วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 14 ฉบับที่ 1

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ี่ 14 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มิถนุ ายน 2564) เจา้ ของ ที่ปรึกษา สำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปราม พลตำ� รวจเอก สถาพร หลาวทอง การทุจริตแหง่ ชาติ เลขที่ 361 ถนนนนทบุรี ต�ำบลทา่ ทราย สำ� นกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย อ�ำเภอเมืองนนทบรุ ี จงั หวัดนนทบุรี 11000 นางสุวณา สุวรรณจูฑะ โทรศัพท์ 0 2528 4800 ตอ่ 4702 โทรสาร 0 2528 4703 ส�ำนกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย E-mail: [email protected] รองศาสตราจารย์ ดร.มาณี ไชยธีรานวุ ัฒศริ ิ Website: http://www.nacc.go.th บรรณาธิการ สำ� นกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย รองศาสตราจารย์ ดร.ประสิทธ์ิ ลีระพนั ธ์ ผู้ขัดเกลาภาษาอังกฤษ นางสาวณัฐธิดา กองสวสั ด์ิ นักวิชาการอิสระ, ประเทศไทย กองบรรณาธกิ าร สำ� นกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย ศาสตราจารย์ ดร.ศกั ดา ธนิตกุล วัตถุประสงค์ เพ่ือเป็นแหล่งรวบรวมความรู้และเผยแพร่ผลงาน จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั , ประเทศไทย วิจัยและผลงานทางวิชาการอ่ืน ๆ ด้านการป้องกัน ศาสตราจารย์ ดร.ธวชั ชยั สวุ รรณพานิช และปราบปรามการทุจริต เพ่ือสนับสนุนการใช้ประโยชน์จากผลงานวิจัย มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ประเทศไทย ผลงานวชิ าการ และการสรา้ งความตระหนกั รว่ มกนั รองศาสตราจารย์ ดร.อรศิ รา เลก็ สรรเสริญ ในการตอ่ ต้านการทุจริต เพอื่ สง่ เสรมิ เครอื ขา่ ยความรว่ มมอื และประสานงาน มหาวิทยาลยั มหิดล, ประเทศไทย ในการบรกิ ารจดั การขอ้ มลู งานวจิ ยั ดา้ นการปอ้ งกนั ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สวรยั บณุ ยมานนท์ และปราบปรามการทุจริตระหว่างหน่วยงานและ สถาบนั วจิ ัยต่าง ๆ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั , ประเทศไทย เพื่อให้มีการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารและเอกสาร ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.สดุ ากาญจน์ ปทั มดิลก ส่ิงตีพิมพ์ต่าง ๆ กับหน่วยงานและเครือข่ายท่ี มหาวทิ ยาลยั นเรศวร, ประเทศไทย เกยี่ วข้อง นายพิเศษ นาคะพันธุ์ ก�ำหนดพิมพเ์ ผยแพร่ ปลี ะ 2 ครัง้ คือ ฉบบั ที่ 1 มกราคม - มถิ นุ ายน สำ� นกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย นางสาววันวรา ศลิ ปวลิ าวณั ย์ ฉบบั ท่ี 2 กรกฎาคม - ธันวาคม สำ� นักงาน ป.ป.ช., ประเทศไทย กองการจัดการ สถานทจี่ ัดพิมพ์ นางจฑุ ารตั น์ สุวารี บริษัท ธนอรณุ การพมิ พ์ จำ� กัด ส�ำนกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย 457/6-7 ถนนพระสเุ มรุ แขวงบวรนิเวศ เขตพระนคร นางสาวเสาวณยี ์ ทพิ อตุ กรุงเทพฯ 10200 สำ� นกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย โทร. 0-2282-6033-4 โทรสาร 0-2280-2187-8 นางสาวฉนั ทช์ นก เจนณรงค์ E-mail: [email protected] สำ� นกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย นางสาวพรสวรรค์ ประเทสงั จ�ำนวนพมิ พ์ ส�ำนักงาน ป.ป.ช., ประเทศไทย 500 เล่ม เน้ือหา/ข้อความในวารสารน้ีเป็นความคดิ เห็นของผู้เขียน ไมจ่ �ำเป็นต้องเป็นของสำ� นักงานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ

VNoAl.C1C4 JNoou. r1n(aJlanuary – June, 2021) FE3PWATON-a6eumofmefx1lbin:bpc:atlNe+s+hihisil6otu6:aohe6n6rbjfeo:tuM2tr2hhuhr55autrient22baPp8a8Nnur:lo/gra.44/[email protected],agnAt1mbTan.0huct4a0icra-7ii0l.Cs,g0.acoo2Taor.hritmuhaDpilistaitonrindctCommission Advisor EAdssitooIcnr.dsPerpoef.nPdreansittScLheoerlaarp,aTnh,aPilha.nDd. Pol. Gen. Sathaporn Laothong MPA PAM EA drrsssrsoo sss. i. tttoffP....WoOCNCCCMOSciuTSPProhohsa.ffaaikaehrrrffuummaPhnhooiiektalllccriowffdsaammdow..eeBtullNaaofhSSooaiio.assraalautnnooanAassiTkcwUdiiggTrffroohhhUkkdianhaSsannaaookttanariipivl,,naahhrrmrpinnevhTTaiireetSanmerahhcuUUswBrnuaaLiasvNNotnniPiiletiylall,thoiiaaaaaakvv,ynPiwnnntsrttee,TpaahaiiyddrraThootamn.ssanDhOaniinnmsttaia.peiyylaacdaiae,,rlhllnnainnTTl,no,doAAhhUPdPknaannnh,hdiiilltt.Pv.Daa,iiDeh--nn.Pr.CC.sddDhioot..yDrr,rr.Tuuhppaittliiaoonnnd Office of the National Anti-Corruption M MMMM rsssa s...n.PCSOCCOCOCOaJaohooooufffgfffoframmfmmeiitiincccwancreemmsemmriceaaaahooniiowtliissssaffessfossBaniiSettiiootfonoohhouhnnanneekwetT,,r,,PehdNNhTTaNTTrerahhiaahhpaeCtttaataa-heiihiiNooiulliioelleaanntaaansnnnaanntaaddnlliddnloaAAgArnnnonattniitl--igCC-CooAorrnrrruurtuppi-pttCiitoooionnrnruption Commission, Thailand Mrs. Suwana Suwanjuta Office of the National Anti-Corruption Commission, Thailand Assoc. Prof. Manee Chaiteeranuwatsiri, Ph.D. Office of the National Anti-Corruption Commission, Thailand English Language Editor Ms. Nattida Khorngsawat OfficeoftheNationalAnti-CorruptionCommission, Thailand Objectives To serve as a knowledge center for disseminating research findings and other academic works on corruption prevention and suppression. To encourage the use of the research finding and academicworksandtoenhancepublicawareness to collectively counter corruption. To promote networking and cooperation among academic and technical agencies on countering corruption among the agencies and research institutions. To promote the exchange of information and documents among relative agencies and networks. Publication Period Bi-annual: No.1 January - June No.2 July - December Published by Thanaaroonkarnpim Co., Ltd. Printing 500 copies Views expressed in the published articles in this Journal exclusively belong to the authors and do not necessarily reflect the official position of the NACC.

ผทู้ รงคณุ วฒุ ปิ ระเมนิ บทความ กลมุ่ ที่ 1 นักวิชาการจากสถาบนั การศึกษา 1. ศาสตราจารย์ ดร.เกรียงไกร เจริญธนาวฒั น์ คณะนิตศิ าสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2. ศาสตราจารย์ ดร.คณพล จนั ทน์หอม คณะนติ ศิ าสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั 3. ศาสตราจารย์ ดร.จุมพต สายสนุ ทร คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์ 4. ศาสตราจารย์ ดร.ดเิ รก ปทั มสิริวัฒน ์ คณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบนั บัณฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์ 5. ศาสตราจารย์ ดร.ทศพล ปิน่ แก้ว คณะวิศวกรรมศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย 6. ศาสตราจารย์ ดร.ทัชมยั ฤกษะสตุ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั 7. ศาสตราจารย์ ดร.ทิพวรรณ หลอ่ สุวรรณรัตน ์ คณะรฐั ประศาสนศาสตร์ สถาบันบณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร์ 8. ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สงิ คะเนต ิ คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ 9. ศาสตราจารย์ ดร.ไพฑูรย์ วบิ ูลชุติกลุ คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั 10. ศาสตราจารย์ ดร.ศิริชยั กาญจนวาสี คณะครศุ าสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั 11. ศาสตราจารย์ ดร.สเุ มธ ศิรคิ ณุ โชติ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ 12. ศาสตราจารย์ ดร.สรุ ชาติ บ�ำรุงสขุ คณะรฐั ศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย 13. ศาสตราจารย์ ดร.อดุ ม รัฐอมฤต คณะนิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ 14. รองศาสตราจารย์ ดร.กมลพร สอนศรี คณะสังคมศาสตรแ์ ละมนษุ ยศาสตร์ มหาวิทยาลยั มหิดล 15. รองศาสตราจารย์ ดร.กิตติ ประเสรฐิ สขุ คณะรัฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร ์ 16. รองศาสตราจารย์ พ.ต.ท. ดร.เกษมศานต์ โชตชิ าครพันธุ ์ คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบณั ฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ 17. รองศาสตราจารย์ ดร.ชนนิ าฏ ลดี ส ์ สาขานติ ิศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธริ าช

18. รองศาสตราจารย์ ดร.ชัชพล ไชยพร คณะนติ ิศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั 19. รองศาสตราจารย์ ดร.ณรงคเ์ ดช สรโุ ฆษิต คณะนติ ิศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย 20. รองศาสตราจารย์ ดร.ธโสธร ตู้ทองคำ� สาขารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลยั สุโขทยั ธรรมาธิราช 21. รองศาสตราจารย์ ดร.โธมสั กวาดามูซ คณะสงั คมศาสตร์และมนษุ ยศาสตร์ มหาวิทยาลยั มหดิ ล 22. รองศาสตราจารย์ ดร.นเรศร์ เกษะประกร คณะนติ ศิ าสตร์ สถาบันบณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ 23. รองศาสตราจารย์ ดร.พรรพต ก�ำเนิดศิริ คณะรฐั ศาสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์ 24. รองศาสตราจารย์ ดร.พสชนัน นิรมิตรไชยนนท์ คณะสงั คมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลยั มหดิ ล 25. รองศาสตราจารย์ ดร.พอพันธ์ วัชจติ พันธ์ คณะโลจิสตกิ ส์ มหาวิทยาลยั บรู พา 26. รองศาสตราจารย์ ดร.พิศาล มุกดารศั ม ี สาขารฐั ศาสตร์ มหาวิทยาลยั สุโขทัยธรรมาธิราช 27. รองศาสตราจารย์ ดร.ภาณนิ ี กจิ พอ่ ค้า สาขานิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั สุโขทัยธรรมาธิราช 28. รองศาสตราจารย์ ดร.มนตรี โสคติยานรุ ักษ์ คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์ 29. รองศาสตราจารย์ ดร.ยทุ ธพร อสิ รชยั สาขารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทยั ธรรมาธริ าช 30. รองศาสตราจารย์ ดร.โยธนิ แสวงดี สถาบันวจิ ัยประชากรและสงั คม มหาวทิ ยาลยั มหิดล 31. รองศาสตราจารย์ ดร.ลาวัลย์ หอนพรตั น์ สาขานติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธริ าช 32. รองศาสตราจารย์ ดร.วรรณธรรม กาญจนสุวรรณ สาขารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช 33. รองศาสตราจารย์ ดร.วรวฒุ ิ เทพทอง สาขานติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั สุโขทัยธรรมาธริ าช 34. รองศาสตราจารย์ ดร.วรารกั เฉลมิ พันธศุ กั ดิ ์ สาขารฐั ศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธิราช 35. รองศาสตราจารย์ ดร.ศรสี มบตั ิ โชคประจกั ษช์ ดั คณะสังคมศาสตรแ์ ละมนษุ ยศาสตร์ มหาวิทยาลยั มหิดล 36. รองศาสตราจารย์ ดร.ศิริพร วัชชวลั คุ คณะรฐั ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 37. รองศาสตราจารย์ ดร.สมศักด์ิ อมรสริ ิพงศ์ คณะสังคมศาสตรแ์ ละมนษุ ยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล 38. รองศาสตราจารย์ ดร.สริ พิ รรณ นกสวน สวัสด ี คณะรฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั

39. รองศาสตราจารย์ ดร.สุจติ รา บญุ ยรตั พนั ธุ์ คณะรฐั ประศาสนศาสตร์ สถาบนั บัณฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ 40. รองศาสตราจารย์ ดร.อดศิ ร์ อศิ รางกูร ณ อยธุ ยา คณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบันบณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ 41. รองศาสตราจารย์ ดร.อทุ ัยทิพย์ เจ่ยี ววิ รรธน์กุล คณะสังคมศาสตรแ์ ละมนษุ ยศาสตร์ มหาวิทยาลยั มหดิ ล 42. ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.กฤษฎากร ว่องวุฒกิ ลุ คณะนิติศาสตร์ สถาบันบณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร์ 43. ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ชวิศ จติ รวจิ ารณ ์ คณะวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี มหาวิทยาลยั ราชภัฏเชยี งใหม่ 44. ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ชยั วัฒน์ มา่ นศรสี ุข สาขารัฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธริ าช 45. ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ดร.ฐนนั ดรศ์ กั ดิ์ บวรนนั ทกุล คณะสงั คมศาสตร์และมนษุ ยศาสตร์ มหาวิทยาลยั มหิดล 46. ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.ดนวุ ศั สาคริก คณะรฐั ประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ 47. ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.ทวี สุรฤทธิกลุ สาขารัฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช 48. ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.ธรี เดช มโนลหี กลุ สาขานิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช 49. ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ดร.พรสันต์ เลีย้ งบญุ เลิศชยั คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย 50. ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.วริยา ลำ�้ เลศิ คณะนิติศาสตร์ สถาบนั บัณฑิตพฒั นบริหารศาสตร์ 51. ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.สมปฤณ นิยมไทย สาขารฐั ศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธิราช 52. ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.สนั ต์ สัมปตั ตะวนิช คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย 53. ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สนั ติ ชยั ศรีสวสั ดิ์สขุ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบนั บัณฑิตพฒั นบริหารศาสตร์ 54. ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.โสวตั รี ณ ถลาง คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ 55. ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.อรอร ภู่เจรญิ คณะรฐั ศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่ 56. ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.อคั รเดช ไชยเพิ่ม คณะรฐั ศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย 57. อาจารย์ ดร.ฌานทิ ธิ์ สนั ตะพนั ธุ ์ คณะนิติศาสตร์ สถาบันบณั ฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ 58. อาจารย์ ดร.ธที ัต ชวศิ จนิ ดา คณะนิติศาสตร์ สถาบนั บัณฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร์ 59. อาจารย์ ดร.ประพิน นชุ เปี่ยม คณะนติ ศิ าสตร์ สถาบนั บณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร์

กลุม่ ที่ 2 นกั วิชาการนอกสถาบนั การศึกษา 1. ศาสตราจารย์ ดร.ชยั ณรงค์ อินทรมที รพั ย์ ประธาน บริษทั บอยเดน แอสโซซเิ อทส์ (ประเทศไทย) จ�ำกัด 2. ศาสตราจารย์กติ ติคุณ ดร.บวรศักด์ิ อวุ รรณโณ นายกสภามหาวิทยาลยั มหาวิทยาลัยราชภฏั สงขลา 3. ศาสตราจารย์ ดร.พิมพวลั ย์ บุญมงคล นักวชิ าการอสิ ระ 4. ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.วจิ ติ ร ศรีสอา้ น นายกสภามหาวิทยาลยั มหาวทิ ยาลัยสุโขทยั ธรรมาธิราช 5. ศาสตราจารย์กติ ติคณุ ดร.ศรรี าชา วงศารยางคก์ รู นกั วิชาการอสิ ระ 6. รองศาสตราจารย์ ดร.ศิรริ ัตน์ ชณุ หคล้าย นักวิชาการอสิ ระ 7. รองศาสตราจารย์ ดร.ศริ วิ รรณ ไกรสรุ พงศ ์ นกั วชิ าการอิสระ 8. ดร.รฐั ศาสตร์ กรสตู รองผู้อ�ำนวยการ ส�ำนักงานสง่ เสรมิ เศรษฐกิจดจิ ทิ ลั 9. ดร.เสรี นนทสูติ รองกรรมการผู้จดั การ มลู นธิ สิ ถาบนั วจิ ยั และพฒั นาองคก์ รภาครฐั 10. นายวนั ชยั รจุ นวงศ ์ อัยการอาวโุ ส สำ� นกั งานอยั การคดศี าลแขวงราชบรุ ี 11. นายวิสุทธิ์ ตนั ตินนั ท์ ผเู้ ชย่ี วชาญดา้ นโปรแกรมเมอร์ การปกครองในระบอบประชาธิปไตย และการสนับสนนุ ทางสังคม โครงการพฒั นาแหง่ สหประชาชาติ 12. นายศักด์ชิ ัย จันทรแ์ สงวัฒนา ผอู้ �ำนวยการ สำ� นกั การขดั กันแหง่ ผลประโยชน์ ส�ำนักงานคณะกรรมการปอ้ งกัน และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ 13. นางชตุ ิมา สีบำ� รุงสาสน ์ ผู้อำ� นวยการฝา่ ยทรัพยากรบุคคล บรษิ ัท ไมโครซอฟท์ (ประเทศไทย) จ�ำกดั 14. นางฐติ ิวรดา ประดษิ ฐเพชร ผู้อำ� นวยการส�ำนกั มาตรการเชงิ รุก และนวตั กรรม สำ� นักงานคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ 15. นางสาวจริ าพร บรุ นิ ทรวานชิ ผู้อ�ำนวยการส�ำนักกฎหมาย ส�ำนกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ 16. นางสาวอรชพร นิมิตกลุ พร ผู้จดั การโครงการความโปรง่ ใส และธรรมาภิบาล โครงการพฒั นาแห่งสหประชาชาติ

Peer reviewed journals list Group 1: Academics from Universities 1. Prof. Kriengkrai Charoenthanavat, Ph.D. Faculty of Law, Chulalongkorn University 2. Prof. Kanaphon Chanhom, Ph.D. Faculty of Law, Chulalongkorn University 3. Prof. Jumpot Saisuntorn, Ph.D. Faculty of Law, Thammasat University 4. Prof. Direk Patmasiriwat, Ph.D. Faculty of Economic Development, National Institute of Development Administration 5. Prof. Tospol Pinkaew, Ph.D. Faculty of Engineering, Chulalongkorn University 6. Prof. Tashmai Rikshasuta, Ph.D. Faculty of Law, Chulalongkorn University 7. Prof. Tippawan Lorsuwannarat, Ph.D. Graduate School of Public Administration, National Institute of Development Administration 8. Prof. Banjerd Singkaneti, Ph.D. Faculty of Law, National Institute of Development Administration 9. Prof. Paitoon Wiboonchutikula, Ph.D. Faculty of Economics, Chulalongkorn University 10. Prof. Sirichai Kanjanawasee, Ph.D. Faculty of Education, Chulalongkorn University 11. Prof. Sumet Sirikunchoat, Ph.D. Faculty of Law, Thammasat University 12. Prof. Surachart Bamrungsuk, Ph.D. Faculty of Political Science, Chulalongkorn University 13. Prof. Udom Rathamarit, Ph.D. Faculty of Law, Thammasat University 14. Assoc. Prof. Gamolporn Sonsri, Ph.D. Faculty of Social Sciences and Humanities, Mahidol University

15. Assoc. Prof. Kitti Prasirtsuk, Ph.D. Faculty of Political Science, Thammasat University 16. Assoc. Prof. Pol.Lt.Col. Kasemsarn Graduate School of Public Chotchakornpant, Ph.D. Administration, National Institute of Development Administration 17. Assoc. Prof. Chaninat Leeds, Ph.D. School of Law, Sukhothai Thammathirat Open University 18. Assoc. Prof. Chachapon Chaiyaporn, Ph.D. Faculty of Law, Chulalongkorn University 19. Assoc. Prof. Narongdech Srukhosit, Ph.D. Faculty of Law, Chulalongkorn University 20. Assoc. Prof. Thasothorn Tootongkam, Ph.D. School of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University 21. Assoc. Prof. Thomas Guadamuz, Ph.D. Faculty of Social Sciences and Humanities, Mahidol University 22. Assoc. Prof. Nares Kesaprakorn, Ph.D. Faculty of Law, National Institute of Development Administration 23. Assoc. Prof. Bunpot Gumnerdsiri, Ph.D. Faculty of Political Science, Thammasat University 24. Assoc. Prof. Poschanan Niramitchainont, Ph.D. Faculty of Social Sciences and Humanities, Mahidol University 25. Assoc. Prof. Porpan Vachajitpan, Ph.D. Faculty of Logistics, Burapha University 26. Assoc. Prof. Pisan Mukdaratsami, Ph.D. School of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University 27. Assoc. Prof. Paninee Gitpokha, Ph.D. School of Law, Sukhothai Thammathirat Open University

28. Assoc. Prof. Montree Sokatiyanurak , Ph.D. Graduate School of Public Administration, National Institute of Development Administration 29. Assoc. Prof. Yuttaporn Issarachai, Ph.D. School of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University 30. Assoc. Prof. Yothin Sawangdee, Ph.D. Institute for Population and Social Research, Mahidol University 31. Assoc. Prof. Lawan Hornopparat, Ph.D. School of Law, Sukhothai Thammathirat Open University 32. Assoc. Prof. Varnadharma Kanchanasuwon, Ph.D. School of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University 33. Assoc. Prof. Voravuth Thepthong, Ph.D. School of Law, Sukhothai Thammathirat Open University 34. Assoc. Prof. Wararak Chalermpuntusak, Ph.D. School of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University 35. Assoc. Prof. Srisombat Chokprajakchat, Ph.D. Faculty of Social Sciences and Humanities, Mahidol University 36. Assoc. Prof. Siriporn Wajjwalku, Ph.D. Faculty of Political Science, Thammasat University 37. Assoc. Prof. Somsak Amornsiriphong, Ph.D. Faculty of Social Sciences and Humanities, Mahidol University 38. Assoc. Prof. Siripan Nogsuan Sawasdee, Ph.D. Faculty of Political Science, Chulalongkorn University 39. Assoc. Prof. Suchitra Punyaratabandhu, Ph.D. Graduate School of Public Administration, National Institute of Development Administration

40. Assoc. Prof. Adis Israngkura na Ayudya, Ph.D. Faculty of Economic Development, National Institute of Development Administration 41. Assoc. Prof. Uthaithip Jiawiwatkul, Ph.D. Faculty of Social Sciences and Humanities, Mahidol University 42. Asst. Prof. Kridsdakorn Vongwutikun, Ph.D. Faculty of Law, National Institute of Development Administration 43. Asst. Prof. Chawit Chitwicharn, Ph.D. Faculty of Science and Technology Chiang Mai Rajabhat University 44. Asst. Prof. Chaiwatt Mansrisuk, Ph.D. School of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University 45. Asst. Prof. Tanansak Borwornnuntakul, Ph.D. Faculty of Social Sciences and Humanities, Mahidol University 46. Asst. Prof. Danuvas Sagarik, Ph.D. Graduate School of Public Administration, National Institute of Development Administration 47. Asst. Prof. Thawee Surarittikul, Ph.D. School of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University 48. Asst. Prof. Theradej Manoleehakul, Ph.D. School of Law, Sukhothai Thammathirat Open University 49. Asst. Prof. Pornson Liengboonlertchai, Ph.D. Faculty of Law, Chulalongkorn University 50. Asst. Prof. Wariya Lamlert, Ph.D. Faculty of Law, National Institute of Development Administration 51. Asst. Prof. Somprin Niyomthai, Ph.D. School of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University

