รายงานวิจัย-การติดตามการปรับปรุงแนวเขตแผนที่พื้นที่ป่าไม้ - อ.ไพสิฐ

รายงานวิจัยฉบับสมบรู ณ์ โครงการวจิ ยั เพอื่ การตดิ ตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนท่ีพน้ื ที่ปา่ ไม้ โดย นายไพสิฐ พาณชิ ย์กลุ และคณะ กันยายน 2556

สัญญาเลขท่ี RDG5340022 รายงานวิจัยฉบับสมบรู ณ์ “โครงการวจิ ัยเพอื่ การติดตามการปรับปรุง แนวเขตแผนที่พืน้ ที่ป่าไม”้ คณะผวู้ ิจัย นาย ไพสฐิ พาณชิ ย์กลุ และคณะ ชดุ โครงการ ศูนย์การศึกษานโยบายท่ีดิน สนับสนุนโดยสานักงานกองทุนสนับสนุนการวจิ ัย (สกว.)

โครงการวิจยั เพื่อการตดิ ตามการปรับปรุงแนวเขตแผนท่พี ้ืนท่ปี า่ ไม้ คานา โครงการวิจัยเรื่อง “แนวทางการปรับปรุงพื้นที่ป่าไม้ (Reshape)” โดยมีเป้าหมายหลักใน การวิจยั เพอ่ื หาแนวทางการแก้ไขปัญหาการทับซ้อนของแนวเขตพื้นท่ีต่างๆ ท่ีทาให้ทุกฝ่ายยอมรับ ร่วมกนั ได้และชมุ ชนสามารถเขา้ มีสว่ นรว่ มในการวางแนวทางการปรับปรุงพื้นที่ป่าไม้ ในโครงการนี้มี ความเกยี่ วข้องกบั หลายหนว่ ยงาน กฎหมายหลายฉบบั กระบวนการวิจยั ท่เี กดิ ขึน้ ก็เพ่ือเสริมให้การทา นโยบายตา่ ง ๆ ใหเ้ กดิ ขึน้ เป็นรปู ธรรมหรอื เกิดความชดั เจน คณะผู้วิจัยหวังว่า โครงการเพื่อปรับปรุงแนวเขตพื้นที่ป่า(Reshape)จะมีข้อค้นพบ ข้อเสนอแนะที่สามารถนานาไปสู่การใช้ประโยชน์ต่อในเรื่องของท่ีจะทาให้ข้อพิพาทต่าง ๆ น้อยลง หรอื เปน็ เรอ่ื งของการที่จะทาให้เกดิ ความชัดเจนในเรือ่ งของการทางานที่ดินของรัฐ ก็จะเป็นประโยชน์ ในการทางานของหน่วยงานต่างๆทเ่ี กี่ยวขอ้ ง คณะผูว้ ิจยั

โครงการวจิ ยั เพื่อการติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนทีพ่ ้ืนท่ีป่าไม้ สารบัญ คานา หน้า บทสรุปผ้บู ริหาร บทที่ 1 บทนา 1-1 1-3 หลักการและเหตผุ ล 1-4 คาถามหลักการวจิ ยั 1-4 วตั ถุประสงค์ 1-6 วธิ กี ารศกึ ษาวิจยั 1-6 กลไกการดาเนนิ งาน 1-7 ผลท่ีคาดว่าจะไดร้ ับ 1-26 กรอบแนวคิดในการศกึ ษาและทบทวนวรรณกรรมทีเ่ กยี่ วข้อง ทบทวนวรรณกรรมท่เี กย่ี วข้อง บทท่ี 2 โครงการปรับปรุงแนวเขตที่ดินของรัฐ 2-1 บทนาขนั้ ตอนการทางานของโครงการ Reshape 2-3 โครงสรา้ งการทางานของโครงการ Reshape 2-4 หลักเกณฑใ์ นการปรบั ปรุงแนวเขต 2-7 วิธีปฏิบตั ิ 2-9 ผลการดาเนินการตามโครงการ บทที่ 3 พืน้ ทีก่ รณีศึกษา 3-1 ลักษณะทางกายภาพของพ้ืนท่ี สภาพพื้นที่ สภาพปัญหา และกระบวนการดาเนนิ การในพ้ืนทกี่ รณีศึกษา 3-2 - กรณีอุทยานแห่งชาติออบหลวง จงั หวดั เชยี งใหม่ 3-14 - กรณีบงึ บอระเพ็ด จังหวดั นครสวรรค์ 3-15 - กรณปี ่าทาม จังหวดั ศรสี ะเกษ 3-17 - กรณอี ุทยานแหง่ ชาติเขาปู่ เขายา่ จังหวัดตรงั

โครงการวิจยั เพ่ือการติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนท่ีพ้ืนท่ีปา่ ไม้ บทที่ 4 บทสงั เคราะหผ์ ลการศึกษา 4-1 บทสังเคราะหก์ ระบวนการดาเนนิ การในพ้นื ทีก่ รณีศึกษา 4 พื้นท่ี 4-7 บทวเิ คราะห์ในเชงิ เทคนิคในการทาแผนท่ี 4-8 บทสังเคราะห์ ประเด็นมิตนิ โยบาย 4-11 บทสงั เคราะหผ์ ลในทางกฎหมายท่อี าจจะเกดิ จากกระบวนการ Reshape 4-15 วิธกี ารทค่ี วรจะเป็นควรจะเป็นอย่างไร บทท่ี 5 บทสรปุ และขอ้ เสนอแนะ 5-1 บทสรุปทไ่ี ด้จากการศึกษา 5-3 ขอ้ เสนอแนะท่ีไดจ้ ากการศึกษา บรรณานุกรม ภาคผนวก

โครงการวิจัยเพื่อการตดิ ตามการปรับปรุงแนวเขตแผนทพี่ ื้นท่ีปา่ ไม้ บทสรุปผบู้ รหิ าร ขอ้ พพิ าทเก่ียวกับแนวเขตพ้ืนท่ีป่าไม้เป็นผลสืบเนื่องจากการจัดแบ่งพ้ืนท่ีป่าไม้ออกเป็นพ้ืนท่ี ป่าประเภทต่างๆตามนโยบายป่าไม้แห่งชาติและวิธีการดาเนินการภายใต้กฎหมาย ตลอดจน แนวทาง และวิธีการในทางปฏิบัติของทางราชการ ได้ก่อให้เกิดปัญหาอย่างมากแก่ประชาชนจานวน มาก ท้ังยังก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติกับทางราชการด้วยโดยเฉพาะอย่างย่ิงหน่วยงานท่ีมีหน้าที่ ในทางกฎหมายในการประกาศเขตพ้ืนท่ี และการมีหน้าท่ีในการบริหารจัดการ และดาเนินการตาม กฎหมายเหนือพ้ืนท่ปี า่ ประเภทต่างๆ ความซบั ซ้อนของสถานะทางกฎหมายของพื้นที่ประเภทต่างๆท่ีเกิดจากระบบการจัดทาแผน ท่ีจากมาตรฐานส่วนและวิธีการทางกฎหมายท่ีแตกต่างกันมาอย่างยาวนาน ส่งผลให้เกิดความขัดแย้ง ระหว่างรัฐกับประชาชน ซ่ึงต่างอ้างสิทธิในการถือครองพื้นท่ีบนความชอบธรรม หลักฐาน คนละชุด อกี ทัง้ ยังมีความขัดแยง้ ระหว่างองค์กรของรัฐดว้ ยกนั เอง ประเด็นความขัดแย้งดังกล่าวเป็นอุปสรรคต่อนโยบายในการพัฒนาประเทศ ในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรได้สั่งการให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็น ผู้รับผิดชอบในการจัดทาแนวเขตพ้ืนที่ของท่ีดินทุกประเภทให้ชัดเจนและไม่มีการทับซ้อน กันโดยมี นโยบายกาหนดให้ทุกหน่วยงานต้องทาแผนท่ีที่ชัดเจนเป็นฉบับเดียวกันในมาตราส่วน 1:4,000 และ ต้องสร้างมาตรฐานการจัดการเรื่องท่ีดินท่ีอยู่ภายใต้กฎหมายฉบับเดียวกัน ตลอดจนรวมไปถึงการ ปรับปรุงแนวเขตพนื้ ที่ป่าไม้ และแนวเขตที่ดินต่างๆ ภายใต้ชื่อ “โครงการแนวทางการปรับปรุงพ้ืนที่ ปา่ ไม้ (Reshape)” การศึกษาวิจัยนต้ี อ้ งการที่จะประเมนิ ผลและติดตามการดาเนินการของโครงการแนวทางการ ปรับปรงุ พ้นื ทปี่ า่ ไมซ้ ง่ึ ดาเนินการโดยหน่วยงานต่างๆตามที่ได้รับมอบหมาย เพ่ือต้องการทราบผลการ ดาเนนิ การว่าสามารถทจ่ี ะแกป้ ญั หาของการซ้อนทับของแนวเขตแผนที่ของพ้ืนท่ีตา่ งๆได้หรอื ไม่ และขณะเดียวกันงานศึกษาน้ีต้องการที่จะนาแนวคิดเร่ืองการจัดทาแผนที่แนวใหม่ท่ีให้ ความสาคัญกับการมีส่วนร่วมของชุมชนในการจัดทาแนวเขตซึ่งจะเป็นวิธีการหน่ึงท่ีจะทาให้เกิดการ ยอมรับในแนวเขตท่ีจะกาหนดข้ึนใหม่ โดยได้เลือกพื้นท่ีกรณีศึกษา 4 พ้ืนท่ี ประกอบด้วย พื้นที่ อุทยานออบหลวง จ.เชียงใหม่ พื้นที่อุทยานเขาปู่เขาย่า จ.ตรัง พ้ืนท่ีเขตชลประทาน และเขต ปฏิรูปทด่ี ิน จ. ศรสี ะเกษ และพ้ืนทีเ่ ขตรักษาพันธ์ุ บึงบอระเพ็ด จ.นครสวรรค์ ผลจากการศึกษาพบว่าในทางปฏิบัติของการดาเนินการของหน่วยงานต่างๆ ตาม แนวทางการปรับปรุงพ้ืนที่ป่าไม้ (Reshape) สามารถที่จะสรุปได้ว่า เนื่องจากแนวเขตพื้นท่ีป่าไม้ เกิดขึ้นจากการกระบวนการกาหนดแนวเขตพื้นท่ีป่าไม้ท่ีมีการดาเนินการมาเป็นเวลานานซึ่งในช่วง

โครงการวจิ ยั เพ่ือการติดตามการปรบั ปรุงแนวเขตแผนทพ่ี ื้นทีป่ ่าไม้ ระยะเวลาดังกล่าว ยังมีข้อจากัดทางเทคโนโลยีในการจัดทาแผนที่และข้อจากัดในการส่ือสาร ประชาสัมพนั ธ์ใหป้ ระชาชนต้องดาเนนิ การตามกฎหมาย การดาเนินการตามโครงการ “ การปรับปรุงพื้นท่ีป่าไม้ (Reshape)” เพื่อแก้ไขปัญหาการ ทับซ้อนของแนวเขตพื้นท่ีของรัฐประเภทต่างๆ เป็นการดาเนินการของโครงการใช้วิธีการสั่งการ ภายในของฝ่ายบรหิ าร เป็นการดาเนนิ การภายใต้นโยบายของรัฐมนตรี และเป็นการดาเนินการท่ีต้ัง อยบู่ นข้อจากัดสามประการคือ 1. การขาดการออกแบบระบบการดาเนินการท่ีอยู่ในส่วนราชการต่างๆที่เก่ียวข้อง เพอ่ื ใหร้ ับผิดชอบในการดาเนนิ การจดั ทาขอ้ มลู แผนทโี่ ดยเฉพาะ 2. การขาดระบบการบูรณาการในทุกๆด้านตั้งแต่ การบูรณาการข้อมูล การบูรณา การบุคลกร การบูรณาการงบประมาณเคร่ืองไม้เคร่ืองมือวัสดุอุปกรณ์ การขาดการบูรณาการการ ตดิ ตอ่ ส่อื สารการประสานงานกันอย่างใกล้ชิด 3. การขาดนักเทคนิคแผนที่ซึ่งจะต้องทางานอย่างทุ่มเทเต็มที่เนื่องจากข้อมูลมี จานวนมากและซบั ซ้อน ฯลฯ 4. การขาดความเข้าใจต่อโครงการของหน่วยงานในระดับต่างๆที่ไม่ตรงกันโดยใน ระดับพ้ืนที่เจ้าหน้าที่ส่วนใหญ่เห็นว่าเป็นการดาเนินการตามการส่ังการให้ตรวจสอบตามปรกติของ ทางราชการ แต่ในระดับกรม และกระทรวง เห็นท่ีแตกต่างกันในวิธีการดาเนินการ ทั้งน้ีเน่ืองจาก ความไม่ตอ่ เนอ่ื งของนโยบายรัฐมนตรเี จ้ากระทรวงท่ีเก่ยี วข้อง และดว้ ยข้อจากัดดงั กล่าว จงึ ทาใหก้ ระบวนการในการจัดทาแผนท่ีตกอยู่ในสภาพปัญหาท่ี 1. ด้วยเหตุท่ีแนวเขตแผนที่อ้างอิงของแต่ละหน่วยงาน มีความคลาดเคล่ือนและไม่ สอดคล้องกนั สง่ ผลใหไ้ ม่สามารถทาการรบั รองขอบเขตพื้นที่ระหวา่ งหน่วยงานได้ 2. ประชาชนไม่สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการกาหนดแนวเขตพ้ืนที่ในกระบวนการ ปรับปรุง พ้ืนที่ป่าไม้ได้อย่างทั่วถึง เนื่องจากข้อจากัดของการดาเนินการของส่วนราชการ ที่ต้องเร่ง ดาเนนิ การตามเง่ือนไขและเงอื่ นเวลา และมีหนว่ ยงานทร่ี บั ผดิ ชอบมากเกินไป 3. แนวทางการปรับปรุงพ้ืนที่ป่าไม้เป็นไปในรูปแบบท่ีต่างคนต่างทา ไม่มีแนวทางของการ ทางานที่เป็นไปในแนวทางเดยี วกัน ด้วยข้อจากัดและสภาพปัญหาต่างๆดังกล่าว ทาให้การแก้ไขปัญหาเร่ืองการกาหนดขอบเขต พ้นื ที่ โดยแนวทางการปรับปรุงพืน้ ทีป่ า่ ไม้ (Reshape) ไม่สามารถดาเนนิ การไดอ้ ยา่ งเต็มประสิทธิภาพ เทา่ ทค่ี วร ในขณะเดียวกัน ภายใต้การดาเนินการของโครงการแนวทางการปรับปรุงพื้นที่ป่าไม้ (Reshape) ท่ีดาเนินการในบางพื้นท่ี ดังเช่น ในพ้ืนท่ีศึกษา สองกรณี คือ พื้นที่อุทยานออบหลวง

โครงการวจิ ัยเพื่อการตดิ ตามการปรับปรุงแนวเขตแผนทพ่ี ื้นที่ป่าไม้ จังหวัดเชียงใหม่ และพ้ืนที่อุทยานเขาปู่เขาย่า จังหวัดตรัง ซ่ึงเป็นการดาเนินการภายใต้เงื่อนไข เฉพาะของท้งั สองพืน้ ที่ กลา่ วคือ ในกรณีพ้ืนที่อุทยานออบหลวง จังหวัดเชียงใหม่ เน่ืองจากวิธีการดาเนินการของหัวหน้า อุทยานแหง่ ชาตใิ หค้ วามสาคัญกับการมีส่วนร่วมและการจัดทาข้อมูลสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ มีการ เดินตรวจสอบแนวเขตพ้ืนที่ ( Ground Check)จริงๆ และมีคณะกรรมการร่วมที่เกิดจากภาคส่วน ตา่ งๆเข้ารว่ มในการตรวจสอบแนวเขตอย่างโปรง่ ใส และเป็นธรรม ทาให้เกิดการยอมรับแนวเขตพื้นที่ ปา่ ทมี่ ีการกาหนดใหมซ่ ึง่ สอดคลอ้ งกับสถานการณค์ วามเป็นจริงในพ้ืนท่ี จนทาให้ชุมชนให้การยอมรับ แนวเขตพ้ืนท่ีป่าที่ช่วยกันดาเนินการในการกาหนดข้ึน มีการบูรณาการหน่วยงานในระดับจังหวัด มี ผู้ว่าราชการเขา้ มาร่วมดาเนนิ การ มีกระบวนการทางานร่วมกันกับประชาชน ชมุ ชน องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ในฐานะผู้ที่จะได้รับผลกระทบจากโครงการดังกล่าว สะท้อนให้เห็นถึงรูปธรรม ความสาเร็จท่ีอาจนาไปสู่การเพ่ิมความสามารถในการแก้ปัญหาท่ีเกิดขึ้นจากความไม่ชัดเจนของแนว เขต หรือปัญหาการซ้อนทับกัน และรูปแบบวิธีการท่ีจะทาให้เกิดระบบการตรวจสอบ การเฝ้า ติดตาม การดาเนินการเพ่ือไมใ่ ห้เกดิ การรกุ ลา้ เปลีย่ นแปลงแนวเขต สาหรับในกรณีพ้นื ทอ่ี ุทยานเขาปู่เขายา่ จงั หวัดตรงั ซง่ึ มีความขดั แยง้ เกิดขน้ึ มาเปน็ เวลานาน ในขณะเดียวกัน ประชาชนผู้ท่ีได้รับความเดือดร้อนดังกล่าวได้ร่วมกลุ่มกันและเข้าร่วมในเวทีต่างๆ เพ่อื สะท้อนปัญหาร่วมถงึ มีการเขา้ ร่วมเคล่ือนไหวเรียกร้องทั้งในระดับพื้นที่ ในระดับจังหวัด และใน เวทีระดับชาติ เพื่อให้รัฐประกาศให้ที่พื้นที่พิพาทเป็นพ้ืนที่นาร่องในการนาแนวคิดเรื่องโฉนดชุมชน มาใช้ในการแก้ไขปัญหา และสืบเน่ืองจากปัญหาความขัดแย้งท่ีปรากฏในสื่อสารมวลชนประกอบกับ ลักษณะการปฏิบตั งิ านของผู้ว่าราชการจงั หวัด ที่มีแนวทางการทางานเชิงรุก จึงทาให้การดาเนินการ ในการตอบสนองต่อปัญหาค่อนข้างท่ีจะได้ผลในแง่ของการจัดระบบเพื่อแก้ไขปัญหาในระดับจังหวัด ภายใต้การนาของผู้ว่าราชการจังหวัดทาให้เปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนได้เข้ามาร่วมแสดงความคิดเห็น ดังน้ัน ในการดาเนินการตามโครงการ Reshape จึงมีการแต่งตั้งคณะกรรมการและคณะทางาน ข้ึนมาดาเนนิ การแต่เน่อื งจากในกรณีปญั หาพนื้ ทอ่ี ทุ ยานเขาปู่เขาย่าซ่ึงมีการดาเนินคดีในทางศาลจนมี คาพิพากษาของศาลแล้ว จึงทาให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ในการดาเนินการตาม โครงการแนวทางการปรับปรงุ พน้ื ทีป่ ่าไม้ ว่าจะถอื แนวเขตพนื้ ท่อี ยา่ งไร ข้อเสนอแนะทีไ่ ด้จากการศึกษา 1 การจัดทาโครงการในลักษณะท่ีเป็น โครงการเชิงนโยบายเร่งด่วน จะต้องมีระบบการสื่อ เพื่อสร้างให้เกิดความเข้าใจร่วมกันในเป้าหมายของโครงการ การจัดระบบภายในองค์กรท่ีจะต้องทา ให้เกิดการบูรณาการข้ึนภายในหน่วยงานและระหว่างส่วนงานอื่นๆรวมถึงการดาเนินการร่วมกันกับ ประชาชน องค์กรภาครัฐต่างๆในระดับพื้นที่ เพ่ือป้องกันความเข้าใจท่ีไม่ตรงกัน เพ่ือป้องกันการ ดาเนินโครงการที่ไมไ่ ดเ้ ป็นไปในทศิ ทางเดยี วกัน

โครงการวจิ ยั เพ่ือการติดตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนที่พ้ืนทีป่ า่ ไม้ 2 ผลจากการศึกษาการดาเนินของโครงการแนวทางการปรับปรุงพื้นท่ีป่าไม้ (Reshape) พบว่าผู้ปฏิบัติงานไม่มีความมั่นใจในการปฏิบัติ ท้ังนี้เน่ืองจากความไม่แน่นอนของนโยบาย และที่ สาคญั ท่ีสุดกค็ ือยงั ไม่มกี ารแกไ้ ขปรบั ปรงุ กฎหมาย ท่ีจะรองรับการปรับปรุงแนวเขตพื้นท่ีป่าไม้ให้เป็น การกระทาทช่ี อบด้วยกฎหมาย 3 แมใ้ นปจั จุบนั จะมีกฎหมายในระดบั ระเบยี บสานักนายกรัฐมนตรีรองรับการดาเนินงานอยู่ แล้วก็ตาม แต่เนื่องจากลักษณะของงานท่ีโครงการน้ีดาเนินการท่ีมีความเป็นเทคนิคเฉพาะ มีความ สลับซับซ้อนของข้อมูล มีปริมาณข้อมูลจานวนมาก มีความแตกต่างของข้อมูล มีปัญหาท่ีจะต้อง ดาเนินการแก้ไขความผิดพลาดท่ีเกิดข้ึนภายใต้กฎหมายที่ได้ประกาศและยังมีผลใช้บังคับ และยัง กระทบสทิ ธขิ องประชาชน รวมถงึ การดาเนนิ การอาจจะไปส่งผลให้เกิดการเสียสิทธิทั้งท่ีได้มาโดยชอบ และมิชอบ ฯลฯความยากของงานในลักษณะเช่นนี้ ต้องการการสนับสนุนจากระบบสนับสนุน โดยเฉพาะอย่างย่ิงในส่วนท่ีเก่ียวกับการวิธีการงบประมาณและระบบการติดตามตรวจสอบ การ จดั สรรอัตรากาลงั การบรหิ ารบคุ ลากรทตี่ อ้ งทางานเตม็ เวลาและอย่างทุ่มเท 4 .ในระยะยาวจากปัญหาการขาดหน่วยงานกลางที่ทาหน้าท่ีเป็นหน่วยงานที่ทาหน้าท่ีเป็น ศูนย์รวมกลางของข้อมูลสารสนเทศที่เกี่ยวกับแผนที่ ทั้งน้ีเนื่องจากกระจายไปอยู่ที่หน่วยงานต่างๆ ดังนั้น ควรที่จะต้องปฏิรูประบบราชการโดยการจัดองค์กรใหม่ให้เหมาะสมสาหรับการทาหน้าท่ี ดังกล่าว ซ่ึงในปัจจุบันมีการดาเนินการและจัดตั้งสานักงานรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์แห่งชาติ (องค์การ มหาชน) หากได้มีการกาหนดเป็นนโยบายของรัฐบาลท่ีจะมอบหมายกาหนดให้ทาหน้าท่ีเป็น หน่วยงานกลางในการจัดทาระบบฐานข้อมูลแผนท่ีสมัยใหม่ของประเทศ รวมถึงการออกแบบระบบ ในการเฝ้าตดิ ตามในกรณีท่ีเกิดการเปล่ียนในระดับพื้นท่ีเพ่ือจะได้ดาเนินการปรับปรุงระบบฐานข้อมูล แผนทีเ่ ปน็ ระยะๆ 5 ควรมีการจัดทาคู่มือในการดาเนินงานในแต่ละข้ันตอนให้แก่ผู้ปฎิบัติ เพ่ือป้องกันความ ผดิ พลาดทจี่ ะเกดิ ขน้ึ 6 การจัดทาแนวเขตพื้นท่ีป่าไม้ ตามโครงการแนวทางการปรับปรุงพ้ืนท่ีป่าไม้ (Reshape) เปน็ การจัดทาระบบข้อมูลสารสนเทศทางภมู ศิ าสตร์ทม่ี ีความสาคญั ในการนาเข้าเป็นข้อมูลท่ีถูกต้องใน การจดั ทาแผนท่ี ดงั น้นั จงึ ต้องพฒั นาระบบทีจ่ ะทาให้เกดิ ขอ้ มลู ตรงความเปน็ จริง มีความน่าเชื่อถือ 7 ควรนาหลักและแนวทางของ “หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี” ตามพระ ราชกฤษกี าวา่ ด้วยหลักเกณฑก์ ารบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2546 มาใช้ประกอบกับ ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย มาตรฐานระวางแผนท่ีและแผนท่ีรูปแปลงที่ดินในท่ีดินของรัฐ พ.ศ. 2550 เพื่อทาให้เกิดความร่วมมือกับประชาชนที่เกี่ยวข้อง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ ส่วนราชการอื่นๆให้เข้ามาส่วนร่วมในการดาเนินการและวางระบบในระดับพ้ืนที่เพ่ือร่วมกันแสวงหา แนวทางและวิธีการที่เกิดการแก้ไขปัญหาความไม่ชัดเจนของระบบข้อมูลแบบครบวงจรและเป็นท่ี

โครงการวิจยั เพ่ือการติดตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนท่ีพ้ืนที่ปา่ ไม้ ยอมรับกันจากทุกฝ่ายในระดับพื้นท่ี รวมถึงการพัฒนากลไกเพื่อการท่ีจะระงับข้อพิพาท ร่วมถึง สามารถสร้างกฎกตกิ าที่เปน็ ขอ้ ตกลงรว่ มกนั เพื่อดูแลแนวเขตพนื้ ท่ี 8 ในแง่ของการเกิดผลในทางกฎหมายในการปรับปรุงแนวเขตให้เกิดความถูกต้องน้ัน ใน ระหว่างที่ยังไม่มีพระราชบัญญัติในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวเป็นการเฉพาะ โดยวิธีการในการดาเนิน โครงการหน่วยงานท่ีมีอานาจหน้าท่ีตามกฎหมายควรท่ีจะศึกษาและหารือแนวทางที่ถูกต้องโดย อาจจะขอความเห็นทางกฎหมายจากคณะกรรมการกฤษฎีกาเพ่ือเป็นแนวทางและวิธีในการ ดาเนินงาน

