รายงานวิจัย-เพื่อจัดทำข้อเสนอในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายฯ - อ.ไพสิฐ

กจิ กรรมดังกลาว เพ่ือท่ีจะพัฒนาสรางเสริมส่ิงท่ีเปนประโยชนตอสุขภาพหรือลดความเสี่ยงหรือ อันตรายทม่ี ผี ลกระทบตอสขุ ภาพของประชาชน (4) การประเมนิ ผลกระทบตอสงิ่ แวดลอ มระดบั ผลติ ภัณฑ หรอื การวเิ คราะหวัฏจักรส่งิ แวดลอม (Life Cycle Assessment หรอื LCA) (5) การใชเ ทคโนโลยีท่ีสะอาด (Clean Technology) คอื การนําเทคโนโลยที ่ีดีทส่ี ุดมาจัดการท่ีตนกําเนิดเพื่อนําไปสูการใชทรัพยากรอยาง ประหยัด ลดมลพิษ อนั ตรายตอสุขภาพจากผลิตภณั ฑและกระบวนการผลิต โดยกยึดหลักสําคัญ 3 ประการ ไดแก หลักการปองกนั ปญ หา (Prevention) หลกั แหงบูรณาการ (Integration) และหลกั ของ การปรบั ปรุงอยา งตอเนอื่ ง (Continual Improvement) มาตรการตามกฎหมายไทยของการใชห ลักปองกนั ความเสียหายไวลวงหนาไดถูกกําหนด ในกฎหมายหลายๆ ฉบับ เชน 1. รฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 หลักปองกันความเสียหายไวลวงหนาไดมีการบัญญัติรับรองไวในรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ดังเชน มาตรา 67 วรรคสอง58บัญญัติใหการดําเนินโครงการหรือ กิจกรรมทอ่ี าจกอ ใหเ กดิ ผลกระทบรุนแรงตอคุณภาพส่ิงแวดลอม ทรพั ยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ไมสามารถกระทําได เวนแตไดทําการศึกษาและประเมินผลกระทบตอคุณภาพส่ิงแวดลอม (Environmental Impact Assessment หรือ EIA) และสุขภาพของประชาชน (Health Impact Assessment หรอื HIA) 2. พระราชบญั ญัตสิ งเสริมและรกั ษาคุณภาพสง่ิ แวดลอ มแหงชาติ พ.ศ. 2535 หลักการปองกันความเสียหายไวลวงหนาไดมีการบัญญัติรับรองไวอยางชัดเจนภายใต พระราชบญั ญตั ิสงเสริมและรกั ษาคณุ ภาพส่งิ แวดลอมแหง ชาติ พ.ศ. 2535 หมวด 3 สวนท่ี 4 วาดวย การทํารายงานการวิเคราะหผลกระทบส่ิงแวดลอม ดังเชน มาตรา 96 ท่ีบัญญัติใหแหลงกําเนิด 58 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 67 วรรคสอง “การดําเนินโครงการหรือ กิจกรรมทอ่ี าจกอ ใหเ กดิ ผลกระทบตอชมุ ชนอยา งรุนแรงทัง้ ทางดานคณุ ภาพสง่ิ แวดลอ ม ทรพั ยากรธรรมชาติ และ สุขภาพจะกระทํามิได เวนแตจะไดศ กึ ษาและประเมนิ ผลกระทบตอคณุ ภาพส่งิ แวดลอมและสุขภาพของประชาชน ในชมุ ชนและจดั ใหม ีกระบวนการรบั ฟงความคดิ เหน็ ของประชาชนและผูมีสวนไดเสียกอน รวมท้ังไดใหองคกร อิสระ ซึง่ ประกอบดวยผแู ทนองคการเอกชนดา นส่ิงแวดลอมและสุขภาพ และผูแทนสถาบันอุดมศึกษาท่ีจัดการ การศึกษาดานสง่ิ แวดลอมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือดานสุขภาพ ใหความเปนประกอบกอนมีการดําเนินการ ดงั กลา ว” 43

มลพิษมีหนาที่ตองรับผิดชอบชดใชคาสินไหมทดแทนหรือคาเสียหายจากการทําใหผูอ่ืนหรือ ทรพั ยส ินของผอู ่นื ไดรับความเสียหายจากการนนั้ 3. แผนแมบทแหงชาติวาดวยการผลิตที่สะอาด (National Master Plan on Cleaner Production) เปน การดาํ เนินมาตรการสนบั สนุนและสง เสริมเทคโนโลยีสะอาดใหมขี อบเขตและทิศทาง ชดั เจนมากขึน้ ซง่ึ กรมควบคุมมลพิษไดจ ดั ทําขึ้นโดยความเหน็ ชอบของคณะรัฐมนตรี เม่ือวันที่ 16 มนี าคม 2545 2.2.3. หลกั ผกู อมลพษิ เปน ผูจา ย (Polluters Pay Principle) ปกติผูผลิตจะจัดสรรคาใชจายในการผลิตสินคาหรือบริการท่ีมีตนทุนต่ําสุด เพ่ือสรางผล กาํ ไรใหแ กต นมากท่ีสุด โดยมิไดผนวกความเส่ือมโทรมดานส่ิงแวดลอมซึ่งเปนตนทุนทางสังคม (Social Cost) เขาไปในราคาสินคาหรือบริการดงั กลาว ทําใหราคาสนิ คา หรอื บรกิ ารนั้นมิไดส ะทอ น ตน ทนุ ทีแ่ ทจ ริง ดว ยเหตุน้ีจึงมีการนําหลักผูกอมลพิษเปนผูจาย (Polluters Pay Principle: PPP) ซ่ึง เปน เครอื่ งมือทางเศรษฐศาสตร มาประยุกตใ ชกบั การจัดการปญหาสงิ่ แวดลอม กลาวคือ ผกู อ ใหเกดิ มลพษิ จะตองรบั ผิดชอบตอ ผลเสยี หายทีเ่ กดิ ข้นึ ตัวอยางเชน การที่โรงงานปลอยนํ้าทิ้งลงสูแมนํ้าโดยที่มิไดมีการบําบัดกอน เปนเหตุให แมน ํา้ เนาเสยี ผปู ระกอบการโรงงานดังกลา วจะตองจา ยคา บาํ บดั เพ่อื ใหแ มนาํ้ เปน ดงั เดิม นอกจากน้ี ผปู ระกอบการจะตอ งจายคาชดเชยแกประชาชนที่ตองงดใชนํา้ จากแมน ้าํ นนั้ เพ่อื การอปุ โภค มาตรการตามกฎหมายไทยของการใชหลักผูกอมลพิษเปนผูจายไดถูกกําหนดไวใน กฎหมายตางๆ เชน 1.พระราชบัญญัตสิ ง เสรมิ และรักษาคุณภาพส่งิ แวดลอ มแหง ชาติ พ.ศ. 2535 หลกั ผกู อ มลพิษเปน ผจู า ย ไดม ีการบัญญตั ิไวภายใตพระราชบญั ญตั สิ ง เสรมิ และรกั ษาคุณภาพ สิง่ แวดลอ มแหง ชาติ พ.ศ. 2535 หมวด 4 วา ดวยการควบคุมมลพิษ โดยไดบัญญัติใหเจาของหรือผู ครอบครองแหลง กําเนดิ มลพิษท่ถี กู ควบคุมมหี นาท่ตี องติดตั้งระบบบําบัดอากาศเสีย ของเสีย และ นํ้าเสีย และในพื้นที่ซึ่งมีการกอสรางระบบบําบัดนํ้าเสียรวมแลว เจาของหรือผูครอบครอง แหลง กําเนิดมลพษิ มีหนาท่ีตอ งสงน้าํ เสียไปรบั การบาํ บดั ในระบบบําบัดรวมโดยตองเสียคา บรกิ าร พระราชบญั ญตั ิสง เสรมิ และรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 7259 ได บัญญัติใหเ จาของหรอื ผคู รอบครองแหลงกาํ เนิดมลพิษมีหนาท่จี า ยคาบาํ บดั มลพิษจากกจิ กรรมหรือ 59 พระราชบญั ญัติสงเสรมิ และรกั ษาคณุ ภาพส่งิ แวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 72 “ในเขตควบคุม มลพิษใดหรือเขตทองทีใ่ ดท่ีทางราชการไดจัดใหม รี ะบบบาํ บัดน้ําเสยี รวมหรือระบบกําจัดของเสียรวมไวแลว ให 44

โครงการของตนตามหลกั ผูก อมลพิษเปนผูจาย หรือในกรณีท่ีทองที่ใดที่หนวยราชการไดจัดใหมี ระบบบําบัดนํ้าเสียรวมหรือระบบกําจัดของเสียรวมไวแลว ใหเจาของหรือผูครอบครอง แหลง กาํ เนิดมลพิษท่ยี ังไมม ีระบบกําจัดของเสียของตนเองมีหนา ทตี่ องจดั สงน้ําเสียหรือของเสียไป บาํ บดั ยังระบบบาํ บดั ของเสียรวมนั้น พรอมท้งั ชําระคา บาํ บดั มลพษิ ดังกลาวดวย พระราชบัญญตั สิ ง เสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอมแหงชาติพ.ศ. 2535 มาตรา 9660 นํา หลักความรบั ผิดเด็ดขาดมาบัญญัติหนาท่ีของเจาของหรือผูครอบครองแหลงกําเนิดมลพิษในการ ชดใชค า เสียหายทางแพง กรณีสิ่งแวดลอมเปนพิษจากการรั่วไหลหรือแพรกระจายของมลพิษจาก แหลงกําเนดิ ของตน เชน การที่เจาของโรงงานอุตสาหกรรมปลอยนํ้าท้ิงโดยมิไดทําการบําบัดให ถกู ตอ งตามที่กฎหมายบญั ญตั ิ เปนตน 2. พระราชบญั ญตั โิ รงงาน พ.ศ. 2535 กาํ หนดใหโรงงานอุตสาหกรรมตองติดต้ังระบบบําบัดนํ้าเสีย อากาศเสียและของเสียเพื่อ บําบดั มลพษิ จนไดมาตรฐานตามทก่ี ฎหมายกําหนดกอนปลอยออกสสู งิ่ แวดลอ มภายนอก เจา ของหรือผูครอบครองแหลงกําเนิดมลพิษทุกประเภท เวนแตเจาของหรือผูครอบครองแหลงกําเนิดมลพิษท่ี กาํ หนดตามมาตรา ๗๐ มีหนาท่ตี องจัดสงน้ําเสยี หรอื ของเสยี ทีเ่ กิดจากแหลงกําเนิดมลพิษของตนไปทําการบําบัด หรือกําจดั โดยระบบบาํ บัดน้ําเสียรวม หรือระบบกาํ จัดของเสียรวมทีม่ ีอยูภายในเขตควบคุมมลพิษหรือเขตทองที่ นน้ั และมีหนา ท่ตี องเสยี คา บริการตามอตั ราท่ีกําหนดโดยพระราชบัญญัติน้ีหรือโดยกฎหมายอ่ืนท่ีเก่ียวของ เวน แตแหลงกําเนดิ มลพิษนั้น มีระบบบําบัดน้ําเสีย หรือระบบกําจัดของเสียของตนเองอยูแลว และสามารถทําการ บาํ บัดนํา้ เสียหรอื กาํ จดั ของเสยี ไดตามมาตรฐานท่ีกําหนดตามพระราชบัญญัตนิ ี้” 60 พระราชบญั ญตั ิสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 96 “แหลงกําเนิด มลพิษใดกอใหเกิดหรือเปนแหลงกําเนิดของการรั่วไหลหรือแพรกระจายของมลพิษอันเปนเหตุใหผูอ่ืนไดรับ อันตรายแกช ีวิต รางกายหรอื สุขภาพอนามยั หรือเปนเหตุใหทรัพยสินของผูอื่นหรือของรัฐเสียหายดวยประการ ใดๆ เจาของหรือผูครอบครองแหลงกําเนดิ มลพิษน้ัน มีหนาท่ีตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนหรือคาเสียหาย เพอ่ื การนัน้ ไมว าการร่วั ไหลหรือแพรกระจายของมลพิษน้ันจะเกดิ จากการกระทําโดยจงใจหรือประมาทเลินเลอ ของเจาของหรือผคู รอบครองแหลงกําเนิดมลพิษหรอื ไมกต็ าม เวนแตใ นกรณที ีพ่ สิ จู นไ ดว า มลพษิ เชนวานั้นเกดิ จาก (๑) เหตุสดุ วสิ ยั หรอื การสงคราม (๒) การกระทําตามคาํ ส่งั ของรฐั บาลหรอื เจา พนกั งานของรัฐ (๓) การกระทําหรือละเวนการกระทําของผูที่ไดรับอันตรายหรือความเสียหายเองหรือของ บุคคลอืน่ ซ่งึ มีหนา ที่รบั ผดิ ชอบโดยตรงหรอื โดยออ ม ในการร่ัวไหลหรือการแพรกระจายของมลพิษนน้ั คาสนิ ไหมทดแทนหรอื คา เสยี หาย ซึ่งเจาของหรอื ผูครอบครองแหลง กําเนดิ มลพษิ มีหนาท่ตี อง รับผดิ ตามวรรคหน่ึง หมายความรวมถึงคาใชจายท้ังหมดที่ทางราชการตองรับภาระจายจริงในการขจัดมลพิษที่ เกดิ ขนึ้ นั้นดวย” 45

3. พระราชบญั ญัตกิ ารสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญัติการสาธารณสขุ หมวด 3 วา ดว ยการจดั การสิ่งปฏิกูลและมูลฝอย ประกอบ กับพระราชบัญญตั ิการสาธารณสขุ พ.ศ. 2550 ไดกาํ หนดใหอ งคกรปกครองสว นทอ งถน่ิ ซึง่ มหี นาที่ เก็บ ขน และกําจัดขยะมูลฝอยสามารถเก็บคาธรรมเนียมสําหรับการใหบริการเก็บ ขน และกําจัด ขยะมลู ฝอยได 2.2.4. หลกั ความยุตธิ รรมระหวา งคนตา งรุน (Intergenerational Equity) หลกั ความยตุ ธิ รรมระหวา งรนุ คน หรือหลักการคาํ นงึ ถึงความเสมอภาคของคนรุนเดียวกัน และชนรุนหลงั เปนแนวความคิดเกย่ี วกบั การรักษาคุมครองและการปรับปรุงทรัพยากรธรรมชาติ และสงิ่ แวดลอ มของคนรนุ ปจ จบุ ัน ใหคงอยูไ ปถงึ คนรนุ อนาคต ซ่ึงถือเปน มาตรการสําคัญประการ หน่ึงของการพฒั นาอยางย่งั ยนื (Sustainable Development) เปาหมายสาํ คัญของหลกั ความยตุ ธิ รรมระหวา งรุนคน ไดแก (1) การสงมอบโลกใบนไี้ ปยงั คนรนุ อนาคตในสภาพที่ไมเสอื่ มโทรมไปกวา สภาพที่คนรุน ปจ จบุ นั ไดร บั มา (2) การคงไวซึ่งความหลากหลายของฐานทรัพยากรเพ่ือเปดใหคนรุนอนาคตมีทางเลือก เหลือมากทสี่ ดุ สําหรับแกปญ หาและตอบสนองคุณคาทีย่ ึดถือ (3) คนแตละรนุ ตองจัดใหค นท่ีมชี วี ิตอยใู นรนุ ของตนมีสทิ ธิเขา ถึงมรดกท่ีตนไดรับมาจาก คนรุนกอนอยา งยุติธรรมและตองอนรุ กั ษการเขาถงึ นัน้ สําหรับคนรนุ อนาคต มาตรการนาํ หลักความยุติธรรมระหวา งคนตา งรุนมาใชในทางปฏิบัติ ตวั อยา งเชน 1. ประเทศพฒั นาแลวมคี วามรับผิดชอบตอ ปญหาทีส่ รางขน้ึ 2. ประเทศกาํ ลังพัฒนาตอ งไดร บั การชดเชย ชวยเหลือ และพฒั นา 3. การพฒั นาตองคํานึงถึงผลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขึน้ ตออนชุ นรนุ หลงั แมหลักความยุติธรรมระหวางรุนคนมีความนาสนใจและสอดคลองกับสามัญสํานึก อยางไรกต็ าม หลกั การนยี้ ังคงอยใู นระดบั ของความคดิ ทางวิชาการมากกวาการนําหลักการน้ีไปใช ในทางปฏิบัติ นอกจากน้ี ในทางปฏิบัติไมมีการนําหลักการนี้ไปใชโดยพิจารณาเฉพาะประเด็น เกีย่ วกบั สทิ ธิและหนาท่ีท่คี นรุนปจจุบันพึงมีตอคนอนุชนรุนหลังเพียงอยางเดียว แตนําไปปรับใช รวมกับมาตรการอืน่ ของหลกั การกฎหมายสงิ่ แวดลอ ม 2.2.5. หลักการพฒั นาอยางย่ังยืน (Sustainable Development) ในการพัฒนาประเทศในชวงที่ผานมาเราไมสามารถปฏิเสธไดวาการพัฒนาเศรษฐกิจ ในชว งที่ผา นมาไดนําไปสูความกา วหนา หลายประการ ทั้งดา นคุณภาพชวี ิต ภาวะโภชนาการ ระดบั การศกึ ษา อยา งไรกต็ ามมสี ญั ญาณชัดเจนวาอัตราความเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกิจกาํ ลังกอใหเกิดผล 46

เสยี หายตอ ระบบนเิ วศและสิง่ แวดลอ ม ดังเชน ปญหาภัยธรรมชาติจากน้ําทวม ปญหาโรครอน การ ปลอ ยของเสียที่เกดิ จากกิจกรรมดา นเกษตรกรรม อุตสาหกรรม ดว ยเหตุนี้ จงึ มีความจาํ เปน ที่จะตอง ตระหนักถงึ มาตรการในการรกั ษาและพฒั นาคุณภาพสง่ิ แวดลอ มเพ่อื ใหเกิดความย่งั ยนื เปา หมายสําคัญของหลกั การพฒั นาอยา งยั่งยืน คือ รัฐจําตองวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ สังคมของประเทศเพื่อใหม ั่นใจวา การพัฒนาสอดคลองกบั ความจําเปน ในการคมุ ครองและปรบั ปรุง คณุ ภาพส่ิงแวดลอ มเพอ่ื ประโยชนส ขุ ของประชาชน ซ่งึ เปน การพัฒนาที่มีผลระยะยาวมากกวาการ พฒั นาตัวเลขของอตั ราความเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกิจแตเพียงอยางเดยี ว มาตรการนําหลกั การพัฒนาอยา งย่งั ยืนมาใชในทางปฏิบัติ ตัวอยางเชน 1. การขจดั ความยากจน 2. การคุมครองความหลากหลายทางชวี ภาพ 3. การรกั ษาระบบนิเวศวิทยา และเกือ้ กลู ระบบชีวภาพ 4. การพัฒนาโดยยึดหลักความยุติธรรมระหวางรุนคน นอกจากสนองตอคนรุนปจจุบัน การพฒั นาจะตองไมก ระทบตอคนรนุ อนาคต 5. การสงเสริมหลกั การมีสว นรว มของประชาชนและชุมชนในการจัดการ ทรพั ยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอ ม 6. การยึดแนวทางปอ งกนั ความเสียหายไวล วงหนา 2.2.6 หลัก improvement หลักการในขอนีต้ อ งการทจี่ ะทําใหสวนตางๆ ของส่ิงแวดลอมที่เสียหาย หรือเสื่อมสลาย ไปจะตองแกไ ข ฟนฟูเพือ่ ใหก ลับไปสสู ภาพท่อี ดุ มสมบรณู ใ นแตล ะระบบนเิ วศนใหมากที่สุดเทาที่ จะเปน ไปได 2.2.7 หลัก penaltive damage โดยปกติแลวการกระทําที่กอใหเกิดความเสียหายตอสิทธิของผูอ่ืน ในทางกฎหมายการ กระทํานนั้ กม็ กั จะมบี ทลงโทษ ซง่ึ ในระบบที่เปนแบบดั้งเดิมท่ีสุดก็คือการลงโทษทางอาญา เพ่ือ ทําใหเกิดความเกรงกลัวท่ีจะไมกระทําเชนนน้ั อกี ทั้งยังเปนการขม ขูม ใิ หบุคคลอ่ืนกระทําความผิด เชนน้นั ซ้ําอีก ในขณะเดียวกันควบคไู ปกบั การลงโทษในทางอาญา กม็ กี ารลงโทษที่อยูในรูปของ การบังคับใหชดใชเปนคาสินไหมทดแทนในความเสียหายหรือที่เรียกวาการลงโทษทางแพง ซ่ึง จา ยใหก ับผูท ีไ่ ดรับความเดอื ดรอ นเสยี หายจากการกระทําความผิดน้นั ๆ ซึ่งวตั ถปุ ระสงคข องการใช มาตรการดังกลา วก็เพื่อตอ งการทจ่ี ะลงโทษผูกระทาํ ความผิดหรอื ฝา ฝน บทบัญญตั ขิ องกฎหมาย ในกรณีการกอใหเ กดิ ความเสียหายตอสิง่ แวดลอ ม การลงโทษในทั้งสองรูปแบบขางตนก็ ยงั คงมกี ารบงั คบั ใชในระบบกฎหมายสิ่งแวดลอม และยังไดพัฒนารูปแบบการลงโทษในลักษณะ 47

อนื่ ๆทีจ่ ะชว ยปองกนั การกระทาํ ท่เี ปนการฝาฝนบทบญั ญัตขิ องกฎหมายและกอใหเกิดความเสยี หาย ตอ สภาพแวดลอ ม อาทิ เชน มาตรการลงโทษทางปกครองที่มเี คร่อื งมอื ในรปู ของการออกกฎ หรือออกคําสั่งหาม หรือ ใหปรับปรุง การระงับการใชสิทธิท่ีเคยไดรับอนุญาต การเพิกถอนสิทธิ ไปจนกระทั่งการสั่งปด โรงงาน ฯลฯ การขยายความรบั ผดิ ครอบคลุมไปถงึ การตองรับภาระคาใชจายตางๆท่ีตองจายไปเพื่อการ แกไ ข ฟนฟู บําบดั สภาพแวดลอ มทีเ่ สียหายไป นอกเหนอื จากคา สินไหมทดแทนทจี่ ะตองจายอยู แลวการถกู ถอดถอนออกจากทําเนียบโรงงานหรือกิจการท่ีประกอบการไดมาตรฐานสิ่งแวดลอม ฯลฯ ในปจจุบันดวยเหตุที่มีการกระทําที่เปนการละเมิดและกอใหเกิดความเสียหายตอ ส่ิงแวดลอ มเปนจํานวนมาก ดงั น้นั จึงมีการพัฒนาหลักการลงโทษตอการกระทําที่กอใหเกิดความ เสียหายตอ ส่งิ แวดลอ มทคี่ รอบคลุมไปถึงการกระทําที่ไมไดเกิดขึ้นโดยเจตนาใหเกิดความเสียหาย ดวย ซ่ึงเปนการบังคับใหตองรับผิดโดยเด็ดขาด ( Strict Liability) และยังรวมไปถึงบุคคลอื่นที่ ไมไดเปนผูกอใหเกิดความเสียหายโดยตรงหากแตมีสวนหรือมิไดใชความระมัดระวังอยางเพียง พอท่ีจะปอ งกันไมใหเกดิ ความเสียหายตอ สงิ่ แวดลอมกต็ องรบั ผิดดว ย ในปจจุบันภายใตสภาพที่สถานการณปญหาดานส่ิงแวดลอมที่รุนแรงขึ้น จึงทําใหเกิด ความตนื่ ตัวในทางดา นสาํ นกึ ทางสิง่ แวดลอ มมากขึน้ ประเดน็ เรอ่ื งการมีสว นรวมจงึ เปนประเดน็ ท่ี เปน องคป ระกอบหลักที่จําเปนและขาดเสียมิไดไมว าจะกลา วถึงส่ิงแวดลอมในมิติใดก็ตาม ในการ ประชมุ Agenda 21 และใน คําประกาศท่ีรโิ อ ในหลกั ขอที่ 10 ไดใ หความสําคญั กบั การมีสวนรวม ของสาธารณะหรอื ประชาชนในทุกๆ ระดบั วาเปนวิธีการที่จะทําใหเกิดการดูแลและเขาไปจัดการ ประเด็นปญหาทางสิง่ แวดลอ มทด่ี ที ส่ี ุด และการทจี่ ะทําใหเกิดการมีสวนรวมก็เปนหนาท่ีของรัฐที่ จะตองทําใหประชาชนสามารถเขาถึงขอมูลขาวสารท่ีเกี่ยวกับส่ิงแวดลอมท่ีอยูในการครอบครอง ของรฐั รวมถงึ ขอมูลทเี่ กย่ี วกบั สารท่ีเปน พิษและกิจกรรมตา งๆ ท่เี กิดขึ้นในชุมชน ดวยวิธีการตางๆ ทเี่ หมาะสม การมีสวนรว มดังกลาวยังรวมไปถึง การมีสวนรวมในระดับของการตัดสินใจในดาน ตา งๆ และเปนหนาท่ีของรัฐท่ีจะตองจัดทําระบบขอมูลขาวสารสารสนเทศท้ังหลายท่ีเก่ียวกับ สง่ิ แวดลอ มใหครอบคลมุ รอบดา น และยังมหี นาท่สี นับสนนุ และอํานวยการใหเ กิดสํานึกสาธารณะ และการมีสวนรวม บนฐานของการมีขอมูลขาวสาร การเขาถึงและเขาใจ และใชประโยชนจาก ขอ มูลขา วสาร ดงั กลาว 48