52. Asst. Prof. San Sampattavanija, Ph.D. Faculty of Economics, Chulalongkorn University 53. Asst. Prof. Santi Chaisrisawatsuk, Ph.D. Faculty of Economic Development, National Institute of Development Administration 54. Asst. Prof. Sowatree Nathalan, Ph.D. Faculty of Social Sciences, Kasetsart University 55. Asst. Prof. Oraorn Poocharoen, Ph.D. Graduate School of Public Administration, Chiang Mai University 56. Asst. Prof. Ackadej Chaiperm, Ph.D. Faculty of Political Science, Chulalongkorn University 57. Lecturer Chanit Suntapun, Ph.D. Faculty of Law, National Institute of Development Administration 58. Lecturer Thitat Chawitchinda, Ph.D. Faculty of Law, National Institute of Development Administration 59. Lecturer Prapin Nuchpiam, Ph.D. Faculty of Law, National Institute of Development Administration Group 2: Academics from Other Organizations 1. Prof. Chainarong Indharameesup, Ph.D. Chairman, Boyden Associates (Thailand) Ltd. 2. Prof. Emeritus Bawornsak Uwanno, Ph.D. Chairman of Songkhla Rajabhat University Council 3. Prof. Pimpawun Boonmongkon, Ph.D. Independent Scholar 4. Prof. Emeritus Wichit Srisa-an, Ph.D. Chairman of Sukhothai Thammathirat Open University Council 5. Prof. Emeritus Sriracha Wongsalayangkoon, Ph.D. Independent Scholar 6. Assoc. Prof. Sirirat Choonhaklai, Ph.D. Independent Scholar 7. Assoc. Prof. Siriwan Grisurapong, Ph.D. Independent Scholar

8. Ratthasart Korrasud, Ph.D. Deputy Director Digital Economy Promotion Agency 9. Seree Nonthasoot, Ph.D. Deputy Managing Director Institute of Research and Development for Public Enterprises 10. Mr. Wanchai Roujanavong Senior Consultant Public Prosecutor, Office of Ratburi Summary Litigation, Office of Attorney General 11. Mr. Wisoot Tantinan Programmer Specialist of Democratic Governance and Social Advocacy, United Nations Development Programme 12. Mr. Sakchai Chansangwattana Director Bureau of Conflict of Interest, Office of the National Anti-Corruption Commission 13. Mrs. Chutima Sribumrungsart Deputy Head of Human Resources, Microsoft (Thailand) Limited 14. Mrs. Thitiworada Praditphet Director Bureau of Proactive Measures and Innovation, Office of the National Anti-Corruption Commission 15. Ms. Jiraporn Burinthonvanich Director Bureau of Legal Affairs, Office of the National Anti-Corruption Commission 16. Ms. Arachapon Nimitkulpon Project Manager -Transparency and Good Governance, United Nations Development Programme

สารบญั บทบรรณาธกิ าร 1 ตอนท่ี 1: บทความวิชาการ 2 พฒั นาการของการตอ่ ต้านคอรร์ ัปชันระดับโลก ชัยวัฒน์ ม่านศรีสขุ 25 แนวทางการสรา้ งสำ�นึกรู้เพื่อตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ของเกาหลีใต้: กรณีการศกึ ษาอบรมและเผยแพร่องคค์ วามรขู้ อง ACTI 51 เสกสรร อานนั ทศริ ิเกียรติ 52 ตอนที่ 2: บทความวจิ ัย การรบั รขู้ องบุคลากรต่อภาพลักษณ์ของสำ�นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกัน 72 และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาต ิ 99 เกวลิน หอมหวล และคณะ การทจุ รติ ในระดับพน้ื ที:่ กรณเี ขตพนื้ ทใี่ นความรับผดิ ชอบ 129 ของสำ�นกั งาน ป.ป.ช. ภาค 5 130 ศิรนิ นั ท์ วฒั นศริ ธิ รรม ปญั หาการบังคับใช้หลักนิตธิ รรมในการปฏิบัติหน้าที่ของหนว่ ยงานของรฐั ธนโรจน์ หล่อธนะไพศาล ตอนท่ี 3: ป.ป.ช. ปกิณกะ ISO 37001: 2016 เคร่อื งมอื สำ�หรับการต่อตา้ นการใหแ้ ละรบั สนิ บน ของประเทศไทย สุริยน วงศ์สุจรติ

Contents Part I: Academic Articles 1 The Development of Anti-Corruption at Global Level 2 Chaiwatt Mansrisuk 25 Consciousness-Building against Corruption in South Korea: The Case of Training Programmes and Knowledge Dissemination under the ACTI’s Projects Seksan Anantasirikiat Part II: Research Articles 51 Employees’ perceptions towards the Image of Office of 52 the National Anti-Corruption Commission (ONACC) Geawalin Homhoul and others 72 Area-based corruption: case study of area under the responsibility of NACC Regional Office 5 99 Sirinan Wattanasiritham 129 Problem in the enforcement of the rule of law in government 130 services of state agencies Tanaroj Lortanapaisan Part III: NACC Miscellaneous ISO 37001: 2016 Thailand’s Anti-Corruption and Bribery Tools Suriyon Wongsudjarid

บทบรรณาธกิ าร วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ฉบบั นเ้ี ปน็ ฉบบั เร่มิ ต้นของปีท่ี 14 ท่อี อกมาในช่วงท่สี งั คมไทยและ สังคมโลก ยังเผชิญกับมหันตภัยจากโรคโควิด-19 ที่กระทบต่อวิถีชีวิตของคนทุกกลุ่มวัย และ ทุกอาชพี อยา่ งเสมอหน้ากัน ประเทศไทยอยใู่ นชว่ งการระบาดของโรคโควิด-19 ระลอกท่ี 3 (เมษายน- พฤษภาคม 2564) ซงึ่ รนุ แรงกวา่ การระบาดสองระลอกทผ่ี า่ นมา สาเหตหุ ลกั ของปญั หาเรอื่ งนอี้ ยา่ งหนงึ่ คือ “การสื่อสาร” ท่ีนอกจากไม่อาจสร้างความเข้าใจท่ีถูกต้องและสร้างความร่วมมือจากประชาชน ในการมสี ่วนรว่ มปอ้ งกันและควบคุมการระบาดของโรคไดอ้ ย่างจริงจัง การสื่อสารยังสร้างความสับสน ใหก้ บั ประชาชนเปน็ อยา่ งมาก โดยเฉพาะเรอื่ งวคั ซนี ทเี่ กยี่ วกบั การจดั หา การกระจาย และการฉดี วคั ซนี ให้กับประชาชน โดยภาครัฐส่ือสารเรื่องนี้ยังขาดเอกภาพความไม่ชัดเจน และขาดความรวดเร็วของ การสอ่ื สาร ในขณะทภี่ าคสงั คมอนื่  ๆ จำ� นวนมากไดส้ รา้ งความสบั สนมากยงิ่ ขน้ึ ดว้ ยการเสนอขา่ วปลอม และขา่ วบดิ เบอื นทางสอื่ ชอ่ งทางตา่ ง ๆ โดยเฉพาะทางสอ่ื ออนไลนร์ ปู แบบตา่ ง ๆ ทจี่ ำ� นวนขา่ วดงั กลา่ ว มมี ากกวา่ ขา่ วทเ่ี ปน็ จรงิ หลายเทา่ ตวั การแกไ้ ขปญั หาดงั กลา่ วนภ้ี าครฐั จงึ ตอ้ งเปน็ หลกั ในการสอ่ื ขา่ วสาร เรอื่ งนอ้ี ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพเสยี กอ่ น (ไมใ่ ชเ่ ปน็ ผสู้ รา้ งความสบั สนใหป้ ระชาชนเสยี เอง) จงึ จะแกไ้ ขปญั หา ขา่ วปลอมและขา่ วบดิ เบอื นได้ ผมกห็ วงั วา่ คนไทยและสงั คมโลกจะผา่ นพน้ วกิ ฤตครงั้ นไี้ ปไดโ้ ดยเรว็ และ เม่ือมองย้อนกลับมาท่ีส�ำนักงาน ป.ป.ช. ก็มีข่าวสารส�ำคัญที่ต้องแจ้งให้ทราบคือ การมีคลังเคร่ืองมือ ป้องกนั การทจุ ริต (Anti-Corruption Toolbox) เพ่ือให้บุคคล กล่มุ บคุ คล และองค์กรต่าง ๆ รวมทง้ั ภาคประชาชนน�ำไปใช้เป็นเคร่ืองมือป้องกันการทุจริตเชิงรุกในหน่วยงาน และชุมชนต่าง ๆ ท่ีตนเอง เปน็ สมาชกิ โดยเคร่ืองมือนแี้ บง่ เป็น 18 หมวดหมู่ และมีเครอ่ื งมอื ชนิดต่าง ๆ มากกว่า 250 เครื่องมอื ซงึ่ ทกุ ทา่ นสามารถเขา้ ถงึ และดาวนโ์ หลดไปใชไ้ ด้ ผา่ นเวบ็ ไซตข์ องสำ� นกั งาน ป.ป.ช. (www.nacc.go.th) ซง่ึ อาจกลา่ วไดว้ า่ เปน็ ความกา้ วหนา้ ของสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ในการดำ� เนนิ งานตามยทุ ธศาสตรก์ ารปอ้ งกนั การทุจริตเชงิ รกุ ดว้ ยการมีส่วนรว่ มของภาคประชาชน ส�ำหรับเน้ือหาสาระของวารสารฉบับนี้ มีบทความวิชาการ 2 เร่ือง บทความวิจัย 3 เร่ือง และบทความปกิณกะ 1 เร่ือง โดยบทความวิชาการฉบับแรกเป็นของอาจารย์ชัยวัฒน์ ม่านศรีสุข จากมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ท่ีได้น�ำเสนอพัฒนาการของการต่อต้านคอร์รัปชันระดับโลกไว้ อย่างน่าสนใจ โดยแสดงให้เห็นว่าประเทศต่าง ๆ ได้ก�ำหนดมาตรการต่าง ๆ เพื่อต่อต้านคอร์รัปชัน ท้ังที่เกิดขึ้นในประเทศของตนเอง และเป็นการทุจริตข้ามชาติ จนถึงจุดเปลี่ยนท่ีส�ำคัญของการจัดตั้ง องคก์ รโปรง่ ใสสากลขนึ้ ซง่ึ เปน็ องคก์ รระหวา่ งประเทศทไ่ี มใ่ ชร่ ฐั และมกี ารขบั เคลอื่ นตอ่ ตา้ นการทจุ รติ

ทท่ี รงพลงั และได้รบั การยอมรับสงู บทความท่ี 2 เป็นของคณุ เสกสรร อานันทศริ ิเกยี รติ นักวิจัยจาก กระทรวงต่างประเทศท่ีได้ใช้การสร้างส�ำนึกรู้เพื่อต่อต้านการทุจริตของภาคประชาชนในประเทศ เกาหลใี ต้ เป็นกรณีตวั อยา่ ง ดว้ ยการมอี งค์กรน�ำท่เี รยี กวา่ ACTI ขบั เคลือ่ นสรา้ งเครอื ขา่ ยความรว่ มมือ ภาคธุรกิจและภาคประชาสังคม ในการสร้างส�ำนึกรู้ให้กับประชาชนทุกช่วงวัยผ่านหลักสูตรปลูกฝัง คุณธรรม ส่วนบทความวจิ ยั นนั้ เรื่องแรกเปน็ ของคุณเกวลนิ หอมหวล และคณะ โดยเปน็ วิทยานิพนธ์ ที่เกี่ยวกับการรับรู้ของบุคลากรต่อภาพลักษณ์ของส�ำนักงาน ป.ป.ช. ที่เป็นหน่วยงานของตนเอง เป็นการวิจัยเชิงส�ำรวจ ผลการวิจัยแสดงให้เห็นว่าบุคลากรที่เรียนรู้ภาพลักษณ์ของ ป.ป.ช. อยู่ระดับ ปานกลาง และการรับรู้ดังกล่าวนั้นสัมพันธ์กับการเปิดรับสื่อสารประชาสัมพันธ์กับความพึงพอใจ บทความวจิ ัยเรื่องที่ 2 เปน็ ของคุณศิรนิ ันท์ วัฒนศริ ธิ รรม นักวิจยั ของสำ� นักงาน ป.ป.ช. ไดส้ ะท้อนให้ เข้าใจสถานการณ์และรูปแบบการทุจริตและปัจจัยก�ำหนดในพ้ืนท่ีรับผิดชอบของส�ำนักงาน ป.ป.ช. ภาค 5 ท่ีพบว่าปัญหาการทุจริตในพื้นท่ีมีแนวโน้มเพิ่มมากข้ึน และการจัดซ้ือจัดจ้างเป็นรูปแบบ การทุจริตที่พบมากท่ีสุด โดยมีปัจจัยก�ำหนดมาจากปัจจัยส่วนบุคคลท่ีไม่มีความซ่ือสัตย์สุจริต และ ปัจจัยการแทรกแซงของนักการเมืองท้องถ่ินเป็นส�ำคัญ และบทความวิจัยเรื่องสุดท้ายเป็นของ อาจารย์ธนโรจน์ หล่อธนะไพศาล จากมหาวิทยาลัยเวสเทิร์น ที่ได้สะท้อนปัญหาการบังคับใช้ หลักนิติธรรมในการปฏิบัติหน้าท่ีของหน่วยงานภาครัฐ ท่ีพบว่าหลักนิติธรรมเป็นเพียงหลักการย่อย ในหลักธรรมาภิบาล และหลักบริหารจัดการบ้านเมืองท่ีดี ที่มีกลไกท่ีแตกต่างกันไป และถูกท�ำให้ลด ความส�ำคัญลงและมีน�้ำหนักน้อยลง ซึ่งไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ จึงเป็นประเด็น ที่ท้าทายต่อการวิพากษ์ต่อไป ส�ำหรับบทความปกิณกะนั้น เป็นของนักวิจัยส�ำนักงาน ป.ป.ช. คือ คุณสุริยน วงศ์สุจริต ที่ได้น�ำเสนอระบบ ISO 37001: 2016 เป็นเครื่องมือส�ำหรับการต่อต้าน การใหแ้ ละรบั สนิ บนของประเทศไทย ซง่ึ เปน็ หนง่ึ ในสองมาตรการทน่ี ำ� มาใชก้ บั ปญั หาเรอื่ งน้ี แตย่ งั ไมม่ ี หน่วยงานภาครัฐของไทยได้น�ำมาใช้ ผู้เขียนจึงน�ำเสนอเชิงเปรียบเทียบกับอีกมาตรการหน่ึงคือ มาตรการการควบคมุ ภายในทเ่ี หมาะสมสำ� หรับนติ บิ คุ คลและการประเมนิ คณุ ธรรม และความโปรง่ ใส ในการด�ำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA) เพ่ือแสดงให้เห็นความเป็นไปได้ในการน�ำมาตรการ ตามระบบ ISO มาใช้ พบกนั ใหม่วารสารฉบบั หนา้ ครบั รองศาสตราจารย์ ดร.ประสทิ ธิ์ ลรี ะพนั ธ์ บรรณาธกิ าร

ตอนท่ี 1 บทความวิชาการ Academic Articles

2 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 14 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มิถุนายน 2564) พฒั นาการของการต่อตา้ นคอรร์ ปั ชันระดบั โลก The Development of Anti-Corruption at Global Level ชัยวฒั น์ มา่ นศรสี ุขI Chaiwatt MansrisukI บทคัดย่อ คอร์รัปชันเป็นปัญหาที่ได้รับความสนใจท้ังระดับประเทศและระดับโลก เพราะคอร์รัปชัน ถกู มองวา่ เปน็ โรคภยั ทางสงั คมทส่ี รา้ งผลกระทบเชงิ ลบทงั้ ทางเศรษฐกจิ สงั คม และการเมอื งแกป่ ระเทศ รัฐบาลแต่ละประเทศมีการปรับใช้มาตรการเชิงกฎหมายและเชิงสถาบันเพื่อต่อสู้กับคอร์รัปชัน อย่างไรก็ตาม การปรับใช้มาตรการต่าง ๆ เป็นการด�ำเนินการภายใต้ขอบเขตภายในประเทศเป็นหลัก ในช่วง กลางทศวรรษ 1970 สหรัฐอเมริกาได้ออกกฎหมายว่าด้วยการกระท�ำอันเป็นการทุจริตข้ามชาติ ซ่งึ เป็นความพยายามแก้ไขปัญหาการตดิ สินบนข้ามชาติทดี่ า้ นอุปทาน และขยายขอบเขตการบงั คบั ใช้ กฎหมายอาญาออกไปนอกอาณาเขต ขณะเดียวกัน ก็พยายามผลักดันให้เกิดอนุสัญญาตามแนวทาง กฎหมายว่าด้วยการกระท�ำอันเป็นการทุจริตข้ามชาติโดยองค์การความร่วมมือทางเศรษฐกิจและ การพัฒนา แต่ไมป่ ระสบความส�ำเรจ็ จุดเปลี่ยนของการเคลอื่ นไหวต่อต้านคอรร์ ปั ชนั ระดบั โลกเกิดขึน้ ในชว่ งทศวรรษ 1990 เมือ่ มีการก่อต้งั องค์กรความโปรง่ ใสสากลข้ึนในปี ค.ศ. 1993 ในฐานะองคก์ ร ระหว่างประเทศท่ีมิใช่รัฐท่ีมีเป้าหมายหลักเพื่อด�ำเนินกิจกรรมและการรณรงค์ต่อต้านคอร์รัปชัน และ การปรบั จุดยืนของธนาคารโลกท่หี ันมาสนับสนนุ กจิ กรรมการตอ่ ต้านคอรร์ ัปชัน โดยท่ัวไปแล้ว การเคลื่อนไหวและกิจกรรมต่อต้านคอร์รัปชันระดับโลกปรากฏในรูปแบบ 1) การออกอนุสัญญาระหว่างประเทศเพ่ือต่อต้านคอร์รัปชัน พร้อมกับกลไกการติดตามผล 2) การด�ำเนินการในรูปแบบของการส่งเสริมและสนับสนุนเชิงวิชาการและการพัฒนาเทคนิค การต่อต้านคอร์รัปชันให้แก่กลุม่ ที่เกยี่ วขอ้ ง รวมถึงการสรา้ งความรว่ มมือกับบรษิ ทั ยกั ษ์ใหญร่ ะดบั โลก ในการต่อต้านคอร์รัปชันในภาคเอกชน และ 3) การใช้การวัดและดัชนีคอร์รัปชัน การด�ำเนินการ ของตวั แสดงระหวา่ งประเทศตลอดสามทศวรรษ น�ำไปสกู่ ารสถาปนาปทสั ถานระดบั โลกของการตอ่ ตา้ น คอรร์ ปั ชนั แมว้ า่ ปญั หาคอรร์ ปั ชนั ยงั ไมถ่ กู ขจดั จนหมดสน้ิ และยงั คงเปน็ ปญั หารา้ ยแรงระดบั ประเทศและ ระดับโลก แต่ปทัสถานการต่อต้านคอร์รัปชันเป็นปัจจัยส�ำคัญท่ีหล่อเลี้ยงการเคลื่อนไหวและกิจกรรม ตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชัน คำ� สำ� คัญ: คอร์รัปชัน การต่อต้านคอรร์ ัปชนั ตัวแสดงระหว่างประเทศ Iผ้ชู ว่ ยศาสตราจารยป์ ระจำ�สาขาวิชารฐั ศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช, อีเมล: [email protected] IAssistant professor, Faculty of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University, Email: [email protected] ได้รบั บทความ 1 เมษายน 2564 แกไ้ ขปรบั ปรุง 5 พฤษภาคม 2564 อนมุ ตั ใิ หต้ พี มิ พ์ 16 พฤษภาคม 2564

พฒั นาการของการตอ่ ต้านคอรร์ ัปชันระดับโลก 3 Abstract Corruption is a problem which has become domestically and globally apprehensive because it is considered as a social disease that causes negative impact to the country’s economic, social and political circumstances. Despite legal and institutional measures against corruption adopted by the government of each country, such adoption of various measures has been mainly pursued under domestic territory. In the mid-1970s, the United States enacted the Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) which was the effort to solve the problem of transnational bribery by focusing on the supply side of corruption and extending the enforcement of criminal laws extraterritorially. At the same time, the United States also tried to push the Organization of Economic Cooperation and Development (OECD) to adopt the PCRA-based convention, but it failed. The turning point of the global anti-corruption movement occurred in the early 1990s when the Transparency International was founded in 1993 as an international non-state actor aiming to organize activities and campaigns on anti-corruption, and another turning point was the World Bank’s change in its position to support anti-corruption activities. Generally, the anti-corruption movements and activities at global level have occurred in various forms, including 1) the adoption of international conventions against corruption and follow-up mechanisms, 2) the operation in the forms of academic and technical supports against corruption given to the parties concerned as well as the cooperation with global corporations aiming to curb corruption in private sector, and 3) the use of corruption measurement and index. The operation of international actors throughout last three decades led to the emergence of global anti-corruption norm. Although the corruption problems have not yet be eradicated and still become serious global and domestic dilemmas, the persistence of the global anti-corruption norm remains a significant factor sustaining the anti-corruption movement and activities. Keywords: Corruption, Anti-corruption, International Actors

4 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ่ี 14 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มถิ นุ ายน 2564) 1. บทน�ำ คอรร์ ปั ชนั เปน็ ปญั หาส�ำคญั ทไี่ ดร้ บั ความสนใจทง้ั ระดบั ประเทศและระดบั โลก โดยทวั่ ไปแลว้ คอร์รัปชนั ถูกพจิ ารณาวา่ เป็นการกระท�ำผิดท่ีเกยี่ วข้องกบั อทิ ธพิ ลทเ่ี ลวร้าย ความเสือ่ มของการปฏิบัติ เชงิ คณุ ธรรมและความสุจริตอนั เป็นผลจากการรับสนิ บน และความไม่ซ่ือสตั ย์ (Caiden, 2001, p. 19) อีกท้ังยังเป็นสิ่งท่ีผู้คนส่วนใหญ่ในทุกสังคมยอมรับร่วมกันว่าเลวร้ายและสร้างผลกระทบเชิงลบ ต่อประเทศและสังคม ดังนั้นรัฐบาลของประเทศต่าง ๆ จึงมีการก�ำหนดนโยบายและมาตรการ เพ่ือต่อต้านการคอร์รัปชันท่ีปรากฏท้ังในรูปแบบของการออกกฎหมายและกฎระเบียบเพื่อน�ำไปสู่ การปราบปรามและปอ้ งกนั การคอรร์ ปั ชนั การจดั ตง้ั หนว่ ยงานเพอื่ รบั ผดิ ชอบการตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั และ การจดั ท�ำโครงการรณรงคเ์ พอ่ื ตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั โดยหนว่ ยงานภาครฐั ขณะทห่ี นว่ ยงานภาคธรุ กจิ และองคก์ ร ท่ีมิใช่รัฐในหลายประเทศก็มีส่วนร่วมอย่างแข็งขันในการจัดท�ำกิจกรรมและโครงการรณรงค์ เพ่ือต่อต้านการคอร์รัปชัน โดยเสริมพลังให้กับการท�ำงานของภาครัฐในการจัดการกับปัญหาดังกล่าว ขณะเดยี วกนั โครงการรณรงคเ์ หลา่ นยี้ งั เปน็ สว่ นหนง่ึ ของกจิ กรรมทส่ี ะทอ้ นความรบั ผดิ ชอบขององคก์ ร ต่อสงั คม (Corporate Social Responsibility: CSR) (โปรดดู Adeyeye, 2012) อย่างไรก็ตาม การด�ำเนินกิจกรรมเพื่อต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชันมิได้จ�ำกัดอยู่เฉพาะภายใต้ ขอบเขตของรัฐใดรัฐหน่ึงเท่าน้ัน เพราะตั้งแต่ทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา การรณรงค์และการผลักดัน เพ่ือต่อต้านคอร์รัปชันได้กลายเป็นปรากฏการณ์การเคล่ือนไหวระดับโลก และขยายตัวอย่างต่อเน่ือง โดยตัวแสดงทัง้ ระดับรัฐ ตวั แสดงทีม่ ใิ ช่รัฐระดบั ระหว่างประเทศ (International non-state actor) และตวั แสดงทีเ่ ปน็ องค์การระหว่างประเทศ การเคลื่อนไหวท่ีเกิดขนึ้ ปรากฏอยใู่ นรูปแบบต่าง ๆ ตง้ั แต่ การรณรงค์กดดันโดยประเทศมหาอ�ำนาจอย่างสหรัฐอเมริกาเพื่อให้มีการสร้างข้อตกลงระหว่าง ประเทศเพื่อต่อต้านคอร์รัปชัน การด�ำเนินการขององค์กรท่ีมิใช่รัฐอย่างองค์กรความโปร่งใสสากล (Transparency International) ในการผลักดนั ขบั เคลอื่ นเชงิ นโยบาย (Policy Advocacy) รวมไปถงึ การผลักดันขององค์การระหว่างประเทศที่ส�ำคัญอย่างองค์การสหประชาชาติ และธนาคารโลก ผา่ นการจดั ท�ำอนสุ ญั ญาและแผนงานเพอ่ื ตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั นอกจากนี้ หนว่ ยงานทงั้ องคก์ ารระหวา่ งประเทศ และองค์กรทม่ี ใิ ชร่ ัฐตา่ งก็ด�ำเนนิ การส�ำรวจเพื่อวดั คอรร์ ปั ชนั ของประเทศตา่ ง ๆ ทั่วโลก ซึ่งการวดั และ ผลของการวดั คอรร์ ปั ชนั จะชว่ ยใหเ้ ราเขา้ ใจถงึ จดุ ทต่ี อ้ งแกไ้ ขและวธิ กี ารแกไ้ ข รวมถงึ ชว่ ยใหเ้ ราสามารถ ประเมินผลของส่ิงท่ีได้ด�ำเนินการไปแล้วในการต่อต้านคอร์รัปชันว่าประสบความส�ำเร็จมาก-น้อย เพยี งใด (Heywood, 2015, p. 137) ขณะท่ีการต่อต้านคอร์รัปชันเป็นปรากฏการณ์ที่ส�ำคัญและน่าสนใจเป็นอย่างมากในช่วง ตน้ ศตวรรษที่ 21 เปน็ ตน้ มา แตค่ วามสนใจทม่ี ตี อ่ การอธบิ ายและท�ำความเขา้ ใจปรากฏการณด์ งั กลา่ วนี้ ยังมีอยู่ค่อนข้างจ�ำกัด บทความนี้มุ่งส�ำรวจเบื้องต้นเพ่ือแสดงให้เห็นถึงพัฒนาการและสถานะ ของการตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ในระดบั โลก โดยเรม่ิ ตน้ จากการอธบิ ายการตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ในระดบั ประเทศ ตามดว้ ยการอธบิ ายพฒั นาการของการตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ในระดบั โลกและบทบาทขององคก์ ารระหวา่ ง ประเทศกับการต่อตา้ นคอรร์ ัปชัน