โครงการวิจัยเพอื่ การตดิ ตามการปรบั ปรุงแนวเขตแผนท่ีพน้ื ท่ปี ุาไม้ บทที่ 1 บทนา 1. หลักการและเหตผุ ล ปัญหาความขัดแย้งเรื่องแนวเขตท่ีดิน เป็นหนึ่งในประเด็นความขัดแย้งทางสังคมที่รุนแรง และยาวนาน แนวเขตอุทยานเป็นหน่ึงในหลายแนวเขตที่เป็นปญั หา และพบกรณีข้อพิพาทเร่ืองแนว เขตท่ีดินบ่อยคร้ัง โดยเฉพาะภายหลังจากการประกาศกาหนดนโยบายปุาไม้แห่งชาติ เพื่อให้ทุกส่วน ราชการได้ยึดถือเป็นแนวทางในการปฏิบัติ โดยภายในนโยบายดังกล่าวประกอบไปด้วยนโยบายหลัก 20 ข้อ และหน่ึงในน้ันก็คือ การกาหนดให้มีพื้นที่ปุาไม้ทั่วประเทศอย่างน้อยในอัตราร้อยละ 40 ของ พื้นท่ีประเทศ โดยแยกเป็น 1) ปุาอนุรักษ์ ร้อยละ 15 และ 2) ปุาเศรษฐกิจ ร้อยละ 25 และเพ่ือ ประโยชน์ในการอนุรักษ์และปูองกันเขตพื้นท่ีอนุรักษ์ท่ีได้ประกาศออกมา รัฐและหน่วยงานที่ รับผิดชอบจึงต้องจัดการทาการขีดเส้น กาหนดเขตแนวพ้ืนท่ีปุาไม้เพื่อจัดเป็นเขตในการอนุรักษ์ (เอกสารประกอบการสัมมนาเร่ือง การอนุรักษ์ธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมของประเทศไทย ครั้งที่ 1, 2533) การจัดแบ่งพ้ืนที่ตามนโยบายดังกล่าว ก่อให้เกิดปัญหาอย่างมากในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะ อย่างย่ิงในพ้นื ที่เขตปุาอนุรักษ์ เพราะหากมองในแงข่ องพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 ท่ีถูกนามาใช้อา้ งอิงในการประกาศเขตปุาอนุรักษ์ จะพบว่า ในมาตรา 16(1) ได้บัญญัตไิ ว้วา่ “ภายใต้ เขตอุทยานแห่งชาติ ห้ามมิให้บคุ คลใดยึดถือหรือครอบครองที่ดนิ รวมตลอดถึงการก่อสร้าง แผ้วถาง หรือเผาปุา...” แต่ในความเป็นจริงจะพบว่าภายในพื้นที่ปุาอนุรักษ์ ยังมีการยึดและถือครองที่ดินโดย บุคคลต่างๆ ซึ่งเป็นปัญหาท่ีเกิดข้ึนจากการขีดแนวเขตพื้นที่ปุาอนุรักษ์ โดยไม่ได้สารวจข้อเท็จจริงใน ตวั พ้ืนท่ีว่ามีผู้คนอาศัยอยู่ก่อนการประกาศแนวเขตหรือไม่ ซึ่งก่อให้เกิดการประท้วงและเปน็ ประเด็น ข้อพิพาทระหว่างเจ้าหน้าท่ีปุาไม้ ผู้มีหน้าที่อนุรักษ์พ้ืนที่ตามบทบัญญัติตามกฎหมาย กับชุมชนและ ชาวบ้านท่ีต่างก็อ้างสิทธิในการถือครองท่ีดินตามจารีตประเพณี ที่มีมาก่อนการกาหนดและประกาศ แนวเขตพืน้ ท่ีปุาอนุรกั ษ์ นอกจากความขัดแย้งระหวา่ งรฐั กับชาวบ้าน ทตี่ า่ งอา้ งสทิ ธใิ นการถือครองพ้นื ที่บนความชอบ ธรรมคนละชุดกันแล้ว ยังพบว่าความขัดแย้งยังเกิดข้ึนกับองค์กรต่างๆในตัวรัฐเอง เพราะเน่ืองจาก พืน้ ทเี่ ขตปุาอนุรักษ์มคี วามหมายท่ีกว้าง และครอบคลุมไปถึงทรัพยากรธรรมชาตติ ่างๆ ท่ีหมายรวมถึง ดิน สัตว์ ปุาไม้ และแร่ธาตุ ท่ีเกี่ยวพันและอยู่ในอานาจการรับผิดชอบของหลายหน่วยงาน ท่ีก็ต่างมี บทบัญญตั ิ ข้อกฎหมาย และกฎกระทรวง ท่ีสามารถนามาอ้างอิงและเข้ามาจัดการบริหารหรือทาการ อนื่ ๆ ในทรพั ยากรทอี่ ยใู่ นอานาจหน้าท่ขี องตนได้ ซง่ึ จากอานาจการบรหิ ารจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 1-1

โครงการวิจัยเพอื่ การติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนทพ่ี นื้ ทป่ี าุ ไม้ ท่ีซ้อนทับกันของหน่วยงานต่างๆ จึงทาให้เกิดความขัดแย้งในการใช้ประโยชน์ในที่ดินบริเวณเขตปุา อนุรักษเ์ สมอ จากประเด็นความขัดแย้งที่เกิดขึ้น สมัยนายกรัฐมนตรี (พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร ปี 2547) จึงออกคาสั่งให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นผู้รับผิดชอบในการ จัดทาแนวเขตพ้ืนท่ี ของที่ดินทุกประเภทให้ชัดเจนและไม่มีการทับซ้อน ภายใต้หลักการ ท่ีว่า ทุก หนว่ ยงานต้องทาแผนท่ีท่ีชัดเจนเป็นฉบับเดียวกันในมาตราส่วน 1:4,000 และต้องสร้างมาตรฐานการ จัดการเร่ืองที่ดิน ท่ีอยู่ภายใต้กฎหมายฉบับเดียวกัน ตลอดจนรวมไปถึงการปรับปรุงแนวเขตพ้ืนที่ปุา ไม้ ที่เกีย่ วเนือ่ งกับการกาหนดขอบเขตการใช้ทีด่ นิ ภายใต้ชือ่ โครงการแนวทางการปรับปรุงพ้ืนท่ีป่า ไม้ (Reshape)1 โดยมีวัตถุประสงค์หลักของโครงการ คือ การจัดทาแผนที่ฐานในการกาหนดแนว เขตการใช้ประโยชน์และการอนุรักษ์ที่ดิน เพื่อให้ประเทศไทยมีแผนที่การใช้ที่ดินของรัฐทุกประเภท ในมาตราส่วน 1:4,000 ทจี่ ะลดปญั หาขอ้ ขดั แยง้ เก่ยี วกบั ที่ดนิ ท่ีเกิดขึ้น และเกิดประสิทธภิ าพในการใช้ ทด่ี ินอยา่ งสงู สุด อย่างไรกต็ ามแนวทางการปรับปรุงพื้นท่ีปาุ ไม้ (Reshape) เพื่อกาหนดและสร้างขอบเขตของ พืน้ ท่ีปุาอนุรกั ษท์ แ่ี น่นอน กลับพบปญั หาในทางปฏิบัติเป็นอย่างมากท่ีสาคญั ๆได้แก่ ประการ แรก แนวเขตแผนท่ีอ้างอิงของแต่ละหน่วยงาน มีความคลาดเคล่ือนและไม่ สอดคลอ้ งกนั อันเปน็ ผลใหไ้ มส่ ามารถทาการรบั รองขอบเขตพน้ื ทรี่ ะหวา่ งหนว่ ยงานได้ ประการที่ สอง ชาวบ้านไม่สามารถเข้ามามีส่วนร่วม ในการวางเขตแนวทางการปรับปรุง พ้ืนที่ปุาไม้ได้อย่างทั่วถึง เน่ืองจากติดขัดทางด้านแนวทางในการปฏิบัติงานของหน่วยงานราชการ ที่ ต้องเปน็ ไปตามเง่อื นไขเวลา และมีหน่วยงานรับผิดชอบมากเกินไป ประการที่ สาม แนวทางการปรับปรุงพ้ืนที่ปุาไม้เป็นไปในรูปแบบที่ต่างคนต่างทา ไม่มี แนวทางของการทางานทเ่ี ป็นไปในแนวทางเดียวกัน นอกจากน้ันยังพบว่า แนวทางการปรับปรุงเขตพ้ืนท่ีปุาไม้ ยังก่อให้เกิดผลกระทบต่อสภาพ สังคมของชุมชนรอบข้าง อย่างเช่น การเกิดกรณีพิพาทระหว่างชุมชนกับหน่วยงานรัฐท่ีเกี่ยวข้อง รวมท้ังข้อพิพาทระหว่างชุมชนกันชุมชนเอง ที่เก่ียวเน่ืองจากความไม่ชัดเจนของแนวเขตพื้นที่ปุาไม้ 1คาวา่ Reshape ซึ่งมกี ารนามาใช้ในการเสนอเปน็ โครงการเพ่อื ของบประมาณในการดาเนินการ มีการต้ัง ข้อสังเกตจากผู้แทนหน่วยงานท่ีรับผิดชอบเก่ียวกับการจัดทาแผนท่ีท่ีดินของรัฐซ่ึงได้แก่ กรมพัฒนาที่ดินก็ดี กรม ที่ดินก็ดี ว่าไม่ควรที่จะใช้คาว่า Reshape แต่โดยลักษณะของงานแล้วควรที่จะใช้คาว่า Re-check จะเป็นคาที่ ถกู ต้องและตรงกบั กระบวนการในการทางานมากกว่า แต่อย่างไรก็ตามในข้อเสนอโครงการ ยังคงใช้คาว่า Reshape ท้ังน้ีเน่ืองจากเป็น ประเด็นในเชิง ขอ้ เทจ็ จริงที่เกิดข้นึ จากการดาเนินโครงการท่ีใชค้ าดังกล่าว ซ่งึ เปน็ ประเดน็ ทต่ี ้องการจะศกึ ษาวจิ ยั 1-2

โครงการวจิ ยั เพอ่ื การติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนทพี่ น้ื ท่ีปุาไม้ ซึ่งยังไม่นับรวมถึงผลเสียหายทางด้านเศรษฐกิจ ท่ีผู้คนจานวนมากจะไม่สามารถนาท่ีดินที่อยู่ในเขต พื้นท่ีท่ีเกิดปัญหา ไปทาธุรกรรมทางการเงินเพ่ือนามาลงทุนต่างๆในพ้ืนที่ และอาจกลายมาเป็นปัจจัย ผลักดันให้ผู้คนที่อยู่ในพ้ืนที่ที่มีปัญหาต้องอพยพออกจากพื้นที่ และกลายมาเป็นแรงงานรับจ้างนอก พนื้ ท่ี ด้วยสภาพปัญหาต่างๆดังกล่าว ทาให้การแก้ไขปัญหาเร่ืองการกาหนดขอบเขตพ้ืนที่ โดย แนวทางการปรบั ปรงุ พนื้ ท่ปี ุาไม้ (Reshape) ไม่สามารถดาเนินการได้อย่างเต็มประสิทธภิ าพเท่าท่ีควร การศึกษาในคร้ังนี้จึงต้องการศึกษาเพ่ือหาสาเหตุของปัญหา ท่ีเกิดข้ึนในกระบวนการการกาหนดแนว ทางการปรับปรุงพื้นที่ปุาไม้ (Reshape) ของกรมปุาไม้ เพื่อหาช่องว่างและจุดอ่อนท่ีเกิดข้ึนใน กระบวนการการกาหนดแนวทางการปรับปรุงพ้ืนท่ีปุาไม้ ตลอดท้ังหาแนวทางวิธีในการลบหรือลด จุดอ่อนต่างๆ เพ่ือให้เกิดกระบวนการการกาหนดแนวทางการปรับปรุงพ้ืนท่ีปุาไม้ใหม่ ท่ีสามารถ นามาใช้ในทางปฏิบัติจริงได้อย่างมีประสิทธิภาพ และการกาหนดแนวทางการปรับปรุงพื้นที่ปุาไม้ (Reshape) วา่ เปน็ คาตอบของการแก้ไขปญั หาการทับซ้อนของแนวเขตพ้ืนท่ีตา่ งๆที่ดีที่สุดจริงหรือไม่ หรือเป็นเพียงวาทกรรมของภาครัฐ ท่ีพยายามสร้างความชอบธรรมจากการจัดการ การวางเขตแนว พ้ืนที่ในรูปแบบใหม่ โดยการศึกษาในส่วนน้ีจะเป็นการเปิดพื้นท่ีให้ชาวบ้านและภาคส่วนต่างๆที่ เก่ียวข้อง ในฐานะที่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับการกาหนดแนวเขตพ้ืนที่ใหม่ ได้แสดงความคิดเห็น พรอ้ มทัง้ หาแนวทางในการปรบั ความเข้าใจและเรียนรู้ แนวความคิดและความเห็นในประเดน็ ของการ กาหนดแนวเขตพนื้ ท่ใี หม่ร่วมกนั ระหว่างผทู้ างานและกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เพ่ือให้มีแนวทางในการ ทาความเข้าใจเรื่อง การกาหนดแนวเขตพื้นท่ีใหม่ไปในแนวทางเดียวกัน ซึ่งเป็นพ้ืนฐานสาคัญในการ ประนปี ระนอมและก่อใหเ้ กิดกฎกติกาใหม่ ในเร่ืองของการวางแนวทางในการกาหนดขอบเขตพ้ืนท่ี ท่ี ทุกฝาุ ยให้การยอมรับ 2. คาถามหลักการวจิ ัย แนวทางการปรับปรุงพ้ืนที่ปุาไม้ (Reshape) สามารถแก้ไขปัญหาการทับซ้อนของแนวเขต พื้นที่ต่างๆท่ีดีที่สุดจริงหรือไม่ ชมุ ชนสามารถเข้ามีส่วนร่วมในการวางแนวทางการปรับปรุงพื้นที่ปุาไม้ ไดอ้ ยา่ งไร และแนวทาง รูปแบบใดทสี่ ามารถทาให้ทกุ ฝุายยอมรับร่วมกันได้ 1-3

โครงการวจิ ยั เพื่อการตดิ ตามการปรบั ปรุงแนวเขตแผนทพี่ น้ื ท่ีปุาไม้ 3. วัตถุประสงค์ 3.1 เพอื่ ศึกษากระบวนการ การกาหนดแนวทางการปรับปรุงเขตพื้นท่ีปาุ ไม้ 3.2 เพื่อศึกษารูปแบบเชิงกระบวนการจากกรณีตัวอย่างปัญหาท่ีเป็นรูปธรรมในระดับพื้นท่ี โดยใช้การมีส่วนร่วมระหว่าง ชมุ ชน กับ หน่วยงานต่างๆท่ีเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานใน การกาหนดแนวทางการปรับปรุงเขตพื้นทปี่ ุาไม้เป็นฐานคดิ ในการศึกษา 3.3 เพื่อศึกษาหาแนวทาง รูปแบบ กติกาท่ีสามารถนาไปสู่การสร้างความร่วมมือเพื่อ แก้ปญั หาในการปรบั ปรงุ เขตพืน้ ทป่ี าุ ไม้ 4. วธิ กี ารศกึ ษาวิจัย วิธกี ารที่ใชใ้ นการศกึ ษาจะประกอบดว้ ย 4.1 การศกึ ษารวบรวมขอ้ มลู ทเี่ กย่ี วข้องท้งั หลายทีเ่ ก่ยี วขอ้ ง ดงั ตอ่ ไปน้ี ก. เอกสารทง้ั หลายทีเ่ กีย่ วกบั รายละเอยี ดแนวทางการดาเนินการ ข. ข้อมูลเกี่ยวกับปัญหาจากการปฏิบัติตามนโยบายในระดับเจ้าหน้าที่ฝุายปฏิบัติระดับ อาเภอ ค. ศกึ ษาข้อจากดั และผลกระทบในทางกฎหมายท่ีอาจจะมเี กดิ ขึน้ จากแนวนโยบายและ กระบวนการในทางปฏบิ ัติ ง. ศึกษากรณีที่เป็นปัญหาเฉพาะของบางพ้ืนท่ี หรือ ปัญหาท่ีอยู่นอกกรอบความคิด ของแนวนโยบาย เช่น กรณีแนวเขตพ้ืนท่ีชุ่มน้า หรือ กรณีชุมชนที่มีข้อโตแ้ ย้งว่า อยมู่ ากอ่ นประกาศเขตพ้นื ท่ปี าุ ทีเ่ ปน็ ปัญหาดังเดมิ และปญั หาอื่นๆ 4.2 ศึกษาภาพรวมของกฎหมายท้ังหลายท่ีกาหนดให้อานาจแก่หน่วยงานของรัฐท้ังหลายใน การประกาศเขตพื้นทีท่ มี่ สี ถานภาพในทางกฎหมายต่างๆกัน 4.3 ดาเนินการรวมรวมข้อมูลในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่กรณีศึกษาในแต่ละภูมิภาค และ ตามฐานทรัพยากร อาทิเช่น กรณีปุาชายเลน พ้ืนที่ชุ่มน้า ปุาทาม ฯลฯ โดยพ้ืนที่ดังกล่าว ประกอบด้วย ภาคเหนือ พน้ื ท่ีภเู ขาสูง พน้ื ท่ีศึกษา อุทยานแห่งชาติออบหลวง การทับซ้อน ของ ปุาสงวนแหง่ ชาติปุาจอมทอง อุทยานแห่งชาติออบหลวง เขตสหกรณ์นิคมแมแ่ จม่ ภาคกลาง ราบลุ่มแม่น้า พื้นที่ศึกษา บึงบอระเพด็ จังหวดั นครสวรรค์ การทับ ซ้อนของเขตหวงห้ามของกรมประมงโดยมีการกาหนดพ้ืนท่ีอนุรักษ์ พื้นที่อนุรักษ์ท่ี 12 กรมอุทยาน แหง่ ชาติ สตั วป์ าุ และพันธ์พุ ชื กรมธนารักษ์ ที่ราชพสั ดุ 1-4

โครงการวจิ ยั เพอ่ื การตดิ ตามการปรับปรุงแนวเขตแผนที่พน้ื ทปี่ าุ ไม้ ภาคอสี าน ปุาทาม พ้นื ที่ศึกษา แม่มลู ตอนล่าง เขือ่ นราศไี ศล อาเภอราษไี ศล จงั หวดั ศรีสะเกษ การทบั ซ้อนของเขตพื้นท่ีชลประทาน แนวเขต สปก. และพ้นื ท่ชี ุมชน ภาคใต้ ปุาชายเลน พ้นื ท่ีศึกษา เทือกเขาบรรทัดเขตอทุ ยานแห่งชาติเขาปุู เขายา่ อ.นาโยง จ.ตรงั การทับซอ้ นของเขตอุทยานแห่งชาติเขาปุู เขาย่า แนวเขต สปก. 4.4 ศึกษาจากกรณีบทเรียนท่ีประชาชน ชมุ ชน ท่ีมีกระบวนการทางานร่วมกับหน่วยงาน ภาครัฐในการจัดทาข้อมูลท้ังในด้านพ้ืนท่ีทางภูมิศาสตร์ ระบบนิเวศน์ และ ข้อมูลทางสังคม และ การมีกระบวนการจัดทาแผนทโ่ี ดยนาไปเปรียบเทยี บกบั กระบวนการทีต่ อ้ งดาเนินการตามระเบยี บ 4.5 สร้างกระบวนการการมีส่วนร่วม ในระดับปฏิบัตกิ ารของเจ้าหน้าที่แต่ละหน่วยงาน เช่น อุทยานแห่งชาติ กรมธนารักษ์ ท่ีราชพัสดุ สปก. เป็นต้น (ในส่วนน้ีเราจะใช้พื้นท่ีที่เชียงใหม่เป็น ตวั อย่าง เน่อื งจากมคี วามพร้อมของเจา้ หน้าท่ี หน่วยงานทเี่ กีย่ วข้อง) โดยกระบวนการดังนี้ 4.6.1 ติดต่อประสานงาน การขอความร่วมมือในการมีส่วนร่วมในการปฏิบตั ิงาน ที่ เราสามารถเขา้ ร่วมได้ ตง้ั แตส่ ังเกตการณ์แบบมสี ว่ นร่วม และรว่ มปฏบิ ตั ิงานในการออกพืน้ ที่ 4.6.2 จดั เวทีการพดู คยุ ระดบั หน่วยงานข้างต้น โดยเป็นการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น และหาแนวทางการทางานร่วมกัน กอ่ นท่จี ะมกี ารจดเวทใี หญ่ ทง้ั 4 ภาค โดยการจกั เวทีสามารถจัดได้ ทั้งทีห่ น่วยงาน หรอื มหาวิทยาลยั โดยเปน็ การขอความร่วมมอื ระหว่างหน่วยงานราชการเดียวกัน 4.6 การจดั เวทีระดับชุมชนและการสรา้ งความรู้ ในเรือ่ งของ Reshape ความรู้ความเข้าใจใน ด้านแผนที่และการทาโฉนดชุมชน โดยคัดเลือกชุมชนที่มีความพร้อมหรือชุมชนท่ีอยู่ในแผนงานของ การทางานของแต่ละหน่วยงาน โดยใช้ประสบการจากการทาแผนท่ีชุมชนที่แม่ตาช้าง และ ท่ีเข่ือน แกง่ กระจาน เป็นตน้ 4.7 ทดลองทา – ปฏิบัติการร่วมกัน (PAR) ในการจัดทา Reshape ในท่ีน้ีจะเลือกทาเป็น พนื้ ท่ศี กึ ษาท่ีพ้ืนทเี่ ชยี งใหม่ ประมาณ 2-3 กรณศี กึ ษา 4.8. จดั ประชุมระดมความคดิ เหน็ ในเวทสี าธารณะเพื่อเปดิ โอกาสให้ภาคประชาชนไดเ้ ข้ามามี ส่วนร่วมในรับรู้และแสดงความเห็นเพื่อสร้างความเข้าใจและแสวงหาแนวทางในการสร้างความ รว่ มมือในการจัดการร่วมทรัพยากรกนั ในอนาคต 4.9 ประมวลผล วิเคราะห์และสังเคราะห์ ข้อมูลที่ไดจ้ ากการดาเนินการในข้อ 4.1-4.8 เพ่ือ จัดทาเป็นข้อเสนอแนะและแนวทางในการดาเนินการเพื่อปรับเปลี่ยนกระบวนการวิธีการ และกลไกใน การดาเนินการจัดทาแผนท่ีในการกาหนดเขตการใช้ประโยชน์และการอนรุ กั ษท์ ีด่ ิน 1-5

โครงการวิจัยเพื่อการติดตามการปรับปรุงแนวเขตแผนที่พน้ื ทีป่ าุ ไม้ 5. กลไกการดาเนนิ งาน 5.1 ทีมนักวิจัยหลักและทีมท่ีปรึกษา เป็นผู้ทรงคุณวุฒิและ นักวิชาการ มีบทบาท ตดิ ตามหนนุ เสรมิ กระบวนการวิจัยและพัฒนาด้านวชิ าการ มีการแบ่ง 3 ดา้ น  ทมี ศึกษาดา้ นกฎหมาย  ทมี ศึกษาด้านเศรษฐกิจ สงั คม  ทีมศกึ ษาด้านทรัพยากรและสง่ิ แวดลอ้ ม 5.2 ผปู้ ระสานงาน มีการแบ่งเป็น 2 สว่ น คือ 1. ทมี ผ้ปู ระสานงานทีเ่ ปน็ นักวจิ ยั ประจาภูมิภาค เปน็ ผู้ทรงคุณวุฒิและ นักวิชาการ ที่วิเคราะหส์ ภาพพืน้ ที่ พัฒนากรอบการเก็บขอ้ มูล วเิ คราะหบ์ ทเรียนและประสบการระดับพ้นื ท่ี 2. ทีมผู้ประสานงานส่วนกลาง ที่เป็นทีมเช่ือมประสานระหว่าง ทีมนักวิจัยหลักหลัก กับ ทีมผู้ประสานงานทเี่ ปน็ นกั วิจัยประจาภูมภิ าค มีหนา้ ท่ี ในเร่ือง 1) การจัดระบบฐานขอ้ มูลและสง่ ข้อมลู ให้ แตล่ ะภมู ภิ าค 2) จัดเวทปี ระชุมสัมมนา สรปุ การประชมุ ในแตล่ ะภมู ภิ าค 3) รายงานผลการดาเนินการประจาเดือนต่อทีมนักวิจัยหลักหลักกับ ทีมผู้ ประสานงานท่ีเปน็ นักวจิ ยั ประจาภมู ภิ าค 6. ผลท่ีคาดว่าจะได้รับ 6.1 ทราบถึงปัญหาและสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน จากกระบวนการการวางแนว ทางการปรับปรุงเขตพ้ืนที่ปาุ ไม้ (Reshape) 6.2 ทราบถงึ รวมทงั้ จดุ ออ่ น จุดแข็งท่เี กิดขึน้ ในกระบวนการทางาน 6.3 มีแนวทางท่ีสามารถเปิดพื้นท่ีการมีส่วนร่วมของชุมชน ในกระบวนการทางานของแนว ทางการปรับปรุงเขตพนื้ ที่ปุาไม้ใหม่ (Reshape) 6.4 มแี นวทาง รูปแบบ กตกิ า ท่สี ามารถนาไปปฏิบัติงานจริงได้อยา่ งเตม็ ประสิทธิภาพ 1-6

