รายงานวิจัย-เพื่อจัดทำข้อเสนอในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายฯ - อ.ไพสิฐ

รายงานผลการศกึ ษา เพือ่ จดั ทําขอเสนอในการปรบั ปรงุ แกไขกฎหมายท่ี เปน อุปสรรคตอ การสงเสรมิ คุณภาพสงิ่ แวดลอมใน เขตมาบตาพดุ และจังหวัดระยอง จัดทาํ โดย คณะนติ ศิ าสตร มหาวิทยาลยั เชียงใหม

คณะผวู จิ ยั หัวหนาโครงการ อาจารยไพสิฐ พาณชิ ยก ุล คณะนักวิจยั อาจารยบ ุญชู ณ ปอมเพ็ชร อาจารยท ศพล ทรรศนกุลพนั ธ อาจารยมณทชิ า ภกั ดคี ง

คาํ นาํ โครงการศกึ ษาเพ่ือจัดทาํ ขอ เสนอในการปรับปรุงแกไขกฎหมายทเ่ี ปนอุปสรรคตอ การสงเสริมคุณภาพสิ่งแวดลอมในเขตมาบตาพุดและจังหวัดระยอง คณะนิติศาสตร มหาวิทยาลัยเชยี งใหมเกิดจากการไดร บั มอบหมายจากคณะกรรมการเฉพาะกิจแกไขปญหามลพิษ มาบตาพดุ จังหวดั ระยอง จดั สรรงบประมาณใหทําการศึกษา ในปงบประมาณ 2551 การศึกษาน้ีมี วัตถุประสงคเพ่ือตองการที่จะผลักดันใหเกิดการสรางระบบการบริหารจัดการเขตพื้นที่นิคม อุตสาหกรรมมาบตาพุด จังหวัดระยองท่ีมีกฎหมายรับรองไวอยางชัดเจน ทั้งนี้เพื่อแกไขปญหา ตางๆ ซึง่ เปน ผลกระทบโดยตรงอันเนื่องมาจากการพฒั นาพื้นท่ีใหเ ปนเขตนิคมอุตสาหกรรมซึ่งใน ปจจุบันยังไมมีระบบการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ และสามารถใหความเปนธรรมแก ประชาชนผูท ไ่ี ดรบั ผลกระทบไดอ ยา งแทจริง คณะนิติศาสตร มหาวิทยาลัยเชียงใหม ซึ่งเปนคณะนิติศาสตรในมหาวิทยาลัย ของรัฐที่อยูในภูมิภาคไดตระหนักถึงปญหาความไมเปนธรรมที่เกิดขึ้นกับสังคมนอกเมืองหลวง และเห็นวามีสถาบันทางวิชาการนอยมากท่ีจะเขาไปชวยศึกษาวิจัย และนําผลท่ีไดไปสูการสราง ความเขาใจรวมกนั ดงั นัน้ จงึ ถือเปน ภารกจิ และหนาท่ีท่ีสถาบันการศึกษาจะตอ งทาํ และรับผิดชอบ และสิ่งสําคัญท่ีสุดก็คือ การเขาไปศึกษาวิจัย และการแสวงหาทางออกของปญหาจะตองให ความสาํ คัญกับกระบวนการมสี วนรวม และการท่ีจะนาํ ความรูตา งๆ ที่ไดไปใชในการแกปญหาได จริง การศึกษาคร้ังน้ีเกิดข้ึนภายใตขอจํากัดของระยะเวลา และวิธีการงบประมาณ เกีย่ วกบั การเบิกจา ยทําใหคณาจารยและนักศึกษาที่รวมในกระบวนการวิจัยไมสามารถท่ีจะเขาไป รวมรบั รูรับฟง ปญหาท่ีเกดิ ขึ้นกบั ประชาชนในทกุ ๆ พน้ื ที่ สามารถดําเนินการไดเ พียงการจัดประชุม และเผยแพรค วามรไู ดเฉพาะกลมุ ในบางพื้นทเี่ ทา น้ัน ดังน้ัน คณะนิตศิ าสตร มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม จงึ มีความตั้งใจท่ีจะตอยอดโครงการศึกษาเพ่ือจัดทํารางพระราชบัญญัติเพื่อจัดต้ังคณะกรรมการ ติดตามและวนิ จิ ฉัยช้ีขาดขอ พพิ าทอนั เนื่องมาจากเขตนิคมอตุ สาหกรรม แลวจะเปนผูประสานงาน ในการรวบรวมรายชอื่ สาํ หรบั ประชาชนที่มสี ทิ ธเิ ลือกตง้ั และสนใจในกระบวนการเขาช่ือเพ่ือเสนอ รางกฎหมายตอรัฐสภา เพือ่ ผลักดันใหเกดิ กฎหมายท่ีสรางระบบการบริหารจัดการปญหาตางๆ ที่ เกดิ ข้ึนจากเขตพืน้ ทีพ่ ฒั นาอตุ สาหกรรม ซงึ่ จะเปน ประโยชนก บั ประชาชนในพ้ืนทอ่ี ืน่ ๆ ดว ย การศึกษาครงั้ น้ี คณะผูศึกษาตองกราบขอบพระคุณผูท่ีใหขอมูลทั้งในสวนท่ีเปน เอกสาร ขอมลู เชงิ ประจกั ษ การใหโอกาสในการสมั ภาษณส อบถามความคิดเห็นท้ังในสวนท่ีเปน ขาราชการทั้งในสวนกลาง ขาราชการสวนราชการตางๆที่ปฏิบัติงานอยูในพื้นที่ องคกรพัฒนา

เอกชนที่อยูในพื้นท่ีและในสวนกลาง และที่ขาดเสียมิไดไดแกพ่ีนองประชาชนทุกๆทานท่ีมี โอกาสไดเขาไปสอบถามขอมูลความคิดเห็นและท่ีไดมีโอกาสไปเย่ียมเยียนทานท่ีเจ็บปวยอยู ขอขอบคณุ มหาวิทยาลยั เชียงใหม และบคุ คลากรของคณะนิติศาสตรทุกคนท่ีมีสวนชวยสนับสนุน ในกระบวนการศกึ ษาวจิ ัย ความบกพรองไมครอบคลุม ขอผดิ พลาดและความไมส มบรณู อ ยางใดๆที่เกิดขึ้น จากการศึกษานเี้ ปน ความรับผิดของคณะผวู ิจยั โดยเฉพาะหัวหนา โครงการทยี่ ินดนี อ มรับคาํ ตชิ ม คณะผูว ิจัย คณะนิตศิ าสตร มหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม

สารบัญ หนา สวนที่ 1 ขอมูลพืน้ ฐานทัว่ ไปเก่ยี วกับพัฒนาการพ้ืนที่ 1 นคิ มอตุ สาหกรรมมาบตาพุด 1 1.1 ขอ มลู สภาพของพื้นท่ี 1 4 1.1.1 การปกครอง 5 1.1.2 เมอื งและชมุ ชน 5 1.2 สภาพลักษณะทางภมู ิศาสตร 5 1.3 สภาพของทรพั ยากร 6 1.3.1 ทรพั ยากรดนิ 9 1.3.2 ทรพั ยากรแรธาตุ 10 1.3.3 ทรัพยากรนาํ้ 11 1.3.4 ทรพั ยากรปา ไม 12 1.3.5 ทรพั ยากรทางทะเลและพน้ื ท่ชี ายฝง 13 1.3.6 ทรพั ยากรการทองเที่ยว 1.4 นโยบายและลักษณะการใชพ ื้นที่ 15 1.5 จาํ นวนประชากร 18 สว นที่ 2 แนวคิดที่ใชใ นการศึกษา 25 2.1 สิทธิการมีสว นรว มในการจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดลอม 34 2.1.1 หลักการมีสว นรว มในกฎหมายไทย 37 2.1.2 ปญหาและอปุ สรรคของการมีสว นรว มในพน้ื ท่ีทที่ ําการวิจยั 2.2 หลักการของกฎหมายสง่ิ แวดลอม 42 2.2.1 หลกั การมสี ว นรวมของประชาชน (Public Participation) 2.2.2 หลักปองกันความเสียหายไวล วงหนา (Principle of Precaution)

สารบัญ (ตอ ) หนา 44 2.2.3 หลักผูกอมลพษิ เปนผจู า ย (Polluters Pay Principle) 46 2.2.4 หลกั ความยตุ ิธรรมระหวา งคนตางรุน 46 (Intergenerational Equity) 47 2.2.5 หลกั การพฒั นาอยางย่งั ยนื 47 (Sustainable Development) 49 56 2.2.6 หลัก Improvement 60 2.2.7 หลัก Penaltive damage 61 2.3 แนวคิดการบรหิ ารงานภาครัฐ 62 2.4 แนวคิดการพัฒนาระบบกฎหมายสงิ่ แวดลอม 2.4.1 การปรบั โครงสรางองคกรในพื้นท่ี 62 2.4.2 การบูรณาการอาํ นาจหนาทอ่ี งคกรแกป ญหาส่ิงแวดลอ ม 63 2.4.3 การปรบั เรอื่ งการเขาถงึ ขอมลู ขาวสารของราชการ 65 (โดยเฉพาะเขตนิคมอุตสาหกรรม) 66 2.4.4 การเขาถงึ พยานหลกั ฐานทอ่ี ยูในครอบครองของเอกชน 68 2.4.5 การปรบั ระบบการฟองรอ งคดีในช้นั ศาลเพ่อื 68 การพิสูจนความผิดและความเสียหาย 69 2.4.6 การนาํ ระบบฟอ งคดแี บบกลมุ มาใช (Class Action) 2.4.7 การใชเ ครอ่ื งมอื ทางเศรษฐศาสตรจัดการปญหาสงิ่ แวดลอม 2.4.8 การจัดการปญหาท่ีเกดิ จากผปู ระกอบการโดยใช หลกั ธรรมาภบิ าล และบรรษัทภบิ าล (CSR) 2.4.9 การปรับระบบประเมนิ ผลกระทบทางสิ่งแวดลอมและสุขภาพ 2.4.10 มาตรการคมุ ครองเยยี วยาในพ้ืนทีป่ ระสบปญ หา

สารบญั (ตอ) หนา 2.4.11 การจัดระบบระงับขอพพิ าทในพื้นทพี่ เิ ศษ (นิคมอุตสาหกรรม) 71 2.4.12 การสรางเครือขายเฝา ระวังปญหาแบบมสี ว นรวมจากทกุ ฝาย 71 2.4.13 การสงเสริมความเขมแขง็ ของภาคประชาชน 72 สวนท่ี 3 กรณศี กึ ษา 3.1 ปญหาจากภาครัฐ (Top-Down) 73 3.1.1 ปญ หาขอ กฎหมายหลักในการแกไ ขปญหา 73 3.1.2 การบังคับใชกฎหมายในพื้นที่ 73 3.1.3 โครงสรา งและอาํ นาจหนา ท่ีขององคก รแกป ญหาภาครัฐ 74 3.1.4 การเขา ถึงขอ มูลขาวสารภาครฐั 74 3.1.5 ปญ หาทเ่ี กดิ ขึ้นในเขตอํานาจของนิคมอตุ สาหกรรมมาบตาพดุ 75 3.1.6 การรบั เรือ่ งราวรองทุกข 76 3.2 ปญ หาทเ่ี กิดกับภาคประชาชน (Bottom-Up) 76 3.2.1 ประชาชนและประชาสังคมกบั การรบั รสู ิทธิ 76 3.2.2 การเขาถึงขอ มูลทางวทิ ยาศาสตรแ ละสิ่งแวดลอม 76 3.2.3 อปุ สรรคทางกฎหมาย 76 3.2.4 อุปสรรคในการใชสทิ ธิหรอื เรียกรอ งสทิ ธิของประชาชน 76 3.2.5 การใชนโยบายแหงชาติเพ่ือสรา งความชอบธรรม 77 ในการลิดรอนสทิ ธิของประชาชน 3.2.6 จุดแขง็ และศักยภาพของประชาชน 77 3.3 ปญหาผลกระทบทางสงิ่ แวดลอ มของประชาชนจากการ 77 พฒั นาอตุ สาหกรรมในพื้นทีม่ าบตาพดุ 3.3.1 ขอจํากัดดานโครงสรางของกฎหมาย 77 3.3.2 ขอจํากัดดา นเน้อื หาของกฎหมาย 78 3.3.3 ขอ จํากดั ดานภารกิจของหนวยงานตา ง ๆ 81

สารบญั (ตอ ) หนา 81 3.3.4 ขอจาํ กัดดา นทศั นคติและความเช่อื ของประชาชน 81 3.3.5 ปญหาการกระจายอาํ นาจและความพรอ ม 82 ขององคกรปกครองสว นทอ งถิน่ 83 3.4 บทวิเคราะหในเชิงระบบในมิตทิ างกฎหมาย 83 3.4.1 ปญ หาในพระราชบัญญัติสง เสรมิ และรักษาคุณภาพ สิ่งแวดลอ มแหงชาติ พ.ศ. 2535 84 3.4.2 สทิ ธขิ องประชาชนในการเขาถงึ ขอมูลขาวสาร 84 เกีย่ วกับโครงการตาง ๆ น้นั มีขอ จาํ กดั 85 3.4.3 สิทธใิ นการแสดงความคิดเห็นของประชาชนยังไมม ีกฎหมาย ระดับพระราชบัญญตั อิ อกมารองรับ 102 3.5 บทวิเคราะหในเชิงภาพรวมของปญ หาการบริหารจัดการพน้ื ท่ี 112 ชายฝง ทะเลตะวนั ออก 123 3.5.1 โจทยการบรหิ ารจดั การเขตพน้ื ที่พัฒนาอตุ สาหกรรม กบั แนวทางการแกปญหา 3.5.2 การจัดองคก รเพือ่ การบริหารจัดการเขตพื้นท่พี ฒั นา อตุ สาหกรรม 3.6 ขอเสนอแนะทไ่ี ดจากการศึกษา สว นท่ี 4 บทสรปุ ภาคผนวก ก. ความเห็นและขอเสนอแนะของสภาทป่ี รกึ ษาเศรษฐกิจและสงั คมแหง ชาติ เก่ยี วกบั การจัดการสิ่งแวดลอมในเขตอุตสาหกรรม กรณศี กึ ษา ปญ หาการจัดการ ทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดลอ มในพนื้ ท่ีชายฝง ทะเลภาคตะวันออก ข. ความเห็นและขอ เสนอแนะของสภาท่ปี รกึ ษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ เร่อื ง “การปองกันและแกไขปญหาอันเกิดจากการพัฒนาอุตสาหกรรมในภาค ตะวันออก กรณีศึกษาในจงั หวัดระยอง

สว นท่ี 1. ขอมูลพน้ื ฐานทว่ั ไปเก่ียวกบั พัฒนาการพน้ื ที่ นิคมอตุ สาหกรรมมาบตาพุด 1.1 ขอมูลสภาพของพนื้ ที่ 1.1.1 การปกครอง จงั หวดั ระยองจัดรูปแบบการปกครองและการบรหิ ารราชการเปน 3 รปู แบบ ทั้งการบริหาร ราชการสวนกลาง สวนภูมภิ าค และสวนทอ งถิน่ ดังน้ี1 การบริหารราชการสวนภมู ภิ าค แบงออกเปน 2 ระดับ กลาวคอื ระดบั จงั หวดั ประกอบดว ย สวนราชการประจําจังหวัด จํานวน 38 หนวยงาน และระดับอําเภอ ประกอบดวย 6 อําเภอ ไดแก อําเภอเมืองระยอง อําเภอแกลง อําเภอบานคาย อําเภอปลวกแดง อําเภอบานฉาง อําเภอวังจันทร และ 2 ก่ิงอําเภอ ไดแก กิ่งอําเภอเขาชะเมา กิ่งอําเภอนิคมพัฒนา โดยประกอบดวย 58 ตําบล 437 หมบู าน การบริหารราชการสวนกลาง ประกอบดว ย สวนราชการสังกัดสวนกลางและรัฐวิสาหกิจ ซงึ่ มาตั้งหนวยปฏิบัตงิ านในพื้นท่ี จํานวน 45 หนว ยงาน การบรหิ ารราชการสวนทอ งถ่ิน ประกอบดว ย องคการบรหิ ารสวนจังหวัด 1 แหง เทศบาล นคร 1 แหง เทศบาลตาํ บล 14 แหง องคการบริหารสว นตาํ บล 54 แหง 1.1.2 เมอื งและชุมชน จังหวัดระยองประกอบดว ยชุมชนทง้ั ส้ิน16 ชุมชน โดยเทศบาลเมืองระยองเปนศูนยกลาง ในการบริหารการปกครองและใหบริการดานตางๆ แกชุมชนเมืองระยอง ชุมชนในจังหวัดระยอง ตางมีบทบาทหนาท่ีๆ หลากหลาย เชน ศูนยกลางพาณิชยกรรมและการบริการ ศูนยกลาง อตุ สาหกรรมโดยเฉพาะบรเิ วณนิคมอตุ สาหกรรมมาบตาพุด โดยมีรูปแบบการขยายตัวของชุมชน เดิมทม่ี คี วามไดเ ปรียบทางสงั คมและเศรษฐกจิ ไปยงั พืน้ ทอ่ี ่นื ๆ ในชนบท นับต้ังแตป พ.ศ. 2524 จังหวัดระยองไดรับการกําหนดใหเปนฐานเศรษฐกิจใหมของ ประเทศ จึงเปนผลทาํ ใหจังหวดั ระยองมีการพฒั นาดานเศรษฐกจิ และอตุ สาหกรรมอยางรวดเร็วเกิด การขยายตัวของเมืองและชุมชนโดยขาดการจัดการรองรับที่เหมาะสม กอใหเกิดการกระจาย ตวั อยางไรท ศิ ทาง สง ผลใหเ กดิ ปญ หาตอ ส่ิงแวดลอ มชุมชนในดา นตา งๆ ไมว าจะเปนประชากรที่มี จาํ นวนมากซงึ่ กอใหเ กดิ ปญหาชมุ ชนแออดั เชน ท่อี าํ เภอเมอื งระยอง มีชุมชนแออัด ทั้งสิ้น 37 แหง 1 กรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย 1

รวม 3,024 ครัวเรือน โดยเฉพาะท่บี ริเวณเทศบาลตาํ บลมาบตาพุด มีชุมชนแออดั รวมท้ังสิ้น 18 แหง รวม 5,519 ครัวเรือน ปญหาความหนาแนนของประชากรท่ีมีจํานวนมากในเขตชุมชนเมืองซึ่งมี ความหนาแนน มากกวา 3,000 คนตอ ตารางกโิ ลเมตร2 นอกจากนย้ี ังพบปญ หามลภาวะในดานตางๆ ท้งั เสียง น้าํ และอากาศ รวมทง้ั ปญ หาขยะมลู ฝอยอกี ดว ย ก. มลภาวะทางเสยี ง ปจ จัยทกี่ อใหเกิดมลพษิ ทางเสียงของจังหวัดระยองท่ีสําคัญและกอใหเกิดความเดือดรอน รําคาญหรือกอ ใหเ กิดปญหาสุขภาพจิตหรือระดับการไดย ินลดนอ ยลงหรือหมดไป ไดแก เสียงจาก การจราจร การกอ สรางตา งๆ รวมถงึ เสยี งจากการดําเนนิ กิจกรรมของโรงงานอุตสาหกรรมอีกดวย และจากการสํารวจในป พ.ศ. 2547-2548 จังหวัดระยองมรี ะดบั เสียงเฉลยี่ 24 ชั่วโมง บรเิ วณรมิ ถนน เกินมาตรฐาน ซึ่งโดยปกติมาตรฐานระดับเสียงเฉลี่ย 24 ชั่วโมง จะไมเกิน 70 เดซิเบลเอโดยมี จํานวนวนั ทีเ่ กินมาตรฐานอยูถึงรอ ยละ 43 ข. มลภาวะทางน้าํ คุณภาพน้าํ ท่จี ังหวดั ระยองโดยทวั่ ไปอยูในเกณฑมาตรฐาน ยกเวนในบางพื้นท่ีที่มีคุณภาพ นํ้าต่ํากวาเกณฑที่กฎหมายกําหนด อยางไรก็ตามเนื่องจากความตองการใชนํ้าเพื่อการอุปโภค บริโภค การเกษตรกรรมและการอุตสาหกรรมมีเปนจํานวนมาก จึงกอใหเกิดปญหาขาดแคลนน้ํา เพ่ืออุปโภคบริโภค ประกอบกับทําใหมีปริมาณน้ําท้ิงตอวันเพ่ิมปริมาณมากข้ึน ในขณะเดียวกัน อัตราการฟน ฟูตามธรรมชาติของแหลง น้าํ ก็มคี าลดลง ปราศจากการปรบั ปรงุ พัฒนาระบบบําบัดน้ํา เสียใหม ีประสิทธภิ าพ ค. มลภาวะทางอากาศ ปจจัยที่กอใหเกิดมลพิษทางอากาศของจังหวัดระยองท่ีสําคัญ ไดแก การจราจร การ กอสราง การเผาไหมใ นดานตา งๆ และการดําเนนิ กจิ กรรมของโรงงานอตุ สาหกรรมโดยเฉพาะอยาง ย่ิงบริเวณเขตนิคมอุตสาหกรรม ซ่ึงปญหามลภาวะทางอากาศมักเกิดกับชุมชนที่ต้ังถิ่นฐานบริเวณ รอบเขตอตุ สาหกรรมหรืออยใู นแนวทิศทางที่อทิ ธพิ ลของลมสามารถพัดไปถึง โดยเฉพาะเทศบาล ตาํ บลบา นเพ และเทศบาลเมืองแกลง ท้งั นม้ี ลภาวะทางอากาศ แบงออกเปน 3 ประเภท ไดแก ฝุนละออง โดยเฉพาะฝุนละออง ขนาดเล็กกวา 10 ไมครอน ซง่ึ จะอาจกอใหเ กดิ ความระคายเคืองและทําลายเนือ้ เยื่ออวยั วะตางๆ ของ รา งกาย ท้ังนี้ แตละพ้ืนที่จะพบปญหาฝุนละอองในลักษณะที่ตางกันออกไป ขึ้นอยูกับกิจกรรมท่ี 2 ทีม่ า: สวนวจิ ยั และพัฒนาระบบรปู แบบและโครงสรา ง กรมสงเสรมิ การปกครองทอ งถน่ิ , 2545 3 ชะตาระยอง: วนั วาน... วันนี้... และวนั พรุง นี้.. มลู นิธนิ โยบายสขุ ภาวะ วิภวา ชน่ื ชิต รุงทพิ ย สขุ กําเนดิ ศุภกิจ นนั ทะวรการ วรรณวรางค สิรวิ รนาค 2550 หนา 51. 2