รวมถงึ เปน หนา ที่ของรัฐที่จะตอ งจดั ใหมีระบบท่ีมีประสิทธิภาพท่ีประชาชนสามารถที่จะ เขา ถงึ กระบวนการพิจารณาของฝายปกครอง และกระบวนการยุติธรรมทางศาล เพ่ือการชดเชย และเยียวยาความเสยี หาย 61 2.3 แนวคดิ การบรหิ ารงานภาครฐั ระบบการบรหิ ารไมวาจะเปนงานภาครัฐหรอื ภาคเอกชนมีการปรับตัวอยูตลอดเวลา และ เปนไปอยางรวดเร็ว โดยเฉพาะอยางยงิ่ หากเปน ระบบการบรหิ ารงานของภาคเอกชนอาจจะกลาวได วามีการพัฒนาระบบการบริหารงานทีท่ ันสมยั กาวหนา ทั้งน้กี ็เพอื่ เปน การพฒั นาระบบใหสามารถ รองรบั การเปล่ยี นแปลง และระบบท่จี ะสามารถทจ่ี ะลาํ้ หนาการเปลีย่ นแปลงไดก็ตองทราบและเขา ในกระบวนการและมีภาพที่เกิดข้นึ ในแตละชวงของการเปล่ยี นแปลง จนสามารถท่ีจะบริหารการ เปล่ยี นแปลงทจี่ ะเกดิ ขนึ้ ได ระบบของการบรหิ ารงานภาครฐั ในบางกรณีไมอาจเอ้ือตอ การปฏิรูปและการเปล่ยี นแปลงขอ โดยเฉพาะในเร่อื งการของการลงทนุ ของกลมุ ทุนขนาดใหญ เชน ภาคอุตสาหกรรมจึงตองสรางการ บริหารงานภาครัฐแนวใหมข้ึนซ่ึงแตกตางจากการบริหารงานภาครัฐ การอาศัยเพียงระบบการ บริหารราชการแผนดินแบบเดิมโดยจัดโครงสรางเปนราชการสวนกลาง สวนภูมิภาคและสวน ทองถนิ่ และการกาํ หนดใหอ าํ นาจในการปกครองอยูในอํานาจของเจาหนาท่ีรัฐเปนผูใชอํานาจใน การดแู ลรักษาประโยชนส าธารณะตามพระราชบญั ญตั ฉิ บบั ตางๆ ในลกั ษณะของการควบคมุ สั่งการ (command and control) เหมือนจะไมสอดคลองไปกับความตองการของภาคเอกชนท่ีจะเขามา ลงทุน การบริหารงานภาครัฐจงึ ตองมกี ารปรับปรุงเปลี่ยนแปลงจากระบบเดมิ ทเ่ี ปนอยูไปสูรูปแบบ ใหมม ากข้นึ เชน รฐั วิสาหกจิ และองคกรมหาชนอิสระตางๆ เพ่ือความคลองตัวในการบริหารงาน ภาครัฐท่ีไมไดมองเพียงหลักการบริหารจากบนสูลาง (top to down) และการควบคุมสั่งการเพียง เทานัน้ แตต อ งเอื้อกบั การบริหารทสี่ อดคลองไปกบั การพัฒนาประเทศดว ย ในกรณีโครงการพัฒนาพืน้ ทชี่ ายฝง ทะเลตะวันออก กอ็ าจจะกลา วไดว ามีการนําเอาระบบ การบริหารงานภาครัฐแนวใหมมาใชเปนแนวทางในการดําเนินโครงการ ดังจะเห็นไดจากการ ดําเนนิ การท่ีอยูในรูปแบบของโครงการพเิ ศษซงึ่ มีการจดั ตั้งองคก รขน้ึ มาวางกรอบนโยบาย บริหาร กํากบั การดําเนินการ ระยะเวลาในการดําเนนิ การของโครงการติดตอกันเปนเวลานาน ใชเงินทุน 61 โปรดอานรายละเอยี ดใน “ Capacity Building for Environmental Law in the Asian and Pacific Region Approaches and Resources ” Volume 1 Second Edition ,edited by Donna G. Craig , Nicholas A.Robinson , Koh Kheng-Lian , Asian Development Bank ( 2001 ) Chapter 10 หนา 619-620 49

ในการดาํ เนนิ การเปน จาํ นวนมาก มีวธิ กี ารในการบรหิ ารงานบคุ คลและวธิ กี ารปฏิบัติท่ีแตกตางไป จากระบบราชการปรกติ โดยท้ังหมดถือวาเปนวาระแหงชาติที่รัฐบาลถือเปนนโยบายท่ีสําคัญที่ ตอ งดําเนินการใหสําเร็จ 62 ดงั น้ัน เพื่อดําเนินการใหเปนไปตามนโยบายรัฐบาลจึงจัดโครงสราง องคกรที่จะขับเคล่ือนนโยบายโดย มีการต้ังคณะกรรมการข้ึนมาดูแลโครงการในระดับพ้ืนท่ี โดยเฉพาะ คอื “ คณะกรรมการพัฒนาพื้นที่บรเิ วณชายฝง ทะเลตะวนั ออก ”ซึง่ คณะกรรมการชดุ นี้ มนี ายกรัฐมนตรีเปนประธานและมรี ฐั มนตรีกระทรวงท่ีเก่ียวของพรอมหัวหนาสวนราชการตางๆ เปนกรรมการ และใหคณะกรรมการชดุ น้ีมีอํานาจตดั สินใจเรือ่ งตา งๆแทนคณะรัฐมนตรี และยังมี การตัง้ คณะอนกุ รรมการชดุ ตางๆขึ้นมาอกี หกชุดทําหนา ทีป่ ระสานการปฏบิ ตั งิ านใหเ กดิ การปฏิบัติ ของสวนราชการตางๆ เพ่ือใหเปนไปตามนโยบายดานอุตสาหกรรมทาเรือน้ําลึกการศึกษาและ สังคมของรัฐบาล นอกจากนั้นยังมีการวางระบบเพ่ือความรวมมือและประสานงานระหวาง ภาครัฐบาลและภาคเอกชน โดยรัฐบาลจะรับภาระการพัฒนาในระยะแรกท่ีเปนการลงทุนใน โครงสรางพ้ืนฐานท่จี าํ เปนสาํ หรบั การประกอบการอตุ สาหกรรมทงั้ หมด และภาคเอกชนเปนผูเขา มาลงทุน ใหความรวมมือตอรัฐบาลในการควบคุมสภาวะสิ่งแวดลอม โดยใชเทคโนโลยีท่ี เหมาะสมในการพัฒนาอุตสาหกรรม ชกั ชวนชาวตางประเทศใหมาลงทุนดานอุตสาหกรรม และ เปน ผูนําการพัฒนาตลาดท้งั ภายในและภายนอก 63 โดยมกี ารนคิ มอตุ สาหกรรมและหนว ยงานอื่นๆ ที่เกยี่ วของเปนผูรบั ผดิ ชอบดาํ เนนิ การ จ ะ เ ห็ น ไ ด ว า ก า ร จั ด ร ะ บ บ ง า น ใ น รู ป ข อ ง ก า ร มี ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ใ น ร ะ ดั บ ช า ติ ซึ่ ง มี นายกรัฐมนตรีเปนประธานและใหมีอํานาจตัดสินใจแทนคณะรัฐมนตรีได มีการต้ัง คณะอนุกรรมการชดุ ตา งๆ ทําหนาท่ีในการควบคุมบังคับบัญชาใหสวนราชการตางๆ ตองปฏิบัติ ตามนโยบายของรัฐบาล ในระดับพน้ื ที่ก็มหี นว ยงานท่ไี มใชห นว ยงานในลกั ษณะราชการปรกติ แต เปน หนว ยงานของรัฐท่ีใชระเบยี บการปฏิบัตงิ านที่คลอ งตัวกวาเปนหนว ยงานรบั ผดิ ชอบดาํ เนนิ การ ลกั ษณะการจัดโครงสรา งและระบบงานดังกลา วในขณะนน้ั จัดไดวาเปน การปรับระบบการทํางาน จากระบบราชการปรกติไปเปนระบบการบรหิ ารแบบโครงการเพอ่ื เปา หมายเฉพาะ โดยสวนราชการอน่ื ๆ ทม่ี อี ยเู ปน หนว ยงานทําหนาท่ีใหการสนับสนุน โดยเฉพาะอยางยิ่ง ในสว นท่เี ปน ผลกระทบท่ีเกิดจากโครงการพฒั นาพนื้ ท่ีบริเวณชายฝงทะเลตะวันออก ดังจะเห็นได 62 โปรดอา นรายละเอียดใน “ การพฒั นาพนื้ ที่บรเิ วณชายฝงทะเลตะวันออก” สาํ นกั งานคณะกรรมการพัฒนาพื้นที่ บริเวณชายฝงทะเลตะวนั ออก ส.ค. 2527 63 สาํ นักงานคณะกรรมการพฒั นาพืน้ ท่ีบริเวณชายฝง ทะเลตะวนั ออก ศูนยว เิ คราะหแ ละประสานแผนปฏบิ ัตกิ าร สาํ นกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหงชาติ หนา 6 ( 2529 ) 50

จากการกําหนดเปาหมายในการแกปญหาใหกับหนวยราชการตางๆ ดังที่ปรากฏในแผนพัฒนา เศรษฐกจิ และสังคมแหงชาติฉบับที่ 6 และแผนของสวนราชการตางๆ เชน แผนพัฒนาเมืองและ พ้ืนท่ีเฉพาะในแผนมหาดไทยแมบท ฉบับท่ี 4 ( พ.ศ. 2530- 2534 ) ของสํานักนโยบายและแผน มหาดไทย กระทรวงมหาดไทย และนอกจากน้นั ในชวงระยะการปรับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ สงั คมแหง ชาตฉิ บบั ท่ี 6 ในสวนที่เกย่ี วกบั ผลกระทบจากการพฒั นาทเี่ กิดข้ึนตอทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอมนอกจากจะมีการกระจายอํานาจใหแกหนวยงานในระดับภูมิภาคและองคกร ปกครองสวนทองถ่ินแลว ยังมีการกําหนดใหตองมีการจัดทําแผนปฏิบัติการเพื่อการฟนฟูและ บรู ณะทรพั ยากรธรรมชาตทิ ชี่ ดั เจนดว ย ดังน้ัน ในชว งระยะเวลาเกือบ 10 ปโดยประมาณนับต้ังแตการดําเนนิ โครงการพัฒนาพื้นท่ี ชายฝงทะเลตะวันออก อาจจะกลา วไดวา มกี ารปรับปรุงระบบราชการโดยเร่มิ ในทางปฏิบัติเพ่ือให ตอบสนองตอนโยบายของรัฐบาลทีแ่ ตกตางไปจากระบบราชการปรกติดงั ตอไปน้ี 1. มกี ารตั้งคณะกรรมการระดบั ชาตขิ ้ึนมารบั ผิดชอบโดยคณะกรรมการระดบั ชาตทิ าํ หนา ท่ี ในการกาํ หนดและกาํ กบั นโยบาย 2. มีการกําหนดแผนงานใหสวนราชการตางๆ ตองดําเนินการอยางมีเปาหมายเพ่ือ ตอบสนองนโยบายของรฐั บาลโดยมีอนกุ รรมการชดุ ตางๆ ภายใตคณะกรรมการระดับชาติเปนผูที่ ติดตามเพ่ือใหเ กดิ การปฏบิ ัติใหบรรลเุ ปาหมาย 3. มีการกาํ หนดใหหนว ยงานอ่ืนๆ ที่เกย่ี วขอ งจะตอ งจดั ทําแผนปฏิบัติการเพ่ือเขาไปแกไข ผลกระทบที่เกดิ ขึ้นจากโครงการพัฒนา ซ่ึงทั้งสามลักษณะดังกลาวอาจจะกลาวไดวาเปนการเร่ิมนําเอาวิธีการบริหารงานภาครัฐ แนวใหมมาใชในการขับเคล่ือนระบบราชการใหทํางานอยางมีเปาหมาย วัตถุประสงค มุง ความสําเรจ็ เปนวิธกี ารผลักดันเพ่อื ใหเ กิดการพัฒนาอุตสาหกรรมข้นึ ในพืน้ ท่ีชายฝง ทะเลตะวันออก ตามนโยบายของรฐั บาล ขณะเดียวกนั ในระดบั นโยบายทีเ่ ปนภาพรวมของการปฏริ ปู ระบบราชการก็มีการวางแผนที่ จะดําเนินการเพื่อปฏิรูประบบราชการโดยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท มีการต้ัง “คณะกรรมการปฏิรปู ระบบราชการ และระเบยี บบริหารราชการแผนดิน (ปรร.) ” เพื่อดําเนินการ ปฏิรปู ระบบราชการทงั้ ระบบโดยในระยะเร่มิ แรกมกี ารวาจา งใหสถาบนั วจิ ยั เพื่อการพัฒนาประเทศ ไทยทําการศกึ ษา ( ทีดีอารไอ) ทําการศึกษาวิจัย โดยในขณะนั้นเนนการศึกษาเพื่อตองการใหได ขอเสนอท่จี ะเปนทิศทางเพอื่ การดําเนนิ การตอ ไปอยางนอยๆในระยะสั้นเฉพาะหนา ซึ่งโจทยใน ขณะน้นั มีประเด็นทต่ี องการจะดาํ เนินการอยูสามเร่ืองใหญๆ คือ 1. การปฏิรูปการบริหาร 2. การ แปรสภาพกิจกรรมรัฐเปนกิจกรรมเอกชน และ 3. การศึกษากฎหมายและระเบียบท่ีเกี่ยวกับการ 51

พัฒนา 64 ซ่ึงสะทอนใหเ หน็ กรอบคิดใหญท ตี่ อ งการจะปรบั เปลีย่ นระบบราชการเพ่ือตอบสนองตอ การเปลยี่ นแปลงและขับเคล่ือนโครงสรางระบบเศรษฐกิจใหกลายเปนประเทศอุตสาหกรรมใหม ( NICs) ซึ่งผลท่ไี ดจากการศกึ ษาเพอื่ การปฏริ ปู ระบบราชการดังกลาวคือ การปฏิรูประบบราชการ เพ่ือลดการรวมศูนยอํานาจการบริหารดวยการมอบอํานาจ และแบงอํานาจการบริหารราชการ สวนกลางไปยังราชการสวนภูมิภาค และกําหนดกรอบและมาตรการเพื่อชะลอการเพิ่มข้ึนของ จํานวนขาราชการไดไมเกนิ รอยละ 2 ตอ ป ตอมานโยบายรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ไดมีการแกไขกฎหมาย 2 ฉบับ คือ 1. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดินพ.ศ.2534 และ 2. พระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2534 เพอ่ื ปรับปรงุ ระบบการใหบริการประชาชนท้ังในสวนกลาง และ สวนภมู ิภาค มกี ารออกระเบยี บสํานักนายกรฐั มนตรีวา ดวยการปฏิบัติราชการเพ่ือประชาชน พ.ศ. 2532 กําหนดระยะเวลาการปฏิบัตงิ าน และมีการนําเอาแนวคิดการควบคุมคุณภาพในการทํางาน (Quality Control Circle) มาใชใ นระบบราชการ นโยบายตอ มาของรฐั บาล นายอานันท ปนยารชุน มกี ารปรบั ปรุงและประกาศใชก ฎหมาย มากมายหลายฉบบั ทีเ่ ก่ียวขอ งกับการปฏริ ูประบบราชการ อาทิเชน พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการแผนดิน พ.ศ.2534 พระราชบัญญัติขาราชการพลเรือน พ.ศ.2535 พระราชบัญญัติและ กฎหมายลําดับรองตางๆ เหลานั้นมีวัตถุประสงคหลักเพ่ือสงเสริมบทบาทของภาคเอกชนใหเขา มารว มดําเนนิ การในกจิ การของรัฐ ตอ มารฐั บาลภายใตการนําของนายชวน หลีกภัย มีนโยบายการปฏิรูประบบราชการดวย การปรับปรงุ ประสิทธภิ าพการปฏบิ ัตริ าชการของเจา หนา ที่ ลดข้ันตอนการใหบริการ การใหบ รกิ าร แบบ One-stop Service มีการตราระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการปฏิบัติราชการเพ่ือ ประชาชนของหนวยงานของรัฐ การกระจายอํานาจการบริหารไปสูสวนภูมิภาคและทองถิ่น มี ความพยายามทจี่ ะสรางระบบการคมุ ครองสทิ ธขิ องประชาชนดวยการเตรียมจดั ต้ังศาลปกครอง การ เสนอกฎหมายวาดวยขาวสารของทางราชการ การเสนอใหมีการปรับปรุงกฎหมายวาดวยการ ปอ งกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ และการปรับปรุงโครงสราง สว นราชการบางหนว ยงานเพือ่ ใหเกิดการคุม ครองสทิ ธิเสรีภาพของประชาชน ในรฐั บาลภายใตการนําของนายบรรหาร ศิลปอาชา มีนโยบายกําหนดใหเปนปแหงการ บริการประชาชน ออกระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการรับฟงความคิดเห็นสาธารณะ 64 รายงานสรุปสาระสําคญั ของโครงการวจิ ัยการบรหิ ารเพ่ือการพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คม มลู นิธสิ ถาบนั วิจยั เพ่ือ การพฒั นาประเทศไทย ( พ.ศ. 2533 )หนา คํานํา ( i ) 52

กฎหมายวาดว ยวธิ ีการปฏบิ ัตริ าชการปกครอง พ.ศ.2539 และกฎหมายวา ดวยความรบั ผดิ ทางละเมิด ของเจา หนาท่ี พ.ศ.2539 ในสมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ภายใตบังคับของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มี บทบัญญัติที่สง ผลใหเกิดการปฏิรูประบบราชการ สงผลใหรัฐบาลจะตองมีนโยบายปรับปรุงการ บริหารราชการแผนดินท่ีเนนการบริการประชาชน การกระจายอํานาจการปกครองไปสูสวน ทองถ่ิน ซึ่งนําไปสูการประกาศใชแผนแมบทการปฏิรูประบบราชการพ.ศ.2540-2544 ซ่ึงมี เปา หมายสาํ คญั 2ประการ คอื 1. ปรบั บทบาท ภารกิจ และขนาดของหนวยงานของรฐั 2. ปรับปรุง ระบบการทํางานของหนวยงานของรัฐ รฐั บาลภายใตก ารนาํ ของนายชวน หลกี ภยั สมัยท่ี 2 ซ่งึ ตกอยใู นสถานการณว ิกฤตเศรษฐกิจ การปฏิรูปนอกจากจะอยูภายใตแผนแมบทการปฏิรูประบบราชการแลว ยังมีอิทธิพลขององคกร ระหวางประเทศ อาทิ เชน World Bank , ADB ท่ีเขามามีบทบาทตอการปฏิรูประบบราชการ โดยมกี ารจัดทาํ แผนปฏิรูประบบบริหารภาครฐั พ.ศ. 2542 และนําแนวคิดการบริหารจัดการภาครัฐ แนวใหม (New Public Management) มาใช อาทิเชน การใหความสําคัญกับหลักธรรมาภิบาล ( Good Governance) เปนตน ภายใตการนําของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อาจกลาวไดวาเปนรัฐบาลท่ีดําเนินการเพื่อให เกิดการพัฒนาระบบราชการมากท่ีสุดเมื่อเทียบกับรัฐบาลท่ีผานๆมา มีการประกาศนโยบายการ บริหารราชการแผน ดิน กาํ หนดวิสยั ทัศน และคําขวญั ของการพฒั นาระบบราชการไทยในชวง พ.ศ. 2546-2550 มีการกําหนดเปาหมายในการพัฒนาเพื่อการเปล่ียนแปลงระบบราชการใน 4 ดานซ่ึง ประกอบดวย 1. ทาํ การพฒั นาคุณภาพการใหบ ริการประชาชนใหด ขี ึน้ (Better Service Quality) 2. มีการปรบั บทบาท ภารกิจ และขนาดของหนวยงานใหม คี วามเหมาะสม (Rightsizing) 3. ยกระดบั ขดี ความสามารถและมาตรฐานการทาํ งานใหอ ยูใ นระดบั สงู (High Performance) และ 4. การทําใหร ะบบราชการจะตองตอบสนองการบรหิ ารปกครองในระบอบประชาธิปไตย Responsive to Democratic Governance) ภายใตเ ปาหมายดงั กลาวมกี ารจัดตั้งสํานกั งาน ก.พ.รเพ่ือใหเปนหนวยงานท่ีรับผิดชอบใน การพฒั นาปรับปรงุ ประสิทธภิ าพของหนว ยงานราชการแทนสํานักงาน ก.พ. และมีคณะกรรมการ พัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เปนองคคณะบุคคลที่มีบทบาทกําหนดทิศทางการพัฒนาระบบ ราชการอยางเต็มเวลา เพื่อแกปญ หาการใชร ูปแบบการทาํ งานแบบคณะกรรมการทีไ่ มม ผี ูรบั ผิดชอบ เต็มเวลาและตอ งมผี ูปฏิบัติงานท่มี คี วามเปนมืออาชีพ มีการจัดการการตดั สินใจทรี่ วดเร็ว เหมาะสม 53

และมีการศึกษาคน ควา สนับสนุน อกี ทัง้ ยังนาํ เอาแนวคกิ ใหมจ ากระบบการบริหารงานภาคเอกชน สมัยใหมมาปรับใชก บั การทาํ งานของระบบราชการ อาทเิ ชน 1. การกําหนดยทุ ธศาสตรก ารพฒั นาระบบราชการไทย พ.ศ. 2546-2550 2. การปรบั ปรงุ โครงสรางสว นราชการในรปู กลุม ภารกจิ 3. การปรบั ปรงุ การใหบ รกิ ารประชาชน โดยใหท ุกสว นราชการลดข้นั ตอนและระยะเวลา การปฏิบตั ริ าชการเพื่อประโยชนต อ ประชาชนพรอมทั้งจดั ตัง้ ศูนยบ รกิ ารรว ม (Service Link) 4. การจัดทําคํารบั รองการปฏิบัติราชการ 5. การกําหนดใหเกิดการบูรณาการในราชการสว นภมู ิภาคโดยใหผ ูวาราชการจังหวัดทุก จงั หวดั ยกเวน กรุงเทพมหานครใชก ารบริหารงานแบบบรู ณาการตัง้ แต 1 ตุลาคม 2546 6. การปรับเปลีย่ นกระบวนทศั น วฒั นธรรม และคานยิ มในการปฎิบตั ริ าชการของ ขาราชการใหมข องขา ราชการ 7. มกี ารสรา งขาราชการเพือ่ ใหเกิดขาราชการท่เี ปน ผนู าํ การเปล่ียนแปลง 8. การพัฒนาระบบบริหารราชการไทยในตางประเทศแบบบูรณาการ 9. การเผยแพรความรเู กยี่ วกับการบริหารรัฐกิจสมยั ใหม ( Modern Public Management) ใหกบั ผสู นใจทัว่ ไป 10. การสงเสรมิ การจัดการความรู (Knowledge Management) ข้นึ ในระบบราชการ 11. การกําหนดแผนท่ีชัดเจนในการนาํ เอาเทคโนโลยสี ารสนเทศและการสื่อสารเพ่อื พฒั นา มาใชในระบบราชการเพือ่ จะนาํ ไปสกู ารเปนรัฐบาลอเิ ลก็ ทรอนิกส (e -Government) 12. มกี ารจัดตั้งองคกรรูปแบบใหมๆ เพื่อรองรบั กิจกรรมแบบใหมทา มกลางการ เปลีย่ นแปลง เชน องคกรบรหิ ารประสิทธิภาพ (Efficiency Service Unit) องคก ารมหาชน (Autonomous Public Organization : APO) รัฐวสิ าหกิจ (State Enterprise’s) 13. การกาํ หนดตัวชีว้ ัดในแตล ะเปาหมายของการทํางานและการประเมินผลลพั ธและ ผลกระทบ จากการปฏิบตั งิ าน65 ในทางกฎหมายเองกม็ ีการปรับปรุงพระราชบัญญัติมากมายหลายฉบับเพ่ือใหสามารถนํา หลักการแนวคดิ ท่เี กี่ยวกบั การบริหารรัฐกิจแนวใหมไ ปใชไ ดใ นทางปฏบิ ัติภายใตร ะบบนติ ริ ฐั อาทิ เชน พระราชบัญญัติบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. 2545 พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวงกรม 65 โปรดดูรายละเอยี ดใน www.opdc.go.th/index.php ( เขาดู เมือ่ วันที่ 1 กรกฎาคม 2551 ) 54

พ.ศ. 2545 พระราชกฤษฎกี ากําหนดหลกั เกณฑแ ละแนวทางการบริหารกิจการบานเมอื งและสังคม ที่ดี พ.ศ. 2546 เปน ตน ภายใตแ นวทางของการบริหารงานภาครฐั แนวใหม ซง่ึ เปนแนวทางทม่ี ีรากฐานความคดิ มา จากหลกั รฐั ประศาสนศาสตรซึ่งใหความสําคัญกับการจัดโครงสราง ระบบการบริหารงานบุคคล เปา หมายและประสิทธภิ าพของดาํ เนนิ งาน การตดิ ตามประเมนิ ผล ฯลฯ แตอยางไรก็ตาม ดวยเหตุ ท่กี ารใชอาํ นาจดงั กลาวเปนอํานาจสาธารณะ ดังนั้นนอกจากจะมีหลักการบริหารงานภาครัฐแนว ใหมแลว ยังมีแนวคิดพ้ืนฐานที่เปนกรอบของเปาหมาย กรอบของวิธีการ กรอบของการประกัน สิทธเิ สรีภาพของประชาชน หรือทเี่ รียกกนั วา หลักนติ ิรฐั หลกั การหน่ึงที่เปนหลักการสําคัญของ หลกั นิติรัฐท่เี ขามาเกย่ี วขอ งกับการบรหิ ารงานภาครฐั คอื หลกั การกระทาํ โดยชอบดวยกฎหมายของ ฝายปกครอง และ หลักความรับผดิ ของฝายปกครอง เม่ือกลา วถงึ หลกั การบริหารงานภาครัฐแนว ใหม มักจะใหความสําคัญกับหลักการกระทําโดยชอบดวยกฎหมายของฝายปกครอง และหลัก ความรบั ผดิ ของฝา ยปกครอง นอยเกินไป ทัง้ นีส้ าเหตุหนง่ึ นา จะมีสาเหตุมาจากการที่ประเทศตน ทางของความคิดซึ่งไดแกประเทศสหรัฐอเมริกา ซ่ึงใหความสําคัญกับสิทธิ เสรีภาพ และ กระบวนการในการคุมครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนในชองทางตางๆอยางมีประสิทธิภาพ ประชาชนสามารถที่จะเขาถึงกระบวนการยุติธรรมไดโดยงาย และไมมีคาใชจายท่ีสูงจนเกินไป ประกอบกับการมีระบบการใหความชวยเหลือทางกฎหมายที่ท่ัวถึงจึงทําใหสิทธิเสรีภาพของ ประชาชนที่ถกู ละเมิดอยา งนอ ยๆกม็ ีหลกั ประกันความเสียหายทีเ่ กดิ ขนึ้ และไดร บั การดูแลอยางเปน ธรรม ซง่ึ ก็ทํานองเดียวกนั กบั ระบบการคมุ ครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในกลุมประเทศ EU ดงั นนั้ สาํ หรบั ในกรณีประเทศไทยเม่อื กลาวถึงการบริหารงานภาครฐั แนวใหมแ ลวควรทจี่ ะตอง กลา วถงึ การกระทาํ ทีช่ อบดว ยกฎหมายและความรับผดิ ของรฐั ดวย แตอ ยา งไรก็ตาม แมจะมหี ลกั การของการบรหิ ารรัฐกิจสมัยใหมบรรจุอยูในกฎหมายดังที่ กลา วมาแลว ขา งตน ก็ตาม แตใ นทางปฏบิ ัติกข็ นึ้ อยูกบั นโยบายทางการเมอื งวาจะใหค วามสาํ คัญใน เรอ่ื งใดเปนหลัก ในกรณีปญหามลพิษท่ีเกิดข้ึนในพ้ืนที่บริเวณนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดเปน ตัว อ ย า งท่ี ดี ท่ี สุ ดตั ว อ ย าง ห นึ่ ง ที่ส ะ ท อ นใ ห เ ห็ นถึ ง ว า กา ร บ ริ หา ร ง า นภ า ค รั ฐแ น ว ใ หม จ ะ เ ป น ประโยชนต อประชาชนไดตามเจตนารมณทตี่ ้ังไวหรือไม การตั้งคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจเพ่ือ แกปญหามลพิษและกําหนดการพัฒนาในพื้นที่มาบตาพุดเพ่ือแกปญหาดานส่ิงแวดลอมฯเปน กรณีศกึ ษาที่นา สนใจอีกกรณีหนึ่งทามกลางกระแสการปฏิรูประบบราชการทั้งในทางโครงสราง บุคลากร วธิ กี ารทาํ งาน เปาประสงค และการกาํ หนดวาใครคือ Stakeholder ที่อยูในระดับตน ๆ 55

