วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 13 ฉบับที่ 1

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ี่ 13 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มถิ นุ ายน 2563) เจา้ ของ ทป่ี รกึ ษา ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปราม พลตำ� รวจเอก สถาพร หลาวทอง การทจุ ริตแห่งชาติ เลขท่ี 361 ถนนนนทบรุ ี ตำ� บลท่าทราย ส�ำนกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย อำ� เภอเมืองนนทบุรี จังหวัดนนทบุรี 11000 นางสวุ ณา สวุ รรณจฑู ะ โทรศพั ท์ 0 2528 4800 ต่อ 5814 โทรสาร 0 2528 4703 สำ� นกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย E-mail: [email protected] รองศาสตราจารย์ ดร.มาณี ไชยธีรานุวัฒศริ ิ Website: http://www.nacc.go.th บรรณาธิการ สำ� นกั งาน ป.ป.ช., ประเทศไทย รองศาสตราจารย์ ดร.ประสิทธิ์ ลรี ะพนั ธ์ วัตถุประสงค์ เพอ่ื เปน็ แหลง่ รวบรวมความรแู้ ละเผยแพรผ่ ลงาน นักวิชาการอิสระ วจิ ยั และผลงานทางวชิ าการอน่ื ๆ ดา้ นการปอ้ งกนั และ กองบรรณาธกิ าร ปราบปรามการทจุ รติ ศาสตราจารย์ ดร.ศักดา ธนิตกุล เพื่อสนับสนุนการใช้ประโยชน์จากผลงานวิจัย ผลงานวิชาการ และการสร้างความตระหนักร่วมกัน จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย, ประเทศไทย ในการตอ่ ต้านการทจุ รติ ศาสตราจารย์ ดร.ธวชั ชัย สุวรรณพานชิ เพอื่ สง่ เสรมิ เครอื ขา่ ยความรว่ มมอื และประสานงาน ในการบริการจัดการข้อมูลงานวิจัยด้านการป้องกัน มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ประเทศไทย และปราบปรามการทุจริตระหว่างหน่วยงานและ รองศาสตราจารย์ ดร.อรศิ รา เลก็ สรรเสรญิ สถาบนั วจิ ยั ตา่ ง ๆ เพอ่ื ใหม้ กี ารแลกเปลย่ี นขอ้ มลู ขา่ วสารและเอกสาร มหาวิทยาลัยมหดิ ล, ประเทศไทย สง่ิ ตพี มิ พต์ า่ ง ๆ กบั หนว่ ยงานและเครอื ขา่ ยทเี่ กย่ี วขอ้ ง ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.สวรัย บณุ ยมานนท์ กำ� หนดพิมพ์เผยแพร่ ปีละ 2 คร้งั ดงั นี้ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั , ประเทศไทย นายพเิ ศษ นาคะพนั ธุ์ ฉบบั ที่ 1 มกราคม – มถิ ุนายน ฉบับที่ 2 กรกฎาคม – ธันวาคม ส�ำนักงาน ป.ป.ช., ประเทศไทย สถานท่จี ดั พมิ พ์ กองการจัดการ บรษิ ัท ธนอรณุ การพมิ พ์ จำ� กดั นางจุฑารัตน์ สวุ าร,ี ประเทศไทย จำ� นวนพมิ พ์ นางสาวเสาวณีย์ ทพิ อตุ , ประเทศไทย 700 เลม่ นางสาวพรสวรรค์ ประเทสัง, ประเทศไทย นางสาวฉนั ทช์ นก เจนณรงค,์ ประเทศไทย นายศกั ดนิ ันท์ คณุ เอนก, ประเทศไทย ผ้ขู ดั เกลาภาษาองั กฤษ นางสาวเพียงตะวนั สดประเสรฐิ ส�ำนักงาน ป.ป.ช., ประเทศไทย เนอ้ื หา/ข้อความในวารสารนเ้ี ปน็ ความคิดเหน็ ของผู้เขยี น ไม่จำ� เปน็ ต้องเปน็ ของสำ� นักงานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ

VNoAl.C1C3 JNoou. r1n(aJlanuary – June, 2020) 3FNEPWAOTe-a6umofmefxl1bni:bp:c+atlNse+hih6isilotu6:a6ohen6rbrfe:2etuMtr2hh5shr5eta2uiet2ab8aPpNr8nur:c4o/agrh4/[email protected],antA..1bTang50chuot80icar.-ti10.Cs,hg4aooTar.htriuhaDpilisattinoridnctCommission AP M A osdrsslvo..GOOOCCCicsSoooefff.ouPfffnmmmiiirwrccc.ommmeeeaSfn.aiiisssoootaMssshfffiiiSaoooauntttpnnnhhhweo,,,eeeeTTTranhhhnCNNNaaajLhuaaaiiialllattttaaaoaiiiitnnnoootehdddnnneoaaarnalll gnAAA,unnnPwhtttaiii.---DtCCCs.iooorirrr,rrrPuuuhppp.tttDiiiooo. nnn EAdssiItonocdr.ePpreonf.dPernatsiStchLoeelarrapan, Ph.D. Objectives PAMPA Edrrssrooss.i ttoffPCMCCSOT...ocPuihhhoSTrfs.arfPikaauuamhoiahchriktllafllioeeaam.ddoawBfllSnoat.oooNiahoasdlAnnftasawaTcUriggktiorihahhkksandTnarooaaepihav,rinrrhaianneNTSiaBtmrhuaLcnUUsotaveuimtinnoiaoklylii,nansanvv,aPnytpeeTahnahdarrlhissms.rnAaDiieattiiancyyr.tlnanh,,tOin,o,TT-CpdPnPhhoehhdaanr.ii.,DrllDaauPU..nnphnddt.Diivo.enrsity, To serve as a knowledge center for MMMMMMsrsssa.....nSPCJSauaaohgktoraeadnwnrrisanicaaathanwlnSaeBanueKonowhaTkPaurherrdnaeipCate-hhn,ueeeTts,nkha,TnanThaiglhraa,oianlTnaidlhgnaa,ndiTldahnadiland disseminating research findings and other ME nsg. lCOPisoifahfmincLgemtaaoinswfsgiautohnaneg,SeNoThdaEtapdiiorliatanosnaerdlrtAnti-Corruption academic works on corruption prevention and suppression. To encourage the use of the research finding and academic works and to enhance public awareness to collectively counter corruption. care omsueonTantoregcrhpianrciognamscdtoeoitrmtureutiipcontneiaostnn.wdaomtrkeoicnnhggnaitchnaedl aacgogeeonnpcceieiersastainoodnn To promote the exchange of information and documents among relative agencies and networks. BPiu-abnlincuaatilo: n Period No.1 January – June No.2 July – December PPurinbtliisnhged by Thanaaroonkarnpim Co.,Ltd. 700 copies Views expressed in the published articles in this Journal exclusively belong to the authors and do not necessarily reflect the official position of the NACC.

ผทู้ รงคณุ วุฒปิ ระเมนิ บทความ กลมุ่ ท่ี 1 นักวชิ าการจากสถาบันการศึกษา 1. ศาสตราจารย์ ดร.ตรี ณ พงศม์ ฆพฒั น์ คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั 2. ศาสตราจารย์ ดร.ธวชั ชัย สวุ รรณพานิช สาขาวชิ านิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั สุโขทัยธรรมาธริ าช 3. ศาสตราจารย์ ดร.ธรี ภทั ร์ เสรีรงั สรรค ์ สาขาวิชารฐั ศาสตร์ มหาวิทยาลยั สุโขทัยธรรมาธิราช 4. ศาสตราจารย์กิตตคิ ุณ ดร.บวรศกั ดิ์ อวุ รรณโณ นายกสภามหาวิทยาลยั มหาวิทยาลัยราชภฏั สงขลา 5. ศาสตราจารย์กิตติคณุ ดร.วิจติ ร ศรสี อ้าน นายกสภามหาวทิ ยาลยั มหาวิทยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธิราช 6. ศาสตราจารย์ ดร.ศักดา ธนิตกุล คณะนิติศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย 7. ศาสตราจารย์กิตติคณุ ดร.ศรีราชา วงศารยางค์กรู ขา้ ราชการบ�ำนาญ 8. ศาสตราจารย์ ดร.ศริ ิชัย กาญจนวาส ี คณะครศุ าสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย 9. ศาสตราจารย์ ดร.บรรเจดิ สิงคะเนต ิ คณะนิตศิ าสตร์ สถาบนั บณั ฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ 10. รองศาสตราจารย์ ดร.ทศพล ปิ่นแกว้ คณะวศิ วกรรมศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย 11. รองศาสตราจารย์ ดร.ประสิทธ์ิ ลีระพนั ธ์ นักวิชาการอิสระ 12. รองศาสตราจารย์ ดร.พอพนั ธ์ วชั จิตพนั ธ ์ คณะโลจสิ ตกิ ส์ มหาวิทยาลัยบรู พา 13. รองศาสตราจารย์ ดร.มนตรี โสคตยิ านรุ กั ษ์ คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบนั บัณฑติ พัฒนบริหารศาสตร์ 14. รองศาสตราจารย์ ดร.มาณี ไชยธรี านุวัฒศิร ิ ท่ีปรกึ ษาประธานกรรมการ ป.ป.ช. 15. รองศาสตราจารย์ ดร.โยธิน แสวงดี สถาบนั วิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล 16. รองศาสตราจารย์ ดร.ศรสี มบัติ โชคประจกั ษช์ ัด คณะสังคมศาสตรแ์ ละมนษุ ยศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั มหดิ ล 17. รองศาสตราจารย์ ดร.ศริ ิวรรณ ไกรสรุ พงศ ์ นักวชิ าการอิสระ 18. รองศาสตราจารย์ ดร.สิรพิ รรณ นกสวน สวสั ดี คณะรัฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย

19. รองศาสตราจารย์ ดร.อริศรา เล็กสรรเสรญิ คณะสงั คมศาสตรแ์ ละมนษุ ยศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั มหดิ ล 20. ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.ชชั พล ไชยพร คณะนติ ิศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั 21. ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.สวรัย บุณยมานนท ์ คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั 22. ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.โสวตั รี ณ ถลาง คณะสงั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์ 23. ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.อคั รเดช ไชยเพมิ่ คณะรฐั ศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลยั กล่มุ ที่ 2 นกั วชิ าการนอกสถาบนั การศกึ ษา สำ� นักงานพัฒนาธรุ กรรม 1. ดร.ศักดิ์ เสกขนุ ทด ทางอิเลก็ ทรอนกิ ส์ มลู นิธิสถาบนั วิจยั และพฒั นา 2. ดร.เสรี นนทสูต ิ องค์กรภาครฐั (IRDP) ส�ำนักงบประมาณ 3. นายดุสิต เขมะศกั ดิช์ ัย อยั การอาวุโส 4. นายวันชัย รุจนวงศ์ สำ� นักงานอยั การคดศี าลแขวงราชบุรี

Peer reviewed journals list Group 1 Academics from Universities 1. Prof. Teerana Bhongmakapat, Ph.D Faculty of Economics, Chulalongkorn University 2. Prof. Thawatchai Suvanpanich, Ph.D. School of Law, Sukhothai Thammathirat Open University 3. Prof. Teerapat Serirangsan, Ph.D School of Political Science, Sukhothai Thammathirat Open University 4. Prof. Emeritus Bawornsak Uwanno, Ph.D Chairman of Songkhla Rajabhat University Council 5. Prof. Emeritus Wichit Srisa-an, Ph.D Chairman of Sukhothai Thammathirat Open University Council 6. Prof. Sakda Thanitcul, Ph.D Faculty of Law, Chulalongkorn University 7. Prof. Emeritus Sriracha Wongsalayangkoon, Ph.D Retired Government Official 8. Prof. Sirichai Kanjanawasee, Ph.D Faculty of Education, Chulalongkorn University 9. Prof. Banjerd Singkaneti, Ph.D Faculty of Law, National Institute of Development Administration 10. Assoc.Prof. Tospol Pinkaew, Ph.D. Faculty of Engineering, Chulalongkorn University 11. Assoc.Prof. Prasit Leerapan, Ph.D. Independent Scholar 12. Assoc.Prof. Porpan Vachajitpan, Ph.D. Faculty of Logistics, Burapha University 13. Assoc.Prof. Montri Sokatiyanurak, Ph.D. Graduate School of Public Administration, National Institute of Development Administration 14. Assoc.Prof. Manee Chaiteeranuwatsiri, Ph.D. Advisor to the President of NACC 15. Assoc.Prof. Yothin Sawangdee, Ph.D. Institute for Population and Social Research, Mahidol University 16. Assoc.Prof. Srisombat Chokprajakcha, Ph.D. Faculty of Social Sciences and Humanities, Mahidol University

17. Assoc.Prof. Siriwan Grisurapong, Ph.D. Independent Scholar 18. Assoc.Prof. Siripan Nogsuan Sawasdee, Ph.D. Faculty of Political Science, Chulalongkorn University 19. Assoc.Prof. Arisara Leksansern, Ph.D. Faculty of Social Sciences and Humanities, Mahidol University 20. Asst.Prof. Chatchapol Chaiyaporn, Ph.D. Faculty of Law, Chulalongkorn University 21. Asst.Prof. Sawarai Boonyamanond, Ph.D. Faculty of Economics, Chulalongkorn University 22. Asst.Prof. Sowatree Nathalang, Ph.D. Faculty of Social Sciences, Kasetsart University 23. Asst.Prof. Ackadej Chaiperm, Ph.D. Faculty of Political Science, Chulalongkorn University Group 2 Academics from other organizations Electronic Transactions 1. Sak Sakekhuntos, Ph.D. Development Agency Institute of Research and 2. Seree Nonthasoot, Ph.D. Development for Public Enterprises (IRDP) Bureau of the Budget 3. Mr. Dusit Khamasakchai Senior Consultant 4. Mr. Wanchai Roujanavong Public Prosecutor, Office of Ratburi Summary Litigation, Office of Attorney General

สารบญั บทบรรณาธิการ ตอนท่ี 1: บทความวิชาการ 1 การประเมนิ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดับสากล : ขอ้ พจิ ารณาเพ่ือยกระดบั 2 การงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ไทย พชั รวรรณ นชุ ประยรู ปญั หาการตรวจสอบการใชอ้ ำ�นาจชม้ี ลู ความผดิ ทางวนิ ัยของคณะกรรมการ 30 ป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติโดยศาลปกครอง กฤษณี มหาวริ ุฬห์ ตอนท่ี 2: บทความวจิ ัย 41 แนวทางการพฒั นาการปอ้ งกนั การทุจรติ ขององคก์ รป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ 42 ชญั ญณัท พรโพธิ์ การสำ�รวจการรับรแู้ ละความเขา้ ใจดา้ นการขัดกันแห่งผลประโยชนข์ องเจ้าหนา้ ท่รี ัฐ 58 ในองค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวัดของประเทศไทย ณัฐวุฒิ สมบูรณ์ยิง่ ปัญหาความไม่โปรง่ ใสของสถาบนั การเงนิ คลองจ่ัน 81 อภษิ ฎา วฒั นะเสวี และคณะ ตอนที่ 3: ป.ป.ช. ปกิณกะ 117 การทจุ ริตเลอื กตั้งกับการเมอื งไทย 118 ฉนั ทช์ นก เจนณรงค ์

Contents Part I: Anti-Corruption Articles 1 Budget Transparency Assessment at the International Level: Considerations for Enhancement of Budget Process of Thai Local 2 Administrative Organizations Bajrawan Nuchprayool The Problem on the Scrutiny of Exercise Power of the National 30 Anti-Corruption Commission (NACC) to Identify Prima Facie Disciplinary Offence by the Judgment of Administrative Court Krisanee Mahaviruhn Part II: Research Articles 41 Development of Approaches for Corruption Prevention 42 by Anti-Corruption Agencies Chanyanat Phonpho A Survey of Provincial Local Administration Officers’ Perception and 58 Understanding on Conflicts of Interest in Thailand Natthawut Somboonying The Transparency Problems of Financial Institution Klongchan 81 Apisada Watthanasawee and others Part III: NACC Miscellaneous 117 Electoral Corruption in Thai Politics Chanchanoke Chennarong 118

บทบรรณาธิการ วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ฉบับตอ้ นรับปี 2563 เปน็ ฉบบั ท่ีเกดิ ขน้ึ ในขณะทโ่ี รคโควดิ -19 กำ� ลัง ระบาดหนักเกือบทุกประเทศท่ัวโลก รวมทั้งประเทศไทย ได้สร้างผลกระทบอย่างรุนแรงมหาศาล ไมเ่ ฉพาะเรอ่ื งสขุ ภาพ แตค่ รอบคลมุ ไปทกุ ดา้ น ทงั้ ดา้ นเศรษฐกจิ สงั คม และวฒั นธรรม ทท่ี ำ� ใหท้ กุ อยา่ ง หยดุ ชะงกั และอยใู่ นภาวะตกตำ่� ถงึ ขดี สดุ ทา่ มกลางความเลวรา้ ยของมหนั ตภยั ครง้ั นี้ มสี งิ่ ทด่ี เี กดิ ขน้ึ คอื สภาพส่งิ แวดล้อมทงั้ บนดนิ ในนำ้� และในอากาศของท้งั โลกดขี ึ้นอย่างเหลือเชอื่ ความอดุ มสมบรู ณข์ อง สงิ่ แวดล้อมและธรรมชาตกิ ลบั คืนมา แมไ้ ม่มากนักแตก่ ็เหน็ ได้อยา่ งเป็นรปู ธรรม เช่น ปัญหาฝนุ่ ละออง PM 2.5 ลดลงทั่วโลก และปะการงั และสัตวน์ ้�ำในทะเลฟน้ื ตัว เปน็ เสมือนสญั ญาณบอกใหป้ ระชาคมโลก รับรู้ว่า หากคนท้ังโลกอยู่ร่วมกับส่ิงแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติอย่างเก้ือกูลกัน ทะนุถนอม และ มจี ติ ส�ำนกึ ของการอนรุ กั ษ์ทรพั ยากรธรรมชาติและพลงั งาน จะท�ำใหโ้ ลกของเราน่าอยูแ่ ละมีความสงบ สุขได้ แต่เช่ือว่าปรากฏการณ์ดี ๆ เหล่านี้เกิดขึ้นมาเพื่อเตือนสติของทุกคน ทุกฝ่ายและจะเกิดขึ้น เพยี งช่ัวคราวเทา่ นัน้ เพราะหลังโควดิ -19 ผ่านพ้นไป การขับเคลื่อนระบบเศรษฐกจิ และสังคมของโลก เพอื่ ความสะดวกสบายทไี่ รข้ อบเขต และตอบสนองตอ่ กเิ ลสตณั หาของคนจะกลบั คนื มาเหมอื นเดมิ หรอื รุนแรงยิ่งกว่าเดิมด้วยการท�ำลายล้างสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและพลังงาน จนภาวะความไม่สมดุล ของระบบนิเวศวิทยาไม่มีทางกลับมาเหมือนเดิม และประชาคมโลกต้องเผชิญกับภาวะโลกร้อน มลพษิ และภัยจากธรรมชาติทกุ รปู แบบที่ทวีความรุนแรงมากยิ่งขึน้ เร่อื ย ๆ ซึง่ มีความรนุ แรงและสรา้ ง ผลกระทบสะสมได้มากกว่าปัญหาของโรคโควิด-19 ในขณะน้ี ค�ำถามที่ยากจะตอบคือ ประชาชน ทุกคน หน่วยงานและองค์กรของทุกกลุ่ม และรัฐบาลของทุกประเทศจะมีส่วนร่วมอย่างจริงจังเพ่ือ ปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาเรื่องนีไ้ ดอ้ ย่างไร และเมื่อใด วารสารฉบับน้ี มีบทความวิชาการที่น่าสนใจ 2 เร่ือง เร่ืองแรกเป็นของอาจารย์พัชวรรณ นชุ ประยรู จากนดิ า้ ไดเ้ สนอแนวคดิ และแนวทางการจดั ทำ� งบประมาณขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ที่เป็นไปตามหลักการโปร่งใสและเป็นหลักการสากล ส่วนเร่ืองท่ีสองเป็นของอดีตเจ้าหน้าที่ ป.ป.ช. ทสี่ ะท้อนปัญหาการตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจชมี้ ลู ความผิดทางวนิ ยั ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยศาล ปกครอง ทีน่ างสาวกษฤณี มหาวิรุฬห์ เขียนจากหลกั การของขอ้ กฎหมายและประสบการณ์การท�ำงาน สว่ นบทความวจิ ยั มี 3 เรอ่ื ง เปน็ วทิ ยานพิ นธข์ องนกั ศกึ ษา 2 เรอ่ื ง คอื นางสาวชญั ญณทั พรโพธิ์ นกั ศกึ ษา ปรญิ ญาโทของมหาวทิ ยาลยั มหดิ ล ไดศ้ กึ ษาแนวทางการพฒั นาการปอ้ งกนั การทจุ รติ ขององคก์ รปอ้ งกนั

และปราบปรามการทจุ รติ ทพี่ บวา่ ปจั จยั ทสี่ ง่ ผลตอ่ ความสำ� เรจ็ ขององคก์ รดงั กลา่ วนี้ เกยี่ วขอ้ งกบั ปจั จยั สำ� คญั 3 ดา้ น คอื การบรหิ ารจดั การ การบงั คบั ใชก้ ฎหมายและควบคมุ การใชอ้ ำ� นาจรฐั และปจั จยั ดา้ น คุณธรรม จริยธรรม ส่วนนางสาวอภิษฎา วัฒนะเสวี นักศึกษาปริญญาเอก จากมหาวิทยาลัยรังสิต ได้ศึกษารูปแบบการคอร์รัปชันและกระบวนการฟอกเงินระหว่างกลุ่มเครือข่ายต่าง ๆ ของสถาบัน การเงินคลองจ่ัน ซึ่งเป็นผลงานที่น่าสนใจเรียนรู้และใช้เป็นบทเรียน และบทความวิจัยอีกเร่ืองเป็น ของนายณฐั วุฒิ สมบรู ณย์ ิง่ เจา้ หนา้ ท่ีของ ป.ป.ช. ที่สำ� รวจการรับรู้และความเขา้ ใจดา้ นการขดั กันแหง่ ผลประโยชน์ของเจ้าหน้าทร่ี ฐั ในองคก์ รบริหารส่วนจังหวดั ซ่ึงพบว่าการรบั รู้และความเข้าใจเร่อื งนีข้ อง เจา้ หน้าทสี่ ่วนใหญย่ งั อยใู่ นระดบั ปานกลางเทา่ น้นั ส�ำหรบั บทความปกิณกะ มีเรอ่ื งเดียวคอื การทจุ รติ เลอื กตั้งกบั การเมอื งไทย ของนางสาวฉนั ท์ชนก เจนณรงค์ เจา้ หน้าทีข่ องส�ำนักงาน ป.ป.ช. ไดน้ ำ� เสนอ ให้เห็นความเชื่อมโยงวา่ การเลือกต้งั ทีไ่ มส่ ุจริตเปน็ สาเหตุส�ำคัญที่ท�ำใหเ้ กิดการทุจริตในรปู แบบตา่ ง ๆ และมคี วามซบั ซอ้ นมากยง่ิ ข้นึ ซ่ึงเปน็ ประเด็นปัญหาส�ำคัญของสงั คมไทยท่เี ปน็ มาโดยตลอด ผมจึงหวงั วา่ บทความท้ังหมดของวารสารฉบบั น้ี จะเปน็ ประโยชนต์ อ่ ท่านไดต้ ามสมควร พบกันใหมฉ่ บับหน้าครบั รองศาสตราจารย์ ดร.ประสิทธ์ิ ลรี ะพนั ธ์ บรรณาธิการ