ดําเนินอยูในบริเวณน้ันๆ เชน ฝุนถานหินและข้ีเถาจากการเผาไหม ฝุนสนิมเหล็ก เปนตน สารประกอบอินทรียระเหยงาย (Volatile Organic Compounds) หรือท่ีเรียกกันโดยท่ัวไปวา VOC ไมว าจะเปนโทลอู ีน สไตรนี ไซลนี และเบนซีน ซึง่ VOC เปน สารเคมีไฮโดรคารบ อนชนิดหน่ึง ใช ในกระบวนการผลิตของโรงงานอุตสาหกรรม หากเปนประเภทท่ีมีกล่ินเหม็นจะกอใหเกิดความ เดือดรอนรําคาญแกชาวบาน แตหากเปนประเภทไมมีกลิ่นจะทําใหผูที่สูดดมเขาไปไมรูตัว และ มลภาวะทางอากาศที่สําคญั ประเภทสุดทายคือ กาซพิษจากการเผาไหมของเชื้อเพลิง จะกอใหเกิด ความระคายเคอื งตอระบบทางเดนิ หายใจ ตา ผวิ หนัง ซึ่งกา ซพษิ จากการเผาไหมของเชื้อเพลิงที่พบ มากในจังหวดั ระยอง คอื ซลั เฟอรไดออกไซด (SO2) และออกไซดของไนโตรเจน (Nox) เนอ่ื งจากมลพษิ ทางอากาศของจังหวดั ระยองมีอตั ราเพิ่มอยางรวดเร็ว และกระจายออกไป ตามสวนตางๆ ของพ้ืนที่ชายฝงทะเลตะวันออก จังหวัดระยองจึงจัดใหมีมาตรการการติดตาม ตรวจสอบคุณภาพอากาศและเฝาระวังอยางตอเน่ืองมาต้ังแตป 2524 ในปจจุบันจังหวัดระยองมี สถานีตรวจวัดคณุ ภาพอากาศทัง้ หมด 4 แหง ไดแก องคกรบริหารสวนตําบลตาสิทธ อําเภอปลวก แดง สถานอี นามยั มาบตาพดุ ชมุ สายโทรศัพทระยอง และศูนยวิจัยพืชไร อําเภอเมืองระยอง มีการ รายงานผลการติดตามตรวจสอบสภาวะมลพิษทางอากาศใหหนวยงานที่เก่ียวของและประชาชน โดยทั่วไปไดรับทราบอยูตอเนอื่ ง ง. ปญ หาขยะมูลฝอย การเพิ่มของมูลฝอยที่ไมสอดรับกับการจัดเก็บและการกําจัดมูลฝอย ทําใหมีขยะมูลฝอย ตกคางเปนจํานวนมาก นอกจากนีก้ ารขาดการจดั การขยะอยา งถูกวธิ ี เชน การกาํ จดั ของเสียอันตราย จากชุมชนรวมไปกับการจัดการขยะมูลฝอยทั่วไป การท้ิงมูลฝอยลงแหลงน้ําทําใหน้ําเนาเสียไม สามารถนาํ มาใชอปุ โภคบรโิ ภคได กอ ใหเกิดกลิน่ เหมน็ เกิดการปนเปอ นและตกคา งของสารพษิ ใน ดินและน้ําซง่ึ นอกจากจะเปนอนั ตรายตอระบบนเิ วศ และสงิ่ แวดลอ มแลว ยังกอ ใหเ กดิ ผลกระทบตอ สขุ ภาพของประชาชนในทอ งถ่นิ อีกดวย ในบางชมุ ชนของจังหวัดระยองประสบกับปญหาขยะมูล ฝอยเปนอยา งมาก เชน เทศบาลเมืองแกลง เทศบาลตาํ บลปากนํ้าประแสร เทศบาลจอมพลเจาพระยา ปญ หาขยะมูลฝอยในจังหวัดระยองแยกพิจารณา 2 ประเภท ไดแก ขยะมูลฝอยชุมชนและ ขยะมูลฝอยอุตสาหกรรม ขยะมูลฝอยชุมชน มีปริมาณเพิ่มข้ึนอยางตอเนื่อง โดยมีปริมาณขยะเกิดข้ึนรวมกัน ประมาณ 527.13 ตันตอวัน โดยในป พ.ศ. 2548 มีปริมาณขยะมูลฝอยมากเปนอันดับ 2 ของภาค ตะวันออกรองจากจังหวดั ชลบุรี โดยเฉพาะในเขตเทศบาลเมอื งมาบตาพุด มปี ริมาณขยะมลู ฝอยเปน จํานวนมากที่สุดของจังหวดั ระยอง เทศบาลสวนใหญภายในจังหวัดระยองจะใชวิธีการกําจัดขยะ โดยการกองบนพ้ืนที่เผาหรือขุดดินเปนบอเพื่อท้ิงขยะมูลฝอยลงในบอแลวไถกลบเปนครั้งคราว 3

อยางไรก็ตาม จากจาํ นวนชมุ ชนทัง้ สิ้น 16 ชมุ ชน มีเพยี ง 6 ชุมชนเทา น้นั ทีม่ ีการจัดการขยะมูลฝอย อยา งถูกตอ งโดยการมสี ถานท่ีกาํ จดั ขยะมูลฝอยตามหลักสขุ าภิบาล ขยะมูลฝอยอุตสาหกรรม ไดแก ขยะมูลฝอยที่มีแหลงกําเนิดจากอุตสาหกรรม เชน กระดาษ แกว พลาสติก เหลก็ อลมู ิเนียม ยาง เปน ตน ซง่ึ มีปริมาณเพ่มิ ข้นึ อยางตอ เนื่อง วิธีการกําจัด ขยะสวนใหญยงั ไมถูกวิธี เชนไมมีการแยกสารอันตรายหรือสัดสวนขยะท่ีสงเขาเผาไมเหมาะสม เปน ตน โรงงานอุตสาหกรรมบางแหง ไมม ีระบบการกาํ จดั ขยะมูลฝอย การจัดการกากอุตสาหกรรม ของโรงงานเอง และไดวา จางบริษัทเอกชนไปดําเนินการ โดยเฉพาะบริษัทบริหารและพัฒนาเพ่ือ การอนุรกั ษสิง่ แวดลอม จาํ กัดมหาชน หรือทร่ี จู ักกันโดยทั่วไปวา เจนโก นอกจากน้ี มาตรการทาง กฎหมายทมี่ ากํากบั ดแู ลการจดั การกากอุตสาหกรรมยงั ไมเขม งวดเพยี งพอ 1.2 สภาพลกั ษณะทางภูมิศาสตร4 จงั หวดั ระยองมพี ้ืนท่ีประมาณ 3,552 ตารางกิโลเมตร หรือ 2,220,000 ไร โดยมีที่ต้ังอยูใน ภาคตะวันออกของประเทศไทยระหวางเสนรุงที่ 12-13 องศาเหนือ และเสนแวงที่ 101-102 องศา ตะวันออก หา งจากกรุงเทพมหานคร ประมาณ 179 กโิ ลเมตร จงั หวดั ระยองมอี าณาเขตทางทิศเหนอื ติดกับอําเภอหนองใหญ อําเภอบอทอง และอําเภอ ศรรี าชา จงั หวดั ชลบรุ ี ทิศใต จดทะเลอา วไทย โดยมีพื้นทฝี่ งทะเลเวาแหวงติดอาวไทยตอนบนยาว ประมาณ 100 กิโลเมตร ทิศตะวันออก ติดกับอาํ เภอทา ใหม อําเภอนายายอาม จังหวัดจันทบุรี และ ทศิ ตะวันตก ตดิ กับเขตอาํ เภอสตั หีบ อําเภอบางละมงุ จงั หวัดชลบรุ ี สภาพพื้นท่ีโดยท่ัวไปของจังหวัดระยองเปนท่ีราบสลับที่ดอนเปนลูกคลื่น ประกอบดวย ภเู ขาเต้ียๆ ทางดานเหนือและสว นตะวันออกเปน ท่ีราบสลบั ภเู ขา ลาดต่ําลงสูอ า วไทย ทางทศิ ใตเปน ดนิ รวนปนทราย ระบายน้าํ ไดดี ทิศใตเ ปน อาวเลก็ ๆ และพ้นื ที่เปน เกาะตา งๆ จังหวัดระยองมีแมน้ํา 2 สาย คือ แมน้ําระยอง หรือที่ชาวบานโดยทั่วไปเรียกวา “คลอง ใหญ” มีความยาว 50 กิโลเมตร ไหลผานพื้นท่ีอําเภอปลวกแดง บานคาย ผานตําบลทาประดูแลว ไหลลงสูทะเลที่ตําบลปากนํ้า อําเภอเมืองระยอง และแมนํ้าประแสร มีตนกําเนิดมาจากทิวเขา จันทบุรี ยาวประมาณ 120 กิโลเมตร ไหลผานตําบลตางๆ ในเขตอําเภอแกลง ลงสูทะเลท่ีตําบล ปากนาํ้ ประแสร อําเภอแกลง ลักษณะภมู อิ ากาศเปน แบบมรสุมเขตรอนโดยมีลมทะเลพัดผานตลอดท้ังป อากาศอบอุน ไมร อ นจัด บรเิ วณชายฝง ทะเลเยน็ สบาย ในฤดูฝนจะมฝี นตกชกุ ระหวา งเดอื นพฤษภาคมถึงตุลาคม 4 http://www.rayong.go.th/ 4

ของทุกป อุณหภมู เิ ฉลยี่ ตลอดป ประมาณ 29.5 องศาเซลเซียส โดยมีอณุ หภมู สิ งู สุดในเดือนเมษายน วัดได 38.7 องศาเซลเซยี ส และอณุ หภมู ิตา่ํ สุดในเดือนมกราคมวดั ได 17.8 องศาเซลเซยี ส 1.3 สภาพของทรพั ยากร สภาพของทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดลอ มจังหวัดระยองโดยภาพรวมไดแยกพิจารณา เปน 6 ประเภท กลา วคอื ทรพั ยากรดิน ทรัพยากรแรธาตุ ทรัพยากรนํ้า ทรัพยากรปาไม ทรัพยากร ทางทะเลและพน้ื ทช่ี ายฝง ทรพั ยากรการทองเท่ียว โดยขอแยกพิจารณาสภาพของทรัพยากรแตละ ประเภท ดงั น้ี 1.3.1 ทรัพยากรดนิ จังหวัดระยองมพี ื้นที่ประมาณ 3,552 ตารางกโิ ลเมตร หรือ 2,220,000 ไร โดยมีลักษณะดิน เปนดินท่ีมีความอุดมสมบูรณดี ท้ังน้ีมีดินท่ีมีปญหาคุณภาพดินตํ่าประมาณ 1.136 ลานไร ซ่ึง แบงเปน ดินตืน้ ปนกรวดลูกรัง ดนิ ภูเขาและดนิ ทรายจดั ประมาณ 0.976 ลา นไร การใชประโยชนท ่ีดนิ 5ในพ้ืนที่จงั หวัดระยองสามารถสรุปตามประเภทของการใชท ีด่ ินโดย แบงเปน การใชที่ดินเพ่ือการเกษตรกรรมและปศุสัตว 2,924.6 ตร.กม. การใชท่ีดินประเภทชุมชน เมือง 202.7 ตร.กม. การใชที่ดินเพ่ือการอุตสาหกรรม 38.5 ตร.กม. การใชที่ดินเพื่อการเพาะเลี้ยง สัตวนํ้า 41.7 ตร.กม. การใชท ่ดี ินประเภทเหมอื งแร 2.3 ตร.กม. พ้นื ท่ีปาบก ปา ชายเลน ปา พรแุ ละปา เส่อื มโทรม 291.8 ตร.กม. ที่โลง และทรี่ กรา งวางเปลา 68.8 ตร.กม. แหลง น้ําผิวดิน 0.8 ตร.กม. และ พืน้ ท่ลี มุ 21.8 ตร.กม. 1.3.2 ทรัพยากรแรธ าต6ุ จากการสํารวจของกรมทรัพยากรธรณี พบวาจังหวัดระยองมีทรัพยากรแรอยูหลายชนิด ดังนี้ ก. แรทรายแกว เปนแรท่ีมีปริมาณมากท่ีสุด โดยจังหวัดระยองมีการผลิตแรทรายแกว ประมาณ 441,668 เมตริกตันตอป ใชเปนวัตถุดิบในอุตสาหกรรมทรายแกว กระจก ขวด สารเคมี ตวั เรง ปฏกิ ิรยิ าในการถลุงโลหะ เซรามกิ ซึ่งสวนใหญพบท่ตี ําบลชากพง ตาํ บลบานกร่ํา อาํ เภอแกลง และตําบลเพ ตําบลตะพง อาํ เภอเมืองระยอง ข. แรดนิ ขาว ซึ่งมีจํานวนไมมากนัก ประมาณ 20 เมตริกตันตอป มีการผลิตที่ตําบลหวย ยาง อาํ เภอแกลง 5 ท่มี า: กองวางแผนการใชท ีด่ นิ กรมพฒั นาที่ดิน, 2545 6 ทม่ี า: สํานักงานอตุ สาหกรรมจงั หวัดระยอง http://www.rayong.go.th/ceo/tummachat_2.html 5

ค. แรหินปูนเพ่ืออุตสาหกรรมการกอสราง ประมาณ 807,039.80 เมตริกตันตอป ใชเปน วตั ถุดิบในการกอสรางท่วั ไป ซงึ่ สว นใหญพ บทีต่ ําบลกองดิน อําเภอแกลง และตําบลหวยทับมอญ กง่ิ อําเภอเขาชะเมา ง. แรหินแกรนิตเพ่ืออุตสาหกรรมกอสราง ประมาณ 245,280 เมตริกตันตอป ใชเปน วตั ถดุ ิบในการกอ สรางทั่วไปและใชในโครงการขนาดใหญ เชน การถมทะเลเพ่ือกอสรางทาเทียบ เรอื เนื่องจากมคี ุณสมบัติคงทนจากการผกุ รอนจากนํา้ ทะเลไดดี จ. แรเ ศรษฐกิจอื่นๆ เชน แรดีบกุ รไู ทล เซอรคอน โคลัมไบท แทนทาไลท อิลเมไนต โม นาโซต เปน ตน นอกจากนี้ ยังมีกาซธรรมชาติจากอาวไทยสงมายังโรงแยกกาซธรรมชาติของการ ปโตรเลียมแหงประเทศไทย ซ่ึงนับเปนจุดเร่ิมตนของการอุตสาหกรรมปโตรเคมีท่ียิ่งใหญของ ประเทศ 1.3.3 ทรัพยากรน้ํา จังหวัดระยองมพี ้ืนที่ลุมนา้ํ ทสี่ ําคัญคือ ลุมนาํ้ ชายฝง ทะเลตะวนั ออก แหลงนํ้าจืดในจังหวัดระยองท่ีสําคัญ ประกอบดวยแหลงน้ําธรรมชาติผิวดิน แหลงนํ้า ธรรมชาตใิ ตด ินและแหลง น้ําท่ีสรา งขนึ้ ก. แหลง นํา้ ธรรมชาติผวิ ดิน จังหวดั ระยองมีแมน้ําที่สําคัญพาดผาน 2 สาย ไดแก แมนํ้าระยอง หรือที่ชาวบานเรียกวา “คลองใหญ” ซง่ึ มคี วามยาว 50 กิโลเมตรไหลลงสูท ะเลทต่ี าํ บลปากน้าํ อาํ เภอเมอื งระยอง และแมน้ํา ประแสร ซ่ึงมียาวประมาณ 120 กิโลเมตร ไหลลงสูทะเลที่ตําบลปากน้ําประแสร อําเภอแกลง นอกจากน้ียงั มคี ลองหรอื หวย รวม 269 สาย และหนองนา้ํ ธรรมชาตริ วม 28 บงึ 7 ข. แหลง นํา้ ธรรมชาตใิ ตด ิน แหลง น้าํ ธรรมชาตใิ ตด นิ หรือทีเ่ รียกวา นา้ํ บาดาลท่สี าํ คัญคือ ช้นั น้ําเจา พระยา (Chao Phraya Aquifers, Qcp) ใหน้ําเฉลี่ย 100-500 แกลลอนตอนาที และช้ันนํ้าพนัสนิคม (Phanut Nikhom Aquifers, Qcl) ใหน้าํ เฉลี่ยไมเกนิ 20 แกลลอนตอนาที ซ่งึ พบบริเวณอําเภอเมอื งระยอง ค. แหลงนา้ํ ท่ีสรา งขึ้น แหลงนํา้ ท่ีสรา งขนึ้ ตามโครงการพัฒนาแหลงนํ้าตางๆ ท้ังขนาดกลางและขนาดใหญ เชน อางเก็บน้ําคลองใหญ อางเก็บนํ้าดอกกราย อางเก็บนํ้าหนองปลาไหล และอางเก็บนํ้าประแสร มี จุดมุงหมายท่ีหลากหลายทั้งรองรับการขยายตัวของการอุปโภคบริโภค และเปนแหลงน้ําตนทุน 7 ท่ีมา : รายงานสารบบแหลงนาํ้ ธรรมชาตขิ องกรมการปกครอง 6

ใหกับภาคเกษตรกรรม และภาคอุตสาหกรรม ตลอดจนปองกันและบรรเทาปญหาอุทกภัย ซ่ึง โครงการพฒั นาแหลง นํา้ ขนาดกลางและขนาดใหญนั้น จังหวัดระยองมีความจุเก็บกักรวม 254.15 ลา นลกู บาศกเมตร คุณภาพนํ้าของจังหวัดระยอง แยกพิจารณาตามแหลงนํ้าธรรมชาติผิวดิน และแหลงน้ํา ธรรมชาติใตดิน ดงั นี้ ก. แหลง น้ําธรรมชาตผิ ิวดิน คุณภาพนํา้ ในแมนํ้าระยอง8 อยใู นเกณฑมาตรฐาน ยกเวน ในบางจดุ ท่ีมคี าออกซิเจนละลาย และคาฟคอลโคลีฟอรมแบคทีเรียเกินมาตรฐาน ไดแก สะพานเฉลิมชัย อ. เมืองระยอง มีคา ออกซเิ จนละลาย 3.7 มลิ ลิกรมั ตอลติ ร หรอื บริเวณสะพานเฉลิมชัย, สะพานเทศบาล 8 และสะพาน เปย มพงสานต อ. เมืองระยอง มีคาคาฟคอลโคลีฟอรมแบคทีเรียเกินมาตรฐาน นอกจากนี้คาดัชนี คณุ ภาพนํ้าของแมน ้ําระยองในภาพรวม ในป พ.ศ. 2549 มี 36.710 คะแนน จากคะแนนเต็มท้ังหมด 100 คะแนน ท้งั น้ี ปญ หาคุณภาพของลาํ นาํ้ อาจเกดิ จากนาํ้ ทิง้ จากภาคอุตสาหกรรมโดยเฉพาะอยาง ยิ่งอุตสาหกรรมหนักซ่ึงทาํ ใหเ กดิ ปญหาการปนเปอ นของโลหะหนกั 9 อยูเ ปน ประจํา นอกจากน้ี ยงั มี ปญ หาการกุ ลาํ้ ของนํา้ เคม็ ในฤดูแลง เนื่องจากตอนบนของลํานํ้ามีการใชน้ําในฤดูแลงเปนจํานวน มากและอตั ราการไหลของนา้ํ ในลํานํา้ มีนอ ย คุณภาพนํ้าในแมนํ้าประแสร10 อยูในเกณฑมาตรฐาน ยกเวนปากแมนํ้าประแสร ท่ีมีคา ออกซิเจนละลายเทา กับ 4.3 มลิ ลกิ รมั ตอ ลิตรซึง่ เปน คาเกนิ มาตรฐาน สวนคาโคลีฟอรมแบคทีเรียมี คาเกนิ คามาตรฐานทกุ จุด สว นคา ดัชนีคุณภาพนาํ้ ของแมน ํา้ ประแสรใ นภาพรวม ในป พ.ศ. 2549 มี 41.309 คะแนน จากคะแนนเต็มท้ังหมด 100 คะแนน โดยปญหาการปนเปอนของสารอินทรียและ แบคทเี รยี ของลํานาํ้ อาจเกิดจากการเล้ียงกุงกุลาดําและการเพาะเลี้ยงสัตวนํ้า อุตสาหกรรมแปรรูป ผลผลิตทางการเกษตรตางๆ11 ข. แหลง นา้ํ ธรรมชาติใตด นิ แหลงน้ําธรรมชาติใตดินหรือน้ําใตดินหรือท่ีเรียกวานํ้าบอต้ืนในจังหวัดระยองพบการ ปนเปอนของโลหะหนักไมวาจะเปนแคดเม่ียม เหล็ก แมงกานีส ตะกั่วโดยในทุกตัวอยางน้ําที่ทํา 8 ทีม่ า: กรมควบคุมมลพิษ เดือนตลุ าคม, 2546 9 ชะตาระยอง: วนั วาน... วันน้ี... และวนั พรงุ นี้.. มูลนธิ นิ โยบายสุขภาวะ วภิ วา ชนื่ ชติ รงุ ทิพย สขุ กาํ เนดิ ศุภกิจ นนั ทะวรการ วรรณวรางค สริ ิวรนาค 2550 หนา 52. 10 ท่มี า: กรมควบคุมมลพษิ เดอื นตุลาคม, 2546 11 ชะตาระยอง: วันวาน... วนั นี้... และวนั พรงุ นี้.. มูลนิธินโยบายสุขภาวะ วิภวา ชื่นชิต รุงทิพย สุขกําเนิด ศุภกิจ นันทะวรการ วรรณวรางค สริ วิ รนาค 2550 หนา 52. 7

