอ มจึงกลายเปน เพียงพิธกี รรม ที่ทาํ ในเชงิ เพียงรปู แบบสญั ลกั ษณเทาน้ัน ความคิดเร่ือง ส่ิงแวดลอมยังไมถกู สถาปนาใหก ลายเปน สาํ นึกในระบบการวางแผนการพัฒนา ยงั ไมถ ูกสถาปนา 91 สรปุ สาระสาํ คัญรายงานการศกึ ษาขน้ั Inception Report โครงการศกึ ษาเพ่อื การวางแผนพฒั นาพื้นทีช่ ายฝง ทะเล ภาคตะวันออก volumn II บรษิ ัทคูเปอรส แอนด ไลยแบรนด แอสโซซิเอทส จํากัด บริษทั มอนเซลลค อลซัล แตนทส และหา งหนุ สว นสินธพุ ูนศริ ิวงศและสหาย กองวางแผนภาค สํานักงานคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกิจ และสงั คมแหง ชาติ ธ.ค. พ.ศ. 2524 หนา 21 93

ใหเปนสวนหน่ึงของแนวคิดเร่ืองสทิ ธิในส่ิงแวดลอม และเมื่อเปนเชนน้ีจึงไมตองประหลาดใจวา ทําไม กฎหมายส่ิงแวดลอมบัญญัติไวอยางหน่ึง แตในการปฏิบัติกลับไปปฏิบัติเปนแบบอ่ืนท่ี บดิ เบอื นไปจากเจตนารมณข องกฎหมาย สืบเนื่องจากปญหาความไมเปนธรรมท้ังหลาย การขาดการมีสวนรวมในทาง การเมอื ง ประกอบกับสํานึกในเร่ืองสิทธิ-เสรีภาพของประชานที่มีมากขึ้น อิทธิพลของกระแส ความคิดเรื่องส่ิงแวดลอม และการเกิดกระบวนการรวมกลุมของภาคประชาชนทั้งในสวนที่ หนวยงานภาครัฐใหการสนับสนนุ และทงั้ ทเี่ ปน เครอื ขายการทํางานกับองคก รพฒั นาเอกชน การ ขยายตัวของการศกึ ษาวจิ ยั ของเครือขา ยทางวชิ าการแบบสหวิทยาการซึ่งทําใหมีระบบฐานขอมูลที่ เปนระบบ เปนปจจุบัน มีน้ําหนัก และสามารถที่จะนําไปคาดการณหรือจําลองสถานการณเพื่อ วางมาตรการในการปองกันหรอื กําหนดแนวทางในการแกไขปญหา และท่ีสําคัญก็คือ เกิดการ เคลื่อนไหวทางสงั คมแบบใหมแ ละทําใหนาํ ไปสูการแกไขปญหาได (แมจะเปนการแกไขในระยะ เฉพาะหนาสั้นๆก็ตาม) การบรรจบรวมกันของกระแสความคิดและปฏิบัติเหลานี้นําไปสูการมี รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540 และดวยผลของรัฐธรรมนูญดังกลาวจึงนําไปสูการ เกิดองคกรตามรัฐธรรมนูญ เกิดการบัญญัติกฎหมายใหมๆมากมายหลายฉบับ และที่สําคัญก็คือ เกิดชอ งทางใหมทางกฎหมายที่จะทําใหเกิดการมีสวนรวมของภาคประชาชนมากข้ึน ผลในทาง การเมืองและทางสังคมดังกลา วมผี ลโดยตรงตอ กรณปี ญหามลพิษและสิ่งแวดลอมท่ีเกิดขึ้นบริเวณ นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด สองกรณดี งั ตอไปน้ี ก. ตามรัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พ.ศ.2540 และ รฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจักร ไทย พ.ศ. 2550 ไดกําหนดใหตั้ง คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ และสภาที่ปรึกษา เศรษฐกิจและสงั คมแหงชาติในกรณสี ภาทป่ี รกึ ษาเศรษฐกิจและสังคมแหง ชาติ ซึ่งนบั แตมกี ารสรร หาสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯจนถึงปจจุบัน มีสภาที่ปรึกษาฯท่ีมีการดํารงตําแหนงตามวาระไปแลว 2 ชุด ท้ังสองชดุ มกี ารนาํ เอาประเดน็ ปญหาการพฒั นาพ้ืนท่ีชายฝง ทะเลตะวันออกโดยเฉพาะอยาง ยิ่งปญหาเร่ืองมลพิษจากอุตสาหกรรมบริเวณพ้ืนที่นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดมาศึกษาและจัด ขอ เสนอแนะตอ คณะรัฐมนตรี92 และในทางปฏิบัติคณะรัฐมนตรีก็จะมีมติรับทราบและใหสงผล การศึกษาและขอเสนอแนะตางๆไปใหหนวยงานที่เกี่ยวของพิจารณา ซึ่งแทบจะไมมีผลใน ทางการแกไ ขปญ หา ยง่ิ หากความคิดเหน็ ดงั กลาวเปน การไปทักทวงงานหรอื ไมเห็นดวยกับทิศทาง ใ น ก า ร พั ฒ น า ข อ ง รั ฐ บ า ล ข อ เ ส น อ แ น ะ ดั ง ก ล า ว ก็ เ ป น เ พ่ื อ แ จ ง ใ ห ท ร า บ ว า ส ภ า ที่ ป รึ ก ษ า 92 โปรดดรู ายละเอียดในหนงั สอื เลขที่ ทนี่ ร.1117/1863 ลงวันที่ 16 ธนั วาคม พ.ศ. 2547 และหนงั สอื เลขที่ สศ. 0001/431 ลงวันที่ 5 มนี าคม พ.ศ. 2551ดังมีรายละเอียดในภาคผนวก 94

มีความคดิ เหน็ อยางไรตอ ปญหาน้ัน เทา นนั้ สาํ หรบั ในกรณกี ารดําเนินการของคณะกรรมการสิทธิ ม นุ ษ ย ช น แ ห ง ช า ติ น อ ก จ า ก จ ะ มี ก า ร ต ร ว จ ส อ บ ข อ เ ท็ จ จ ริ ง ใ น ก ร ณี ป ร ะ ช า ช น ที่ ไ ด รั บ ผ ล ก ร ะ ท บ จ า ก ม ล พิ ษ จ า ก โ ร ง ง า น อุ ต ส า ห ก ร ร ม โ ด ย ไ ม มี ก า ร แ ก ไ ข เยี ย ว ย า จ า ก หนวยงานของรัฐซึ่งถือวาเปนการกระทําท่ีเปนการละเมิดสิทธิมนุษยชนแลว คณะกรรมสิทธิ์ มนุษยชนแหงชาติยังมีการศึกษาวิจัย( เพ่ือพัฒนาสิทธิมนุษยชน)ในทางดานสิทธิในทางดาน สิ่งแวดลอม อีกมากมายและงานศึกษาเหลาน้ันนําไปสูการจัดทํารายงานตอรัฐสภาและจัดทํา ขอ เสนอเชงิ นโยบายตอ รัฐบาลเพือ่ สงั่ ใหหนวยงานท่ีมีหนาท่ีตามกฎหมายดําเนินการแกไขกรณีที เปน การละเมดิ สิทธิมนษุ ยชนแมต ามรัฐธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซ่ึงไดช ่อื วาเปน รัฐธร ร มนู ญ สี เ ขีย ว กล า ว คื อ มี ก าร นํ า เอา ป ร ะ เด็ น และแน ว ท าง ใ น ก าร ป ก ป อง คุมครองและแกไขปญหาสิ่งแวดลอมมาบรรจุไวในรัฐธรรมนูญ จนนําไปสูการสถาปนาทําให ความคิดเรื่องส่ิงแวดลอมมีความเปนสถาบันท่ีเปนทางการมากขึ้น ทําใหเกิดรากฐานท่ีสําคัญ ในทางกฎหมายที่ทําใหประชาชนมีสิทธิในดานตางๆมากมาย โดยพยายามท่ีจะสรางกลไกเพื่อ ปกปองคุมครองทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมและเม่ือมีการจัดทํารัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย ฉบับป พ.ศ. 2550 นอกจากจะคงเนื้อหาสิทธิในทางดานสิ่งแวดลอมไวอยาง มากมายตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 แลว ยังไดเสริมกระบวนการเพ่ือ แกไขสถานการณปญหาส่ิงแวดลอมซ่ึงไดดําเนินการมาแลวไมไดผลใหสามารถพัฒนาตอไปได จึงไดกาํ หนดใหมกี ารตั้งองคกรอิสระ(ทางดานสิ่งแวดลอม )93เสริมขึ้นมาใหความเห็นรวมในการ ตรวจสอบผลกระทบตอ ส่ิงแวดลอมกอ นการอนุมัติ (หรอื ไมอ นมุ ตั )ิ ใหโ ครงการดําเนนิ การ 93รฐั ธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2551 มาตรา 67 สิทธิของบุคคลท่ีจะมีสวนรว มกบั รฐั และชุมชนในการอนรุ ักษ บาํ รุงรกั ษา และ การไดป ระโยชนจากทรัพยากรธรรมชาตแิ ละความหลากหลายทางชวี ภาพ และในการคมุ ครอง สง เสริม และ รักษาคุณภาพสิง่ แวดลอม เพ่อื ใหดาํ รงชพี อยูไดอยางปกติและตอเน่ืองในสง่ิ แวดลอมทีจ่ ะไมก อ ใหเ กดิ อันตรายตอ สุขภาพอนามยั สวสั ดภิ าพ หรือคุณภาพชวี ติ ของตน ยอมไดรบั ความคมุ ครองตามความเหมาะสม การดําเนนิ โครงการหรอื กจิ กรรมทอ่ี าจกอใหเกิดผลกระทบตอ ชมุ ชน อยา งรนุ แรงท้งั ทางดา น คุณภาพสง่ิ แวดลอ ม ทรัพยากรธรรมชาติ และสขุ ภาพ จะกระทาํ มิได เวนแตจะไดศกึ ษาและประเมินผลกระทบตอ คณุ ภาพสงิ่ แวดลอมและสุขภาพของประชาชน ในชุมชน และจัดใหมีกระบวนการรับฟงความคิดเหน็ ของ ประชาชนและผมู สี วนไดเสียกอน รวมทงั้ ไดใหอ งคการอิสระซึง่ ประกอบดวยผูแทนองคการเอกชนดาน สง่ิ แวดลอมและสุขภาพ และผูแทนสถาบนั อุดมศึกษาท่ีจดั การการศึกษาดานสง่ิ แวดลอ มหรอื ทรพั ยากรธรรมชาติ หรือดา นสุขภาพ ใหค วามเหน็ ประกอบกอนมกี ารดําเนินการดังกลาว 95

ข . ก า ร พั ฒ น า ป ร ะ เ ท ศ ซ่ึ ง เ น น ก า ร เ จ ริ ญ เ ติ บ โ ต ท า ง เ ศ ร ษ ฐ กิ จ โ ด ย ล ะ เ ล ย ค ว า ม สมดุลทางสังคม และสภาพแวดลอมไดสรางแรงกดดันตอสวนตางๆในสังคมและนําไปสูการ เปล่ยี นแปลงในทางกฎเกณฑ ท้ังทีเ่ ปนกฎหมายและบรรทัดฐานของสังคมอยางมากมายอยางนอย ทีส่ ดุ ที่เห็นไดชดั เจนที่สุดไดแ ก ในดา นสขุ ภาพและกระแสการคุมครองผูบริโภค ในดานสุขภาพ และสิ่งแวดลอม และท่ีสําคัญคือในดานการมีสวนรวมทางการเมืองการปกครองและสิทธิของ ชุมชนภายใตก ารเปลีย่ นทางกฎหมายในดา นตางๆดงั ที่กลา วมาสง ผลใหเกิดนโยบายท่ีเก่ียวของกับ การสรา งระบบในการปองกนั และแกไขปญหาสิ่งแวดลอ มในมติ ติ า งๆมากมาย เชน 1. แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแหง ชาติ ตง้ั แตฉ บับที่ 6 จนถึงฉบบั ปจ จุบัน 2. นโยบายและแผนการสงเสรมิ และรักษาคุณภาพสิง่ แวดลอ มแหงชาติ พ.ศ. 2540-2559 3. นโยบายที่กําหนดใหมยี ุทธศาสตรกลุมจงั หวัดภายใตแนวคิดผูวาราชการจงั หวัด ซอี ีโอ 4. การจดั ทํา ธรรมนญู สุขภาพ ตามพระราชบญั ญตั ิสุขภาพแหงชาติพ.ศ. 2550 นโยบายกด็ ี แผนในตา งๆกด็ ี ยุทธศาสตรของกลมุ จังหวัดกด็ ี และท่กี าํ ลงั ดําเนินการอยูกค็ ือ ธรรมนูญสุขภาพ ทั้งหมดเหลานี้หากนําไปทาบลงในพื้นท่ีนิคมอุตสาหกรรมโดยเฉพาะอยางยิ่ง บริเวณนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดจะพบวานโยบาย แผน ยุทธศาสตร เหลานั้นไมไดมีความ ชัดเจนอยางเพยี งพอทจ่ี ะเขา ไปแกไ ขปญ หาหรือดําเนินการใดๆที่เปน รปู ธรรม จนกระทง้ั เกิดเหตกุ ารณชุมชุมใหญเพอ่ื คดั คานการขยายนิคมอุตสาหกรรมในระยะที่สาม และการไมป ระกาศใหเขตพ้ืนที่บรเิ วณนคิ มอตุ สาหกรรมมาบตาพุด เขตอําเภอเมืองและเขตอําเภอ บา นฉาง และบรเิ วณใกลเคียงเปนเขตควบคุมมลพิษตามขอรองเรียนท่ีชี้ใหเห็นสถานการณความ รนุ แรงของปญ หา ท้งั สองกรณีดังกลาวนาํ ไปสูการหาทางออกของปญหาเฉพาะหนา94โดยการที่ คณะกรรมการสิ่งแวดลอมแหงชาติมีคําส่ังแตงตั้งคณะกรรมการ( เฉพาะกิจ)ตามอํานาจของ คณะกรรมการสิง่ แวดลอ มแหงชาติ 3 อนกุ รรมการ ซงึ่ ประกอบดวย 94 เน่ืองจากการใชอาํ นาจบรหิ ารในการแตงตงั้ คณะกรรมการซึง่ เปนรปู แบบวธิ ีหนึ่งของการจดั ต้ังองคก รใหท าํ หนา ท่อี ยา งใดอยา งหน่งึ คณะกรรมการทแ่ี ตง ตั้งเชนนี้ หากไมม กี ฎหมายกาํ หนดใหมีการจัดต้ังคณะกรรมการ( ตามทกี่ ฎหมายบญั ญตั ิ )แลว ในการทําหนาท่ขี องคณะกรรมการเหลานัน้ (ดังเชน คณะอนกุ รรมการเฉพาะกิจ)ก็ ขน้ึ อยูกบั อํานาจในทางการเมอื งของผูทเ่ี ปนประธาน และกรรมการ และนอกจากน้นั ยังขึ้นอยูกับนโยบายของ รัฐบาลอีกดวยวาจะสนบั สนนุ การทํางานของคณะกรรมการมากนอยเพียงใด ซง่ึ จะมีความแตกตางไปจาก คณะกรรมการที่ตั้งข้ึนตามกฎหมายซงึ่ จะมคี วามมั่นคงแนน อนกวา และมกี ลไกในทางกฎหมายทจ่ี ะเขา มาทาํ หนาท่ีในการควบคุมกาํ กับตรวจสอบ ซ่ึงหมายความวาจะตอ งมีความรับผิดในทางกฎหมายดวย 96