2.4 แนวคิดการพฒั นาระบบกฎหมายสง่ิ แวดลอม การทาํ ความเขา ใจแนวคิดเกยี่ วกบั กฎหมาย สําหรบั ในประเทศไทยนับวาเปน ประเด็นทพี่ ่ึง จะถูกใหความสําคัญมาเมื่อไมนานนี้เอง หากเทียบเคียงกับโครงการพัฒนาพ้ืนท่ีชายฝงทะเล ตะวันออกแลว อาจจะกลาวไดวาแนวคิดในทางกฎหมายเพิ่งจะมีการหยิบยกข้ึนมาศึกษากันใน ระบบการศึกษากฎหมายเทา นน้ั ในทางตาํ ราท่เี ปน ภาษาไทยเองก็แทบจะเรยี กไดวา มอี ยูไ มก เ่ี ลม ดังน้ัน จึงเปนธรรมดาที่การจะอธิบายปรากฏการณตางๆดวยแงมุมประเด็นในทาง กฎหมายท่ีเกย่ี วกับการทาํ หนาที่ในการพฒั นาโดยรฐั จงึ ไมอ าจทจ่ี ะทาํ ไดอ ยา งกวา งขวางลกึ ซึ้ง ผลท่ี เกิดข้ึนกค็ อื ความคิดแบบรฐั นยิ มทม่ี าพรอมๆกบั กระบวนการสรางชาติผานทางอุดมการณช าตินิยม จงึ มีอทิ ธิพลคอ นขางสงู กฎหมายตางๆท่อี อกมาและบงั คับใชผ า นกลไกของระบบราชการแบบรวม ศูนยจึงถูกบังคับใช ตีความ อธิบาย โดยผานกรอบความคิดแบบรัฐชาตินิยมแบบรวมศูนยแทบ ทั้งสิ้น ดว ยเหตดุ งั นน้ั เมอ่ื ดาํ เนนิ โครงการพฒั นาพ้นื ทีช่ ายฝงทะเลตะวันออกซงึ่ เปนการดําเนินการ ตามแนวทางการบรหิ ารโครงการแบบใหมท มี่ ิใชร ะบบราชการปรกติ แมจะมีเสียงคัดคานไมเห็น ดว ย เสียงดงั กลา วจึงถูกตีความไปในทางท่ีทําใหบุคคลดงกลาวเปนผูที่ไมมีสิทธิในทางกฎหมาย และยังหากขัดขืนเรียกรองกจ็ ะถูกการจัดการดวยวิธีการตางๆ ท้ังโดยมาตรการทางกฎหมาย และ หลายๆกรณีก็ดว ยวธิ กี ารนอกกฎหมายซ่งึ นําไปสูการใชความรุนแรงตอบโตก ัน โดยรัฐเปน คูกรณี ในการศกึ ษาเพ่อื จะตอบคําถามวาระบบกฎหมายเปนอุปสรรคตอ การที่ประชาชนจะเขามา มีสวนในการแกไขปญหาส่ิงแวดลอมในพืน้ ทมี่ าบตาพุด จงั หวัดระยองหรอื ไม อยางไร น้นั เพอ่ื จะ ไดทราบถึงภาพรวมท้ังระบบของกฎหมายจึงขอใชหลักและแนวคิดในทางกฎหมายที่วาดวย “ระบบกฎหมาย” มาใชเปนแนวทางในการอธิบายและทําความเขาใจปญหา เพื่อจะนําไปสูการ จัดทําขอเสนอที่มุงใหความสําคัญกับการสรางระบบการแกปญหาผานทางกฎหมายอยางเปน รูปธรรม เมื่อกลา วถึงกฎหมายในลกั ษณะทเี่ ปน ระบบหรือสถาบันหนง่ึ ของสงั คม กม็ ีคาํ ถามตามมา วาจะใชแนวคิดใดท่ีจะชวยทําใหสามารถเขาใจถึงสถาบันหรือตัวระบบกฎหมายท่ีมีความ สลับซับซอน ในทางวิชาการทางกฎหมายมีแนวคิดท่ีใชมองกฎหมายในเชิงระบบอยูหลายแนว อาทิเชน แนวการมองกฎหมายโดยการจัดประเภทของระบบกฎหมายเปนสกุล( Family) ตางๆ เชน สกลุ กฎหมายแบบระบบประมวลกฎหมาย หรอื แบบ Common Law เปน ตน ซึ่งการศึกษา ระบบกฎหมายในลกั ษณะดงั ทก่ี ลา วมาจะเปนประโยชนต อ การศึกษาเพ่อื เปรียบเทียบกฎหมายของ ประเทศตางๆซ่ึงสามารถท่ีจะนําผลที่ไดจากการศึกษาเปรียบเทียบไปใชประโยชนในดานตางๆ แตในการศึกษานี้จะใชแนวคิดท่ีมองระบบกฎหมายในลักษณะท่ีเปนระบบของวงจรในการใช 56

อํานาจรฐั ตามกฎหมาย66 ซ่ึงหากมองโดยวธิ กี ารของแนวคดิ นีเ้ ราจะพบวา ในระบบของกฎหมาย หนึ่งๆจะประกอบดวยองคป ระกอบหลกั ๆ 4 องคป ระกอบดังตอไปน้ี 1. สวนที่เปนหลักการหรือแนวความคิดหรืออุดมการณของระบบกฎหมายน้ันๆวามีอยู อยา งไรซึ่งภายในระบบกฎหมายกจ็ ะมีระบบยอยๆซึ่งก็ขนึ้ อยูก ับพฒั นาการของระบบกฎหมายของ แตละประเทศวามีทิศทางในการพัฒนาไปอยางไร และหลักการ แนวคิด และอุดมการณท่ีมา ปรากฏอยูในระบบกฎหมายนั้น อันท่ีจริงแลวก็เปนผลผลิตท่ีเกิดข้ึนจากการเคลื่อนไหวและ มปี ฏิสัมพนั ธใ นพน้ื ท่ีทางสังคมของกลุม ตางๆ 2. สว นที่เปน กลไก และ โครงสรา งที่ระบบกฎหมายน้นั ๆสรางหรือพฒั นาขน้ึ มาเพ่ือจะทาํ ใหสวนทเ่ี ปนหลกั การแนวคดิ อุดมการณของระบบกฎหมายซ่ึงมีลักษณะทีม่ ีความเปน นามธรรมสูง ใหไ ปสูค วามเปน รปู ธรรม สามารถท่จี ะจับตองไป เขา ถงึ ได เปน ไปตามท่ีระบบกฎหมายบญั ญัติ รับรองคุมครองให 3. สว นที่เปนระบบการปฏิบัตกิ ารหรือการดาํ เนินการ (ใหเ ปนไปตามท่ีกฎหมายบัญญัติ หรอื กําหนดไว) และเคร่ืองมอื ตา งๆท่ีระบบกฎหมายไดพ ัฒนาข้นึ 4. สว นทเ่ี ปน ระบบการตดิ ตามประเมินผลเพือ่ ใหระบบการใชอาํ นาจของรัฐเกิดความชอบ ธรรมบรรลุถงึ เจตนารมณของหนาที่ของรัฐ ดังที่ปรากฏในเจตนารมณและบทบัญญัติตางๆของ กฎหมาย ซึ่งเปนสวนท่ีสําคัญที่จะทําใหเกิดการคุมครองสิทธิ-เสรีภาพของประชาชน และเปน สว นสําคญั ของระบบการบริหารยุคใหมที่จะตองมีการปรับปรุงเปล่ียนแปลงใหระบบการทํางาน ของภาครัฐสามารถท่ีจะเผชิญการเปลี่ยนแปลงและจัดความสัมพันธเชิงอํานาจท่ีอยูในรูปของ สิทธ-ิ หนา ที่ตามกฎหมายใหต ง้ั อยบู นความยุติธรรม องคประกอบของระบบกฎหมายดงั ท่ีกลา วมาขางตนเปนพัฒนาการทีเ่ กดิ ข้ึนพรอมๆกับ พฒั นาการของระบบเศรษฐกิจ สงั คม การเมืองการปกครอง วัฒนธรรม และกฎหมาย ซ่ึง ประสิทธภิ าพของระบบกฎหมายของแตล ะสงั คมแตละประเทศจะไมเ หมอื นกันขึ้นอยูกบั ปจ จยั และ เงื่อนไข ดงั ตอไปน้ี 66 การมองกฎหมายในเชิงระบบวงจรของกระบวนการใชอ ํานาจในทางกฎหมาย เปนการประยุกตโดยการนําเอา แนวคิดเรื่องการใชอํานาจอธิปไตยของรัฐโดยผานทางองคกรตางๆตามแนวคิดหลักการแบงแยกอํานาจท่ีใช อาํ นาจโดยตัง้ อยูบนหลักการดุลและคานกันอยางเปนวงจรซึ่งมีบทบญั ญัติกฎหมายกาํ หนดความสัมพันธในแตละ ชว งของความสมั พันธมาเปน พ้ืนฐานของการคิดเกีย่ วกับความเปน ระบบของกฎหมาย 57

1. ปจจัยทางการเมืองวา ผูนําทางการเมืองหรือรัฐบาลมีความมุงมั่นทางการเมืองที่จะ ผลักดันใหเกิดระบบกฎหมายที่ดี มีประสิทธิภาพ รวดเร็วเพียงใด ซึ่งเปนปจจัยที่ข้ึนอยูกับความ เปน ไปไดใ นทางการเมือง 2. ขน้ึ อยกู ับความมุง มนั่ ของหนวยงานตา งๆที่กอตง้ั และใชอ าํ นาจตามกฎหมายวา ตองการที่ จะนาํ ไปสกู ารปรบั ปรุงปฏิรูปมากนอยเพียงใด ซึ่งขึ้นอยูกับความเปนไปไดของระบบการบริหาร จัดการภาครฐั อนั ไดแก ระบบราชการบรหิ ารและระบบการคลังของประเทศวามีความพรอมและ มุงมั่นเพยี งใด 3. ขน้ึ อยูกบั กระแสการตอบรบั ของภาคประชาสงั คมวามีความมุงมั่นตองการท่ีจะผลักดัน ใหเ กดิ การพฒั นาเปล่ยี นแปลงไปในเพยี งใด และ มีความพรอมในดานตางๆที่จะใชประโยชนจาก ระบบกฎหมายดว ยตนเองมากนอยเพยี งใด และหากนําเอาแนวคดิ ที่วา ดว ยระบบกฎหมายมาเปนแนวทางในการอธิบายปรากฏการณ กรณปี ญหามลพิษและปญ หาส่ิงแวดลอ มกรณีพ้ืนทนี่ ิคมอตุ สาหกรรมมาบตาพุด กจ็ ะเหน็ ไดวา 1. หลักการแนวคิดและอดุ มการณข องระบบกฎหมายสิ่งแวดลอมพึ่งจะไดรับการ พฒั นาและถกู ใหค วามสาํ คญั ตามแรงผลกั ดันท่ีมาจากกระแสสงั คมเปน ระยะๆอยา งตอ เนือ่ งสัมพันธ กับสถานการณความรนุ แรงของปญหาส่งิ แวดลอม 2. ในขณะเดยี วกนั ความพยายามในการปรับเปล่ียนกลไก โครงสรางก็ไดรับการ พัฒนามาในระดับหนึง่ เทานัน้ ซ่ึงยังไมเปน ไปอยางเต็มทีท่ ัง้ น้เี นอื่ งจากการจดั โครงสรา งองคกรยัง ไมถูกใหความสําคัญเม่ือเปรียบเทียบกับหนวยงานท่ีมีผลประโยชนทางดานเศรษฐกิจหรือท่ีมี ผลประโยชนตอ กลุมธรุ กจิ การเมอื งท่นี กั การเมืองมสี ว นไดเสยี ทง้ั ทางตรงและทางออ ม และ 3. ย่ิงไปกวานั้นในระดับของการปฏิบัติการของเจาหนาที่และเครื่องมือในทาง กฎหมายซึ่งจริงๆแลวในสวนน้ีจะเปนจุดท่ีจะทําใหระบบกฎหมายมีความศักด์ิสิทธ์ิ มีความเปน รปู ธรรมและมบี รรทัดฐานของความยตุ ธิ รรมและความเปน ธรรมใหแกสังคม ในปจจบุ นั แมจะมีการ ใหความสาํ คญั กับประเด็นปญหาสิ่งแวดลอ มมากขึ้นกต็ ามแตก็ยังคงเปน แบบพธิ เี ทา นั้น ในดานการ บังคบั ใชกฎหมาย การพัฒนาเครอ่ื งมือใหมในทางกฎหมาย กลับไมถ กู ใหค วามสาํ คญั 4. ในสว นของการติดตามประเมินผล แมจะมีการติดตามประเมินผล แตในกรณี ปญหาสิ่งแวดลอมของประเทศไทย การติดตามประเมินผลกลับไมเปนประโยชนท้ังน้ีเน่ืองจาก เมอ่ื มกี ารประเมินผล มขี อเสนอท่ไี ดจากการสงั เคราะหทั้งท่เี ปน มาตรการ ระยะส้นั ระยะกลาง และ ระยะยาว เปน ขอเสนอท่ีมีความเปน รูปธรรม มคี วามชัดเจน สามารถที่จะบอกไดว าเปนหนาท่ีของ ใครทจ่ี ะตองรับผิดชอบ ตอ งดาํ เนนิ การ 58

และยิง่ เม่ือมาผสมรว มกนั กบั ปญหาของระบบกฎหมายของไทยในปจจุบัน ซึ่งมี ปญ หาตัง้ แตในระดับ หลกั การแนวคดิ และอุดมการณท ี่ถกู ครอบงําโดยอุดมการณแบบอํานาจนิยม รวมศูนย จึงสงผลใหเกิดการจัดความสัมพันธเชิงอํานาจของหนวยงานภาครัฐหรือการจัด โครงสรา งองคก รที่นยิ มใหความสําคญั กบั การจัดต้ังองคกรท่ีเนนอํานาจ-หนาท่ี( Function-based ) ซึง่ เปนปญหาวกิ ฤตทิ ่ีสุดทที่ าํ ใหโ ครงการพฒั นาพืน้ ที่ชายฝงทะเลตะวันออกตองสรางระบบบริหาร แนวใหมม าดําเนินการโดยเปลี่ยนรูปแบบวิธีการใชอํานาจแบบอํานาจหนาที่ ( Function – based ) ไปสูการบริหารแบบAgenda-based และ Area-based แตการปรับเปลี่ยนรูปแบบวิธีการบริหาร ไมไ ดป รับเปลี่ยนที่ “ระบบกฎหมาย” หากแตก ารนําเอาผูบ ริหารในฐานะผูแทนของหนวยงานเขา มา อยูในรูปการจัดองคกรแบบคณะกรรมการ และโดยลักษณะของวัฒนธรรมทางการเมืองภายใน ระบบราชการภายใตการบริหารในรูปแบบของคณะกรรมการ จึงทําใหการใชอํานาจจึงมุงที่จะ บรรลุเปาประสงคโดยไมคอยจะคํานึงถึงวิธีการและเครื่องมือในการใชอํานาจทางกฎหมายวามี ความชอบธรรมและชอบดว ยกฎหมายหรือไมในกรณที ห่ี นวยงานใดซึ่งมีภารกิจหรืออํานาจหนาที่ ตามกฎหมายที่ไปขัดแยง หรอื เปน อปุ สรรคขัดขวางการบรรลุเปาหมายของประธานคณะกรรมการ ก็มักจะไมมกี ารโตแยง หรอื ขัดขวาง หรอื หากมีกรรมการทีเ่ ปน ตัวแทนสวนราชการซง่ึ ไดทําหนา ท่ี ตรงตามที่ภารกิจหรือหนาที่ตามกฎหมายในที่สุดก็มักจะมีการขอเปล่ียนตัวใหสวนราชการสง ขา ราชการคนอน่ื มาแทนซึง่ สภาพปญหาเชนน้ยี ังคงมีอยใู นระบบราชการ นอกจากน้ัน ยังมีปญหาสืบเน่ืองของการจัดองคกรแบบแนวด่ิงซึ่งราชการ สวนกลางตางมีหนวยงานตามสายบังคับบัญชาเปนของตนเอง ซ่ึงเม่ือนําการจัดโครงสรางแบบ ราชการมาใชในการแกปญหาท่ีเกิดจากโครงการที่เปนไปตามนโยบายของรัฐ แตมีปญหาและ ผลกระทบตอ ประชาชนทอ่ี ยใู นพ้นื ทีซ่ ึง่ อยูใ นเขตการปกครองของราชการสวนภมู ิภาค ผวู าราชการ การในฐานะท่ีเปนหัวหนาสวนราชการแมจะมีอํานาจตามกฎหมายในการปกครองเหนือพื้นท่ี จังหวัด แตเ น่ืองจาก อาํ นาจตามกฎหมายอีกหลายฉบับซ่งึ สามารถท่จี ะนาํ มาเปนกลไก เครื่องมือ ในการแกไข หรือปองกันปญหาในระดับพื้นท่ีได แตผูวาราชการจังหวัดไมสามารถที่จะ ดาํ เนนิ การใชอํานาจไดเนื่องจากไมมีการมอบอํานาจดังกลาวใหกับผูวาราชการจังหวัดเพื่อใหใช อาํ นาจในนามของรัฐ อาทเิ ชน อํานาจในการส่ังปดโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน เปนตน และนอกจากนนั้ ในกรณีพนื้ ที่นิคมอุตสาหกรรม เน่อื งจากมกี ารจัดเขตพ้นื ทใี่ หมผี ูทมี่ อี ํานาจในการ บรหิ ารจัดการใหเปน ไปตามทก่ี ฎหมายกําหนด ซ่ึงหมายความวา ผูวาราชการจะไมสามารถที่จะ เขา ไปใชอ าํ นาจไดโ ดยทนั ที เวนแตจะไดร บั การประสานรอ งขอ สภาพความสัมพันธของอํานาจ เหนือพื้นที่ดังที่กลาวมาเปนผลมาจากการออกแบบการจัดโครงสรางองคกรและการออกแบบ 59

กฎหมายที่เอื้อประโยชนฝายเดียว และขาดการวางระบบการแกปญหาในระดับท่ีสามารถจะ ตดั สนิ ใจเพ่ือแกป ญหาใหเ บ็ดเสรจ็ มีประสิทธิภาพและเกดิ ความเปนธรรมในระดับพืน้ ที่ จากการศกึ ษาพบแนวทางพัฒนากฎหมายส่งิ แวดลอมไว 13 ประการ ดังนี้ 2.4.1. การปรบั โครงสรางองคก รในพนื้ ท่ี การจัดโครงสรางขององคกรแกปญ หาสิ่งแวดลอมยังผกู ติดกับระบบราชการแบบรวมศูนย อาทิ คณะกรรมการส่ิงแวดลอมแหงชาติซ่ึงเปนองคกรสูงสุดในการจัดการปญหาส่ิงแวดลอมก็ ประกอบไปดว ยสมาชิกทมี่ าจากหนว ยราชการตา งๆ ขา ราชการการเมือง และผูทรงคุณวุฒิอีกสวน หน่ึง ทาํ ใหการทาํ งานยังยึดโยงอยูก ับนโยบายของภาครัฐ โดยเฉพาะอทิ ธิพลจากแนวนโยบายของ รัฐบาล อํานาจในการตัดสินใจขององคกรท่ีมีอํานาจหนาท่ีก็ไมเด็ดขาด คณะกรรมการ หรือ คณะทาํ งานชดุ ตา งๆ จงึ มลี ักษณะเปน หนวยประสานงานการทาํ งานของหลายๆ หนวยงานมากกวา การสรา งองคก รท่ีมีอํานาจหนาทใ่ี นการตัดสินใจอยา งเด็ดขาด จึงข้ึนอยูกับการทํางานของราชการ และภาคการเมืองวาจะใหความสําคัญกับปญหาแตละเร่ืองหรือไม เปลี่ยนแปลงไปตามแนวทาง นโยบายของรัฐบาลแตล ะชุด ซง่ึ ก็มีเจตจาํ นงทางการเมืองหลกั ในการสงเสริมการลงทุนโดยเฉพาะ ภาคอุตสาหกรรมเปนหลัก มากกวาจะใหความสําคัญกับปญหาความเดือดรอนในพื้นท่ีของ ประชาชนซ่งึ ตกเปนคนชายขอบของการพัฒนาอยูเสมอ ดังนั้นจึงจําเปนตองปรับโครงสรางและ อํานาจหนาที่ของหนวยงานในพ้ืนท่ีมากกวาการปรับโครงสรางอํานาจหนาท่ีของหนวยงานใน ระดับชาติ การจดั โครงสรา งขององคกรในพื้นทน่ี อกจากจะประกอบไปดวยขาราชการระดับภูมิภาค และนกั การเมืองทอ งถ่นิ แลว ประชาชนและประชาสังคมในพน้ื ทจี่ ําเปน ตองมีโอกาสเขาไปเปนผูมี อํานาจตัดสินใจในองคกรเหลาน้ันดวยเพ่ือสะทอนความคิดความตองการของคนพ้ืนที่นั้นอยาง แทจรงิ อาํ นาจหนาท่ีขององคกรในพืน้ ทต่ี อ งมลี ักษณะเด็ดขาดแกไขปญหาไดทันทวงทีเนื่องจาก ปญ หาส่งิ แวดลอ มมีลักษณะเหมือนควนั ธูปทจี่ างหายไปไดอยา งรวดเร็ว และสามารถตรวจสอบได ดว ยเขตอํานาจของศาลอยแู ลว จงึ มิพกั ตอ งกงั วลเรื่องการใชอ ํานาจตามอาํ เภอจติ อน่งึ รฐั ธรรมนญู พ.ศ. 2550 ไดว างแนวทางในการจดั ตัง้ องคก ารอสิ ระดา นส่งิ แวดลอมข้ึน เพอ่ื ชวยตรวจตราและวางนโยบายดานส่ิงแวดลอม จงึ ตอ งตดิ ตามการจัดต้งั องคกรน้อี ยา งใกลชิดวา จะมีโครงสรางและอํานาจหนา ทีอ่ ยา งไร สามารถชวยแกปญหาส่ิงแวดลอมไดจริงหรือไม โดยมี แนวโนม จากการยกรา งกฎหมายจัดต้งั องคก รนว้ี า จะมีการจัดคณะอนุกรรมการในระดบั จังหวัดเพื่อ ชว ยสอดสอ งดแู ลปญหาในระดับพ้ืนท่เี พือ่ นาํ ไปสูการตดั สินใจขององคก รในสว นกลางดวย 60

2.4.2. การบูรณาการอํานาจหนา ทอี่ งคกรแกป ญหาสง่ิ แวดลอ ม กฎหมายท่ีใชแกปญหาส่ิงแวดลอมหลายฉบับไดวางหนวยงานรัฐใหเปนหัวหอกในการ แกปญหาสิ่งแวดลอมแตดวยอุปสรรคมากมายที่เกิดขึ้นไมวาจะเปนเร่ือง ภาระงานลน ขาด ทรัพยากร บุคลากร แตดุลยพินิจและอํานาจตางๆก็ยังคงผูกติดกับหนวยงานตางๆ และกระจัด กระจายกันไปตามที่กฎหมายแตละฉบับกําหนดวาใหหนวยงานใดเปนผูถือกฎหมาย ดังนั้นจึง จําเปนตองบรู ณาการอํานาจรัฐใหเปนหนึ่งเดียวในการแกไขปญหาแตละประเด็นเพ่ือลดข้ันตอน การตัดสินใจหรือเดินเร่ือง เพ่ือใหมีการแกปญหาและเยียวยาสิทธิใหกับประชาชนไดสะดวก รวดเร็วกวาท่ีเปนอยูในปจจุบัน นอกจากน้ีการสรางเจาภาพในแตละประเด็นข้ึนมาก็จะทําให พัฒนาและปรับกระบวนทศั นในการแกปญหาไดอยางตอ เนอื่ งและมัน่ คงมากยงิ่ ขึ้น การปรับกฎหมายใหสามารถจัดการกับประเด็นตางๆที่เกี่ยวของไดอยางบูรณาการก็มี ความสําคญั เชน เดยี วกัน หากปลอยใหม ีการยืมอํานาจจากกําหมายอ่ืนมาใชก ็จะเปนการยากในการ ทาํ ความเขาใจและใชกฎหมายเพื่อแกปญ หา อาทิ การใชอาํ นาจในการเขาถึงขอมูลขาวสารราชการ โดยอาศัย พระราชบัญญัติขอมูลขาวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 แทนท่ีจะมีบทบัญญัติในตัว พระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 ในประเด็นนี้เสียเอง เพ่ือลดขนั้ ตอนและความยงุ ยากในการแกปญหา การปรบั กฎหมายเกยี่ วกบั สงเสรมิ และรกั ษาคณุ ภาพส่ิงแวดลอมฯ ในเรือ่ งตอ ไปน้ี 67 1. กําหนดหนาที่ของผูค รอบครองสารกอ มลพิษตางๆใหชัดเจนในลักษณะการออกแนว ปฏิบัตติ า งๆที่เก่ียวของ รวมถึงระเบียบวิธีข้ันตอนการดําเนินการของหนวยงานรัฐที่ เก่ยี วของ 2. การสรางเอกภาพในการกําหนดอัตราการปลอยมลพิษในพื้นท่ีหน่ึงๆ โดยนําเร่ือง มาตรฐานการปลอยมลพิษรวมมาใช เนื่องจากปจจุบันยังใชระบบการกําหนดคา มาตรฐานการปลอยของแตล ะสถานประกอบการ แมแ ตละแหงปลอยไมเ กนิ แตเมื่อทุก แหง ปลอยมารวมกันก็จะเกินอัตรามาตรฐานรวมมาก จึงจําเปนตองคิดคามาตรฐาน รวมของแตล ะพ้นื ที่อนั นําไปสูเอกภาพในการออกใบอนุญาตสถานประกอบการของ แตล ะพน้ื ท่ีดว ย 3. การเยียวความเสียหายดวยกระบวนการทางศาล ศาลปกครองมีระบบไตสวนท่ีเปน คุณตอผูเสียหายซ่ึงดอยโอกาสในการสูคดีกวาซึ่งคําสั่งศาลก็จะบังคับไดในกรณีท่ี หนวยงานรัฐทําใหเกิดความเสียหาย แตคาเสียหายทางแพงฯหรืออาญาที่เกิดจาก 67 กอบกลุ รายะนาคร, กฎหมายกับสง่ิ แวดลอ ม, (กรุงเทพฯ : สาํ นกั พมิ พว ิญูชน, 2550), หนา 220-227. 61

