การใหอ้ �ำนาจการจดั การปกครองแบบมีส่วนรว่ ม กบั บทบาทของหน่วยงานกง่ึ ตุลาการ: 91 กรณศี กึ ษารฐั ธรรมนญู เปรยี บเทียบประเทศโคลัมเบีย ตรุ กี และมอลโดวา กระทรวงสาธารณะ (the Public Ministry) - อัยการสงู สุดแหง่ ชาติ วุฒสิ ภา ตรวจสอบและพจิ ารณาเกี่ยวขอ้ ง ผ้ดู ำ�รงตำ�แหนง่ ทาง (the General Prosecutor of the (ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ) การกระทำ�ที่เกยี่ วขอ้ งกับ การเมอื ง ตุลาการ Nation) รฐั ธรรมนญู และของส่วนราชการ เอกชนและประชาชน ดูแลและตรวจสอบเกย่ี วกับ ผ้ดู ำ�รงตำ�แหน่งทาง - ผู้ตรวจการทางด้านสิทธมิ นุษยชน สภาผ้แู ทนราษฎร ประเด็นด้านสทิ ธิมนษุ ยชน การเมือง ตุลาการ (The Human Rights Ombudsman) (ฝ่ายนิตบิ ญั ญัติ) เอกชนและประชาชน รฐั บาล เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั สำ�นกั งานผคู้ วบคุมสงู สดุ แหง่ ศาลและสภาแห่งรฐั ควบคุมและตรวจสอบการใช้ และองคก์ รของรฐั สาธารณรฐั (The Office of Controller (ฝา่ ยตลุ าการ) งบประมาณของรัฐ General of the Republic) ฝ่ายตุลาการ สภาสงู แหง่ องคก์ รตลุ าการ รัฐสภา บริหารและควบคมุ ฝ่ายตลุ าการ (ฝา่ ยนิตบิ ญั ญตั )ิ ทีม่ า: ปรับปรงุ จาก Hudson, 2010: 218 4.2 รปู แบบและโครงสรา้ งหนา้ ทข่ี องหนว่ ยงานก่ึงตลุ าการตุรกี 4.2.1 ศาลรฐั ธรรมนญู (The Constitutional Court of the Republic of Turkey) ศาลรัฐธรรมนญู หรือ Anayasa Mahkemesi (AYM) โดยมีตำ� แหนง่ ประธานตลุ าการและ รองประธานตลุ าการศาลรฐั ธรรมนญู โดยเลอื กจากสมาชกิ ตลุ าการศาลรฐั ธรรมนญู ดำ� รงตำ� แหนง่ วาระ 4 ปี ตลุ าการศาลรัฐธรรมนูญ ประกอบไปด้วย ตุลาการจำ� นวน 17 คน มีทม่ี าจากการแตง่ ตง้ั และ สรรหาของฝา่ ยต่าง ๆ ประกอบด้วย (The Constitutional Court of the Republic of Turkey, 2015; Aksel, 2013: 34; Chapin, 1995: 249) มาจากการแต่งตัง้ ของประธานาธิบดี 4 คน มาจาก การแตง่ ตั้งของศาลอทุ ธรณส์ งู สดุ 3 คน มาจากการแตง่ ต้งั ของสภาแหง่ รัฐ 2 คน มาจากการแต่งตั้ง ของศาลทหาร 2 คน มาจากการแต่งตั้งของศาลตรวจสอบบัญชี 2 คน และมาจากระดับอาวุโส 4 คน ศาลรัฐธรรมนูญมีอ�ำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยเร่ืองที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะ การแก้ไขรัฐธรรมนูญท่ีต้องผ่านการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ รวมถึงศาลรัฐธรรมนูญยังเป็น ผพู้ จิ ารณาวนิ จิ ฉยั เกย่ี วกบั การไดม้ าซง่ึ ทรพั ยส์ นิ รายรบั และการใชจ้ า่ ยงบประมาณขององคก์ รรฐั และ พรรคการเมืองในการจัดการเลอื กตั้ง การจดั กิจกรรมต่าง ๆ และการดำ� เนนิ การของพรรคการเมอื ง ให้อยู่ภายใต้กฎและกรอบ ภายใต้รัฐธรรมนูญและหลักสิทธิขั้นพ้ืนฐานกับเสรีภาพของประชาชนใน รัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตามศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาหรือตัดสินเก่ียวกับกรณีท่ีเกิดขึ้นในช่วงสภาวะ ฉกุ เฉินได้ (The Constitutional Court of the Republic of Turkey, 2015; Aksel, 2013: 34; Chapin, 1995: 249)
92 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา ยกตัวอย่างกรณีการตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญต่อ ความพยายามในการแกไ้ ขรฐั ธรรมนญู ของพรรค Justice and Development Party (AKP) ซงึ่ เปน็ พรรครัฐบาลในขณะนั้น เพื่อยกเลิกมาตราที่เก่ียวข้องกับการห้ามไม่ให้ใส่ผ้าโพกศีรษะของสตรีใน มหาวทิ ยาลยั โดยศาลรัฐธรรมนูญตดั สนิ วา่ เปน็ การกระทำ� ทขี่ ัดต่อรฐั ธรรมนญู ของประเทศ ดว้ ยการ ท�ำให้ประเทศตุรกีกลายเป็นรัฐศาสนา (theological state) ซงึ่ ขัดกับเจตนารมณ์ของรฐั ธรรมนูญท่ี ระบุไว้อย่างชัดเจน กรณีของการตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวน�ำไปสู่ข้อพิพาทระหว่าง ศาลรัฐธรรมนูญและฝ่ายบริหารของประเทศ เกี่ยวข้องกับการท�ำงานของรัฐบาลด้วยการยุบพรรค AKP (พรรครัฐบาล) ทำ� ให้คณะรัฐมนตรแี ละผูบ้ ริหารพรรค AKP จ�ำนวน 71 คน ถกู ตัดสทิ ธทิ างการเมอื ง 5 ปี (BBC, 2008) 4.2.2 คณะกรรมการการเลือกตง้ั สูงสดุ (The Supreme Board of Election) คณะกรรมการการเลอื กต้งั สงู สุด หรือ Yüksek Seçim Kurulunda (YSK) ประกอบด้วย สมาชกิ ถาวรจ�ำนวน 7 คน และสมาชกิ ทดแทนจำ� นวน 4 คน รวมเป็น 11 คน มาจากการเลือกโดย ทปี่ ระชมุ ของศาลอทุ ธรณส์ งู สดุ จำ� นวน 6 คน และมาจากการเลอื กของสภาแหง่ รฐั อกี 5 คน มอี ำ� นาจ หนา้ ทเี่ กย่ี วกบั การดำ� เนนิ การและควบคมุ การเลอื กตง้ั และการทำ� ประชามตทิ งั้ ระดบั ชาติ ระดบั รฐั บาลกลาง และระดับรัฐบาลท้องถิ่น รวมถึงมีหน้าท่ีในการตรวจสอบและวินิจฉัยเกี่ยวกับผลการเลือกตั้งและ การทจุ รติ ในชว่ งระหวา่ งการเลอื กตง้ั โดยการตดั สนิ ของคณะกรรมการการเลอื กตง้ั สงู สดุ จะไมส่ ามารถ อทุ ธรณ์ตอ่ หน่วยงานอน่ื ได้ (Supreme Election Board, 2017; Aksel, 2013: 70; Chapin, 1995: 240-241) บทบาทของคณะกรรมการการเลอื กตงั้ สงู สดุ ทผี่ า่ นมาทส่ี ำ� คญั เชน่ การพจิ ารณาถงึ ประเดน็ การร้องเรียนของพรรคฝา่ ยค้านหลกั ของตุรกีอยา่ งพรรค Republican People’s Party (CHP) ต่อ ประเด็นข้อสงสัยความผิดปกติของการนับคะแนนในการท�ำประชามติ ในปี ค.ศ. 2017 ด้วยการ เปล่ียนแปลงเก่ียวกับบัตรลงคะแนนโดยฝ่ายรัฐบาลที่ส่งผลต่อการท�ำประชามติ ซ่ึงมีรัฐบาลและ พรรครัฐบาลเป็นแกนน�ำในการจัดท�ำประชามติดังกล่าว ผลการของตรวจสอบและวินิจฉัยของ คณะกรรมการการเลือกต้ังสูงสุดลงความเห็น 10 ต่อ 1 ปฏิเสธค�ำขอของพรรค Republican People’s Party เกี่ยวกับประเด็นพิจารณาดังกล่าว และยืนยันเกี่ยวกับผลของประชามติในที่สุด (Daily, 2017; Topping, 2017) 4.2.3 สภาแหง่ รฐั (Council of State) สมาชิกสภาแหง่ รัฐ หรอื Danıştay จ�ำนวน 3 ใน 4 มาจากการแต่งตงั้ ของที่ประชุมสูงสุด ของผพู้ พิ ากษาและอัยการ (the Supreme Council of Judges and Public Prosecutors) และ ส่วนท่ีเหลือมาจากการแต่งต้ังของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ สมาชิกสภาแห่งรัฐมีจ�ำนวนทั้งส้ิน 20 คน/แผนก จะแบ่งออกเป็นคณะผู้บริหาร 5 คน และคณะตุลาการ 15 คน ค�ำตัดสินจะเน้น
การใหอ้ ำ� นาจการจดั การปกครองแบบมสี ว่ นรว่ ม กับบทบาทของหน่วยงานกง่ึ ตลุ าการ: 93 กรณศี ึกษารฐั ธรรมนญู เปรยี บเทยี บประเทศโคลัมเบีย ตุรกี และมอลโดวา พิจารณาจากเสียงข้างมาก มีอ�ำนาจหน้าท่ีด�ำเนินการทบทวนข้ันสุดท้ายเก่ียวกับการตัดสินใจและ คำ� ตัดสินที่มาจากศาลปกครองที่เกี่ยวข้องกบั กรณปี ัญหาการปกครอง การรา่ ง กรอบการด�ำเนินงาน ของระบบราชการ รวมถึงการใหค้ ำ� ปรกึ ษาหรอื ตัดสินใจเกย่ี วกับเรอื่ งการบรหิ ารบางเรอื่ งแก่สุลต่าน หรือรัฐมนตรี (Council of State, 2017; Aksel, 2013: 40-41; Chapin, 1995: 249-250) บทบาทของสภาแหง่ รฐั ทผี่ า่ นมา เหตกุ ารณห์ นง่ึ คอื การพจิ ารณาขน้ั สดุ ทา้ ยในเรอื่ งพรรค Republican People’s Party อุทธรณ์เพ่อื ยกเลิกค�ำตดั สินของคณะกรรมการการเลือกต้ังสงู สดุ ท่ีมี ตอ่ การทำ� ประชามตใิ นปี ค.ศ. 2017 สภาแหง่ รฐั พจิ ารณาและตดั สนิ วา่ การทำ� ประชามตคิ รงั้ ดงั กลา่ ว ถอื วา่ ถกู ตอ้ ง เนอ่ื งจากการเปลยี่ นแปลงของกฎเกณฑเ์ กยี่ วกบั การทำ� ประชามตเิ ปน็ การเปลยี่ นแปลง ท่ีถูกต้องตามลายลักษณ์อักษร สภาแห่งรัฐจึงปฏิเสธการอุทธรณ์พรรค Republican People’s Party เม่ือวันที่ 25 เมษายน ค.ศ. 2017 และให้ผลของการท�ำประชามตเิ ป็นอันสมบูรณ์ (Hurriyet- dailynews, 2017) 4.2.4 ศาลตรวจสอบบัญชี (Audit Court) ศาลตรวจสอบบัญชี หรอื Türkiye Cumhuriyeti Sayıştay Başkanlığı (TCA) ปฏบิ ตั ิ หน้าท่ีในนามของรัฐสภาแห่งชาติตุรกี (the Grand National Assembly of Turkey) มาจาก การแต่งต้ังจ�ำนวน 3 ท่าน โดยการท�ำหน้าท่ีของศาลตรวจสอบบัญชีเกิดภายใต้กระบวนการของ ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ส่งต่อเรื่องมายังศาลตรวจสอบบัญชีให้พิจารณาตรวจสอบทั้งผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง การเมอื ง องคก์ รของรฐั เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั และพรรคการเมอื ง โดยจะมอี ำ� นาจหนา้ ทใ่ี นการตรวจสอบรายรบั รายจา่ ยและทรพั ยส์ นิ ของหนว่ ยงานของรฐั ทม่ี าจากงบประมาณของรฐั รวมถงึ การเคลอื่ นยา้ ยใชจ้ า่ ยเงนิ ของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง เจ้าหน้าที่ของรัฐและพรรคการเมือง ศาลตรวจสอบบัญชีเน้น หลักการตรวจสอบการปฏิบัติงานอย่างสม่�ำเสมอ ประกอบด้วยการประเมินและความเห็นเกี่ยวกับ ความถูกตอ้ งของรายงานทางการเงนิ และแถลงการณท์ างการเงินของหนว่ ยงานของรัฐ ในการตรวจสอบ ประสิทธิภาพผู้สอบบัญชีประเมินว่าทรัพยากรสาธารณะได้ถูกน�ำมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพและ เหมาะสมหรอื ไม่ รวมถึงความสอดคลอ้ งต่อขอ้ ท่มี อี ยู่ หากศาลตรวจสอบบญั ชมี กี ารตัดสนิ ทท่ี ับซอ้ น หรือขัดแย้งกับค�ำตัดสินของสภาแห่งรัฐ ก�ำหนดให้สภาแห่งรัฐมีอ�ำนาจเหนือกว่าในการตัดสินเก่ียวกับ เร่ืองทรัพยส์ ินดงั กลา่ ว (Turkish Court of Accounts, 2017; Aksel, 2013: 33-34) 4.2.5 ทีป่ ระชุมสงู สดุ ของผูพ้ พิ ากษาและอัยการ (The Supreme Council of Judges and Public Prosecutors) ท่ีประชุมสูงสดุ ของผ้พู ิพากษาและอยั การ หรอื Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu (HSYK) เปน็ หนว่ ยงานทตี่ งั้ ขนึ้ เพอ่ื ดแู ลความอสิ ระของศาลและความปลอดภยั ในชว่ งการทำ� งานของ ผพู้ พิ ากษาภายใตก้ ารกำ� กบั ของกระทรวงยตุ ธิ รรม รฐั มนตรกี ระทรวงยตุ ธิ รรมเปน็ ประธานทปี่ ระชมุ ใหญ่ มีสมาชกิ จำ� นวน 20 คน ด�ำรงต�ำแหน่งวาระ 4 ปี แบ่งออกเป็น ที่มาจากการเลอื กโดยประธานาธิบดี