1. คณะอนุกรรมการเฉพาะกจิ เพอื่ แกไขปญ หามลพิษและกําหนดการพัฒนาในพื้นที่ จงั หวดั ระยอง เมือ่ เดอื นกุมภาพันธ พ.ศ. 2550 เพือ่ ทําหนาที่เสนอแผนปฏิบตั กิ าร แกไขปญหาส่งิ แวดลอ มท้ังระบบ ตลอดจนกําหนดระดบั การพฒั นาท่ีเหมาะสม สอดคลอ งกับศักยภาพการรองรับของพื้นท่ีจงั หวัดระยอง 2. คณะอนกุ รรมการพหภุ าคเี พ่ือกํากับการดําเนินการตามแผนปฏิบัติการลดและขจดั มลพษิ ในพืน้ ท่จี งั หวัดระยอง พ.ศ. 2550-2554 (โดยมีผวู าราชการจงั หวัด เปน ประธาน) และ 3. คณะอนกุ รรมการดานเทคนิคเพ่ือกาํ กบั ดแู ลและตรวจสอบการแกไข ปญหามลพษิ ของอตุ สาหกรรมในจงั หวัดระยอง(รองปลดั กระทรวงอตุ สาหกรรม เปน ประธาน) การตั้งคณะอนุกรรมการชุดตางๆเพื่อแกปญหาซึ่งเกิดจากแรงกดดันจากการตอตานจาก องคกรเครือขายสงิ่ แวดลอ มสะทอนใหเ หน็ ถงึ ขอจาํ กดั ของระบบกฎหมายในสองมิติคือ อาจจะเปน เพราะสถานการณของปญหาตางๆที่เกิดข้ึนยังไมมีกฎหมายใดๆที่จะนํามาใชในการแกไขปญหา เหลานั้นได และในอีกมิติหนึ่งเปนกรณีท่ีมีกฎหมายตางๆครอบคลุมอยูแลวแตไมมีการบังคับใช กฎหมายดว ยเหตุใดๆกต็ าม หรอื มีกฎหมายแตกฎหมายไดยกเวนไวไมใหนํากฎหมายมาบังคับใช ซ่ึงจากการศึกษาทําใหพบวากรณีของปญหาที่เกิดจากผลกระทบจากนิคมอุตสาหกรรมในพ้ืนที่ จังหวดั ระยองเปนขอ จํากดั ทัง้ สองมิติ โดยนา้ํ หนักจะโนมเอียงไปในมิติแรกเสียเปนสว นใหญ ดังนนั้ เมอื่ กฎเกณฑท เ่ี รียกกนั วากฎหมายซ่งึ มอี ยแู ตไมมกี ารบังคบั ใช อันนํามาซึง่ คาํ ถามท่ี ถูกถามตอความเปนธรรม ความยุติธรรมในทางสังคมที่ฝายตางๆไดรับ โดยเฉพาะอยางย่ิงกับ ประชาชนซ่ึงเปน ผทู ี่เคยตั้งถนิ่ ฐานรกรากมากอนท่ีจะมีการพัฒนาพ้ืนที่จึงเปนเหมือนกับขยะท่ีถูก ซุกเอาไวใตพรมท่ีรอเวลาจะปะทุข้ึนมาและ ยังสะทอนใหเห็นถึงรากเงาของปญหาที่เกิดขึ้นมา ตงั้ แตเรม่ิ ตน พฒั นาโครงการคือ ความบกพรองในการจัดโครงสรา งองคกรทจ่ี ะเขา มาดําเนินการใน การบรหิ ารจดั การโครงการ การต้ังคณะอนุกรรมการทั้งสามชุดดังกลาว สะทอนวาโครงสราง ของระบบราชการท้ังในราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และราชการสวนทองถ่ิน ไม สามารถทีจ่ ะดาํ เนินการในการแกไขปญ หาตา งๆทีเ่ กดิ ขน้ึ ได ทั้งๆทม่ี ีอํานาจตามกฎหมายมากมาย ดังน้ันการตั้งคณะอนุกรรมการทั้งสามชุดจึงเทากับเปนการปรับโครงสรางของการใชอํานาจท้ัง ในทางการเมอื ง( ในระดับนโยบาย )และในทางกฎหมาย( ในระดับปฏบิ ัติทอ่ี ยใู นระบบราชการ)เสีย ใหมเพ่ือแกไขปญหาตางๆ ซงึ่ จากการดําเนินการของคณะอนุกรรมการดังกลาวท่ีมีความพยายาม ทําใหเ กิดการบูรณาการการใชอํานาจของหนวยงานตางๆทั้งในระดับสวนกลาง และระดับสวน ภมู ภิ าคในระยะเวลาเกอื บ1ป ( ในขณะทีท่ ําการศกึ ษา)ทําใหเหน็ ประเด็นท่ีเปนขอสังเกตที่สามารถ นําไปสูการปรับปรุงกฎหมายดงั ตอ ไปน้ี 97

1. การจัดตงั้ คณะอนุกรรมการเฉพาะกจิ ทง้ั สามดา นดังกลา วทาํ ใหเ กดิ ความตน่ื ตัวขึ้นภายใน ระบบราชการ โดยเฉพาะกับหนวยงานที่มีหนาท่ีตามกฎหมายท่ีจะตองใชอํานาจตามกฎหมายใน การปญ หา มีความพยายามในการใชบ ทบาทในฐานะของหนวยงานท่จี ะเรงรัดเพือ่ ใหเ กิดการแกไข ปญหาทเี่ กดิ จากโรงงานตา งๆมากขึ้น และบอ ยขึน้ ทง้ั น้ีเนื่องจากจะตอ งมีการรายงานผลและมกี าร ติดตามการดําเนินการเปนระยะๆ ในกรณีท่ีหนวยงานในระดับพ้ืนท่ียังไมมีความพรอมหรือมี ขอจาํ กดั ของบุคคลกร มกี ารจดั ตั้งหนว ยสนบั สนุนจากสวนกลางลงมาสนบั สนนุ การดําเนินการใน พนื้ ท่ซี งึ่ ความตื่นตวั ดงั กลาวเกิดจากการมีนโยบายที่เรงรัดใหดําเนินการ มีการติดตามตรวจสอบ จากฝา ย ตา งๆ 2. มกี ารจดั ทาํ ระบบขอ มูลที่เกี่ยวกับปญหา( เฉพาะบางปญหา เชน จุดที่ร่ัวไหล ) มีการ ติดตอ สอ่ื สารกันระหวา งหนว ยงาน( เฉพาะบางกลมุ งาน) มกี ารเขา ไปดาํ เนนิ การตรวจสอบ ติดตาม ในพนื้ ทข่ี องโรงงาน และมีการจดั ประชุมเพ่ือรายงานตดิ ตามประเมินผลการดาํ เนนิ การกันมากขึน้ 3. มีความพยายามท่ีจะสรางระบบในการแกปญหาที่แตกตางไปจากระบบการบริหาร ราชการปกติ เชน การจัดต้ังกองทุนท่ีไมตองรองบประมาณประจํา ความพยายามในการพัฒนา ระบบการการบรหิ ารแบบเปด โอกาสใหป ระชาชนเขามามสี ว นรวม( แมอ าจจะเปน เพียงรูปแบบ ) 4. มีความพยายามท่ีจะสรางหลกั ประกันเพื่อใหเ กดิ ความมนั่ ใจแกป ระชาชนวา สถานการณ มลพษิ ในบรเิ วณพืน้ ท่ีนิคมอตุ สาหกรรมอยูใ นเกณฑม าตรฐานตามทีก่ ฎหมายกําหนด และในเวลา เดยี วกันกม็ ีการสรางมาตรการตา งๆเพ่ือควบคมุ โรงงานสถานประกอบการตางๆใหอ ยใู นกรอบของ กฎหมาย เปน ตน แตอยา งไรกต็ าม ในขณะที่มีความพยายามในการปรับปรุงระบบตางๆดังท่กี ลาวมาขา งตน แตใน ความเปน จรงิ พบวา กลับยังคงมกี ารลกั ลอบทิ้งขยะอุตสาหกรรม ยังคงมกี ารดําเนินการอยาง ตอ เน่ืองทจ่ี ะขยายโครงการ ยงั คงมอี กี หลายๆปญ หาทยี่ ังไมไ ดถ กู หยิบยกขึ้นมาแกไข(ดังปรากฏใน รายงานการประเมนิ ผลตามมตคิ รม.ก็ดี การเปลี่ยนแปลงสีของผังเมืองก็ดี การปรับระบบทางดาน สาธารณะสุขท้งั ระบบกอนที่จะตัดสินใจวาจะดําเนินการตางๆตามแผนตอไปหรือความตองปรับ แผนอยางไร) เหตุที่ทําใหระบบการแกไขปญหาท่ีต้ังตนดูเหมือนวาจะไดรับการเอาใจใสจริงจัง ต้ังแตระดับนโยบายแตในที่สุดก็เขาสูรูปแบบวิธีการปรกติ ก็เพราะวาการตั้งคณะอนุกรรมการ เฉพาะกจิ ดังกลา วเปน การตงั้ คณะกรรมการที่เปนคณะกรรมการตามนโยบายของฝายบริหารที่เขา ออกตามวาระ เมื่อพน วาระไปคณะกรรมการชดุ ตางๆโดยหลักแลวก็จะพนวาระตามไปดวย เวน แตจะมีการยนื ยนั หรือใหคงคณะกรรมการชุดดงั กลา วไว ดังน้นั จงึ ตองสรางกลไกในการแกปญหา ในรปู แบบและวธิ ีเชนนใี้ หเ ขา ไปอยูในโครงสรา งของระบบราชการทีม่ ีลักษณะท่เี ปนรูปแบบพิเศษ 98

แตกตางไปจากระบบราชการปรกติและตองมสี ถานะในทางกฎหมาย มีอาํ นาจ มีเคร่ืองมือท่ีจะทํา ใหระบบรูปแบบการทาํ งานแบบพเิ ศษดงั กลาวน้ีสามารถที่จะทําหนา ที่ไดอ ยา งแทจริง ขอสรุป จากการศึกษาบริบทของพัฒนาการของการดําเนินโครงการพัฒนาพ้ืนที่ ชายฝง ทะเลตะวันออกต้งั แตก ารริเร่มิ โครงการ การวางแผน การพฒั นา การดาํ เนินการตางๆ จนถงึ ปจจุบัน ประกอบกับการเปลี่ยนแปลงในทางสังคม เศรษฐกิจ การเมือง กฎหมาย และ กระบวนการเรยี นรูของสังคมซึง่ สงผลตอ ระบบกฎหมาย ซ่งึ เปน ผลกระทบตอ สทิ ธิของประชาชน ในระดับตา งๆเปน ปญ หาเนือ่ งจาก 1. กระบวนการกอต้ัง การจัดโครงสรางองคกรรับผิดชอบในการดําเนินการ การ ตดิ ตามใหเ ปนไปตามแผนงาน การประเมินผลกระทบ และการปรับปรุงระบบการดาํ เนนิ งานไมไ ด ใหค วามสาํ คัญกับประเด็นปญหาผลกระทบตอ ส่ิงแวดลอม ผลกระทบตอสังคม แตใหความสําคัญ กับการลงทุนเปนสําคัญ 95 จึงไมนําไปสูการมีนโยบายการพัฒนาท่ีสมดุลและเมื่อไมถูกให ความสําคญั ในระดับนโยบาย แมจะมีกฎหมายและมีหนวยงานตางๆรับผิดชอบ การทําหนาท่ีของ หนวยงานและการบงั คับใชก ฎหมายก็จะขนึ้ อยูกับวาปญหาถูกหยิบยกขึ้นมาทําใหเปนขาวปรากฏ ในส่อื ไดเมื่อใด เมอ่ื น้นั หนว ยงานของรัฐก็จะเขา มาดูทา ทีและคอ ยดาํ เนนิ การแบบฉาบฉวยขอไปที 2. แมจะมขี อ มลู ในเชงิ ประจักษเกยี่ วกับผลกระทบทเ่ี กิดขึ้นตอ ประชาชน ชุมชน อยแู ลว บางก็ตาม แตเ น่อื งจากในระบบราชการไทยไมค นุ เคยกับการบรู ณาการโครงสราง บุคลากร และ อํานาจ ดังนั้นสิ่งท่ีเกิดขึ้นก็คือ เกิดระบบการต้ังคณะกรรมการชุดตาง ๆ มากมาย มาดูแล สถานการณปญ หา แตไ มสามารถทีจ่ ะลงไปสูการเกดิ ระบบการแกปญหาอยางเปนระบบท่ีตอเน่ือง จรงิ จงั และครบวงจร 3. การใชประโยชนจากการประเมินและติดตามผลการดําเนนิ โครงการดังท่ีกลาวมาแลว ขา งตน วา การดาํ เนินโครงการพฒั นาพนื้ ทช่ี ายฝง ทะเลตะวันออกเปนสง่ิ ทไ่ี มเคยดําเนินการมากอน ในประเทศไทย ดังนั้นจึงตองใชหลักในการบริหารจัดการท่ีแตกตางไปจากการบริหารราชการ ปรกติ และจากท่ีไดดําเนนิ การมามีการจัดโครงสรางองคก รและวิธกี ารบริหารทม่ี ีลักษณะพเิ ศษ ซ่งึ 95 ท้ังๆท่ีสาเหตุหนึ่งท่ีทําใหตองขยายเขตอุตสาหกรรมดวยการพัฒนาพ้ืนท่ีชายฝงทะเลตะวันออกเปนเพราะ ขอ จาํ กดั ทางดา นสงิ่ แวดลอ ม(และปญ หาอนื่ ๆ)ดงั ท่ีไดกลาวมาแลวขางตนของพื้นที่เขตอุตสาหกรรมในกรุงเทพ และปริมณฑล ดังน้ัน ปรากฏการณสถานการณปญหากรณีพ้ืนท่ีนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดจึงกลายเปน ประวัตศิ าสตรซํา้ รอย แมจ ะมีความพยายามท่ีจะจัดโครงสรางและระบบวิธีการเพ่ือการบริหารจัดการในพื้นท่ี แบบใหมท ีแ่ ตกตา งไปจากวธิ กี ารของระบบราชการกต็ าม 99

ในขณะน้ันการดําเนินการในขั้นตนมีการจัดต้ังอนุกรรมการชุดตางๆ96 ซึ่งรวมถึงมีการต้ัง คณะอนุกรรมการเพื่อศึกษาและแกไขปรับปรุงระบบงาน จากการศึกษาจะเห็นไดวาการต้ัง คณะอนุกรรมการดังกลาว เปนไปตามหลกั การท่อี าจจะกลา วไดวา เปน ระบบการบริหารแนวใหม ท่ใี หค วามสาํ คัญกับเปา หมายและความสําเร็จของโครงการ ดังน้ัน การศึกษาและแกไขปรับปรุง ระบบงานในท่ีนี้จึงหมายถึงการติดตามประเมินเพื่อปรับปรุงแกไขระบบการบริหาร การส่ังการ การบูรณาการของหนวยงานตางๆใหดําเนินงานตางๆใหเปนไปตามแผนเพื่อใหโครงการสําเร็จ แตห ลงั จากทีเ่ ร่ิมมีการประกอบกจิ การในกระบวนการผลิตแลว กลับไมมกี ระบวนการประเมินผล การติดตามเพื่อการปรับปรุงแกไขผลกระทบตางๆท่ีเกิดข้ึนอยางจริงจัง( ซ่ึงตรงกันขามกับความ มุงม่นั ทม่ี ตี อ การผลักดันใหเ กดิ นิคมอุตสาหกรรมและการสนับสนนุ ใหระบบกระบวนการผลิตเร่ิม ดําเนินการ) โดยปลอยใหเปน ภาระหนาท่ขี องหนว ยงานทไี่ มมคี วามสาํ คญั ในระดับนโยบาย และ ระดับปฏบิ ตั ิท้งั ในสวนกลาง สวนภูมภิ าค และองคก รปกครองสวนทองถน่ิ เปนผูตามแกไขปญหา แตดวยเหตุที่ศักยภาพของหนวยงานตางๆเหลาน้ีไมสามารถท่ีจะไปแกปญหาท่ีตนเหตุไดดวย เหตผุ ลท้งั ในทางเทคโนโลยี อํานาจ งบประมาณ บุคลากร ความรู ขอมูล ความรวมมือ ความ มุงมั่นของนโยบาย ฯลฯ ดังนัน้ จึงทําใหหนวยงานตางๆเหลาน้ีแกปญหาท่ีปลายเหตุ (end of the pipe) ในลักษณะเปนการบรรเทา ไมมีความตอเนื่อง และที่สําคัญคือไมมีระบบการบริหาร จดั การท่ดี ี จากการศกึ ษาระบบการตดิ ตามประเมนิ ผลโครงการพัฒนาพ้นื ทช่ี ายฝง ทะเลตะวันออก ตัง้ แตเ รม่ิ ตน ดาํ เนินการมาจนกระทั้งปจจุบัน พบวามีการประเมินผลของโครงการมาเปนระยะๆ และเพอ่ื ความชัดเจนในการทําความเขาใจจะแบงระบบการประเมนิ ออกเปน สองประเภท คอื 1. ระบบการประเมนิ ท่ีเกิดขึ้นจากโครงการพฒั นาพื้นทช่ี ายฝงทะเลตะวันออก โดยตรง 2. ระบบการประเมนิ ทเ่ี กดิ ขนึ้ จากการศึกษาปญหาของหนว ยงานอน่ื ๆ หรือของ บุคคลท่ีสนใจ จากการประเมนิ ผลการดําเนินการของโครงการพัฒนาพ้นื ที่ชายฝงทะเลตะวันออกซ่ึง เปนการติดตามประเมินผลเพ่ือจะขยายโครงการจากระยะที่สองไปสูระยะที่สาม จากการ 96 คณะอนกุ รรมการชดุ ตางๆ 6 ชดุ ซึง่ ประกอบดว ย 1. คณะอนุกรรมการอุตสาหกรรมปโ ตรเคมี 2. คณะอนุกรรมการพฒั นาทา เรอื นา้ํ ลึกชายฝง ทะเลตะวันออก 3. คณะอนุกรรมการพฒั นาการศึกษาและสงั คม 4. คณะอนุกรรมการการลงทนุ ชายฝง ทะเลตะวันออก 5. คณะอนุกรรมการศึกษาและแกไ ขปญ หาระบบงาน 6. คณะอนกุ รรมการการเงิน ดงั ท่ีไดกลา วมาแลวโดยละเอยี ดในหนา 23 100