เอกชนผูเสียหายตองไปฟอ งตอทศี่ าลยตุ ิธรรมจงึ อาจตองปรบั แนวทางในการดาํ เนนิ คดี ตามกฎหมายสิ่งแวดลอมฯ ใหม เี อกภาพมากยงิ่ ข้ึน อนงึ่ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ไดว างแนวทางในการจดั ตง้ั องคก ารอิสระดานส่ิงแวดลอมขึ้น เพือ่ ชวยตรวจตราและวางนโยบายดานส่งิ แวดลอม จึงตองติดตามการจดั ตง้ั องคกรนี้อยา งใกลชิดวา จะมีโครงสรางและอํานาจหนาท่ีอยางไร สามารถชวยแกปญหาส่ิงแวดลอมไดจริงหรือไม โดยมี แนวโนมจากการยกรางกฎหมายจดั ตง้ั องคก รน้ีวาจะมีการวางลักษณะโครงการท่ีสงผลกระทบตอ ส่ิงแวดลอมตา งๆท่ีอยใู นขอบเขตขององคการเพอื่ เขาไปชว ยดแู ล 2.4.3. การปรับเร่ืองการเขาถึงขอมูลขาวสารของราชการ (โดยเฉพาะเขตนิคม อุตสาหกรรม) รฐั ธรรมนูญ พ.ศ.2550 ไดว างแนวทางในการจัดต้ังองคการอิสระดานสิ่งแวดลอมขึ้นเพ่ือ ชว ยตรวจตราและวางนโยบายดานส่ิงแวดลอม จงึ ตอ งตดิ ตามการจัดต้ังองคกรนีอ้ ยา งใกลช ดิ วา จะมี โครงสรางและอํานาจหนาท่ีอยางไร สามารถชวยแกปญหาสิ่งแวดลอมไดจริงหรือไม โดยมี แนวโนมจากการยกรางกฎหมายจัดต้ังองคกรน้ีวา หากมีการยื่นของอนุมัติโครงการท่ีอาจสงผล กระทบรายแรงตอส่ิงแวดลอมและสุขภาพจําเปนตองมีการนําเสนอแบบประเมินผลกระทบเขาสู องคการอิสระดานสิ่งแวดลอมกอน ก็จะเปนการเปดเผยขอมูลเก่ียวกับการประกอบการของ โครงการทีก่ าํ ลงั จะเกดิ ขึน้ ในเขตนคิ มอตุ สาหกรรม เพอ่ื ใหสาธารณชนไดรบั รขู อมูลการดาํ เนินการ ของโครงการเหลานนั้ มากข้ึนกวาเดิม 2.4.4. การเขาถงึ พยานหลักฐานที่อยูในครอบครองของเอกชน รฐั ธรรมนูญ พ.ศ.2550 ไดวางแนวทางในการจัดต้ังองคการอิสระดานสิ่งแวดลอมขึ้นเพ่ือ ชว ยตรวจตราและวางนโยบายดานส่งิ แวดลอม จงึ ตองตดิ ตามการจดั ตงั้ องคกรนอ้ี ยา งใกลช ดิ วา จะมี โครงสรางและอํานาจหนาท่ีอยางไร สามารถชวยแกปญหาสิ่งแวดลอมไดจริงหรือไม โดยมี แนวโนมจากการยกรางกฎหมายจัดต้ังองคกรน้ีวา หากมีการย่ืนของอนุมัติโครงการท่ีอาจสงผล กระทบรายแรงตอส่ิงแวดลอมและสุขภาพจําเปนตองมีการนําเสนอแบบประเมินผลกระทบเขาสู องคการอิสระดานสิ่งแวดลอมกอน ก็จะเปนการเปดเผยขอมูลเกี่ยวกับการประกอบการของ โครงการเอกชนท่ีกําลังจะเกิดข้ึนเพ่ือใหสาธารณชนไดรับรูขอมูลการดําเนินการของโครงการ เหลา นน้ั มากขึน้ กวา เดิม 62

2.4.5. การปรับระบบการฟอ งรอ งคดีในชัน้ ศาลเพื่อการพิสูจนความผิดและความ เสยี หาย ประเดน็ แรกที่จะตองพฒั นา ก็คอื การพสิ จู นความผิดและความเสียหายในคดีส่ิงแวดลอม ซ่งึ พอจะมีแนวทางท่ีจะตอ งพิจารณาดงั ตอไปน้ี 68 1. การรบั เอาแนวคิดเรื่องความเสยี หายของผูไดรับสารพิษแตอาการยังไมปรากฏมาปรับ ใชเขา กับระบบกฎหมายละเมิดของไทยเพื่อนาํ มาสรางแนวบรรทัดฐานในการตัดสินคดีที่มีผูไดรับ ผลกระทบจากการแพรก ระจายของสารพิษสปู ระชาชนแลวยังไมปรากฏอาการฉับพลันทันที แตมี ผลกระทบเร้อื รัง ตอ เน่อื ง ยาวนาน ใหไ ดร ับการเยยี วยาความเสียหายอยางเหมาะสม 2. ความเสียหายทางกายภาพที่ปรากฏชัดแมไดรับการเยียวยาความเสียหายครอบคลุม ปรากฏชัดแลว เชน คา รักษาพยาบาล คาขาดประโยชนจากการทํางาน คาเสียความสามารถในการ ประกอบการงาน แตจํานวนคาชดเชยถาไมสามารถพิสูจนใหเห็นจริงไดศาลก็จะกําหนดใหโดย ตั้งอยูบนพื้นฐานของคาเสียหายขั้นตํ่าสุดที่พึงมี เชน การอางอิงคาจางข้ันตํ่า ซึ่งไมสอดคลองกับ สภาพความเปนจริง และบางกรณที ําไดย าก ถา ผเู สียหายเปนผูประกอบอาชีพอิสระ คนชายขอบ ซ่ึง การกําหนดความเสียหายมักมองเฉพาะความเสยี หายที่ปรากฏชัดเจนเทา นัน้ 3. การกําหนดคา เสยี หายซึ่งมีแนวโนมองิ คาเสยี หายตามจริงที่ตํ่าท่ีสุดมีสงผลรายตอผูกอ มลพิษนอยมากจึงเปนการยากท่ีจะปองปรามไมใหกระทําซ้ํา ดังนั้นจึงจําเปนตองพัฒนาการ กําหนดความเสียหายในเชิงลงโทษใหเขา สูระบบกฎหมายของไทย เพือ่ ใหก ารกําหนดความเสยี หาย ครอบคลมุ ผลกระทบท่มี ใิ ชต ัวเงินใหเ ขา มาอยใู นการพิจารณาดวย เพ่ือใหสอดคลองกับสภาการณ ของปญหาในสังคมที่เปล่ียนแปลงไป ขอควรพจิ ารณาอีกประการ ก็คือ คดีสิ่งแวดลอมจําเปนตองมีการพิสูจนพยานหลักฐานที่ เกี่ยวของกับวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี จึงจําเปนตองอาศัยการเบิกความหรือใหความเห็นของ ผเู ชย่ี วชาญเฉพาะดา น69 จงึ มีความเหน็ จากผปู ฏบิ ตั งิ าน ทนายความ วาควรมีการสรางบัญชีรายช่ือ ผเู ชยี่ วชาญเพ่อื เปน การสรา งเครือขายในการทํางาน70 ใหสอดรับกับสภาพปญหาสิ่งแวดลอม และ การฟองรองเรียกคาเสียหายท่ีจําเปนตองมีการพิสูจนอยางชัดเจนโดยอาศัยหลักฐานและความ เชยี่ วชาญทางวทิ ยาศาสตรจ ากกลมุ ผูเช่ียวชาญเหลานดี้ วย 68 สมชาย ปรีชาศิลปกุล, คดีมลพิษ: ความเสียหายและการเยียวยาในระบบกฎหมายไทย, ในวารสารนิติ สงั คมศาสตร มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม, ฉบบั ที่ 1/2547, หนา 100-102. 69 กอบกุล รายะนาคร, กฎหมายกับสง่ิ แวดลอ ม, (กรงุ เทพฯ : สาํ นกั พิมพว ิญชู น, 2550), หนา 225. 70 สรุ ชัย ตรงงาม, บทสมั ภาษณใ นบทความ เมื่อคดีคลิต้ีเขาสูศาลปกครอง, วารสารนิติธรรมชาติ, เลมท่ี 2, กลุม ENLAW, กรงุ เทพฯ, 2551, หนา 141. 63

การลงโทษนติ ิบคุ คลทกี่ อ อาชญากรรมทางสิ่งแวดลอมก็จําเปนตองมีการพัฒนากฎหมาย ใหสอดรับและปองปรามปญหาใหไดผล จึงจําเปนตองมีการพัฒนาเรื่องโทษทางอาญาตอนิติ บคุ คลดงั ตอไปน้ี 71 1. กรณโี ทษปรับ ควรปรับใหไ ดสดั สว นทเี่ หมาะสมกับฐานะทางเศรษฐกจิ ของนิติบุคคล เพ่ือมลี ักษณะการปอ งปรามมิใหผ ูกระทาํ ความผิดคงการทาํ ผดิ ของตนตอไปโดยอาศัย อํานาจทางเศรษฐกิจที่ตนมี ไมควรคิดเทากับการกระทําผิดของบุคคลธรรมดา เชน ฝร่ังเศสปรบั นติ ิบุคคลมากกวา 5 เทา 2. ควรนําลักษณะการลงโทษตอนิติบุคคลของฝรั่งเศสมาปรับใชในการกําหนด บทลงโทษตามกฎหมายเฉพาะของไทยเนื่องจากบทลงโทษของกฎหมายฝรั่งเศสมี ลกั ษณะสิทธิอันเปน สงิ่ หวงแหนของนติ ิบคุ คล เชน การรบิ ใบอนญุ าต ปดกิจการ หาม ระดมทุนในตลาดหุน หามเขาประมูลงานของรัฐ ควบคุมกิจการโดยเจาหนาท่ีศาล ฯลฯ รวมถึงการกาํ หนดมาตรการเสรมิ เพ่อื ชดใชใ หกบั สงั คมอยางหลากหลายดว ย การระงบั ขอพพิ าททางส่ิงแวดลอมอาจมขี อพิจารณาปรับปรงุ กฎหมาย ดงั นี้ 72 1. การขยายอายคุ วามใหคคู วามในกรณีทีม่ ีการตกลงระงบั ขอพิพาทส่งิ แวดลอ มนอกศาลซ่ึง บางคร้ังอาจตองใชเ วลาเจรจาตกลงนาน เพ่ือมิใหประชาชนผูเดอื ดรอนตองเสียสทิ ธใิ นการระงับขอ พิพาทในศาล ในกรณีที่ไมอาจตกลงกันไดซ่ึงอาจมีผลตออายุความฟองรองจนถึงหมดอายุความ เพราะฉะนน้ั ควรปรบั ใหเร่มิ นับอายุความเมอื่ ระงบั ขอพิพาทนอกศาลไมสาํ เรจ็ 2. ควรยกเวนคาฤชาธรรมเนียมในการดําเนินคดีส่ิงแวดลอมแกผูไดรับความเดือดรอน เสียหายจากปญ หาสิ่งแวดลอ ม 3. ควรใหส ทิ ธิแกประชาชนทมี่ ิไดเปนผเู สียหายโดยตรงสามารถฟอ งรอ งคดสี ่ิงแวดลอ มตอ ศาลได 4. ควรเพม่ิ วตั ถุประสงคข องกองทุนส่ิงแวดลอมเพ่ิมเติมใหครอบคลุมไปถึงผูเสียหายจาก มลพษิ ส่งิ แวดลอ ม หรือการสงเสรมิ ใหมกี ารประกันภยั สิง่ แวดลอ มข้ึน 71 สาลิณี สายเช้ือ, มาตรการลงโทษนิติบุคคลที่กอใหเกิดปญหาส่ิงแวดลอม, ในวารสารนิติสังคมศาสตร มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม, ฉบับท่ี 1/2547, หนา 125-126. 72 คณะกรรมการสภาวิจัยแหงชาติ สาขานิติศาสตร, สรุปผลการประชุมคณะทํางานกลุมกฎหมาย ทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิง่ แวดลอ ม เรอื่ ง การระงบั ขอ พพิ าทส่งิ แวดลอม, กรุงเทพฯ, 27-28 กันยายน 2544, หนา 97-98. 64

5. ในสวนของหนวยงานระงับขอพิพาทนอกศาลรูปแบบอื่น เชน สํานักงานผูตรวจการ แผนดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ใหทําหนาท่ีประสานการทํางานขอความรวมมือจาก หนวยงานอื่นท่เี กี่ยวของเพ่อื บรรเทาความเดอื ดรอ นใหกบั ประชาชน การดําเนินคดีกับผูที่กอมลพิษแมจะเปนกระบวนการหลังเกิดความเสียหายข้ึนแลวแตก็ จาํ เปน ตอการแกปญหาในลกั ษณะการปองปรามมิใหผปู ระกอบการสรางความเสยี หายเพ่มิ เตมิ และ การเยียวยาความเสียหาใหกับผูที่ไดรับผลกระทบ โดยการดําเนินคดีกับผูกอมลพิษมีส่ิงที่ตอง ปรับปรุงดังตอ ไปน้ี 73 1. ขยายขอบเขตความเสียหายใหรวมถึงกรณีท่ีคาดหมายไดวาจะไดรับผลความเสียหาย อยางแนนอน ควรอนญุ าตใหมีการนาํ ผลของคดีส่ิงแวดลอมทม่ี ผี ลกระทบตอบุคคลเปนจาํ นวนมาก ใหผเู สียหายรายอน่ื จากเหตุเดียวกนั อางองิ ไดโดยไมจ าํ เปนตองฟอ งและนําสบื เปน คดใี หม 2. ควรผลกั ภาระการพสิ ูจนใ หแกผ กู อ มลพิษ โดยใหผูฟ อ งคดีเพียงแตพิสูจนในเบื้องตนถึง ความเปนไปไดวามโี อกาสมาจากแหลง มลพิษดังกลา ว 3. ตองเปดโอกาสใหประชาชนสามารถเขาถึงและฟองคดีโดยเหตุจากมลพิษและ ส่ิงแวดลอมไดงายขึ้น ท้ังในดานของคาใชจาย ระบบวิธีพิจารณา พยานหลักฐาน รวมถึงการ สงเสรมิ บทบาทขององคกรเอกชนในการใหค วามชวยเหลือดา นการฟองรองคดแี กผเู สยี หาย การนาํ ระบบกองทุนสิ่งแวดลอ มเขา มาสนับสนุนการเรียกรองสิทธิของประชาชนผูไดรับ ความเดอื ดรอนจากปญ หาส่ิงแวดลอม เนอื่ งจากผไู ดร ับผลกระทบสวนใหญจ ะเปน คนชายขอบดอย โอกาส ขาดแคลนทุนทรัพยในการเขาระบบกระบวนการยุติธรรม74 หากสามารถดึงกองทุน สงิ่ แวดลอ มใหเขามาอดุ หนุนคา ธรรมเนยี มการขนึ้ ศาล การจางทนายความ การจา งผูเช่ยี วชาญมาให ขอมลู หลักฐานทางเทคนคิ ก็จะเปนประโยชนตอ การเรยี กรองสทิ ธขิ องประชาชนมากข้ึน 2.4.6. การนาํ ระบบฟอ งคดแี บบกลุมมาใช (Class Action) การนําระบบฟอ งคดีแบบกลมุ มาใชมขี อพจิ ารณาเบอ้ื งตนเกี่ยวกับลกั ษณะแหงคดี ดงั น้ี 1. สมาชกิ ของกลมุ มจี ํานวนมาก และการที่สมาชกิ ของกลุมจะเขามารวมกันในคดีนั้นเปน สิง่ ท่ที ําใหเกดิ ข้ึนในทางปฏิบัติลาํ บาก 2. สมาชิกมปี ญ หาขอ กฎหมายและขอ เทจ็ จริงชนดิ เดียวกนั ในกลุม 73 สมชาย ปรีชาศลิ ปกุล, ปญหาและแนวทางแกไข พรบ.สงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม, ในวารสารนิติ สังคมศาสตร มหาวิทยาลัยเชยี งใหม, ฉบับท่ี 1/2549, หนา 44. 74 สมชาย ปรีชาศิลปกุล, ปญหาและแนวทางแกไข พรบ.สงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอม, ในวารสารนิติ สังคมศาสตร มหาวิทยาลัยเชยี งใหม, ฉบับท่ี 1/2549, หนา 42. 65

3. ขอเรยี กรอ งหรอื ขอ ตอ สขู องสมาชกิ คูค วามคดเี ปนขอ เรียกรองประเภทเดียวกันกับของ กลมุ 4. คูความผูแทนคดีสามารถปกปองผลประโยชนของสมาชิกในกลุมไดอยางเปนธรรม เพยี งพอ การรบั เอาหลักการดาํ เนินคดแี บบกลุม มาใชก ับขอพพิ าททางส่งิ แวดลอมจาํ เปน ตองยอมรบั “หลักการดําเนนิ คดโี ดยผแู ทนคดี” เสยี กอน เพือ่ เปด โอกาสใหแ ตง ตั้งผูอ น่ื ขนึ้ มาดาํ เนนิ คดีแทนตัว ผูเ สยี หายได เมื่อนั้นจงึ จะสามารถแตง ต้งั บคุ คลอน่ื ขึ้นเปนคูความผดู ําเนินคดแี ทนกลุมได 75 2.4.7. การใชเคร่ืองมอื ทางเศรษฐศาสตรจ ัดการปญหาสงิ่ แวดลอ ม การนําเครื่องมือทางเศรษฐศาสตรมาชวยแกปญหาสิ่งแวดลอมไดรับการยอมรับมากข้ึน เนอ่ื งจากมีลักษณะยดื หยุนและดงึ ดูดใหผูประกอบการปฏบิ ตั ิตามมากวา การควบคุมและบังคับโดย กฎหมายอยา งเครงครดั การพัฒนามีข้ึนเปนลําดับตั้งแตการกอกําเนิด “หลักผูกอมลพิษเปนผูจาย (PPP-Polluter Pays Principle)” ตอมาไดปรับและพัฒนาจนทําใหผูใชสินคาซึ่งมีผลกระทบทาง สงิ่ แวดลอ มตอ งรับภาระคาเส่ือมโทรมของธรรมชาติจากการใชสินคาดวยจนแปรเปน “หลักผูใช เปน ผจู าย (UPP-User Pays Principle) แตภายหลงั ไดม กี ารตระหนักถงึ การแกปญหากอนที่จะเกิด ผลกระทบดานส่งิ แวดลอ มจงึ สรา ง “หลักการระวังไวกอน (Precautionary Principle)” เพื่อปองกัน ผลกระทบจากกิจกรรมซึ่งอาจมีผลรายแรงตอส่ิงแวดลอมไดโดยอยูบนพื้นฐานของหลักฐานทาง วทิ ยาศาสตรและการประเมินความเส่ียงประกอบการตัดสินใจวาจะปองกันความเส่ือมโทรมของ สง่ิ แวดลอมไดอ ยา งไร สําหรับกจิ กรรมบางอยางท่ีอาจสงผลกระทบรุนแรงผูประกอบการอาจจะ ตองทําประกนั ความเสียหายท่ีอาจเกดิ ขนึ้ จากกิจกรรมที่ตนไดดําเนินการไป (Performance Bonds) แนวคดิ ในการใชเครื่องมือทางเศรษฐศาสตรเ พื่อแกไ ขปญ หาสิ่งแวดลอ มไดมหี นว ยงานเขา มาจัดทํา กฎหมายรองรับเพ่ือบังคับใชใหเปนจริงในรูปแบบ มาตรการทางภาษีและการคลังในการจัดการ สง่ิ แวดลอ ม อาทิ การเกบ็ คาธรรมเนียมการปลอยมลพิษ การเก็บคาธรรมเนียมผลิตภัณฑ เปน ตน 76 โดยแนวคดิ ตางๆ ทค่ี วรนํามาปรบั ใชเ พอื่ พฒั นากฎหมายส่งิ แวดลอมไดแก77 75 นํา้ แท มีบุญสลา ง, การดาํ เนินคดแี บบกลมุ ในคดีส่ิงแวดลอม, วิทยานิพนธตามหลักสูตรนิติศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชานิติศาสตร คณะนิตศิ าสตร จุฬาลงกรณม หาวิทยาลัย, ปการศกึ ษา 2547, หนา 128-130. 76 กอบกุล รายะนาคร, กฎหมายวาดวยเครื่องมือทางเศรษฐศาสตรเพือ่ การจัดการส่ิงแวดลอมสาํ หรับประเทศไทย, มูลนธิ ิสาธารณสขุ แหง ชาต,ิ กรงุ เทพฯ, 2549, หนา 6-9. 77 กอบกุล รายะนาคร, กฎหมายวาดว ยเครอื่ งมอื ทางเศรษฐศาสตรเ พื่อการจัดการส่งิ แวดลอมสําหรับประเทศไทย, (กรงุ เทพฯ : มลู นธิ ิสาธารณสุขแหงชาต,ิ 2549), หนา 14-17. 66

1. คาธรรมเนียมการอนญุ าต (Administrative Fees) เปน คาธรรมเนียมท่จี า ยใหแกหนว ยงาน รัฐทีอ่ นญุ าตใหป ระกอบกิจการหรือกิจกรรมอยางใดอยางหนึ่งเพื่อเปนคาใชจายในการใหบริการ ออกใบอนุญาต แตมีผลชักจงู ใหลดการกอมลพษิ นอ ยเพราะเก็บไมเยอะและเก็บเทากันทุกรายไม วากอ มากอ นอ ยกต็ าม 2. คา ธรรมเนียมการใช (User Fees, User Charges) เปนคาธรรมเนียมท่ีผูใชบริการจายให เปน คาใชจ ายในการจัดการมลพิษ วัตถุประสงคหลัก คือ เก็บคืนทุนในการจัดการปญหาแตก็ได สรา งแรงจูงใจใหลดการสรา งมลพิษบาง 3. คา ปรับ เปนมาตรการปองกันมิใหมีการละเมิดกฎหมาย มีจุดออนเน่ืองจากตองรอให เกิดการกระทําความผิดข้ึนกอน และคาปรับอาจต่ําเกินจริงจนผูประกอบการยอมทําผิดเพื่อจาย คา ปรับเล็กนอ ย 4. คาภาษีมลพิษ (Pollution Tax, Pollution Fees) เปนการเรียกเก็บคาธรรมเนียมหรือภาษี จากการปลอ ยมลพิษ เชน นา้ํ เสีย หรอื อากาศเสีย สูส ง่ิ แวดลอม มีผลจูงใจใหล ดการปลอยมลพษิ 5. ใบอนุญาตปลอยมลพิษ (Pollution Permits) เปนใบอนุญาตท่ีออกใหกับผูกอมลพิษแต ละรายโดยกาํ หนดอตั ราการปลอ ยมลพิษออกสูส่ิงแวดลอ ม ใชใ นระบบทก่ี าํ หนดตัวผกู อ มลพิษและ ซือ้ ขายใบอนุญาตกันได แตมีผลในการควบคุมมลพิษที่ออกมาโดยรวมไมใหมากเกินปริมาณที่ สง่ิ แวดลอ มดูดซับได โดยใชกลไกตลาดเขา มาชว ย 6. คาธรรมเนยี มผลติ ภัณฑ (Product Surcharge) เปนคา ธรรมเนียมที่เรียกเกบ็ จากผลิตภัณฑ ที่กอมลพิษ ซ่ึงจะบวกเขาไปในราคาสินคาที่ผูบริโภคซ้ือ หรือในราคาวัตถุดิบ คาธรรมเนียมท่ี จัดเก็บจะนําไปจัดการมลพิษท่ีเกิดจากสินคาเหลาน้ันอยางปลอดภัย มีผลตอการเลือกอุปโภค บริโภคสินคา 7. อัตราภาษีที่แตกตาง (Tax Differentiation) การเก็บภาษีตอสินคาที่กอมลพิษมากนอย แตกตางกัน เพือ่ จงู ใจใหผ ูบรโิ ภคเลือกซอ้ื สนิ คาทก่ี อ มลพษิ นอยกวา 8. ระบบมัดจําคืนเงิน (deposit-refund system) มักใชควบคูไปกับการเก็บคาธรรมเนียม ผลติ ภัณฑมีลักษณะเปนการเก็บคา มัดจาํ สนิ คาท่กี อมลพาแตจะไดร ับเงินมัดจําคืนเม่ือนําผลิตภัณฑ ตัวนัน้ กลับมาคนื เพ่ือใหนํากลบั มารีไซเคลิ ใชซ าํ้ หรอื กําจดั อยาถกู ตอ ง 9. การวางเงินประกนั ความเสียหาย (Performance Bond) กาํ หนดใหผูประกอบการท่ีอาจกอ ผลกระทบส่ิงแวดลอมอยางรุนแรงตองวางเงินสวนหน่ึงไวกับรัฐเพ่ือประกันความเสียหายโดย ผูประกอบการจะไดร บั เงินคนื เมื่อสนิ้ สุดโครงการ หากเกิดความเสียหายก็จะหักเงินประกัน โดยมี หลกั การระวังไวกอนอยเู บอื้ งหลงั หลักน้ี 67