พัฒนาการของการต่อตา้ นคอร์รปั ชนั ระดับโลก 5 2. คอร์รปั ชันและการต่อต้านการคอรร์ ัปชนั ในระดบั ประเทศ 2.1 ความหมายของ “คอร์รัปชัน” การเคล่ือนไหวต่อต้านคอร์รัปชันเป็นปรากฏการณ์ทางการเมืองและสังคมท่ีส�ำคัญ และขยายตัวอย่างรวดเร็ว ท่ีเป็นเช่นนี้เพราะคอร์รัปชันถูกมองว่าเป็นสิ่งเลวร้าย ค�ำว่า “คอร์รัปชัน” มีรากศัพท์มาจากภาษาละติน ซึ่งหมายความถึง “ท�ำให้เส่ือมลง ท�ำให้มีมลทิน ใช้ในทางที่ผิด หรือ ท�ำลายลง” (โฮลม์ ส,์ 2559, หนา้ 25) องคก์ รความโปรง่ ใสสากลไดน้ ยิ ามค�ำวา่ “คอรร์ ปั ชนั ” วา่ หมายถงึ “การใชต้ �ำแหนง่ เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั โดยมชิ อบเพอ่ื ประโยชนส์ ว่ นตวั ” ค�ำนยิ ามนสี้ ะทอ้ นใหเ้ หน็ วา่ คอรร์ ปั ชนั เปน็ การกระท�ำโดยเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั หรอื ทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั และเปน็ การกระท�ำทใ่ี ชอ้ �ำนาจ เพ่ือบิดเบือนสินค้าสาธารณะหรือของที่เป็นของส่วนรวม (Rothstein and Teorell, 2015, p. 80) ค�ำนยิ ามนีไ้ ดร้ ับการยอมรับและปรับใช้โดยองคก์ ารระหว่างประเทศตา่ ง ๆ อยา่ งแพรห่ ลาย จนกระท่งั ใน ค.ศ. 2012 องค์กรความโปรง่ ใสสากลจงึ ได้ปรับค�ำนยิ ามใหม่ว่า “คอรร์ ัปชัน” เป็น “การใชอ้ �ำนาจ ที่ได้รับมาโดยมิชอบเพื่อประโยชน์ส่วนตัว” นิยามใหม่นี้มิได้ระบุว่าผู้ท่ีเก่ียวข้องกับคอร์รัปชันจะต้อง เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่เพียงอย่างเดียว การนิยามเช่นนี้เท่ากับเป็นการขยายขอบเขตของคอร์รัปชัน ให้ครอบคลุมไปถึงการกระท�ำผิดของบุคคลที่มิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น ผู้บริหารระดับสูงของบริษัท เอกชน และคอรร์ ัปชันในภาคเอกชน (โฮล์มส์, 2559, หนา้ 27) เพราะบรษิ ัทเอกชน โดยเฉพาะบรษิ ัท ขนาดใหญ่และที่เป็นบริษัทมหาชน สามารถสร้างผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมในวงกว้าง และจ�ำเปน็ ตอ้ งมคี วามรบั ผิดชอบต่อสังคม ความตื่นตัวที่มีต่อปัญหาคอร์รัปชันเป็นผลมาจากทัศนะของผู้คนในสังคมที่ว่า คอร์รัปชัน เปน็ โรคภยั ทางสงั คม (Social Disease) ท่ีสง่ ผลกระทบเชงิ ลบทง้ั ทางเศรษฐกจิ สังคม และการเมือง ในทางเศรษฐกจิ แล้ว คอร์รัปชนั สง่ ผลเสียตอ่ การแข่งขนั ทเ่ี ทา่ เทยี มกนั ในตลาด ลดทอนประสิทธภิ าพ ทางเศรษฐกิจ และเพ่ิมต้นทุนธุรกรรมทางเศรษฐกิจ ซ่ึงมีผลอย่างย่ิงต่อการลดทอนแรงจูงใจของ การลงทุนจากต่างประเทศ (Caiden, 2001) คอร์รัปชนั ของภาครัฐสง่ ผลใหเ้ กดิ การบดิ เบอื นโครงสร้าง การจัดสรรและกระจายทรัพยากรของรัฐที่มีอยู่อย่างจ�ำกัดไปสู่กลุ่มท่ีจ่ายสินบนแก่เจ้าหน้าท่ีของรัฐ แทนท่ีจะถูกกระจายไปยังกลุ่มที่ควรได้รับประโยชน์อย่างแท้จริง คอร์รัปชันในภาครัฐยังลดทอน ประสทิ ธภิ าพของการให้บรกิ ารของภาครฐั สง่ ผลให้เกดิ การเพ่ิมข้ึนของต้นทนุ ของการบรหิ ารราชการ และการลงทุนสาธารณะของภาครัฐ และท�ำให้การจัดหาและส่งมอบบริการสาธารณะมีต้นทุนท่ีสูง เกินจริง (Quah, 2013, p. 23) นอกเหนือจากการสูญเสียเงินลงทุนของรัฐจ�ำนวนมหาศาล อยา่ งไมค่ มุ้ คา่ แลว้ การจา่ ยสนิ บนของภาคเอกชนแกเ่ จา้ หนา้ ทข่ี องรฐั อาจน�ำไปสกู่ ารละเลยการตรวจสอบ คุณภาพและมาตรฐานความปลอดภัยอย่างเข้มงวดกับโครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ อาทิ ถนน เข่ือน และสะพาน เป็นต้น รวมถึงการละเมิดกฎหมายและกฎระเบียบต่าง ๆ ที่เก่ียวข้อง กบั การพิทกั ษ์ผลประโยชน์สาธารณะ เชน่ กฎระเบยี บเรอ่ื งการกอ่ สร้างและสิ่งแวดล้อม เปน็ ต้น ดงั นน้ั คอร์รัปชันของภาครัฐจึงส่งผลกระทบอย่างมากต่อสวัสดิภาพและคุณภาพชีวิตของประชาชน

6 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ่ี 14 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม – มิถนุ ายน 2564) ขณะเดียวกัน ปฏิเสธไม่ได้ว่าคอร์รัปชันของภาครัฐน�ำไปสู่ความรู้สึกไม่ไว้วางใจ (Distrust) ท่ีมีต่อ รัฐบาลและระบบราชการ เพราะการกระจายบริการสาธารณะที่ด้อยคุณภาพให้แก่ประชาชนสะท้อน ความดอ้ ยประสทิ ธภิ าพในการบรหิ ารราชการของภาครฐั โดยเฉพาะเมอื่ ประชาชนมคี วามเชอ่ื วา่ รฐั บาล สามารถให้บริการสาธารณะท่ีมีคุณภาพดีกว่าท่ีเป็นอยู่ และความด้อยคุณภาพของบริการสาธารณะ เปน็ ผลมาจากคอร์รปั ชัน (ชัยวัฒน์ ม่านศรีสขุ , 2560, หน้า 4-17 - 4-20) 2.2 การตอ่ ตา้ นคอร์รปั ชันระดบั ประเทศ ความสนใจที่มีต่อปัญหาคอร์รัปชันมักจะขยายตัวอย่างรวดเร็วเม่ือมีกรณีอื้อฉาวเก่ียวกับ คอร์รัปชันที่ร้ายแรงที่เกิดขึ้นในสังคมถูกเปิดเผยผ่านส่ือมวลชน รัฐบาลมักจะตอบสนองด้วยการ ออกมาตรการสอบสวนอย่างเร่งด่วนต่อเหตุการณ์ดังกล่าวเป็นพิเศษนอกเหนือไปจากมาตรการและ กลไกต่อต้านคอร์รัปชันตามปกติของรัฐบาล โดยทั่วไปแล้ว รัฐบาลของแต่ละประเทศมีการปรับใช้ ประเภทของมาตรการและกลไกในการต่อต้านคอร์รัปชันแตกต่างกัน และมีระดับและความรุนแรง ของการบังคับใช้มาตรการและกลไกแตกต่างกันไป โดยท่ัวไปแล้ว รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ จะมี การปรับใช้มาตรการเชิงสถาบันในรูปแบบของการตราและบังคับใช้กฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันควบคู่ ไปกบั การมหี นว่ ยงานทที่ �ำหนา้ ทตี่ อ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ทดี่ �ำเนนิ การทง้ั ในเชงิ การปอ้ งกนั สบื สวน-สอบสวน และลงโทษ ในบางประเทศมีการจัดตั้งหน่วยงานที่มีลักษณะเป็นองค์กรหลักหนึ่งองค์กรท�ำหน้าที่ ตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั บางประเทศก�ำหนดใหก้ ารแกไ้ ขปญั หาคอรร์ ปั ชนั กระจายอยภู่ ายใตค้ วามรบั ผดิ ชอบ ของหน่วยงานภาครัฐหลายหน่วยงาน ขณะท่ีบางประเทศมีกฎหมายต่อต้านคอร์รัปชัน แต่ไม่มี การจัดต้ังหน่วยงานหลักเพื่อปฏิบัติหน้าท่ีต่อต้านคอร์รัปชัน และใช้หน่วยงานราชการปกติท่ีมีอยู่แล้ว ท�ำหน้าท่ีเก่ียวกับการต่อต้านคอร์รัปชัน หากพิจารณาในบริบทของเอเชียแล้ว สิงคโปร์ และฮ่องกง เป็นตัวอย่างของประเทศและเขตปกครองท่ีมีการปรับใช้องค์กรเฉพาะที่รวมศูนย์กิจกรรมการต่อต้าน คอร์รัปชันเอาไว้ท่ีองค์กรเดียว ซึ่งประสบความส�ำเร็จและกลายเป็นตัวอย่างของ Best Practice ของการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชัน อินเดียและฟิลิปปินส์เป็นตัวอย่างของประเทศที่อ�ำนาจและกิจกรรม การแก้ปัญหาคอร์รัปชันกระจัดกระจายอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของหลายองค์กรของรัฐ ขณะท่ี ญ่ีปุ่นเป็นตัวอย่างของการจัดการเชิงสถาบันแบบที่สามท่ีมีกฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันหลายฉบับ แต่อาศัยแผนกสอบสวนพิเศษ (Special Investigation Department) ประจ�ำส�ำนักงานอัยการ ประจ�ำกรุงโตเกียว โอซากา และนาโงยา ท�ำหน้าท่ีเป็นหน่วยงานรับผิดชอบงานด้านสอบสวน เมือ่ เกดิ กรณีการกระท�ำผดิ (Quah, 2013, p. 26) การปรับใช้มาตรการและกลไกการแก้ปัญหาคอร์รัปชันท่ีปรากฏในรูปแบบของมาตรการ เชิงสถาบันในแต่ละประเทศจะมีปฏิบัติการทางกฎหมายอยู่ภายใต้พื้นท่ีอาณาเขตของประเทศนั้น ๆ ตามหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศ อย่างไรก็ตาม การด�ำเนินการเพื่อต่อต้านคอร์รัปชันของ ประเทศมหาอ�ำนาจอย่างสหรัฐอเมริกาส่งผลให้มีการขยายขอบเขตของปฏิบัติการทางกฎหมายอาญา ท่ีข้ามพ้นอาณาเขตประเทศของตน รวมถึงยังได้ผลักดันให้ข้อปฏิบัติทางกฎหมายของสหรัฐอเมริกา

พฒั นาการของการตอ่ ต้านคอรร์ ปั ชันระดบั โลก 7 ถูกน�ำไปสร้างเป็นข้อตกลงขององค์การระหว่างประเทศท่ีน�ำไปสู่การปฏิบัติทางกฎหมายเพื่อต่อต้าน คอร์รัปชันในประเทศสมาชิกอื่นขององค์การระหว่างประเทศ ประเด็นทางกฎหมายนี้เก่ียวข้องกับ เร่ืองการติดสินบนของบริษัทของสหรัฐอเมริกาแก่เจ้าหน้าที่ภาครัฐในต่างประเทศ (Transnational Bribery) หากยอ้ นกลบั ไปในอดตี การตดิ สนิ บนแกเ่ จา้ หนา้ ทภี่ าครฐั ในตา่ งประเทศเปน็ สงิ่ ทถี่ กู กฎหมาย ในสหรฐั อเมรกิ า ในประมวลกฎหมายภาษอี ากรของสหรฐั อเมรกิ า ค.ศ. 1939 (US Internal Revenue Code of 1939) มาตรา 23 (a) ก�ำหนดใหบ้ รษิ ัทสามารถน�ำเอาเงินท่ีใช้ในการติดสินบนในตา่ งประเทศ มาใชล้ ดหยอ่ นภาษใี นฐานะงบคา่ ใชจ้ า่ ยทางธรุ กจิ ลกั ษณะเชน่ นเี้ ปน็ การยนื ยนั ความชอบดว้ ยกฎหมาย ของการติดสินบนในต่างประเทศ อย่างไรก็ตาม สถานะของการติดสินบนในต่างประเทศได้เปลี่ยนไป เม่ือมีการแก้ไขประมวลกฎหมายภาษีอากรใน ค.ศ. 1954 โดยมีการนิยามใหม่ว่า การติดสินบน ในตา่ งประเทศเป็นการจ่ายเงนิ ทไ่ี มเ่ หมาะสม (Improper Payment) และได้ยกเลกิ บทบัญญตั ิว่าดว้ ย การลดหย่อนภาษี ซึ่งเป็นสัญญาณที่แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลไม่สนับสนุนการติดสินบนในต่างประเทศ ในฐานะกจิ กรรมทางธรุ กิจ (Liu, 2019, p. 65-66) จุดเปล่ียนส�ำคัญของประเด็นการติดสินบนในต่างประเทศเกิดขึ้นในช่วงต้นทศวรรษ 1970 เมอ่ื เกดิ คดอี อื้ ฉาววอเตอรเ์ กต (Watergate Scandal) ขนึ้ การสอบสวนกรณเี งนิ บรจิ าคใหแ้ กก่ ารรณรงค์ หาเสยี งเลือกตัง้ ของประธานาธิบดรี ิชารด์ นิกสนั น�ำไปสู่การเปิดเผยวธิ ีการทางบญั ชที ใ่ี ช้ในการปกปิด การตดิ สนิ บนในตา่ งประเทศ การเปดิ เผยวธิ กี ารปกปดิ ทางบญั ชที สี่ ลบั ซบั ซอ้ นนสี้ ง่ ผลใหค้ ณะกรรมการ ก�ำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์สหรัฐอเมริกา (Securities and Exchange Commission) เรมิ่ แผนงานทเี่ รยี กรอ้ งใหบ้ รษิ ทั มหาชนท�ำการเปดิ เผยการใชจ้ า่ ยเงนิ ทใ่ี หก้ บั เจา้ หนา้ ทภี่ าครฐั ทงั้ ในและ ต่างประเทศในช่วง ค.ศ. 1975 - 1976 ซ่ึงปรากฏว่ามีปริมาณการจ่ายเงินที่มิได้มีการรายงานเป็น จ�ำนวนมหาศาล (Liu, 2019, p. 66-68) การตรวจสอบโดยคณะกรรมการก�ำกับหลกั ทรพั ย์ฯ พบว่า มีมากกว่า 600 บริษัทของสหรัฐอเมริกาท่ีจ่ายเงินจ�ำนวนมหาศาลในต่างประเทศ เป็นจ�ำนวนต้ังแต่ 6,000 ดอลลาร์สหรัฐ ไปจนถงึ 100 ล้านดอลลารส์ หรัฐ (McCoy and Heckel, 2001, p. 70) ดังนนั้ รฐั บาลของประธานาธบิ ดเี จรลั ด์ ฟอรด์ และคณะกรรมการก�ำกบั หลักทรัพยฯ์ จงึ ได้เสนอรา่ งกฎหมาย Foreign Payment Disclosure Act ซง่ึ หา้ มมใิ หม้ กี ารตกแตง่ บญั ชี เพอ่ื ปอ้ งกนั การปกปดิ การตดิ สนิ บน ในต่างประเทศใน ค.ศ. 1976 อย่างไรก็ตาม สภาคองเกรสไม่เห็นด้วยกับการตรากฎหมายท่ีห้าม เฉพาะการตกแต่งบัญชีปลอม แต่สนับสนุนการตรากฎหมายห้ามการคอร์รัปชันทั้งในประเทศและ ตา่ งประเทศ ความขดั แยง้ ของขอ้ เสนอระหวา่ งรฐั บาลและสภาคองเกรสสน้ิ สดุ ลงเมอื่ นายจมิ มี คารเ์ ตอร์ ขนึ้ ด�ำรงต�ำแหนง่ ประธานาธบิ ดคี นใหม่ และมจี ดุ ยนื ทเ่ี หน็ ชอบกบั สภาคองเกรส และเสนอรา่ งกฎหมาย ท่มี ที ้งั ประเดน็ การห้ามการตกแตง่ บญั ชีและการก�ำหนดใหก้ ารติดสินบนเปน็ อาชญากรรม (Liu, 2019, p. 66-68)

8 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 14 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มถิ ุนายน 2564) ดงั นนั้ กฎหมายวา่ ดว้ ยการกระท�ำอนั เปน็ การทุจรติ ข้ามชาติ (Foreign Corrupt Practices Act of 1977: FCPA) จึงได้ถูกตราขึ้นและมีผลบังคับใช้ใน ค.ศ. 1977 และมีการปรับแก้ไขใน ค.ศ. 1988 กฎหมายฉบบั นกี้ �ำหนดหา้ มมใิ หป้ จั เจกบคุ คลหรอื บรษิ ทั ธรุ กจิ จา่ ยสนิ บนใหแ้ กเ่ จา้ หนา้ ทขี่ อง ภาครัฐเพื่อให้ได้มาซ่ึงผลประโยชน์ทางธุรกิจอันเป็นผลประโยชน์ที่ไม่เหมาะสม โดยรวมไปถึง การจา่ ยสนิ บนใหแ้ กเ่ จา้ หนา้ ทขี่ องภาครฐั ในตา่ งประเทศเพอื่ มอี ทิ ธพิ ลเหนอื การกระท�ำหรอื การตดั สนิ ใจ ของเจ้าหน้าท่ี และส่งผลต่อการได้รับผลประโยชน์ของผู้จ่าย ขณะเดียวกัน บทบัญญัติของกฎหมาย ฉบับนี้ยังครอบคลุมถึงเรื่องการเก็บรักษาบันทึกทางบัญชีและข้อบังคับของการตรวจสอบภายใน รวมถึงการห้ามมิให้ปัจเจกบุคคลและบริษัทเอกชนกระท�ำการปลอมแปลงบันทึกหรือการด�ำเนินการ ระบบตรวจสอบ (Davids, 2015, p. 219-220) หัวใจส�ำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือการท�ำให้ การตดิ สนิ บนในตา่ งประเทศกลายเปน็ อาชญากรรมทต่ี อ้ งมกี ารลงโทษ และเปน็ การลงโทษและแกป้ ญั หา ที่ด้านอุปทานของการติดสินบน (Supply Side of Bribery) รวมถึงยังเป็นการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน โดยการบังคับใช้กฎหมายอาญาที่ขยายออกไปนอกอาณาเขตของประเทศ ซ่ึงถือว่าเป็นหลักการ ท่ีเป็นข้อยกเว้นในกฎหมายระหว่างประเทศที่เป็นธรรมเนียมปฏิบัติดั้งเดิม (Liu, 2019, p. 68) การบังคับใช้กฎหมายฉบับน้ีอยู่ภายใต้อ�ำนาจของสองหน่วยงานหลักคือ กระทรวงยุติธรรม รับหน้าที่ บังคับใช้กฎหมายในทางอาญา และคณะกรรมการก�ำกับหลักทรัพย์ฯ รับหน้าท่ีบังคับใช้กฎหมาย ในทางแพ่ง (Davids, 2015, p. 220) 3. พัฒนาการของการตอ่ ต้านการคอรร์ ปั ชนั ในระดับโลก แม้ว่าประเทศต่าง ๆ ยอมรับกันโดยทั่วไปว่า คอร์รัปชันก่อให้เกิดผลกระทบเชิงลบอย่าง รา้ ยแรงตอ่ ประเทศ เปน็ ปจั จยั ส�ำคญั ทล่ี ดทอนประสทิ ธผิ ลและประสทิ ธภิ าพของการพฒั นาทางเศรษฐกจิ และกระทบตอ่ ประสทิ ธภิ าพของตลาดทงั้ ภายในและระหวา่ งประเทศ แตก่ ารระบถุ งึ คอรร์ ปั ชนั ในฐานะ ระเบยี บวาระ (Agenda) ในเวทรี ะหวา่ งประเทศเปน็ สง่ิ ทไ่ี มป่ รากฏอยา่ งชดั เจนกอ่ นหนา้ ทศวรรษ 1990 เพราะในชว่ งทศวรรษก่อนหน้านั้น คอร์รปั ชันยังคงถกู จดั เป็นประเดน็ ต้องห้าม (Taboo) ทีจ่ ะอา้ งองิ ถึงในเวทีระหว่างประเทศ ธนาคารโลกซ่ึงเป็นองค์การระหว่างประเทศท่ีเกี่ยวข้องกับการกู้ยืมเงินและ การพัฒนาทางเศรษฐกิจ ก็พยายามหลีกเล่ียงท่ีจะระบุถึงปัญหาคอร์รัปชันอย่างตรงไปตรงมา เพราะ เจ้าหน้าท่ีของธนาคารโลกเกรงว่าการแตะต้องประเด็นเร่ืองคอร์รัปชันจะเป็นการละเมิดกฎบัตร ของธนาคารโลกท่ีระบุห้ามมิให้หน่วยงานยุ่งเก่ียวกับประเด็นทางการเมืองในการพิจารณาให้กู้ยืมเงิน (Gultung, 2001, p. 195) 3.1 ระยะเร่ิมต้นของการเคล่ือนไหวการต่อต้านคอร์รัปชันในระดับโลก: ครึ่งแรกของ ทศวรรษ 1990 ในปี ค.ศ. 1990 ตัวแทนของธนาคารโลกในภูมิภาคแอฟริกาได้จัดประชุมข้ึนท่ีประเทศ สวาซิแลนดเ์ พอื่ อภปิ รายถกเถียงงานศึกษาของธนาคารโลกเรอื่ ง A Long Term Perspective Study