ประเมินผลพบวา ภายหลงั จากโรงงานตา งๆในบรเิ วณพ้ืนท่ีอตุ สาหกรรมมาบตาพุดซ่ึงสวนใหญจะ เปนโรงงานปโตรเคมีเร่ิมดําเนินการก็เริ่มมีประชาชนที่ไดรับผลกระทบก็เร่ิมที่จะรองเรียนไปยัง หนวยงานของรฐั ทม่ี หี นา ทใ่ี นการแกป ญหาดังกลา ว แตกลับพบวาปญหาผลกระทบเหลานั้นกลับ ไมไดรับการแกไขปญหาที่ตนตอ หากแตใชวิธีการแกปญหาเฉพาะหนา อาทิเชน การจัดหนวย พยาบาลเขา ไปดแู ล การแจกจา ยส่ิงของ ฯลฯ หรือหากไมสามารถหาทางแกไ ขแลว ก็ใชวิธีการยายผู ไดรับผลกระทบ เชน การยายโรงเรียน การยายโรงพยาบาล แตปญหามลพิษและผลกระทบตอ สิ่งแวดลอมยงั คงมีอยเู ชนเดิม ขณะเดียวกันก็เปนการผลักและเพิ่มภาระแกประชาชนท่ีตองจายคา เดนิ ทางเพม่ิ ขึ้น ดังน้ัน จะเห็นไดวาหากใชกรอบแนวคิดเรื่องระบบการบริหารจัดการ มาเปน กรอบในการมองปญ หาจะทําใหเกดิ ความเขา ใจและเห็นถึงท่มี าของปญหาซึ่งเปน สาเหตุสําคัญที่อยู ในสวนของบทบาทภาครัฐวา เกดิ จากการขาดระบบการบรหิ ารจดั การท่ดี ี97ตัง้ แตรเิ รม่ิ โครงการเมอื่ ประมาณ 25 ปที่แลวท่ีวางระบบเพ่ือมุงแกปญหาเฉพาะหนา และเมื่อโรงงานทั้งหลายภายใต โครงการเริ่มมีการดําเนินการประกอบกิจการก็ไมไดมีการออกแบบหรือสรางระบบใหมเพื่อทํา หนา ทใี่ นการตดิ ตามประเมินผลปรับปรงุ แกไขสวนที่ผิดพลาดไมเปนไปตามแผน กลา วโดยสรุปกค็ อื โจทยทแ่ี ทจ ริงของการพฒั นาพื้นที่ชายฝงทะเลตะวันออกก็คือ การพฒั นาทางดานเศรษฐกิจโดยใหค วามสําคัญกบั ภาคอุตสาหกรรมปโตรเคมีซ่ึงไดรับสิทธิพิเศษ ตางๆมากมายจากรัฐภายใตมาตรการสงเสริมการลงทุน และใหอํานาจทางการอยางเต็มที่แก คณะกรรมการพัฒนาพื้นท่ีชายฝงทะเลตะวันออกเพ่ือผลักดันโครงการใหเกิดขึ้นและเมื่อเกิดการ พัฒนาพืน้ ท่แี ละมกี ารดาํ เนนิ การประกอบกิจการอุตสาหกรรมแลว ปรากฏวาไมมีความชัดเจนท้ัง ในทางนโยบายและในทางกฎหมายท่ีมีประสิทธิภาพและเปนหลักประกันอยางนอยๆในสิทธิขั้น พื้นฐานที่จะไดร ับการคุม ครอง การเยียวยาความเสียหายอยางใดๆท่ีจะเกิดขึ้นอันเปนผลกระทบ จากการพัฒนาพ้ืนทชี่ ายฝง ทะเลตะวนั ออกใหเปนเขตนิคมอุตสาหกรรม ดังน้ันเพ่ือตอบโจทยเรื่อง ความไมชัดเจนทั้งในดานนโยบายและในกระบวนการใชอํานาจตามกฎหมายเพื่อแกไขปญหา ผลกระทบจากการพัฒนาพืน้ ที่ชายฝงทะเลตะวันออก จึงตองสรางหรือทําใหเกิดความระบบของ การบริหารจัดการท่ีดีใหเกิดข้ึนในภาครัฐ และในขณะเดียวกันตองทําใหพลังทางสังคมเปนแรง ขบั เคล่ือนระบบใหเกดิ การทําหนา ท่ี 97 ระบบการบรหิ ารจัดการของภาครฐั ในทน่ี กี้ ็คอื องคป ระกอบของตวั ระบบกฎหมายหรือวงจรของการใชอ ํานาจ ของรฐั ตามกฎหมาย ( ดังปรากฏรายละเอียดอยใู นสวนท่ี 2 แนวคดิ ) 101

3.5.2 การจดั องคกรเพื่อการบริหารจัดการเขตพื้นท่ีพัฒนาอุตสาหกรรม โครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลตะวันออกมีเปาหมายหลักเพ่ือการพัฒนา เศรษฐกิจโดยตองการท่ีจะทําใหอุตสาหกรรมท่ีพัฒนาข้ึนเปนอุตสาหกรรมตนนํ้าโดยนําเอากาซ ธรรมชาติท่ีผลิตในอาวไทยมาเปนวัตถุดิบ เพื่อตองการท่ีจะทําใหอุตสาหกรรมเหลาน้ันเปนหัว ขบวนนําในการพัฒนาเศรษฐกจิ ซ่ึงเปนเปาหมายหลักของนโยบายในการพัฒนาในขณะนน้ั อยางไรกต็ าม นโยบายดังกลาวก็มีเปาหมายรองที่สําคัญก็คือมีวัตถุประสงคเพ่ือ การกระจายโรงงานอุตสาหกรรมที่ตั้งอยูหนาแนนกระจุกตัวอยูในกรุงเทพฯและปริมณฑลซ่ึง กอใหเกิดปญหามลพิษส่ิงแวดลอมและในที่สุดก็นําไปสูขอจํากัดของการพัฒนา( การขยายการ ลงทนุ และการขยายโรงงาน) ดังน้ันความคิดของการพัฒนาเขตพ้ืนท่ีใหมบริเวณเขตพื้นท่ีชายฝง ทะเลตะวันออกใหเปนเขตอุตสาหกรรมจึงเปนฐานความคิดของนโยบายที่ตองการสรางและ พฒั นาข้นึ ใหม จากการศึกษาระบบการบริหารจดั การเขตพืน้ ทพ่ี ัฒนาอตุ สาหกรรมท่ีไดดาํ เนินการ มาต้งั แตเ ร่มิ ตนมขี อ สงั เกตที่นา สนใจเกย่ี วกบั ขอจํากัดเก่ยี วกับการจัดองคกรและเทคนิคที่นํามาใช ในการบริหารจัดการเขตพื้นที่อุตสาหกรรมที่ผานๆมาและประเด็นที่จะตองดําเนินการแกไข ดงั ตอ ไปนี้ 3.5.2.1 สบื เนื่องจากขอจาํ กัดของระบบราชการบริหารท้ังสวนกลาง สวนภูมิภาค และสว นทอ งถิ่น ทาํ ใหม คี วามจําเปนทีจ่ ะตอ งแสวงหารูปแบบขององคกรทจ่ี ะเขา มาเพ่อื ดาํ เนินการ ผลกั ดันใหเกิดการตดั สนิ ใจ การดําเนินการตางๆ การติดตามประเมินผลในระยะตางๆ และการ ตัดสินใจเพือ่ แกไ ขปญ หาที่เกดิ ขนึ้ จากการดําเนินโครงการ ทั้งน้ีเพื่อตองการท่ีจะทําใหโครงการ พัฒนาพนื้ ท่ีชายฝง ทะเลตะวันออกบรรลเุ ปาหมายตามที่กาํ หนดไว เพอื่ รองรบั การเขามาลงทุนและ การประกอบการ ลักษณะการดําเนินการเชนนี้ในเวลานั้นยังเปนแนวทางใหมสําหรับระบบ ราชการ ยงั ไมม กี ารนําไปใชใ นระบบการบรหิ ารราชการอยา งจริงจัง ท้ังนี้เน่ืองจากระบบราชการ ยังเปนระบบสั่งการตามสายบังคับบัญชา การตัดสินใจท้ังหลายอยูที่กระทรวงแตละกระทรวง ระเบียบการบรหิ ารงานบคุ คล ระเบยี บการงบประมาณและการเบิกจา ยอยภู ายใตระเบียบการพัสดุ ที่มีกฎระเบียบหยุมหยิม ฯลฯ แตการดําเนินการตามนโยบายการพัฒนาพ้ืนที่ชายฝงทะเล ตะวันออกเปนการบรหิ ารแบบโครงการซง่ึ มเี ปาหมายเฉพาะท่ชี ัดเจนมลี ําดับความสําคัญกอนหลังที่ ตองดําเนินการใหเสร็จเปนลาํ ดับตามกําหนดระยะเวลาไปพรอมๆกันจากจุดเริ่มตนที่ตางกัน ซ่ึง การดาํ เนนิ การในลกั ษณะของการบรหิ ารโครงการเชนนี้จําเปนที่จะตองใชวิธีการบริหารจัดการที่ แตกตางไปจากระบบราชการ ภายใตการจัดองคก ร ระบบการบริหารงานบุคคล ระเบียบการเงิน 102

การงบประมาณ และระบบการตดิ ตามตรวจสอบประเมินผลที่เปนแบบพิเศษ หรืออาจจะเรียกได วาเปน ระบบการบริหารรฐั กจิ สมยั ใหม อยา งไรก็ตาม ในขณะท่ีมีการดําเนินการพัฒนาพื้นท่ีชายฝงทะเลตะวันออกเพ่ือ จัดทําโครงสรางพ้ืนฐานของการสงเสริมภาคอุตสาหกรรมและดําเนินการพัฒนาจัดต้ังนิคม อุตสาหกรรมในบริเวณพ้นื ทตี่ างๆในบริเวณชายฝง ทะเลตะวนั ออก รัฐบาลในขณะน้ันก็มีนโยบาย การปฏิรูปที่ควบคูไปกับการพัฒนาอุตสาหกรรมซ่ึงก็คือการปฏิรูประบบราชการ ท้ังนี้โดยมี เปาหมายสูงสุดอยูท่ีตองการท่ีจะพัฒนาระบบเศรษฐกิจของประเทศใหไปสูการเปนประเทศที่มี ระบบเศรษฐกจิ แบบอตุ สาหกรรมใหม ( Newly Industrial Country , NICs ) ซ่ึงจะตองดําเนินการ ปฏริ ปู ใน สาม ดาน คือ ระบบราชการบริหาร การแปรรูปกิจกรรมของรัฐใหเปนกิจกรรมของ เอกชน และศึกษาเพื่อการปฏิรูปกฎหมายและระเบียบตางๆเพ่ือการพัฒนาประเทศ98 ขอท่ีนา สังเกตกค็ อื ในขณะท่ที างกายภาพและทางสงั คมเกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นอยางมากมายในพื้นที่ซ่ึง โครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลตะวันออกเขาไปดําเนินการ แตในสวนที่เก่ียวกับการปฏิรูป ระบบราชการ การปฏิรูปกฎหมายและระเบียบตางๆแทบจะไมมีการเปลี่ยนแปลงไปแตอยางใด และมีขอสังเกตเพ่ิมเติมวา แมจะมีความคิดและมีนโยบายและแผนในการปฏิรูปก็ตาม แตเปน ความตอ งการที่จะทาํ การปฏริ ปู ระบบราชการบรหิ ารเทา นน้ั ราชการนิติบัญญัติ และราชการตลุ า การ ไมมกี ารกลาวถงึ วา จะตอ งมีการดําเนนิ การปรับปรุงอยางใด ไปในทิศทางไหน จนกระท่ังกอน มีการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับปพ.ศ. 2540 จึงเริ่มมีแรงกดดันเพ่ือใหเกิดการปฏิรูประบบราชการ บริหาร รัฐสภา และศาล อยางจรงิ จัง ในปจจุบนั มกี ารปรบั ปรุงกฎหมายหลายฉบับท่ีมีผลเปนการปฏิรูประบบราชการ โดยเฉพาะท่ีเกี่ยวของกับระบบราชการบริหารสวนกลางและสวนภูมิภาค99 ซึ่งมีผลรวมไปถึง หนวยงานของรัฐที่มีฐานะเปนรัฐวิสาหกิจดวย อยางไรก็ตาม แมจะมีการปรับปรุงกฎหมายท่ี 98 ดงั ปรากฏรายละเอียดในหวั ขอ ท่ี 2 แนวคิดการบรหิ ารภาครัฐแนวใหม 99 อาทิเชน พระราชบญั ญตั วิ ิธปี ฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พระราชบัญญตั วิ าดว ยความรับผดิ ทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. 2539 พระราชบัญญตั ิปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 พระราชบัญญตั ิบรหิ ารราชการแผนดนิ พ.ศ.2545 พระราชกฤษฎกี ากาํ หนดหลกั เกณฑแ ละแนวทางการบรหิ ารกจิ การบานเมืองและสงั คมที่ดี พ.ศ. 2546 เปนตน นอกจากน้นั ยงั มคี วามพยายามทีจ่ ะเสนอรางพระราชบญั ญัติเก่ียวกับเขตปกครองพิเศษ เพอื่ ตอ งการท่ีจะปฏิรปู ระบบราชการใหเปนองคกรที่ตอบสนองตอ การพฒั นาทางเศรษฐกจิ ในระดับพ้ืนท่ี แตแนวคิด ของรางพระราชบัญญตั ดิ ังกลา วถูกคดั คา นและไมไดมกี ารเสนอตอ รฐั สภาตออกี เลย 103

เกยี่ วขอ งกับการปฏบิ ัตริ าชการตามแนวคดิ เกย่ี วกับการบริหารรฐั กิจสมัยใหมซ่ึงสอดคลอ งกับความ ตอ งการของประชาชนท่ไี ดรบั ผลกระทบจากการปฏบิ ัติ การดาํ เนินงานของหนวยงานราชการ แต ในทางปฏิบัติกลับพบวาแมจะมีกฎหมายตางๆมากมายท้ังที่บัญญัติรับรองสิทธิของประชาชน โดยเฉพาะอยางยิ่งประชาชนทไ่ี ดร บั ผลกระทบและเสยี หายจากการกระทาํ ของเจาหนาทขี่ องรฐั แต สิทธิตางๆเหลาน้ันกลับถูกเพิกเฉยบิดเบือนชะลอยับยั้งหรือในท่ีสุดก็ใชวิธีการทําใหเกิดการ แบงแยกประชาชนออกเปนหลายฝายแลวใหประชาชนกลุมตางๆเหลานั้นกระทําการในรูปแบบ ตางๆเ พื่อเป นการ โฆษณา ชวนเ ช่ือวา หนวยง านภา ครัฐแ ละเอก ชนได เขาม าดูแลเ ยียวย าค วา ม เดอื ดรอนใหแ ลว ประเด็นทน่ี าสนใจเปน อยา งยิง่ สาํ หรบั ประเด็นนี้ก็คือ ทําไมหนวยงานภาครัฐไม ปฏบิ ัติตามกฎหมายอยางตรงไปตรงมาโดยใหความสําคัญกับสิทธิและเสรีภาพในดานตางๆของ ชุมชน ประชาชน ผูไ ดรบั ผลกระทบจากการพัฒนาพ้ืนท่ชี ายฝง ทะเลตะวันออก เปนตัวต้ัง ทั้งๆที่ ตามแนวคิดของการบรหิ ารรัฐกิจแนวใหมและตามบทบัญญัติของกฎหมายไดบัญญัติรับรองสิทธิ ตางๆเหลานนั้ ไวเ ปน การแจง ชดั อยูแลว เมอื่ พจิ ารณาเชอ่ื มโยงกนั ระหวา งผลการศึกษาจากกรณีศึกษาในสวนที่ 3 กับสวน ที่วาดวยแนวคดิ ทฤษฎี ท่เี กยี่ วของทาํ ใหสามารถท่ีจะอธบิ ายหรือทาํ ความเขา ใจตอปรากฏการณการ ไรสภาพบงั คับในทางกฎหมายเพื่อแกไขปญ หามลพิษและสิง่ แวดลอ มเหนือพน้ื ทกี่ ารพัฒนาใหเปน นคิ มอุตสาหกรรมมาบตาพุด ไดดงั ตอไปนี้ 1. อาจจะเปน เพราะขา ราชการขาดจิตสาํ นกึ ในการปฏิบัติหนาท่ี การตกอยูภายใต ระบบอปุ ถมั ภ การเปน หนีบ้ ุญคุณ หรือทรี่ า ยแรงท่ีสุดกค็ ือการทจุ รติ คอรัปช่ัน 2. อาจจะเปน เพราะเจา หนาทขี่ องรฐั ขาดความม่นั ใจเน่อื งจากนโยบายที่ไมเอาจริง เอาจัง ความไมช ัดเจนของระบบกฎหมายและระเบยี บปฏบิ ตั ิ เจาพนักงานที่มีหนาท่ีตามกฎหมาย ขาดความเชอื่ มน่ั ในระบบราชการท่ีจะใหก ารคุมครองเมือ่ มีการดาํ เนนิ การตามกฎหมาย 3. อาจจะเปนเพราะการจัดองคกรไมเหมาะสม เกิดความขัดแยงกันเองระหวาง อาํ นาจหนา ที่ของหนวยงานภาครฐั โดยไมม ีองคก รใดท่ที าํ หนาทีใ่ นการตดั สินความขัดแยง จนทํา ใหปญหาตางๆไมไดรับการแกไขและนําไปสูการเกิดความขัดแยงเปนระยะๆ ซึ่งในปจจุบัน คณะกรรมการพัฒนาพ้ืนท่ีชายฝงทะเลตะวันออกไดสิ้นสุดลงและมีสํานักพัฒนาพื้นท่ี(สพท.) สาํ นักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแหงชาติ ทาํ หนา ท่ดี แู ลรับผิดชอบ ในขณะ ท่อี งคก รปกครองสวนทองถ่ินซึ่งมีสถานะทั้งในทางกฎหมายที่มีหนาท่ีตองดูแลความเปนอยูของ ประชาชน และในทางการเมอื งซง่ึ เปนองคกรท่ีทําหนาทเ่ี ปน องคกรของผูแทนของประชาชนกลับ ไมสามารถที่จะดําเนินการอยางใดๆไดอยางเต็มท่ีเนื่องจากไมมีการกระจายอํานาจอยางแทจริง 104