ก า ร วิ เ ค ร า ะ ห พ บ ว า มี โ ลห ะ ห นั ก เ กิ น ม า ต ร ฐ า น คุ ณ ภ า พ นํ้ า อุ ปโ ภ ค -บ ริ โ ภ ค ใ น ช น บ ท ข อ ง คณะกรรมการการบรหิ ารโครงการจดั ใหม ีน้ําสะอาดในชนบททัว่ ราชอาณาจกั รป 2531 อยา งนอย 1 ชนิด12 ตัวอยางเชน ปรมิ าณเหลก็ สงู กวา เกณฑท ก่ี ฎหมายกาํ หนดในทกุ อาํ เภอโดยเฉพาะอยางยิ่งใน อําเภอเมืองระยองมีปริมาณเหล็กสูงถึง 80 มิลลิกรัมตอลิตร ทั้งน้ีพระราชบัญญัติน้ําบาดาล พ.ศ. 2520 กาํ หนดปริมาณเหลก็ ไวไ มเกนิ 1 มลิ ลกิ รมั ตอ ลติ ร ปญหาทรัพยากรนาํ้ ของจังหวดั ระยอง แยกพิจารณาได 2 ประการ ดังน้ี ก. ปญหาขาดแคลนนา้ํ เพ่อื อุปโภคบริโภค จงั หวัดระยองมคี วามตอ งการใชน ํ้าเพือ่ การอุปโภค บริโภค เพอื่ การเกษตรกรรมในปริมาณ มาก โดยเฉพาะอยา งยิ่งเพอ่ื การอตุ สาหกรรม ในเขตอําเภอเมืองระยอง อําเภอบานฉาง และอําเภอ แกลง สง ผลใหป รมิ าณความตอ งการใชนาํ้ อยูในระดบั สงู ใกลเ คียงกบั ปรมิ าณน้ําตนทุนที่เก็บกักได โดยในชวงป พ.ศ. 2547-2548 จังหวดั ระยองประสบกับวิกฤตการณภัยแลง นํ้าท่ีจัดเก็บในอางเก็บ น้าํ เพือ่ ใชเปนนํ้าตน ทนุ ลดปริมาณลงมาก ภาคอตุ สาหกรรมจึงตองลดการผลิตเน่ืองจากขาดแคลน นํ้า13 ในปจจุบนั ชวงป พ.ศ.2549-2550 จังหวดั ระยองมีฝนตกอยางตอเน่ืองซึ่งไมประสบกับวิกฤต ขาดแคลนนา้ํ เหมอื นดังเชน ในอดตี อยางไรก็ตามภาครัฐไมควรละเลยปญหาการจัดสรรนํ้าเพ่ือการ อุปโภคบรโิ ภคในอนาคต เชน โครงการเพม่ิ เตมิ นํ้าตนทนุ จากทกุ แหลง 14 พัฒนาระบบทอ สงนํา้ ใหมี ปริมาณนาํ้ เพียงพอ15 เปนตน ข. ปญ หาความขดั แยงในการจัดสรรน้ํา เนอ่ื งจากแหลงนํา้ มจี าํ นวนจํากัด และภาคประชาชนการขาดการมีสวนรวมในการจัดสรร นาํ้ ทําใหก ารตดั สนิ ใจในการบริหารจดั การนํ้าอยูกบั ฝา ยใดฝา ยหนึ่ง สงผลใหประชาชนคัดคานการ จัดสรรน้ําของภาครัฐ เน่ืองจากมีทัศนคติวาภาครัฐพยายามจัดสรรน้ําเพื่อชวยเหลือเพียง 12 ชะตาระยอง: วนั วาน... วนั นี้... และวนั พรงุ น้ี.. มูลนิธินโยบายสุขภาวะ วิภวา ชื่นชิต รุงทิพย สุขกําเนิด ศุภกิจ นนั ทะวรการ วรรณวรางค สิริวรนาค 2550 หนา 53. 13 ชะตาระยอง: วนั วาน... วนั นี้... และวันพรงุ นี้.. มูลนิธินโยบายสุขภาวะ วิภวา ช่ืนชิต รุงทิพย สุขกําเนิด ศุภกิจ นนั ทะวรการ วรรณวรางค สิรวิ รนาค 2550 หนา 20. 14 ป พ.ศ. 2548 สํานักงานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง ชาติ รวมกับหนวยงานทั้งภาครัฐและ เอกชนไดทําการวิเคราะหความพอเพียงของนํ้าใน 4 ลุมนํ้าในภาคตะวันออก พบวาในอนาคตจนถึงป 2558 จงั หวัดระยองจะขาดแคลนนา้ํ ทุกป ถงึ แมว า จะมโี ครงการเพมิ่ เติมนํ้าตนทุนจากทุกแหลงแลวก็ตามแตปริมาณนํ้า ในพื้นทยี่ ังรองรับความตอ งการใชนาํ้ ของอุตสาหกรรมไดอกี 5-7 ปซง่ึ จะเพียงพอถงึ ป 2568 15 การคาดการณข อง บ.อีสต วอเตอร ระบวุ า ภายในป 2558 ความตองการใชนํ้าเพื่ออุปโภค –บริโภคของจังหวัด ระยอง จะเพ่ิมข้ึนประมาณ 3 เทาตวั ในขณะทีภ่ าคอุตสาหกรรม จะเพ่ิมขึ้นประมาณ 2 เทา และโดยภาพรวมของ ระยองก็จะเพิ่มข้นึ 2 เทา 8

ภาคอุตสาหกรรม ดังเห็นไดจากหลายสถานการณ เชน กรณีชาวบาน ต. ทับมา อ. เมืองระยอง คัดคานไมใหม ีการสบู นํ้าไปปอนโรงงาน หรือชาวบานประแสรคัดคานการผันน้ําไปยังอางหนอง ปลาไหล หรือชาวระยองประทวงการสรา งประตูระบายนํ้าที่ปดก้ันบริเวณปากแมน้ําระยอง16 เปน ตน นอกจากนี้ จากการขยายตัวอยางรวดเร็วของภาคอุตสาหกรรมและชุมชนเมือง ทําใหมี ปรมิ าณนา้ํ ทงิ้ ตอวันเพ่ิมมากข้ึนโดยตางปลอยน้ําท้ิงลงสูแหลงน้ํา ในขณะเดียวกันอัตราการฟนฟู ตามธรรมชาติของแหลงนํ้าก็มีคาลดลง ปราศจากการปรับปรุงพัฒนาระบบบําบัดนํ้าเสียใหมี ประสทิ ธิภาพ 1.3.4 ทรัพยากรปาไม จงั หวัดระยองมลี ักษณะปา ไมหลายประเภท ไดแก ปาดิบเขา ปาดิบช้ืน ปาเบญจพรรณ ปา เตง็ รังและปา ชายเลน พนื้ ท่ีปา ไมของจงั หวดั ระยองมีทัง้ สน้ิ 821.99 ตารางกิโลเมตรหรือ130,625 ไร คิดเปนรอย ละ 5.88 ของพืน้ ทจ่ี งั หวัด สามารถจาํ แนกไดเปน17 ปา สงวนแหงชาติ จํานวน 8 แหง เนื้อท่ี 513,743 ไร พน้ื ที่ ส.ป.ก. เนือ้ ท่ี 164,052,865 ไร อทุ ยานแหง ชาตเิ ขาแหลมหญา - หมูเกาะเสม็ด เน้อื ที่ 81,875 ไร อุทยานแหง ชาตเิ ขาชะเมา-เขาวง เนื้อท่ี 42,400 ไร และเขตรักษาพันธสุ ตั วป าเขาอางฤาไน เนื้อที่ 32,875 ไร ปญหาทรัพยากรปาไมของจังหวัดระยอง พื้นที่ปาไมของจังหวัดระยองไดลดนอยลงไป อยา งมากเนอ่ื งจากการพัฒนาพื้นที่ของจังหวัดระยองโดยเฉพาะอยางย่ิงการขยายตัวอยางรวดเร็ว ของภาคอตุ สาหกรรม การขยายตัวของชุมชนเมือง การใหสัมปทานปาไม การจัดสรรพ้ืนที่ทํากิน รอบๆ ปาใหแ กร าษฎร อีกท้ังการบุกรกุ พื้นท่ปี าเพือ่ การเกษตรกรรม เปน ตน18 16 ชะตาระยอง: วันวาน... วนั น้ี... และวันพรงุ น้ี.. มูลนิธินโยบายสุขภาวะ วิภวา ช่ืนชิต รุงทิพย สุขกําเนิด ศุภกิจ นนั ทะวรการ วรรณวรางค สิรวิ รนาค 2550 หนา 21. 17 ทีม่ า: ดดั แปลงมาจาก http://www.rayong.go.th/ceo/tummachat_1.html 18 รายงานฉบบั สุดทาย final report โครงการติดตามและประเมณิ ผลการดําเนินงานตามแผนปฏิบัติการดาน ส่ิงแวดลอ มและการใชป ระโยชนท ่ีดินบริเวณชายฝง ทะเลตะวนั ออก ระยะท่ี 2 ป 2547 โดยบริษทั มหานคร คอนซลั แตนท จํากัด บทที่ 3 หนา 10. 9

1.3.5 ทรัพยากรทางทะเลและพ้นื ท่ชี ายฝง จังหวดั ระยองมพี ื้นทต่ี ดิ ชายฝง ทะเลทางดานทิศตะวันตกและทิศใตของอาวไทยตอนบน ยาวประมาณ 100 กิโลเมตร พนื้ ทช่ี ายฝง ทะเลแบบยกตัว เปนที่ราบแคบๆ ขนานไปกับแนวชายฝง ทะเล มลี กั ษณะของพื้นทช่ี ายฝง ทะเล ท้ังปากนํ้า แหลม ชายหาดและอาว19 การกัดเซาะชายฝง การขยายตัวอยางรวดเร็วของภาคอุตสาหกรรมและชุมชนเปนปจจัย สาํ คัญตอการถูกกดั เซาะอยางรนุ แรงของพ้ืนที่ชายฝงของจังหวัดระยอง จากการสํารวจขอมูลของ สํานักงานส่ิงแวดลอ มภาคที่ 13 ในป พ.ศ. 2548 พบวามีการสญู เสยี พ้ืนที่ท่ชี ายฝง ของจังหวัดระยอง จากการถกู กัดเซาะ ประมาณ 422 ไร มลู คา ทด่ี นิ ทีส่ ญู เสียประมาณ 2,110 ลานบาท (ไรละประมาณ 5 ลานบาท) พนื้ ทชี่ ายฝง ท่พี บการกัดเซาะอยางรุนแรง กลา วคือ อัตราการกดั เซาะมากกวา 5 เมตรตอ ป ไดแก บริเวณบา นหนองแฟบ หาดตากวน และมาบตาพดุ อําเภอเมืองระยอง สวนพ้นื ท่ีชายฝงท่ีมี การกัดเซาะปานกลาง กลาวคือ อัตราการกัดเซาะต้ังแต 1-5 เมตรตอป ไดแก บริเวณบานพังราด บานแสมผู บานแหลมสน บานซากมะกรูด บานหนองสะพานและบานหนองเสม็ด อําเภอแกลง บา นเพ บา นกนอาว ปากน้ําระยองดานตะวันออก บานปากนํ้า หาดแสงจันทร อําเภอเมืองระยอง วดั พลา - บา นตระกาด อําเภอบา นฉาง20 จังหวัดระยองมีพ้ืนท่ีปาชายเลน พื้นท่ีซึ่งมีความความสําคัญทั้งตอสิ่งแวดลอมและตอ มนุษย ในป 2518 จงั หวัดระยองมพี น้ื ท่ีปา ชายเลน 34,375 ไรและลดลงเหลือ 10,450 ไรในป 254721 คิดเปน รอ ยละ 70 เม่อื เทียบกบั ป พ.ศ. 2518 เกาะตางๆ ของจังหวดั ระยองมีประมาณ 13 เกาะ เชน เกาะเสม็ด เกาะมันนอก เกาะมันใน เกาะขาม เกาะทะลุ เกาะจนั ทร เปน ตน จงั หวัดระยองมที รัพยากรธรรมชาติทางทะเลที่สําคัญหลายประเภท ทั้งแนวปะการังและ หญาทะเล โดยเฉพาะทเ่ี กาะครามและอาวมะขามปอ ม แนวปะการงั น้ําตื้นและปะการังนํ้าลึกมีความสมบูรณเปนอยางมาก ซ่ึงพบมากที่หมูเกาะ เสม็ด หมูเกาะกฎุ ี และหมูเ กาะมัน โดยปะการงั ท่พี บ เชน ปะการงั เขากวาง ปะการงั แผน เปน ตน 19 รายงานฉบับสดุ ทา ย final report โครงการติดตามและประเมณิ ผลการดาํ เนินงานตามแผนปฏบิ ัติการดา น สงิ่ แวดลอ มและการใชป ระโยชนท่ีดินบรเิ วณชายฝงทะเลตะวันออก ระยะท่ี 2 ป 2547 โดยบริษัท มหานคร คอนซัลแตนท จาํ กดั บทท่ี 3 หนา 13. 20 ชะตาระยอง: วนั วาน... วนั น้ี... และวนั พรงุ น้ี.. มูลนิธินโยบายสุขภาวะ วิภวา ช่ืนชิต รุงทิพย สุขกําเนิด ศุภกิจ นนั ทะวรการ วรรณวรางค สิริวรนาค 2550 หนา 28. 21 ทีม่ า: http://www.dmcr.go.th,2548 ศนู ยว ิจัยทรัพยากรทางทะเลและชายฝง อา วไทยฝงตะวันออก, 2548 10

พ้ืนท่ีหญาทะเลของจังหวัดระยองโดยการสํารวจของศูนยวิจัยทรัพยากรทางทะเลและ ชายฝงอาวไทยฝงตะวันออก พบวามีพื้นที่ประมาณ 14,000 ไร มีลักษณะของหญาทะเลแบบตน ส้ันๆ และไมหนาแนนมาก มักพบในชวงเดือนพฤศจิกายน- ธันวาคม สวนสัตวนํ้าในพื้นท่ีหญา ทะเลมจี าํ นวนนอ ย เชน พบพะยูนเปน ประจํา เฉล่ยี ปล ะ 1 ตัว บริเวณปากนํา้ ประแสร ทรัพยากรประมงทะเล ปริมาณและชนิดของสัตวนํ้าเค็มของจังหวัดระยอง มีแนวโนม ลดลงมาโดยตลอดในชวง 10 ประหวางป พ.ศ. 2536-2545 สวนการเพาะเลี้ยงสัตวน้ําชายฝง มี แนวโนมเพ่มิ ขึ้นอยา งตอเนอ่ื งมาโดยตลอดระหวา งป พ.ศ. 2536-2545 โดยเฉพาะการเพาะเลี้ยงหอย และปลาชายฝงทะเล นาํ้ ทะเลชายฝง ในภาพรวมคณุ ภาพน้ําทะเลชายฝงจงั หวดั ระยองอยูในเกณฑพอใชจนถึงดี มีคาเปนไปตามเกณฑมาตรฐาน อยางไรก็ตาม คุณภาพน้ําในบางพ้ืนท่ีไมเปนไปตามเกณฑ มาตรฐาน กลาวคือ มแี เบคทีเรียกลุมโคลีฟอรมสูงกวามาตรฐาน โดยเฉพาะบริเวณหาดทรายแกว ปากแมนํ้าระยองและปากแมนํ้าประแสร มีการปนเปอนของโลหะหนักและสารประกอบดีบุก อนิ ทรยี ส ูงเกนิ กวา มาตรฐาน ท่ีบริเวณนคิ มอุตสาหกรรมมาบตาพุด พบคาไนเตรทสูงสุด ท่ีบริเวณ ปากคลองแกลง พบคา ฟอสเฟตสงู สุด ท่ีบริเวณหาดทรายทอง อําเภอเมืองระยอง พบคาออกซิเจน ละลายตํ่ากวามาตรฐานที่บริเวณหากแมรําพึง พบปญหาคราบน้ํามันซึ่งมีผลเชิงลบตอคุณภาพน้ํา ทะเลชายฝง จงั หวดั ระยอง นอกจากน้ี ยังพบปญ หาการรุกตัวของน้ําเค็มบรเิ วณปากแมนํ้าระยองและ ปากแมนาํ้ ประแสรใ นชว งฤดแู ลงทม่ี ีการรกุ ตวั ของนํา้ ทะเลเขามาในแมน ้าํ อกี ดว ย22 1.3.6 ทรพั ยากรการทองเที่ยว จังหวัดระยองไดร ับการขนานนามวา เปน เมอื งแหงกวีศรีรัตนโกสินทร “สุนทรภู” ผูไดรับ การยกยองใหเปนกวีเอกของโลก โดยเฉพาะนทิ านกลอนสุภาพเรอ่ื งพระอภัยมณี นอกจากนี้ระยอง ยังมคี วามงดงามทางธรรมชาติ เปนแหลงปลกู ผลไมเ มอื งรอนท่มี คี ณุ ภาพเชน เงาะ ทุเรียน และเปน ทตี่ ัง้ ของโครงการพัฒนาพื้นทช่ี ายฝง ตะวนั ออก จึงแยกประเภททรพั ยากรการทองเท่ียวของจังหวัด ระยองเปนสามดาน ไดแก แหลงทองเที่ยวทางธรรมชาติ ทางประวัติศาสตร และทางประเพณี วัฒนธรรม ก. แหลง ทองเที่ยวทางธรรมชาตทิ ั้งทางบก ทะเล พ้นื ทชี่ ายฝง รวมถึงท่มี นุษยสรางข้ึน รวม ท้งั สิน้ 19 แหง เชน อุทยานแหง ชาติเขาแหลมหญา -หมเู กาะเสมด็ ลองเรือดูหิ่งหอยปากน้ําประแสร ดาํ น้าํ ตืน้ เกาะทะลุ เดินปาชมธรรมชาตเิ กาะกุฎี สวนสมุนไพรสมเด็จพระเทพรัตนราชสุดาฯ สยาม บรมราชกุมารี เปนตน 22 รายงานสถานการณคุณภาพนํา้ ทะเลบรเิ วณฝง อา วไทยตะวนั ออกระหวางป 2544-2545 โดยกรมควบคมุ มลพษิ 11

ข. แหลง ทอ งเท่ยี วทางประวัติศาสตรท งั้ โบราณสถาน โบราณคดีบนบก และโบราณคดีใต นา้ํ รวมท้งั สน้ิ 15 แหง ค. แหลง ทองเท่ยี วทางประเพณีวัฒนธรรมและศาสนสถาน รวมท้ังสน้ิ 8 แหง 1.4 นโยบายและลกั ษณะการใชพ ื้นที่ นบั ต้ังแตป พ.ศ. 2524 รฐั บาลไดม นี โยบายในการพฒั นากิจกรรมทางเศรษฐกิจของประเทศ ไปยังสวนภูมิภาค รวมถึงบริเวณชายฝงตะวันออก ซ่ึงครอบคลุมพ้ืนท่ีภาคตะวันออกท้ังสิ้น 6 จังหวัด ไดแก ฉะเชิงเทรา นครนายก ปราจีนบุรี สระแกว ชลบุรี จันทบุรี ตราด และระยอง โดย รฐั บาลไดจัดทาํ โครงการพัฒนาพนื้ ท่ีบริเวณชายฝงทะเลตะวันออก (Eastern Seaboard) รวมท้ังได บรรจุนโยบายดังกลาวไวในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับท่ี 5-9 อีกดวย พื้นท่ี บริเวณชายฝงทะเลตะวันออกโดยเฉพาะอยางย่ิงจังหวัดระยอง จึงไดรับการพัฒนาใหเปนศูนย อตุ สาหกรรมหลักของประเทศ โดยเปน อตุ สาหกรรมท่ีตอ เนื่องอยางสมบูรณ เปนประตูทางออกใน การสง สนิ คา ไปจําหนา ยยังตา งประเทศ (Gateway) ซงึ่ ทาเรอื แหลมฉบังเปนศูนยก ลางการขนสง ทาง ทะเล สว นศนู ยกลางการขนสง ทางอากาศคอื สนามบนิ อตู ะเภาทาํ ใหสามารถสงสนิ คา ไปจํานายโดย ไมตอ งผา นกรงุ เทพฯ เปน ศูนยก ลางการศึกษาและเทคโนโลยี รวมถึงเปน แหลง ทองเทยี่ วอีกดว ย จังหวัดระยองมีระยะหา งจากกรงุ เทพฯ ไมม ากนกั ประกอบกบั การเปน จงั หวดั ทอี่ ยูในทาํ เล ที่มีศักยภาพในการพัฒนาไดสูง จึงไดรับการกําหนดใหอยูในเขตสงเสริมการลงทุนของ คณะกรรมการสงเสริมการลงทนุ เขต 3 ซ่ึงการลงทนุ ในเขตพ้ืนที่น้ีผูประกอบกิจการจะไดรับสิทธิ พิเศษหลายประการ ดังเชน การไดรับยกเวนภาษีเงินไดนิติบุคคล การไดรับยกเวนอากรขาเขา เครื่องจกั ร เปนตน นอกจากนร้ี ัฐบาลไดเตรยี มปจ จยั พน้ื ฐาน เชน ไฟฟา ประปา โทรศัพท ถนน ทา เทียบเรือ น้ํา ไวอยางพรอมเพรียง จึงทําใหจังหวัดระยองสามารถดึงดูดการลงทุนไดเปนอยางดี สง ผลตอการพัฒนาทางเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมอยางรวดเร็ว จากขอมูลการไดรับการสงเสริม การลงทนุ ภาคอุตสาหกรรมของ Board of Investment หรอื BOI แสดงใหเ ห็นวา จังหวดั ระยองมีการ ขอรับและไดรับการอนุมัติการสงเสริมการลงทุนมากเปนอันดับหน่ึงของประเทศ เศรษฐกิจของ พื้นทขี่ ยายตัวเพิ่มขนึ้ ถึง 3 เทา การผลิตภาคอตุ สาหกรรมขยายตวั 3.2 เทา และมีการจางงานเพ่ิมขึ้น เปน จํานวนมาก การดําเนินการนบั ตั้งแตป พ.ศ. 2524 แบงไดเปน 2 ระยะ กลาวคือ ระหวางป พ.ศ. 2524- 2537 โดยพ้ืนที่มาบตาพุดของจังหวัดระยอง พัฒนาใหเปนเมืองอุตสาหกรรม มีแนวทอกาซ ธรรมชาติมาข้ึนที่จังหวัดระยอง สงผลใหอุตสาหกรรมในระยะแรกเปนอุตสาหกรรมท่ีใชกาซ ธรรมชาตเิ ปนวัตถุดบิ และจะไดร ับการพัฒนาใหเ ปน อุตสาหกรรมตอ เนื่องในระยะตอไป ระยะที่ 2 12

ระหวางป พ.ศ. 2538 – ปจจุบัน เปนการพัฒนาแบบการเปดพื้นที่ตอนใน มีการพัฒนาระบบ โครงสรางข้ันพนื้ ฐาน มีความเชอื่ มโยงกนั ท้ังในดานวตั ถุดบิ กระบวนการผลติ และระบบการขนสง เพ่อื ใหเ ปน ฐานการผลิตอตุ สาหกรรมทใ่ี ชเทคโนโลยีชน้ั สูง จังหวัดระยองมีจํานวนโรงงานท้ังสิ้น 1,740 โรง โดยตั้งอยูในนิคมอุตสาหกรรมจํานวน 380 โรงและตั้งอยูนอกนิคมอุตสาหกรรมจํานวน 1,259 โรง23 ทั้งนี้จํานวนนิคมอุตสาหกรรม24ซ่ึง ตั้งอยูในจังหวัดระยองมีจํานวนทั้งส้ิน 8 แหง ไดแก นิคมอุตสาหกรรมอีสเทิรนซีบอรด นิคม อุตสาหกรรมอมตะซติ ้ี และนิคมอตุ สาหกรรมเหมราชอีสเทิรนซีบอรด ต้ังอยูท่ี อ. ปลวกแดง นิคม อุตสาหกรรมมาบตาพุด นิคมอุตสาหกรรมเหมราชตะวันออก นิคมอุตสาหกรรมผาแดง นิคม อตุ สาหกรรมเอเชยี และนิคมอุตสาหกรรมอาร ไอ แอล ต้ังอยูที่ อ. เมืองระยอง นอกจากน้ีจังหวัด ระยองมีเขตประกอบการอตุ สาหกรรมจํานวน 5 เขต เชน เขตประกอบการอตุ สาหกรรมระยองทดี่ ิน อุตสาหกรรม เขตประกอบการอตุ สาหกรรมโรจนะ ต้ังอยูท ่ี อ. บา นคาย เปนตน 25 โรงงานอุตสาหกรรมท่ีต้ังอยูในจังหวัดระยองมีอยางหลากหลาย ท้ังอุตสาหกรรม การเกษตร เชน อตุ สาหกรรมผลติ นํ้าปลา อุตสาหกรรมเก่ียวกับยางพารา อุตสาหกรรมผลิตแปงมัน สําปะหลัง เปนตน อุตสาหกรรมปโตรเคมี เชน อุตสาหกรรมโรงกลั่นนํ้ามัน อุตสาหกรรมผลิต ไฟฟา อุตสาหกรรมผลติ แผงวงจรอิเลก็ ทรอนกิ ส อุตสาหกรรมการผลติ เม็ดพลาสติก เปน ตน 1.5 จํานวนประชากร ขอ มลู สาํ รวจโดยกรมการปกครอง กระทรวงหมาดไทย ตามหลักฐานการทะเบียนราษฎร ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2550 จังหวัดระยองมีจํานวนประชากรทั้งสิ้น 583,470 คน โดยแบงเปนชาย 288,098 คน และหญงิ 295,372 คน26 และมจี าํ นวนบา นทั้งสน้ิ 281,344 หลัง27 23 http://www2.diw.go.th 24 คือการรวมกลุมของโรงงานอุตสาหกรรม ภายใตการกํากับดูแลของการนิคมอุตสาหกรรมแหงประเทศไทย (กนอ.) 25 รายงานผลการศกึ ษา โครงการศกึ ษาวจิ ยั เพือ่ สรุปบทเรียนจากประสบการณก ารจดั ตั้งนิคมอุตสาหกรรมมาบตา พุด จังหวดั ระยอง เลมที่ 3 ทางเลือกเชิงเทคโนโลยี: ยอนรอยการพัฒนา ตามหาความพอเพียง 10 มีนาคม 2551 สาํ นักงานคณะกรรมการสิทธมิ นุษยชนแหง ชาติ หนาที่ 6. 26 ประกาศสํานักทะเบยี นกลาง กรมการปกครอง เร่อื ง จํานวนราษฎรท่วั ราชอาณาจกั ร แยกเปน กรุงเทพมหานคร และจังหวัดตา ง ๆ ตามหลักฐานการทะเบยี นราษฎร ณ วนั ท่ี 31 ธนั วาคม 2550 (http://www.dopa.go.th/stat/y_stat50.html) 27 http://www.dopa.go.th/xstat/pop50_2.html 13