โครงการวจิ ัยเพอื่ การติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนท่ีพน้ื ทป่ี ุาไม้ กรอบแนวคิดในการศกึ ษา และการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวขอ้ ง 1. กรอบแนวคดิ ในการศึกษา ชุดความรู้หลักท่ีจะนามาใช้ในการศึกษานี้ประกอบด้วยกรอบความคิดที่สาคัญๆโดยจะแบ่ง ออกเปน็ กลุ่มใหญ่ สามกลมุ่ แนวคิดดังตอ่ ไปนี้ 1. กลุ่มแนวคดิ ทเี่ ก่ียวกบั กฎหมายและการใช้อานาจของหนว่ ยงานของรัฐ 2. กล่มุ แนวคิดท่ีเก่ียวกบั การจดั การทดี่ นิ ของรัฐ 3. กลุ่มแนวคิดเก่ียวกับระบบข้อมูลสาระสนเทศทางภูมิศาสตร์และแนวคิดการจัดทา แผนท่ี โดยแตล่ ะกล่มุ แนวคดิ ประกอบด้วยรายละเอียดพอสังเขปดังนี้ 1. กลมุ่ แนวคดิ ทีเ่ กย่ี วกบั กฎหมายและการใช้อานาจของหนว่ ยงานของรฐั 1.1 แนวคดิ เรอ่ื งลาดับศักดิ์ของกฎหมาย เนื่องจากในงานศึกษาน้ีไม่ได้เป็นงานศึกษาในเชิงนิติศาสตร์โดยแท้ แต่เป็นการศึกษา กระบวนการใช้อานาจของรัฐในการจัดการกับความผิดพลาดคลาดเคลื่อนไปจากข้อเท็จจริงอันเป็ น เง่ือนไขในการใช้อานาจของรัฐในกระบวนการจัดทาแผนที่เพื่อประกาศเปน็ เขตพื้นท่ีในลักษณะตา่ งๆ ตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ดังนั้น ในส่วนของแนวคิดที่จะใช้เป็นพื้นฐานของการศึกษาทาความ เข้าใจปัญหาที่เกิดจากการจัดทาโครงการ Reshape จึงจะกล่าวถึงบางส่วนของแนวคิดทั้งสอง ดังกล่าวมาสรุปโดยสังเขปเพ่ือเป็นพื้นฐานในการทาความเข้าใจปรากฏการณ์และผลท่ีจะเกิดข้ึน ในทางกฎหมาย แนวคิดท้ังสองดังกล่าว เป็นส่วนประกอบท่ีอยู่ในแนวคิดใหญ่ที่ว่าด้วยเร่ือง “หลักนิติรัฐ”ซ่ึง จะไม่กล่าวถึง ณ ทน่ี ้ี คาถามสาคญั คือ ทั้งสองแนวคดิ ทาหน้าที่อะไรในระบบกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกับ การควบคุมการใช้อานาจของรัฐ และท้ังสองแนวคิดดังกล่าวเก่ียวข้องสัมพันธ์กันหรือไม่ อยา่ งไร โดยเฉพาะสาหรบั ในกรณี โครงการ Reshape สาหรับแนวคิดแรก ท่ีว่าดว้ ยลาดับศักดขิ์ องกฎหมาย (Hierarchy of laws) เป็นแนวคิดที่ สร้างข้ึนเพ่ือแก้ไขเร่ืองการขัดแย้งกันของกฎหมายท่ีออกโดยองค์กรที่มีอานาจต่างองค์กร กัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรทางปกครองท่ีอยู่ในสายการบังคับบัญชาสายเดียวกัน แต่ต่างลาดับ กัน หรือต่างสายกัน หรือเป็นองค์กรท่ีใช้อานาจท่ีมีหน้าที่แตกต่างกัน ในขณะเดียวกัน เร่ืองลาดับ ศักดิ์ของกฎหมายท่ีเป็นเทคนิคในระบบกฎหมาย นอกจากการปูองกันไม่ให้การใช้อานาจขององค์กร ของรัฐเกิดความขัดแย้งกันแล้ว ลาดับศักดิ์ของกฎหมายยังทาหน้าที่ควบคุมการใช้อานาจของฝุาย 1-7

โครงการวจิ ัยเพอื่ การตดิ ตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนท่ีพน้ื ทีป่ ุาไม้ ปกครองมิให้ใช้อานาจเกิดกฎหมายที่ให้อานาจในการออกกฎหมายในลาดับศักด์ินั้นๆ เหตุผลในยุค หลังๆ ก็อธิบายว่ากฎหมายท่ีอยู่ในลาดับที่ต่ากว่าลงมาเป็นเคร่ืองมือสาหรับการให้ฝุายปกครองผู้ใช้ อานาจในการกาหนดประเด็นที่เป็นรายละเอียดหรือเทคนิคทางด้านใดด้านหนึ่งที่เป็นการเฉพาะโดย ไม่ตอ้ งเสยี เวลาในกระบวนการบัญญตั กิ ฎหมายทจี่ ะตอ้ งไปถกเถยี งในรายละเอยี ดหรือในเชิงเทคนคิ ในระบบกฎหมายของไทยปัจจุบนั มีการจัดลาดับในทางกฎหมายโดยแบ่งออกเป็น ลาดบั โดย เรยี งลาดับตงั้ แตล่ าดบั สงู สดุ ลงไปดงั ต่อไปนี้ 1. รัฐธรรมนญู 2. พระราชบญั ญัติ ประมวลกฎหมาย 3. พระราชกาหนด 4. พระราชกฤษฎีกา 5. กฎกระทรวง 6. ขอ้ บัญญตั ิขององค์กรปกครองท้องถน่ิ โดยกฎหมายท่ีอยใู่ นลาดบั ลา่ งสดุ ไมส่ ามารถท่จี ะออกมาโดยมเี น้อื หาขัดหรอื แย้งกับกฎหมาย ทเี่ ป็นทีม่ าของกฎหมายลาดบั รองได้ อาทิ เช่น พระราชบัญญัตอิ ทุ ยานแหง่ ชาติ พ.ศ. 2504 มาตรา 6 กาหนดวา่ หากตอ้ งการทีจ่ ะประกาศให้พ้นื ทป่ี าุ ใดเปน็ อทุ ยานแห่งชาติ ต้องตราเป็นพระราช กฤษฎีกา 2 พระราชบัญญัติปุาสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 มาตรา 6 และ มาตรา 7 กาหนดให้ตอ้ งทา ประกาศเปน็ กฎกระทรวง 3 เปน็ ต้น 2 พระราชบญั ญัตอิ ุทยานแหง่ ชาติ พ.ศ. 2504 มาตรา 6 เม่ือรัฐบาลเหน็ สมควรกาหนดบริเวณที่ดินแหง่ ใด ที่มีสภาพธรรมชาติ เป็นท่ีน่าสนใจให้คงอยู่ในสภาพธรรมชาติเดิม เพ่ือสงวนไว้ให้เป็นประโยชน์แก่การศึกษาและ รื่นรมย์ของประชาชน ก็ให้มีอานาจกระทาได้ โดยประกาศพระราชกฤษฎีกาและให้มี แผนที่แสดงแนวเขตแห่ง บริเวณที่กาหนดน้ันแนบท้ายพระราชกฤษฎีกาด้วย บริเวณที่กาหนดน้ีเรียกว่า \"อุทยานแห่งชาติ\" ท่ีดินที่จะ กาหนดให้เป็นอุทยานแห่งชาติน้ัน ต้องเป็นที่ดินท่ีมิได้อยู่ในกรรมสิทธิ์หรือครอบครอง โดยชอบด้วยกฎหมายของ บคุ คลใด ซ่งึ มใิ ชท่ บวงการเมอื ง 3 พระราชบัญญัติ ปุาสงวน พ.ศ. 2507 มาตรา 6 บรรดาปุาที่เป็นปุาสงวนอยู่แล้วตามกฎหมายว่าด้วย การค้มุ ครองและสงวนปาุ ก่อนวนั ท่พี ระราชบญั ญัตนิ ใ้ี ช้บังคบั ใหเ้ ป็นปุาสงวนแห่งชาติตามพระราชบัญญตั นิ ้ี เมื่อรัฐมนตรีเห็นสมควรกาหนดปุาอื่นใดเป็นปุาสงวนแห่งชาติ เพ่ือรักษาสภาพปุา ไม้ ของปุาหรือ ทรัพยากรธรรมชาติอ่ืน ให้กระทาได้โดยออกกฎกระทรวงซ่ึงต้องมีแผนท่ีแสดงแนวเขตปุาที่กาหนดเป็นปุาสงวน แหง่ ชาตนิ ัน้ แนบท้ายกฎกระทรวงด้วย มาตรา 7 การเปล่ียนแปลงเขตหรือการเพิกถอนปุาสงวนแห่งชาติปุาใด ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วน ให้ กระทาได้โดยออกกฎกระทรวง และเฉพาะกรณีท่ีมีการเปล่ียนแปลง หรือเพิกถอนบางส่วนให้มีแผนท่ีแสดงแนวเขต ท่ีเปลย่ี นแปลง หรอื เพกิ ถอนน้ันแนบท้ายกฎกระทรวงดว้ ย 1-8

โครงการวจิ ัยเพอ่ื การติดตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนท่พี น้ื ท่ีปาุ ไม้ การต้องดาเนินการในรูปของพระราชกฤษฎีกา หรือในรูปกฎกระทรวง นอกจากจะอยู่ใน ฐานะกฎหมายลาดับรองแล้ว ยังเป็น “แบบพิธี” ของกฎหมายที่กาหนดให้ต้องทาซ่ึงถือว่าเป็น สาระสาคญั อย่างหน่ึงของการใชอ้ านาจในการออก “กฎ” ท่อี ย่ภู ายใตก้ ารควบคุมของศาลปกครอง ดังน้นั หากนาแนวคดิ เรื่องลาดับศกั ด์ิของกฎหมายมาใช้ประกอบในการวิเคราะห์ปัญหา ที่เกิดจากกระบวนการเปลี่ยนแปลงเส้นแนวเขตแผนท่ีที่ซ้อนทับกัน ในฐานะหน่วยงานภาครัฐการใช้ อานาจดังกลา่ วตอ้ งทาในรปู ของ “กฎ” ท่อี ยูใ่ นแบบพระราชกฤษฎีกา หรอื กฎกระทรวง จึงจะเกิดผล ในทางกฎหมาย 1.2 แนวคดิ วา่ ดว้ ย “นติ กิ รรมทางปกครอง” ในปัจจุบัน พัฒนาการของกฎหมายมหาชนในประเทศไทยเป็นระบบมากขึ้น มีความเป็น ระบบภายใต้ระบบกฎหมายมากขึ้น แนวคิดท่ีว่าด้วยนิติกรรมทางปกครองเกิดข้ึนเพื่อต้องการ ควบคุมกากับการใชอ้ านาจของหน่วยงานของรัฐหรือท่ีเรียกวา่ “ฝุายปกครอง” กระทาการใช้อานาจ หรือท่เี รียกวา่ “นติ ิกรรมทางปกครอง” ใหเ้ ป็นไปตามกฎหมาย เพ่ือจะทาให้ประชาชนเกิดความม่ันใจ ได้ว่าการใช้อานาจของฝุายปกครองเป็นไปเพ่ือประโยชน์สาธารณะ และคานึงถึงผลกระทบท่ีจะเกิด ขึน้ กับประชาชน การที่พระราชบัญญัติต่างๆกาหนดให้หน่วยงานต้องใช้อานาจ โดยกาหนดรูปแบบเอาไว้ให้ ต้องดาเนินการ ซึ่งถือว่าเป็นรูปแบบพิธีในการใช้อานาจ ซึ่งถือว่าเป็นนิติกรรมทางปกครองอย่าง หนึ่ง ซ่ึงหากต้องการที่จะทาให้การใช้อานาจ ( ทานิติกรรมทางปกครอง)เกิดผลสมบูรณ์ในทาง กฎหมายก็ต้องดาเนินการให้ครบถ้วนตามองค์ประกอบความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง ซึ่ง องค์ประกอบหลกั ๆประกอบด้วย 1. ผู้กระทา (เจ้าหน้าท่ขี องรัฐ) ที่จะต้องเป็นผทู้ ีม่ อี านาจตามกฎหมาย 2. การกระทา (การใชอ้ านาจ) น้นั เป็นไปตามเง่ือนไขทีก่ ฎหมายกาหนด 3. รปู แบบพิธีในการใชอ้ านาจตอ้ งเปน็ ไปตามทีก่ ฎหมายกาหนดเอาไว้ดว้ ย เปน็ ต้น ซ่ึงในงานศึกษาเก่ียวกับการกระทาภายใต้โครงการ Reshape ก็มีประเด็นท่ีเป็นปัญหา เกีย่ วกับอานาจของเจ้าหน้าที่ กระบวนการและรปู แบบการใช้อานาจอยู่หลายประการ อาทิเช่น การ ดาเนินการเพ่ือปรับเปล่ียนเส้นแนวเขตตามท่ีจะดาเนินการกันภายใต้โครงการ reshape ในกรณีที่ เปน็ พื้นที่อทุ ยานกด็ ี หรือในกรณีเป็นเขตพ้ืนที่ปาุ สงวนก็ตามซ่ึงล้วนแล้วมีคณะกรรมการตามกฎหมาย ของท้ังสองพ้ืนท่ีซ่ึงมีอานาจหน้าท่ีตามกฎหมายในส่วนท่ีเกี่ยวกับการเปล่ียนแปลงเขตพื้นท่ี ซ่ึงก็เป็น ประเด็นท่ีอาจจะทาให้โครงการ reshape ไม่สามารถท่ีจะดาเนินการได้จนครบข้ันตอน ดังที่จะ กลา่ วถึงในบทวเิ คราะหต์ อ่ ไป 1-9

โครงการวิจยั เพ่ือการติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนท่พี น้ื ที่ปุาไม้ 1.3 แนวคดิ การบรหิ ารกิจการบ้านเมืองและสงั คมที่ดี ในปัจจุบันภายใต้แนวคิดเรื่องการปฏิรูประบบราชการในทางกฎหมายได้ตราพระราช กฤษฎกี าว่าดว้ ยหลกั เกณฑ์และวธิ กี ารบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี่ ี พ.ศ. 2546 ซงึ่ เปน็ เครอ่ื งมอื สาคัญ ท้ังในทางการเมือง และในทางกฎหมายที่โครงการน้ีจะใช้เป็นแนวทางและเคร่ืองมือเพื่อดาเนินการ โดยหลักการที่สาคัญของ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 มีสาระสาคัญที่เป็นทั้งเปูาหมายและวิธีการในการพัฒนาท่ีจะนาไปสู่เปูาหมาย และเป็น กลไกสาคัญในทางการเมืองและกฎหมายในการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจ การพัฒนา ทรัพยากรมนุษย์ การสร้างความเป็นธรรมในสังคม ซ่ึงหากดาเนินการตามหลักเกณฑ์หมายถึงระบบ บริหารจัดการท่ีมีองค์ประกอบที่สาคัญ คือ มีความเป็นประชาธิปไตย ประชาชนมีส่วนร่วมใน กระบวนการตดั สินใจ ใหบ้ ริการสาธารณะทม่ี ปี ระสิทธภิ าพ ตลอดจนการเคารพสทิ ธิมนุษยชน และยึด มั่นในความสุจริต ความถูกต้องดีงาม และโปร่งใส หลักหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี หรือที่เรียกกันว่า “ธรรมาภิบาล” ประกอบด้วย หลักการสาคญั ๆ 6 ประการ ดังตอ่ ไปนี้ 1. หลักนิติธรรม เป็นหลักที่ถือเป็นกฎ กติกาในสังคมท่ีทุกคนมีส่วนเกี่ยวข้อง ดังน้ัน การตรา กฎหมายท่ีถูกต้อง เป็นธรรม การบังคับให้เป็นไปตามกฎหมายโดยคานึงถึงสิทธิเสรีภาพของสมาชิก ระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมที่ดีมีความเป็นธรรมและมีความชัดเจน มีระบบลงโทษที่ เหมาะสม รวมทั้ง มีการบังคับใช้ท่ีคานึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชน จะช่วยควบคุมการใช้อานาจ ของรัฐให้เป็นไปอย่างชอบธรรม พร้อมกับช่วยคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ไม่ให้ถูก ละเมิดโดยการใชอ้ านาจรัฐ และจะเกิดผลในทางตรงกันข้ามหากกฎหมายและระบบยุติธรรมอ่อนแอ จะก่อให้เกิดพฤติกรรมการแสวงหาผลประโยชน์จากข้อกฎหมายและแพร่กระจายกว้างขวางนาไปสู่ การทุจริตในระดับการใช้อานาจหน้าที่อย่างไม่ระมัดระวัง กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนและ กระทบต่อการลงทุนทางเศรษฐกจิ 2. หลักคุณธรรม เป็นการพัฒนาให้บุคลากรของภาครัฐยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม การ ส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองเพ่ือให้เป็นผู้ท่ีมีความซ่ือสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มี ระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริต การบริหารจัดการ ที่ดีภาครัฐเป็นการบริหารท่ีไม่เพียงแต่ให้ ความสาคัญกับประสิทธิภาพแต่ต้อง ให้ความสาคัญกับการดารงรักษาไว้ซ่ึงหลักการอันถูกต้อง การ ยึดถือระบบคุณธรรม คุณค่าและความดีงามท้ังหลาย ท้ังน้ี เพราะระบบคุณค่าและค่านิยมต่าง ๆ ใน ระบบราชการจะเป็นปัจจัยกาหนดพฤติกรรมของข้าราชการ และชี้นาวิธีการให้บริการ แก่ ประชาชนดว้ ย 3. หลักความโปร่งใส การทางานที่เปิดเผยและสามารถตรวจสอบได้ จะส่งผลให้การทุจริต คอรปั ชัน่ และความดอ้ ยประสิทธภิ าพในการปฏบิ ัติงานของข้าราชการลดลง ดังนั้น ถ้าภาครัฐจัดระบบ 1-10

โครงการวิจยั เพื่อการติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนทพ่ี น้ื ที่ปาุ ไม้ การบริหารจัดการให้มีความโปร่งใสและเปดิ เผยให้ประชาชนเข้ามาร่วมรับรู้ในวธิ ีการและขั้นตอนการ ทางาน ไดม้ ีโอกาสตรวจสอบการปฏิบัติงาน ตลอดจนผลการดาเนินงานจะส่งผลให้ข้าราชการมีความ รับผิดชอบต่อการทางานและผลของงาน มีการปฏิบัติงานอย่างถูกต้องเป็นธรรม และก่อให้เกิด ประโยชน์สุขแก่ประชาชนและประเทศชาติโดยรวมมากข้ึน ซ่ึงจะทาให้ประชาชนมีความมั่นใจว่า ขา้ ราชการมีความตั้งใจจรงิ ในการปฏบิ ตั ิงาน 4. หลักการมีส่วนร่วม เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมรับรู้ มีส่วนเกี่ยวข้อง กับกระบวนการตัดสินใจ กระบวนการดาเนินการของโครงการ รวมถึงได้รับการเสริมสร้างขีด ความสามารถในการเข้ามามสี ว่ นร่วม การมีส่วนร่วมจึงเป็นกระบวนการท่ีประชาชนผมู้ ีส่วนไดส้ ่วนเสยี มีส่วนร่วมทางการเมือง การบริหาร และการตัดสินใจในเร่ืองต่าง ๆ รวมทั้งการจัดสรรทรัพยากรของ ชุมชนและของชาติ โดยมกี ารแสดงทัศนะตา่ ง ๆ ต่อการดาเนินงานท่ีมีผลต่อชวี ิต ความเป็นอยู่ เพ่ือให้ รัฐบาลนาไปประกอบการตัดสินใจระดับนโยบาย การให้คาแนะนาปรึกษา ร่วมวางแผน ร่วมปฏิบัติ รวมตลอดจนควบคุมการดาเนินงาน ดังน้ัน การมีส่วนร่วมจึงเป็นการ สื่อสารสองทาง มีการ แลกเปลี่ยนข้อมูลและรับฟังความเห็นซึ่งกันและกันระหว่างรัฐกับประชาชน ซึ่งเป็นกระบวนการท่ี เสริมสร้างความสามัคคีในชาติ ในขณะเดียวกัน จะก่อให้เกิดกระบวนการติดตามตรวจสอบนโยบาย และการดาเนินงานของรฐั ใหด้ าเนินงานทรี่ ับผิดชอบตอ่ สังคมมากขึน้ 5. หลักความคุ้มค่า การพัฒนาที่ย่ังยืนจะต้องบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรท่ีมีอยู่อย่าง จากดั ใหเ้ กดิ ประโยชน์สขุ แก่สว่ นรวม คานงึ ถงึ ความประหยดั ความคมุ้ คา่ สรา้ งสรรคส์ ินค้าและบริการ ท่ีมีคุณภาพ โดยยึดถือประชาชนเป็นเปูาหมายสูงสุดในการทางาน ดังน้ัน ภาครัฐซึ่งยังคงฐานะเป็น แกนสาคัญในกระบวนการบริหารจัดการในการพฒั นาประเทศและการให้บริการแก่ประชาชน จึงอาจ จาเป็นต้องมีการปรับเปล่ียนวิธีการและกลไกการทางานให้คานึงถึงความคุ้มค่าและประสิทธิภาพ มากขึ้น 6. หลักความสานึกรับผิดชอบ เป็นกระบวนการทางานท่ีจะช่วยเสริมสร้างประสิทธิภาพการ ทางานให้ดีขึ้น ความสานึกรับผิดชอบต่อการปฏิบัติงานของ หน่วยงานจะต้องมีลักษณะสาคัญ 6 ประการ คือ การมีเปูาหมายที่ชัดเจน ทุกคนเป็นเจ้าของร่วมกัน การปฏิบัติการอย่างมีประสิทธิภาพ การจัดการพฤติกรรมที่ไม่เอื้ออานวยให้เกิดการรับผิดชอบ การทางานอย่างไม่หยุดย้ัง การมีแผน สารองการติดตามประเมินผลการทางาน เน่ืองจากภาครัฐเป็นผู้ใช้อานาจหน้าที่ในการบริหารจัดการ กิจการของรัฐในทุกระดับ ดังน้ัน จึงต้องสร้างเครื่องมือและวัฒนธรรมสานึกรับผิดชอบให้เกิดแก่ ข้าราชการอย่างกว้างขวาง ความรับผิดชอบและตรวจสอบได้จะเป็นการตรวจสอบและควบคุม พฤติกรรมของข้าราชการใหร้ ับผดิ ชอบต่อภารกจิ ตอ่ สังคม กระตือรอื รน้ ใน 1-11

โครงการวจิ ัยเพื่อการติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนทพ่ี น้ื ท่ีปุาไม้ การแก้ปัญหาของประชาชน เคารพความคิดเห็นท่ีแตกต่าง และ กล้าที่จะยอมรับผลดีผลเสียจากการ กระทาของตนเองโดยมี เปูาหมายสาคัญ 7 ประการ กาหนดไว้ในมาตรา 6 แห่งพระราชกฤษฎีกา ดงั กล่าว คอื การบรหิ ารกิจการบ้านเมอื งที่ดี ไดแ้ ก่ การบริหารราชการเพอื่ บรรลเุ ปาู หมายดังตอ่ ไปน้ี 1. เกดิ ประโยชนส์ ุขของประชาชน 2. เกิดผลสัมฤทธต์ิ อ่ ภารกจิ ของรัฐ 3. มีประสทิ ธิภาพและเกดิ ความคุ้มคา่ ในเชงิ ภารกิจของรฐั 4. ไม่มีขัน้ ตอนการปฏิบตั ิงานเกินความจาเป็น 5. มกี ารปรบั ปรงุ ภารกจิ ของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์ 6. ประชาชนไดร้ ับการอานวยความสะดวกและไดร้ บั การตอบสนองความต้องการ 7. มีการประเมนิ ผลการปฏบิ ตั ริ าชการอยา่ งสมา่ เสมอ บ ท บั ญ ญั ติ ดั ง ก ล่ า ว เ ป็ น ก า ร ก า ห น ด ข อ บ เ ข ต ค ว า ม ห ม า ย ข อ ง ค า ว่ า “ก า ร บ ริ ห า ร กิ จ ก า ร บา้ นเมืองที่ดี” ในภาพรวมซ่ึงจะเป็นการชี้ให้เห็นวัตถุประสงค์ของการบริหารราชการท่ีกาหนดในพระ ราชกฤษฎีกาฯ และเป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการของทุกส่วนราชการในการกระทาภารกิจใด ภารกจิ หน่ึงว่า ตอ้ งมีความม่งุ หมายใหบ้ รรลุเปาู หมายในส่ิงเหล่าน้ี คือ 1. เกิดประโยชน์สุขของประชาชน ซึ่งได้แก่ การบริหารราชการท่ีตอบสนอง (Responsiveness) ต่อความต้องการของประชาชนและพยายามมุ่งให้เกิดผลกระทบในเชิงบวก (positive impact) ต่อการพฒั นาชีวติ ของประชาชน 2. เกิดผลสัมฤทธ์ิต่อภารกิจของรัฐ ซ่ึงได้แก่ การบริหารเพื่อให้ได้รับผลลัพธ์ (Outcome) ตรงตามวัตถุประสงค์ (objective) ที่วางไว้ โดยมีการบริหารแบบ มุ่งเน้นผลสัมฤทธ์ิ(result-based management) และการจดั ทาข้อตกลงว่าดว้ ยผลงาน (performance agreement)ในทกุ ระดับ 3. มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ซึ่งได้แก่ การบริหารที่จะต้อง พจิ ารณาในเชงิ เปรยี บเทียบระหวา่ งปัจจัยนาเข้า (Input) กับผลลัพธ์ (outcome) ท่ีเกิดข้ึน โดยมีการ ทา Cost-benefit analysis ให้สามารถวิเคราะห์ความเป็นไปได้และความคุ้มค่าของแผนงานหรือ โครงการต่าง ๆ เทยี บกบั ประโยชนท์ ่ไี ด้รับ รวมทง้ั จดั ระบบการวางเปาู หมายการทางานและวัดผลงาน ของแตล่ ะบคุ คล (individual scorecards) เช่ือมโยงกับระดบั องคก์ าร (organization scorecards) 4. ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจาเป็น ซ่ึงได้แก่ การกาหนดระยะเวลาในการ ปฏิบัติงานและการลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน(Process simplification) และจัดให้มีการกระจาย อานาจการตัดสนิ ใจ (empowerment) เพ่อื ให้การปฏิบตั ิงานเสรจ็ สิ้นทจี่ ุดบริการใกล้ตัวกบั ประชาชน รวมทง้ั การปฏบิ ตั งิ านในรปู แบบ one-stop service 5. มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อเหตุการณ์ ซึ่งได้แก่ การทบทวนและ ปรับปรุงกระบวนการและขั้นตอนทางานใหม่อยู่เสมอ (Process redesign) ซ่ึงจาเป็นต้องทบทวน 1-12