ใหแกอ งคก รปกครองทองถน่ิ ท่ีอยใู นบรเิ วณรอบๆนคิ มอุตสาหกรรม ในทางกลับกันการดําเนินการ อยางใดๆของหนวยงานของรัฐที่เกี่ยวกับการขยายเขตนิคมอุตสาหกรรมกลับดําเนินการไปใน ลักษณะทไี่ มใ หค วามสําคัญกับองคก รปกครองสวนทองถน่ิ รวมถึงองคก รอื่นๆท้ังของภาครัฐ เชน กรรมาธิการชุดตางๆของรัฐสภา องคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญเชนคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน แหงชาติ หรอื สภาที่ปรกึ ษาเศรษฐกจิ และสังคม 100 ภาควิชาการ101 และองคก รพัฒนาเอกชน 4. อาจจะเกดิ จากการขาดการสนบั สนุนอยา งจริงจงั ในการจัดสรรงบประมาณเพ่ือ จัดหาเครื่องมือ อุปกรณ และเทคโนโลยีและเทคนิคท่ีทันสมัยที่จะชวยสนับสนุนการทํางานของ เจาหนาท่ี การขาดการจัดระบบองคกรเครือขายที่ใหการสนับสนุนในการทํางาน และการเปด โอกาสใหป ระชาชนเขา มามีสว นรวมอยางจริงจังเพ่อื ปกปองสภาพแวดลอ ม 5. อาจจะเปน เพราะขาดระบบการบริหารงานบุคคลภายในหนวยงานและภายใน เขตพ้ืนท่ีท่ีมีประสิทธิภาพ( โดยใชเกณฑการแกไขปญหาไดประสบความสําเร็จเปนท่ีพอใจของ ประชาชนและคณุ ภาพสิ่งแวดลอมดขี ้ึนเปนตัวชี้วัดประสทิ ธิภาพ ) ขาดการบรู ณาการในการปฏบิ ัติ หนา ท่ี 6. อาจจะเปนเพราะการขาดงบประมาณอยางตอเน่ือง และรวมไปถึงการขาด วิธกี ารงบประมาณและระเบียบการเบิกจา ยท่ตี อบสนองตอวธิ ีการในการแกปญหาที่มลี ักษณะพิเศษ แตกตา งไปจากปญหาความขัดแยง ปญหาสิง่ แวดลอ ม ปญ หาสขุ ภาพ ปญ หาสังคมโดยท่วั ๆไป 100 ปญหาหลายๆปญหาท่ีเกิดขึ้น มีกลไกของหนวยงานภาครัฐเขามารับรูปญหาหลายหนวยและกลไกตางๆ เหลานั้นในทางกฎหมาย ในทางการเมืองการปกครอง และในทางสังคมนาท่ีจะเปนกลไกที่มีอํานาจในทาง กฎหมาย อํานาจในทางการเมอื ง อาํ นาจในนามของสังคมที่สามารถชวยแกไขปญหาได( อยางนอยๆในการทํา หนาท่ีเพ่ือปรับปรงุ และวางระบบ )แตก ารดาํ เนินการตา งๆของของหนวยงานภาครฐั เหลา น้นั กลบั ไมมีความหมาย ไมมีความสําคัญๆอยางใด อาทเิ ชน การดาํ เนนิ การใหความเห็นของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติแก คณะรัฐมนตรีสองคร้ังเก่ียวกับปญหาที่เกิดจากนิคมอุตสาหกรรมในบริเวณพื้นท่ีมาบตาพุด ( ดังปรากฏใน ภาคผนวก )แตก ลบั ไมไ ดร บั การพิจารณาดาํ เนินการแตอ ยางใด 101 มีขอสงั เกตเกีย่ วกับบทบาทของภาควชิ าการตอ การแกป ญ หาผลกระทบที่เกิดขึ้นในกรณีโครงการพัฒนาพื้นที่ ชายฝงทะเลตะวันออกตลอดระยะเวลา 25 ปที่ผานมาวา บทบาทของสถาบันการศึกษาในระดับอุดมศึกษาให ความสําคัญกับปญหาที่เกิดจากโครงการพัฒนาพื้นท่ีชายฝงทะเลตะวันออก โดยเฉพาะในบริเวณพื้นท่ีนิคม อุตสาหกรรมตางๆนอยเกนิ ไป ทง้ั นี้ดว ยเหตุผลและผลประโยชนตางๆทสี่ ถาบันการศกึ ษาไดรับ ดังน้ันจึงสงผล ใหดานลบที่เกิดจากการดําเนินโครงการมกั จะไมมีสถาบันใดๆใหความสนใจ จัดทําขอมูล ทําการศึกษาวิจัยใน เชงิ สถาบนั อยางจรงิ จัง การดําเนินการศึกษาตางๆท่ีเกิดขึ้นมักจะเปนการกระทําในฐานะสวนบุคคลมากกวาใน เชิงสถาบัน 105

7. อาจจะเปนเพราะการขาดระบบฐานขอมลู ท่ีครบถวนและทันสมัยทีเ่ กย่ี วของกับ ปญ หาทงั้ หมดท่มี อี ยูใ นระดบั พ้นื ท่ี และควรรวมตลอดไปถงึ ขอมูลท่ีเก่ียวกับประสบการณในการ แกปญหาท่ีเกิดขึ้นจากเขตนิคมอุสาหกรรมของประเทศตางๆที่เคยมีประสบการณในการแกไข ปญหามากอนมาเปน แบบอยา ง 8. อาจจะเกิดจากขอจํากัดของระบบกฎหมายที่ไมมีการพัฒนาในระดับ แนวความคิดและนติ ปิ รชั ญาใหมๆ ที่จะชว ยทําใหท กุ ๆฝายในสังคมสามารถท่ีจะใชเปนฐานอางอิง และเปนกรอบเพอ่ื เปนจุดเร่มิ ตน ของกระบวนการสรางความเปน ธรรมแกท ุกๆฝา ยภายใตวาทกรรม วา ดวย “การพฒั นา” อีกท้ังยงั สามารถที่จะยกระดับจากแนวคิดและนิติปรัชญาใหมๆใหไปสูการ สรางกลไกในทางปฏิบัติ สามารถท่ีจะพัฒนาเปนตัวชี้วัดถึงความยุติธรรม ความสําเร็จ และ ตรวจสอบถงึ เปาหมายและแผนของโครงการพฒั นาพนื้ ที่ชายฝงทะเลตะวันออกท่ีไดดําเนินการมา และท่กี าํ ลังเตรียมการที่จะขยายเปนระยะที่ 3 วา ควรท่จี ะตอ งมกี ารปรับเปล่ียนอยางไร 9. อาจจะเกิดจากการท่ีประชาชนผูที่ไดรับความเดือดรอนเสียหายไมใชสิทธิใน ฐานะทเ่ี ปนผูไ ดร ับผลกระทบโดยตรงจากการกระทาํ ของรัฐท่ีไมปฏิบัติหนาที่ตามกฎหมาย และ ในฐานะที่เปนผูท่ีไดรับความเสียหายโดยตรงจากผูประกอบการอุตสาหกรรมที่กอใหเกิดความ เสียหายตอ สุขภาพ อนามัย และส่งิ แวดลอม และเม่ือไมมีการสรางบรรทดั ฐานในเชิงคดีก็ทาํ ใหไ ม มีบรรทัดฐานในการตดั สินคดที ี่ทําใหร ะบบกระบวนการยุตธิ รรมเห็นถึงขอจํากัดของกระบวนการ ยุติธรรมแบบครบวงจร จึงผลสงใหระบบกฎหมายไมเกิดการพัฒนาทางในดานแนวความคิด ใหมๆ ไมเกิดการพัฒนาเนื้อหาและกลไกในทางกฎหมายที่สามารถรองรับปญหาและจัด กระบวนการพิจารณาดาํ เนินคดีท่ีเกิดจากผลกระทบจากการพฒั นาและดาํ เนินโครงการของภาครัฐ และผลความเสยี หายจากการประกอบการอุตสาหกรรมของผูประกอบการ 10. อาจจะเปน เพราะวฒั นธรรมและทัศนคติแบบรัฐรวมศูนย-ชาตินิยม ประกอบ กับรัฐบาลมกี ารประชาสมั พันธผา นสื่อสารมวลชนสายธรุ กจิ อตุ สาหกรรม ที่ใหขอมูลในดานบวก ของเมด็ เงนิ การลงทนุ และการจางงานซึ่งสามารถเห็นไดในข้ันตอนของการริเร่ิมดําเนินโครงการ แตเ มื่อเริ่มการประกอบการ ซึ่งจะทําใหเ ห็นถึงขอจํากัดและปญ หาของระบบการประกอบการโรงง งาน ระบบการบริหารจัดการในการควบคุมปองกันแกไขปญหาทั้งหลาย ระบบในการติดตาม ตรวจสอบ ระบบในการตรวจสอบในดา นความปลอดภัยท้ังหลายกลับไมมีการใหขอมูลท่ีถูกตอง หรือทาํ การชแี้ จงใหส ังคมไดร ับทราบ ประกอบกบั การทป่ี ญ หาท้ังหลายทเ่ี กดิ ขึ้นก็มกั จะใชวิธีการ แกไขปญหาแบบเฉพาะหนาและมีกระบวนการในการปดขาวเพ่ือไมตองการที่จะทําใหประเด็น ปญ หาตางๆท่ีเกดิ ขึน้ เปนกลายเปนประเด็นสาธารณะทสี่ งั คมจะเขามาตรวจสอบการดาํ เนินการของ หนวยงานตา งๆของภาครัฐรวมถึงภาคเอกชน ดังนั้น ภายใตวัฒนธรรมและทัศนคติแบบรัฐรวม 106

ศูนย-ชาตินิยม เชนนจ้ี ึงทาํ ใหก ระบวนการในการแกป ญ หาในเชิงระบบภายใตร ะบบการบริหารรัฐ กจิ สมัยใหมจ ึงไมสามารถเกิดขน้ึ ได จากปรากฏการณดงั ท่ีการมาทงั้ หมดจะเห็นไดวา ปญ หาที่เปน ฐานของภเู ขาน้าํ แขง็ ซึ่งเกิดขน้ึ จากการพัฒนาโครงการพฒั นาพ้นื ท่ชี ายฝง ทะเลตะวันออกไมไดเกิดจากสาเหตุใดสาเหตุ หนง่ึ โดยเฉพาะ แตเกดิ จากสาเหตหุ ลายๆสาเหตุท่ีผสมรวมกันแลวทําใหเกิดปญหาตามมากันเปน ลูกโซ ดังนั้นหากตองการที่จะแกไขปญหาท่ีเกิดจากผลกระทบทางดานลบของโครงการพัฒนา พื้นที่ชายฝงทะเลตะวันออกจําเปนที่จะตองวางระบบเพื่อไปแกไขท่ีสาเหตุทั้งหลายดังท่ีกลาวมา ขา งตน ซงึ่ มคี วามจาํ เปน ทจี่ ะตอ งนาํ ไปสกู ารจัดองคกร การวางระบบการบรหิ ารจัดการ การสราง ระบบการติดตามประเมนิ ผลการแกไขปญ หา การสรา งกระบวนการมสี วนรวมและการสอื่ สารสอง ทางเพือ่ สรา งความเขาใจกับประชาชนผไู ดร บั ผลกระทบและประชาชน ชุมชน องคกรท่ีหวงใยตอ ปญ หาเร่ืองส่งิ แวดลอ ม สขุ ภาพ ความปลอดภัย และความเปนธรรม การสรางระบบการเตือนภัย การจัดทาํ แผนงานโครงการเพ่ือการปรับเปล่ียนใหโรงงานตางๆท้ังในเขตนิคมอุตสาหกรรมและ นอกเขตนิคมอุตสาหกรรมใหเปนโรงงานที่มีความปลอดภัยและเปนมิตรตอสิ่งแวดลอม การ พฒั นาระบบกระบวนการยุตธิ รรมท่ีมาดแู ลปญ หาความไมเ ปนธรรมท่เี ปนผลกระทบจากโครงการ พฒั นาพืน้ ท่ชี ายฝงทะเลตะวันออกโดยเฉพาะ 3.5.2.2 หากนําเอาแนวคิดเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจแนวใหม แนวคิดเกี่ยวกับ องคประกอบของระบบกฎหมาย เพ่ือเปนแนวทางในการทําความเขาใจเก่ียวกับสาเหตุที่ทําให กลไกของภาครัฐไมสามารถบังคับใชกฎหมายได มาประกอบกับแนวคิดเร่ืองกฎหมาย สิง่ แวดลอ ม และแนวคิดวา ดวยสทิ ธใิ นสิง่ แวดลอ มมาวิเคราะหระบบของวงจรในการใชอํานาจรัฐ ตามกฎหมาย หรือเรยี กอกี อยางหน่งึ วา องคประกอบของระบบกฎหมาย มาพิจารณาประกอบจะ เห็นไดวาหากตองการท่ีจะทําการปรับปรุงระบบการบริหารจัดการ เพ่ือช้ีใหเห็นถึงประเด็นใน องคป ระกอบของระบบกฎหมายทค่ี วรจะตอ งมีการปรบั ปรงุ ดังตอไปน้ี 3.5.2.2.1 ในกรณีบทเรียนจากปญหาผลกระทบตอส่ิงแวดลอมกรณีนิคม อุตสาหกรรมมาบตาพุด จังหวัดระยองไดสะทอนใหเห็นถึงความลาหลังและความลมเหลวของ สถาบนั ทง้ั ในทางกฎหมายและในทางการเมือง ทไ่ี มส ามารถบริหารจัดการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละ ส่งิ แวดลอ มไดอยางเปนธรรม จนทาํ ใหเ กดิ ผลกระทบและเกดิ การผลักภาระไปใหสังคมทงั้ ทางตรง และทางออม ท้ังๆที่ระบบการบริหารจัดการสามารถท่ีจะพัฒนาและนําเอาเครื่องมือท้ังในทาง เศรษฐศาสตร เคร่ืองมือในทางกฎหมาย เคร่ืองในทางการปกครอง อาทิเชน มาตรการทางภาษี อากร คา ธรรมเนียม คา ปรบั สญั ญาทางปกครอง ฯลฯ มาใชเปนแนวทางในการแกไขปญหา ได นอกจากการแกไขโดยการใชเครือ่ งมือในทางเทคนิคกลไกทางวศิ วกรรมแตเพยี งอยา งเดียว 107

ปญ หาความลมเหลวของสถาบันทางกฎหมายและในทางการเมืองดังกลาวเกิดขึ้น จากนโยบายที่มีความลําเอียง เกิดจากการใชนโยบายของรัฐบาลที่อยูเหนือกฎหมายและ กระบวนการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน โดยเฉพาะอยางย่ิงประชาชนผูที่ไดรับ ผลกระทบจากการพัฒนาพ้ืนท่ีจึงทําใหไมเกิดการพัฒนาสถาบันและกลไกในทางกฎหมายและ พัฒนาการทางการเมืองไปพรอมๆกับการพัฒนา จึงสงผลใหนโยบายตางๆของภาครัฐทําได เพียงแตช ีน้ ําใหเกิดการลงทุนนั้น ไมสามารถท่ีจะดําเนินการเพื่อใหเกิดการบังคับใหตองปฏิบัติ ตามกฎหมายไดอยางจริงจัง เวนแตจะมีแรงกดดันทางการเมือง สภาพเชนน้ีทําใหนโยบายที่ เก่ียวกบั การพฒั นาของภาครัฐเปนนโยบายที่อยูเหนือหลักนิติธรรมกระบวนการใชอํานาจในการ แกไ ขปญ หาตางๆที่เกิดข้นึ ไมไ ดเปนไปตามหลักนิตริ ัฐ ดังนั้นจึงมีความจําเปนท่ีจะตองเรงดําเนินการในการปฏิรูประบบและองคกร รวมถึงเครื่องมือและกลไกในการบริหารจัดการปญหาทั้งหลายที่เกิดจากการพัฒนาเขตนิคม อตุ สาหกรรมในบริเวณพ้ืนท่ีนิคมอตุ สาหกรรมมาบตาพดุ และพน้ื ทีใ่ กลเคยี งเสยี ใหม 3.5.2.2.2 ในการจัดองคกรและวางระบบใหมเพื่อสรางระบบการบริหาร จัดการปญหาผลกระทบจากโครงการพฒั นาเขตพนื้ ที่ชายฝงทะเลตะวนั ออกที่ดีกวา จําเปน ท่ีจะตอง แกไขปญหาและขอจาํ กดั ท่ีเกิดจากระบบการบรหิ ารจัดการภายใตระบบราชการที่มีอยูและเปนอยู ดงั ตอไปนใี้ หได กลา วคือ ก. ปญ หาเรือ่ งการจดั องคกรหนวยงานภาครัฐท่ีแยกสวน มีความขัดแยง กันเอง เกิดการผกู ขาดอํานาจ และไมม สี ํานึกเรื่องสิ่งแวดลอมอยา งแทจ ริง ข. ปญหาเร่ืองระบบการบริหารงานและการเสริมสรางคุณภาพและ ศกั ยภาพของบคุ คลภาครฐั ค. ปญหาเรอ่ื งการมสี ว นรว มและการสรางความรวมมือจากฝายตางๆใน การผนกึ กําลังเพ่ือแกไ ขปญหามลพษิ และสง่ิ แวดลอม ง. ปญ หาเรอื่ งการถกู แทรกแซงโดยกลมุ ธุรกิจการเมืองและผมู ีอิทธิพลที่มี สว นไดเ สียในการขดู รดี เอากบั ทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดลอม จ. ปญหาเรื่องการสรางความเอกภาพและการปรับปรงุ ระบบกฎหมาย สิ่งแวดลอมใหมีประสิทธิภาพ สอดคลองตามหลักการของกฎหมายสิ่งแวดลอมท่ีดี ตองมีการ จดั สรางระบบการประสานงาน การดําเนินการตามกฎหมาย สายการบังคับบัญชา การวินิจฉัยช้ี ขาดอาํ นาจหนาทีร่ ะหวางหนว ยงาน ระบบการตดิ ตามตรวจสอบการใชอ ํานาจ การพฒั นาเครอ่ื งมอื 108