10. การใหเ งนิ อดุ หนุน (Subsidy) กรณีการสนับสนุนใหผ ูป ระกอบการลงทุนในกิจกรรมท่ี ชวยลดมลพษิ โดยสามารถอดุ หนุนกิจกรรมไดหลายรูปแบบ อาทิ การใหเงนิ เปลา การใหกูด อกเบ้ีย ตํา่ การสรา งแรงจูงใจดา นภาษี เปนตน 2.4.8. การจัดการปญหาท่ีเกิดจากผูประกอบการโดยใชหลักธรรมาภิบาล และ บรรษทั ภบิ าล (CSR) รัฐมีสัญญาประชาคมตอประชาชาติวาจะทําการคุมครองความปลอดภัยในชีวิตและ ทรัพยส ินใหกับประชาชน ผานทางการจัดบริหารสาธารณะตางๆ เพ่ือบําบัดทุกขบํารุงสุขใหแก ประชาชน อาทิ การออกกฎหมายเพ่ือคุมครองสิทธิของประชาชนท่ีอาจไดรับผลกระทบจาก อตุ สาหกรรมในบริเวณพน้ื ทใ่ี กลเคยี ง การวางนโยบายสง เสริมและพัฒนาคณุ ภาพส่ิงแวดลอมเพ่ือ ความปลอดภยั ของประชาชนในพ้ืนที่ซึ่งไดรับผลกระทบ การบังคับใชกฎหมายและมาตรการที่ เกีย่ วขอ งบนหลักการธรรมาภิบาล โดยยึดถอื หลักการบริหารรัฐกจิ เหลา นเี้ ปนหนา ทีส่ าํ คัญไมนอย ไปกวาการกระตุนเศรษฐกิจผานมาตรการสงเสริมการลงทุนดานอุตสาหกรรมโดยปราศจากการ กําหนดมาตรการบรรเทาและเยียวยาผลกระทบมารองรับ รวมถึงกระตุนใหบรรษัทดําเนินกิจการ บนพื้นฐานของความรับผิดชอบตอสงั คม ไมส รางผลกาํ ไรโดยผลกั ภาระไปยังสังคม 2.4.9. การปรับระบบประเมนิ ผลกระทบทางสงิ่ แวดลอ มและสุขภาพ การปรับระบบประเมินผลกระทบทางสงิ่ แวดลอมใหประชาชนมีสว นรวมมากข้ึน โดย78 1.จาํ แนกหวั ขอ ดา นสังคม และการมีสวนรวม 2.จําแนกผมู สี วนไดส วนเสยี 3.จําแนกแผนการมีสวนรวมของประชาชน กรอบการมสี วนรวม และกจิ กรรมทด่ี าํ เนนิ งาน รวมกบั ผมู ีสว นไดสวนเสยี 4.ใหขอมลู กบั สาธารณะ 5.ดาํ เนินการปรกึ ษาหารือรวมกบั กลุมผมู สี ว นไดสวนเสียตลอดกระบวนการ 6.จดั ทาํ แผนการติดตามผลอยา งมสี ว นรว ม อันจะนําประโยชนมาใหกับโครงการหลายประการ อาทิ เกิดทางเลือกใหมและพิจารณา อยางรอบคอบ ลดคาใชจายและการสูญเสียเวลา สรางฉันทามติทางการเมืองรวมกันและเกิด 78 สาํ นกั วเิ คราะหผลกระทบสงิ่ แวดลอ ม กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม, แนวทางการมีสวนรวม ของประชาชนและการประเมนิ ผลกระทบส่งิ แวดลอ มทางสังคมในกระบวนการวิเคราะหผลกระทบส่ิงแวดลอม, กรุงเทพฯ, 2551, หนา 18-19. 68

ความชอบธรรม ลดความขัดแยง เม่ือถงึ ขัน้ ตอนปฏิบัติ ลดการเผชิญหนาความรุนแรงในพื้นที่ และ ลดขอ กังวลในประเดน็ ออนไหวใหแกประชาชน การปรบั ระบบประเมนิ ผลกระทบทางสุขภาพก็จําเปน เนอ่ื งจากตอ งแสดงใหเห็นถงึ 79 1.ขอ มูลสขุ ภาพท่ีตอ งระบใุ นรายงานการวเิ คราะหผ ลกระทบสิ่งแวดลอมในดานคุณคาตอ คณุ ภาพชีวติ เรือ่ ง สาธารณสุขและอาชวี อนามยั 2.ขอมลู สขุ ภาพยังไมไ ดนาํ ไปเชื่อมโยงกับขอ มลู ในสวนอนื่ เชน ขอมลู ทางกายภาพ ขอมูล การใชประโยชนของมนษุ ย 3. ควรศึกษาถึงกลุมเสี่ยงที่จะไดรับผลกระทบทางสุขภาพใหชัดเจนมากขึ้นว าประชากร กลุมใดมีโอกาสจะไดรับผลกระทบแตกตางกันหรือไม อยางไร ซ่ึงจะตองถูกนําไป พจิ ารณากาํ หนดมาตรการปองกนั และแกไ ขผลกระทบท่ชี ดั เจน 4.การตดั สินใจอนุมัติ อนุญาตโครงการพัฒนา ควรพิจารณาขอมูลทุกดานประกอบกันทั้ง ดา นเศรษฐกจิ วศิ วกรรม สง่ิ แวดลอ ม สขุ ภาพ สังคม การแยกประเมินทางสุขภาพจะทํา ใหขอมูลแยกสว น การพิจารณาสน้ิ เปลอื งเวลาและทรัพยากร จึงควรพิจารณาควบคูกับ ผลกระทบสิง่ แวดลอ มไปเลย อนึ่ง รฐั ธรรมนญู พ.ศ.2550 ไดวางแนวทางในการจัดต้งั องคการอิสระดานสิ่งแวดลอมข้ึน เพ่อื ชวยตรวจตราและวางนโยบายดานสง่ิ แวดลอ ม จึงตอ งติดตามการจัดตัง้ องคกรนี้อยา งใกลชิดวา จะมีโครงสรางและอํานาจหนาที่อยางไร สามารถชวยแกปญหาสิ่งแวดลอมไดจริงหรือไม โดยมี แนวโนมจากการยกรางกฎหมายจัดตงั้ องคก รนว้ี า จะมกี ารจดั ทําประเภทโครงการท่มี ผี ลกระทบตอ สิ่งแวดลอ มและสุขภาพซึง่ ตองนําเขา สกู ารพิจารณาขององคการวาจะมีความเห็นตอหนวยงานของ รัฐเพ่ือตัดสินใจตอไปวาควรอนุมัติโครงการดังกลาวหรือไม ถือเปนการคานอํานาจระบบ ประเมินผลกระทบตอส่ิงแวดลอมและสุขภาพแบบเกาที่จัดทําโดยเอกชนท่ีไดรับการวาจางจาก เจา ของโครงการฝา ยเดียว เพอ่ื ใหม กี ารตรวจสอบการประเมินผลกระทบทเ่ี ขมขนข้นึ กวา เดิม 2.4.10. มาตรการคุมครองเยียวยาในพืน้ ทป่ี ระสบปญ หา การกําหนดใหมีแนวนโยบายการโยกยายถิ่นฐานและมีการจายคาชดเชยใหประชาชนท่ี ไดรับผลกระทบในพ้ืนท่ี หากการประเมินผลกระทบทางส่ิงแวดลอมและผลกระทบส่ิงแวดลอม 79 สํานกั วเิ คราะหผลกระทบสง่ิ แวดลอ ม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม, แนวทางการประเมินผล กระทบทางสขุ ภาพในรายงานการวเิ คราะหผ ลกระทบส่ิงแวดลอมของประเทศไทย, กรงุ เทพฯ, 2551, หนา 13. 69

ทางสังคมบงชี้วาโครงการจะสรางผลกระทบแกประชาชนอยางรุนแรงกวางขวางจนตองมีการ อพยพถ่ินท่อี ยขู องประชากร หรือมีการเวนคืนและการจายคาเสียหาย ก็จาํ เปนตอ งทํารายละเอยี ดให เหมาะสมกบั ผลกระทบจริงทเ่ี กิดขึ้น รวมถึงกําหนดแผนการต้ังถิ่นฐานใหมและกําหนดคาชดเชย โดยเฉพาะอยางย่ิงกลุมเสี่ยงพิเศษ เชน เด็ก คนชรา แนวนโยบายตองตั้งอยูบนหลักการ ดังตอ ไปนี้80 1. หากเปนไปไดพยายามหลีกเล่ียงการโยกยายถ่ินฐาน หรือใหมีผลกระทบนอยทส่ี ดุ 2. การเยียวยาตองทาํ ใหม าตรฐานการครองชพี เทาเดิมหรือดขี น้ึ 3. การจดั ทาํ แผนโยกยายถน่ิ ฐานตอ งกระทาํ โดยประชาชนมีสวนรวม 4. ใหค วามชวยเหลอื ผูไดรับผลกระทบทุกกรณไี มวาจะมเี อกสารสิทธ์ิในทีด่ นิ หรอื ไมก็ตาม การนาํ กองทุนสิ่งแวดลอมเขามาชวยสนับสนุนการแกไขปญหาสิ่งแวดลอมทางกายภาพ ใหกับประชาชนและชุมชนที่ไดรับผลกระทบจากปญหาส่ิงแวดลอมในเบ้ืองตน เน่ืองจากใน ปจ จุบนั หนว ยงานของรัฐยังไมม รี ะบบการจดั การปญหาส่งิ แวดลอ มอยางเปนระบบปฏิบัติที่ชัดเจน มากนัก81 หากมีการสนับสนุนงบประมาณเขามาในสวนนี้ก็จะชวยผลักดันการแกปญหาความ เดอื ดรอนไดท นั ทวงทีมากย่ิงข้นึ อนงึ่ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ไดว างแนวทางในการจดั ต้งั องคการอิสระดานสิ่งแวดลอมขึ้น เพื่อชวยตรวจตราและวางนโยบายดา นส่ิงแวดลอ ม จงึ ตอ งตดิ ตามการจดั ตั้งองคก รน้ีอยา งใกลชิดวา จะมโี ครงสรางและอํานาจหนา ที่อยางไร สามารถชวยแกปญหาส่ิงแวดลอมไดจริงหรือไม โดยมี แนวโนมจากการยกรางกฎหมายจัดต้ังองคกรนี้วา จะมีการตั้งคณะอนุกรรมการระดับพ้ืนท่ีหรือ จังหวัดเพื่อติดตามการปฏิบัติตามแผนงานตางๆ ที่ไดทําไวตอนที่นําเสนอขออนุมัติโครงการวา หลังจากไดเ ร่ิมโครงการไปไดมีการปฏิบัติตามแผนที่ยื่นเสนอไวหรือไม ซ่ึงอาจชวยใหมีการลด ผลกระทบจากโครงการและเยยี วยาประชาชนผูเ ดอื ดรอ นไดม ากข้ึน 80 สาํ นกั วเิ คราะหผ ลกระทบส่งิ แวดลอม กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม, แนวทางการมีสวนรวม ของประชาชนและการประเมนิ ผลกระทบส่งิ แวดลอมทางสังคมในกระบวนการวิเคราะหผลกระทบสิ่งแวดลอม, กรงุ เทพฯ, 2551, หนา 43-49. 81 สมชาย ปรชี าศลิ ปกลุ , ปญหาและแนวทางแกไข พรบ.สงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอม, ในวารสารนิติ สังคมศาสตร มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม, ฉบับท่ี 1/2549, หนา 41-42. 70

2.4.11. การจดั ระบบระงบั ขอ พิพาทในพ้ืนทพ่ี ิเศษ (นคิ มอุตสาหกรรม) รฐั ธรรมนูญ พ.ศ.2550 ไดว างแนวทางในการจัดตั้งองคการอิสระดานส่ิงแวดลอมข้ึนเพ่ือ ชวยตรวจตราและวางนโยบายดานสิง่ แวดลอ ม จึงตอ งตดิ ตามการจดั ตงั้ องคก รนี้อยางใกลชดิ วาจะมี โครงสรางและอํานาจหนาที่อยางไร สามารถชวยแกปญหาส่ิงแวดลอมไดจริงหรือไม โดยมี แนวโนมจากการยกรางกฎหมายจัดต้ังองคกรนี้วา จะมีการจัดตั้งคณะอนุกรรมการระดับจังหวัด หรอื พืน้ ที่ขนึ้ หากมกี ารใหความสาํ คญั กบั ความพิเศษและแตกตา งของพื้นท่ซี ึง่ มีนิคมอตุ สาหกรรม กอ็ าจชวยใหมกี ารคดั กรองการจดั ตัง้ โครงการและการดาํ เนินการของผูป ระกอบการวาไดทาํ ไปตาม กฎหมายและแผนงานหรือไม ซ่งึ จะเปน การลดขอ ขัดแยง ทอ่ี าจเกดิ ขึ้นในเบ้ืองตน และมีแนวทางท่ี ชดั เจนในการระงบั ขอ พิพาทภายหลังหากเกิดปญ หาจากการดําเนินโครงการดงั กลาวตอไปภายหลงั 2.4.12. การสรา งเครือขา ยเฝาระวงั ปญ หาแบบมีสว นรว มจากทุกฝาย การนําเอาระบบการฟองคดแี บบ Citizen Suit มาปรบั ใชใ นประเทศไทย เพื่อเปดโอกาสให ผูท ม่ี ไิ ดม ีผลเสียหายจากปญ หาสง่ิ แวดลอมโดยตรงสามารถนําเรื่องดงั กลาวข้ึนฟองรองตอศาลได82 ก็จะชวยเปดโอกาสใหภาคประชาชนและประชาสังคมย่ืนมือเขามาชวยเหลือกลุมผูไดรับความ เดือดรอนจากปญหาสิ่งแวดลอมที่มักเปนกลุมคนชายขอบซึ่งไมมีความสามารถในการเรียกรอง สิทธิทางกฎหมายไดมากนัก และเปนการกระตุนความต่ืนตัวของภาคประชาชนใหทํางานเพื่อ สาธารณะไดง ายขึ้น ชอ งทางสื่อสาธารณะรูปแบบตางๆ ก็เปนตัวชวยในการนําเสนอขอมูลการทํางานและสราง เครอื ขายเฝา ระวงั เช่อื มโยงถึงกันไดครอบคลมุ ทุกพืน้ ท่ีทว่ั ประเทศมากย่ิงขน้ึ รฐั ธรรมนญู พ.ศ.2550 ไดวางแนวทางในการจัดตง้ั องคก ารอิสระดา นส่ิงแวดลอ มข้นึ เพ่ือชวย ตรวจตราและวางนโยบายดานสิ่งแวดลอม จึงตองติดตามการจัดต้ังองคกรน้ีอยางใกลชิดวาจะมี โครงสรางและอํานาจหนาที่อยางไร สามารถชวยแกปญหาสิ่งแวดลอมไดจริงหรือไม โดยมี แนวโนมจากการยกรางกฎหมายจัดต้ังองคกรนี้วา จะมีการสรรหาบุคคลเขาไปทําหนาท่ีใน คณะกรรมการโดยประกอบไปดวยประชาชนจากหลายภาคสวน หรอื หลากหลายประสบการณ ซึ่ง จะมีสวนชวยในการเฝาระวังปญหาที่บุคคลเหลาน้ันเช่ียวชาญพิเศษ และอาจมีการต้ัง คณะอนกุ รรมการระดับพนื้ ทหี่ รอื จงั หวดั ข้ึนมาดวย กย็ ่ิงจะเปนการเปดชองใหตัวแทนจากทุกภาค สวนเขาไปมีบทบาทรว มกันเฝา ระวังปญหาท่อี าจเกิดขนึ้ จากโครงการท่ีจะเขามาจัดต้ังในเขตพ้ืนท่ี ของตนไดม ากขึ้นดว ย 82 กอบกุล รายะนาคร, กฎหมายกับสิ่งแวดลอ ม, (กรุงเทพฯ : สาํ นกั พิมพวิญชู น, 2550), หนา 220. 71

2.4.13. การสง เสริมความเขม แขง็ ของภาคประชาชน การสงเสรมิ ใหองคกรพัฒนาเอกชน หรือชุมชน สามารถเขาถึงการมีสวนรวมในทุกระดับ อยางแทจริง โดยลดอุปสรรคในการเขาถึงสิทธิไมวาจะอยูในรูปแบบคาธรรมเนียม ขอจํากัดทาง กฎหมายหรอื ภาระทางทะเบยี น เปน ตน ชองทางสอ่ื สาธารณะรูปแบบตางๆ กเ็ ปนตัวชว ยในการนาํ เสนอขอมูลการทํางานและสราง เครือขายเฝาระวังเช่ือมโยงถึงกันไดค รอบคลุมทุกพืน้ ท่ีทว่ั ประเทศมากยงิ่ ข้นึ การเปดโอกาสใหอ งคก รภาคประชาชนเขา ถึงการสนบั สนนุ จากกองทนุ ส่ิงแวดลอมไดงาย ข้นึ มอี ปุ สรรคนอ ยลง อน่ึง รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ไดวางแนวทางในการจัดตงั้ องคก ารอิสระดานสิ่งแวดลอมขึ้น เพือ่ ชวยตรวจตราและวางนโยบายดา นสิ่งแวดลอ ม จงึ ตอ งติดตามการจดั ตัง้ องคก รน้อี ยา งใกลชิดวา จะมีโครงสรา งและอํานาจหนาทีอ่ ยา งไร สามารถชวยแกปญหาส่ิงแวดลอมไดจริงหรือไม โดยมี แนวโนมจากการยกรางกฎหมายจัดต้ังองคกรนี้วา จะมีการสรรหาบุคคลเขาไปทําหนาท่ีใน คณะกรรมการโดยประกอบไปดวยประชาชนจากหลายภาคสว น หรือ หลากหลายประสบการณ ซ่ึง จะมีสวนชวยในการเฝาระวังปญหาที่บุคคลเหลานั้นเชี่ยวชาญพิเศษ และอาจมีการตั้ง คณะอนกุ รรมการระดบั พ้ืนทีห่ รือจงั หวัดขนึ้ มาดว ย กย็ ิ่งจะเปนการเปดชองใหตัวแทนจากทุกภาค สวนเขาไปมบี ทบาทรว มกนั เฝา ระวังปญ หาทอ่ี าจเกิดขน้ึ จากโครงการที่จะเขามาจัดตั้งในเขตพ้ืนที่ ของตนไดม ากข้นึ ดว ย 72

สวนที่ 3. กรณศี กึ ษา ภาพรวมของปญ หาท่ไี ดจ ากกรณีศกึ ษา คณะผูวิจัยศึกษาภาพรวมของปญหาโดยพิจารณาจากภาครัฐตอเอกชนสวนหนึ่ง และ ภาคเอกชนตอ ภาครฐั อีกสว นหน่งึ โดยภาพรวมของปญหามีดังตอไปน้ี 3.1. ปญหาจากภาครฐั (Top-Down) มีปญหาท่เี กิดขึ้นดงั นี้ 3.1.1 ปญหาขอกฎหมายหลักในการแกไ ขปญหา ปญหาในขอกฎหมายทีก่ ังวล คือ กฎหมายกําหนดเรื่องมาตรฐานการปลอยมลพิษของแต ละแหลงไว แตไ มไดก าํ หนดเร่ืองโควตารวมในการปลอ ยมลพิษของทัง้ พน้ื ท(่ี Carrying) เจาหนาที่ก็ จะบงั คับใชก ฎหมายอยางไมมีประสทิ ธิผลมากนัก อกี ทงั้ การตคี วามกฎหมายเพ่ือลงโทษโรงงานก็ มีปญหาเนื่องจากตองใชดุลยพินิจวาปญหาท่ีเกิด “มีอันตรายรายแรง” แลวหรือยังจึงจะส่ังปด โรงงานได กฎหมายทเ่ี จา หนาทต่ี องยึดถือในการปฏิบตั ิราชการเสมอ คือ รัฐธรรมนูญ และ พ.ร.บ.วิธี ปฏบิ ัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และพ.ร.บ.ขอมลู ขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เพื่อใหเกิด ธรรมาภบิ าลในการปฏิบตั ิงานและการกําหนดนโยบาย เนือ่ งจากมองวาปญหาในพื้นที่มีเร่ืองการ ไมไ ววางใจซ่งึ กนั และกนั ของทกุ ฝาย จึงควรปรับการทํางานใหมีความโปรงใสมากขึ้นเพ่ือใหเกิด การยอมรับจากประชาชน ซงึ่ ทางหน่ึงท่หี นวยงานเห็นดวยก็คือ แนวทางประชามติ ประชาพจิ ารณ ที่เปดโอกาสใหประชาชนรวมตัดสินใจซ่ึงจะทําใหประชาชนยอมรับนโยบายไดมากขึ้น ดังน้ัน หนวยจึงเสนอใหมกี ารออกแบบกฎหมายและโครงสรา งใหมเี ร่ืองของนิติธรรมและการมีสวนรวม เพ่ือใหป ระชาชนยอมรบั ได 3.1.2 การบงั คับใชก ฎหมายในพน้ื ที่ หนวยงานเชื่อวากฎหมายท่ีมีอยูคอนพอแตปญหามักจะมาจากความผิดพลาดของบุคคล (Human Error) เสียมากกวา มีหลายกรณีท่ีเจาพนักงานไมกลาตัดสินใจหรือใชดุลยพินิจในการ บงั คบั ใชกฎหมาย เพราะกลัวความผิดพลาดหรอื ถูกฟองรองหรือเพกิ ถอนคาํ สั่งทางปกครอง จึงควร สรางระบบความรับผิดที่ชัดเจนแนนอนมากขึ้นดวย อุปสรรคอีกประการ คือ หองทดลองเพื่อ ตรวจสอบหลักฐานตางๆต้ังอยูที่ชลบุรี เมื่อมีเหตุตองสงไปแลวจึงรอใหหองทดลองสงกลับมาท่ี ระยองอีกตอหนึ่งเพื่ออกมาตรการตรวจสอบ สั่งการ ลงโทษ อีกข้ึนหนึ่ง อยางไรก็ดีข้ันตอนเก็บ ตัวอยางก็มีการคัดคานไมยอมรับผลจากประชาชนเชนกัน การประสานงานกับการนิคมฯเพื่อ ตรวจสอบก็เปนไปไดยาก ความสัมพันธระหวางหนวยงานสวนกลางกับระดับทองท่ีก็มีปญหา 73

เน่ืองจากหนว ยงานสว นกลางมกั ผลกั ภาระการแกไ ขปญหามาใหห นวยงานในทอ งที่ หากสวนกลาง ไมสามารถแกไขปญหาได ยิ่งไปกวาน้ันตัวเจาพนักงานก็ยังเช่ือวาหากการทํางานของตนไมมี ลกั ษณะเลือกปฏบิ ัติ ทจุ ริต ตนก็จะไมถูกฟองรองใหรับผิดตาม ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ในการแกปญหาหลายครั้งเจาหนาที่จึงมักเล่ียงที่จะเผชิญหนาโดยทํางานในลักษณะตาม กระแส ตามระบบ หรอื นิง่ เฉยเสียมากกวา ปฏบิ ตั ิงานในเชิงรกุ ซ่ึงตัวเจา พนักงานจะเสี่ยงมากวา 3.1.3 โครงสรา งและอาํ นาจหนา ที่ขององคก รแกป ญหาภาครัฐ ขอจํากัดในเชิงโครงสรางและทรัพยากรก็มีอยูเปนจํานวนมาก เชน เรื่องงบประมาณ อัตราสวนปรมิ าณทรัพยากรบุคคลตอ ปรมิ าณงาน การแทรกแซงจากภาคการเมอื งมีอยูบาง แตเม่ือ มปี ญ หาเฉพาะหนาที่ตอ งแกไ ขจริงๆ ก็จะผลักปญ หาใหขา ราชการประจาํ รับผลไป นอกจากน้ีการ ตั้งคณะกรรมการระดับชาติฯไมชวยใหการทํางานประสบผลสําเร็จมากนัก เพราะอยางไรก็ดี หนว ยงานทอ งท่กี ็ตอ งรับมาดาํ เนินการเองอีก ท้งั น้ีหนว ยงานราชการก็ตอ งการใหอ งคกรปกครอง สวนทองถิ่น เขา มามบี ทบาทในเร่ืองนีม้ ากขึ้น 3.1.4 การเขา ถงึ ขอ มูลขาวสารภาครฐั หนว ยงานคอ นขางใหขอ มูลเชิงลึกที่เปน ปญ หาอยางแทจริงใหไดรับทราบ และช้ีใหเห็น ถึงความตองการในแงกฎหมายและนโยบายใหทีมงานวิจัยรับทราบดังนี้ คือ การออกแบบ กฎหมายใหชัดเจน สงเสริมใหประชาชนมีสวนรวมในทุกข้ันตอน มีบุคคลท่ีสามเขามารวม เพ่ือใหเกิดความยอมรับและไววางใจกันของทุกฝาย สวนเรื่องโครงสราง เสนอให มีการจัดสรร งบประมาณและทรพั ยากรบคุ คลใหไดสัดสวนกับปญหาของพื้นท่ี ภาระงานเยอะเกินไปตองแบง เบาดวยการเพิม่ คนทาํ งานทง้ั ทางเทคนิควชิ าการ และเจา หนาที่ธรุ การ รวมถงึ การตอบแทนผลการ ทํางานท่เี หมาะสมกบั ปริมาณงานดว ย อีกปญหาท่ีมักเกิดข้ึนก็คือ การเก็บพยานหลักฐานเร่ืองส่ิงแวดลอมตกอยูในวัฏจักรของ “ความจริงที่เขาไมถึง” กลาวคือ ขอมูลหลักฐานมักถูกเก็บงํา บิดเบือน และเราไมไดเห็นขอมูล หลักฐานทีแ่ ทจริง ไมวา จะดวยเหตุผลใดก็ตาม กฎหมายก็ยื่นเคร่ืองมือมาชวยใหเราเขาถึงขอมูล เหลา นน้ั โดยรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2550 มาตรา 56 และมาตรา57 ไดร ับรองสิทธิของประชาชนในการ เขา ถึงขอมูลขา วสารท่เี ปนประโยชนกับสาธารณะและโครงการใดท่อี าจมผี ลกระทบกับประชาชนก็ สามารถขอขอมูลมาประกอบไดดว ย ขอมลู ท่ีเขาถึงยากทส่ี ดุ ตงั้ แตด าํ เนินการเกบ็ ขอมูลเพื่อการวิจยั ปญหาในเขตมาบตาพุด ก็คือ ขอมลู ในเขตนิคมอตุ สาหกรรมฯ เน่อื งจากการตดิ ตอเขา พบบุคลากรภายในการนิคมฯอาจตองอยู ภายใตก ารควบคมุ ของสายบังคับบัญชาท่ีมีการเฝาระวังจากผูม อี าํ นาจเหนือกวาขึ้นไป จึงเปนการ ยากทีบ่ คุ คลภายนอกจะเขาถึงขอมลู ได 74