94 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 4 คน มาจากการเลือกโดยรฐั สภาแหง่ ชาตติ ุรกี 3 คน มาจากการเลือกโดยสภาแหง่ รฐั 2 คน มาจาก การเลือกโดยรฐั สภาของสถาบันการศึกษายุติธรรมของตรุ กี 1 คน มาจากการเลือกโดยสมาชกิ สภา ผู้แทนราษฎรและอัยการผู้พิพากษาศาลยุติธรรมสามัญ 7 คน และมาจากการเลือกโดยผู้พิพากษา ศาลยตุ ธิ รรมระดบั สงู 3 คน โดยทำ� หนา้ ทเ่ี กยี่ วกบั การบรหิ ารจดั การทางดา้ นฝา่ ยตลุ าการ ครอบคลมุ ทุกประเด็นเก่ียวกับวิชาชีพของผู้พิพากษาและอัยการในศาลระดับต่าง ๆ (ยกเว้นศาลทหาร) ทั้งการสมัคร คัดเลือกและเล่ือนข้ันผู้พิพากษาและอัยการศาลยุติธรรมและศาลปกครอง รวมไปถึง การพิจารณาพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสม โทษทางวินัย และการให้ออกจากงาน ทั้งน้ีตามท่ีก�ำหนด โดยต้องยึดหลักวิชาชีพและความเป็นอิสระในการตัดสินของผู้พิพากษาในขณะด�ำรงต�ำแหน่ง การด�ำเนินงานของที่ประชุมสูงสุดของผู้พิพากษาและอัยการจะกระท�ำภายใต้กระทรวงยุติธรรม ที่มีหน้าท่ีก�ำกับและตรวจสอบท่ีประชุมสูงสุดของผู้พิพากษาและอัยการอีกขั้นหน่ึง (Judges and Prosecutors’ Council, 2016; Aksel, 2013: 23-24) ตารางท่ี 3 กระบวนการตรวจสอบและถว่ งดุลของหน่วยงานกึ่งตลุ าการของตรุ กี องค์กรกงึ่ ตลุ าการ ทมี่ า (สรรหา/แต่งตัง้ ) บทบาท ตรวจสอบและถ่วงดุล ศาลรฐั ธรรมนญู (The Constitutional ประธานาธิบดี/ ปกป้องความศกั ด์ิสิทธิของ ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง Court of the Republic of Turkey) ฝา่ ยตุลาการ/สภาแหง่ รัฐ รฐั ธรรมนูญ ตุลาการ เอกชนและ ประชาชน คณะกรรมการการเลือกตง้ั สูงสดุ ฝ่ายตลุ าการ/สภาแห่งรัฐ บริหารและควบคุม พรรคการเมอื ง นกั การเมอื ง (The Supreme Board of การเลอื กตงั้ แ ล ะ ผู ้ ใ ช ้ สิ ท ธิ ใ น ก า ร Election) เลือกต้งั สภาแห่งรฐั ประธานาธิบด/ี ตรวจสอบและพจิ ารณา ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง (Council of State) ฝา่ ยตลุ าการ เก่ยี วขอ้ งการกระท�ำที่ ตุลาการ เอกชนและ เกยี่ วข้องกบั รัฐธรรมนูญ ประชาชน และของส่วนราชการ ศาลตรวจสอบบัญชี รัฐสภาแห่งชาตติ ุรกี (เลอื ก) ควบคุมและตรวจสอบการ รัฐบาล เจา้ หน้าทีข่ องรัฐ (Audit Court) ศาลรัฐธรรมนูญ (กำ� กบั ) ใช้งบประมาณของรฐั องค์กรของรฐั และ พรรคการเมอื ง ทปี่ ระชุมสงู สดุ ของผพู้ พิ ากษาและ ประธานาธบิ ดี/ บรหิ ารและควบคุม ฝา่ ยตลุ าการ อยั การ ฝา่ ยตลุ าการ/สภาแห่งรัฐ ฝ่ายตุลาการ (The Supreme Council of (เลอื ก) Judges and Public Prosecutors) กระทรวงยตุ ธิ รรม (กำ� กับ) ทีม่ า: ปรบั ปรุงจาก Aksel, 2013: 13; Chapin, 1995: 246
การให้อ�ำนาจการจัดการปกครองแบบมีสว่ นร่วม กบั บทบาทของหนว่ ยงานกงึ่ ตลุ าการ: 95 กรณศี ึกษารัฐธรรมนูญเปรยี บเทียบประเทศโคลัมเบยี ตุรกี และมอลโดวา 4.3 รปู แบบและโครงสรา้ งหน้าท่ขี องหน่วยงานกึง่ ตุลาการมอลโดวา 4.3.1 ศาลรัฐธรรมนญู (Constitutional Court of the Republic of Moldova) ที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญประกอบด้วยสมาชิกจ�ำนวน 6 คน ด�ำรงตำ� แหน่งวาระ 6 ปี มาจากการแตง่ ตั้งโดยรัฐสภาจ�ำนวน 2 คน มาจากการแต่งต้ังโดยประธานาธบิ ดีจ�ำนวน 2 คน และ มาจากการแตง่ ตง้ั โดยคณะตลุ าการผพู้ พิ ากษาสงู สดุ จำ� นวน 2 คน การดำ� เนนิ งานของศาลรฐั ธรรมนญู มคี วามเป็นอสิ ระและมงี บประมาณเปน็ ของตนเอง โดยมีอ�ำนาจหนา้ ที่การรักษาความเป็นสูงสดุ ของ รัฐธรรมนูญไว้ ศาลรัฐธรรมนูญจะด�ำเนินงานอย่างเป็นอิสระและยึดหลักการเจตนารมณ์ของ รฐั ธรรมนญู เทา่ นนั้ เชน่ การตรวจสอบจากนติ บิ ญั ญตั แิ ละนโยบายของฝา่ ยบรหิ าร ตคี วามรฐั ธรรมนญู และรบั รองผลการเลอื กตง้ั และประชามติ (Constitutional Court of the Republic of Moldova, 2018) บทบาทของศาลรฐั ธรรมนูญทผี่ า่ นมาทส่ี �ำคัญ อย่างกรณีทศ่ี าลรัฐธรรมนูญพิจารณาระงบั อ�ำนาจของประธานาธิบดี Igor Dodon ไว้ชั่วคราว เนื่องจาก Dodon ตัดสินใจระงับการแต่งตั้ง รัฐมนตรี 5 คนและรฐั มนตรีช่วยว่าการกระทรวงอีก 2 คนเขา้ ร่วมคณะรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรี Pavel Filip ท่ีมีเป้าหมายจะเข้าร่วมกับสหภาพยุโรปในปลายเดือนธันวาคม (pro-European government) แตด่ ว้ ย Dodon เปน็ ผู้มคี วามคดิ แบบรสั เซีย (pro-Russian president) จึงปฏเิ สธที่ จะแตง่ ตง้ั รฐั มนตรเี ขา้ สคู่ ณะดงั กลา่ ว จนนำ� ไปสกู่ ารพจิ ารณาและวนิ จิ ฉยั ของศาลรฐั ธรรมนญู ทงั้ เรอื่ ง การไมป่ ฏบิ ัตติ ามขอ้ ก�ำหนดในรัฐธรรมนญู (แตง่ ต้ังรฐั มนตร)ี และการทุจรติ จากข้อกล่าวหาในการมี ส่วนร่วมในเร่อื งออ้ื ฉาวของธนาคารแห่งชาติ (Deutsche Welle, 2018) 4.3.2 คณะกรรมการการเลอื กตง้ั กลาง (The Central Electoral Commission) คณะกรรมการการเลือกต้ังกลาง หรือ Comisia Electorală Centrală a Republicii Moldova (CEC) เป็นหนว่ ยงานเกี่ยวกับการเลอื กตงั้ และดำ� เนนิ การเลอื กต้ัง มีสมาชกิ จ�ำนวน 9 คน แบ่งออกเป็น มาจากการเลือกโดยประธานาธิบดี 1 คน และมาจากการเลือกโดยรัฐสภา 8 คน มี อำ� นาจหนา้ ทใี่ นการจดั การเลอื กตง้ั และใชส้ ทิ ธเิ สรภี าพในการเลอื กตงั้ อยา่ งอสิ ระและเปน็ ธรรม รวมถงึ ก�ำหนดกรอบและวิธีในการเข้าถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการเลือกตั้ง ส่วนการรับรองหรือ ตรวจสอบความถกู ตอ้ งในการเลอื กตงั้ คณะกรรมการการเลอื กตงั้ กลางตอ้ งสง่ ขอ้ มลู และหลกั ฐานไป ยงั ศาลรฐั ธรรมนญู เพอ่ื รบั รองและยนื ยนั ความสมบรู ณข์ องการเลอื กตงั้ (Comisia Electorală Centrală a Republicii Moldova, 2018; Fedor, 1995: 152-155) 4.3.3 ศาลตรวจสอบบญั ชี (Court of Audit) ศาลตรวจสอบบัญชี หรอื Curtea de Conturi (CCRM) กอ่ ตัง้ เมื่อปี ค.ศ. 1994 ตาม บทบญั ญตั ขิ องมาตรา 133 ของรฐั ธรรมนญู แหง่ สาธารณรัฐมอลโดวา ในปีเดยี วกันศาลตรวจสอบบัญชี ก็ยังได้กลายเปน็ สมาชกิ ขององคก์ รระหวา่ งประเทศ EUROSAI และ INTOSAI ศาลตรวจสอบบญั ชี มีสมาชิกจำ� นวน 7 คน มาจากการแต่งต้ังโดยรฐั สภา มวี าระการดำ� รงตำ� แหนง่ 5 ปี ศาลตรวจสอบบญั ชี
96 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. มีบทบาทในการตรวจสอบและควบคุมการใช้จ่ายเงินและทรัพยากรทางการเงินของรัฐ เพอื่ ประเมนิ ถงึ ความโปรง่ ใสและความรบั ผดิ ชอบในดา้ นการบรหิ ารการเงนิ ภาครฐั ใหม้ มี าตรฐานแบบ สากล (หลกั การของสหภาพยโุ รป) ซง่ึ ศาลตรวจสอบบญั ชยี งั มหี นา้ ทใี่ นการทำ� รายงานประจำ� ปสี ง่ ตอ่ รัฐสภาเพือ่ แสดงฐานะในการบริหารและการใช้ประโยชนท์ รพั ยากรสาธารณะทางการเมอื ง โดยการ จดั องคก์ ารและการปฏบิ ัติงานจะเป็นไปตามที่ประกอบรฐั ธรรมนญู กำ� หนดไว้ (Curtea de Conturi a Republicii Moldova, 2018) บทบาทของศาลตรวจสอบบญั ชที ผ่ี ่านมา เช่น การตรวจสอบการบริหารการเงินของหนว่ ยงาน บริหารราชการสว่ นทอ้ งถิ่นในปี ค.ศ. 2014 ศาลตรวจสอบบญั ชพี จิ ารณาภายใต้บทบัญญตั ิเกยี่ วกับ การบริหารจัดการเงินและการบริหารภาษีท้องถ่ิน เม่ือศาลตรวจสอบบัญชีท�ำการพิจารณารายงาน และผลการด�ำเนินงานของหน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถ่ินในปี ค.ศ. 2014 พบความผิดปกติ หลายอย่างเก่ียวกับการน�ำงบประมาณไปใช้ไม่เกิดประสิทธิภาพและการจัดเก็บภาษี น�ำไปสู่การตรวจ สอบการบริหารการเงินของหน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถ่ินเพิ่มเติม (โดยเฉพาะกรณีของท้อง ท่ี Falesti และ Leova) โดยศาลตรวจสอบบญั ชีภายในระยะเวลา 6 เดอื นและศาลตรวจสอบบัญชี ยงั จดั ทำ� ขอ้ เสนอแนะแนวทางแกไ้ ขการบรหิ ารจดั การเงนิ และเพม่ิ ประสทิ ธภิ าพในการบรหิ ารจดั การ เงินแก่หน่วยงานบริหารราชการสว่ นท้องถ่นิ (Moldovanews, 2014) 4.3.4 คณะตุลาการผู้พิพากษาสงู สดุ (Superior Council of Magistrates) คณะตลุ าการผูพ้ ิพากษาสงู สดุ หรือ Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) เกดิ ขนึ้ ในปี 1994 มสี มาชกิ คณะตลุ าการผพู้ พิ ากษาสงู สดุ จำ� นวน 11 คน ดำ� รงตำ� แหนง่ วาระ 4 ปี ประกอบดว้ ย ประธานศาลฎกี า จำ� นวน 1 คน รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงยตุ ธิ รรม จำ� นวน 1 คน อยั การสงู สดุ จำ� นวน 1 คน คณะตลุ าการผพู้ พิ ากษาสงู สดุ จำ� นวน 5 คน และอาจารยม์ หาวทิ ยาลยั จากการเลอื กของรฐั สภา จ�ำนวน 3 คน มีอ�ำนาจและหน้าท่ีในการบริหารจัดการฝ่ายตุลาการทั้งการตรวจสอบ การแต่งต้ัง การโยกยา้ ย การถอดถอนจากต�ำแหนง่ หรอื การลงโทษผพู้ พิ ากษา มีหลกั การพจิ ารณาภายใต้กรอบ ทีก่ �ำหนดไว้ (The Superior Council of Magistracy, 2018) 4.3.5 อัยการสงู สดุ (The Prosecutor General of the Republic of Moldova) อยั การสงู สดุ มที ม่ี าจากการไดร้ บั การแตง่ ตงั้ จากรฐั สภา มวี าระดำ� รงตำ� แหนง่ 5 ปี มบี ทบาท ในการดำ� เนนิ การสบื สวนเกย่ี วกบั คดอี าญาในการทจุ รติ ทมี่ พี รรคคอมมวิ นสิ ตม์ อลโดวามสี ว่ นเกย่ี วขอ้ ง จนกลายเปน็ สว่ นหนง่ึ ทที่ ำ� ใหเ้ กดิ การปฏริ ปู รฐั ธรรมนญู เพอื่ เปลย่ี นแปลงโครงสรา้ งและการตดั สนิ ของ อยั การสงู สดุ ปจั จบุ นั อยั การสงู สดุ มหี นา้ ทสี่ ำ� คญั ในการเปน็ องคก์ รทป่ี กปอ้ งสทิ ธเิ สรภี าพของประชาชน และตรวจสอบการกระท�ำภายในรัฐให้อยู่ภายใต้ของประเทศ (Prosecutor’s General Office, 2018)
