รายงานวิจัย-การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคฯ - อ.พรชัย

รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการ “การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายกับการลดอปุ สรรคในการประกอบธุรกจิ : กรณศี กึ ษาเปรียบเทียบ ประเทศมาเลเซยี สงิ คโปร์ และ ไทย” “Regulatory Impact Analysis (RIA) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand” ในชุดโครงการ ทุนวจิ ยั ทม่ี ุ่งเป้าตอบสนองความตอ้ งการในการพัฒนาประเทศ ประจาปีงบประมาณ 2561 กล่มุ เรือ่ งประชาคมอาเซียน - แนวทางท่เี กี่ยวขอ้ งดา้ นกฎหมาย /กฎระเบยี บ /ข้อตกลงตา่ งๆ ระหว่างประเทศไทยกับกลุม่ ประเทศสมาชิกอาเซยี น โดย ผศ.ดร.พรชัย วิสุทธิศกั ดิ์ และคณะ มนี าคม 2563

สญั ญาเลขท่ี RDG6110062 รายงานวจิ ัยฉบับสมบูรณ์ โครงการ “การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจ: กรณีศึกษา เปรียบเทยี บ ประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และ ไทย” “Regulatory Impact Analysis (RIA) and Ease of Doing Business: Comparative Study in Malaysia, Singapore, and Thailand” คณะผู้วจิ ัย คณะผ้วู จิ ยั สังกัด 1. ผศ.ดร.พรชัย วิสุทธศิ กั ดิ์ คณะนติ ิศาสตรม์ หาวิทยาลยั เชียงใหม่ 2. ผศ.ดร. นาซ่ารดู นิ บนิ อับดูล รามาน Faculty of Law, International Islamic University of Malaysia/ Malaysia 3. รศ.ดร. ฮานิฟ เอฮามาท Competition Commission Faculty of Law, National University of 4. นางสาววราลกั ษณ์ นาคเสน (ผจู้ ดั การโครงการ) Malaysia (University Kebangsaan Malaysia) คณะนติ ศิ าสตรม์ หาวทิ ยาลยั เชยี งใหม่ สนับสนนุ โดย สานกั งานคณะกรรมการส่งเสรมิ วิทยาศาสตร์ วจิ ยั และนวัตกรรม (สกสว.) (ความเห็นในรายงานนเ้ี ป็นของผ้วู จิ ัย สกสว.ไมจ่ าเปน็ ตอ้ งเห็นดว้ ยเสมอ)

ก บทสรุปย่อสำหรับผู้บริหาร (Executive Summary) จากแนวคิดใหม่ในการพัฒนากฎหมายของประเทศไทย โดยใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมาย Regulatory Impact Analysis (RIA) มาเปน็ เครอื่ งมือในการพจิ ารณากฎหมายปจั จุบันที่ไม่ เหมาะสม หรือ การตรากฎหมายใหม่ที่อาจมีผลกระทบต่อ การเมือง เศรษฐกิจและสังคมซึ่งการนา การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายมาใช้ในการพัฒนากฎหมายถือเป็นเรื่องค่อนข้างใหม่มากจึงมี ความจาเป็นที่จะต้องมีการศึกษาถึงลักษณะการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพ่ือ กรอบงานวิจัยชัดเจนมากขึ้นและเป็นไปได้ในกรอบระยะเวลา งานวิจัยนี้จึงมุ่งไปที่การศึกษาเชิงการ ปรับใชก้ ารวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายท่ีนาไปสู่การขจดั อุปสรรคในการดาเนินธุรกจิ ในประเทศ มาเลเซยี สงิ คโปร์ และประเทศไทย งานวิจัยเริ่มจากการรวบรวมข้อมูลทางเอกสารเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย อันนาไปสู่การขจัดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทย งานวิจัยจะนา ข้อมูลจากการศึกษาเอกสารมาเปรียบเทียบอันนาไปสู่ข้อมูลชั้นต้น เพื่อทาการศึกษาในรูปแบบการ สัมภาษณเ์ ชิงลกึ จากผู้เชยี่ วชาญเกี่ยวกับการวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมาย กับการขจัดอุปสรรคใน การดาเนินธุรกิจ ในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทย งานวิจัยนาข้อมูลจากเอกสารและ การสมั ภาษณถ์ งึ แนวปฏบิ ัตทิ างการปรับใช้การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายเพ่ือการขจัดอุปสรรค ในการดาเนินธุรกิจ ในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทยในส่วนท้ายของงานวิจัยชิ้นนี้จะ จัดทาข้อเสนอแนะในการยกระดับการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการขจัด อปุ สรรคในการดาเนนิ ธรุ กจิ ในประเทศไทยดว้ ย เมื่อพิจารณาการศึกษาเอกสารและจากการสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญโดยเปรียบเทียบทั้งสาม ประเทศแล้วพบว่าประเทศไทยมีปัญหาในการนาการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายไปปฏิบัติ ประเทศไทยยังขาดการคัดกรองกฎหมายใหม่เพื่อมใิ ห้มีกฎหมายเกนิ ความจาเปน็ สร้างให้เกิดอุปสรรค ต่อการพัฒนาสังคมการเมืองและเศรษฐกิจโดยเฉพาะอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ ประเทศไทยยังขาด ความชัดเจนในการขับเคลื่อนการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อการลดอุปสรรคการ ดาเนนิ ธุรกจิ

ข สารบัญ หน้า บทสรปุ สาหรับผบู้ ริหาร ก สารบญั ข สารบญั ภาพ ง สารบญั แผนภาพ จ สารบัญตาราง ฉ บทท่ี 1 บทนำ 1 1.1 บทนา 1 1.2 วัตถปุ ระสงคง์ านวจิ ยั 2 1.3 กรอบการวิเคราะหข์ องงานวจิ ัย 2 1.4 วธิ วี จิ ยั 3 1.5 ขอบเขตงานวจิ ัยและกระบวนการวิจยั 4 1.6 คานิยามศพั ท์ในงานวิจัย 5 1.7 ประโยชน์ของงานวจิ ัย 6 บทที่ 2 การวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายกับการขจัดอุปสรรคในการดำเนินธุรกิจ 7 2.1 ความท่ัวไปเกยี่ วกับกฎหมายหรือขอ้ กาหนด (Overview of Regulation) 7 2.2 การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายกบั พฒั นากฎหมาย (Regulatory Impact 9 Assessment (RIAs)) 2.3 การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายและการลดอุปสรรคทางธรุ กิจ (RIAs and Ease of 12 Business Doing) 2.4 งานวิจัยทเี่ ก่ยี วขอ้ ง (Literature Review) 15 บทที่ 3 การวิเคราะหก์ ระทบจากกฎหมายกบั การลดอุปสรรคในการประกอบธรุ กจิ ในประเทศไทย 24 สิงคโปร์และมาเลเซีย (RIAs and Ease of Doing Business in Malaysia Thailand and Singapore) 24 3.1 การวิเคราะหผ์ ลกระทบทางกฎหมายกบั การลดอุปสรรคในการประกอบธรุ กจิ ในประเทศ 36 ไทย 3.2 การวิเคราะหผ์ ลกระทบทางกฎหมายกับการลดอปุ สรรคในการประกอบธรุ กจิ ในประเทศ 48 มาเลเซยี 3.3 การวเิ คราะหผ์ ลกระทบทางกฎหมายกบั การลดอุปสรรคในการประกอบธุรกจิ ในประเทศ สงิ คโปร์

ค 3.4 ภาพรวมการศึกษาเอกสารการวเิ คราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกบั การลดอปุ สรรคในการ 53 ประกอบธรุ กิจในประเทศไทย สิงคโปรแ์ ละมาเลเซีย บทที่ 4 ขอ้ มูลจากผูเ้ ช่ยี วชาญ การวิเคราะหก์ ระทบทางกฎหมายกบั การลดอปุ สรรคในการประกอบ 55 ธรุ กจิ ในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย (RIAs and Ease of Doing Business in Malaysia Thailand and Singapore) 56 64 4.1 ขอ้ มูลจากผู้เชย่ี วชาญชาวมาเลเซีย 77 4.2 ข้อมลู สัมภาษณผ์ เู้ ช่ยี วชาญประเทศไทย 4.3 ขอ้ มูลสัมภาษณผ์ เู้ ชยี่ วชาญประเทศสงิ คโปร์ บทท่ี 5 กรณศี ึกษากฎหมายท่ีเปน็ อปุ สรรคในการดำเนินธรุ กิจ 85 5.1 กรณศี ึกษาผลกระทบทางกฎหมายธรุ กิจอสงั หารมิ ทรพั ย์ 85 5.2 กรณีศกึ ษาผลกระทบทางกฎหมายกบั ระเบียงเศรษฐกจิ ตะวนั ออก (Eastern Economic 91 Corridor, EEC) บทท่ี 6 อภปิ รายและสงั เคราะห์การวิเคราะหก์ ระทบทางกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบ 101 ธรุ กจิ ในประเทศไทย สิงคโปรแ์ ละมาเลเซยี (RIAs and Ease of Doing Business in Malaysia Thailand and Singapore) 101 106 6.1 การเปรยี บเทยี บการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายกบั การลดอุปสรรคในการประกอบ 110 ธรุ กิจในประเทศไทย สิงคโปรแ์ ละมาเลเซีย 6.2 ความทา้ ทายการพจิ ารณาผลกระทบทางกฎหมายกบั การลดอุปสรรคในการดาเนนิ ธุรกิจ ในประเทศไทย 6.3 ขอ้ เสนอแนะเพ่อื การพฒั นาการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายกบั การลดอปุ สรรคใน การประกอบธรุ กจิ ในประเทศไทย บรรณานุกรม 118 ภาคผนวก 126

ง สารบญั ภาพ ภาพท่ี หน้า 1 แสดงการสมั ภาษณ์เจา้ หนา้ ที่ The Ministry of Domestic Trade and Consumer 57 Affairs 2 แสดงการสมั ภาษณ์เจ้าหน้าที่ Malaysia Productivity Corporation (MPC) 59 3 แสดงเอกสารเผยแพรอ่ ื่นท่ีเป็นพ้นื ฐานในการทาความเข้าใจและการปฏิบตั ิในการพัฒนา 61 กฎหมายเพอ่ื ลดอปุ สรรคในการทาธุรกิจ 4 แสดงการสมั ภาษณ์ ศ. ดร. บวรศกั ด์ิ อุวรรณโณ 64 5 แสดงการสัมภาษณ์ ศ. พิเศษ ดร.สุรเกยี รติ์ เสถยี รไทย 66 6 แสดงการสมั ภาษณ์ นายวลั ลภ นาคบัว 68 7 แสดงการสัมภาษณ์ Prof Toh See Kiat 77 8 แสดงการสัมภาษณ์ Associate Professor Dr. Burton Ong 79 9 แสดงการสมั ภาษณ์ Dr Cassey Lee Hong Kim 81 10 แสดงการสัมภาษณ์ Albert Kong 83 11 แสดงแนวเสน้ ทางโครงการรถไฟความเรว็ สูงเชอ่ื มสามสนามบนิ โดยใหเ้ อกชนเข้าร่วมทนุ 97

จ สารบัญแผนภาพ แผนภาพที่ แสดงกรอบแนวคิดในการดาเนนิ วิจัย หน้า แสดงการอธบิ ายกระบวนการใช้ RIA กับการตรากฎหมายใหม่ 1 แสดงการอธบิ ายกระบวนการใช้ RIA กับกฎหมายปจั จบุ ัน 4 2 แสดงขัน้ ตอนของ RIA ในการประเมินผลกระทบท้ังหมด 10 ขน้ั ตอน 10 3 แสดงกระบวนการออกกฎหมายจากส่วนราชการ 11 4 แสดงจานวนกฎหมายในระบบราชการไทย 30 5 แสดงการวิเคราะหผ์ ลกระทบทางกฎหมายกบั การพัฒนานโยบายด้านกฎหมายและ 33 6 ระเบียบตามแผนฉบบั ท่ี 11 35 7 แสดงการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกบั การปรับปรุงกฎหมายเพ่ือสนับสนุน 42 ธรุ กจิ 8 แสดงการดาเนินการดา้ น RIA ของ MPC 43 แสดงกรอบการดาเนินการดา้ นนโยบายและการกากับตามกฎหมาย 9 แสดงตวั อย่างการออกแบบปรับปรงุ กฎหมายและขน้ั ตอนการทางาน 45 10 แสดงพฒั นาการของการใช้ RIAs ในการปรบั ปรุงกฎหมาย 46 11 แสดงภาพรวมการขยายตวั ทางเศรษฐกจิ และการลงทนุ ของไทยหลังเกดิ ESB ถึง 48 12 EEC 60 13 แสดงการจดั ทารา่ งพระราชบัญญตั ิเขตพฒั นาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 93 แสดงการจดั ทารา่ งพระราชบัญญตั เิ ขตพฒั นาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 (ต่อ) 14 แสดงการปรับใช้ RIA ตอ่ กฎหมายและธุรกิจ 95 15 97 16 114

ฉ สารบัญตาราง ตารางที่ แสดงการเปรยี บเทียบ Ease of Doing Business ในภมู ภิ าคเอเชยี ตะวนั ออกและแปซฟิ ิก หน้า แสดงระบบการขบั เคลอ่ื นเศรษฐกจิ โดยภาคเอกชน 1 แสดงตวั อย่างการนาเสนอขอ้ มลู กฎหมายท่ีอาจเป็นอปุ สรรคต่อธรุ กจิ ในงานเผยแพรจ่ าก 14 2 MPC 40 3 แสดงพัฒนาการของการดาเนนิ การ Smart Regulation 47 แสดงการเปรยี บเทยี บระยะเวลาในการเรมิ่ ดาเนนิ การเกี่ยวกบั การวเิ คราะห์ผลกระทบจาก 4 กฎหมาย 52 5 แสดงการเปรยี บเทยี บกฎหมายและนโยบายหลักที่นาไปสู่การปรบั ใชก้ ารวิเคราะห์ 102 ผลกระทบจากกฎหมาย 6 แสดงการเปรียบเทยี บหน่วยงานทด่ี าเนนิ การด้านการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย 103 เพื่อลดอุปสรรคในการดาเนินธรุ กจิ 7 แสดงความเป็นมืออาชีพของเจา้ หน้าทีรฐั ในการพิจารณาผลกระทบของกฎหมาย 104 8 109

1 บทที่ 1 บทนำ 1.1 บทนำ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment (RIA)) มคี วามสาคัญ อยา่ งมากเพื่อใหม้ ีความม่ันใจว่ากฎหมายได้ผา่ นการพิจารณาจากปัจจัยในหลากหลายด้าน และเพ่ือไม่ให้ กฎหมายกลายเป็นอุปสรรคทางเศรษฐกิจและทางสังคม ในบริบทของกลุ่มประเทศอาเซียนได้มีการ พัฒนาการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในการปรับปรุงกฎหมายหรือกฎระเบียบให้มี ประสิทธิภาพและมีความเชื่อมโยงกันในการที่จะใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อสร้างให้ตัว กฎหมายไม่สร้างอุปสรรคและเป็นเครื่องสนับสนุนการพัฒนาการทางเศรษฐกิจและสังคม1 ซึ่งในบริบท การสร้างการรวมตัวทางเศรษฐกิจของประชาคมอาเซียนกาหนดให้แต่ละประเทศสมาชิกจัดให้มีการ ปรับปรุงกฎหมายหรือข้อบังคับที่ไม่เลือกปฏิบัติ และสนับสนุนการแข่งขันเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพใน การประกอบธรุ กิจและเปน็ ธรรมกับหลากหลายภาคส่วนในระบบเศรษฐกิจและสังคม2 ในการพยายามให้ มีการปรับปรุงกฎหมายจะต้องมีการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเป็นส่วนสาคัญในการ พิจารณากฎหมายท่ีไดต้ ราข้ึนและหากจาเป็นก็จะนาไปสู่การปรบั ปรุงกฎหมาย เมื่อพิจารณาในบริบทของประเทศไทยว่าด้วยดาเนินการในการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายเพื่อลดอุปสรรคทางการค้า ประเทศไทยยังคงตามหลังประเทศในอาเซียน อาทิ ประเทศ มาเลเซีย และสิงคโปร์ โดยทั้งสองประเทศมีการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอันนาไปสู่ การปรับปรุงกฎหมายให้คล่องตัวและลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจในประเทศทั้งสอง ในส่วนของ ประเทศไทยนั้นเพิ่งจะเริ่มที่จะมีการนาการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพื่อปรับปรุงอันนาไปสู่ลด อุปสรรคทางการค้าในประเทศไทย โดยแม้ว่าจะมีการทาวิจัยเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายโดยรวมแล้ว แต่ยังขาดการทาความเข้าใจในเชิงปฏิบัติเกี่ยวกับการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายกบั การลดอุปสรรคในประเทศไทย งานศึกษาครั้งนี้จึงถือเป็นเรื่องใหม่ในการศึกษาเกี่ยวกับมุมมองการปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายเพอ่ื ปรบั ปรงุ กฎหมายให้มปี ระสิทธิภาพและลดอปุ สรรคในการดาเนนิ ธรุ กจิ ซึง่ ใน ประเทศไทยเองมีการทาการศึกษาการใช้การวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายแตย่ ังขาดการเปรียบเทียบ 1 ASEAN (2015). ASEAN Economic Blueprint 2025, ASEAN. p 21 2 อ้างแลว้ p 21

2 กับประเทศในกลุ่มประเทศอาเซียนทาให้งานวิจัยมุ่งศึกษาช่องว่างของงานวิจัยในเชิงเปรียบเทียบใน ประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และไทย ทั้งนี้การศึกษาเชิงเปรียบเทียบว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายจะทาให้เห็นกระบวนการและมาตรการที่สาคัญในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ทั้งนี้คาถามหลักของงานวิจัยนี้คือมีความเหมือนหรือต่างใน รูปแบบการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอันไปสู่การลดอุปสรรคหรือสนับสนุนธุรกิจใน ประเทศไทย สิงคโปร์ และมาเลเซียอย่างไร ทั้งนี้การนาเสนอความเหมือนหรือแตกต่างดังกล่าวใน งานวิจัยจะเป็นส่วนในการนาเสนอมุมมองในพัฒนาการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย เพ่อื ให้มีการปรบั ปรุงกฎหมายอันนาสูก่ ารลดอุปสรรคในการดาเนนิ ธุรกิจในประเทศไทย 1.2 วัตถุประสงค์งานวจิ ัย (1) เพอ่ื ศึกษารวบรวมข้อมูลการวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมาย (RIA) เพือ่ ลดอุปสรรคการทา ธุรกจิ ในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และประเทศไทย (2) เพื่อวิเคราะห์เปรียบเทียบการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) เพื่อลด อุปสรรคการทาธรุ กจิ ในประเทศมาเลเซยี สิงคโปร์ และประเทศไทย (3) เพ่อื สงั เคราะห์การปรับใช้การวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมาย (RIA) โดยมขี อ้ เสนอแนะการ พัฒนาการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) เพื่อลดอุปสรรคการทาธุรกิจของประเทศ ไทย 1.3 กรอบการวิเคราะหข์ องงานวจิ ยั งานวิจัยชิ้นนี้จะนากรอบการวิเคราะห์ในเชิงการปรับปรุงนโยบายและกฎหมายกับการพัฒนา (Law and Development) มาเป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ในการศึกษาซึ่ง David Kennedy เสนอไว้ ว่ากรอบการศึกษาภายใต้การปรับปรุงนโยบายและกฎหมายกับการพัฒนา (Law and Development) สามารถเปน็ เครื่องมือในการเสริมสร้างให้การศึกษานส้ี ามารถวิเคราะห์ประเดน็ ท้าทายทางกฎหมาย3 ซึ่ง เมื่อคานึงถึงประเด็นของโครงการศึกษานี้แล้ว การใช้กรอบแนวคิดเรื่องการปรับปรุงนโยบายและ กฎหมายกับการพัฒนา (Law and Development) เป็นแนวคิดที่สาคัญในการสังเคราะห์การปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย โดยหลักของกฎหมายกับการพัฒนาจะเน้นที่การทาความเข้าใจ กฎหมายที่มีผลกระทบต่อสภาวะแวดล้อมทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม และการทาความเข้าใจ เศรษฐกิจ การเมือง และสังคมที่ส่งผลต่อการมีขึ้นของกฎหมาย โดยแนวคิดกฎหมายกับการพัฒนาช่วย 3 David Kennedy, Law and Developments in Joh Hatchard & Amada Perry-Kessaris, Law and Develop - ments Facing Complexity in 21 Century; Essays in Hounour Peter Slinn ,2003, Cavendish Publishing,USA <http://policydialogue.org/files/events/Kennedy_law_development.pdf >

3 ให้สามารถเข้าใจประเด็นทางกฎหมายและเข้าใจหนทางทจี่ ะพัฒนาการวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมาย อันนาไปสู่การยกระดบั เศรษฐกิจ การเมืองและสังคมของประเทศไทย 1.4 วิธีวจิ ัย ในงานศึกษาครั้งนี้จะใช้การศึกษาวิจัยอยู่ด้วยกัน 4 แบบ ประกอบด้วย 1) การวิจัยเชิงเอกสาร (Documentary Research), 2) การศกึ ษาเชิงเปรียบเทยี บ (Comparative Research) และ 3) การวิจัย เกบ็ ขอ้ มลู จากผู้เช่ียวชาญโดยการสมั ภาษณเ์ ชิงลึก (In depth Interview) และ 4) การอภิปรายกลุ่มย่อย โดยผู้เชี่ยวชาญ (Expert group discussion) ซึ่งจะเน้นในการสอบถามข้อมูลจากผู้เชี่ยวชาญเกี่ยวกับ ขอ้ มลู และความคิดเห็นในการปรับใชก้ ารวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (1) การวิจัยเชิงเอกสาร (Documentary research) โดยทาการรวบรวมข้อมูลจากหนังสือ เอกสาร บทบัญญัติกฎหมาย และการเผยแพร่ด้านนโยบายและข้อกาหนด ในการปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับลดอุปสรรคในการทาธุรกิจในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ และไทย ตลอดจน ศึกษารวบรวมงานวิจัยท่ีเกี่ยวข้องกับการวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมาย (2) การศึกษาเชิงเปรียบเทียบ (Comparative research) 4 เน้นไปที่การศึกษาการปรับใช้การ วเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ มาเลเซีย และไทย โดยนาการปรับใชม้ าเปรยี บเทียบ ใหเ้ ห็นคล้ายคลึงหรือแตกต่างและนามาใช้เป็นข้อมลู นาวเิ คราะห์สภาวการณป์ ัจจุบนั วา่ ดว้ ยการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับลดอุปสรรคในการทาธุรกจิ ในประเทศ (3) การหาข้อมูลเชิงปฏิบัติจากผู้เชี่ยวชาญโดยการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth Interview) จะ เป็นการเข้าสัมภาษณ์ผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในประเด็นการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับลด อุปสรรคในการทาธุรกิจในประเทศ ในประเทศมาเลเซีย สงิ คโปร์ และไทย และบริบทอาเซยี น โดยในการ สัมภาษณ์เชิงลึกจะเป็นการตั้งคาถามเกี่ยวกับแนวคิด การวิเคราะห์การปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายในประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ ไทย ทั้งนี้ขอบเขตผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญที่จะทาการ สมั ภาษณ์จะประกอบไปด้วยอย่างน้อย ผู้เชยี่ วชาญจากสิงคโปร์ 2 ทา่ น ผู้เชย่ี วชาญจากมาเลเซีย 2 ท่าน ผู้เชี่ยวชาญจากประเทศไทย 4 ท่าน และเมื่อสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญแล้วจะใช้วิธีการสโนว์บอล (Snow ball sampling)5 ในการขอให้แนะนาผู้เชี่ยวชาญในแต่ละประเทศเสนอแนะผู้เชี่ยวชาญเพิ่มเติมอีกเพ่ือ ทาการสัมภาษณ์เพิ่มเติมให้ได้แง่มุมเกี่ยวกับการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายให้ หลากหลายมากข้ึน 4 Linda Hantrais, Comparative Research Methods, 1995, Department of Sociology, University of Surrey < http://sru.soc.surrey.ac.uk/SRU13.html > 5 Rowland Atkinson & John Flin, Snowball Sampling in Michael S. Lewis-Beck & Alan Bryman & Tim Futing Liao, The SAGE Encyclopedia of Social Science Research Methods 2004, SAGE Publications, Inc.