โครงการวิจัยเพ่ือการติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนท่ีพนื้ ที่ปุาไม้ ลาดบั ความสาคญั และความจาเปน็ ของแผนงาน และโครงการทุกระยะ (program evaluation) การ ยุบเลิกส่วนราชการท่ีไม่จาเป็นและการปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบต่างๆ ให้เหมาะสมกับ สภาวการณ์อยูเ่ สมอ 6. ประชาชนได้รับการอานวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความต้องการ ซ่ึงได้แก่ การปฏบิ ตั ิราชการที่มงุ่ เน้นถงึ ความตอ้ งการและความพงึ พอใจของประชาชนผู้รับบริการเป็นหลัก โดย มีการสารวจความต้องการของประชาชน (Citizen survey) และความพึงพอใจของผู้รับบริการ (customer survey) ในหลากหลายวิธีและเป็นไปอย่างสม่าเสมอเพ่ือนามาปรับปรุงการปฏิบัติ ราชการต่อไป 7. มกี ารประเมนิ ผลการปฏบิ ัติราชการอยา่ งสม่าเสมอ ซึง่ ไดแ้ ก่ การตรวจสอบและวัดผลการ ปฏิบตั ิงานเพ่อื ให้เกดิ การควบคมุ ตนเอง(internal control) ซึ่งจะทาใหส้ ามารถผลักดันการปฏบิ ตั งิ าน ขององคก์ รใหบ้ รรลเุ ปูาหมายไดอ้ ย่างมปี ระสิทธภิ าพ หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี ดังที่กล่าวมาข้างต้น มีผลกาหนดให้ ส่วนราชการทั้งหลายจะต้องนาไปปฏิบตั ิตาม ซึ่งหากพจิ ารณาในกรณีการดาเนินการตามแนวทางของ โครงการ reshape ดังที่ศึกษานี้ จะเห็นได้ว่าเปน็ โครงการที่มีส่วนราชการตา่ งๆเข้ามาเก่ียวข้องทั้งใน ระดับกระทรวง ระดับกรม ราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นหน่วยงานที่จะต้องอยู่ภายใต้ บังคับของพระราชกฤษฎกี าดังกล่าวทั้งสิ้น ซึ่งหากมองในเชิงของเคร่ืองมือในการช่วยทาให้การดาเนิน โครงการ reshape ได้รบั การยอมรบั และเกิดความชอบธรรมมากข้นึ 1.4 แนวคิดวา่ ด้วยเร่ือง ขอ้ มูลข่าวสารทางราชการ พนื้ ฐานความคดิ ของประเด็นเรอ่ื งการเปดิ เผยของมูลของทางราชการคือ “สิทธิในการรับรู้ ” ( Right to know ) ของประชาชน ซึ่งเปน็ สิทธขิ ั้นพ้นื ฐานตามรัฐธรรมนูญซ่ึงจะนาไปสู่หน้าท่ีของรัฐ ในการท่ีจะต้องจัดระบบให้ประชาชนสามารถท่ีจะเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการ (Right to access public information ) ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 รับรองสิทธิดังกล่าวไว้ในมาตรา 56 ซ่ึง บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้ทราบและเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วย ราชการ หนว่ ยงานของรฐั รัฐวสิ าหกจิ หรือราชการส่วนท้องถ่ิน เว้นแตก่ ารเปิดเผยข้อมูลหรือข่าวสาร นั้นจะกระทบต่อความม่ันคงของรัฐ ความปลอดภัยของประชาชนหรือส่วนได้เสียอันพึงได้รับความ คุ้มครองของบุคคลอ่ืน ทั้งน้ีตามท่ีกฎหมายบญั ญัติ” โดยมีกลไกท่ีจะทาให้สิทธิดังกล่าวเป็นจริงในทาง ปฏิบัติคือมี พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 กาหนดรายละเอียดของสิทธิ และเงือ่ นไขในการใช้สิทธิดงั กลา่ วไว้ ในพระราชบญั ญตั ขิ อ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 มีเจตนารมณ์ 3 ประการ คือ 1-13

โครงการวจิ ยั เพ่ือการติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนทพ่ี นื้ ทป่ี าุ ไม้ 1. การรบั รองสิทธขิ องประชาชนให้มีโอกาสรบั รขู้ อ้ มูลขา่ วสารของทางราชการมากขึน้ 2. การเขา้ ถงึ สทิ ธดิ ังกลา่ วทาให้ประชาชนสามารถปกปอู งประโยชนข์ องตนไดด้ ีขนึ้ 3. ในขณะเดยี วกันก็มีกลไกในการให้ความคุ้มครองสิทธสิ ่วนบคุ คลในกรณีท่ีข้อมูลส่วนบคุ คล ตกอยู่ในมอื ของภาครฐั กลไกซึ่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 กาหนดไว้ได้วาง หลักเกณฑ์และวิธีการในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการ โดยการวางหลักการพ้ืนฐาน 2 หลกั การใหญ่ ๆ คอื ห ลั ก ที่ ว่ า ป ร ะ ช า ช น ทุ ก ค น ส า ม า ร ถ ที่ จ ะ เ ข้ า ถึ ง ข้ อ มู ล ข อ ง ท า ง ร า ช ก า ร ไ ด้ โ ด ย ท่ี ผู้ น้ั น ไ ม่ จาเป็นตอ้ งเป็นผู้มีส่วนได้เสีย หรือจะต้องมีประโยชน์เกี่ยวข้องกับข้อมูลข่าวสารของทางราชการที่ขอ และ หลักท่ีว่า “เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น” ซ่ึงเป็นการกลับหลักการเดิมที่ระบบ ราชการยดึ ถอื ตลอดมา นอกจากน้ันยังจัดกลไกท่ีจะดาเนินการวินิจฉัยช้ีขาดในกรณีท่ีเกิดปัญหาเรื่องการเปิดเผย ขอ้ มูลของทางราชการขนึ้ มาโดยเฉพาะแยกจากระบบราชการปรกติ การรับรองให้ประชาชนมีสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการดังที่กล่าวมาได้ สง่ ผลในประการตอ่ มาแกป่ ระชาชน คอื การเขา้ ไปมีส่วนรว่ มกบั การทางานของหน่วยงานตา่ งๆของรัฐ ซ่ึงหากพิจารณาในโครงการ reshape ที่เป็นประเด็นสาหรับในการศึกษาน้ีก็จะเปน็ ประโยชน์อย่าง มากในการแสวงหาแนวทางในการแก้ไขปัญหาต่างๆท่ีเกิดข้ึนสืบเนื่องจากความผิดพลาด ความคลาด เคลื่อน ความไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของพื้นที่ ซ่ึงเปล่ียนแปลงไปจากเวลาท่ีมีการ บญั ญัติและประกาศใชก้ ฎหมายไปเป็นเวลานานแล้ว 2. กลมุ่ แนวคิดทเี่ กีย่ วกับการจัดการท่ดี นิ ของรฐั 2.1 แนวคิดเรอ่ื งการจดั การท่ีดินของรัฐ แนวคิดที่สาคัญในการจัดการที่ดินของรัฐอันที่จริงแล้วแนวคิดนี้เป็นองค์ประกอบส่วนหน่ึง ของแนวคิดเร่ืองทรัพย์สินของรัฐ (State property) โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับที่ดินแล้วมีการ จัดแบ่งประเภทของท่ีดินของรัฐโดยแบ่งตามประโยชน์ที่จะได้จากท่ีดินในรูปแบบต่างๆ โดยมีการ จดั ตง้ั หน่วยงานในระดับกรมข้นึ มาควบคมุ ดูแลผลประโยชนใ์ นลกั ษณะต่างๆ สาหรับแนวคิดในเรื่องการจัดการท่ีดินของรัฐ อาจจะกล่าวได้ว่าก่อนมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสงั คมแหง่ ชาติ แนวคดิ ในการจดั การ ณ.เวลานัน้ ไมไ่ ด้มีเปาู หมายเพ่อื การพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจ เป็นหลัก ดังนั้น ในการจัดการที่ดินในเวลาน้ันจึงเป็นการจัดการไปตามความต้องการของหน่วยงาน ต่างๆท่ีต้องการจะใช้ซ่ึงส่วนใหญ่ก็เป็นไปเพื่อความมั่นคงในทางราชการทหารเป็นหลัก และมักจะมี 1-14

โครงการวิจัยเพอ่ื การติดตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนทพี่ น้ื ที่ปุาไม้ วธิ ีการของทางราชการในแตล่ ะหน่วยงานดาเนินการสงวน หวงกันไว้ใช้ประโยชน์ ซึ่งในความเป็นจริง บางพื้นที่ก็มีการใช้ประโยชน์อย่างจริงจัง แต่ในบางพื้นที่ท่ีมีการหวงกันไว้เป็นท่ีของรัฐก็ไม่มีการใช้ ประโยชน์หรืออาจจะมีการใชเ้ ป็นบางส่วน เช่นพ้ืนที่ซ้อมรบเป็นพื้นท่ีที่ใช้ในการฝึกเป็นคร้ังเป็นคราว เป็นพน้ื ท่ีเตรียมที่จะเวนคืนเน่ืองจากมีโครงการท่ีจะดาเนินการแต่ยังไม่มีงบประมาณ หรือเป็นพืน้ ท่ีท่ี เวนคืนเพื่อดาเนินโครงการต่างๆแต่ยังไม่มีการดาเนินการ ซ่ึงในช่วงหลังๆนอกจากการเวนคืนแล้ว หนว่ ยงานของรัฐอาจใชว้ ธิ ีการซื้อทดี่ นิ มาดาเนินการ ฯลฯ ในขณะเดียวกันในระบบท่ีดินของเอกชนก็มีกฎหมายที่วางระบบการได้มาซึ่งสิทธิในท่ีดิน โดยกาหนดให้ผู้ท่ีครอบครองทาประโยชน์เป็นผู้ท่ีมีสิทธิในที่ดินและในระยะต่อมาเมื่อมีการนาระบบ การจดทะเบียนสิทธิในที่ดินมาใช้ทาให้การจัดการที่ดินของเอกชนโดยรัฐก็ดาเนินการผ่านระบบ เอกสารสิทธิในที่ดินประเภทต่างๆท่ีมีความแตกต่างหลากหลาย และมีสถานะของสิทธิท่ีไม่เท่าเทียม กัน ขึ้นอยู่กับนโยบายของฝุายการเมืองในแตล่ ะช่วงระยะเวลา ยิ่งไปกว่าน้ันสิทธใิ นที่ดินภายใต้ระบบ การจัดการในสิทธิในที่ดินแต่ละประเภทภายใต้นโยบายทางการเมืองเอกสารสิทธิในที่ดินดังกล่าวก็ อาจจะมีการเปล่ียนแปลงท่ีทาให้เป็นเง่ือนไขหนึ่งท่ีส่งเสริมให้เกิดการซ้ือขายสิทธิในท่ีดินแม้ในทาง กฎหมายจะหา้ มไว้กต็ าม 4 ภายใต้แนวคิดการจัดการท่ีดินของรัฐดังที่กล่าวมาในปัจจุบัน มีที่ดินของรัฐในรูปแบบต่างๆ มากมาย ซ่งึ ประกอบด้วย 1. ท่ีดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซ่ึงได้แก่ ที่รกร้างว่างเปล่า ที่พลเมืองใช้ รว่ มกนั หรือ ทซี่ ่ึงใช้เพ่ือประโยชนข์ องแผ่นดินโดยเฉพาะ5 4 ดังเช่นที่ดินในเขตพ้ืนที่สปก.ท่ีมีการซื้อขายกันโดยผู้ซื้อท่ีดินมีความหวังว่าในอนาคตจะมีการเปล่ียนจาก สิทธิทากินในท่ีดินไปเป็นโฉนดท่ีมีสถานะของสิทธิที่ดีกว่าดังจะเห็นได้จากการมีนโยบายของฝุายการเมืองท่ีต้องการ แปลงสินทรัพย์ใหเ้ ปน็ ทนุ เขา้ มาเสรมิ ให้เหน็ ถงึ ความเป็นไปได้ท่ีจะเกิดการเปลี่ยนแปลงสิทธิในที่ดินซง่ึ จะทาให้ที่ดิน มีมูลค่าในเชิงราคาท่สี งู ข้ึน ความคดิ ท่ีหวังว่าจะมกี ารเปลี่ยนแปลงสถานะของสิทธิในที่ดินดังท่ีกล่าวมาข้างต้น ในปัจจุบันไม่ได้จากัด อยู่แต่เฉพาะท่ีดินที่มีการออกเอกสารสิทธิได้เท่านั้น แม้กระทั้งท่ีดินของรัฐซ่ึงห้ามไม่ให้มีการออกเอกสารสิทธิก็มี การเข้าไปซื้อขายครอบครองผ่านกระบวนการต่างๆที่มีความสลับซับซ้อน ผนวกกับขบวนการทุจริตโดยระดับ นโยบายและโดยระดับปฏิบัติการท้ังที่เป็นเจ้าหน้าท่ีของรัฐ และขบวนการนายหน้าผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ต่างๆ ดังที่ ปรากฏเปน็ ข่าวเลด็ รอดออกมาเป็นระยะๆ 5 ปรากฎอยใู่ น ป.พ.พ. ม. 1304 ซึง่ บัญญัติว่า “สาธารณสมบัติของแผ่นดินน้ัน รวมทรัพย์สินทุกชนิดของ แผน่ ดินซึง่ ใชเ้ พ่อื สาธารณประโยชน์ หรอื สงวนไวเ้ พ่อื ประโยชนร์ ว่ มกนั (1) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และท่ีดินซงึ่ มีผู้เวนคืน หรือทอดท้ิงหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดย ประการอ่ืนตามกฎหมายท่ดี นิ (2) ทรัพย์สนิ สาหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เปน็ ตน้ ว่า ท่ีชายตลง่ิ ทางน้า ทางหลวง ทะเลสาบ 1-15

โครงการวิจัยเพอ่ื การตดิ ตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนท่พี น้ื ทปี่ าุ ไม้ 2. ทีด่ นิ ราชพัสดุ 3. ท่ีดินซ่ึงมีกฎหมายกาหนดไว้เป็นกรณีเฉพาะอาทิเช่น พื้นท่ีเพ่ือการอนุรักษ์ ประเภทต่างๆซ่ึงเป็นกรณีศึกษาของโครงการนี้ท่ีดินซ่ึงรัฐนามาจัดสรรเพื่อให้ประชาชนทาประโยชน์ เช่น ที่ดินสปก.ท่ีดินท่ีดาเนินการเป็นนิคมพัฒนาตนเอง พื้นที่ซึ่งดาเนินการจัดต้ังเป็นเขตนิคม อุตสาหกรรม เปน็ ตน้ การแบ่งพ้ืนท่ีออกเป็นประเภทต่างๆตามวัตถุประสงค์ตัวอย่างข้างต้นอยู่ภายใต้การ ควบคุมดแู ลขององคก์ รของรฐั ทัง้ ทเี่ ปน็ ระบบบรหิ ารแบบราชการประจาและรัฐวสิ าหกจิ แนวคิดการบริหารจัดการท่ีดินของรัฐดงั ที่กล่าวมา เม่ือถูกนามาใช้ภายใต้กรอบและข้อจากัด ของระบบราชการ จึงทาให้เกิดปัญหาในเชิงประสิทธิภาพของระบบการจัดการไม่ว่าจะเป็นปัญหาใน เรอ่ื งของความไมช่ ดั เจนของนโยบาย การขาดการวางแผนในการบริหารจัดการในกรณีที่มีการกาหนด แผนกย็ ังเป็นปัญหาด้านการไม่สามารถดาเนนิ การให้เป็นไปตามแผนการขาดระบบฐานข้อมูลหลักที่ได้ มาตรฐานเกยี่ วกับฐานทรัพยากร การไมส่ ามารถทีจ่ ะบรู ณาการดา้ นตา่ งๆของระบบการบริหารจัดการ ไม่ว่าจะเป็นระบบฐานข้อมูล ระบบการบริหารงานบุคคล ระบบงบประมาณ ระบบกฎหมายและแนว ปฏบิ ัติ ฯลฯ ซงึ่ ปัญหาทงั้ นีเ้ นือ่ งมาจากระบบการบรหิ ารจดั การไม่ถกู ให้ความสาคญั ขาดนโยบายท่ีให้ การสนับสนุนอย่างจริงจัง และวิธีการจัดทานโยบายยังคงเป็นระบบปิดท่ีตกอยู่ภายใต้ระบบราชการ จงึ ทาให้ไม่มีนโยบายท่ีเป็นนโยบายสาธารณะอยา่ งแทจ้ รงิ 6 ระบบการจัดการที่ดินของรัฐ( ที่ดี )มีหลักการแนวคิดอยา่ งไร จากการศึกษามีงานของ Willi Zimmermamn ท่ีทาการศึกษาเปรียบเทียบเกี่ยวกับระบบ การบริหารจัดการที่ดินของรัฐในประเทศต่างๆ พบว่า ในประเทศท่ีอยู่ในช่วงการตกอยู่ในอาณานิคม ช่วงการรวมชาติ ช่วงที่มีการเปลี่ยนผ่านอานาจทางการเมืองในช่วงระยะเหล่าน้ีการจัดการท่ีดินของ รัฐเปน็ ประเด็นทนี่ ่าสนใจเปน็ อยา่ งมาก เพราะสามารถที่จะเป็นแบบเรียนท้ังในทางดา้ นบวกและด้าน ลบทป่ี ระสบการณซ์ ึ่งประเทศตา่ งๆเหลา่ น้นั ประสบสามารถที่จะให้บทเรียนกับผู้ท่ีสนใจศึกษาเกี่ยวกับ ระบบการบริหารจัดการทดี่ นิ ของรัฐ (3) ทรพั ยส์ ินใชเ้ พื่อประโยชนข์ องแผ่นดนิ โดยเฉพาะเป็นต้นว่า ปูอมและโรงทหาร สานักราชการ บ้านเมือง เรือรบ อาวุธยุทธภณั ฑ”์ 6 โปรดดูรายละเอียดใน “โครงการศึกษาวิเคราะห์เพื่อพัฒนานโยบายปุาไม้ให้เป็นนโยบายสาธารณะ” โดย ไพสิฐ พาณชิ ย์กลุ และคณะ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พ.ศ. 2549 1-16

โครงการวิจยั เพอ่ื การติดตามการปรบั ปรุงแนวเขตแผนทีพ่ น้ื ทป่ี ุาไม้ ประเด็นใหญ่ๆ ท่ีเป็นปัญหาทาให้ประเทศต่างๆเหล่าน้ันประสบปัญหาไม่สามารถท่ีจะ ดาเนนิ การเพอ่ื วางระบบการจดั การท่ีดนิ ของรฐั ท่ีดีได้ ประกอบดว้ ยประเด็นตา่ งๆทส่ี าคญั ๆดังตอ่ ไปนี้ 1. การไมม่ วี สิ ยั ทัศน์ร่วมกนั ในระดบั นโยบาย 2. แรงเสียดทางของกลุ่มผู้สูญเสียผลประโยชน์และผู้นาทางการเมืองท้ังในระดับชาติและ ระดบั ทอ้ งถน่ิ ตอ่ กระบวนการจัดการทีด่ นิ ที่โปร่งใสและสามารถที่จะตรวจสอบได้ 3. การเขา้ มาแทรกแซงระบบการจัดการที่ดินของรฐั โดยอทิ ธิพลทางการเมือง 4. การทุจริตในการให้สัมปทานในระยะยาวเพื่อการครอบครองที่ดินขนาดใหญ่โดยผู้มี อทิ ธิพล 5. การมีหน่วยงานที่แยกย่อยมากเกินไป ประกอบกับความไม่ชัดเจนในบทบาทและหน้าที่ ความรบั ผิดชอบ ความไม่มปี ระสทิ ธภิ าพของหนว่ ยงานทั้งในระดบั ชาตแิ ละระดบั ทอ้ งถนิ่ 6. การขาดสานึกร่วมกันของหน่วยงานของรัฐในทุกระดับที่จะแก้ไขปัญหาที่เกิดข้ึนกับที่ดิน ของรฐั 7. การขาดระบบข้อมูลพื้นฐานของสารสรเทศที่จาเปน็ ตอ้ งใช้ประโยชนใ์ นการบริหารจัดการ 8. การไม่มีระบบการจัดการกับข้อมูลท่ีเป็นปัจจุบันของการเปลี่ยนแปลงในด้านต่างๆทีเกิด ขนึ้ กับทีด่ ินของรัฐ การปฏิรูประบบการจัดการที่ดินของรัฐที่ดีจากประสบการณ์ของบางประเทศที่ประสบ ความสาเร็จในการปฏิรูประบบและสร้างระบบการบริหารจัดการที่ดินท่ีมีประสิทธิภาพ จะมีการ ออกแบบระบบเพ่อื เขา้ ไปควบคุมหรอื ดาเนินการในด้านต่างๆดังต่อไปนี้ 1. การจัดทารายการทด่ี นิ ของรฐั และระบบขอ้ มูลตา่ งๆของทดี่ ินของรฐั ในแต่ละรายการ 2. นโยบายท่ีชัดเจนเกี่ยวกับระบบการจัดการท่ีดินของรัฐ และกฎเกณฑ์ที่กาหนด รายละเอยี ดท้งั หลายท่ีจาเปน็ สาหรับการบริหารจดั การท่ีดินของรัฐ 3. มีระบบการบังคับใช้กฎหมายและหน่วยงานท่ีทาหน้าที่ปอู งกันการคอรัปช่ันดาเนินการใน การตรวจสอบตรวจสอบ 4. การกระจายอานาจการจัดการที่ดินของรัฐจากหน่วยงานส่วนกลางไปสู่หน่วยงานในระดับ ท้องถิน่ 5. การสร้างระบบการบริหาร-จัดการร่วมระหว่างที่ดนิ ของรัฐประเภทต่างๆ 6. สรา้ งระบบเช่อื มโยงการใช้ประโยชนใ์ นทีด่ ินของรฐั รว่ มกันใหเ้ กิดประโยชนส์ ูงสดุ 7. ทาให้ระบบการบริหารจัดการทด่ี นิ ของรฐั มีความรับผดิ ชอบต่อสงั คมและมคี วามโปรงใส7 7 โปรดดูรายละเอียดใน “Good governance in public land management“ โดย Willi Zimmermann เอกสารเผยแพร่ของ FAO, land reform land settlement and cooperatives 2007/2 หนา้ 31-40 1-17