เฉพาะนิคมอตุ สาหกรรมมาบตาพุดมีจํานวนประชากรทั้งส้ิน 61,000 คน โดยอาศัยอยูใน เขตเทศบาลเมืองมาบตาพุด 38,000 คน เขตสุขาภิบาลมาบตาพุด 7,500 คน และชุมชนบานฉาง 15,500 คน28 แมจ ะมีโรงงานอุตสาหกรรมตั้งอยูในจังหวัดระยองเปนจํานวนมาก แตแรงงานโดยสวน ใหญไมใชคนในพ้นื ท่กี ลบั เปนประชาชนซ่ึงหลงั่ ไหลมาจากตางถ่นิ และสว นมากเปน ประชาชนใน วยั แรงงานซ่งึ ตอ งการเขา มาทาํ งานในโรงงานอตุ สาหกรรมท่ีต้ังอยูในจังหวดั ระยองโดยเฉพาะอยาง ยงิ่ ในเขตนคิ มอุตสาหกรรมมาบตาพุด ประชากรเหลานค้ี อื กลมุ “ประชากรแฝง” ท้ังชนชัน้ นายทุน (Capital) แรงงานมีทักษะ (White-Collar) และแรงงานไรทักษะ (Blue-Collar) ซึ่งมีแนวโนมท่ี สูงข้ึน โดยในป 2549 มปี ระชากรแฝงประมาณ 307,000 คน หรือรอยละ 54 ของประชากรทะเบียน ราษฎร และเทศบาลเมืองมาบตาพุดมีประชากรแฝงประมาณ 115,501 คน หรือรอยละ 182 ของ ประชากรทะเบยี นราษฎร29 28 ชะตาระยอง: วันวาน... วนั น้ี... และวนั พรงุ นี้.. มูลนิธินโยบายสุขภาวะ วิภวา ชื่นชิต รุงทิพย สุขกําเนิด ศุภกิจ นนั ทะวรการ วรรณวรางค สริ ิวรนาค 2550 หนา 39. 29 ชะตาระยอง: วนั วาน... วันนี้... และวันพรุงน้ี.. มูลนิธินโยบายสุขภาวะ วิภวา ช่ืนชิต รุงทิพย สุขกําเนิด ศุภกิจ นันทะวรการ วรรณวรางค สริ วิ รนาค 2550 หนา 40. 14

สวนท่ี 2. แนวคิดทใ่ี ชในการศกึ ษา แนวคิดทใ่ี ชใ นการศกึ ษา แบง ออกได 4 สว น ไดแก แนวคิดเร่ืองสิทธิการมสี ว นรว ม แนวคิด กฎหมายส่ิงแวดลอม แนวคิดการบริหารงานภาครัฐ และแนวคิดการพัฒนาระบบกฎหมาย ดังตอ ไปน้ี 2.1 สิทธิการมสี ว นรวมในการจัดการทรัพยากรและสิง่ แวดลอ ม การพัฒนาแนวคิดเร่ืองสิทธิ-เสรีภาพของประชาชน และเพ่ือใหเกิดความสอดคลองกับ บรบิ ทของประเด็นที่กําลงั ศึกษาเก่ียวกบั การมสี ว นรว มของภาคประชาชนในการแกไขปญ หามลพิษ จากเขตนิคมอตุ สาหกรรมจึงจาํ เปน ท่จี ะตอ งทาํ ความเขาใจถึงสิทธทิ ี่จะเปนรากฐานสําคัญตอไปใน อนาคตสําหรับทศิ ทางการพัฒนาประเทศเพื่อใหสอดคลองกับแนวคิดเร่ืองการพัฒนาที่ย่ังยืน และ เศรษฐกจิ พอเพยี ง สิทธดิ ังกลาวไดแ ก “สทิ ธิในส่งิ แวดลอม ” ( Right to the Environment ) พืน้ ฐานความคิดของสทิ ธิในสงิ่ แวดลอมเปน พัฒนาการทเ่ี กิดข้ึนจากแนวคดิ พ้ืนฐานของ สิทธิ 3 ประเภท ประกอบเขา กันเปนสิทธใิ นสงิ่ แวดลอม กลาวคือ30 1. แนวคิดพ้ืนฐานประเภทแรก คอื แนวคิดเรอ่ื งสิทธมิ นษุ ยชน 2. แนวคดิ สทิ ธปิ ระการท่สี องคือ สิทธิการมีสว นรวมในทางการเมอื ง 3. แนวคิดเรื่องสิทธิในความเปนธรรมจากการพัฒนา แมในปจจุบันสทิ ธใิ นสงิ่ แวดลอ มจะอยูในระดบั ของกระบวนการพัฒนาเชิงแนวคิดก็ตาม แตหลายๆ ประเทศที่มีเจตจํานงทางการเมืองที่ใหความสําคัญตอสิ่งแวดลอมอยางแนวแน ก็ไดมี การพฒั นาระบบกฎหมายโดยนาํ เอาแนวคิดเรือ่ งสิทธิในสิ่งแวดลอมผนวกเขาไปในโครงสรางสวน ใดสว นหนง่ึ ของระบบกฎหมาย อาทิเชน ผนวกเขาไปในรัฐธรรมนูญ การจัดตั้งศาลสิ่งแวดลอม การขยายสทิ ธิการมีสวนรวมของประชาชนใหครอบคลุมถงึ สทิ ธใิ นส่งิ แวดลอม เปน ตน แมขอบเขตความหมายของสทิ ธใิ นส่งิ แวดลอมจะมีความแตกตางกันข้ึนอยูกับบริบทของ ระบบกฎหมายของประเทศตางๆ วายอมรับสทิ ธใิ นส่งิ แวดลอ มมากนอ ยแตกตา งกัน แตในปจจุบัน มีเอกสารภาคผนวกของรายงานของคณะผูรายงานพิเศษดานสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดลอมของ องคการสหประชาชาติ (the Report of the UN Special Rapporteur on Human Rights and the 30 มแี นวการวเิ คราะหพ ฒั นาการของสทิ ธใิ นสิง่ แวดลอมอยหู ลายแนว สําหรบั ทานที่สนใจโปรดดรู ายละเอยี ดใน website ตา งๆเชน http://www.righttoenvironment.org/default.asp?pid=80 หรือ http://www.cesr.org/healthyenvironment เปนตน 15

Environment ) ซ่ึงถือไดวาเปนคําแถลงขององคการสหประชาชาติเกี่ยวกับสิทธิในสิ่งแวดลอมที่ ใหมลา สุดนับแตม ีคาํ ประกาศริโอวา ดว ยสิ่งแวดลอมกบั การพฒั นา แมค ําแถลงดังกลาวจะไมมสี ถานะเปนกฎหมายแตกส็ ามารถที่จะประมวลหลักการกวา งๆ ของสิทธิ ในสงิ่ แวดลอมวา ครอบคลมุ ในประเด็นสาํ คัญดงั ตอไปน3ี้ 1 1. มนุษยม ีสทิ ธทิ ่จี ะมชี ีวิตอยอู ยางม่ันคงในสิ่งแวดลอมทถ่ี ูกสุขลกั ษณะ 2. มนษุ ยในรุนปจ จุบันมสี ิทธทิ ีจ่ ะไมถูกเลือกปฏิบตั แิ ละมสี ทิ ธิทจี่ ะใชป ระโยชนจาก สิ่งแวดลอ มอยา งพอเพียงเทาทีจ่ ะตอบสนองถึงความจาํ เปนพื้นฐานโดยไมไ ปกระทบ ตอ สิทธิในการใชป ระโยชนจ ากส่ิงแวดลอ มของเพือ่ ตอบสนองตอความจําเปน พน้ื ฐานเทา ท่จี าํ เปน ของชนในรุนหนาและในอนาคตจะมีการใหค ํานิยามและเนอื้ หาของ สิทธใิ นสง่ิ แวดลอ ม ทจ่ี ะ ครอบคลุมถงึ 3. สิทธิทจ่ี ะปกปอ งส่งิ แวดลอม 4. สทิ ธิที่จะรกั ษาและทําใหม ีนาํ้ ทถี่ ูกสขุ ลักษณะ 5. สิทธทิ ี่ปกปก รกั ษาความเปนเอกลกั ษณเฉพาะพ้ืนท่ี 6. สิทธิทจ่ี ะเขาถงึ ระบบขอ มลู ขา วสารสารสนเทศทางสิง่ แวดลอม 7. สิทธใิ นการมีสว นรว มแบบแนวรุกในกระบวนการตัดสินใจทง้ั หลายที่มผี ลตอ สงิ่ แวดลอม 8. สทิ ธิท่ีจะไดร บั การชดเชย เยียวยา ท่ีมีประสทิ ธิภาพจากการกระทาํ ที่กอ ใหเ กดิ อันตราย หรอื ภาวะคุกคามตอสิง่ แวดลอ ม สิทธิในสิ่งแวดลอมที่ไดรับการรับรองในรูปแบบตางๆ ขางตนนําไปสูการพัฒนา แนวความคิดเร่ืองการมีสวนรวมของประชาชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติซึ่งมีการ เปลยี่ นแปลงแนวความคดิ ในการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติจากแนวความคดิ เดิม การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมในบริบทสากลสวนใหญเปนการจัดการ โดยภาครฐั ที่จะทําหนาทใ่ี นการควบคมุ และจดั การทรัพยากร ตอมาไดมีการกาํ หนดหลักการมีสวน รวมของประชาชนขึ้นไมเพียงการจัดการทรัพยากรและส่ิงแวดลอมเทานั้น แตหมายถึงระบบ โดยรวมทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจและสงั คม โลกทมี่ ีการเปล่ยี นแปลงจากระบบสองขว้ั อํานาจหรือ สองคาย คือ เสรนี ยิ มและสังคมนิยมมาสูร ะบบการปกครองทีป่ ระชาชนตองการเขาไปมีสว นรวมใน 31 UN Doc, E/CN.4/Sub.2/1994/9 16

การบริหารประเทศมิใชปลอยใหผูบริหารรัฐดําเนินการแตเพียงฝายเดียวเชนในอดีต32 การ เปล่ียนแปลงดังกลาวสงผลตอการจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดลอมทําใหรัฐไมใชองคกรท่ีเปน ศูนยก ลางการผูกขาดอาํ นาจในการจดั การทรัพยากรและส่ิงแวดลอมไวท้ังหมด แตรัฐจะทําหนาท่ี เปน ผูจัดระบบระเบยี บของสังคมและเปดโอกาสใหป ระชาชนหรือกลุมองคกรอื่นเขามามีสวนรวม ในการจดั การทรัพยากรและสิง่ แวดลอ มดวยเพือ่ ใหเกดิ การพฒั นาอยา งยัง่ ยืนและเปนธรรม หลักการมีสวนรวมท่ีไดยอมรับกันในระดับสากล ไดแก คําประกาศกรุงริโอ (Rio Declaration 1992) ในหลกั การขอ 10 ของคําประกาศกรุงริโอ (Principle 10 of Rio Declaration) มี หลกั การอยู 3 หลักการ (three access principles) ดงั นี้ 33 1.สิทธใิ นการเขา ถึงขอ มูลขา วสารดานสงิ่ แวดลอ มซงึ่ อยใู นความครอบครองของหนว ยงานรฐั 2.สทิ ธใิ นการมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจ รัฐจะตองเอ้ืออํานวยและสงเสริมความ ต่นื ตวั และการมีสวนรวมดานสิ่งแวดลอ มของสาธารณชน ดว ยการเผยแพรขอ มูลอยางกวางขวาง 3.สิทธใิ นการเขาถงึ กระบวนการยุติธรรมและทางบริหาร รวมท้ังการไดรับการชดเชยและ การเยยี วยาความเสยี หาย หลกั การท้ัง 3 หลกั การนถ้ี ือเปน หลกั การมีสว นรว มในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติและ สง่ิ แวดลอมทม่ี ีความสําคญั ในการพัฒนาหลักการมีสวนรวมของประชาชนในการจดั การทรัพยากร และสง่ิ แวดลอม สําหรับประเทศไทยในระยะที่ผานมากอนท่ีจะมีการจัดทํารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 การ บริหารงานภาครฐั นน้ั มลี กั ษณะเปนระบบปด (closed system) ไมไ ดเ ปดใหประชาชนเขาไปมีสวน รวมในการจัดการมากนัก ทั้งในสวนของการกําหนดนโยบายและการใชอํานาจทางปกครอง ทงั้ หลายรวมถงึ การบรหิ ารจัดการทรพั ยากร ปญ หาท่ีเกิดข้นึ ในการจดั การบรหิ ารงานโดยภาครัฐทํา ใหถ ูกตงั้ คําถามถึง การทุจริตและการเอ้ือประโยชนใหกับกลุมทุนตางๆ ในการพัฒนาและปฏิรูป ระบบราชการในชวงรัฐบาลที่มีนาย อานันท ปนยารชุน เปนนายกรัฐมนตรี รัฐบาลไดแถลง นโยบายตอ สภานติ ิบัญญัตแิ หง ชาติ เมื่อวันท่ี 4 เมษายน พ.ศ. 2534 ไดเนน ถงึ การบริหารราชการบน หลักการสองขอ คือ ตองมีความโปรงใส (transparency) และการมีสวนรวมของภาคประชาชน 32 ไชยรตั น เจรญิ สนิ โอฬาร. การเมืองแบบใหม,ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมรูปแบบใหมและวาทกรรมการ พัฒนาชุดใหม, วาทกรรมการพัฒนา : อํานาจ ความรู ความจริง เอกลักษณ และความเปนอื่น, (พิมพครั้งที่ 3 . กรงุ เทพมหานคร: สาํ นกั พิมพวภิ า, 2545), หนา 83-122. 33 กอบกลุ รายะนาคร. พัฒนาการของหลกั กฎหมายสิ่งแวดลอ มและสทิ ธชิ ุมชน, (มูลนิธิสาธารณสุขแหงชาติและ สาํ นกั งานกองทุนสนับสนุนการเสรมิ สรา งสขุ ภาพ, 2549), หนา 24-25. 17

(public participation) การบรหิ ารงานภาครฐั ภายใตห ลกั การสองขอ นําไปสกู ารกลาวถึงอกี หลักการ หนึ่งท่ีเรียกกันวาหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) โดยเฉพาะที่เรียกวา ธรรมาภิบาลเชิง กระบวนการทใ่ี หประชาสังคมเขา มามีสวนรวม ซึง่ ประกอบดวยกระบวนการมสี วนรวมใน 5 ระดับ คอื 34 1. การรว มรบั รู 2. การรวมใหข อ มูล-ความเห็น 3. การรวมตัดสนิ ใจ 4. การรวมกระทําการ 5. การรวมตรวจสอบการใชอาํ นาจรฐั รูปแบบของการมีสวนรวมทั้งหมดนี้ บวรศักด์ิ อุวรรณโณ เรียกวา ธรรมาภิบาลเชิง กระบวนการ โดยรัฐธรรมนูญไดเพ่ิมกระบวนการธรรมาภิบาลในการจัดการดังกลาว ตามระดับ ความมากนอย คือ ตัง้ แตระดบั นอยที่สุด คือ รวมรับรู รวมใหขอมูล-ความเห็น รวมตัดสินใจ รวม กระทาํ และรบั ผล จนสุดทา ย คือ การรว มตรวจสอบการใชอาํ นาจรัฐ 2.1.1 หลักการมสี ว นรวมในกฎหมายไทย หลักการมีสวนรวมของประชาชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมท่ี ยอมรับกันในระดับสากลและหลักการมีสวนรวมตามหลักการธรรมภิบาลไดถูกกําหนดใน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 รวมท้ังกฎหมายระดับพระราชบัญญัติตางๆ โดยเฉพาะการมีสวนรว มของประชาชนในการจดั การทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดลอม ดงั น้ี 1. สิทธใิ นการเขาถงึ ขอมลู ขา วสารของทางราชการ บทบญั ญัตขิ องรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2540 ไดย อมรับหลักการนใ้ี นมาตรา 58 ซ่ึงบญั ญัตวิ า “บคุ คลยอ มมสี ทิ ธไิ ดรบั ทราบขอมูลขาวสารหรือขาวสาธารณะในครอบครองของหนวย ราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถ่ิน เวนแตการเปดเผยขอมูลนั้นจะ กระทบตอความม่ันคงของรัฐ ความปลอดภัยของประชาชน หรือสวนไดเสียอันพึงไดรับความ คุม ครองของบุคคลอนื่ ทั้งน้ีตามทีก่ ฎหมายบัญญตั ิ” ในรฐั ธรรมนญู พ.ศ. 2550 ไดยอมรบั หลกั การน้ีในมาตรา 56 ซึ่งบัญญตั วิ า “บุคคลยอมมีสิทธิไดทราบและเขาถึงขอมูลขาวสารสาธารณะในครอบครองของหนวย ราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถิ่น เวนแตการเปดเผยขอมูลหรือ 34 บวรศกั ด์ิ อวุ รรณโณ, การสรา งธรรมาภิบาล (Good governance) ในสังคมไทย, (กรุงเทพฯ: สาํ นกั พิมพวิญูชน , 2542), หนา 117. 18

ขาวสารนน้ั จะกระทบตอความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประชาชนหรือสวนไดเสียอันพึง ไดรบั ความคุม ครองของบคุ คลอ่ืน ทงั้ นตี้ ามทกี่ ฎหมายบัญญัติ” กฎหมายทีร่ บั รองสทิ ธติ ามรัฐธรรมนูญ ฯ กําหนด คือ พระราชบัญญัติขอมูลขาวสารของ ทางราชการ พ.ศ. 2540 วตั ถปุ ระสงคข องพระราชบญั ญัตฉิ บับนีม้ วี ตั ถุประสงค 3 ประการ ดังนี้35 1.ใหป ระชาชนมีโอกาสรับรูขอมูลขา วสารของทางราชการมากขน้ึ 2.ใหป ระชาชนสามารถปกปกรกั ษาประโยชนข องตนไดด ีขึน้ 3. ใหค วามคมุ ครองสทิ ธิสวนบคุ คล นอกจากน้ันพระราชบัญญัติขอมูลขาวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 ยังกําหนด หลักเกณฑและวธิ ีการในการรับรูขอมูลขา วสารของทางราชการ โดยมีหลักการพื้นฐานท่ีสําคัญใน การเขา ถึงขอมูลขาวสารของทางราชการไว 2 ประการใหญๆ คอื 36 หลักท่วี า ผูข อไมจ าํ เปน ตองเปน ผู มีสว นไดเ สียหรือประโยชนเ กย่ี วของกบั ขอ มลู ขาวสารท่ขี อ และหลักทีว่ า “เปดเผยเปนหลัก ปกปด เปนขอ ยกเวน ” การเปด เผยขอ มูลขา วสารของทางราชการน้ันขึ้นกับลักษณะ สภาพ และความสําคัญของ ขอ มูลขา วสารท่มี คี วามแตกตางกนั พระราชบัญญัติขอมูลขาวสารฯ จึงกําหนดวิธีการที่หนวยงาน ของรฐั ตองเปดเผยและเผยแพรขอมลู ขาวสารของทางราชการไว 3 วิธกี าร คอื 1. การเปดเผยโดยลงพิมพในราชกิจจานเุ บกษา ไดแก ขอมูลขาวสารประเภท กฎ ระเบียบ โครงสรางองคกร อํานาจหนาท่ีของหนวยงาน ฯลฯ 2. การเปด เผยโดยจดั ใหมสี ถานทีไ่ วใหป ระชาชนเขา ตรวจดูได ไดแ ก ผลการพจิ ารณาหรือคาํ วินจิ ฉยั ที่มผี ลโดยตรงตอเอกชน นโยบาย แผนงาน โครงการ มติคณะรัฐมนตรีหรือคณะกรรมการตามกฎหมาย สัญญาสัมปทาน สัญญาที่มีลักษณะเปนการ ผูกขาดตัดตอน ฯลฯ 3.การเปดเผยโดยจดั หาขอมูลขา วสารไวใหตามที่มผี ูย ื่นขอ เปนการจัดหาขอมูลขาวสารใหกับเอกชนเฉพาะราย โดยเอกชนที่ประสงคจะไดขอมูล ขา วสารตองยืน่ คําขอตอหนวยงานของรัฐทค่ี รอบครองขอมูลขาวสารนัน้ เปนเรอื่ งๆ ไป 35 หมายเหตทุ ายพระราชบญั ญตั ขิ อมลู ขา วสารของทางราชการ พ.ศ.2540 36 ฤทัย หงสสิริ และมานิตย จุมปา, คาํ อธบิ ายกฎหมายขอ มูลขาวสารของทางราชการ, (พมิ พคร้ังแรก. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพน ติ ธิ รรม, 2542), หนา 23. 19