การใหอ้ �ำนาจการจัดการปกครองแบบมีส่วนร่วม กับบทบาทของหน่วยงานกึง่ ตลุ าการ: 97 กรณศี กึ ษารฐั ธรรมนญู เปรยี บเทียบประเทศโคลมั เบีย ตุรกี และมอลโดวา ดงั น้นั องคก์ รกง่ึ ตลุ าการของมอลโดวา ประกอบดว้ ย ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการ เลือกตั้งกลาง ศาลตรวจสอบบัญชี คณะตุลาการผู้พิพากษาสูงสุดและอัยการสูงสุด กระบวนการ ตรวจสอบและถ่วงดุลระหวา่ งฝา่ ยบรหิ าร ตลุ าการ และนติ บิ ญั ญตั ิ โดยองค์กรกง่ึ ตลุ าการของมอลโดวา สามารถพิจารณาไดจ้ ากตารางที่ 4 ตารางท่ี 4 กระบวนการตรวจสอบและถ่วงดลุ ของหนว่ ยงานกง่ึ ตุลาการของมอลโดวา องคก์ รกง่ึ ตุลาการ ที่มา (สรรหา/แต่งตั้ง) บทบาท ตรวจสอบและควบคุม ศาลรฐั ธรรมนูญ (Constitutional ประธานาธบิ ดี/รัฐสภา/ ปกปอ้ งความศกั ด์สิ ิทธิ ผดู้ ำ� รงต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง Court of the Republic of ฝ่ายตุลาการ ของรัฐธรรมนูญ ตุลาการ เอกชนและ Moldova) ประชาชน คณะกรรมการการเลอื กต้ังกลาง ประธานาธบิ ด/ี รฐั สภา บริหารและควบคมุ พรรคการเมอื งนกั การเมอื ง (The Central Electoral การเลอื กตงั้ และผู้ใชส้ ทิ ธิในการเลอื กตง้ั Commission) ศาลตรวจสอบบญั ชี รัฐสภา ควบคมุ และตรวจสอบ รัฐบาล เจา้ หนา้ ท่ีของรัฐ (Court of Audit) การใช้งบประมาณของรฐั องคก์ รของรัฐและ พรรคการเมอื ง คณะตลุ าการผพู้ ิพากษาสูงสดุ กระทรวงยตุ ธิ รรม/ บรหิ ารและควบคมุ ฝา่ ยตลุ าการ (Superior Council of รฐั สภา/ฝ่ายตุลาการ ฝ่ายตลุ าการ Magistrates) อยั การสูงสุด รัฐสภา ตรวจสอบและพจิ ารณา ผู้ด�ำรงตำ� แหน่งทางการเมอื ง (The Prosecutor General of the เกยี่ วขอ้ งการกระท�ำที่ ตุลาการ เอกชนและ Republic of Moldova) เกย่ี วขอ้ งกับรฐั ธรรมนูญ ประชาชน ที่มา: ปรบั ปรุงจาก Fedor, 1995: 146 และของสว่ นราชการ 4.4 กรอบเชิงสถาบันท่ีวา่ ดว้ ยการมีส่วนร่วมทางการเมืองในหน่วยงานก่งึ ตุลาการ 4.4.1 การมีส่วนร่วมทางการเมืองในการตรวจสอบการเลือกต้ังและพรรคการเมือง ผ่าน กลไกหนว่ ยงานก่ึงตุลาการ ส�ำหรับประเทศโคลัมเบีย หน่วยงานกึ่งตุลาการที่ดูแลการเลือกต้ังอย่างสภาการเลือกตั้ง แหง่ ชาตแิ ละสำ� นกั งานลงทะเบยี นสถานะราชการแหง่ ชาติ เปน็ หนว่ ยงานตามมาตรา 120 ทท่ี ำ� หนา้ ท่ี ในการจัดเลือกตั้ง ส่ังการ และตรวจสอบดูแลการเลือกตั้ง รวมถึงการระบุตัวบุคคลในการเลือกต้ัง (personal identification) เพื่อวางคณุ สมบตั ทิ ั้งผู้สมัครเลอื กต้ังและผ้ใู ชส้ ิทธิในการเลอื กตัง้ ทงั้ นต้ี ามมาตรา 265 ไดก้ ำ� หนดใหส้ ภาการเลอื กตง้ั แหง่ ชาติ จะตอ้ งมกี ารจดั การรายละเอยี ด เกย่ี วกบั การเลอื กตง้ั ระดบั ชาติ การประกาศ และยนื ยนั ผลคะแนนอยา่ งเหมาะสมใหป้ ระชาชนสามารถ ติดตามและตรวจสอบผลการเลือกต้ังได้ รวมถึงการเข้าไปก�ำกับการมีส่วนร่วมทางการเมืองใน
98 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. พรรคการเมอื งผา่ นการใหค้ วามเขา้ ใจแกพ่ รรคการเมอื งและขบวนการทางการเมอื ง และกำ� กบั การมี สว่ นรว่ มของพรรคการเมอื งและขบวนการทางการเมอื งในสอ่ื สาธารณะ ซง่ึ ในทนี่ ร้ี วมไปถงึ การเขา้ ไป รว่ มกับการมีส่วนร่วมผ่านการท�ำโพล (Poll) ช่วงทมี่ ีการเลือกตัง้ ดว้ ย ในขณะท่ีประเทศตุรกี ได้ก�ำหนดให้การมีส่วนร่วมในพรรคการเมืองของประชาชนใน กจิ กรรมทางการเมอื ง การเลอื กตง้ั และการบรจิ าคเงนิ ใหพ้ รรคการเมอื งจะตอ้ งถกู ตรวจสอบจากศาล ตรวจสอบบญั ชี (the Audit Court) และคำ� ตดั สนิ ของศาลรฐั ธรรมนูญถือว่าเป็นทสี่ ิน้ สุด ซ่งึ โทษอาจ ถึงขั้นการยุบพรรคการเมืองได้ตามมาตรา 69 ท�ำให้เห็นได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทส�ำคัญ ในการเมืองตุรกีจึงถือว่าเป็นการเกิดตุลาการภิวัตน์ (judicialization) ในการดูแลการเลือกต้ังและ พรรคการเมือง นอกจากนี้ การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งในการเลอื กตงั้ จะถกู หนว่ ยงานอยา่ งคณะกรรมการ การเลอื กต้ังสงู สดุ (the Supreme Board of Election) ทำ� หนา้ ที่จัดการเลอื กต้งั ใหเ้ ป็นธรรม ทง้ั ใน กระบวนการทำ� โพล การตรวจสอบ และใหก้ ารตดั สินใจสุดทา้ ยในการกระท�ำทีผ่ ดิ กฎกติกา ให้ท้วงติง ในการจดั การเลอื กต้ัง และยืนยันสมาชกิ ภาพของสมาชิกรฐั สภาทม่ี าจากการเลือกต้งั โดยการตดั สิน ของคณะกรรมการการเลือกตั้งสงู สุดจะไมส่ ามารถอุทธรณ์ตอ่ หนว่ ยงานอ่นื ได้ เมือ่ เปรยี บเทยี บกับประเทศมอลโดวา ในมาตรา 62 แห่งรฐั ธรรมนูญมอลโดวาได้ก�ำหนด หลักในการตรวจสอบถ่วงดุลการมีส่วนร่วมทางการเมืองในพรรคการเมืองจากหน่วยงานก่ึงตุลาการ ที่มลี กั ษณะเป็น “คณะกรรมการ” อยา่ งคณะกรรมการการเลอื กต้งั กลาง (the Central Electoral Commission) และมศี าลรัฐธรรมนูญคอยวนิ จิ ฉัยว่ามปี ระเด็นใดขัดหรอื แยง้ กบั รัฐธรรมนูญหรอื ไม่ 4.4.2 การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งในการตรวจสอบและถอดถอนรฐั บาล ผา่ นกลไกหนว่ ยงาน ก่ึงตลุ าการ ส�ำหรับในด้านของการมีส่วนร่วมทางการเมืองในการตรวจสอบและถอดถอน (recall) ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองผ่านหน่วยงานก่ึงตุลาการพบว่าในประเทศโคลัมเบีย มีหน่วยงานท่ี หลากหลาย กระทรวงสาธารณะ (the Public Ministry) อัยการสูงสุดแห่งชาติ (the General Prosecutor of the Nation) และผู้ตรวจการแผน่ ดนิ (the Ombudsman) คอยดแู ลในเรอ่ื งของ การคมุ้ ครองสทิ ธใิ นการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งของประชาชน รกั ษาผลประโยชนส์ าธารณะ และตรวจสอบ การกระท�ำของเจ้าหน้าท่ีรัฐท่ีปฏิบัติงานอย่างไม่ชอบด้วย และมีระบบการควบคุมการใช้จ่ายเงินงบ ประมาณของภาครัฐผ่านส�ำนักงานผู้ควบคุมสูงสุดแห่งสาธารณรัฐ (The Office of Controller General of the Republic) โดยจะตรวจสอบการบรหิ ารทางการเงนิ ของสว่ นราชการและเจา้ หนา้ ที่ ท่ีรับผดิ ชอบในเงนิ หรอื ทรัพย์สนิ ของชาตไิ ม่ให้ถกู ใช้ไปในทางท่ีไม่ถกู ต้อง ประกอบกับมาตรา 270 ที่ได้ก�ำหนดหลักการให้หน่วยงานกึ่งตุลาการวางระบบใน การมีส่วนร่วมของพลเมือง (citizen participation) ในการตรวจสอบการท�ำงานและผลงานของ เจา้ หนา้ ที่รฐั ในแต่ละระดับการท�ำงาน เพ่ือรักษาผลประโยชน์สาธารณะของสงั คม
การใหอ้ ำ� นาจการจดั การปกครองแบบมีสว่ นรว่ ม กับบทบาทของหนว่ ยงานกง่ึ ตุลาการ: 99 กรณีศกึ ษารัฐธรรมนูญเปรียบเทยี บประเทศโคลมั เบีย ตุรกี และมอลโดวา สำ� หรบั ประเทศตรุ กี ได้มีสภาแห่งรัฐ (Council of State) ทำ� หน้าทต่ี รวจสอบการตดั สนิ ใจ และค�ำตัดสินท่ีมาจากศาลปกครอง เพื่อจัดการกับปัญหาในเชิงการปกครองและการบริหารต่าง ๆ และยงั มศี าลตรวจสอบบญั ชี (Audit Court) ปฏบิ ตั หิ นา้ ทใ่ี นนามของรฐั สภาแหง่ ชาตติ รุ กี (the Grand National Assembly of Turkey) โดยทำ� หน้าที่ในการตรวจสอบรายรับ รายจา่ ย และทรัพย์สนิ ของ หน่วยงานในรฐั บาล ที่มาจากงบประมาณท่ัวไปและงบประมาณสนบั สนนุ การกระทำ� ของเจ้าหน้าที่ และการตดั สนิ ใจเกย่ี วกบั การเงนิ รวมถงึ การบรหิ ารการเงนิ ของพรรคการเมอื ง เพอื่ ปอ้ งกนั ไมใ่ หเ้ กดิ การทจุ รติ ในการมีสว่ นรว่ มทางการเมืองในพรรคการเมือง แตไ่ ด้มีขอ้ ยกเวน้ พิเศษไว้ในตอนทา้ ยของ มาตรา 160 ส�ำหรับการตรวจสอบบัญชีหน่วยงานของรัฐท่ีเกี่ยวกับกองทัพจะเป็นไปตามท่ีบัญญัติ เกีย่ วกับหลักการเรอ่ื งความลบั ในดา้ นการปกป้องประเทศ (the principles of secrecy required by national defence) ซ่งึ จุดน้อี าจทำ� ใหเ้ กิดบทบาทของกองทัพทม่ี สี ิทธพิ เิ ศษในการถูกตรวจสอบ เช่นกัน เมื่อมาเปรียบเทียบกับประเทศมอลโดวา ได้มีการก�ำหนดหลักเกณฑ์ในการถอดถอน (dismissal) เช่นกัน อย่างประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐมอลโดวาสามารถถูกรัฐสภายื่นเพื่อถอดถอนได้ โดยใช้เสียงข้างมาก 2 ใน 3 ของสมาชิกสภา และประธานาธิบดีจะต้องเข้ามาชี้แจงต่อข้อกล่าวหา ต่อรัฐสภาและศาลรัฐธรรมนูญ แสดงให้เห็นถึงบทบาทของหน่วยงานกึ่งตุลาการในการตรวจสอบ บคุ คลทม่ี าจากการเลอื กตง้ั ของประชาชนได้ นอกจากนี้ มอลโดวาไดม้ ศี าลตรวจสอบบัญชี (Court of Audit) เชน่ กนั โดยจะท�ำหน้าท่ี ในการตรวจสอบขอ้ มลู การบริหาร และการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรสาธารณะทางการเงนิ และทำ� รายงานประจำ� ปสี ง่ ตอ่ รฐั สภาเพอ่ื แสดงฐานะในการบรหิ ารและการใชป้ ระโยชนท์ รพั ยากรสาธารณะ ทางการเมอื ง 4.4.3 การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งในการตรวจสอบฝา่ ยตลุ าการ ผา่ นกลไกหนว่ ยงานกง่ึ ตลุ าการ ในส่วนของการตรวจสอบฝ่ายตุลาการ ประเทศโคลัมเบีย ได้ก�ำหนดการมีส่วนร่วมทางการเมืองให้ กับหน่วยงานก่งึ ตลุ าการอยา่ งมาตรา 246 ได้ใหเ้ ขตอำ� นาจศาลพิเศษ ในพ้ืนท่ขี องคนชาตพิ ันธ์ุพน้ื เมือง สามารถมีเขตพิจารณาคดี (territorial jurisdiction) ของตัวเองได้ ภายใตก้ ระบวนการของตนเอง ตราบเทา่ ทีไ่ ม่ขดั หรอื แยง้ กบั รัฐธรรมนูญและของสาธารณรัฐ รวมถึงมาตรา 256 ที่ยังมีสภาสูงแห่งองค์กรตุลาการ มีหน้าที่ในการดูแลอาชีพ แต่งตั้ง ผพู้ พิ ากษา พจิ ารณาพฤตกิ รรมทไ่ี มเ่ หมาะสมและลงโทษ ตรวจสอบประสทิ ธภิ าพของสว่ นงานตลุ าการ วางกรอบงบประมาณให้ฝ่ายตุลาการ จัดการข้อพิพาทระหว่างองคาพยพทางตุลาการ และอ�ำนาจอ่ืน เพอ่ื ให้เกดิ การมสี ว่ นรว่ มในการตรวจสอบถ่วงดลุ ผ่านตลุ าการดว้ ยกนั เอง อยา่ งไรก็ดี เมอ่ื มาพจิ ารณาประเทศตุรกี จะพบวา่ หน่วยงานกึง่ ตุลาการได้วางหลักในการ ตรวจสอบถว่ งดลุ ไวอ้ ยา่ งในมาตรา 159 ทใี่ หป้ ระชมุ สงู สดุ ของผพู้ พิ ากษาและอยั การ (the Supreme