โครงการวิจยั เพ่อื การตดิ ตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนท่พี นื้ ทปี่ ุาไม้ จากการศึกษาระบบการบริหารจัดการที่ดินของไทย ผ่านทางการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติ ของกฎหมาย (ในที่น้ีจะกล่าวถึงเฉพาะประเด็นเรื่อง ระบบแผนที่) ทาให้เห็นได้ว่า ภายใต้ระบบการ บริหารจัดการท่ีดินของรัฐโดยมีกฎหมายเป็นเครื่องมือในการบริหารจัดการ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ การบริหารจัดการพ้ืนที่ต่างๆมักจะต้องมีการกาหนดขอบเขตของที่ดินของรัฐโดยการใช้แผนท่ี แสดง ขอบเขตของที่ดินประกอบ ดังน้ัน แผนท่ีต่างๆที่เกิดขึ้นจากการที่พระราชบัญญัติเหล่าน้ันกาหนดให้ ตอ้ งดาเนนิ การจัดทาข้นึ จึงมีหน้าท่ี 3 ด้านท่ีสาคัญๆ คือ 1. ทาหน้าที่กาหนดขอบเขตพ้ืนที่เพื่อให้เจ้าพนักงานตามกฎหมายมีอานาจเข้าไป ดาเนนิ การต่างๆเหนอื ท่ดี นิ ที่อย่ใู นเขต 2. ทาหน้าท่ีกาหนดสถานะของสิทธิในท่ีดินที่อยู่ในเขตพ้ืนท่ีท่ีประกาศ ว่าสถานะ ของสทิ ธเิ หนอื ที่ดนิ เปน็ อย่างไร 3. ทาหน้าท่ีกาหนดขอบเขตของสิทธิในทางกายภาพของผู้ทรงสิทธิแต่ละคนว่ามี แดนสทิ ธิแค่ไหนอยา่ งไร การทรี่ ะบบกฎหมายท่เี กี่ยวกบั การจดั ท่ีดินของรัฐมงุ่ ทจี่ ะกาหนดเขตที่ดินของรัฐด้วยวิธีการใช้ กลไกอานาจตามกฎหมายภายใต้ข้อจากัดในประสิทธิภาพของระบบราชการในบริบทของก ารท่ีท่ีดิน ถูกทาให้เป็นสินค้าจึงทาให้เกิดปัญหาต่อระบบการจัดการท่ีดินภาครัฐท้ังระบบทั้งในแง่ของความ น่าเชือ่ ถอื ของผ้ดู าเนนิ การซึ่งในที่น้ีคือหน่วยงานตา่ งๆของภาครัฐเคร่ืองมือที่นามาใชใ้ นการดาเนินการ ซึ่งกค็ ือ กฎหมายทก่ี าหนดขอบเขตและวิธกี ารในการกาหนดขอบเขตของท่ีดนิ ของรัฐในแต่ละประเทศ และเมือ่ นากฎหมายมาใชเ้ ครอ่ื งมอื เป็นหลกั โดยขาดการพัฒนาเคร่ืองมอื หรือรปู แบบในการดาเนินการ ในลักษณะอ่ืนๆที่ส่งผลให้เกิดการจัดการพ้ืนท่ีของรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลท่ีสูง กวา่ ควบคู่ไปดว้ ยจึงสง่ ผลกระทบอยา่ งรุนแรงต่อระบบการบริหารจัดการท่ีดนิ ของรัฐเป็นอย่างมาก ดงั จะเห็นไดจ้ ากการครอบครองทีด่ นิ ของรฐั โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในรปู แบบต่างๆอยา่ งมากมาย การ ทจุ รติ เกี่ยวกับการออกเอกสารสทิ ธิในท่ีดนิ ในลกั ษณะตา่ งๆ ฯลฯ เปน็ ตน้ ดว้ ยเหตุดังนั้น การจัดการท่ีดินของรัฐภายใต้ระบบราชการจึงจาเป็นที่จะต้องมีการปฏิรูปท้ัง ในแง่ของระบบองค์กร วิธีการและระบบฐานข้อมูลต่างๆท่ีจาเป็นเกี่ยวกับการดาเนินการในการ บรหิ ารท่ดี ินของรัฐอยา่ งขนานใหญ่ซ่ึงแนวทางหนึ่งทีจ่ ะเปน็ ไปไดใ้ นทางปฏิบตั ิและเกิดประสิทธภิ าพได้ อยา่ งแทจ้ รงิ ดังเริ่มมีตัวอยา่ งกรณีศกึ ษาหลายๆกรณีทีน่ ่าสนใจ อาทิ เช่น 1-18

โครงการวจิ ยั เพ่อื การติดตามการปรบั ปรุงแนวเขตแผนทพ่ี นื้ ที่ปาุ ไม้ 1. การริเริ่มเก่ียวกับการจัดทาระบบฐานข้อมูลทั้งท่ีเก่ียวกับทรัพยากรธรรมชาติ และข้อมูลพ้ืนฐานอ่ืนๆท่ีมีความจาเป็นในการจัดทานโยบาย การตัดสินใจ การวางแผนปูองกันและ การแก้ปัญหาท่เี กดิ ข้นึ หรือกาลังจะเกดิ ขนึ้ ในระดับพน้ื ท่ี8 2. การริเริ่มพัฒนาเพ่ือฟื้นฟูความเข้มแข็งของชุมชนและนาไปสู่การสร้างระบบการ บริหารและการจัดการทรพั ยากรธรรมชาตใิ นระดับพน้ื ท่ี 9 3. ความพยายามในการจัดทาโครงการนาร่องเกี่ยวกับการจัดการที่ดินในรูปแบบท่ี แตกต่างๆไปจากระบบการจัดการของภาครัฐ เช่น โครงการนาร่องโฉนดชุมชน10 การจัดระบบการ จัดการพืน้ ทป่ี าุ ตามแนวคดิ ปุาชมุ ชน การจดั ทาเขตอภัยทานเพือ่ ฟ้ืนฟูลานา้ ฯลฯ กรณตี ัวอยา่ ง 2-3 ตัวอย่างดงั กล่าว เป็นการทาให้บทบาทของแผนที่แตกต่างไปจากเดิมและ เป็นประโยชน์ต่อฝุายต่างๆที่เก่ียวข้องกับพื้นท่ีนั้นๆ ซึ่งแตกต่างไปจากกระบวนการทาแผนท่ีของ ระบบราชการ โดยสิ้นเชิง 3. กลุ่มแนวคิดเกี่ยวกับระบบขอ้ มลู สาระสนเทศทางภูมิศาสตรแ์ ละแนวคิดการจดั ทาแผนท่ี 3.1 แนวคิดเกย่ี วกับมาตรฐานในการจัดทาระบบฐานขอ้ มูลภาครฐั และการจัดทาแผนท่ี แนวคิดเก่ียวกับการจัดทาระบบฐานข้อมูลกลางของภาครัฐ เป็นแนวคิดท่ีพัฒนาคู่ขนานมา กับการปฏิรูประบบราชการ ดังจะเห็นได้จากการมีความพยายามในการจัดตั้งหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง กับการจัดทาระบบฐานข้อมูลที่ใชเ้ ทคโนโลยีสมัยใหมห่ ลายหนว่ ยงาน ในปัจจุบันความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีทาให้มีการพฒั นาระบบฐานข้อมูล(ท่ีเกี่ยวกับแผนท่ี) ซงึ่ สามารถทจี่ ะแบง่ ออกเป็นสองระบบใหญๆ่ คอื ข้อมูลแผนท่ีทาด้วยกระดาษ และข้อมูลสารสนเทศ ภูมิศาสตร์ 11 และโดยข้อเท็จจริงไม่ว่าจะเป็นข้อมูลแผนที่ที่ทาด้วยกระดาษ หรือข้อมูลสารสนเทศ 8 ตัวอย่างเช่น “เรียนรู้กระบวนการแก้ไขปัญหาท่ีดินบริเวณอุทยานแหง่ ชาติบูโด – สุไหงปาดี จากกรณี พื้นท่ีอาเภอบาเจาะ จังหวดั นราธวิ าส” พรรณทพิ ย์ เพชรงาม บรรณาธกิ าร (2551) เป็นตน้ 9 อาทิ เชน่ การจดั ตง้ั ปุาชมุ ชนของชมุ ชนในพนื้ ท่ตี ่างๆ เป็นตน้ 10 อาทิเช่น ระเบียบสานักรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดกรรมสิทธ์ิที่ดินรูปแบบโฉนดชุมชน ตามมติครม.วันที่ 20 ตุลาคม 2552 ซึ่งเป็นโครงการนารอ่ งดาเนนิ การในท่ีดินจานวน 1 หมืน่ ไร่ ในพน้ื ที่ต่างๆ 30 พนื้ ที่ 11 โปรดดูรายละเอียดใน ตาราเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศศาสตร์ สานักงานพัฒนาเทคโนโลยี อวกาศและภูมิสารสนเทศ( องค์การมหาชน ) กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และ สมาคมสารวจข้อมูล ระยะไกลและสารสนเทศภูมศิ าสตร์แหง่ ประเทศไทย พ.ศ. 2552 หน้า 178-180 1-19

โครงการวิจัยเพ่อื การติดตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนท่ีพนื้ ท่ปี ุาไม้ ภูมิศาสตร์ท้ังสองระบบดังกล่าวสาหรับในกรณีประเทศไทยเองก็กาลังประสบกับปัญหาท่ีเกี่ ยวกับ มาตรฐานระบบสารสนเทศภูมศิ าสตร์ (GIS Standard)12 แต่เนอื่ งจากในงานศึกษาน้ี จะศกึ ษาวิจัยผลการดาเนินการโครงการปรับปรุงระบบฐานข้อมูล ท่ีเป็นแผนที่แสดงเขตท่ีดินของรัฐเป็นหลัก ซึ่งในปัจจุบันการดาเนินโครงการดังกล่าวในลักษณะ โครงการนาร่องและจะขยายโครงการให้ครอบคลุมทั้งหมด ดังนั้น ในส่วนที่เกี่ยวกับแนวคิดเก่ียวกับ การจัดทามาตรฐานข้อมูลสารสนเทศภมู ิศาสตร์ดังกล่าวจึงจะขอเน้นให้ความสาคัญที่ข้อมูลแผนที่เป็น หลัก ซึง่ ปัญหาใหญ่ของระบบฐานข้อมลู แผนทีซ่ ึ่งเป็นอย่ใู นขณะนี้กค็ ือ 1. การมหี น่วยงานท่ตี ้องดาเนินการในการจัดทาขอ้ มลู แผนทีต่ ามท่ีกฎหมายกาหนดให้ต้องทา หลายหนว่ ยงาน และมวี ตั ถุประสงคท์ แี่ ตกตา่ งกันออกไป และ 2. ปัญหาท่ีเป็นหัวใจสาคัญท่ีสุดซึ่งต้องรีบเข้าไปดาเนินการแก้ไขคือ การใช้ระบบอตั ราส่วน ของฐานข้อมูลแผนท่ีที่แตกต่างกัน โดยมีกฎหมายให้อานาจแต่ละหน่วยงานท่ีจะดาเนินการได้อย่าง อิสระภายใตก้ ฎหมาย จนไมม่ กี ารบรู ณาการข้อมูลแผนท่ที ม่ี ีความซับซ้อนและหลากหลายเข้าด้วยกัน 3. ปัญหาเร่ืองบุคคลากรท่ีมีความรู้ความเข้าใจเก่ียวกับหลักการพื้นฐานของเทคโนโลยีที่ เก่ยี วกับการจัดทาข้อมูลสารสนเทศยงั อยใู่ นวงจากัด 4. ปัญหาเรื่องการขาดกลไกที่มีประสิทธิเพ่ือการพัฒนามาตรฐานภูมิสารสนเทศท้ังในระดับ นโยบายและในระดับปฏิบตั ิ 5. การขาดความรว่ มมอื อย่างจรงิ จังระหวา่ งหน่วยงานท่ีเกี่ยวขอ้ ง13 ในปัจจุบันคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติมาตรฐานการจัดทาแผนท่ีใน ท่ีดินของรัฐ14 ทั้งน้ีเพ่ือต้องการที่จะกาหนดแนวทางการจัดทาแผนที่แสดงเขตท่ีดินของรัฐให้เป็น 12 เพื่อความเข้าใจท่ีถูกต้องและเป็นธรรมกับหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องกับระบบแผนที่และข้อมูลสารสนเทศ ไม่เฉพาะแต่ประเทศไทยเท่านั้นท่ีประสบปัญหาเร่ืองมาตรฐานสารสนเทศภูมิศาสตร์ ซ่ึงในแต่ละประเทศก็มี แนวทางและวิธีการท่ีจะปรับปรุงแก้ไขปัญหานี้เพ่ือทาให้ระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์ของประเทศเป็นระบบที่เกิด ประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ โดยปัจจุบันมีแนวทางในการปรับเปล่ียนระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์เพ่ือใหอ้ ยใู่ น มาตรฐาน 3 แนวทางใหญ่ๆ ไดแ้ ก่ 1. การปรบั เปล่ยี นมาตรฐานตา่ งประเทศใหเ้ ปน็ ของตนเอง 2. การพัฒนามาตรฐานของชาติ 3. การใช้มาตรฐานตามแนวปฏบิ ัติของผผู้ ลติ สาหรับผู้ท่ีสนใจโปรดอ่านรายละเอียดใน ตาราเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศศาสตร์ สานักงาน พัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ( องค์การมหาชน ) กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และ สมาคม สารวจข้อมลู ระยะไกลและสารสนเทศภมู ิศาสตร์แห่งประเทศไทย พ.ศ. 2552 หนา้ 146 - 177 13 อา้ งแลว้ หน้า 176 1-20

โครงการวิจัยเพ่ือการตดิ ตามการปรบั ปรุงแนวเขตแผนทพ่ี นื้ ท่ีปาุ ไม้ มาตรฐาน เดียวกัน เพื่อให้ส่วนราชการท่ีมีหน้าที่ถือปฏิบัตพิ ร้อมท้ังกาหนดหน่วยงานกลางเพื่อทา หน้าที่รวบรวมและจัดทาฐานข้อมูลแผนที่รูปแปลงที่ดินของรัฐ ท้ังน้ีในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมี สาระสาคญั ดังต่อไปนี้ 1. กาหนดนิยามคาว่า “แผนท่ีรูปแปลงท่ีดิน” “ระวางแผนท่ี” “ที่ดินของรัฐ” “ส่วน ราชการ” และ “คณะกรรมการ” 2. กาหนดให้มีคณะกรรมการมาตรฐานการจัดทาแผนท่ีในที่ดินของรัฐ ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีท่ีนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็น ประธานกรรมการ กรรมการ โดยตาแหน่ง และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งต้ังอีกไม่เกินแปดคนเป็นกรรมการ โดยแตง่ ตง้ั จาก ผมู้ ีคณุ สมบัตติ ามทก่ี าหนด และมคี ณะกรรมการฯ มอี านาจหนา้ ท่ีตามที่กาหนด 3. กาหนดวาระการดารงตาแหน่งของกรรมการ การพ้นจากตาแหน่ง และการประชุมของ คณะกรรมการฯ 4. ให้คณะกรรมการฯ มอี านาจวินจิ ฉยั ชี้ขาดปญั หาเกยี่ วกับเขตทีด่ นิ ของรัฐ และให้คาวินิจฉัย ของคณะกรรมการฯ เป็นท่ีสุด โดยให้กรมที่ดินมีหน้าท่ีปฏิบัติงานเกี่ยวกับงานวิชาการและธุรการ ให้แก่คณะกรรมการฯตลอดจนมหี นา้ ทต่ี ามทกี่ าหนด 5. ให้ส่วนราชการมีหน้าท่ีจัดทาแผนที่แสดงเขตที่ดินซ่ึงกาหนดตามกฎหมาย หรือมติ คณะรัฐมนตรีฯ จัดทาระวางแผนท่ีและแผนที่รูปแปลงที่ดนิ ในที่ดนิ ของรัฐให้เป็นไปตามมาตรฐาน ที่ กาหนดไวใ้ นพระราชบัญญัติน้ี และตามหลักเกณฑ์และวิธีการรังวดั ท่กี าหนดในกฎกระทรวง 6. กาหนดหลักเกณฑ์และวธิ ีการจัดทาระวางแผนท่ีและแผนที่รูปแบบแปลงท่ีดิน มาตราส่วน ของระวางแผนที่ การจัดทาข้อมูลในระบบดิจิตอล การเปล่ียนแปลงแก้ไขแผนที่รูปแปลงท่ีดิน และ การจัดเก็บรายการรังวัด รายการคานวณแผนที่ระวางแผนที่และต้นร่างแผนที่รูปแปลงที่ดนิ ตลอดจน การจดั เก็บขอ้ มูลในระบบดจิ ติ อลหรือระบบอิเลก็ ทรอนกิ สต์ ามทค่ี ณะกรรมการฯประกาศกาหนด 7. ให้ส่วนราชการตอ้ งดาเนินการปรับปรุงระวางแผนที่และแผนที่รูปแปลงท่ีดนิ ในบรรดา กฎหมายที่มี แผนที่ท้ายที่ใช้บังคับก่อนวันที่พระราชบญั ญัตินี้ใช้บังคับ รวมท้ังระวางแผนท่ีและแผนที่ รูปแปลงที่ดนิ ในที่ดินของรัฐท่ีจัดทาข้ึนก่อน วันที่พระราชบัญญัตินี้ใชบ้ ังคับให้เป็นไปตามมาตรฐานที่ กาหนดให้แล้วเสร็จ และส่งสาเนารูปแปลงท่ีดนิ ในรูปแบบสาเนาเอกสารและข้อมูลในระบบดิจิตอล ให้แก่กรมท่ีดนิ โดยให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์วิธีการ เง่ือนไข และระยะเวลาที่คณะกรรมการกาหนด แต่เน่ืองจากหลักการสาคัญดังกล่าวยังไม่มีการบัญญัติเป็นพระราชบัญญัติ ดังนั้น การ 14 ซ่งึ ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นพัฒนาการสืบเน่ืองมาจาก ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการ กาหนดมาตรฐานการออกเอกสารสิทธิในทด่ี ินของรฐั พ.ศ 2547. 1-21

โครงการวจิ ยั เพื่อการติดตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนที่พนื้ ท่ปี ุาไม้ ปฏบิ ัติหนา้ ทีข่ องหนว่ ยงานก็ยังคงต้องปฏิบตั ิตามสง่ิ ท่กี าหนดไว้ในกฎหมายของหน่วยงานนั้นๆไปก่อน จนกวา่ จะมีกฎหมายฉบบั ใหม่ออกใชบ้ งั คับ ดังน้ัน จะเห็นได้ว่าความจาเป็นที่จะต้องมีการจัดทามาตรฐานกลางของข้อมูลสารสนเทศ ภูมิศาสตร์เป็นความจาเป็นอย่างเร่งด่วนที่จะต้องดาเนินการท้ังน้ีเนื่องจากกฎหมายได้ให้อานาจแก่ หน่วยงานต่างๆในการใช้อานาจเพ่ือการบริหารจัดการที่ดินของรัฐแต่ด้วยเหตุท่ีระบบฐานข้อมูล สารสนเทศภูมิศาสตร์ท่ีแตกต่างกันจึงทาให้เกิดปัญหาข้อพิพาทข้อโต้แย้งต่างๆอย่างมากมายที่ เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมการบุกรุกที่ดิน ฯลฯ ซ่ึงหากตอ้ งการท่ีจะ แสวงหาแนวทางในการแก้ไขปัญหาที่ต้นตอของปัญหาอย่างแท้จริงแล้วปัญหาท่ีเป็นต้นตอสาคัญท่ี ต้องมีการแก้ไขก็คือ การสร้างระบบข้อมูลสารสนเทศภมู ิศาสตร์ที่มีมาตรฐานอันเป็นที่ยอมรับและอยู่ ในอานาจและมศี ักยภาพในการจดั การได้ 3.2 แนวคดิ ในการจดั การข้อมลู สารสนเทศแบบมสี ่วนร่วมกับภาคประชาชน ภายใต้กระแสโลกาภิวัฒน์ ความก้าวหน้าของเทคโนโลยีท่ีมีราคาถูกลง พร้อมๆกับสานึก ใหม่ของภาคประชาชนทาให้ระบบการบริหารจัดการเปลี่ยนแปลงไป โดยนอกจากรัฐแล้วภาค ประชาชนกม็ บี ทบาทมากขึ้นในการเขา้ มามสี ว่ นร่วมในการจดั การ ในกรณีปัญหาเร่ืองแนวเขตท่ีดินของรัฐซ่ึงในอดีตท่ีผ่านมารัฐเป็นผู้ท่ีมีอา นาจและเป็น ผู้กระทาหลักในการจัดการ บทบาทของภาคประชาชนเฉพาะผู้ท่ีสามารถเข้าถึงข้อมูลหรือเห็นถึง ประโยชน์ของข้อมูลเท่านั้นท่ีจะได้รับประโยชน์จากข้อมูลด้านต่างๆซึ่งส่วนใหญ่จะอยู่ในความ ครอบครองของหน่วยงานของรัฐแทบท้ังส้ิน และเม่ือเกิดช่องว่างของการรับรู้และเกิดปัญหาการไม่ ไหลเวียนของข้อมูลข่าวสารกส็ ง่ ผลใหเ้ กิดปญั หาต่างๆอันเน่อื งมาจากการจดั การ ปัจจุบัน เร่ิมมีตัวอย่างกรณีศึกษาท่ีสะท้อนให้เห็นถึงแนวโน้มของการเปล่ียนแปลงท่ีบทบาท ของภาคประชาชนเข้ามาจัดทาระบบฐานข้อมูลสารสนเทศภูมิศาสตร์ตามวิธีการของประชาชนแต่ละ กลุ่มเอง เช่น การทาแผนท่ีจาลอง การทา model การนาเครื่องมือ gps เข้ามาจับพิกัด ฯลฯ เพ่ือ จัดทาฐานข้อมูลสารสนเทศภูมิศาสตร์ในระดับเฉพาะพ้ืนที่เพื่อวัตถุประสงค์ในการดาเนินการหรือ จัดการกับปัญหาท่ีดินทากินที่ตนเองต้องเผชิญอยู่การเข้ามาดาเนินการดังกล่าว แม้จะเป็นช่วงระยะ เร่ิมแรกของความพยายามในการแสวงหาข้อเท็จจริงทั้งหลายที่เก่ียวกับพ้ืนที่ที่เป็นปัญหาพิพาทซึ่ง อาจจะถูกตั้งข้อสงสัยในบางแง่มุมของความน่าเช่ือถือท้ังในแง่ของวธิ ีการ และระบบฐานข้อมูลก็ตาม แต่ก็มีความเป็นปัจจุบันสอดคล้องกับความเป็นจริงและเป็นที่ยอมรับมากกว่าชุดข้อมูลเก่าเก่ียวกับ พ้นื ท่ีทหี่ น่วยงานของรัฐมีซ่ึงถูกต้องของสงสยั อยา่ งรนุ แรงเกยี่ วกับระบบฐานขอ้ มูลต่างๆทร่ี ัฐมี อย่างไรก็ตาม แม้แนวคดิ เร่อื งการมสี ว่ นร่วมในการจดั การระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์จะเปน็ เร่ืองใหม่ก็ตาม แต่เร่ืองการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้ที่จะได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติงานของ หน่วยงานภาครฐั ก็มพี ัฒนาการมาอย่างตอ่ เนื่อง นับต้ังแตค่ วามพยายามในการผลักดันสิทธใิ นการรับรู้ 1-22

โครงการวิจัยเพือ่ การตดิ ตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนท่พี นื้ ทีป่ ุาไม้ ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ การสร้างหลักประกันสิทธิการมีส่วนร่วมให้เป็นสิทธิขั้นฐานไว้ใน รัฐธรรมนูญต้ังปี พ.ศ. 2540 และ ในฉบับปัจจุบัน รวมตลอดถึงการการวางแนวทางโดยละเอียดให้ ส่วนราชการทง้ั หลายต้องดาเนินการให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์การบริหารกิจการบา้ นเมืองและสังคม ที่ดี ดังนั้น สาหรับหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องกับการจัดทาแผนท่ีจึงจาเป็นท่ีจะต้องเปิดกว้างทางความคิด สาหรบั ภาคประชาชนท่เี ขา้ มามบี ทบาทขอเขา้ มามสี ่วนร่วมมากยิง่ ปัจจุบันมีความพยายามท่ีเกิดจากความร่วมมือของภาคประชาชน องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น และหน่วยงานภาครัฐในระดับพ้ืนท่ีท่ีทดลองดาเนินการในการจัดทาระบบข้อมูลสาระสนเทศ ภูมิศาสตร์โดยเฉพาะอย่างยิ่งท่ีเกี่ยวกับท่ีดินของรัฐซึ่งมีผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชนมา เป็นเวลานาน เพ่ือเป็นฐานข้อมูลและใช้เป็นเคร่ืองมือในการแก้ไขปัญหาที่เป็นข้อพิพาทและใน ขณะเดียวกันก็เป็นเคร่ืองมือในการวางแผนการใช้ท่ีดินไปด้วยในขณะเดียวกัน ( ดังปรากฏตัวอย่าง กรณศี กึ ษาในภาคผนวก)15 3.3 แนวคดิ ดา้ นระบบสารสนเทศทางภูมศิ าสตร์กบั การทาแผนท่โี ดยชมุ ชน แผนที่เป็นเพยี งส่วนหนึ่งของระบบสารสนเทศทางภมู ิศาสตร์ในอดีตแผนท่ีเป็นความก้าวหน้า ทางเทคโนโลยีอย่างหนึ่งท่ีทาให้เกิดภาพจาลองพื้นที่เพ่ือใช้ประโยชน์ในด้านต่างๆ ความก้าวหน้าทาง เทคโนโลยปี ัจจุบันทาให้การทาแผนทีไ่ ด้รับการพัฒนาและจัดทาแผนทเี่ พือ่ ใชเ้ ป็นตัวแทนของพ้ืนที่ใดๆ บนพ้ืนผิวโลกแผนท่ีท่ีดีต้องสามารถใช้อธิบายพื้นที่ใดๆได้อย่างใกล้เคียงกับลักษณะของพื้นท่ีจริงมาก ที่สุด ในมิติของระยะทาง ขนาด ความลึก ความสูง ข้อมูลทางทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และข้อมูลทางดา้ นสังคมวัฒนธรรมของมนุษยผ์ ู้อาศัยอยบู่ นพ้ืนที่ ปัจจุบันแผนที่ถูกนาไปใช้อย่างกว้างขวางในกิจกรรมต่างๆของมนุษย์ เช่น การกาหนด ขอบเขตการปกครอง การกาหนดเขตพน้ื ท่อี นุรักษ์ การกาหนดเขตการถือครองทีด่ ิน เปน็ ตน้ นอกจาก ประโยชน์ท่ีใช้ในการสื่อความหมายของแผนที่ดังที่ได้กล่าวมาแล้วนั้น ปัจจุบันมีการใช้แผนที่เพื่อช่วย ในการวางแผนการตัดสินใจในด้านต่างๆ เช่น ด้านการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติด้านส่ิงแวดล้อม ด้านการตลาด ด้านสาธารณูปโภคพื้นฐานแม้แตก่ ารแก้ไขข้อผิดพลาดในการทาแนวเขตที่ดิน เป็นต้น ซ่งึ เป็นการนาเทคโนโลยีการทาแผนที่ และเครื่องมือต่างๆในทางภมู ิศาสตร์ มาประยุกตใ์ ชง้ านร่วมกัน กับระบบสารสนเทศ และระบบเทคโนโลยีคอมพิวเตอร์ กลายเป็นระบบท่ีเรียกว่า ระบบเทคโนโลยี สารสนเทศ (Geographic Information System) ซ่ึงระบบดังกล่าวมีประสิทธิภาพในการวางแผน และการวิเคราะห์ขอ้ มลู เชิงพ้ืนทเ่ี ปน็ อยา่ งมาก 15 ข้อมูลกรณีตัวอย่างในภาคผนวกดังกล่าวได้รับความอนุเคราะห์จากคุณพรรณทิพย์ เพชรมาก ผู้ชว่ ยผู้อานวยการ สถาบันพฒั นาองคก์ รชุมชน เลขานกุ ารอนกุ รรมการแก้ไขปัญหาทดี่ ิน 1-23