ตอนที่ 1 บทความวชิ าการ Anti-Corruption Articles

2 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 13 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม – มิถุนายน 2563) การประเมนิ ความโปร่งใสทางงบประมาณในระดบั สากล : ขอ้ พิจารณาเพอ่ื ยกระดบั การงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ไทย Budget Transparency Assessment at the International Level: Considerations for Enhancement of Budget Process of Thai Local Administrative Organizations พชั รวรรณ นชุ ประยรู I Bajrawan NuchprayoolI บทคดั ยอ่ “หลักความโปร่งใส” เป็นหนึ่งในหลักการท่ีส�ำคัญของหลักธรรมาภิบาล และน�ำมาใช้ในการ จัดท�ำงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เพ่ือให้การจัดท�ำงบประมาณเป็นไปโดยถูกต้อง สรา้ งความนา่ เชอื่ ถอื ทางการคลงั ของประเทศ สง่ ผลใหก้ ารใชจ้ า่ ยงบประมาณจะเปน็ ไปอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ และประสทิ ธผิ ล ตรงต่อความตอ้ งการของประชาชน ชว่ ยลดปญั หาการคอร์รัปชนั และนบั ว่าเป็นหลกั การ ส�ำคัญในการบริหารราชการแผ่นดินแบบมีส่วนร่วมซึ่งเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามาสู่กระบวนการ งบประมาณ ต้ังแต่การจัดท�ำงบประมาณ การบริหารงบประมาณ และยังส่งผลต่อการตรวจสอบ งบประมาณขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ตอ่ ไป โดยความโปรง่ ใสทางงบประมาณนี้ หนว่ ยงานเสรมิ สรา้ ง ธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชันระดับสากล ได้ให้ความส�ำคัญโดยได้บรรจุหลักการดังกล่าว ไวใ้ นเกณฑแ์ ละตวั ชวี้ ดั ในการประเมนิ ความโปรง่ ใสดา้ นงบประมาณเพอ่ื วางแนวทางใหป้ ระเทศสมาชกิ ปฏบิ ัติเพื่อส่งเสริมใหเ้ กิดธรรมาภบิ าลในการงบประมาณ ดังน้นั การศกึ ษาเกณฑ์มาตรฐานสากลดา้ น ความโปร่งใสในการงบประมาณน้ี จะสามารถนำ� มาใชใ้ นพฒั นามาตรการและกลไกในการปอ้ งกนั และ ปราบปรามการทุจริตและปรับใช้กับการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยได้ต่อไป โดยในบทความน้ีจะได้กล่าวถึง การประเมินความโปร่งใสทางงบประมาณในระดับสากล และการน�ำ หลกั การงบประมาณแบบมสี ว่ นรว่ มมาใชใ้ นการเพม่ิ ความโปรง่ ใสในการงบประมาณขององคก์ รปกครอง ส่วนทอ้ งถนิ่ คำ� ส�ำคญั : หลักความโปรง่ ใส หลักธรรมาภบิ าล การงบประมาณ การมสี ่วนร่วมของประชาชน องค์กร ปกครองสว่ นท้องถน่ิ * บทความน้สี รุปและพฒั นามาจากส่วนหน่งึ ของงานวจิ ยั เร่อื ง บทบาทและอ�ำนาจหนา้ ทข่ี ององคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ินในทศวรรษหน้า กับความเปลี่ยนแปลงของสังคม เศรษฐกิจและการเมือง ได้รับทุนสนับสนุนการวิจัยจากส�ำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วจิ ัยและนวัตกรรม (สกสว.), ทุนวจิ ยั เมธวี ิจัยอาวโุ ส (ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนต)ิ IIผAู้ชss่วiยstศaาnสtตPรrาoจfาeรsยsoป์ rร,ะFจaำ�cคuณltะyนoิตfิศLาaสwตร, ์ สถาบันบณั ฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์ National Institute of Development Administration ได้รบั บทความ 27 พฤศจิกายน 2562 แก้ไขปรบั ปรุง 2 มกราคม 2563 อนุมัตใิ หต้ ีพมิ พ์ 14 พฤษภาคม 2563

การประเมนิ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดับสากล : 3 ขอ้ พจิ ารณาเพอ่ื ยกระดับการงบประมาณขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ไทย Abstract Transparency is one of the essential principles of Good Governance and used to manage budget of Provincial Administrative Organizations, in order to manage the budget in the proper way and build confidence in the national budget system, which leads to effective budget expenditure. It also meets the need of people and helps reduce corruption. It is one of the essential principles in the participatory public administration in the way that allow people to participate in the national budget system of Local Administrative Organizations, starting from planning of budget, budget management and the audit of budget. The transparency principle is imposed in the measurement of transparency in budgeting by the organization which promotes the good governance and suppress corruption to create guideline for member countries to follow in order to enhance the good governance in budgeting. Therefore, the study of the international standard in the aspect of transparency be used as a model to develop the measures and mechanism in the prevention and suppression of corruption and apply it to the budgeting of Thai Local Administrative Organizations. This article will cover the evaluation of transparency at the the budget system in international level and the adoption of participatory budgeting to enhance transparency in budgeting of Local Administrative Organizations. Keywords: Transparency, Good Governance, Public budgeting, Public Participation, Local Administrative Organizations 1. บทน�ำ “หลักความโปร่งใส” เป็นหลักการส�ำคัญหนึ่งในการเสริมสร้างธรรมาภิบาลและการต่อต้าน คอร์รัปชัน องค์กรต่อต้านการคอร์รัปชันและเสริมสร้างธรรมาภิบาลในระดับสากลจึงได้เห็นพ้อง ในแนวทางที่จะร่วมกันสร้างกลไกธรรมาภิบาลด้านความโปร่งใส โดยกำ� หนดเกณฑ์การประเมิน ความโปร่งใสในการจัดทำ� งบประมาณในระดับต่าง ๆ เพือ่ เป็นแนวทางใหป้ ระเทศสมาชิกและหน่วยงานท่ี สนใจน�ำหลักการและแนวทางไปปฏบิ ตั ิ โดยหลกั ความโปร่งใสในการบริหารงบประมาณประกอบดว้ ย หลักการส�ำคญั 2 หลักการ ได้แก่ หลกั ความโปรง่ ใสทางการคลัง และหลกั ความโปรง่ ใสในงบประมาณ โดยมรี ายละเอยี ดดงั นี้ “ความโปรง่ ใสทางการคลัง” (Fiscal Transparency) คอื การเปิดเผยต่อสาธารณะเกีย่ วกับ โครงสร้างและบทบาทของรัฐบาล เป้าประสงค์ของการดำ� เนินนโยบายการคลัง การบัญชีภาครัฐและ การคาดคะเนทางการคลงั ตา่ ง ๆ รวมถงึ การเขา้ ถงึ ขอ้ มลู การดำ� เนนิ กจิ กรรมของรฐั บาลทมี่ คี วามนา่ เชอ่ื ถอื

4 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ่ี 13 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มถิ นุ ายน 2563) ครบถ้วน เข้าใจได้ และทันท่วงที เพ่ือให้สาธารณะสามารถประเมินสถานะทางการเงินการคลังของ รัฐบาลและต้นทุนกับประโยชน์ของการด�ำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของภาครัฐที่เกิดขึ้นในปัจจุบันและ ในอนาคตได้ (Kopitz, Craig, 1998) ซ่ึงนิยามข้างต้นสอดคล้องกับนิยามความโปร่งใสทางการคลังของ กองทนุ การเงนิ ระหวา่ งประเทศ (International Monetary Fund, 2007) กล่าวคือ ความโปร่งใสทาง การคลงั หมายถงึ การเปดิ เผยตอ่ สาธารณะในเรอื่ งทเ่ี กย่ี วกบั กจิ กรรมทางการคลงั ของรฐั บาลทง้ั ในอดตี ปัจจุบัน และอนาคต รวมถึงในเร่ืองท่ีเกี่ยวกับโครงสร้างและบทบาทของรัฐบาลท่ีก�ำหนดนโยบาย การคลงั และเปา้ ประสงค์ เชน่ เดยี วกบั นยิ ามขององคก์ ารเพอื่ ความรว่ มมอื ทางเศรษฐกจิ และการพฒั นา (OECD) (Organization for Economic Co-operation and Development, 2014) ทก่ี ล่าววา่ ความโปรง่ ใสทางการคลงั เปน็ การเปดิ เผยเจตนารมณข์ องนโยบายภาครฐั กระบวนการจดั ทำ� และการนำ� ไปปฏบิ ตั ใิ หเ้ หน็ ผลสมั ฤทธิ์ ถอื เปน็ หวั ใจสำ� คญั ของความโปรง่ ทางการคลงั และเปน็ เงอ่ื นไขหนงึ่ สำ� หรบั การมีเศรษฐกิจที่ยั่งยนื และการมีธรรมาภบิ าลท่ดี ี นอกจากน้ี ในกระบวนการจัดท�ำงบประมาณนั้น เอกสารงบประมาณและการเปิดเผยข้อมูล ทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั การจดั ทำ� งบประมาณมคี วามสำ� คญั ยงิ่ ไมเ่ พยี งแตใ่ นขน้ั ตอนการจดั ทำ� งบประมาณเทา่ นนั้ แต่หมายความรวมไปถึง “ความโปร่งใสในงบประมาณ” (Budget Transparency) ด้วย กล่าวคือ ต้องเป็นการเปิดเผยข้อมูลทางการคลังท่ีถูกต้องและครบถ้วนให้สาธารณชนได้รับรู้ในเวลาและวิธีการ ทเี่ หมาะสม (Organization for Economic Co-operation and Development, 2002) โดยจะต้อง ให้ข้อมูลทุกด้านท่ีเกี่ยวกับการด�ำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลโดยเปิดเผย และน�ำเสนอข้อมูลรวม ทีค่ รบถว้ นตอ่ สาธารณชนหรอื ผทู้ ี่เก่ยี วขอ้ งในกระบวนการจดั ทำ� งบประมาณ ดังนน้ั จากที่กลา่ วมาข้างต้น จะเหน็ ไดว้ า่ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณจงึ เปน็ หวั ใจสำ� คญั ของความโปรง่ ใสทางการคลงั ซงึ่ สง่ ผลตอ่ ความน่าเช่ือถือของรัฐ และเป็นมาตรวัดที่ดีส�ำหรับความน่าเชื่อถือทางการคลังของประเทศอีกด้วย เพ่ือใหเ้ ข้าใจถึงความโปร่งใสในการงบประมาณดังทีไ่ ด้เกริ่นนำ� ไวข้ า้ งตน้ ดงั นนั้ ในบทความน้ีจะไดก้ ลา่ วถงึ การประเมินความโปร่งใสในการงบประมาณในระดับสากล และการจัดท�ำงบประมาณแบบ มสี ว่ นรว่ ม ซ่ึงเป็นนวตั กรรมในการสร้างความโปร่งใสทางการคลงั ขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ของไทย ในปัจจบุ ัน 2. การประเมินความโปร่งใสทางงบประมาณในระดับสากล ความโปร่งใสทางงบประมาณมีการขับเคลื่อนอย่างจริงจังในระดับสากล โดยเฉพาะอย่างย่ิง ท่ีมาจากหน่วยงานหรือองค์การระหว่างประเทศ ในที่นี้จะได้กล่าวถึงหลักการ แนวปฏิบัติ รวมท้ัง เกณฑ์มาตรฐานท่ีองค์การระหว่างประเทศต่าง ๆ ได้น�ำมาใช้ในการวัดความโปร่งใสทางการคลัง โดยมรี ายละเอยี ดดังน้ี

การประเมนิ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดบั สากล : 5 ข้อพิจารณาเพื่อยกระดับการงบประมาณขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ ไทย 2.1 องคก์ ารเพ่ือความรว่ มมอื ทางเศรษฐกิจและการพฒั นา (Organisation for Economic Cooperation and Development - OECD) องค์การเพ่ือความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ได้จัดท�ำแนวปฏิบัติส�ำหรับ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณขนึ้ ในปี ค.ศ. 2001 โดยไดใ้ ห้ความส�ำคัญอยา่ งยิง่ กบั เอกสารงบประมาณ โดยก�ำหนดหลกั การท่ีใชใ้ นการอา้ งอิงไว้ 3 ประการ คอื 1) เนอ้ื หาและเอกสารงบประมาณทคี่ วรตอ้ งมี เชน่ รายงานงบประมาณลว่ งหนา้ (Pre-Budget Report) รายงานการคลงั รายเดอื น (Monthly Report) รายงานการคลงั ระยะยาว (Long-term Report) 2) ขอ้ มลู สำ� คญั ทค่ี วรเปดิ เผย (Specific Disclosures) อาทิ สมมตฐิ านทางเศรษฐกจิ รายงาน รายจ่ายภาษี 3) แนวปฏิบัตหิ รือมาตรฐานส่งเสริมการจัดท�ำรายงานให้มคี ุณภาพ (Integrity, Control Accountability) นอกจากนั้น OECD ยังได้ก�ำหนดปัจจัยที่มีความส�ำคัญต่อประสิทธิภาพของการจัดท�ำ งบประมาณ ซงึ่ ประกอบด้วย 1) การจัดท�ำงบประมาณระยะปานกลาง 2) การก�ำหนดสมมตฐิ านทาง เศรษฐกิจที่เหมาะสม 3) การจัดท�ำงบประมาณแบบบนสู่ล่าง 4) การลดอ�ำนาจในการควบคุม การจัดท�ำงบประมาณจากส่วนกลาง 5) การจัดท�ำงบประมาณที่มุ่งเน้นผลลัพธ์ 6) การใช้แนวทาง การบรหิ ารทางการเงินยุคใหม่ในการจัดท�ำงบประมาณ ทงั้ นี้ ไดม้ กี ารจดั ทำ� ขอ้ แนะนำ� ในเรอื่ งธรรมาภบิ าลของการงบประมาณ (Budgetary Governance) ซง่ึ กำ� หนดหลกั การปฏบิ ตั ทิ ด่ี ไี ว้ 10 ประการ เพอื่ ใชเ้ ปน็ แนวทางในการออกแบบ บงั คบั ใช้ ปรบั ปรงุ ระบบ งบประมาณ โดยอยภู่ ายในหลกั สำ� คญั คือ เนน้ การเปดิ เผยเอกสารงบประมาณและขอ้ มลู อยา่ งโปร่งใส และเข้าถึงง่าย และเน้นให้การน�ำเสนองบประมาณมีความชัดเจน ผ่านกระบวนการทางกฎหมาย สามารถยบั ยง้ั การใชช้ อ่ งทางนอกงบประมาณได้ โดยหลกั ธรรมาภบิ าลการงบประมาณทด่ี ี 10 ประการ ประกอบด้วย 1. การบรหิ ารจดั การงบประมาณตอ้ งมีความชัดเจน แน่นอน และมคี วามน่าเชอื่ ถือ นอกจากน้ี ยังมีการออกแบบเพ่ือสนับสนุนให้รัฐบาลสามารถด�ำเนินนโยบายการคลังได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมถงึ สนับสนุนการดำ� เนนิ นโยบายการคลังท่ยี ่ังยืน 2. การจัดท�ำงบประมาณของรัฐบาลมีการก�ำหนดยุทธศาสตร์และความส�ำคัญในระยะ ปานกลาง 3. ออกแบบและวางแผนการใช้งบลงทุนให้เป็นไปอย่างมปี ระสิทธิภาพและความค้มุ ค่า 4. สร้างหลักประกันในด้านการเปิดเผยเอกสารงบประมาณและข้อมูลท่ีเกี่ยวข้อง มคี วามโปร่งใส และสามารถเข้าถงึ ได้ 5. จัดให้มีการแสดงความคิดเห็นและการโต้เถียงในเรื่องทางเลือกของการใช้งบประมาณ จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ภาคประชาชน และภาคประชาสงั คม

6 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ่ี 13 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มิถนุ ายน 2563) 6. น�ำเสนอบัญชีการเงินการคลังภาครัฐที่มีความครอบคลุม ถูกต้อง และเช่ือถือได้ รวมถึง การนำ� เสนอโครงการภาครฐั ท่ใี ช้แหลง่ เงนิ ทนุ อ่ืน ๆ ด้วย 7. วางแผน บรหิ ารจดั การ และการตดิ ตามการใชง้ บประมาณอยา่ งเขม้ งวดและมปี ระสทิ ธภิ าพ 8. สร้างหลักประกันในด้านผลการด�ำเนินงาน การประเมิน และคุณค่าของงบประมาณท่ีใช้ โดยก�ำหนดให้เป็นสว่ นหน่งึ ในกระบวนการงบประมาณ 9. ประเมิน และบริหารจัดการงบประมาณให้มีความย่ังยืนในระยะยาว และลดปัจจัยเสี่ยง ทางการคลงั 10. สง่ เสรมิ ใหม้ กี ารประมาณการงบประมาณ การวางแผนทางการคลงั และการนำ� งบประมาณ ไปปฏิบัติ โดยสร้างหลักประกันด้านคุณภาพและการตรวจประเมินงบประมาณที่มีความอิสระและ ละเอียดรอบคอบ ส�ำหรับประเด็นการเปิดโอกาสให้เกิดการแสดงความคิดเห็นในเร่ืองทางเลือกของการใช้ งบประมาณจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ประชาชน และภาคประชาสังคม โดยมีรายละเอียดดังนี้ (OECD, 2015) 1. เปิดโอกาสให้รัฐสภาและคณะกรรมาธิการมีส่วนร่วมกับกระบวนการงบประมาณใน ทุกข้ันตอนทีส่ ำ� คัญตามความเหมาะสม 2. อำ� นวยความสะดวกในการมีส่วนรว่ มของรฐั สภา ประชาชน และภาคประชาสังคม รวมท้ัง จดั ให้มกี ารอภปิ รายเก่ยี วกับความสำ� คัญของการใช้จ่าย โอกาส และความค้มุ คา่ ของงบประมาณ 3. มกี ารใหค้ วามชดั เจนเกยี่ วกบั การใชจ้ า่ ยงบประมาณ และผลประโยชนท์ ปี่ ระชาชนจะไดร้ บั จากการใชง้ ่ายงบประมาณ 4. มีการตรวจสอบให้แน่ใจว่าการตัดสินใจท่ีส�ำคัญเก่ียวกับงบประมาณได้ด�ำเนินการ ตามกรอบและหลกั เกณฑเ์ ก่ยี วกับงบประมาณอยา่ งครบถว้ น แตอ่ ยา่ งไรกด็ ี แนวปฏบิ ตั ทิ ดี่ สี ำ� หรบั ความโปรง่ ใสทางงบประมาณ (Best Practices in Budget Transparency) ของ OECD สามารถเทียบเคียงได้กับหลักความโปร่งใสของสถาบันการเงินระหว่าง ประเทศ (IMF) แตไ่ มถ่ ูกกำ� หนดใหเ้ ปน็ เกณฑท์ ่ีใชใ้ นการประเมิน โดยมีสถานะเป็นหลกั การอา้ งอิงเพอื่ ใช้ ในการงบประมาณเท่าน้ัน 2.2 องค์การความร่วมมอื ทางดา้ นงบประมาณระหวา่ งประเทศ (International Budget Partnership - IBP) International Budget Partnership หรือองค์การความรว่ มมือทางด้านงบประมาณระหวา่ ง ประเทศ จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมให้เกิดความโปร่งใสในกระบวนการงบประมาณ ของรฐั บาล (สมศกั ด์ิ สามัคคธี รรม, 2560) โดยมุ่งเนน้ ใหค้ วามส�ำคญั กบั การเขา้ ถงึ ข้อมลู การท�ำหนา้ ท่ี ตรวจสอบการใชง้ บประมาณ และการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ ทง้ั นี้ เนอื่ งจาก เป็นท่ียอมรับกันโดยท่ัวไปว่าเม่ือประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการงบประมาณ การใช้จ่าย

การประเมนิ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดับสากล : 7 ข้อพิจารณาเพ่ือยกระดับการงบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินไทย งบประมาณจะเปน็ ไปอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ล ตรงตอ่ ความตอ้ งการของประชาชนมากยง่ิ ขนึ้ และสง่ ผลใหป้ ญั หาการคอรร์ ปั ชนั ลดน้อยลง โดยการทำ� งานขององค์การความรว่ มมอื ทางด้านงบประมาณระหว่างประเทศ (IBP) อยภู่ ายใต้ หลกั การท่ยี ึดถอื ร่วมกนั ดังนี้ 1. การปฏริ ปู กระบวนการงบประมาณและการนำ� งบประมาณไปใชเ้ พอื่ ตอบสนองตอ่ ประชาชน จะเกดิ ข้ึนได้จริงก็ตอ่ เม่ือประชาชนมีความเข้าใจและเข้ารว่ มในการจดั ท�ำงบประมาณ 2. การเข้าร่วมของภาคประชาสังคมจะเกิดข้ึนได้ก็ต่อเมื่อประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลและ มีโอกาสเข้าร่วมในกระบวนการทางนโยบายและกระบวนการงบประมาณ ทั้งในข้ันตอนการจัดท�ำ งบประมาณ การน�ำนโยบายไปปฏิบตั ิ การกำ� กบั ติดตามการใชจ้ ่ายงบประมาณ 3. รฐั บาลมีหนา้ ทเ่ี ผยแพรข่ ้อมูลเก่ียวกับการงบประมาณอยา่ งครบถว้ นและรวดเรว็ และตอ้ ง เปดิ ให้ประชาชนเข้ามามีสว่ นรว่ มในกระบวนการงบประมาณด้วย 4. รฐั บาลมหี นา้ ทใี่ นการสรา้ งความมนั่ ใจวา่ จะนำ� เงนิ ในกองทนุ สาธารณะทมี่ อี ยไู่ ปใชเ้ พอื่ ขจดั ความยากจน โดยในกองทนุ สาธารณะต้องกำ� หนดให้มสี ัดส่วนการใช้จา่ ยในเร่ืองการขจัดความยากจน มากทส่ี ดุ 5. กองทุนสาธารณะควรจะถูกน�ำไปใช้เพ่ือสาธารณประโยชนเ์ ป็นอันดับแรก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การใช้จ่ายทีเ่ กยี่ วขอ้ งกบั คนจนและผู้ด้อยโอกาส โดย IBP ไดว้ างหลกั การไวว้ า่ ความรบั ผดิ ชอบทางงบประมาณจะเกดิ ขน้ึ ไดห้ รอื ไมน่ นั้ ขนึ้ อยกู่ บั สามเสาหลกั ดงั นี้ เสาหลกั ที่ 1 ความโปรง่ ใสทางงบประมาณ (Budget Transparency) ซงึ่ เกย่ี วขอ้ งกบั การเปดิ เผย นโยบาย และข้อมูลทางด้านงบประมาณอยา่ งครบถ้วน เสาหลกั ที่ 2 การมสี ว่ นรว่ มในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน (Public Participation in the Budget Process) เสาหลักที่ 3 การมีสถาบันท่ีท�ำหน้าท่ีสอดส่องดูแลงบประมาณท่ีเข้มแข็ง (Strong Formal Oversight Institutions) ท้งั จากฝ่ายนติ ิบญั ญัติ และจากองคก์ รที่ทำ� หนา้ ท่ใี นการตรวจสอบ โดยทง้ั สามเสาหลักดังกลา่ วนี้ ตอ้ งมกี ารท�ำงานประสานร่วมกันในการสรา้ งกลไกทีเ่ ออ้ื ให้เกดิ ความรับผิดชอบทางงบประมาณ หากขาดเสาหลักใดเสาหลักหน่ึงแล้วจะส่งผลต่อการท�ำงานของ เสาหลกั อน่ื โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ IBP ไดค้ วามสำ� คญั ของเสาหลกั ท่ี 2 ในเรอ่ื งของการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน ในกระบวนการงบประมาณ (Budget Process) เพอื่ สนบั สนนุ ใหเ้ กดิ ความโปรง่ ใสของงบประมาณ IBP ได้วางหลักไว้ว่า ในการพิจารณาเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนจ�ำเป็นต้องพิจารณาองค์ประกอบ ต่าง ๆ (The International Budget Partnership (IBP), 2011) ดงั น้ี