100 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Council of Judges and Public Prosecutors) เปน็ หนว่ ยงานทต่ี งั้ ขนึ้ เพอ่ื ดแู ลความอสิ ระของศาล และความปลอดภยั ในชว่ งการทำ� งานของผพู้ พิ ากษา โดยประธานทป่ี ระชมุ ใหญค่ อื รฐั มนตรกี ระทรวง ยตุ ธิ รรม และประธานาธบิ ดแี หง่ สาธารณรฐั คดั เลอื กสมาชกิ จากตวั แทนทเ่ี สนอชอ่ื มาจากศาลอทุ ธรณ์ สงู สุด (ถาวร 3 ทา่ น และทดแทน 3 ทา่ น) และสภาแหง่ รัฐ (ถาวร 2 ท่าน และทดแทน 2 ทา่ น) คอยดแู ลเรอ่ื งการเลอื่ นขนั้ และการลงโทษทางวนิ ยั ใหถ้ กู ตอ้ งชอบธรรม แตก่ ารทใ่ี หป้ ระธานเปน็ คนใน รฐั บาลจึงอาจทำ� ใหห้ น่วยงานดงั กล่าวกลายมาเป็นเคร่อื งมือของฝา่ ยบรหิ ารได้ ในสว่ นของประเทศมอลโดวา ไดม้ รี ะบบตรวจสอบถว่ งดุลในเร่ืองของฝา่ ยตุลาการเช่นกันโดย ก�ำหนดใหค้ ณะตุลาการผพู้ พิ ากษาสงู สดุ (Superior Council of Magistrates) คอยตรวจสอบการ แต่งตั้ง โยกย้าย ถอดถอนจากต�ำแหน่ง เลื่อนขั้น และลงโทษผู้พิพากษา ท่ีกระท�ำการไม่ชอบด้วย รัฐธรรมนญู และอ่ืน 4.4.4 การมีส่วนรว่ มในกลไกการดำ� เนินคดีของโดยรฐั /สาธารณะ (Public Prosecution) การมสี ว่ นรว่ มในกลไกการดำ� เนนิ คดขี องโดยรฐั /สาธารณะทำ� ใหเ้ หน็ บทบาทของหนว่ ยงาน ก่ึงตลุ าการอยา่ งอัยการ โดยในประเทศโคลัมเบยี ได้ก�ำหนดใหม้ ีอัยการสูงสดุ แหง่ ชาติตรวจสอบและ ถว่ งดลุ ในประเดน็ สาธารณะตา่ ง ๆ เชน่ คมุ้ ครองสทิ ธมิ นษุ ยชนและรบั ประกนั ประสทิ ธผิ ล ผา่ นความ ช่วยเหลอื ของผู้ตรวจการแผ่นดนิ ตรวจสอบพฤติกรรมของเจ้าหน้าทีร่ ัฐ นักการเมืองทไ่ี ดร้ ับเลือกต้งั โดยเป็นหน้าทีใ่ นการรกั ษาระเบยี บวนิ ัย และด�ำเนนิ การตรวจสอบและสอบสวนอย่างเหมาะสม และ สามารถแทรกแซงกระบวนการทางตุลาการและการบริหารเท่าที่จ�ำเป็นในการรักษาระเบียบ สาระ สำ� คัญของสาธารณะ (public domain) หรือสทิ ธขิ ้ันพ้ืนฐานได้ด้วย เปน็ ตน้ แสดงให้เหน็ ถงึ บทบาท ของอยั การสงู สดุ แหง่ ชาตใิ นการวางกรอบเรอื่ งการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งของประชาชนผา่ นสถาบนั ทางการเมอื ง เม่ือหันมาพิจารณาประเทศตุรกี จะพบว่ารัฐธรรมนูญได้วางหลักให้กับอัยการในด้านของ การยดึ หลกั วชิ าชพี (professional) บนเง่ือนไขของความเปน็ อิสระและความปลอดภยั ในขณะดำ� รง ต�ำแหนง่ แตใ่ นเชิงการบริหารจะต้องดำ� เนนิ การรว่ มกบั กระทรวงยุติธรรม ในขณะท่ีประเทศมอลโดวา ได้วางหลักการในรัฐธรรมนูญให้กระบวนการของอัยการจะ เป็นตวั แทนผลประโยชนข์ องสงั คม ในการปกปอ้ งหลกั นติ ธิ รรม และสิทธิเสรภี าพของพลเมือง เพือ่ ค้มุ ครองการมีสว่ นรว่ มทางการเมอื งผ่านสถาบันทางการเมอื งตา่ ง ๆ และยังใหอ้ ยั การสูงสุดจะได้รับ การแต่งต้งั จากรัฐสภาที่มาจากการเลอื กตงั้ 1 ภายใต้ข้อเสนอที่รับรองโดยประธานสภา มีวาระ 5 ปี ด้วย 1 ข้อสงั เกตตรงน้ีจะพบวา่ การมีส่วนรว่ มในการเลอื กตั้งของประชาชนผา่ นรฐั สภาจะเปน็ ตวั กำ�หนดลักษณะของอัยการด้วย อยั การไดร้ ับ ฉนั ทามติ (mandate) จากสภาจงึ ทำ�ใหอ้ ัยการมคี วามรบั ผดิ ชอบตอ่ เสียงสาธารณะ จึงแตกต่างจากประเทศไทยทีอ่ ัยการมลี ักษณะเปน็ ระบบราชการ
การให้อ�ำนาจการจดั การปกครองแบบมสี ่วนร่วม กับบทบาทของหนว่ ยงานกงึ่ ตลุ าการ: 101 กรณศี กึ ษารฐั ธรรมนูญเปรียบเทยี บประเทศโคลัมเบยี ตรุ กี และมอลโดวา 4.4.5 การมสี ่วนรว่ มทางการเมืองกับศาลรัฐธรรมนูญ และการแก้ไขรัฐธรรมนญู ในส่วนของการมีส่วนร่วมทางการเมืองกับศาลรัฐธรรมนูญ เร่ิมจากประเทศโคลัมเบีย ได้ ใหศ้ าลรฐั ธรรมนญู มหี นา้ ทใี่ นการปกปอ้ งบรู ณภาพและความสงู สดุ ของรฐั ธรรมนญู โดยการพจิ ารณา การแกไ้ ขรฐั ธรรมนญู การลงประชามติ หรอื การตัดสนิ ใจอนื่ ใด ว่าชอบหรือไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ รวมถึงการแก้ไขและให้การตัดสินใจเพ่ือคุ้มครองสิทธิตามรัฐธรรมนูญ และในเรื่องของสิทธิในการมี สว่ นรว่ มทางการเมอื งในการปฏริ ปู รฐั ธรรมนญู ไดก้ ำ� หนดไวใ้ นมาตรา 374-375 โดยอาจทำ� โดยปฏริ ปู จากรัฐบาล รัฐสภา หรือประชาชนผ่านการลงประชามติ ภายใต้หลักเกณฑ์การปฏิรูปรัฐธรรมนูญ เสนอรา่ งไดโ้ ดยรฐั บาล หรือสมาชกิ 10 คนในรฐั สภา หรือรอ้ ยละ 20 ของสมาชิกสภา หรอื พลเมือง ที่มีสิทธิเลอื กตง้ั อยา่ งนอ้ ยร้อยละ 5 และน�ำไปสู่ขัน้ ตอนการแก้ไขรฐั ธรรมนญู และลงประชามติตอ่ ไป อยา่ งไรกด็ ี ประเทศตรุ กี เปน็ ประเทศทม่ี ปี ญั หาในเรอ่ื งของความสมั พนั ธท์ างอำ� นาจระหวา่ ง ศาลรฐั ธรรมนญู ในดา้ นของตลุ าการภวิ ตั น์ และการแกไ้ ขรฐั ธรรมนญู ตามทกี่ ลา่ วไวใ้ นบทท่ี 3 ของงาน วจิ ยั น้ี สะทอ้ นใหเ้ หน็ ไดจ้ ากบทบญั ญตั ใิ นรฐั ธรรมนญู ตรุ กที ว่ี า่ ศาลรฐั ธรรมนญู ทำ� หนา้ ทใ่ี นการวนิ จิ ฉยั ความชอบดว้ ยรฐั ธรรมนญู ทงั้ ในเชงิ รปู แบบและเนอื้ หาของประกาศของรฐั และกฎระเบยี บของรฐั สภา ตุรกี รวมถึงการแก้ไขรัฐธรรมนูญท่ีต้องผ่านการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ แต่มีข้อยกเว้นว่ายังไม่ สามารถยน่ื รอ้ งขอใหศ้ าลรฐั ธรรมนญู วนิ จิ ฉยั ในกรณอี ยใู่ นชว่ งสภาวะฉกุ เฉนิ (state of emergency) ประกาศกฎอัยการศึก หรอื ชว่ งสงคราม ตามมาตราท่ี 148 สำ� หรบั ประเทศมอลโดวา ไดก้ ำ� หนดหลกั การเกย่ี วกบั ศาลรฐั ธรรมนญู ไวล้ ะเอยี ดพอสมควร โดยมาตรา 134 แห่งรัฐธรรมนูญมอลโดวาให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองคาพยพในเขตอ�ำนาจพิจารณา เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญของสาธารณรัฐมอลโดวา โดยจะเป็นอิสระจากหน่วยงานรัฐและจะปฏิบัติตาม หลกั การในรัฐธรรมนญู เทา่ นัน้ เพ่อื รกั ษาความเปน็ สูงสุดของรฐั ธรรมนูญ (the supremacy of the Constitution) เพ่ือรับรองหลักการแบ่งแยกอ�ำนาจรัฐเปน็ นติ ิบญั ญตั ิ บรหิ าร และตลุ าการ รวมถงึ รับรองความรบั ผิดชอบของรัฐต่อพลเมอื ง และความรับผดิ ชอบของพลเมืองต่อรัฐ และมอี �ำนาจตาม มาตรา 135 เชน่ การวนิ จิ ฉยั ตรวจสอบความชอบดว้ ยรฐั ธรรมนญู รบั รองผลการลงประชามติ รบั รอง ผลการเลือกตั้ง ตรวจสอบการถอดถอน และตัดสินเก่ียวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของ พรรคการเมอื ง นอกจากน้ี มาตรา 141 ได้กล่าวถึงการแกไ้ ขรฐั ธรรมนูญจากการมีส่วนร่วมทางการเมอื ง ของประชาชน โดยประชาชนพลเมืองสาธารณรัฐมอลโดวาที่มีสิทธิเลือกตั้งจ�ำนวนไม่น้อยกว่า 200,000 คน โดยรายช่ือพลเมืองที่เข้าชื่อขอแก้ไขรัฐธรรมนูญจะต้องมาจากหลายพื้นที่ อย่างน้อย ก่ึงหนึ่งของเขตการปกครอง และแต่ละหน่วยการปกครองต้องมีช่ืออย่างน้อย 20,000 คน ในการ สนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ กรณีตัวอย่างของการมีส่วนร่วมทางการเมืองอย่างการมีส่วนร่วม ทางการเมอื งทมี่ คี วามสำ� คญั สำ� หรบั มอลโดวาในปจั จบุ นั เชน่ ในการประทว้ งในเมอื งหลวง Chisinau ปี 2015-2016 เกย่ี วกบั ปญั หาคอรร์ ปั ชนั และการปะทะกนั ระหวา่ งกลมุ่ นยิ มยโุ รปและกลมุ่ นยิ มรสั เซยี
102 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. จนสอ่ื ตา่ งประเทศเรยี กวา่ เปน็ เหตกุ ารณ์ the Moldovan Maidan ลอ้ เลยี นการประทว้ ง Euromaidan ในยเู ครน และความขดั แยง้ ในการแกไ้ ขรฐั ธรรมนญู ทศ่ี าลรฐั ธรรมนญู ของมอลโดวาไดต้ ดั สนิ เมอ่ื วนั ที่ 4 มีนาคม 2016 โดยมีค�ำส่ังเพกิ ถอนการแก้ไขรัฐธรรมนญู มาตรา 78 ทีไ่ ด้มีการใชม้ าตงั้ แต่ปี 2000 โดยศาลรัฐธรรมนูญได้ให้กลับไปใช้บทบัญญัติท่ีมีอยู่แต่เดิมก่อนท�ำการแก้ไขนั่นก็คือ การเลือก ประธานาธบิ ดนี นั้ ตอ้ งมาจากการเลอื กของประชาชนโดยตรงไมใ่ ชม่ าเลอื กกนั ในรฐั สภาทใ่ี ชเ้ สยี ง 3 ใน 5 (หรือ 61 คะแนนจาก 101) ซึ่งศาลอ้างว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญในครั้งน้ันน�ำมาซ่ึงวิกฤติการณ์ ทางการเมืองของมอลโดวาหลังจากท่ีประธานาธิบดีลาออกแล้วได้ให้ประธานรัฐสภารักษาการ แทนเปน็ การชวั่ คราวจนกวา่ จะมกี ารเลอื กตงั้ ประธานาธบิ ดี ไดส้ ง่ ผลใหต้ ำ� แหนง่ ประธานาธบิ ดวี า่ งลง ถงึ 3 ปี (ต้ังแต่ 2009-2012) (Cenuşă, 2016) แต่ความขัดแยง้ ดงั กลา่ วไมไ่ ดท้ ำ� ใหม้ อลโดวาเลอื กวิธีการ นอกรฐั ธรรมนญู ในการแกไ้ ขปญั หา หรอื อาจกลา่ วไดว้ า่ มอลโดวาไดย้ ดึ นำ� หลกั ประชาธปิ ไตยและกตกิ า ภายใตร้ ัฐธรรมนูญเป็นกติกาเดยี วกันในสังคม ดังนั้น จากทั้งสามประเทศที่ได้กล่าวมาข้างต้นจะพบว่าหน่วยงานกึ่งตุลาการได้เข้ามามี บทบาทในการตรวจสอบและถว่ งดลุ ทางการเมอื ง ทงั้ ในเชงิ การตรวจสอบการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง ของประชาชนผา่ นสถาบนั การเมอื งอยา่ งการเลอื กตงั้ และพรรคการเมอื ง แตย่ งั รวมถงึ การรบั รองสทิ ธิ การมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างการลงประชามติ รับรองผลการเลือกตั้ง และคอยดูแลสิทธิการมี ส่วนร่วมทางการเมืองในการเสนอแก้ไขและปฏิรูปรัฐธรรมนูญ โดยประเทศโคลัมเบียและมอลโดวา ไดม้ หี นว่ ยงานกงึ่ ตลุ าการในการสนบั สนนุ การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งและพฒั นาสถาบนั ทางการเมอื ง เพอื่ รองรบั ประชาธปิ ไตย แตส่ ำ� หรบั ประเทศตรุ กยี งั มขี อ้ ยกเวน้ บางประการใหก้ บั บางสถาบนั การเมอื ง จึงอาจท�ำให้เกิดการใช้หน่วยงานก่ึงตุลาการเข้าไปเป็นเคร่ืองมือทางการเมืองในการจัดการกับฝ่าย ตรงข้ามทางการเมอื ง 5. บทสรปุ และขอ้ เสนอแนะ จากการศกึ ษารฐั ธรรมนญู เปรยี บเทยี บของทง้ั สามประเทศเกย่ี วกบั เรอื่ งของการมสี ว่ นรว่ ม ทางการเมืองและบทบาทของหน่วยงานกึ่งตุลาการ ในฐานะกลไกท่ีคอยถ่วงดุลอ�ำนาจในส่วนกลาง และเป็นช่องทางส�ำคัญในการด�ำเนินการให้เกดิ การมีส่วนร่วมทางการเมือง เพราะหากกลไกท้ังสาม มีการพัฒนาความเป็นสถาบันทางการเมืองอย่างเข้มแข็งจากฐานของการมีส่วนร่วมทางการเมือง ก็ จะช่วยทำ� ให้เกิดการแบ่งปันอำ� นาจ (power-sharing) ให้ตวั แสดงทางการเมือง ไม่ใชเ่ พยี งการเพ่ิม อำ� นาจประชาชนเทา่ นน้ั แตจ่ ะตอ้ งออกแบบสถาบนั ทางการเมอื งใหส้ ามารถตรวจสอบถว่ งดลุ การใช้ อำ� นาจและพฒั นาสถาบนั การเมอื งใหม้ กี ลไกในการมสี ว่ นรว่ มทน่ี ำ� ไปสกู่ ารสรา้ งเสถยี รภาพทางการเมอื ง โดยหนว่ ยงานกงึ่ ตลุ าการ ทจ่ี ากการศกึ ษาพบวา่ มคี วามสำ� คญั อยา่ งยงิ่ ในการสง่ เสรมิ การมี สว่ นรว่ มทางการเมอื งและสรา้ งกลไกในการตรวจสอบและถว่ งดลุ ใหเ้ ปน็ สาระสำ� คญั สำ� หรบั การพฒั นา