3.1.5 ปญหาท่ีเกดิ ข้ึนในเขตอํานาจของนิคมอตุ สาหกรรมมาบตาพุด การเก็บพยานหลักฐานจากการปลอยสารพิษในเขตนิคมอุตสาหกรรมกลับเปนไปไดยาก เน่ืองจากมอี ปุ สรรคทง้ั ทางกายภาพและทางกฎหมาย กลา วคอื การทบี่ คุ คลธรรมดาจะเขาไปในเขต นิคมอุตสาหกรรมไดนั้นจะตองเปนผูท่เี กยี่ วของหรือทํางานอยูในนิคม ถาเปนบุคคลภายนอกก็จะ เขา ไปไดยากหรอื ตอ งตรวจคนหรือแลกบัตรทงั้ ขาเขา และขาออกจากการนิคมฯ สวนอปุ สรรคทาง กฎหมายก็เกิดข้ึนไดเนื่องจากพื้นที่ของเขตนิคมอุตสาหกรรมอยูภายใตเขตอํานาจของการนิคม อุตสาหกรรมตามกฎหมาย การจะเขาไปตรวจคน เกบ็ พยานหลักฐานไมวาจะเปนหนวยงานรัฐอ่ืน หรอื บุคคลภายนอกจะตองประสานไปท่กี ารนคิ มอุตสาหกรรมเสียกอนจึงจะเขาไปกระทําการเก็บ พยานหลกั ฐานได ซึง่ ในทางปฏบิ ตั ิกเ็ ปนอุปสรรคมากเนือ่ งจากปญหาส่ิงแวดลอมนัน้ หากทงิ้ ระยะ ไปเพียงไมกช่ี วั่ โมงความเขมขนของมลพิษก็อาจลดลงจนแทบตรวจเก็บไมไดเลยทีเดียว อน่ึง การหาพยานบุคคลมาใหขอมลู เพอื่ เปนประโยชนตอการกลาวหาโรงงานเพื่อเรียกรองสิทธิก็ทําได ยากเชน กันเน่อื งจากมอี ปุ สรรคอยูหลายประการ อาทิ บคุ คลที่จะมาเปน พยานมกั ตอ งเปน คนในท้งั ที่ เปนพนักงานของโรงงานตางๆ มักไมสะดวกใจท่ีจะใหขอมูลในทางลบตอโรงงานของตนหรือ โรงงานอื่นที่อยูในบริเวณใกลเคียง หรือเจาหนาท่ีรัฐที่อยูภายในการนิคมอุตสาหกรรมก็ตอง ปฏิบัติหนาท่ีภายใตสายการบังคับบัญชาซ่ึงมีนโยบายระดับชาติคอยกํากับอยูอีกตอหนึ่งเสมอ ความเปนไปไดในการเก็บพยานหลักฐานของโรงงานท่ีกระทําผิดกฎหมายจึงตองอาศัยการ ดาํ เนนิ การในลักษณะจารกรรม (มีคนในเอาขอมูลออกมาใหหรือยอมมาเปนพยานใหในช้ันศาล หรอื ชั้นองคกรอิสระ) ในทางปฏิบัติพบวามีบางกรณีที่พนักงานโรงงานที่เปนคนทองถิ่นหรือมี จิตสาํ นกึ ทางสงั คมสงู เม่ือไดออกจากสถานภาพพนักงานของโรงงานแลวจึงจะสามารถนําขอมูล พยานหลักฐานมาใหกับสงั คมภายนอกนคิ มฯรับทราบ เขตนคิ มอตุ สาหกรรม เปรยี บเสมือนดินแดนสนธยาทบี่ ุคคลภายนอกไมอ าจเขา ถึงทั้งในแง อุปสรรคทางกายภาพและกฎหมาย เนือ่ งจากการทําเครือขา ยกับผูท ่ีทํางานในโรงงานอตุ สาหกรรม หรือเจาพนักงานนิคมอุตสาหกรรมทั้งในระดับพื้นท่ีและระดับชาติเปนไปไดยาก เน่ืองจาก แนวนโยบายและทิศทางการทํางานของนิคมอตุ สาหกรรม อาจไมต รงกับแนวทางของเครือขายเฝา ระวังดา นสงิ่ แวดลอม ดงั นน้ั อาจตอ งปรับแนวนโยบายและทัศนคติของการนิคมอุตสาหกรรมใน ระดับชาตจิ ึงจะปรับเปลี่ยนแนวทางการทาํ งานใหเ ปน คณุ กบั เครอื ขายส่งิ แวดลอมมากยิง่ ขึ้น เพื่อให สอดคลองกับปรัชญาของการนิคมท่ีตอ งการใหม กี าร “พฒั นาอยางสมดุล” 75

3.1.6 การรบั เรอื่ งราวรอ งทกุ ข เจา หนาที่ทรพั ยากรจงั หวดั รายงานเบือ้ งตนวา ชวงหลงั มามีเรอ่ื งรอ งทุกขนอยลง หากมีการ รอ งเรยี นจะเขา ไปตรวจเฉพาะจุดเกิดเหตุ (Point source) ถา เปนเรอื่ งเล็กๆ จะแจง ใหก ารนคิ มจัดการ แกไข แตถา เปน เหตใุ หญจะประสานงานขอเขาไปตรวจดวย หนวยงานระดับทองท่ีจะทําหนาท่ี ตรวจตรา รับเรอ่ื งรองทกุ ข แตก ารวางแผน นโยบาย จะทําโดยกรมโรงงานทสี่ ว นกลาง 3.2. ปญ หาทีเ่ กดิ กับภาคประชาชน (Bottom-Up) 3.2.1. ประชาชนและประชาสงั คมกับการรับรูสทิ ธิ ผูน ําชมุ ชน และผนู ําประชาสังคมในพนื้ ทีร่ บั รูถงึ ปญ หาทีเ่ กิดข้นึ กับตนและชุมชนเปน อยา ง ดี ประชาชนมีประสบการณในการตอ สูเ รียกรอ งสทิ ธิอนั เนอ่ื งมาจากปญหามลพษิ และการพฒั นาท่ี สงผลกระทบตอชมุ ชนดี เนือ่ งจากไดค ลุกคลกี ับปญหาเปน เวลานาน โดยชีใ้ หเหน็ ถงึ ปญหาตางๆ 3.2.2 การเขาถึงขอมลู ทางวิทยาศาสตรแ ละสิง่ แวดลอม การเขาไปมีสวนรวมของประชาชนกับหนวยงานภาครัฐหรือเอกชน มักถูกตอบโตดวย ขอมูลทางเทคนคิ วชิ าการ ซ่งึ ประชาชนไมอ าจเขาถงึ ไดเ นือ่ งจากขอมูลอยูท ่อี ีกฝา ยหนึ่ง และในบาง กรณกี เ็ ปน เร่อื งทางเทคโนโลยีทเ่ี ขาใจยาก บางกรณีกม็ กี ารบิดเบือนขอ มลู จากเอกชนและภาครัฐ 3.2.3 อุปสรรคทางกฎหมาย อปุ สรรคทางกฎหมายที่เกิดขนึ้ คือ การพสิ จู นไ มไ ดว า ใครปลอยมลพิษ และมลพิษที่ปลอย มีมากนอยเพียงไร ความลาชาของการเขามาตรวจสอบ ประชาชนตองการเชื่อมการตอสูเขาสู ระบบศาลแตขาดความรคู วามเขาใจ 3.2.4 อุปสรรคในการใชสิทธิหรือเรียกรอ งสทิ ธิของประชาชน อปุ สรรคในการดําเนินงานเพ่ือเรียกรองสิทธิ หรือการเคลื่อนไหวตอสูเพ่ือชุมชน เกิดข้ึน บอยคร้ัง ท้ังจากมาตรการของภาครัฐ และการจัดตั้งกลมุ พันธมติ รของอตุ สาหกรรมเพือ่ มาปะทะกบั ฝา ยประชาชนที่คดั คานนโยบายการขยายอตุ สาหกรรม เน่อื งจากอุตสาหกรรมไดมีการสรางระบบ ประชาสัมพนั ธแ ละอปุ ถัมภใ นหลากหลายรปู แบบ โดยมีขอ สงั เกตวาชุมชนทีไ่ ดร ับผลกระทบจาก อุตสาหกรรมหรอื รอดจากการอุปถัมภของอุตสาหกรรมจะตื่นตัวในการตอสูมากกวา ซึ่งในการ ตอสูร ะยะยาวประชาชนกังวลวาสดุ ทายแลวตองรอใหมีการสูญเสียจากผลกระทบกอนประชาชน ทวั่ ไปจงึ จะตระหนกั ถงึ ปญ หากนั อยา งพรอมเพรยี ง นักการเมืองและกลุมผลประโยชนท องถ่ินมีบทบาทมากในการชวยเหลอื ภาคอตุ สาหกรรม มีความพยายามกลั่นแกลง และทําใหประชาชนกลุมคัดคานอุตสาหกรรมถูกประณามแปลกแยก 76

ออกจากสังคม และสรางแนวรวมโรงงานเพ่ือเปนเกราะเตือนภัยใหกับโรงงาน ซ่ึงจากการ สัมภาษณพ บวา ประชาชนกลวั อิทธพิ ลของนักการเมืองทอ งถิ่นมากกวาภาคอุตสาหกรรม 3.2.5 การใชนโยบายแหงชาติเพื่อสรางความชอบธรรมในการลิดรอนสิทธิของ ประชาชน ประชาชนยังมีขอกังวลและขอสงสัยอีกหลายประการ อาทิ ประชาชนจะตองเสียโอกาส และเสยี สละเพื่ออุตสาหกรรมและนโยบายพฒั นาแหง ชาติอีกมากเทาไหร จึงจะมีการเยียวยาชดใช ชดเชยจริงจังเสียที หากมีการนําปญหาเขาสูกระบวนการทางกฎหมายแลวแพคดีกําลังใจของ ประชาชนจะสูญเสียไปหรือไม ศาลและกระบวนการยุติธรรมพรอมสําหรับกรณีอยางน้ีแลว หรือไม ทง้ั นก้ี ารตอสูระหวางองคกรปกครองสวนทอ งถ่ินกบั ภาคอุตสาหกรรมไมไดมีเปาหมายที่ เรื่องสิ่งแวดลอมแตเ ปนการแยง ชงิ ประชาชนเสยี มากกวา รวมถงึ กรณีการใหเงนิ ใหผูนําประชาชน บางคนแปรพักตรทําใหประชาชนทเ่ี หลือรูสึกเส่อื มศรทั ธาเบือ่ หนา ยไมอ ยากเคลื่อนไหวอกี 3.2.6 จดุ แขง็ และศกั ยภาพของประชาชน ประชาชนและประชาสงั คมสะสมขอ มูลและหลักฐานไวอ ยา งมากมาย เชน ขอ มูลหลักฐาน เชิงประจักษ ขอมูลเอกสารตา งๆ และมกี ารประสานงานรวมมอื อยูเ ปน ระยะ ทง้ั นปี้ ระชาชนอยาก ใหท มี วจิ ยั ชวยเหลอื ในดา นความรูแ ละคําปรึกษาดา นกฎหมาย และตอบรบั กับขอ เสนอในการจดั ตง้ั ศูนยใหคําปรึกษาทางกฎหมายในพ้ืนที่เปนอยางดี และมีแนวโนมวาหากไดรับความรูและ คําปรึกษาทางกฎหมายกอ็ าจมีการดาํ เนินคดกี บั โรงงานท่ีทําผิดกฎหมายเพื่อสรางบรรทัดฐานดาน คดีสง่ิ แวดลอมใหเ กิดขึน้ ดวย 3.3 ปญ หาผลกระทบทางสิ่งแวดลอมของประชาชนจากการพัฒนาอุตสาหกรรมในพื้นที่ มาบตาพดุ ขอจํากัดของกฎหมายในการสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม83ในพ้ืนท่ีมาบตาพุด แยกพจิ ารณาออกได 5 ประการ ดงั น้ี 3.3.1. ขอ จาํ กัดดา นโครงสรา งของกฎหมาย โครงสรางของกฎหมายสง่ิ แวดลอมของไทยประกอบดวย กฎหมายท่ีมีวตั ถปุ ระสงคใ นการ คมุ ครองสิ่งแวดลอมโดยเฉพาะ เชน พระราชบัญญัติสง เสริมและรกั ษาคุณภาพสงิ่ แวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 และกฎหมายอื่นที่มิไดมีวัตถุประสงคในการคุมครองส่ิงแวดลอมโดยเฉพาะ หากแตมี บทบัญญตั ทิ เ่ี กย่ี วขอ งและเปน ประโยชนตอการคุมครองสิ่งแวดลอม ตัวอยางเชน พระราชบัญญัติ 83 อุดมศักดิ์ สนิ ธิพงษ, กฎหมายเกีย่ วกบั สงิ่ แวดลอม, (กรงุ เทพฯ : วิญูชน, 2549), หนา 56. 77

การผังเมือง พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 เปน ตน สง ผลใหเ กิดปญ หาความซาํ้ ซอ นหรือความขัดแยงกันเองของกฎหมายท่ีมีความเกี่ยว โยงถึงกฎหมายหลายฉบับ นอกจากนก้ี ฎหมายแตล ะฉบับตางมองปญหาแตเพียงดานเดียวทําใหกฎหมายไมสามารถ เขาไปควบคุมหรอื จัดการนเิ วศวิทยาอยางเปนระบบ หากแตเปนการจัดการปญหาขั้นพ้ืนฐานตาม ประเภทของทรัพยากรหรอื ตามปญหาสง่ิ แวดลอมแตละกรณี ดวยเหตุนี้การแกไ ขปญ หาสงิ่ แวดลอม ไทยจงึ ไมประสบผลสาํ เรจ็ เทา ทีค่ วร 3.3.2. ขอจาํ กัดดานเนอื้ หาของกฎหมาย ชองวางของกฎหมายในประการสําคัญ โดยเฉพาะมาตรการทางกฎหมายมิไดมี วัตถุประสงคใ นปอ งกันปญหาสงิ่ แวดลอมเกิดขึ้น (Precautionary Principle) แตก ลับมีวัตถปุ ระสงค ในการเยยี วยาความเสียหายจากปญ หาทไี่ ดเ กดิ ขนึ้ แลว นอกจ ากนี้ห ากพิจ ารณ าขอจํ ากัดม าตรก ารต ามกฎ หมาย ไทยต อหลั กการ พ้ืนฐา นขอ ง กฎหมายสง่ิ แวดลอมสามารถแยกขอ จํากดั ไดสามประการ ดังน้ี 1. ขอ จํากัดมาตรการตามกฎหมายไทยตอหลกั การมีสวนรวมของประชาชน แมจ ะมกี ฎหมายรับรองหลกั การมสี ว นรว มของประชาชนในการจัดการสิ่งแวดลอมหลาย ฉบบั อยางไรกต็ ามบทบญั ญัติดังกลา วยังคงมีปญ หาในแงมุมของบทบัญญัตกิ ฎหมายและการบังคับ ใชกฎหมาย จึงขอนาํ เสนอปญ หาบางประการ ดังน้ี 1.1. องคการอิสระดานสิ่งแวดลอม ถือไดวาเปนองคกรภายใตรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 67 วรรคสอง ที่จะเปนกลไกใหภาคประชาชนเขามามีสวนรวมในการคุมครอง สงเสริม และรกั ษาสิ่งแวดลอมไดอยางมีประสิทธิภาพ ซึ่งขณะจัดทําบทความน้ี ไดอยูในระหวาง การยกรา งกฎหมายองคก ารอสิ ระดา นส่งิ แวดลอ ม 1.2. รัฐธรรมนญู พ.ศ.2550 มีบทบญั ญัติหลายมาตราที่รับรองหลักการมีสวนรวม ของประชาชน แตนับจนถึงพ.ศ. 2551 ก็ยังไมมีการตรากฎหมายเพื่อรองรับหลักการของ รัฐธรรมนญู ฯ อยา งครบถว น ซ่ึงเปน สาเหตสุ ําคญั ที่กอใหเ กิดความขดั แยงระหวางรัฐกับประชาชน ในการจัดการสิ่งแวดลอม โดยเฉพาะอยางยิ่งเม่ือมีการดําเนินโครงการหรือกิจกรรมท่ีกอใหเกิด ผลกระทบรุนแรงตอส่ิงแวดลอมและผลกระทบทางสังคมตอวิถีชีวิตของประชาชน ระบบการ วเิ คราะหผ ลกระทบสง่ิ แวดลอ ม ณ ปจจบุ ันยังไมค รอบคลุมโครงการอีกหลายประเภทท่ีมีผลกระทบ รุนแรงตอ สง่ิ แวดลอ ม 78

2. ขอ จํากัดของมาตรการตามกฎหมายไทยตอหลกั การปอ งกนั ความเสียหายไวลว งหนา 2.1. รายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม (Environmental Impact Assessment หรอื EIA) ความนาเชื่อถือของการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม (EIA) เปนประเด็นที่ไดรับการ วิพากษวจิ ารณอ ยางกวางขวางเนอ่ื งจาก หลงั จากท่โี ครงการหรือกิจการไดผานการจัดทํา EIA แลว แตหลงั จากโครงการหรอื กิจการดงั กลาวไดเร่ิมดําเนนิ การไดกอใหเกิดผลกระทบเชิงลบตามมาอยา ง ตอเน่ือง กอใหเกิดความไมไววางใจวาการดําเนินการประเมินดังกลาวเปนไปอยางโปรงใสและ ถูกตอง การจัดทํา EIA เปนส่ิงท่ีมีประโยชนเปนการมองถึงผลท่ีจะเกิดขึ้นในอนาคต หากมีการ จดั ทํา EIA อยางถูกตองและโปรงในแลว ผลกระทบเชิงลบตอสง่ิ แวดลอมควรจะมนี อ ยทส่ี ดุ 2.1.1. ขอ จาํ กดั ในการกาํ หนดประเภทและขนาดของโครงการหรือกิจการท่ีตอง ทํา EIA ยังไมครอบคลมุ ทําใหยังมีโครงการหรอื กจิ กรรมหลายลักษณะที่อาจกอใหเกิดผลกระทบ รุนแรงตอสิ่งแวดลอมไมต องทาํ EIA 84 2.1.2. ขอจํากัดในการหลีกเลย่ี งไมจ ดั ทํา EIA โดยการเปลย่ี นสภาพหรือขนาดของ กิจการหรือโครงการมใิ หเขาลักษณะที่ตองจัดทํา EIA เชน การจัดใหโครงการมีขนาดลดลงกวาท่ี กฎหมายกําหนดเล็กนอ ย แลว แบงยอยออกเปนหลายโครงการ 2.1.3. ขอจํากัดกรณีโครงการหรือกิจการบางอยางสามารถกอสรางหรือดําเนิน โครงการหรอื กจิ การไดโ ดยทีไ่ มต อ งขออนุญาตหนว ยงานใด แตยงั คงตองจดั ทาํ EIA อยางไรก็ตาม พระราชบญั ญตั สิ งเสรมิ และรกั ษาคุณภาพสิง่ แวดลอ มแหง ชาติ พ.ศ. 2535 มไิ ดม บี ทบังคับสําหรับผู ท่ฝี าฝน ไมจดั ทาํ EIA 2.1.4 ขอจาํ กดั ในกรณีหนว ยงานทีม่ อี าํ นาจพจิ ารณา EIA ไมมอี ํานาจในการเขาไป ตดิ ตามตรวจสอบเพือ่ บงั คับการใหเปนไปตามเงื่อนไขในคาํ ขออนุญาต โดยปกตหิ ลงั จากที่ EIA ได ผานความเห็นชอบแลว มักจะกําหนดเงื่อนไขรวมทั้งมาตรการใหเจาของโครงการหรือกิจการ ติดตาม ตรวจสอบ รวมท้ังเผา ระวงั ผลกระทบสิ่งแวดลอมจากโครงการหรอื กจิ การดงั กลา ว 84 กจิ กรรมหรือโครงการท่ตี องทาํ EIA ในปจจุบนั มเี พียง 22 ประเภท เชน เข่ือนเก็บกักนํ้าหรืออางเก็บ นํา้ มากกวา 100 ลาน ลบม., สนามบินพาณิชย ทุกขนาด, การทําเหมืองตามกฎหมายวาดวยแร ทุกขนาด, นิคม อุตสาหกรรม, โรงไฟฟา พลังความรอ น มากกวา 10 เมกะวัตต, ทาเรือพาณิชย รองรับเรือมากกวา 500 ตันกรอส ฯลฯ ทัง้ น้ีมกี จิ กรรมทอ่ี ยนู อกบญั ชี EIA เชน การจัดทําแนวเขตปา อนรุ กั ษ, การระเบดิ แกงหนิ ฯลฯ 79

2.2 แมพระราชบญั ญตั ิสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 96 ไดบ ญั ญัติให “แหลงกาํ เนิดมลพษิ ใดกอ ใหเ กดิ หรือเปน แหลง กําเนดิ ของการรวั่ ไหลหรือ แพรก ระจายของมลพษิ อันเปน เหตใุ หผูอื่นไดรับอันตรายแกชีวิตรางกายหรือสุขภาพอนามัย หรือ เปนเหตุใหทรัพยสินของผูอ่ืนหรือของรัฐเสียหายดวยประการใดๆ เจาของหรือผูครอบครอง แหลง กําเนิดมลพิษนั้น มีหนา ท่ีตอ งรบั ผดิ ชอบชดใชค า สนิ ไหมทดแทนหรือคาเสียหายเพื่อการน้ัน ไมวาการร่ัวไหลหรือแพรกระจายของมลพิษน้ันจะเกิดจากการกระทําโดยจงใจหรือประมาท เลินเลอ ของเจา ของหรือผูค รอบครองแหลงกาํ เนดิ มลพิษหรอื ไมก ็ตาม...” อยางไรก็ตาม บทบัญญัติ ดังกลาวมิไดเปนการผลักภาระใหผูประกอบการเปนฝายพิสูจนวากิจกรรมของตนเองมีความ ปลอดภยั มไิ ดเปนตนเหตุท่กี อใหเ กิดความเสียหาย 3. ขอ จาํ กัดของมาตรการตามกฎหมายไทยตอ หลักผูกอ มลพษิ เปนผูจาย 3.1 ขอจํากัดในแงของหลายหนวยงานในการเขามากําหนดมาตรฐานควบคุม มลพิษ สงผลใหเ กิดความซา้ํ ซอนของขอ กําหนด 3.2 ขอจาํ กดั ในแงท ี่เจา พนักงานควบคุมมลพิษมีเพียงหนาทใี่ นการประสานใหผูมี อาํ นาจหนาทีต่ ามกฎหมายอืน่ ดาํ เนนิ การลงโทษแหลง กาํ เนดิ มลพิษท่ีกระทาํ การฝาฝนกฎหมาย เจา พนกั งานควบคมุ มลพิษไมมอี ํานาจตรงในการที่จะทาํ การดังกลา ว นอกจากนี้ยังไมมีบทลงโทษผูท่ี ฝาฝนคําสั่งของเจาพนักงานควบคุมมลพิษท่ีสั่งตามพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพ สง่ิ แวดลอมแหง ชาติพ.ศ. 2535 มาตรา 70 วรรคสอง หรอื มาตรา 82 (2) การลงโทษผูที่ฝาฝนฯ โดย การนาํ ประมวลกฎหมายอาญาความผิดฐานฝาฝนคําส่ังของเจาพนักงานท่ีสั่งตามอํานาจหนาที่มา บงั คบั ใช ซ่ึงเปน ความผดิ ลหุโทษ 3.3 เทา ท่ีผา นมาหลักผูกอ มลพษิ เปนผูจ า ยยงั ไมไดรบั การเอาไปปฏบิ ตั อิ ยา งแทจริง ตัวอยางเชน แมจะมีการควบคุมใหแหลงกําเนิดมลพิษตองบําบัดมลพิษ อยางไรก็ตาม ปจจุบันมี ทองทจ่ี ํานวนนอ ยมากซ่งึ มีการเรยี กเกบ็ คา บาํ บดั นํา้ เสยี หรือแมจะมรี ะบบบาํ บดั นาํ้ เสียรวมแลว กย็ งั ไมมีการดําเนินการจัดเก็บคาบําบัดน้ําเสีย หรือในบางทองถิ่นไมเปดใชระบบบําบัด เนื่องจาก องคก รปกครองสว นทองถิน่ ไมส ามารถแบกรบั ภาระคาใชจายในการเดินเครื่องระบบบาํ บดั ได 3.4 ยังไมชัดเจนวา คาบริการหรือคาธรรมเนยี มทจ่ี ัดเกบ็ เชน คาธรรมเนียมการเก็บ ขนและกาํ จัดมลู ฝอยจากครัวเรือน ไดส ะทอนตน ทนุ ในการจดั การมลพษิ หรือความเสื่อมโทรมของ สงิ่ แวดลอ มทีเ่ กิดจากการใชท รพั ยากรธรรมชาติมากนอยเพยี งใด 80