8 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 13 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มิถุนายน 2563) 1. การเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณ จ�ำเป็นท่ีจะต้อง ครอบคลมุ กระบวนการงบประมาณในทกุ สว่ น การเปดิ โอกาสใหป้ ระชาชนเขา้ มามสี ว่ นรว่ มเพยี งชว่ งใด ชว่ งหนง่ึ จงึ ไมเ่ พยี งพอ นอกจากนี้ การใชจ้ า่ ยงบประมาณทกุ ประเภทควรผา่ นกระบวนการตดั สนิ ใจภายใต้ กลไกการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน ซง่ึ เปน็ สงิ่ ทท่ี ำ� ใหก้ ระบวนการงบประมาณมคี วามเปน็ ประชาธปิ ไตย 2. ควรเปดิ โอกาสให้ประชาชนไดเ้ ข้ามามีสว่ นรว่ มในกระบวนการจัดทำ� งบประมาณ เพอื่ ที่จะ สามารถตรวจสอบว่าการจัดท�ำงบประมาณเป็นไปตามกรอบงบประมาณ สอดคล้องกับความต้องการ และขนาดของการพัฒนาทางเศรษฐกจิ หรอื ไม่ เพียงใด 3. ควรมีการเปิดเผยข้อมูลงบประมาณเกี่ยวกับการดำ� เนินกิจกรรมต่าง ๆ ของรัฐบาลที่เป็น ปัจจบุ ัน ทนั สถานการณ์ เพื่อให้ประชาชนทราบถงึ ส่ิงทรี่ ัฐบาลก�ำลังดำ� เนนิ การ 4. กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนควรเกิดขึ้นก่อนที่รัฐบาลจะด�ำเนินการตัดสินใจหรือ ดำ� เนนิ การใด ๆ เนื่องจากการมสี ่วนร่วมของประชาชนจะชว่ ยให้รัฐบาลไดข้ ้อมลู ทเ่ี พียงพอต่อการตดั สนิ ใจ 5. รัฐบาลมีหน้าท่ีส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในเชิงรุก ไม่ใช่เพียงการประกาศเป็น ลายลกั ษณอ์ กั ษรในเอกสารราชการเทา่ น้ัน 6. รฐั บาลจำ� เปน็ ตอ้ งอธบิ ายใหป้ ระชาชนไดเ้ ขา้ ใจและตระหนกั วา่ การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน จะส่งผลต่อการตัดสนิ ใจในการใชจ้ า่ ยดา้ นงบประมาณอย่างไร 7. ควรจัดให้มีกลไกการช่วยเหลือในกระบวนการทางศาล ในกรณีท่ีประชาชนเห็นว่า กระบวนการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการจดั ท�ำงบประมาณนัน้ ถูกเพิกเฉย อนึ่ง กิจกรรมท่ีส�ำคัญของ IBP ในการให้ผลักดันและช่วยเหลือในการสร้างความโปร่งใส ในการงบประมาณ ได้แก่ การรว่ มมือกบั องค์กรเครือขา่ ยในการสง่ เสริมใหป้ ระชาชนในประเทศต่าง ๆ เข้าร่วมในกระบวนการจัดท�ำงบประมาณ การก�ำกับตดิ ตามการใช้จ่ายงบประมาณ การเฝา้ ระวงั ไม่ให้ มีการคอร์รปั ชัน รวมท้ังมีสว่ นร่วมในกระบวนการนโยบาย ท้งั ในระดับของรฐั บาลกลางและรัฐบาลทอ้ งถ่ิน ซ่ึงจากผลการด�ำเนินงานที่ผ่านมาของ IBP นับว่าประสบความส�ำเร็จและได้รับการยอมรับจาก หลายประเทศ โดยกจิ กรรมสำ� คญั ทไ่ี ดร้ บั ความรว่ มมอื จากหลากหลายประเทศทวั่ โลกและเปน็ กจิ กรรม ทม่ี สี ว่ นสำ� คญั ในการสง่ เสรมิ การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการจดั ทำ� งบประมาณ โดยเฉพาะในระดบั ทอ้ งถนิ่ นั้น IBP ไดจ้ ัดท�ำโครงการส�ำคัญ อาทิ The International Budget Partnership (IBP), 2016 (1) โครงการความรว่ มมอื ระดบั โลกเพอื่ ความรบั ผดิ ชอบตอ่ สงั คม (The Global Partnership for Social Accountability (GPSA)) เป็นโครงการทม่ี ีวัตถุประสงคใ์ นการเพม่ิ ขดี ความสามารถของ ประชาชนผ่านการจัดท�ำงบประมาณแบบมีส่วนร่วม เน่ืองจากเห็นว่าความรับผิดชอบต่อสังคมของ พลเมอื งเปน็ แนวคดิ ทนี่ ำ� ไปสคู่ วามรบั ผดิ ชอบทางการเมอื ง (Accountability Politics) ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ และไดน้ �ำนวตั กรรมทเี่ รยี กวา่ Civic Technology เข้ามาใชเ้ ป็นตวั ช่วย โดยเป้าหมายของ GPSA คอื การแบ่งปันข้อมูลและการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดท�ำงบประมาณในประเทศ ต่าง ๆ รวมไปถึงการขยายผลไปสกู่ ารมีสว่ นรว่ มด้านงบประมาณในระดบั ทอ้ งถิ่นอกี ดว้ ย

การประเมนิ ความโปร่งใสทางงบประมาณในระดบั สากล : 9 ข้อพจิ ารณาเพอ่ื ยกระดับการงบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ไทย (2) การสัมมนาในโครงการ Participatory Budget Project (PBP) (The International Budget Partnership (IBP), 2017) ซึง่ เปน็ โครงการท่ีสนับสนุนกระบวนการจัดทำ� “งบประมาณแบบ มีส่วนร่วม” เพ่ือสร้างประชาธิปไตยท่ีเข้มแข็งและสร้างชุมชนที่เข้มแข็ง โดยก่อตั้งข้ึนคร้ังแรกในปี ค.ศ. 2009 เรม่ิ ดำ� เนนิ งานในประเทศสหรฐั อเมรกิ าและประเทศแคนาดา มกี ารดำ� เนนิ งานหลกั 3 ประการ ได้แก่ 1) การใหค้ วามช่วยเหลอื ดา้ นเทคนิคกับองค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ ทม่ี กี ารใชง้ บประมาณแบบ มีส่วนร่วม 2) จัดท�ำห้องปฏิบัติการส�ำหรับการมีส่วนร่วมของประชาชน และ 3) การสร้างเครือข่าย พันธมติ รภายในท้องถิ่น ทงั้ นี้ เพอ่ื ประโยชนข์ องการมสี ว่ นรว่ มในการจดั ทำ� งบประมาณ โครงการ Participatory Budget Project (PBP) ได้ก�ำหนดกลยุทธ์และข้อก�ำหนดในการจัดกิจกรรมว่า รัฐบาลต้องออกแบบ กระบวนการจัดท�ำงบประมาณแบบมีส่วนร่วมให้กระจายไปในวงกว้างและครอบคลุมภาคประชาชน ให้ไดม้ ากทสี่ ุด โดยมงุ่ เน้นการมีส่วนร่วมของผู้ทเี่ คยใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้งในท้องถ่นิ และเร่มิ ตน้ จาก การแต่งต้งั ผู้นำ� สมาชิกของท้องถน่ิ เพอื่ ท�ำหนา้ ทเ่ี ปน็ ผู้นำ� และช่วยชีแ้ นะโครงการให้กบั ประชาชน จากทกี่ ลา่ วมาขา้ งตน้ จะเหน็ ไดว้ า่ การมสี ว่ นรว่ มในทางงบประมาณเปน็ การสง่ คนื อำ� นาจใหแ้ ก่ ประชาชน เปน็ เครอ่ื งมอื ทางประชาธปิ ไตยทส่ี ามารถทำ� ใหเ้ หน็ ความตอ้ งการและการลำ� ดบั ความสำ� คญั ในผลประโยชน์ด้านต่าง ๆ ของประชาชน ท้ังน้ี อาจมีรายละเอียดและกระบวนการที่แตกต่างกันไป ในแต่ละประเทศ แต่ละทอ้ งถ่ิน ไมว่ า่ จะเป็นรัฐบาลกลาง รัฐบาลทอ้ งถิ่น หรือองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ กจ็ ะไดร้ บั ประโยชนจ์ ากกระบวนการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน ทำ� ใหก้ ารจดั ทำ� งบประมาณมปี ระสทิ ธผิ ล และเกดิ ประสิทธิภาพมากขน้ึ ทัง้ นี้ กลไกงบประมาณแบบมีสว่ นร่วมนัน้ ควรมีอยใู่ นทกุ ระดับ แต่อย่างไรก็ดี จากการด�ำเนินการตามหลักการดังกล่าว พบว่า สามารถขับเคลื่อนให้เป็นรูปธรรมในระดับ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมากกว่าในระดับรัฐ นอกจากน้ีการมีส่วนร่วมในทางงบประมาณสามารถ ดำ� เนนิ การในหลายลกั ษณะ อาทิ การใชน้ วตั กรรมดา้ นเทคโนโลยเี ขา้ มาสนบั สนนุ การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน โดยมีการสร้างแพลตฟอร์มออนไลน์ เพ่ือให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลที่เก่ียวข้องกับงบประมาณ ไดโ้ ดยงา่ ย ลดตน้ ทนุ และอำ� นวยความสะดวกในการเขา้ มามสี ว่ นรว่ ม นอกจากน้ี การทร่ี ฐั บาลใชข้ อ้ มลู ท่ีได้รับผ่านช่องทางออนไลน์สามารถน�ำมาใช้ในการปรับปรุงและพัฒนาการตัดสินใจด้านงบประมาณ และช่วยใหร้ ัฐบาลมคี วามรอบคอบมากขนึ้ (3) นอกจากนี้ IBP ยงั ไดจ้ ดั ทำ� คะแนนความโปรง่ ใสของงบประมาณ (Budget Transparency Score) หรอื เรยี กอีกช่ือหนงึ่ ว่า “ดชั นีงบประมาณแบบเปิด” (The Open Budget Index หรือ OBI) ซ่งึ ในปจั จบุ นั ไดร้ ับการยอมรับจากนานาประเทศ รวมทง้ั องค์การระหว่างประเทศ โดยเครื่องมอื OBI อยใู่ นรปู ของแบบสอบถาม ทำ� การสำ� รวจโดยนกั วจิ ยั อสิ ระ และเปรยี บเทยี บขอ้ มลู งบประมาณทสี่ ำ� คญั ของรฐั บาลทว่ั โลก โดยทำ� การประเมนิ ความพรอ้ มของเอกสารงบประมาณและการเปดิ เผยตอ่ สาธารณะ ที่ส�ำคัญ 8 รายการ เพื่อให้เห็นภาพรวมเกี่ยวกับการวางแผนและการใช้ทรัพยากรต่าง ๆ ระหว่าง ปงี บประมาณ ซงึ่ การพจิ ารณา “การเปดิ เผยตอ่ สาธารณะ” นน้ั เอกสารตา่ ง ๆ จะตอ้ งเผยแพรใ่ นระบบ

10 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ่ี 13 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มิถุนายน 2563) ออนไลนต์ ามกรอบเวลาทส่ี อดคลอ้ งกับแนวปฏบิ ัตทิ ี่ดี มขี อ้ มูลท่ีครบถว้ น ครอบคลุม และมีประโยชน์ โดยหากมีผลคะแนนตง้ั แต่ 61 คะแนนข้นึ ไป จากคะแนนเตม็ 100 คะแนน แสดงให้เห็นวา่ ประเทศ ที่ถูกประเมินน้ันมีแนวโน้มที่จะเผยแพร่เน้ือหาเกี่ยวกับงบประมาณที่เพียงพอต่อการน�ำไปสู่การมีส่วนร่วม ของประชาชนในการอภิปรายสาธารณะเกยี่ วกบั งบประมาณ (Paolo De Renzio, Harika Masud, 2011) สำ� หรบั การประเมนิ ระดบั การเปดิ เผยของกระบวนการงบประมาณ ในการประเมนิ ความโปรง่ ใส ของงบประมาณ (Open Budget Index Score) มกี ารประเมนิ 8 รายการ ดังน้ี (สมศกั ด์ิ สามัคคธี รรม, 2560) 1. ถอ้ ยคำ� แถลงกอ่ นจดั ทำ� งบประมาณ (Pre-Budget Statement) ไดแ้ ก่ เหตผุ ลความจำ� เปน็ ในการจดั ท�ำงบประมาณ ประมาณการรายรบั -รายจ่าย และข้อมลู เก่ียวกับหนส้ี าธารณะ 2. ข้อเสนอในการจัดทำ� งบประมาณของฝ่ายบรหิ าร (Executive’s Budget Proposal) ได้แก่ นโยบายของรัฐบาลในภาพรวม และการจดั ล�ำดบั ความสำ� คัญของโครงการทค่ี าดวา่ จะดำ� เนนิ การ 3. แผนงบประมาณท่ีมีสถานะเป็นกฎหมาย (Enacted Budget) ได้แก่ สรุปภาพรวมของ งบประมาณทไ่ี ดร้ บั อนมุ ตั จิ ากฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ทิ ใี่ หอ้ ำ� นาจฝา่ ยบรหิ ารในการนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ิ และใชจ้ า่ ย งบประมาณ 4. รายงานงบประมาณสำ� หรบั ประชาชน (Citizens Budget) เปน็ การสรปุ ผลรายงานฉบบั เตม็ ใหส้ ้นั กระชบั และสามารถเข้าใจได้ง่าย เพ่ือน�ำเสนอขอ้ มูลทสี่ ำ� คญั ตอ่ สาธารณะ 5. รายงานผลการด�ำเนินงานระหวา่ งปี (In-Year Reports) โดยจัดทำ� รายงานเพ่อื แสดงข้อมูล เกี่ยวกับการจัดเก็บรายได้ รายจ่ายและหนี้ โดยจัดท�ำรายงานเพ่ือแสดงข้อมูลเป็นรายเดือนหรือ รายไตรมาส 6. การจัดทำ� รายงานเพ่อื ทบทวนผลการด�ำเนนิ งานในชว่ งกลางปี (Mid-Year Review) โดย ฝ่ายบริหารควรจัดพิมพ์เผยแพร่รายงาน ซ่ึงประกอบด้วยข้อมูลเกี่ยวกับการเปล่ียนแปลงของสภาวะ เศรษฐกจิ ทกี่ ระทบตอ่ การดำ� เนนิ นโยบาย และการใชจ้ า่ ยงบประมาณตามทไี่ ดร้ บั อนมุ ตั ไิ วป้ ระกอบดว้ ย 7. รายงานผลการด�ำเนินงานในชว่ งสิ้นปงี บประมาณ (Year-End Report) โดยรฐั บาลจะตอ้ ง สรุปผลเก่ียวกับสถานการณ์ทางการคลัง พร้อมกับรายงานความก้าวหน้าเกี่ยวกับการจัดท�ำโครงการ ตามทีก่ ำ� หนดไว้ในแผนการใช้จา่ ยงบประมาณ 8. รายงานผลการตรวจสอบการใชจ้ า่ ยงบประมาณประจำ� ปี (Audit Report) ซงึ่ ได้ตรวจสอบ การใชจ้ ่ายด้านงบประมาณอย่างสมบูรณแ์ ล้วโดยองคก์ รอิสระ สำ� หรบั ผลการประเมนิ ความโปร่งใสของงบประมาณ (Open Budget Index score) ซงึ่ เป็น ส่วนหน่ึงของผลการประเมิน The Open Budget Survey (OBS) ของประเทศไทยที่ประเมินโดย องค์การความร่วมมอื ระหวา่ งประเทศดา้ นงบประมาณ (IBP) (International Budget Partnership, 2019) น้ัน รายงานผลการสำ� รวจความโปรง่ ใสของงบประมาณ (Open Budget Index score (OBI))

การประเมนิ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดับสากล : 11 ข้อพิจารณาเพื่อยกระดับการงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ไทย ประจำ� ปี พ.ศ. 2562 ปรากฏว่า ประเทศไทยไดร้ ะดับคะแนน 61 คะแนน อยใู่ นล�ำดบั ที่ 30 จาก 117 ประเทศ และมีคะแนนท่ีสูงข้ึนจากการประเมินในปี พ.ศ. 2560 ซึ่งได้ผลการประเมิน 56 คะแนน ทั้งน้ี เน่ืองจากส�ำนักงบประมาณได้พัฒนาและจัดท�ำเอกสารท่ีแสดงข้อมูลท้ังทางด้านการคลัง การงบประมาณที่มีความครบถ้วนสมบูรณ์มากขึ้น และน�ำออกเผยแพร่ให้ประชาชนเข้าถึงได้ง่าย และได้เพม่ิ ความพร้อมของข้อมลู งบประมาณโดยเผยแพร่รายงานส้ินปีทางออนไลน์ ท�ำใหก้ ารเขา้ ถงึ ข้อมูล ของประชาชนท�ำได้โดยง่าย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นเรื่องการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ในกระบวนการงบประมาณนั้น ตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช 2560 ก�ำหนดให้ต้องรับฟังความคิดเห็นจากผู้ที่เก่ียวข้องมาประกอบการพิจารณาทุกข้ันตอน ซึ่งในส่วนนี้ ส�ำนักงานงบประมาณได้มีการด�ำเนินการในข้ันตอนการรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง และภาคประชาชนผา่ นทางเวบ็ ไซต์ นอกจากนี้ ในพระราชบญั ญตั วิ ธิ กี ารงบประมาณ ไดก้ ำ� หนดใหอ้ งคก์ ร ปกครองส่วนท้องถ่นิ เปน็ ทั้งหน่วยรบั งบประมาณ และสามารถขอตง้ั งบประมาณได้ ท�ำให้งบประมาณ ท่ีจะจัดสรรลงในพื้นท่ีเกิดจากการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณ และ ตอบสนองความต้องการของประชาชนในพ้ืนที่มากย่ิงข้ึน แต่อย่างไรก็ดี ผลคะแนนในปี พ.ศ. 2562 ในสว่ นของการจดั ท�ำรายงานเพ่อื ทบทวนผลการด�ำเนนิ งานในชว่ งกลางปี (Mid-Year Review) พบวา่ มีการเผยแพร่ออนไลนล์ า่ ช้า ไมเ่ ปน็ ไปตามกรอบระยะเวลา ส่งผลให้ไม่มคี ะแนนในสว่ นดังกล่าว อนึ่ง ในรายงานผลการประเมนิ ความโปร่งใสของงบประมาณ ไดม้ ขี อ้ เสนอแนะในการพัฒนา ความโปร่งใสของงบประมาณว่า ประเทศไทยควรให้ความส�ำคัญในการด�ำเนินการในประเด็น ดังตอ่ ไปนี้ 1) การเผยแพร่รายงานกลางปี (Mid-Year Report) หรือการรายงานแนวโนม้ เศรษฐกจิ ไทย ควรด�ำเนินการภายในสามเดือนนับจากวันสิ้นรอบระยะเวลารายงาน 2) ข้อเสนอในการจัดท�ำ งบประมาณของฝา่ ยบริหาร (Executive’s Budget Proposal) ควรปรากฏขอ้ มลู ยอ้ นหลังอย่างน้อย สองปงี บประมาณ เพอ่ื แสดงแนวโนม้ และการเปรยี บเทียบงบประมาณ 3) รายงานผลการดำ� เนินงาน ในชว่ งส้นิ ปีงบประมาณควรรายงานเศรษฐกิจมหภาคและข้อมูลหนีส้ าธารณะในชว่ งสน้ิ ปี 4) ปรับปรุง ถอ้ ยคำ� แถลงก่อนจัดทำ� งบประมาณ (Pre-Budget Statement) โดยเพิม่ ข้อมลู เก่ยี วกบั การคาดการณ์ เศรษฐกจิ มหภาค และการคาดการณร์ ายจา่ ยของรฐั ในอนาคต อยา่ งไรกด็ ี การเปดิ เผยเอกสารงบประมาณเพยี งอยา่ งเดยี วนน้ั ยงั ไมเ่ พยี งพอสำ� หรบั การกำ� กบั ดูแลความโปร่งใสของงบประมาณ จึงจ�ำเป็นต้องให้ความส�ำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) โดยการวดั ระดบั การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการจดั ทำ� งบประมาณ จะประเมนิ จากระดบั ทร่ี ฐั บาลใหโ้ อกาสแกส่ าธารณชนในการเขา้ มามสี ว่ นรว่ มในกระบวนการทางดา้ นงบประมาณ โดยโอกาสดงั กลา่ วจะตอ้ งไดร้ บั ตลอดกระบวนการงบประมาณ (International Budget Partnership, 2017) ในส่วนน้ีประเมินจากการปฏิบัติของผู้บริหารของรัฐบาลกลางสภานิติบัญญัติ และสถาบัน การตรวจสอบสงู สดุ (Supreme Audit Institution) โดยใช้ 18 ตวั บง่ ชท้ี ม่ี คี า่ นำ้� หนกั เทา่ กนั สอดคลอ้ ง

12 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีที่ 13 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม – มถิ ุนายน 2563) กบั หลกั การการมีสว่ นรว่ มของประชาชนในนโยบายการคลัง (Principles of Public Participation in Fiscal Policies) (Global Initiative for Fiscal Transparency, 2015) ขององคก์ ารแห่งความรเิ ร่มิ สากลว่าด้วยเรอื่ งความโปร่งใสทางการคลงั (GIFT) โดยมีระดบั คะแนนจาก 0 ถึง 100 โดยผลคะแนน การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในรอบปปี ระเมนิ พ.ศ. 2562 นนั้ ประเทศไทยไดร้ ะดบั คะแนน 13 คะแนน ซง่ึ อยใู่ นระดบั ทตี่ ำ�่ กวา่ เกณฑอ์ ยา่ งมาก และไดม้ ขี อ้ เสนอแนะทส่ี ำ� คญั เพอ่ื เสรมิ สรา้ งกลไกการมสี ว่ นรว่ ม ของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ สำ� หรบั หนว่ ยงานท่ีเกี่ยวขอ้ งดังตอ่ ไปน้ี 1. ส�ำนักงบประมาณควรให้ความส�ำคัญกับการด�ำเนินการ เพ่ิมกลไกการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในระหว่างขั้นตอนการจัดท�ำงบประมาณ ระหว่างกระบวนการใช้จ่ายงบประมาณควรเสริม กลไกการมีส่วนร่วมกับองค์กรประชาสังคม หรือประชาชน และพัฒนากลไกการมีส่วนร่วมท่ีเข้มแข็ง ให้กับชมุ ชนทย่ี งั ออ่ นแอ ไมว่ ่าทางตรงหรือทางออ้ มโดยผ่านองค์กรภาคประชาสังคม 2. รัฐสภาไทยควรด�ำเนินการเปดิ โอกาสให้สมาชิกขององคก์ รสาธารณะ หรอื องค์กรภาคประชาสังคม เขา้ รว่ มการพจิ ารณาข้อเสนองบประมาณ และเปดิ โอกาสใหส้ มาชิกขององค์กรสาธารณะ หรอื องคก์ ร ภาคประชาสงั คมเข้ารว่ มรับฟงั การพจิ ารณารายงานการตรวจสอบ 3. ส�ำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินควรสร้างกลไกการตรวจสอบขั้นสูง พัฒนากระบวนการ ในการตรวจสอบ และควรให้ความส�ำคญั ของการมีสว่ นร่วมของประชาชนในการตรวจสอบด้านตา่ ง ๆ นอกจากนี้ การวัดความโปร่งใสของงบประมาณยังใช้เกณฑ์ท่ีได้รับการยอมรับในระดับสากล ซึง่ เปน็ เกณฑ์ทีไ่ ด้รับการพฒั นาโดยองคก์ รตา่ ง ๆ เช่น สถาบันการเงินระหว่างประเทศ (IMF) องค์กร เพอื่ ความรว่ มมอื ทางเศรษฐกจิ และการพฒั นา (OECD) องคก์ ารระหวา่ งประเทศของสถาบนั ตรวจสอบ สงู สดุ (INTOSAI) และองคก์ รรเิ รม่ิ ระดบั โลกเพอ่ื ความโปรง่ ใสทางการคลงั (GIFT) ดงั จะไดก้ ลา่ วในลำ� ดบั ถดั ไป 2.3 องคก์ ารแหง่ ความรเิ รมิ่ สากลวา่ ดว้ ยเรอื่ งความโปรง่ ใสทางการคลงั (Global Initiative for Fiscal Transparency - GIFT) องค์การแห่งความริเร่ิมสากลว่าด้วยเร่ืองความโปร่งใสทางการคลัง (Global Initiative for Fiscal Transparency) เป็นเครือข่ายการท�ำงานร่วมกันระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายฝ่าย มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและสนับสนุนให้เกิดบรรทัดฐานร่วมกันในระดับสากล และพัฒนา ความโปรง่ ใสทางการคลังอย่างตอ่ เน่อื ง โดยม่งุ หมายให้เกิดความสอดคลอ้ งกนั ของมาตรฐานตา่ ง ๆ ทเ่ี ดมิ อาจมคี วามแตกตา่ งกนั ในแตล่ ะประเทศสมาชกิ รวมทง้ั สรา้ งฉนั ทามตริ ว่ มกนั เกยี่ วกบั บทบาทการมสี ว่ นรว่ ม ของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณ ในการน้ี GIFT ได้น�ำเสนอหลักการข้ันสูงของ ความโปร่งใสทางการคลัง (GIFT High-Level Principles on Fiscal Transparency) ซ่ึงได้รบั การรับรอง จากสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติในปี พ.ศ. 2555 (UNGA Resolution 67/218) มีวัตถุประสงค์ ให้ประเทศสมาชิกเพ่ิมความพยายามในการพัฒนาความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของประชาชน และ ความรับผดิ ชอบในนโยบายการคลงั รวมถงึ การพจิ ารณาตามหลักการท่กี �ำหนดโดย GIFT และในปี พ.ศ. 2559

การประเมินความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดบั สากล : 13 ข้อพจิ ารณาเพ่ือยกระดบั การงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินไทย GIFT ได้พัฒนาหลักการส�ำคัญอีกหลักการหน่ึงคือ หลักการการมีส่วนร่วมของประชาชนในนโยบาย การคลงั (Principles of Public Participation in Fiscal Policies) ดังท่ีได้กล่าวมาแล้วข้างต้น “หลักการขั้นสูงของความโปร่งใสทางการคลัง” (High-Level Principles on Fiscal Transparency) ประกอบด้วยหลกั การ 10 ประการ มีรายละเอยี ดดงั น้ี 1. ประชาชนมสี ิทธิใ์ นการค้นหาและได้รบั ร้ขู อ้ มลู ขา่ วสารท่เี กี่ยวกบั การด�ำเนนิ กิจกรรมตา่ ง ๆ ของรัฐ โดยกฎหมายควรบัญญัติรับรองการเปิดเผยข้อมูลแก่สาธารณะโดยไม่เลือกปฏิบัติ หากมี ขอ้ ยกเว้นควรจ�ำกัดเทา่ ท่ีจำ� เป็น 2. รฐั บาลควรเผยแพรว่ ตั ถปุ ระสงคข์ องนโยบายการคลงั โดยรวมทช่ี ดั เจนและสามารถวดั ผลได้ ควรจัดท�ำรายงานความก้าวหน้าอย่างสม่�ำเสมอ และหากการด�ำเนินการมีความแตกต่างจากแผนที่วางไว้ ควรอธิบายเหตผุ ล 3. ควรมีการน�ำเสนอข้อมูลทางการเงินและข้อมูลที่มิใช่ทางการเงินที่เกิดข้ึนในอดีต ปัจจุบัน และท่ีคาดการณ์ว่าจะเกิดข้ึนในอนาคต ทั้งท่ีเกี่ยวข้องกับกิจกรรมทางการคลัง ผลการด�ำเนินงาน ความเสย่ี งทางการคลัง สินทรัพย์ และหน้ีสินภาครัฐ โดยนำ� เสนอข้อมูลดงั กลา่ วตอ่ สาธารณะ 4. รัฐบาลควรประกาศให้สาธารณะทราบถึงเป้าหมายและผลลัพธ์ทางการคลัง โดยมีการประเมิน และเปิดเผยผลลัพธ์และผลกระทบท่ีเกิดต่อสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม ที่ได้คาดการณ์ไว้โดย เปรยี บเทยี บกับที่เกดิ ขึน้ จรงิ 5. การดำ� เนินธุรกรรมทางการเงินทั้งหมดของภาครัฐต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย ทั้งน้ี กฎหมาย กลไกการควบคุม และวิธีการปฏิบัติท่ีเกี่ยวข้องกับการเงินภาครัฐ ควรเปิดเผยแก่สาธารณะ และควร ไดร้ บั การตรวจประเมินอยา่ งละเอียด และโดยองค์กรทมี่ ีความเป็นอสิ ระ 6. รัฐบาลควรก�ำหนดกรอบวัตถุประสงค์ของการรายงานความโปร่งใสและความรับผิดชอบ อย่างชัดเจน และควรเปิดเผยความสัมพันธ์ทางการเงินของภาครัฐบาลกับเอกชน โดยปฏิบัติตาม กฎ ระเบยี บ และขั้นตอนทชี่ ดั เจน 7. ควรก�ำหนดบทบาทและความรบั ผิดชอบในการเพ่มิ รายได้ การกอ่ หน้สี ิน การใชท้ รพั ยากร การลงทุน และการบริหารจัดการทรัพยากรสาธารณะอย่างชัดเจนในกฎหมาย และใช้บังคับกับ ทงั้ ฝา่ ยบรหิ าร ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ ฝา่ ยตลุ าการ ระหวา่ งรฐั บาลกลางและรฐั บาลทอ้ งถน่ิ และระหวา่ งรฐั บาล และหน่วยงานภาครัฐอ่นื 8. การขน้ึ อตั ราภาษแี ละการกำ� หนดงบประมาณรายจา่ ยควรผา่ นการพจิ ารณาและอนมุ ตั จิ าก ฝ่ายนิติบัญญัติเสมอ และฝ่ายนิติบัญญัติควรได้รับหน้าท่ีและอ�ำนาจ ทรัพยากร และข้อมูลท่ีเพียงพอ ตอ่ การท�ำหน้าทีข่ องตนอยา่ งมีประสทิ ธิภาพ 9. สถาบนั การตรวจสอบขนั้ สงู สดุ (The Supreme Audit Institutions) ตอ้ งมคี วามเปน็ อสิ ระ จากรฐั บาล มหี นา้ ทแี่ ละอำ� นาจในการเขา้ ถงึ ขอ้ มลู และมที รพั ยากรทเ่ี พยี งพอในการทำ� หนา้ ทตี่ รวจสอบ การใชเ้ งินแผน่ ดนิ และรายงานใหป้ ระชาชนได้ทราบ

14 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 13 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม – มถิ ุนายน 2563) 10. ประชาชนควรได้รับสิทธิและโอกาสในการมีส่วนร่วมโดยตรงในการอภิปรายสาธารณะ ในการออกแบบนโยบายการคลัง และการน�ำนโยบายไปปฏบิ ัติ สำ� หรบั ประเดน็ การมีส่วนรว่ มของประชาชนนั้น GIFT ได้ใหค้ �ำนยิ ามไว้ว่า หมายถงึ “วธิ ีการใด ๆ ที่ประชาชน ภาคประชาสังคม และผู้มีส่วนได้เสียอ่ืน ๆ มีปฏิสัมพันธ์โดยตรงกับหน่วยงานของรัฐ ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะ” ซึ่งการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยตรงในการก�ำหนดนโยบาย การคลังและงบประมาณของรัฐบาลน้ี ได้ถูกก�ำหนดไว้ในหลักการข้ันสูงของความโปร่งใสทางการคลัง การมีส่วนร่วมและความรับผิดชอบ ซ่ึงประกอบด้วยหลัก 10 ประการ ในการท่ีจะให้ประชาชนและ บคุ คลผไู้ มใ่ ชภ่ าครฐั ไดม้ โี อกาสในการมสี ว่ นรว่ มโดยตรงในการอภปิ รายเพอ่ื การออกแบบและนำ� นโยบาย ทางการคลังไปปฏิบัติ โดยหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในนโยบายการคลังน้ี เป็นหลักการท่ีมี วัตถุประสงค์ในการเป็นแนวทางให้ผู้ก�ำหนดนโยบายการคลังและผู้มีส่วนได้เสียอ่ืน ๆ ได้ปรับปรุง การทำ� งานของรฐั บาลใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพ และสรา้ งความเชอ่ื มนั่ ใหแ้ กป่ ระชาชน ซง่ึ เปน็ ผลมาจากความ ร่วมมอื ของเจ้าหน้าทก่ี ระทรวงการคลังของรัฐบาล ราชการส่วนทอ้ งถ่ิน สมาชิกสภานติ บิ ัญญตั ิ รวมทั้ง หน่วยงานทางกฎหมาย สถาบันตรวจสอบ และตัวแทนจากภาคประชาชน ในการอภิปรายเพื่อหา หลกั การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในนโยบายการคลงั และกระบวนการงบประมาณของรฐั โดย “หลกั การ มสี ว่ นรว่ มของประชาชนในนโยบายการคลงั ” (Principles of Public Participation in Fiscal Policy) 10 ประการ (Global Initiative for Fiscal Transparency, 2015) ประกอบด้วย 1. การเข้าถึง (Accessibility) รัฐต้องจัดให้มีการอ�ำนวยความสะดวกในการมีส่วนร่วมของ ประชาชน โดยการเผยแพร่เอกสาร ข้อมูลทางงบประมาณท่ีสมบูรณ์ และข้อมูลอื่น ๆ ท่ีเกี่ยวข้อง ในรูปแบบท่งี า่ ยต่อการท�ำความเข้าใจ 2. การเปดิ กวา้ ง (Openness) รฐั ตอ้ งใหข้ อ้ มลู ทค่ี รบถว้ นและสามารถตอบสนองตอ่ วตั ถปุ ระสงค์ ของการมสี ว่ นรว่ มแตล่ ะขอบเขตไดอ้ ยา่ งเตม็ ท่ี เพอื่ ใหก้ ารมสี ว่ นรว่ มของสาธารณะสามารถเกดิ ผลลพั ธ์ ได้อย่างแทจ้ รงิ 3. ความหลากหลาย (Inclusiveness) รฐั ตอ้ งจดั ใหม้ กี ลไกและวธิ กี ารทหี่ ลากหลายเพอื่ รองรบั การเข้าถึงข้อมูลของประชาชน หรือกลุ่มบุคคลท่ีอาจมีความแตกต่างกัน เช่น ประเพณี วัฒนธรรม ศาสนา ความพิการ และความแตกตา่ งทางเพศ 4. การเคารพการแสดงออก (Respect for Self-Expression) รฐั ต้องอนุญาตและสนับสนุน บุคคล ชุมชน หรอื ผู้มีสว่ นได้เสยี อน่ื ๆ ท่เี กยี่ วข้อง หรอื ได้รบั ผลกระทบโดยตรงในการที่จะเลอื กใชว้ ิธกี าร มสี ว่ นร่วมท่ีบคุ คลในกลมุ่ เหลา่ น้ันประสงค์ 5. ทันเวลา (Timeliness) รฐั ต้องใหร้ ะยะเวลาทเ่ี พยี งพอในการทีจ่ ะใหป้ ระชาชนเขา้ มามีสว่ นรว่ ม ในการนโยบายทางการคลัง โดยระยะเวลาต้องเพียงพอและทันต่อรอบงบประมาณในแต่ละคร้ัง เน่ืองจากในบางกรณีการมีสว่ นรว่ มของประชาชนอาจจะต้องดำ� เนินการมากกว่าหน่งึ รอบ

การประเมนิ ความโปร่งใสทางงบประมาณในระดับสากล : 15 ข้อพจิ ารณาเพอ่ื ยกระดบั การงบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ ไทย 6. เชิงลึก (Depth) การสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชน จ�ำเป็นที่จะต้องให้ข้อมูล ท่ีเก่ียวข้องทั้งหมด และแจ้งวัตถุประสงค์ของนโยบายแต่ละนโยบายของรัฐบาล รวมถึงการระบุถึง ผลกระทบทางสังคม เศรษฐกิจ และสิง่ แวดลอ้ ม 7. ไดส้ ดั สว่ น (Proportionality) มกี ารผสมผสานกลไกการมสี ว่ นรว่ มตามสดั ส่วน และค�ำนงึ ถึง ผลกระทบของปญั หาและนโยบายทเี่ ก่ยี วข้องเปน็ ส�ำคญั 8. อย่างยง่ั ยืน (Sustainability) ทุกหนว่ ยงานของรัฐและหนว่ ยงานอ่ืนทไี่ ม่ใชร่ ฐั ตอ้ งดำ� เนนิ การ อย่างต่อเนื่องในการจัดให้มีการมีส่วนร่วมอย่างสม�่ำเสมอ เพ่ือแบ่งปันความรู้ สร้างความไว้วางใจ ซงึ่ กนั และกัน ด�ำเนนิ การอย่างเหมาะสม มปี ระสทิ ธภิ าพ เพือ่ ให้มั่นใจวา่ ข้อมลู ทไ่ี ดจ้ ะถูกนำ� กลบั ไปใช้ ทบทวนการตดั สนิ ใจดา้ นนโยบายทางการคลงั และเพอื่ ปรบั ปรงุ การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในอนาคต 9. ความมนั่ ใจ (Complementarity) การสรา้ งความมนั่ ใจในกลไกการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน และการเพ่มิ ประสิทธภิ าพของระบบการก�ำกบั ดแู ลและความรับผดิ ชอบ 10. การแลกเปล่ียนซึง่ กนั และกนั (Reciprocity) หน่วยงานของรัฐและองคก์ รท่ไี ม่ใชภ่ าครัฐ ทเ่ี กย่ี วขอ้ งในการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน ควรเปดิ เผยขอ้ มลู เกย่ี วขอ้ งกบั การจดั กจิ กรรมการมสี ว่ นรว่ ม และควรกระท�ำและปฏิบัติตามกติกาที่ตกลงไว้กับประชาชน เพื่อให้การมีส่วนร่วมน้ันสามารถบรรลุ วัตถปุ ระสงค์ทีต่ ้งั ไว้ ท้ังน้ี ภายใต้หลักการดังกล่าวข้างต้น ได้ระบุขยายความหลักการระดับสูงด้านความโปร่งใส ทางการคลงั การมสี ่วนรว่ ม และความรับผิดชอบ (High-Level Principles on Fiscal Transparency, Participation and Accountability) ไวร้ วม 10 ประการ ไดแ้ ก่ 1. ทกุ คนมีสทิ ธทิ จี่ ะไดร้ ับและใหข้ ้อมลู เกย่ี วกับนโยบายการคลัง เพื่อเป็นการรบั ประกนั สิทธนิ ี้ ในกฎหมายสงู สุดของประเทศน้นั ๆ ควรทจี่ ะกำ� หนดข้อบงั คบั ที่ชัดเจนเพ่อื ใหป้ ระชาชนมีความพร้อม ด้านขอ้ มูลทางการเงนิ โดยไม่มีการเลอื กปฏิบัติ 2. รัฐบาลควรจะเผยแพร่วัตถุประสงค์และเกณฑ์การวัดผลนโยบายทางการคลังที่ชัดเจน รวมถึงรายงานความคืบหน้าในด้านตา่ ง ๆ และความเป็นไปได้หรืออตั ราและแนวโนม้ การเปล่ยี นแปลง ของแผนงานใหป้ ระชาชนทราบ 3. ประชาชนควรได้รับทราบข้อมูลทางการเงินและท่ีไม่ใช่การเงินท้ังในอดีตและปัจจุบัน รวมถึงการคาดการณ์ในอนาคตเกี่ยวกับกิจกรรมทางการเงิน และผลการด�ำเนินงาน ความเสี่ยงด้าน การเงิน สินทรัพย์และหนี้สาธารณะของประเทศ โดยการน�ำเสนอข้อมูลดังกล่าวจะต้องเป็นไปตาม มาตรฐานสากลและสองคลอ้ งกับรายงานอื่น ๆ ท่ีสามารถรบั รองความถูกตอ้ งได้ 4. รัฐบาลควรเผยแพร่และสื่อสารให้ประชาชนเข้าใจเก่ียวกับกิจกรรมที่ก�ำลังด�ำเนินการ รวมถึงผลลพั ธท์ อี่ าจจะเกดิ ข้นึ ในทางสงั คม เศรษฐกจิ และสงิ่ แวดล้อม 5. การด�ำเนินกิจกรรมหรือธุรกรรมในทางการเงินของรัฐ ควรมีกฎหมาย กฎ หรือระเบียบ ในการควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายและการจัดการเงนิ แผ่นดนิ นนั้ ดว้ ย

16 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ี่ 13 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มิถนุ ายน 2563) 6. ควรมกี ารกำ� หนดบทบาท หนา้ ทแ่ี ละอำ� นาจใหแ้ กห่ นว่ ยงานภาครฐั อยา่ งชดั เจน ในการทจี่ ะ ตรวจสอบหรือรายงานความโปร่งใสทางด้านการคลังและการเงินสาธารณะในภาคประชาชนได้ทราบ อยา่ งเปิดเผย 7. ควรก�ำหนดบทบาทและหน้าที่ในการเพิ่มรายได้หรือหนี้สินท่ีเกิดข้ึนจากการบริโภค การลงทนุ และการจดั การทรัพยากรสาธารณะไวอ้ ย่างชดั เจนในกฎหมาย 8. ผู้มีอ�ำนาจในการข้ึนภาษีต้องได้รับมอบอ�ำนาจจากฝ่ายนิติบัญญัติ และไม่ควรเพิ่มรายรับ หรือรายจ่ายของรัฐบาลท่ีเกิดข้ึนโดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติที่ผ่านกระบวนการทาง งบประมาณ 9. สถาบนั ตรวจสอบสงู สดุ ควรมคี วามเปน็ อสิ ระตามกฎหมายจากฝา่ ยบรหิ าร และมหี นา้ ทแ่ี ละ อำ� นาจในการเขา้ ถงึ ขอ้ มลู และทรพั ยากรทเ่ี หมาะสมในการตรวจสอบ และรายงานผลการตรวจสอบนนั้ ต่อสาธารณะในลักษณะที่เปน็ อสิ ระ มคี วามรบั ผดิ ชอบ และโปรง่ ใส 10. ประชาชนควรมีสิทธ์ิและโอกาสในการมีส่วนร่วมโดยตรงในการอภิปรายสาธารณะและ การอภปิ รายเก่ียวกับการออกแบบและการนำ� นโยบายการคลงั ไปใช้อยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพ 2.4 โครงการความรับผิดชอบทางดา้ นการเงนิ การคลงั สาธารณะ (Public Expenditure and Financial Accountability - PEFA) โครงการความรับผิดชอบทางด้านการเงินการคลังสาธารณะ เริ่มก่อตั้งในปี พ.ศ. 2544 เป็นองค์การที่ได้รับการสนับสนุนจากองค์การระหว่างประเทศต่าง ๆ ได้แก่ คณะกรรมาธิการยุโรป ธนาคารโลก กองทุนการเงินระหวา่ งประเทศ และรฐั บาลของประเทศฝรัง่ เศส นอรเ์ วย์ สวิตเซอรแ์ ลนด์ และอังกฤษ มีวัตถุประสงค์ในการประเมินกระบวนการบริหารการเงินการคลังสาธารณะโดยรวม ของประเทศ ท้ังในด้านระบบรายจ่ายภาครัฐ กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ และความรับผิดชอบ ดา้ นการเงนิ การคลงั เพอื่ แสดงใหเ้ หน็ ถงึ จดุ ออ่ นและจดุ แขง็ ในดา้ นการบรหิ ารการเงนิ การคลงั สาธารณะ และนำ� ไปสู่แผนในการปรับปรงุ และพฒั นาของแต่ละประเทศ (PEFA, 2016) ภายใต้กรอบความรับผิดชอบทางด้านการเงินการคลังสาธารณะ (PEFA Framework) (ธนาคารโลก, 2552) ที่ปรับปรงุ คร้ังล่าสุดในปี พ.ศ. 2559 มีรายละเอยี ดครอบคลุมเร่อื งความโปรง่ ใส ทางการคลงั การประเมินกระบวนการบรหิ ารการเงนิ การคลงั สาธารณะ ซ่ึงไดจ้ �ำแนกตาม 7 เสาหลกั ของการบริหารการเงนิ การคลังสาธารณะ โดยมี 31 ตัวชว้ี ัด ดังนี้ เสาหลกั ท่ี 1 ความน่าเช่อื ถอื ของงบประมาณ (Budget Reliability) ประกอบดว้ ย 4 ตัวชว้ี ัด โดยเปรียบเทียบระหว่างรายรับและรายจ่ายรัฐบาลท่ีเกิดขึ้นจริงกับที่ได้ประมาณการไว้ในขณะท่ี มีการจดั ทำ� งบประมาณ เสาหลักที่ 2 ความโปรง่ ใสทางการคลงั (Transparency of Public Finances) ประกอบดว้ ย 6 ตัวชีว้ ัด โดยพจิ ารณาจากขอ้ มูลการบริหารรายจ่ายภาครฐั วา่ ท่ีมคี วามครอบคลมุ ต่อเน่อื ง และเข้าถงึ ได้

การประเมินความโปร่งใสทางงบประมาณในระดับสากล : 17 ขอ้ พิจารณาเพ่ือยกระดับการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินไทย เสาหลกั ท่ี 3 การบรหิ ารจัดการสนิ ทรพั ย์และหน้ีสิน (Management of Assets and Liabilities) ประกอบด้วย 4 ตัวชี้วัด โดยต้องมีการบันทึกและบริหารจัดการสินทรัพย์ท่ีดี ต้องมีการประเมิน ความเสีย่ งทางการคลงั ในส่วนของหนีส้ นิ และการค�้ำประกนั จะตอ้ งมีการวางแผนและการติดตามทดี่ ี เสาหลักที่ 4 การจัดท�ำยุทธศาสตร์ด้านการคลังและการจัดท�ำงบประมาณตามแนวนโยบาย ประกอบด้วย 5 ตัวช้ีวัด โดยประเมินแผนการด�ำเนินงานและการจัดท�ำยุทธศาสตร์ด้านการคลังและ งบประมาณตามแนวนโยบายของรัฐบาล ความเพียงพอในการคาดการณ์ด้านเศรษฐกิจมหภาคและ ดา้ นการคลัง เสาหลกั ท่ี 5 ความแนน่ อนของงบประมาณและการควบคมุ การเบกิ จา่ ยงบประมาณ ประกอบดว้ ย 8 ตวั ช้ีวัด โดยประเมินระบบการควบคุมการใชจ้ ่ายงบประมาณ เพือ่ ใหเ้ กดิ ความมน่ั ใจวา่ งบประมาณ ได้ถกู ใช้ไปตามวัตถปุ ระสงคท์ ่ไี ดก้ �ำหนดไว้ เสาหลักท่ี 6 การบันทกึ บญั ชแี ละการรายงาน (Accounting and Reporting) ประกอบด้วย 4 ตัวช้ีวัด โดยประเมินความทันต่อเหตุการณ์ ความสม่�ำเสมอของรายงานการเงินในภาพรวม ข้อมูล เกยี่ วกบั ทรพั ยากรทห่ี นว่ ยบรกิ ารสาธารณะไดร้ บั คณุ ภาพและความตรงตอ่ เวลาในการรายงานการคลงั ภายในปงี บประมาณและ รายงานการเงินประจำ� ปี เสาหลกั ที่ 7 การตรวจสอบจากหนว่ ยงานภายนอก (External Scrutiny and Audit) ประกอบดว้ ย 3 ตวั ชว้ี ดั โดยประเมนิ ระบบการกำ� กบั และตรวจสอบการบรหิ ารการเงนิ การคลงั ภาครฐั จากผตู้ รวจสอบ จากหนว่ ยงานอสิ ระ การพจิ ารณารา่ งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยโดยรฐั สภาและการพจิ ารณา รายงานการตรวจสอบขององคก์ รอิสระโดยรฐั สภา อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการประเมินความโปร่งใสทางกระบวนการงบประมาณของ PEFA จะไม่ไดก้ �ำหนดเกีย่ วกบั การมสี ่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณไว้โดยตรง แต่ก็พบว่า PEFA ไดใ้ หค้ วามสำ� คญั กบั การมสี ว่ นรว่ มของผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั กระบวนการจดั ทำ� งบประมาณ รวมถงึ ความเกยี่ วขอ้ งทางดา้ นการเมอื งไวใ้ นตวั ชว้ี ดั PI-17 ซงึ่ เปน็ หนงึ่ ในตวั ชว้ี ดั ทอ่ี ยใู่ นเสาหลกั ท่ี 4 เรอ่ื ง ตวั บ่งช้ีประสิทธภิ าพ ส�ำหรับประเทศไทย ธนาคารโลกได้ประเมินผลการบริหารการเงินการคลังภาคสาธารณะ ของประเทศไทยโดยเร่ิมต้นจากการจัดประชุมเชิงปฏิบัติการกับหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องในประเทศไทย และเข้าพบหน่วยงานราชการตา่ ง ๆ เพ่ือรวบรวมขอ้ มูลและหลักฐานทจี่ �ำเป็น ผลลัพธก์ ารถูกประเมนิ โดยประเทศไทยได้เร่ิมต้นการปฏิรูปการบริหารการเงินการคลังสาธารณะมาต้ังแต่ปี พ.ศ. 2542 มวี ตั ถปุ ระสงคข์ องกรอบการประเมนิ ความรบั ผดิ ชอบทางการเงนิ การคลงั ภาคสาธารณะ คอื การเสนอแนะ เป้าหมายพร้อมท้ังแนวทางการประเมินผลการบริหารการเงินการคลังภาคสาธารณะผ่านตัวช้ีวัด ท่ีเหมาะและได้มาตรฐานให้แก่รัฐบาลไทย โดยแนวทางและวิธีการของการประเมินตามกรอบ PEFA จะระบุอยู่ในกรอบการประเมินผลการด�ำเนินการบริหารการเงินการคลังสาธารณะ ซ่ึงประกอบด้วย ตวั ชวี้ ดั ทงั้ หมด 28 ตวั ชว้ี ดั ครอบคลมุ ระบบการบรหิ ารการเงนิ การคลงั สาธารณะ โดยวธิ กี ารของ PEFA