ขณะเดียวกันพระราชบัญญัติขอมูลขาวสารฯ มาตรา 15 ไดกําหนดขอยกเวนการไมตอง เปด เผยขอมูลขาวสารที่เจาหนาท่ีของรัฐอาจอางที่จะไมเปดเผยขอมูลขาวสาร ซึ่งสามารถแบงได เปน สองประเภทใหญๆ ไดแก3 7 1. เหตุทีเ่ กี่ยวขอ งกับประโยชนส าธารณะ เชน เรอ่ื งเก่ยี วกบั ความม่ันคงของประเทศ 2. เหตุทเ่ี กยี่ วของกบั ประโยชนข องเอกชนท่ีเก่ยี วขอ ง เชน ขอ มูลขา วสารสวนบุคคล ความ ปลอดภยั ตอ ชวี ติ ของบุคคล นอกจากน้นั การรองขอใหเปด เผยขอมูลขาวสารของหนวยงานรัฐ สามารถอุทธรณคําสั่ง ของเจาหนา ทตี่ อ คณะกรรมการขอ มูลขา วสาร ฯ ที่ต้ังขนึ้ เพ่อื ทําหนา ทพ่ี จิ ารณารับอทุ ธรณวาจะใหมี การเปดเผยขอมูลขาวสารหรือไมในลักษณะองคกรกึ่งตุลาการท่ีทําหนาที่ช้ีขาดซึ่งจะทําใหการ คมุ ครองสิทธกิ ารขอใหเ ปดเผยขอมลู ขา วสารมีประสทิ ธิภาพมากข้นึ 2. สทิ ธใิ นการไดร ับขอมลู คาํ ชแ้ี จงและมีสวนรวมในการตัดสนิ ใจ รฐั ธรรมนญู พ.ศ. 2540 มาตรา 56 บญั ญตั ริ บั รองสิทธิของบุคคลท่ีจะมีสวนรวมกับรัฐและ ชุมชนในการบํารุงรกั ษาและการไดประโยชนจ ากทรัพยากร ดังนี้ “สิทธขิ องบคุ คลทีจ่ ะมีสวนรวมกับรัฐและชุมชนในการบํารุงรักษาและการไดประโยชน จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุมครอง สงเสริมและรักษา คุณภาพสิ่งแวดลอมเพื่อใหดํารงชีพอยูไดอยางปกติและตอเนื่องในส่ิงแวดลอมท่ีไมกอใหเกิด อันตรายตอสขุ ภาพอนามยั สวัสดิภาพ หรือคุณภาพของชีวิตของตน ยอมไดรับการคุมครอง ทั้งน้ี ตามทก่ี ฎหมายบญั ญัติ การดําเนินโครงการหรือกิจกรรมท่ีอาจกอใหเกิดผลกระทบตอคุณภาพส่ิงแวดลอมจะ กระทาํ มไิ ด เวนแตจะไดศ กึ ษาและประเมนิ ผลกระทบตอคุณภาพสง่ิ แวดลอมรวมท้ังไดใหองคการ อสิ ระซึง่ ประกอบดว ยผูแทนสถาบนั อุดมศกึ ษาท่ีจัดการดา นสิง่ แวดลอมใหค วามเห็นประกอบกอน มกี ารดําเนินการดงั กลา ว ทง้ั นี้ตามที่กฎหมายบัญญตั ิ สิทธิของบุคคลที่จะฟอ งหนว ยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวสิ าหกิจ ราชการสวนทองถิ่น หรอื องคกรอนื่ ของรัฐเพ่ือใหป ฏิบตั หิ นาท่ีตามท่กี ฎหมายบัญญัติไวในกฎหมายตามวรรคหน่ึงและ วรรคสอง ยอมไดร บั ความคุม ครอง” มาตรา 59 ไดร ับรองสทิ ธิในการมีสวนรว มในการตัดสินใจในการดําเนินการของภาครัฐที่มี ผลกระทบตอตนเองและชมุ ชน ซ่งึ บัญญัติไวด งั น้ี 37 เพ่ิงอา ง, หนา 55. 20

“บุคคลยอมมีสิทธไิ ดร ับขอมูล คาํ ชแี้ จงและเหตุผลจากหนวยงานราชการ หนว ยงานของรัฐ รฐั วิสาหกิจหรือราชการสวนทองถ่นิ กอ นการอนุญาตหรือการดาํ เนนิ โครงการหรือดําเนินกิจกรรม ใดท่มี ผี ลกระทบตอ คณุ ภาพสง่ิ แวดลอ ม สุขภาพอนามยั คุณภาพชีวติ หรือสวนไดเสียสําคัญอ่ืนใดท่ี เก่ียวของกับตนหรือชุมชนทองถ่ินและมีสิทธิในการแสดงความคิดเห็นของตนในเร่ืองดังกลาว ทง้ั นตี้ ามกระบวนการรบั ฟงความคิดเหน็ ของประชาชนท่ีกฎหมายบัญญัติ” ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ไดบัญญัติรับรองสิทธิของบุคคลท่ีจะมีสวนรวมกับรัฐและ ชมุ ชน เชน กนั ในมาตรา 67 วรรคหนง่ึ และวรรคสอง ซงึ่ บญั ญตั ิไวดงั นี้ “สิทธิของบุคคลท่ีจะมีสวนรวมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ บํารุงรักษาและการได ประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุมครอง สงเสริม และรักษาคุณภาพสง่ิ แวดลอม เพ่ือใหดํารงชีพอยูไดอยางปกติและตอเนื่องในส่ิงแวดลอมที่จะไม กอใหเ กิดอันตรายตอ สขุ ภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ยอมไดรับการคุมครอง ตามความเหมาะสม การดําเนินโครงการหรือกิจกรรมท่ีอาจกอใหเกิดผลกระทบตอชุมชนอยางรุนแรงท้ัง ทางดา นคณุ ภาพส่งิ แวดลอ ม ทรพั ยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทํามิได เวน แตจ ะไดศ ึกษาและ ประเมินผลกระทบคุณภาพสิ่งแวดลอมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดใหมี กระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน และผมู สี ว นไดเสยี กอน รวมท้ังไดใ หองคการอิสระ ซึ่งประกอบดว ยผแู ทนองคก ารเอกชนดา นส่ิงแวดลอมและสุขภาพ และผูแทนสถาบันอุดมศึกษาท่ี จัดการศกึ ษาดา นสงิ่ แวดลอมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือดานสุขภาพ ใหความเห็นของประกอบ กอนมกี ารดําเนนิ การดงั กลา ว” กระบวนการมสี วนรวมของประชาชนในการตัดสินใจเปนกระบวนการหนึ่งที่รัฐตองให ขอ มูลขา วสารกบั ประชาชนอยา งเพยี งพอในการแสดงความคดิ เหน็ หรือตัดสินใจ และตองนําความ คิดเห็นของประชาชนมาเปนสวนประกอบในการตัดสินใจของตน ปจจุบันรัฐไดออกระเบียบ สํานักนายกรัฐมนตรวี าดว ยการรบั ฟงความคดิ เห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 เพ่ือใหหนวยงานของ รฐั ถอื ปฏิบตั ิ และเปน วธิ กี ารตามกฎหมายเพียงฉบับเดียวทีเ่ ปด โอกาสใหป ระชาชนเขามามีสว นรวม ในการแสดงความคิดเห็น แมวารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550จะไดรับรอง สิทธิของประชาชนไว แตก็ยงั ไมมกี ฎหมายรบั รองโดยตรง เม่อื พิจารณาถงึ ลําดับชั้นของกฎหมายก็ เปนที่นาสังเกตวา สิทธิท่ีรัฐธรรมนูญรับรองน้ันตองตราเปนกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเปน หลกั แตก ารรบั ฟงความคดิ เห็นของประชาชนน้ันอยใู นชั้นของระเบียบสาํ นกั นายกรฐั มนตรีเทาน้ัน การกําหนดเปน ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีเปน เพยี งระเบยี บปฏิบัติของฝายบริหารท่ีใชบังคับกับ 21

สวนราชการฝายบริหารใหเปนไปในแนวทางเดียวกันเทาน้ัน ไมมีลักษณะเปนกฎหมายที่มีผล บังคบั เปน การทว่ั ไปและตองปฏิบตั ิตามโดยตรง การรบั ฟง ความคดิ เห็นของประชาชน แมว าจะมรี ะเบยี บสํานักนายกฯ รับรองไว แตก็ยังมี ปญหาในการปฏิบัติ เชน ในกระบวนการยังขาดการตรวจสอบวา รัฐไดนําเอาขอคิดเห็นของ ประชาชนของประชาชนไปประกอบการพิจารณาดวยหรือไม รวมถึงกระบวนการท่ีทําให ประชาชนไมยอมรับ กอบกุล รายะนาครไดอธิบายวา38 ประสบการณของการทําประชาพิจารณใน บางโครงการท่ีผานมาประชาชนและชุมชนในพื้นที่ไมยอมรับการประชาพิจารณโดยมองวาเปน เพียงวิธกี ารทรี่ ัฐสรางความชอบธรรมใหกับโครงการที่รัฐไดตัดสินใจใหดําเนินโครงการไปแลว หรอื ไดทําสญั ญาผูกพันโครงการไปแลวหรือเปนเพียงรูปแบบหรือพิธีการท่ีหนวยงานของรัฐตอง ดําเนินการเทาน้ัน ปญ หาในขอนี้เปนปญ หาที่รัฐจะตองดําเนินการแกไขเพื่อใหเกิดประโยชนและ ความนา เชอื่ ถือของการจัดใหมกี ารรบั ฟง ความคิดเหน็ ไดอ ยา งแทจ รงิ 3. สิทธิในการเขา ถึงกระบวนการยุติธรรม เปน อีกสทิ ธหิ นึง่ ทม่ี ีความสําคัญในการรับรองหลักการมีสวนรวมของประชาชน เมื่อเกิด การจดั การของภาครฐั ทไ่ี มชอบดวยกฎหมาย การท่ีประชาชนสามารถเขาถึงกระบวนการยุติธรรม ไดโดยงา ยนั้นจะทําใหประชาชนเขามามีสวนรวมในการตรวจสอบการทํางานของภาครัฐในการ จดั การทรัพยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดลอ มตามพระราชบญั ญัตติ างๆ ใหม ีความเปนธรรมมากข้นึ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ไดใ หสิทธิกับประชาชนในการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมในการ ดําเนินการฟองรองหนวยงานรัฐ ในมาตรา 61 และมาตรา 62 ดงั นี้ “มาตรา 61 บุคคลยอมมีสิทธิเสนอเร่ืองราวรองทุกขและไดรับการแจงผลการพิจารณา ภายในเวลาอันสมควร ทั้งนต้ี ามท่ีกฎหมายบญั ญตั ิ” “มาตรา 62 สทิ ธขิ องบคุ คลท่ีจะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการ สวนทองถิ่นหรือองคกรอื่นของรัฐท่ีเปนนิติบุคคลใหรับผิดเน่ืองจากการกระทําหรือการละเวน กระทําของขาราชการ พนักงาน หรือลูกจางของหนวยงานน้ัน ยอมไดรับการคุมครอง ทั้งนี้ตามที่ กฎหมายบญั ญัติ” ในรฐั ธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ไดบ ัญญัติถึงการใหส ทิ ธิประชาชนเขาถึงกระบวนการยุติธรรม ไวใ นมาตรา 67 วรรคสาม ดงั นี้ 38 กอบกุล รายะนาคร. กฎหมายกบั สิง่ แวดลอม, (กรุงเทพ ฯ : สาํ นักพิมพวญิ ูชน, 2550), หนา 19. 22

“สิทธิของชุมชนที่จะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการสวน ทอ งถิน่ หรือองคกรอน่ื ของรัฐทเี่ ปน นติ บิ ุคคล เพอ่ื ใหปฏบิ ตั ิหนา ที่ตามบทบัญญัติน้ี ยอมไดรับการ คุม ครอง” สิทธิในการเขาถงึ กระบวนการยุติธรรม คือ การใหสิทธิประชาชนสามารถมีสวนรวมใน กระบวนการพิจารณาของหนวยงานทางปกครองและเจาหนาท่ีฝายปกครองในการปฏิบัติราชการ ทางปกครอง มีสิทธิเสนอเร่อื งราวรอ งทุกขภ ายในฝายปกครอง และสามารถดําเนินการฟองคดีตอ ศาลเพอื่ ใหมีการทบทวนการใชอ าํ นาจในทางปกครองของเจาหนา ที่ รวมถึงการชดใชเยียวยาความ เสยี หาย การดําเนินกระบวนการพิจารณาทางปกครองโดยเฉพาะในสวนของการออกคําส่ังทาง ปกครอง หนว ยงานทางปกครองและเจา หนา ที่ฝา ยปกครองตองปฏิบัติตามกฎหมายที่ใหอํานาจไว อยา งถูกตองและครบถวนตามวิธีการปฏิบัติราชการในการออกคําสั่งน้ัน นอกจากน้ีกระบวนการ ออกคาํ ส่งั ทางปกครองยังตองปฏิบตั ิตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งเปนกฎหมายกลางท่ีกําหนดหลักเกณฑและวิธีการออกคําสั่งทางปกครองที่กําหนดไวใน กฎหมายแตละฉบับ เชน การกําหนดใหคูกรณีตองไดทราบขอเท็จจริงอยางเพียงพอและมีสิทธิ โตแ ยงและแสดงพยานหลักฐานของตนในกรณีคําส่ังทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของตนเอง หรือเจาหนาท่ีจะตองใหเหตุผลประกอบคําสั่งทางปกครองที่กระทบถึงสิทธิของคูกรณี เปนตน นอกจากนี้ พระราชบญั ญัติวธิ ีปฏบิ ัติราชการฯยงั ไดก าํ หนดกระบวนการข้นั ตอนการเยียวยาภายใน ฝา ยปกครองจากกระบวนการออกสง่ั ทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมายไว เชน การอุทธรณ การ เพกิ ถอน และการขอใหพ จิ ารณาใหม เพอ่ื ใหท บทวนคําส่งั ท่ีออกมาโดยไมชอบดว ยกฎหมาย นอกจากสิทธใิ นการมสี วนรวมในกระบวนพิจารณาทางปกครองแลว รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540และพระราชบัญญัติจดั ต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดปี กครอง พ.ศ. 2542 ไดบัญญัติจัดต้ัง ศาลปกครองขึ้นเพ่อื ใหผ ทู ี่ไดร บั ความเสียหายหรอื ผลกระทบจากการใชอ าํ นาจทางปกครองไมวาจะ เปนการออกกฎ คาํ สง่ั หรอื การกระทาํ ใดๆ สามารถฟองรองตอศาลปกครองเพ่ือใหมีการพิจารณา พิพากษาหรือมคี ําสงั่ ทบทวนการใชอํานาจทางปกครองของหนว ยงานรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐที่ไม ชอบดว ยกฎหมาย รวมทงั้ การชดใชเยียวยาความเสียหายจากการกระทําละเมิดของหนวยงานทาง ปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจทางปกครองหรือการละเลยตอหนาท่ีท่ี กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบตั ิหรือปฏิบัตหิ นาทีด่ ังกลาวลาชาเกนิ สมควร โดยสรปุ แมวารัฐธรรมนูญ และกฎหมายลําดับรองอน่ื จะไดรับรองสทิ ธิการมสี ว นรว มของ ประชาชนในรูปแบบตา งๆ แตในทางปฏบิ ตั กิ ารมีสว นรวมของประชาชนยังมีปญหาหลายประการ ท่ีจะกําหนดกระบวนการและกลไกท่ีเหมาะสมเพื่อใหประชาชนไดมีสวนรวมอยางแทจริง 23

โดยเฉพาะการกาํ หนดรปู แบบการมสี วนรว มทีเ่ หมาะสมกับแตละเรอ่ื งแตล ะประเด็น ระดบั ของการ มีสวนรวม การกําหนดชวงเวลาของการมีสวนรวม การเปดเผยหรือการแจงขอมูลขาวสารให ประชาชนทราบ ฯลฯ ทีจ่ ะตองมกี ารปรับปรงุ แกไขตอไป 4. การใหส ิทธแิ กชมุ ชนเขา มามีสว นรว มในการจดั การทรัพยากรและสง่ิ แวดลอ ม รฐั ธรรมนญู พ.ศ. 2540 มาตรา 46 บญั ญัติวา “บคุ คลซ่ึงรวมตวั กนั เปน ชุมชนทอ งถ่ินดั้งเดิมยอมมีสิทธิอนุรักษหรือฟนฟูจารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถ่ิน ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของทองถ่ินและของชาติและการมีสวนรวมในการ จัดการ การบํารุงรักษาและการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมอยางสมดุล และยั่งยนื ท้งั น้ีตามที่กฎหมายบัญญัติ” มาตรา 46 เปนบทบัญญัติท่ีรองรับสิทธิของชุมชนในการมีสวนรวม ซ่ึงมีลักษณะ กาํ หนดใหช มุ ชนท่มี จี ารตี ประเพณี ธรรมเนยี มปฏิบัติในการจดั การทรพั ยากร แนวความคิดเรอื่ งการ มสี ว นรว มจึงเปนแนวคดิ ทีส่ ง เสรมิ สทิ ธชิ ุมชนใหม ีสทิ ธิในการเขาไปจัดการทรัพยากร บนฐานคิด ที่วา รัฐไมใชเจาของทรัพยากรแตเพียงผูเดียว แตทุกกลุม ทุกองคกร จะตองเขามามีสวนรวม แนวความคิดในเร่ืองสิทธิชุมชนจึงเปนแนวคิดเก่ียวกับ สิทธิการมีสวนรวมที่จะเปดโอกาสให ชมุ ชนเขา มามีสว นรว มในการจดั การทรัพยากร ไมวาจะเปน ดิน นาํ้ ปา ตามจารีตประเพณีและธรรม เนยี มปฏบิ ตั ิของชมุ ชนทอ งถน่ิ นน้ั ๆ รัฐธรรมนญู พ.ศ. 2550 ไดรับรองถึงสทิ ธิชมุ ชน เชนกัน โดยมาตรา 66 บัญญัตวิ า “บุคคลซึ่งรวมตัวกันเปนชุมชน ชุมชนทองถิ่น หรือชุมชนทองถิ่นด้ังเดิมยอมมีสิทธิ อนุรักษหรือฟนฟูจารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของทองถ่ินและของชาติ และมีสวนรวมในการจัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ สงิ่ แวดลอ ม รวมทั้งความหลากหลายทางชวี ภาพอยา งสมดุลและย่ังยนื ” หลักการมีสวนรวมที่ไดรับการยอมรับในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 นําไปสูการสงเสริมการมีสวนรวมของ ประชาชนในสังคมที่จะเขารวมกับภาครัฐในการจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดลอมมากขึ้น การ ยอมรับในหลักการมีสวนรวมของประชาชนเปนเรื่องท่ีมีความสําคัญ โดยเฉพาะในสวนของ ประชาชนและชมุ ชนในพืน้ ที่ตอ งถือวา ประชาชนในพน้ื ทีน่ ั้นเปนผมู ีสวนไดเสยี ลําดบั ตน (primary stakeholders) ท่ีจะตอ งมีสวนรวมในการตัดสินใจ แตอยา งไรกต็ ามระดบั ของการมสี วนรว มก็มีการ แบง ไวหลายระดับ เชน 1. รฐั รวมศูนยว างแผนและดําเนนิ การเอง 24

2. รัฐรวมวางแผนกับประชาชนแต รฐั รวมศูนยด ําเนนิ การเอง 3. รัฐรวมกับประชาชนวางแผนและดาํ เนินการรวมกับประชาชน 4. รฐั รว มกบั ประชาชนวางแผนและมอบอํานาจใหกับประชาชนไปทํา 5. รัฐมอบอาํ นาจใหก บั ประชาชนวางแผนเองและดําเนินการเองท้งั หมด39 2.1.2 ปญ หาและอุปสรรคของการมีสว นรวมในพน้ื ทท่ี ่ีทําการวิจัย พัฒนาการของหลักการมสี ว นรว มของประชาชนน้ันขนึ้ กับหนวยงานของรัฐและกฎหมาย ทเี่ ก่ียวของกบั การจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดลอมวา เปด โอกาสใหประชาชนเขามามีสวนรวมใน การจดั การมากนอ ยเพียงใดเพราะถึงแมว าหลักการของรัฐธรรมนูญจะเปดโอกาสใหประชาชนเขา มามสี ว นรว มในการจัดการ แตก็ยังมีปญหาและอุปสรรคอยูหลายประการโดยเฉพาะในสวนของ หนวยงานของรัฐและเจา หนาท่ขี องรฐั ทจ่ี ะตอ งมกี ารปรบั ปรงุ เพราะจากการลงพื้นท่ีศึกษาในพื้นท่ี จังหวัดระยองพบวา องคกรตางๆ ท่ีมีหนาท่ีรับผิดชอบในปญหาดานสิ่งแวดลอมยังมีปญหาและ อุปสรรคในการจดั การสง่ิ แวดลอมอยูม าก ทงั้ ในสวนขององคกรปกครองสว นทอ งถิ่น ราชการสว น ภูมิภาครวมถึงราชการสวนกลาง ที่ไมสามารถท่ีจะจัดการปญหาดานส่ิงแวดลอมในเขตจังหวัด ระยองไดอยางสัมฤทธ์ิผล และสรางการมีสวนรวมตามหลักการของรัฐธรรมนูญ และ พระราชบญั ญัตสิ งเสรมิ และรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 ซ่ึงปญหาและอุปสรรค จากการลงพ้ืนท่ีศกึ ษา พบวามีปญ หาและอปุ สรรค ดังตอไปน้ี 1.กรณขี ององคกรปกครองสวนทองถ่นิ องคกรปกครองสวนทองถ่ินเปนองคกรหนึ่งท่ีกฎหมายไดใหอํานาจในการจัดการ สิ่งแวดลอม ท้ังบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 พระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพ สงิ่ แวดลอมแหง ชาติ พ.ศ. 2535 และกฎหมายอ่ืนๆ เชน พระราชบัญญัตกิ ารสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พระราชบัญญตั ิแผนและข้นั ตอนการกระจายอาํ นาจใหกับองคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. 2542 พระราชบญั ญตั ริ กั ษาความสะอาดและความเปนระเบยี บเรียบรอ ยของบานเมือง พ.ศ. 2535 เปนตน รฐั ธรรมนูญ พ.ศ. 2550ไดใ หค วามสาํ คัญกับการกระจายอํานาจใหกับองคกรปกครองสวน ทองถ่ินเขามามีสวนในการคุมครอง ดูแลทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมเพ่ือใหองคกร 39 สมศกั ดิ์ สุขวงศ, การจดั การปาไม ภายใตการกระจายอํานาจ, เอกสารประกอบการสมั มนาเวทสี าธารณะภาค ประชาชนเพอ่ื ระดมความคิดเหน็ ในประเด็นปาไมท ่ีสําคัญและมีผลกระทบตอ ประชาชน.โครงการศึกษาวิเคราะห เพอื่ พัฒนานโยบายปาไมใ หเ ปนนโยบายสาธารณะ โดยสภาที่ปรกึ ษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติรว มกับ คณะ นิตศิ าสตร มหาวิทยาลัยเชียงใหมแ ละสถาบันเพ่อื สทิ ธชิ ุมชน วันที่ 26 กมุ ภาพันธ 2550 ณ สภาคริสจกั รใน ประเทศไทย กรงุ เทพ. 25