พฒั นาการของการต่อตา้ นคอรร์ ปั ชันระดับโลก 9 เพอื่ การปรบั ปรงุ การบรหิ ารปกครอง (Governance) ทเ่ี ปน็ เงอ่ื นไขส�ำคญั ของการพฒั นาทางเศรษฐกจิ แม้ว่าประเด็นเรื่องคอร์รัปชันจะเป็นหน่ึงในเง่ือนไขส�ำคัญท่ีเช่ือมโยงกับปัญหาการบริหารปกครอง แตห่ น่วยงานของธนาคารโลกกม็ ีข้อจ�ำกัดในการระบแุ ละเคลอ่ื นไหวผลกั ดันประเดน็ ดงั กลา่ ว ขอ้ จ�ำกัด นี้เองน�ำไปสู่การเคล่ือนไหวเพ่ือจัดตั้งองค์กรระหว่างประเทศท่ีมิใช่รัฐขึ้น เพ่ือเคลื่อนไหวผลักดัน เกี่ยวกับประเด็นการต่อต้านคอร์รัปชัน Peter Eigen ผู้อ�ำนวยการระดับภูมิภาคแอฟริกาตะวันออก ของธนาคารโลก ได้ลาออกจากต�ำแหน่ง และพยายามผลักดันให้แนวคิดการต่อต้านคอร์รัปชันที่มี จดุ เรม่ิ ตน้ จากการประชมุ ทป่ี ระเทศสวาซแิ ลนดม์ ผี ลกา้ วหนา้ อยา่ งเปน็ รปู ธรรม ในปี ค.ศ. 1993 Eigen และ พรรคพวกอกี 9 คน ไดร้ ว่ มกนั กอ่ ตงั้ องคก์ รความโปรง่ ใสสากลขน้ึ โดยไดร้ บั การสนบั สนนุ จากส�ำนกั งาน ความรว่ มมอื ทางวชิ าการของเยอรมนั (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenabeit: GTZ) ซ่ึงเป็นองค์กรของรัฐบาลเยอรมนีท่ีด�ำเนินงานด้านการพัฒนาและมีประสบการณ์ท่ีต้องเผชิญ กับปัญหาคอร์รัปชันในโครงการความช่วยเหลือของหน่วยงานท่ีลงมือปฏิบัติในประเทศต่าง ๆ (Gultung, 2001, p. 195) องค์กรความโปร่งใสสากลมีส�ำนักงานเลขาธิการตั้งอยู่ท่ีกรุงเบอร์ลิน ประเทศเยอรมนี ท�ำหน้าท่สี นบั สนุน ประสานงาน และให้ค�ำแนะน�ำแก่ส�ำนักงานสาขาประจ�ำในแต่ละประเทศ รวมถงึ ชนี้ �ำระเบียบวาระระหวา่ งประเทศขององค์กร โดยม่งุ เนน้ ทก่ี ารตอ่ สู้คอร์รัปชนั ทงั้ ระดบั โลกและระดบั ภูมิภาค นอกจากนี้ ส�ำนักงานเลขาธิการยังท�ำหน้าท่ีให้ความช่วยเหลือส�ำนักงานสาขาเพ่ือพัฒนา ทักษะการต่อต้านคอร์รัปชัน ประสานความคิดริเร่ิมภายในพ้ืนที่ภูมิภาคและการสนับสนุนเชิงวิธีการ และเทคนิคการต่อต้านคอร์รัปชัน และเป็นพลังขับเคล่ือนประเด็นระหว่างประเทศท่ีเกี่ยวข้องกับ การต่อต้านคอร์รัปชัน (Norad, 2011, p. 7) องค์กรได้จัดการประชุมเปิดตัวครั้งแรกที่กรุงเบอร์ลิน ในเดอื นพฤษภาคม ค.ศ. 1993 เพอ่ื ท�ำการประชาสมั พนั ธก์ บั กลมุ่ ตวั แทนจาก 3 ภาคสว่ นทเี่ ปน็ ผมู้ สี ว่ นได้ สว่ นเสยี ระหว่างประเทศ (International Stakeholder) ประกอบดว้ ย รฐั บาลของประเทศในโลกใต้ ชมุ ชนการพฒั นาระหวา่ งประเทศ และบรรษทั ขา้ มชาติ (Hawthorne, 2012, p. 18) กลา่ วไดว้ า่ องคก์ ร ความโปร่งใสสากลสามารถขยายตัวได้อย่างรวดเร็ว เฉพาะในช่วงทศวรรษ 1990 องค์กรมีสาขา ในประเทศต่าง ๆ มากถงึ กวา่ 70 แหง่ (Norad, 2011, p. 7) กิจกรรมหนึ่งที่ถือว่าเป็นกิจกรรมส�ำคัญขององค์กรความโปร่งใสสากลคือ การจัดท�ำดัชนี ภาพลกั ษณ์คอรร์ ปั ชนั (Corruption Perception Index: CPI) ซง่ึ ได้น�ำเสนอตอ่ สาธารณะเปน็ ครั้งแรก ในปี ค.ศ. 1995* CPI เปน็ ชดุ ของโพลและการส�ำรวจทเี่ นน้ ความเชย่ี วชาญ โดยท�ำการเกบ็ ขอ้ มลู ทสี่ ะทอ้ น การรับรู้ (Perception) ท่ีมีต่อคอร์รัปชันของผู้น�ำทางธุรกิจ นักประเมินความเสี่ยง (Risk Analyst) *การน�ำเสนอดัชนีภาพลกั ษณค์ อร์รปั ชนั ครัง้ แรกขององคก์ รความโปร่งใสสากลเป็นการแสดงผลการส�ำรวจประเทศจ�ำนวน 41 ประเทศ โดยประเทศที่ได้คะแนนประเมินสูงสุด (มีภาพลักษณ์ดีท่ีสุด) คือนิวซีแลนด์ ส่วนประเทศทีได้คะแนนประเมินต�่ำสุดคืออินโดนีเซีย โปรดดู Transparency International (1995).

10 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 14 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มิถุนายน 2564) และนักข่าวด้านธุรกิจท่ีครอบคลุมถึง 180 ประเทศแล้ว ในปัจจุบัน (Hawthorne, 2012, p. 20) นอกเหนือจากการน�ำเสนอ CPI องค์กรความโปร่งใสสากลยังมุ่งเน้นการจัดระเบียบวาระระดับโลก เก่ียวกับการต่อต้านคอร์รัปชัน องค์กรได้พยายามว่ิงเต้นโน้มน้าวเพื่อให้มีการน�ำประเด็นคอร์รัปชัน เข้าสู่การประชุมสุดยอดกลุ่มประเทศอเมริกา (Summit of the Americas) ท่ีจัดขึ้นในเมืองไมอามี สหรัฐอเมริกา ในเดอื นธันวาคม ค.ศ. 1994 ทปี่ ระชมุ ของผ้นู �ำ 34 ประเทศ ไดอ้ อกแถลงการณร์ ่วม (Official Communique) ยอมรับร่วมกันว่าคอร์รัปชันเป็นปัญหาของประเทศและจ�ำเป็นต้องได้รับ การแก้ไข แถลงการณ์ร่วมฉบับนี้เป็นสัญลักษณ์ของการตระหนักและยอมรับร่วมกันของท้ังประเทศ โลกเหนือและโลกใต้ตอ่ ปญั หาคอรร์ ัปชัน และความจ�ำเปน็ ในการต่อสูก้ ับคอรร์ ัปชนั (Gultung, 2001, p. 195) และน�ำไปสู่การท�ำอนุสัญญาระหว่างชาติอเมริกันเพ่ือต่อสู้คอร์รัปชัน (Inter-American Convention Against Corruption) ใน ค.ศ. 1996 และแผนงานทจ่ี ะชว่ ยให้สามารถบรรลุขอ้ ตกลง ดังกลา่ ว (Transparency International, n.d.a, p. 23) ชว่ งกลางทศวรรษ 1990 เปน็ ชว่ งเวลาส�ำคญั ของการเคลอื่ นไหวตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ระดบั โลก จุดเปลี่ยนแรกที่ส�ำคัญเกิดข้ึนเม่ือ James Wolfensohn ได้ข้ึนด�ำรงต�ำแหน่งประธานธนาคารโลก ใน ค.ศ. 1995 เขาไดท้ �ำลายสภาวะตอ้ งหา้ ม (Taboo) ของการระบถุ งึ ประเดน็ คอรร์ ปั ชนั ของธนาคารโลก โดยกล่าวถึง “มะเร็งคอร์รัปชัน” (Cancer of Corruption) และก�ำหนดให้ผนวกค่านิยมต่อต้าน คอร์รัปชันเข้าเป็นแกนหลักของกิจกรรมของธนาคารโลกและเป็นเงื่อนไขของการให้ความช่วยเหลือ (Transparency International, n.d.b.) นอกจากนี้ Wolfensohn ยังได้เชิญองค์กรความโปร่งใส สากลให้จัดสัมมนาเรื่องคอร์รัปชัน ร่วมให้ค�ำปรึกษาแก่ธนาคารโลกเพื่อการพัฒนายุทธศาสตร์ ตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั และท�ำงานรว่ มมอื กบั สถาบนั การพฒั นาทางเศรษฐกจิ (Economic Development Institute) ของธนาคารโลก ส�ำหรับองค์กรความโปร่งใสสากลแล้ว น่ีคือโอกาสท่ีดีที่จะแสวงหา ความร่วมมือจากองค์การระหว่างประเทศท่ีส�ำคัญมากอย่างธนาคารโลก เพราะองค์กรเช่ือว่า ความส�ำเร็จของการต่อต้านคอร์รัปชันจ�ำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนอย่างกว้างขวางผ่านยุทธศาสตร์ การสรา้ งพันธมิตร (Gulting, 2001, p. 195-196) 3.2 ระยะการขยายตัวของการเคลื่อนไหวการต่อต้านคอร์รัปชันในระดับโลก: คร่ึงหลัง ของทศวรรษ 1990 อีกหน่ึงจุดเปลี่ยนส�ำคัญท่ีเกิดขึ้นในช่วงเวลาเดียวกันน้ีคือ การออกอนุสัญญาว่าด้วยการ ต่อต้านการติดสินบนเจ้าหน้าที่ภาครัฐต่างชาติในธุรกรรมระหว่างประเทศ (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transaction) โดยองค์การความร่วมมือทางเศรษฐกจิ และการพัฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) ในปี ค.ศ. 1997 และมีผลบังคับใช้ในปี ค.ศ. 1999 กล่าวได้ว่า การออกอนุสัญญาฉบับนี้สะท้อนความส�ำเร็จของการผลักดันอย่างแข็งขันของสหรัฐอเมริกาที่ต้องการ ท�ำให้กฎหมาย FCPA ถูกบังคับใช้ในวงกว้างเพ่ือขยายวงการต่อต้านการติดสินบนเจ้าหน้าที่ภาครัฐ

พัฒนาการของการต่อตา้ นคอร์รปั ชันระดบั โลก 11 ในตา่ งประเทศ เพราะการบงั คบั ใชก้ ฎหมายฉบบั นขี้ องสหรฐั อเมรกิ ามลี กั ษณะเปน็ เอกภาคี (Unilateral) กล่าวคือ เป็นการบังคับใช้กฎหมายของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาต่อบริษัทธุรกิจของสหรัฐอเมริกา ในต่างประเทศ ดังน้ันสหรัฐอเมริกาต้องการท�ำใหก้ ารบังคับใช้กฎหมาย FCPA มลี กั ษณะเปน็ พหุภาคี (Multilateral) โดยการแสวงหาการสนับสนุนจากองค์การระหว่างรัฐบาล (Intergovernmental Organization) ผ่านองค์การรัฐอเมริกัน (Organization of American States: OAS) องค์การ สหประชาชาติ OECD และหอการคา้ นานาชาติ (International Chamber of Commerce: ICC) (Liu, 2019, p. 69-71) ในช่วงกลางทศวรรษ 1970 สหรฐั อเมริกาได้ผลกั ดนั ขอ้ ตกลงระหวา่ งประเทศ เร่ืองการจ่ายเงินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายผ่านคณะมนตรีสังคมและเศรษฐกิจแห่งสหประชาชาติ (Economic and Social Council) อย่างไรก็ตามร่างข้อตกลงขององค์การสหประชาชาติได้รับ การคดั คา้ นอยา่ งรนุ แรงจากประเทศอตุ สาหกรรมอนื่  ๆ ทว่ี จิ ารณว์ า่ สหรฐั อเมรกิ าพยายามขยายขอบเขต ของการบังคับใช้ทางเลือกนโยบายที่มีลักษณะเอกภาคีนอกเหนือพื้นที่อาณาเขตประเทศของตน เม่ือผนวกกับบรรยากาศการเมืองระหว่างประเทศในยุคสงครามเย็น ข้อเสนอดังกล่าวจึงถูกยกเลิก ไปใน ค.ศ. 1979 นอกจากน้ี การบรรจเุ นอ้ื ความทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั การตดิ สนิ บนในตา่ งประเทศ ในปฏญิ ญา วา่ ดว้ ยการลงทนุ ระหวา่ งประเทศและบรรษทั ขา้ มชาติ (Declaration on International Investment and Multinational Enterprises) ของ OECD ก็ไม่น�ำไปสู่การต่อสู้กับปัญหาการติดสินบน ในตา่ งประเทศอยา่ งเป็นรูปธรรม (Pieth, 1997, p. 122) สหรัฐอเมรกิ ากลับมาใหค้ วามส�ำคญั กับการผลักดันการต่อตา้ นการติดสนิ บนในตา่ งประเทศ อีกครั้งในช่วงทศวรรษ 1980 เจ้าหน้าที่ของสหรัฐอเมริกาประจ�ำ OECD ได้ริเร่ิมข้อเสนอการต่อสู้ การติดสินบนเจ้าหน้าท่ีภาครัฐในต่างประเทศในธุรกรรมระหว่างประเทศใน ค.ศ. 1989 ต่อมาในปี ค.ศ. 1994 คณะรัฐมนตรี OECD เห็นชอบกับข้อเสนอท่ีเรียกร้องให้ประเทศสมาชิกใช้มาตรการ ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพเพอ่ื ขดั ขวาง ปอ้ งกนั และตอ่ สกู้ บั การตดิ สนิ บนใหแ้ กเ่ จา้ หนา้ ทภี่ าครฐั ตา่ งประเทศ และ สองปีถดั มา คณะรฐั มนตรี OECD ได้อนุมตั ิข้อเสนอทเี่ รียกรอ้ งใหป้ ระเทศสมาชิกทบทวนนโยบายภาษี และยกเลิกบทบัญญัติที่อนุญาตให้น�ำเอาการติดสินบนมาลดหย่อนภาษีในฐานะค่าใช้จ่ายทางธุรกิจ (Pieth, 1997, p. 122-123) แน่นอนว่าความส�ำเร็จดังกล่าวน้ีเป็นผลมาจากความพยายามของ สหรฐั อเมรกิ าในการโนม้ นา้ วและแสวงหาการสนบั สนนุ จากประเทศสมาชกิ ของ OECD เพราะกอ่ นหนา้ นี้ ประเทศสมาชิกส�ำคัญหลายประเทศ อาทิ เยอรมนี ฝรั่งเศส และสหราชอาณาจักร คัดค้าน ความพยายามของสหรัฐอเมริกา ในปี ค.ศ. 1993 ประเทศยุโรปท่ีเป็นสมาชิกของ OECD แสดง การคดั คา้ นแนวทางของสหรฐั อเมรกิ า โดยโตแ้ ยง้ วา่ ความรบั ผดิ ชอบเบอ้ื งตน้ ในการควบคมุ การตดิ สนิ บน เป็นของประเทศท่ีเจ้าหน้าท่ีของภาครัฐเป็นผู้รับสินบน ไม่ใช่บริษัทที่จ่ายเงิน และยังวิจารณ์กฎหมาย FCPA ของสหรัฐอเมริกาว่าเป็นการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่มีความชอบธรรมนอกเขตพ้ืนที่อาณาเขต ของรฐั ตน ซง่ึ เทา่ กบั เปน็ ความพยายามบงั คบั ใชป้ ระมวลกฎหมายอาญาระหวา่ งประเทศทเี่ ปน็ แบบแผน เดียวกนั ผา่ น OECD (Glynn, Korbin and Naim, 1997, p. 20)

12 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 14 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม – มิถนุ ายน 2564) ดงั นนั้ ในชว่ งครงึ่ หลงั ของทศวรรษ 1990 เราจงึ เหน็ บทบาทขององคก์ ารระหวา่ งประเทศส�ำคญั จ�ำนวนมากในการเคล่ือนไหว การด�ำเนินกิจกรรม และการรณรงค์เพ่ือต่อต้านคอร์รัปชัน ในระดบั โลก รวมถงึ การสนบั สนนุ การตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ในประเทศตา่ ง ๆ ผา่ นการสนบั สนนุ ทางการเงนิ และทางเทคนิคเพ่ือให้รัฐบาลของแต่ละประเทศมีเคร่ืองมือและทักษะท่ีจ�ำเป็นในการด�ำเนินการ ตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั องคก์ รความโปรง่ ใสสากลใชโ้ อกาสนข้ี ยายขอบเขตการด�ำเนนิ กจิ กรรมจากเดมิ ทเี่ นน้ การตอ่ สกู้ บั การตดิ สนิ บนระหวา่ งประเทศไปสกู่ ารก�ำจดั คอรร์ ปั ชนั ผา่ นการระดมความรว่ มมอื ระดบั โลก เพอ่ื สง่ เสรมิ และสรา้ งความเขม้ แขง็ ใหก้ บั ระบบการยดึ ถอื ความซอ่ื สตั ยส์ จุ รติ ทงั้ ระดบั ชาตแิ ละนานาชาติ โดยในช่วงแรก องค์กรความโปร่งใสสากลเน้นการสื่อสารอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการกับ กลุ่มที่ร่วมมือเพ่ือสร้างความเข้าใจและความต้ังใจที่จะต่อต้านคอร์รัปชัน จากน้ันก็จะให้การสนับสนุน ด้านทรัพยากรแก่กลุ่มท่ีร่วมมือเพื่อน�ำไปประยุกต์ต่อสู้กับคอร์รัปชัน เช่น การสนับสนุนในรูปแบบ การจัดประชุมปฏิบัติการ การเตรียมคู่มือปฏิบัติการ เป็นต้น (Gultung, 2001, p. 199-201) นอกจากน้ี ส�ำนักงานเลขาธิการขององค์กรความโปร่งใสสากลยังได้มีส่วนร่วมในการท�ำหน้าที่เป็น ส�ำนักงานเลขาธิการให้กับท่ีประชุมการต่อต้านคอร์รัปชันสากล (International Anti-Corruption Conference: IACC) ในการประชุม IACC เดอื นกันยายน ค.ศ. 1997 ทีก่ รงุ ลิมา ประเทศเปรู 4. องค์กรระหว่างประเทศและการตอ่ ตา้ นการคอร์รัปชนั 4.1 องคก์ ารสหประชาชาติ ในช่วงเวลาเดียวกันน้ี องค์การระหว่างประเทศได้มีการจัดท�ำข้อตกลงระหว่างประเทศ ท่ีมีเป้าหมายเพ่ือมุ่งต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชัน องค์การสหประชาชาติซึ่งเป็นองค์การระหว่างประเทศ ระดับโลก ก็มกี ารเคล่ือนไหวเชน่ เดียวกัน ในเดือนธันวาคม ค.ศ. 1996 ท่ปี ระชุมสมชั ชาสหประชาชาติ ได้ออกจรรยาบรรณนานาชาติส�ำหรับเจ้าหน้าที่ภาครัฐ (International Code of Conduct for Public Officials) ตามมติ 51/59 และปฏญิ ญาตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั และการตดิ สนิ บนในธรุ กรรมระหวา่ ง ประเทศ (UN Declaration Against Corruption and Bribery in International Commercial Transaction) ตามมติ 51/191 พรอ้ มทัง้ ออกขอ้ เสนอแนะเพอื่ เป็นเคร่ืองมอื ท่ปี ระเทศสมาชกิ สามารถ น�ำไปใช้ในการตอ่ สู้กับคอรร์ ปั ชนั (United Nations, 2002, p. 2) หลังจากนน้ั องค์การสหประชาชาติ ได้มีการเคล่ือนไหวผ่านคณะกรรมาธิการว่าด้วยการป้องกันอาชญากรรมและความยุติธรรมทางอาญา แหง่ สหประชาชาติ (UN Commission on Crime Prevention and Criminal Justice) ทท่ี �ำงาน ประสานร่วมกับคณะกรรมาธิการเฉพาะกิจระหว่างรัฐบาลต้ังแต่ต้นปี ค.ศ. 1999 น�ำไปสู่การออก อนุสัญญาตอ่ ต้านคอรร์ ปั ชนั (UN Convention Against Corruption: UNCAC) ในปลายเดอื นตลุ าคม ค.ศ. 2003 และมีผลบังคับใชใ้ นกลางเดอื นธันวาคม ค.ศ. 2005 (UNODC, 2004, p. 24) อนุสญั ญา ฉบับน้ีมีเป้าหมายเพื่อป้องกันและต่อสู้กับคอร์รัปชันอย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพในระดับโลก เพื่อรับประกันความร่วมมือระดับนานาชาติและความช่วยเหลือทางเทคนิคในการต่อสู้กับคอร์รัปชัน