18 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ่ี 13 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มถิ นุ ายน 2563) จะพจิ ารณาขอ้ มลู ยอ้ นหลงั 2-3 ปที ผี่ า่ นมา โดยแหลง่ ขอ้ มลู ทน่ี ำ� มาใชใ้ นการจดั ทำ� รายงานมาจากเอกสาร ราชการ ขอ้ มูลสถติ ิ รายงานการประเมินจากหน่วยงานภายนอก การสัมภาษณ์ผู้ใช้และผูจ้ ัดทำ� ระบบ ฐานขอ้ มูลการบริหารการเงินการคลังสาธารณะ รวมถงึ เจา้ หน้าทีร่ ัฐ ผ้แู ทนองคก์ รเพอ่ื การพฒั นา และ ทีป่ รกึ ษาด้านกฎหมายและภาษอี ากร (PEFA Secretariat, 2016) ในสว่ นของขอบเขตการประเมินน้ัน การประเมนิ ตามกรอบ PEFA ไดใ้ หค้ วามสำ� คญั กบั ระบบการบรหิ ารการเงนิ การคลงั ของรฐั บาล โดยจะ ครอบคลุมระบบการบรหิ ารการเงินการคลงั ทง้ั หมดทง้ั ในภาพรวมและในส่วนยอ่ ย ไม่ว่าจะเป็นรายได้ วงจรงบประมาณ ตง้ั แต่การวางแผน การบริหาร การรายงาน และการตรวจสอบงบประมาณ โดยมี ตัวชี้วัดบางตัวท่ีออกแบบเพื่อใช้ส�ำหรับวัดปฏิสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และหนว่ ยงานในระดบั ทอ้ งถน่ิ อืน่ ๆ ท่ีให้บริการสาธารณะอีกด้วย (Public Expenditure and Financial Accountability, 2009) 2.5 องคก์ รความรว่ มมอื เพอื่ การเปดิ เผยขอ้ มลู ภาครฐั (Open Government Partnership - OGP) องคก์ รความรว่ มมอื เพอ่ื การเปดิ เผยขอ้ มลู ภาครฐั จดั ตงั้ ขนึ้ ครง้ั แรกในปี พ.ศ. 2554 โดยประเทศ สมาชกิ ผกู้ อ่ ตง้ั 8 ประเทศ ไดแ้ ก่ บราซลิ อนิ โดนเี ซยี เมก็ ซโิ ก นอรเ์ วย์ ฟลิ ปิ ปนิ ส์ อเมรกิ าใต้ สหราชอาณาจกั ร และสหรัฐอเมริกา มีวัตถุประสงค์ในการให้ค�ำมั่นที่จะปฏิรูปให้รัฐบาลมีการจัดท�ำงบประมาณ โดยมีรับผิดชอบและตอบสนองต่อประชาชนมากขึ้น (Open Government Partnership อา้ งถงึ ใน ทพิ ยศ์ รนิ ภคั ธากลุ ) โดย OGP เปน็ พนั ธกรณรี ว่ มกนั ทม่ี งุ่ เนน้ ใหร้ ฐั บาลสนบั สนนุ ความโปรง่ ใส ใหอ้ ำ� นาจ ภาคประชาชนต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน และใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ในการเพ่ิมประสิทธิภาพ การบริหารจัดการภาครัฐให้เข้มแข็งข้ึน และมีการจัดท�ำปฏิญญาการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ (Open Government Declaration) และแผนการดำ� เนนิ งานของแตล่ ะประเทศ ในการเขา้ รว่ มกบั OGP นนั้ ประเทศ ต่าง ๆ จะต้องปฏิบัติตามหลักการของรัฐบาลที่โปร่งใส โดยรบั รองปฏญิ ญาการเปดิ เผยขอ้ มลู ภาครฐั ซงึ่ การรบั รองปฏญิ ญาฉบบั นี้ นอกจากน้ี ประเทศสมาชกิ ตอ้ งยดึ มน่ั ในหลกั การทีก่ �ำหนดไวใ้ นปฏิญญาสากล ว่าด้วยสิทธิมนุษยชน อนุสญั ญาต่อตา้ นการทจุ ริตของสหประชาชาติ และตราสารระหว่างประเทศอน่ื ๆ ทเ่ี กี่ยวขอ้ งกบั สทิ ธมิ นุษยชนและธรรมาภบิ าล ปัจจุบัน OGP มีประเทศสมาชกิ จ�ำนวน 75 ประเทศ มีเป้าหมายในการผูกพนั รฐั บาลในการ สง่ เสรมิ ความโปรง่ ใส ใหอ้ ำ� นาจภาคประชาชนต่อต้านการทจุ รติ และใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีสมยั ใหม่ ในการเพิ่มประสิทธิภาพการก�ำกับดูแลภาครัฐ โดยการท�ำงานร่วมกันของผู้มีส่วนได้เสียหลายฝ่าย ควบคุมดูแลโดยคณะกรรมการ ซึ่งประกอบด้วย ผู้แทนจากภาครัฐและองค์กรภาคประชาสังคม จากประเทศสมาชกิ ดงั น้ี ประเทศสมาชกิ องคก์ รความรว่ มมอื เพอื่ การเปดิ เผยขอ้ มลู ภาครฐั รฐั บาล และภาคประชาสงั คม จะท�ำงานร่วมกันในการพัฒนาและจัดท�ำการปฏิรูปท่ีน�ำไปสู่การปรับปรุงท่ีท�ำให้รัฐบาลเปิดมากข้ึน ซ่ึงรวมถึงการเพ่ิมความโปร่งใส การเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน การก�ำจัดปัญหาคอร์รัปชัน

การประเมินความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดบั สากล : 19 ขอ้ พิจารณาเพือ่ ยกระดบั การงบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นไทย และการเสรมิ สรา้ งธรรมาภบิ าลทดี่ ี โดยประเทศสมาชกิ ตอ้ งรว่ มลงนามในปฏญิ ญาเพอ่ื การเปดิ เผยขอ้ มลู ภาครฐั ข้นั สงู (High-Level Open Government Declaration) ซึง่ หลักการส�ำคัญของปฏญิ ญา มีดงั นี้ (สำ� นักวชิ าการ สำ� นักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร, 2559) 1. ใหค้ ำ� มนั่ ในการสนบั สนนุ การเปดิ เผย และการเขา้ ถงึ ขอ้ มลู ทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั การดำ� เนนิ กจิ กรรม ของภาครัฐมากขึน้ 2. ให้ค�ำม่ันท่ีจะสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการก�ำหนดนโยบาย โดยการท�ำให้ กระบวนการกำ� หนดนโยบายมคี วามโปรง่ ใส รวมถงึ สรา้ งชอ่ งทางในการรบั ฟงั ความคดิ เหน็ จากประชาชน และเพม่ิ บทบาทของการมสี ว่ นรว่ มของภาคประชาชนในการตดิ ตามและประเมนิ ผลการดำ� เนนิ กจิ กรรม ของภาครฐั นอกจากนี้ ยงั สรา้ งกลไกทพ่ี ฒั นาความรว่ มมอื ระหวา่ งรฐั บาล องคก์ รภาคประชาสงั คม และ ภาคธุรกจิ 3. นำ� มาตรฐานระดบั สงู สดุ ของจรยิ ธรรมวชิ าชพี ดว้ ยการใหค้ ำ� มนั่ ทจ่ี ะดำ� เนนิ นโยบายตอ่ ตา้ น การคอรร์ ัปชนั กลไก และแนวทางปฏิบัตติ า่ ง ๆ ทสี่ ร้างความม่นั ใจในเรือ่ งความโปร่งใสในการบริหาร จดั การการคลงั สาธารณะ การจดั ซอ้ื จัดจ้างภาครัฐ และการสง่ เสริมหลกั นิตธิ รรม 4. ให้ค�ำม่ันท่ีจะพัฒนาวิธีการเข้าถึงข้อมูลด้วยเทคโนโลยีใหม่ ๆ ในการเปิดเผยข้อมูล สู่สาธารณะ เพ่ือเพ่ิมโอกาสในการใช้ระบบสารสนเทศร่วมกัน รวมถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน และชว่ ยทำ� ให้ประชาชนสามารถเข้าใจในส่ิงท่รี ฐั บาลทำ� ได้มากยิ่งขึ้น ท้ังน้ี องค์กรความร่วมมือเพ่ือการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐต้องให้ค�ำมั่นว่าจะปกป้ององค์กร ภาคประชาสงั คม (Civil Society Organizations (CSOs)) ในการดำ� เนนิ การเพอื่ ใหม้ คี วามโปรง่ ใส และ ตอบสนองตอ่ พลเมอื งของตนมากขน้ึ ซงึ่ องคก์ รภาคประชาสงั คมนมี้ คี วามสำ� คญั ตอ่ การบรรลวุ สิ ยั ทศั น์ ของ OGP เพ่ือสนับสนุนรัฐบาลในการด�ำเนินการตามปฏิญญา โดยได้แบ่งระดับของการให้ค�ำมั่น เป็น 4 ระดบั คือ ข้นั เริ่มต้น (Initial) ข้นั กลาง (Intermediate) ขั้นสูง (Advanced) และข้นั นวตั กรรม (innovative) เพอื่ สรา้ งกรอบการด�ำเนนิ งานทยี่ ดื หยุ่นขององค์กรภาคประชาสังคม (OGP, 2018) ส�ำหรบั ประเทศไทย คณะรฐั มนตรไี ด้มีมติเห็นชอบในการเขา้ รว่ มเป็นสมาชกิ OGP เม่อื วนั ท่ี 24 พฤศจกิ ายน พ.ศ. 2558 โดยใหก้ ระทรวงการคลงั ด�ำเนินการสมัครเข้ารว่ มเปน็ ภาคสี มาชิกความรว่ มมอื เพื่อการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ ซ่ึงจะมีการประเมินผลตามเกณฑ์การคัดเลือกเพื่อเข้าเป็นสมาชิก ทกุ ๆ ปี และเมอื่ เขา้ รว่ มเปน็ ภาคสี มาชกิ ความรว่ มมอื เพอื่ การเปดิ เผยขอ้ มลู ภาครฐั แลว้ หากมกี ารกำ� หนด เง่ือนไขหรือการด�ำเนินการใด ๆ ท่ีส่งผลให้เกิดข้อผูกพันท่ีก�ำหนดให้ต้องมีการแก้ไขกฎหมายใหม่ ใหก้ ระทรวงการคลังน�ำเสนอคณะรฐั มนตรพี จิ ารณาอกี คร้ังหนึง่ เพ่อื ใหเ้ ป็นไปตามขน้ั ตอนปฏบิ ตั เิ กี่ยวกบั หนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ ตามมติคณะรัฐมนตรีวันท่ี 24 พฤศจิกายน พ.ศ. 2558 เร่ือง การสมคั รเขา้ เปน็ ภาคสี มาชกิ ความรว่ มมอื เพอื่ การเปดิ เผยขอ้ มลู ภาครฐั โดยการประเมนิ ผลตามเกณฑ์ ดังกล่าวจะประกอบด้วย การประเมินผลการเปิดเผยข้อมูลภาครัฐ 4 ด้าน ไดแ้ ก่ ความโปรง่ ใสดา้ นการคลัง การเข้าถึงข้อมูล การเปิดเผยข้อมูลรายได้และสินทรัพย์ของเจ้าหน้าท่ีภาครัฐ และการมีส่วนร่วม ของภาคประชาชน (ไกลกอ้ ง ไวทยการ, 2559)

20 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 13 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม – มถิ ุนายน 2563) 2.6 กองทนุ การเงนิ ระหว่างประเทศ (IMF) กองทนุ การเงนิ ระหวา่ งประเทศเปน็ องคก์ รหนงึ่ ทใ่ี หค้ วามสำ� คญั กบั การเสรมิ สรา้ งความโปรง่ ใส ทางการคลงั ในระดบั สากล โดยภายหลงั จากวกิ ฤตกิ ารณท์ างการเงนิ ในเอเชยี IMF ไดเ้ ผยแพรห่ ลกั ปฏบิ ตั ิ ท่ีดีส�ำหรับความโปร่งใสทางการคลัง ตอ่ มาในปี พ.ศ. 2557 ไดม้ กี ารปรบั ปรุงหลักดังกลา่ วใหม้ ีความ ทนั สมัยและมีประสิทธภิ าพยิ่งข้ึน โดย IMF ได้ก�ำหนดหลกั ปฏิบัติทด่ี ีในด้านความโปรง่ ใสทางการคลัง ซ่ึงประกอบดว้ ย 4 เสาหลกั ของความโปร่งใส คอื (ไกลก้อง ไวทยการ, 2559) เสาหลักท่ี 1 การรายงานทางการคลงั (Fiscal Reporting) โดยใหค้ วามสำ� คัญกบั การรายงาน ข้อมูลทางการคลงั ท่ีมคี วามครอบคลมุ เชือ่ ถอื ได้ และภายในระยะเวลาท่เี หมาะสม และควรครอบคลมุ ถึงกิจกรรมทางการคลังของภาคสาธารณะ และกิจกรรมทางการคลังที่อยู่ภายใต้ภาคสาธารณะตาม มาตรฐานสากล เสาหลกั ที่ 2 กำ� หนดแนวทางปฏบิ ตั ใิ นการจดั ทำ� ประมาณการดา้ นการคลงั และการงบประมาณ (Fiscal Forecasting and Budgeting) โดยให้ความส�ำคัญกับการระบุวัตถุประสงค์ของการจัดท�ำ งบประมาณและการด�ำเนินนโยบายท่ีชัดเจน รวมถึงการคาดการณ์ทางการคลังที่มีความครอบคลุม เช่ือถอื ได้ และภายในระยะเวลาท่ีเหมาะสม เสาหลักที่ 3 ก�ำหนดแนวทางปฏิบัติในการวิเคราะห์และการบริหารจัดการความเสี่ยงทาง การคลงั (Fiscal Risk Analysis and Management) โดยใหค้ วามส�ำคญั กับการเปดิ เผยขอ้ มูล และ การวเิ คราะหค์ วามเสย่ี งทางการคลังทอ่ี าจเกิดขนึ้ โดยรวมถงึ การบรหิ ารจัดการ เสาหลักท่ี 4 ก�ำหนดแนวทางปฏิบัติให้การบริหารจัดการรายได้จากทรัพยากรธรรมชาติ (Resource Revenue Management) ต้องมุ่งเน้นความโปร่งใสในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติและ การรับรู้รายได้ท่ีเกดิ ขนึ้ ทงั้ น้ี IMF ไดก้ ำ� หนดเกณฑก์ ารประเมนิ และหลกั เกณฑใ์ นการประเมนิ ผลไว้ 3 ขนั้ คอื หลกั การ ปฏบิ ัติข้ันพืน้ ฐาน (Basic Practice) หลักการปฏิบตั ทิ ่ดี ี (Good Practice) และหลกั การปฏบิ ตั ิขน้ั สูง (Advanced Practice) ส�ำหรับประเทศไทย การยกระดับความโปร่งใสทางการคลังตามหลักสากลของ IMF ในปี พ.ศ. 2559 ไดถ้ ูกปรับปรงุ ใหด้ ขี ึ้นจากปี พ.ศ. 2550 เพอ่ื ใหส้ อดคล้องกับเกณฑ์ใหม่ของ IMF อาทิ การจดั ทำ� รายงานความเส่ียงทางการคลัง การยกระดับธรรมาภิบาลในก�ำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจ โดยให้ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นผกู้ �ำกบั ดูแล จากเดมิ ที่อยูภ่ ายใตก้ ระทรวงการคลงั และการแก้ไข เกณฑใ์ นการรายงานตน้ ทนุ การดำ� เนนิ กจิ กรรมกงึ่ การคลงั ผา่ นสถาบนั การเงนิ เฉพาะกจิ โดยจดั ทำ� บญั ชี ธุรกรรม การด�ำเนินการตามนโยบายของรัฐให้ครอบคลุมทุกกิจกรรมทั้งท่ีเป็นและไม่เป็นภาระของรัฐ รวมทั้งการยกระดับธรรมาภิบาลในการก�ำกับดูแลกองทุนนอกงบประมาณ โดยการยกเลิกพระราช บัญญัติให้อ�ำนาจกระทรวงการคลังรวมหรือยุบเลิกทุนหมุนเวียน พ.ศ. 2543 และตรากฎหมายใหม่ คือ พระราชบัญญัติบริหารทุนหมุนเวียน พ.ศ. 2558 เพื่อให้ครอบคลุมการบริหารทุนหมุนเวียน

การประเมนิ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดบั สากล : 21 ขอ้ พิจารณาเพื่อยกระดับการงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินไทย ทง้ั กระบวนการ ทง้ั น้ี เพอื่ เพม่ิ ประสทิ ธภิ าพ ลดความเสย่ี ง และเปน็ การสรา้ งธรรมาภบิ าลในการบรหิ าร จัดการ โดยในปี พ.ศ. 2559 กระทรวงการคลงั ไดต้ ง้ั คณะทำ� งานประเมนิ ความโปร่งใสทางการคลังขึน้ เพอื่ ใหห้ นว่ ยงานตา่ ง ๆ รว่ มกนั ประเมนิ ประเทศไทยในเบอื้ งตน้ ตามมาตรฐานความโปรง่ ใสทางการคลงั ใหม่ ของ IMF ใน 3 มิติแรก 36 ตวั ชี้วดั ผลการประเมินพบวา่ ประเทศไทยมตี วั ช้วี ัดอย่ใู นระดับสูง 8 ตวั ระดับดี 11 ตัว ระดบั พ้ืนฐาน 13 ตัว และระดับต�่ำกวา่ พืน้ ฐาน 4 ตัว หากค�ำนวณเป็นดัชนีความโปร่งใส ทางการคลงั โดยให้คะแนนเครือ่ งช้วี ดั ระดบั สงู ดี พืน้ ฐาน และต�ำ่ กว่าพืน้ ฐานเป็น 100 66 33 และ 0 ตามลำ� ดับ 2.7 องคก์ รเพือ่ ความโปรง่ ใสนานาชาติ (Transparency International - TI) องคก์ รเพอื่ ความโปรง่ ใสนานาชาติ (Transparency International) หรอื TI เปน็ องคก์ รพฒั นา ภาคเอกชน (NGO) ทก่ี อ่ ต้งั ขน้ึ ในปี พ.ศ. 2536 ณ กรงุ เบอร์ลิน ประเทศเยอรมนี มีภารกจิ หลกั ในการ รณรงค์ให้ประชาชนในทุกประเทศท่ัวโลกต่อต้านและไม่ยอมรับการคอร์รัปชัน โดยได้ด�ำเนินการผ่าน กิจกรรมต่าง ๆ โดยเฉพาะการจัดท�ำดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index) หรือ CPI เปน็ การจดั อนั ดับความโปร่งใสในการบริหารราชการแผ่นดนิ ของประเทศต่าง ๆ ที่เรมิ่ ทำ� กนั มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2538 ซงึ่ เป็นเรือ่ งของการประกาศภาพลกั ษณแ์ ละระดับความโปร่งใสของทุกประเทศ ผ่านทั้งการประเมินจากภายนอก การส�ำรวจประสบการณ์ และการส�ำรวจความเห็นของบุคคลทั่วไป ปัจจบุ นั มีเครือข่ายใน 120 ประเทศท่ัวโลก ท้ังนี้ CPI เปน็ การ “ส�ำรวจผลสำ� รวจ” โดยน�ำขอ้ มลู ตลอดจนความคดิ เหน็ ของนักธุรกจิ และ ส่ือมวลชนท่ีจัดท�ำโดยหน่วยงานต่าง ๆ มาจัดท�ำเป็นดัชนีเดียว ท้ังนี้ เม่ือเริ่มต้นการจัดท�ำ CPI นั้น TI ใช้ผลสำ� รวจจากชุดขอ้ มลู ท้งั สิน้ 7 ชดุ และค่อย ๆ เพ่ิมขน้ึ จนเปน็ 13 ชุด ซ่งึ แตล่ ะประเทศอาจใช้ ผลการส�ำรวจท่ีแตกต่างกันออกไป แต่จะต้องใช้ข้อมูลจากผลส�ำรวจอย่างน้อย 3 ชุดขึ้นไป (อิสร์กุล อณุ หเกต,ุ 2561) สำ� หรับเกณฑห์ รอื ตัวชว้ี ัดการประเมินความโปร่งใสในงบประมาณของ TI ถกู บรรจุ อยู่ในตัวชี้วดั ชดุ ท่ี 4 Economist Intelligence Unit Country Risk Service เป็นเกณฑต์ รวจสอบ ความโปร่งใสในการจัดสรรและใช้จ่ายงบประมาณ และการมีหน่วยงานที่เป็นอิสระเพื่อตรวจสอบ การปฏบิ ตั งิ านของผ้มู อี ำ� นาจ โดยมรี ายละเอียดดงั ต่อไปนี้ (Transparency International, 2018) 1. มขี ้นั ตอนและความรบั ผดิ ชอบท่ีชดั เจนเกีย่ วกบั การจดั สรร และการใชง้ บประมาณหรอื ไม่ 2. มีการทุจริตงบประมาณโดยรัฐมนตรหี รอื เจ้าหนา้ ท่ขี องรัฐ โดยมีวัตถปุ ระสงคท์ างการเมือง ไมว่ า่ ในกรณีประโยชนส์ ว่ นตวั หรอื ประโยชนข์ องพรรคการเมอื งหรอื ไม่ 3. มีงบประมาณพิเศษทีไ่ มอ่ ย่ใู นความดูแลของหนว่ ยงานของรฐั หรือไม่ 4. มีการใชท้ รัพยากรสาธารณะในทางที่ผิดหรือไม่ 5. มขี ้าราชการระดบั สงู ทไ่ี ด้รบั การแต่งต้ังโดยตรงจากรัฐบาลหรือไม่ 6. มีองค์กรอสิ ระที่ตรวจสอบการจัดการดา้ นงบประมาณหรอื ไม่