ทางกฎหมายใหมๆ ตลอดจนคมู อื ในการดําเนินการของเจาหนาทีข่ องรฐั ในแตละหนวยงานเพอื่ เปน แนวทางในการปฏบิ ตั ิ สรางระบบการคมุ ครองการปฏบิ ัตหิ นาทีต่ ามกฎหมายของเจาหนา ทขี่ องรัฐ และมีมาตรการในการลงโทษเจาหนาทีท่ ่ที ุจรติ ในรปู แบบตา งๆอยางจริงจัง ฉ. ปญหาเร่ืองการพัฒนาเครื่องมือในทางดานกฎหมาย ทางดาน เศรษฐศาสตรทางดานการบรหิ ารจัดการส่ิงแวดลอม ทางดา นขอมลู ขา วสารสาระสนเทศเทคโนโลยี สอ่ื สาร และเคร่ืองมอื ทางสงั คมทีห่ ลากหลาย เพื่อสนับสนนุ การแกป ญ หา ช. ปญหาเร่ืองงบประมาณและวิธีการใชจายงบประมาณที่สนับสนุน มาตรการการปอ งกนั การเยียวยาฟน ฟูความเสียหายท่ีเกิดข้ึนตอประชาชนและตอสภาพแวดลอม โดยผูกอใหเกิดมลพิษเปนผูรับผิดชอบในคาความเสียหายและคาใชจายในการเยียวยาและฟนฟู ดังกลา ว ซ. ปญหาเรอ่ื งกระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะเก่ียวกับการพฒั นา เศรษฐกจิ กบั การจัดการสิง่ แวดลอม และกระบวนการนาํ นโยบายไปสูการจดั ทําแผนปฏบิ ัตกิ าร และการปฏบิ ัติใหเปนไปตามแผนจะตองใหค วามสาํ คญั กับการมีสวนรวมอยา งจริงจงั ฌ. ปญหาเร่ืองการแบงอํานาจและกระจายอํานาจ การบูรณาการการใช อาํ นาจการจดั สรรงบประมาณ บคุ คลกรผูเชย่ี วชาญเฉพาะดา น รวมตลอดถึงเครื่องมือ เทคโนโลยี หอ งปฏิบตั ิการในการสนับสนนุ การชวยแกไ ขปญหาใหกับองคกรของรฐั ในระดับพืน้ ท่ี 3.5.2.3 ภายใตแนวคิดการบริหารงานรัฐกิจแนวใหมทางดานการจัดการ ส่ิงแวดลอม การใชอํานาจของรัฐที่เนนการออกคําส่ังและการใชมาตรการควบคุมและลงโทษ ( Command and Control ) ไมส ามารถท่ีจะดาํ เนินการไดบรรลุผลอีกตอไปท้ังนี้เนื่องจากขอจํากัด ทงั้ หลายท่มี อี ยูใ นระบบราชการบรหิ าร ราชการนิติบัญญัติ และราชการตุลาการ ดังน้ัน แนวคิด ใหมท่ีนํามาใชและมีอิทธิพลมากในปจจุบันไดแกแนวคิดการสงเสริมการมีสวนรวมและการให แรงจูงใจ ( Carrot and Strict )มาสรางเปนมาตรการในการบรหิ ารจดั การส่ิงแวดลอ ม ในปจจุบัน มีผูประกอบการจํานวนมากที่มีความพยายามอยางจริงใจท่ีจะปรับปรุงระบบโรงงาน เครื่องจักร วัตถุดบิ และกระบวนการผลิตทเ่ี ปน ลดมลพษิ และมคี วามรับผดิ ชอบตอ ส่ิงแวดลอมมากข้นึ ดงั นั้น ควรที่จะตองสรางมาตรการจากสองแนวคิดดังกลา ว โดยควรที่จะตองใช มาตรการทเ่ี ปน การใหแ รงจงู ใจสาํ หรับผูประกอบการท่ีสมคั รใจในการปรับปรงุ โรงงาน เคร่ืองจักร การใชวัตถุดิบ และระบบบําบัดท่ีเปนไปตามมาตรฐานสากล โดยรัฐใหการสนับสนุน และมี แผนการดาํ เนินการปรบั เปลี่ยนทีแ่ นนนอน และในขณะเดยี วกนั ก็ใชมาตรการออกคําส่ังและการ ใชมาตรการควบคมุ และลงโทษอยา งเขมงวด กบั โรงงาน ผูประกอบการ และผูท่ีรับชวงตอในการ 109

ดาํ เนนิ การกําจัดมลพษิ จากโรงงานที่ปลอยปละละเลย หรือทําการฝาฝนมาตรการในการปองกัน มลพิษ แตทั้งน้ีและทั้งน้ัน หนวยงานภาครัฐท่ีเกี่ยวของจะตองเรงดําเนินการในการวาง เงื่อนไขและวางผังเมืองสําหรับเขตอุตสาหกรรมปโตรเคมีใหไดตามมาตรฐานสากลใหมากท่ีสุด ตองมีการกําหนดการปลอยของเสียตางๆทัง้ ท่ีเปนนํา้ เสีย อากาศ ความรอน และขยะอตุ สาหกรรม รวมถงึ ระบบการควบคุมการรัว่ ซมึ ของสารเคมตี างๆอยางเครงครัด โดยภาครัฐจะตองมีมาตรการ ในการตรวจสอบอยางเครงครัดและตอเน่ือง และกรณีท่ีมีการปลอยปละละเลยใหเกิดการร่ัวซึม หรือการปลอยของเสียตางๆออกมาเกินมาตรฐาน จะตองมีการดําเนินการลงโทษอยางเครงครัด เปดเผย และ รวดเร็ว 3.5.2.4 สําหรับบทบาทของภาคประชาชนที่มีความตื่นตัวทางดานส่ิงแวดลอม จะตองไดร ับการสนบั สนุนจากหนวยงานภาครฐั ท้ังในทางดานงบประมาณ เคร่ืองมือตางๆที่ติดต้ัง ในระดบั พื้นท่ี ขอมูลขาวสารเกีย่ วกับมลพษิ รวมตลอดถึง ความรทู เ่ี กย่ี วกับการควบคมุ มลพิษ ให สามารถเขามาสวนรว มในการบริหารจัดการ การเฝา ระวงั ไมใ หเ กิดการลักลอบปลอ ยของเสยี รวม ไปถึงการไดรับการเสริมศักยภาพใหมีความสามารถในการเขาถึงกระบวนการยุติธรรม และ สามารถใชสิทธิในฐานะที่เปนผูเสียหายโดยตรงในกรณีท่ีเกิดการปลอยปละเลยหรือจงใจฝาฝน กฎหมายสงิ่ แวดลอม โดยจะตองมีองคกรในการใหความชวยเหลือทางกฎหมายแกประชาชนใน กรณที ี่ไดร ับความเดอื ดรอ นเสยี หายและไมไดรบั การเยียวยาความเสยี หายอยางรวดเร็วเพียงพอให กลบั คืนสฐู านะดังเดิม 3.5.2.5 จากผลการศึกษาดังทก่ี ลา วมาขา งตน หากพิจารณาในแงมุมทางกฎหมาย จะเห็นไดวา ในปจ จุบันมีบทบัญญัติในทางกฎหมายตั้งแตรัฐธรรมนูญไปจนถึงกฎหมายในระดับ พระราชบัญญัติและอนุบัญญัติมากมายหลายฉบับท่ีใหความสําคัญกับปญหาเร่ืองมลพิษและ สิ่งแวดลอม แตสวนที่เปนปญหาในทางกฎหมายคือบุคคลากรในกลไกภาครัฐที่มีหนาท่ีตอง บังคับการใหเปนไปตามกฎหมาย ซ่ึงปญหาดังกลาวโดยสวนใหญแลวเปนปญหาของการจัด โครงสรางองคกรมากกวาปญหาตัวบุคคล ทั้งน้ีสืบเน่อื งจากการจดั โครงสรางเปนแบบกระทรวง กรม ทีม่ ีสายการบงั คบั แบบสัง่ การซง่ึ การจัดองคกรแบบน้ีเปนการจัดองคกรแบบแทง ตามอํานาจ หนาท่ีความเช่ียวชาญเฉพาะ โดยไมสามารถท่ีจะส่ังการบังคับบัญชาขามกระทรวงกันได( แมมี กฎหมายหลายฉบับท่ีใหอํานาจรัฐมนตรีสั่งการเจาหนาท่ีขามสายการบังคับบัญชาไดก็ตาม แต ในทางปฏิบัติกลับไมส ามารถท่จี ะสง่ั การไดจ รงิ ) การจัดโครงสรางองคกรแบบแทงดังกลา วแมจะ มขี อ ดี แตเ มือ่ ตองปฏิบัติงานรวมกันในพ้ืนท่ี แตในทางปฏิบัติมีขอจํากัดมากมายหลายประการ ทั้งน้ีเพราะการปฏิบัติงานในระดับพ้ืนที่โดยเฉพาะอยางย่ิงในสวนท่ีเกี่ยวกับการบริหารจัดการ 110

ปญหามลพษิ และส่ิงแวดลอมในเขตพ้ืนทีพ่ ฒั นาอุตสาหกรรมจําเปนท่ีจะตองมีระบบประสานการ ปฏิบตั ิหนา ท่ี การดําเนนิ การ ทจ่ี ะตอ งมเี ปา หมาย มแี ผนงาน มวี ธิ กี ารในการปฏิบัติงานท่ีบูรณการ สอดคลองตองกันอยางเปน เนอ้ื เดียวกนั ภายใตค วามเปนรฐั ดังนั้น หากตองการท่ีจะจัดวางระบบ เพ่ือการบริหารจัดการเขตพื้นที่พัฒนาอุตสาหกรรม จึงจําเปนที่จะตองมีการปรับองคกรและ กระบวนการในการทํางานทั้งในระดับการกําหนดนโยบายและในระดับการปฏิบัติงานในพ้ืนที่ และการท่ีจะปรับการทํางานขององคกรตางๆท่ีอยูในระดับพ้ืนท่ีมีความจําเปนที่จะตองปรับปรุง กฎหมายฉบับตางๆเพ่ือทําใหเกิดระบบการใชอํานาจราชการบริหารเพื่อจัดการพ้ืนท่ีเหนือเขต พัฒนาอุตสาหกรรมโดยสามารถแบง ออกเปนกลมุ ตา งๆดงั ตอไปน้ี 102 กลุม ท่ี 1 กลุมกฎหมายทีเ่ กี่ยวกับการจดั ระเบียบราชการบรหิ ารสวนกลางและ สวนภูมิภาค รฐั วิสาหกิจ และองคก รมหาชนอิสระ กลุมท่ี 2 กลุมกฎหมายที่เกี่ยวกบั การกําหนดเขตและการควบคุมการใช ทรัพยากรธรรมชาติ กลุมที่ 3 กลมุ กฎหมายที่เกย่ี วกบั การสงเสริมการลงทนุ การภาษอี ากร และการ ถา ยทอดเทคโนโลยี กลุมท่ี 4 กลมุ กฎหมายท่ีเกย่ี วกบั การควบคมุ มาตรฐานสถานประกอบการ โรงงานอตุ สาหกรรม และการควบคมุ ติดตามใหเ ปนไปตามกฎหมาย และหลกั ธรรมาภิบาลในการประกอบการ กลมุ ท่ี 5 กลมุ กฎหมายทีเ่ กี่ยวกับการจัดโครงสรางสาธารณูปโภคพืน้ ฐาน การ ขนสงและการพลังงาน กลุมที่ 6 กลุมกฎหมายที่เกย่ี วกบั การสาธารณสขุ อาชีวอนามัย ความปลอดภยั ในการทํางาน กลุมท่ี 7 กลุม กฎหมายทเ่ี กย่ี วกบั ความปลอดภยั จากสารเคมีและวตั ถุอนั ตราย กลุมที่ 8 กลมุ กฎหมายที่เกยี่ วกับการอนุรักษท รพั ยากรธรรมชาติ สิ่งแวดลอ ม กฎหมายทีเ่ กี่ยวกับระบบการจัดการและการบาํ บัดของเสยี และมลภาวะ จากอตุ สาหกรรม 102 ปรบั ปรุงมาจากงานวิจัยซงึ่ อ.ไพสิฐ พาณิชยกลุ และคณะฯ ไดร ว มในการศึกษาวจิ ยั เรื่อง “ขอเสนอเชิงนโยบาย ในการพัฒนาเขตอุตสาหกรรมยั่งยืนในบรบิ ทของไทย ” โดยสถาบันธรรมรฐั เพอ่ื การพฒั นาสังคมและส่ิงแวดลอ ม ซง่ึ ไดรับการสนบั สนุนจากสาํ นักงานกองทนุ สนบั สนนุ การวิจัย (พ.ศ. 2550) 111

กลมุ ท่ี 9 กลุมกฎหมายทเี่ ก่ยี วกับการจัดองคกรในการใชอาํ นาจทางปกครองตาม กฎหมายและกระบวนการยตุ ิธรรมเพ่ือคมุ ครองสทิ ธแิ ละระงบั ขอ พพิ าท ที่เกิดจากการพัฒนาเขตอตุ สาหกรรม กลุมท่ี 10 กลมุ กฎหมายทเ่ี ก่ียวกบั กองทนุ ระบบสวัสดิการ และมาตรการในการ เยยี วยาความเสียหายและผลกระทบจากการพัฒนาเขตอุตสาหกรรม 3.6 ขอ เสนอแนะท่ีไดจ ากการศึกษา จากการศกึ ษาสภาพปญหาซ่ึงสามารถสะทอนปญหาในทาง กฎหมายทีม่ คี วาม จาํ เปน ตองแกไขโดยสามารถท่ีจะดาํ เนนิ การโดยทันทภี ายในระบบราชการไมตอ งพึง่ กลไกรฐั สภา ไดแ กป ระเดน็ สําคัญ ดังตอไปน้ี 1. การจัดตงั้ คณะอนุกรรมการเฉพาะกจิ ทัง้ สามดานดงั กลาวทําใหเกิดความต่ืนตัว ข้ึนภายใน ระบบราชการ โดยเฉพาะกับหนวยงานที่มีหนาที่ตามกฎหมายท่ีจะตองใชอํานาจตาม กฎหมายในการปญหา มคี วามพยายามในการใชบทบาทในฐานะของหนวยงานท่ีจะเรงรัดเพ่ือให เกิดการแกไ ขปญหาท่ีเกดิ จากโรงงานตางๆมากขึ้น และบอยข้ึน ซ่ึงแสดงใหเห็นถึงการจัดระบบ การแกไ ขปญหาซง่ึ อยางนอย กเ็ ปนการเฝา ระวังและตดิ ตามการดําเนนิ การการแกไ ขปญหาที่ตนตอ ในระดับพน้ื ท่ซี ่ึงเปนความจําเปนอยางย่ิงในขั้นตอนแรกของการพัฒนาระบบ โดยในกรณีท่ีบาง หนว ยงานในพ้นื ทีท่ ยี่ งั ไมม คี วามพรอมในการเขา รว มเพอ่ื ดําเนินการแกไ ขปญหาจะตอ งมีระบบการ สนับสนนุ จากสวนกลางเพือ่ ทาํ ใหก ารแกปญ หาในระดับพ้ืนท่เี ปน ไปอยา งครบวงจรเบด็ เสรจ็ 2. จะตองเรง รบี ในการจดั ทาํ ระบบฐานขอ มลู ทีเ่ ก่ียวกบั แหลงกําเนดิ มลพิษในพืน้ ท่ี เขตนิคมอตุ สาหกรรมและบรเิ วณใกลเ คยี งเพ่ือใหสามารถออกแบบและวางระบบในการแกปญ หาท่ี ถูกตอ งในระบบการปฏบิ ตั ิหนา ทข่ี องหนวยงานราชการ 3. ปญหาเรอ่ื งอัตรากาํ ลังของเจาพนักงานตามกฎหมายในการควบคมุ ตรวจสอบ ติดตามปญหาสง่ิ แวดลอ มทตี่ อ งสัมพันธก บั จาํ นวนโรงงาน ปริมาณงานและปญหาท่มี ีการรองเรียน ทจี่ ะตอ งเขาไปตรวจสอบ 4. การจัดระบบแบบครบวงจรในการตรวจสอบท้ังในระดับพ้ืนที่ และระดับ หอ งปฏิบัตกิ ารเพ่ือใหท ราบผลทีแ่ นนอนรวดเรว็ เทีย่ งตรง สามารถที่จะสรางความกระจางและเปน ฐานขอมลู ในการวนิ ิจฉยั ในทางกฎหมายได 5. ดําเนนิ การในการจัดต้ังและปรับปรุงระบบการเฝาระวังการปลอยกาซ น้ําเสีย และขยะอตุ สาหกรรมทีส่ ามารถบอกถงึ แหลงกาํ เนดิ ผูท่ีดําเนินการควบคุมดูแลในการควบคุมการ 112