พัฒนาการของการตอ่ ต้านคอรร์ ัปชันระดับโลก 13 และส่งเสริมความซอ่ื สัตย์ (Integrity) ความรบั ผิดรบั ชอบ (Accountability) และการจัดการกจิ การ สาธารณะและสาธารณสมบัติอย่างเหมาะสม เนื้อหาของอนุสัญญาประกอบด้วยมาตรการป้องกัน ท่ีปรากฏในรูปของนโยบายและวิธีการปฏิบัติเพ่ือต่อต้านคอร์รัปชัน และการท�ำให้การกระท�ำ ทีผ่ ิดกฎหมายบางประเภทเปน็ อาชญากรรม (Adeyeye, 2012, p. 126-127) หน่วยงานของสหประชาชาติท่ีมีบทบาทส�ำคัญในการส่งเสริมการต่อต้านคอร์รัปชันอย่าง แขง็ ขนั คือ โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Program: UNDP) แนวทางการด�ำเนินการต่อต้านคอร์รัปชันของ UNDP มุ่งเน้นท่ีประเด็นเรื่องคอร์รัปชันว่าเป็นผลท่ี เกดิ ขึ้นจากการขาดดุลการบริหารปกครอง (Governance Deficit) (UNDP, 2008, p. 7) โดยก�ำหนด เป้าหมายไว้ท่ีการลดการคอร์รัปชันให้เหลือน้อยท่ีสุดในฐานะเง่ือนไขท่ีช่วยบรรเทาความยากจน และ ท�ำให้สามารถบรรลุการพัฒนาที่ย่ังยืนที่มีมนุษย์เป็นศูนย์กลางในการบรรลุเป้าหมายดังกล่าว UNDP ก�ำหนดบทบาทขององค์กรให้เป็นหน่วยงานที่ช่วย 1) สนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาสังคมและ ภาคเอกชนในนโยบายการพัฒนาและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เพ่ือเพ่ิมความโปร่งใสและ ความรับผิดรับชอบของกระบวนการจัดการทางการเงินและเศรษฐกิจ ผ่านการท�ำงานร่วมกับ คู่ความร่วมมือ (Partner) 2) ริเร่ิมการสนทนาแลกเปล่ียนเชิงนโยบายระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและ ผู้รับประโยชน์ และ 3) น�ำเสนอการปฏิรูปอยา่ งเป็นระบบและแบง่ เป็นระยะเพ่อื พัฒนาศักยภาพและ การสรา้ งสถาบนั นอกจากน้ี UNDP ยงั ท�ำหนา้ ทส่ี ง่ เสรมิ แนวทางของหนว่ ยงาน มอี ทิ ธพิ ลตอ่ ตวั นโยบาย และระดมทรพั ยากรเพอ่ื แผนงานระดบั ประเทศเพอ่ื การพฒั นาความซอื่ สตั ยส์ จุ รติ ในการบรหิ ารปกครอง (Tamesis, 1998, p. 100) ในฐานะหนว่ ยงานท่ีดูแลดา้ นการพัฒนา UNDP ได้อาศัยยุทธศาสตร์การตอ่ ต้านคอรร์ ปั ชนั ผ่านการสนับสนุนกิจกรรมในภาคส่วนต่าง ๆ ที่ระบุปัญหาคอร์รัปชัน ทั้งภาคส่วนท่ีเก่ียวข้องกับ ผลกระทบทางการเมืองและเศรษฐกิจ และท่ีเกี่ยวข้องกับผลกระทบทางสังคมต่อประเด็นที่เกี่ยวข้อง กับความยากจน เพศ สิ่งแวดล้อม และสิทธิมนุษยชน โดยน�ำผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียมาสนทนา แลกเปลี่ยนเพ่ือให้ได้ฉันทามติและพัฒนาเจตจ�ำนงทางการเมืองเพ่ือออกแบบและจัดการยุทธศาสตร์ การปฏริ ปู ทจ่ี ะตอ่ สกู้ บั คอรร์ ปั ชนั และสง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ ความโปรง่ ใส หนว่ ยงานหลกั ทรี่ บั ผดิ ชอบการลงมอื ปฏบิ ตั นิ โยบายของ UNDP คอื แผนกการพัฒนาการจดั การและการจดั การปกครอง (Management Development and Governance Division: MDGD) ผ่านแผนงานเพื่อความรับผิดรับชอบและ ความโปร่งใส (Program on Accountability and Transparency: PACT) ซึง่ มุ่งเนน้ ที่การพฒั นา ความซอ่ื สตั ย์ (Integrity) ผ่านเรอ่ื งส�ำคัญ 3 ดา้ นคอื 1) การสนับสนนุ การประสานความร่วมมือและ การสนทนาแลกเปล่ียนเชิงนโยบายระหว่างกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย 2) การสร้างและเพ่ิมศักยภาพ ของประเทศในการพฒั นาและลงมอื ปฏบิ ตั ยิ ทุ ธศาสตรก์ ารปฏริ ปู คอรร์ ปั ชนั ทค่ี รอบคลมุ และ 3) การสรา้ ง และเพิ่มความเข้มแข็งของความเป็นหุ้นส่วนทั้งในระดับโลก ระดับภูมิภาค และระดับประเทศ (Tamesis, 1998, p. 101)

14 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีที่ 14 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มถิ ุนายน 2564) 4.2 ธนาคารโลก (World Bank) ธนาคารโลกเองกเ็ รมิ่ แสดงบทบาทการตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั อยา่ งแขง็ ขนั ภายหลงั ทข่ี อ้ จ�ำกดั ของ หนว่ ยงานในการระบถุ งึ คอรร์ ปั ชนั อยา่ งตรงไปตรงมาไดถ้ กู ปลดลอ็ คจากปาฐกถาของนาย Wolfensohn ในการประชุมประจ�ำปีของธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (World Bank/IMF Annual Meeting) ในเดอื นตลุ าคม ค.ศ. 1996 จากนน้ั คณะกรรมการบรหิ ารของธนาคารโลกไดอ้ นมุ ตั ิ ยุทธศาสตร์การต่อต้านคอร์รัปชันในเดือนกันยายน ค.ศ. 1997 การด�ำเนินการของธนาคารโลก เน้นท่ีการให้ความช่วยเหลือแก่รัฐบาลของประเทศสมาชิกในการลงมือปฏิบัติแผนงานระดับประเทศ ทข่ี ัดขวางการกระท�ำท่ีเปน็ การคอรร์ ัปชัน อย่างไรกต็ าม ธนาคารโลกพยายามหลกี เล่ียงการด�ำเนนิ การ ทพ่ี ุ่งเปา้ ไปท่ีเรอื่ งการใช้อ�ำนาจรัฐหรือการโยงเขา้ กับประเดน็ การเมืองโดยตรง แตจ่ ะม่งุ เน้นทีป่ ระเด็น เร่ืองการจัดการภาครัฐท่ีเหมาะสมและโปร่งใส และการสร้างสภาพแวดล้อมที่ส่งเสริมการด�ำเนินการ ทางธุรกิจของภาคเอกชน โดยการผลักดันการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจและการลดกฎระเบียบในฐานะ วิธีการลดคอร์รัปชัน และด�ำเนินกิจกรรมที่เน้นการให้ค�ำแนะน�ำการปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจ และ การเสรมิ สร้างความสามารถเชิงสถาบนั ทัง้ นติ บิ ัญญัติ ตลุ าการ และการจัดการสาธารณะ ภายใตข้ อ้ จ�ำกดั ขององคก์ ารระหวา่ งประเทศทเี่ นน้ ดา้ นเศรษฐกจิ ยทุ ธศาสตรข์ องธนาคารโลก จึงเน้นการด�ำเนินการสร้างสภาพแวดล้อมของการมีรัฐบาลท่ีมีประสิทธิผล เปิด และมีความโปร่งใส ท่ีจะช่วยลดผลกระทบของคอร์รัปชันที่มีต่อการพัฒนา (Tamesis, 1998, p. 102; World Bank, 1997) ขณะเดยี วกนั สถาบนั การพฒั นาเศรษฐกจิ (Economic Development Institute: EDI) ซงึ่ เปน็ หน่วยงานของธนาคารโลก ได้ร่วมมือกับองค์กรความโปร่งใสสากลเพื่อจัดการประชุมเชิงปฏิบัติการ ในหลายประเทศ โดยน�ำผ้คู นทั้งจากภาครัฐและภาคเอกชนมาร่วมกนั อภปิ รายปญั หาคอรร์ ัปชนั และ เสนอการสรา้ งยทุ ธศาสตรท์ จี่ ะตอ่ สกู้ บั คอรร์ ปั ชนั แนวทางในการตอ่ สคู้ อรร์ ปั ชนั และปรบั ปรงุ การบรหิ าร ปกครองที่เน้นความส�ำคัญของการสกัดคอร์รัปชันผ่านการสร้างความซ่ือสัตย์และการปรับปรุง การใหบ้ ริการสาธารณะ การด�ำเนนิ การของ EDI จงึ มุ่งสร้างระบบความซอ่ื สตั ย์ระดบั ชาติ (National Integrity System) ท่ีประกอบไปด้วยการกระตุ้นความตระหนัก การสร้างสถาบันการป้องกัน และ การด�ำเนนิ คดี รวมท้ังมีเป้าหมายท่จี ะใช้การให้ข้อมูลชว่ ยเสริมพลงั ท้งั ระดบั บคุ คล ชมุ ชน และรฐั บาล เพอ่ื เพม่ิ ศกั ยภาพในการเรง่ การพฒั นาทยี่ ง่ั ยนื และเทา่ เทยี ม ขณะเดยี วกนั โครงการความรว่ มมอื ระหวา่ ง EDI และองค์กรความโปร่งใสสากลจะเน้นท่ีการกระตุ้นความตระหนักของสาธารณะและการศึกษา ผ่านแผนงานในโรงเรยี นและส่ือมวลชน (Tamesis, 1998, p. 103) 4.3 องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development: OECD) OECD เป็นอีกหน่ึงองค์การระหว่างประเทศท่ีแสดงบทบาทส�ำคัญในการต่อต้านคอร์รัปชัน ระดับโลก อย่างท่ีอธิบายไว้ข้างต้น จุดเร่ิมต้นส�ำคัญของการเคล่ือนไหวต่อต้านคอร์รัปชันขององค์กร มาจากความพยายามของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาในการผลักดันให้มีการออกอนุสัญญาว่าด้วย

พฒั นาการของการต่อตา้ นคอรร์ ปั ชันระดบั โลก 15 การต่อต้านการติดสินบนเจ้าหน้าท่ีภาครัฐต่างชาติในธุรกรรมระหว่างประเทศท่ีมีฐานมาจากกฎหมาย FCPA ของสหรฐั อเมรกิ า กลา่ วไดว้ า่ อนสุ ญั ญาฉบบั นเี้ ปน็ หวั ใจส�ำคญั ของกจิ กรรมการตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ของOECDเปา้ หมายหลกั ของอนสุ ญั ญาคอื การท�ำใหก้ ารตดิ สนิ บนในตา่ งประเทศหมดสนิ้ ไปโดยเรยี กรอ้ ง ให้ประเทศสมาชิกด�ำเนินมาตรการที่ท�ำให้การติดสินบนเป็นการกระท�ำท่ีเป็นอาชญากรรม แนวทาง ด�ำเนินการของอนุสัญญาฉบับนี้จึงเป็นการสู้กับคอร์รัปชันท่ีเน้นที่ด้านอุปทานของคอร์รัปชัน โดย ด�ำเนินการตามกฎหมายกับกลุ่มที่เสนอให้สินบนแก่เจ้าหน้าท่ีภาครัฐในการท�ำธุรกรรมระหว่าง ประเทศ อนสุ ญั ญาไดก้ �ำหนดใหป้ ระเทศสมาชกิ มกี ารด�ำเนนิ การทางอาญากบั บคุ คล หรอื บรษิ ทั ทส่ี งั กดั กบั ประเทศของตนเมอ่ื มกี ารกระท�ำผดิ โดยการตดิ สนิ บนเจา้ หนา้ ทภี่ าครฐั ในตา่ งประเทศ โดยการลงโทษ ตอ้ งเป็นไปอยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ ได้สดั สว่ น และยับย้งั การกระท�ำผดิ ส่วนในประเทศที่ระบบกฎหมาย ยังไม่มีการก�ำหนดความรับผิดชอบทางอาญาของนิติบุคคล ก็ให้มีการใช้การลงโทษด้วยมาตรการ ทีไ่ มใ่ ช่อาญา (Adeyeye, 2012, p. 116) เมื่ออนุสัญญามีการบังคับใช้แล้ว ประเทศท่ีเป็นคู่สัญญาต้องให้ความร่วมมือในแผนงาน ติดตามผลอยา่ งเป็นระบบเพอื่ การติดตามและประเมนิ ผล โดย OECD ได้ก�ำหนดกรอบการด�ำเนินงาน และการตรวจสอบตามก�ำหนดระยะเวลาโดยคณะท�ำงานเรอ่ื งการตดิ สนิ บนในธรุ กรรมระหวา่ งประเทศ (Working Group on Bribery in International Business Transaction) โดยประเทศคู่สญั ญาตอ้ ง รับผิดชอบต้นทุนของการด�ำเนินการประเมิน ส่วนคณะท�ำงานฯ จะเน้นการตรวจสอบและประเมิน การลงมือปฏิบัติกรอบเชิงกฎหมายและเชิงสถาบันตามอนุสัญญาท่ีด�ำเนินการโดยประเทศคู่สัญญา เม่ือการประเมินเสร็จส้ินลง คณะท�ำงานฯ จะมีการเสนอรายงานการประเมินพร้อมข้อเสนอแนะ เฉพาะแต่ละประเทศ (Davids, 2015, p. 219) 4.4 องค์การระหวา่ งประเทศระดับภูมภิ าค นอกเหนอื จากองคก์ ารระหวา่ งประเทศระดบั โลกแลว้ องคก์ ารระหวา่ งประเทศระดบั ภมู ภิ าค ก็มีการริเร่ิมความร่วมมือเชิงกฎหมายระหว่างประเทศสมาชิกในภูมิภาคเพื่อต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชัน องค์การรัฐอเมริกันได้ออกอนุสัญญาระหว่างรัฐอเมริกันเพื่อต่อต้านคอร์รัปชัน (Inter-American Convention Against Corruption: IACAC) ในการประชุมที่เมืองคาราคัส (Caracas) ประเทศ เวเนซุเอลา ในเดือนมีนาคม ค.ศ. 1996 และมผี ลบงั คบั ใช้ในเดอื นมีนาคมของปีถัดไป อนุสญั ญาฉบบั น้ี มีเป้าหมายหลักคือ การเสริมสร้างมาตรการป้องกัน การท�ำให้การคอร์รัปชันเป็นอาชญากรรมท่ีมี การตรวจสอบและลงโทษ และการผลกั ดนั การสบื สวนการกระท�ำทเ่ี ปน็ การคอรร์ ปั ชนั ในภาครฐั รวมถงึ การพัฒนากรอบเชิงกฎหมายเพื่อช่วยสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศคู่สัญญา ขณะเดียวกัน IACAC ยังมุ่งเน้นการเตรียมแนวทางเพ่ือสร้างกลไกท่ีจะสามารถขจัดคอร์รัปชัน และส่งเสริม ความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศคสู่ ญั ญาเพอ่ื ใหส้ ามารถบงั คบั ใชก้ ลไกทช่ี ว่ ยขจดั การคอรร์ ปั ชนั ตอ่ มาในปี ค.ศ. 2002 องคก์ ารรัฐอเมริกนั จงึ ไดม้ ีการสรา้ งกลไกติดตามผล (Follow-up Mechanism for the Implementation of the Inter-American Convention Against Corruption: MESICIC)

16 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 14 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม – มิถนุ ายน 2564) เพอื่ ตรวจสอบตดิ ตามการน�ำเอามาตรการตา่ ง ๆ ไปปฏบิ ตั ผิ า่ นระบบประเมนิ โดยสมคั รใจทใี่ หแ้ ตล่ ะประเทศ ท�ำการประเมินตนเองก่อนที่จะมีการตรวจสอบการประเมินโดยรัฐสมาชิกอื่น (Altamirana, 2007, p. 489-490, 500, 505; Adeyeye, 2012, p. 107-108) ส่วนในทวีปยุโรป จุดเร่ิมต้นของข้อตกลงเชิงกฎหมายเพื่อต่อต้านคอร์รัปชันเกิดขึ้นจาก ข้อเรียกร้องจากทปี่ ระชุมของรฐั มนตรยี ุตธิ รรมของยโุ รปท่ปี ระเทศมลั ตา ใน ค.ศ. 1994 หลงั จากนั้น สภายุโรป (Council of Europe) ได้ออกอนุสัญญาของสภายุโรปเร่ืองกฎหมายอาญาว่าด้วย การคอร์รัปชัน (Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption) ในเดือน พฤศจิกายน ค.ศ. 1998 และมีผลบงั คบั ใช้วนั ท่ี 1 กรกฎาคม ค.ศ. 2002 เปา้ หมายหลักของอนุสญั ญา ฉบับนี้คือการท�ำให้การคอร์รัปชันทุกรูปแบบ ท้ังการติดสินบนเจ้าหน้าที่ภาครัฐภายในประเทศ เจ้าหน้าท่ีภาครัฐในต่างประเทศ และเจ้าหน้าท่ีขององค์การระหว่างประเทศ และการติดสินบน ในภาคเอกชน ถือเป็นอาชญากรรม การด�ำเนินการตามอนุสัญญามีระบบการตรวจสอบและติดตาม ประเมนิ ผลโดยกลมุ่ ประเทศท่ตี ่อต้านคอร์รัปชนั (Group of States Against Corruption: GRECO) ซ่ึงปัจจุบันประกอบไปด้วยประเทศสมาชิกจ�ำนวน 50 ประเทศ (ประเทศยุโรป 49 ประเทศ และ สหรัฐอเมรกิ า) ผา่ น 1) กระบวนการประเมินผลซง่ึ กนั และกนั และแรงกดดันจากประเทศสมาชิกอ่นื (Peer Pressure) 2) การสงั เกตหลกั การตอ่ สคู้ อร์รปั ชัน และ 3) การบงั คับใชเ้ ครอ่ื งมอื เชงิ กฎหมาย ระหวา่ งประเทศเพ่ือด�ำเนินการตามแผนงานตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั (Adeyeye, 2012, p. 110-112) อกี ตวั อยา่ งหนงึ่ ขององคก์ ารระหวา่ งประเทศระดบั ภมู ภิ าคทมี่ คี วามรว่ มมอื ตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั คือสหภาพแอฟริกา (African Union) ซึง่ มีการออกอนสุ ญั ญาสหภาพแอฟรกิ าวา่ ดว้ ยการป้องกนั และ ต่อสู้คอร์รัปชัน (African Union Convention on Preventing and Combating Corruption) ในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 2003 และมีผลบังคับใช้ในเดือนสิงหาคม ค.ศ. 2006 เป้าหมายหลักของ อนุสัญญาฉบับน้ีคือ การส่งเสริมและเสริมสร้างการพัฒนากลไกเพื่อป้องกัน ตรวจสอบ และขจัด คอร์รัปชันและการกระท�ำผิดท่ีเกี่ยวข้องท้ังในภาครัฐและเอกชนในประเทศในทวีปแอฟริกา รวมถึง เน้นการสนับสนุนและวางกฎระเบียบความร่วมมือที่จะช่วยรับประกันประสิทธิผลของมาตรการและ การด�ำเนินการ และสร้างความประสานกลมกลืนของนโยบายและกฎหมายของรัฐสมาชิกในการต่อสู้ คอร์รัปชัน เม่ือมีการด�ำเนินการตามอนุสัญญาแล้ว ก็จะมีกลไกการติดตามตรวจสอบในรูปแบบของ คณะกรรมการที่ปรึกษาเร่ืองคอร์รัปชัน (Advisory Board on Corruption) ที่อยู่ภายในกรอบ เชิงสถาบันของสหภาพแอฟริกา ประเทศคู่สัญญาต้องท�ำการส่ือสารกับคณะกรรมการเพื่อแจ้ง ความคบื หนา้ ในการลงมอื ปฏบิ ตั ติ ามอนสุ ญั ญาภายในหนง่ึ ปหี ลงั จากทเี่ ครอ่ื งมอื เรม่ิ ใชง้ าน และใหห้ นว่ ยงาน ท่ีรับผิดชอบต่อต้านคอร์รัปชันต้องรายงานต่อคณะกรรมการเป็นประจ�ำอย่างน้อยปีละหนึ่งครั้ง โดยการติดตามประเมนิ ผลจะอยใู่ นรปู ของการประเมนิ ซึง่ กนั และกัน (Adeyeye, 2012, p. 113-114; Udombana, 2003, p. 474)

พัฒนาการของการต่อต้านคอรร์ ัปชนั ระดบั โลก 17 5. รปู แบบความเคล่ือนไหวต่อตา้ นคอรร์ ัปชันระดบั โลก จากการพิจารณาการเคล่ือนไหวต่อต้านคอร์รัปชันระดับโลก เราจะพบการด�ำเนินการของ ตัวแสดงระหวา่ งประเทศปรากฏในหลายรปู แบบทน่ี า่ สนใจ ดังนี้ ลกั ษณะแรก การด�ำเนนิ การในรปู แบบของอนสุ ัญญาเพอื่ ตอ่ ต้านคอรร์ ัปชนั ระหว่างประเทศ สมาชิกท่ีลงนามในอนุสัญญาระหว่างประเทศ การด�ำเนินการลักษณะอนุสัญญานี้เป็นการด�ำเนินการ ในรูปของกฎหมายท่ีมีผลผูกพันระหว่างประเทศสมาชิกที่เป็นคู่สัญญาที่จะต้องออกกฎหมายและ มาตรการเชิงกฎหมายที่จะน�ำไปสู่การป้องกันและปราบปรามการกระท�ำท่ีถูกจัดว่าเป็นคอร์รัปชัน และด�ำเนินการลงโทษในฐานะการกระท�ำท่ีเป็นอาชญากรรม อย่างไรก็ตาม ผลส�ำเร็จของอนุสัญญา ข้ึนอยู่กับผลส�ำเร็จของการลงมือปฏิบัติของประเทศคู่สัญญาเป็นหลัก เพราะการด�ำเนินการภายใต้ อนุสัญญาขององค์การระหว่างประเทศท้ังระดับโลกอย่าง OECD และระดับภูมิภาคอย่างองค์การรัฐ อเมรกิ นั และสภายโุ รป ขนึ้ อยกู่ บั การใชอ้ �ำนาจของรฐั บาลของประเทศสมาชกิ คสู่ ญั ญาเปน็ หลกั ภายใต้ กระบวนการติดตามตรวจสอบผลการปฏิบัติการของคณะกรรมการผ่านระบบการประเมินตนเองและ การประเมินระหว่างประเทศสมาชิกกันเอง ผลส�ำเร็จท่ีเกิดขึ้นมากหรือน้อยเป็นผลจากการพัฒนา เครื่องมือในการลงมือปฏิบัติของรัฐบาล และเจตจ�ำนงของผู้น�ำในการด�ำเนินการเพ่ือให้บรรลุ ตามบทบญั ญตั ขิ องอนสุ ญั ญา โดยองคก์ ารระหวา่ งประเทศมเี พยี งกลไกการตดิ ตามผลและการใชร้ ะบบ แรงกดดนั จากประเทศสมาชกิ อน่ื เพอื่ กระตนุ้ ใหป้ ระเทศสมาชกิ ปฏบิ ตั กิ ารตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั อยา่ งแขง็ ขนั ตามขอ้ ตกลงในอนสุ ญั ญา ลักษณะดังกล่าวเห็นได้จากตัวอย่างของการบังคับใช้อนุสัญญาของ OECD การส�ำรวจ ปฏบิ ตั กิ ารตามอนสุ ญั ญาฉบบั นใ้ี นการตอ่ ตา้ นการตดิ สนิ บนเจา้ หนา้ ทภ่ี าครฐั ของประเทศสมาชกิ OECD พบว่า สหรัฐอเมริกาซ่ึงเป็นประเทศที่ผลักดันการออกอนุสัญญาฉบับนี้ตามแนวทางกฎหมาย FCPA มีประวัติการสอบสวนและด�ำเนนิ คดอี ย่างแขง็ ขนั ที่สดุ ในช่วงระหวา่ ง ค.ศ. 1998 - 2010 มบี คุ คลรวม 50 ราย และบริษัท 28 แห่ง ที่ถูกกล่าวหาว่ามีความผิดทางอาญาในการติดสินบนเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ในต่างประเทศ และมีบุคคลและบริษัทรวม 69 ราย ที่ถูกด�ำเนินการให้รับผิดทางแพ่ง (Davids, 2015, p. 220) ขณะท่ีประเทศอ่ืน เช่น ออสเตรเลีย จะมีบทบัญญัติในมาตรา 70.2 ของประมวล กฎหมายอาญา ค.ศ. 1995 โดยก�ำหนดอ�ำนาจการสืบสวนเกยี่ วกับการตดิ สนิ บนในตา่ งประเทศให้เปน็ ของส�ำนักงานต�ำรวจสหพันธรัฐ และอ�ำนาจการย่ืนฟ้องเป็นของส�ำนักงานอัยการสูงสุด ส่วนอังกฤษ มีกฎหมายการตดิ สนิ บน ค.ศ. 2010 โดยก�ำหนดให้ Serious Fraud Office (SFO) ซ่ึงเปน็ หน่วยงาน อสิ ระของรฐั บาล รบั หนา้ ท่บี ังคบั ใช้กฎหมายทีเ่ กีย่ วขอ้ งกับการตดิ สินบนในตา่ งประเทศ อยา่ งไรก็ตาม ผลการด�ำเนนิ คดขี องออสเตรเลยี มกั ประสบกบั ปญั หาเรอ่ื งการขาดหลกั ฐานทเ่ี พยี งพอ ขณะทกี่ รณขี อง อังกฤษ ส�ำนักงาน SFO เผชญิ กับปัญหาทีเ่ กีย่ วข้องกบั บทบาทและการมที รัพยากรทจ่ี �ำกดั (Davids, 2017, p. 220-223)