22 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีที่ 13 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม – มถิ นุ ายน 2563) 7. มีองค์กรตุลาการซ่ึงมีความเป็นอิสระ มีอ�ำนาจในการตัดสินรัฐมนตรีหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ในเรอื่ งการกระทำ� ละเมิดหรือไม่ 8. มีธรรมเนยี มการจา่ ยสินบนหรอื ไม่ ตามท่ไี ด้กลา่ วไปในขา้ งตน้ แลว้ วา่ การประเมนิ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณตามดัชนตี ัวชี้วดั ของ CPI นน้ั ตอ้ งมีการสำ� รวจ (ภักดี โพธศิ ิร,ิ 2561) ทั้งน้ี TI ได้จัดท�ำดชั นกี ารรับรกู้ ารทุจริตหรือ CPI มกี ารวดั ได้คา่ คะแนนต้งั แต่ 0 - 100 โดยหากมคี า่ CPI สงู ประเทศมีความโปร่งใสมาก คอรร์ ัปชันต่ำ� หากค่า CPI ต่�ำ ประเทศมีความโปรง่ ใสน้อย คอรร์ ัปชนั สงู โดยดัชนีการรบั รูก้ ารทจุ รติ ในปี พ.ศ. 2562 จากผลการจัดอันดับพบว่า ประเทศไทยได้คะแนน 36 คะแนน จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน เช่นเดียวกับในปี พ.ศ. 2562 และอยู่ในอันดับที่ 101 จาก 180 ประเทศทั่วโลก (Transparency International, 2018) 3. งบประมาณแบบมสี ว่ นรว่ ม : นวตั กรรมในการสรา้ งความโปรง่ ใสทางการคลงั ขององคก์ รปกครอง สว่ นทอ้ งถน่ิ งบประมาณ คือรายงานที่เป็นตัวเลขซ่ึงคาดการณ์ระดับกิจกรรมท่ีเกิดขึ้นหรือระดับกิจกรรม ที่ต้องการ ซ่ึงงบประมาณมีความเกี่ยวข้องกับเหตุการณ์ท่ีเกิดข้ึนในอนาคต เป้าหมายของงบประมาณคือ การคาดคะเนถึงกจิ กรรมท่จี ะเกิดข้ึนในอนาคต นอกจากน้ี ยังมีการใหค้ �ำนยิ ามของ “งบประมาณ” ไวว้ า่ การประมาณรายรับและรายจ่าย ในแง่ของบัญชี งบประมาณเป็นการแสดงรายรับรายจ่ายในแง่ของ แผนงาน เป็นแผนงานการใช้จ่ายทรัพยากรของรัฐในการด�ำเนินการใด ๆ เพ่ือให้บรรลุวัตถุประสงค์ ทก่ี ำ� หนดไวใ้ นชว่ งระยะเวลาหนงึ่ ดงั นน้ั งบประมาณจงึ เปน็ ทรพั ยากรการบรหิ ารเพอ่ื สนบั สนนุ ใหร้ ฐั บาล สามารถบริหารประเทศได้อย่างบรรลุเป้าหมาย โดยอาจพิจารณางบประมาณได้ในบทบาทท่ีต่างกัน 3 บทบาท ได้แก่ บทบาทด้านเศรษฐกิจ งบประมาณเป็นเครื่องมือในการควบคุมภาวะเศรษฐกิจ ของประเทศในรูปของนโยบายการคลัง บทบาทด้านการบริหาร งบประมาณเป็นเคร่ืองมือส�ำคัญ ในการบริหารประเทศ และบทบาทดา้ นการเมือง สำ� หรบั การมสี ว่ นรว่ มในกระบวนการงบประมาณ (Budget Participation) ขององคก์ รปกครอง ส่วนท้องถิ่นไทย ในปัจจุบันได้น�ำรูปแบบงบประมาณแบบมีส่วนร่วม (Participatory Budgeting) ซงึ่ เปน็ นวตั กรรมดา้ นงบประมาณทไ่ี ดร้ บั ความนยิ มและแพรห่ ลายในประเทศตา่ ง ๆ ทว่ั โลก ไมว่ า่ จะใน ทวีปอเมริกาใต้ ยุโรป เอเชีย อเมริกาเหนือ แอฟริกา และตะวันออกกลาง ซึ่งในปัจจุบันมีประเทศ ท่ีใช้งบประมาณแบบมีส่วนร่วมมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ โดยในส่วนน้ีจะได้กล่าวถึงความหมายของ งบประมาณแบบมีส่วนรว่ ม และระบบแบบมสี ่วนร่วมในการงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ

การประเมินความโปร่งใสทางงบประมาณในระดับสากล : 23 ข้อพิจารณาเพอื่ ยกระดบั การงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นไทย 3.1 ความหมายของงบประมาณแบบมีส่วนร่วม คำ� นยิ ามและความหมายของ “งบประมาณแบบมสี ว่ นร่วม” มีความแตกตา่ งกันไปตามพ้ืนท่ี เชน่ ในประเทศบราซิล ซ่งึ เปน็ ประเทศต้นแบบของการจดั ทำ� งบประมาณแบบมสี ว่ นรว่ ม มีผู้นำ� เสนอ ค�ำจ�ำกัดความเชิงทฤษฎีท่ีมีความชัดเจนและน�ำไปประยุกต์ใช้กับกรณีศึกษาของประเทศบราซิลไว้ว่า งบประมาณแบบมีส่วนร่วม คือ กระบวนการทางตรงซึ่งเป็นไปด้วยความสมัครใจ มีความเป็น ประชาธิปไตย และเป็นสากล ซ่ึงประชาชนสามารถหารือ ถกเถียง และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ในการจัดล�ำดับความส�ำคัญของการใช้จ่ายและการควบคุมการจัดการของรัฐบาลและการก�ำหนด นโยบายสาธารณะ งบประมาณแบบมีส่วนรว่ มเปน็ การสร้างรูปแบบของประชาธปิ ไตยแบบมีสว่ นร่วม ของภาคประชาชน เป็นการผสมผสานระหว่างประชาธิปไตยทางตรงกับประชาธิปไตยก่ึงทางตรงกับ ประชาธปิ ไตยแบบตัวแทน (UN-Habitat, 2004) ระบบงบประมาณแบบมสี ว่ นรว่ มจงึ เปน็ การสะทอ้ นถงึ หลกั การประชาธปิ ไตยทางตรงผา่ นระบบ งบประมาณ เป็นการเปดิ โอกาสใหป้ ระชาชนสว่ นใหญ่ไดม้ ีโอกาสในการเรียนรเู้ ก่ยี วกับการด�ำเนินงาน ของรฐั บาล อกี ทงั้ เปน็ การแลกเปลย่ี นความคดิ เหน็ การโตแ้ ยง้ และการโนม้ นา้ วในการจดั สรรทรพั ยากร สาธารณะ และเปน็ เครอื่ งมอื สำ� หรบั การศกึ ษา การสรา้ งความผกู พนั การเสรมิ สรา้ งพลงั ใหแ้ กป่ ระชาชน ท�ำให้เกิดการบริหารจัดการที่ดี มีความเข้มแข็งมากข้ึน นอกจากนี้ ระบบงบประมาณแบบมีส่วนร่วม ยังช่วยส่งเสริมความโปร่งใสและความพร้อมรับผิด อันจะส่งผลในการลดความไม่มีประสิทธิภาพ ลดการผูกขาดอ�ำนาจของกลุ่มผู้มีอ�ำนาจ รวมถึงระบบอุปถัมภ์และการคอร์รัปชันด้วย (ทิพวรรณ หล่อสวุ รรณรตั น,์ 2556: 9-39) ดังนนั้ ระบบงบประมาณแบบมีสว่ นร่วมซึ่งเป็นกระบวนการตดั สนิ ใจที่ ประชาชนไดแ้ ลกเปลย่ี นความคดิ เหน็ เกยี่ วกบั การจดั ทำ� งบประมาณนี้ จงึ เปน็ การเปดิ โอกาสใหป้ ระชาชน ได้มบี ทบาทในการตดั สนิ ใจในการใช้งบประมาณในสังคมประชาธิปไตย จากค�ำจ�ำกัดความที่นิยามมาแล้วในข้างต้น สามารถสรุปความหมายของงบประมาณแบบมี สว่ นรว่ มไดว้ า่ หมายถงึ กระบวนการซงึ่ ประชาชนมสี ว่ นรว่ มในการตดั สนิ ใจในกระบวนการงบประมาณ ในการก�ำหนดกติกา การจัดล�ำดับความส�ำคัญ และการติดตามผลการจัดท�ำงบประมาณ โดยจะได้ กลา่ วถงึ การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการงบประมาณขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ในลำ� ดบั ถดั ไป 3.2 การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดตั้งข้ึนภายใต้หลักการกระจายอ�ำนาจในการจัดท�ำบริการ สาธารณะ การส่งเสริมประชาธิปไตยจากภาคประชาชน และการด�ำเนินงานท่ีสอดคล้องกับความ ตอ้ งการของประชาชนในท้องถ่นิ ดังน้ัน เพ่อื ให้บรรลวุ ตั ถปุ ระสงคข์ องการกระจายอำ� นาจ ภารกจิ และ หนา้ ที่ จงึ ตอ้ งใหค้ วามเปน็ อสิ ระทางการคลงั แกท่ อ้ งถน่ิ เพอื่ เปน็ เครอ่ื งมอื ในการบรรลเุ ปา้ หมายดงั กลา่ ว ดงั นัน้ “หลักความเป็นอิสระทางการคลงั ของทอ้ งถน่ิ ” ก�ำหนดใหก้ ารบรหิ ารงบประมาณ การเงิน และ การคลังขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินมคี วามเปน็ อสิ ระ สอดคลอ้ งกบั หลกั การกระจายอำ� นาจ โดย ระบบการคลังและการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจึงประกอบด้วยหลายส่วนส�ำคัญ กล่าวคอื ระบบรายได้และการจัดการรายจ่าย หรือที่เรยี กว่า ระบบการจดั ทำ� งบประมาณของตนเอง

24 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ี่ 13 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม – มถิ นุ ายน 2563) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2560 บญั ญตั ิรับรองความเปน็ อิสระดา้ นการเงนิ การคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยก�ำหนดให้ตรากฎหมาย 2 ฉบับ ได้แก่ 1) กฎหมาย กำ� หนดแผนขน้ั ตอนการกระจายอำ� นาจใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ในกรณนี หี้ มายถงึ พระราชบญั ญตั ิ ก�ำหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอ�ำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ออกโดย อาศัยอ�ำนาจตามความในมาตรา 284 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีสาระส�ำคัญในการกระจายอ�ำนาจทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยบัญญัติไว้ใน หมวด 3 การจดั สรรสดั สว่ นภาษแี ละอากร มาตรา 23-26 โดยกำ� หนดใหอ้ งค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ รูปแบบ ต่าง ๆ มีเงินรายได้จากภาษอี ากร ค่าธรรมเนยี มและเงนิ รายได้ 2) กฎหมายรายไดข้ ององคก์ รปกครอง ส่วนท้องถิน่ ซงึ่ รัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช 2560 มาตรา 250 วรรคสี่ ได้ก�ำหนด ใหร้ ฐั ตอ้ งดำ� เนนิ การใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ มรี ายไดข้ องตนเองโดยจดั ระบบภาษหี รอื การจดั สรร ภาษที เ่ี หมาะสม รวมทง้ั สง่ เสรมิ และพฒั นาการหารายไดข้ ององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ซงึ่ การบญั ญตั ิ กฎหมายในเรอ่ื งดงั กลา่ วมานี้ ตอ้ งใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ มอี สิ ระในการบรหิ าร การจดั ทำ� บรกิ าร สาธารณะ การเงนิ และการคลงั ทง้ั น้ี การกำ� กบั ดแู ลองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ตอ้ งทำ� เพยี งเทา่ ทจ่ี ำ� เปน็ เพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และเพื่อ เป็นการป้องกันการทุจริต และการก�ำกับให้การใช้จ่ายเงินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ค�ำนึงถึง ความเหมาะสม และความแตกต่างหลากหลายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ รวมท้ัง ต้องมีบทบัญญัตเิ กย่ี วกบั การป้องกนั การขดั กนั แหง่ ผลประโยชน์ดว้ ย ส�ำหรับระบบการจัดท�ำงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินนั้น ปัจจุบันได้น�ำระบบ งบประมาณแบบมสี ว่ นรว่ มเขา้ มาเปน็ สว่ นสำ� คญั ในการจดั ทำ� งบประมาณขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ เพอื่ ใหก้ ารจดั ทำ� งบประมาณสอดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการของประชาชน และเปน็ ไปตามแผนการพฒั นา ของท้องถ่ิน ในการน้ี กระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือกระทรวงมหาดไทย ท่ี มท 0810.2/ว 4298 ลงวนั ท่ี 19 ธนั วาคม 2548 กำ� หนดแนวทางปฏบิ ตั ใิ นการจดั ทำ� แผนการดำ� เนนิ งานขององคก์ รปกครอง สว่ นท้องถนิ่ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าดว้ ยการจัดทำ� แผนพฒั นาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2548 โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจัดท�ำแผนการด�ำเนินงานตามระเบียบกระทรวง มหาดไทยฯ ข้อ 26 และ 27 เป็นไปในแนวทางเดยี วกัน จึงได้กำ� หนดข้ันตอนการจัดท�ำแผนการดำ� เนินงาน โดยให้คณะกรรมการสนับสนุนการจัดท�ำแผนพัฒนาท้องถ่ินรวบรวมแผนงาน โครงการพัฒนาของ เทศบาล หน่วยราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค รฐั วิสาหกิจและหน่วยงานอนื่ ๆ ท่ดี �ำเนินงานในพื้นท่ี แล้วจัดท�ำร่างแผนการด�ำเนินงานเสนอคณะกรรมการพัฒนาท้องถิ่น จากน้ันให้คณะกรรมการพัฒนา ท้องถิ่นพิจารณาร่างแผนการด�ำเนินงานแล้วเสนอไปยังผู้บริหารท้องถิ่นเพื่อประกาศเป็นแผน การดำ� เนนิ งาน และกำ� หนดใหต้ อ้ งปดิ ประกาศแผนการดำ� เนนิ งานภายในสบิ หา้ วนั นบั แตว่ นั ทปี่ ระกาศ และต้องปิดประกาศไวอ้ ยา่ งนอ้ ยสามสิบวันเพอ่ื ให้ประชาชนในทอ้ งถ่นิ ไดร้ ับทราบโดยทวั่ กนั

การประเมนิ ความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดับสากล : 25 ขอ้ พจิ ารณาเพ่อื ยกระดับการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ ไทย นอกจากนี้ เพ่ือให้การจัดท�ำงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน มีประสิทธิภาพ ตอบสนองต่อความต้องการและแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนได้อย่างมี ประสิทธิผล โดยมเี ป้าหมายในการสร้างความผาสกุ ความสงบ ปลอดภัย รวมท้งั ความเป็นอยู่ท่ีดีของ ประชาชน ตามแนวนโยบายของรฐั บาลและกระทรวงมหาดไทย กรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถนิ่ จงึ ได้ ใช้อ�ำนาจตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2541 ข้อ 4 จัดท�ำแนวทางการจัดท�ำงบประมาณและซักซ้อมแนวทางการจัดท�ำงบประมาณ รายจ่ายประจ�ำปีเพ่ือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือเป็นแนวทางปฏิบัติในการจัดท�ำงบประมาณ และการด�ำเนินการดา้ นงบประมาณเปน็ ตัวอย่างในหนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0808.2/ว 3028 ลงวันที่ 6 มิถุนายน 2561 เร่อื ง ซกั ซอ้ มแนวทางการจัดท�ำงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยมีข้อก�ำชับสั่งการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ถือปฏิบัติ โดยในเร่ืองที่เกี่ยวข้องกับการตั้งงบประมาณด้านรายรับจากรายได้ท่ีจัดเก็บเองขององค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ นนั้ ใหใ้ ชแ้ ผนพฒั นาทอ้ งถนิ่ เปน็ แนวทางในการจดั ทำ� งบประมาณตามแนวทางการ จัดทำ� งบประมาณรายจา่ ยประจ�ำปีงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ ทั้งน้ี เพอื่ ใหก้ ารจัดทำ� งบประมาณได้สะท้อนต่อความต้องการของประชาชน เป็นไปตามแผนพัฒนาท้องถิ่นท่ีเกิดจากกลไก การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนดังท่ไี ด้กล่าวมาแลว้ กอ่ นหนา้ นี้ ภายหลังกระบวนการจัดท�ำงบประมาณเสร็จสิ้น เพ่ือให้การใช้เงินงบประมาณขององค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ เปน็ ไปโดยถกู ตอ้ งตามระเบยี บ กฎหมาย และวตั ถปุ ระสงคข์ องงบประมาณ จงึ เปน็ หน้าทแ่ี ละอ�ำนาจในการตรวจสอบของส�ำนกั งานการตรวจเงินแผน่ ดิน ซงึ่ ส่วนใหญเ่ ปน็ การตรวจสอบ ภายหลังการจ่ายเงินงบประมาณ ซึ่งท�ำให้ไม่ส่งผลด้านป้องกันเท่าท่ีควร อย่างไรก็ดี นอกจากกลไก การตรวจสอบโดยองคก์ รตรวจสอบของรฐั แลว้ การตรวจสอบทส่ี ำ� คญั คอื การตรวจสอบโดยภาคประชาชน แตต่ ามขอ้ เทจ็ จรงิ พบวา่ ยงั ขาดกลไกการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในขน้ั ตอนดงั กลา่ ว ทง้ั น้ี เนอื่ งมาจาก ความกังวลในการเข้ามามีบทบาทในการตรวจสอบ ความเกรงกลัวต่ออิทธิพลทางการเมืองในท้องถิ่น และยังพบว่าขาดกลไกในการค้มุ ครองผใู้ ห้ขอ้ มลู แจง้ เบาะแส และกระบวนการที่ใช้ระยะเวลานาน จากท่กี ลา่ วมาขา้ งตน้ จะเหน็ ได้ว่า องคก์ รระหว่างประเทศหลายองคก์ รและประเทศตา่ ง ๆ ไดม้ ี แนวทางในการพฒั นาตวั ชว้ี ดั การประเมนิ ความโปรง่ ใสในการจดั ทำ� งบประมาณรว่ มกนั และกำ� หนดให้ เป็นแนวทางในการปฏิบัติ โดยมีวัตถุประสงค์ร่วมกันในการเสริมสร้างธรรมาภิบาลในการจัดท�ำ งบประมาณของภาครฐั เพอื่ ให้กระบวนการงบประมาณมคี วามโปร่งใส ตรวจสอบได้ และสง่ ผลให้เกิด ความคมุ้ คา่ ในการใชจ้ า่ ยงบประมาณตามวตั ถปุ ระสงคอ์ ยา่ งแทจ้ รงิ สำ� หรบั ของประเทศไทย ไดน้ ำ� หลกั ความโปรง่ ใสในการงบประมาณเขา้ มาพฒั นาเครอ่ื งมอื ในการงบประมาณในขนั้ ตอนตา่ ง ๆ ทง้ั ในระดบั ชาติ และในระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ส�ำหรับความโปร่งใสทางงบประมาณขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นน้ันพบว่า ได้มีการพัฒนาหลักเกณฑ์ ตัวช้ีวัดต่าง ๆ เพื่อสร้างความโปร่งใสในการบริหาร งานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การสร้างกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน

26 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 13 ฉบับท่ี 1 (มกราคม – มิถุนายน 2563) ทมี่ คี วามชดั เจนมากขนึ้ ทง้ั ในขน้ั ตอนในการจดั ทำ� งบประมาณทตี่ อ้ งมแี ผนพฒั นาทอ้ งถน่ิ รวมไปถงึ การ ใช้งบประมาณ และกลไกการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณ แต่อย่างไรก็ดี ยังพบว่ากระบวนการ มีส่วนร่วมในขั้นตอนต่าง ๆ ยังอยู่ในการด�ำเนินการในระยะเริ่มต้นตามกฎหมายและหนังสือของ กระทรวงมหาดไทย แต่การมีส่วนร่วมที่แท้จริงของประชาชนและภาคประชาสังคมยังคงมีข้อจ�ำกัด และยังขาดเครื่องมือในการประกันการเข้ามามีบทบาทของภาคประชาชน รวมท้ังความต่ืนตัว ของประชาชนในทอ้ งถนิ่ ดงั นนั้ จงึ มคี วามจำ� เปน็ อยา่ งยง่ิ ทใี่ นระยะแรกเรมิ่ นห้ี นว่ ยงานภาครฐั ทเี่ กยี่ วขอ้ ง จะต้องคอยเป็นผู้ผลักดันและช่วยเหลือในขั้นตอนการมีส่วนร่วมในทุกระดับ ต้ังแต่การให้ข้อมูลที่ ครบถว้ น เขา้ ถงึ และเขา้ ใจไดง้ า่ ย และปลอดภยั รวมทง้ั กระตนุ้ เตอื นและสรา้ งจติ สำ� นกึ สาธารณะในการ เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการในท้องถ่ิน และไม่เกรงกลัวต่อการท�ำหน้าท่ีเป็นผู้มีส่วนร่วมใน กระบวนการตรวจสอบ อกี ทง้ั รฐั ตอ้ งสรา้ งมาตรการและกลไกทนี่ า่ เชอ่ื ถอื และปกปอ้ งคมุ้ ครองการเขา้ มา มีส่วนร่วมของประชาชนในทุกระดับ ในขณะท่ีส่วนกลางและส่วนภูมิภาคจะต้องเป็นตัวอย่างให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการปฏิบัติงานท่ีดี มีธรรมาภิบาล โดยเฉพาะอย่างย่ิงการร่วมกันเป็น เครือข่ายการพัฒนาหลักความโปร่งใสในการงบประมาณ และส่งเสริม ผลักดันให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ินน�ำระบบงบประมาณแบบมีส่วนร่วมเข้ามาใช้ในกระบวนการงบประมาณอย่างมี ประสทิ ธภิ าพ อนั จะสง่ ผลใหป้ ระชาชนในทอ้ งถน่ิ เขา้ มารว่ มในกระบวนการงบประมาณตงั้ แตก่ ารจดั ทำ� งบประมาณ และการบริหารงบประมาณ ท้ังน้ี สอดคล้องกับการให้ความส�ำคัญของความโปร่งใสใน งบประมาณตามกรอบการประเมนิ สากล ยงั ผลใหก้ ารงบประมาณของทอ้ งถนิ่ เปน็ ไปดว้ ยความโปรง่ ใส ตรวจสอบได้ และบรรลุเปา้ หมายในการพฒั นาองค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ อย่างแทจ้ ริง เอกสารอ้างอิง ไกลก้อง ไวทยการ. (2559). Open Government Summit. Retrieved from https://socialtech. or.th/post/open-government-summit-2016-1?. ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์. (2556). งบประมาณแบบมีส่วนร่วม: บทเรียนจากต่างประเทศและ ความทา้ ทายส�ำหรบั ประเทศไทย. วารสารการจดั การภาครัฐและภาคเอกชน ปีท่ี 20 ฉบับท่ี 1. หน้า 9 - 39. ทิพย์ศริน ภัคธากุล. (2559). การเปิดเผยขอ้ มูลภาครัฐสู่การเปน็ รัฐบาลแบบเปดิ นวตั กรรมการบรหิ าร ราชการแผ่นดนิ ยคุ ดจิ ทิ ลั ของประเทศ. หน้า 2 - 12. ธนากร ไพรวรรณ.์ (2559). ความโปรง่ ใสทางการคลงั . การคลงั ปรทิ ศั น์ ฉบบั ท่ี 9/2559. สำ� นกั นโยบาย การคลงั . หนา้ 1 - 3. ธนาคารโลก (World Bank). (2552). กรอบความรบั ผิดชอบดา้ นการเงนิ การคลังสาธารณะ (Public Financial Management Report). การประเมินกระบวนการบริหารการเงินการคลัง สาธารณะ. หนา้ 3 - 9.