3.3.3 ขอ จาํ กดั ดา นภารกิจของหนวยงานตา งๆ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมของไทยนั้นมีกฎหมายหลายฉบับซึ่งให อาํ นาจแกห นว ยงานเขามาเกี่ยวของอยา งหลากหลาย ไมมหี นวยงานใดที่มีอํานาจกํากับดูแลใหการ บงั คับใชกฎหมายมปี ระสทิ ธภิ าพในภาพรวม โดยแตล ะหนวยงานตา งมวี ัตถปุ ระสงคในการจัดการ ทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดลอมทแี่ ตกตางกัน สงผลใหเกิดปญหาการทํางานในลักษณะที่ตาง คนตา งทํา เปนวฒั นธรรมองคกรที่เนน การทํางานเด่ียว ขาดการประสานงานกันในการสรางความ รว มมือเพอ่ื แกไ ขปญหา ขาดการลงทุนในลักษณะที่เปนสหการ กอใหเกิดเกิดความขัดแยงกันใน การบังคบั ใชก ฎหมายเพ่ือจดั การทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอมอยางมีประสิทธิภาพ ปญหาในการบังคับใชกฎหมายอาจเกิดจากการไมมีการตรากฎหมายลําดับรองขึ้นมา รองรับ เชน หนวยงานกลางในการควบคุมแกไขปญ หามลพษิ คอื กรมควบคุมมลพิษ อยางไรก็ตาม กรมควบคุมมลพิษมิไดมีอํานาจในการกํากับดูแลใหหนวยงานอ่ืน เชน กรมโรงงาน หรือองคกร ปกครองสวนทองถิ่น แกไขปญหาในสวนท่ีตนรับผิดชอบอยางแทจริงเน่ืองจากยังไมมีการตรา กฎกระทรวงข้ึนตามพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 80 ท่บี ัญญัตใิ หเ จาพนกั งานทองถิน่ เปนผูค วบคุมแหลง กําเนิดมลพิษในพนื้ ทคี่ วามรับผิดชอบ ของตนและสง รายงานตอ ใหเจาพนักงานควบคมุ มลพษิ ขอ จํากดั หรืออุปสรรคอาจเกิดจากกฎหมายไมเปด ชอ งใหจ ดั การปญ หารว มกันได เชน การ ดําเนนิ คดีส่ิงแวดลอ มของศาลยตุ ธิ รรมและศาลปกครอง 3.3.4 ขอจาํ กัดดานทัศนคตแิ ละความเช่ือของประชาชน ความเชอื่ เปนสว นสําคัญซ่งึ เปนอุปสรรคตอ การสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม ไม วาจะเปน “ลัทธิทางเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม” เนื่องจากตลาดเปนกลไกสําคัญในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ท่ีขึน้ อยูกบั ความตองการของประชาชน หรือ“ทัศนคติตอการ พัฒนาประเทศ” ท่ีวัดจากความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเปนสําคัญเปนการเรงรัดใหนํา ทรัพยากรธรรมชาติมาใชในกระบวนการผลิตมากยิ่งขึ้น ลวนสงผลใหทรัพยากรธรรมชาติและ ส่ิงแวดลอมถูกทําลายลงเปนจํานวนมาก นอกจากนี้ การมีทัศนคติในการบริโภคทรัพยากรอยาง ฟมุ เฟอ ยหรอื แบบบริโภคนิยม จะสงผลใหทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมเกิดการสิ้นเปลือง และสญู เสยี โดยไมจําเปน 3.3.5 ปญ หาการกระจายอาํ นาจและความพรอมขององคก รปกครองสวนทองถน่ิ ในปจจบุ ันนอ้ี งคกรปกครองสวนทอ งถ่ินเปน หนวยงานทจ่ี ะมีบทบาทเปนอยางมากในการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมในทองถิ่น โดยการกระจายอํานาจผานกฎหมายฉบับ ตา งๆ เชน รัฐธรรมนญู พ.ศ. 2550 พระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอมแหงชาติ 81

พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 พระราชบัญญตั ิการสาธารณสขุ พ.ศ. 2535 เปน ตน ในอนาคตจะมกี ารถายโอนภารกิจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมจาก ราชการสว นกลางใหแ กองคกรปกครองทอ งถ่นิ มากยง่ิ ข้ึน แมกระน้ัน มีปญหาและอุปสรรคหลาย ประการทที่ าํ ใหก ารจดั การโดยองคก รปกครองทอ งถน่ิ ขาดประสิทธภิ าพ ความสามารถของเจา หนา ทที่ างวิชาการซึง่ ขาดความรูท่ีจะเออ้ื ตอ การปฏิบัตภิ ารกิจซึ่งไดรับ การถา ยโอน อยา งไรกต็ ามพบวาเทศบาลมาบตาพุดซึ่งมีฐานะเปนเทศบาลขนาดใหญ สถานการณ การคลงั ดี ในทางปฏบิ ัติขาดอุปกรณ เคร่อื งมอื และเจาหนา ที่ขาดองคความรูเชิงเทคนิคและความรู เฉพาะดานในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม เชน การขาดความรูในการใช เครอ่ื งมอื ตรวจวัดมลพิษ การขาดเงนิ งบประมาณสนับสนนุ ตอการจดั การบางประการท่จี าํ ตอ งใชงบประมาณในการ ดาํ เนนิ การสงู เชน การบาํ บัดนํา้ เสีย การกําจดั ขยะเปน ตน การวางนโยบายและการตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการยังขึ้นอยูกับราชการสวนกลางโดย องคก รปกครองสวนทอ งถิน่ มไิ ดม สี ว นรวมเทาทีค่ วร การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมโดยองคกรปกครองทองถิ่นยังเปนขั้นตน เนนการการบําบัดนํา้ เสีย การกาํ จัดขยะ และเปนการจัดการในลกั ษณะเยยี วยาหรือตามแกไขปญหา มากกวาการปองกันมใิ หเกิดปญ หาขนึ้ ความสับสนเน่ืองจากการทับซอนของภารกิจ ระหวางหนวยราชการกับองคกรปกครอง สว นทอ งถนิ่ ท่ีวามีการถา ยโอนภารกจิ กนั แลวหรอื ยัง เชน การรายงานสถานการณส่ิงแวดลอม ถาย โอนจากกรมสงเสรมิ คณุ ภาพส่ิงแวดลอม 3.4 บทวเิ คราะหใ นเชงิ ระบบในมติ ิทางกฎหมาย การดาํ เนนิ โครงการตา งๆ ทอี่ าจสง ผลกระทบตอสิ่งแวดลอมมักจะเกิดการชุมนุมคัดคานจน กลายเปน ขอ ขัดแยง ระหวางประชาชนในพ้ืนท่ีกับหนวยงานของรัฐ ประชาชนในพื้นที่กับเจาของ โครงการและประชาชนในพื้นที่ดวยกันเอง ซึ่งมักจะยุติดวยความรุนแรงในหลายๆ ครั้ง เม่ือ พิจารณาแกนปญหาขอขัดแยงท่ีเกิดขึ้นแลว คณะผูวิจัยมีขอพิจารณาวาปญหานั้นเกิดจากการ ดําเนินการของหนวยงานภาครัฐยังขาดประสิทธิภาพ การขาดการมีสวนรวมของประชาชนและ ปญ หาของขอ มลู ขา วสารที่ภาครฐั และผูประกอบการไดนําเสนอ โดยมีเหตุปจจัยดังกลาวเกิดจาก กฎหมายนนั้ ไมม สี ภาพสอดคลองและมปี ระสิทธภิ าพเพยี งพอกบั การที่จะแกไ ขปญ หาทเี่ กิดข้นึ 82

โดยเฉพาะเมื่อไดศ ึกษาถงึ รายละเอียดของกฎหมายเกี่ยวกับการมีสวนรวมและการรับทราบ ขอมูลขาวสารของประชาชนทั้งระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการรับฟงความคิดเห็นของ ประชาชน พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัตขิ อ มลู ขา วสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 ยงั ไมไ ดเปดโอกาส ใหป ระชาชนเขา ไปมสี ว นรว มและรบั ทราบขอ มลู ขา วสารไดอ ยา งเต็มที่ อีกท้ังตามพระราชบัญญัติ สงเสริมและรักษาคณุ ภาพส่ิงแวดลอ มแหง ชาติ พ.ศ. 2535 ในสวนของการวิเคราะหแ ละประเมินผล กระทบส่ิงแวดลอมยังไมมีขั้นตอนการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการรวมถึง กระบวนการตรวจสอบภายหลงั การดําเนินงานวา เปน ไปตามแผนหรอื ไม แมโครงสรางของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยทั้ง พ.ศ. 2540 และพ.ศ. 2550 จะได รบั รองสิทธกิ ารมสี วนรว มของประชาชนไวในมาตราตางๆ เชนการรับรูขอมูลขา วสาร สิทธิในการ แสดงความคิดเห็นในโครงการหรือกิจกรรมท่ีมีผลกระทบตอตน สิทธิการมีสวนรวมใน กระบวนการพจิ ารณาของเจา หนาทใี่ นการปฏบิ ตั ิราชการ หรือการต้งั องคก ารอสิ ระเพอื่ ใหค วามเห็น เกยี่ วกับโครงการประกอบการพิจารณาอนุญาตใหดําเนินโครงการซึ่งถือไดวามีความกาวหนาใน การเปด โอกาสใหภาคประชาชนเขามามีสวนรวมรวมถึงการตรวจสอบถวงดุลโดยภาคประชาชน แตเมื่อพิจารณาในระดับกฎหมายที่แปรเจตนารมณของรัฐธรรมนูญไปเปนกฎหมายระดับตางๆ แลว กลับไมไดม ีความสอดคลองซงึ่ นาํ ไปสูป ญ หาตางๆตามมาอยา งมากมาย กลไกของกฎหมายที่เปน ปญหาในเรื่องการมีสวนรวมและการรบั รูขอ มลู ขาวสารท่ีคณะผูวิจัย รวบรวมไวเปน ปญ หาหลักๆ คอื 3.4.1 ปญหาในพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 ยังไมมีสวนรวมของภาคประชาชนในกระบวนการจัดทํารายงานวิเคราะหผลกระทบ สิง่ แวดลอ ม และกระบวนการติดตามผลหลังจากไดรับอนุญาตใหดําเนินโครงการวาโครงการได ดําเนินการเปนไปตามรายงานวิเคราะหฯ หรือไม ปญหานี้เปนปญหาท่ีหมกเม็ดในการดําเนิน กระบวนการจัดทํารายงานวิเคราะหฯ การเปดเผยขอมูลในสวนนี้จะทําใหประชาชนไดทราบวา โครงการทจ่ี ะดําเนินการน้ันมลี กั ษณะอยางไร โครงการมกี ารเตรียมแผนอยางไรบางไมใชการรับรู เพยี งวามโี ครงการจะจดั ต้งั ในพน้ื ทขี่ องตนเองและขอ มูลขาวสารทใ่ี หน าํ้ หนักในดา นดีของโครงการ เทานัน้ รวมท้ังกระบวนการตรวจสอบหลงั จากดําเนินโครงการท่ีตองมีกระบวนการตรวจสอบโดย ประชาชนไดเ ขาไปมสี ว นรวมดวย 3.4.2 สิทธิของประชาชนในการเขาถึงขอมูลขาวสารเกี่ยวกับโครงการตางๆ นั้นมี ขอจํากัด เชน การแจงขอมูลขาวสารใหประชาชนรับทราบเก่ียวกับโครงการที่มีผลกระทบ ส่ิงแวดลอมกอนดําเนนิ โครงการยังไมไดกาํ หนดรวมถงึ รายงานการวเิ คราะหผ ลกระทบสง่ิ แวดลอม รวมท้ังความนาเชอื่ ถอื ของขอ มลู ขาวสารทีไ่ มอาจทาํ ใหป ระชาชนเช่ือถือได 83

3.4.3 สิทธิในการแสดงความคิดเห็นของประชาชนยังไมมีกฎหมายระดับ พระราชบญั ญตั ิออกมารองรับ การใชสิทธิของประชาชนในการเรียกรองใหมีการจัดรับฟงความ คิดเห็นอยางมีระบบ กระบวนการ รวมถึงกระบวนการรับฟงปญหาของประชาชนภายหลังการ ดําเนินโครงการแลวยังไมมีทําใหประชาชนใชสิทธิทางอ่ืนแทนเชน การชุมนุมเรียกรอง การปด ถนนประทว ง จนนาํ ไปสกู ารลงไมล งมอื ระหวางหนว ยงานรัฐและประชาชน รวมถึงประชาชนทเ่ี ขา มาสนบั สนนุ และคดั คาน การลงพ้ืนทศ่ี ึกษาในการจัดการมลพษิ ดานส่ิงแวดลอ มของนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด เห็น ไดวาขอจํากัดของภาคประชาชนท่ีไดรับผลกระทบจากมลพิษอุตสาหกรรมลวนแลวแตเกิดจาก ปญหาและขอจํากัดเหลานี้ ทั้งที่เปนผลพวงมาจากการพัฒนาอุตสาหกรรมที่เริ่มมาตั้งแตป พ.ศ. 2525 ซง่ึ ในระยะเวลาดังกลาวการดาํ เนินการโครงการขึ้นอยูกับการตัดสินใจของภาครัฐและความ ใสใจในปญ หาดา นมลพิษยงั อยมู ีนอยจนนําไปสูปญหาที่สืบเนื่องมาจนถึงปญหาท่ีเกิดขึ้นปจจุบัน ประเทศท่ีพัฒนาแลวหลักเร่ืองมลพิษดานส่ิงแวดลอมและการมีสวนรวมของประชาชนถือวามี ความสําคัญมากเนื่องจากโครงการท่ีมีผลกระทบส่ิงแวดลอมและกอใหเกิดปญหามลพิษนั้นเปน ปญหาที่สงผลกระทบตอคนจํานวนมากและมีผลระยะยาว ประเทศเหลาน้ีจึงใหความสําคัญกับ โครงการตา งๆ ท่มี ผี ลกระทบตอ สิ่งแวดลอ มและการเกดิ ปญหามลพิษอยางมากโดยวางหลักเกณฑ การอนญุ าตท่ียากกวา โครงการทั่วไป การใหค วามสาํ คญั เชนนท้ี ําใหม ีนโยบายการดําเนินโครงการ และการบังคับใชก ฎหมายของเจา หนา ท่ีมีความเครง ครัดและเอาจรงิ เอาจงั และการใหประชาชนเขา มามีสว นรวมในการดาํ เนนิ โครงการทงั้ กอ นและหลงั ดาํ เนนิ โครงการรวมถงึ การใหขอ มูลขา วสารที่ มีประสิทธิภาพถูกตองซึ่งตางจากประเทศกําลังพัฒนาท้ังหลายท่ีมุงสงเสริมการลงทุนจนละเลย หลักการเหลา นี้ไปทําใหเกดิ ปญ หาทส่ี งผลกระทบอยูในขณะน้ี 3.5 บทวิเคราะหใ นเชิงภาพรวมของปญหาการบริหารจดั การพืน้ ท่ชี ายฝงทะเลตะวันออก หากเร่ิมตนจากปรากฏการณที่บุคคลท่ัวๆไปซึ่งอยูอาศัยในพ้ืนที่บริเวณเขตนิคม อุตสาหกรรมมาบตาพุดสามารถที่จะพบได ไมวาจะเปนสถานการณปญหาที่เก่ียวของกับสภาพ มลภาวะทางอากาศ ขยะอุตสาหกรรม นํ้าเสีย การกัดเซาะพ้ืนที่ชายฝง ฯลฯ ไปจนกระท่ังถึง ปญ หาสง่ิ แวดลอ มท่จี ะสามารถเขา ใจรับรไู ดโ ดยตอ งมีเคร่อื งไมเคร่ืองมือทางวิทยาศาสตรตรวจวัด ทดสอบกัน ปรากฏการณเชนน้ีเปนส่ิงที่รับรูไดในความเปนจริง แตกลับไมปรากฏเปนขอมูล บันทึกอยางเปนระบบและเปนขอมูลในฐานะที่เปนเอกสารราชการที่จะนําไปสูการดําเนินการ ติดตามแกไ ขเยียวยาในขนั้ ตอๆไป ปรากฏการณท ี่เปดเผยออกมาใหเห็นเปน เพยี งบางสวนเสมือน 84

ยอดของภูเขาน้ําแข็ง แตก ลับไมม ีปฏิกิริยาอยางใดๆจากสงั คมโดยรวม สภาพเชนนีส้ ะทอ นใหเห็น ถงึ ระบบและกระบวนการในการจดั การความรูข องสงั คมไทยตอสถานการณปญหามลพิษวาอยูใน ระดับใด และมีอยูมากนอ ยเพียงใด ซ่ึงหมายความรวมลกึ ลงไปถงึ ระดบั ของสํานึก ความตระหนัก รู ในเรือ่ งมลภาวะและส่ิงแวดลอ มดวย ประเด็นจึงอยูที่วาหากตองการที่จะทําความเขาใจตอสถานการณเชนน้ีในมิติทาง กฎหมายจะตองมเี ครือ่ งมือในทางกฎหมายอะไรบาง และจะตองใชว ิธีการในทางกฎหมายอยางไรท่ี จะเปนประโยชนตอการศึกษาวิเคราะหเพ่ือทําความเขาใจสถานการณปญหาเหลานั้น ท้ังน้ีเพ่ือ นาํ ไปสกู ารตอบโจทยท่สี งั คมไทยยงั มองไมเห็นในขณะนี้ ในการศึกษาวิจัย แนวคดิ ตา งๆเปน หัวใจสําคัญท่เี ปรียบเสมอื นเปนแมเ หล็กในการ จัดการกบั ขอมูล และเปน เสมือนประภาคารสอ งทางเพือ่ สรางทางเลอื กตางๆท่ีจะเปนขอ เสนอที่ เปน ทางออกของปญหา ดังนั้น ในการศึกษาเพอ่ื จัดทาํ ขอเสนอในการปรับปรุงแกไ ขกฎหมายที่ เปน อุปสรรคตอ การสงเสริมคุณภาพส่งิ แวดลอ มในพนื้ ทบี่ ริเวณนิคมอุตสาหกรรมจงึ ใชแ นวคิด สําคญั ๆในทางกฎหมายดังท่ีกลา วมาขางตนมาเปน เครื่องมือในการศึกษาวเิ คราะหเพื่อชีใ้ หเห็น ปญ หาและเปน แนวทางทจี่ ะนําไปสูการแสวงหาทางออกในมิติทางกฎหมายซึ่งจะเปนวิธีการและ มาตรการหนง่ึ ในการแกป ญ หา ดงั มีรายละเอยี ดที่สาํ คญั ๆดังตอไปนี้ 3.5.1 โจทยการบริหารจัดการเขตพนื้ ท่พี ัฒนาอุตสาหกรรมกับแนวทางการแกปญ หา ปญ หาของพืน้ ทช่ี ายฝง ทะเลตะวันออกมาจากโจทยรวมกันคือ ระบบการบริหาร จดั การเขตพื้นท่ี ซ่งึ เกิดจากการเปล่ยี นแปลงการใชป ระโยชนใ นบริเวณพ้ืนทชี่ ายฝง ทะเลตะวันออก ในบริเวณสามจังหวดั คอื จงั หวัดชลบุรี จงั หวดั ระยอง และจังหวัดฉะเชิงเทรา จากเดิมท่ีเปนพ้ืนท่ี เกษตรกรรม และเปนพื้นที่ซึ่งมีทรัพยากรธรรมชาติที่เหมาะสําหรับการทองเที่ยว ไปเปนพ้ืนท่ี นิคมอุตสาหกรรมหนกั ขนาดใหญเ พ่อื การสงออก มที าเรือน้าํ ลกึ ขนาดใหญ กระบวนการเปลี่ยนแปลงการใชพื้นท่ีดังกลาวเปนผลกระทบทางตรงท่ีเกิดจาก นโยบายการพัฒนาทางเศรษฐกิจโดยเนนภาคอตุ สาหกรรมปโ ตรเคมีซ่งึ เปนนโยบายท่สี ําคญั ของรัฐ และเปนนโยบายทส่ี าํ คัญท่สี ดุ ของรฐั บาลในขณะนน้ั ประเด็นสําคัญของโจทยการศึกษาครั้งนี้จึงอยูท่ีการเลือกกรอบในการพิจารณา ปญ หาวา ควรจะใชก รอบใดในการวิเคราะหแ ละแสวงหาทางออกของปญ หา โครงการพฒั นาพน้ื ทช่ี ายฝง ทะเลตะวันออกในยุคเริ่มตนของการพัฒนาโครงการ ตั้งอยูบ น กรอบคดิ ทใี่ หความสาํ คัญกบั มิติทางดา นการผลักดันโครงการใหเ กิดขน้ึ ในพ้ืนท่ีไมวาจะ ดวยวธิ ีการใดๆ เพอ่ื ดึงดูดเงินลงทนุ จากตางประเทศซ่งึ แสดงใหเห็นถึงเปาหมายของโครงการวามี เปาหมายเพอ่ื การพัฒนา เศรษฐกิจเปนสําคญั โดยนยั เชน นค้ี วามหมายวารัฐบาลมีแนวโนมที่จะใช 85

อาํ นาจรัฐโดยมงุ เปาหมายมากกวากระบวนการใชอํานาจภายใตกฎหมาย ซึ่งสถานการณทางการ เมอื งในขณะนน้ั ซึ่งเปนประชาธิปไตยคร่ึงใบภายใตการนาํ ของอํามาตยธิปไตยจงึ ทําใหส ามารถท่ีจะ เขาใจถึงกระบวนการใชอํานาจไดวาคํานึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนนอยกวาเปาหมายของ โครงการ ดงั จะเห็นไดจากระเบยี บสํานักนายกรัฐมนตรวี าดวยการพฒั นาพ้ืนท่ีบริเวณชายฝงทะเล ตะวันออก พ.ศ. 2528 ซงึ่ มีการวางระบบการบริหารโครงการดวยวิธีการตัง้ คณะกรรมการชดุ ตา งๆ ขน้ึ มากาํ กบั ประกอบดวยคณะกรรมการชุดตางๆดงั ตอ ไปนี้ 1. คณะอนุกรรมการอุตสาหกรรมปโ ตรเคมี 2. คณะอนุกรรมการพฒั นาทา เรือนํา้ ลกึ ชายฝงทะเลตะวันออก 3. คณะอนุกรรมการพฒั นาการศึกษาและสังคม 4. คณะอนุกรรมการการลงทุนชายฝงทะเลตะวันออก 5. คณะอนุกรรมการศกึ ษาและแกไ ขปญหาระบบงาน 6. คณะอนุกรรมการการเงนิ ซ่ึงจะเหน็ ไดว าประเดน็ ทีเ่ ก่ียวกับผลกระทบตอสงั คมและตอ สง่ิ แวดลอ มไมถกู ให ความสาํ คญั มาต้ังแตตน แมจะรับรูอยวู า เปนปญหาและมีบทเรยี นมาแลวในอดีต85 แตบทเรยี น ดังกลาวกลายเปน บทเรียนทเ่ี จ็บปวดและส้ินเนอ้ื ประดาตัวของประชาชนทตี่ องโยกยา ยเน่ืองมาจาก ผลกระทบของโครงการ นอกจากการไมใหความสําคัญกับประเด็นเร่ืองส่ิงแวดลอมแลว ในแงของระบบ การบรหิ ารจดั การพ้ืนท่ี การเริ่มตนโครงการเปนระบบการจดั การแบบอํานาจนยิ ม ดังจะเหน็ ไดจาก การมอบอํานาจใหแกคณะกรรมการพัฒนาพ้ืนที่ชายฝงทะเลตะวันออก มีอํานาจหนาท่ีในการ 85 “ การพัฒนาพื้นทบ่ี ริเวณชายฝงทะเลตะวนั ออก” สาํ นักงานคณะกรรมการพัฒนาพ้ืนทบี่ รเิ วณชายฝงทะเล ตะวนั ออก ส.ค. 2527 หนา 2 ซ่ึงเปนบทสรปุ ทีไ่ ดจากการศนู ยว ิเคราะหและประสานแผนปฏบิ ตั กิ าร สํานักงาน คณะกรรมการพฒั นาพ้ืนท่บี รเิ วณชายฝงทะเลตะวันออกในขณะน้นั ไดทาํ การวเิ คราะหบ ทเรยี นจากอดตี ท่ีผานมา เกย่ี วกับการจดั หาแหลงทตี่ ง้ั ของอุตสาหกรรมขนาดใหญซ ่งึ มักจะประสบปญ หาอุปสรรคในเรอ่ื งดังตอไปนี้ 1. ปญหาเรอ่ื งที่ดนิ 2. ปญ หาของบรกิ ารดา นโครงสรา งพนื้ ฐาน นา้ํ ประปา ไฟฟา ระบบคมนาคมขนสง 3. การขอสง เสรมิ การลงทนุ 4. ปญ หาสิง่ แวดลอ ม ทง้ั น้เี พราะขาดระบบสวนการตัดสนิ ใจ สวนสนับสนุนโครงสรา งพนื้ ฐาน สว นสง เสรมิ การลงทนุ และระบบสว นท่ีจะติดตามผลกระทบทีจ่ ะเกดิ ขนึ้ ตามมา 86

ตัดสนิ ใจ ในเรอื่ งทง้ั หมดที่เกย่ี วขอ งกบั การพัฒนาพืน้ ทีช่ ายฝง ทะเลตะวันออกแทนคณะรัฐมนตรี และ ในขอ 11 ระเบยี บสํานักนายกรัฐมนตรีท่ีใหอํานาจแกคณะกรรมการในลักษณะท่ีเปนอํานาจ แบบครอบจักรวาล กลาวคือ “ 11. ดาํ เนินการอ่นื ใดที่จําเปนเพื่อใหการพัฒนาพื้นที่บริเวณชายฝง ทะเลตะวนั ออกประสบความสําเร็จ ” 86 ผลที่เกิดข้ึนตอระบบราชการภายใตการดําเนินโครงการ ไดแก การใชอํานาจของฝายบริหารเปนเครื่องมือในการจัดการพื้นที่ ทั้งน้ีในขณะน้ัน คณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหง ชาตเิ ห็นวาเน่ืองจากระบบราชการปกติมีขอจาํ กัดไมม ี ความสามารถทีจ่ ะบรหิ ารจัดการงานในลักษณะท่ีเปน โครงการขนาดใหญและมีลักษณะบูรณาการ สูงในระหวางระดับนโยบายและระดับปฏิบตั ิการเหนอื เขตพ้นื ที่ ยิ่งไปกวานั้น แมจะมีพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม แหงชาติ พ.ศ. 2518 ซึ่งมผี ลบังคับใชอ ยูในขณะนั้นซงึ่ ตามกฎหมายมีการกาํ หนดใหมคี ณะกรรมการ สิ่งแวดลอมแหง ชาติ โดยมีสํานกั งานคณะกรรมการสิ่งแวดลอมอยูในสํานักนายกรัฐมนตรี แต จากการแตง ต้ังคณะกรรมการพฒั นาพื้นที่ชายฝง ทะเลตะวันออก และการตงั้ คณะอนุกรรมการกลับ ไมใหความสําคัญกับประเด็นปญหาผลกระทบทางสิ่งแวดลอม มีเพียงการแตงต้ังตําแหนง เลขาธิการคณะกรรมการสิ่งแวดลอมเปนกรรมการเพียงตําแหนงเดียว ในขณะที่ประเด็น สิ่งแวดลอมเก่ียวของกับกลุมตางๆ มากมาย และมีผลประโยชนท่ีแตกตางกัน และดวยความ แตกตางดังกลาวจึงทําใหประเด็นเร่ืองส่ิงแวดลอมเปนประเด็นความขัดแยงท่ีมีแรงกดดันทาง การเมอื ง ซึง่ ฝายบรหิ ารซงึ่ มาจากการเลอื กตง้ั มกั จะเลย่ี งท่ีจะไมเ ผชิญหนากับปญหาดังกลาว หรือ แมในกรณีการพฒั นาพ้ืนที่ชายฝงทะเลตะวันออกก็มีขอเท็จจริงท่ีทราบกันภายในวาฝายการเมือง หรือแมกระทั้งผูบริหารระดับสูงที่ตองตัดสินใจในทางนโยบายที่เกี่ยวกับการพัฒนาพื้นท่ีชายฝง ทะเลตะวันออกมปี ระโยชนเกี่ยวขอ งกบั การตัดสินใจอยดู วยทั้งทางตรงทางออ ม การทผ่ี ูท ่กี ําหนดนโยบายในการพัฒนาขณะน้นั ขาดเจตนารมณอ ยา งจริงจังในการ ปองกันและแกไขปญหาส่ิงแวดลอมไมวาตั้งแตเร่ิมตนดําเนินคิดโครงการ การดําเนินการ และ แมกระท่ังในปจจุบันท่ีมีการประกอบการ และกําลังจะขยายโครงการออกไปท้ังๆที่มีปญหา ส่งิ แวดลอ มทเ่ี กิดขึน้ อยา งรุนแรงและยังไมมีการแกไ ข87 86 ระเบียบสาํ นกั นายกรัฐมนตรวี า ดว ยการพฒั นาพ้นื ท่ีบรเิ วณชายฝง ทะเลตะวนั ออก พ.ศ. 2528 87 แมก ระทงั้ การตั้งคณะอนุกรรมการเฉพาะกจิ เพื่อแกปญ หามลพษิ และกาํ หนดการพฒั นาในพน้ื ทีม่ าบตาพุดเพื่อ แกป ญหาดา นสิ่งแวดลอ มฯอันเปน ที่มาของการศึกษาในครั้งน้ีก็เปน เพียงรูปแบบการแกไขปญ หาท่ีมีลกั ษณะเปน การเมอื งแบบเฉพาะกิจ ซงึ่ เมื่อผทู แี่ ตง ต้ังคณะทาํ งานหมดวาระลง การดาํ เนินการตา งๆทผ่ี า นมาก็ตกอยใู น สภาพท่ีไมมคี วามแนน อนวาจะไดรบั การสานตอ หรือไม ซง่ึ จะแตกตางไปจากการมีระบบการดําเนินการเพื่อ แกป ญหาท่มี กี ฎหมายในระดับพระราชบัญญัติรองรับ 87