18 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 14 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มถิ นุ ายน 2564) จากข้อมูลสถิติของ OECD เกี่ยวกบั การติดสนิ บนในช่วงระหวา่ งปี ค.ศ. 1999 จนถงึ ปลายปี ค.ศ. 2011 มีบุคคล จ�ำนวน 210 ราย และองคก์ ร 90 ราย ที่ถกู ลงโทษทางอาญาใน 14 ประเทศ โดยใน 7 ประเทศ เป็นการลงโทษท้ังบุคคลและบริษัท 1 ประเทศ เป็นการลงโทษเพียงบริษัท และ อีก 6 ประเทศ เป็นการลงโทษเฉพาะบุคคล โดยในกรณีท้ังหมดนี้ มีบุคคล จ�ำนวน 66 ราย โดนลงโทษจ�ำคกุ (Davids, 2017, p. 223) ขอ้ มลู นแ้ี สดงใหเ้ หน็ วา่ ประเทศสมาชกิ มกี ารบงั คบั ใชก้ ฎหมาย และมาตรการตามอนุสัญญาระหว่างประเทศฉบับน้ี แต่ก็เป็นท่ีเช่ือกันโดยทั่วไปว่า กรณีที่มี การด�ำเนินการเอาผิดเปน็ เพียงสว่ นน้อยของกรณกี ารตดิ สินบนทเ่ี กดิ ขน้ึ จรงิ ขณะเดยี วกัน ข้อมลู ของ OECD ได้ระบุว่าประเทศสมาชิกท่ีมีระดับการบังคับใช้อนุสัญญาอย่างจริงจัง มีเพียง 4 ประเทศ คือ สหรฐั อเมรกิ า เยอรมนี สหราชอาณาจกั ร และสวติ เซอรแ์ ลนด์ (Transparency International, 2015a) ลกั ษณะทส่ี อง การด�ำเนนิ การในรปู แบบการสง่ เสรมิ และสนบั สนนุ เชงิ วชิ าการและการพฒั นา เทคนิคการตอ่ ตา้ นคอรร์ ัปชัน การด�ำเนนิ การลักษณะนี้พบไดใ้ นกิจกรรมขององค์การระหวา่ งประเทศ ระดับโลก เช่น องค์การสหประชาชาติ และธนาคารโลก และองค์กรระหว่างประเทศท่ีมิใช่รัฐ เช่น องค์กรความโปร่งใสสากล เพราะแม้ว่าองค์การระหว่างประเทศท้ังหลายจะตระหนักถึงความร้ายแรง ของปัญหาคอร์รัปชัน และความส�ำคัญของการต่อต้านคอร์รัปชัน แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าปัญหาคอร์รัปชัน ในประเทศต่าง ๆ มีความเช่ือมโยงกับรัฐบาล เจ้าหน้าท่ีภาครัฐ (ระบบราชการ) และตัวแสดง ภาคการเมือง และในหลายประเทศ ทัง้ สามส่วนนมี้ คี วามเชอ่ื มโยงและคาบเกี่ยวกนั ดงั นนั้ การรณรงค์ ตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ขององคก์ ารระหวา่ งประเทศระดบั โลกสว่ นใหญ่ จงึ พยายามด�ำเนนิ การอยา่ งระมดั ระวงั เพอ่ื มใิ หก้ จิ กรรมขององคก์ ารเชอ่ื มโยงกบั ประเดน็ ทางการเมอื ง การจดั ท�ำโครงการเพอื่ ตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั จึงเน้นความเช่ือมโยงกับการท�ำหน้าท่ีหลักขององค์การ เช่น ธนาคารโลก และ UNDP จะมุ่งเน้นที่ ความเชื่อมโยงของการต่อต้านคอร์รัปชันผ่านการปรับปรุงระบบการบริหารปกครอง การสร้าง ความโปร่งใส และการสร้างระบบความซื่อสัตย์ระดับชาติเข้ากับการแก้ไขปัญหาความยากจนและ การพัฒนาที่ย่ังยืนท่ีมีมนุษย์เป็นศูนย์กลาง โดยอาศัยวิธีการจัดท�ำโครงการประชุมเชิงปฏิบัติการ การจัดท�ำคูม่ อื และการจดั สมั มนาเชงิ วชิ าการ ขณะที่องค์กรความโปร่งใสสากลสามารถแสดงจุดยืนต่อต้านคอร์รัปชันได้อย่างเปิดเผย เพราะการตอ่ ตา้ นคอรร์ ัปชันเป็นเหตุผลหลกั ของการกอ่ ตง้ั ขององคก์ รและเป็นพนั ธกิจหลกั ขององคก์ ร ตงั้ แตเ่ ร่ิมด�ำเนินงาน อยา่ งไรกต็ าม ในฐานะท่เี ป็นองค์กรระหว่างประเทศท่มี ใิ ชร่ ฐั องคก์ รความโปร่งใส สากลมขี อ้ จ�ำกดั ของการด�ำเนินการท้งั ในเรอื่ งของทรัพยากร บุคลากร และความสามารถในการกดดนั ให้ประเทศต่าง ๆ มีการผูกมัด (Commitment) กับการต่อสู้หรือแก้ปัญหาคอร์รัปชันอย่างจริงจัง ดังนั้นองค์กรความโปร่งสากลจึงอาศัยยุทธวิธีการสร้างระเบียบวาระระหว่างประเทศท่ีเกี่ยวกับ การตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั และการแสวงหาความรว่ มมอื กบั องคก์ ารระหวา่ งประเทศระดบั โลกและภมู ภิ าค และคู่ความร่วมมือ (Partner) ที่เป็นบริษัทเอกชนระดับนานาชาติ ในกรณีหลังสามารถพบได้ในช่วง

พัฒนาการของการตอ่ ตา้ นคอร์รัปชันระดบั โลก 19 ทศวรรษ 2000 เป็นต้นมา เช่น การร่วมมอื กบั 11 ธนาคารยักษ์ใหญร่ ะดับโลกจัดท�ำหลกั การตอ่ ต้าน การฟอกเงนิ (Wolfsberg Anti-Money Laundering Principles) ในปี ค.ศ. 2000 และตอ่ มาในปี ค.ศ. 2002 องคก์ รความโปรง่ ใสสากลไดร้ ่วมกับบรรษทั ขนาดใหญ่ สหภาพแรงงาน นักวิชาการ และ องคก์ รท่ไี มใ่ ช่รัฐบาลอน่ื  ๆ พัฒนาหลกั การธุรกจิ เพอื่ การตอ่ ตา้ นการติดสนิ บน (Business Principles for Countering Bribery) เพ่ือเป็นเคร่ืองมือที่ช่วยแนะน�ำบริษัทในการออกแบบและปรับปรุง แผนงานต่อตา้ นการตดิ สนิ บน เป็นตน้ ขณะเดียวกัน องค์กรพยายามสร้างระเบียบวาระผ่านการเชื่อมโยงประเด็นวิกฤตระดับโลก เข้ากับปัญหาคอร์รปั ชัน เชน่ ในปี ค.ศ. 2006 องค์กรไดเ้ ชือ่ มโยงประเดน็ เรือ่ งการขาดแคลนน�้ำด่ืมและ สขุ อนามยั เข้ากับประเด็นคอรร์ ปั ชัน โดยจัดตั้งองค์กร Water Integrity Network ไว้กบั ส�ำนกั งาน เลขาธกิ ารทก่ี รงุ เบอรล์ นิ เพอ่ื ท�ำหนา้ ทป่ี ระสานงานเรอื่ งการเขา้ ถงึ การใชน้ ำ้� และสขุ อนามยั ทวั่ โลก และ ต่อมาในปี ค.ศ. 2011 องคก์ รได้เชอ่ื มโยงประเด็นวิกฤตภาวะโลกรอ้ นเข้ากับปญั หาคอร์รัปชนั โดยเนน้ ผลกระทบเชงิ ลบของคอรร์ ปั ชนั ทม่ี ตี อ่ การใชง้ บประมาณเพอ่ื การแกไ้ ขปญั หาวกิ ฤตโรครอ้ น นอกจากน้ี องค์กรมีการมอบรางวัลต่อต้านคอร์รัปชัน (Anti-Corruption Award) เพ่ือเชิดชูเกียรติแก่บุคคล หรือองคก์ รที่มบี ทบาทส�ำคัญในการตอ่ สูค้ อรร์ ปั ชนั และเมอ่ื เข้าสทู่ ศวรรษ 2010 องค์กรความโปรง่ ใส สากลไดเ้ ร่ิมโครงการท่พี ุง่ เป้าไปทป่ี จั จัยและตวั แสดงทางการเมอื งเพ่มิ มากข้นึ ในปี ค.ศ. 2010 องคก์ ร ได้ริเริ่มโครงการประเมินระบบความซ่ือสัตย์แห่งชาติ (National Integrity System: NIS) ซึ่งเป็น การประเมนิ สถาบนั กระบวนการทางเมอื ง และภาคสว่ นตา่ ง ๆ ทเี่ ชอื่ มโยงกบั การเมอื ง โดยมเี ปา้ หมาย เพ่ือส่งเสริมระบบการบริหารปกครอง และท�ำให้นักการเมืองระดับชาติมีความรับผิดรับชอบมากข้ึน (Transparency International, n.d.b.) ลักษณะที่สาม  การด�ำเนินการในรูปของการวัดคอร์รัปชัน อย่างท่ีได้อธิบายไว้ข้างต้นว่า องคก์ รความโปรง่ ใสสากลไดด้ �ำเนนิ การจดั ท�ำดชั นภี าพลกั ษณค์ อรร์ ปั ชนั (CPI) ซง่ึ เปน็ เครอ่ื งมอื ทส่ี �ำคญั ในการเสริมสร้างความตระหนักที่มีต่อขอบข่ายความเป็นนานาชาติของคอร์รัปชันและผลกระทบของ คอรร์ ปั ชนั และเปน็ ตวั ผลกั ใหค้ อรร์ ปั ชนั กลายเปน็ ประเดน็ บนหนา้ หนงั สอื พมิ พใ์ นประเทศก�ำลงั พฒั นา (Gultung, n.d., p. 1) นอกเหนอื จาก CPI แลว้ องคก์ รความโปร่งใสสากลยังไดผ้ ลิตการประเมนิ และ ดัชนีอ่นื  ๆ อกี ประกอบด้วย National Integrity System Assessment, Bribe Payer Index และ Global Corruption Barometer ขณะทอี่ งค์การระหวา่ งประเทศอย่างธนาคารโลกก็มีการผลิตดัชนี การบริหารปกครองทั่วโลก (Worldwide Governance Indicators: WGI) ซ่ึงเร่ิมต้นขึ้นในปี ค.ศ. 1996 เป็นการรายงานตัวบ่งช้ีการบริหารปกครองของประเทศและเขตปกครองกว่า 200 ประเทศ ในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 1997 - 2007 โดยการอธิบายการบริหารปกครอง 6 มิติ ซ่ึงรวมถึงมิติเร่ือง การควบคุมคอร์รัปชัน การประเมินผลเป็นการส�ำรวจข้อมูลจากบุคคลภายนอกและผู้เชี่ยวชาญที่มีลักษณะ คลา้ ยกบั การประเมนิ CPI ขององคก์ รความโปรง่ ใสสากล (Heller, 2009, p. 49) การประเมนิ คอรร์ ปั ชนั

20 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ี่ 14 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มถิ ุนายน 2564) ของหนว่ ยงานระหวา่ งประเทศไดร้ บั การวพิ ากษว์ จิ ารณถ์ งึ จดุ ออ่ นและความถกู ตอ้ งแมน่ ย�ำของระเบยี บ วิธที ีใ่ ช้ในการค�ำนวณดชั นี (Heywood, 2015; Gultung, n.d.) แต่กป็ ฏเิ สธไม่ไดว้ ่าการประเมินและ ดัชนีเหล่านี้เป็นที่รู้จักและยอมรับในระดับสากล ดัชนี CPI เองก็มีอิทธิพลต่อการสร้างระเบียบวาระ ระดับโลกในการปฏิรูปเพ่ือต่อต้านคอร์รัปชัน เสริมสร้างความตระหนักต่อประเด็นปัญหาคอร์รัปชัน ในหมู่สาธารณชน และท�ำให้ประเด็นคอร์รัปชันเป็นส่วนหน่ึงของวาทกรรมทั้งระดับชาติและระดับ นานาชาติ (Gultung, n.d., p. 17) ขณะทผี่ ลประเมนิ ระดับต่ำ� เปน็ ส่ิงสะทอ้ นความรนุ แรงของปัญหา คอรร์ ปั ชนั ของประเทศ และขณะเดยี วกนั กเ็ ปน็ เสมอื นค�ำต�ำหนทิ ม่ี ตี อ่ รฐั บาล ระบบบรหิ ารปกครอง และ ความจรงิ จงั ในการแกไ้ ขปญั หาคอรร์ ปั ชนั ของรฐั บาลและหนว่ ยงานทเี่ กยี่ วขอ้ ง ดงั นนั้ รฐั บาลของประเทศ ทถ่ี กู ประเมนิ วา่ มคี า่ ดชั นตี ำ่� กพ็ ยายามทดี่ �ำเนนิ มาตรการ ทนี่ �ำไปสกู่ ารพฒั นาภาพลกั ษณค์ อรร์ ปั ชนั ของ ประเทศให้ดีขึ้น (Hawthorne, 2012, p. 22) จากรูปแบบการเคลอื่ นไหวทงั้ สามลกั ษณะขา้ งตน้ เราจะพบว่าตลอดสามทศวรรษท่ีผา่ นมา ของการเคลื่อนไหวและการด�ำเนินกิจกรรมการต่อต้านคอร์รัปชัน ตัวแสดงระหว่างประเทศทั้งที่เป็น ปจั เจกบคุ คล เชน่ Peter Eigen ผกู้ อ่ ตง้ั องคก์ รความโปรง่ ใสสากล และ James Wolfensohn ประธาน ธนาคารโลก ตัวแสดงที่เป็นรัฐ ตัวแสดงที่เป็นองค์การระหว่างประเทศระดับโลกและระดับภูมิภาค และองค์กรระหว่างประเทศท่ีมิใช่รัฐ (โดยเฉพาะองค์กรความโปร่งใสสากล) มีบทบาทส�ำคัญอย่างยิ่ง ในการท�ำหน้าที่ในการผลักดันเชิงนโยบาย และริเร่ิมระเบียบวาระการต่อต้านคอร์รัปชันระดับโลก อย่างไรก็ตาม ความเป็นไปได้ของการขับเคล่ือนประเด็นการต่อต้านคอร์รัปชันจ�ำเป็นต้องอาศัยการเปิดข้ึน ของโอกาสทางการเมอื ง จะเห็นไดว้ า่ ความพยายามในการผลกั ดนั การสร้างอนสุ ัญญาระหว่างประเทศ โดยประเทศมหาอ�ำนาจอย่างสหรัฐอเมริกาในช่วงปลายทศวรรษ 1970 ก็ประสบกับความล้มเหลว แต่การเปล่ียนแปลงของบรรยากาศการเมืองระหว่างประเทศในช่วงปลายทศวรรษ 1980 และ ต้นทศวรรษ 1990 จากการยุติลงของสงครามเย็น ส่งผลให้การลงมือปฏิบัติตามข้อผูกมัดภายใต้ สนธสิ ญั ญาระหวา่ งประเทศเปน็ ไปได้ง่ายขนึ้ (Khaghaghordyan, n.d.) ขณะเดยี วกัน การท่ปี ระเทศ จ�ำนวนมากเปดิ รบั ระบอบประชาธปิ ไตยและทนุ นยิ มไดเ้ ปดิ โอกาสใหก้ บั ทงั้ คอรร์ ปั ชนั และการเรยี กรอ้ ง ใหม้ กี ารควบคมุ คอร์รปั ชัน (McCoy and Heckel, 2001, p. 69) การเกิดข้ึนของระบบการเมอื งแบบ ประชาธิปไตยเปิดโอกาสให้กับการบงั คับใช้นิตริ ัฐ (Rule of Law) การขยายตัวของภาคประชาสงั คม และการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารอย่างกว้างขวางและเชิงลึก ซึ่งสิ่งเหล่านี้เป็นปัจจัยส�ำคัญท่ีช่วยสนับสนุน การตดิ ตามตรวจสอบและระบบความรบั ผิดรับชอบ (McCoy and Heckel, 2001, p. 72) การเคล่ือนไหวของตัวแสดงระหว่างประเทศต่าง ๆ ท่ีเกิดขึ้นในช่วงทศวรรษ 1990 น�ำไปสู่ การสร้างข้อตกลงเชิงกฎหมายระหว่างประเทศสมาชิกท่ีเป็นคู่สัญญา และการสร้างแผนงานและกิจกรรมท่ี น�ำไปสู่การสร้างระเบยี บวาระ การรณรงค์ และการสนบั สนุนทั้งทางวชิ าการและเทคนคิ ให้แกป่ ระเทศ ต่าง ๆ เพอื่ เสริมสรา้ งความตระหนกั ศักยภาพเชงิ สถาบัน และการมีส่วนรว่ มของภาคสงั คมในการตอ่ สู้

พัฒนาการของการต่อตา้ นคอรร์ ัปชนั ระดับโลก 21 คอรร์ ัปชนั ดังนนั้ การด�ำเนนิ กิจกรรมเหลา่ นนี้ �ำไปสกู่ ารรว่ มกันสรา้ งแรงกดดนั ระหวา่ งสถาบันระหว่าง ประเทศและภาคส่วนต่าง ๆ ภายในประเทศตอ่ รัฐบาลเพอ่ื ให้มีความรับผิดรับชอบมากข้ึน นอกจากน้ี การด�ำเนินกิจกรรมในรูปแบบของการวัดและดัชนีคอร์รัปชันโดยหน่วยงานระหว่างประเทศ อาทิ องค์กรความโปร่งใสสากล และธนาคารโลก สร้างแรงกดดันให้กับรัฐบาลของประเทศต่าง ๆ เพราะ การได้รับผลการประเมินท่ีต่�ำส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ระหว่างประเทศ (International Image) ของประเทศ (McCoy and Heckel, 2001, p. 69) และเมอ่ื เขา้ สทู่ ศวรรษ 2000 เปน็ ตน้ มา การด�ำเนนิ การ ต่อต้านคอร์รัปชันของสถาบันระหว่างประเทศและองค์กรระหว่างประเทศท่ีมิใช่รัฐย่ิงขยายตัวข้ึน ทั้งขอบเขตของประเด็นการต่อต้านคอร์รัปชัน และความซับซ้อนของกิจกรรมเพ่ือให้ทันกับความซับซ้อนที่ เพิ่มมากข้ึนของปัญหาคอร์รปั ชัน กล่าวได้ว่าการเคล่ือนไหวและการด�ำเนินกิจกรรมต่อต้านคอร์รัปชันโดยตัวแสดงระหว่าง ประเทศต้ังแต่ทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา น�ำไปสู่การเกิดขึ้นของปทัสถานระดับโลกของการต่อต้าน คอร์รัปชัน (Global Anti-Corruption Norm) โดยองค์การระหว่างประเทศท้ังระดับโลกและ ระดับภูมิภาค และองค์กรระหว่างประเทศท่ีมิใช่รัฐที่แสดงบทบาทส�ำคัญในฐานะผู้เผยแพร่ปทัสถาน (Norm Entrepreneur) การต่อต้านคอร์รัปชัน ผ่านการสร้างกิจกรรมประเภทต่าง ๆ ซึ่งเป็นเสมือน กระบวนการทางสังคม (Social Process) ท่ีท�ำให้เกิดปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่าง ๆ และ การแพรก่ ระจายขอ้ มลู จากนนั้ เราเหน็ กระบวนการแพรก่ ระจายปทสั ถานเขา้ ไปสภู่ ายในสงั คม เพอ่ื ท�ำให้ ภาคสว่ นตา่ ง ๆ ภายในสงั คมกลายมาเปน็ แรงสนบั สนนุ การตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั และเปน็ พลงั ทช่ี ว่ ยกดดนั ให้รัฐบาลใหม้ คี วามโปร่งใสและมคี วามรับผิดรับชอบเพ่ิมมากขนึ้ (McCoy and Heckel, 2001, p. 69) 6. บทสรุป คอรร์ ปั ชนั เปน็ ปญั หาส�ำคญั ทไี่ ดร้ บั ความสนใจทง้ั ระดบั ประเทศและระดบั โลก ตงั้ แตท่ ศวรรษ 1990 เป็นต้นมา การเคล่ือนไหวเพ่ือต่อต้านคอร์รัปชันระดับโลกได้ปรากฏขึ้นโดยตัวแสดงระหว่าง ประเทศ ทั้งองคก์ ารระหว่างประเทศระดับโลกและระดบั ภูมิภาค และองค์กรระหวา่ งประเทศที่มใิ ช่รฐั ผ่านการด�ำเนินกิจกรรมและการรณรงค์หลากหลายรูปแบบ หากนับจากจุดเริ่มต้นดังกล่าวน้ี การเคล่ือนไหวต่อต้านคอร์รัปชันโดยตัวแสดงระหว่างประเทศได้ด�ำเนินการมาอย่างต่อเน่ือง จนเกอื บครบ 3 ทศวรรษแลว้ แตข่ ณะเดยี วกนั คอรร์ ปั ชนั ซงึ่ เปน็ แกนกลางของการเคลอ่ื นไหว ยงั คงเปน็ ปัญหาส�ำคัญและสร้างผลกระทบอย่างร้ายแรงทั้งระดับประเทศและระดับโลก อย่างไรก็ตาม เราไม่ สามารถปฏเิ สธไดว้ า่ ความพยายามอยา่ งตอ่ เนอ่ื งโดยตวั แสดงระหวา่ งประเทศเหลา่ นไ้ี ดส้ รา้ งปทสั ถาน ระดับโลกของการตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชัน ซงึ่ จะเป็นพลังและปัจจยั ส�ำคัญท่ีจะหล่อเลย้ี งการเคล่อื นไหวและ กจิ กรรมการตอ่ ต้านคอร์รัปชนั ทั้งในระดบั โลกและระดบั ประเทศต่อไป

22 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีท่ี 14 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มิถนุ ายน 2564) เอกสารอ้างองิ ชัยวัฒน์ ม่านศรีสุข. (2560). นโยบายสาธารณะด้านการต่อต้านการคอร์รัปชันในบริบทโลก ในเอกสารการสอนชุดวิชานโยบายสาธารณะในบริบทโลก. ส�ำนักพิมพ์มหาวิทยาลัย สโุ ขทัยธรรมาธิราช. (หน้า 4-17 - 4-18) เลสลี, โฮล์มส์. (2559). คอร์รัปชัน: ความรู้ฉบับพกพา. (พิเศษ สะอาดเย็น และธงทอง จันทรางศุ, ผูแ้ ปล). openworlds. Adeyeye, A. O. (2012). Corporate Social Responsibility of Multinational Corporations in Developing Countries – Perspectives on Anti-Corruption. Cambridge University Press. Altamirano, G. D. (2007). The Impact off the Inter-American Convention Against Corruption. Inter-American Law Review, 38(3), 487-547. Retrieved from https:// repository.law.miami.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1066&context=umialr Caiden, G. E. (2001). Corruption and Governance. In G. E. Caiden, O. P. Dwivedi, & J. G. Jabbra (Eds.), Where Corruption Lives (p. 15-38). Kumarian Press. Davids, C. (2015). Combating Bribery of Foreign Officials. In Y. Zheng & C. Lavena (Eds.), Government Anti-corruption Strategies: A Cross-Cultural Perspective (p. 215-246). CRC Press. Glynn, P., Korbin, S. J., & Naim, M. (1997). The Globalization of Corruption. In K. A. Elliott (Ed.), Corruption and the Global Economy (p. 7-27). Institute for International Economics. Gultung, F. (2001). Transparency International’s Network to Curb Global Corruption. In G. E. Caiden, O. P. Dwivedi, & J. G. Jabbra (Eds.), Where Corruption Lives (p. 199-201). Kumarian Press. Gultung, F. (n.d.) Measuring the Immeasurable: Boundaries and Functions of (Macro) Corruption Indices. http://www.anti-corruption.org/wp-content/ uploads/2016/11/Galtung-Measuring-the-Immeasurable-2.pdf Hawthorne, O. E. (2012). Do International Corruption Metrics Matter? Assessing the Impact of Transparency International’s Corruption Perceptions Index [doctoral dissertation]. Old Dominion University. https://digitalcommons.odu. edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1054&context=gpis_etds