ปลอย การขนยาย การจดั เก็บ การดําเนินการในการบําบัดกําจัดที่สามารถระบุตัวผูรับผิดชอบได โดยจะตอ งทาํ ใหหลักผูกอมลพษิ เปน ผูจายเปน จริงในทางปฏิบัติ 6. จัดทําแผนประสานการปฏิบัติงานระหวางหนวยงานตางๆเทาท่ีมีอยูในระดับ พน้ื ท่ีโดยเปน แผนงานในการตรวจสอบโรงงาน แหลง กําเนดิ มลพษิ กระบวนการในการขนสงขน ยายสารเคมแี ละขยะอตุ สาหกรรม และระบบการประเมนิ ผลการปฏบิ ัติรวมกันอยางตอ เนื่อง 7. จัดทําคูมือในการปฏิบัติงานของเจาหนาที่ในแตละหนวยงานเพ่ือสรางความ คุมครองและความมั่นใจในการปฏิบตั งิ าน 8. จัดการฝกอบรมความรูและเทคนิคประสบการณในทางกฎหมายใหกับ เจาหนา ท่ีท่ตี องเขาไปดําเนินการตามกฎหมายภายในสถานประกอบการ 9. จัดทาํ กฎหมายลําดบั รองท้งั หลายที่เกย่ี วกบั การกําหนดมาตรฐานในการปลอย กา ซ น้ําเสยี และระบบการจดั การขยะอตุ สาหกรรม ตามที่พระราชบญั ญัติตา งๆใหอํานาจ รวมถึง การปรับปรุงบรรดากฎหมายลาํ ดับรองทเ่ี กี่ยวขอ งทั้งหลายใหเปนระบบและทนั สมยั กบั สถานการณ ปญหา 10. สนบั สนนุ ใหม ีการจดั ระบบการใหความชวยเหลือทางกฎหมายแกประชาชน ในระดับพ้ืนท่ีเพื่อใหสามารถเขาถึงกระบวนการยุติธรรมไดสะดวกรวดเร็วโดยไมมีคาใชจายใน กรณที ่ไี ดร บั ความเดือดรอ นเสียหายและไมไดร บั การเยียวยาความเสียหาย อยางไรก็ตาม แมจะมีความจําเปนที่จะตองทําการปรับปรุงกฎหมายกลุมตางๆ เพ่อื สรางระบบในการบริหารจดั การในเขตพ้นื ทีพ่ ัฒนาอุตสาหกรรมก็ตาม103 แตเน่ืองจากเขตนิคม อุตสาหกรรมมาบตาพุดไดดําเนินการมาเปนเวลานาน อีกทั้งยังมีระบบในการบริหารจัดการใน ระดบั พ้ืนท่ีเปน พน้ื ฐานอยแู ลวชุดหน่งึ เพียงแตอ งคกรบริหารจดั การตามกฎหมายดังกลาวยังขาด ระบบในการควบคุมกํากับติดตามตรวจสอบท่ีดี ยังขาดแผนงานและวิธีการจัดการที่เปนไปตาม มาตรฐาน ซึ่งตองมีการวางเงื่อนไขและการกําหนดการผังเมืองสําหรับอุตสาหกรรมปโตรเคมีท่ี ตองเปนไปตามหลกั การจดั การที่ไดมาตรฐานสากล104 103 อยา งไรกต็ าม ในทส่ี ุดแลวก็จะนําไปสูการตอ งยกรางเปน พระราชบญั ญัติฉบบั ใหมทว่ี าดวยการบรหิ ารจัดการ เขตพื้นทีน่ ิคมอุตสาหกรรม ทง้ั นีเ้ นอื่ งจากการแกไ ขปรบั ปรุงกฎหมายกลุมตา งๆดังที่กลาวมาขางตนในทีส่ ดุ แลวก็ ยังติดกรอบวฒั นธรรมการใชอาํ นาจและความเปนองคกรสายบงั คบั บญั ชาแนวดิง่ ในระบบราชการไทย จงึ จําเปน ทจ่ี ะตอ งทาํ การยกรางเปนรา งพระราชบัญญัตเิ ฉพาะตา งหาก 104 ซึ่งตลอดระยะเวลาที่ผานมาที่มีการต้ังนิคมอุตสาหกรรมปโตรเคมี ประเทศไทยมีปญหาเกี่ยวกับ มาตรฐานสากลตง้ั แตม าตรฐานทดี่ ีเกี่ยวกับการจดั การเขตนิคมอุตสาหกรรมท่ีดี มาตรฐานความปลอดภัยเกี่ยวกับ ชนิดของสารเคมีที่จะนํามาใชในประเทศ มาตรฐานความปลอดภัยเก่ียวกับการอนุญาตใหปลอยนํ้าทิ้ง กาซ 113

และในระยะเฉพาะหนาเรงดวนและเพื่อเปนการแกปญหาท้ังหลายท่ีเปนสาเหตุ ของความขดั แยงอนั เน่อื งมาจากการพัฒนาใหเปน เขตนิคมอุตสาหกรรม จึงมีความจําเปนท่ีจะตอง ผลกั ดันใหเกดิ กฎหมายเพ่อื จัดตั้งองคกรท่ีทําหนาท่ีติดตามและช้ีขาดขอพิพาทท่ีเกิดขึ้นเน่ืองจาก เขตพฒั นาอตุ สาหกรรม ทงั้ น้เี พื่อสรางบรรทดั ฐานแหงความเปน ธรรมจากการพัฒนา โดยราง พระราชบัญญัติจัดตั้งคณะกรรมการติดตามและวินิจฉัยชี้ขาดขอพิพาท อันเน่ืองมาจากเขตนิคมอุตสาหกรรม ซึ่งมีแนวคิดของรางพระราชบัญญัติและรายละเอียดเชิง หลกั การดงั ตอไปนี้105 หลกั การของกฎหมายแนวคิดและหลกั การเกย่ี วกบั องคกรทีใ่ ชอ าํ นาจก่งึ ตุลาการ ( Tribunal ) สําหรับการแกปญหาท่เี กดิ ขนึ้ เนอ่ื งจากเขตพัฒนาอตุ สาหกรรม106 1. ช่ือ “คณะกรรมการติดตามและวินิจฉัยชี้ขาดขอพิพาทอันเน่ืองมาจากเขตนิคม อตุ สาหกรรม ” แนวคิดและหลักการในการจัดองคกรที่ใชอํานาจรัฐสภาพไรอํานาจรัฐเหนือเขต นิคมอตุ สาหกรรม เปน สภาพท่ีไมเกินเลยไปจากความเปน จริงเลย ( de facto )107 แมแตน อ ย สภาพ เชนนั้นสะทอนอะไรหลายๆประการที่เกิดข้ึนและกําลังเปนไปในสังคมไทย กลาวโดยเฉพาะ ในทางกฎหมายซึ่งควรที่จะเปนส่ิงท่ีชวยทําหนาท่ีในการปองกันและแกไขปญหาตางๆเหลานั้น กลับไมสามารถที่จะแสดงออกถึงความหวัง ความเปนธรรมที่ประชาชนจะพึงไดเทาน้ันยังไม ประเภทตางๆมาสูบ รรยากาศ ตลอดจนขยะอุตสาหกรรมท้งั หลาย ซึ่งทาํ ใหไมสามารถที่จะหาขอยุติและกําหนด ไวในกฎหมายได ซ่ึงสงผลใหกลไกในการบงั คับใชกฎหมายไมสามารถที่จะทาํ งานได 105 ปรับปรุงมาจากงานวจิ ยั ซึ่ง อ.ไพสิฐ พาณิชยกลุ และคณะฯ ไดร ว มในการศกึ ษาวิจยั เรอื่ ง “ขอ เสนอเชงิ นโยบายในการพัฒนาเขตอตุ สาหกรรมยัง่ ยืนในบริบทของไทย ” โดยสถาบนั ธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสงั คมและ สิ่งแวดลอม ซ่ึงไดรับการสนบั สนนุ จากสํานกั งานกองทุนสนบั สนุนการวิจยั (พ.ศ. 2550) 106 เปน แนวคิดในเชิงหลกั การท่ีเคยนําเสนอตอ ท่ีประชุมคณะอนุกรรมการ เฉพาะกิจเพื่อแกไขปญหามลพิษและ กาํ หนดการพฒั นาในพ้ืนทจ่ี งั หวดั ระยอง และตอ คณะกรรมาธกิ ารแรงงานสภานติ ิบัญญตั แิ หงชาติ 107 ตัวอยางเชน การทห่ี นว ยงานท่ีมีหนาที่ในการตรวจโรงงาน ไมสามารถท่ีจะเขาตรวจได ผูว า ราชการจงั หวัด ไมม อี าํ นาจบังคับอยางใดทั้งในความเปนจริงและในทางกฎหมาย องคกรปกครองสวนทองถ่ินไมสามารถทํา หนา ทเี่ ปนตัวแทนของเจาอาํ นาจอธิปไตยเหนือดนิ แดนในเขตทองถ่ินที่เปน มาตุภูมิของตนเองได อํานาจตุลาการ ไม(สามารถท่ีจะ)ทาํ หนาทใี่ นการคน หาความจรงิ ทง้ั หลายทเ่ี กดิ ข้ึนเบ้อื งหลังโรงงาน และเกินความ(รับ) รู เหนือ และใตเขตพ้ืนท่ีโรงงาน อํานาจนิติบัญญัติในฐานะกรรมาธิการชุดตางๆกลายเปนตัวตลกในการใชอํานาจ เพราะเรียกหรือสง่ั ขาราชการทดี่ ูแลรับผิดชอบใหม าชแ้ี จงกเ็ ปนการกระทําที่ไมเกิดความหมายอยางใดๆ หรือแม กระทั้ง หมอท่ีเปน ผูท่ีถือวา มคี วามรู มคี วามคิด ทันตอ สภาพความเสี่ยงและความไมปลอดภัยท้ังหลาย ก็ยังไม สามารถใชค วามรูความสามารถปกปองดแู ลลกู หลานของตัวเอง ฯลฯ 114

พอการวา เฉยของระบบกฎหมาย การวางเฉยของกระบวนการในการใชอํานาจรัฐเทากับเปนการ ซาํ้ เตมิ ผลกั ไส หรอื แมก ระท้งั เปนการชักนาํ ใหป ระชาชนไปเผชิญสภาพไรร ัฐสภาพไรซ ง่ึ อาํ นาจ การแสดงออกของอํานาจรัฐสามารถท่ีจะแสดงออกไดหลายทาง ปญหาคือ วิธกี ารแสดงออกของอาํ นาจรัฐดวยวิธไี หนที่จะเกิดการแกป ญหา วิธีไหนทจ่ี ะเกิดผลดีแกประชาชน วธิ ีไหนจะมปี ระสทิ ธิภาพ ประเดน็ เหลานตี้ างหากทเี่ ปน “วิธีคดิ ”ที่สาํ คญั ทีส่ ุด หากประเมินยอนรอยกลับไปขางหลังเหตุการณตางๆท่ีเกิดขึ้นสืบเน่ืองจากการ พฒั นาเศรษฐกิจโดยใชอุตสาหกรรมเปนตัวจกั รสําคัญในการขับเคล่อื นเศรษฐกจิ เราจะพบวาปญหา ตางๆท่เี กดิ ขึน้ สว นใหญจะเปน ปญหาท่ีเกิดจากการจัดโครงสรางของอํานาจรัฐ เสียเปนสวนใหญ ปญหาจากโครงสรา งการจัดองคก ร ดงั กลา วประกอบดว ย 1. ความไมเปนเอกภาพขององคก รของรัฐท่ีเกีย่ วของกบั การแกป ญ หาทเี่ กิดขน้ึ จาก ภาคอุตสาหกรรม ( ในขณะท่ีในดานการสงเสริมกลับมีความเปนเอกภาพ แมจะไมไดมีการจัด องคก รท่ีเปน เอกภาพ แตก ลบั ใชวิธกี ารประสานงานอยางใกลชิดและนอกความเปนทางการ เพื่อ สนับสนุนสงเสริมใหเกิดการลงทุน ) ความไมเปนเอกภาพดังกลาวสืบเนื่องจากทั้งบทบัญญัติ กฎหมายในแตล ะฉบบั และทงั้ จากการจดั องคก รของรฐั ที่ไมมีความเปนเอกภาพ รวมถึงความไม เปนเอกภาพของหนวยงานในระดับพื้นท่ี และความไมเปนเอกภาพของหนวยงานท่ีเปน องคก รราชการประจํากับองคกรท่เี ปนการปกครองสว นทอ งถิ่น 1. ปญ หาการขาดความชัดเจนและขาดการบูรณาการรวมกันระหวา งปรชั ญาของ หนว ยงานตางๆท่ีเก่ียวขอ ง 2. ปญหาการไมบ งั คับใชกฎหมายของหนวยงานตา งๆซงึ่ มหี นาทต่ี ามกฎหมาย 3. ปญหาการขาดแนวทางและวธิ ีการในการแกป ญหาท่ชี ัดเจน รวดเรว็ เปนธรรม และมปี ระสทิ ธิภาพของหนวยงานตางๆ 4. ปญหาการขาดระบบฐานขอ มลู กลาง ขาดระบบสนบั สนนุ การดําเนินการของ หนว ยงานทั้งหลายของรฐั 5. ปญ หาการไมม ีระบบในการติดตามประเมินผลในภารกิจตา งๆทีไ่ ดดําเนินการ ไป 6. ปญ หาความไมเ ปน อสิ ระในการใชอํานาจเนื่องจากการถูกแทรกแซงโดย นกั การเมอื ง จากปญ หาเฉพาะในสวนทเี่ กี่ยวกบั การจดั โครงสรา งองคกรดังที่ไดก ลา วมาขางตน หากพิจารณาประกอบกับธรรมชาติหรือสภาวะความเปน จริงของปญ หาจะทําใหสามารถท่ีจะเขาใจ ถึงแกนของปญหาไดดังตอไปนี้ 115

1. ปญหาท้ังหลายท่เี กิดขนึ้ ในเขตนคิ มอตุ สาหกรรม เปน ปญหาที่มนุษยสราง ขึ้น และการสรา งปญ หาดังกลา วไมไดเ กดิ จากการกระทําของผูหน่ึงผูใดแตเพียงผูเดียว หากแต เกิดจากกลุมของบุคคลที่เขามามีสวนในการกอใหเกิดปญหาข้ึนมา (และมีขอท่ีนาสังเกตดวยวา กลุมบุคคลดังกลาวท่ีเขามามีสวนในการกอใหเกิดปญหาน้ัน จะมีการพูดถึงองคกรท่ีมีฐานะเปน บุคคลในทางกฎหมาย( นิติบุคคล )ซึ่งไมสามารถที่จะจับตองไดในความเปนจริง ดวยเหตุดังนั้น เม่ือตองหาตัวผูกระทําก็จะเปนปญหาที่ยุงยาก และยิ่งมาตรการทางกฎหมายไมชัดเจน การจัด โครงสรา งองคก รไมเปนเอกภาพ กไ็ มสามารถท่ีจะจัดการกับองคกรใดๆได แตองคกรเหลาน้ัน ไดผลประโยชนไ ปเปน ท่ีเรียบรอยแลว ตง้ั แตค ดิ จะเขามาลงทนุ ในประเทศ) 2. จะเหน็ ไดว าปญหาทัง้ หลายเหลา นน้ั เกิดขึ้นมาอยา งเปนระบบ สามารถที่ จะยอยรอยกลบั ไปแสดงใหเห็นไดวามีขบวนการอยางไรที่กอ ใหเกิดปญ หากลา วข้นึ 108 3. แนวทางที่ถกู ตองและสามารถทจ่ี ะหยุดยัง้ ไมใหเ กดิ ปญ หาขึ้นมามีบทเรียน มามากมายทั้งในและตางประเทศวา ตองสรางและใชมาตรการในการปองกันจึงจะเกิด 108 ระบบโครงสรา งทก่ี อ ใหเกดิ ปญ หาอยางเปนระบบเร่ิมตนจาก ความคิดในการพัฒนาที่เลือกตัวแบบของการ พฒั นาแบบไมสมดุลในทุกๆดาน โดยมีระบบราชการ ระบบกฎหมาย ระบบกระบวนการยุติธรรม ใหการ สนับสนนุ ทงั้ ทางตรงและทางออม ทัง้ ในลักษณะกระตอื รือรน และในลกั ษณะวางเฉยไมใ หความชวยเหลือ ไม รับรู ไมใหค วามเปน ธรรม ในกรณเี ขตนคิ มอุตสาหกรรมมีระบบการสนับสนุนและจัดโครงสรางแบบพิเศษ โดยมีเปาหมายที่จะ ผลกั ดนั ใหเกิดการตัง้ โรงงานและประกอบการได ในทางดานบริหารทั้งในระดับนโยบาย ที่มุงสงเสริมโดยมี นโยบายท่ีชัดเจน ตอเนื่อง ติดตอกันมาเปนเวลานาน มีการจัดตั้งองคกรใหทําหนาที่ในการสงเสริม ดูแล แกป ญ หา ( ดงั จะเห็นไดจ าก การจัดต้ังสภาพฒั น มีการต้งั คณะกรรมการพัฒนาพื้นที่ชายฝงตะวันออกเปนการ เฉพาะ ) มกี ารจดั ระบบราชการใหทาํ การสนับสนุน มีการใชมาตรการทางภาษีเพอื่ สง เสริมการลงทุน มีการจูง ใจใหเกิดการลงทนุ มีมาตรการจูงใจใหส ามารถือครองท่ดี ิน มหี นว ยงานในระบบราชการตั้งแตระดับบนและ ระดบั ลางใหก ารสนับสนุน โดยขาดระบบการการประเมนิ ขาดการตดิ ตามผล การใชวิธีการลดการบังคับการ ใหเปน ไปตามกฎหมายจึงเปน การจูงใจใหอุตสาหกรรมท่ีมีลักษณะท่ีมีแนวโนมจะไมชอบดวยกฎหมายในดาน ตางๆนิยมชมชอบเปนอยางย่งิ เพราะมีรฐั ทป่ี ระกันความเส่ียงทีเ่ กิดจากการถูกบงั คับใหเปนไปตามกฎหมายได ความพยายามลาสดุ ของฝายบริหาร คอื ความพยายามในการจัดตงั้ เขตเศรษฐกจิ พเิ ศษ ในทางดานนิติบัญญัติ นอกจากไมปรับปรุงกฎหมายใหนําไปสูการมีมาตรการปองกันปญหาแลว กลไกกรรมาธกิ ารของรัฐสภาก็ไมสามารถที่จะแกป ญ หาใหไ ด กลไกกระบวนการยตุ ิธรรมไมมกี ารปรับตวั ระบบท้ังระบบเมื่อเปรียบเทียบกับความสลับซับซอนของ ปญหาแลวไมสามารถที่จะหวังหรือเห็นไดวา ระบบกระบวนการยุติธรรมจะใหความเปนธรรมท่ีคุมคากับ ทรพั ยากรทสี่ งั คมทุม เทใหไ ดอ ยางไร 116