ผลจากการออกและใชร ะเบยี บสํานกั นายกรัฐมนตรีวาดวยการพัฒนาพ้ืนที่บริเวณ ชายฝงทะเลตะวนั ออก พ.ศ.2528 โดยไมมีการปรับปรงุ โครงสรางองคกร ไดสง ผลอยางมากมายทั้ง ในทางกฎหมายและการใชอํานาจของฝายปกครอง (อํานาจของสวนราชการตางๆ) ซ่ึงสืบเน่ือง มาถงึ ปญหาในปจ จบุ ันและปญหาดงั กลาวกค็ อื ผลกระทบภายนอกดา นลบ( Negative Externalities) ทัง้ หลายที่คอ ยๆ ปรากฏใหเห็นภายหลังจากทโี่ ครงการไดเ ริ่มลงมือดาํ เนินการ นอกจากขอ จาํ กัดของระบบการบริหารจัดการ ขอจํากัดในเร่ืองของงบประมาณ ในการลงทุนเน่ืองจากการขาดดุลของประเทศทําใหไมมีเงินงบประมาณเต็มตามจํานวนแลว พืน้ ฐานความคดิ ซ่งึ ปรากฏอยูในปรัชญาของโครงการซง่ึ ระบุไววา “ ...ความสําเร็จของแผนข้ึนอยู กบั ผูลงทุนทจี่ ะมาลงทนุ เปน หลัก รัฐบาลตอ งยดึ หลัก 3 ประการ โดยบทบาทของรัฐบาลอยูท่ีการ ตดั สนิ ใจในเรอ่ื งที่เก่ยี วของ การปฏิบัตงิ านของหนวยงานท่ีเก่ียวของ และการใหความเปนธรรม ตอ ประชาชนในเรือ่ งท่เี กี่ยวของ ......... ”88 ความคดิ พ้นื ฐานดังกลาวสะทอนใหเ ห็นถึงสภาพท่ไี มมี อํานาจในการตอ รองกบั ผทู จ่ี ะเขา มาลงทุน เพราะความสําเรจ็ ของโครงการถกู ผูกโยงกบั การเขามา ลงทุนของทุนขนาดใหญจากตางประเทศ ซ่ึงในแงทางธุรกิจผูลงทุนก็ตองหาสถานที่ลงทุนท่ี เง่ือนไขขอจํากัดนอยที่สุด มีมาตรการตางๆท่ีเปนการจูงใจ และไมตองแบกรับภาระท่ีเปน ผลกระทบภายนอกดานลบ ( Negative Externalities) ดังจะเห็นไดจากแมโครงการพัฒนาพื้นท่ี ชายฝงทะเลตะวนั ออกจะดาํ เนนิ การเขาสรู ะยะท่ีสาม ซึง่ เทากับวา โครงการไดด าํ เนนิ การมาแลวเปน ระยะเวลาประมาณ 25 ปหรือประมาณ ¼ ศตวรรษ89 แตยังไมมีการจัดโครงสรางองคกรท่ีเปน เอกภาพและมีประสิทธภิ าพ( เหมือนกับขนั้ ตอนในการผลัดดันในการดําเนินโครงการ )เพ่ือสราง ระบบในการติดตามใหด าํ เนนิ การไปตามแผนเพื่อปรับปรุงแกไขและฟนฟูสภาพแวดลอมซึ่งยอม เล็งเหน็ ผลไดอ ยา งชัดเจนอยูแ ลววา จะมปี ญหาเกดิ ข้ึนตามมาอยางแนนอนและมีลกั ษณะเฉพาะของ มลพิษอุตสาหกรรม แตก ลบั ผลักภาระปญ หาดังกลา วไปใหระบบราชการปรกติดําเนินการแกไข และก็ปรากฏผลใหเห็นถึงความลมเหลวโดยสิ้นเชิงของ ระบบ วิธีการ กระบวนการในการ แกปญหา90 ท้ังนีเ้ พราะ 88 “ การพัฒนาพืน้ ท่บี ริเวณชายฝงทะเลตะวนั ออก” สาํ นกั งานคณะกรรมการพัฒนาพนื้ ทีบ่ รเิ วณชายฝง ทะเล ตะวนั ออก ส.ค. 2527 หนา 15 89 โครงการพฒั นาพน้ื ที่ชายฝงทะเลตะวันออกตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหง ชาติระยะที่ 1 ( พ.ศ. 2524 – 2537 ) ระยะท่ี 2 ( พ.ศ. 2538 - 2548 ) 90 แมจะมกี ารเสนอ “ แผนแมบ ทการใชประโยชนท่ดี นิ และแผนปฏิบตั ิการพฒั นาระบบโครงสรางพ้นื ฐานและ ระบบชุมชนในพื้นที่บริเวณชายฝง ทะเลตะวันออก ระยะท่ี 2 ” ตามมตคิ ณะรฐั มนตรีเมอ่ื วันที่ 24 พฤศจกิ ายน 88

ก. เม่ือใชโครงสรางของระบบราชการปรกติในการแกไขปญหา วิธีการและ แนวทางของการดาํ เนินการของระบบราชการจะตอ งมองใชลกั ษณะที่เปน ภาพรวมของท้งั ประเทศ ข. การดําเนินการอยางใดจะตองมีกฎหมายรองรับในการใชอํานาจ ซึ่งกฎหมาย ดงั กลาวอาจจะอยใู นรปู พระราชบัญญตั ิ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศฯ และอาจจะอยู ในระดับของกฎหมายทอ งถ่ิน แตกระบวนการในการออกกฎ กด็ ี การปรบั ปรุงแกไขก็ดี การบังคับ ใชกฎทง้ั หลายกด็ ี ลวนแลว แตเ ปนอปุ สรรคตอการดําเนินการในการนํามาใชเปนเครื่องมือในการ แกไขปญหาทงั้ สน้ิ และเมือ่ ใดทมี่ ีปญหาทีเ่ กดิ ขึ้นในระดับท่ีรายแรงจนทําใหเกิดแรงกดดันในทาง การเมืองจากสือ่ มวลชน หรือจากสังคม จนนําไปสกู ารมีคําสั่งในเชิงนโยบายของฝายบริหารส่ังการ ใหเ กิดการแกไขปญหา กฎระเบยี บดงั กลาวก็จะนําขน้ึ มาบงั คบั ใชอ ยา งเสยี มิได เจาหนาที่ซ่ึงอยูใน ฐานะที่จะตองบังคับใชกฎหมายก็ไม ม่ันใจวาจะใชอํานาจตามกฎหมายอยางไร จะไดรับความ คุมครองผลกระทบท่ีสะทอนกลับมา ทั้งในทางกฎหมาย( การถูกฟองกลับ , การถูกกลั้นแกลง รองเรียน ) หรอื ไม จนเกิดประเพณีใน การใชอ ํานาจตามกฎหมายแบบไฟไหมฟ า ง รอใหปญหาไม มสี ือ่ มวลชนสนใจเสนอขาว หรือถกู บดิ เบอื นความจรงิ ไปก็กลบั เขาสภู าวะปรกตแิ ละคดิ หาวธิ ีการที่ จะโยกยา ยเพอ่ื ไปรับตาํ แหนง ใหม และปลอยใหป ญหาดังกลาวเปนหนาที่ของขาราชการคนใหม มาเรม่ิ ตน เรยี นรูการปฏบิ ตั ิราชการทปี่ ลอดภัยจากปญหามลพิษกนั ใหมน อกจากนัน้ ในระดับพ้ืนที่ จังหวัดระยอง การจัดสรรอัตราและตําแหนงของเจาหนาที่ในการแกปญหาเรื่องมลพิษก็ไม สอดคลองกนั ระหวา งปริมาณงานและอัตรากาํ ลงั รวมถงึ การทเี่ จาหนา ท(ี่ เทา ท่ีมีอยู)ในระดับพื้นที่ ก็มิไดม หี นาทีเ่ พยี งแตการตดิ ตามตรวจสอบตามการรอ งเรียนเทานนั้ แตต องทําหนา ทอ่ี น่ื ๆดว ยตาม นโยบายที่ตองการบูรณาการการทํางาน ดวยเหตุดังน้ัน ลําดับความสําคัญของเร่ืองจึงตองให ความสาํ คัญกบั งานภายในสํานักงานเปนหลักกอ น จึงทาํ ใหปญหาขอรอ งเรียนตางๆไมสามารถท่ีจะ ถูกตอบสนองไดอยางทันทวงที 2541 , 29 กรกฎาคม 2543 และ 19 มนี าคม2549 ซงึ่ ดเู สมือนอาจจะถือไดวาเปน การใหความสําคญั ทเ่ี ปน รปู ธรรมในทางดา นส่งิ แวดลอม เพราะมกี ารเสนอโครงการ รายละเอียดของกจิ กรรมที่จะแกไขปญหา สิง่ แวดลอมทีเ่ กิดจากการพฒั นาพ้ืนทีช่ ายฝง ทะเลตะวันออก ซึ่งเมื่อลงไปตรวจสอบรายละเอยี ดเกีย่ วกบั โครงการ และกิจกรรมตางๆแลว ประเดน็ ปญหาทเ่ี กดิ ขึน้ ในบรเิ วณพ้ืนทม่ี าบตาพุดอยูใ นระดับของการยอมรับวา มปี ญหา แตไ มมีโครงการหรือกิจกรรมที่ใหความสาํ คัญกับปญ หาทเี่ กดิ ขนึ้ ในพ้ืนท่ีบริเวณนิคมอตุ สาหกรรมมาบตาพดุ โดยเฉพาะ( กระนนั้ กต็ าม ในโครงการอืน่ ๆสวนใหญก ็เปนโครงการทเ่ี ก่ยี วกับการแกไ ขในเชิงทางกายภาพ การ ขยายพ้นื ทลี่ งทนุ ตามแผนในระยะท่ี 2 ซ่ึงมีความจาํ เปนที่จะตองเตรยี มโครงสรางพ้ืนฐานและสาธารณูปโภคเพื่อ รองรบั การขยายตวั มากกวาการแกไขปญ หาสง่ิ แวดลอม ) 89

ค. การดําเนินการเพื่อแกปญหามลพิษโดยโครงสรางของระบบราชการและ กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติตางๆที่เก่ียวของ โดยท้ังหมดจะกําหนดใหตองตั้งเกณฑ มาตรฐานท่มี คี า ตัวเลขขั้นตา่ํ รูปแบบคา มาตรฐานท่ยี อมรับไดในทางวิชาการเพื่อควบคุมการปลอย ของเสยี และมลภาวะในรปู แบบตา งๆ เชน นาํ้ เสยี กาซ รงั สี แรงสั่นสะเทือน ฝุน ซ่ึงมีปญหาอยู สองลักษณะคือยงั ไมมกี ารจัดทํากฎหมายเพือ่ กาํ หนดคา มาตรฐาน จึงทําใหไมสามารถท่ีจะบังคับ ใหเปนไปตามกฎหมายไดทั้งๆที่กฎหมายแมบทในระดบั พระราชบญั ญัตไิ ดใหอาํ นาจไวแลว และ อีกลักษณะหน่ึง คือ แม มีการกําหนดคามาตรฐานเปนกฎหมายท่ีตองปฏิบัติตามแลวก็ตาม แต ปรากฏวาเปนคนละคามาตรฐานจากบทบัญญตั ิกฎหมายตา งฉบบั กัน ง. และในกรณีเม่ือเกิดการรองเรียน ในทางปฏิบัติก็ตองมีการออกไปวัดคา มลภาวะ การเก็บตัวอยางสารมลภาวะ การสงพิสูจน การอานคา วาเกินไปจากคามาตรฐานที่ กฎหมายกําหนดหรือไม ดวยระเบียบการบริหารราชการแบบรวมศูนย ขอจํากัดท้ังงบประมาณ บคุ ลากรเครอื่ งมอื เทคโนโลยีท่ีทันสมัย ระบบฐานขอมูลที่เปนเอกภาพและครอบคลุม วิธีปฏิบัติ ราชการรวมถึงการใชด ลุ พนิ จิ ทศั นะคติ และการแสวงหาประโยชนโ ดยมชิ อบ ทําใหระบบราชการ ไมสามารถที่จะติดตาม ตรวจสอบ และดําเนนิ การ กับกรณกี ารฝา ฝน กฎหมายไดอยางทนั ทว งที มี ประสทิ ธิภาพ ทง้ั นี้โดยไมตองกลาวถึงวาจะสามารถเห็นแนวทางการปฏิบัติราชการเพ่ือปองกัน มลพิษในเชิงรุกจากภาคราชการ ทั้งน้ีเน่ืองจากขอจํากัดในหลายๆดานแตที่สําคัญที่สุดก็คือ เจตจํานงที่แนว แนของผูกําหนดนโยบาย ที่จะเปนหลักสนับสนุนใหกับขาราชการท่ีมีหนาท่ีตาม กฎหมาย จ. และดวยเหตุทีบ่ ทบญั ญตั ิของกฎหมายท่ีเกี่ยวของกับการแกปญหาเร่ืองมลพิษ จากอตุ สาหกรรมไมเปนเอกภาพท้ังในแงของ หลักกฎหมาย องคกรบังคับใชกฎ ทัศนะคติและ ความคดิ ของฝายนโยบายและเจาหนาที่ระดบั ปฏบิ ตั ิบางหนว ยงาน ทาํ ใหเ กดิ สภาพการทําลายพลงั ในการบังคับใชกฎหมายในรูปแบบตางๆขึ้นภายในระบบราชการ ท้ังน้ีเนื่องจากอํานาจตาม กฎหมาย ของหนวยงานตางๆท่เี กีย่ วของหมายถงึ ความอยรู อดขององคกรความกา วหนาในตําแหนง งาน และโอกาสชองทางในดานตางๆอีกมากมาย ดังนั้น จึงสงผลใหหนวยงานท่ีมีอํานาจตาม กฎหมายเกดิ สภาพหวงกันใหอาํ นาจตกอยทู ี่หนว ยงานของตน แทนที่จะมกี ารบรู ณาการอํานาจให เปน ระบบทม่ี ปี ระสิทธดิ ังเชน ท่ีวตั ถปุ ระสงคข องการปฏริ ปู ระบบราชการกําหนดไว ฉ. จากขอจํากัดต้ังแต ก.- จ.ดังที่กลาวมาซ่ึงสะทอนใหเห็นถึงโครงสรางของ ปญหาที่สรางวงจรท่ีทําลายประสิทธิภาพของระบบกฎหมายไทยในการแกปญหาที่เกิดขึ้นกับ ประชาชนและทรพั ยากรธรรมชาตขิ องประเทศมาเปนเวลานาน ดังจะเหน็ ไดจ ากการขาดการพัฒนา ระบบกฎหมายท่จี ะแกไขปญหาสง่ิ แวดลอม ขาดบรรทัดฐานในทางคดีท่ีเปนแบบอยางท่ีดีในการ 90

จดั การกบั ผูประกอบการทีม่ ีพฤติกรรมไมสอดคลองตามหลักธรรมาภิบาลในการประกอบกิจการ อตุ สาหกรรม ช. ภายใตนโยบายการปฏริ ูประบบราชการคณะกรรมการพัฒนาพืน้ ที่ชายฝงทะเล ตะวนั ออกแตเ ดมิ ไดถกู ยกเลิกไป และมีการต้ัง “คณะกรรมการ ประสานการพัฒนาพื้นท่ีเฉพาะ และเมือง\"(กพม.) ข้ึนมารบั ผิดชอบแทน โดย มอี าํ นาจและหนา ทีเ่ สนอแนวนโยบาย แผนงาน และ โครงการในภาพรวม ตลอดจนกําหนดวงเงินรายจาย กําลังคน กําลังวัสดุ อุปกรณ และทรัพยากร การบรหิ าร รวมทงั้ พจิ ารณากาํ หนดโครงการท่ีจะใชเงินกหู รือขอความชวยเหลอื จากตา งประเทศตอ คณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติ ในการกํากับใหเปนไปตามนโยบาย ซึ่งจะเห็นไดวาการจัด โครงสรางของระบบราชการตามแนวทางการปฏิรูปดังกลาวก็ยังไมครบคลุมถึงปญหาที่เปนขอ พิพาทท้ังหลายท่ีเกิดข้ึนสืบเน่ืองจากโครงการพัฒนาพ้ืนท่ีชายฝงตะวันออก ในทางตรงกันขาม กลบั ทาํ ใหป ญหาของพืน้ ที่ชายฝง ทะเลตะวันออกกลับกลายเปนประเด็นปลีกยอยไมสําคัญไปกวา การขยายพืน้ ทีเ่ พื่อเปนเขตพัฒนาใหมๆ โดยท้ิงปญหาเดิมๆใหกับประชาชนในพืน้ ท่ีตอ งเผชญิ ตอไป เหตทุ ก่ี ลาวเชนน้ีก็เพราะ คณะกรรมการชุดดังกลาวซ่ึงตั้งมาแลวเปนเวลานานก็ไมไดดําเนินการ อยางใดๆทจี่ ะมขี อ เสนอเชงิ นโยบายก็ดี ขอเสนอเกี่ยวกับการสรางระบบสนับสนุนใหเ กิดการแกไ ข ปญหาใหกับหนวยงานของรัฐซึ่งมีอํานาจหนาที่อยูแลวตามกฎหมายใหสามารถที่จะบังคับใช กฎหมายได กลา วโดยสรปุ แลวกค็ ือวา ปญ หาผลกระทบดา นลบท่ีเกิดจากโครงการพฒั นาพื้นที่ ชายฝง ทะเลตะวนั ออกตลอดระยะเวลาท่ีผา นมาของการดําเนินโครงการ เปนปญหาที่เกิดจากการ จัดโครงสรางองคก รและการบรหิ ารบุคลากรที่จะเขาไปดาํ เนนิ การปองกนั เอาไวต ้งั แตระยะเริ่มแรก ดังจะเห็นไดจากในการพัฒนาโครงการฯกําหนดใหเปนหนาท่ีของการนิคมอุตสาหกรรมเปน ผูรับผดิ ชอบในการควบคุม บาํ บัด จัดเก็บ รวมถึงกาํ จัดมลพษิ ทเ่ี กดิ ข้นึ ภายในเขตนคิ มอตุ สาหกรรม และในบรเิ วณนอกเขตนิคมอุตสาหกรรมเปนหนาท่ขี องกรมโรงงานท่ีจะตอ งควบคุมโรงงานไมให กระทําการฝาฝนกฎหมายทั้งหลาย แตเน่ืองจากโครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลตะวันออกเปน โครงการท่ีรัฐบาลกําหนดใหเปนโครงการเพ่ือเปนหัวขบวนของการพัฒนาเศรษฐกิจในขณะน้ัน และดังทีช่ ี้ใหเหน็ มาตงั้ แตตอนตน วา ความสาํ เรจ็ ของโครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝงทะเลตะวันออก ไมไ ดข ึ้นอยูกับบทบาทของภาครัฐ แตขน้ึ อยกู ับภาคเอกชนผูประกอบกจิ การโรงงานอุตสาหกรรม ทั้งท่ีเปนผูประกอบการที่เปนผูประกอบการไทยและผูประกอบการตางประเทศ โดยการนิคม อุตสาหกรรมเปน ผูท่ไี ดร ับมอบหมายใหรับผิดชอบในการดึงดูดสนบั สนนุ ใหเกิดการลงทุน โดยมี สาํ นักงานสง เสรมิ การลงทุนเปน หนวยสนับสนนุ จึงทําใหเ ห็นลักษณะท่ขี ัดแยงกันในเชิงบทบาท ของหนว ยงาน( การนคิ มอุตสาหกรรม ) การกาํ หนดบทบาทในลักษณะทขี่ ดั แยงกนั ดงั กลาวใหก ับ 91

การนคิ มอตุ สาหกรรม แมก ารนิคมอตุ สาหกรรมจะมอี ํานาจตามกฎหมาย แตความสัมพันธในเชิง อํานาจท่ีเกิดข้ึนภายใตการทําหนาท่ีดึงดูดสนับสนุนใหมาลงทุนประกอบกิจการในเขตนิคม อุตสาหกรรมสงผลใหค วามสัมพนั ธด ังกลา วไมไดเปนความสัมพันธในลักษณะของการใชอํานาจ แบบการปกครองอีกตอ ไป แตเ ปน ความสัมพันธใ นเชงิ พันธะสัญญา ซึ่งหมายความวาการนิคม อุตสาหกรรมไมสามารถท่ีจะใชอํานาจสั่งการใหทําอะไรไดตามอําเภอใจแตเพียงฝายเดียว อยาง นอยๆก็ตองอยูภายใตขอตกลงเฉพาะกรณี สภาพของความขัดแยงในบทบาทของการนิคม อุตสาหกรรมดงั กลา วจึงเปนปญหาท่เี กิดขนึ้ ในระบบราชการมาแลว เปน เวลานาน ในกรณกี ารนิคม อุตสาหกรรมซ่ึงเปนองคกรที่อยูในรูปแบบของรัฐวิสาหกิจซ่ึงการจัดต้ังองคกรในรูปแบบน้ีมี วัตถุประสงคเพื่อตองการจะแกปญหาเร่ืองข้ันตอนและขอจํากัดอื่นๆของระบบราชการ ซ่ึง เหมาะสมสําหรบั การทาํ หนาทดี่ ึงดูดสนับสนุนใหเกิดการลงทุน( ทค่ี วรจะตองมกี ารคดั กรองเฉพาะ ประเภทอุตสาหกรรมท่ีไมสรางและผลักภาระผลกระทบทางดานลบตางๆใหกับสังคม ) แต สาํ หรับการทําหนาที่ในการปองกัน ควบคมุ ตรวจสอบ แกไ ข และการดําเนนิ การจดั การกบั มลพษิ ท้ังหลาย ควรท่ีจะเปนหนวยงานท่ีแยกออกมาตางหากและตองเปนองคกรที่ตองเปนไปตาม หลักการจัดองคกรท่ีสามารถที่จะปองกันและแกปญหามลพิษและส่ิงแวดลอมท่ีเกิดจากเขตนิคม อตุ สาหกรรม และน้ันหมายความวา จะตองมีการปฏริ ูประบบกฎหมายทจ่ี ะตองใหความสําคัญกับ ระบบ “การจัดการสิ่งแวดลอมในดานการจดั การมลพษิ ” ซ่ึงในระบบกฎหมายของไทยในปจ จุบนั ยงั ไมม กี ฎหมายและกลไกที่ครบวงจรทเ่ี ก่ยี วกับการจัดการมลพษิ อยางเปนกิจจะลักษณะจรงิ จงั และ รอบดา น บทเรียนจากการดําเนนิ โครงการพัฒนาพืน้ ท่ีชายฝง ทะเลตะวันออกซ่ึงสงผลท้ังใน ดานที่หลายๆคนหลายๆฝายคิดวาเปนดานบวกกับระบบเศรษฐกิจโดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรม ปโ ตรเคมีในภาพรวมแตก ลบั มปี ญหาในดา นการกระจายรายไดที่เปน ธรรม การถา ยทอดเทคโนโลยี ท่ีสําคัญกวาสวนตางที่เปนความไดเปรียบเชิงเปรียบเทียบของแรงงาน แตจากขอเท็จจริงเชิง ประจักษทส่ี ามารถพบเห็นในพื้นท่ซี ง่ึ เปน ผลกระทบในทางดานลบท่ีเกิดขึ้นกับหลายๆชีวิตที่มีถ่ิน ฐานรกรากมาตัง้ แตก อ นการพัฒนาเปน เขตนคิ มอตุ สาหกรรมกลบั ตองใชชีวติ อยูใ นทามกลางสภาพ มลพิษอตุ สาหกรรมในรปู แบบลกั ษณะตา งๆ และมคี วามเสีย่ งตอ สภาวะที่จะเปนโรคท่ีเกิดขึ้นจาก มลพิษที่เกดิ จากกระบวนการผลติ ในอตุ สาหกรรม อันท่ีจริงประเด็นปญหาเร่ืองสิ่งแวดลอมในกรณีการพัฒนาพ้ืนที่ชายฝงทะเล ตะวันออกเปนตัวอยางกรณีศึกษาท่ีนาสนใจเปนอยางย่ิงสําหรับประเด็น บทบาทของรัฐกับการ พัฒนาเศรษฐกิจท่ีเนนภาคอุตสาหกรรมและการใหความสําคัญตอผลกระทบตอสภาพแวดลอม มติ ิหนง่ึ ทนี่ าสนใจและเปน ทนี่ าสังเกตจากโครงการนี้ก็คือ ในทางหลักการมีการกลาวถึงประเด็น 92