4 โดยรวมจะเริ่มมีการทาการวิจัยเรื่องเอกสารในขั้นแรกและนาไปสู่การวิจัยเชิงเปรียบเทียบเพ่ือ วิเคราะห์ประเด็นปัญหาซึ่งจะนาไปสู่กระบวนการกาหนดการสัมภาษณ์และการรับข้อคิดเห็นจาก ผู้เชี่ยวชาญเพื่อให้ได้แนวคิดที่หลากหลายอันนาไปสู่การสังเคราะห์ความเป็นไปได้ในการพัฒนาการ วเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดาเนนิ ธุรกิจในประเทศไทย 1.5 ขอบเขตงานวจิ ัยและกระบวนการวจิ ัย งานวิจัยนม้ี ีขอบเขตท่ีการปรับใชน้ โยบาย กฎหมายหรอื ข้อบังคับวา่ ดว้ ยการวิเคราะห์ผลกระทบ จากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจในประเทศมาเลเซีย ไทย และสิงคโปร์ งานวิจัยมุ่ง ไปที่ตัวบทบัญญัติกฎหมายหรือข้อบังคับที่เฉพาะเจาะจงให้ เกิดการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายเป็นเครื่องมือในการพัฒนาหรือปฏิรูปกฎหมาย แม้งานวิจัยจะมีการคานึงถึงระบบการเมือง เศรษฐกิจและสังคมในแต่ละประเทศ งานวิจัยมุ่งศึกษาจากัดขอบเขตโดยมุ่งที่ประเด็นกฎหมายที่ อปุ สรรคต่อการดาเนนิ ธรุ กจิ นอกจากนี้ในบริบทว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายจะคานึงถึงการใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบทางกฎหมายกับกฎหมายที่จะมีการตราขึ้นใหม่กับการวิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายเพ่ือ การปรับปรุงกฎหมายในปัจจุบัน ทว่าเพื่อให้เกิดความชัดเจนในงานวิจัยจำกัดขอบเขตไปที่การ วิเคราะห์ผลกระทบทางกฎหมายกับการปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันเพื่อลดอุปสรรคต่อการ ดำเนินธุรกิจ ซึ่งในการดาเนินการวิจัยจะใชข้ ั้นตอนของการทาความเข้าใจกฎหมายว่าดว้ ยการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศมาเลเซีย ไทย และสงิ คโปรใ์ นเชงิ เอกสารและนาสู่การพูดคุยสัมภาษณ์ เชิงลึกเกี่ยวกับการปรับใช้กฎหมายว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในแต่ละประเทศซึ่ง ขอบเขตและขน้ั ตอนการดาเนินการจะเป็นไปตามแผนภาพท่ี 1 ความเป็นมาวา่ ด้วยการ • มกี ารกาหนดใหม้ กี ารทา RIA ในรัฐธรรมนูญ 2560 พฒั นากฎหมายและการ กาหนด RIA ในประเทศไทย • ยุทธศาสตรป์ ระเทศ 20 ปี- ยทุ ธศาสตรท์ ี่ วา่ ด้วยการปรับปรุงการบรหิ ารภาครฐั และ กฎหมาย • กพยช กับการขับเคล่ือนงานดา้ น RIA โจทย์วจิ ยั เรอื่ งประสบการณ์ • ความเขา้ ใจเกีย่ วกบั RIA เพอื่ ลดอุปสรรคทางการทาธุรกจิ และบริบทการปรับใช้ RIA เพื่อ ลดอปุ สรรคทางการทาธรุ กจิ ใน • ประเทศท่ีมีการปรบั ใช้ RIA ประเทศสงิ คโปรม์ าเลเซยี และ • การปรับใช้ RIA เพอื่ ลดอปุ สรรคทางการทาธุรกิจ ในประเทศ มาเลเซยี และ ไทย การใช้ Smart Regualtion ในประเทศสงิ คโปร์ โจทยว์ จิ ยั ว่าดว้ ยการสัง • ประโยชน์ของ RIA กับการลดอปุ สรรคทางธุรกิจใน เคราห์ให้เกดิ ข้อเสนอแนะ ประเทศไทย ตอ่ การปรับใช้ RIAเพอ่ื เพ่ือ พัฒนากฎหมาย อันเปน็ การ • รปู แบบท่ีเหมาะสมของRIA กบั การลดอปุ สรรคทาง ลดอุปสรรคทางการทา ธรุ กจิ ในประเทศไทย ธรุ กจิ ในประเทศไทย • การพัฒนา RIAกับการลดอปุ สรรคทางธุรกิจ ใน ประเทศไทย แผนภาพท่ี 1 แสดงกรอบแนวคิดในการดำเนนิ วจิ ัย

5 1.6 คำนิยามศัพท์ในงานวจิ ยั - กฎหมาย (Law& Regulation) คือข้อกาหนดของรฐั ใดๆ ทีม่ ุง่ ใหม้ ีสภาพบังคับต่อกิจกรรมทาง สงั คม การเมืองและเศรษฐกิจเพื่อส่งเสริมการดาเนินการหรือห้ามการดาเนนิ การอย่างใดอย่างหน่ึง - การวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA) คือกระบวน- การท่มี ขี ้ันตอนในการพจิ ารณาและวิเคราะห์อย่างเปน็ ระบบตรรกะและมีตวั บ่งช้ีเพื่อเข้าใจถึงผลทางบวก และผลกระทบทางลบ ความเป็นไปได้ว่าจะเกิดประโยชน์ ต้นทุน หรือผลกระทบจากกฎหมายที่เสนอ เพื่อให้มีการประกาศใช้หรือจากกฎหมายที่ใช้ในปัจจุบันรวมถึงการคานึงถึงเครื่องมืออื่นในการ ดาเนนิ การตามเปา้ ประสงค์ตามกฎหมาย - การลดอุปสรรคในการดำเนนิ ธุรกิจ (Ease of doing business) คือการดาเนินการเพื่อลด ขั้นตอน การสร้างความคล่องตัวและการอานวยความสะดวกให้ธุรกิจสามารถดาเนินงานได้อย่างมี ประสทิ ธภิ าพ - อุปสรรคจากภาครัฐ (Administrative Burden) คือตน้ ทุนจากข้อบังคับที่มตี ่อธุรกิจในการ ที่จะต้องขออนุญาต การส่งเอกสาร การรายงานเอกสาร การประชุมกับเจ้าหน้าที่รัฐ ทั้งนี้รวมถึง ภาระ ค่าใช้จา่ ยค่าธรรมเนียมทต่ี ้องจ่ายต่อภาครัฐ6 - ประสิทธิภาพ (Efficiency) คือ ระดับหรือขอบเขตที่โครงการหรือการดาเนินงานนาไปสู่ ผลลัพธ์การดาเนินการที่สูงขึ้น หรือการสร้างผลลัพธ์ท่ีสูงขึน้ จากปัจจัยเดมิ อาทิ การเพิ่มขึ้นของผลผลิต (Productivity) การจดั การทรัพยากรเพ่ือให้ไดป้ ระโยชนส์ งู สุด (Allocative Efficiency)7 - การประเมินผลกระทบ (Evaluation/Assessment) คือการประเมินผลสัมฤทธิ์หรือผล ล้มเหลวของของกฎหมาย โดยพิจารณาว่ากฎหมายหรือนโยบายได้นาไปสู่การพัฒนาทางเศรษฐกิจและ สังคมหรือไม8่ - การกำกับโดยรัฐ (Governance) คือ การใช้อานาจรัฐโดยการกาหนดกฎ ระเบียบ นโยบาย กระบวนการ และพฤตกิ รรม ท้ังนเ้ี ปน็ การกากบั ในทุกระดับตง้ั แต่รฐั บาลส่วนกลาง ภูมภิ าคและท้องถิ่น9 - ความล่าช้าแบบราชการ (Red tape) คือการมีกฎหมาย ระเบียบและข้อกากับมากจนเกิน ควร หรือการที่กฎหมาย ระเบียบและข้อกากับเข็มงวดมากจนนาไปสู่การไม่สามารถบริหารราชการได้ อย่างมีประสิทธิภาพ อาทิเช่น การกาหนดให้มีการเตรียมและส่งเอกสารเป็นจานวนมากเกินจาเป็น การกาหนดให้ทางานซ้าซ้อน การมีคณะกรรมการและขั้นตอนในการให้อนุญาตมากเกินควร การมี ข้นั ตอนขออนุญาตและรายงานทยี่ ุ่งยาก10 6 งานวจิ ยั นยี้ ดึ ตามคานยิ ามตาม Malaysia Productivity Corporation (MPC), 2016, Glossary of Regulatory Review, http://www.mpc.gov.my/wp-content/uploads/2016/04/FA-Glossary.pdf 7 อา้ งแลว้ 8 อ้างแล้ว 9 อา้ งแล้ว 10 อ้างแลว้

6 1.7 ประโยชนข์ องงานวิจยั งานวิจัยนี้มุ่งหวังในการทาความเข้าใจการปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายใน ประเทศไทยและชี้ให้เห็นความแตกต่างการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศ มาเลเซีย และประเทศสิงคโปร์ งานวิจัยจะเป็นส่วนชี้ให้เห็นสภาพปัญหา การปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายอันนาไปสู่ข้อเสนอแนะว่าด้วยการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย อันจะช่วยให้เกิดความง่ายต่อการดาเนินธุรกิจในประเทศไทย ผลของงานวิจัยชิ้นนี้สามารถเป็นส่วน กระตุ้นให้เกิดการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายให้มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะเพื่อให้ลด อุปสรรคในการดาเนนิ ธรุ กิจของประเทศไทย นอกจากนี้ในทางวิชาการงานวิจัยยังสามารถใช้เป็นผลงานศึกษาเกี่ยวกับ การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) เพื่อลดอุปสรรคการดาเนินธุรกิจเพื่อแลกเปลี่ยนในวงวิชาการระดับชาติ และนานาชาติตอ่ ไป

7 บทท่ี 2 แนวคิดการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพอ่ื ลดอุปสรรค ในการดำเนินธุรกิจ 2.1 ความทวั่ ไปเกยี่ วกบั กฎหมายหรือข้อกำหนด (Overview of Regulation) สิ่งที่จำเป็นเริ่มแรกที่จะต้องทำควำมเข้ำใจคือกำรให้คำจำกัดควำมของคำว่ำกฎหมำยหรือ ข้อกำหนด (Regulation) ซึ่งในควำมหมำยโดยรวมคือข้อกำหนดของรัฐใดๆ ที่มุ่งให้มีสภำพบังคับต่อ กิจกรรมทำงสังคม กำรเมืองและเศรษฐกิจ1 ในกำรให้คำจำกัดควำมกฎหมำยหรือข้อกำหนด (Regulation) ในแบบนีเ้ ป็นกำรนิยำมโดยกวำ้ งโดยอำจนิยำมโดยรวมได้วำ่ กฎหมำยหรือข้อกำหนดนั้นคือ กำรควบคุมของรัฐอันมุ่งไปที่กิจกรรมทำงสังคมที่มีควำมสำคัญ2 โดยกำรควบคุมนั้นเพื่อส่งเสริมกำร ดำเนินกำรหรอื หำ้ มกำรดำเนินกำรอย่ำงใดอย่ำงหนง่ึ 3 กฎหมำยหรือข้อกำหนด (Regulation) ถือเป็นเครื่องมือที่ได้รับกำรตระหนักและเป็นหน่วยใน กำรศึกษำและทำควำมเข้ำใจของนักกฎหมำย นักเศรษฐศำสตร์ นกั นโยบำยและนักสังคมศำสตร์ Posner ในงำนศึกษำเกี่ยวกับทฤษฎีว่ำด้วยกฎหมำยหรือข้อกำหนด (Regulation) ทำงเศรษฐกิจเสนอว่ำในกำร ทำควำมเข้ำใจกฎหมำยหรือข้อกำหนด (Regulation) จะตอ้ งพจิ ำรณำถึงแนวคิดทฤษฎีว่ำดว้ ยทฤษฎีเพ่ือ สำธำรณะ (Public theory) และทฤษฎีจำกัดโดยกลุ่มผลประโยชน์ (Capture theory)4 ในส่วนของ ทฤษฎีเพื่อสำธำรณะนั้นมองกฎหมำยหรือข้อกำหนดในฐำนะเครื่องมือเพื่อใช้ในกำรพัฒนำระบบ เศรษฐกิจหรือสังคมที่ขำดประสิทธิภำพและสนับสนุนให้เกิดกำรพัฒนำทำงเศรษฐกิจและสังคม5 ทฤษฎี เพ่ือสำธำรณะเสนอว่ำกำรทร่ี ฐั ตรำกฎหมำยหรือข้อกำหนดน้ันเป็นไปเพื่อประโยชน์สำธำรณะโดยรวมอัน นำไปสู่สงั คมท่ดี ีขนึ้ 1 ROBERT BALDWIN, et al., A READER ON REGULATION (Oxford University Press. 1998). p 4. 2 P. Selnick, Focusing Operational Research on Regualtion, in REGULATORY POLICY AND THE SOCIAL SCIENCES (Roger G. Noll ed. 1985). 3 UNITED NATIONS ECONOMIC AND SOCIAL COMMISSION FOR ASIA AND PACIFIC, THE ECONOMIC REGULATION OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE FACILITIES AND SERVICES PRINCIPLES AND ISSUES (UN. 2001).,1. 4 Richard A Posner, Theories of Economic Regulation, 5 THE BELL JOURNAL OF ECONOMICS AND MANAGEMENT SCIENCE (1974).. 5 อำ้ งแล้ว

8 แต่ทว่ำในส่วนของทฤษฎีจำกัดโดยกลุ่มผลประโยชน์จะมองกฎหมำยหรือข้อกำหนดในฐำนะ เคร่อื งมอื ทีร่ ัฐใช้เพ่ือป้องกันผลประโยชน์ของกลุ่มผลประโยชน์ต่ำงๆ6 ในงำนศกึ ษำของ Posner ชี้ให้เห็น ว่ำกฎหมำยหรือข้อบังคับน้ันเกิดขึ้นบนฐำนของอำนำจจำกกลุ่มผลประโยชน์7 ที่มีอำนำจเชื่อม ประสำนกันในทำงกำรเมืองในกำรตรำกฎหมำยหรือในกำรใช้กฎหมำยเพื่อประโยชน์ทำงเศรษฐกิจของ กลุ่มผลประโยชน์ตน8 ในงำนศึกษำของ Bo ก็ชี้ให้เห็นเช่นกันว่ำกฎหมำยหรือข้อบังคับใดๆ นั้น จะเกิด จำกกำรที่เอกชนที่มีข้อมูลมำกกว่ำเป็นผู้กำหนดและเป็นกำรยำกที่ประชำชนโดยรวมจะสำมำรถร่วมกัน ให้ข้อมูลเพื่อกำรตรำกฎหมำย9 ซึ่งเป็นไปตำมแนวคิดของ North ที่เสนอว่ำ “กฎหมายนั้นเกิดขึ้นเพื่อ สานประโยชน์ต่อกลุ่มผลประโยชน์ท่ีมีอำนาจในการเจรจามากกว่าในการต่อรองการก่อเกิดของกฎหมาย น้ัน” (the formal rules are created to serve the interests of those with the bargaining power to create new rules)10 อย่ำงไรก็ตำมมีนักคิดบำงส่วนที่มองว่ำกฎหมำยหรือข้อกำหนดน้ันมิได้เกิดตำมทฤษฎีจำกัดโดย กลุ่มผลประโยชน์เพียงทฤษฎีเดียว แต่เกิดจำกกำรต่อรองจำกหลำกหลำยภำคส่วนหรือหลำกหลำยกลุ่ม ทำงกำรเมือง11 โดย Peltzman เสนอว่ำกฎหมำยหรือข้อบังคับนั้นเกิดขึ้นบนฐำนของกำรที่หลำกหลำย กลมุ่ ผลประโยชน์มำร่วมต่อรองทำงกำรเมืองโดยกฎหมำยมิสำมำรถตรำขึ้นได้จำกเพียงกลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง12 กฎหมำยหรือข้อกำหนดที่เกิดขึ้นจึงเกิดจำกกำรเจรจำต่อรองของกลุ่มผลประโยชน์ กล่มุ ต่ำงๆ โดยตอ้ งพิจำรณำดวู ำ่ กลุ่มผลประโยชน์ใดท่ีมีอำนำจต่อรองมำกกวำ่ กนั จำกแนวคิดที่กล่ำวมำข้ำงต้นงำนวิจัยนี้มีมุมมองต่อคำจำกัดควำมของคำว่ำกฎหมำยหรือ ข้อกำหนด (Regulation) แบบกว้ำงโดยหมำยถึงกำรที่รัฐตรำข้อกำหนดใดๆ ที่นำสู่บังคับ กำกับ ห้ำม หรือสนับสนุนกิจกรรมในทำงสังคม กำรเมืองและเศรษฐกิจโดยผ่ำนกำรเจรจำ พิจำรณำจำกหลำกหลำย ภำคส่วนอันเป็นกลุ่มผลประโยชน์ทำงเศรษฐกิจ กำรเมืองเศรษฐกิจและสังคม จะเห็นได้ว่ำเป็นกำรมอง กฎหมำยหรอื ขอ้ กำหนด (Regulation) ท่อี ยู่บนฐำนของควำมเขำ้ ใจกำรใช้อำนำจรฐั ในกำรกำกับกจิ กรรม ใดๆ อันนำไปสูป่ ระโยชนส์ ำธำรณะรวมถึงกำรคำนึงถึงสภำวะท่ีกลุ่มผลประโยชนต์ ่ำงๆ พยำยำมให้รัฐตรำ กฎหมำยหรือข้อกำหนด (Regulation) อันนำไปสู่ส่วนแบ่งผลประโยชน์ทำงสังคม กำรเมืองและ เศรษฐกิจของตนหรือกลมุ่ ตนดว้ ย 6 อำ้ งแลว้ 7 George J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, 2 THE BELL JOURNAL OF ECONOMICS AND MANAGEMENT SCIENCE (1971).. 8 อ้ำงแล้ว 9 Ernesto Dal BÓ, “Regulatory Capture a Review” (2006) 2(22), Oxford Review of Economic Policy, pp. 203-225 10 Douglass C. North, Economic Performance Through Time, 84 THE AMERICAN ECONOMIC REVIEW (1994).,360. 11 Sam Peltzman, Constituent Interest and Congressional Voting, 27 JOURNAL OF LAW AND ECONOMICS (1984);Sam Peltzman, Pricing in Public and Private Enterprises: Electric Utilities in the United States, 14 JOURNAL OF LAW AND ECONOMICS (1971).. 12 Sam Peltzman, Toward a More General Theory of Regulation, 19 JOURNAL OF LAW AND ECONOMICS (1976)..