โครงการวิจัยเพอ่ื การตดิ ตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนทพ่ี น้ื ทีป่ ุาไม้ สาหรับความหมายเกี่ยวกับน้ัน ระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์ (Geographical Information Systems – GIS) เป็นส่วนหน่ึงของระบบสารสนเทศ (Information System) ที่ออกแบบสาหรับการ ทางานกับข้อมูลเชิงตาแหน่ง (spatial) หรือระบบพกิ ัดทางภูมิศาสตร์ (Geographic coordinates) ในอีกความหมายหนึ่งอาจจะกล่าวได้ว่า GIS เป็นฐานข้อมูลชนิดหนึ่ง (Database System) ซึ่งมี คณุ สมบัติเฉพาะสาหรับข้อมลู อา้ งองิ เชิงตาแหนง่ GIS ในยคุ ใหมส่ ามารถท่ีจะเกบ็ และจัดการข้อมูลเชิง ลักษณะ (Attribute Data) GIS สามารถที่จะออกแบบใหเ้ ป็นไปตามวตั ถุประสงค์ของผู้ที่ต้องการจะ ใชป้ ระโยชน์ได้ เชน่ ข้อมูลเกยี่ วกบั ถนน อากาศ พชื พรรณต่างๆ กส็ ามารถท่จี ะจดั ทาระบบสารสนเทศ ภมู ิศาสตร์ ( GIS ) ซ่ึงอย่ใู นรปู แผนทถี่ นน แผนท่ีอากาศ หรือ แผนทพ่ี ืช 16 เปน็ ตน้ แนวคิดด้านระบบสารสนเทศทางภูมิศาสตร์กับการทาแผนที่ของชุมชนและโดยชุมชนท้ังสอง ส่วนดงั กลา่ วเป็นเพียงบางส่วนของพื้นฐานความคิด ในการจัดการข้อมูลภมู ิศาสตร์เชิงพื้นที่ซึ่งนับไดว้ ่า เป็นกรอบคิดและชุดความรูใ้ หมท่ ีเ่ ก่ียวกับการจัดการข้อมูลเชิงพื้นท่ีซึ่งแตกตา่ งไปจากระบบการจัดทา แผนทีแ่ บบดั้งเดิมตามทก่ี ฎหมายในยคุ เทคโนโลยกี ารทาแผนท่ีแบบเกา่ ๆกาหนด การจัดทาแผนท่ีซึ่งต้งั อยู่บนระบบสารสนเทศทางภมู ิศาสตร์ดังกล่าวน้ี จาเป็นที่จะต้องอาศัย เทคโนโลยีที่สาคัญ ซ่ึงเรียกเทคโนโลยีในกลุ่มนี้ว่า “เทคโนโลยีภูมิสารสนเทศ” (Geo-Informatics) เพ่อื เข้ามาการดาเนินการจัดการเก่ยี วกบั ขอ้ มลู เชงิ พืน้ ท่ี ซง่ึ เทคโนโลยีภูมิสารสนเทศ(Geo-Informatics) ประกอบดว้ ยเทคโนโลยที ีส่ าคัญๆ 3 ดา้ นคือ 1. เทคโนโลยีด้านการสารวจระยะไกล (Remote Sensing: RS) 2. เทคโนโลยรี ะบบสารสนเทศภมู ศิ าสตร์ (Geographic Information System: GIS) และ 3. เทคโนโลยีการกาหนดพิกัดตาแหน่งบนพื้นโลก (Global Positioning System: GPS) โดยเทคโนโลยีท้ัง 3 ด้านนี้เป็นองค์ประกอบท่ีสาคัญที่ประกอบขึ้นเป็นระบบในการ ประมวลผลสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ ที่สามารถนาไปสู่การประยุกต์ใช้ประโยชน์ในด้านต่างๆอีก มากมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งในการจัดการในด้านต่างๆท่ีอยู่ในอานาจหน้าท่ีของภาครัฐและในส่วนที่ เปน็ กิจการของภาคเอกชนและชุมชน 17 16 คู่มือ GIS 2000 เอกสารประกอบการเรียนการสอนกระบวนวิชา GEO154430 ภาควิชาภูมิศาสตร์ คณะสงั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาเชยี งใหม่ , สมพร สง่าวงศ์. (2543), 17 โปรดดูรายละเอียดบ้างส่วนใน Clarke, K.C. Getting Started with Geographic Information Systems . 2 nd ed. Prentice - Hall: New Jersey, 1999 1-24

โครงการวจิ ยั เพื่อการตดิ ตามการปรบั ปรุงแนวเขตแผนทพ่ี น้ื ที่ปุาไม้ ปญั หาสาคัญของการทาจัดทาแผนท่ีใดๆก็ตามคือ ปญั หาความแม่นยา ในการจัดทาแผนที่ไม่ ว่าชุดใดๆย่อมมีความคลาดเคลื่อน และความคลาดเคล่ือนดังกล่าวก็มาจากข้อมูลของแต่ละ แหล่งขอ้ มลู หรอื ของแต่ละหนว่ ยงานทีจ่ ะปอู นเขา้ ไปสรู่ ะบบการจดั ทาแผนท่ี ความคลาดเคลอ่ื นต่างๆทเี่ กดิ ข้นึ ในกระบวนการทางานทาง GIS อาจจะสามารถสรุปได้หลาย สาเหตุ ดงั ตอ่ ไปน้ี 1. ความคลาดเคล่ือนทีม่ าจากข้อมูล 2. ความคลาดเคลื่อนทเ่ี กดิ ขนึ้ ระหวา่ งการปอู นขอ้ มลู 3. ความคลาดเคลื่อนท่เี กิดขนึ้ ระหวา่ งการจดั เกบ็ ข้อมูล 4. ความคลาดเคล่ือนที่เกิดขึ้นจากการวิเคราะหข์ อ้ มูลและการจดั การขอ้ มลู 5. ความคลาดเคลื่อนท่เี กดิ ขึ้นในการนาเสนอผลงานและการนาเอาไปใช้ ความคลาดเคลอื่ นท่เี กิดจากข้อมลู ทใี่ ชอ้ ยู่ แผนท่ีตา่ ง ๆ ที่นามาใชท้ างาน GIS มักประกอบด้วยความคลาดเคล่ือน และความไม่แน่นอน มากมาย เชน่ 1. การใช้สัญลักษณ์ท่ีแตกต่างกัน เช่นแผนที่ดินที่ผลิตขึ้นด้วยหน่วยงานต่าง ๆ กัน จะ ใชส้ ัญลักษณ์ที่ไม่ตรงกัน ทาให้ไมส่ ามารถนามาเปรียบเทียบกันได้ 2. แหล่งข้อมูลล้าสมัย เช่น แผนท่ีการใช้ประโยชน์ท่ีดินท่ีทาข้ึนเมื่อ 10 ปีก่อน จะมี ความแตกต่างกบั ปปี จั จบุ ัน เปน็ ตน้ 3. ขอ้ มลู ไมส่ มบรู ณ์ 4. ความคลาดเคลื่อนเร่ืองพิกัด แผนที่ตา่ ง ๆ จะผลิตขึ้นมาโดยใช้ระบบพิกัดที่แตกต่าง กัน ดังนั้นจึงจาเปน็ อย่างยิ่งท่ีจะต้องปรับแก้ให้อยู่ในพกิ ัดเดียวกันก่อนท่ีจะ Digitize ปญั หาที่มักพบ บอ่ ย เชน่ พกิ ดั ตรงขอบแผนที่หน่ึงมักจะไม่ตรงกบั พิกดั ของแผนท่ที ี่จะนามาเชือ่ มต่อกัน เป็นตน้ 5. ความคลาดเคล่ือนจากากรใช้มาตราส่วนท่ีผิด แผนท่ีที่ผลิตขึ้นมามักจะมีมาตราส่วน ไม่ตรงกับมาตราส่วนที่ใช้ในการทางาน การใช้แผนท่ีมาตราส่วนต่าง ๆ มาทางานจะมีผลทาให้การ นามาซอ้ นทบั กันมปี ญั หาเกิดขึน้ 6. ความคลาดเคลื่อนจากการใช้วิธีการที่แตกตา่ งแผนที่ที่ทาขึ้นด้วยมาตราส่วนเดียวกัน มีเน้ือหาเดียวกัน มักจะมีความแตกต่างกันบ้าง เพราะทาข้ึนจากองค์กรที่แตกต่างกัน ใช้วิธีการที่ แตกตา่ งกัน เชน่ แบบจาลองภมู ิประเทศ (Digital Terrain Model) ของพน้ื ท่ีเดียวกัน ทาขึ้นจากแผน ท่ภี ูมปิ ระเทศสองเวลา (ในมาตราสว่ น 1:20,000) จากหน่วยงานทแ่ี ตกตา่ งกนั 18 เป็นต้น 18 สมพร สง่าวงศ์ อ้างแล้ว 1-25

โครงการวจิ ยั เพือ่ การตดิ ตามการปรบั ปรุงแนวเขตแผนที่พนื้ ทป่ี าุ ไม้ ความคลาดเคลื่อนของข้อมูลทางสารสนเทศภูมิศาสตร์ ดังท่ีกล่าวมาซึ่งเป็นความคลาด เคล่ือนท่ีนาไปสู่การส่งผลกระทบต่อประชาชน ท้ังนี้เน่ืองจากการที่กฎหมายเข้าไปกาหนดให้แผนที่ เป็นสงิ่ ท่ีใช้ในการกาหนดขอบเขตและสถานภาพในทางกฎหมาย (และมนี ัยกระทบไปยัง มิตอิ ื่นๆด้วย) ดังน้นั เพือ่ แก้ไขและปูองกันความคลาดเคลื่อนดงั กล่าว ดงั น้ัน ในกระบวนการในการจัดทา แผนที่ตามที่กฎหมายกาหนด จึงต้องให้ความสาคัญกับกระบวนการในการจัดเตรียมข้อมูลทาง สารสนเทศภูมิศาสตร์ ซ่ึงมิใช้ตัวแผนท่ีสาเร็จรูปแต่ต้องเกิดจากกระบวนการมีส่วนร่วมของทุกภาค ส่วนในการเข้าร่วมให้ข้อมูล เข้าร่วมกระบวนการสารวจ และอาจจะจัดได้ว่าขบวนการในรูปแบบ ลักษณะนี้เป็นแนวโน้มของความคิดทางภูมิศาสตร์สมัยใหม่ อาทิ เช่น ภูมิศาสตร์แบบมา ร์กซ์ ภูมิศาสตรห์ ลังสมัยใหม่ซงึ่ นา่ จะเป็นพน้ื ฐานสาคญั ในการขยายพ้ืนฐานของ ของความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกระบวนการใหม่ๆในการจัดทาแผนที่ท่ีมิได้ผูกขาดในกลไกราชการ ตามทีก่ ฎหมายกาหนดและไมไ่ ดต้ กอยใู่ นมอื ของแทคโนเครทในฐานะทางเทคนิคแต่เพยี งประการเดยี ว อีกตอ่ ไป 19 2. ทบทวน วรรณกรรมทเ่ี กี่ยวข้อง จากการสารวจเพอื่ ทบทวนงานท่ีศึกษาเกย่ี วกับ “การปรับปรุงเขตพื้นที่ปุาไม้” หรือท่ีเรียกใน ภาษาเทคนิคการทาแผนท่ีว่า reshape นั้นปรากฏว่าไม่มีงานที่เก่ียวข้องกับการปรับปรุงเขตพ้ืนท่ีปุา ไม้โดยตรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของประเทศไทย ท้ังน้ีไม่ว่าท่ีอยู่ในรูปของงานศึกษาวิจัยงานท่ี เป็นวิทยานิพนธ์ หรือแม้กระท้ังงานที่เป็นการสังเคราะห์ เหตุที่เป็นเช่นน้ีน่าจะมีสาเหตุเน่ืองมาจาก ประเด็นเรื่อง “การปรับปรุงเขตพ้ืนท่ีปุาไม้” หรือที่เรียกทับศัพท์ในทางเทคนิคในการทาแผนที่ว่า reshape ยังเป็นเรื่องใหม่ และมีลักษณะที่เป็นการดาเนินการกันภายในระหว่างหน่วยงานภาครัฐที่ เกี่ยวขอ้ งกับการจัดทาแผนทีแ่ นวเขตพื้นท่ีตา่ งๆตามทีก่ ฎหมายกาหนด ขอ้ สังเกตท่ีไดจ้ ากการศึกษาจากวรรณกรรมตา่ งๆจานวนหน่ึงทาให้เห็นวา่ คาว่า “reshape” เมื่อนามาใช้ในบริบทของการดาเนินการเพ่ือปรับเปล่ียนเส้นแนวเขตแผนท่ีปุาไม้ มีความหมายท่ีไม่ ตรงกับคาศัพท์ และในขณะเดียวกันก็มีความหมายท่ีไม่ตรงกับหลักการทาแผนท่ี 20 ประกอบกับใน 19 ผู้ท่ีสนใจโปรดดูรายละเอียดใน Richard Peet. Modern Geographical Thought Oxford Blackwell Publishers. 1998 20 ท้ังน้ีเนื่องจาก คาว่า shape ในทางวิชาแผนที่ หมายถึง รูปร่างท่ีปรากฏในทางกายภาพทางภูมิศาสตร์ ดังน้ันเส้นแนวเขตท่ีแสดงในแผนท่ีเป็นรูปร่างต่างๆจึงหมายถึงเส้นที่แสดงสัญลักษณ์ของรูปร่างต่างๆที่ปรากฏข้อมูล ที่นาเข้าไปในแผนที่ แต่คาว่า reshape ซึ่งหากศึกษาจากโครงการการจัดทาแผนที่ฐานในการกาหนดแนวเขต การใชป้ ระโยชนแ์ ละการอนุรักษท์ ด่ี ิน หมายถงึ การเลือกเส้นแนวเขตจากเส้นแนวเส้นใดเส้นหนึ่งที่ปรากฏในแผนท่ี ในฐานะท่ีเปน็ ขอ้ มลู ท่นี าเข้าไปในแผนท่ี มิไดห้ มายถึงการกาหนดเส้นแนวเขตใหม่ด้วยวิธีการสารวจข้อมูลจากพื้นที่ 1-26

โครงการวิจยั เพ่ือการติดตามการปรับปรุงแนวเขตแผนที่พน้ื ทป่ี ุาไม้ การดาเนินการเพ่ือจดั ทาแผนทฐ่ี าน การดาเนนิ การภายใตโ้ ครงการฯดังกล่าวน้ีเป็นการดาเนินการโดย นาขอ้ มูลท่ีเก่ียวกบั แผนทขี่ องแตล่ ะหน่วยท่ตี อ้ งงานรับผดิ ชอบ เฉพาะหน่วยงาน แต่จากการรวบรวมเอกสาร และพยายามจัดกลุ่มเพ่ือศึกษาทาความเข้าใจในองค์ความรู้ที่ เก่ยี วกบั เรอ่ื งดงั กลา่ ว พอทจี่ ะประมวลสรปุ เปน็ ฐานข้อมูลเบ้ืองตน้ ได้ดงั ต่อไปน้ี 1.งานท่เี ปน็ เอกสารคู่มอื การดาเนนิ การในการปรบั ปรุงเขตพ้ืนทป่ี า่ ไม้ เอกสารท่ีเป็นคู่มือดังกล่าว มีลักษณะเป็นการกาหนดแนวทางปฏิบัติให้แก่เจ้าหน้าที่ในการ ดาเนนิ เพื่อปรบั ปรุงเขตพ้ืนที่ปาุ ไม้ ซ่งึ ดาเนนิ การภายใตโ้ ครงการการจัดทาแผนท่ีฐานในการกาหนด แนวเขตการใชป้ ระโยชน์และการอนรุ ักษ์ท่ีดนิ โดยในค่มู ือดงั กลา่ ว จะประกอบด้วย 1.1 การกาหนดสีสัญลักษณ์ของเส้นที่จะกาหนดลงในแผนที่ว่ามีกี่สี และแต่ละสี แทนสัญลักษณ์ของพื้นทปี่ าุ หรือพ้นื ท่กี ารใช้ประโยชนใ์ นลกั ษณะใด ซ่งึ มอี ยู่ทั้งส้ิน 10 สญั ลักษณ์ 1.2 ข้ันตอนต่างๆซึ่งเจ้าหน้าที่ของส่วนราชการต่างๆท่ีอยู่ในพ้ืนท่ีระดับจังหวัดรับ นโยบาย และเจ้าหน้าที่ของส่วนราชการต่างๆท่ีเก่ียวข้องในการปฏิบัตริ ะดับอาเภอจะตอ้ งดาเนินการ เช่น การประชุมเพ่ือชี้แจง การเตรียมความพร้อม การนาแผนท่ี และภาพถ่ายทางอากาศของส่วน ราชการต่างๆมาดาเนินการตรวจสอบ พจิ ารณาตกลงร่วมกันเพื่อแก้ไข หรือปรับเปล่ียนเส้นเขตพื้นที่ ตา่ งๆ การตรวจสอบและยนื ยนั ความถูกตอ้ งโดยเจ้าหน้าท่ี หรือหากจะต้องเปลี่ยนแปลงเส้นแนวเขตก็ ต้องมกี ารช้แี จงเพอื่ ใหท้ ราบเหตผุ ลท่จี ะต้องเปลย่ี นแปลงแนวเส้นวา่ เป็นเพราะเหตใุ ด หรือในกรณีที่ไม่ ระหว่างหนว่ ยงานไม่สามารถที่จะตกลงกันได้จะตอ้ งดาเนนิ การอย่างไร 1.3 การกาหนดเง่ือนไขและหลักเกณฑ์ที่จะใช้สาหรับในการปรับเส้นเขตแนว (Reshape )ในกรณีต่างๆ อาทิเช่น ระหว่างเส้นแนวเขตปุาสงวนกับเขตปุาไม้ถาวรจะต้องเลือก เส้นแนวเขตใดเป็น หลักในการปรับปรุงแนวเขตในแผนท่ี หรือ ในกรณีที่เป็นนโยบายของ รัฐมนตรวี า่ การกระทรวงทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดลอ้ ม จะตอ้ งดาเนินการอย่างไรเป็นต้น 1.4 เม่ือมีการตรวจสอบและมีการแก้ไขปรับปรุงแนวเขตจากการประชมุ จัดทาแนว เขตใหม่แล้ว ก็จะต้องมีการตรวจสอบแนวเขตใหม่ด้วยวิธีการตรวจสอบจากพื้นท่ีจริง (ground check) หลังจากน้นั เจา้ หน้าที่ซ่งึ ไดด้ าเนินการในระดบั อาเภอจะต้องลงชื่อกากับในแผนที่ซึ่งมีการปรับ แนวเขต และส่งแผนท่ที ี่มกี ารปรบั แนวเขตใหมแ่ ลว้ เพ่ือดาเนนิ การประกาศใชต้ ่อไป จริงๆ ดังน้ันความหมายคาว่า reshape จึงหมายถึงการต้องทาการสารวจแนวเขตและข้อมูลต่างๆแล้วนามา กาหนดเส้นแนวเขตรูปร่างใหม่ท่ีตรงตามสภาพที่แท้จริงดังน้ัน การใช้คาว่า reshape จึงน่าจะเป็นการใช้คาที่มี ความหมายไม่ตรงกบั วิธีการจดั ทาข้อมูลสารสนเทศภมู ศิ าสตร์ในปจั จบุ นั แต่อย่างไรก็ตามเนอ่ื งจากคาวา่ reshape เปน็ คาท่ีปรากฏอยู่ในโครงการของรัฐทตี่ อ้ งการจะศึกษาจึงขอใช้ คาดงั กล่าวนีใ้ นฐานะทเี่ ป็นสิง่ ทต่ี อ้ งการจะศึกษา 1-27

โครงการวิจัยเพือ่ การติดตามการปรับปรุงแนวเขตแผนที่พน้ื ทป่ี ุาไม้ เอกสารที่เป็นคู่มือในการดาเนินการดังกล่าวถือได้ว่าเป็นข้อมูลที่สาคัญที่จะช่วยในการ สะท้อนภาพและทาให้เกิดความเข้าใจถึงระบบและวิธีการในการปรับปรุงแนวเขตพื้นที่ปุาไม้ และ หากนาเอาแนวทางท่ีปรากฏในคู่มือดังกล่าวเป็นกรอบและแนวทางในการศึกษาเพ่ือเปน็ การประเมิน ว่าวิธีการตามท่ีกาหนดไว้ในคู่มือ กับการปฏิบัติจริงของเจ้าหน้าท่ีในระดับพ้ืนท่ีก็จะช่วยตอบคาถาม ของการศึกษาได้ว่าแนวทางและวิธีการดังกล่าวสามารถที่จะยุติปัญหาและข้อขัดแย้งที่เกิดจากความ ไม่ชัดเจนอันเน่ืองมาจากความไม่มีมาตรฐานในการจัดทาแผนที่เขตพื้นที่ต่างๆตามท่ีกฎหมายกาหนด ได้ดที ีส่ ุดหรือไม่ 2. รายงานการประชุมคณะทางานในระดับจังหวัดพร้อมทั้งข้อสังเกตเก่ียวกับ กระบวนการและขนั้ ตอนในการดาเนนิ การเพ่อื ปรับปรุงเขตพ้นื ที่ป่าไม้ ภายใต้การดาเนินการตามโครงการดังกล่าวในระหว่างการดาเนินการ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ปุา และพันธุ์พืช มีนโยบายกาหนดให้เจ้าหน้าท่ีซ่ึงต้องดาเนินการตามโครงการจัดเวทีการ แลกเปล่ียนเรียนรู้และประสบการณ์การทางานจากแหล่งความรู้ภายในและภายนอกองค์กร เกี่ยวกับ การปรบั ปรุงเขตพื้นที่ปาุ ไม้ ซ่ึงหากในทุกพ้ืนท่ีมีการดาเนินตามนโยบายดังกล่าวและมีการแลกเปลี่ยน ประสบการณ์ในการทางานจริงข้อสรุปทีจ่ ากเวทีดังกล่าวเช่นนจ้ี ากทุกๆพ้นื ทกี่ จ็ ะเป็นฐานข้อมูลความรู้ ท่ีเกิดจากการประเมินการดาเนินการตามโครงการในมิติต่างๆ ซึ่งจะเป็นประโยชน์อย่างมากสาหรับ การศึกษาทจี่ ะสะทอ้ นให้เหน็ ประเดน็ มุมมองจากฝุายปฏิบตั วิ า่ มจี ุดอ่อน จดุ แข็งอยา่ งไร ในการทบทวนวรรณกรรมนี้ ได้สรุปข้อคิดเห็น ทัศนะคติ และข้อเสนอแนะของเจ้าหน้าท่ีใน ระดับการปฏิบัติในบางพ้ืนที่เท่าท่ีสามารถเข้าถึงข้อมูลได้มาเป็นฐานข้อมูลที่จะใช้ในการศึกษาต่อไป ดงั ตอ่ ไปน้ี 2.1 ความเห็นเกี่ยวกับสถานการณ์ปญั หาความขัดแย้งจากการจัดการทรัพยากรปุา นโยบายและวิธีการในการแก้ไขปัญหาเจ้าหนา้ ทใ่ี นระดบั ปฏิบัติเห็นวา่ 2.1.1 ราษฎรบางส่วนเห็นท่ีดินของรัฐเป็นสินค้ามิใช่ปัจจัยการผลิตมี กระบวนการบกุ รกุ แลว้ นาไปขายหรือนาไปเรยี กรอ้ งค่าชดเชยจากรัฐ 2.1.2 นโยบายของรัฐตามมติ ครม.ปี 2541, 2542 ทาให้ปุาหายไปมาก จากการบกุ รกุ ปาุ แลว้ ไปแจ้ง หรอื บางคนแจง้ ไว้กอ่ นแล้วรกุ ปุาภายหลัง 2.1.3 ควรให้ประชาชนเข้ามารับรู้และร่วมกาหนดแนวเขตต่างๆ แล้ว นาไปส่คู วามพยายามทจี่ ะรกั ษาไว้ โดยมองไปถงึ การอนุรกั ษแ์ ละความยั่งยืนของปาุ ไม้ 2.1.4 เห็นสมควรให้ขีดเส้นตามภาพถ่ายทางอากาศเม่ือปี 2545 แล้ว ประกาศแกไ้ ขกฎหมายส่วนจะให้เอกสารสิทธิอยา่ งไรให้เข้าไปสารวจในพ้ืนทีอ่ ีกครง้ั 2.1.5 เหน็ ด้วยกับคณะกรรมการ Reshape นับว่าเป็นการเร่ิมต้นท่ีดี ซ่ึง ท่ีผ่านมาต่างคนต่าง คิดต่างทา แต่วิธีการต้องมีการบูรณาการ ระดมงบประมาณและสรรพกาลัง 1-28