พัฒนาการของการต่อตา้ นคอร์รปั ชนั ระดับโลก 23 Heller, N. (2009). Defining and Measuring Corruption: Where Have We Come From, Where Are We Now, and What Matters For the Future. In R. I. Rotberg (Ed.). Corruption, Global Security, and World Order. (p. 47-65). World Peace Foundation and American Academy of Arts and Sciences. Heywood, P. M. (2015). Measuring Corruption: Perspectives, Critiques and Limits. In P. Heywood (Ed.), Routledge Handbook of Political Corruption (p. 137-153). Routledge. Khaghaghordyan, A. (n.d.) International Anti-corruption Normative Framework: The State of the Art. Hertie School of Governance and ANTICORRP. Liu, L. (2019). The Global Collaboration Against Transnational Corruption: Motives, Hurdles, and Solutions. Palgrave Macmillan. McCoy, J. L., & Heckel, H. (2001). The Emergence of a Global Anti-corruption Norm. International Politics, 38(1), 65-90. Norwegian Agency for Development Cooperation (Norad). (2011). Evaluation of Transparency International Report 8/2010 - Evaluation. https://www.oecd.org/derec/norway/47447924.pdf Pieth, M. (1997). International Cooperation to Combat Corruption. In K. A. Elliott (Ed.). Corruption and the Global Economy (p. 119-132). Institute for International Economics. Quah, J. S. T. (2013). Curbing Corruption in Asian Countries: An Impossible Dream? Institute of Southeast Asian Studies. Rothstein, B., & Teorell, J. (2015). Causes of Corruption. In P. Heywood (Ed.), Routledge Handbook of Political Corruption (p. 79-94). Routledge. Tamesis, P. (2008). Different Perspectives of International Development Organisations in the Fight Against Corruption. In Corruption and Integrity Improvement Initiatives In Developing Countries (p. 99-108). United Nations Development Program. Transparency International. (1995). Press Release - New Zealand Best, Indonesia Worst in World Poll of International Corruption. https://www.transparency.org/files/content/tool/1995_CPI_EN.pdf Transparency International. (n.d.a). Compilation of Mandates on Anticorruption from Summits and Plans of Actions. https://www.transparency.org/files/content/pressrelease/mandates.pdf

24 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีที่ 14 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มถิ นุ ายน 2564) Transparency International. (n.d.b). Our Story. https://www.transparency.org/en/our-story Udombana, N. (2003). Fighting Corruption Seriously? Africa’s Anti-corruption Convention. Singapore Journal of International and Comparative Law, 7, 447-488. Retrieved from http://www.commonlii.org/sg/journals/SGJlIntCompLaw/2003/17.pdf United Nations. (2002). Implementation of the United Nations Declaration Against Corruption and Bribery in International Commercial Transactions. Economic and Social Council. https://www.unodc.org/documents/commissions/CCPCJ/ CCPCJ Sessions/CCPCJ_11/E-CN15-2002-06/E-CN15-2002-6_E.pdf United Nations Development Program (UNDP). (2007). Mainstream Anti-Corruption in Development Anti-corruption Practice Note. http://content-ext.undp.org/aplaws_publications/2216454/Mainstreaming_ Anti-Corruption_in_Development.pdf United Nations Office on Drug and Crimes (UNODC). (2004). The Global Program Against Corruption - UN Anti-corruption Toolkit (3rd ed.). https://www.un.org/ruleoflaw/files/UN_Anti%20Corruption_Toolkit.pdf World Bank. (1997). Helping Countries Combat Corruption - The Role of the World Bank. Poverty Reduction and Economic Management The World Bank http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/corruptn/corrptn.pdf

แนวทางการสร้างสำ�นึกร้เู พ่อื ตอ่ ต้านการทจุ รติ ของเกาหลใี ต:้ 25 กรณกี ารศกึ ษาอบรมและเผยแพร่องค์ความรขู้ อง ACTI แนวทางการสร้างส�ำนกึ ร้เู พอื่ ต่อต้านการทจุ รติ ของเกาหลีใต้: กรณีการศกึ ษาอบรมและเผยแพรอ่ งค์ความรู้ของ ACTI* Consciousness-Building against Corruption in South Korea: The Case of Training Programmes and Knowledge Dissemination under the ACTI’s Projects เสกสรร อานันทศริ เิ กียรตIิ Seksan AnantasirikiatI บทคัดย่อ สาธารณรัฐเกาหลีหรือเกาหลีใต้เป็นหน่ึงในประเทศท่ียุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ของไทย พิจารณาความส�ำคัญในฐานะ คู่เทียบ (Benchmark) ดา้ นการปรบั เปล่ียนความคดิ ของประชาชนด้วยการจดั ท�ำส่ือรูปแบบต่าง ๆ ท่มี ี ความทนั สมัยเข้าถึงกลมุ่ คนทุกชว่ งวัย และการจดั ท�ำหลกั สูตรว่าดว้ ยศีลธรรมเพอ่ื ปลกู ฝังความซอ่ื สัตย์ โดยเหน็ วา่ เกาหลใี ตน้ นั้ เปน็ หนงึ่ ในประเทศท่ี “ประสบความส�ำเรจ็ ในเชงิ ประจกั ษแ์ ละไดร้ บั การยกยอ่ ง ว่าเป็นแบบอย่างท่ีดี” เช่นเดียวกับสาธารณรัฐสิงคโปร์และเขตบริหารพิเศษฮ่องกง และเกาหลีใต้ ยังมี “สภาพบริบททางสังคมและวัฒนธรรมใกล้เคียงกับประเทศไทย” ด้วย อย่างไรก็ดี แม้จะมีงาน วิชาการและการวิจัยหลายเร่ืองที่ยืนยันข้อเท็จจริงดังกล่าว แต่งานศึกษาเก่ียวกับแนวทางการสร้าง ส�ำนึกรูเ้ พื่อต่อต้านการทุจรติ ของเกาหลใี ต้ยังมีอยู่น้อยมาก บทความนไี้ ด้ท�ำการศกึ ษาเอกสาร ได้แก่ บทความวิชาการ รายงานข่าว นโยบายของรัฐบาล และรายงานผลการด�ำเนินงานประจ�ำปีของ ACTI ผลการศึกษาพบว่า การสร้างส�ำนึกรู้เพ่ือต่อต้าน การทุจริตของเกาหลีใต้ มีปัจจัยเอ้ือ ได้แก่ เจตจ�ำนงทางการเมืองของรัฐบาลและบทบาทของ ภาคประชาสงั คม และมีแนวทางการสร้างส�ำนกึ รูท้ ีส่ �ำคญั ไดแ้ ก่ บทบาทของ ACTI ในการเป็นองค์กร *เนอ้ื หาทป่ี รากฏในบทความนเ้ี ปน็ การวเิ คราะหแ์ ละความเหน็ ของผเู้ ขยี น ในบทความน้ี ผเู้ ขยี นถอดชอ่ื ภาษาองั กฤษของกฎหมายเกาหลใี ต้ ทุกฉบับตาม Korea Law Translation Center และช่ือองค์กรต่าง ๆ ตามที่องค์กรเหล่าน้ันใช้ในเว็บไซต์ทางการโดยไม่แปลเป็น ภาษาไทย เพื่อประโยชน์ในการสืบค้นของผู้ท่ีสนใจต่อไป การถอดเสียงภาษาเกาหลีเป็นภาษาไทยและภาษาอังกฤษตลอดบทความนี้ อา้ งอิงตามหลกั เกณฑก์ ารทบั ศพั ทข์ องส�ำนักงานราชบณั ฑิตยสภา Iนักวิจัย ศนู ยศ์ ึกษาการต่างประเทศ กระทรวงการตา่ งประเทศ, อเี มล: [email protected] IResearcher, International Studies Center, Ministry of Foreign Affairs, Thailand, E-mail: [email protected] ได้รบั บทความ 21 เมษายน 2564 แก้ไขปรบั ปรุง 12 พฤษภาคม 2564 อนมุ ัตใิ หต้ พี ิมพ์ 17 พฤษภาคม 2564

26 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ี่ 14 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มถิ ุนายน 2564) น�ำการขับเคล่ือนการสร้างเครือข่ายร่วมกับภาคธุรกิจและภาคประชาสังคมเพ่ือขับเคลื่อนการสร้าง ส�ำนึกรู้ การออกแบบหลักสูตรและแนวทางการสื่อสารให้สอดคล้องกับกลุ่มเป้าหมาย และการใช้ ประโยชนจ์ ากเครอ่ื งมอื ดจิ ทิ ลั และสอ่ื ออนไลนต์ า่ ง ๆ ทงั้ น้ี การด�ำเนนิ งานของไทยในการจดั ท�ำหลกั สตู ร การศกึ ษาเพอ่ื ปลกู ฝงั คณุ ธรรมนน้ั มคี วามใกลเ้ คยี งกบั แนวทางของเกาหลใี ตอ้ ยา่ งมาก สว่ นการจดั ท�ำสอ่ื ท่ีเข้าถึงประชาชนทุกช่วงวัยยังเป็นประเด็นส�ำคัญที่ไทยต้องเรียนรู้จากเกาหลีใต้และพัฒนา อยา่ งต่อเนอื่ งตอ่ ไป คำ� สำ� คญั : การทจุ ริต การปลกู ฝังคุณธรรม เกาหลใี ต้ ACRC, ACTI Abstract Republic of Korea (hereinafter South Korea) is considered, by the National Strategy on Anti-Corruption Phase 3 (B.E. 2560 - 2564), an empirically successful country in shifting public attitudes by creating content accessible to all and conducting integrity education. The country is also deemed a benchmark of combating corruption, as well as Republic of Singapore and Hong Kong Special Administrative Region. The National Strategy refers to South Korea’s social and cultural context, which is similar to that of Thailand. Although there is a plethora of research corroborating this argument, the research related to the consciousness-building against corruption in South Korea is still undersized. This article, therefore, analyzes academic articles, news reports, government policy directions, and ACTI’s annual reports. The results of the study contend that there are two main enabling factors for the success of the South Korean case, namely political will of the president and his administration and the critical role of civil society. Also, there are four key approaches toward the consciousness-building against corruption in South Korea: (1) leading role of the Anti-Corruption Training Institute (ACTI), the prime mover of consciousness-building against corruption in South Korea (2) institutional networking with the business sector and civil society (3) curriculum and communication models pursuant to the target audiences and (4) utilization of digital as well as online platforms. Moreover, this article argues that Thailand’s performance of integrity education is approaching as closely as South Korea’s. However, there is still a room for further development in case of content-making that could be more relevant to all target audiences. Keywords: Corruption, Integrity Education, South Korea, ACRC, ACTI

แนวทางการสร้างส�ำ นกึ ร้เู พ่ือต่อต้านการทุจรติ ของเกาหลีใต้: 27 กรณกี ารศกึ ษาอบรมและเผยแพร่องค์ความรู้ของ ACTI 1. บทน�ำ การสร้างส�ำนึกรู้เป็นมาตรการการป้องกันการทุจริตเชิงรุกที่ช่วยลดข้อจ�ำกัดของกลไก การควบคุมและการบังคับใช้กฎหมาย โดยการให้แนวทางในการพิจารณาตัดสินกรณีท่ีเป็นทางแพร่ง ทางจริยธรรม (Moral Dilemma) ต่าง ๆ ได้อย่างเหมาะสม ซึ่งจะช่วยลดความเสียหายทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองทอี่ าจเกิดขึ้นตามมาได้ องคก์ ารเพือ่ ความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพฒั นา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) ให้ความส�ำคัญ แกก่ ารศกึ ษาเพ่ือปลูกฝงั คณุ ธรรมเพอื่ ต่อตา้ นการทุจรติ อย่างมาก โดยเรยี กร้องให้ประเทศภาคสี มาชกิ สร้างความตระหนักในหมู่ประชาชนเก่ียวกับประโยชน์ของคุณธรรมสาธารณะ (Public Integrity) การไม่จ�ำนนต่อการละเมิดมาตรฐานคุณธรรมและจริยธรรมต่าง ๆ และการส่งเสริมการศึกษา ภาคพลเมอื ง (Civic Education) เพอ่ื สรา้ งส�ำนกึ รตู้ อ่ ตา้ นการทจุ รติ นอกจากนี้ อนสุ ญั ญาสหประชาชาติ ว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต (United Nations Convention on Anti-Corruption: UNCAC) ยังเรียกร้องให้ประเทศภาคีต่าง ๆ จัดการศึกษาเพ่ือสร้างส�ำนึกรู้ต่อต้านการทุจริต โดยบรรจุประเด็น ดังกล่าวไว้ในหลักสูตรการศึกษาต่าง ๆ ท้ังในโรงเรียนและมหาวิทยาลัยด้วย (Munro & Kirya, 2020, p. 1) สาธารณรัฐเกาหลีหรือเกาหลีใต้เป็นหนึ่งในประเทศท่ียุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) พิจารณาความส�ำคัญในฐานะคู่เทียบ (Benchmark) ของไทย ในด้านการปรับเปลี่ยนความคิดเห็นของประชาชนด้วยการจัดท�ำส่ือ รูปแบบต่าง ๆ ทีม่ คี วามทนั สมยั เขา้ ถงึ กลมุ่ คนทุกชว่ งวัย และการจดั ท�ำหลักสูตรว่าดว้ ยศีลธรรมจรรยา เพื่อปลูกฝังความซ่ือสัตย์ โดยเห็นว่าเกาหลีใต้นั้นเป็นหน่ึงในประเทศท่ี “ประสบความส�ำเร็จ ในเชิงประจักษ์และได้รับการยกย่องว่าเป็นแบบอย่างที่ดี” เช่นเดียวกับสาธารณรัฐสิงคโปร์และ เขตบริหารพิเศษฮ่องกง และเกาหลีใต้ยังมี “สภาพบริบททางสังคมและวัฒนธรรมใกล้เคียง กับประเทศไทย” ด้วย อย่างไรก็ดี แม้จะมีงานวิชาการและการวิจัยหลายเร่ืองท่ียืนยันข้อเท็จจริง ดังกล่าว แต่งานศึกษาเก่ียวกับกรณีของเกาหลีใต้ส่วนใหญ่มุ่งพิจารณาบริบททางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง (Kalinowski, 2016) พัฒนาการเชิงสถาบัน โครงสร้างของหน่วยงานป้องกันและ ปราบปรามการทุจรติ (สภุ รี ์ รัตนนาคินทร์, 2549; เอก ตงั้ ทรพั ยว์ ฒั นา และ อรอร ภเู่ จรญิ , 2553; ภิญโญยศ ม่วงสมสุข, 2560; สุริยานนท์ พลสิม, 2562) กรณีศึกษาหนึ่งส�ำหรับมาตรการ จดั ซอื้ จดั จา้ งภาครฐั (คณพล จนั ทนห์ อม และ ศภุ ศษิ ฏ์ ทวแี จม่ ทรพั ย,์ 2557) วฒั นธรรมองคก์ รทเ่ี ออื้ ตอ่ การทจุ ริต (Jun, Kim & Rowley, 2019) การสรา้ งเครอื ขา่ ยกับภาคสว่ นอน่ื  ๆ (อภิชัย พันธเสน และ สถาพร เริงธรรม, 2553) และการประเมินประสิทธิผลของนโยบายในเชิงปริมาณ (Min, 2019) มีเพียงบทความของ Lee & Lee (2015) (ซ่ึงเขียนเป็นภาษาเกาหลี) ที่ศึกษาสภาพแวดล้อมท่ีเป็น โอกาส และขอ้ จ�ำกัดของ Anti-Corruption Training Institute (ACTI) ในการสร้างส�ำนึกรเู้ พ่ือต่อต้าน

28 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ่ี 14 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มถิ ุนายน 2564) การทุจรติ ผ่านหลกั สูตรการศึกษาอบรม ซง่ึ ยงั มีขอ้ จ�ำกดั เนื่องจากขอ้ มูลทใี่ ช้ในการวิเคราะห์ส่วนใหญ่ มาจากชว่ ง ค.ศ. 2014 - 2015 และไมไ่ ดก้ ลา่ วถงึ รายละเอยี ดของแนวทางและกลมุ่ เปา้ หมายอนื่ นอกจาก เจา้ หนา้ ทรี่ ฐั การศกึ ษาแนวทางการสรา้ งส�ำนกึ รเู้ พอื่ ตอ่ ตา้ นการทจุ รติ โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ความพยายาม ในการสรา้ ง “โลกเปย่ี มคณุ ธรรม (Integrity World)” ของเกาหลใี ตจ้ งึ มคี วามส�ำคญั และเปน็ ประโยชน์ ตอ่ การก�ำหนดทิศทาง นโยบาย และมาตรการทจ่ี �ำเปน็ ของไทยตอ่ ไป บทความน้ีได้ท�ำการศึกษาเอกสาร ได้แก่ บทความวิชาการ รายงานข่าว นโยบายของ รฐั บาล และรายงานผลการด�ำเนินงานของ ACTI เพื่อถอดบทเรียนจากเกาหลใี ตซ้ ึ่งเป็นคเู่ ทียบของไทย ในด้านการปรับเปลี่ยนความคิดของประชาชนด้วยการจัดท�ำส่ือรูปแบบต่าง ๆ ที่มีความทันสมัย เข้าถึงกลุ่มคนทุกช่วงวัย และการจัดท�ำหลักสูตรว่าด้วยศีลธรรมจรรยาเพื่อปลูกฝังความซื่อสัตย์ โดย แบง่ ออกเปน็ 3 ส่วนหลัก ส่วนแรกเป็นการศกึ ษาปจั จยั ท่เี อ้อื ต่อการสร้างส�ำนึกร้เู พอ่ื ต่อต้านการทุจรติ ของเกาหลใี ต้ ได้แก่ เจตจ�ำนงทางการเมืองของรัฐบาล และบทบาทของภาคประชาสังคมในการสร้าง สังคมที่ไมท่ นต่อการทุจริต ส่วนทส่ี องเป็นการวเิ คราะห์แนวทางการสร้างส�ำนกึ รเู้ พอื่ ต่อตา้ นการทุจริต ผา่ นหลกั สตู รการศกึ ษาอบรมและเผยแพรค่ วามรเู้ พอ่ื ปลกู ฝงั คา่ นยิ มตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ใหแ้ กเ่ จา้ หนา้ ทรี่ ฐั และประชาชนท่ัวไปของ ACTI ซึ่งเป็นหน่วยงานในก�ำกับของ Anti-Corruption and Civil Rights Commission (ACRC) และเป็นองค์กรน�ำ (Prime Mover) ในการจัดการศึกษาและอบรม เพ่ือสรา้ งส�ำนึกรูต้ อ่ ตา้ นการทุจริตและปลูกฝังค่านยิ มการมคี ณุ ธรรม สว่ นสดุ ท้ายเป็นการถอดบทเรยี น จากเกาหลีใต้ในการสร้างส�ำนึกรู้เพ่ือมุ่งสู่สังคมที่ไม่ทนต่อการทุจริตของไทย ซึ่งผลการศึกษาพบว่า การด�ำเนินงานของไทยในการจัดท�ำหลักสูตรการศึกษาเพ่ือปลูกฝังคุณธรรมนั้นมีความใกล้เคียงกับ แนวทางของเกาหลีใต้อย่างมาก มีแนวโน้มเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายในจ�ำนวนมากข้ึน มีเพียงการจัดท�ำ ส่ือท่ีเข้าถึงประชาชนทุกช่วงวัยที่ยังเป็นประเด็นส�ำคัญที่ไทยต้องเรียนรู้จากเกาหลีใต้และพัฒนา อย่างต่อเนอ่ื งตอ่ ไป 2. ปจั จัยท่ีเอื้อต่อการสรา้ งส�ำนกึ รู้เพื่อต่อต้านการทจุ ริตของเกาหลใี ต้ 2.1 เจตจ�ำนงทางการเมืองของรัฐบาล เจตจ�ำนงทางการเมืองของรัฐบาลเป็นปัจจัยส�ำคัญท่ีเอื้อต่อการสร้างส�ำนึกรู้เพ่ือต่อต้าน การทจุ รติ ของเกาหลใี ต้ โดยเฉพาะการสรา้ งความเขม้ แขง็ ทง้ั ในดา้ นกฎระเบยี บและสถาบนั ขององคก์ ร ปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตของรฐั ซงึ่ มพี ฒั นาการในเชิงบวกอย่างตอ่ เนอ่ื งตง้ั แต่รฐั บาลพลเรือน ของประธานาธิบดีคิม ย็อง-ซัม (Kim Young-sam) เร่ือยมา การเข้าเป็นภาคีสมาชิก OECD ท�ำให้ เกาหลีใต้ต้องปรับตัวสู่การเป็นประเทศที่มีความโปร่งใสมากขึ้นเพ่ือให้สอดคล้องกับบรรทัดฐานของ กลุ่ม เช่น Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions (1997) เปน็ ตน้ ตอ่ มา เกดิ วิกฤตเศรษฐกิจใน ค.ศ. 1997 มบี ริษัทล้มละลาย

แนวทางการสรา้ งสำ�นึกรเู้ พ่ือตอ่ ตา้ นการทุจริตของเกาหลีใต้: 29 กรณีการศึกษาอบรมและเผยแพร่องคค์ วามรู้ของ ACTI สาเหตหุ นึ่งมาจากการรับสทิ ธพิ เิ ศษต่าง ๆ จากนโยบายของรฐั บาลทหารก่อนหนา้ ส่งผลให้โครงสรา้ ง ทางการเงินอ่อนแอ มีหน้ีสินเป็นจ�ำนวนมาก และสูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันท้ังในระดับ ประเทศและโลก รัฐบาลฝ่ายก้าวหน้าของประธานาธิบดีคิม แท-จุง (Kim Dae-jung) เห็นโอกาสการปฏิรูป ระบบปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ จากสถานการณ์ดังกล่าว จึงพยายามขบั เคลอ่ื นนโยบายตา่ ง ๆ โดยเฉพาะการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส (Whistleblower) และการก่อตั้งองค์กรอิสระเพื่อตรวจสอบ เจา้ หนา้ ทรี่ ฐั ซง่ึ แนน่ อนวา่ เจา้ หนา้ ทรี่ ฐั จ�ำนวนมากตา่ งคดั คา้ น ภาคเี ครอื ขา่ ยภาคประชาสงั คม Citizens’ Coalition for Anti-Corruption Legislation ร่วมกันเข้าชื่อย่ืนข้อเรียกร้องให้รัฐสภาพิจารณา ออกกฎหมายต่อต้านการทุจริตอย่างจริงจังในการประชุมครั้งท่ี 16 เม่ือเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 2000 รฐั สภาจึงสามารถผ่านรา่ งกฎหมายตอ่ ต้านการทจุ รติ เม่ือวันท่ี 28 มิถุนายน ค.ศ. 2001 ท่กี �ำหนดใหม้ ี องคก์ รอสิ ระท�ำหน้าทป่ี อ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ไดแ้ ก่ Korea Independent Commission Against Corruption (KICAC) ซ่ึงเริ่มด�ำเนนิ งานใน ค.ศ. 2002 ช่ือภาษาเกาหลีของหนว่ ยงานดงั กล่าว มีค�ำว่า  (อา่ นว่า ชอ็ ง-นยอ็ ม) หมายถึง ความโปร่งใส ความบรสิ ทุ ธิ์ หรอื คุณธรรม (Integrity) คณะกรรมการดังกลา่ วจงึ อาจมีอกี ชอื่ หนง่ึ ว่า คณะกรรมการคณุ ธรรมแหง่ ชาติ ในเดอื นกุมภาพันธ์ ค.ศ. 2003 โน ม-ู ฮย็อน (Roh Moo-hyun) รับต�ำแหน่งประธานาธบิ ดี โดยสานต่อภารกิจเสริมสร้างความเข้มแข็งท้ังในด้านกฎระเบียบและสถาบันของ KICAC มีการสร้าง กลไกต่าง ๆ เพื่อหนุนเสริมการขับเคลื่อนนโยบายป้องกันและปราบปรามการทุจริตในระดับชาติ อาทิ Ministerial-Level Meeting on Corruption (MLMC) Defense Acquisition Program Administration (DAPA) การสรา้ งภาคเี ครอื ขา่ ยปอ้ งกนั การทจุ รติ Korean Pact on Anti-Corruption and Transparency (K-PACT) ท่ีภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมอย่างเต็มที่มากข้ึน รัฐบาลยัง มุ่งเน้นการเสริมสร้างคุณธรรมระดับชาติเป็นวาระหลักด้วยการสนับสนุนการประเมินคุณธรรมและ ความโปรง่ ใสขององคก์ รภาครัฐ การจดั การศกึ ษาเพ่ือปลูกฝังคา่ นิยมต่อต้านการทุจริต การประกาศใช้ Code of Conduct for Public Officials การรบั รายงานเกยี่ วกบั การทจุ รติ และการคมุ้ ครองและ ให้รางวัลแก่ผู้แจ้งเบาะแส (ACRC, n.d.a) พัฒนาการเชิงสถาบันของการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในเกาหลีใต้ยังคงด�ำเนินไป อยา่ งต่อเนื่องแม้จะมกี ารเปลี่ยนข้ัวรฐั บาลเป็นฝา่ ยอนรุ กั ษนยิ มใน ค.ศ. 2008 การเปล่ียนแปลงส�ำคัญ คือ มกี ารควบรวมองค์กรภาครัฐที่เก่ยี วขอ้ ง 3 สว่ น ได้แก่ KICAC, Administrative Appeals และ Ombudsman เข้าเปน็ ACRC ซ่งึ มพี ันธกจิ หลักคอื การเชื่อมโยงแนวทางการปอ้ งกันและปราบปราม การทจุ รติ เขา้ กบั การคมุ้ ครองสทิ ธทิ เ่ี ทา่ เทยี มของพลเมอื งจากการปฏบิ ตั ทิ ไ่ี มเ่ ปน็ ธรรมของเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการหล่อเลี้ยงวัฒนธรรมการทุจริตในภาครัฐ ในช่วงเวลาเกือบสิบปีของรัฐบาล ฝ่ายอนุรักษนิยม มีการประกาศใช้ประมวลจริยธรรมส�ำหรับสมาชิกสภาท้องถ่ิน และกฎหมาย เพ่อื เสริมสร้างประสทิ ธิภาพการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ ของประเทศ ได้แก่ Protection of