การให้อ�ำนาจการจัดการปกครองแบบมีสว่ นร่วม กบั บทบาทของหน่วยงานก่งึ ตลุ าการ: 103 กรณีศึกษารัฐธรรมนูญเปรียบเทียบประเทศโคลมั เบยี ตรุ กี และมอลโดวา สถาบนั การเมอื งและประชาธปิ ไตย โดยในประเทศโคลมั เบยี และมอลโดวาไดส้ ะทอ้ นใหเ้ หน็ ถงึ บทบาท ของหนว่ ยงานกง่ึ ตลุ าการทม่ี คี วามสมั พนั ธก์ บั การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งในสถาบนั การเมอื งและการ สรา้ งประชาธปิ ไตยไดค้ อ่ นขา้ งชดั เจน เพราะหนว่ ยงานกงึ่ ตลุ าการในประเทศทงั้ สองไดก้ ำ� หนดขอบเขต การตรวจสอบอำ� นาจและรบั รองสทิ ธกิ ารมสี ว่ นรว่ มของประชาชน จงึ อาจจะแตกตา่ งกบั ประเทศตรุ กี ท่ีรัฐบาลกลางยังมีตัวแทนอยู่ในส่วนของหน่วยงานกึ่งตุลาการ และมีสถาบันการเมืองบางสถาบันท่ี อาจได้รับสิทธิพิเศษในการถูกตรวจสอบถ่วงดุล ในส่วนน้ีจึงอาจท�ำให้หน่วยงานก่ึงตุลาการของตุรกี กลายเป็นเครอื่ งมอื ทางการเมืองในการจดั การกบั ข้วั ตรงขา้ มทางการเมอื งและน�ำไปสูก่ ารคอรร์ ปั ชนั ได้ เมอ่ื นำ� บทเรยี นจากงานวจิ ยั มาเปน็ ขอ้ เสนอแนะตอ่ หนว่ ยงานกงึ่ ตลุ าการของไทยในบรบิ ทของการเมอื ง เกือบสองทศวรรษทีผ่ า่ นมา หนว่ ยงานกง่ึ ตลุ าการมีบทบาทในทางการเมืองไทยอยา่ งมาก และน�ำไป สกู่ ารวพิ ากษว์ จิ ารณท์ ง้ั ในดา้ นของควร “ลดอำ� นาจ” ไมใ่ หม้ าแทรกแซงการใชส้ ทิ ธขิ องประชาชน และ ในอีกด้านหน่ึงกลับเสนอให้ควร “เพ่ิมอ�ำนาจ” เพ่ือให้ตรวจสอบผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองให้ มากขึน้ ในจุดน้ีทำ� ให้การออกแบบสถาบนั การเมืองในรฐั ธรรมนูญ พุทธศักราช 2560 ต้องเผชญิ กบั ความทา้ ทายอยา่ งมากในการวางกรอบสถาบนั การเมอื งใหร้ องรบั กระแสความตอ้ งการทแ่ี ตกตา่ งกนั ท้งั สองดา้ นน้ี ซึ่งสำ� หรบั ผลการศกึ ษาเชิงเปรียบเทยี บจากประเทศโคลมั เบีย ตุรกี และมอลโดวา อาจ บอกได้วา่ หนว่ ยงานกง่ึ ตลุ าการยงั มคี วามจำ� เปน็ ในการตรวจสอบและถว่ งดุลการใชอ้ ำ� นาจทางการเมอื ง แต่อาจต้องเปิดช่องให้มีกลไกการมีส่วนร่วมทางการเมืองที่จะท�ำให้การด�ำเนินการของหน่วยงาน กงึ่ ตลุ าการสามารถสรา้ งความชอบธรรมและไดร้ บั การยอมรบั จากสงั คมการเมอื ง และกลายเปน็ หนว่ ยงาน ในการช่วยพฒั นาประชาธิปไตยได้อกี ทางหน่งึ ดงั นน้ั การพฒั นาประชาธปิ ไตยไทยใหย้ ง่ั ยนื ทที่ กุ กลมุ่ และขบวนการทางการเมอื งยอมรบั กตกิ าเดยี วกัน (the only game in town) ท่ามกลางความเห็นต่างทางสังคม (divided society) ปฏเิ สธไมไ่ ดว้ า่ จะตอ้ งคำ� นงึ ถงึ การมสี ว่ นรว่ มของกลมุ่ ทางการเมอื งและตวั แสดงทง้ั หลายใหร้ สู้ กึ วา่ เปน็ สว่ นหนงึ่ ของสงั คมการเมอื งเดยี วกนั (inclusion) ทส่ี ามารถปฏริ ปู ประเทศไปไดด้ ว้ ยกนั ไมว่ า่ จะเปน็ พรรคการเมือง ขบวนการทางสังคม หรือกลุ่มพลเมืองต่าง ๆ เพ่ือสร้างบรรยากาศของการแบ่งปัน อำ� นาจใหเ้ กดิ ขนึ้ จรงิ ในการเมอื งเชงิ สถาบนั การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งผา่ นสถาบนั การเมอื งทก่ี ำ� หนด หลกั การไวใ้ นรฐั ธรรมนญู จงึ มคี วามสำ� คญั อยา่ งยงิ่ งานวจิ ยั ฉบบั นจี้ งึ หวงั วา่ จะเปน็ สว่ นเตมิ เตม็ ในเรอื่ ง ของการมีส่วนร่วมทางการเมืองในหน่วยงานกึ่งตุลาการ เพื่อการปฏิรูปรัฐธรรมนูญและพัฒนา ประชาธปิ ไตยไทยตอ่ ไป
104 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. เอกสารอ้างองิ Aksel, I. (2013). Turkish Judicial System - Bodies, Duties and Officials. Ankara: The Ministry of Justice of Turkey. Chapin, H. (1995). Turkey: A Country Study. Washington, DC.: Federal Research Division, Library of Congress. Comtois, Suzanne (2013) “On Judicial and Quasi-Judicial Independence: Introductory Remarks” in Suzanne Comtois and Kars de Graaf (eds.) On Judicial and Quasi-Judicial Independence, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. Fedor, H. (1995). “Chapter 2. Moldova.” In Belarus and Moldova: a country study. (pp. 93-180). Washington, DC.: Federal Research Division, Library of Congress. Fung, Archon and Erik Olin Wright (2003) Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, London and New York: Verso. Hudson, R. A. (2010). Colombia: A Country Study. Washington, DC.: Federal Research Division, Library of Congress. Linz, Juan J. and Alfred C. Stepan (2001) “Chapter 8: Toward Consolidated Democracies,” in Larry Diamond and Marc F. Plattner (eds.), The Global Divergence of Democracies, Baltimore: Johns Hopkins University Press. McCargo, Duncan, and Ayse Zarakol (2012) “Turkey and Thailand: Unlikely Twins”, Journal of Democracy, 23 (3), pp. 71-79. Siems, Mathias (2014) Comparative Law, Cambridge: Cambridge University Press. Thelen, Kathleen and Sven Steinmo (1992) “Historical Institutionalism in Comparative Politics” in Sven Steinmo, Kathleen Thelen and Frank Longstreth (eds.) Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis, Cambridge: Cambridge University Press. Yin, Robert K. (2009) Case Study Research: Design and Methods, 4th edition, London: SAGE. สื่ออเิ ล็กทรอนกิ ส์ BBC. (2008, 28 July). Turkish court deciding AKP’s fate. Retrieved February 14, 2018, from http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7528085.stm.
การให้อ�ำนาจการจดั การปกครองแบบมีส่วนร่วม กบั บทบาทของหน่วยงานกึง่ ตลุ าการ: 105 กรณีศกึ ษารฐั ธรรมนญู เปรยี บเทียบประเทศโคลัมเบีย ตุรกี และมอลโดวา BBC. (2010a, 29 March). Profile: Alvaro Uribe Velez. Retrieved February 14, 2018, from http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/3214685.stm. Cenuă, D. (2016, March 22). “Back to direct presidential elections in Moldova: From one political crisis to another?”, Expert-Grup.org, Retrieved April 4, 2017, from http://www.expert-grup.org/ro/comentarii/item/1246-presidential-elections-denis. Comisia Electorală Centrală a Republicii Moldova. (2018). Comisia Electorală Centrală a Republicii Moldova. Retrieved February 14, 2018, from http://www.cec.md/ index.php?l=en. Constitutional Court of the Republic of Moldova. (2017). “Historical Background, Available: http://www.constcourt.md/pageview.php?l=en&idc=11&t=/Overview/ Historical-Background, Accessed on April 4, 2017. Constitutional Court of Colombia. (2015). Functions - Constitutional Court of Colombia. Retrieved February 14, 2018, from http://www.corteconstitucio nal.gov.co/la- corte/funciones.php. Consejo Superior de la Judicatura. (2018, February). President and Vice President Superior Council of the Judiciary. Retrieved February 14, 2018, from https:// www.ramajudicial.gov.co/web/consejo-superior-de-la-judicatura/portal/sala- administrativa/la-sala/presidente-y-vicepresidente. Council of State. (2017). Council of State. Retrieved February 14, 2018, from http:// www.danistay.gov.tr/eng/index.html. Curtea de Conturi a Republicii Moldova. (2018). Curtea de Conturi a Republicii Moldova (CCRM). Retrieved February 14, 2018, from www.ccrm.md/. Daily, B. (2017, 19 April). Supreme Board of Elections of Turkey rejects CHP’s request for annulment of referendum. Retrieved February 14, 2018, from https://www. birgun.net/haber-detay/supreme-board-of-elections-of-turkey-rejects-chp-s- request-for-annulment-of-referendum-156160.html. Defensoría del Pueblo Colombia. (2018). Institutional Information of Ombudsman’s Office. Retrieved February 14, 2018, from http://www.defensoria.gov.co /es/ public/institucional/114/Misi%C3%B3n-y-Visi%C3%B3n.htm. Deutsche Welle. (2018, 2 January). Moldovan constitutional court suspends president’s powers. Retrieved February 14, 2018, from http://www.dw. com/
106 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. en/moldovan-constitutional-court-suspends-presidents-powers/a-42003 305. Drummond Ltd. (2014, 11 February). Drummond Ltd.’s response on the statements from the Comptroller General of the Republic. Retrieved February 14, 2018, from http://www.drummondltd.com/drummond-ltd-response-on-the-stateme nts- from-the-comptroller-general-of-the-republic/?lang=en. Global Democracy Ranking. (2017) “Interactive Ranking”, The Democracy Ranking of the Quality of Democracy, Retrieved June 10, 2017, Available: http:// democracyranking.org/wordpress/rank/. Hurriyetdailynews. (2017, 25 April). Turkey’s Council of State rejects main opposition’s appeal over referendum results. Retrieved February 14, 2018, from http://www. hurriyetdailynews.com/turkeys-council-of-state-rejects-main-oppositions- appeal-over-referendum-results-112402. Judges and Prosecutors’ Council. (2016). Judges and Prosecutors’ Council. Retrieved February 14, 2018, from http://www.hsk.gov.tr/. Moldovanews. (2014, 1 June). Curtea de Conturi a fost necrutătoare cu autoritătile locale din Făleşti şi Leova (The Court of Accounts was relentless to the local authorities in Falesti and Leova). Retrieved February 14, 2018, from http:// moldovanews.md/01072014/flux-de-stiri/35925.htm. National Electoral Council. (2018). National Electoral Council – CNE. Retrieved February 14, 2018, from http://www.cne.gov.co/cne/index.jsp. Office of the Comptroller General of the Republic. (2016). Contraloría General de la República. Retrieved February 14, 2018, from https://www.contraloria.gov. co/. Prosecutor’s General Office. (2018). About Prosecutor’s General Office. Retrieved February 14, 2018, from http://www.procuratura.md/en/pdpapg/. Registraduria Nacional del Estado Civil. (2018). Registraduria Nacional del Estado Civil (Colombia’s National Registry of Civil Status). Retrieved February 14, 2018, from https://www.registraduria.gov.co/. Supreme Election Board. (2017). Supreme Election Board. Retrieved February 14, 2018, from http://www.ysk.gov.tr/tr/yuksek-secim-kurulu-uyeleri/1494.