โครงการวิจัยเพอื่ การติดตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนท่ีพน้ื ทป่ี าุ ไม้ ทุกอย่างไม่ใช่การขีดบนโต๊ะอย่างเดียวขอให้มีการลงพ้ืนท่ีตรวจสอบ (ground check) ตลอด แนว 2.2 ความคดิ เหน็ ของเจ้าหน้าที่ในฐานะท่ีเป็นตวั แทนของหน่วยงานต่างๆท่ีเก่ียวข้อง กับการแกป้ ัญหาปุาไม้ มีความคิดเหน็ เชิงการวิเคราะหด์ งั ตอ่ ไปนี้ 2.2.1 สานักแก้ไขปัญหาการบุกรุกท่ีดินของรัฐ มีความคิดเห็น และมี ขอ้ เสนอว่า สานักแกไ้ ขปัญหาการบกุ รกุ ทดี่ นิ ของรฐั (สบร.) ในฐานะฝุายเลขานุการของ คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ หรือ กบร. โดยดาเนินการตามระเบียบสานัก นายกรัฐมนตรี วา่ ด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ.2545 มุ่งดาเนินการพิสูจน์สิทธิการ ครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ โดยสาระสาคัญสรุปว่า หากพิสูจน์ได้ว่า ราษฎร ครอบครองมาก่อนการเป็นท่ีดินของรัฐ ก็สามารถนาไปสู่การออกเอกสารสิทธิในที่ดินนั้นได้ แต่หาก ราษฎรเข้าครอบครองภายหลังการเป็นท่ีดินของรัฐ ก็แจ้งให้เจ้าหน้าที่ท่ีเก่ียวข้องดาเนินการเพิกถอน สิทธิ คดั ค้าน ใหเ้ ช่า หรือดาเนนิ การอน่ื ใดตามกฎระเบยี บท่ีมีอยตู่ อ่ ไปแล้วแต่กรณี เกี่ยวกบั ปัญหาทด่ี ินปาุ ไมเ้ ห็นวา่ ยังไม่มีความชัดเจนในเรื่องแผนท่ีแนบท้าย พระราชกฤษฎีกาที่ประกาศแนวเขตปุาไม้ต่างๆ ซ่ึงถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายด้วย เนื่องจาก แผนท่ีดังกล่าวมีมาตราส่วน 1:50,000 ดังนั้น ขนาดของเส้นที่ลากเท่าปลายดินสอ 1 มม. จะเท่ากับ ประมาณ 50 ม. ในพ้ืนโลกจริง จึงทาให้แนวเขตปุาไม้ยังไม่มีความชัดเจนในปัจจุบนั และเมื่อเกิดการ ฟูองร้องว่ามีราษฎรบุกรุก ไม่ว่าในเขตปุาไม้ ที่สาธารณประโยชน์ หรือท่ีราชพัสดุ หากยังไม่มีความ ชัดเจนเร่ืองแนวเขต ศาลอาจจะยกฟูองเพราะเห็นว่าราษฎรขาดเจตนาท่ีจะบุกรุก และมักเกิดข้อ กล่าวหาว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐแสวงประโยชน์จากความไม่ชัดเจน จึงทาให้เกิดความเสียหายต่อ หนว่ ยงานได้ นอกจากนี้ ยังมีปัญหาเรื่องการรับรองแนวเขตกับหน่วยงานข้างเคียง เช่น ส.ป.ก. ซ่ึงควรดาเนินการตามข้อตกลงระหว่างหน่วยงานอย่างเคร่งครัด สาหรับการกาหนดเขตพื้นที่ ตามชัน้ คณุ ภาพลมุ่ นา้ ควรมกี ารทบทวนหากเกิดการโต้แย้งสทิ ธิขึน้ ในบางพนื้ ที่ เน่ืองจากพื้นทีจ่ ริงไม่มี สภาพการเป็นลมุ่ น้าหรือมคี วามลาดชนั แต่อย่างใด อยา่ งไรกต็ าม การบกุ รกุ ท่ีดินของรฐั อาจเกิดจากการที่ราษฎรบางคนเห็นวา่ ท่ีดินของรัฐเป็นสินค้ามิใช่ปัจจัยการผลิต ประกอบกับราคาผลผลิตพืชบางชนิดมีราคาสูงข้ึนมาก เช่น น้ายางพารา ขิง ข่า และข้าวโพด เป็นต้น จึงทาให้เกิดการบุกรุกพ้ืนที่ปุาไม้ท้ังในภาคเหนือและภาค อีสานเปน็ อยา่ งมากในปัจจบุ ัน ประกอบกับนโยบายของรฐั ไม่มีความชดั เจนและขาดความต่อเน่ือง ทา ให้เกดิ ความยุง่ ยากในทางปฏิบตั ิ 1-29

โครงการวิจัยเพื่อการติดตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนท่พี น้ื ทีป่ าุ ไม้ แนวทางแก้ไข เห็นด้วยกับการจัดให้เช่าพื้นท่ีที่ถูกบุกรุก เพราะเป็นการ ยอมรับว่า ท่ีดินดังกล่าวเป็นท่ีดินของรัฐ สาหรับราษฎรท่ีอยู่ในพ้ืนท่ีสูงซึ่งเส่ียงต่อปัญหาแผ่นดินถล่ม ควรมีการตรวจสอบหลักฐานการครอบครองท่ีดิน หากปรากฏว่าไม่มีเอกสารสิทธิใดๆ ก็ควร ดาเนินการชดเชยพชื ผลอาสินให้ แลว้ อพยพลงมาอยู่พ้ืนราบ เพ่ือให้ปุาไม้สามารถฟื้นฟสู ภาพปุาต่อไป แต่หากราษฎรแสดงเอกสารเพ่ือโต้แย้งสิทธิ ก็ควรให้มีการพิสูจน์สิทธิการครอบครองท่ีดินตาม หลักเกณฑข์ อง กบร. ตอ่ ไป มติ ครม. เมือ่ 3 กมุ ภาพันธ์ 2547 ให้กันแนวเขตที่ดนิ ของรัฐและราษฎรให้ ชัดเจน ด้วยนโยบายนี้หากปฏิบัติได้จริง จะทาให้การบริหารจัดการพนื้ ที่อนุรักษ์ชดั เจนย่ิงข้ึน ซ่ึงท่ีดนิ ของรัฐเปน็ ท่ีดินของคนทั้งประเทศ ไมส่ มควรใหบ้ ุคคลหรือกลุ่มบคุ คลถือครอบครองโดยพลการ และหลักการของ กบร. เป็นหลักการรัฐศาสตร์ไม่ได้ยึดติดนิติศาสตร์ เปิด โอกาสให้ราษฎรโต้แย้งสิทธิได้ เพราะเท่าที่ผ่านมาทางราชการในแนวปฏิบัติหละหลวมและบกพร่อง การรบั แจง้ กรรมสิทธิ์ในท่ดี นิ ซึ่งมีเงื่อนเวลาทใ่ี ห้เจ้าหนา้ ที่ปฏิบัติงาน แต่ไปลดิ ลอนสทิ ธขิ องราษฎร ใน ความเป็นจริงราษฎรต้องก้มหน้าก้มตาทามาหากินไม่มีโอกาสได้ติดตามประกาศของทางราชการ ฉะนนั้ อะไรเป็นข้อเท็จจรงิ ในธรรมชาตใิ หพ้ จิ ารณา อยา่ ยึดตดิ ในเร่ืองของนิตศิ าสตรม์ ากเกนิ ไป 2.2.2 ผู้แทนจากกรมการปกครอง ในฐานะนายอาเภอซึ่งสัมผัสกับ ปญั หาของประชาชนในระดับพื้นที่ มคี วามเหน็ เกยี่ วกบั การดาเนนิ การตามโครงการนีว้ ่า จากประสบการณ์การรุกปุาและแนวเขตท่ีดนิ ปุาไม้น่าจะเป็นคนละเร่ือง คน รุกปุาก็รู้อยู่แล้วว่าเป็นปุาจึงบุกรุก แต่ปุาส่วนหน่ึงความเป็นจริงไม่เป็นปุาแต่กฎหมายกาหนดให้เป็น ปุา โดยเฉพาะปุาถาวร จาก พ.ร.บ. ปุาไม้ พ.ศ.2484 บางหมู่บ้านอยู่ทากินมาก่อนประกาศเขตปุา ถาวร นอกจากน้กี ารส่งเสริมพชื เกษตรกท็ าให้เกิดการทาลายปาุ เกดิ ภัยธรรมชาติ อย่างไรก็ตามมีแนวทางการทาแนวเขตที่ดินปุาไม้ของชนเผ่าในบางพ้ืนท่ี ซ่ึงมกี ารแบ่งพ้ืนที่เป็นปุาอนุรักษ์ ไร่หมุนเวียน นา และท่ีอยู่อาศัย มีการดแู ลควบคุมกันเองไม่ให้รุกปาุ โดยต่างตระหนักกันว่าหากไม่ช่วยกันในอนาคตจะอยู่กันไม่ได้ แต่ก็น่าเป็นห่วงหากประชากรเพ่ิมขึ้น ตอ้ งการที่ทากนิ มากขึ้น การหมนุ เวยี นใหป้ ุาฟน้ื ในรอบปอี าจนอ้ ยลงหรือทาไม่ได้ การทา Reshape กรณีแนวเขตปุาถาวรน่าจะเป็นปัญหามากท่ีสุด แต่ใน เขต ส.ป.ก.หรือท่ีนิคมสหกรณ์ไม่เป็นปัญหา เห็นสมควรให้กรมพัฒนาที่ดินเสนอ ครม.ปรับปรุงแนว ปุาถาวร ถ้าอยู่กินมาก่อนให้กันออกจากแนวเขตปุาถาวร นอกจากนี้นโยบายของรัฐตามมติ ครม. ปี 2541, 2542 ทาให้ปุาหายไปมาก จากการบุกรุกปุาแล้วไปแจ้ง หรือบางคนแจ้งไว้ก่อนแล้วรุกปุา ภายหลัง ซ่ึงการแก้ไขปัญหารัฐประกาศใช้ทั้งประเทศ น่าจะประกาศเป็นภูมิภาคหรือแต่ละพ้ืนท่ีปุา นอกจากนย้ี ังมนี โยบายให้กรมที่ดินออกเอกสารสิทธิ 1 ลา้ นแปลง โดยใหน้ า สค.1 มาแสดง ราษฎรมา แจ้งอาเภอว่า สค.1 หายขอออกใหม่ ทางอาเภอไม่ออกให้ ซ่ึงเช่ือว่าจะมีการบุกรุกปุามากข้ึน รวมท้ัง 1-30

โครงการวจิ ยั เพอ่ื การติดตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนทพี่ น้ื ทปี่ าุ ไม้ การส่งเสริมสวนยางพารา 1 ล้านไร่ ซ่ึงจะผ่อนผันให้เป็นที่ปุาซ่ึงทากินมานานแล้วก็ได้ แต่เป็นเรื่อง พสิ จู น์ยากจะทาใหเ้ กิดการรุกปุาอีก เห็นด้วยกับการให้ราษฎรเช่าที่ดินทากิน แต่ต้องผ่านคณะกรรมการของ หมู่บ้านซ่ึงจะกลั่นกรองเป็นคนในหมู่บ้านกันเอง ไม่ใช่คนข้างนอกหรือนายทุน การปฏิบัติต้องไม่ใช่ เจ้าหน้าทป่ี าุ ไมท้ ากันเองตอ้ งบูรณาการทุกภาคส่วน 2.2.3. ฝา่ ยรังวัดผ้แู ทนสานกั งานทดี่ นิ จงั หวดั ใหค้ วามเหน็ วา่ กฎหมายหรือระเบียบในการกาหนดเขตท่ีดินเป็นเคร่ืองมือให้กับเจ้าหน้าที่ ของรฐั ปฏิบตั ิ ซ่ึงถูกถ่ายทอดลงมากาหนดเป็นเอกสารแผนท่ีหรือหลักปักในพน้ื ท่ี ถือเปน็ หลักฐานมีไว้ เพื่อตรวจสอบ กรณีท่ีศาลยกฟูองด้วยแนวเขตที่ดินไม่ชัด จึงมีการ Reshape แนวเขตปุาไม้ขึ้น ซ่ึง อาจจะนาไปสู่การตัดสนิ ในศาลวา่ ใครแพ้-ชนะ เป็นการสรา้ งความแตกตา่ งระหวา่ งการแพ้-ชนะ แต่ในปัจจุบันหลายประเทศมีแนวคิดให้เป็นชนะ-ชนะ หรือ win-win solution ซ่ึงแต่เดิมเม่ือเราสร้างเครื่องมือข้ึนมา แต่อีกฝุายหนึ่งไม่รู้ไม่มีส่วนเก่ียวข้องในการทา หลักฐานนั้นๆ ก็เกิดการแพ้-ชนะ ดังน้ันควรให้ประชาชนเข้ามารับรู้และร่วมกาหนดแนวเขตต่างๆ แล้วนาไปสูค่ วามพยายามท่ีจะรักษาไว้ โดยมองไปถงึ การอนุรักษ์และความยัง่ ยืนของปุาไม้ เร่ืองการรุกปุาและการกาหนดแนวเขตปุา ควรใชว้ ิธีการปูองกันไว้ก่อนก็จะ เกิดการอนุรักษ์ในผืนปุานั้นๆ ทาอย่างไรจึงจะให้ราษฎรเข้ามามีส่วนร่วม โดยตระหนักเร่ืองภัย ธรรมชาตทิ อี่ าจจะเกดิ ขึ้นตอ่ ราษฎรเอง เปน็ สาคัญ เครือ่ งมือในการทางานกรณีแผนทเ่ี พอ่ื การออกเอกสารสิทธิ กรณีออกโฉนด 1 ล้านแปลงมีปัญหาจากระวางแผนท่ี เพื่อออกโฉนด นส.3 ก 1:5,000 และระวางแผนท่ีระบบพิกัด ฉาก UTM 1:4,000 เมื่อเข้าพื้นที่การชีแ้ นวเขตปุาไม้ของราษฎร และเจ้าหน้าท่ีมีความขัดแย้งกัน ซ่ึง ต้องแก้ไขโดยมีการทา Reshape แต่ก็ยงั ไม่แนใ่ จวา่ จะชว่ ยแกไ้ ขในการดาเนินการไดท้ ั้งหมดหรือไม่ 2.2.4 ผแู้ ทนสานักงานพัฒนาที่ดินจังหวัดใหค้ วามเห็นวา่ กรณีปุาไม้ถาวร กรมพัฒนาท่ีดนิ มีส่วนรับผิดชอบอยู่ด้วย ซ่ึงปุาไม้ถาวรเป็น พนื้ ที่ท่ีมีปัญหามากท่ีสุดเน่ืองจากไม่มีแนวเขตที่ชัดเจน มีการกาหนดแนวเขตในแผนที่ 1:4,000 โดย กรมท่ีดิน แลว้ ตรวจสอบโดยกรมพัฒนาท่ีดิน ประเด็นปัญหากรณีท่ีประชาชนมีที่ทากินอยู่ในปุาน้ันสืบเนื่องมาจากการ สารวจราษฎรกลัวเจ้าหน้าที่ปุาไม้ยึดท่ี เมื่อเข้าไปสารวจสอบถามจะบอกว่าไม่รู้ใครเป็นเจ้าของ เจ้าหนา้ ท่กี จ็ ะแขวนพื้นทนี่ น้ั ไวก้ อ่ น การขีดเส้นแนวเขตปุาถาวรจึงมี 2 เส้น คือ เส้นตามมติ ครม. เมื่อ 21 มถิ ุนายน 2509 และ 15 เมษายน 2536 แตใ่ น ปจั จุบนั มีมตคิ รม.ปี 2542 อกี ด้วย 1-31

โครงการวจิ ัยเพ่อื การติดตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนทีพ่ นื้ ท่ีปุาไม้ สาหรับพื้นท่ีที่แขวนไว้คณะกรรมการจัดท่ีดินแห่งชาติให้กรมปุาไม้เข้าไป ดูแล ส่วนในแผนที่ยังเป็นกรมพัฒนาท่ีดินดูแลอยู่ ซ่ึงในพ้ืนท่ีตรงนั้นราษฎรสามารถขอทบทวนมติ ครม. เดิมได้ แต่ในมุมมองของช่างสารวจในเม่ือขณะนี้มีการบินถ่ายภาพเป็นออโตสีท่ัวประเทศใน มาตราส่วน 1:4,000 และมีค่าพิกัดทั้งหมดแล้วอยู่ที่กรมพฒั นาที่ดนิ ซ่ึงแนวเขตชัดเจนมาก ประกอบ กับการทา Reshape ในขณะน้ีเสมือนการทาเส้นปะหลายเส้นให้เหลือเส้นเดียว หากขีดเส้นแล้วพ้ืนที่ ราษฎรอยู่ในเขตปาุ จะย่งิ เปน็ ปัญหามากข้ึน ในมุมมองของช่างรังวัดจากหลายๆ หน่วยงานท่ีเคยหารือ กันไว้ เห็นสมควรให้ขีดแนวเขตปุาไม้หรือกาหนดแนวเขตปุาไม้ใหม่ลงในภาพถ่ายทางอากาศออโตสี เม่ือปี 2545 ซ่ึงทางกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้จัดทาขึ้นโดยให้กันพ้ืนที่ที่ราษฎรได้ทากินอยู่แล้ว ออกจากแนวปุาไม้เดิม และกาหนดจุดต่างๆ เป็นค่าพิกัดฉาก UTM เพื่อบังคับจุดเหล่าน้ันลงในแผนที่ แล้วประกาศเป็นกฎหมายบังคับใช้โดยขอยกเลิกกฎหมายและมติ ครม. เดิม ส่วนในเร่ืองการออก เอกสารสทิ ธ์ติ ่างๆ เหน็ ควรตัง้ คณะทางานเขา้ สารวจพนื้ ที่อกี ครง้ั หนงึ่ 2.2.5 นายชา่ งโยธา ผแู้ ทนสานักงานสหกรณ์จงั หวัดให้ความเหน็ ว่า กรณสี หกรณม์ พี ้ืนทที่ เี่ กยี่ วข้องกบั เขตปุาไมใ้ นกรณีที่มีการจัดตั้งเป็นท่ีมีสอง แบบคือนิคมสหกรณ์ ซ่ึงมีการออกเป็นพระราชกฤษฎีกา และนิคมสหกรณ์ซ่ึงกรณีการเช่าพ้ืนท่ีปุา แต่ละพ้ืนท่ีมีปัญหาแตกต่างกันไป เกี่ยวกับแนวเขตและการประสานงาน ในกรณีแนวเขตของนิคม สหกรณ์ตามพระราชกฤษฎีกากับแนวเขตปุาสงวนแห่งชาติไม่ตรงกันกาลังแก้ไขโดยการจัดทา Reshape แตป่ ัญหาท่ีตอ้ งแก้ไขเพ่ิมเติมกรณีได้จัดสรรท่ีดนิ ไปแล้ว ตอ้ งยกเลิกเพิกถอนพ้ืนที่นิคมที่ล้า เข้าไปในเขตปุาไม้ และในทางกลับกันกจ็ ดั สรรเพม่ิ เตมิ กรณีสารวจแล้วไม่ใช่พ้ืนทีป่ ุาไม้ กรณีหมู่บ้านสหกรณ์ ซ่ึงเป็นโครงการพระราชดาริ ซ่ึงคณะกรรมการจัด ที่ดินแห่งชาติได้มีมติให้กรมส่งเสริมสหกรณ์เป็นผู้ดาเนินการจัดหาผลประโยชน์ เป็นพ้ืนท่ีรกร้างว่าง เปล่า แต่มีพื้นที่บางส่วนอยู่ในเขตปุาสงวนแห่งชาติ จึงไม่สามารถออกเอกสารสิทธิได้ ขณะน้ีไม่ สามารถดาเนินการต่อหรือหน่วยงานอ่ืนเข้าไปส่งเสริมสนับสนุนได้ ซึ่งสหกรณ์ได้แจ้งให้กรมปุาไม้ พจิ ารณาเพกิ ถอนปาุ สงวนแห่งชาตแิ ต่กรมปาุ ไมก้ ย็ งั ไม่ไดด้ าเนนิ การ และกรณีที่ปาุ ท่ี กรมส่งเสริมสหกรณ์ไดส้ ่งคืนไปกรมปุาไม้แล้ว แตก่ รมปุาไม้ ไม่ส่งเจ้าหน้าท่ีมาร่วมตรวจ จนราษฎรในพ้ืนที่ร้องต่อผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วว่าไปหาทั้งสอง หน่วยงานตา่ งกบ็ อกวา่ ไมใ่ ช่พนื้ ที่ของตน กรณีแนวเขตท่ีดินปาุ ไม้ เห็นด้วยกับคณะกรรมการ Reshape นับว่าเปน็ การ เริ่มต้นที่ดี ซึ่งท่ีผ่านมาต่างคนต่างคิดต่างทา แต่วิธีการต้องมีการบูรณาการ ระดมงบประมาณและ สรรพกาลังทุกอย่าง ไม่ใช่การขีดบนโต๊ะอย่างเดียว ขอให้มีการลงพ้ืนที่ตรวจสอบ (ground check) โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีปัญหาให้ทุกส่วนทั้งรัฐและราษฎรท่ีเก่ียวข้องลงพื้นท่ีพร้อมกันตรวจวัดพิกัดไว้ให้ แน่นอน ใหท้ ุกหน่วยงานเกดิ การยอมรบั ซง่ึ จะเป็นการแก้ปัญหาทีย่ ั่งยืน 1-32

โครงการวิจัยเพือ่ การติดตามการปรับปรุงแนวเขตแผนท่ีพนื้ ทีป่ าุ ไม้ 3. ข้อมลู เก่ยี วกับความพยายามในการปรบั ปรงุ มาตรฐานกลางในการจดั ทาแผนที่ การมีนโยบายของฝุายบริหารเพ่ือให้มีการปรับปรุงแนวเขตพ้นื ท่ีปุาเป็นบทสะท้อนให้เห็นถึง การใช้อานาจตามท่ีกฎหมายกาหนดที่ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ของสภาพความเป็นจริงในระดับ พ้นื ที่ จงึ ทาให้สภาพของแผนที่ตามทีก่ ฎหมายกาหนดให้ตอ้ งทาและสภาพความเป็นจริงที่แตกต่างกัน จนนาไปสู่ปัญหาต่างๆมากมาย ประกอบกับในปัจจุบันเทคโนโลยีสารสนเทศท่ีมีความก้าวหน้าอย่าง มากมายทาให้วิธีการจัดทาแผนท่ีในแบบเดิมมีข้อจากัดและเมื่อผนวกกับปัญหาและข้อจากัดของ ระบบวิธีบริหารและการปฏิบัติราชการ ทาให้มีความจาเป็นท่ีจะต้องปฏิรูปวิธีการในการจัดทาแผนที่ เสยี ใหมท่ ้ังหมด ดังน้ัน แม้จะมีนโยบายท่ีเป็นการแนวทางในการแก้ไขปัญหาต่างๆท่ีเกิดจากความไม่ชัดเจน ของแนวเขตพื้นที่ปุาอันเน่ืองมาจากระบบการจัดแผนที่ท่ีเป็นปัญหาแต่นโยบายดังกล่าวเป็นการ แก้ปัญหาที่ปลายเหตุ ท้ังนี้เน่ืองจากการปฏิบัติหน้าท่ีของหน่วยงานท้ังหลายท่ีมีอานาจหน้าท่ีในการ ต้องจัดทาแผนท่ีเพื่อกาหนดเขตพ้ืนที่ในลักษณะต่างๆดาเนินการตามท่ีกฎหมายแต่ละฉบับกาหนด แต่ไม่มีมาตรฐานกลางท่ีจะทาให้เกิดการบูรณาการข้อมูลและเทคโนโลยีท่ีเกี่ยวกับการสร้างระบบท่ีมี มาตรฐานกลางของแผนที่ด้วยเหตุดังนั้น ในปัจจุบันจึงมีนโยบายในการท่ีจะวางมาตรฐานกลางเพื่อ การจดั ทาแผนทซี่ ่ึงเปน็ การแก้ปญั หาทต่ี ้นเหตุ โดยในปัจจุบันกระทรวงมหาดไทย ได้เสนอเป็นหลักการและความจาเป็นเพ่ือเสนอเป็น พระราชบัญญัติในการแก้ปัญหาดังกล่าวข้างต้นว่า “ปัจจุบันส่วนราชการที่มีหน้าท่ีจัดทาแผนที่แสดง เขตที่ดนิ ของรัฐ ซ่ึงกาหนดตามกฎหมาย หรือมติคณะรัฐมนตรี เพ่ือจัด สงวน และรักษาที่ดนิ ของรัฐ โดยมิได้จัดทาระวางแผนที่และแผนที่รูปแปลงที่ดินในท่ีดินของรัฐให้มีระบบและ มาตรฐานเดยี วกัน ทาให้เกิดปัญหาโต้แย้งต่าง ๆ ประกอบกับมิได้มีการจัดทาฐานข้อมูลแผนที่รูปแปลงท่ีดินของรัฐใน ระบบภมู ิ สารสนเทศ เพ่อื จัดเกบ็ สาเนาแผนทร่ี ปู แปลงที่ดินในรูปแบบของสาเนาเอกสารและข้อมูลใน ระบบดิจิตอลหรือระบบอื่น ดังน้ัน สมควรให้มีกฎหมายว่าดว้ ยมาตรฐานการจัดทาแผนที่ในท่ีดินของ รัฐ โดยเห็นควรกาหนดแนวทางการจัดทาแผนท่ีแสดงเขตที่ดินของรัฐให้เป็นมาตรฐาน เดียวกัน เพ่ือให้ส่วนราชการท่ีมีหน้าท่ีถือปฏิบัติพร้อมท้ังกาหนดหน่วยงานกลางเพ่ือ ทาหน้าที่รวบรวมและ จดั ทาฐานขอ้ มลู แผนทร่ี ูปแปลงที่ดนิ ของรฐั .....” 21 21 หลักการเหตุผลท่ีจะต้องมีร่างพระราชบัญญัติมาตรฐานการจัดทาแผนท่ีในท่ีดินของรัฐ พ.ศ. ...ซ่ึง กระทรวงมหาดไทยเสนอต่อคณะรฐั มนตรี 1-33