การประเมนิ ความโปร่งใสทางงบประมาณในระดับสากล : 27 ข้อพิจารณาเพื่อยกระดบั การงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย ภักดี โพธิศิริ. (2561). ITA ss2: การยกระดับธรรมาภิบาลในระดับสากล (กรณีการยกระดับดัชนี การรบั รกู้ ารทจุ รติ ของประเทศไทย), สบื คน้ จาก http://www.nacc.go.th/images/article/ freetemp/article_20180920073856.pdf. วาทินี นุชเล็ก. มาตรการในการควบคุมการด�ำเนินกิจกรรมก่ึงการคลังผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ. สืบค้นจาก http://web.krisdika.go.th/pdfPage.jsp?type=act&actCode=13473. หนา้ 7. ศูนย์บริการข้อมูลเศรษฐกิจระหว่างประเทศ. องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา. สืบค้นจาก http://www.mfa.go.th/business/th/cooperation/252. ศาสตรา สุดสวาท และฐิติมา ชูเชิด. (2560). การประเมินความโปร่งใสในทางงบประมาณตามหลัก สากลเพื่อส่งเสริมความย่ังยืนทางการคลังของไทย. ส�ำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย. หนา้ 4 - 5. สมศักดิ์ สามัคคีธรรม. (2560). Open Budget: The Political Economy of Transparency, Participation, and Accountability. วารสารพัฒนาสงั คม ปที ่ี 19 ฉบับที่ 2. หนา้ 153 - 159. ส�ำนักวิชาการ ส�ำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. (2559). การสร้างความโปร่งใสในหน่วยงาน ภาครัฐ. หน้า 1 - 6, สืบคน้ จาก http://drmlib.parliament.go.th/securepdf/p_521018.pdf อิสร์กุล อุณหเกตุ. (2561). ดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชัน: ความเข้าใจผิดและความคาดหวังของ ป.ป.ช.. สืบค้นจาก https://www.the101.world/corruption-perception-index/. Brendan Halloran. (2016) . The Art Of Citizen-Led Accountability: Five Take Aways From The World Bank’s Global Partnership For Social Accountability Forum. Retrieved from https://www.internationalbudget.org/2016/06/citizen-led-accountability- gpsa-forum/. Global Initiative for Fiscal Transparency. High-Level Principles on Fiscal Transparency. Participation and Accountability. Retrieved from http://www.fiscaltransparency. net/ft_principles/ Global Initiative for Fiscal Transparency. (2015). Principles of Public Participation in Fiscal Policies. Retrieved from http://www.fiscaltransparency.net/pp_principles/. International Budget Partnership. (2019). Open Budget Survey. Thailand. Retrieved from https://www.internationalbudget.org/sites/default/files/country- surveys-pdfs/2019/open-budget-survey-thailand-2019-en.pdf International Monetary Fund. (2007). Manual on Fiscal Transparency. Retrieved from https://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf

28 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ่ี 13 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม – มิถุนายน 2563) Kopitz, Craig. (1998) . Transparency In Government Operations. International Monetary Fund, Washington DC. OECD. (2015). Recommendation of The Council on Budgetary Governance . Retrieved from http://www.oecd.org/gov/budgeting/Recommendation-of-the- Council-on-Budgetary-Governance.pdf. OGP. (2018). The Guide to Opening Government: An Enabling Environment for Civil Society Organizations. Retrieved from https://www.opengovpartnership.org/ documents/the-guide-to-opening-government-an-enabling-environment-for- civil-society-organizations. Open Government Partnership. Open Government Declaration. Retrieved from https:// www.opengovpartnership.org/process/joining-ogp/open-government- declaration/ Organization for Economic Co-operation and Development. (2014). Draft Recommendation of the OECD Council on the Principles of Budgetary Governance. Organization for Economic Co-operation and Development. (2002). OECD Best Practices for Budget Transparency. Paolo De Renzio, Harika Masud. (2011). Measuring And Promoting Budget Transparency: The Open Budget Index As A Research And Advocacy Tool, Governance pp. 607 - 616. Retrieved from https://www.internationalbudget.org/publications/ measuring-and-promoting-budget-transparency-the-open-budget- index-and-a-research-and-advocacy-tool/. PEFA Secretariat. (2016). Framework for assessing public financial management. Retrieved from http://pefa.org/sites/default/files/PEFA_2016_Framework_Final_ WEB_0.pdf. PEFA. (2016). Framework. Retrieved from https://www.pefa.org/resources/ pefa-2016-framework. Public Expenditure and Financial Accountability. (2009). Retrieved from http://www. pefa.org/sites/default/files/assements/comments/TH-Oct09-PFMPR-Public.pdf. The International Budget Partnership (IBP). (2011). What Should Citizen Participation in The Budget Process Look Like. Retrieved from https://www.international budget.org/2011/05/what-should-citizen-participation-in-the-budget-process- look-like/

การประเมินความโปรง่ ใสทางงบประมาณในระดับสากล : 29 ขอ้ พิจารณาเพอ่ื ยกระดบั การงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นไทย The International Budget Partnership (IBP). (2016). Brendan Halloran, The Art Of Citizen-Led Accountability: Five Take Aways From The World Bank’s Global Partnership For Social Accountability Forum. Retrieved from https://www. internationalbudget.org/2016/06/citizen-led-accountability-gpsa-forum/ The International Budget Partnership (IBP). (2017) . Participation Budgeting: Democracy in Action. Retrieved from https://www.internationalbudget.org/2017/08/ participatory-budgeting-democracy-in-action/ The International Budget Partnership (IBP). (2017). Open Budget Survey 2017 (Transparency). Retrieved from https://www.internationalbudget.org/wp- content/uploads/thailand-open-budget-survey-2017-summary.pdf Transparency International. (2018). Source Description. Retrieved from https://www. transparency.org/cpi-2018. Transparency International. (2019). Corruption Perceptions Index 2019. Retrieved from https://www.transparency.org/cpi2019?/news/feature/cpi-2019. UN-HABITAT, 2004, 72 Frequently Asked Question about Participatory Budgeting. Retrieved from https://scarp.ubc.ca/sites/scarp.ubc.ca/files/72%20questions%20asked% 20about%20participatory%20budgeting.pdf.

30 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีที่ 13 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มิถนุ ายน 2563) ปัญหาการตรวจสอบการใชอ้ ำ�นาจชมี้ ลู ความผดิ ทางวนิ ัย ของคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติโดยศาลปกครอง The Problems on the Scrutiny of Exercise Power of the National Anti-Corruption Commission (NACC) to Identify Prima Facie Disciplinary Offence by the Judgment of the Administrative Court กฤษณี มหาวริ ฬุ ห์ I Krisanee MahaviruhnI 1. ความเปน็ มาของคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ จัดตั้งข้ึนภายใตบ้ ทบญั ญตั ขิ องรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540 ตอ่ เนอ่ื งมาจนรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 เพ่ือแก้ไขปัญหาการทุจริตของนักการเมือง ผู้บริหารระดับสูง ตลอดจนเจา้ หน้าทข่ี องรัฐทส่ี ง่ั สมมาเปน็ เวลายาวนาน และยงั ไมส่ ามารถใชม้ าตรการทางกฎหมายหรือ กลไกและระบบควบคุมตรวจสอบปกติแก้ไขปัญหาได้ หากวิเคราะห์ถึงมาตรการทางกฎหมาย ในการควบคุมตรวจสอบที่ผ่านมา มี 2 รปู แบบ คอื การควบคุมตรวจสอบจากผู้มอี �ำนาจบงั คบั บญั ชา เจ้าหนา้ ทขี่ องรัฐในหน่วยงานของรฐั นัน้ ๆ โดยตรง และการควบคมุ ตรวจสอบโดยองค์กรจากภายนอก คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาตเิ ปน็ องค์กรอสิ ระทมี่ หี น้าท่ีและอ�ำนาจในการ ควบคุมตรวจสอบการทุจริตโดยเฉพาะ ในฐานะท่ีเป็นองค์กรตรวจสอบจากภายนอก แต่ที่ผ่านมา ก็ยงั ไมส่ ามารถแกไ้ ขปญั หาการทจุ รติ ใหเ้ ป็นไปตามเป้าหมายได้ 2. หน้าท่ีและอ�ำนาจของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติที่ส�ำคัญ ในกฎหมายปัจจบุ ัน รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 234 (2) บญั ญัตใิ หห้ น้าทีแ่ ละอ�ำนาจ แกค่ ณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตใิ นการไตส่ วนและวนิ จิ ฉยั เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทกุ คนทถี่ กู กลา่ วหาในการกระทำ� ความผดิ 4 ฐานความผดิ ไดแ้ ก่ ฐานรำ่� รวยผดิ ปกติ ฐานทจุ รติ ตอ่ หนา้ ที่ และฐานกระทำ� ความผิดตอ่ ต�ำแหน่งหนา้ ทร่ี าชการ หรอื ฐานกระท�ำความผิดต่อต�ำแหนง่ หนา้ ทใ่ี นการ ยุติธรรมและให้ด�ำเนินการต่อไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและ I นกั ศึกษาระดบั มหาบัณฑติ สถาบันบัณฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร์ I Graduate Student, National Institute of Development Administration ไดร้ บั บทความ 27 พฤศจกิ ายน 2562 แก้ไขปรับปรงุ 2 มกราคม 2563 อนุมัตใิ ห้ตีพิมพ์ 14 พฤษภาคม 2563

ปัญหาการตรวจสอบการใช้อ�ำ นาจช้ีมูลความผิดทางวนิ ยั 31 ของคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติโดยศาลปกครอง ปราบปรามการทุจริต ซึ่งปัจจุบันได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 อันเป็นกฎหมายท่ีพัฒนาต่อเนื่องมาจากพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 บทบัญญัติในพระราชบัญญัติ ฉบบั ใหมเ่ นน้ ยำ้� เจตนารมณข์ องกฎหมายวา่ ตอ้ งการใหค้ ณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตเิ ปน็ องคก์ รหลกั ในการรบั ผดิ ชอบปญั หาการทจุ รติ เชน่ มาตรา 28 (2) บญั ญตั ใิ หค้ ณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีหน้าท่ีและอ�ำนาจในการไต่สวนและวินิจฉัย ว่าเจ้าหน้าที่ ของรัฐร่�ำรวยผิดปกติ กระท�ำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าท่ี หรือกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ี ราชการ หรือความผดิ ตอ่ ต�ำแหนง่ หน้าทใี่ นการยตุ ธิ รรม โดยการด�ำเนนิ การกับเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั จะเป็น ไปตามท่ีบญั ญัติไวใ้ นมาตรา 90 – 101 มาตรา 90 ใหอ้ �ำนาจคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ แหง่ ชาตสิ ง่ั ใหเ้ จา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ผถู้ กู กลา่ วหาหยดุ ปฏบิ ตั หิ นา้ ทเ่ี ปน็ การชว่ั คราว กรณที ใ่ี นการไตส่ วน หรือไต่สวนเบ้ืองต้นเห็นว่าส�ำนวนใดมีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะสนับสนุนข้อกล่าวหาว่ามี มลู ความผดิ และเหน็ วา่ หากใหเ้ จ้าหนา้ ทข่ี องรัฐผถู้ กู กล่าวหายังคงปฏิบัติหนา้ ที่ตอ่ ไปอาจจะเกดิ ความเสียหาย ใหแ้ ก่ทางราชการ หรือเป็นอุปสรรคในการไต่สวน หากตอ่ มาผลการไตส่ วนปรากฏว่าข้อกล่าวหาไม่มีมูล คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติต้องแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกกล่าวหา ทราบโดยเร็ว เพื่อดําเนินการให้ผู้ถูกกล่าวหากลับเข้าปฏิบัติหน้าท่ีต่อไป การสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่ เป็นการช่ัวคราวนี้กระท�ำได้ภายใน 6 เดือน หากพ้นกําหนดคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแหง่ ชาติยงั มิได้มคี าํ วนิ จิ ฉัย ใหส้ ิทธผิ ูบ้ ังคับบัญชาส่ังใหผ้ ู้ถูกกลา่ วหากลับเขา้ ปฏบิ ตั งิ านต่อไป กรณีตามมาตรา 91 เมอ่ื คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติไตส่ วนแลว้ มีมติวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทําความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทําความผิดต่อตําแหน่ง หน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อตําแหน่งหน้าท่ีในการยุติธรรม หรือความผิดที่เก่ียวข้องกัน กรณีมี มลู ความผดิ ทางวนิ ยั ตอ้ งสง่ รายงานสาํ นวนการไตส่ วน เอกสารหลกั ฐาน และคาํ วนิ จิ ฉยั ไปยงั ผบู้ งั คบั บญั ชา หรอื ผมู้ อี าํ นาจแตง่ ตงั้ ถอดถอนภายในสามสบิ วนั เพอื่ ใหด้ าํ เนนิ การทางวนิ ยั ตอ่ ไป ตามมาตรา 98 – 100 คือ เม่ือผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอํานาจแต่งตั้งถอดถอนผู้ถูกกล่าวหาได้รับสํานวนการไต่สวนของ คณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ ตามมาตรา 91 แลว้ ผบู้ งั คับบญั ชาหรอื ผ้มู ี อํานาจแต่งต้ังถอดถอนผู้ถูกกล่าวหาผู้น้ันต้องพิจารณาโทษทางวินัยตามฐานความผิดท่ีคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติได้มีมติ โดยไม่ต้องแต่งต้ังคณะกรรมการสอบสวนวินัยอีก ในการพจิ ารณาโทษทางวนิ ยั แกผ่ ถู้ กู กลา่ วหาใหถ้ อื วา่ สาํ นวนการไตส่ วนของคณะกรรมการปอ้ งกนั และ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นสํานวนการสอบสวนทางวินัยของคณะกรรมการสอบสวนวินัย ตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกกล่าวหานั้น แล้วแต่กรณี ตามมาตรา 98 วรรคหนึ่ง และเมื่อดาํ เนินการไดผ้ ลประการใดแล้ว ต้องแจ้งใหค้ ณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตทิ ราบภายในสบิ หา้ วนั นบั แตว่ นั ทที่ ราบผลการพจิ ารณา ตามมาตรา 98 วรรคสอง ตอนทา้ ย การดําเนนิ การทางวนิ ยั ตามมาตรา 98 วรรคหนง่ึ ใหผ้ บู้ งั คับบญั ชาหรอื ผมู้ อี าํ นาจ

32 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 13 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม – มิถนุ ายน 2563) แตง่ ตงั้ ถอดถอนพจิ ารณา สง่ั ลงโทษผถู้ กู กลา่ วหาภายในสามสบิ วนั นบั แตว่ นั ทไี่ ดร้ บั เรอ่ื งจากคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มี อาํ นาจแตง่ ตง้ั ถอดถอนไดร้ บั แจง้ มตทิ ไี่ ดข้ อใหค้ ณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ พจิ ารณาทบทวนตามมาตรา 99 วรรคสอง เพอื่ ประโยชน์แห่งความยตุ ิธรรม ในการพจิ ารณาทบทวน ตามวรรคหนึ่ง ให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติพิจารณาพยานหลักฐาน โดยละเอียด เม่ือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีมติเป็นประการใดให้แจ้ง ใหผ้ ู้บังคับบญั ชาหรือผู้มีอาํ นาจแต่งต้ังถอดถอนทราบ เพอื่ ดําเนินการต่อไปตามมตขิ องคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ทั้งน้ี ไม่ว่าผู้ถูกกล่าวหาน้ันจะพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ ของรฐั กอ่ นหรอื หลงั ทค่ี ณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตไิ ดม้ มี ตวิ นิ จิ ฉยั มลู ความผดิ เว้นแต่คณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติจะมมี ติเมื่อพ้นกาํ หนดเวลาตามมาตรา 48 แลว้ แตไ่ มเ่ ป็นการตัดอาํ นาจคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติทจ่ี ะดําเนนิ การ เพ่ือดําเนินคดีอาญาต่อไปตามมาตรา 98 วรรคสาม สําหรับผู้ถูกกล่าวหาซึ่งไม่มีกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับเกี่ยวกับวินัย เม่ือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีมติว่าผู้ถูก กล่าวหาได้กระทําความผิดในเร่ืองที่ถูกกล่าวหานั้น ให้ส่งสํานวนการไต่สวนไปยังผู้บังคับบัญชาหรือ ผู้มอี ํานาจแตง่ ตง้ั ถอดถอนเพือ่ ดาํ เนนิ การตามหน้าทีแ่ ละอาํ นาจตอ่ ไป กรณตี ามมาตรา 99 ในการพจิ ารณาลงโทษทางวินัยตามคําวินจิ ฉยั ของคณะกรรมการปอ้ งกัน และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ หากผู้บงั คับบัญชาหรอื ผมู้ ีอํานาจแตง่ ตัง้ ถอดถอนมพี ยานหลักฐาน ใหม่อันแสดงได้ว่าผู้ถูกกล่าวหามิได้มีการกระทําความผิดตามท่ีกล่าวหาหรือกระทําความผิดในฐาน ความผิดที่แตกต่างจากที่ถูกกล่าวหา ให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอํานาจแต่งต้ังถอดถอนมีหนังสือพร้อม เอกสารและพยานหลกั ฐานถงึ คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ เพอ่ื ขอใหพ้ จิ ารณา ทบทวนมตนิ น้ั ไดภ้ ายในสามสิบวันนับแต่วันท่ีได้รับเรื่องจากคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ แหง่ ชาติ เพอ่ื ประโยชนแ์ หง่ ความยตุ ธิ รรมในการพจิ ารณาทบทวนตามวรรคหนง่ึ ใหค้ ณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติพิจารณาพยานหลักฐานโดยละเอียด เม่ือคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีมติเป็นประการใด ให้แจ้งให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอํานาจ แตง่ ตงั้ ถอดถอนทราบ เพอื่ ดาํ เนนิ การตอ่ ไปตามมตขิ องคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ กรณตี ามมาตรา 100 หากผบู้ งั คบั บญั ชาหรอื ผมู้ อี าํ นาจแตง่ ตงั้ ถอดถอนหรอื ผใู้ ดไมด่ าํ เนนิ การ ตามมาตรา 98 โดยไมม่ เี หตอุ นั สมควร ใหถ้ อื วา่ ผบู้ งั คบั บญั ชาหรอื ผมู้ อี าํ นาจแตง่ ตง้ั ถอดถอนจงใจปฏบิ ตั ิ หน้าท่ีขัดต่อกฎหมาย หรือกระทําผิดวินัยอย่างร้ายแรง ตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วย การบริหารงานบุคคลของผู้ถูกกล่าวหานั้น ในกรณีตามวรรคหน่ึงหรือในกรณีท่ีคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเห็นว่าการดําเนินการทางวินัยไม่ถูกต้องหรือไม่เหมาะสม ให้เสนอ ความเห็นไปยังนายกรัฐมนตรี และให้นายกรัฐมนตรีมีอํานาจสั่งการตามท่ีเห็นสมควร หรือในกรณี

ปญั หาการตรวจสอบการใชอ้ �ำ นาจช้มี ูลความผดิ ทางวินยั 33 ของคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาตโิ ดยศาลปกครอง จาํ เปน็ คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตจิ ะขอใหค้ ณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยระเบยี บขา้ ราชการพลเรอื น หรอื คณะกรรมการอน่ื ซงึ่ มหี นา้ ทค่ี วบคมุ ดแู ลการปฏบิ ตั ิ ตามกฎหมาย ระเบียบ หรอื ขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยการบรหิ ารงานบคุ คลสาํ หรบั เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั หรอื คณะกรรมการ ทที่ าํ หนา้ ทบี่ รหิ ารรฐั วสิ าหกจิ หรอื ผสู้ ง่ั แตง่ ตงั้ กรรมการ อนกุ รรมการ ลกู จา้ งของสว่ นราชการ หนว่ ยงาน ของรฐั หรอื รฐั วสิ าหกจิ แลว้ แตก่ รณี พจิ ารณาดาํ เนนิ การตามหนา้ ทแ่ี ละอาํ นาจใหถ้ กู ตอ้ งเหมาะสมตอ่ ไป กไ็ ด้ กรณตี ามมาตรา 101 ผูซ้ ่ึงถูกลงโทษตามมาตรา 98 ทีม่ ีสทิ ธิฟ์ อ้ งคดีตอ่ ศาลปกครอง จะฟอ้ ง คดีต่อศาลปกครองภายในเก้าสิบวันนับแต่วันท่ีถูกลงโทษ โดยไม่ต้องอุทธรณ์ตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วยการบรหิ ารงานบคุ คลของผถู้ กู ลงโทษนนั้ หรอื จะดาํ เนนิ การอทุ ธรณด์ ลุ พนิ จิ ในการ กาํ หนดโทษของผู้บังคับบัญชาตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของ ผู้ถูกลงโทษนนั้ กอ่ นกไ็ ด้ ในกรณีที่ผถู้ ูกลงโทษนาํ คดีไปฟอ้ งตอ่ ศาลปกครองโดยมไิ ดฟ้ อ้ งคณะกรรมการ ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ ใหศ้ าลปกครองแจง้ ใหค้ ณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปราม การทุจริตแห่งชาติทราบ และให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีสิทธ์ิขอ เขา้ มาเปน็ คู่กรณใี นคดดี ้วยได้ 3. ผลตามบทบญั ญตั ิของกฎหมายท่สี ำ� คัญ ตามที่กล่าวแล้วว่าบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 และ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ทำ� ให้ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นองค์กรหลักที่รับผิดชอบคดีท่ีเจ้าหน้าที่ ของรัฐทุจริต ซ่ึงนอกจากจะมีอ�ำนาจชี้มูลความผิดเพื่อฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม เพื่อให้ด�ำเนินคดีทาง อาญาแก่ผู้ท่ีทุจริตแล้ว ยังมีอ�ำนาจในการส่งเรื่องให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอ�ำนาจแต่งตั้งถอดถอน ผถู้ กู กลา่ วหาผนู้ นั้ พจิ ารณาลงโทษทางวนิ ยั แกผ่ ทู้ กี่ ระทำ� ความผดิ ซงึ่ หมายถงึ คำ� วนิ จิ ฉยั ของคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติยังมีผลผูกพันต่อผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอ�ำนาจออกค�ำส่ัง แต่งตงั้ ผู้ท่กี ระท�ำความผิด และโทษฐานทุจริตตอ่ หน้าทร่ี าชการ ถกู ก�ำหนดให้เปน็ โทษทางวนิ ัยรา้ ยแรง ของขา้ ราชการ ดงั นั้น การทพ่ี ระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ดังกลา่ วให้อำ� นาจผู้บงั คับบัญชาหรอื ผ้มู อี �ำนาจแตง่ ตง้ั ผูก้ ระท�ำความผิดมีเพยี งกรณเี ดียว คอื การใช้ดุลพินิจในการวนิ ิจฉยั ว่าเป็นการลงโทษ ทางวนิ ยั ร้ายแรงสถานใดระหวา่ งปลดออก หรอื ไล่ออก เท่าน้ัน ปญั หาส�ำคัญท่พี บในการปฏิบัติตามบทบัญญตั ิในพระราชบญั ญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญว่าดว้ ย การป้องกนั และปราบปรามการทุจริตฉบบั เดมิ พ.ศ. 2542 และแกไ้ ขเพิ่มเตมิ ซ่ึงเปน็ กฎหมายฉบับเก่า และสง่ ผลใหม้ กี ารแกไ้ ขตามพระราชบญั ญตั ฉิ บบั ปจั จบุ นั คอื แมใ้ นบทบญั ญตั ติ ามกฎหมายจะมแี นวทาง การด�ำเนินคดีและลงโทษผู้ที่ทุจริตที่ผูกพันตามที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แห่งชาติได้วินิจฉัยแล้วก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติพบว่าการด�ำเนินงานในเรื่องนี้ ผู้ท่ีกระท�ำความผิดและ