การใหอ้ �ำนาจการจดั การปกครองแบบมีส่วนรว่ ม กับบทบาทของหนว่ ยงานกึ่งตลุ าการ: 107 กรณีศึกษารัฐธรรมนญู เปรียบเทียบประเทศโคลัมเบีย ตุรกี และมอลโดวา The Constitutional Court of the Republic of Turkey. (2015). The Constitutional Court of the Republic of Turkey. Retrieved February 14, 2018, from http://www. cons titutionalcourt.gov.tr/. The Superior Council of Magistracy. (2018). the Superior Council of Magistracy. Retrieved February 14, 2018, from http://www.csm.md/. Topping, A. (2017, 16 April). Turkey referendum: Erdoğan wins vote amid dispute over ballots – as it happened. Retrieved February 14, 2018, from https://www. theguardian.com/world/live/2017/apr/16/turkey-referendum-recep-tayyip- erdogan-votes-presidential-powers. Turkish Court of Accounts. (2013). Turkish Court of Accounts. Retrieved February 14, 2018, from https://www.sayistay.gov.tr/en/.
108 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. พฤติกรรมข้าราชการในการปฏบิ ตั งิ านตามขอ้ บงั คบั ว่าดว้ ยจรรยาข้าราชการ ของกระทรวงมหาดไทย* Public Officials’ Behavior in Compliance with the Ministry of Interior’s Code of Ethical Conduct นางสาวเสาวณีย์ ทพิ อุตI นางสาวอนญั ญา แม้นโชตIิ นางสาวฉนั ทช์ นก เจนณรงคI์ บทคัดยอ่ ประเดน็ หลกั ของบทความวชิ าการนี้ เปน็ การนำ� เสนอระดบั พฤตกิ รรมขา้ ราชการในการปฏบิ ตั งิ าน ตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการและปัจจัยที่ส่งผลต่อการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยา ของกระทรวงมหาดไทย ซง่ึ ไดใ้ ชร้ ะเบยี บวธิ วี จิ ยั แบบผสมผสานวธิ ี (mixed methods research) โดยใช้ แบบสอบถามเป็นเคร่ืองมือในการเก็บรวบรวมข้อมูลจากข้าราชการตัวอย่างที่สังกัดกระทรวง มหาดไทย จ�ำนวน 910 ราย และท�ำการสัมภาษณเ์ ชิงลกึ จากข้าราชการทยี่ งั ปฏิบตั งิ านในกระทรวง มหาดไทย จ�ำนวน 12 ราย ข้าราชการเกษียณอายรุ าชการ จ�ำนวน 12 ราย และนักวชิ าการ จ�ำนวน 4 ราย ผลการศกึ ษา พบวา่ ขา้ ราชการมรี ะดบั พฤตกิ รรมในการปฏบิ ตั งิ านตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา ข้าราชการโดยรวมเฉล่ียอยู่ท่ี 3.65 คะแนน จากคะแนนเต็ม 4 คะแนน และจากการวิเคราะห์ การถดถอยโลจสิ ตกิ ส์ พบวา่ มปี จั จยั ทมี่ ผี ลตอ่ การปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการอยา่ งมนี ยั สำ� คญั ทางสถิติ ท่ีระดบั 0.05 รวมทงั้ สน้ิ 10 ปัจจยั โดยเป็นปจั จยั ด้านปจั เจกบคุ คล 6 ปัจจัย ไดแ้ ก่ เพศ ระดบั การศกึ ษาสงู สดุ อายรุ าชการ ระดบั ตำ� แหนง่ รายได้ตอ่ เดือน และทัศนคติตอ่ การเปน็ ข้าราชการ และปัจจัยด้านบริบททางสังคม 4 ปัจจัย ได้แก่ ด้านวัฒนธรรมองค์กร ระบบการบริหารราชการ การบรหิ ารงานของผบู้ งั คบั บญั ชา และการบงั คบั ใช/้ กฎระเบยี บ โดยทกุ ปจั จยั มคี วามสมั พนั ธก์ บั การปฏบิ ตั ิ ตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการในทิศทางบวก และจากการสัมภาษณ์เชิงลึกเป็นที่ชัดเจนว่า ทุกปัจจัยท่ีได้จากการวิเคราะห์เชิงปริมาณข้างต้นมีผลต่อการปฏิบัติงานของข้าราชการจริง นอกจากนี้ ยงั ขนึ้ อยกู่ บั การมจี ติ สำ� นกึ และทศั นคตทิ ดี่ ใี นการปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องแตล่ ะบคุ คลดว้ ย การสรา้ งแรงจงู ใจ * บทความน้เี ปน็ สว่ นหน่ึงของงานวจิ ัย เรือ่ ง “พฤติกรรมขา้ ราชการในการปฏบิ ัตงิ านตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการของกระทรวง มหาดไทย” สำ� นักวิจยั และบรกิ ารวชิ าการด้านการปอ้ งกนั และการปราบปรามทจุ ริต I นกั วิจัยสังคมศาสตร์ ส�ำนักวจิ ัยและบริการวิชาการด้านการปอ้ งกนั และการปราบปรามทจุ ริต ส�ำนกั งาน ป.ป.ช.
พฤติกรรมข้าราชการในการปฏิบัตงิ านตามข้อบังคบั วา่ ดว้ ยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 109 ของหน่วยงานโดยการยกย่องเชิดชูเป็นต้นแบบและให้รางวัลแก่ข้าราชการที่ปฏิบัติตามข้อบังคับ ว่าด้วยจรรยาข้าราชการฯ และการน�ำเทคโนโลยีมาใช้ในการปฏิบัติงานเพ่ือให้การด�ำเนินงาน มปี ระสทิ ธภิ าพและประสทิ ธิผลมากขึ้น รวมถงึ การลดการใช้อ�ำนาจดลุ ยพินิจของขา้ ราชการ ค�ำส�ำคัญ: พฤติกรรมข้าราชการ ขอ้ บงั คับวา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ Abstract This article studies public officials’ behavior in compliance with the Ministry of Interior’s code of ethical conduct. The primary data in this article were collected by using mixed methods research. The first method is conducting questionnaires from 910 officials who work for the Ministry of Interior. The other method is conducting in-depth interviews with 12 officials who currently work for the Ministry of Interior, 12 retired officials and 4 scholars. The study illustrates that an overall score for public officials’ conduct in compliance with ethical standards is 3.65 out of 4. Furthermore, the logistic regression analysis revealed ten factors which have a statistically significant influence on public officials’ compliance with the Code of Ethical Conduct. These factors can be grouped into two categories. (1) Personal Factors which are gender; education level; length of service; rank; monthly income; and attitude towards being a public official. (2) Social Factors which are organizational culture; governmental management system; leaders’ management styles; and law/regulation enforcement. All factors are positively related to ethical compliance. Additionally, the in-depth interviews reveal that there are other factors influencing ethical compliance as follow: 1. Having a positive attitude at work 2. Having leaders who act as role models 3. Promoting an organizational culture that values morals and ethics 4. Encouraging and rewarding public officials who comply with ethical codes and act as role models; and 5. Using information technology to promote efficiency and to reduce public official’s discretionary power. Keywords: Public Officials’ Behaviour, Interior’s Code of Ethical Conduct
110 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 1. บทนำ� การศึกษาวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาพฤติกรรมข้าราชการในการปฏิบัติตามข้อบังคับ วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ และปจั จยั ทส่ี ง่ ผลตอ่ การปฏบิ ตั หิ รอื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาของ กระทรวงมหาดไทย และเพื่อน�ำเสนอแนวทาง/ข้อเสนอแนะในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของ ข้าราชการให้ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาขา้ ราชการของกระทรวงมหาดไทย ซง่ึ ผวู้ จิ ยั เหน็ วา่ การศกึ ษาครงั้ นจ้ี ะชว่ ยใหท้ ราบถงึ ปจั จยั ทสี่ ง่ ผลตอ่ พฤตกิ รรมการปฏบิ ตั ริ าชการตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ย จรรยาข้าราชการ และหากข้าราชการมิได้ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการอาจน�ำมาสู่ การกระทำ� ทจุ รติ ตอ่ หนา้ ท่ี โดยผวู้ จิ ยั เลอื กศกึ ษากรณขี า้ ราชการกระทรวงมหาดไทยเนอ่ื งจากกระทรวง มหาดไทยเปน็ หนว่ ยงานทมี่ คี วามใกลช้ ดิ กบั ประชาชนมากและมขี า้ ราชการสงั กดั กระทรวงมหาดไทย กระจายอยทู่ ว่ั ประเทศ รวมถงึ จากรายงานประจ�ำปี 2559 ของส�ำนักงานผตู้ รวจการแผ่นดิน1 พบวา่ มปี ระชาชนยน่ื เรอื่ งรอ้ งเรยี นนกั การเมอื ง และเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั จากการฝา่ ฝนื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามมาตรฐาน ทางจริยธรรมตามประมวลจริยธรรมมายังผู้ตรวจการแผ่นดินจ�ำนวน 3,489 เร่ือง ซ่ึงเพ่ิมข้ึน ถึงร้อยละ 23.37 เมื่อเทียบกับปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 ท่ีมีจ�ำนวน 2,828 เรื่อง โดยส่วนใหญ่ เป็นประเด็นเร่ืองความไม่เป็นธรรม และเม่ือเปรียบเทียบจ�ำนวนเรื่องร้องเรียนระหว่างหน่วยงาน พบว่า ในปี 2559 กระทรวงมหาดไทยมีเรื่องรอ้ งเรียนมากเป็นอนั ดบั 1 (668 เรื่อง) และมีแนวโน้ม ทจี่ ะเพิ่มขึน้ 2. วธิ กี ารศกึ ษา การศึกษาพฤติกรรมข้าราชการในการปฏิบัติงานตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการของ กระทรวงมหาดไทย ไดใ้ ชว้ ิธีการวจิ ยั แบบผสมผสานวธิ ี (mixed methods research) โดยใช้วิธวี ิจยั เชิงปริมาณ (quantitative research) เป็นข้อมูลหลัก และใช้วิธีวิจัยเชิงคุณภาพ (qualitative research) เป็นข้อมูลรอง เพ่ือสนับสนุนให้เกดิ ความสมบูรณม์ ากย่งิ ขนึ้ โดยไดก้ �ำหนดวธิ ีการศกึ ษา ดงั น้ี 2.1 กรอบแนวคดิ ในการศกึ ษา ผู้วิจัยได้น�ำปัจจัยด้านจิตลักษณะจากต้นไม้จริยธรรม ทฤษฎีความเฉลียวฉลาดเชิงจริยธรรม และทฤษฎพี ฤติกรรมตามแผน มาประยุกต์ใชก้ บั การศกึ ษาปจั จัยท่สี ง่ ผลตอ่ การปฏิบตั หิ รอื ไมป่ ฏบิ ัติ ตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการในการปฏบิ ตั งิ าน อนั ประกอบดว้ ย ทศั นคตหิ รอื เจตคติ คา่ นยิ ม คุณธรรม และแรงจูงใจ นอกจากน้ียังได้น�ำปัจจัยด้านอ่ืนๆ ที่ได้จากการศึกษาวิจัยที่เก่ียวข้อง ซ่ึงประกอบดว้ ย ประสบการณก์ ารทำ� งาน สภาพเศรษฐกจิ ความรู้ความเขา้ ใจเกยี่ วกบั ข้อบงั คบั ว่าดว้ ย 1 สำ�นกั งานผูต้ รวจการแผ่นดนิ .2559.รายงานประจำ�ปี 2559. สืบค้นเม่ือวันท่ี 31 พฤษภาคม 2560. จากhttp://www.ombudsman. go.th/10/documents/public/report59.pdf