9 2.2 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับพัฒนากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment (RIAs)) เมือ่ ทำควำมเข้ำใจคำว่ำกฎหมำยหรือข้อกำหนดแลว้ สิง่ ถัดมำท่ีเป็นหัวใจสำคัญของงำนวิจัยชิ้น นี้คือ คำว่ำ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA)) ทั้งนี้ Rodrigo ไดเ้ สนอว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยน้ันคือกำรตรวจตรำและตรวจวัดควำมเป็นไปได้ ว่ำจะเกิดประโยชน์ ต้นทุน หรือผลกระทบอย่ำงไรจำกกำรที่มีกำรตรำกฎหมำยหรือระเบียบใหม่ขึน้ มำ13 กำรวิเครำะหผ์ ลกระทบจำกกฎหมำยจึงเป็นประโยชนส์ ำหรับผู้ที่จะต้องตัดสินใจในกำรตรำกฎหมำยโดย พิจำรณำจำกข้อมูลที่ชี้บ่งได้และจำกกรอบกำรวิเครำะห์พิจำรณำจำกควำมคิดเห็นและผลของกำรตรำ กฎหมำย14 โดยกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยจะใช้เมื่อต้องชี้บ่งประเด็นปัญหำของกฎหมำยและ เพ่อื ใหแ้ น่ใจว่ำกำรกระทำทำงกฎหมำยของรัฐน้ันเปน็ ไปในทำงทถี่ ูกต้องเหมำะสม โดยต้องคำนึงถึงผลใน ระยะยำวของกำรตรำกฎหมำยจำกภำครัฐรวมถึงกำรยอมรบั จำกภำคเอกชนและภำครฐั ต่ำงๆ มำกไปกว่ำนั้นคณะกรรมกำรพิจำรณำผลิตผลแห่งประเทศออสเตรเลีย (Australia Produc - tivity Commission) ได้เสนอคำจำกัดควำมของคำว่ำ “กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย” คือ กระบวนกำรท่ีมีข้นั ตอนในกำรพิจำรณำและวิเครำะห์อย่ำงเปน็ ระบบเพื่อตอบคำถำมว่ำกำรตรำกฎหมำย หรือข้อกำหนดใดมีควำมจำเป็นหรือไม่15 ซึ่งกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยจะวำงอยู่บนฐำนของ ข้ันตอนอำทิ o กำรตัง้ คำถำมท่ีถูกต้องเกีย่ วกับควำมจำเป็นในกำรใช้กฎหมำยเปน็ เครื่องมือกำกับควบคุม และกำรต้งั คำถำมเกี่ยวกับพัฒนำกำรของกฎหมำย o กำรรวบรวมข้อมลู ท่จี ำเป็นในกำรพจิ ำรณำ; o กำรจัดกำรและวิเครำะห์เพื่อให้เข้ำสู่กำรคิดอย่ำงมีตรรกะและมีกำรใช้ระเบียบวิธีคิดท่ี เหมำะสม o กำรแลกเปลี่ยนข้อมลู กนั ระหว่ำงผูต้ รำกฎหมำยกบั ผู้ที่มสี ว่ นเก่ยี วข้องกบั กฎหมำย16 โดยกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยนั้นอำจจะไม่มีรูปแบบที่ดีที่สุดแต่กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยส่วนใหญ่จะต้องดำเนินกำรโดยเร่ิมจำกกำรหำเป้ำประสงค์ของกฎหมำยท่ีชัดเจน กำรพูดคุยรับฟังควำมคิดเห็นจำกผู้เกี่ยวข้อง กำรทำรำยละเอียดของผลกระทบทำงกฎหมำย และกำร พจิ ำรณำเครือ่ งมืออ่ืนๆ ทไ่ี ม่ใช่กำรตรำกฎหมำย17 13 Delia Rodrigo, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges for developing countries (OECD 2005).<https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf > 14 อ้ำงแล้ว at. 15 Australia Productivity Commission, Regulatory Impact Analysis:Benchmarking Report. (2012).< https://www.pc.gov.au/inquiries/completed/regulatory-impact-analysis-benchmarking/report> 16 อ้ำงแล้ว at. 17 อำ้ งแล้ว at.

10 องค์กำรเพื่อควำมร่วมมือและกำรพัฒนำทำงเศรษฐกิจหรือ โออีซีดี (OECD) ได้เสนอคำอธิบำย เกีย่ วกบั กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยให้คำจำกัดควำมของคำว่ำ กำรวิเครำะหผ์ ลกระทบจำก กฎหมำย คือกำรจัดกรอบมุ่งประเด็นอย่ำงเป็นระบบเพื่อที่จะพิเครำะห์อย่ำงเป็นตรรกะถึงผลทำงบวก และผลกระทบทำงลบต่อกฎหมำยที่เสนอเพื่อให้มีกำรประกำศใช้ต่อกฎหมำยที่ใช้ในปัจจุบันและต่อ เคร่อื งมืออ่ืนในกำรดำเนินกำรตำมเป้ำประสงค์ตำมกฎหมำย18 โดยกำรวเิ ครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย นั้น จะต้องรวบรวมเอำหลำกหลำยวิธีกำรอันนำไปสู่กำรตัดสินใจโดยสำมำรถมีตัวชี้วัดที่ชัดเจน ซึ่งใน โออีซีดี เสนอว่ำกำรวเิ ครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยผำ่ นกำรคดิ เชงิ ระบบทเ่ี หมำะสมจะทำใหร้ ัฐสำมำรถ ที่จะออกกฎหมำยที่มีประสิทธิภำพภำยใต้สภำวะที่สลับซับซ้อนในบริบทกำรเปลี่ยนแปลงของโลกโดย ประเทศสมำชิกหลำยประเทศของโออีซีดีได้ปรับใช้ กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยกับให้เกิด กำรจดั กำรภำครัฐท่ีมีประสทิ ธภิ ำพ19 ดังนั้นจะเห็นได้ว่ำตำมแนวคิดจำก OECD ถือว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเป็น เครื่องมือที่สำคัญในกำรพิจำรณำกฎหมำยปัจจุบันและกฎหมำยที่กำลังจะตรำขึ้นหรือพิจำรณำดูว่ำมี กลไกทำงนโยบำยอื่นที่ทำให้เป้ำประสงค์ของรัฐสำเร็จโดยมิต้องใช้กฎหมำย ซึ่งภำพรวมของกำรใช้ กำร วเิ ครำะหผ์ ลกระทบจำกกฎหมำยเป็นไปตำมแผนภำพท่ี 2 กฎหมำยทตี่ ้องกำรจะตรำใหม่ กำรพิจำรณำผลกระทบของ 1) ไดก้ ฎหมำยใหมท่ ่มี ี กฎหมำย (RIA) ประสทิ ธิภำพ หรอื 2)ไดน้ โยบำย อนื่ ท่ีนำ่ จะมปี ระสทิ ธภิ ำพ มำกกว่ำกำรใช้มำตรกำรทำง กฎหมำย หรือ 3)ไมค่ วรตรำ กฎหมำยหรือใช้นโยบำยใด เพรำะมีผลกระทบมำกเกนิ ควร แผนภาพที่ 2 แสดงการอธบิ ายกระบวนการใช้ RIA กบั การตรากฎหมายใหม่ 18 OECD, Regulatory Impact Analysis(2018), available at http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ria.htm. 19 อำ้ งแลว้ at.

11 กฎหมำยปัจจบุ นั กำรพิจำรณำผลกระทบ 1) มีกำรยกเลกิ กฎหมำยท่ี จำกกฎหมำย (RIA) ไม่มีประสิทธภิ ำพ หรือ 2) มีกำรปรับปรุงกฎหมำย เดมิ ใหม้ ีประสิทธภิ ำพมำก ข้ึน แผนภาพที่ 3 แสดงการอธิบายกระบวนการใช้ RIA กบั กฎหมายปจั จุบนั จำกแผนภำพที่ 3 จะเห็นได้ว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยถือเป็นเครื่องมือใหม่ในกำร พัฒนำกฎหมำย เนื่องจำกกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยถือเป็นกลไกสำคัญที่ใช้ในกระบวนกำร ตรำกฎหมำยใหม่หรือกำรพิจำรณำกฎหมำยปัจจุบันให้มีประสิทธิภำพมำกขึ้นซึ่งในกำรใช้ RIA จะต้อง พิจำรณำหลำกหลำยปัจจัยของผลกระทบจำกกฎหมำย อำทิ ผลกระทบทำงเศรษฐกิจ ผลกระทบทำง สังคม ตัวอย่ำงที่เกี่ยวข้องกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยกล่ำวคือ “การใช้อำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 14-15/2560 เกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายจราจรของรถยนต์ส่วนบุคคล และรถสาธารณะ”20 และ “พ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยใชเ้ ครื่องขยายเสยี ง พ.ศ. 2493” กรณีกำรใช้อำนำจตำมมาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 14-15/2560 ทห่ี ้ำมมิให้ประชำชน นั่งท้ำยกระบะเพื่อกำรโดยสำรนั้นถือเป็นประโยชน์ต่อกำรรักษำควำมปลอดภัยต่อชีวิตและทรัพย์สินตอ่ ประชำชนเป็นอย่ำงมำกซึ่งหำกบังคับใช้ได้จะเป็นผลดีต่อหลำกหลำยฝ่ำย หำกแต่ทว่ำในกำรตรำกฎ ข้อบังคับ คสช.ที่ 14-15/2560 นั้นน่ำจะขำดกำรใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย เป็นเครื่องมือ ในกำรพิจำรณำอย่ำงรอบด้ำน หำกได้มีกำรใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยแล้วน่ำจะเห็นถึง ประเด็นผลกระทบต่อบริบททำงสังคมของประชำชน ผลกระทบต่อผู้ประกอบกำรขนส่ง ผลกระทบต่อ ผูผ้ ลิตรถยนต์กระบะ ผลกระทบต่อเจ้ำหน้ำทีผ่ ู้ตรวจจบั และผลกระทบต่อกำรทุจริตคอร์รัปช่ันท่ีมีกำรให้ อำนำจแก่เจ้ำหน้ำท่ี หำกพิจำรณำผลกระทบให้รอบด้ำนก่อนมีกำรตรำข้อกำหนดนี้อำจจะเห็นว่ำไม่ควร ตรำกฎหมำยหรือข้อบังคบั ในทันทีและกำรดำเนินกำรเพื่อพยำยำมมิให้ประชำชนนั่งท้ำยกระบะรถน่ำจะ เร่มิ จำกนโยบำยรณรงคด์ ้ำนอื่น ๆ ให้เรม่ิ มคี วำมเข้ำใจและเริ่มมีกำรปรับตัวจำกน้ันจงึ ค่อยตรำกฎหมำยท่ี มีสภำพบังคบั ให้เกิดกำรยอมรับในตวั กฎหมำยต่อไป อีกตัวอย่ำงที่น่ำสนใจ คือกรณี พ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493 เป็นกฎหมำยที่ตรำขึ้นในช่วงนำยกรัฐมนตรี จอมพล ป. พิบูลสงครำม ซึ่ง มำตรำ 7 ของ พ.ร.บ.ควบคุม กำรโฆษณำ กำหนดว่ำ “กำรโฆษณำโดยใช้เครื่องขยำยเสียงจะต้องโฆษณำเป็นภำษำไทย คำว่ำ 20 มติชน, วันท่ี 6 เมษำยน 2560, https://www.matichon.co.th/politics/news_520915

12 ‘ภำษำไทย’ นั้นให้หมำยควำมรวมถึงภำษำพื้นเมืองบำงแห่งในประเทศไทย” หำกใช้คำต่ำงประเทศใน กำรพดู เพื่อโฆษณำจะถือเป็นกำรกระทำผิดตำมกฎหมำยอำจมีโทษจำคุกไมเ่ กนิ หน่ึงเดือนหรือปรับไม่เกิน ห้ำร้อยบำทหรือทั้งจำทั้งปรับ21 จะเห็นได้ว่ำ พ.ร.บ.ควบคุมกำรโฆษณำโดยใช้เครื่องขยำยเสียง แม้ว่ำจะ มีผลบังคับใช้แต่ก็หมดสภำพบังคับใช้แล้วหำกมีกำรใช้ RIA เข้ำมำพิจำรณำตัวกฎหมำยดังกล่ำวก็จะทำ ให้สำมำรถมตี วั ชบี้ ่งใหม้ ีกำรยกเลิกกฎหมำยดังกล่ำวได้ จำกตัวอย่ำงที่ยกมำให้เห็นเบื้องต้นจะเห็นว่ำ RIA สำมำรถนำมำปรับใช้กับกำรปรับปรุง กฎหมำยในประเทศไทยที่มีปริมำณกฎหมำยที่ตรำขึ้นเป็นจำนวนมำก และกฎหมำยบำงส่วนล้ำหลังเป็น อุปสรรคต่อทั้งทำงกำรดำเนินธุรกิจและสังคม ซึ่งในภำพรวมประเทศไทยมีกฎหมำยระดับ พระรำช- บัญญัติ ลงมำถึงกฎและประกำศกระทรวงโดยรวมมำกถึง 200,000 ฉบับ กฎหมำยบำงฉบับที่ไม่ได้รับ กำรพิจำรณำถึงผลจำกกำรบังคับใช้มักสร้ำงให้เกิดอุปสรรคทำงเศรษฐกิจ สังคม และกำรเมือง และ โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งคือกำรสร้ำงอุปสรรคต่อกำรดำเนินธุรกิจ ทั้งนี้ในบทที่ 3 ของงำนวิจัยจะได้มีกำร อธิบำยเพิ่มเติมเกี่ยวกับ RIA กับกำรปรับปรุงกฎหมำยในประเทศไทยเพิ่มเติมเพื่อให้เห็นถึงประเด็นกำร ดำเนินกำรใช้ RIA ในประเทศไทย ดังนั้นจำกกำรอธิบำยถึงนิยำมและกำรยกตัวอย่ำง รวมถึงอธิบำย ภำพรวมของกฎหมำยในประเทศไทยท่ีมเี ปน็ จำนวนมำกและอำจเปน็ อุปสรรคต่อกำรดำเนินธรุ กิจ เพื่อให้ เกิดควำมเข้ำใจในกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยข้ำงต้น โครงกำรวิจัยนี้จะมีมุมมองว่ำด้วยกำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย (RIA) คือกระบวนกำรที่มีขั้นตอนในกำรพิจำรณำและวิเครำะห์อย่ำง เป็นระบบตรรกะและมีตัวบ่งชี้เพื่อเข้ำใจถึงผลกระทบทำงบวกและผลกระทบทำงลบต่อกฎหมำยที่เสนอ เพ่ือให้มกี ำรประกำศใชห้ รือต่อกฎหมำยที่ใชใ้ นปจั จุบนั รวมถึงกำรคำนึงถึงเคร่อื งมืออ่ืนในกำรดำเนินกำร ตำมเปำ้ ประสงคต์ ำมกฎหมำย ซ่งึ ความมุ่งหมายของข้อเสนองานวิจัยนีพ้ ยายามมุ่งจำกัดขอบเขตของ ประเด็นลงที่ศึกษาการให้แคบลงไปที่ การใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่สนับสนุนการ ขจดั อปุ สรรคในการดำเนนิ ธุรกิจในทัง้ สามประเทศไทย มาเลเซีย และสิงคโปร์ 2.3 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและการลดอปุ สรรคทางธุรกิจ (RIAs and Ease of Business Doing) เมอ่ื ได้มกี ำรพูดถึงกฎหมำยหรือข้อบังคับและมีกำรเสนอมุมมองเกย่ี วกับกำรวเิ ครำะห์ผลกระทบ จำกกฎหมำยแล้ว เพื่อให้มุ่งไปที่กรอบกำรศึกษำที่ชัดเจนของงำนวิจัยที่เกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบ จำกกฎหมำยกับกำรขจัดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกจิ จึงมีควำมจำเป็นทีจ่ ะต้องนำเสนอควำมคิดเก่ียวกับ เกยี่ วกบั กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยท่ีเช่ือมโยงกับกำรลดอุปสรรคทำงธรุ กิจ โดยในรำยงำนของ OECD ว่ำด้วย “Regulatory Policy in Perspective” นำเสนอว่ำในหลำกหลำยประเทศ นโยบำยกำร 21 กฎหมำยฮำเฮ: ระวัง! จับไมโครโฟนอยำ่ พูด \"ฮัลโหล เทสต์\", https://ilaw.or.th/node/4305

13 ขจัดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจนั้นจะต้องมีกำรคำนึงถึงกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย 22 หมำยควำมวำ่ ในกำรพยำยำมสร้ำงให้มีบรบิ ทกำรลงทุนของภำคธรุ กิจและกำรขับเคล่ือนทำงเศรษฐกิจน้ัน จะตอ้ งมกี ำรพิจำรณำกฎหมำยทีเ่ กีย่ วข้องสัมพนั ธ์กบั กำรดำเนินธรุ กจิ ในหลำกหลำยด้ำนซ่ึงกำรวำงกรอบ นโยบำยและกฎหมำยใดของรัฐจำเป็นต้องใช้กำรวเิ ครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยมำพิจำรณำเพื่อนำไปสู่ กำรลดอุปสรรคในกำรดำเนนิ ทำงธุรกิจและกิจกรรมทำงเศรษฐกิจตำ่ งๆ นอกจำกนี้ในรำยงำนของ APEC ว่ำด้วยเรื่อง “The Ease of Doing Business in APEC The Impact of Regulatory Reforms”23 ได้ช้ใี หเ้ ห็นวำ่ ในกำรท่รี ัฐจะทำกำรปรับหรือปฏิรูปกฎหมำยใดๆ มี ควำมจำเปน็ อย่ำงมำกทจี่ ะต้องมีกำรจัดทำกำรพิจำรณำผลกระทบของกฎหมำยต่อธุรกิจ ซ่ึงรำยงำนของ เอเปคนี้ศึกษำประสบกำรณ์จำกประเทศต่ำงๆ และเสนอว่ำจะต้องกำรพิจำรณำกำรบังคับใช้กฎหมำยท่ี อำจสร้ำงอุปสรรคต่อธุรกิจ ทั้งนี้ผู้ประกอบกำรและธุรกิจมองว่ำตัวกฎหมำยเป็นเครื่องมือสนับสนุนหรอื กำกับกรอบกำรดำเนินธุรกิจ ซึ่งกฎหมำยนอกจำกจะเป็นกรอบกติกำเพื่อกำกับกำรดำเนินธุรกิจ ในบำง กรณีกฎหมำยอำจเป็นอุปสรรคในกำรทำธุรกิจ24 ตัวอย่ำงเช่น ในกำรจดทะเบียนจัดตั้งธุรกิจในประเทศ บรูไนต้องใช้เวลำถึง 116 วันในขณะที่ในประเทศสิงคโปร์ใช้เวลำเพียง 4 วัน25 หรืออีกตัวอย่ำงคือ กำร บังคับใช้สัญญำทำงกำรค้ำในประเทศฟิลิปปินส์ใช้เวลำ 842 วันซึ่งใช้เวลำมำกกว่ำฮ่องกงและประเทศ นิวซีแลนด์ 4 เท่ำ26 กำรปรับปรุงกฎหมำยหรือปฏิรูปกฎหมำยในแต่ละประเทศจึงมีผลกระทบต่อธุรกิจ และเศรษฐกิจ ดว้ ยเหตุนี้กำรปรับปรุงกฎหมำยหรือปฏริ ปู กฎหมำยโดยกำรใชก้ ำรพิจำรณำผลกระทบของ กฎหมำยที่จะเกิด จึงมีส่วนสำคัญในกำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจ โดยกำรพิจำรณำผลกระทบของ กฎหมำยน้นั จะพิจำรณำกฎหมำยปัจจุบัน กำรปรับเปลี่ยนกฎหมำยและผลทจ่ี ะเกิดข้ึนในอนำคตจำกกำร เปลี่ยนแปลงทำงกฎหมำยมำกไปกว่ำนั้นจำกงำนศึกษำของ Jamal Ibrahim Haidar เสนอว่ำในปัจจุบัน มีกำรปฏิรูปกฎหมำยหรือข้อบังคับเกิดขึ้นในหลำยประเทศและมีกำรเปรียบเทียบระหว่ำงประเทศกัน โดยจำกกำรเปรียบเทียบพบว่ำกำรปรับกฎหมำยด้วยกำรใช้กำรพิจำรณำผลกระทบของกฎหมำยช่วย สนบั สนุนกำรเจริญเตบิ โตของภำคธุรกิจได้เปน็ อยำ่ งดี27 จำกข้อมลู ของ World bank – Ease of Doing Business 201828 หำกพจิ ำรณำในระดับโลกใน กำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจ ประเทศไทยนั้นอยู่ในลำดับที่ 27 ซึ่งยังตำมหลังประเทศ สิงคโปร์ 22 Regulatory Policy in Perspective: A Reader's Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015. (2015). 23 The Ease of Doing Business in APEC The Impact of Regulatory Reforms (2009). 24 อำ้ งแล้ว at. p 11 25 อำ้ งแล้ว at. 26 อำ้ งแลว้ at. 27 Jamal Ibrahim Haidar, The impact of business regulatory reforms on economic growth, 26 JOURNAL OF THE JAPANESE AND INTERNATIONAL ECONOMIES (2012). 28 World Bank, 2018, <http://www.doingbusiness.org/rankings>

14 อันดับ 2 และมำเลเซียอันดับที่ 15 และหำกพิจำรณำในระดับภูมิภำคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก ประเทศไทยก็ยังตำมหลังประเทศสิงคโปร์และมำเลเซีย และหำกดูจำกข้อมูลอันดับกำรจดทะเบียน อสังหำริมทรัพย์ประเทศไทยก็ยังมีลำดับตำมหลังประเทศสิงคโปร์และมำเลเซีย ซึ่งอันดับของ World bank – Ease of Doing Business ทำใหเ้ หน็ วำ่ ประเทศไทยยังมีอปุ สรรคบำงประกำรในกำรดำเนนิ ธุรกิจ อนั รวมถึงกำรมีข้อกฎหมำยข้อบังคบั หรือกระบวนกำรทำงกฎหมำยว่ำดว้ ยกำรจัดตั้ง กำรดำเนินกำรของ ธุรกิจ กำรพิจำรณำผลกระทบทำงกฎหมำยจึงต้องคำนึงถึงกำรเสริมสร้ำงให้มีกำรลดอุปสรรคในกำร ดำเนนิ ธุรกจิ อันจะนำไปสู่กำรพัฒนำเศรษฐกจิ โดยรวมของประเทศ World Rank on East Asia and East Asia and East Asia and Ease of Doing Pacific Rank on Pacific Rank on Pacific Rank on business Ease of Doing Starting a Registering business Business Property Singapore 21 2 2 Hong Kong SAR, China 52 1 Taiwan, China 14 3 3 1 Malaysia 24 4 12 4 Thailand 26 5 5 12 Brunei Darussalam 56 6 7 19 Mongolia 62 7 8 6 Vietnam 68 8 13 9 Indonesia 72 9 17 14 ตำรำงที่ 1 แสดงกำรเปรียบเทยี บ Ease of Doing Business ในภูมิภำคเอเชยี ตะวันออกและแปซฟิ กิ ทีม่ ำ: World Bank, 2018, <http://www.doingbusiness.org/rankings> มำกไปกว่ำนั้นในกำรประชุมเรื่องกำรเผยแพร่ผลกำรศึกษำโครงกำรศึกษำวิจัยเรื่อง “กำร วิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย” โดยสำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำร่วมกับสถำบันวิจัยเพ่ือ กำรพฒั นำประเทศไทย (TDRI) มกี ำรนำเสนอว่ำ “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น เดิมจะใช้ในความหมายอย่างแคบ กล่าวคือเป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ “ต้นทุน” ที่กฎหมายแต่ละฉบับสร้างขึ้นกับภาค ธุรกิจเพื่อประโยชน์ในการลดจำนวนกฎหมายที่สร้างต้นทุนเหล่านั้นลงอันจะเป็นผลดีต่อ ภาคเอกชนและกระตุ้นให้เกิดการแข่งขัน แต่เมื่อเวลาผ่านไปก็ได้ให้คำจำกัดความและ วัตถุประสงค์ของการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายใหม่ซึ่งมีความหมายและ ขอบเขตที่กว้างขึ้นกว่าเดิม กล่าวคือ การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายน้ัน