ปกครองสว นทองถิ่นเปนหนวยงานท่ีมีบทบาทหนาท่ีหลักในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ ส่งิ แวดลอ ม เชน บทบญั ญตั มิ าตรา 67 มาตรา 290 อยางไรก็ตาม การลงพ้ืนที่เพื่อศึกษาถึงบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการ จัดการปญหาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมในเขตมาบตาพุด บทบาทขององคกรปกครอง สว นทอ งถนิ่ ยังมีอปุ สรรคและปญ หาหลายดา น เชนอาํ นาจในการจดั การดแู ลดานสิ่งแวดลอมยังรวม ศูนยอํานาจไวท่ีสวนกลางเปนสวนใหญจึงทําใหบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมีนอย เชน มกี ารรอ งเรยี นถึงปญหาดานมลพษิ และส่ิงแวดลอม แตเทศบาลไมสามารถท่ีจะดาํ เนนิ การใดๆ ไดจึงตองขอความรวมมือจากหนวยงานอื่นท่ีจะเขามาจัดการปญหา ซึ่งโดยขอเท็จจริงแลวเม่ือมี ปญหาดานส่ิงแวดลอมเกิดขึ้นชาวบานในพื้นที่มักจะรองเรียนมายังเทศบาล การดําเนินการของ เทศบาล ฯ ยงั มงี บประมาณในการดาํ เนินการนอ ยเมื่อเทียบกับลักษณะของโครงการท่อี ยูใ นรปู แบบ นิคมอุตสาหกรรมทําใหก ารดําเนินการของเทศบาลฯ ไมสามารถท่จี ะดาํ เนนิ การไดอยางครอบคลุม เชน การจัดซือ้ เคร่ืองมอื ตา งๆ ในการตรวจวัดมลพิษที่ใชง บประมาณสูง รวมทงั้ ปญ หาของบคุ ลากร ของเทศบาลมีนอยและขาดขอมูลความรู ความเขาใจทางวิชาการดานทรัพยากรธรรมชาติและ ส่งิ แวดลอ ม เปนตน ปญ หาตามทกี่ ลาวมาขา งตน ทาํ ใหเ หน็ ไดวาเทศบาลฯ ไมสามารถที่จะดําเนินการไดอยาง เตม็ ทแี่ ละมีอปุ สรรคในการดาํ เนินการดานทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมเพื่อใหเปนไปตาม เจตนารมณข องรัฐธรรมนญู และกฎหมายอืน่ จากปญ หาและอุปสรรคทาํ ใหกระบวนการมีสวนรวม ขององคก รปก ครองสวนทองถ่ินซึ่งถือวาเปนองคก รของรัฐที่ใกลชิดกับประชาชนมาก ท่ีสุ ดไม สามารถดาํ เนินการหรือตอบสนองกับปญหาของประชาชนในพื้นที่ไดอยางเต็มที่ สวนนี้จะตองมี การปรับปรุงในหลายๆ สวนเพื่อใหมีการพฒั นาการมสี ว นรว มขององคกรปกครองสวนทองถ่ินใน การจัดการทรพั ยากรและสิ่งแวดลอ มตอไป 2. ศาลปกครอง กระบวนการยุตธิ รรมเปน กระบวนการท่ีจะชีข้ าดและตัดสินปญ หาตา งท่ีเกิดข้ึนโดยเฉพาะ ศาลปกครอง ซ่ึงทําหนาที่ชข้ี าดขอ พิพาทของหนว ยงานรฐั เจาหนา ท่ขี องรัฐ กับเอกชน เชน การฟอง เพกิ ถอนกฎ หรือคําสั่ง การละเวนปฏิบัตหิ นาที่และการปฏิบัติหนาท่ีลาชารวมถึงการฟองรองเรียก คา เสยี หายจากหนวยงานรัฐ เจาหนาท่ขี องรฐั จากการกระทาํ ละเมดิ ทีก่ อ ความเสยี หายกับเอกชน จากการลงพื้นที่ศึกษาคดีทางปกครองเกี่ยวกับส่ิงแวดลอมในจังหวัดระยองนั้นมีจํานวน นอย คดีท่ีมีการฟองหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาท่ีของรัฐในพ้ืนท่ีจังหวัดระยองสวนใหญจะ ดําเนินการฟองรองโดยองคกรปกครองสวนทองถ่ินและองคกรพัฒนาเอกชนเปนหลัก สวนการ 26

ฟองรองของประชาชนโดยตรงน้ันยังไมปรากฏทั้งไมเพียงเหตุผลท่ีชาวบานเห็นวากระบวนการ พิจารณาท่ีซับซอนยงุ ยาก เชน ภาระการพิสูจน ระยะเวลา และทุนทรพั ยในการฟองรอง ประชาชน ในพ้นื ท่ยี งั มีสวนทไี่ ดป ระโยชนจ ากนคิ มอตุ สาหกรรมและโรงงานทาํ ใหป ระชาชนในพื้นท่ีใชสิทธิ ดานการมีสวนรวมในกระบวนการยุติธรรมคอนขางนอย สวนความเห็นของศาลปกครองในคดี ส่ิงแวดลอมเก่ียวกับการปฏิบัติหนาท่ีของเจาหนาที่ตามกฎหมายนั้น ศาลปกครองเห็นวา แมจะ ยอมรับไดวามีปญหาดานมลพษิ เกดิ ขน้ึ แตก ารดําเนินการของเจาหนา ที่ เชน การอนุมตั ิ อนญุ าต การ สง่ั ปดโรงงาน ตามพระราชบัญญัติตางๆ เชน พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 เจาหนาที่จะตอง ปฏิบตั หิ นาท่ภี ายใตแรงกดดันท่ีมหาศาลมากเพราะการดําเนินการใดๆ ลงไปนั้นอาจถูกมองไดวา ขัดขวางการลงทุน สิ่งเหลาน้ีเจาหนาทจ่ี ะตอ งใหน้ําหนกั ความสาํ คัญระหวา งเศรษฐกจิ และสทิ ธิของ ประชาชนท่ีไดร บั การกระทบกระเทือน สว นแนวทางในการตดั สินคดีตลุ าการศาลปกครองไดใหความเห็นวา จะตองพิจารณาไป ตามพยานหลักฐานโดยรับรองวา การตัดสินนั้นจะอยูบนความยุติธรรมกับทุกฝาย ในประเด็นนี้ จะตอ งสรางกระบวนการการมสี ว นรวมของภาคประชาชนท่ีจะใชสิทธิในการเขาถึงกระบวนการ ยุตธิ รรมใหเกิดข้ึนเพอ่ื จะรับการเยียวยาจากการกระบวนการยตุ ธิ รรม 3. หนวยงานราชการที่มสี วนในการจัดการปญหาสง่ิ แวดลอ ม ปญหาของหนว ยงานราชการในพน้ื ทีท่ ีพ่ บ ก็คอื 3.1. ปญ หาดานอาํ นาจในการตัดสินใจ เนอ่ื งจากในเขตพ้ืนทจ่ี งั หวัดระยองมีโรงงานตั้งอยูท้ังในสวนของนิคมอุตสาหกรรม และ โรงงาน ดงั นนั้ ในการควบคุมดูแลปญหามลพิษนั้นจึงแยกออกเปนสองสวนจากกัน อยางไรก็ตาม อํานาจของหนวยงานท่ีจะเขาตรวจสอบตามกฎหมายก็ยังสามารถที่จะครอบคลุมไดทั้งสองสวน ปญหาทเี่ กิดขน้ึ กค็ อื เจาหนาทีไ่ มกลาที่จะบงั คับใชก ฎหมายโดยเฉพาะในสวนของโรงงานที่ตั้งอยู ในเขตนคิ มอุตสาหกรรม ซ่งึ เปน ปญหาสาํ คญั ที่เกิดข้ึนในพื้นท่ีอุตสาหกรรมมาบตาพุด เพราะการ ตัดสินใจในการบังคับใชกฎหมายของเจาหนาที่น้ันสงผลกระทบตอผลประโยชนทางเศรษฐกิจ อยางมหาศาลทําใหการตดั สนิ ใจของเจา หนาทีเ่ ปน ไปดวยความยากลําบากโดยเฉพาะเจาหนาที่ใน ระดับพ้ืนที่ที่ถูกควบคุมไมเฉพาะในสายการบังคับบัญชาเทานั้น แตรวมถึงกลไกทางการเมือง ดงั น้นั การดําเนนิ การใดๆ ของเจา หนาทีจ่ ึงอาจไดรบั ผลกระทบทงั้ ในทางการฟองรองบังคับคดีจาก โรงงาน และดานวินัยจากผูบังคับบัญชาทําใหการใชอํานาจบังคับตามกฎหมายของเจาหนาท่ีไม เปนไปตามกระบวนการท่คี วรจะเปน การดําเนนิ การดานสิ่งแวดลอ มในเขตพืน้ ทีม่ าบตาพุดจึงทําให 27

เจา หนาท่ดี าํ เนินการไปตามกลไกและนโยบายจากสวนกลางท่ีกําหนดเทานั้นวาจะใหดําเนินการ อยา งไร 3.2. ปญ หาดา นบุคลากร บุคลากรเกยี่ วกบั การจัดการส่ิงแวดลอมในพ้ืนที่จังหวัดระยองยังมีปริมาณท่ีไมเหมาะสม กับปรมิ าณงานในพน้ื ทโี่ ดยเฉพาะจงั หวัดระยองน้ันมีปริมาณโรงงานทั้งในเขตนิคมอุตสาหกรรม และนอกเขตอุตสาหกรรมจาํ นวนมาก แตจาํ นวนบุคลากรที่เหมาะสมกับปริมาณไมไดจัดสรรตาม ความเหมาะสม เชน จํานวนพ้นื ท่จี ังหวัด จํานวนโรงงานที่ตั้งในพื้นท่ี ซ่ึงการจัดสรรตําแหนงและ จํานวนขา ราชการเจา หนาท่ีจากสวนกลางจะตองมีการปรับปรุงหรือมีการเกล่ียจํานวนขาราชการ เจา หนา ท่ใี หมีความเหมาะสม เพราะในเขตพ้ืนท่ีจังหวัดระยองนั้นจําเปนที่จะตองกําหนดเปนเขต พื้นที่พิเศษในสวนของการจัดการดานมลพิษ ดังน้ันเจาหนาที่จะตองมีความเพียงพอในการ ดาํ เนินการดานมลพิษ 3.3. ปญ หาดา นงบประมาณ งบประมาณที่จัดสรรลงมาในพื้นท่ียังไมมีความเหมาะสม ซึ่งพ้ืนท่ีจังหวัดระยองซึ่งมี โรงงานอตุ สาหกรรมตั้งอยเู ปนจํานวนมาก แตงบประมาณดานสิ่งแวดลอมที่จะชวยใหหนวยงาน ราชการและเจาหนาท่ีสามารถใชเครื่องมือและงบประมาณในการดําเนินการเชน การจัดซื้อ เคร่อื งมอื ในการตรวจวัดมลพิษทที่ ันสมยั งบประมาณในการวิจยั ถึงปญ หามลพษิ การรองรบั มลพิษ ของพื้นท่ี รวมถงึ การจดั การปญหาดา นสุขภาพของประชาชน ฯลฯ ซ่ึงจากการศกึ ษาพบวา เครื่องมือ และงานการศกึ ษาวิจัยในเรื่องของมลพิษจังหวัดระยองยงั มปี ริมาณนอย ทัง้ นีเ้ นือ่ งจากงบประมาณท่ี จดั สรรลงน้ันไมพอเพียง ปญหาดานงบประมาณนั้นมีความจาํ เปนท่ีจะตอ งจดั สรรงบประมาณใหเหมาะสมกับพ้ืนท่ี เพราะถามีการจัดสรรงบประมาณในจํานวนท่ีเหมาะสมจะทําใหมีการจัดสรรเครื่องมือท่ีมีความ เหมาะสม ซ่ึงเปนการลดภาระข้ันตอนและระยะเวลาที่ตองสงตรวจไปยังสวนกลางและทําให เจา หนา ทใ่ี นพ้นื ท่สี ามารถส่งั การไดอยางรวดเร็วมากย่ิงขึ้น 3.4. ปญหาดานโครงสรา งองคกร จากการลงพื้นท่ีศึกษาพบวา องคกรท่ีทําหนาท่ีในการดูแลจัดการปญหาส่ิงแวดลอมใน พ้นื ทปี่ ระกอบดวยหลายๆองคก รทําหนาท่ีท่เี ก่ียวขอ งกบั การจัดการดูแลปญ หาดา นมลพิษซึง่ ยงั ไมม ี การบรู ณาการองคก รที่มอี าํ นาจในการบังคบั ใชกฎหมายที่เปนองคกรหลักและสามารถที่จะรับมือ กับปญหามลพิษท่ีเกิดขึ้นในพ้ืนที่ได การท่ีมีหนวยงานกระจัดกระจาย เชน ผูวาราชการจังหวัด อตุ สาหกรรมจงั หวดั นิคมอุตสาหกรรมฯลฯ รวมท้ังคณะกรรมการชุดตางๆ ที่จัดต้ังขึ้น ทําใหบาง 28

หนว ยงานไมก ลาทจี่ ะดําเนินการเน่ืองความสับสนในเขตอํานาจหนาท่แี ละการเกรงทีก่ า วลวงไปใน อํานาจหนา ทข่ี องหนว ยงานอน่ื ทําใหห นวยงานในพื้นทไ่ี มย อมดาํ เนินการ การมีหลายหนวยงานและขาดการบูรณาการบางคร้ังทําใหการนําเสนอขอมูลที่ไม สอดคลองตรงกันทาํ ใหข าดความนาเชือ่ ถอื ของขอมูล นอกจากนนั้ ระบบราชการทีเ่ ปนระบบปดทั้ง องคก รทมี่ คี วามเปนอสิ ระและประชาชนไมไ ดเขา ไปมีสว นรวมในการจัดเตรียมและศกึ ษาขอ มลู ทํา ใหขอมลู ที่ราชการนําเสนอทุกคร้ังไดรับการปฏิเสธและไมยอมรับ ปญหาในขอนี้เปนเรื่องสําคัญ เพราะหนวยงานรัฐไมอาจสรางความนาเชื่อถือดานขอมูลกับประชาชนแลวการดําเนินการไมวา กรณีใดยอ มไมอ าจนําไปสคู วามสัมฤทธิผ์ ลได 3.5. ปญหาดา นความเช่ียวชาญเฉพาะดา นของเจา หนา ท่ี การศึกษาพบวา เจาหนาที่ของหนวยงานท่ีมีความเช่ียวชาญกับปญหาดานโรงงาน อุตสาหกรรมและมลพษิ ยงั มอี ยนู อ ย และเจา หนาทท่ี ี่อยูในพ้ืนที่บางสวนท่ีเขามาจัดการปญหาดาน มลพิษไมไ ดม ีความเช่ยี วชาญในปญหามลพษิ แตม วี ุฒกิ ารศกึ ษาในดานอน่ื เชน ปาไม เปนตน นอกจากนน้ั ในสว นของการใชอํานาจตามกฎหมายของหนวยงานมคี วามตองการเจา หนา ที่ ในตาํ แหนงนิติกรซ่ึงมีความจําเปนในการตรวจสอบการใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาท่ีให ถกู ตอ งท้ังในสวนของเนอื้ หาและวิธีการในการออกคาํ ส่งั ทางปกครอง ซึ่งหนวยงานในพื้นที่เห็นวา มีความจาํ เปนอยา งมากในการสรางหลักประกนั วาคําสงั่ ทางปกครองของหนวยงานที่ออกไปนั้นจะ ถกู ตองและชอบดวยกฎหมาย เพราะการออกคาํ ส่งั ใดๆ ไปนน้ั สุมเส่ยี งตอการถูกฟอ งรอ งอยางมาก ปญหาตางๆ ของการจัดการส่ิงแวดลอมนั้น นอกเหนือไปจากการปรับปรุงกฎหมายให อํานาจกับหนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐ ดานงบประมาณ ดานบุคลากรมีความจําเปนที่ จะตองปรับเปลีย่ นโดยเฉพาะในสว นของการปรับปรงุ กระบวนการของหนว ยงานรัฐและเจาหนาท่ี ของรัฐใหมีประสิทธิภาพมากข้ึนโดยตองนําเอาหลักการการบริหารกิจการบานเมืองที่ดี มาเปน ตวั กาํ หนดแนวทางการดาํ เนนิ การใหการบริหารราชการมีประสิทธิภาพการจัดการและสรางการมี สว นรวมของประชาชนในพ้นื ทเ่ี พมิ่ มากข้ึนมากขนึ้ โดยยึดถือหลักดังตอ ไปน้ี 1. หลกั นิติธรรม (Rule of Law) การปกครองระบอบประชาธิปไตย การใชอํานาจของฝายปกครองจะตองเปนไปตาม กฎหมาย ซึง่ หมายความวา ฝา ยปกครองจะใชอ ํานาจไปตามอาํ เภอใจไมไ ด การกระทําใด ๆ จะตอง อาศยั กฎหมายใหอํานาจในการกระทาํ การนน้ั ๆ จนเปน หลกั ในกฎหมายปกครองวา “ฝายปกครอง จะดําเนนิ การใดๆ ฝายปกครองจะตองถามตัวเองอยูเสมอวา มีกฎหมายฉบับใดใหอํานาจ ถาไมมี 29

แลว ฝา ยปกครองจะตอ งหลีกเลย่ี งการกระทําน้นั เปน อยางย่ิง” และการใชอํานาจนั้นจะตองไมเกิน กวาขอบอํานาจทีม่ ีกฎหมายใหอํานาจไว (ultra vires) แตอ ยางไรกต็ าม สงิ่ ทป่ี ฏิเสธไมไดว า อยูเหนอื กวา กฎหมายก็คือ “หลักนิติธรรม” หลักการ นเี้ ปน หลักการท่สี าํ คัญนอกเหนือไปจากตัวบทกฎหมาย เชน หลักความเสมอภาค หลักความเปน ธรรม เปนตน ดงั น้นั การบงั คบั ใชก ฎหมายนน้ั ฝา ยปกครองตอ งเขา ใจวา การบังคับใชกฎหมายนั้น ไมใ ชความยตุ ธิ รรม (justice) ไปเสียทั้งหมด ทั้งสองสวนนี้มีบางสวนท่ีสอดคลองกัน หรืออาจจะ ขัดแยงกันกไ็ ด40 ผศู ึกษาเห็นวา กระบวนการบังคับใชก ฎหมายของฝายปกครองน้ันหรือการกําหนดนโยบาย น้ัน มุงเนนท่ีตัวกฎหมาย จนบางครั้งละเลยถึงความเปนธรรมในทางกฎหมาย การปรับเปลี่ยน กระบวนทัศนอันน้ีเปนเร่ืองท่ีสําคัญ แมแตในทางนิติศาสตรเองก็ตาม การตีความตัวบทหรือการ ตคี วามตามกฎหมายลายลักษณอักษรอยางเครงครัดน้ันยังคงเปนกระแสหลักของประเทศไทยใน ปจจบุ นั (Positive law) 2. หลกั คุณธรรม (Integrity) กระบวนการในการบังคับใชกฎหมาย จะตองประกอบไปดวยหลัก “คุณธรรม” ไมวาจะ เปนการบังคับใชกฎหมายหรือการกําหนดนโยบายก็ตาม การใชอํานาจรัฐนั้นจะตองคํานึงถึง คุณธรรมประกอบดวยเสมอ ในท่ีนี้หมายถึง การใหความเคารพตอศักดิ์ศรีความเปนมนุษยของ บคุ คลทฝี่ ายปกครองปฏบิ ตั กิ ารตอบนความเสมอภาคและเทา เทียม ไมเ ลอื กปฏบิ ตั ิ ตามหลกั การของ รฐั ธรรมนูญไมวา จะเปน กลมุ โรงงานอตุ สาหกรรม หรือชาวบานซ่งึ ผทู ่ีไมม ที างตอ สแู ละไรทางออก 3. หลกั ความโปรงใส (Transparency) หลักความโปรงใสเปนหลักการท่ียอมรับในหลักธรรมาภิบาลวา การดําเนินการของ เจา หนาทจี่ ะตอ งมคี วามโปรง และตรวจสอบไดวา การกระทําของเจาหนาท่ีเปนไปดวยความสุจริต และเปน ไปตามเจตนารมณข องกฎหมาย การบริหารงานของภาครัฐท่ีเกิดการทุจริตและไมโปรงใสนั้นกอใหเกิดผลกระทบตอการ บังคับใชกฎหมายอยางมาก โดยเฉพาะการรวมมือระหวางภาคราชการและภาคเอกชนใน 40 บวรศักด์ิ อวุ รรณโณ ไดใ หค วามหมายไววา นิติธรรม คือ ธรรมะทางกฎหมายนั้นเองกํากับอยู หลักการอันนี้ ไมใ ชก ฎหมาย แตเปนมาตรวัด เปนเคร่อื งตดั สนิ ความดีเลวของหนังสือที่เปนกฎหมาย หลักการอันน้ีจึงเปนหลัก นิติศาสตรทีเ่ ปน เหตุผลและเปนธรรม 30

กระบวนการกําหนดนโยบายและการบังคับใชกฎหมายท่ีเอื้อกันและทําใหเกิดการปฏิบัติในสอง มาตรฐาน (Double standard) กระบวนการเชนน้ีทําใหเกิดความออนแอขึ้นในสวนของกลุมคนที่ ดอยโอกาส ภาคชุมชนหรือประชาสังคมทจี่ ะถกู เอารดั เอาเปรียบและกอใหเกิดความเหลื่อมลํ้ามาก ขน้ึ โดยเฉพาะการปฏิบตั ริ าชการที่เปดโอกาสใหฝายปกครองใชดุลยพินิจเปนส่ิงที่จะนําไปสู การเลือกปฏบิ ัตไิ ดงา ย บวรศักด์ิ อวุ รรณโณ41 เหน็ วา การปฏิรปู กฎหมายน้ันจะตองมีการปรับปรุง ในสว นของการกาํ หนดสทิ ธหิ นาทไ่ี วอยา งชดั เจน ลดการใชดลุ ยพินิจของขาราชการและเจาหนาท่ี ใหนอยทสี่ ุดใหเ หลือเทาทีจ่ ําเปน เพราะดลุ ยพนิ ิจที่กวางเกินไปเปนท่ีมาของการใชดุลยพินิจโดยมิ ชอบและการทุจรติ และสรางความไมแนน อนใหเกดิ ขึน้ นอกจากน้ันวัตถุประสงคใ นใจของผอู อกคาํ สั่งเปน เร่อื งทม่ี ีความสาํ คญั อยางยิ่ง โดยเฉพาะ ถากฎหมายนัน้ เปดโอกาสใหใชดลุ ยพนิ ิจได ในหลักการของกฎหมายปกครองนัน้ กาํ หนดชัดเจนวา วัตถุประสงคในใจของเจาหนาที่ผูออกคําส่ังทางปกครองตองเปนวัตถุประสงคเดียวกับ วัตถุประสงคของกฎหมาย ถา วตั ถุประสงคใ นใจเปน ไปเพ่ือเร่ืองอื่นไมวาจะเปนเรื่องสวนตัวหรือ เพอ่ื ประโยชนในทรพั ยสินก็ตาม ตอ งถอื วาคาํ สั่งหรือการกระทํานั้นไมช อบดว ยกฎหมาย ซ่งึ จะตอง มกี ระบวนการตรวจสอบการใชด ุลยพนิ จิ ของเจาหนา ทีท่ เ่ี หมาะสม 4. หลักการมสี วนรว ม (Public participation) หลกั การมสี วนรวมของประชาชนเปนหลักการที่มีความสําคัญอยางยิ่ง แตเดิมการบริหาร ราชการของประเทศไทย เนนการรวมอํานาจเขาสูศูนยกลางและเปนรัฐขาราชการ คือ ขาราชการ เปนผูม ีอาํ นาจในการบริหารและตัดสินใจทุกส่ิง การเปลี่ยนแปลงในระบอบประชาธิปไตยที่เนน ประชาธิปไตยทางตรงมากข้ึน ภาครัฐจะตองยอมรับกับการเปล่ียนแปลงบทบาทของตนเองให ประชาชนเขา มามีสว นรวมในลักษณะตางๆ ภายใตหลักการของกฎหมาย ซ่ึงยังมีจุดบกพรองอยู หลายประการ ดงั นี้ 4.1. องคประกอบของคณะกรรมการท่ีจัดต้ังตามกฎหมายตางๆ ท่ีเกี่ยวของกับการจัดการ สงิ่ แวดลอ มนั้นยังมตี ัวแทนของประชาชนเขา ไปมีสว นรวมนอ ย เม่ือพิจารณาองคประกอบของคณะกรรมการตามกฎหมายตางๆ ท่ีมีอํานาจหนาท่ีในการ พิจารณาทั้งทางนโยบายและการปฏิบัติ จะเหน็ ไดวา องคป ระกอบของคณะกรรมการสวนใหญน้ัน จะประกอบดวยตัวแทนของทางราชการเปนสวนใหญซ่ึงเปนกรรมการโดยตําแหนงทั้งสิ้น สวน 41 บวรศักดิ์ อวุ รรณโณ, การสรางธรรมาภบิ าล (Good governance) ในสังคมไทย, หนา 147. 31