โครงการวจิ ยั เพ่ือการตดิ ตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนทีพ่ นื้ ทป่ี ุาไม้ 4. งานที่ศึกษาเพื่อชี้ให้เห็นถึงการเปล่ียนแปลงพ้ืนที่ป่าประเภทต่างๆ ที่ดินทากิน และ สภาพทางภมู ศิ าสตร์กายภาพของพนื้ ปา่ ในปัจจุบันมีงานท่ีศึกษาท้ังทางตรงและทางอ้อมท่ีชี้ให้เห็นถึงการเปล่ียนแปลงสภาพพ้ื นที่ ต่างๆซ่ึงทาให้ข้อมูลท่ีปรากฏในแผนที่ไม่เป็นข้อมูลที่เป็นปจั จุบนั ซึ่งไม่สามารถท่ีจะนาข้อมูลจากแผน ที่ไปใช้ประโยชน์เพ่ือการวางแผน เพื่อการพัฒนาใดๆได้ ในทางตรงกันข้ามหน่วยงานของรัฐยังคง ยึดถือข้อมลู ของพ้นื ที่ตามทปี่ รากฏในแผนทเี่ ปน็ ฐานอา้ งองิ ในการใช้อานาจตามกฎหมาย ซึง่ ในหลายๆ กรณีที่ทาให้ผลจากการใชอ้ านาจของรัฐเกิดผลท่ีประหลาด ซ่ึงเป็นการขัดกับหลักนิติรัฐและหลักการ ควบคมุ ตรวจสอบการใช้ของรัฐ และขอ้ จากัดดงั กล่าวนีท้ าใหเ้ ป็นอปุ สรรคอนั สาคัญในการปฏิรปู ระบบ ราชการ การพัฒนาระบบการบูรณาการในการทางานซ่ึงเป็นหัวใจสาคัญของการบริหารงานภาครัฐ แนวใหม่ และเปน็ อปุ สรรคสาคญั ต่อการมีส่วนรว่ มของประชาชนในการเข้ามามีส่วนรับผิดชอบตอ่ การ แก้ไขปัญหาของตนเอง อาทิเช่น การสัมมนาทางวชิ าการเร่ืองการบรู ณาการเพื่อแก้ไขปัญหาแนวเขต ท่ีดนิ ปุาไม้ ของกรรมาธกิ ารการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สภานิติบัญญัตแิ ห่งชาติ (กันยายน 2550) และงานอื่นๆอีกมากมาย 5. งานท่ีชี้ให้เห็นปัญหาและผลกระทบจากปัญหาเรื่องแนวเขตที่ไม่ชัดเจน หรือไม่ สอดคล้องกับสภาพของขอ้ เทจ็ จริงของสังคมในระดบั พืน้ ทีต่ า่ งๆ งานในส่วนน้ีส่วนใหญ่จะเป็นงานศึกษาจากกรณีศึกษาท่ีเกิดข้ึนในพ้ืนท่ีต่างๆ ซ่ึงมีปรากฏใน ทุกภูมิภาค และทุกฐานทรัพยากร โดยเฉพาะอย่างท่ีเก่ียวกับ ท่ีดิน ปุาไม้ แหล่งน้า ปุาชายเลน โดย ส่วนใหญ่มักจะไปเกี่ยวโยงกับปัญหาในการฟูองร้องเป็นคดีในกระบวนการยุติธรรม และในอีกส่วน หน่ึงก็เป็นปัญหาในทางด้านการเมืองการปกครอง ท่ีทาให้ประชาชนเกิดความรู้สึกไม่ได้รับความเป็น ธรรมจากรัฐ ในขณะเดียวกันก็มีงานอีกส่วนท่ีศึกษาถึงปัญหาท่ีเป็นข้อจากัดขององค์กรปกครองส่วน ท้องถ่นิ ในการทีจ่ ะเขา้ ไปจดั ทาบริการสาธารณะในเขตพนื้ ท่ีของท้องถ่นิ แตไ่ มส่ ามารถดาเนนิ การได้ แต่ในอีกด้านหน่ึง ปัญหาเรื่องความไม่ชัดเจนในกระบวนการกาหนดแนวเขต และการขาด มาตรฐานกลางและมาตรการในการติดตามตรวจสอบให้ตรงกับสภาพความเป็นจริงจึงทาให้ พ้ืนที่ปุา ที่ดนิ แหลง่ น้า กลายเปน็ พืน้ ท่ีท่ตี กอย่ใู นอานาจอทิ ธพิ ลของผมู้ อี ิทธพิ ลทง้ั หลาย และในปัจจบุ ันช่องว่าง ดังกล่าวทาให้เห็นถึงแนวโน้มท่ีทุนข้ามชาติที่เข้ามาใช้ประเทศไทยเป็นพ้ืนท่ีในการฟอกเงินภายใต้ ความร่วมมือกับผ้มู ีอทิ ธพิ ลภายในประเทศมากยิ่งขึน้ 1-34

โครงการวจิ ยั เพ่อื การตดิ ตามการปรับปรุงแนวเขตแผนท่ีพนื้ ท่ปี าุ ไม้ 6. งานที่สะท้อนให้เห็นถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของกระบวนการและวิธีการใน การกาหนดเขตพื้นที่ป่าตามกฎหมายตามวิธีการของทางราชการ และตามวิธีการจัดการแบบมี ส่วนรว่ มจากภาคประชาชนและชมุ ชนท่อี ยใู่ นพื้นท่ี งานในส่วนนี้มีจานวนเพ่ิมมากข้ึน ภายหลังจากเทคโนโลยีในการจัดทาแผนที่เปลี่ยนแปลง ไปสู่วิธีการจัดทาแผนที่ด้วยภายถ่ายทางอากาศแบบดิจิทัล ในระบบอัตราส่วน 1:4000 ประกอบกับ การเติมโตเข้มแข็งขึ้นของภาคประชาสังคม โดยเฉพาะชุมชนในพื้นท่ีซ่ึงเคยประสบกับปัญหาในด้าน การแย่งชงิ ทรัพยากรหรือจากการท่ีเคยได้รบั ผลกระทบจากการบงั คบั ใช้กฎหมายตามนโยบายของรัฐ ลักษณะของงานในลักษณะนี้เป็นสะท้อนให้เห็นถึงความสามารถและประโยชน์จากแผนท่ีใน ฐานะที่เป็นเครื่องมอื สนบั สนนุ การแก้ปัญหา และหรอื การสง่ เสรมิ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการ อนรุ กั ษ์ และใช้ประโยชนจ์ ากทรัพยากรธรรมชาติ จากการศึกษางานในลักษณะน้ีในเบ้ืองต้นทาให้เห็นถึง กระบวนการทางานร่วมกันระหว่าง ประชาชน ชุมชน และหน่วยงานภาครัฐในระดับปฏิบัติ ซึ่งนาไปสู่การสร้างกระบวนการเรียนรู้ การ แลกเปล่ียนข้อมูล ความสามารถเข้าถึงข้อเท็จจริงอันจะเป็นข้อมูลที่นาส่งเข้าสู่การจัดทาแผนที่เกิด ความเขา้ อกเข้าใจซ่ึงกันและกันและพร้อมที่จะหาทางออกของปัญหาร่วมกัน และที่สาคัญคือการเกิด ความรู้สึกเป็นเจ้าของในข้อมูล แผนผัง แผนที่ท่ีร่วมกันจัดทา ซึ่งกระบวนการดาเนินการดังกล่าว ทา ให้เหน็ ถงึ ความหมายใหม่ของคาว่า “Reshape” ที่มีความหมายครอบคลุมมากไปกว่าการขีดเส้นใหม่ ในแผนทซ่ี ึง่ ดาเนนิ การเปน็ การภายในของหน่วยงานของรฐั เท่านัน้ 7. ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการในทางกฎหมายใน การแก้ไขแนวเขตในแผนทท่ี า้ ยพระราชกฤษฎีกาหรอื กฎกระทรวงท่อี อกตามกฎหมายตา่ งๆ แม้งานในส่วนน้ีจะเปน็ เอกสารทางราชการในฐานะที่เป็นความเห็นในทางกฎหมายท่ีเป็นการ ให้คาแนะนาแก่ส่วนราชการต่างๆหรือแก่รัฐบาล แต่ในด้านวิชาการความเห็นของผู้เช่ียวชาญซึ่ง สามารถท่ีจะสะท้อนให้เห็นถึงแนวคิดสาคัญต่างๆที่นามาใช้ประกอบความเห็นที่เกี่ยวข้องกับประเด็น หรอื ปญั หาตา่ งๆได้ ตัวอย่าง เชน่ ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง สถานะของปุาสงวนแห่งชาติในบริเวณท่ีมีการ กาหนดเขตปฏริ ปู ทด่ี ิน การนาท่ีดินในเขตปุาสงวนแห่งชาติมาดาเนินการปฏิรูปท่ีดินตามมาตรา๒๖(๔) แห่ง พระราชบญั ญัติการปฏริ ปู ที่ดินเพ่อื เกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ฯ แก้ไขเพ่ิมเตมิ พระราชบญั ญัติฯ (ฉบบั ที่ ๓) กาหนดว่าเมื่อ คณะรัฐมนตรีมีมติให้ดาเนินการปฏิรูปท่ีดินฯ ในที่ดินเขตปุาสงวนแห่งชาติส่วน ใดแล้ว และ ส.ป.ก. จะนาท่ีดินแปลงใดในส่วนนั้นไปดาเนินการปฏิรูปท่ีดินฯ ซึ่งพระราชกฤษฎีกา กาหนดเขตปฏิรูปที่ดินจะมีผลเป็นการเพิกถอนปุาสงวนแห่งชาติในที่ดินแปลงดังกล่าวโดยไม่ต้อง ดาเนินการเพกิ ถอนตามกฎหมายวา่ ด้วยปุาสงวนแหง่ ชาตินนั้ อกี ดังนนั้ พระราชกฤษฎกี ากาหนดเขต 1-35

โครงการวิจัยเพื่อการตดิ ตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนที่พน้ื ทป่ี ุาไม้ ปฏิรูปท่ีดินจะมีผลเป็นการเพิกถอนปุาสงวนแห่งชาติ ก็ต่อเมื่อมีองค์ประกอบครบ ๒ ประการ คือ คณะรัฐมนตรีมีมติให้ดาเนินการปฏิรูปที่ดินฯ ในเขตปุาสงวนแห่งชาตินั้น และ ส.ป.ก. จะนาที่ดิน แปลงนั้นไปดาเนินการปฏิรูปท่ีดินด้วย เม่ือข้อเท็จจริงปรากฎว่า ส.ป.ก. ยังมิได้เข้าไปดาเนินการใน พน้ื ท่ีปุาสงวนแห่งชาตบิ ริเวณใด พนื้ ที่น้ันยังคงมีสถานะเป็นปุาไม้ถาวร และยังมิได้มีมตเิ พิกถอนมติ คณะรัฐมนตรีเดิมท่ีกาหนดให้เป็นปุาไม้ถาวรพื้นท่ีดังกล่าว ก็ยังคงเป็นปุาไม้ถาวรอยู่ ดังน้ัน พ้ืนที่ปุา ไม้ถาวร และปุาสงวนแห่งชาติ ที่ ส.ป.ก. ยังมิได้เข้าไปดาเนินการ ก็ยังคงมีสถานะเป็นปาุ ไม้ถาวรและ ปุาสงวนแหง่ ชาติอย่เู ชน่ เดิม 22 ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เร่ือง ปัญหาเกี่ยวกับพ้ืนท่ีป่าไม้ถาวรของชาติตามท่ี คณะรฐั มนตรีมมี ติไว้ เม่ือได้มีการกาหนดเขตปุาสงวนแห่งชาติตามมาตรา ๖ แห่ง พระราชบัญญัติปุาสงวน แห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ โดยมีแนวเขตครอบคลุมเขตพ้ืนท่ีใดแล้วพื้นที่บริเวณน้ันย่อมเป็นเขตปุาสงวน แห่งชาติด้วย เม่ือท่ีทาเลเล้ียงสัตว์ที่ขออนุญาตเข้าทาประโยชน์ หรืออยู่อาศัยอยู่ในเขตที่กาหนดให้ เปน็ เขตปุาสงวนแห่งชาติ ดงั น้ัน ท่ที าเลเลี้ยงสัตว์ดังกลา่ วจงึ เป็นเขตทก่ี าหนดให้เป็นปาุ สงวนแห่งชาติ ด้วย แมจ้ ะมมี ติคณะรัฐมนตรีให้กันพ้ืนท่ีทาเลเล้ียงสัตว์ออกจากเขตปุาไม้ถาวร แตถ่ ้าได้มีการออก กฎกระทรวงกาหนดเขตปุาสงวนแห่งชาติครอบคลุมพ้ืนที่ดังกล่าวแล้ว พ้ืนที่นั้นย่อมมีสภาพเป็นปุา สงวนแห่งชาติด้วย มติของคณะรัฐมนตรีเป็นเพียงคาส่ังของฝุายบริหาร ย่อมไม่อาจนาไปอ้างเพื่อลบ ล้างบทบญั ญัตขิ องกฎหมายได้ ปาุ ไม้ถาวรเปน็ เพยี งแนวเขตท่ีคณะรัฐมนตรีไดม้ ีมตใิ ห้กาหนดขึ้นเพ่ือสงวนและคุ้มครองปาุ ไม้ เมื่อพื้นท่ีท่ีกันออกจากจากเขตปุาสงวนแห่งชาตินั้น เดิมอยู่ในเขตปุาไม้ถาวรและยังมิได้ มีมติ คณะรัฐมนตรีออกมายกเลิกหรือเปลี่ยนแปลงแนวเขตปุาไม้ถาวรท่ีเคยกาหนดไว้ดังนั้นพื้นที่ท่ีกันออก จากเขตปุาสงวนแห่งชาติดังกล่าว จึงยังเปน็ พ้นื ทท่ี ่อี ยูใ่ นเขตปุาไม้ถาวรอยเู่ ชน่ เดิม 23 เปน็ ตน้ 22 ความเหน็ คณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสรจ็ ที่ ๐๓๐๗/๒๕๔๙ 23 ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎกี า เร่ืองเสรจ็ ท่ี ๐๔๘๘/๒๕๓๑ 1-36

โครงการวจิ ัยเพือ่ การตดิ ตามการปรับปรุงแนวเขตแผนทพี่ นื้ ทปี่ า่ ไม้ บทที่ 2 โครงการปรับปรุงแนวเขตที่ดินของรฐั บทนา สืบเนื่องจากนโยบายของรัฐบาล พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวตั ร เม่ือวันที่ 23 มีนาคม 2548 ซ่ึงได้ มอบหมายให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม รับผิดชอบการจัดการให้ประเทศไทยมี แผนที่ประเทศมาตราส่วน 1 : 4,000 เพ่ือแก้ไขปัญหาข้อขัดแย้งเร่ืองแนวเขตท่ีดินของรัฐกับที่ดิน เอกชนและระหว่างหน่วยงานของรฐั จากนโยบายดังกล่าว กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้กาหนดแนวทางการ ปรับปรุงแนวเขตพื้นที่ปา่ ไม้ 68 จงั หวดั โดยแบ่งการดาเนนิ งานออกเปน็ 4 ขน้ั ตอน ไดแ้ ก่ 1.1 ขั้นตอนที่หนึ่ง ทุกหน่วยงานที่เก่ียวข้องจะร่วมกันตรวจสอบข้อมูลและปรับปรุง แนวเขตท่ีดินของรัฐในความรับผิดชอบให้ไม่ทับซ้อนกัน ซ่ึงการปรับปรุงแนวเขตป่าไม้สามารถดาเนิน งานปรับปรุงเขตพ้ืนท่ีป่าไม้แล้วเสร็จ 83,368 ระวาง จากระวางท่ีต้องปรับปรุง 85,010 ระวาง คิด เป็นร้อยละ 98.07 ของเป้าหมาย โดยจะแล้วเสร็จในปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 จานวน 65 จังหวัด (ยกเว้นจังหวัดยะลา นราธวิ าส ปัตตานี ไม่มีแผนที่มาตราส่วน 1 : 4,000 จึงไม่สามารถปรับปรุงแนว เขตพื้นทีป่ ่าไม้ได)้ 1.2 ข้ันตอนท่ีสอง ดาเนินการปักหมุดหมายแนวรังวัดหาค่าพิกัดประจาหมุดทุก ระยะ 200 เมตร และทกุ จุดท่ีแนวเขตเปล่ยี นทิศทาง 1.3 ขั้นตอนทส่ี าม เป็นขนั้ ตอนการแก้ไขกฎหมายและแผนท่ี 1.4 ข้ันตอนท่ีสี่ เป็นการรังวัดปักหลักเขตเพ่ือแสดงขอบเขตที่ดินของรัฐ โดย กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้รับงบประมาณปี พ.ศ. 2549-2551 ให้ดาเนินการ ขั้นตอนที่หน่ึง ภายใต้โครงการสารวจจัดทาแนวเขตและฐานข้อมูลทรัพยากรท่ีดินของรัฐ โดยมี เป้าหมายเพื่อปรับปรุงแนวเขตที่ดินของรัฐในความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐที่มีแนวเขต รบั ผิดชอบทบั ซ้อนกนั ให้มีแนวเขตที่ชัดเจนตามภารกิจของแตล่ ะหนว่ ยงาน ดังน้ัน เพ่ือให้ประเทศไทยมีแผนท่ีประเทศมาตราส่วน 1 : 4,000 ท่ีแสดงเขตท่ีดินทุกประ เภท เหลือเพียงแนวเดียว สามารถบังคับใช้ได้ทางกฎหมายจึงมีความจาเป็นท่ีกระทรวง ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จะต้องดาเนินการโครงการปักหมุดหมายแนวรังวัดในเขต พื้นที่ ป่าไม้ตามข้ันตอนท่ีสอง เพ่ือปักหมุดหมายแนวเขตพ้ืนที่ปา่ ไม้ให้มีความชดั เจน พร้อมรังวัดหาค่าพิกัด ประจาหมุดก่อนนาผลไปสู่ขั้นตอนการแก้ไขกฎหมายและข้ันตอนการรังวัดปักหลักเขตเพ่อื แสดงขอบ เขตท่ีดินของรัฐอนั จะแก้ไขปัญหาที่ดนิ ทากินยุตกิ ารบกุ รุกท่ีดนิ ใชเ้ ปน็ ขอ้ มลู เพ่ือการบริหารจัดการและ แก้ปัญหาทรพั ยากรทดี่ ินปา่ ไม้ไดอ้ ย่างยั่งยืน 2-1

โครงการวจิ ยั เพ่ือการตดิ ตามการปรับปรงุ แนวเขตแผนที่พน้ื ทป่ี า่ ไม้ ต่อมาในวันท่ี 30 กรกฎาคม 2548 นายกรัฐมนตรี (พ.ต.อ. ดร. ทักษิณ ชินวัตร) ได้ มอบหมายให้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม รับผิดชอบในการจัดการ ให้ประเทศไทยมีแผนที่ประเทศ ที่แสดงขอบเขตท่ีดินทุกประเภทที่ชัดเจน ไม่ทับซ้อน เพ่ือแก้ปัญหา ข้อขัดแย้งเรื่องแนวเขตที่ดิน ไม่ว่าเป็นที่ดินของรัฐหรือท่ีดินเอกชน โดยใช้แผนที่ฐาน มาตราส่วน 1:4000 และเพื่อดาเนินการตามท่ีนายกรัฐมนตรีมอบหมาย กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อม ได้จัดประชุมหน่วยงานที่เกยี่ วขอ้ งวนั ที่ 3 สิงหาคม 2548 ทีป่ ระชมุ ได้ มีมติดงั ต่อไปน้ี 1. ให้กรมท่ีดินเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทาแผนท่ีแสดงแนวเขตท่ีดินของรัฐใน แผนท่ี มาตราส่วน 1:50000 2. รองปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (นายสมชัย เพียรสถาพร) รบั ผดิ ชอบในการปรับปรงุ แนวเขต(Reshape)พน้ื ทีป่ ่าไม้ทุกประเภท 3. ปลดั กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รับผิดชอบในการแก้ไขปัญหา เกี่ยวกับขอ้ กฎหมายอนั เน่ืองมาจากการปรับแผนท่ี 4. มอบให้กรมพฒั นาทดี่ ิน รบั ผิดชอบ การจดั ทาแผนการใช้ท่ีดนิ ของประเทศ และต่อมามีการแต่งตั้งคณะทางาน เพ่ือรับผิดชอบควบคุมดูแลในพื้นที่จังหวัดต่างๆ ซึ่ง ประกอบดว้ ย คณะท่ี 1 กรมอุทยานแห่งชาติสัตว์ป่าและพันธุ์พืช มีพ้ืนที่รับผิดชอบ 14 จังหวัด ได้แก่ จังหวัดเชียงใหม่ ลาพูน เชียงราย พะเยา ขอนแก่น มหาสารคาม ร้อยเอ็ด กาฬสินธ์ุ เลย อุดรธานี หนองบัวลาภู หนองคาย สกลนคร และจงั หวัดนครพนม คณะท่ี 2 กรมที่ดิน มีพ้ืนที่รับผิดชอบ 20 จังหวดั ได้แก่ จังหวัดสุราษฎร์ธานี ชมุ พร ระนอง นครศรีธรรมราช กระบี่ พังงา ภูเก็ต ตรัง สตูล สงขลา พัทลุง ปัตตานี ยะลา นราธิวาส ปราจีนบุรี สระแก้ว นครนายก สระบรุ ี ลพบุรี และจังหวัดชยั นาท คณะท่ี 3 สานักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม มีพื้นท่ีรับผิดชอบ 15 จังหวัด ได้แก่ จังหวัดอุบลราชธานี ศรีสะเกษ สุรินทร์ ยโสธร อานาจเจริญ มุกดาหาร นครราชสีมา ชัยภูมิ บุรรี ัมย์ ตาก แม่ฮ่องสอน นครสวรรค์ กาแพงเพชร อทุ ยั ธานี และจงั หวัดพิจิตร คณะท่ี4 กรมป่าไม้ มีพ้ืนท่ีรับผิดชอบ 19 จังหวัด ได้แก่ จังหวัดราชบุรี กาญจนบุรี สุพรรณบุรี สมุทรสาคร สมุทรสงคราม เพชรบุรี ประจวบคีรีขันธ์ ชลบุรี ระยอง จันทบุรี ตราด ฉะเชิงเทรา แพร่ ลาปาง สุโขทัย พิษณโุ ลก อตุ รดิตถ์ เพชรบรู ณ์ และจังหวัดน่าน ในขณะเดียวกันในระดับจังหวัดก็มีการแต่งตั้ง คณะกรรมการเพ่ือปรับปรุงเขตพื้นท่ีป่าไม้ (Reshape) ระดับจงั หวัด โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรองผู้วา่ ราชการจังหวัดท่ีได้รับมอบหมายเป็น ประธานในการดาเนินการในระดับจงั หวดั 2-2

โครงการวิจัยเพอ่ื การตดิ ตามการปรบั ปรงุ แนวเขตแผนที่พน้ื ที่ปา่ ไม้ แผนผงั โครงสร้างของคณะทางานและสายการบังคบั บญั ชา 2-3

โครงการวิจยั เพือ่ การติดตามการปรบั ปรุงแนวเขตแผนทีพ่ น้ื ท่ีป่าไม้ หลกั เกณฑ์ในการปรบั ปรงุ แนวเขต ท่ีประชุมโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมได้วางแนวทางท่ี เปน็ หลักเกณฑ์การปรับปรุงแนวเขต(Reshape) ที่ดนิ ของรัฐที่ทับซ้อนกัน ให้ตอ้ งดาเนินการปรับปรุง เส้นแนวเขต ดงั น้ี กรณีที่ 1 ปา่ สงวนแหง่ ชาติ และป่าไมถ้ าวรทับซอ้ นกันให้ใชข้ อบเขตทโ่ี ตกวา่ เป็นหลกั กรณีที่ 2 ป่าสงวนแห่งชาติ และเขตปฏิรูปที่ดินทับซ้อนกัน ให้ยึดถือแนวเขตป่าสงวน แหง่ ชาติตามแผนทีท่ า้ ยกฎกระทรวง กรณที ่ี 3 ปา่ สงวนแห่งชาติ และนิคมสหกรณ์หรือนิคมสร้างตนเองท่ีมีกฎหมายบังคับ แล้วทับซ้อนกัน ให้ใช้แนวเขตนิคมเป็นหลักหากนิคมฯยังไม่มีกฎหมาย บังคับใช้ ให้ยึดแนวเขตป่าสงวนแห่งชาติ ท้ังน้ีให้มีการตรวจสอบสภาพ พ้นื ท่จี รงิ ด้วย กรณที ี่4 ท่ีราชพัสดุซ่ึงมีขอบเขตชัดเจนแล้ว ทับซ้อนกับป่าสงวนแห่งชาติ ให้ใช้ ขอบเขตท่ีราชพสั ดเุ ป็นหลัก 2-4