15 นอกจากจะเป็นเคร่ืองมือในการวิเคราะห์ “ต้นทุน” ทีก่ ฎหมายแต่ละฉบับสร้างข้นึ ดังกล่าว แล้วยังเปน็ เครอื่ งมือในการวิเคราะห์ “ผลที่ได้รบั ” จากกฎหมายอกี ดว้ ย”29 ดังนั้นจะเห็นได้ว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยจึงมีควำมเชื่อมโยงและเป็นส่วนสำคัญต่อ กำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจซึ่งงำนวิจัยนี้มีขอบเขตที่กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อันส่งผลเกี่ยวกับกำรขจัดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจและมุ่งไปที่กำรเปรียบเทียบกำร วิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยที่สอดประสำนกับกำรลดอุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจในประเทศมำเลเซีย สงิ คโปร์ และไทย 2.4 งานวิจยั ท่เี ก่ียวขอ้ ง (Literature Review) เมื่อได้มีกำรทำควำมเข้ำใจเก่ียวกับกฎหมำยหรือข้อบังคับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อันเชื่อมโยงกับกำรลดอุปสรรคทำงธุรกิจใปแล้ว ในส่วนนี้จะเป็นกำรนำเสนองำนวิจัยหรืองำนศึกษำท่ี เกี่ยวข้องกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยในส่วนนี้จะพยำยำมชี้ให้เห็นถึงช่องว่ำงของ งำนวิจยั ทงี่ ำนวิจยั ชนิ้ น้ีพยำยำมเตมิ เต็ม 2.4.1 งานศกึ ษาการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายต่างประเทศ องค์กรควำมร่วมมือแปซิฟิก (APEC) กระทรวงยุติธรรม และสำนักงำนคณะกรรมกำรเศรษฐกิจ และสงั คมแห่งชำติได้ (2559) ร่วมกันศึกษำและจัดทำแนวปฏบิ ตั ิในกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย สำหรับหน่วยงำนภำครัฐในประเทศไทยโดยเอกสำรช่วยให้รำยละเอียดเกี่ยวกับแนวทำงกำรดำเนินกำร กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยอธิบำยขอบเขตและกำรประยุกต์ใช้ RIA รวมถึงองค์ประกอบท่ี สำคัญของ RIA อำทิ กำรระบุทำงเลือกในกำรแก้ปัญหำ กำรวิเครำะห์ประเมินทำงเลือก ทำงเลือกท่ี ต้องกำรนำไปปฏิบัติ กำรหำรือกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย กฎระเบียบที่ต้องกำรเสนอ ซึ่งกำรนำเสนอในแนว ปฏิบัติเป็นกำรเสนอที่รำยละเอียดที่สำคัญให้แก่ผู้ที่ต้องกำรนำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยไป ปฏิบตั ิ แนวปฏิบัตนิ ีถ้ อื เป็นเอกสำรสำคัญที่ก่อให้เกิดกำรดำเนินกำรนโยบำยกำรวิเครำะห์ผลกระทบใน กำรออกกฎหมำย ทว่ำตัวแนวปฏิบัติเป็นกำรพยำยำมให้ผู้ปฏิบัติทรำบถึงวิธีกำรดำเนินกำรและจัดทำ เอกสำรเท่ำนั้น แต่แนวปฏิบัติดังกล่ำวมิได้ให้ข้อคิดเห็นถึงผลดีหรือผลเสียหรือผลกระทบในกำร ดำเนินกำรจัดทำกำรวิเครำะหผ์ ลกระทบในกำรออกกฎหมำย รวมถึงมิได้แสดงถึงควำมเป็นไปได้ของกำร เกิดอปุ สรรคในกำรจัดทำกำรวเิ ครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำยของภำครัฐไทย Colin Kirkpatrick และ David Parker (2004) ได้ทำกำรศกึ ษำ RIA และกำรกำกับโดยกฎหมำย ในประเทศกำลังพัฒนำ30 ซ่ึงงำนศึกษำนำเสนอว่ำ RIA กอ่ ให้เกิดกำรพัฒนำกำรตัดสินใจใช้กฎหมำยและ 29 เพลินตำ ตันรังสรรค์, กำรวเิ ครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย (Regulatory Impact Analysis : RIA) จุลนิติ กค-สค 2557 30 Colin Kirkpatrick & David Parker, Regulatory impact assessment and regulatory governance in developing countries, 24 PUBLIC ADMINISTRATION AND DEVELOPMENT (2004).

16 กำรปฏิบัติเกี่ยวกับกำรใช้กฎหมำยเนื่องจำก RIA เป็นกำรใช้ระบบคิดว่ำด้วยต้นทุนและประโยชน์ที่จะ ได้รับจำกกำรออกกฎหมำยใหม่และจำกกฎหมำยเดิมที่บังคับใช้อยู่ จำกกำรศึกษำพบประเทศกำลัง พัฒนำรำยได้ปำนกลำงจำนวนน้อยที่เริ่มปรับใช้ RIA ในระบบกฎหมำยของประเทศตนและกำรปรับใช้ RIA ในประเทศดังกล่ำวเป็นกำรใช้เป็นบำงส่วนของ RIA งำนศึกษำชิ้นนี้จึงเสนอให้เห็นถึงประเด็น อุปสรรคของกำรใช้ RIA และนำเสนอกรอบกำรปรับใช้ RIA ให้มีประสิทธิภำพในกำรตัดสินใจเกี่ยวกับ กฎหมำยในประเทศกำลังพัฒนำรำยไดน้ ้อยและปำนกลำง Yin-Fang Zhang และ Margo Thomas (2009) ทำกำรศึกษำเกี่ยวกับกำรปฏริ ปู กฎหมำยและ กำรกำกับทำงกฎหมำยในประเทศกำลังพัฒนำ31 โดยงำนศึกษำเสนอว่ำกำรพัฒนำกฎหมำยได้รับกำร ยอมรับโดยทั่วกันว่ำถือเป็นปัจจัยที่สำคัญในกำรยกระดับควำมสำมำรถทำงกำรแข่งขันซึ่งกำรพัฒนำ กฎหมำยนั้นจะต้องมุ่งหำกำรตรำกฎหมำยและกำกับโดยกฎหมำยที่มีประสิทธิภำพ งำนศึกษำพบว่ำกำร พฒั นำกฎหมำยในประเทศกำลงั พฒั นำไม่ค่อยมีควำมแตกตำ่ งกันทำงด้ำนมุมมองและวัตถุประสงค์ในกำร พัฒนำโดยมีควำมคล้ำยคลึงกนั ในกำรพยำยำมสรำ้ งเคร่ืองมือทำงกฎหมำยที่มีประสิทธิภำพคล้ำยคลึงกัน ทั้งนี้งำนศึกษำเสนอว่ำในกำรที่จะปรับปรุงกำรกำกับโดยกฎหมำย (Regulatory Governance) ให้ เกิดผลนั้นจะต้องอิงกับกำรพัฒนำ ด้ำนกำรพัฒนำนโยบำยเกี่ยวกับกำรกำกับโดยกฎหมำย เครื่องมือใน กำรปรบั ใช้กฎหมำย และสถำบนั ทอ่ี อกหรือนำกฎหมำยไปปฏิบัติ Alketa Peci และ Filipe Sobral (2011) ได้ทำกำรศึกษำเกี่ยวกับ RIA บนฐำนของบทบำททำง กำรเมืองและสถำบันขององค์กรระหว่ำงประเทศที่พยำยำมส่งผ่ำนแนวคิดเกี่ยวกับ RIA ให้แก่ประเทศ กำลังพัฒนำไปปรับใช้32 งำนศึกษำนี้ชี้ให้เห็นว่ำควำมพยำยำมแสดงให้เห็นถึงกำรปรับใช้ RIA ให้ หลำกหลำยตำมประเทศกำลังพัฒนำให้เหมำะสมกับแตล่ ะประเทศเองนั้นไมม่ ีควำมแตกต่ำงในทำงปฏิบัติ เลยโดยงำนศึกษำมุ่งไปที่ประเทศบรำซิลที่มีกำรปรับใช้ RIA และเสนอว่ำกำรปรับใช้ให้สำเร็จนั้นมิได้ ข้ึนอย่กู ับควำมเข้มแข็งของสถำบันรัฐท่ีร่วมกันปรับใช้ RIA เพยี งอยำ่ งเดยี วโดยควำมสำเร็จน้ันจะต้องอยู่ ภำยใตต้ วั แปรที่หลำกหลำยทำงกำรเมืองท่ำมกลำงสถำบันทีป่ รับใช้ RIA Jacobs (2004) ได้นำเสนอเกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยและระบบเศรษฐกิจท่ี กำลังเข้ำสูร่ ะบบตลำดว่ำในประเทศกำลังพัฒนำหลำยๆ ประเทศที่พยำยำมปรับปรุงกฎหมำยเพ่ือให้เกิด กำรพัฒนำระบบเศรษฐกิ จแบบตลำดมีควำมจ ำเป็นอย่ ำงยิ่ งที่ผู้ตรำหรื อผู้ใช้กฎหมำยจะต ้ องมี ควำมสำมำรถในกำรวิเครำะห์ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจำกตัวกฎหมำย33 ซึ่งกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำก กฎหมำยเป็นเครื่องมือที่ใช้อย่ำงแพร่หลำยในประเทศพัฒนำแล้วเพื่อให้เกิดกำรทำควำมเข้ำใจในตัว 31 Yin-Fang Zhang & Margo Thomas, Regulatory reform and governance: A survey of selected developing and transition economies, 29 see อ้ำงแลว้ at (2009). 32 Alketa Peci & Filipe Sobral, Regulatory Impact Assessment: How political and organizational forces influence its diffusion in a developing country, 5 REGULATION & GOVERNANCE (2011). 33 Scott Jacobs, Regulatory Impact Assessment and the Economic Transition to Markets, 24 PUBLIC MONEY & MANAGEMENT (2004).

17 ผลกระทบทำงกฎหมำยต่อเศรษฐกิจและสังคม โดยงำนศึกษำชี้ให้เห็นว่ำควรมีกำรปฏิรูปเชิงสถำบัน เพอื่ ใหเ้ กดิ กำรกำกับท่ดี ีอันนำไปสู่กำรใช้กำรวิเครำะหผ์ ลกระทบจำกกฎหมำยทสี่ ่งผลให้เกิดกำรยกระดับ กำรปรับปรุงตัวกฎหมำยหรือข้อบังคับซึ่งจะต้องมีกำรเตรียมกำรด้ำนกำรนำไปปฏิบัติ กำรลงทุนในกำร พัฒนำควำมสำมำรถและควำมเข้ำใจเกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย ทว่ำยังมีประเด็น ท้ำทำยในหลำกหลำยด้ำนในประเทศกำลังพัฒนำท่ีพยำยำมปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อำทิ ควำมล่ำช้ำในกำรปรับใช้เครื่องมือกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อุปสรรคจำกกำรดำเนิน ตำมระบบรำชกำรในกระทรวงต่ำงๆ ซ่งึ กำรนำกำรวิเครำะหผ์ ลกระทบจำกกฎหมำยไปปฏิบัติควรมุ่งไปท่ี กำรพูดคุยทำควำมเข้ำใจในประเด็นของกฎหมำยโดยมีกำรใช้คำถำมอำทิเช่น อะไรเป็นสิ่งที่รัฐหรือ หนว่ ยงำนรัฐควรกระทำ กฎหมำยหรือระเบียบเป็นเครื่องมือท่ีดีท่ีสุดในกำรดำเนินกำรของรัฐหรือไม่ เรำ มั่นใจหรือไม่ว่ำกฎหมำยหรือข้อบังคับก่อให้เกิดประโยชน์มำกกว่ำต้นทุนที่เกิดขึ้นจำกกฎหมำยและ ระเบยี บน้นั Joseph Lemoine และทีมงำนที่เก็บข้อมูลของธนำคำรโลก (2017) ศึกษำกำรปรับใช้กำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยในหลำกหลำยประเทศและเสนอว่ำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำก กฎหมำยถือเป็นเครื่องมือที่สำคัญของประเทศพัฒนำแล้วเพื่อเสริมสร้ำงใหเ้ กิดคณุ ภำพของกำรตัดสินใจ ใช้กฎหมำยโดยเฉพำะประเทศสมำชิก OECD นอกจำกนี้ในปัจจุบันมีหลำยประเทศเพิ่มมำกขึ้นให้ ควำมสำคัญกับกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเพื่อยกระดับกำรใช้กฎหมำยของแต่ละ ประเทศ34 จำกกำรเก็บข้อมูลศึกษำพบว่ำกลุ่มประเทศพัฒนำแล้วมีกำรปรับใช้เครื่องมือกำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยเปน็ สว่ นใหญ่มำกกว่ำกลุ่มประเทศอื่นๆ แต่คณุ ภำพของกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยสำมำรถพบได้ในหลำกหลำยประเทศ ในกลุ่มประเทศรำยได้ปำนกลำงและต่ำมี ควำมพยำยำมในกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยในหลำกหลำยประเทศเน้นไปท่ีกำร หำรือเรื่องกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยมำกกว่ำกระบวนกำรปรับใช้กำรวิเครำะหผ์ ลกระทบจำก กฎหมำย หำกทวำ่ จำกข้อมูลท่ีพบเหน็ ไดว้ ่ำรฐั หรือผใู้ ช้กฎหมำยในหลำกหลำยประเทศมองเหน็ และเข้ำใจ ประโยชนใ์ นกำรปรบั ใช้กำรวเิ ครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย Adelle และทีม (2015) ได้จัดประชุมเกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยในประเทศ กำลังพัฒนำและทำควำมเข้ำใจเกี่ยวกับประเด็นท้ำทำยของกำรนำไปสู่กำรปฏิบัติว่ำด้วยกำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยอนั ประกอบดว้ ยปัญหำกำรขำดงบประมำณและบคุ ลำกรในกำรดำเนนิ กำรว่ำด้วย กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย ปัญหำเชิงวัฒนธรรมและพฤติกรรมองค์กรที่ไม่ยอมปรับเปลีย่ นใน กำรดำเนินกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย ปัญหำกำรจัดทำนโยบำยที่อำจพยำยำมมีกำรแยก ระหว่ำงกำรดำเนินนโยบำยกับกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย และปัญหำกำรสร้ำง 34 Global Indicators of Regulatory Governance: Worldwide Practices of Regulatory Impact Assessments. (2017).

18 ควำมยั่งยนื ของดำเนินกำรทำงกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย35 จำกประเด็นปัญหำดังกล่ำวแล้วมี กำรนำเสนอทำงออกในกำรพัฒนำกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยกำรสร้างความชัดเจนของผล การดำเนินการหำกมีกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยจัดการกับความคาดหวังต่อกำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเพรำะตัวกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยไม่สำมำรถสร้ำงกำร เปลี่ยนแปลงได้เอง แต่กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเป็นส่วนหนึ่งของกำรเปลี่ยนแปลง สร้าง ความต้องการของกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเพื่อให้เกิดควำมพยำยำมใช้กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำย สร้างสมรรถนะการทำงานด้ำนกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยผ่ำน กำรศึกษำควบคู่ไปกับกำรทำงำน ปรับสร้างองค์กรที่มุ่งเน้นกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย สนับสนุนบทบาทผู้เกี่ยวข้องกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย สร้างระบบที่ง่ายต่อกำรนำกำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยไปปฏิบัติ และมีระบบเก็บวิเคราะห์ข้อมูลกำรดำเนินกำรเกี่ยวกับกำร วิเครำะหผ์ ลกระทบจำกกฎหมำย 2.4.2 งานศกึ ษาการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายประเทศไทย สถำบันวิจัยเพื่อกำรพัฒนำประเทศไทย (2557) ได้จัดทำงำนวิจัยเรื่องกำรวิเครำะห์ผลกระทบ จำกกฎหมำยเสนอแก่สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎีกำโดยงำนวิจัยชิ้นนี้ถือเป็นงำนวิจัยชิ้นหลักที่เริ่มมี กำรทำควำมเข้ำใจกำรวิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย (RIA)36 เพื่อปรับเข้ำสู่บริบทกำรพัฒนำ กฎหมำยของประเทศไทย งำนวิจัยนำเสนอควำมเป็นมำและแนวปฏิบตั ใิ นกำรใช้หลักเกณฑ์ RIA ในกลุ่ม ประเทศกำลังพัฒนำ เสนอแนะแนวทำงกำรใช้ RIA ทีเ่ หมำะสมและเป็นไปได้ทจี่ ะนำมำใช้ในประเทศไทย และเสนอแนวทำงกำรแก้ไขปัญหำในกำรตรวจสอบควำมจำเป็นในกำรตรำกฎหมำยเพื่อใช้เป็นแนวทำง ในกำรพัฒนำกฎหมำยของประเทศไทยใหม้ คี ุณภำพยิ่งข้ึน งำนวิจัยสรุปและมีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับกระบวนกำรในกำรทำ RIA โดยต้องมีกำรมีส่วนร่วม และกำรรับฟังควำมคิดเห็นจำกหลำกหลำยภำคส่วน นอกจำกนี้รำยงำนวิจัยได้เสนอให้มีกำรปรับปรุง เนื้อหำสำระของกฎหมำยเป็นสองส่วนว่ำด้วยขอบเขตของข้อบังคับในกำรจัดทำรำยงำนผลกระทบของ กฎหมำยเพื่อให้เกิดประสิทธิภำพสูงสุด และว่ำด้วยเทคนิครูปแบบในกำรจัดทำรำยงำนกำรวิเครำะห์ ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย งำนวิจัยนี้ถือเป็นงำนชิ้นสำคัญที่ก่อให้เกิดกำรกำหนดนโยบำยกำร วเิ ครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำยและนำไปสู่กำรบัญญตั ิมำตรำ 77 ตำมรฐั ธรรมนูญ 2560 หำกแต่ ทวำ่ ตัวรำยงำนแมจ้ ะทำกำรศึกษำกำรวเิ ครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำยในตำ่ งประเทศและนำไปสู่ ข้อเสนอแนะที่สำคัญแตม่ ิได้ทำกำรศึกษำเชิงลึกถึงแนวปฏิบัติหรือผลของกำรนำกำรวิเครำะห์ผลกระทบ 35 Camilla Adelle, et al., New development: Regulatory impact assessment in developing countries—tales from the road to good governance, 35 PUBLIC MONEY & MANAGEMENT (2015). 36 สถำบันวิจัยเพ่อื กำรพัฒนำประเทศไทย, 2557, โครงกำรศึกษำวจิ ัย เรือ่ ง กำรวิเครำะห์ผลกระทบในกำรออกกฎหมำย (Regulatory Impact Analysis), เสนอตอ่ สำนักงำนคณะกรรมกำรกฤษฎกี ำ, <https://tdri.or.th/wp- content/uploads/2015/04/ria-final.pdf>