ประสิทธภิ าพของระบบในการแกไขปญหา เมอื่ เปรยี บเทียบกบั วธิ กี ารในการแกไข เพราะปญหา ท่เี กิดจากอุตสาหกรรมมักจะมีพฤติกรรมของการเกิดทีม่ รี ปู แบบการแตกตัวแบบทวีคณู ดังน้นั เมื่อ เกดิ ขึน้ ในแตล ะคร้งั ก็จะสงผลกระทบอยางกวา งขวาง 4. ตองเปลี่ยนแปลงรูปแบบในการแกไขปญหาจาก รูปแบบการรองเรียน ความเดือดรอนไปสู รปู แบบการแกไ ขปญหาแบบขอพพิ าท( ในลักษณะเชงิ คดี ) จากสภาพความเปนจริงและตนตอของปญหาดังท่ีไดช้ีใหเห็นมาขางตน จะ เห็นไดวากรณีเร่ือง “ เขตอุตสาหกรรม ” ในแงของพัฒนาการท้ังในทางความเปนจริง ในทาง ปฏิบัติ และ ในทางทฤษฎีจะเห็นไดวา เปนแนวความคิดที่เกิดจากสภาวะของปญหาท่ีเกิดจาก โรงงานอุตสาหกรรมท่ีต้ังอยูอยางกระจัดกระจายปะปนไปกับการใชพื้นที่ในลักษณะตางๆเชน พืน้ ทท่ี างการเกษตรกรรม พน้ื ทีพ่ ักอาศัย พ้ืนที่อนุรักษ ฯลฯ และในที่สุดก็นําไปสูความขัดแยง ความไมถ กู สขุ ลกั ษณะ ความไมคุมคา ฯลฯ ดงั นัน้ จึงมีการเสนอใหจัดต้งั เปนเขตๆในการท่ีจะใช ประโยชนในพนื้ ท่ีตา งๆ ดังจะเห็นไดอ ยา งชัดเจนในพระราชบัญญัตผิ งั เมอื ง 2. สภาพปญ หาทก่ี ารจัดรูปแบบองคก รแบบเดมิ ไมสามารถทจ่ี ะแกป ญหา หรอื ไมเพียงพอ ในการแกปญหารปู แบบการจดั องคกรแบบเดมิ ทใี่ ชใ นการแกไ ขปญ หา ในระดับชาติ ระบบการรองเรยี นในระบบราชการปรกติ ( กรมตางๆ / กระทรวง , คณะกรรมการตามกฎหมาย เชน คณะกรรมการสวล. คณะกรรมการนา้ํ บาดาล ) ระบบการรอ งเรยี นไปยังกรรมาธิการของสภา ระบบการรองเรยี นไปยังองคกรอิสระตามรฐั ธรรมนูญ ( ผตู รวจการแผนดินรฐั สภา , คณะกรรมการสิทธมิ นุษยชนแหงชาติ ) การฟองเปน คดตี อศาล ( ศาลปกครอง , ศาลยุติธรรม ) ในระดับพ้ืนที่ การใชกลไกของจงั หวัด/อําเภอ การใชกลไกของอปท การใชช องทางในทางการเมอื ง การใชชองทางส่ือสาธารณะ ระบบท่มี อี ยทู งั้ หมดไมส ามารถจดั การกบั ปญ หาที่เกิดขึ้นสืบเนือ่ งจากเขตนิคม อตุ สาหกรรมแตอ ยา งใด ทัง้ นี้เนอื่ งจากมีแตห นวยงานท่ีใหการสนับสนุนเทา น้ัน แตไมม ี 117

หนวยงานท่แี กไขปญ หา ทั้งๆที่มหี นา ท่ีตามกฎหมายทต่ี อ งทํา โดยไมจําเปน ตองถามถึงพื้นฐาน ความคิดระดบั สาํ นึกของความเปน ผูทไ่ี ดรบั ฉันทานุมัติใหใชอ ํานาจสาธารณะ 3. หนาท่ีและโครงสรา งขององคกร องคกรดังกลาวทําหนาที่หลักในการใชอํานาจก่ึงตุลาการ ( Quasi Judical ) เพื่อแกไข ปญ หาที่อํานาจนิติบัญญัติ องคกรอิสระ องคกรปกครองทั้งหลายในระบบราชการ และอํานาจ ตุลาการไมสามารถท่ีจะแกป ญ หาได ดงั น้นั องคกรดังกลาวจงึ ตอ งทําหนาทีห่ ลัก สอง ประการ คอื 1. หนา ทใ่ี นการตดิ ตาม ตรวจสอบ ประเมินผลการทํางานของสวนราชการตางๆที่อยูใน พ้ืนทซ่ี งึ่ มีเขตนคิ มอตุ สาหกรรมตั้งอยู เพื่อใหเปนไปตามที่กฎหมายนั้นๆกําหนดใหตองทํา โดย ใชแนวทางของหลกั ธรรมาภิบาลส่ิงแวดลอ มในการดาํ เนินการ 2. หนา ที่ในการวนิ ิจฉยั ชข้ี าดขอพพิ าททีเ่ ปน ผลสบื เน่อื งจากการมีเขตนิคมอุตสาหกรรม ซง่ึ กอ ใหเ กดิ ความเสียหายตอ ประชาชน ตอ ชุมชน ตอ สิ่งแวดลอมทง้ั หลาย ทอ่ี ยใู นเขตหรือบริเวณ ที่ไดร ับผลกระทบ ซึ่งอาจจะเปน ขอพิพาททีเ่ กิดจากการทร่ี ัฐไมใชอ าํ นาจตามกฎหมาย หรืออาจจะ เปน การใชอ ํานาจทางปกครองเพอ่ื การตรวจสอบการดําเนินการตามกฎหมายของหนวยงานของรัฐ ทีด่ ําเนนิ การกบั ผูป ระกอบการ 4. ความสัมพันธร ะหวางองคกร กบั ประชาชน สงั คม ผปู ระกอบการ และ เจาหนา ทข่ี อง รฐั ในขณะที่ มีองคกรของรัฐมากมายท่ีเขารวมสนับสนุนใหเกิดเขตนิคมอุตสาหกรรม สนับสนุนนอยางเต็มที่ในการทําใหเกิดโรงงาน โดยแทบจะทุกกรณีของเขตนิคมอุตสาหกรรม ไมไ ดเ ตรียมการอยา งใดๆในการปองกันหรือแกไขปญหาท่ีเกิดข้ึน ท้ังๆที่มีบทบัญญัติกฎหมาย กําหนดมาตรการตา งๆที่พอจะแกข ัดไปได หากการจัดองคก รและกระบวนการยุติธรรมทงั้ ทางแพง ทางอาญา และทางปกครอง เปนไปอยางสอดคลองที่มีคุณภาพและมีประสิทธิภาพกับการ เปล่ียนแปลงที่เกิดขึ้นในระดับพื้นที่ตางๆอันเน่ืองมาจากการมีเขตนิคมอุตสาหกรรมเขาไป เปล่ียนแปลงสภาพทางสังคมเศรษฐกิจ สังคม การเมือง กฎหมาย วัฒนธรรม ในพ้ืนท่ีเหลาน้ัน อยางสิน้ เชงิ ดังน้ัน การปรับโครงสรางองคกร โดยใหองคกรดังกลาวเปนมีความสัมพันธอยาง ใกลชิดกบั ประชาชนทไี่ ดร บั ผลกระทบในเขตพ้ืนทดี่ ว ยวิธีการรับเรื่องราวรองทุกขที่เกิดจากการท่ี หนว ยงานของรัฐไมดําเนินการตามกฎหมาย ดังนน้ั ความสมั พันธในระดับแรก คือ การเขามาติดตาม ตรวจสอบ ประเมินผล การ ทํางานของหนวยงานท้ังหลาย ซ่ึงมีผลโดยออมท่ีจะทําใหผูประกอบการ โรงงานจะตองอยูใน กรอบกตกิ า ที่มีองคกรกํากับอยา งใกลช ดิ สองช้นั 118

ความสมั พันธในระดบั ท่ีสอง คือ การมตี ัวแทนของประชาชนทงั้ ในทางตรงและทางออม ที่จะเขามาเปนสวนหน่ึงขององคประกอบของกรรมการในคณะกรรมการติดตาม ตรวจสอบ ประเมนิ ผลการทํางานของระบบราชการ ความสัมพันธในระดับท่ีสาม คือ การนําเอาขอมูลจากประชาชนในพื้นที่เขาสู กระบวนการพจิ ารณาในชั้นของการระงบั ขอ พิพาท 5. งบประมาณทจี่ ะใชใ นการดาํ เนินการ เมอ่ื เปรียบเทียบกับความไมเ ทา เทียมที่เกดิ ขน้ึ จากการพฒั นา การที่รัฐบาลมีมาตรการ ในการสง เสรมิ การลงทนุ โดยการยกเวนภาษีใหกับผูประกอบการ การลงทุนโครงสรางพ้ืนฐาน บนโดยใชมาตรการทางกฎหมายริบเวนคืนตนทุนชีวิตวัฒนธรรมของชุมชน การสงเสริมใหเกิด การแยงชิงทรัพยากรที่เปนของสวนรวมใหกับผูท่ีมีอํานาจที่มากกวา การผลักภาระหนาท่ีซึ่ง ผปู ระกอบการจะตองจายไปใหประชาชนทอี่ ยใู กลตอ งแบกรับ โดยที่ระบบราชการไมไ ดทําหนาที่ อยางใดๆในนามของสังคมที่จะเรียกรองคาความเสียหายอยางใดๆจากผูทําความเสียหายและได ประโยชนฝา ยเดยี ว ดงั นน้ั หาจะจัดสรรงบประมาณทีเ่ ปนเงนิ ของแผนดนิ เพ่ือมากอบกฟู นฟปู รับเปล่ียน ระบบทีไ่ มสามารถสรา งระบบสงั คมที่เปนธรรมใหเ ปน สงั คมท่ีเปน ไปตามหลักธรรมาภิบาล โดย กําหนดเปนสดั สวนจากการลงทนุ และจากสดั สว นภาษีท่ีผูประกอบการไดรบั การสงเสรมิ การ ลงทุน มาเปนงบประมาณในการดําเนินการ ในขณะเดยี วกัน ในสวนของเจาหนา ท่ี บคุ คลากร และสาํ นักงาน กเ็ ปนสวนท่ีรัฐบาล ในฐานะฝายบรหิ ารจะตอ งดาํ เนินการในการปฎิรูประบบราชการและดาํ เนินการใหตรงตามความ ตอ งการของประชาชน ซึง่ เปนไปตามหลักการบริหารกจิ การบานเมอื งและสงั คมที่ดี ทรี่ ฐั บาลและ หนว ยงานของรัฐมพี ันธะทจ่ี ะตอ งดําเนินการ 6. การเตรียมความพรอม นอกจากการท่ีจะตองผลกั ดันใหเ ปน บทบัญญัติในทางกฎหมายแลว109 จําเปนที่ จะตอ งเตรียมความพรอ มท้งั ในเรอ่ื ง ระบบฐานขอ มูล ระบบการบริหารงานบุคคล ระบบวธิ ี พจิ ารณาคดี ระบบการติดตาม ระบบการประสานงาน การจัดคามาตรฐานทางดา นสิ่งแวดลอ มที่ จะใชอ างองิ ฯลฯ 109 เนอ่ื งจาก ปญหาดังทก่ี ลา วมาขางตนมีสาเหตมุ าจากอํานาจตามกฎหมายของหนว ยงานตางๆขดั แยงกัน ซึ่งรวม ไปถงึ อํานาจในการใชง บประมาณ อาํ นาจในการบงั คบั บัญชากาํ ลงั คน และผลประโยชนอืน่ ๆทีจ่ ะไดร ับมาจาก ความบกพรองของระบบราชการ จึงทาํ ใหต อ งปฏิรปู ใหญใ นสว นทว่ี าดว ยการจัดระบบองคกรเสียใหม 119

7. สภาพบังคับขององคกร ดําเนินการติดตาม ตรวจสอบ ประเมินผล และแจงผลการดําเนินการ(หรือท่ีไม ดําเนนิ การ)ใหผบู ังคบั บญั ชาทราบ จดั ทาํ รายงานเกย่ี วกับการดาํ เนินการของหนวยงาน เปนผูดําเนนิ คดแี ทนผูเสยี หาย 8. คณะกรรมการตดิ ตามตรวจสอบใหเปนไปตามหลักธรรมาภิบาลในเขตนคิ ม อุตสาหกรรม 8.1 องคป ระกอบของคณะกรรมการ 8.1.1 คณะกรรมการระดบั ชาติ 1. ตวั แทนขององคกรวิชาชีพท่มี ีประสบการณ ( วศิ วกรรมสถาน / แพทยส ภา / นักสง่ิ แวดลอ ม ) 2. ตัวแทนสภาอุตสาหกรรม 3. ตัวแทนของภาควชิ าการทม่ี ปี ระสบการณในสาขาท่เี กี่ยวขอ ง ( วศิ วะ/สง่ิ แวดลอ ม / วทิ ยาศาสตร / กฎหมาย / ..... ) 4. ตวั แทนอปท.ทมี่ ีนิคมตง้ั อยู 5. ตัวแทนประชาชนในพน้ื ท่มี ีโอกาสเสย่ี ง 6. ตวั แทนอาชีวะอนามัย 8.1.2 คณะกรรมการระดับพ้ืนท่ี 1. ตัวแทนของประชาชนท่อี ยใู นบริเวณเขตท่ีอาจจะไดร ับผลกระทบจากนิคม อตุ สาหกรรม 2. ตวั แทนโรงงาน ตวั แทนผูประกอบการ 3. ตวั แทนแรงงาน 4. ตวั แทนกลุมผตู รวจสอบมาตรฐานขององคก ร 5. ตัวแทนฝายสาธารณะสขุ ในพ้ืนท่ี 6. ตวั แทนการนิคมอุตสากรรมในพื้นที่ 7. ตัวแทนฝา ยส่งิ แวดลอ ม 8. ตัวแทนองคกรพัฒนาเอกชนทางดา นสิง่ แวดลอ ม สุขภาพ 9. ตวั แทนของอปท. 10. ตัวแทนของฝา ยปกครอง 120

9. อาํ นาจหนา ท่ีของคณะกรรมการ 9.1 อาํ นาจคณะกรรมการในระดับชาติ 1. วางกรอบ นโยบายในการดาํ เนินการติดตาม การตรวจสอบ การ ประเมินผล 2. ดาํ เนนิ การประเมินผลการดําเนนิ การของหนว ยงานทัง้ หลายในเขต อตุ สาหกรรมแตล ะเขต 3. จัดทาํ มาตรฐานความปลอดภัยเก่ียวกบั เขตอตุ สาหกรรม 4. จดั ทาํ ขอเสนอแนะตอรฐั บาล รฐั สภา เก่ียวกับการปรับปรุง แกไข กฎหมายในระดบั ตา งๆ 9.2 อาํ นาจคณะกรรมการในระดับพืน้ ท่ี 1. อํานาจในการติดตามตรวจสอบระบบฐานขอมูลการดาํ เนินการของ หนว ยงานทงั้ หลายของรัฐระบบการปองกันตามที่กําหนดให ผูประกอบการตอ งดาํ เนนิ การ จดั ใหมตี ามกฎหมาย การติดตามการทาํ ตามขอ แนะนาํ ท่ีการศึกษาผลกระทบทางส่ิงแวดลอม และผลกระทบทาง สงั คม ใหคําแนะนํา 2. อาํ นาจในการประเมินผลการดําเนนิ การตามกฎหมายของหนว ยงานใน ระดบั พ้นื ที่การประเมินผลเคร่ืองมอื ในทางกฎหมายวามเี พียงพอ หรือมี ประสิทธิภาพหรอื ไมก ารประเมนิ ศกั ยภาพของหนวยงานตางๆทมี่ ีหนาที่ ในทางกฎหมายทีเ่ กยี่ วขอ งกบั พื้นที่อุตสาหกรรม 10. คณะกรรมการวินจิ ฉยั ช้ขี าดขอพิพาทที่เกิดข้ึนในเขตนิคมอุตสาหกรรม 10.1 องคประกอบของคณะกรรมการ 10.1.1 คณะกรรมการระดับชาติ ตวั แทนจากองคกรที่เกย่ี วขอ งกบั การอนรุ กั ษทรัพยากรธรรมชาติ ตัวแทนจากองคกรท่ตี ิดตามปญ หาโรคที่เกิดจากการทาํ งาน ตัวแทนจากองคก รทตี่ ดิ ตามปญ หาเรอื่ งสารเคมที ใ่ี ชในอตุ สาหกรรม ตัวแทนจากนักวชิ าการ ( เศรษฐศาสตร วทิ ยาศาสตร สิ่งแวดลอม วศิ วกรรมศาสตร นิติศาสตร รฐั ศาสตร ) ตวั แทนจากองคกรวชิ าชพี 10.1.2 คณะกรรมการระดบั พืน้ ที่ 121

10.2 อาํ นาจหนาท่ีของคณะกรรมการ 10.2.1 อาํ นาจคณะกรรมการในระดับชาติ 1. รบั พิจารณาเรอ่ื งทเี่ ปนขอ พพิ าทระหวางประชาชนผูทไี่ ดรบั ผลกระทบ กบั หนวยงานของรฐั หรอื กบั ผูประกอบการ หรือ โรงงาน ทเ่ี กดิ ข้ึนใน เขตนคิ มอตุ สาหกรรม 2. วินจิ ฉยั ชขี้ าดขอ พิพาทและมีคําวินิจฉัยชี้ขาดใหห นวยงานของ ดําเนนิ การเพ่อื แกไ ขขอ พิพาท 3. วางขอกําหนด แนวทางในการเยียวยาความเสยี หายทเ่ี กิดขน้ึ ในเขต นคิ มอุตสาหกรรม 10.2.2 อาํ นาจคณะกรรมการในระดับพนื้ ท่ี มีอํานาจเชนเดียวกับคณะกรรมการในระดับชาติ แตมีขอบเขตการใชอํานาจ เฉพาะขอ พพิ าทท่เี กดิ ขึน้ ในเขตนคิ มอุตสาหกรรมในพื้นท่ีใดพ้นื ท่หี นง่ึ เทานั้น ซึง่ เปนการกระจาย อํานาจมาสูพ ื้นที่ทเ่ี ปน ปญ หา 122