กรรมการโดยการแตงต้ังน้ันจะมีจํานวนนอยและการแตงตั้งนั้นสวนใหญจะเปนการแตงต้ังโดย ความเห็นชอบจากรัฐมนตรผี ูรักษาการตามพระราชบญั ญัตฉิ บับน้ันๆ เมอ่ื พิจารณาองคประกอบเชน นี้แลว อาํ นาจในการกําหนดนโยบายทั้งหมดดานสิ่งแวดลอม ใหเ ปนไปตามวตั ถปุ ระสงคของกฎหมาย จงึ เปน ตามการตดั สินใจของฝายภาครัฐทัง้ หมดซงึ่ แทบจะ ไมมตี ัวแทนของภาคประชาชนท่ีมีความเปนอิสระในการเขาไปเปนกรรมการรวมอยูดวย เพราะ พระราชบัญญัติสวนใหญจะกําหนดตําแหนงของกรรมการในรูปแบบกรรมการโดยตําแหนงซึ่ง สว นใหญเปน ตาํ แหนง ขา ราชการในกระทรวง ทบวง กรม สว นคณะกรรมการโดยการแตง ตง้ั น้ันใน พระราชบัญญัตไิ มไดก าํ หนดคุณสมบัติของผทู จี่ ะถูกแตงตั้งเอาไวช ัดเจนวา ตอ งมีคณุ สมบัติอยางไร และการแตงตง้ั เปน อํานาจของรัฐมนตรี ดงั นัน้ สวนใหญการแตง ตั้งกรรมการโดยการแตงต้ังมักจะ เปนอดีตขาราชการในกระทรวง ทบวง กรม นั้นเปน สว นใหญ รูปแบบคณะกรรมการจงึ ลวนแลว แต มีองคป ระกอบจากฝายราชการ และติดอยูในกับดักความคิดในการจัดการของระบบราชการเปน หลัก 4.2. องคการอสิ ระ และองคกรพัฒนาเอกชนท่จี ะเขาไปตรวจสอบยังมีอุปสรรคปญหาและ ประสทิ ธภิ าพขององคกร ซ่ึงโดยหลกั การของรฐั ธรรมนญู พ.ศ. 2550 และพระราชบัญญัติสงเสริม และรกั ษาคณุ ภาพสิง่ แวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 ไดมีการยอมรับและเปดรับหลักการการมีสวน รว ม การตรวจสอบขององคก ารอสิ ระและองคก รพัฒนาเอกชนบางแลว ดงั นี้ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ไดกําหนดในเร่ืองการมีสวนรวมในการดูแลและรักษาคุณ สงิ่ แวดลอมโดยเปด โอกาสใหม กี ารตง้ั องคก ารอสิ ระเขา ตรวจสอบการจัดทําการประเมนิ ผลกระทบ ตอสิง่ แวดลอม (EIA) ตามมาตรา 67 วรรคสอง ซ่ึงบัญญัติใหมีการตั้งองคการอิสระใหความเห็น ประกอบในการจัดทาํ EIA รัฐธรรมนูญกําหนดใหมีการจัดตั้งองคการอิสระข้ึนมาเฉพาะในเร่ืองของการจัดทํา EIA เทานนั้ ดงั น้นั ในหลกั การเดยี วกัน ถา การจัดการทรัพยากรท่สี ง ผลกระทบกบั ประชาชนในวงกวา งก็ ควรจะเปด โอกาสใหม กี ารจัดตัง้ องคการอิสระขน้ึ เพื่อใหค วามเหน็ ชอบในการดําเนินการตางๆ ของ ภาครัฐซึ่งขณะนย้ี งั ไมไดตัง้ ขึน้ สวนพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 แมจะ กําหนดใหองคกรพัฒนาเอกชนสามารถเขาไปมีสวนรวมในการสงเสริมและรักษาคุณภาพ สงิ่ แวดลอม แตอยางไรกต็ ามเมื่อพจิ ารณาในภาพรวมแลวพระราชบญั ญัตสิ ง เสริมและรกั ษาคณุ ภาพ สิง่ แวดลอมแหง ชาติ พ.ศ. 2535 กย็ ังมขี อจาํ กดั ในการสงเสริมองคกรพัฒนาเอกชน เชน ในแงของ การจัดสรรเงนิ กองทนุ ใหก บั องคก รพฒั นาเอกชนและขอจาํ กดั ในการดาํ เนินการดานสิ่งแวดลอมท่ี ไมก วางขวาง 32

บรรดาองคก ารและองคกรพฒั นาเอกชนเหลาน้ีจะเปนหนวยงานที่สรางการมีสวนรวมใน กระบวนการตรวจสอบการใชอํานาจของหนวยงานภาครัฐและยังสรางการมีสวนรวมของภาค ประชาชนใหเ กิดข้ึนไดอ กี ดวย 4.3. กฎหมายสว นใหญใ หอํานาจแกเจาหนาท่ีของรัฐในตําแหนงหนึ่งๆ ท่ีเรียกวา องคกร เดี่ยว(Individual organ) เปนผูมีอํานาจในการตัดสินใจดําเนินการอยางใดอยางหนึ่งโดยไมเปด โอกาสใหป ระชาชนเขามามสี วนรว มในการตัดสนิ ใจ พระราชบญั ญัติตา งๆแตล ะฉบบั มักจะกาํ หนดใหบ ุคคลตําแหนงใดตําแหนงหนึ่ง ไมวาจะ เปน รฐั มนตรี หรืออธิบดี เปนผูมีอํานาจหนาท่ีตัดสินใจออกคําสั่ง ไมวาจะเปนคําส่ังที่เปนอํานาจ ผกู พนั หรอื คาํ ส่งั ที่เปนอํานาจดลุ ยพินจิ ซง่ึ ขอ มลู ที่เปนเหตุผลประกอบการออกคําสั่งนั้นมักจะเปน ขอ มูลที่ขาราชการเปนผจู ัดเตรียมการไวใ ห ซึง่ ฐานขอมลู ทเ่ี ปน ขอเท็จจริงนน้ั จะเปนฐานขอมูลดาน เดียวของสวนราชการโดยไมเปดโอกาสใหประชาชนเขาไปมีสวนรวมนําเสนอขอมูลและ ขอเทจ็ จริง 5. หลักความรบั ผิดชอบ (Accountability) การกระทําใดๆ ของเจาหนาที่ในทางปกครอง เม่ือเกิดความเสียหายอยางใดข้ึนกับ ประชาชนแลวน้ัน การแสดงความรับผิดชอบตอความเสียหายของภาครัฐเปนส่ิงท่ีมีความสําคัญ เพ่ือท่ีจะชดใชเยียวยาความเสียหายท่ีเกิดขึ้น ความรับผิดชอบน้ันไมเฉพาะในรูปของคาความ เสียหายท่ีเปนตัวเงินเทาน้ัน แมแตในรูปแบบของการออกคําส่ังหรือกฎหมายลําดับรองท่ีไมชอบ ดวยกฎหมายหรือไมเหมาะสม ฝายปกครองจะตองแสดงความรับผิดชอบดวยกระบวนการ “ยกเลิก” หรือ “เพิกถอน” คําสั่งทางปกครอง42หรือกฎน้ันเสียเพ่ือไมใหเกิดความเสียหายข้ึนกับ ประชาชน ซึ่งกระบวนการเหลาน้ีไดถูกกําหนดในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพื่อใหฝายปกครองเยียวยาแกไขการกระทําของตนเองท่ีไมชอบดวยกฎหมายหรือไม เหมาะสม นอกจากนน้ั การกระทาํ ทกี่ อใหเกิดความเสียหายข้ึน ฝายปกครองอาจจะใชกระบวนการ ตามพระราชบัญญตั คิ วามรบั ผดิ ทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. 2539 ท่ีจะเยียวยาความเสียหายที่เกิด ขึ้นกับประชาชน แตถึงแมวากฎหมายท้ังสองฉบบั จะมคี วามสาํ คัญ แตความเขา ใจของฝายปกครอง ตอกฎหมายทั้งสองฉบับนี้ยังมีคอนขางนอย และการแสดงความรับผิดชอบของเจาหนาที่ใน 42 วรเจตน ภาครี ตั น, หลกั การพ้นื ฐานของกฎหมายปกครองและการกระทําในทางปกครอง, (กรุงเทพฯ : วญิ ูชน, 2546), หนา 207. 33

กระบวนการทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมายหรือไมเหมาะสมน้ันเปนเร่ืองท่ีฝายปกครองไม ยอมรับหรือยอมรบั ไมได อาจเปนเพราะดวยความเกรงกลัวถึงผลกระทบตอทางราชการหรือทาง วินัยท่ีจะติดตามมา โดยแทจริงแลวในเร่ืองการแสดงความรับผิดชอบนั้นเปนเรื่องที่สําคัญและ จําเปนเพราะฝายภาครัฐไมสามารถที่จะละเลยการกระทําท่ีไมชอบดวยกฎหมายหรือความไม เหมาะสมของการกระทําทางปกครองใหผานไปได แตในปจจุบันฝายปกครองมักจะใช กระบวนการศาลมาเปน กระบวนการในการตัดสนิ วาการกระทําน้ันชอบหรือไมชอบดวยกฎหมาย โดยไมไดมกี ารเยยี วยาการกระทาํ ของตนเสยี เอง ซึ่งทาํ ใหเกิดความลาชาในกระบวนการ ดังนั้นการ สรางวัฒนธรรมความรับผิดชอบที่ฝายปกครองออกมารับผิดและเปล่ียนแปลงแกไขหรือเยียวยา ความเสียหายนน้ั เปน เรอ่ื งทม่ี ีความสาํ คญั อยา งยิง่ ตอระบบราชการ หลักการตามท่ีไดกลาวมาเปนส่ิงที่แฝงอยูตามกฎหมายตางๆ ไมวาจะเปนรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด ของเจาหนา ที่ พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัติขอมูลขาวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 และพระราช กฤษฎีกาการบริหารกิจการบานเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 เพื่อเปนแนวทางการปฏิบัติงานของรัฐ และ ขา ราชการ ซ่ึงในทุกหลกั การมคี วามสําคัญอยางมาก โดยเฉพาะในกระบวนการของการบังคับใช กฎหมายของหนวยงานรฐั และเจาหนาท่ขี องรัฐจะมีความเปนธรรมกับประชาชนมากขน้ึ 2.2 หลักการของกฎหมายสิง่ แวดลอ ม แนวคดิ ทางกฎหมายของประเทศใดๆทามกลางกระแสการเปลีย่ นแปลงทางสงั คมท่ีเกิดขึ้น อยางรวดเร็วภายใตกระแสโลกาภิวฒั นมสี ภาพทตี่ กอยูในสถานการณต ัง้ รับ ประเทศใดที่ระบบทาง สังคมต้ังอยูบนพื้นฐานของการมีขอมูลที่รอบดานเปนปจจุบัน มีกระบวนการมีสวนรวมของ ประชาชนที่เปนเครือขาย มีหนวยงานภาครัฐท่ีมีประสิทธิภาพท่ีจะมีปฏิกิริยาตางๆกับปญหาท่ี เกดิ ขนึ้ อนั เนอ่ื งมาจากการเปลยี่ นแปลง ประเทศดงั กลาวน้ีสามารถที่จะพัฒนาแนวคิดทางสังคมให ยกระดับไปสแู นวคดิ ในทางกฎหมาย แตในทางกลบั กันประเทศทผ่ี ลักดนั แนวคดิ ในทางกฎหมาย โดยท่ีสังคมยังไมมีแนวคิดนั้นๆในสังคมมากอนก็จะเปนการยากท่ีจะพัฒนาตอยอดความคิดตอ และยงั สง ผลกระทบไปยังการพฒั นากฎหมาย การบงั คับใชกฎหมายตามไปดว ย แนวคิดทางกฎหมายท่ีวาดวยสิ่งแวดลอม ก็มีสภาพทํานองเดียวกัน แตเนื่องจากประเด็น สิ่งแวดลอ มมีลักษณะขามพรมแดนของรฐั ดวยเหตดุ งั นน้ั แนวคิดทางกฎหมายท่วี า ดว ยสิ่งแวดลอม จึงทําใหประเด็นทางกฎหมายสามารถท่ีจะพิจารณาไดในสามระดับคือ ระดับระหวางประเทศ ระดับภายในประเทศ และระดับทองถนิ่ โดยในระดับตางๆดังกลาวมกี ฎหมายท่ีวาดวยสิ่งแวดลอม กระจายอยมู ากมาย 34

จากการศึกษากฎหมายส่ิงแวดลอ มในเชิงเปรยี บเทยี บทําใหพบวา แนวคดิ ทางกฎหมายวา ดวยสง่ิ แวดลอ มข้ึนอยูกับปจ จัยทส่ี ําคญั ๆอยูส องปจ จยั ไดแก 1. ปจ จัยทางสงั คม วฒั นธรรม เศรษฐกิจ และการเมือง โดยเฉพาะในประเด็นการลดลง ของทรัพยากรธรรมชาติ การสูญเสยี สมดุลของระบบนเิ วศน และความรุนแรงของมลพิษตางๆ ซ่ึง เปน ผลมาจาก ความยากจน การพัฒนาอตุ สาหกรรม และความหนาแนนของประชาชนรวมถึงความ เปนเมอื ง 2. ปจจัยของศักยภาพเชิงสถาบันท่ีมีอํานาจในทางการเมือง และกฎหมาย ซ่ึงหมายถึง องคกรตางๆของรัฐ ท่ีใหความสําคัญกับประเด็นส่ิงแวดลอมในฐานะที่เปน วาระสําคัญ หรือไม และเปนความสําคัญท่ีอยูในระดับใด ซ่ึงปญหาส่ิงแวดลอมและวิธีการในการแกปญหาจะเปน อยางไรน้ันข้ึนอยูกับระดับของเจตจํานงทางการเมือง บทบาทเชิงรุกของตุลาการ องคกรพัฒนา เอกชน ชุมชนทอ งถ่ิน และบทบาทอยางมีสํานกึ ตอสง่ิ แวดลอ มของภาคเอกชน 43 จากประสบการณของประเทศตางๆท่ีเกี่ยวกับส่ิงแวดลอม ประเด็นสําคัญในระบบการ จดั การสงิ่ แวดลอ มจะประกอบดว ยสองมิตติ ามสภาพของปญหาทางส่ิงแวดลอม มิติหนึ่งคือดานที่ เปนการอนรุ ักษ ฟนฟู ทรัพยากรธรรมชาติ และในอีกมิติหนึ่งคือ ดานที่เปนการจัดการปญหา มลพิษ ซง่ึ ในสองมิติหรอื สองดานดงั กลา วก็จะมีแนวคดิ วิธกี าร กฎเกณฑ และมาตรฐานตางๆ ที่ ปรากฏอยูในบทบญั ญัตกิ ฎหมายตางๆ ซ่ึงรายละเอียดจะเปนอยางไรน้ันก็ข้ึนอยูกับปจจัยภายใน ของแตละประเทศดงั ที่กลาวมาแลวขา งตน อยา งไรก็ตามภายหลังจากการประชุม Earth Summit ท่ี กรงุ Rio de Janeiaro , Agenda 21 ทําใหเกิดความคิดที่เก่ียวกับการพัฒนาในอนาคตวาจะตองเปนการพัฒนาที่ยั่งยืน( Sustainable Development )ซง่ึ ไดพฒั นามาเปนกรอบหนึ่งของการพฒั นา ประกอบกบั การเกดิ การเปลี่ยนแปลง ทาง สภาพแวดลอม เศรษฐกิจ สังคม การเมืองอยางรวดเร็วภายหลังจากการประชุม สงผลให แนวโนมของทศิ ทางกฎหมายสงิ่ แวดลอ มท้งั ในระหวา งประเทศและในฐานะที่เปนกฎหมายภายใน ของประเทศตางๆมีแนวโนมที่จะพัฒนาไปโดยอยูในกรอบความคิดที่ตั้งอยูเงื่อนไขตางๆที่เปน ปจ จยั ชดุ หนง่ึ ท่ีมอี ิทธิพลตอ การกาํ หนดทศิ ทางของกฎหมายในอนาคต 44 ดงั ตอไปนี้ 43 “ Capacity Building for Environmental Law in the Asian and Pacific Region Approaches and Resources ” Volume 1 Second Edition ,edited by Donna G. Craig , Nicholas A.Robinson , Koh Kheng-Lian , Asian Development Bank ( 2001 ) , Chapter 4 หนา 171 44โปรดดูรายละเอียดใน Law and sustainable development since Rio legal trends in agriculture and natural resource management FAO Legal Office Rome 2002 หนา 4-8 35

1. การเกิดและการแพรขยายของสํานึกทางส่ิงแวดลอม ซึ่งนับวันมีเพ่ิมมากข้ึนในทุกๆ ระดับ จึงสงผลใหประเด็นเร่ืองส่ิงแวดลอมกลายเปนวาระสาธารณะที่ถูกหยิบยกขึ้นมาให ความสาํ คญั อยูตลอดเวลาในทุกๆระดบั 2. การลมสลายของแนวคิดสงั คมนยิ มในประเทศมหาอํานาจทําใหหลายๆประเทศตองจัด ความสัมพันธกับประเทศตางๆใหม ซึ่งสงผลตอการแลกเปล่ียนความสัมพันธในดาน ตางๆทีเ่ ปนอสิ ระมากขึ้นทาํ ใหเกิดขอตกลงและมีผลตอการจัดทําระบบกฎหมายใหมๆที่เปนความ รวมมือระหวางประเทศและใหความสําคญั ตอประเด็นสง่ิ แวดลอ ม 3. กระแสโลกาภวิ ัตนซ่งึ ทาํ ใหก ารติดตอ สอ่ื สารเปนไปอยา งรวดเร็วและครอบคลุม ทําให ปรากฏการณท างธรรมชาติตางๆท่ีเกิดขึ้น รวมถึงผลกระทบกลายเปนวาระท่ีสําคัญท่ีทุกคนหยิบ ยกขน้ึ มาใหค วามสําคัญ 4. การเขามามบี ทบาทมากข้นึ ภาคเอกชนภายใตแ นวคิดของกระบวนการแปรรปู กิจกรรมท่ี ใหบทบาทของภาคเอกชนเขามาทํากิจกรรมตางๆมากข้ึน ทําใหเกิดการแขงขันกันเพ่ือเพ่ิม ประสิทธิภาพในการใชทรัพยากร การประหยัดพลังงาน การลดของเสียและมลภาวะการมี มาตรฐานสากลในดา นตา งๆ รวมถึงความรบั ผดิ ชอบตอ สงั คม 5. การขยายตัวทางเศรษฐกิจ และการสรางความรวมมือระหวางประเทศในดานสังคม วัฒนธรรม วิทยาศาสตร ฯลฯ ทําใหเกิดความรวมมือระดับกลุมที่มีพื้นฐานทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ศาสนา ภาษาแบบเดียวกันและใกลเคียงกัน ในปจจุบันจะเห็นการรวมกลุมเปนความ รวมมือในดานตางๆในระดบั พ้นื ที่ภมู ภิ าคมากข้นึ ความรวมมอื เชนนท้ี าํ ใหแนวโนม ของกฎหมาย มี ลกั ษณะท่พี ัฒนาไปในทิศทางเดยี วกนั และมีความใกลเ คียงกัน 6. การขยายตัวของหลักธรรมาภิบาล ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจของโลก ทําใหเกิดการ เรยี กรองใหองคกรทั้งภาครัฐและเอกชนจะตองปรับโครงสราง ลักษณะการดําเนินการตางๆของ องคก รใหเปน ไปตามหลกั ธรรมาภิบาล ซ่งึ ประเด็นสาํ คญั ของหลกั การธรรมาภิบาลคือ การมีเหตุมี ผล ความรบั ผิดชอบตอ การกระทําท่ีจะตอ งมตี อสังคม การเคารพความถูกตองความเปนธรรม ซึ่ง หลักการดงั กลา วนม้ี ผี ลเปนกรอบในการควบคุมพฤตกิ รรมทง้ั ขององคก รภาครฐั และภาคเอกชนให ดาํ เนินการตางๆไปในทศิ ทางที่ถูกตองและมคี วามยุตธิ รรมมากขน้ึ 7. การกระจายอํานาจของรัฐบาลกลางไปยังทองถ่ินในประเทศตางๆในปจจุบันมีการ กระจายอาํ นาจไปยังทอ งถน่ิ และตอ ประชาชนโดยตรงมากขึ้น ดังนั้น จึงทําใหเกิดการมีสวนรวม ในทางการเมืองในระดับตางๆมากข้ึน เปดโอกาสใหกลุมตางๆสามารถท่ีจะแสดงบทบาทความ คิดเห็นทีไ่ มไ ดมาจากรัฐบาลจากสวนกลางแตฝ า ยเดียวอีกตอ ไป 36

ภายใตบริบทและเงื่อนไขตางๆดังกลาวขางตน( ความตองการที่จะปกปองคุมครอง สงิ่ แวดลอ ม และในขณะเดียวกันความตองการท่ีจะมีหลักประกันเพ่ือรักษาระดับของการพัฒนา เพื่อความเปนอยูท่ีดีข้ึนของมนุษย)จึงไดนําไปสูการกอตัวเปนความคิดในทางกฎหมายที่คอย พฒั นาข้นึ เปนระบบกฎหมายเพ่อื การบรหิ ารจัดการส่ิงแวดลอ ม ซงึ่ สามารถทจี่ ะสรุปเปนหลกั การที่ สาํ คญั ๆดังตอไปน้ี 2.2.1 หลักการมสี ว นรว มของประชาชน (Public Participation) ความเสื่อมโทรมและเสียหายของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมเกิดจากนํ้ามือของ มนุษย การจัดการส่ิงแวดลอมโดยภาครัฐเพียงฝายเดียว ยอมไมสามารถท่ีจะจัดการดูแลไดอยาง ทว่ั ถึง และมปี ระสทิ ธิภาพ ดวยเหตุนี้ประชาชนทุกฝา ยท่เี ก่ยี วขอ งไมวาจะเปน ภาคประชาชน ชมุ ชน ทองถน่ิ ดั้งเดมิ รัฐ องคกรปกครองสวนทอ งถิ่น องคกรอิสระดานสิ่งแวดลอมจึงควรมีสวนรวมใน การจดั การดูแลรักษาและใชประโยชนรว มกนั อยา งสรางสรรค การมสี วนรวมของประชาชนมหี ลาย ระดับ ต้ังแตสิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารของหนวยงานของรัฐ สิทธิในการรวมแสดงความ คิดเห็นตอหนวยงานราชการ การคัดคานโครงการหรือกิจกรรมตางๆ ของรัฐท่ีมีผลกระทบตอ สิ่งแวดลอมและคุณภาพชีวิตของประชาชน การมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจการจัดทํา โครงการขนาดใหญท่ีอาจมีผลกระทบตอส่ิงแวดลอม การเขาถึงกระบวนการยุติธรรมดาน สิ่งแวดลอม การที่จะไดอยูในสิ่งแวดลอมที่ดี โดยการมีสวนรวมของทุกฝายจะเปนกุญแจแหง ความสําเรจ็ ในการนําไปสกู ารจัดการส่ิงแวดลอ มตามแนวคดิ การพัฒนาอยางยงั่ ยืน ปจจุบัน ประเทศไทยมีความต่ืนตัวเร่ืองการมีสวนรวมในการจัดการส่ิงแวดลอมเพ่ิมมาก ข้ึน มีกฎหมายเปน จํานวนมากเปด ใหป ระชาชนมีสวนรวมในการจัดการส่ิงแวดลอม ดังจะเห็นได จากกฎหมายที่เกี่ยวของหลายฉบับ ซ่ึงไดแก รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 พระราชบัญญัตสิ ง เสริมและรกั ษาคณุ ภาพสิง่ แวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญัติการผังเมอื ง พ.ศ. 2518 เปนตน ซึ่งมรี ายละเอียดดังตอไปนี้ 1. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มบี ทบัญญตั ิทเี่ ก่ียวขอ งกับการมีสวนรวมของประชาชนซ่ึงบัญญัติไวในมาตราตางๆ กวา 30 มาตรา ดังเชน มาตรา 5645 มาตรา5746มาตรา5947และมาตรา 6048 ที่บัญญัติรับรองสิทธิและ 45 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 56 “บุคคลยอมมีสิทธิไดรับทราบและเขาถึง ขอมลู หรอื ขา วสารสาธารณะในครอบครองของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวน ทอ งถ่ิน เวนแตก ารเปดเผยขอ มูลหรอื ขาวสารนั้นจะกระทบตอความม่ันคงของรัฐ ความปลอดภัยของประชาชน หรอื สวนไดเ สยี อันพงึ ไดรับความคุม ครองของบุคคลอ่ืนหรอื เปน ขอ มูลสวนบุคคล ทงั้ นต้ี ามทกี่ ฎหมายบัญญัต”ิ 37