19 ในกำรออกกฎหมำยไปใช้ในรำยละเอียดของแต่ละประเทศ นอกจำกนี้งำนวจิ ยั มิได้พิจำรณำถึงกำรใช้ RIA กับกำรลดอปุ สรรคในกำรดำเนนิ ธุรกิจเช่นกัน Sumet Ongtakul และ Nichamon Thongphat (2016) ไดศ้ ึกษำควำมสอดคล้องทำงกฎหมำย ของประเทศไทย37 ซึ่งเกี่ยวเนื่องกับกำรใช้เครื่องมือ RIA ในกระบวนกำรของกฎหมำย ทั้งนี้งำนศึกษำ เสนอว่ำประเทศไทยมีกำรพฒั นำกำรปรับปรุงกฎหมำยจำกกำรทม่ี ีกำรพัฒนำทำงเศรษฐกิจและต้องมีกำร ปรับปรุงกฎหมำยเพื่อให้สอดรับกับสภำวกำรณ์ทำงเศรษฐกิจที่มีกำรพัฒนำเป็นอย่ำงมำกและเริ่มมีกำร ปรับปรุงกฎหมำยโดยพิจำรณำผลกระทบจำกกำรตั้งคณะกรรมกำรปฏิรูปกฎหมำย ทำให้เกิดองค์กรท่ี สำมำรถขบั เคลื่อนกำรพฒั นำกฎหมำยและเรม่ิ มีกำรพิจำรณำกำหนดให้มกี ำรใช้ RIA กับกำรตรำกฎหมำย หรือกำรพิจำรณำสถำนะของกฎหมำยว่ำเหมำะสมกับสภำวกำรณ์หรือไม่ งำนศึกษำสรุปให้เห็นว่ำ ประเทศไทยยังไม่สำมำรถที่จะปรับใช้ RIA ได้สำเร็จเนื่องจำกมีควำมขัดแย้งทำงผลประโยชน์ระหว่ำง หน่วยงำนรฐั และกำรขำดกำรวำงนโยบำยที่มงุ่ เป้ำเกย่ี วกับ RIA ต่อกฎหมำยของประเทศไทย สถำพร ปัญญำดี (2555) ในงำนศึกษำเรื่อง กำรประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำย: ศึกษำ เฉพำะกรณีกำรจัดทำร่ำงพระรำชบัญญัติได้นำเสนอข้อมลู ควำมเป็นมำของกำรประเมินผลกระทบในกำร ออกกฎหมำยที่เชื่อมโยงกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยในประเทศไทย38 สถำพร ชี้ให้เห็นว่ำมี พัฒนำกำรของกระบวนกำรตรำกฎหมำยของไทยภำยใต้กำรปกครองในระบอบสมบูรณำญำสิทธิรำชย์ จนกระทั่งเข้ำสู่กำรปกครองในระบอบประชำธิปไตย ซึ่งในห้วงเวลำต่ำงๆ มีกำรเปลี่ยนแปลงรูปแบบ วิธีกำร รวมถึงแนวควำมคิดในกำรดำเนินกระบวนกำรร่ำงกฎหมำยเพื่อพัฒนำคุณภำพของกฎหมำย อันนำไปสู่กำรมีกฎหมำยที่ดีภำยใต้หลักกำรมีส่วนร่วม หลักควำมโปร่งใส สอดคล้องกับกำรแก้ไขปัญหำ ของสังคม ทว่ำเมื่อได้เริ่มมีกำรใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเป็นเครื่องมือในกำรร่ำงกฎหมำย กลับประสบกับอุปสรรคในกำรปรับใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย อำทิ 1) ปัญหำกำรขำด แนวทำงหรือวิธีดำเนินกำรเพื่อให้ได้มำซึ่งกำรประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำยที่ครบถ้วน มี คุณภำพ 2) ปัญหำของหน่วยงำนรำชกำรที่เกี่ยวกับกำรดำเนินกำรยกร่ำงกฎหมำยและจัดทำกำร ประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำยในส่วนทัศนคติของหน่วยงำนและโครงสรำ้ งของหน่วยงำนในกำร ใช้กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย 3) ปญั หำกำรขำดหนว่ ยงำนหลักท่ีมีหน้ำทร่ี ับผิดชอบโดยตรงใน กำรประสำนและร่วมมือกับหน่วยงำนที่เกี่ยวข้องว่ำด้วยกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย 4) ปัญหำ กำรขำดเกณฑ์ในกำรตรวจสอบคุณภำพของกำรประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำย และ 5) ปัญหำ กำรขำดระบบติดตำมผลกระทบทเ่ี กดิ ขนึ้ ภำยหลังจำกกำรตรำกฎหมำย 37 Sumet Ongkittikul & Nichamon Thongphat, Regulatory Coherence: The Case of Thailand, in THE DEVELOPMENT OF REGULATORY MANAGEMENT SYSTEMS IN EAST ASIA: COUNTRY STUDIES (Derek Gill & Ponciano Intal eds., 2016). 38 สถำพร ปัญญำดี, 2555, กำรประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำย: ศึกษำเฉพำะกรณกี ำรจัดทำรำ่ งพระรำชบัญญตั ิ, นิติศำสต รมหำบัณฑติ สำขำวิชำนิติศำสตร์ คณะนติ ิศำสตร์ จุฬำลงกรณ์มหำวิทยำลยั

20 สำนักงำนคณะกรรมกำรพัฒนำกำรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ (2555) ไดจ้ ดั ทำงำนศกึ ษำเร่ือง กำรพัฒนำระบบกำรประเมินผลกระทบกำรออกกฎ ระเบียบ และกฎหมำยของไทย39 ซึ่งงำนศึกษำชี้ว่ำ ปัจจุบันนี้ประเทศไทยได้มีกำรดำเนินกำรเกี่ยวกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยโดยมีกำรจัดทำ 1) คู่มือกำรตรวจสอบควำมจำเป็นของกำรตรำกฎหมำย (Checklist) ที่เป็นไปตำมหลักกำรยึดตำม หลกั เกณฑ์และมำตรฐำนของ OECD 2) มีกำรตรำพระรำชกฤษฎีกำวำ่ ดว้ ยกำรเสนอเรื่องและกำรประชุม คณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 และระเบียบว่ำด้วยหลักเกณฑ์และวิธีกำรเสนอเรื่องต่อ คณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ที่กำหนดให้หน่วยงำนที่จะส่งเรื่องเข้ำคณะรัฐมนตรีจะต้องมีกำรดำเนินกำรวิเครำะห์ผลกระทบ ของกฎหมำย 3) มีแนวปฏิบัติประกอบกำรจัดทำรำยงำนกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย 4) มีกำร ออกแนวปฏบิ ตั ิในกำรรบั ฟังควำมคิดเห็นจำกประชำชน (Public Consultation Guideline) หำกแต่ทว่ำ กำรศึกษำแสดงให้เห็นว่ำประเทศไทยยังขำด 1) กำรขับเคลื่อน RIA สู่กำรปฏิบัติที่มีประสิทธิภำพซึ่ง จำเปน็ ตอ้ งมีกำรศึกษำอนั นำไปสจู่ ัดต้ังหน่วยงำน กำกบั ดแู ล กำรดำเนินกำรกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำก กฎหมำย (RIA oversight body) 2) ขำดกำรทำคู่มือเชิงเทคนิควิธีในกำรประเมินผลกระทบจำกกำรตรำ กฎหมำยต่อเศรษฐกิจและสังคม 3) ขำดกำรสร้ำงระบบกำรมีส่วนร่วมจำกประชำชนในกำรจัดทำ กฎหมำยท่ีมีคุณภำพและมำตรฐำน 4) ขำดกำรกำหนดขอบเขตและระดับของกำรปฏิบัติใช้กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยในประเทศไทย 2.4.3 การวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายประเทศ มาเลเซีย และสิงคโปร์ OECD, (2013), ไดจ้ ัดทำรำยงำนจำกกำรศึกษำกำรนำไปปรบั ใชว้ ่ำด้วยกำรปฏิบตั ิทำงกฎหมำย ท่ดี ี (Good Regulatory Practice) ในประเทศมำเลเซีย40 ซ่งึ รำยงำนชีใ้ หเ้ หน็ วำ่ ประเทศมำเลเซียได้เร่ิมมี กำรใช้ RIA เป็นเครื่องมือในกำรตัดสินใจกำรออกกฎหมำยอย่ำงเป็นระบบ ซึ่งในรำยงำนระบุว่ำคณะ- กรรมกำรพัฒนำและกำรปฏิบัติตำมกฎหมำยแห่งชำติมำเลเซีย (Malaysia's National Policy on the Development and Implementation of Regulations) ได้เริ่มมีกำรจัดตั้งและดำเนินกำรในปี 2013 โดยเน้นให้มีกำรดำเนินกำรด้ำน RIA ให้เร็วที่สุดโดยในกำรดำเนินกำร RIA ในมำเลเซียจะดูจำก ประสบกำรณ์กำรปรับใช้ RIA ในประเทศในกลุ่ม OECD อำทิ ออสเตรเลีย เนเธอแลนด์ เกำหลี และ เม็กซิโก โดยรำยงำนเสนอว่ำประเทศมำเลเซียประสบควำมสำเร็จในกำรริเริ่มกำรปรับใช้ RIA และมีกำร จัดทำนโยบำย โครงสร้ำงสถำบัน คำแนะนำและกำรให้กำรสนับสนุน RIA ได้ในระยะเวลำอันสั้นซึ่งถือ เปน็ กำรริเร่ิมกำรปรับใช้ RIA ทด่ี ีในประเทศมำเลเซยี ทง้ั นคี้ วรเพ่ิมกำรสนับสนุนในหลำกหลำยด้ำน อำทิ กำรสรำ้ งควำมตระหนักและควำมเข้ำใจเก่ยี วกบั RIA ใหแ้ ก่ผมู้ ีสว่ นเกย่ี วขอ้ งในตวั กฎหมำยต่ำงๆ 39 สำนกั งำนคณะกรรมกำรพัฒนำกำรเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชำติ ,2555, กำรพัฒนำระบบกำรประเมินผลกระทบ กำรออก กฎ ระเบยี บ และกฎหมำยของไทยhttp://www.nesdb.go.th/download/RIA/Development%20of%20Regulatory%20.pdf 40 OECD, Implementing Good Regulatory Practice in Malaysia. (2015).

21 Kamal Hassan (2015) ในงำนศึกษำเรื่อง RIA ในงำนวิจัยกฎหมำยในประเทศมำเลเซีย41 ได้ เสนอให้เห็นว่ำรัฐต่ำงๆ ในประเทศมำเลเซียได้มีกำรปรับใช้ RIA เป็นเครื่องมือใหม่ในกำรพิจำรณำกำร ตรำกฎหมำยหรือแก้ไขกฎหมำยโดยงำนศึกษำเป็นกำรศึกษำทำงเอกสำรซึ่งพบว่ำประเทศมำเลเซียมี ควำมพยำยำมอย่ำงสูงในกำรใช้ RIA เป็นเครื่องมือพัฒนำกฎหมำยซึ่งในส่วนสรุปของงำนศึกษำเสนอว่ำ RIA ถือเป็นเครื่องมือสำหรับรัฐและนักวิจัยทำงกฎหมำยในกำรพิเครำะห์ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจำกกำร ตรำกฎหมำยในสงั คมโดยรวมแมว้ ำ่ จะเพ่ิงมีกำรเร่ิมใช้ RIA ในประเทศมำเลเซียแต่มีควำมเปน็ ไปไดว้ ำ่ RIA จะไดใ้ ชเ้ ปน็ เครื่องมือที่สำคัญในกำรสร้ำงกฎหมำยท่ีดีในประเทศมำเลเซยี Abdul Latif Bin Haji Abu Semam (2016) และผู้ร่วมวิจัยได้ทำกำรศึกษำเชิงเปรียบเทียบ เกี่ยวกับกำรสอดประสำนกันของกฎหมำยและระเบียบต่ำงๆ ในประเทศมำเลเซีย และสิงคโปร์42 ซึ่งใน งำนศึกษำชี้ว่ำประเทศสิงคโปร์และมำเลเซียซึ่งเคยเป็นประเทศอำณำนิคมได้มีกำรพัฒนำกำร ปฏิรูป กฎหมำยได้อย่ำงมีประสิทธิภำพ งำนศึกษำนำเสนอว่ำประเทศมำเลเซียนั้นได้จัดให้ใช้เครื่องมือกำร วิเครำะห์ผลกระทบทำงกฎหมำยเพื่อใช้ในกำรปฏิรูปพัฒนำกฎหมำย แต่ทว่ำต่ำงกับประเทศสิงคโปร์ที่ มิได้ใช้ RIA เป็นเครื่องมือในกำรพัฒนำกฎหมำยโดยสิงคโปร์เลือกใช้นโยบำยกฎหมำยที่ดี (Smart Regulation) เพื่อเป็นกลไกในกำรผลักดันกำรปฏิรูปและพัฒนำกฎหมำย งำนศึกษำชี้ว่ำกำรท่ีสิงคโปร์ ไมไ่ ด้ใช้ RIA นั้นเน่อื งจำกประเทศสงิ คโปร์เป็นประเทศท่ีระบบรำชกำรเชื่อมประสำนกนั เป็นอย่ำงดีทำให้ กำรบริหำรงำนด้ำนกฎหมำยและกฎระเบียบมีควำมคล่องตัวซึ่งระบบ Smart Regulation ตอบสนอง งำนปรับปรุงกฎหมำยได้ดีกว่ำกำรใช้ RIA ในประเทศสิงคโปร์ งำนศึกษำเสนอว่ำในกำรพัฒนำด้ำน กฎหมำยของแต่ละประเทศควรท่ีจะหำวธิ ีกำรดำเนินกำรที่เหมำะสมของแต่ละประเทศเองโดยแม้ว่ำจะมี กำรใช้ RIA ก็ควรทีจ่ ะปรับใชใ้ หเ้ หมำะสมกับแต่ละประเทศเอง Connie Carter (2003) ได้นำเสนอกำรทำควำมเข้ำใจในกำรปรับปรุงกฎหมำยของประเทศ สิงคโปร์ที่เป็นต้นแบบให้กับกำรปฏิรูปกฎหมำยเพื่อกำรพัฒนำในมณฑลซูโจว ประเทศจีน43 แม้ว่ำงำน ศึกษำชิ้นนี้จะมิได้นำเสนอโดยตรงกับกำรวิเครำะห์ผลกระทบทำงกฎหมำยแต่งำนชิ้นนี้เสนอให้เห็นว่ำ ประเทศสิงคโปร์มกี ำรปรบั ปรุงกฎหมำยในรูปแบบทปี่ รับปรุงมำจำกแนวคิดของตะวนั ตกนำส่รู ูปแบบของ ประเทศสิงคโปร์เอง โดยสิงคโปร์ได้รับกำรวำงกรอบกฎหมำยในแบบคอมมอนลอว์อังกฤษและต่อมำมี กำรประกำศอิสรภำพและได้ปรับปรุงระบบกฎหมำยทวี่ ำงลำดับควำมสำคญั ไปที่กำรก่อให้เกิดกำรพัฒนำ เศรษฐกิจและสังคมในประเทศสิงคโปร์ โดยภำยใต้กำรนำของ ลี กวน ยู นโยบำยและกำรดำเนินกำรของ 41 Kamal Hassan, Regulatory Impact Analysis in Legal Research: Way Forward for Malaysian Legislation, 6 MEDITERRANEAN JOURNAL OF SOCIAL SCIENCES 520(2015). 42 Abdul Latif Bin Haji Abu Semam, et al., Regulatory Coherence: The Contrasting Cases of Malaysia and Singapore, in THE DEVELOPMENT OF REGULATORY MANAGEMENT SYSTEMS IN EAST ASIA: COUNTRY STUDIES (Derek Gill & Ponciano Intal eds., 2016). 43 Connie Carter, The clonability of the Singapore model of law and development: the case of Suzhou, China, in LAW AND DEVELOPMENT IN EAST AND SOUTHEAST ASIA (Christoph Antons ed. 2003).

22 รัฐรวมถึงกฎหมำยจะมุ่งไปที่กำรขับเคลื่อนกำรส่งออกภำยใต้กำรลงทุนจำกต่ำงประเทศที่นำไปสู่กำร พัฒนำทำงเศรษฐกิจ โดยรัฐสิงคโปร์วำงกรอบวินัยเชิงสังคมผ่ำนทำงกำรกำหนดกฎหมำย ทั้งนี้กฎหมำย เป็นตัวสนับสนุนวินัยทำงเศรษฐกิจที่ยั่งยืน โดยในกำรออกกฎหมำยจะต้องคำนึงถึงกำรพัฒนำเชิง เศรษฐกิจที่ยังยืน อำทิกำรมีข้อกำหนดที่ชัดเจนในกำรปรำบปรำมทุจริต กำรวำงกรอบระบบกำรรักษำ - พยำบำล กำรศึกษำ กำรลดปัญหำมลภำวะต่อสิ่งแวดล้อม กำรออมเงินของประชำชน กำรสร้ำงระบบ แรงงำนสัมพันธ์และรักษำควำมสงบยั่งยืนของสังคมกำรเมือง ดังนั้นในกำรดำเนินกำรออกกฎหมำย จะต้องเห็นถึงภำพรวมที่จะเกิดขึ้น โดยต้องเสริมสร้ำงระบบกฎหมำยและกำรเมืองให้เป็นเครื่องมือ เชื่อมโยงแนวคิดชุมชน กำรประกอบกำรของธุรกิจและกำรอยู่ร่วมกันได้อย่ำงสงบ จำกกำรศึกษำจะเห็น ได้ว่ำกรอบกำรออกกฎหมำยหรือกำรดำเนินกำรของรัฐในสิงคโปร์จะมีเป้ำชัดเจนและมีกำรปรับปรุง เพอ่ื ใหเ้ ปน็ ไปตำมเป้ำของกำรพัฒนำเศรษฐกิจและสังคมของประเทศสิงคโปร์ Lin Lin และ Michael Ewing-Chow (2016) ในงำนศึกษำเกี่ยวกับกำรดำเนินกำรปรับปรุง ประเทศลำดับ World’ Bank East of Doing Business ของประเทศสิงคโปร์กับกำรคุ้มครองผู้ลงทุน44 โดยงำนศึกษำเสนอว่ำประเทศสิงโปร์ได้มีกำรปรับระบบรำชกำรทั้งระบบและมีกำรจัดตั้งคณะกรรมกำร Smart Regulation เพื่อให้เป็นหน่วยงำนขับเคลื่อนกำรปรับเปลี่ยนงำนด้ำนกฎหมำยของประเทศแบบ องค์รวม โดยจุดมุ่งหมำยของกำรดำเนนิ งำนของคณะกรรมกำรคือปรับวิธีคดิ ทำงกฎหมำยของหน่วยงำน ต่ำงๆ จำกผ้กู ำกับดูแลมำเป็นผสู้ นับสนุนให้มีกำรสร้ำงกฎหมำย สงั คม เศรษฐกิจของประเทศ จำกกำรศึกษำงำนวิจัยที่เกี่ยวข้องที่ได้นำเสนอข้ำงต้นแม้ว่ำจะเป็นแค่บำงส่วนและอำจมีงำน ศกึ ษำวิจัยทเี่ กี่ยวข้องเปน็ อันมำก แตโ่ ดยรวมพิจำรณำงำนศึกษำข้ำงต้นชใ้ี ห้เห็นว่ำได้มีกำรศึกษำเก่ียวกับ กำรวเิ ครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยในต่ำงประเทศโดยเฉพำะประเทศกำลังพัฒนำ มกี ำรศึกษำเกี่ยวกำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเบื้องต้นในประเทศไทย มำเลเซียและสิงคโปร์บำงส่วน แต่ทว่ำงำนวิจยั ขำ้ งตน้ ยงั มชี ่องว่ำงของงำนศึกษำที่จำเป็นต่อกำรพัฒนำกำรวิเครำะหผ์ ลกระทบจำกกฎหมำยท่ีงำนศึกษำ ภำยใต้โครงกำรนี้พยำยำมทำกำรวจิ ัยโดยประกอบด้วยกำรขำดกำรศึกษำเกี่ยวกับกำรนำไปปฏิบัติใช้กำร วิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำย กำรขำดกำรศึกษำเปรียบเทียบเรื่องกำรนำไปปฏิบัติใช้กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยในประเทศอำเซียนโดยเฉพำะสิงคโปร์ มำเลเซียและไทย รวมถึงยังมีช่องว่ำงของ กำรศึกษำวิจัยเกี่ยวกับกำรเชื่อมโยงหรือกำรคำนึงถึงควำมสัมพันธ์กันระหว่ำงกำรวิเครำะห์ผลกระทบ จำกกฎหมำยกบั กำรลดอุปสรรคในกำรดำเนนิ ธรุ กจิ ในทั้งสำมประเทศท่ีกล่ำวมำ ในบทที่ 2 กำรนำเสนอแนวคิดกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเพื่อลดอุปสรรคในกำร ดำเนินธุรกิจ โดยเริ่มจำกกำรอธิบำยถึงหลักกำรว่ำด้วย กฎหมำยและข้อกำหนดรวมถึงแนวคิดเกี่ยวข้อง กบั กฎหมำยและข้อกำหนด ในส่วนตอ่ มำบทที่ 2 ได้อธิบำยถึงแนวคิดและหลักกำรเกยี่ วกบั กำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำย และกำรที่กำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยเชือ่ มโยงกับกำรลดอุปสรรคทำง 44 Lin Lin & Michael Ewing-Chow, The Doing Business Index on Minority Investor Protection: The Case of Singapore, 46 SINGAPORE JOURNAL OF LEGAL STUDY (2016).