34 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีที่ 13 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม – มิถุนายน 2563) ไดร้ บั การวินิจฉยั ชี้ขาดให้มกี ารลงโทษทางวนิ ยั แล้วไดน้ ำ� คำ� วินจิ ฉัยดังกลา่ วเปน็ มลู เหตแุ ห่งการฟอ้ งเปน็ คดี ต่อศาลปกครอง และศาลปกครองได้รับเรื่องลักษณะน้ีไว้พิจารณา อีกทั้งยังมีแนวค�ำวินิจฉัยท้ังท่ี สอดคลอ้ งและไมส่ อดคลอ้ งกบั คำ� วนิ จิ ฉยั ของคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ ท้ังที่ค�ำวินิจฉัยของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นไปตามการใช้อ�ำนาจ ตามบทบญั ญตั ใิ นรฐั ธรรมนญู และบทบญั ญตั ติ ามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม ดังตัวอย่างคดีท่ีศาลปกครองมี คำ� วินจิ ฉัยสอดคล้องกบั คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาติ คือ ค�ำพพิ ากษาศาล ปกครองสงู สดุ ท่ี อ.185/2558 วนิ ิจฉยั วา่ คำ� สง่ั ไล่ออกจากราชการ (เจา้ หนา้ ทท่ี ดี่ นิ ) เปน็ การออกคำ� สงั่ ลงโทษไลอ่ อกจากราชการทช่ี อบดว้ ยกฎหมาย คำ� พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.855/2558 วนิ จิ ฉยั วา่ คำ� สงั่ ลงโทษปลดผฟู้ อ้ งคดี (ขา้ ราชการคร)ู ออกจากราชการชอบดว้ ยกฎหมาย คำ� พพิ ากษาศาลปกครอง สงู สดุ ที่ อ.675/2556 วนิ จิ ฉยั วา่ คำ� สงั่ ลงโทษไลอ่ อกจากราชการ (ขา้ ราชการพลเรอื น) ชอบดว้ ยกฎหมาย ค�ำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.509/2559 วินิจฉัยว่า ค�ำส่ังไล่ออกจากราชการและไม่มีสิทธ์ิรับ บ�ำเหน็จบ�ำนาญปกติของอธิบดีกรมท่ีดินเป็นค�ำส่ังท่ีชอบด้วยกฎหมาย และค�ำพิพากษาศาลปกครอง สูงสดุ ท่ี ฟ.2/2558 วนิ จิ ฉัยวา่ ค�ำสงั่ ไล่ออกจากราชการ กรณีเจา้ พนักงานที่ดนิ รังวัดออก น.ส.3 ก. โดยทจุ รติ ชอบดว้ ยกฎหมาย และตวั อยา่ งคดที ศ่ี าลปกครองมคี ำ� วนิ จิ ฉยั ไมส่ อดคลอ้ งกบั คณะกรรมการ ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ คือ คำ� พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.386/2559 ให้เพิกถอน ค�ำส่ังลงโทษปลดออกจากราชการตามมติของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แหง่ ชาติ และมตทิ ย่ี กอทุ ธรณค์ ำ� สงั่ ดงั กลา่ วของคณะกรรมการพนกั งานเทศบาลจงั หวดั ลำ� ปาง คำ� พพิ ากษา ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.201/2558 ค�ำสง่ั ปลดออกจากราชการ กรณตี รวจการจ้างและการควบคุมงาน (พนักงานเทศบาล) ไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย คำ� พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ฟ.26/2557 ใหเ้ พกิ ถอนคำ� สง่ั ลงโทษปลดออกจากราชการ (ขา้ ราชการพลเรอื น) เน่ืองจากเห็นว่าเป็นการกระท�ำความผิดวินัยไม่ร้ายแรง ค�ำสง่ั ลงโทษไม่เหมาะสมกบั ความผิด ค�ำพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ฟ.30/2557 ใหเ้ พกิ ถอนค�ำสัง่ ลงโทษไลอ่ อกจากราชการ (ขา้ ราชการพลเรอื น) เหน็ วา่ ปฏบิ ตั หิ นา้ ทไ่ี มเ่ ปน็ ไปตามกฎหมายและระเบยี บ ของทางราชการจงึ เปน็ การลงโทษไมส่ มกับความผดิ ค�ำพพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.1037/2558 ให้เพิกถอนค�ำสั่งลงโทษไล่ออกจากราชการตามมติคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แห่งชาติ (ข้าราชการพลเรือน) เนื่องจากเห็นว่าคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แหง่ ชาตมิ หี นา้ ทแี่ ละอำ� นาจในการไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ และชม้ี ลู ความผดิ ทางวนิ ยั ผฟู้ อ้ งคดเี ฉพาะความผดิ ฐานทจุ รติ ตอ่ หนา้ ทรี่ าชการเทา่ นนั้ สว่ นความผดิ ฐานอนื่ เปน็ การกระทำ� ไปโดยไมม่ อี ำ� นาจไมม่ ผี ลผกู พนั ค�ำสั่งลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ค�ำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ท่ี อ. 1028/2558 ใหเ้ พกิ ถอนคำ� สง่ั ลงโทษไลอ่ อกจากราชการ (พนกั งานเทศบาล) เนอ่ื งจากการออกคำ� สง่ั ไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย คำ� พพิ ากษาศาลปกครองสงู สุด ท่ี อ.586/2558 ใหเ้ พิกถอนคำ� ส่ังกรงุ เทพมหานคร ท่ีให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เนื่องจากเป็นค�ำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย ค�ำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด

ปัญหาการตรวจสอบการใชอ้ ำ�นาจชีม้ ลู ความผิดทางวินัย 35 ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตโิ ดยศาลปกครอง ท่ี อ.1617/2559 ไมเ่ หน็ ดว้ ยกบั ศาลปกครองชน้ั ตน้ ทพ่ี พิ ากษายกฟอ้ ง และพพิ ากษากลบั เปน็ ใหเ้ พกิ ถอน ค�ำสั่งลดโทษผู้ฟ้องคดีจากไล่ออกจากราชการเป็นปลดออกจากราชการ ให้ด�ำเนินการเก่ียวกับการรับ ผู้ฟ้องคดีกลับเข้ารับราชการและคืนสิทธิประโยชน์ในการรับราชการของผู้ฟ้องคดีท้ังหมด และ คำ� พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.711/2559 ให้เพิกถอนคำ� สั่งลงโทษไลผ่ ูฟ้ อ้ งคดีออกจากราชการ เนื่องจากเป็นค�ำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวมถงึ คำ� สง่ั วธิ กี ารคมุ้ ครองชว่ั คราวกอ่ นการพจิ ารณาคดพี พิ าท เกย่ี วกบั คำ� สงั่ ปลดขา้ ราชการของกระทรวงมหาดไทยออกจากราชการ กรณีทุจริตสอบเข้ารับการศึกษา อบรมหลักสูตรนายอ�ำเภอ ท่ี ฟบ. 11/2559 ข้อพิพาทตามค�ำพิพากษาศาลปกครองข้างต้นสามารถสรุปประเด็นปัญหาส�ำคัญได้ว่า คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตแิ ละศาลปกครองมนี ยิ ามในเรอื่ ง “ทจุ รติ ” ทอี่ ยใู่ น ขอบเขตหน้าท่ีและอ�ำนาจของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติแตกต่างกัน มคี วามเหน็ ในเรอ่ื งทม่ี าของการใชอ้ ำ� นาจของคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ แตกตา่ งกนั สง่ ผลใหม้ มี มุ มองในเรอ่ื งการตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจชม้ี ลู ทางวนิ ยั ของคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติโดยศาลปกครองแตกต่างกัน และค�ำพิพากษาของศาลปกครอง ทว่ี นิ จิ ฉยั ไปในแดนการใชด้ ลุ พนิ จิ วนิ จิ ฉยั ของคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ สง่ ผลใหค้ ำ� พพิ ากษาของศาลปกครองมไี ดท้ ง้ั ทส่ี อดคลอ้ งและไมส่ อดคลอ้ งกบั การวนิ จิ ฉยั ของคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติข้างต้น อีกท้ังเม่ือศาลปกครองพิจารณาพิพากษาเพิกถอน ค�ำส่ังลงโทษทางวินัยของผู้ออกค�ำสั่งซึ่งออกตามฐานความผิดท่ีคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแห่งชาตไิ ดม้ มี ติแลว้ โดยเหตผุ ลว่าคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามทจุ ริตแหง่ ชาตไิ มม่ ี อำ� นาจในการพจิ ารณาวนิ จิ ฉยั ชมี้ ลู ความผดิ ทางวนิ ยั ฐานอน่ื นอกจากฐานทจุ รติ ตอ่ หนา้ ทร่ี าชการเทา่ นนั้ จึงมีผลให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอ�ำนาจแต่งต้ังถอดถอนไม่จ�ำต้องผูกพันตามมติช้ีมูลความผิดทางวินัย ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ การท่ีผู้บังคับบัญชาถือเอาสำ� นวน การชม้ี ลู ความผดิ ของคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตเิ ปน็ สำ� นวนการสอบสวนของ คณะกรรมการสอบสวนทางวินยั โดยมไิ ดแ้ ต่งต้งั คณะกรรมการสอบสวนจงึ มิชอบดว้ ยกฎหมายด้วย จึงเป็น ประเดน็ ปญั หาสำ� คญั ในทางปฏบิ ตั ทิ เี่ กดิ ขน้ึ เพอ่ื แกไ้ ขปญั หาดงั กลา่ ว คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปราม การทุจริตแห่งชาติจึงได้มีความพยายามในการแก้ไขประเด็นปัญหาข้อกฎหมายในพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2561 ให้ชัดเจนข้ึน โดยเฉพาะ อย่างยิ่งอ�ำนาจของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติในการพิจารณาวินิจฉัย ช้ีมูลความผิดทางวินัยของผู้กระทำ� ความผิดตามท่กี ลา่ วถึงข้างตน้ อยา่ งไรก็ตาม แมใ้ นพระราชบญั ญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฉบับปัจจุบันจะได้บัญญัติรับรองให้ ผู้บังคับบัญชาหรือผู้ที่มีอ�ำนาจแต่งตั้งถอดถอนท่ีมีพยานหลักฐานใหม่ อันแสดงว่าผู้ถูกกล่าวหามิได้มี การกระท�ำความผิดตามที่กล่าวหา หรือกระท�ำความผิดในฐานความผิดที่แตกต่างจากที่ถูกกล่าวหา ใหส้ ามารถขอใหค้ ณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตพิ จิ ารณาทบทวนมตไิ ดภ้ ายใน

36 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 13 ฉบับที่ 1 (มกราคม – มิถุนายน 2563) สามสิบวันนับแต่วันรับเร่ือง หรือรับรองให้เป็นผู้มีสิทธิ์ฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ หรือจะด�ำเนินการ อุทธรณ์ดุลพินิจในการก�ำหนดโทษของผู้บังคับบัญชาตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วย การบริหารงานบุคคลของผู้ถูกลงโทษนั้นก่อนได้ก็ตาม ยังมีประเด็นปัญหาว่า ภายใต้พระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฉบับเดิมและฉบับปัจจุบัน การตรวจสอบ การใช้อ�ำนาจชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติโดย ศาลปกครองมีขอบเขตการใช้อ�ำนาจมากน้อยเพียงใด และการตรวจสอบอ�ำนาจน้ันจะขัดหรือแย้งกับ แนวความคดิ ในการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ทใี่ หค้ ณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติเป็นองค์กรหลักในการพิจารณา สามารถด�ำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด ดงั นน้ั ผเู้ ขยี นจงึ เหน็ วา่ “ปญั หาการตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจชมี้ ลู ความผดิ ทางวินัยของคณะกรรมการ ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตโิ ดยศาลปกครอง” เปน็ เรอื่ งสำ� คญั จงึ ไดศ้ กึ ษาเพอื่ ใหท้ ราบถงึ กระบวนการใช้อ�ำนาจของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติในการช้ีมูลความผิด ทางวินัยของเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่ถูกกล่าวหา และการใช้อ�ำนาจดังกล่าวผู้ถูกกล่าวหามีข้ันตอนในการ ใชส้ ทิ ธทิ างศาลปกครองอยา่ งไร ตลอดจนศาลปกครองมขี อบเขตอำ� นาจในการตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจ ตามกฎหมายของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติฉบับเดิมและฉบับใหม่เพียงไร เพื่อเสนอแนวทางการในการด�ำเนินการกับเจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ีกระท�ำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ กระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ีราชการ หรือกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ีในการยุติธรรม ให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นธรรมตามเจตนารมณ์ของกฎหมายเฉพาะ เพื่อให้ การปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ประสบผลสำ� เรจ็ ตามเจตนารมณใ์ นการจดั ตง้ั คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติขึ้นรบั ผิดชอบ 4. ปัญหาการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาติโดยศาลปกครอง ปัญหาส�ำคัญท่ีพบ คือ ปัญหาเก่ียวกับขอบเขตการใช้อ�ำนาจในการชี้มูลความผิดทางวินัย เจ้าหน้าท่ีของรฐั ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ ปญั หาเกยี่ วกับขอบเขต การใชอ้ ำ� นาจของศาลปกครองในการตรวจสอบการชม้ี ลู ความผดิ ทางวนิ ยั ของคณะกรรมการปอ้ งกนั และ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ การชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ แหง่ ชาตนิ อกจากความผดิ ฐานทจุ รติ ตอ่ หนา้ ทเี่ ปน็ ปญั หาการใชอ้ ำ� นาจเกนิ กวา่ ทก่ี ฎหมายกำ� หนด หรอื ไม่ และกรณที ศี่ าลปกครองวนิ จิ ฉยั วา่ คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตไิ มม่ ี อำ� นาจในการชี้มลู ความผิดทางวินยั แก่เจา้ หน้าที่ของรฐั ในความผดิ ฐานอืน่ ทมี่ ใิ ชค่ วามผิดฐานทุจริตตอ่ หน้าท่ีน้ัน จะส่งผลให้เรื่องที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติช้ีมูลความผิด ทางวนิ ัยทีม่ ิได้เกิดจากความผิดฐานทุจริตตอ่ หน้าท่ไี ปแล้วนน้ั หนว่ ยงานจะนำ� กระบวนการไตส่ วนของ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติไปเป็นการสอบสวนของหน่วยงานและน�ำไปใช้

ปญั หาการตรวจสอบการใชอ้ ำ�นาจชีม้ ลู ความผิดทางวนิ ัย 37 ของคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาตโิ ดยศาลปกครอง ในการช้ีมูลความผิดทางวินัยของหน่วยงานได้หรือไม่ ผู้ศึกษาเห็นว่า นอกจากปัญหาดังกล่าวจะส่ง ผลกระทบตอ่ ประสทิ ธภิ าพในการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ และประสทิ ธภิ าพในการลงโทษทางวนิ ยั แกเ่ จา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ทท่ี จุ รติ และทำ� ใหก้ ารปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริตไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ ของการจัดตั้งคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นการส้ินเปลืองงบประมาณ ของรฐั แลว้ ยงั จะก่อใหเ้ กดิ ปญั หาอีกอยา่ งนอ้ ย 3 ดา้ น คือ 1. ท�ำให้เกิดความไม่ม่ันคงแน่นอนแห่งนิติฐานะในกฎหมายเกี่ยวกับการใช้อ�ำนาจของ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ อาทิ ตามบทบัญญัติ ตามรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 และแก้ไขเพิ่มเติม และฉบับปัจจุบัน พ.ศ. 2561 รวมทั้งกฎหมายอน่ื ที่เกี่ยวขอ้ ง 2. ศาลปกครองตอ้ งพจิ ารณาวนิ จิ ฉยั คดพี พิ าทนม้ี ากขนึ้ โดยขอ้ มลู จากรายงานผลการตรวจสอบ และผลการปฏิบัติหน้าท่ี ประจ�ำปี พ.ศ. 2557 ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แหง่ ชาติระบุว่า ในปี พ.ศ. 2557 มีคดีพพิ าททางปกครองทเี่ กย่ี วกบั มตขิ องคณะกรรมการปอ้ งกนั และ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติท่ีอยู่ในการพิจารณาของศาลปกครอง จ�ำนวนทั้งสิ้น 57 คดี และมี แนวโนม้ ทจ่ี ะมจี ำ� นวนคดเี พ่มิ จำ� นวนมากข้ึน 3. การลงโทษทางวนิ ัยของผู้ถูกกล่าวหาตอ้ งกลบั ไปสรู่ ปู แบบเดมิ คอื หน่วยงานตน้ สงั กัด เป็นผพู้ จิ ารณาวินจิ ฉัยเอง อาจกอ่ ใหเ้ กิดปญั หาการชว่ ยเหลือกัน และไมอ่ าจสาวไปถงึ ผูบ้ งการหรอื ผู้ที่ อยเู่ บอื้ งหลงั การกระทำ� ความผดิ โดยตรง อนั เปน็ วธิ ที เี่ คยดำ� เนนิ การกอ่ นทรี่ ฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั ร ไทย พุทธศักราช 2540 จะประกาศใช้และเคยเกิดปัญหามาแล้ว โดยในขณะนั้นมีองค์กรภายในของ ฝ่ายบริหารที่รับผิดชอบและขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี คือ คณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ ริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ ซ่ึงไมป่ ระสบผลในการแก้ไขปญั หาการทจุ รติ มาแลว้ 5. ข้อเสนอแนะเพอื่ แกไ้ ขปญั หา 5.1 ระยะสนั้ 1. ข้อพิจารณาเร่ืองนิติรัฐและนิติธรรมและการควบคุมตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ ทุกฝ่าย ตอ้ งมีความเขา้ ใจในเรื่องนใี้ ห้ถกู ตอ้ งตรงกัน 2. ถ้อยค�ำท่ีบัญญัติในกฎหมายต้องมีความชัดเจน หากต้องมีการตีความ ต้องตีความให้ได้ ข้อยตุ ิร่วมกนั โดยเร็วเพ่อื ไม่กอ่ ใหเ้ กดิ ปัญหาสะสม 3. ทุกฝ่ายที่เก่ียวข้องต้องเข้าใจนิยามของค�ำว่า “ทุจริต” ท่ีจะน�ำไปสู่การช้ีมูลความผิดและ การลงโทษทางวนิ ยั ในทศิ ทางทสี่ อดคลอ้ งตรงกนั โดยไมค่ วรจำ� กดั วา่ การกระทำ� ความผดิ นน้ั ตอ้ งมาจาก ความผดิ ฐานทจุ รติ ตอ่ หนา้ ทเี่ พยี งฐานความผดิ เดยี ว แตค่ วรครอบคลมุ อยา่ งนอ้ ยอกี 3 ฐานความผดิ คอื ฐานร่�ำรวยผิดปกติ ฐานกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ราชการ ฐานกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่ง หนา้ ทใ่ี นการยตุ ธิ รรม รวมทงั้ ความผดิ ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกนั เพอื่ ใหข้ อบเขตการใชอ้ ำ� นาจของแตล่ ะฝา่ ยเปน็ ไป ในทศิ ทางเดียวกันและเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย

38 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ่ี 13 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม – มิถุนายน 2563) 4. การพจิ ารณาโทษทางวนิ ยั ของเจา้ หนา้ ทที่ ที่ จุ รติ ทกุ ฝา่ ยทเี่ กย่ี วขอ้ งควรมแี นวทางและขอ้ ความคดิ ท่ีสอดคล้องกัน หลักการลงโทษเจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ีทุจริตสมควรได้รับควรมีความรุนแรงกว่าความผิด ทางวนิ ยั ฐานอนื่ 5. บคุ ลากรของสำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตทิ เ่ี กยี่ วขอ้ ง กับการพิจารณาเรื่องกล่าวหาท้ังหมดต้องมีความรู้ความเข้าใจในหลักกฎหมายมหาชนมากเท่ากับ หลกั กฎหมายอาญา 6. การตรวจสอบการใช้อ�ำนาจของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ โดยศาลปกครองควรคำ� นงึ ถงึ วตั ถปุ ระสงคห์ ลกั ในการจดั ตงั้ หนว่ ยงานนที้ ม่ี คี วามแตกตา่ งจากหนว่ ยงานอน่ื ในกรณีจ�ำเป็นที่ศาลต้องตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติต้องเป็นไปอย่างระมัดระวังและไม่ก้าวล่วงไปตรวจสอบ การใชด้ ลุ พนิ จิ ทเี่ ปน็ ไปโดยชอบแลว้ ดว้ ย เพอื่ มใิ หก้ า้ วลว่ งไปในแดนของฝา่ ยบรหิ ารเชน่ เดยี วกบั ในประเทศ ฝรง่ั เศสและเยอรมนที ใี่ ชอ้ ำ� นาจนอ้ี ยา่ งจำ� กดั สำ� หรบั เรอื่ งกระบวนการไตส่ วนของคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาติที่ด�ำเนนิ การไปแลว้ ไม่ควรปลอ่ ยใหส้ ญู เปลา่ ไปทั้งหมด และควรคำ� นึงถงึ การน�ำส�ำนวนการไต่สวนของคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติไปใชป้ ระกอบ การพจิ ารณาของคณะกรรมการสอบสวนทางวนิ ยั ของหนว่ ยงานตน้ สงั กดั และประกอบการพจิ ารณาของ ศาลดว้ ย 5.2 ระยะยาว ในระยะยาวต้องมีการแก้ไขพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและ ปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2561 ใหช้ ดั เจนขนึ้ โดยเรือ่ งหน้าที่และอำ� นาจของคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ตามมาตรา 28 (2) ต้องแก้ไขเป็น “ไต่สวนและวินิจฉัยว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐร�่ำรวยผิดปกติ กระท�ำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าท่ีหรือกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่ง หนา้ ท่รี าชการ หรอื ความผิดตอ่ ตำ� แหนง่ หน้าที่ในการยตุ ิธรรม และทกุ ฐานความผดิ หากพบวา่ มีมูลความผดิ ทางวินัยให้ด�ำเนินการชี้มลู ความผดิ ทางวนิ ยั ตอ่ ไป” เรอ่ื งการดำ� เนนิ การกบั เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั มาตรา 91 แกไ้ ขเปน็ “เมอ่ื คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติไต่สวนแล้วมีมติวินิจฉัยว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐกระท�ำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ีราชการ หรอื ความผิดต่อต�ำแหนง่ หน้าทใ่ี นการยุติธรรม หรือความผดิ ที่เก่ยี วขอ้ งกนั ทุกฐานความผิด ให้ดำ� เนินการ ดงั ตอ่ ไปนี้ ...” นอกจากน้ี ในบทกำ� หนดโทษตอ้ งกำ� หนดใหม้ กี ารลงโทษเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ทท่ี จุ รติ ทรี่ นุ แรง ขึน้ ดว้ ย

ปัญหาการตรวจสอบการใชอ้ ำ�นาจชม้ี ลู ความผดิ ทางวนิ ัย 39 ของคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติโดยศาลปกครอง เอกสารอา้ งองิ กฎกระทรวง ฉบบั ท่ี 12. (2543). ออกตามความในพระราชบญั ญตั ิวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539. ราชกจิ จานุเบกษา. 117, 74 ก (22 สิงหาคม 2543). กมลชัย รัตนสกาววงศ.์ (2555). หลักกฎหมายปกครองเยอรมนั . กรงุ เทพมหานคร: ศูนยย์ โุ รปศึกษา แหง่ จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั . กรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถน่ิ . (2559). สำ� นกั พฒั นาระบบบรหิ ารงานบคุ คลสว่ นทอ้ งถน่ิ , สว่ นมาตรฐาน วินัย. อทุ ธรณแ์ ละรอ้ งทกุ ข.์ สบื คน้ จาก http://www.dla.go.th/ebook/column/2016/ 6/2174_5777.pdf. กระทรวงการตา่ งประเทศ, ศนู ยป์ ฏบิ ตั กิ ารตอ่ ตา้ นการทจุ รติ (ศปท.). อนสุ ญั ญาสหประชาชาตวิ า่ ดว้ ย การตอ่ ตา้ นการทจุ รติ . สบื คน้ จาก http://www.mfa.go.th/acc2th/news/6825/92645. ก�ำชยั จงจักรพันธ์. หลกั นิติรฐั vs หลกั นติ ธิ รรม. สบื ค้นจาก http://www.thaiihdc.org. คนันท์ ชัยชนะ. การร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนสหพันธ์สาธารณรัฐ เยอรมนี. สืบค้นจาก http://www.pub-law.net/publaw/view .aspx?id=1583. จนั ทจิรา เอ่ียมมยรุ า และคณะ. (2549). รายงานการศกึ ษาวิจัยเร่อื งวเิ คราะหค์ ำ� พิพากษาคดีปกครอง ของศาลต่างประเทศ. กรงุ เทพมหานคร: ส�ำนกั งานศาลปกครอง. พระราชบัญญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญว่าด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542. ราชกิจจานุเบกษา. 116, 114 ก (17 พฤศจกิ ายน 2542). พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2561. ราชกิจจานุเบกษา. 135, 52 ก (21 กรกฎาคม 2561). พระราชบัญญัติปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ และประพฤติมชิ อบในวงราชการ พ.ศ. 2518. ราชกจิ จานเุ บกษา. 52, 1พ (3 มีนาคม 2518). พระราชบญั ญตั ปิ อ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ และประพฤตมิ ชิ อบในวงราชการ ฉบบั ท่ี 2 พ.ศ. 2530. ราชกิจจานุเบกษา. 215/1พ (28 ตลุ าคม 2530). พระราชบญั ญตั ิระเบยี บขา้ ราชการพลเรอื น พ.ศ. 2551. ราชกจิ จานุเบกษา. 125, 22 ก (25 มกราคม 2551). พฒั นพ์ งศ์ อมรวฒั น.์ ขอ้ พจิ ารณาเกย่ี วกบั อำ� นาจทางวนิ ยั : กรณคี ณะกรรมการ ป.ป.ช. ใชอ้ ำ� นาจในการ ไตส่ วน และชม้ี ลู ความผดิ ทางวนิ ยั . คน้ วนั ที่ 19 มถิ นุ ายน 2562 จาก https://matichon.co.th/ columnists. ระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการตรวจสอบและไต่สวน พ.ศ. 2561. ราชกจิ จานเุ บกษา. 135, 61 (20 สิงหาคม 2561).