เสรีภาพของประชาชนในการรับทราบและเขา ถึงขอมลู ขาวสารของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกจิ หรอื ราชการสวนทอ งถน่ิ นอกจากน้ยี ังมสี ทิ ธิในการรองเรียนหนวยงานดังกลาวไดอีก ดว ย หรอื บทบญั ญัตมิ าตรา 6649และมาตรา 6750 ท่ีบัญญัติรับรองสิทธชิ ุมชนในการอนุรักษ รวมกัน จัดการ และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติส่ิงแวดลอม รวมทั้งสิทธิในการรวมแสดง 46 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 57“บคุ คลยอ มมีสิทธิไดรับขอมูล คําช้ีแจง และ เหตุผลจากหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รฐั วสิ าหกิจ หรอื ราชการสวนทองถ่ิน กอ นการอนุญาตหรอื การดําเนนิ โครงการหรือกิจกรรมใดทีอ่ าจมีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตหรือสวนไดเสีย สําคัญอ่นื ใดที่เก่ียวกับตนหรือชุมชนทองถ่ิน และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนตอหนวยงานท่ีเก่ียวของเพ่ือ นาํ ไปประกอบการพจิ ารณาในเร่อื งดังกลา ว” 47 รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 59 “บุคคลยอมมีสิทธิเสนอเร่ืองราวรองทุกข และไดรับแจงผลการพิจารณาภายในเวลาอนั รวดเรว็ ” 48 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 60 “บุคคลยอมมีสิทธิที่จะฟองหนวยราชการ หนว ยงานของรฐั รฐั วสิ าหกจิ ราชการสวนทอ งถิน่ หรอื องคก รอ่ืนของรัฐที่เปนนิติบุคคล ใหรับผิดเน่ืองจากการ กระทาํ หรอื การละเวน การกระทาํ ของขาราชการ พนกั งาน หรอื ลกู จา งของหนวยงานน้ัน” 49 รฐั ธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 66“บุคคลซ่ึงรวมกันเปนชุมชน ชุมชนทองถิ่น หรอื ชมุ ชนทองถ่ินดง้ั เดิม ยอมมีสทิ ธอิ นรุ ักษห รือฟน ฟูจารตี ประเพณี ภูมปิ ญญาทองถ่ิน ศิลปวัฒนธรรมอันดีของ ทองถ่นิ และของชาติ และมสี ว นรว มในการจัดการ การบาํ รงุ รักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ ส่งิ แวดลอ ม รวมทั้งความหลากหลายทางชวี ภาพอยางสมดลุ และยั่งยืน” 50 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 67 “สิทธิของบุคคลที่จะมีสวนรวมกับรัฐและ ชมุ ชนในการอนรุ ักษ บาํ รงุ รักษาและการไดประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุมครองสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม เพ่ือใหดํารงชีพอยูไดอยางปกติและตอเนื่องใน สิ่งแวดลอมท่ีจะไมกอใหเกิดอันตรายตอสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพหรือคุณภาพชีวิตของตน ยอมไดรับความ คุม ครองตามความเหมาะสม การดําเนนิ โครงการหรือกิจกรรมที่อาจกอใหเกิดผลกระทบตอชุมชนอยางรุนแรงท้ังทางดานคุณภาพ ส่ิงแวดลอ ม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพจะกระทาํ มิได เวนแตจ ะไดศ กึ ษาและประเมินผลกระทบตอคุณภาพ สงิ่ แวดลอ มและสุขภาพของประชาชนในชมุ ชนและจดั ใหมกี ระบวนการรับฟง ความคิดเหน็ ของประชาชนและผูมี สว นไดเสียกอน รวมทั้งไดใหองคกรอิสระ ซ่ึงประกอบดวยผูแทนองคการเอกชนดานสิ่งแวดลอมและสุขภาพ และผูแทนสถาบันอุดมศึกษาท่ีจัดการการศึกษาดานสิ่งแวดลอมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือดานสุขภาพ ให ความเปนประกอบกอ นมีการดาํ เนนิ การดงั กลาว สิทธขิ องชุมชนทจี่ ะฟอ งหนวยราชการ หนว ยงานของรัฐวิสาหกิจ ราชการสวนทองถิ่น หรือองคกรอ่ืน ของรัฐที่เปน นิติบคุ คล เพื่อใหป ฏบิ ัติหนาที่ตามบทบัญญัตินี้ ยอมไดร ับความคมุ ครอง” 38

ความคดิ เห็นกอ นการดําเนินโครงการหรือกจิ กรรมท่อี าจกอ ใหเ กดิ ผลกระทบตอชุมชนทั้งทางดาน คณุ ภาพส่งิ แวดลอ ม ทรพั ยากรธรรมชาติ และสขุ ภาพของประชาชนในชมุ ชน 2. พระราชบญั ญัตสิ งเสรมิ และรกั ษาคุณภาพสงิ่ แวดลอ มแหงชาติ พ.ศ. 2535 บทบัญญัติหลายมาตราที่เกี่ยวของการรับรองสิทธิและหนาที่ในการมีสวนรวมของ ประชาชน ภายใตพระราชบัญญัตสิ งเสริมและรกั ษาคณุ ภาพสงิ่ แวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 ดังเชน มาตรา 651 บัญญัตริ ับรองสิทธแิ ละหนาท่ใี นการมสี วนรว มของประชาชนเพื่อการสงเสริมและรักษา คุณภาพสิง่ แวดลอม เชน สิทธิในการรับรูขอมูลขาวสารของทางราชการ สิทธิในการไดรับชดใช คาเสียหายหรอื คา ทดแทนจากรัฐ สิทธิในการรองเรียนกลาวโทษผูกระทําผิดกฎหมายส่ิงแวดลอม หนาท่ีใ น ก าร ใ หค ว ามรว มมือและชว ย เหลือเ จาพนัก งาน ใ น ก าร สงเสริมและรัก ษ าคุณ ภ า พ สิ่งแวดลอ ม หนาทใี่ นการปฏิบัติตามพระราชบญั ญัติสง เสริมและรักษาคุณภาพส่งิ แวดลอ มแหงชาติ หรอื กฎหมายอ่ืน (เน่ืองจากในการพิทักษส่ิงแวดลอมนั้นมีกฎหมายที่เกี่ยวของอยูหลายฉบับ เชน พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 พระราชบัญญตั ิควบคมุ อาคาร พ.ศ. 2522 พระราชบัญญัติรักษา ความสะอาดและความเปนระเบยี บเรียบรอ ยของบานเมือง พ.ศ. 2535 เปน ตน ) ซ่ึงบทบัญญัติมาตรา นี้มาจากแนวความคิดที่วาหนาท่ีในการพิทักษสิ่งแวดลอมถือเปนของทุกภาคสวนท่ีเกี่ยวของ เพอ่ื ใหประชาชนไดเห็นถงึ ความสําคญั ของการพทิ ักษส ง่ิ แวดลอมจงึ การกระจายภาระหนาดังกลาว 51 พระราชบญั ญัตสิ งเสรมิ และรกั ษาคณุ ภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา ๖ เพื่อประโยชน ในการรวมกันสง เสรมิ และรกั ษาคณุ ภาพสิ่งแวดลอมของชาติ บคุ คลอาจมสี ิทธแิ ละหนา ท่ีดังตอไปน้ี (๑) การไดรับทราบขอ มลู และขาวสารจากทางราชการในเร่ืองเก่ียวกับการสงเสริมและรักษาคุณภาพ สิ่งแวดลอม เวนแตข อมูลหรอื ขา วสารทีท่ างราชการถือวา เปน ความลับเกยี่ วของกับการรักษาความม่ันคงแหงชาติ หรือเปนความลับเกีย่ วกบั สทิ ธิสวนบุคคล สิทธิในทรัพยสิน หรือสิทธิในทางการคา หรือกิจการของบุคคลใดท่ี ไดร บั ความคุมครองตามกฎหมาย (๒) การไดรบั ชดใชคา เสยี หาย หรอื คา ทดแทนจากรัฐ ในกรณีทไี่ ดรับความเสียหายจากภยันตรายท่ีเกิด จากการแพรก ระจายของมลพษิ หรือภาวะมลพษิ อันมสี าเหตุมาจากกจิ การหรือโครงการใดที่ริเริ่ม สนับสนุนหรือ ดําเนนิ การโดยสวนราชการหรอื รฐั วิสาหกจิ (๓) การรองเรยี นกลา วโทษผูกระทาํ ผดิ ตอเจาพนักงานในกรณีที่ไดพ บเหน็ การกระทําใดๆ อันเปนการ ละเมิด หรอื ฝาฝน กฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมมลพษิ หรอื การอนรุ กั ษทรพั ยากรธรรมชาติ (๔) การใหความรว มมอื และชว ยเหลือเจาพนักงานในการปฏิบัติหนาท่ีที่เก่ียวของกับการสงเสริมและ รกั ษาคณุ ภาพส่งิ แวดลอม (๕) การปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่นท่ีเก่ียวของกับการสงเสริมและรักษาคุณภาพ สิง่ แวดลอมโดยเครง ครัด ทงั้ น้ี ตามท่ีพระราชบัญญตั นิ ้ีหรอื กฎหมายวาดว ยการนน้ั บัญญตั ิไว 39

ไปยังภาคประชาชน รวมทั้งสิทธิของประชาชนชวยกันสอดสองดูแลเพื่อหาตัวผูกระทําผิดมา ลงโทษควบคูกันไปดวย โดยการรองเรียนกลาวโทษผูกระทําผิดกฎหมายส่ิงแวดลอมตอเจา พนกั งาน ซึง่ จะชวยใหก ารคุมครองสิ่งแวดลอ มเปนไปอยา งทว่ั ถึงและมีประสทิ ธภิ าพ หนาท่ีอ่นื ทีเ่ กีย่ วขอ งกับการสงเสรมิ และรกั ษาคุณภาพส่ิงแวดลอม เชน หนาที่ของเจาของ แหลง กาํ เนดิ มลพิษทจี่ ะตอ งจายคาบาํ บัดมลพิษ52 หนาทีข่ องเจา ของแหลง กาํ เนิดมลพิษในการชดใช คาเสียหายกรณีส่งิ แวดลอมเปนพิษ53 หนา ทที่ จ่ี ะตองชดใชคา เสยี หายใหแกรัฐจากการกระทําที่เปน ผลใหท รัพยากรธรรมชาตหิ รือสาธารณสมบัตขิ องแผนดนิ สญู หาย เสียหาย หรอื ถกู ทําลาย54 52พระราชบัญญตั ิสง เสริมและรักษาคณุ ภาพส่งิ แวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 72 “ในเขตควบคุม มลพษิ ใดหรือเขตทองทใี่ ดท่ีทางราชการไดจ ดั ใหม ีระบบบาํ บดั นาํ้ เสียรวมหรอื ระบบกําจัดของเสียรวมไวแลว ให เจา ของหรือผูครอบครองแหลงกําเนิดมลพิษทุกประเภท เวนแตเจาของหรือผูครอบครองแหลงกําเนิดมลพิษท่ี กําหนดตามมาตรา ๗๐ มหี นา ที่ตองจัดสง นาํ้ เสยี หรอื ของเสียท่ีเกิดจากแหลง กําเนดิ มลพษิ ของตนไปทําการบําบัด หรอื กําจัดโดยระบบบาํ บัดนาํ้ เสยี รวม หรอื ระบบกาํ จดั ของเสียรวมท่ีมีอยูภายในเขตควบคุมมลพิษหรือเขตทองที่ นัน้ และมหี นา ท่ีตอ งเสยี คา บรกิ ารตามอัตราท่ีกําหนดโดยพระราชบัญญัติน้ีหรือโดยกฎหมายอื่นที่เกี่ยวของ เวน แตแ หลง กําเนดิ มลพิษน้ัน มีระบบบําบัดนํ้าเสีย หรือระบบกําจัดของเสียของตนเองอยูแลว และสามารถทําการ บาํ บัดนํา้ เสียหรอื กาํ จัดของเสียไดต ามมาตรฐานที่กําหนดตามพระราชบญั ญตั ินี้” 53 พระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา ๙๖ แหลงกําเนิด มลพิษใดกอใหเกิดหรือเปนแหลงกําเนิดของการรั่วไหลหรือแพรกระจายของมลพิษอันเปนเหตุใหผูอ่ืนไดรับ อันตรายแกช ีวิต รางกายหรือสขุ ภาพอนามัย หรือเปนเหตุใหทรัพยสินของผูอื่นหรือของรัฐเสียหายดวยประการ ใดๆ เจาของหรือผคู รอบครองแหลงกําเนดิ มลพษิ นัน้ มหี นาที่ตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนหรือคาเสียหาย เพอ่ื การนัน้ ไมว า การร่ัวไหลหรือแพรก ระจายของมลพษิ น้ันจะเกดิ จากการกระทําโดยจงใจหรือประมาทเลินเลอ ของเจาของหรอื ผูค รอบครองแหลงกําเนิดมลพิษหรือไมก็ตาม เวนแตในกรณีที่พิสูจนไดวามลพิษเชนวานั้นเกิด จาก (๑) เหตสุ ดุ วสิ ัยหรือการสงคราม (๒) การกระทําตามคาํ ส่ังของรัฐบาลหรือเจา พนกั งานของรฐั (๓) การกระทาํ หรือละเวนการกระทําของผทู ี่ไดร ับอนั ตรายหรอื ความเสยี หายเองหรอื ของบคุ คลอื่น ซึ่ง มีหนาทรี่ ับผดิ ชอบโดยตรงหรอื โดยออม ในการรว่ั ไหลหรือการแพรก ระจายของมลพิษนัน้ คา สนิ ไหมทดแทนหรือคาเสียหาย ซ่ึงเจาของหรือผูครอบครองแหลงกําเนิดมลพิษมีหนาที่ตองรับผิด ตามวรรคหนึ่ง หมายความรวมถงึ คา ใชจ ายทงั้ หมดท่ีทางราชการตองรับภาระจายจริงในการขจัดมลพิษที่เกิดขึ้น น้ันดวย 54 พระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา ๙๗ ผูใดกระทํา หรอื ละเวนการกระทําดวยประการใดโดยมิชอบดว ยกฎหมายอนั เปน การทําลายหรอื ทาํ ใหสญู หายหรือเสียหายแก 40

3. พระราชบญั ญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ไดมีบทบญั ญตั ิรับรองสทิ ธใิ นการมีสวนรว มของประชาชนในการวางและจดั ทําผัง ดังเชน มาตรา 1955 บัญญัติรับรองสิทธิในการมีสวนรวมของประชาชนในการวางและจัดทําผังเมืองรวม มาตรา 2056 บญั ญัตริ บั รองสทิ ธใิ นการมสี วนรว มของประชาชนในการวางและจัดทําผังเมืองเฉพาะ โดยกระบวนการปดประกาศเพือ่ ใหประชาชนไดรับทราบและแสดงความคิดเห็นเก่ียวกับผังเมือง รวมทงั้ การจดั ประชุมรบั ฟงความคิดเห็นของประชาชนในกระบวนการจัดทําผังเมอื ง 4. พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญัติโรงงานไดม กี ารรบั รองสิทธใิ นการมสี วนรว มของประชาชน ดงั เชน มาตรา 6457 บัญญัติใหบุคคลท่ีอาศัยอยูใกลชิด หรือติดตอกับโรงงานที่มีการกระทําผิดกฎหมายโรงงาน หรือบุคคลซึ่งความเปนอยูถูกกระทบกระเทือน เนื่องจากการกระทําความผิด เปนผูเสียหายตาม ทรัพยากรธรรมชาติซ่งึ เปนของรฐั หรือเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน มีหนาที่ตองรับผิดชอบชดใชคาเสียหาย ใหแ กร ฐั ตามมลู คา ท้ังหมดของทรพั ยากรธรรมชาตทิ ีถ่ กู ทําลาย สูญหาย หรอื เสียหายไปน้นั 55 พระราชบญั ญตั กิ ารผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 19 “เมอื่ กรมโยธาธกิ ารและผังเมอื งจะวางหรือจัดทําผัง เมืองรวมของทองที่ใดใหกรมโยธาธิการและผังเมืองใหเจาพนักงานทองถ่ินของทองท่ีนั้นทราบ และใหเจา พนักงานทองถ่ินนนั้ มาแสดงความคดิ เห็นตอกรมโยธาธกิ ารและผังเมืองดวย ในการวางและจัดทําผงั เมืองรวมใดใหก รมโยธาธิการและผงั เมืองหรือเจาพนักงานทองถ่ินแลวแตกรณี จัดใหม กี ารโฆษณาใหป ระชาชนทราบ แลวจดั การประชมุ ไมนอยกวา 1 คร้ัง เพื่อรับฟงขอคิดเห็นของประชาชน ในทองท่ีที่จะมีการวางและจัดทําผังเมืองรวมน้ัน ในการรับฟงขอคิดเห็นน้ีจะกําหนดเฉพาะใหผูแทนของ ประชาชนเขารว มการประชุมตามความเหมาะสมกไ็ ด หลกั เกณฑ วธิ ีการและเง่ือนไขในการโฆษณา การประชุม และการแสดงขอคิดเหน็ ใหกําหนดโดยกฎกระทรวง” 56 พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 33 “ในการวางและจัดทําผังเมืองเฉพาะใดใหกรม โยธาธิการและผังเมอื งหรือเจา พนักงานทองถ่ินแลวแตกรณี จัดใหมีการโฆษณาใหประชาชนทราบ แลวจัดการ ประชมุ ไมนอยกวาสองครัง้ เพ่อื รบั ฟง ขอคดิ เห็นของประชาชนในทองท่ที จ่ี ะมีการวางและจัดทาํ ผงั เมืองเฉพาะนั้น ในการรับฟงขอคิดเห็นนี้จะกําหนดเฉพาะใหผูแทนของประชาชนเขารวมการประชุมตามความเหมาะสมก็ได หลกั เกณฑ วิธีการและเงือ่ นไขในการโฆษณา การประชุม และการแสดงขอคดิ เหน็ ใหก ําหนดโดยกฎกระทรวง” 57 พระราชบญั ญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 มาตรา 64 “ ในกรณีท่ีมีการกระทําความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ ใหถอื วาบุคคลผูท่ีอยูอาศัย อยูใกลชิด หรือติดตอกับโรงงานท่ีมีการกระทําความผิดเกิดข้ึน หรือบุคคลซ่ึงความ เปนอยูถูกกระทบกระเทือนเนื่องจากการกระทําความผิดเปนผูเสียหายตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความ อาญา” 41

ประมวลกฎหมายวธิ ีพจิ ารณาความอาญา กลาวคอื บุคคลดงั กลาวสามารถรอ งทุกขกลาวโทษตอเจา พนกั งานเพ่อื ใหล งโทษผูก ระทําผิดได 2.2.2. หลกั ปองกนั ความเสียหายไวลวงหนา (Principle of Precaution) หลกั การปอ งกันความเสยี หายไวลวงหนา หรือหลักการระวังไวกอน (Foresight Principle หรือ Principle of Precaution) เปนแนวความคดิ ทีไ่ ดร ับการยอมรับในระดบั ระหวา งประเทศ ดงั เชน ใน the world charter of nature ค.ศ. 1982 คําประกาศกรุงริโอ วาดวยสิ่งแวดลอมและการพัฒนา ค.ศ. 1992 (Rio Declaration on Environment and Development Agenda 21) ไดมีการกําหนดให หลกั การน้เี ปน หลกั การสําคัญในการจัดการสง่ิ แวดลอม หลักการปองกันความเสียหายไวลวงหนา คือ ในกรณีท่ียังไมมีความชัดเจนทาง วทิ ยาศาสตรถึงความเสียหายทีอ่ าจเกดิ ขึน้ หากแมมีเพยี งขอสงสัยวากิจกรรมใดมีความนากลัววาจะ กอใหเกิดความเสียหายทร่ี ุนแรงตอส่ิงแวดลอ มและไมส ามารถเยียวยาแกไ ขใหกลับคนื ดีได เจาของ กิจกรรมหรือโครงการที่อาจกอใหเกิดผลกระทบรุนแรงตอสิ่งแวดลอมจะตองดําเนินมาตรการ ปอ งกนั ความเสียหายทอ่ี าจเกิดข้ึนตอสงิ่ แวดลอ ม ตัวอยา งของมาตรการในการปองกนั ความเสียหาย ไวลวงหนา เชน (1) รายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอ ม (Environmental Impact Assessment หรือ EIA) หรือเรยี กอีกอยางหน่ึงวาการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอมในระดับโครงการ กอน การดาํ เนนิ กิจกรรมหรอื โครงการที่อาจกอใหเ กิดผลกระทบรุนแรงตอ ส่ิงแวดลอ ม (2) การประเมนิ ส่ิงแวดลอ มระดบั ยุทธศาสตร (Strategic Environmental Assessment หรือ SEA) เปน เคร่ืองมอื ทใ่ี ชป ระเมนิ สงิ่ แวดลอ มในภาพกวา งแบบองครวมท้งั นโยบาย แผน หรือ โครงการ ต้งั แตระดบั ประเทศและหรือระดบั ภาคหรอื แมก ระท่ังระดับจงั หวัด ในระยะเริ่มแรกของ การตัดสินใจ เพ่ือศึกษาวาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมในพื้นที่น้ันๆ มีศักยภาพในการ พฒั นาไปในทิศทางใด ระดบั ใด หรือการรองรับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นไดมากนอยเพียงไร ซ่ึงจะมี ผลตอการนําไปปฏบิ ัตใิ นเชิงยทุ ธศาสตรและกาํ หนดนโยบายในอนาคต (3) การประเมนิ ผลกระทบทางสงั คมและการประเมนิ ผลกระทบตอ สุขภาพ (Social Impact Assessment: SIA and Health Impact Assessment: HIA) เปนกระบวนการในการที่คนหาและปรับปรุงผลกระทบตอสุขภาพอันเนื่องมาจาก นโยบาย โครงการและกิจกรรมตางๆ ที่กําหนดขึ้น ซ่ึงอาจมีผลกระทบตอสุขภาพทั้งในทางบวก และทางลบ โดยการประเมนิ ผลกระทบตอ สขุ ภาพมจี ดุ มงุ หมายที่จะคน หาผลกระทบตอ สขุ ภาพจาก 42