23 ธุรกิจ รวมถึงในบทนี้ได้นำเสนองำนวิจัยที่เกี่ยวข้องและอธิบำยช่องว่ำงของกำรศึกษำวิจัยเกี่ยวกับกำร เชื่อมโยงหรือกำรคำนึงถึงควำมสัมพันธ์กันระหว่ำงกำรวิเครำะห์ผลกระทบจำกกฎหมำยกับกำรลด อุปสรรคในกำรดำเนินธุรกิจ บทที่ 2 จึงจะสัมพันธ์เชื่อมโยงนำสู่บทที่ 3 ที่เป็นกำรศึกษำกำรวิเครำะห์ ผลกระทบจำกกฎหมำยกับกำรลดอปุ สรรคในกำรดำเนินธรุ กจิ จำกเอกสำรจำกทงั้ สำมประเทศต่อไป

24 บทที่ 3 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบ ธรุ กิจในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย (RIAs and Ease of Doing Business in Malaysia Thailand and Singapore) บทที่ 3 ที่เป็นการศึกษาการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการดาเนิน ธุรกิจจากเอกสารจากท้ังสามประเทศ โดยศึกษาไปท่ีพัฒนาการและการรายงานการปรบั ใช้ การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจในประเทศไทย สงิ คโปรแ์ ละมาเลเซีย 3.1 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจใน ประเทศไทย 3.1.1 ความเปน็ มาของการวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทย การวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายรัฐธรรมนญู 2540 การริเริ่มใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยสามารถพิจารณาได้จากการ ริเริ่มให้มีการสร้างความโปร่งใสในการตรากฎหมายโดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพิจารณากฎหมาย ผ่านการประชาพจิ ารณ์ซ่ึงเป็นไปตามกรอบของรัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 59 ท่บี ัญญตั วิ ่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รฐั วสิ าหกจิ หรือราชการสว่ นท้องถิน่ ก่อนการอนญุ าตหรือการดำเนนิ โครงการหรือกจิ กรรมใด ทอ่ี าจมผี ลกระทบต่อคุณภาพส่งิ แวดลอ้ ม สขุ ภาพอนามัย คุณภาพชีวติ หรือส่วนได้เสียสำคัญ อื่นใด ที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถ่ินและมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่องดังกล่าว ท้งั น้ี ตามกระบวนการรับฟงั ความคดิ เห็นของประชาชนทกี่ ฎหมายบัญญัติ” ทั้งนี้ความมุ่งหมายตามมาตรา 59 ของรัฐธรรมนูญ 2540 มุ่งให้มีการตรวจสอบการกระทาของ ภาครัฐผ่านการกระท าประชาพิจารณ์โดยภายใต้กรอบการก าหนดให้มีการท าป ระชาพิจารณ์ตรา รัฐธรรมนูญ 2540 ก็ได้มีการออกระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชน พ.ศ. 2548 เพื่อให้มีหลักเกณฑ์และวธิ ีการในการรบั ฟังความคิดเห็นของประชาชนเพ่ือให้เกิด ประโยชน์แก่หน่วยงานของรัฐและประชาชน รวมตลอดทั้งเป็นแนวทางในการให้ประชาชนมีส่วนร่วมใน การดาเนินการโครงการของรัฐอย่างกว้างขวาง หากแต่ทว่าการทาประชาพิจารณ์ตามระเบียบปี 2548 นั้นเน้นไปท่ีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อโครงการหรือนโยบายของภาครัฐที่อาจมีผลกระทบ

25 ต่อประชาชน แต่ยังมิได้มีการพิจารณาอย่างเป็นระบบในการทาความเข้าใจประเด็นผลกระทบทางบวก และผลกระทบทางลบของโครงการหรือนโยบายรัฐ รวมไปถึงการทาประชาพิจารณ์ตามกรอบรัฐธรรมนูญ 2540 และระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี 2548 ดังกล่าวมิได้มุ่งไปที่การรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับการ ตรากฎหมายรวมถึงมิไดม้ ีการกาหนดให้มกี ารวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายรัฐธรรมนูญใน 2550 เมื่อได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญในปี 2550 การรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนได้มีการ บรรจุไวใ้ นมาตรา 57 รฐั ธรรมนญู ใน 2550 ท่กี าหนดว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รฐั วสิ าหกจิ หรือราชการส่วนท้องถ่นิ ก่อนการอนญุ าตหรือการดำเนนิ โครงการหรือกจิ กรรมใด ทอ่ี าจมผี ลกระทบต่อคณุ ภาพสง่ิ แวดลอ้ ม สุขภาพอนามัย คณุ ภาพชีวติ หรอื สว่ นไดเ้ สียสำคัญ อื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่นและมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนต่อหน่วยงานที่ เก่ียวขอ้ งเพ่ือนำไปประกอบการพจิ ารณาในเรื่องดังกล่าว การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในท่ดี ินและการออกกฎท่ีอาจมีผลกระทบต่อ ส่วนได้เสียสำคัญของประชาชนให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน อยา่ งทว่ั ถึงก่อนดำเนินการ” จะเห็นได้ว่ามาตรา 57 รัฐธรรมนูญใน 2550 มีการเขียนขยายเพิ่มเติม มาตรา 59 ของ รัฐธรรมนูญ 2540 โดยกาหนดให้ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นที่กว้างขึ้นครอบคลุมไปถึงแผนพัฒนา สังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกาหนดเขต การใชป้ ระโยชน์ในที่ดินและการออกกฎท่ีอาจมผี ลกระทบต่อสว่ นได้เสียสาคัญของประชาชนตามมาตรา 57 รัฐธรรมนูญใน 2550 จึงก่อให้เกิดการรับฟังความคิดเห็นต่อกฎหมายที่มีผลกระทบต่อประชาชน หากแต่ทว่าก็มิได้มีการระบุถึงแนวทางการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอย่างเป็นระบบ โดย รัฐธรรมนูญ 2550 เพียงแต่กาหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นต่อกฎหมายที่จะตราขึ้นแล้วมีผลกระทบ ต่อประชาชนโดยการรับฟังความคิดเห็นย่อมต่างกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่จาเป็นต้อง พิจารณาอย่างเป็นระบบโดยมองประเด็นรอบด้านที่เป็นผลดีผลเสียต่อการตรากฎหมาย การบังคับใช้ กฎหมายหรอื การไม่ใชว้ ธิ ีการทางกฎหมาย การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายรัฐธรรมนญู 2560 หลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและได้มีการจัดตั้งรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ในปี 2560 รัฐธรรมนญู 2560 โดยภาพรวมถือเป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่สะท้อนต่อการสร้างประชาธปิ ไตยในประเทศไทย และอาจเป็นปัจจัยทางสร้างความเหลื่อมล้าทางการเมือง ซึ่งในหลากหลายส่วนของรัฐธรรมนูญมี ข้อกาหนดทางการเมืองที่ไม่สามารถสะท้อนความเห็นของประชาชนโดยรวมได้ และรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ได้ผ่านประชามติในสภาวะทางการเมืองท่ีถูกปิดก้ันทางการเมืองและมีการจัดการกับผู้เห็นต่างทาง

26 การเมือง หากแต่ทว่าหากพิจารณาดูรายมาตราที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปและปรับปรุงกฎหมายจะพบว่า รัฐธรรมนูญ 2560 ถือเป็นรัฐธรรมนูญที่สาคัญในปัจจุบันที่สร้างให้เกิดข้อกาหนดให้มีการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมาย โดยรัฐธรรมนูญ 2560 มีสองมาตราที่สาคัญที่เกี่ยวข้องกับ RIA มาตรา 26 และ มาตรา 77 โดย มาตรา 26 บญั ญัติไวว้ ่า “การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธหิ รือเสรีภาพของบุคคลต้องเป็นไปตามเง่ือนไขท่ี บัญญตั ิไว้ในรฐั ธรรมนญู ในกรณที ่รี ัฐธรรมนญู มไิ ด้บัญญตั ิเงื่อนไขไว้ กฎหมายดังกล่าวต้องไม่ ขัดตอ่ หลกั นติ ิธรรมไม่เพ่ิมภาระหรือจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกนิ สมควรแก่เหตุและ จะกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมิได้ รวมทั้งต้องระบุเหตุผลความจำเป็นใน การจำกัดสิทธแิ ละเสรภี าพไว้ด้วย กฎหมายตามวรรคหนึ่งต้องมีผลใชบ้ งั คับเป็นการทั่วไปไมม่ ุ่งหมายให้ใชบ้ ังคับแก่กรณีใดกรณี หน่ึงหรือแกบ่ คุ คลใดบุคคลหนงึ่ เปน็ การเจาะจง” ฉะน้นั ตามมาตรา 26 ของรฐั ธรรมนูญ 2560 ในการตรากฎหมายระดับรองลงมาใด ๆ หรอื การมี กฎหมายปัจจุบันระดับรองลงมาใด ๆ จะต้องไม่เป็นการจากัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลต้องไม่ขัดต่อ หลักนิติธรรมกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ รวมถึงต้องไม่เป็นการมีกฎหมายหรือตรากฎหมายเพ่ือ เลือกปฏิบตั ิอนั สรา้ งความไม่เทา่ เทียมในสังคม การเมอื งและเศรษฐกจิ ดงั น้ัน RIA จึงเปน็ เครื่องมือสาคัญ ในการตราหรอื พิจารณากฎหมายปัจจุบันให้เป็นไปตามหลักนิตธิ รรมตามมาตรา 26 รฐั ธรรมนูญ 2560 ในส่วนของมาตรา 77 บญั ญัตทิ บ่ี ัญญัตวิ า่ “รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็นและยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความ จำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการ ประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชนและดำเนินการให้ประชาชน เขา้ ถึงตวั บทกฎหมายตา่ ง ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเขา้ ใจกฎหมายไดง้ า่ ยเพ่ือปฏิบัติตาม กฎหมายได้อยา่ งถกู ตอ้ ง ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับรัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับ ฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชนและนำมาประกอบการพิจารณาใน กระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอนเมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการ ประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กำหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของ ผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วยเพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบท ต่าง ๆ ทเี่ ปล่ียนแปลงไป

27 รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็น พึงกำหนด หลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอน ตา่ งๆ ทบ่ี ญั ญัตไิ ว้ในกฎหมายใหช้ ดั เจนและพงึ กำหนดโทษอาญาเฉพาะความผดิ ร้ายแรง” การตรารัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 77 ถือเป็นกรอบการพัฒนาระบบกฎหมายที่สาคัญซึ่งเป็น การยกระดับการรับฟังความคิดเห็นต่อโครงการและการตรากฎหมายของภาครัฐตามรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ให้เข้าสู่การกาหนดให้มกี ารวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอย่างเป็นระบบ อันประกอบไป ดว้ ย 1) การพจิ ารณากฎหมายที่ได้ประกาศใช้แล้วแต่ไม่เหมาะสมโดยกาหนดให้มีกฎหมายเพยี งเท่าที่ จาเป็นและต้องมีการยกเลิกหรือปรบั ปรงุ กฎหมายทหี่ มดความจาเป็นหรือไม่สอดคล้องกบั สภาพการณ์ 2) ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับรัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง มีการ วิเคราะหผ์ ลกระทบที่อาจเกดิ ข้ึนจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ 3) มีการสร้างความโปร่งใสโดยการเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อ ประชาชน 4) การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กาหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของ ผู้เก่ยี วข้องประกอบดว้ ย เพอ่ื พฒั นากฎหมายทกุ ฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบรบิ ทต่าง ๆ ทั้งน้ี ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ได้นาเสนอไว้ในปาฐกถาพิเศษ เรอื่ ง “นโยบายรัฐ กับการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย” วา่ ส่งิ ทีส่ ว่ นราชการตอ้ งเตรียมการตามมาตรา 77 ซึ่งจะ ถือว่าเป็นหัวใจของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือต้องมีการเตรียมการเรื่อง RIA ซึ่งต้องมีการปรับปรุง กฎหมายมีอยู่ 3 ลักษณะ กล่าวคือ 1) ปรับปรุงกฎหมายที่เก่าของไทย บางฉบับใช้มาร้อยกว่าปี 2) ปรับปรุงกฎหมายที่ไม่เก่าแต่ไม่สอดคล้องกับกระแสของโลกรวมถึงบริบทของสังคมไทยทั้งเรื่อง ประชาธปิ ไตย สทิ ธมิ นษุ ยชน เป็นตน้ 3) ปรับปรงุ กฎหมายที่ไม่เก่า ยงั สอดคล้องกับบริบทของสังคมไทย แต่ไมไ่ ด้รับการยอมรบั อย่างเต็มท่ีจึงนามาสู่ความรูส้ ึกของผู้คนวา่ ต้องมีการปรับปรุง1 จะเห็นไดว้ ่ามาตรา 77 รฐั ธรรมนูญ 2560 ถอื เป็นกฎหมายสูงสุดทส่ี าคัญในการกาหนดให้มีการ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอย่างเปน็ ระบบซึ่งทาให้การตรากฎหมาย การใช้กฎหมาย การวิเคราะห์ ปรับแก้หรือยกเลิกกฎหมายมีการพิเคราะห์พิจารณาในเชิงระบบมากขึ้น เท่ากับว่าเป็นการพัฒนาระบบ กฎหมายของประเทศไทยที่สาคัญรวมถึงเป็นการพัฒนากฎหมายเพื่อลดอุปสรรคในทางเศรษฐกิจและ การดาเนินการทางธุรกิจ การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายในรา่ งยุทธศาสตรช์ าติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) การตรารฐั ธรรมนูญ 2560 ให้มกี รอบการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในมาตรา 77 ถือเป็น การสร้างกรอบกฎหมายสาคัญให้มีการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายมากไปกว่าน้ันรฐั ธรรมนูญ 2560 1 สานักงานคณะกรรมการปฏริ ูปกฎหมาย, รายงานพเิ ศษ: 5 ปี “คปก.” พรอ้ มเดินหน้ายกระดบั ปฏริ ูปกม.ด้วย RIA “ดร.วิษณ”ุ แนะส่วนราชการเตรยี มพร้อมภารกจิ “วเิ คราะห์ผลกระทบกม.” ตามรธน.ม. 77, http://www.lrct.go.th/th/?p=19777

28 ยังบัญญัติ มาตรา 65 โดยกาหนดให้รัฐพึงจดั ให้มียทุ ธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่าง ยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาล ซึ่งหลังจากมีการตรารัฐธรรมนูญขึ้นมา สานักงานคณะกรรมการพัฒนา เศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติไดจ้ ัดทาร่างยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579)2 โดยแบ่งเป็น 6 ยุทธศาสตร์หลัก ทั้งนี้ยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเป็นอย่างมากคือ ยุทธศาสตร์ที่ 6 ว่าด้วยการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ ทั้งนี้ยุทธศาสตร์ที่ 6 กาหนดแผนในการเพมิ่ ขดี ความสามารถของภาครัฐโดยใช้ระบบดจิ ิตอลและลดปัญหาการทจุ ริตในภาครัฐ ควบคู่ไปกับการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับให้มีความชัดเจน ทันสมัย เป็นธรรมและ สอดคล้องกับข้อบังคับสากลหรือข้อตกลงระหว่างประเทศซึ่งมีการบ่งชี้ในแผนไว้อย่างชัดเจนว่าในการ ออกกฎหมายใหม่ควรต้องมีการพิจารณาตรวจสอบความจาเป็น รับฟังความเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องและ วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นก่อนการออกกฎหมายฯ ดังกล่าวโดยมีระบบการประเมินผลกระทบใน การออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) ทส่ี มบรู ณ์ตามมาตรฐานสากล3 การระบุการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย ในยุทธศาสตร์ที่ 6 ทาให้เห็นถึงการ พยายามที่จะนากรอบกาหนดตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาปรับให้เกิดเป็นรูปธรรมในทางปฏิบัติมากข้ึน หากแต่ทว่าการวางแผนตามยุทธศาสตร์ที่ 6 นี้ยังอยู่ในการรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วน ทั้งนี้ ผู้วิจัยได้เข้าร่วมในฐานะวิทยากร การจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นร่างแผนยุทธศาสตร์เบื้องต้น ณ โรงแรม ฮอลิเดย์ อินท์ จังหวัดเชียงใหม่ วันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2561 ซึ่งผู้วิจัยเป็นผู้ดาเนินการพูดคุยและ เกบ็ ข้อมูลความคิดเหน็ ยุทธศาสตร์ท่ี 6 โดยในภาพรวมผู้เขา้ ร่วมประชุมเหน็ ดว้ ยอย่างมากในการกาหนด แผนใหม้ กี ารวิเคราะหผ์ ลกระทบในการออกกฎหมายก่อนและหลังการตรากฎหมาย ดงั นัน้ มคี วามเป็นไป ได้สงู ที่จะมีการกาหนดการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายไว้ในยุทธศาสตร์ที่ 6 ยทุ ธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) 3.1.2 การวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทย การปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยริเริ่มมาจากการตระหนักถึง ประเด็นปัญหาของปริมาณกฎหมาย การขาดการตระหนักถึงกฎหมายและการขาดประสิทธิภาพในการ บังคับใช้กฎหมาย กฎหมายบางฉบับมีการตราขึ้นมาในรูปพระราชบัญญัติและนาไปสู่กฎหมายลาดับ รองลงมาอีกหลายฉบับและนาไปสู่กฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบอีกมากมายทาให้เกิดความซ้าซ้อนใน การปรับใช้รวมถึงความสับสนท่ามกลางหนว่ ยงานภาครัฐกันเองและท่ามกลางประชาชน ในงานวิจัยของ สานกั งานสภาพฒั นาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ว่าดว้ ย “การพฒั นาระบบการประเมนิ ผลกระทบ 2 สานกั งานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาต,ิ 2018, รา่ งยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579), < http://www.nesdb.go.th/download/documentรา่ งยทุ ธศาสตร์ชาติ%20ระยะ%2020%20ปี%20(พ.ศ2560%20-% 202579) .pdf> 3 อ้างแล้ว at.

29 การออก กฎ ระเบียบ และกฎหมายของไทย”4 ชี้ว่ามีการพยายามดาเนินการในการใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยมาตั้งแต่เริ่มมีการสร้างการมีส่วนร่วมทางกฎหมายแก่ประชาชน ตั้งแต่ปี 2540 แต่ทว่าแม้ว่าจะมีการพยายามสร้างกลไกในการสนับสนุนและบังคับให้มีหน่วยงานรัฐทุก หน่วยงานให้ใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแต่ก็ยังประสบปัญหาในการปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายมาโดยตลอด โดยปัญหาประกอบไปดว้ ย 1) “การตระหนักรู้ เข้าใจหลักการและวิธีการประเมินผลทางกฎหมายยังมีน้อยซึ่งผลจากการ สารวจ แสดงให้เห็นว่าร้อยละ 80 ยอมรับว่ามีความเข้าใจในวิธีการหลักการของ RIA น้อย รวมถึงการใช้การประเมินผลกระทบทางกฎหมายใหม่ยังมีความเข้าใจสับสนระหว่าง Environment Impact Assessment: EIA และ Regulatory Impact Assess-ment: RIA ซงึ่ เครอ่ื งมอื ทัง้ สองมคี วามแตกตา่ ง 2) เจ้าหน้าที่ของรัฐส่วนใหญ่ยังไม่เคยได้รบั การอบรมเกี่ยวกับ RIA แมว้ า่ สานกั งานคณะกรรม- การกฤษฎีกาจะได้นาเนื้อหาเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบทางกฎหมายไว้ในหลักสูตร อบรมนักกฎหมายและจัดทาเอกสารคมู่ ือตรวจสอบความจาเปน็ ของกฎหมายโดยได้เผยแพร่ อยู่ในเว็บไซท์ของสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอกี ด้วย 3) หน่วยงานไม่ได้ใช้ RIA เป็นเครื่องมือในการประเมินผลกระทบร่างกฎหมายที่เสนอต่อ คณะรัฐมนตรีเพราะพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 และระเบียบสานกั นายกรฐั มนตรวี า่ ด้วยขัน้ ตอนการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี เพ่อื ประกอบการพจิ ารณา พ.ศ. 2548 ระบใุ ห้ใชเ้ ฉพาะกฎหมายท่ีเสนอข้ึนใหม่ กล่าวคือการ จดั ทารายงาน RIA เฉพาะกฎหมายใหมท่ ต่ี ้องผา่ นการเหน็ ชอบจากคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา ในขณะที่กฎหมายรองหรือกฎหมายลูก เช่น กฎกระทรวง และกฎระเบียบที่เสนอขึ้นโดย ประชาชนดังที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ที่ให้ประชาชน สามารถรวบรวมรายชือ่ ไมจ่ าเปน็ ตอ้ งทาการประเมินผลกระทบทางกฎหมาย 4) หน่วยงานรัฐส่วนใหญ่เห็นความสาคัญของกระบวนการรับฟังความคิดเห็น โดยมีการเชิญ ชวนร่วมให้ความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายโดยจัดทาเว็บไซด์ การประชุม สัมมนาเชิง ปฏิบัติการและสัมมนา เปน็ ต้น แตท่ กุ หน่วยงานยอมรับว่ายังไม่มีการจาแนกกลุ่มผู้มีส่วนได้ สว่ นเสียท่ชี ดั เจนและยงั ไมค่ รอบคลุมทกุ กลุม่ ในสงั คม”5 โดยในรายงานของสภาพัฒน์ฯ ได้นาเสนอเพ่ิมเติมวา่ ควรจะมีกระบวนการในการดาเนินงานของ หน่วยงานของรัฐตามลาดับขน้ั ตามแผนภาพที่ 4 4 สานกั งานสภาพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ ,2556, การพัฒนาระบบการประเมินผลกระทบการออกกฎระเบียบ และ กฎหมายของไทย, https://www.nesdb.go.th/download/RIA/Development%20of%20Regulatory%20.pdf 5 สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาติ ,2556, การพัฒนาระบบการประเมินผลกระทบ การออก กฎ ระเบยี บ และกฎหมายของไทย, https://www.nesdb.go.th/download/RIA/Development%20of%20Regulatory%20.pdf

1. นิยามและช้ปี ระเดน็ 30 3.กาหนดวตั ถปุ ระสงคข์ อง ปญั หาท่ีตอ้ งการแก้ไขดว่ น การแกแบบทสี่ มั พนั ธ์กับ 2. แสดงหลักฐานเชิง ประจกั ษ์ ปัญหา 6. กาหนดทางเลือกของชุด 5. กาหนดตัวช้ีวัด 4. แสดงใหเ้ หน็ ถึง ขอ้ กาหนด กฎเกณฑ์ท่เี ชอ่ื ม ความสมั พนั ธ์ระหว่าง กับปัญหาท่ตี อ้ งการ แกไ้ ข วัตถุประสงคก์ บั ปัญหาที่ เพ่อื เลอื กวิธีการแก้ไข ต้องการแกไ้ ข ปญั หาทด่ี ี ทีส่ ดุ 7. ประเมินผลกระทบเชิง 8. เลอื กทางเลือกท่ีดที ส่ี ดุ 9. จดั ทาแผนปฏบิ ตั กิ าร ปรมิ าณของทกุ ทางเลอื กท่ี โดยใช้ หลกั เกณฑ์ท่ไี ด้ ของการบังคบั ใช้ มาตรฐานสากล และเปน็ ท่ี กาหนด ยอมรบั 10. นากฎหมายสกู่ ารปฏบิ ตั ิ และ ตดิ ตามประเมินผลผา่ น ตวั ชีว้ ัดทีเ่ ลอื ก แผนภาพที่ 4 แสดงขั้นตอนของ RIA ในการประเมินผลกระทบท้ังหมด 10 ข้ันตอน ทีม่ า สานกั งานสภาพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ ,2556, การพัฒนาระบบการประเมินผลกระทบ การออกกฎระเบียบและกฎหมายของไทย, https://www.nesdb.go.th/download/RIA/Development%20of%20Regulatory%20.pdf แม่ว่าจะมีการวางกรอบการดาเนินงานของภาครัฐในการที่จะดาเนินการด้านการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายแต่ก็ยังไม่ประสบความสาเร็จในการผลักดันการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายในหน่วยงานภาครัฐอันนาไปสู่การคงอยู่ของปัญหาทางกฎหมายว่าด้วยการตรากฎหมายใหม่ท่ี เกินความจาเป็นและการมีอยู่ของกฎหมายเก่าที่เกนิ ความจาเป็นและเป็นอุปสรรคต่อการดาเนินงานของ ทุกภาคส่วน ทว่าหลงั จากท่ีมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองโดยมีรัฐบาลที่จัดต้ังโดยคณะรักษาความสงบ แหง่ ชาติ (คสช.) ในปี 2557 รัฐบาลได้เล็งเห็นประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการไม่สามารถปรบั ใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายได้ รัฐบาลจึงได้ให้คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สานักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกาเป็นหน่วยงานดาเนินการหลักและรัฐบาลได้มีการตราพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความ เหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 โดยได้มีการชี้แจงเหตุในการตราพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวไว้ในท้าย พระราชกฤษฎีกา ซ่ึงเสนอว่า