สว นที่ 4. บทสรุป การพัฒนาพ้นื ที่ชายฝงทะเลตะวนั ออกแมจะนํามาซ่ึงความเจริญทางวัตถุและทาง เศรษฐกจิ ในหลายๆดา น แตตลอดระยะเวลาทีผ่ านมาก็ไดท ิ้งรอ งรอยการความสูญเสยี ความเสียหาย เสอ่ื มโทรมของสภาพสังคม สภาพแวดลอม และปญหามลพิษตางๆเอาไวเ ปน จํานวนมาก การเรง ดาํ เนินการเพ่อื ขยายพ้นื ทเี่ ขตอุตสาหกรรมในระยะที่ 3 ไดก ลายเปนชนวน ของความขัดแยงทน่ี าํ ไปสูการปดถนนประทว งเรยี กรองครัง้ สําคัญครงั้ หนง่ึ ของพ้ืนทจ่ี งั หวัดระยอง ทไ่ี ดช ือ่ วาเปนจังหวัดทีม่ รี ายไดเฉล่ียตอหัวของประชากรสงู ทีส่ ดุ ในประเทศไทยติดตอกันมาหลาย ป ความขดั แยงกนั ดงั กลา วเปนทีม่ าของการศึกษาครงั้ นี้ การศึกษาน้ีตอ งการท่ีจะตอบโจทยส องประการคอื 1. ตอ งการทีจ่ ะชใ้ี หเ ห็นถึงขอ จํากัดท่อี ยใู นระบบกฎหมาย ซง่ึ เปนผลกระทบทเี่ กดิ สืบเนื่องมาจากโครงการพัฒนาพ้ืนที่ชายฝงทะเลตะวันออก และในขณะเดียวกันตองการที่จะ ช้ีใหเห็นถงึ อิทธิพลของโครงการพัฒนาพน้ื ทชี่ ายฝงทะเลตะวันออกท่สี ง ผลตอระบบกฎหมาย 2. ตอ งการทจ่ี ะจดั ทําขอ เสนอตอหนวยงานภาครฐั และภาคประชาสงั คมเพอ่ื สนบั สนุนการเขามามีสว นรวมของประชาชน ชุมชน เพอื่ ปองกนั และแกไขปญหามลพษิ ท่ีเกิดจาก เขตนิคมอุตสาหกรรมในพื้นท่มี าบตาพุด จากการศึกษาแสดงใหเ หน็ ไดอยางชดั เจนวา ระบบกฎหมายท่ีเกี่ยวกับการพัฒนา เขตพ้ืนท่ีอุตสาหกรรมซ่ึงเกิดขึ้นภายใตนโยบายการพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลตะวันออก เปน กฎหมายที่คอยๆพัฒนาตามหลังการดําเนินโครงการ และกระทั่งในปจจุบันนี้แมจะกลาวไดวา ประเทศไทยมีบทบัญญัติกฎหมายที่เก่ยี วของกับการพัฒนาเขตพ้นื ท่ีอุตสาหกรรม แตจากการศกึ ษา ในเชิงระบบของกฎหมายหรือในวงจรการใชอํานาจของรัฐตามกฎหมาย แสดงใหเห็นไดอยาง ชัดเจนจากปรากฏการณความขัดแยง จากปญหากลไกการบังคับการใหเปนไปตามกฎหมายไมมี ประสิทธิภาพ จากการที่รัฐมักจะมีนโยบายท่ีเก่ียวกับการพัฒนาพ้ืนที่ที่ไมเปนไปตามที่กฎหมาย บัญญัติ จากการที่ประชาชนมักจะเรียกรองใหหนวยงานภาครัฐเขามารับผิดชอบแกไขปญหา หรือแมก ระทงั่ การท่ีหนว ยงานภาครัฐดว ยกนั เอง ดงั เชน กรณีโรงเรียนของรัฐ โรงพยาบาลของรัฐ ถกู บงั คับใหต อ งยา ยทตี่ ง้ั เพื่อหลีกทางใหกับการขยายตัวของพื้นท่ีในการต้ังโรงงานอุตสาหกรรม ฯลฯปรากฏการณที่กลาวมาเพียงบางสว นน้ี ทงั้ หมดสะทอนใหเ ห็นถึงขอจํากัดของกฎหมายและใน ขณะเดียวกนั ดงั ทก่ี ลา วมาแลวขางตน วาจากการศกึ ษาแสดงใหเห็นอยางชัดเจนแลววามีบทบัญญัติ ของกฎหมายมากมายท่ีเกย่ี วขอ งและสามารถนํามาใชกับกรณีปญหาทั้งหลายไดแตในกรณีบริเวณ 123

พน้ื ทนี่ คิ มอุตสาหกรรมกลับไมมีการบังคับใชกฎหมาย ซ่ึงแสดงใหเห็นถึงอิทธิพลของโครงการ พัฒนาพ้นื ท่ชี ายฝง ทะเลตะวันออกท่ีขับเคลื่อนโดยการใชกลไกของอํานาจบริหารภายใตรูปแบบ ของคณะกรรมการกําหนดนโยบายระดับชาติซึ่งมีอํานาจหนาที่เกือบจะกลาวไดวาเทียบเทากับ คณะรฐั มนตรฝี า ยการลงทุนในพืน้ ท่ชี ายฝง ทะเลตะวันออก การจัดองคกรบรหิ ารโครงการในรูปแบบคณะกรรมการระดับชาตดิ ังกลาวภายใต สถา น ก า ร ณ ทา ง ก า ร เมื อง ที่ รั ฐ มี บทบ า ทเ หนื อป ร ะ ช า ชน ทํ า ใ ห ร ะ บบ ก ฎห มา ย แ ทบจ ะ ไ ม มี ความหมายอยางใดๆในการสรางความเปนธรรมใหเกิดขึ้นจากการพัฒนา และดวยเหตุที่การจัด องคกรในการบริหารจดั การพน้ื ที่อยใู นรปู แบบของคณะกรรมการกําหนดนโยบาย โดยมหี นว ยงาน ราชการและรฐั วิสาหกิจเปนผูป ฏบิ ัติ ซง่ึ ในขณะนั้นระบบกฎหมายยังไมพัฒนากลไกและองคกรที่ ทําหนาท่ีในการคุมครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ยังคงมีเพียงกลไกการคุมครองสิทธิแบบ ดั้งเดิมท่ีมีอยูในระบบราชการประจําแบบปรกติ จึงสงผลใหขาดองคกรกลางท่ีทําหนาท่ีดูแล รับผิดชอบการบริหารการจัดการทั้งหมดแบบครบวงจรที่มีกฎหมายรับรองและเปนหลักประกัน ใหแกป ระชาชน ในปจ จบุ นั ภายใตส ถานการณทางเมืองท่ีพัฒนาเปดกวางใหกับสิทธิเสรีภาพและ บทบาทของภาคประชาชนมากข้ึน เกิดการรวมกลุมของประชาชนในดานตางๆมากมาย ระบบ กฎหมายมีพัฒนาการท่ีปรับตัวเองเปดกวางในการคุมครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน มีกลไก และมาตรการท่ีเปนรูปธรรมท่ีทําใหประชาชนมีโอกาสในการใชสิทธิในกระบวนการยุติธรรม ในทางแพง ทางอาญา และทางปกครองไดงายข้นึ ความตน่ื ตัวในทางการเมืองและสํานึกในเรื่อง สิทธแิ ละเสรภี าพดังที่กลา วมาทําใหเกิดการเรียกรองเกดิ แรงกดดันใหมีการดาํ เนนิ การอยางใดอยาง หนึ่งท่ีจะตองปรับปรุงใหเกิดระบบการบริหารจัดการท่ีเปนรูปธรรมและมีหลักประกันและ มาตรการคุมครองสทิ ธิในดานตางๆท่ชี ดั เจน มีบทบัญญัตกิ ฎหมายรองรับและเกิดเปนรูปธรรมท่ีมี ความถาวร ซึง่ ผลจากการศกึ ษาไดแสดงใหเ ห็นถึงความจาํ เปนเรงดวนที่จะตองจัดตั้งองคกรท่ีทํา หนา ทีต่ ิดตามและชีข้ าดขอ พพิ าทท่ีเกิดข้นึ เน่อื งจากเขตพฒั นาอตุ สาหกรรม โดยมีผลการศึกษาใน เชิงหลักการแนวคดิ และรายละเอียดของหลกั การในประเด็นของโครงสรางองคกร องคประกอบ ของคณะกรรมการ ภารกิจ อาํ นาจ หนา ที่ มาตรการท่จี ะนํามาใชใ นการแกไ ขปญหา ดังปรากฏใน สวนบทวเิ คราะหในเชิงภาพรวมของปญหาการบริหารจัดการพ้ืนทชี่ ายฝง ทะเลตะวนั ออก และนอกจากน้ัน จากการศกึ ษาขอเทจ็ จริงตา งๆ ที่เกดิ ขึน้ จากการใชอ าํ นาจของรัฐ ในระดบั พน้ื ที่ และจากความคิดเห็นของผูที่เกี่ยวของในบริเวณพ้ืนท่ีเขตนิคมอุตสาหกรรมท้ังใน สวนที่เปนเจาหนาท่ีของรัฐในหนวยงานท่ีเก่ียวของ ผูประกอบการบางสวน กลุมประชาชนผู 124

ไดรับผลกระทบ ประชาชนท่ัวๆไปในพื้นที่จังหวัด ผูบริหารขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน ทําใหเห็นถึงขอจํากัดของการจัดโครงสรางองคกรในการบริหารจัดการปญหาในเขตพื้นท่ีนิคม อตุ สาหกรรมและบริเวณตอ เนอื่ ง จากการศึกษาถงึ ทางออกของสภาพปญหาดงั กลาวจึงนําไปสูการ มีขอเสนอแนะจากฝายตางๆโดยเฉพาะจากประชาชนผูไดรับผลกระทบท่ีจะรวมกันเพื่อจัดทํา ขอ เสนอเชงิ นโยบาย และจะมีการใชสทิ ธิตามรัฐธรรมนูญในการเคลื่อนไหวเรียกรองผลักดันเพ่ือ เขาช่ือกันเสนอรางพระราชบัญญัติจัดต้ังคณะกรรมการติดตามและวินิจฉัยช้ีขาดขอพิพาทอัน เน่ืองมาจากเขตนคิ มอตุ สาหกรรม พ.ศ. ...... ซึ่งจะไดด าํ เนินการยกรางเปดรับฟงความคิดเห็น และ ดาํ เนนิ การจดั ใหมีการเขา ช่อื เพอื่ เสนอรางกฎหมายตอรัฐสภาในลําดับตอไป 125

บรรณานกุ รม กอบกลุ รายะนาคร. 2548. พนั ธกรณีระหวา งประเทศดา นส่งิ แวดลอม.มูลนิธิสาธารณสุขแหงชาติ และสาํ นักงานกองทุนสนบั สนุนการเสริมสรางสุขภาพ. ________________2549. พัฒนาการของหลักกฎหมายสิ่งแวดลอมและสิทธิชุมชน. มูลนิธิ สาธารณสุขแหง ชาติและสํานักงานกองทุนสนบั สนนุ การเสริมสรา งสขุ ภาพ. ________________ 2549. กฎหมายวา ดว ยเครอ่ื งมือทางเศรษฐศาสตรเพ่ือการจัดการสิ่งแวดลอม สําหรบั ประเทศไทย. กรงุ เทพฯ : มลู นธิ ิสาธารณสุขแหง ชาต.ิ ________________2550. กฎหมายกับสิง่ แวดลอม. กรงุ เทพ ฯ : สาํ นักพมิ พว ญิ ูชน. คณะกรรมการสภาวิจัยแหงชาติ สาขานิติศาสตร. 2544. สรุปผลการประชุมคณะทํางานกลุม กฎหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม เร่ือง การระงับขอพิพาทสิ่งแวดลอม. กรงุ เทพฯ. วนั ที่ 27-28 กันยายน 2544. ไชยยศ บุญญากิจ. 2549. บทบาทของภาคธุรกิจเอกชนในการดูแลสิ่งแวดลอม. มูลนิธิสาธารณสุข แหง ชาติและสาํ นกั งานกองทุนสนับสนุนการเสริมสรา งสขุ ภาพ. ไชยรตั น เจริญสินโอฬาร. 2545 การเมืองแบบใหม,ขบวนการเคลือ่ นไหวทางสังคมรูปแบบใหมแ ละ วาทกรรมการพฒั นาชดุ ใหม, วาทกรรมการพฒั นา : อํานาจ ความรู ความจรงิ เอกลกั ษณ และ ความเปนอื่น. พมิ พครง้ั ที่ 3. กรุงเทพฯ: สํานักพมิ พวิภา. นํ้าแท มีบุญสลาง. 2547. การดําเนินคดีแบบกลุมในคดีส่ิงแวดลอม. วิทยานิพนธตามหลักสูตร นติ ิศาสตรมหาบณั ฑิตสาขาวชิ านิติศาสตร คณะนิติศาสตร จฬุ าลงกรณมหาวิทยาลยั . นิรมล สุธรรมกิจ. 2549. พันธกรณีดานส่ิงแวดลอมระหวางประเทศและทาทีของไทย. มูลนิธิ สาธารณสุขแหงชาตแิ ละสาํ นกั งานกองทุนสนับสนนุ การเสรมิ สรางสขุ ภาพ. บริษัท มหานคร คอนซัลแตนท จํากัด. 2547. รายงานฉบับสุดทาย final report โครงการติดตาม และประเมนิ ผลการดําเนินงานตามแผนปฏบิ ตั ิการดานส่ิงแวดลอ มและการใชประโยชนท ่ีดิน บริเวณชายฝงทะเลตะวนั ออก ระยะที่ 2. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. 2542. การสรางธรรมาภิบาล (Good governance) ในสังคมไทย. กรุงเทพฯ: สาํ นกั พมิ พว ญิ ชู น. ไพสฐิ พาณิชยกุล และคณะ. 2550. ขอเสนอเชิงนโยบายในการพัฒนาเขตอุตสาหกรรมยั่งยืนใน บริบทของไทย. รายงานวิจัยสถาบนั ธรรมรฐั เพอ่ื การพฒั นาสงั คมและสิ่งแวดลอม ไดรับการ สนบั สนนุ จากสาํ นกั งานกองทุนสนบั สนุนการวจิ ัย. มลู นธิ ิสถาบันวิจยั เพอ่ื การพฒั นาประเทศไทย. 2533. รายงานสรปุ สาระสําคัญของโครงการวิจัยการ บริหารเพอ่ื การพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คม.

ฤทัย หงสสิริ และมานิตย จุมปา. 2542. คําอธิบายกฎหมายขอมูลขาวสารของทางราชการ. กรงุ เทพฯ : สาํ นกั พมิ พนิตธิ รรม. วรเจตน ภาคีรัตน. 2546. หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครองและการกระทําในทางปกครอง. กรุงเทพฯ : วิญูชน. วภิ วา ช่ืนชิตและคณะ. 2550. ชะตาระยอง: วันวาน... วันน้ี... และวันพรุงนี้....มูลนิธินโยบายสุข ภาวะ สาํ นกั งานคณะกรรมการสขุ ภาพแหงชาติและสํานักงานบรหิ ารและพัฒนาองคความร.ู สมชาย ปรีชาศิลปกุล. 2547. คดีมลพิษ: ความเสียหายและการเยียวยาในระบบกฎหมายไทย. วารสารนติ สิ งั คมศาสตร มหาวิทยาลยั เชยี งใหม. สมชาย ปรีชาศิลปะกุล. 2549. ปญหาและแนวทางแกไข พรบ.สงเสริมและรักษาคุณภาพ สิง่ แวดลอ ม. วารสารนิตสิ งั คมศาสตร มหาวิทยาลยั เชียงใหม. สมศักด์ิ สขุ วงศ. 2550. การจัดการปา ไม ภายใตการกระจายอาํ นาจ. เอกสารประกอบการสัมมนาเวที สาธารณะภาคประชาชนเพอ่ื ระดมความคดิ เหน็ ในประเด็นปาไมทส่ี ําคัญและมีผลกระทบตอ ประชาชน. วนั ที่ 26 กุมภาพันธ 2550 ณ สภาครสิ จกั รในประเทศไทย กรุงเทพฯ. สาลิณี สายเช้ือ. 2547. มาตรการลงโทษนิติบุคคลท่ีกอใหเกิดปญหาสิ่งแวดลอม. วารสารนิติ สงั คมศาสตร มหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม. สาํ นักงานคณะกรรมการพฒั นาพื้นทีบ่ ริเวณชายฝงทะเลตะวันออก. 2527. การพัฒนาพ้ืนที่บริเวณ ชายฝง ทะเลตะวนั ออก. สํานักงานคณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนแหงชาติ . 2551. รายงานผลการศึกษา โครงการศึกษาวิจัย เพื่อสรุปบทเรียนจากประสบการณก ารจัดตัง้ นิคมอตุ สาหกรรมมาบตาพุด จงั หวัดระยอง เลม ท่ี 3 ทางเลอื กเชิงเทคโนโลยี: ยอนรอยการพัฒนา ตามหาความพอเพยี ง. สาํ นักวเิ คราะหผลกระทบสิ่งแวดลอม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม. 2551. แนว ทางการมีสวนรวมของประชาชนและการประเมินผลกระทบส่ิงแวดลอมทางสังคมใน กระบวนการวิเคราะหผลกระทบส่ิงแวดลอ ม. กรุงเทพฯ. สุรชัย ตรงงาม. 2551. บทสัมภาษณในบทความ เม่ือคดีคลิตี้เขาสูศาลปกครอง. วารสารนิติ ธรรมชาติ. กรุงเทพฯ . หาญณรงค เยาวเลิศ. 2549. NGOsกับการจัดการคุณภาพส่ิงแวดลอม. มูลนิธิสาธารณสุขแหงชาติ และสํานักงานกองทนุ สนับสนนุ การเสรมิ สรา งสขุ ภาพ. อุดมศกั ดิ์ สนิ ธพิ งษ. 2549. กฎหมายเกย่ี วกับสิง่ แวดลอม. กรงุ เทพฯ : วญิ ชู น.

UN Doc, E/CN.4/Sub.2/1994/9 Donna G. Craig , Nicholas A.Robinson , Koh Kheng-Lian. 2001. Capacity Building for Environmental Law in the Asian and Pacific Region Approaches and Resources. Second Edition. Asian Development Bank. Legal Office Rome. 2002. Law and sustainable development since Rio legal trends in agriculture and natural resource management. FAO. www.opdc.go.th/index.php http://www.dmcr.go.th,2548 http://www.dopa.go.th/stat/y_stat50.html) http://www.dopa.go.th/xstat/pop50_2.html http://www.righttoenvironment.org/default.asp?pid=80 http://www.cesr.org/healthyenvironment http://www.thaienviforum.net/