30 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 14 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม – มถิ นุ ายน 2564) Public Interest Reporters Act (2011) และ Improper Solicitation and Graft Act (2015) กฎหมายฉบบั นมี้ ีชือ่ เรียกล�ำลองตามอดตี ประธาน ACRC ผูเ้ สนอชอื่ กฎหมายดังกล่าวเม่อื ค.ศ. 2012 ว่า “กฎหมาย คิม ยอ็ ง-นนั (Kim Young-ran Act)” (ACRC, n.d.a) กรณีอื้อฉาวของนางสาวปัก คึน-ฮเย (Park Geun-hye) อดีตประธานาธิบดีที่ถูก ศาลรฐั ธรรมนญู ถอดถอน เนอ่ื งจากเปดิ โอกาสใหเ้ พอ่ื นสนทิ เขา้ ไปแสวงหาประโยชนข์ ณะด�ำรงต�ำแหนง่ ประธานาธิบดี ท�ำให้การต่อตา้ นการทจุ รติ กลายเป็นหน่งึ ใน 5 เปา้ หมาย 20 ยทุ ธศาสตร์ 100 นโยบาย เพอ่ื สร้าง “ประเทศของประชาชน สาธารณรฐั ท่ีมีความเป็นธรรม (A Nation of the People, A Just Republic of Korea)” ของรัฐบาลประธานาธบิ ดีมุน แช-อนิ (Moon Jae-in) โดยประเด็นเกย่ี วกบั การต่อต้านการทุจริตนั้นปรากฏในนโยบายที่ 2 ของยุทธศาสตร์ที่ 1 ว่าด้วยการสร้างรัฐบาลของ ประชาชนทม่ี งุ่ ปฏริ ปู ระบบตอ่ ตา้ นการทจุ รติ เพอื่ ใหเ้ กาหลใี ตเ้ ปน็ ประเทศปลอดการทจุ รติ และนโยบาย ที่ 88 ของยุทธศาสตร์ท่ี 5 ว่าด้วยการสร้างคาบสมุทรเกาหลีท่ีมีความม่ังคั่งและมั่นคงที่ต้องการ ปราบปรามการทจุ รติ ในโครงการจดั หาอาวธุ ยทุ โธปกรณเ์ พอ่ื การปอ้ งกนั ประเทศหรอื DAPA เพอื่ เตรยี ม ความพร้อมสู่การปฏิวัตอิ ุตสาหกรรม ครัง้ ท่ี 4 ซ่ึงเปน็ การสานต่อเป้าหมายและแนวทางการด�ำเนินงาน ของรฐั บาลอดีตประธานาธบิ ดีโน มู-ฮยอ็ น (Korean Culture and Information Service, 2017, p. 8-9, 25) ประธานาธิบดีมุนเรยี กการทุจริตวา่ เปน็ “สง่ิ ชวั่ รา้ ยทีฝ่ งั รากลึก (Deep-rooted Evil)” มาอย่างยาวนานในสงั คมเกาหลี จงึ จ�ำเป็นต้อง “กวาดลา้ ง (liquidation)” ใหห้ มดสนิ้ 2.2 บทบาทของภาคประชาสังคมในการสรา้ งสังคมทไ่ี มท่ นต่อการทุจริต องค์กรภาคประชาสังคมมีบทบาทในการจรรโลงประชาธิปไตยและการต่อต้านการทุจริต ในสังคมเกาหลีใต้อย่างแข็งขันและต่อเน่ือง ใน ค.ศ. 1991 องค์กรเหล่านี้รวมตัวกันรณรงค์เรียกร้อง การเลือกตั้งท่ีโปร่งใสและเป็นธรรมด้วยการสร้างความตระหนักรู้แก่ประชาชนและติดตามตรวจสอบ นกั การเมอื ง ซง่ึ ด�ำเนนิ ตอ่ เนอื่ งมาจนถงึ การเลอื กตงั้ สมาชกิ รฐั สภาในเดอื นเมษายน ค.ศ. 2000 ทอี่ งคก์ ร เหลา่ นรี้ ว่ มกนั จดั ท�ำบญั ชดี �ำและใหข้ อ้ มลู เกยี่ วกบั นกั การเมอื งทจุ รติ ผลคอื รอ้ ยละ 70 ของนกั การเมอื ง ทอ่ี ยูใ่ นบัญชีด�ำ (59 คน จาก 86 คน) แพ้การเลอื กตัง้ ผลการส�ำรวจ Edelmann Trust Barometer ใน ค.ศ. 2011 ระบวุ ่า องค์กรภาคประชาสงั คมของเกาหลีใต้ได้รบั คะแนนความเช่อื มัน่ ถึงร้อยละ 62 สูงกว่าทุกองค์กร ไม่ว่าจะเป็นส่ือมวลชน (ร้อยละ 53) องค์กรภาครัฐ (ร้อยละ 50) และภาคธุรกิจ (ร้อยละ 46) องค์กรภาคประชาสังคมท่ีบทบาทในการป้องกันการทุจริตเชิงรุก ได้แก่ Citizens’ Coalition for Economic Justice (CCEJ) และ People’s Solidarity for Participatory Democracy (PSPD) (Kalinowski, 2016, p. 640) นอกจาก CCEJ และ PSPD แล้ว Transparency International (TI)-Korea เปน็ อกี องค์กร ประชาสงั คมซง่ึ มบี ทบาทในเวทรี ะหวา่ งประเทศดว้ ย TI-Korea กอ่ ตั้งข้นึ ในเดอื นสงิ หาคม ค.ศ. 1999 โดยมพี นั ธกจิ หลกั คอื “การสรา้ งความตระหนกั รแู้ กป่ ระชาชน โดยมงุ่ ขจดั ปญั หาการทจุ รติ ทแี่ พรห่ ลาย ในสงั คม และเสรมิ สรา้ งสงั คมคณุ ธรรมดว้ ยกจิ กรรมตอ่ ตา้ นการทจุ รติ รปู แบบตา่ ง ๆ” (TI-Korea, n.d.) เชน่

แนวทางการสรา้ งส�ำ นึกร้เู พ่ือตอ่ ต้านการทุจรติ ของเกาหลีใต้: 31 กรณีการศกึ ษาอบรมและเผยแพร่องค์ความรู้ของ ACTI การจดั กจิ กรรมรณรงคต์ อ่ ตา้ นการทจุ รติ รว่ มกบั องคก์ รภาคประชาสงั คมอนื่  ๆ การส�ำรวจความคดิ เหน็ ของประชาชนเกาหลีใต้ทุกช่วงวัยต่อคุณธรรมกับปัญหาการทุจริต การจัดการศึกษาเพ่ือส่งเสริม คุณธรรมจริยธรรมส�ำหรับภาคธุรกิจและภาคการศึกษา การจัดกิจกรรมสร้างความตระหนักรู้อื่น ๆ ท้งั ภายในและภายนอกประเทศ เป็นตน้ (TI-Korea, n.d.) เหตุการณ์หน่ึงที่พิสูจน์บทบาทของภาคประชาสังคมเกาหลีใต้ในการสร้างสังคมที่ไม่ทน ตอ่ การทจุ ริตคอื การชมุ นมุ ดวงเทียนจรสั แสง (Candlelight Vigil) ของประชาชนเกาหลใี ตเ้ ปน็ เวลา ต่อเนื่องถึง 20 สัปดาห์ ต้ังแต่เดือนตุลาคม ค.ศ. 2016 ถึงเดือนมีนาคม ค.ศ. 2017 เพื่อขับไล่ นางสาวปัก คึน-ฮเย การชุมนุมดังกล่าวเกิดข้ึนจากการน�ำเสนอรายงานข่าวของสื่อมวลชนว่า พบคอมพิวเตอร์แท็บเล็ตที่มีรายละเอียดการแก้ไขถ้อยแถลงของประธานาธิบดี และเอกสาร ท่เี ก่ยี วข้องกบั การตดั สินใจเชงิ นโยบายต่าง ๆ จากนั้นส่ือมวลชนได้ตดิ ตามค้นหาขอ้ มูลเชงิ ลกึ จนพบว่า อดีตประธานาธิบดีเปิดโอกาสให้เพ่ือนสนิทใช้ต�ำแหน่งประธานาธิบดีของตนแสวงหาประโยชน์ เรยี กรบั สนิ บนจากบรษิ ทั เอกชนรายใหญท่ งั้ ในรปู ของเงนิ สงิ่ ของ และสทิ ธปิ ระโยชนอ์ น่ื  ๆ ผลการส�ำรวจ ความคิดเหน็ ของประชาชนเกาหลีใต้ทวั่ ประเทศในวันท่ี 1 - 3 พฤศจิกายน ค.ศ. 2016 โดย Gallup Korea ระบวุ า่ คะแนนนิยมของนางสาวปกั เหลือเพียงร้อยละ 5 เท่านั้น ซึ่งเป็นคะแนนตำ่� สุดทีผ่ ดู้ �ำรง ต�ำแหนง่ ประธานาธิบดีเคยได้รบั (Reuters, 2016) เหตุการณ์นี้เป็นคร้ังแรกในประวัติศาสตร์การเมืองเกาหลีใต้ร่วมสมัยท่ีมีการด�ำเนิน กระบวนการถอดถอนประธานาธิบดีอย่างจริงจังตามฉันทามติของประชาชนส่วนใหญ่ในขณะนั้น โดยผ่านกระบวนการของรัฐสภาและศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งองค์กรภาคประชาสังคมมีบทบาทส�ำคัญย่ิง ในการสร้างความตระหนักรู้และระดมพลังสนับสนุนจากประชาชนในการเรียกร้องให้ประธานาธิบดี ลาออกจากต�ำแหน่ง มีการรวบรวมภาคีเครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมจ�ำนวนประมาณ 40 แห่ง ท้ังสหภาพแรงงานและเกษตรกร สโมสรนักศึกษา สมาคมศาสนา และองค์กรท่ีรณรงค์ในประเด็น ทางสงั คมและการเมอื งอน่ื  ๆ เปน็ People’s Emergency Action to End the Park Administration (PEA) (Park, 2018, p. 42-43) และให้ข้อเทจ็ จรงิ เกี่ยวกบั ประเดน็ การทจุ รติ ของอดตี ประธานาธบิ ดี ด้วยการจัดเทศกาลวัฒนธรรมบริเวณจัตุรัสควังฮวามุน การแจกเอกสารแผ่นพับต่าง ๆ การเผยแพร่ ข้อมูลดังกลา่ วในพ้ืนท่อี อนไลน์ เช่น KakaoTalk, Facebook, Twitter เปน็ ตน้ และการเปดิ เวบ็ ไซต์ เพ่อื รวบรวมรายชอื่ ถอดถอนอดีตประธานาธิบดโี ดยเฉพาะ (Park, 2018, p. 72-73) 2.3 สรุปปจั จยั ที่เอือ้ ตอ่ การสร้างส�ำนึกรู้เพือ่ ตอ่ ต้านการทุจรติ ของเกาหลใี ต้ กล่าวโดยสรุป เกาหลีใต้มีปัจจัยที่เอื้อต่อการสร้างส�ำนึกรู้เพื่อต่อต้านการทุจริต ได้แก่ เจตจ�ำนงทางการเมืองของรัฐบาลโดยเฉพาะการสร้างความเข้มแข็งท้ังในด้านกฎระเบียบและสถาบัน ขององค์กรป้องกันและปราบปรามการทุจริตของรัฐ ซึ่งมีพัฒนาการในเชิงบวกอย่างต่อเน่ือง ในยุคท่ีประเทศสามารถลงหลักปักฐานระบอบประชาธิปไตยได้อย่างสมบูรณ์ ต้ังแต่รัฐบาลพลเรือน ของประธานาธบิ ดคี มิ ยอ็ ง-ซมั เรอื่ ยมาจนถงึ ประธานาธบิ ดมี นุ แช-อนิ การเปลยี่ นรฐั บาลเปน็ ขวั้ ตรงขา้ ม

32 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 14 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มิถุนายน 2564) มีผลเพียงการปรับโครงสร้างองค์กรต่อต้านการทุจริต แต่ยังมีการพัฒนาเนื้อหาสาระต่าง ๆ อย่าง ต่อเนอ่ื ง อีกปัจจัยหนึ่งคือ บทบาทของภาคประชาสังคมท่ีท�ำหน้าท่ีเป็นผู้ติดตามเฝ้าระวังการ ทจุ ริต (Watchdog) สรา้ งความตระหนักรใู้ นสงั คม และรักษาผลประโยชนส์ าธารณะ ซงึ่ ก็เป็นผลสืบ เนอ่ื งจากการลงหลกั ปกั ฐานระบอบประชาธปิ ไตยไดอ้ ยา่ งสมบรู ณเ์ ชน่ กนั การชมุ นมุ ดวงเทยี นจรสั แสง ใน ค.ศ. 2016 - 2017 ทมี่ อี งคก์ รภาคประชาสงั คมเปน็ แกนน�ำเปน็ เหตกุ ารณท์ ยี่ นื ยนั ถงึ บทบาทดงั กลา่ ว ได้อย่างดี แม้ประธานาธิบดีเกาหลีใต้จะมีเรื่องพัวพันเก่ียวกับการทุจริตท้ังจริงบ้างไม่จริงบ้าง แต่นั่น ก็แสดงถึงสภาพแวดล้อมของสังคมท่ีเปิดโอกาสให้ตรวจสอบบุคคลที่เป็นผู้มีอ�ำนาจสูงสุดของรัฐได้ การยกระดับเจตจ�ำนงทางการเมืองจึงเป็นประเด็นส�ำคัญหากต้องการให้การสร้างส�ำนึกรู้เพ่ือต่อต้าน การทจุ ริตมีการพฒั นาอยา่ งต่อเน่ือง 3. แนวทางการสรา้ งสำ� นึกรเู้ พื่อต่อต้านการทจุ ริตของ ACRC พันธกิจหลักประการหน่ึงของ ACRC คือ การจัดการศึกษาเพื่อสร้างส�ำนึกรู้ท่ีน�ำไปสู่ การตอ่ ต้านการทจุ รติ โดยมี ACTI เป็นสถาบันอบรมในก�ำกบั ก่อต้งั ข้ึนเม่ือเดือนตุลาคม ค.ศ. 2012 เพอ่ื ปรบั เปลย่ี นทศั นคตขิ องเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ใหม้ คี วามยดึ มน่ั ในคณุ ธรรมและรกั ษาบรรทดั ฐานทางจรยิ ธรรม อยา่ งเครง่ ครดั และสรา้ งนกั เรยี นนกั ศกึ ษาใหเ้ ปน็ หนอ่ ออ่ นเพอ่ื ชว่ ยกนั ปลกู ฝงั คณุ ธรรมใหเ้ ปน็ วฒั นธรรม ประจ�ำสังคม ด้วยความเชื่อพื้นฐานว่า มาตรการตรวจสอบติดตามและลงโทษนั้นไม่เพียงพอที่จะ แก้ไขปัญหาการทุจริตได้ กิจกรรมอบรมส่วนใหญ่ของ ACTI จึงมีวัตถุประสงค์ในการสร้าง “ความส�ำนกึ ร้ตู อ่ หลักคุณธรรม (Consciousness of Integrity)” เป็นส�ำคญั แผนภาพที่ 1 เป้าหมายของหลกั สตู รการอบรมของ ACTI การทุจรติ การผูกขาด คณุ ธรรม ความรบั ผดิ ความโปรง่ ใส + การตัดสินใจ อยา่ งรอบคอบ ที่มา: ACRC (n.d.) แผนภาพที่ 1 แสดงเป้าหมายของหลักสูตรการอบรมของ ACTI ซ่ึงพิจารณารากของ ปัญหาการทุจริตว่ามาจากลักษณะโครงสร้างสถาบันทางสังคมและการเมืองท่ีผูกขาดพร้อมกับปัจจัย เชิงปัจเจกบุคคลท่ีเกิดจากการตัดสินใจอย่างถี่ถ้วนท่ีจะลงมือกระท�ำ การแก้ปัญหาดังกล่าวต้องอาศัย สามองคป์ ระกอบ ไดแ้ ก่ ความโปรง่ ใส (Transparency) โดยการเสรมิ สรา้ งขดี ความสามารถเชงิ สถาบนั และการประเมนิ ผลกระทบทเ่ี กิดจากการทจุ รติ ความรบั ผดิ ชอบตอ่ หนา้ ท่ี (Accountability) โดยการ

แนวทางการสรา้ งส�ำ นกึ รเู้ พือ่ ต่อต้านการทจุ ริตของเกาหลใี ต้: 33 กรณกี ารศึกษาอบรมและเผยแพร่องค์ความรขู้ อง ACTI ปกป้องผแู้ จ้งเบาะแสการทจุ รติ และการตดิ ตามตรวจสอบ และสุดท้ายคอื การปรับเปลี่ยนทัศนคตขิ อง ปัจเจกบคุ คลไปสูพ่ ฤติกรรมการปฏบิ ัติและการสร้างวัฒนธรรมคณุ ธรรมใหเ้ กิดข้ึนในสงั คม ภารกจิ ของ ACTI จะเนน้ ประเด็นสดุ ท้ายเปน็ หลกั ใน ค.ศ. 2018 ACTI ต้ังคณะทีป่ รกึ ษา จ�ำนวน 18 คน มที ้ัง นกั วชิ าการ ผเู้ ชยี่ วชาญดา้ นการพฒั นาทรพั ยากรมนษุ ย์ ผแู้ จง้ เบาะแสการทจุ รติ และผฝู้ กึ สอนคณุ ธรรม จรยิ ธรรม เพ่อื ระดมสมองน�ำไปพฒั นาเน้ือหาสาระเสรมิ สรา้ งคณุ ธรรมดว้ ย (ACRC, 2019, p. 75) ในด้านกฎหมายที่ก�ำกับและเกี่ยวข้อง รัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ ค.ศ. 1987 ไม่มีบทบัญญัติ เกี่ยวกับการสร้างส�ำนึกรู้เพื่อต่อต้านการทุจริตโดยตรง ประเด็นดังกล่าวปรากฏอยู่ในกฎหมาย ที่เก่ยี วข้องกบั ACRC ไดแ้ ก่ Act on the Prevention of Corruption and the Establishment and Management of the ACRC มาตรา 2 และ 3 ระบวุ า่ องคก์ รภาครัฐ (ในกฎหมายใช้ค�ำวา่ ซ่ึงอาจเทียบเท่ากับค�ำภาษาอังกฤษว่า Public Institution) ประกอบด้วยองค์กรท่ีท�ำหน้าท่ีบริหาร ภาครฐั และทอ้ งถน่ิ ส�ำนกั งานเขตพนื้ ทกี่ ารศกึ ษาในสงั กดั ทอ้ งถน่ิ สถานศกึ ษาของรฐั และเอกชน รฐั สภา ศาลรัฐธรรมนญู คณะกรรมการการเลอื กตง้ั และคณะกรรมการการตรวจเงินแผ่นดิน มีหน้าท่ีป้องกัน การทุจริตโดยการสร้างจริยธรรมทางสังคม ปรับปรุงแก้ไขแนวทางการบริหาร เง่ือนไขเชิงสถาบัน และกฎเกณฑ์ท่ีเป็นอุปสรรคต่อการป้องกันการทุจริตโดยไม่ชักช้า พยายามสร้างความส�ำนึกรู้ในหมู่ ผู้ปฏบิ ัตงิ านและประชาชนด้วยวธิ กี ารทเ่ี หมาะสม อาทิ การใหค้ วามรแู้ ละการประชาสมั พนั ธเ์ ผยแพร่ และเสรมิ สร้างการแลกเปลี่ยนและความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศเพื่อป้องกันการทุจรติ นอกจากน้ี มาตรา 82-1 ของ Act on the Prevention of Corruption และมาตรา 88-2 ของกฤษฎีกาบังคับใช้กฎหมายยังระบุด้วยว่า หัวหน้าหรือผู้มีอ�ำนาจสูงสุดขององค์กรภาครัฐดังกล่าว พงึ จดั กจิ กรรมใหค้ วามรดู้ า้ นการปอ้ งกนั การทจุ รติ แกบ่ คุ ลากรอยา่ งนอ้ ย 1 - 2 ชว่ั โมงตอ่ ปี โดยอาจเปน็ การฟังบรรยาย การใชส้ อื่ ผสม การอบรมออนไลน์ผา่ นเวบ็ ไซต์โดยมผี ลตั้งแตว่ ันท่ี 30 กนั ยายน ค.ศ. 2016 เป็นต้นมา เว้นแต่บุคลากรเพิ่งเข้าท�ำงานหรือเพ่ิงได้รับการแต่งต้ัง องค์กรดังกล่าวพึงจัดให้มี การอบรมแบบพบหน้า (Face-to-Face) และรายงานผลตอ่ ACRC ภายในเดือนกมุ ภาพนั ธข์ องปถี ดั ไป ยกเว้นรัฐสภา ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกต้ัง และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ท่ีสามารถก�ำหนดกระบวนการตรวจสอบภายในไดเ้ องโดยไมต่ ้องรายงานผลตอ่ ACRC (มาตรา 84) ขณะเดียวกัน ACRC มีหน้าท่ีสนับสนุนส่ือการเรียนการสอนเม่ือมีการร้องขอและติดตาม ตรวจสอบวา่ ไดม้ กี ารจดั กจิ กรรมดงั กลา่ วหรอื ไมอ่ ยา่ งนอ้ ยหนง่ึ ครง้ั ตอ่ ปี โดยอาศยั กฎหมายอนื่  ๆ ทก่ี �ำกบั ดแู ลหนว่ ยงานนน้ั อยู่ เชน่ อาศยั อ�ำนาจตามมาตรา 9 (2) ของ Elementary and Secondary Education Act ตรวจสอบการด�ำเนนิ งานของเจา้ หนา้ ท่ขี องรฐั ในสถานศึกษาในสังกัดเมอื ง เปน็ ตน้ ประเด็นส�ำคญั ส�ำหรับการอบรม ได้แก่ บทบัญญัติและระบบป้องกันการทุจริตของประเทศ แนวทางการปรับใช้ นโยบายคณุ ธรรมเพอื่ ปอ้ งกนั การทจุ รติ ความส�ำคญั ของบทบาทและแนวทางการคมุ้ ครองผแู้ จง้ เบาะแส ตาม Protection of Public Interest Reporters Act และประเด็นอ่ืน ๆ ที่จ�ำเป็นต่อการสร้าง ส�ำนึกเพื่อต่อต้านการทุจริต กฎหมายดังกล่าวยังเสนอแนะให้ ACRC หารือกับกระทรวงศึกษาธิการ