31 “โดยทก่ี ฎหมายเปน็ กฎเกณฑท์ ่ีใช้บงั คบั แก่สังคม ประกอบกบั ปัจจยั ต่าง ๆ ทมี่ ีผลกระทบต่อ ความต้องการของสังคมมีการเปลีย่ นแปลงตลอดเวลา เช่น ทัศนคตขิ องมหาชนในเร่ืองต่าง ๆ พัฒนาการทางวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและการสื่อสาร สภาพทางเศรษฐกิจ การเมือง การ ปกครอง สภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ ตลอดจน พันธกรณีระหว่างประเทศ เป็นต้น ประเทศที่พัฒนาแล้วจึงดำเนินการให้มีการพิจารณา ทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอยู่เสมอ เพื่อให้บทบัญญัติของกฎหมาย สอดคล้องกับความเปลีย่ นแปลง แต่ที่ผ่านมาประเทศไทยไมม่ มี าตรการใดที่กำหนดให้ตอ้ งมี การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายอยา่ งสม่ำเสมอ การเสนอให้ มีการปรบั ปรุงหรือแกไ้ ขกฎหมายส่วนใหญ่จึงเปน็ ไปตามข้อเสนอของเจ้าหน้าทข่ี องรัฐเพื่อให้ การปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ีของตนเปน็ ไปโดยงา่ ยโดยมิได้คำนงึ ถงึ พลวัตท่ีเกิดขึ้น กฎหมายจำนวนมาก จึงมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ และกลายเป็นอุปสรรคต่อการ พฒั นาประเทศ รวมท้งั การยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวม กรณีจึง สมควรกำหนดให้ผู้รักษาการตามกฎหมายตา่ ง ๆ มีหน้าทีจ่ ดั ให้มกี ารพจิ ารณาทบทวนความ เหมาะสมของบทบัญญัติของกฎหมายทุกฉบับทุกรอบระยะเวลา รวมทั้งกำหนดหลักเกณฑ์ วธิ ีการ และระยะเวลาดำเนนิ การดังกล่าวให้ชดั เจนจึงจำเป็นตอ้ งตราพระราชกฤษฎีกาน้ี”6 โดยพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายฉบับนี้กาหนดให้มีขอบเขตการ พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายเป็นวงกว้าง7 ให้มีการพิจารณาความเหมาะสมของ กฎหมายในทุก ๆ ระดับเป็นการเน้นสร้างใหก้ ฎหมายมีความเหมาะสมเป็นธรรม ไม่เป็นภาระแก่ประชา- ชนเกินสมควร สอดคล้องกับการดาเนินชีวิตตามกาลสมัยและวิวัฒนาการของเทคโนโลยีที่มีความ เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา8 โดยพระราชกฤษฎีกาให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้รักษาการเท่ากับเป็นการเร่ง การทางานในการพิจารณาความเหมาะสมของกฎหมายให้รายงานตรงต่อนายกรัฐมนตรี9 ซึ่งนายก- รัฐมนตรีจะต้องสั่งให้หน่วยงานรัฐทาการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกห้าปีท่ี กฎหมายใช้บังคบั หรือเกิดกรณีอาทิ 1) “เหน็ วา่ จาเปน็ ต้องมีการปรับปรงุ แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย 2) ได้รบั หนงั สือร้องเรียนหรือขอ้ เสนอแนะจากองค์กรที่เกย่ี วข้องหรือจากประชาชนทว่ั ไป 3) และรัฐมนตรีผู้รักษาการเหน็ วา่ ข้อร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะน้นั มีเหตุผลอันสมควร 4) ไดร้ ับขอ้ เสนอแนะจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย 5) เม่ือปรากฏว่ามิได้มีการบังคบั ใช้หรือปฏิบัตติ ามกฎหมายเกนิ สามปนี บั แต่วันที่กฎหมาย นั้นใช้บงั คบั ”10 6 พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 หมายเหตุ 7 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 3 8 พรฎ. การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 5 9 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 14 10 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 5

32 ท้ังนีใ้ นกรณีทีจ่ ะต้องมีการดาเนนิ การพจิ ารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายจะต้องมีการ ประกาศใหป้ ระชาชนทราบตามแต่ละกระทรวงและให้ประกาศผ่านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ พร้อมทั้ง แจ้งให้คณะกรรมการพัฒนากฎหมายทราบ และหากได้รับข้อเสนอแนะจากภาคส่วนใดหรือจาก คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ใหร้ ัฐมนตรตี ามแต่ละกระทรวงจะเปน็ ผู้ดาเนินการพิจารณาปรับปรุงหรือ ยกเลิกกฎหมายที่ขาดความเหมาะสม11 ตาม พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย จะมีหน้าที่หลักที่จะพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายแทนรัฐมนตรีแต่ละกระทรวงซึ่ง คณะกรรมการพัฒนากฎหมายจะขอให้รัฐมนตรีผู้รักษาการสั่งให้หน่วยงานในสังกัดส่งข้อมูลเกี่ยวกับ กฎหมายต่างๆ รวมทั้งสามารถร้องขอให้แต่ละกระทรวงใช้งบประมาณของกระทรวงตนในการพิจารณา และส่งข้อมูลกฎหมายแก่คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย12 เมื่อได้รับข้อมูลแล้ว คณะกรรมการพัฒนา กฎหมายจะต้องจัดทารายงานประจาปีสรุปผลการปฏิบัติการการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย และนาเสนอแนวทางเพื่อสร้างให้เกิดการยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่ขาดประสิทธิภาพ13 ในปัจจุบัน คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้จัดทาแบบฟอร์มเพื่อขอข้อมูลและ เพื่อรวบรวมกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบของรัฐมนตรีแต่ละกระทรวงสาหรับจัดทาข้อมูลการ ทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย แบบฟอรม์ ดังกลา่ วอย่ใู นภาคผนวกท่ี 1 ของรายงาน จะเห็นไดว้ ่ามีการพัฒนาการการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศไทยอยู่ด้วยกันสอง ส่วนกล่าวคือ 1) การพยายามใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในการพิจารณากฎหมายใหม่ และ 2) การพยายามใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเก่าท่ีมีผลบังคับใช้อยูใ่ นปัจจบุ นั โดยการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายใหม่น้ันจะเป็นการพิจารณาในขั้นของการยกร่าง กฎหมายเริ่มต้นจากส่วนราชการซึ่งจะมีคณะทางานยกร่างดาเนินการทาคาร้องไปถึงคณะรัฐมนตรีและ นาเขา้ สู่การพิจารณาในรัฐสภาโดยเปน็ ไปตามแผนภาพที่ 5 11 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 7 12 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 11 13 พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 มาตรา 13

33 ส่วนราชการจดั ทาร่างโดย พิจารณาความจาเป็นและ ทาข้อมูลเสนอ สานกั เลขาธิการ นายกรฐั มนตรี คณะรัฐมนตรพี ิจาณารา่ ง • สานักงานคณะ กรรมการ กฤษฎีกา ใหค้ วามเหน็ โดยพิ จาณรารูปแบบรา่ งและ ผลกระทบทางกฎหมาย รฐั สภาพจิ ารณารา่ ง กฎหมาย แผนภาพที่ 5 แสดงกระบวนการออกกฎหมายจากส่วนราชการ ท่มี า: คณพล จันทน์หอม และ โชติกา วิทยาวรากุล 2559 “โครงการการนาเครอื่ งมือการวิเคราะห์ผลกระทบ ในการออกกฎหมายมาใชใ้ นประเทศไทย” สานกั งานกิจการยตุ ิธรรม กระทรวงยตุ ิธรรม จะเห็นไดจ้ ากแผนภาพที่ 5 ว่าทุกภาคสว่ นจะมสี ว่ นในการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบในการออก กฎหมายเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายโดยจะมีหน่วยงานหลักคือสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซ่ึง สานักงานจะเป็นหน่วยงานรวมศูนย์ในการพิจารณากฎหมายและสามารถทาความเห็นเกี่ยวกับร่าง กฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี อาทิความซ้าซ้อนของกฎหมายที่มีอยู่แล้วแต่สานักงานฯ ไม่อาจให้ความเห็น เกี่ยวกับผลกระทบของกฎหมายได้และเน้นไปที่การตรวจสอบในเชิงรูปแบบเท่านั้น ไม่รวมถึงการ พิจารณาผลกระทบของกฎหมายจากตัวเนื้อหาของกฎหมาย14 สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงถือ เป็นหนว่ ยงานหลักในการดาเนินการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพราะถือเป็นหน่วยงานรวม ศูนย์การพิจารณาร่างกฎหมายที่จะนาเข้าสู่คณะรัฐมนตรีและเข้าสู่ชั้นการพิจารณาในรัฐสภาต่อไป แต่ โดยภาพรวมด้วยข้อติดขัดหลายประการทาให้สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ไม่สามารถพิจารณา 14 คณพล จันทน์หอม และ โชติกา วิทยาวรากุล 2559 “โครงการการนาเคร่อื งมอื การวเิ คราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายมา ใช้ในประเทศไทย” สานักงานกิจการยุติธรรม กระทรวงยุติธรรม

34 ผลกระทบทางกฎหมายได้อย่างเต็มท่ีเพราะในบางกฎหมายต้องใช้ความเชย่ี วชาญรายประเด็นและต้องมี ความเข้าใจภาพรว่ มของการปรับใช้รวมถึงผลที่จะเกิดขน้ึ หลงั การบังคับใช้ ในส่วนการพยายามใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเก่าที่มีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน งานการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายจะมุ่งที่ สานักงานคณะกรรมการพัฒนากฎหมายโดยอาศัย อานาจตาม พรฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 ซึ่งจะมีการมุ่งเน้นไปที่การ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่สร้างให้เกิดอุปสรรคต่อการเมือง สังคม และเศรษฐกิจจากราย กระทรวง นอกจากนี้ยังได้มีการตั้งคณะทางานโครงการ Regulatory Guillotine โดยดูไปที่อุปสรรคใน การดาเนินธุรกิจเพื่อให้เกิดการแก้ไขกฎหมายให้ง่ายต่อการดาเนินธุรกิจซึ่งโครงการ Regulatory Guillotine มีรองนายกรัฐมนตรี (นายวิษณุ เครืองาม) และนายกานต์ ตระกูลฮุน เป็นประธาน คณะทางานด้านการปรับแก้กฎหมายและกลไกภาครัฐและมีหัวหน้าการดาเนินการเป็นนายประสาร ไตรรัตน์วรกุล15 ในส่วนของการขับเคลื่อนโครงการ Regulatory Guillotine คณะทางานได้มีการ พิจารณาปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการประกอบอาชีพและการดาเนินธุรกิจของ ประชาชนโดยมีระยะการดาเนินการ ในขั้นต้นที่ผ่านมาคือเน้นไปที่การลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ (Ease of doing business)16 และในระยะทส่ี องเนน้ ไปที่การทบทวนกฎหมาย กฎ ระเบียบและขอ้ บังคับ ที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาตเพื่อลดภาระการประกอบอาชีพและการดาเนินธุรกิจของประชาชนให้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77 ซึ่งในการดาเนินการมุ่งไปที่การเริ่มต้นธุรกิจ การขอ ใบอนุญาตต่าง ๆ เพื่อลดขั้นตอนการขออนุญาตและสร้างให้เกิดความโปร่งใสภายใต้รูปแบบการ ดาเนินงานของรัฐแบบง่ายและชาญฉลาด (Simple & Smart License) 17 ซึ่งจะมีเกณฑ์คัดเลือกการ ปรบั ปรุงกฎหมายและระเบยี บท่ีต้องมีการขออนุญาตอันประกอบไปดว้ ย 1) “การอนุญาตทีเ่ ป็นปญั หาตามข้อเสนอของภาคธุรกิจและภาคประชาชน 2) การอนญุ าตทม่ี จี านวนการขอมากทส่ี ดุ 3) การอนญุ าตทีเ่ กี่ยวกบั แผนยทุ ธศาสตร์ชาตแิ ละการปฏิรูปประเทศ 4) การอนญุ าตของกระทรวงท่ีพร้อมดาเนินการ”18 คณะทางานยังนาเสนอแนวคิดในการปฏิรูประบบราชการผ่านการปฏิรูปการออกกฎหมาย ให้มี กฎหมายเท่าท่จี าเปน็ กอ่ นจะออกกฎหมายต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ดังนนั้ ประเทศไทยได้มี การริเริ่มการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับส่วนของการตรากฎหมายใหม่และการพิจารณา 15 กพร, 2559, การหารือระหวา่ งสานกั งาน ก.พ.ร. และคณะทางานโครงการ Regulatory Guillotine, http://www4.opdc.go.th/page.php?url=tab_view&cat=N&id=828 16 คณะกรรมการดาเนินการปฏริ ูปกฎหมายในระยะเร่งดว่ น, 18 พย 2561, คปก.เร่งด่วนเสนอแนวทางลด ละ เลกิ ใบอนุญาตที่ไม่ จาเป็น เอื้อประชาชนประกอบธุรกจิ ง่ายขนึ้ , http://www.thailawreform.go.th/th/?p=4334 17 อา้ งแล้ว 18 อา้ งแลว้

35 กฎหมายเก่าที่บังคับใช้อยู่ หากแต่ทว่าการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายดูเสมือนจะไม่ แพรห่ ลายและมีอุปสรรคในการทาความเขา้ ใจในหลากหลายประเด็นในทุกภาคส่วน ทั้งนี้จากการคาดการณ์จากข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับจานวนพระราชบัญญัติและพระราชกาหนด ในระบบที่มีผลบังคับใช้อยู่จะมีประมาณ 600 ฉบับที่มีการรวบรวมในระบบของคณะกรรมการ กฤษฎีกา19 และจากพระราชบัญญัติและพระราชกาหนดทั้งหมดที่มีอยู่สามารถประเมินโดยรวมได้ว่ามี กฎหมายลาดับรองตามพระราชบัญญัติและพระราชกาหนด อาทิเช่น กฎกระทรวง ประกาศ คาสั่ง มากกว่า 2 หมื่นฉบับและหากนาไปรวมกับกฎระเบียบ คาสั่งจนถึงเทศบัญญัติทุกระดับจะทาให้เรามี กฎหมายกฎระเบยี บมากกว่า 1 แสนฉบับ20 โปรดพจิ ารณาแผนภาพที่ 6 พระราชบญั ญตั ิและพระราช กาหนด 600 ฉบับ กฎกระทรวง ประกาศ คาส่ัง ทอี่ อกตาม กฎกระทรวง ประกาศ คาสัง่ ประมาณ 20,000 ฉบบั กฎระเบียบ คาส่ังจนถงึ เทศบญั ญตั ิทกุ ระดับประมาณ 80,000 ฉบับ แผนภาพที่ 6 แสดงจานวนกฎหมายในระบบราชการไทย มากไปกว่านั้นการที่รัฐบาลพยายามปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและนาเสนอ นโยบายการตรากฎหมายเท่าที่จาเป็น ดูเสมือนไม่เป็นไปตามหรือไม่สอดคล้องกับการปฏิบัติจริง เนอ่ื งจากในชว่ งปี 2557-2561 รัฐบาลผ่านทาง สนช. ได้ดาเนินการตรากฎหมายใหม่มากกว่า 300 ฉบับ โดยมีสถิติที่การบันทึกไว้คือ สนช.ได้รับร่างกฎหมายมาพิจารณาทั้งสิ้น 364 ฉบับ ในจานวนนี้สามารถ แบง่ เปน็ กฎหมายทสี่ ่งมาจากจาก คสช. 21 ฉบบั และกฎหมายทสี่ ่งมาจากคณะรัฐมนตรี 299 ฉบับ และ 19 สานกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกา, พระราชบัญญตั ิ/พระราชกาหนด, http://www.krisdika.go.th/wps/portal/general/!ut/p/c5/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP0os3g_A2czQ0cTQ89Apy AnA0__EIOAQGdXA4MAM6B8JG55dzMCuv088nNT9QtyI8oBuBkUpg!!/dl3/d3/L3dDb0EvUU5RTGtBISEvWUZSdnd BISEvNl9OMEM2MUE0MUlRQlJCMElPVDBQUUNFMDBQNg!!/ 20 บรรยง พงษ์พานชิ , 2559, กับการปฏริ ปู เชิงสถาบัน แก้กฎหมายกว่า 1 แสนฉบับ “เก่า – เกนิ – ไม่คุ้มต้นทุน – 2 มาตรฐาน” https://thaipublica.org/2016/08/banyong-kk-25-8-2559/

36 กฎหมายท่ี สนช. เป็นฝ่ายเสนอเอง 44 ฉบับ21 ซึ่งในจานวนกฎหมายดังกล่าว สนช. เห็นชอบให้เป็น กฎหมายแล้ว 284 ฉบบั ประกาศในราชกิจจานเุ บกษาแลว้ 278 ฉบบั รอประกาศในราชกิจจานุเบกษา 6 ฉบับ นอกจากนี้ยังมีการดาเนินการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ 13 ฉบับ ที่ส่งมาจาก คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 10 ฉบับ ประธาน ป.ป.ช. เสนอมา 2 ฉบับ และ ครม.เสนอมา 1 ฉบับ22 โดยภาพรวมหลังจากมีการตั้งรัฐบาลหลังจาก คสช และมีการตั้ง สนช ได้มีการเพิ่มขึ้นของกฎหมายใน ระดับ พระราชบัญญัติถึงเกือบ 300 ฉบับและเมื่อรวมกับกฎหมายพระราชบัญญัติที่มีอยู่เดิมทาให้มี กฎหมายหลักระดับพระราชบัญญัติอยู่ถึง เกือบ 900 ฉบบั การเร่งตรากฎหมายในห้วงเวลาของ คสช จึง เป็นข้อกังวลในการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมาย การที่มีการเร่งออกกฎหมายฉบับใหม่ๆ ในบาง มมุ มองถอื วา่ เปน็ ส่ิงดีที่จะชว่ ยพัฒนางานด้านตา่ งๆ ของประเทศไทย หากแตท่ วา่ การทม่ี ีกฎหมายจานวน มากอาจจะไม่ส่งผลดีต่อการพยายามลดกฎหมายและขจัดอุปสรรคในการดาเนินงานของภาครัฐเอง รวมถึงการดาเนินธุรกิจของภาคเอกชน การดาเนินงานของรัฐบาลที่เสนอให้มีการใช้ การวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายเพ่ือลดและปรับปรุงกฎหมายจึงดูจะขดั กับการปฏบิ ัติจริงท่ีมีการมุ่งเน้นการออก กฎหมายหลากหลายฉบับในช่วงการเป็นรัฐบาลที่ผ่านมา หน่ึงในกฎหมายที่สาคัญที่มุ่งมีการพิจารณา ผลกระทบจากกฎหมายคือ พระราชบัญญัติ หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผล สมั ฤทธข์ิ องกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๖๒ ซ่งึ พระราชบญั ญัติ ฉบบั นี้มมี าตราทส่ี าคัญอนั ประกอบไปดว้ ย มาตรา ๕ หน่วยงานของรัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็นและยกเลิกหรือปรับปรุง กฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการ ดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชพี โดยไมช่ ักช้าเพ่ือไมใ่ ห้เป็นภาระแก่ประชาชน ทวา่ พรบ. ดงั กลา่ วเน้นไปในการกากบั ให้มีการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายต่อร่างกฎหมาย ใหม่ที่จะทาการตราขึ้น มิได้มุ่งเน้นที่การพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายที่มีอยู่เดิมที่เป็นอุปสรรคต่อ การดาเนนิ ธุรกิจ 3.2 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจใน ประเทศมาเลเซีย 3.2.1 ความเป็นมาของการวิเคราะหผ์ ลกระทบจากจากกฎหมายในประเทศมาเลเซีย ประเทศมาเลเซียได้มีการริเริ่มที่จะวางนโยบายว่าด้วยการยกระดับกฎหมายในประเทศให้ง่าย ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจอันมุ่งไปที่การลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจอยู่ที่ฐานของแผนพัฒนาประเทศ (Malaysia Plan) เริ่มตั้งแต่ฉบับที่ 8 ถึงฉบับปัจจุบันที่ ฉบับที่ 12 โดยในแผนพัฒนาประเทศจะมีการ 21 ประชาชาติธุรกจิ , 29 กค 2561, 4 ปี สนช.ออโต้โหวต รูดปรื๊ด กม. 300 ฉบบั ตีต๋วั “บกิ๊ ตู่” อยู่ต่อ, https://www.prachachat.net/politics/news-196999 ;จบั ตากฎหมายจาก สนช, https://ilaw.or.th/NLAWatch 22 อา้ งแล้ว

37 เน้นไปทีก่ ารยกระดับภาคเอกชนทีเ่ ปน็ เคร่ืองมือขบั เคลื่อนการพัฒนาประเทศควบคู่ไปกับการดาเนินการ ของภาครัฐมาเลเซียและในการสนับสนุนภาคเอกชนในแผนแต่ละฉบับจะมีการมุ่งเป้าลดอุปสรรคการ ดาเนินธุรกิจโดยการลดหรือขจัดอปุ สรรคจากด้านกฎหมายหรือระเบียบของหน่วยงานต่างๆ แผนพัฒนาประเทศมาเลเซีย ฉบับที่ 8 มีการวางการพัฒนาประเทศช่วงปี 2001-2005 ซ่งึ เป็น ขั้นตอนในการนาประเทศมาเลเซียไปสู่การเป็นชาติที่พัฒนาแล้ว (Developed Country) ในปี 2020 แผนฉบับนี้วางเป้าประสงค์เพื่อเพิ่มการพัฒนาเทคโนโลยีในบริบทโลกาภิวัตน์และการเปิดเสรีของ ประเทศ โดยเน้นให้ประเทศมาเลเซียสามารถที่จะร่วมแข่งขันกับประเทศต่างๆ ด้วยการพัฒนาด้าน เทคโนโลยีสื่อสาร (ICT) และควบคู่ไปกับการปรับปรุงปัจจัยที่จะนาไปสู่การเสริมสร้างผลิตผลมวลรวม ของชาติ (total factor productivity (TFP))23 ในแผนจะมกี รอบการดาเนินการทีส่ าคัญคือการสนับสนุน การวจิ ัยในด้านตา่ ง ๆ ที่เอ้อื ใหเ้ กดิ การพัฒนาประเทศ นอกจากนแ้ี ผนได้วางกรอบการดาเนินการที่สาคัญ อาทิ เศรษฐศาสตร์มหภาค การขจัดความยากจนและปรับโครงสรา้ งสังคม การยกระดับการจ้างงาน การ เสรมิ สรา้ งพ้ืนที่ตา่ ง ๆ ในประเทศ ประสิทธิภาพของราชการและงบประมาณ การแปรรูปรฐั วิสาหกิจ การ พัฒนาเกษตรกรรม การพัฒนาระบบสาธารณูปโภค การพัฒนาพลังงาน การยกระดับวิทยาศาสตร์และ เทคโนโลยี การสื่อสาร ระบบการเงิน การท่องเที่ยว การกระจายตัวของการค้า การสาธารณสุขและ สุขภาพ การพัฒนาที่พักอาศัย การพัฒนาส่ิงแวดล้อมและความยั่งยืน การเพิ่มสิทธิสตรี การพัฒนา เยาวชน การพัฒนาระบบราชการเพื่อการพัฒนาประเทศ ดังนั้นจะเห็นได้ว่า ในแผนฉบับที่ 8 นี้มีกรอบ หลากหลายด้านในการพัฒนาประเทศ24 โดยหากคานึงถึงการพัฒนากฎหมายหรือการปฏิรูปกฎหมาย เพื่อลดอุปสรรคต่าง ๆ นั้น จะมีการบรรจุการปรับปรุงกฎหมายและกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคในแต่ละ ด้านเพื่อทาให้กฎหมายหรือระเบียบเป็นเครื่องมือสนับสนุนให้นาไปสู่เป้าประสงค์ของแผน แทนที่จะ ปล่อยให้กฎหมายหรือระเบียบกลายเป็นอุปสรรคในการขับเคลื่อนแผน ตัวอย่างแผนด้านการยกระดับ วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีการสื่อสารจะมีการระบุให้รัฐมาเลเซียจะต้องปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานทาง เทคโนโลยีการสื่อสารและดาเนินการปรับปรุงกฎหมายและกฎระเบียบเพื่อให้เอื้อต่อการพัฒนา เทคโนโลยีการสื่อสาร25 โดยกฎระเบียบจะต้องถูกปรับลดและพยายามทาให้ระบบการขออนุญาตง่ายขึ้น เพื่อสนับสนุนการเปิดเสรีของตลาดเทคโนโลยีการสื่อสาร26 ในแผนพัฒนาฉบับที่ 8 จึงมองได้ว่ามีการ พยายามสอดแทรก การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในดา้ นการพัฒนาของแผนแต่ละด้านเพื่อทาให้ มกี ารลด ปรับหรอื ตรากฎหมายที่สรา้ งให้เกดิ หนทางไปส่เู ป้าประสงค์ของแผนแตล่ ะด้าน 23 Eighth Malaysia Plan 2001-2005 Chapter 1 24 https://policy.asiapacificenergy.org/node/1281 25 Eighth Malaysia Plan 2001-2005 Chapter 13 page 376, 384 http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN017514.pdf 26 Eighth Malaysia Plan 2001-2005 Chapter 13 page 363

38 แผนพัฒนาประเทศมาเลเซีย ฉบับที่ 9 เป็นการปรับปรุงแผนที่ 8 และวางกรอบการพัฒนา มี การวางการพัฒนาประเทศช่วงปี 2006-2010 เพื่อมุ่งเป้าการทาให้ประเทศมาเลเซียเป็นประเทศพัฒนา แลว้ ภายในปี 2020 ซ่ึงในแผนได้วางเป้าประสงค์หลักที่ประกอบด้วย o “การทาให้เศรษฐกิจประเทศมาเลเซยี สามารถยืนได้ในระบบหว่ งโซ่การค้าโลกโดยมุ่งไปที่ การคิดค้นด้าน ICT, เทคโนโลยีทางด้านชีววิทยาและการบริการ รวมถึงการที่รัฐสร้าง สภาวะแวดลอ้ มใหก้ ับภาคเอกชนในการเป็นส่วนนาการพัฒนาประเทศมาเลเซีย o การพฒั นาทนุ และศักยภาพมนุษย์โดยยกระดับระบบการศึกษาในทุกระดับตั้งแต่ก่อนเข้า เรยี นถงึ มหาวทิ ยาลัยรวมถึงอาชีวะศึกษาต่างๆ o การขจดั ความยากจนและการจดั การกับความเหล่ือมล้าทางสงั คมอันจะนาไปสสู่ ภาวะการ พฒั นาเศรษฐกจิ ของมาเลเซียโดยรวม o การเสริมสร้างมาตรฐานคุณภาพชีวิตและความยั่งยืนชองชีวิตประชาชนโดยการให้ สาธารณปู โภคพื้นฐานแกผ่ ูท้ ดี่ ้อยโอกาสในสังคม o การยกระดับสถาบันรัฐและความสามารถเชิงปฏิบัติของภาครัฐ ซึ่งความสาเร็จของแผน นั้นจะต้องอาศัยการดาเนินการของสถาบันภาครัฐ รัฐบาลจึงมุ่งไปที่การพัฒนาการ ให้บริการของภาครัฐในหลากหลายระดับ รวมถึงการจัดการทุจริตและความซื่อสัตย์ใน หน่วยงานรฐั และเอกชนรวมถึงสาธารณะโดยรวม”27 นอกจากนี้ในแผนฉบับที่ 9 ได้กาหนดให้รัฐมีหน้าที่ในการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายและ ระเบียบต่างๆ เพื่อให้มีการลดอุปสรรคต่อการพัฒนาในทุกด้านซึ่งกฎหมายและระเบียบที่สร้างปัญหา ให้แก่การพัฒนาประเทศจะเข้าสู่กระบวนการการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายและนาไปสู่การแก้ไข กฎหมายและระเบียบดังกล่าว โดยในการดาเนินการดังกลา่ วจะมีการต้ังคณะกรรมการรว่ มรัฐและเอกชน (Public-Private Sector Action Committee) ที่จะมีหน้าที่ให้คาแนะนาในการปรับปรุงกฎหมายและ ระเบียบ28 จากการวางกรอบแผนการปรับปรุงกฎหมายโดยเน้นไปที่การทาความเข้าใจประเด็นปัญหา ทางกฎหมายกับการดาเนินธุรกิจทาให้มีการจัดตั้งคณะทางานพิเศษเพื่อสนับสนุนการดาเนินธุรกิจใน ประเทศ (PEMUDAH- ‘Pasukan Petugas Khas Pemudahcara Perniagaan’) ในปี 2007 คณะทางาน PEMUDAH จะประกอบไปด้วยคณะกรรมการร่วมทั้งภาครัฐและเอกชน29 และคณะทางานรายงานผล การดาเนินการโดยตรงแก่นายกรัฐมนตรี30 คณะทางานจะมุ่งเน้นไปที่การพิจารณาผลกระทบทาง กฎหมายและการดาเนนิ ธรุ กิจอาทิ 27 Dato' Seri Haji Abdullah bin Haji Ahmad Badaw, Speech on Ninth Malaysian Plan, 31 March 2006, https://www.parlimen.gov.my/news/eng-ucapan_rmk9.pdf 28 Dato' Seri Haji Abdullah bin Haji Ahmad Badaw, Speech on Ninth Malaysian Plan, 31 March 2006, https://www.parlimen.gov.my/news/eng-ucapan_rmk9.pdf Page 49 29 PEMUDAH, 2019, PEMUDAH Members, http://www.mpc.gov.my/pemudah/background/ 30 PEMUDAH, 2019, Background, http://www.mpc.gov.my/pemudah/background/

39 o การตรวจพิจารณาสถานการณ์ให้บริการจากภาครัฐ ในแง่ขั้นตอน กระบวนการ กฎระเบยี บ ทรัพยากรบคุ คล อนั นาไปส่ขู ้อเสนอแนะในการปรบั ปรุง o การเปรยี บเทียบโดยใชค้ ู่เทียบเพ่ือการปรับปรุง การลดอุปสรรคในการดาเนินธรุ กิจ o การสนับสนุนความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนในการร่วมกันสร้างความสามารถใน การแขง่ ขนั ของประเทศมาเลเซีย o การเฝา้ ระวังและตรวจดูการนาไปปฏิบัติของนโยบาย กลยทุ ธท์ ่สี ามารถนาไปสู่การพัฒนา ประสทิ ธิภาพและประสิทธิผลของการดาเนนิ งานระหว่างภาครฐั และเอกชน o การดาเนินการในการจัดการประเด็นปัญหาต่างๆ ภายใต้กรอบปณิธานของชาติว่าด้วย “ประชาชนมาก่อนและการดาเนินการอย่างมีประสิทธิภาพโดยทันที” (People First, Performance Now) PEMUDAH จึงถือเป็นองค์กรร่วมรัฐและเอกชนและเป็นสถาบันหลักในการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะในประเด็นด้านการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายท่ีสร้างอุปสรรคต่อการพัฒนา ทง้ั น้ีในช่วง ปี 2006-2010 ตามแผนฉบบั ท่ี 9 นี้ ไดม้ กี ารพัฒนาประเทศโดยการปฏิรูปกฎหมายท่เี ป็นอุปสรรคและมี การมุ่งเป้าไปที่การเปิดเสรีภาคบริการ การสร้างความร่วมมือรัฐและเอกชนภายใต้โครงสร้างเศรษฐกิจ ใหม่เพื่อเน้นให้ประเทศมาเลเซียพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลาง (Middle Income Trap)31 ซึ่งหาก พิจารณาในช่วงแผนพัฒนาที่ 9 นี้ ประเทศมาเลเซียสามารถก้าวข้ามกับดักประเทศรายได้ปานกลางไปสู่ ประเทศท่ีมีรายได้ค่อนข้างสูงภายในชว่ ง 5 ปี ของแผน 9 ซ่ึงรายได้ประชาชาติต่อหวั (GDP per Capita) ของประเทศมาเลเซียเพิ่มจากประมาณ USD 5593.823 ในปี 2005 เป็น USD 9071.357 ในปี 201032 จากการพัฒนาดังกล่าวทาให้มีการวางกรอบการพัฒนาอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะประเด็นการปฏิรูป กฎหมายโดยใช้วิธีการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแบบร่วมกันระหว่างภาครัฐและเอกชนใน แผนพฒั นาประเทศฉบับท่ี 10 แผนพฒั นาประเทศมาเลเซีย ฉบบั ท่ี 10 กาหนดกรอบการพัฒนามีการวางการพัฒนาประเทศ ช่วงปี 2011-2015 วางโครงสร้างการพัฒนาต่อเนื่องโดยมุ่งเป้าประสงค์ไปที่ 5 ประเด็นหลักอัน ประกอบด้วย o การเพ่ิมมูลคา่ ของเศรษฐกิจประเทศ o การปรับปรุงองค์ความรู้และความสามารถในการคิดค้นและการพยายามสร้างการสอน ความคดิ แบบประเทศพฒั นา (first-world minded) o การรบั มอื อย่างต่อเนื่องกบั ประเด็นความไม่เท่าเทียมกนั ทางสงั คมเศรษฐกจิ o การพฒั นาระดบั และความคุณภาพชีวิต 31 Mohd Alamin Rehan (Senior Consultant, MPC), Presentation for the 2nd Asian Public Governance Forum on Public Innovation, Hanoi, Vietnam 9 – 10 September 2015 32 World bank, 2019, GDP per capita (current US$), https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD

40 o การเสริมสรา้ งสถาบันและการนาแผนการพัฒนาไปปฏิบัติ ซึง่ ในการดาเนนิ การภายใต้แผนฉบับท่ี 10 มกี ารพยายามส่งเสริมธรุ กจิ ขนาดกลางและขนาดเล็ก (SMEs) ให้สามารถสร้างนวัตกรรมและเติบโตได้ในเศรษฐกิจ โดยภาครัฐเป็นผู้ดาเนินการในการลดภาระ หรือต้นทุนทางกฎหมายหรือกฎระเบียบที่มีต่อ SMEs รวมถึงมีระบบการเงินและการให้ความรู้แก่ธุรกิจ SMEs33 นอกจากนี้รัฐบาลในการดาเนินการตามแผนพัฒนาฉบับที่ 10 มุ่งเป้าการยกระดับภาคเอกชนใน การดาเนินธุรกิจโดยเริ่มจากการปรับปรุงระบบราชการที่เป็นอุปสรรคต่อธุรกิจ การปรับหรือยกเลิก กฎหมายหรือระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อธุรกิจ การตรากฎหมายการแข่งขันทางการค้าและการพัฒนา เชื่อมโยงโครงสร้างพื้นฐานโดยใช้ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน ซึ่งภายใต้แผนดังกล่าวมีการ ผลักดันให้เกิดระบบการขับเคลื่อนเศรษฐกิจโดยภาคเอกชน (Private Sector-led Economy)34 โดยมี กรอบการดาเนนิ การตามตารางดา้ นล่าง ระบบการขับเคลอ่ื นเศรษฐกจิ โดยภาคเอกชน (Private Sector-led Economy) 1. การปรบั ปรุงข้อกฎหมายและระเบยี บให้ทันสมัยเพ่ือมุ่งเป้าการสร้างประเทศมาเลเซีย ให้สามารถอยใู่ นลาดับ1-10ของโลกว่าดว้ ย การลดอุปสรรคการดาเนินธุรกจิ 2. การพิจารณาผลกระทบของกฎหมายและระเบยี บโดย Malaysia Productivity Corp (MPC) 3. การเสริมสร้างการเติบโตของภาคการบรกิ าร 4. การพิจารณาความมเี หตมุ ีผลของการใชเ้ งินอุดหนนุ สินคา้ และการกาหนดราคาสินคา้ 5. การตรากฎหมายการแข่งขันทางการค้าและการตั้งคณะกรรมการการแข่งขันทาง การค้า ตารางท่ี 2 แสดงระบบการขับเคลอ่ื นเศรษฐกจิ โดยภาคเอกชน ทีม่ า: Tenth Malaysia Plan 20011-2015, Creating Private-Led Economy page 72 ในส่วนของดาเนินการ การพิจารณาผลกระทบของกฎหมายและระเบียบโดย Malaysia Productivity Corp (MPC) ตามแผนฉบบั ท่ี 10 จะต้องเริ่มมีการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายที่มีต่อ ภาคเศรษฐกิจที่สาคัญ (National Key Economic Areas (NKEAs)) ซึ่งรัฐบาลกาหนดให้ PEMUDAH ที่ ได้รับการเปลี่ยนชื่อองค์กรเป็นบริษัทผลิตผลประเทศมาเลเซีย (Malaysia Productivity Corporation (MPC)) เป็นหน่วยในการดาเนินการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายซึ่งคณะกรรมการของ MPC จะมา จากผูเ้ ชยี่ วชาญท้ังจากนักวชิ าการจากภาคธรุ กิจ35 ภารกจิ หลักของ MPC ภายใต้แผนพัฒนาฉบับท่ี 10 ที่ เก่ียวกบั การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจะประกอบไปดว้ ย 33 RSM Strategic Business Advisors Sdn. Bhd, 2010, A Summary of The 10th Malaysia Plan, http://www.vodppl.upm.edu.my/uploads/docs/The%2010th%20Malaysia%20Plan%202_Summary.pdf 34 Tenth Malaysia Plan 20011-2015, Creating Private-Led Economy page 72 35 Tenth Malaysia Plan 20011-2015, Creating Private-Led Economy page 73

41 o การวิเคราะห์กฎหมายโดยมุ่งเป้าการจัดการกับกฎหมายท่ีไม่จาเป็นอันก่อให้เกิดต้นทุนใน การปฏิบัติตามโดยเฉพาะกฎหมายทีส่ ร้างอุปสรรคต่อการพัฒนาภาคเศรษฐกิจท่สี าคัญ o การวเิ คราะห์ความคุ้มทุนของนโยบายและกฎหมายใหม่ทสี่ ่งผลต่อเศรษฐกิจ o จัดทาข้อมูลสถิติตามภาคธุรกิจและเศรษฐกิจและนาเปรียบเทียบข้อมูลสถิติกับประเทศ ต่างๆ o จัดทางานวิจัยที่เกี่ยวกับผลิตผลประชาชาติ อาทิผลกระทบจากกฎหมายต่อการเติบโต ของภาค SMEs o จัดทาข้อแนะนาต่อคณะรัฐมนตรีในการดาเนินการเปลี่ยนแปลงนโยบายและกฎหมายท่ี สามารถมารถเพิ่มผลติ ผลประชาชาติ o การดแู ลการดาเนินการตามนโยบายเพื่อลดอุปสรรคต่อธุรกิจ จะเห็นได้ว่า ภายใต้แผนฉบับที่ 10 ในการตั้ง MP มีการวางกรอบการดาเนินการการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายแบบมุ่งเป้าไปที่การลดอุปสรรคทางเศรษฐกิจโดยเชื่อมโยงการศึกษาวิจัย วิเคราะห์ด้านต้นทุนจากนโยบายและกฎหมายกับความพยายามที่จะขจัดอุปสรรคต่อการพัฒนาภาค เศรษฐกจิ แผนพัฒนาประเทศมาเลเซีย ฉบับที่ 11 วางแผนต่อยอดการดาเนินการพัฒนาประเทศให้ สามารถเข้าสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้วภายในปี 2020 โดยในการพัฒนาจะต้องอยภู่ ายใต้การยกระดับ ทางเศรษฐกิจ การเมือง สงั คม วัฒนธรรม จิตวิญญาณของประเทศ36 โดยรวมแผนมุ่งไปท่ีการสร้างความ เข้มแข็งของสิทธิของประชาชน การสร้างความเจริญเติบโตของประชาชน การยกระดับทรัพยากรมนุษย์ เขา้ สกู่ ารเปน็ ประเทศพฒั นา การสร้างการพัฒนาท่ยี ่ังยนื โดยเน้นการรักษาส่ิงแวดล้อม สร้างการเช่ือมโยง และความเข้มแข็งของโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจ เน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจท่ี วางอยบู่ นฐานของการพัฒนา การปฏิรปู ราชการเพ่ือสร้างผลผลติ ประชาชาติ37 ในสว่ นของการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมาย แผนฉบับที่ 11 วางกรอบการปฏิรูปกฎหมายที่สามารถเชื่อมโยงกับการเพ่ิม ผลผลิตของประเทศซึ่งในแผนที่ 11 ได้นาเสนอว่าในช่วงการดาเนินการของแผนที่ 10 มีการปรับปรุง กฎหมายบางส่วนแต่การปรบั ปรุงไม่มีการเชือ่ มโยงกับเป้าประสงค์ของการเพิ่มผลผลิตชาติ ในแผนที่ 11 จงึ กาหนดให้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย มงุ่ ไปทีค่ ่าการเพิ่มข้ึนของผลผลิตชาติ ท้ังนดี้ ูกระบวน- การไดจ้ ากแผนภาพท่ี 7 36 Eleventh Malaysia Plan 20016-2020 page 1-1 37 Eleventh Malaysia Plan 20016-2020 page 1-9, 1-10

42 Revamp Regulation Little to no linkages Linkages established between regulations between government regulations or policies or policies with productivity with productivity แผนภาพที่ 7 แสดงการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการพัฒนานโยบายด้านกฎหมายและระเบียบ ตามแผนฉบบั ท่ี 11 ท่มี า Eleventh Malaysia Plan 20016-2020 page 1-11 จากแผนทวี่ างไวด้ ้านการปฏริ ูปกฎหมายและระเบียบมีการรายงานผลการดาเนินการตามแผนที่ 11 ช่วงปี 2016-2017 พบวา่ มีการปรบั ปรุงกฎหมายและระเบียบให้ประสานเชื่อมโยงกับการเพิ่มผลผลิต ประเทศและมีการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายโดยเฉพาะกรณีมาตรการทางกฎหมายที่มิใช่ภาษี (non-tariff measures) 668 มาตรการ จาก 713 มาตรการ โดยในการดาเนินการตามแผนจะมีแนวทาง ที่จะยกเลิกกฎหมายและระเบียบที่ไม่จาเป็นแบบ Regulatory Guillotine ทาให้สามารถลดกฎหมาย และระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการดาเนินการทางธุรกิจเป็นจานวนมาก38 ทั้งนี้ในรายงานผลการ ดาเนินการชวี้ ่าภายใต้แผนฉบับท่ี 11 ต่อไปต้ังแตช่ ่วง 2019-2018 จะมกี ารสร้างแนวยุทธศาสตร์เพื่อลด ภาระทางกฎหมายและกระตุ้นให้เกิดความสามารถทางการแข่งขันแก่ธุรกิจ นอกจากนี้ยังจะมีการวาง กรอบกฎหมายและนโยบายที่เหมาะสมในการขจัดอุปสรรคในการดาเนนิ ธุรกิจ โดยจะใช้ระบบการปฏิบัติ ทางกฎระเบยี บทด่ี ี (Good Regulatory Practice) มาปรับใช้กับการดาเนินการตามแผน39 38 Mid-Term Review of the Eleventh Malaysia Plan 1-12 Chapter 1: Strengthening Macroeconomic Resilience for Sustained Growth, https://www.talentcorp.com.my/clients/TalentCorp_2016_7A6571AE-D9D0-4175-B35D- 99EC514F2D24/contentms/img/publication/Mid-Term%20Review%20of%2011th%20Malaysia%20Plan.pdf , page 1-13 39 Mid-Term Review of the Eleventh Malaysia Plan 1-12 Chapter 1: Strengthening Macroeconomic Resilience for Sustained Growth, https://www.talentcorp.com.my/clients/TalentCorp_2016_7A6571AE-D9D0-4175-B35D- 99EC514F2D24/contentms/img/publication/Mid-Term%20Review%20of%2011th%20Malaysia%20Plan.pdf , page 15-14