พฤติกรรมขา้ ราชการในการปฏิบตั ิงานตามข้อบงั คับวา่ ด้วยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 111 จรรยาข้าราชการ และตัวแปรด้านบริบททางโครงสร้าง ไม่ว่าจะเป็นเร่ืองของวัฒนธรรมองค์กร การบริหารงานของผู้บังคับบัญชา การบังคับใช้/กฎระเบียบ มาเป็นตัวแปรต้นเหตุท่ีท�ำให้เกิด พฤติกรรมในการปฏิบัติตามหรือไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการของกระทรวง มหาดไทย รายละเอียดดงั แผนภาพที่ 1 แผนภาพท่ี 1 กรอบแนวคดิ ในการศึกษา (Conceptual Framework) ดา้ นปจั เจกบุคคล การปฏบิ ตั หิ รือไม่ปฏบิ ตั ิ - เพศ ตามข้อบงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา - อายุ ขา้ ราชการของกระทรวง - ระดบั การศึกษา มหาดไทย - ระดบั ตำ�แหนง่ - ประสบการณใ์ นการทำ�งาน - สภาพเศรษฐกิจ - การรับร้ขู อ้ บงั คบั ว่าดว้ ยจรรยาข้าราชการ - ทัศนคติต่อการเป็นขา้ ราชการ ด้านบรบิ ททางโครงสรา้ ง ข้อเสนอแนะในการ - วฒั นธรรมองคก์ ร ปรบั เปลย่ี นพฤตกิ รรมของ - การบรหิ ารราชการ ขา้ ราชการปฏบิ ัตติ าม - การบรหิ ารงานของผูบ้ ังคบั บญั ชา ขอ้ บังคบั ว่าด้วยจรรยาของ - การบงั คบั ใช/้ กฎระเบยี บ กระทรวงมหาดไทย - แรงจูงใจในการปฏบิ ัตงิ าน
112 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 2.2 ตวั แปรทใี่ ชใ้ นการศึกษา 2.2.1 ตวั แปรตน้ (independence variable) ไดแ้ ก่ ตัวแปรดา้ นปจั เจกบุคคล และ ตวั แปรด้านบรบิ ททางโครงสร้าง 1) ตัวแปรดา้ นปัจเจกบคุ คล 1.1) ประสบการณใ์ นการท�ำงาน พิจารณาจากอายุราชการ 1.2) สภาพเศรษฐกิจ พจิ ารณาจากระดับรายได้ ค่าใช้จา่ ย และปริมาณหนีส้ ิน 1.3) การรับรขู้ อ้ บงั คบั วา่ ด้วยจรรยาข้าราชการ 1.4) ทศั นคติตอ่ การเปน็ ขา้ ราชการ 2) ตวั แปรดา้ นการปฏบิ ตั งิ าน ประกอบดว้ ย ตวั แปรดา้ นวฒั นธรรมองคก์ ร ดา้ นระบบ การบริหารราชการ ด้านการบริหารงานของผู้บังคับบัญชา ด้านการบังคับใช้/กฎระเบียบ และด้าน แรงจูงใจในการปฏิบตั งิ าน 2.2.2 ตัวแปรตาม (dependence variable) ได้แก่ การปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตาม ข้อบังคบั ว่าดว้ ยจรรยาข้าราชการ 2.3 ประชากรและตวั อยา่ ง 2.3.1 ประชากร ส�ำหรับรายละเอียดของประชากรเป้าหมายจ�ำแนกตามการเกบ็ รวบรวมขอ้ มลู ดงั น้ี การวิจยั เชงิ ปรมิ าณ (quantitative research) 1) ขา้ ราชการทีป่ ฏบิ ตั งิ านในสว่ นราชการกระทรวงมหาดไทย 8 สว่ นราชการ อนั ประกอบดว้ ย สำ� นกั งานรฐั มนตรี สำ� นกั งานปลดั กระทรวงมหาดไทย กรมการปกครอง กรมการพฒั นาชมุ ชน กรมทด่ี นิ กรมปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั กรมโยธาธกิ ารและผงั เมอื ง และกรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถนิ่ รวมขา้ ราชการทงั้ สนิ้ 39,570 คน (สำ� นกั งาน ก.พ., 2558) การวิจยั เชิงคุณภาพ (quanlitative research) ประชากรเป้าหมายท่ีใช้ในการเก็บรวบรวมข้อมูลโดยการสัมภาษณ์เชิงลึก (in-depth interview) ประกอบด้วย ข้าราชการกระทรวงมหาดไทย ท่ียังปฏิบัติงานในส่วนราชการกระทรวง มหาดไทย 8 สว่ นราชการ อนั ประกอบดว้ ย สำ� นกั งานรฐั มนตรี สำ� นกั งานปลดั กระทรวงมหาดไทย กรมการปกครอง กรมการพฒั นาชมุ ชน กรมทดี่ นิ กรมปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั กรมโยธาธกิ าร และผงั เมอื ง และกรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถน่ิ โดยแบง่ ตามสายงานประเภททว่ั ไป ประเภทวชิ าการ อำ� นวยการ และผู้บริหาร และข้าราชการท่ีเกษียณอายุราชการ
พฤติกรรมขา้ ราชการในการปฏิบัตงิ านตามข้อบังคบั วา่ ด้วยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 113 2.3.2 การก�ำหนดขนาดตวั อย่าง การวิจยั เชิงปริมาณ (quantitative research) ได้กำ� หนดข้าราชการตวั อย่าง โดยการใช้สูตรของ Yamane (1967)2 ที่ระดบั ความเชอ่ื ม่ัน ท่รี อ้ ยละ 95 และระดบั ความคลาดเคลื่อนท่ียอมรับไดไ้ มเ่ กนิ รอ้ ยละ 0.03 แทนค่าในสตู ร ดงั นี้ โดยค�ำนวณจากสูตร = 615 จากการแทนค่าในสูตร ได้ใช้ขนาดตัวอย่างในการเป็นตัวแทนของข้าราชการกระทรวง มหาดไทย อย่างนอ้ ยจำ� นวน 615 ราย เพ่อื ความสะดวกในการประเมินผล และการวเิ คราะหข์ อ้ มลู คณะผวู้ ิจยั จงึ ปรับขนาดตัวอยา่ งเพม่ิ ข้นึ คือ 650 ราย การวจิ ยั เชงิ คณุ ภาพ (Qualitative Research) คณะผวู้ จิ ยั ไดก้ ำ� หนดผใู้ หข้ อ้ มลู สำ� คญั (Key Informants) เพอ่ื ดำ� เนนิ การสมั ภาษณเ์ ชงิ ลกึ (In – Depth Interview) ผ้ใู หข้ อ้ มูลส�ำคัญ ซ่ึงประกอบดว้ ย (1) ขา้ ราชการกระทรวงมหาดไทย จ�ำนวนทงั้ สิน้ 24 ราย โดยเป็นข้าราชการที่ยังปฏิบัติงานในส่วนราชการกระทรวงมหาดไทย จ�ำนวน 12 ราย และกลุ่มข้าราชการท่ีเกษียณอายุราชการ โดยแบ่งเป็นข้าราชการที่เคยด�ำรงต�ำแหน่งระดับ ผู้อำ� นวยการหรอื ผู้บริหารสว่ นราชการ และข้าราชการทเ่ี คยด�ำรงต�ำแหนง่ ระดับปฏบิ ัติงาน จำ� นวน 12 ราย และ (2) นกั วชิ าการ/ผู้เชีย่ วชาญด้านบรหิ ารภาครฐั จ�ำนวน 3 ราย 2.3.3 การสุ่มตัวอยา่ ง การสมุ่ หนว่ ยตวั อยา่ งในครงั้ น ้ี ไดก้ ำ� หนดวธิ กี ารสมุ่ ตวั อยา่ งตามลกั ษณะของการไดม้ าซงึ่ ขอ้ มลู ในแตล่ ะกลมุ่ เปา้ หมาย ดังน้ี 1) การวิจยั เชงิ ปริมาณ (quantitative research) เพ่ือให้การคัดเลือกข้าราชการตัวอย่างมีความหลากหลาย ครอบคลุมทุกเขตพ้ืนท่ี และกระจายตามประเภทต�ำแหน่งงานในทุกส่วนราชการ จึงใช้วิธีการสุ่มแบบหลายข้ันตอน (multi-stage random sampling) โดยมรี ายละเอยี ด ดังน้ี ขน้ั ที่ 1 สว่ นราชการในสงั กดั กระทรวงมหาดไทย มที ง้ั หมด 8 หนว่ ยงาน ใชแ้ ผนการ สมุ่ ตวั อยา่ งแบบแบง่ ชน้ั ภมู ิ (stratified random sampling) โดยกำ� หนดสว่ นราชการในสงั กดั บรหิ าร ราชการสว่ นกลางและสว่ นภมู ภิ าคเปน็ ชนั้ ภมู ิ (Stratum) และทำ� การสมุ่ ตวั อยา่ งตามชนั้ ภมู ิ 2 Yamane, Taro. 1967. Statistics, An Introductory Analysis, 2nd Ed., New York: Harper and Row.
114 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ขั้นที่ 2 สุ่มข้าราชการให้กระจายทุกประเภทต�ำแหน่งด้วยวิธีการเลือกตัวอย่าง แบบโควตา (quota sampling) ท้ังน้ี เพ่ือให้ไดห้ นว่ ยตวั อยา่ งทก่ี ระจายท้งั ในเชิงพน้ื ที่ และมีอ�ำนาจ หน้าท่ีตามทั้งผู้บริหารระดับสูงที่สามารถใช้ดุลยพินิจ และเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานท่ีมีอ�ำนาจหน้าที่ ในการให้บรกิ ารประชาชนอย่างใกลช้ ดิ จึงไดก้ ระจายขนาดตวั อยา่ งตามสดั ส่วนข้าราชการเลอื กตาม เขตพื้นที่ และต�ำแหนง่ งานของสว่ นราชการ (proportional stratified random sampling) 2) การวจิ ยั เชิงคณุ ภาพ (Qualitative Research) การสมุ่ หน่วยตวั อยา่ ง เพอ่ื ด�ำเนนิ การสัมภาษณ์เชงิ ลกึ (in – depth interview) ข้าราชการกระทรวงมหาดไทย (ประเภทท่ัวไป ประเภทวชิ าการ อำ� นวยการ และผบู้ ริหาร) ท้ังทีย่ ัง ปฏิบัติราชการอยู่ และผู้ท่ีเกษียณอายุราชการ และนักวิชาการ/ผู้เช่ียวชาญด้านการบริหารภาครัฐ เป็นผู้ให้ข้อมูลส�ำคัญ โดยท�ำการสมุ่ หนว่ ยงานในแตล่ ะกลมุ่ ภารกจิ ดว้ ยการสมุ่ อยา่ งงา่ ย กลา่ วคอื คณะ ผวู้ จิ ยั ไดท้ ำ� การสมุ่ หนว่ ยงานในกลมุ่ ภารกจิ การความมน่ั คงภายใน จำ� นวน 1 หนว่ ยงาน ไดแ้ ก่ กรมทด่ี นิ กลมุ่ ภารกจิ ดา้ นพฒั นาชมุ ชนและสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถน่ิ จำ� นวน 1 หนว่ ยงาน ไดแ้ ก่ กรมการพฒั นา ชมุ ชน สว่ นภารกจิ ดา้ นสาธารณภยั และพฒั นาเมอื ง จำ� นวน 1 หนว่ ยงาน ไดแ้ ก่ กรมปอ้ งกนั และบรรเทา สาธารณภยั และทำ� การเลอื กขา้ ราชการตวั อยา่ งในแตล่ ะหนว่ ยงาน โดยแบง่ ตามสายงานๆ ละ 1 ราย (ประเภททว่ั ไป ประเภทวชิ าการ อำ� นวยการ และผบู้ รหิ าร) รวมหนว่ ยงานละ 4 ราย รวมทงั้ สนิ้ ได้ 12 ราย สว่ นกลมุ่ ขา้ ราชการทเ่ี กษยี ณอายรุ าชการ ไดแ้ บง่ เปน็ ขา้ ราชการทเี่ คยเปน็ ผอู้ ำ� นวย การหรือผู้บริหารส่วนราชการ จ�ำนวน 6 ราย ใช้วิธีการสุ่มตัวอย่างแบบสโนว์บอลหรือแบบลูกโซ่ (snowball sampling) และขา้ ราชการท่เี คยดำ� รงตำ� แหน่งระดบั ปฏิบัติงาน จ�ำนวน 6 ราย โดยการ ทำ� บนั ทกึ ขอรายชอ่ื ขา้ ราชการระดบั ปฏบิ ตั งิ านจากหนว่ ยงาน และนกั วชิ าการ/ผเู้ ชย่ี วชาญดา้ นบรหิ าร ภาครฐั จำ� นวน 4 ราย ใช้วธิ กี ารสมุ่ ตวั อย่างแบบสโนวบ์ อลหรือแบบลกู โซ่ (Snowball Sampling) 2.4 เครอื่ งมือทีใ่ ช้ในการศึกษา: ได้แก่ แบบสอบถาม ซง่ึ เป็นเครื่องมอื ทผ่ี ู้วจิ ยั ไดส้ ร้างข้นึ ตาม กรอบแนวคดิ ทฤษฎี และวตั ถปุ ระสงคข์ องการวจิ ยั ประกอบดว้ ย 6 สว่ น ไดแ้ ก่ (1) ขอ้ มลู สว่ นบคุ คล (2) พฤติกรรมการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ (3) ทัศนคติต่อการเป็นข้าราชการ (4) ความคิดเห็นในการบรหิ ารราชการ และ (5) ความคิดเหน็ เกย่ี วกบั ปัญหาอุปสรรคในการปฏิบตั งิ าน และข้อเสนอแนะ 2.5 สถติ ทิ ี่ใชใ้ นการวเิ คราะหข์ ้อมูล: (1) สถติ พิ รรณนา (descriptive statistics) เปน็ การนำ� ขอ้ มลู ทไี่ ดม้ าวเิ คราะหค์ า่ ความถ่ี รอ้ ยละ คา่ เฉลยี่ และค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน (2) สถติ เิ ชงิ ปรมิ าณเปน็ การวเิ คราะหส์ มการถดถอยโลจสิ ตกิ ส์ (logistic regression analysis) เพอ่ื วเิ คราะหป์ จั จยั ทสี่ ง่ ผลตอ่ การปฏบิ ตั หิ รอื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ
พฤติกรรมข้าราชการในการปฏิบตั ิงานตามข้อบงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 115 (3) การวิเคราะห์ข้อมูลคุณภาพจากการสัมภาษณ์เชิงลึก ท�ำการวิเคราะห์เชิงเนื้อหา (content analysis) โดยอาศัยหลักตรรกะวิเคราะห์ (logical analysis) และเชิงเปรียบเทียบ เพ่ือสนับสนุนข้อมูลเชิงประจักษ์ที่ได้จากการส�ำรวจ และอธิบายถึงสาเหตุท�ำให้เกิดพฤติกรรมท่ีไม่ ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ และให้ข้อเสนอแนะในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของ ข้าราชการปฏบิ ตั ิตามข้อบงั คับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ 3. สรปุ ผลการศึกษา 3.1 ระดบั พฤตกิ รรมขา้ ราชการในการปฏบิ ตั งิ านตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ การศึกษาในครัง้ น้ไี ดท้ ำ� การศึกษาขอ้ บังคับว่าดว้ ยจรรยาเฉพาะใน 7 ประเด็นหลกั ไดแ้ ก่ (1) การยดึ มั่นและยนื หยัดในส่ิงท่ีถกู ตอ้ งดีงามและชอบธรรม (2) ความซือ่ สตั ย์ สุจรติ และความรับผดิ ชอบ (3) การปฏิบัติหน้าที่ด้วยความโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ (4) การปฏิบัติหน้าที่ด้วยความ เสมอภาคและเปน็ ธรรม ไม่เลือกปฏิบตั ิ (5) การมงุ่ ผลสัมฤทธขิ์ องงาน (6) การด�ำรงชวี ิตตามปรัชญา เศรษฐกจิ พอเพยี ง และ (7) มีจติ ส�ำนกึ ม่งุ การบรกิ ารและให้คำ� ปรกึ ษา ซ่งึ จากการสำ� รวจพฤติกรรม ข้าราชการในการปฏิบัติงานตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย พบว่า ในภาพรวมขา้ ราชการมรี ะดบั พฤตกิ รรมในการปฏบิ ตั งิ านตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการเฉลยี่ อยู่ท่ี 3.65 คะแนน จากคะแนนเต็ม 4 คะแนน ซ่ึงอยู่ในเกณฑ์การปฏิบัติตามอย่างสม�่ำเสมอ โดยขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการทมี่ รี ะดบั พฤตกิ รรมสงู ทสี่ ดุ คอื ดา้ นจติ บรกิ าร รองลงมาเปน็ เรอ่ื ง ความซอ่ื สตั ย์ สจุ รติ และความรบั ผดิ ชอบ และความโปรง่ ใสและสามารถตรวจสอบได ้ ทงั้ นี้ สบื เนอ่ื งมาจาก หนว่ ยงานไดม้ กี ารกำ� หนดนโยบายและสง่ เสรมิ ใหข้ า้ ราชการทกุ คนปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา ข้าราชการในหลายรูปแบบ ได้แก่ การเผยแพร่ข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการทางหนังสือเวียน การแจกแผ่นพบั /คมู่ ือหนังสอื เก่ียวกบั จริยธรรมให้กับขา้ ราชการทุกคน เว็บไซต์ e-book และคู่มอื การปฏิบัตงิ าน เป็นต้น เพื่อใหข้ า้ ราชการถอื ปฏบิ ตั ติ าม อกี ท้ังยงั ได้มกี ารจดั อบรม/ประชมุ /สมั มนา ใหค้ วามรแู้ กเ่ จา้ หนา้ ที่ และมกี ารสอดแทรกเนอ้ื หาดา้ นคณุ ธรรมจรยิ ธรรมในการสอบเขา้ รบั ขา้ ราชการ รวมถงึ ยงั ใชเ้ ปน็ ขอ้ สอบในการสอบสมั ภาษณแ์ ละสอบเลอ่ื นระดบั เพอื่ ใหข้ า้ ราชการทำ� การศกึ ษาและ รบั รมู้ ากขนึ้ และมกี ารยกยอ่ งขา้ ราชการทป่ี ระพฤตดิ ี อกี ทงั้ มหี นว่ ยงานทเี่ ขา้ มาตรวจสอบการปฏบิ ตั งิ าน ของขา้ ราชการมากขนึ้ และประชาชนมชี อ่ งทางการรอ้ งเรยี นมากขน้ึ ทำ� ใหข้ า้ ราชการใหค้ วามสำ� คญั กับการปฏิบัติงานด้วยหลักคุณธรรมจริยธรรมมากขึ้น และมีความระมัดระวังพฤติกรรมท่ีส่อไปใน ทางทผ่ี ดิ มากขน้ึ ซง่ึ สอดคลอ้ งกบั ผลการศกึ ษาคณุ ธรรมและจรยิ ธรรมของขา้ ราชการสำ� นกั งานปลดั กระทรวง มหาดไทยทม่ี รี ะดบั คณุ ธรรมของขา้ ราชการอยใู่ นระดบั มาก และมคี ะแนนคา่ เฉลย่ี คณุ ธรรมและจรยิ ธรรม ดา้ นความซอ่ื สตั ยส์ จุ รติ และความรบั ผดิ ชอบ และดา้ นการปฏบิ ตั หิ นา้ ทดี่ ว้ ยความโปรง่ ใส เปดิ เผย ตรวจสอบได้ ทมี่ คี ะแนนเฉลย่ี สงู ใน 3 ลำ� ดบั แรกและมคี า่ ใกลเ้ คยี งกนั (อภุ าพรรณ ทรงววิ ฒั น,์ 2556)3 3 อมุ าพรรณ ทาวงววิ ฒั น.์ 2556. คณุ ธรรมและจรยิ ธรรมของขา้ ราชการสำ� นกั งานปลดั กระทรวงมหาดไทย.วารสารวทิ ยบรกิ ารมหาวทิ ยาลยั สงขลานครนิ ทร,์ 242. ออนไลน์ สบื คน้ เมอื่ วนั ท่ี 16 กนั ยายน 2559 จาก http://journal.oas.psu.ac.th/index.php/asj/issue/view/14.
116 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. นอกจากนี้ เป็นที่น่าสังเกตว่าข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการด้านการยึดม่ันและยืนหยัด ในสง่ิ ทถ่ี กู ตอ้ งดงี ามไดค้ ะแนนนอ้ ยทส่ี ดุ โดยขา้ ราชการใหเ้ หตผุ ลวา่ การปฏบิ ตั ดิ ว้ ยการยดึ มน่ั และยนื หยดั ในส่งิ ทถ่ี ูกต้องดงี าม มีความเป็นนามธรรมสูง ขึ้นอยกู่ ับการตคี วามของแตล่ ะบุคคล เชน่ ขา้ ราชการ มีการปฏิบัติงานถูกต้องตามระเบียบทางราชการ แต่อาจไม่ถูกต้องตามท�ำนองคลองธรรม เป็นต้น ทำ� ใหเ้ ปน็ การยากตอ่ การนำ� ไปปฏบิ ตั ิ (แผนภาพที่ 1) แผนภาพท่ี 1 ระดับพฤติกรรมในการปฏบิ ตั งิ านตามขอ้ บงั คบั ว่าด้วยจรรยาขา้ ราชการ เม่ือน�ำคะแนนของขา้ ราชการแตล่ ะบุคคลมาจำ� แนกออกเป็น 2 กลุม่ โดยใชค้ ่าเฉลยี่ รวม (=3.65) เป็นเกณฑ์ในการแบ่งกลุ่มข้าราชการ กล่าวคือ (1) หากข้าราชการท่ีมีระดับพฤติกรรม การปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการมากกว่าหรือเท่ากับค่าคะแนนเฉล่ียรวม (=3.65) ถือว่าเป็นกลุ่มข้าราชการปฏิบัติตามหรือปฏิบัติตามในระดับสูง และ (2) หากข้าราชการมีระดับ พฤติกรรมการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการน้อยกว่าค่าคะแนนเฉลี่ยรวม (=3.65) ถอื วา่ เปน็ กลมุ่ ขา้ ราชการทไ่ี มป่ ฏบิ ตั ติ ามหรอื ปฏบิ ตั ติ ามในระดบั ตำ่� ซง่ึ จากการศกึ ษา พบวา่ มากกวา่ คร่ึงหนึ่ง (ร้อยละ 57.4) เป็นข้าราชการท่ีปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ หรอื ปฏบิ ตั ิ
พฤติกรรมขา้ ราชการในการปฏิบตั ิงานตามขอ้ บังคบั วา่ ดว้ ยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 117 ตามในระดบั ทสี่ งู อกี รอ้ ยละ 42.6 เปน็ กลมุ่ ขา้ ราชการทไ่ี มป่ ฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ หรอื ปฏิบตั ิตามในระดบั ทต่ี ่�ำ ซงึ่ จะเหน็ ไดว้ า่ มากกวา่ ครง่ึ ของขา้ ราชการกระทรวงมหาดไทยมกี ารปฏบิ ตั ิ ตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการอยใู่ นระดบั สงู ทง้ั นี้ สบื เนอ่ื งมาจากกระทรวงมหาดไทยเปน็ หนว่ ยงานหลกั ในการบริหารจัดการและบูรณาการทุกภาคส่วน และเป็นหน่วยงานที่ให้บริการประชาชนเป็นหลัก การทำ� งานมคี วามใกลช้ ดิ กบั ประชาชน ประกอบกบั มจี ำ� นวนเรอ่ื งรอ้ งเรยี นขา้ ราชการทฝ่ี า่ ฝนื ไมป่ ฏบิ ตั ติ าม มาตรฐานทางจรยิ ธรรม และเรอ่ื งรอ้ งเรยี นการทจุ รติ คอ่ นขา้ งสงู และมแี นวโนม้ เพม่ิ ขน้ึ ทำ� ใหห้ นว่ ยงาน มคี วามตน่ื ตวั และเลง็ เหน็ ปญั หาทเี่ กดิ ขน้ึ รวมทง้ั ไดพ้ ยายามหาแนวทางแกไ้ ขมาโดยตลอด และไดใ้ หค้ วามสำ� คญั กบั การปฏบิ ตั งิ านดว้ ยการมคี ณุ ธรรมและจรยิ ธรรมมากขน้ึ โดยไดก้ ำ� หนดยทุ ธศาสตรห์ ลกั ทจี่ ะมงุ่ เนน้ พฒั นา และปรับปรุงการบริหารจัดการภาครัฐท่ีเอื้อต่อการส่งเสริมคุณธรรม จริยธรรม ในองค์กร รวมถึง การส่งเสริมคณุ ธรรม จรยิ ธรรมในองคก์ ร เพ่ือเป็นตน้ แบบในการเรยี นรแู้ ละปฏิบตั ติ ามและส่งเสริม การมสี ว่ นรว่ มของบคุ คลภายนอกในการตรวจสอบคณุ ธรรม จรยิ ธรรม ธรรมาภบิ าลของขา้ ราชการและองคก์ ร อยา่ งไรกต็ าม การทขี่ า้ ราชการไมป่ ฏบิ ตั ติ ามหรอื มรี ะดบั การปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ ตำ�่ กวา่ คา่ เฉลย่ี มาจากการทก่ี ระทรวงมหาดไทยยงั ประสบปญั หาระบบการบรหิ ารงานขาดการพฒั นา อยา่ งเปน็ ระบบ มภี ารกจิ งานมากซง่ึ ทำ� ใหก้ ารบรหิ ารงานของผบู้ งั คบั บญั ชาบางครง้ั มกี ารใชด้ ลุ ยพนิ จิ ของผบู้ งั คบั บญั ชามากเกนิ ไป บางครง้ั ไมถ่ กู ตอ้ งหรอื เปน็ ไปตามระเบยี บ อตั รากำ� ลงั ไมส่ มดลุ กบั ปรมิ าณงาน ประกอบกบั มผี ลกระทบจากปจั จยั ภายนอกทเี่ ปน็ อปุ สรรคตอ่ การปฏบิ ตั งิ าน และเปน็ อปุ สรรคตอ่ การ เสรมิ สรา้ งขวญั และกำ� ลงั ใจในการปฏบิ ตั งิ าน อาทิ วฒั นธรรมองคก์ รทย่ี งั มรี ะบบอปุ ถมั ภ ์ คา่ นยิ มทางวตั ถุ ที่นับถือคนรวย คนมีอ�ำนาจโดยไม่ได้ค�ำนึงถึงที่มาของการได้มาซ่ึงอ�ำนาจและท่ีมาของความร่�ำรวย ซึ่งสอดคล้องกับการวิเคราะห์สภาพแวดล้อมกระทรวงมหาดไทยโดยระบุว่ากระทรวงมีภารกิจมาก ขาดความตอ่ เนอ่ื งในการปฏบิ ตั งิ าน ระบบการบรหิ ารงานบคุ คลขาดระบบคณุ ธรรม ขาดความชดั เจน มกี าร เปลยี่ นแปลงบอ่ ยครงั้ ทรพั ยากรบคุ คลขาดการพฒั นาอยา่ งเปน็ ระบบ วฒั นธรรมยงั เปน็ แบบเจา้ ขนุ มลู นาย ขาดการทำ� งานเชงิ รกุ และระบบยงั ถกู แทรกแซงจากการเมอื ง (แผนยทุ ธศาสตรก์ ระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2555 - 2559: 7)4 นอกจากนี้ มขี า้ ราชการบางสว่ นยงั ประสบกบั ปญั หาหนส้ี นิ และปญั หาสว่ นตวั อนื่ ๆ รวมทง้ั มกี ารปฏบิ ตั งิ านของขา้ ราชการในรปู แบบเดมิ เปน็ เวลานาน จงึ ทำ� ใหม้ ขี า้ ราชการบางสว่ นละเลย ในเรอื่ งคณุ ธรรมและจรยิ ธรรม ไมใ่ หค้ วามสนใจและไมร่ บั รขู้ อ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ ซง่ึ สง่ิ น้ี จะนำ� ไปสกู่ ารมพี ฤตกิ รรมในการปฏบิ ตั งิ านทไ่ี มย่ ดึ มนั่ ในผลประโยชนส์ ว่ นรวม 4 สำ�นักนโยบายและแผน สป กระทรวงมหาดไทย. (2555). แผนยุทธศาสตร์กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2555 - 2559. หน้า 7-10. กรงุ เทพมหานคร. สบื คน้ จากออนไลน์ http://103.28.101.10/opdc/opdc/pdf/payut-final(1).pdf
118 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. แผนภมู ทิ ี่ 2 รอ้ ยละขา้ ราชการ จำ� แนกการปฏบิ ตั หิ รอื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ หากพิจารณาถึงระดับต�ำแหน่งและอ�ำนาจหน้าท่ีของข้าราชการ พบว่า ข้าราชการที่มีระดับ ตำ� แหนง่ และอำ� นาจหนา้ ทท่ี แ่ี ตกตา่ งกนั จะใหค้ วามสำ� คญั กบั ขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาทง้ั 7 ขอ้ ขา้ งตน้ แตกตา่ งกนั ดงั นี้ (1) ระดับผู้บริหารของส่วนราชการ: เห็นว่าจรรยาข้าราชการทุกข้อมีความเกี่ยวพันกัน และมีความส�ำคัญใกล้เคียงกัน แต่การให้ความส�ำคัญกับข้อบังคับใดจะแตกต่างกันตามภารกิจ กล่าวคือ กรมทด่ี นิ จะใหค้ วามสำ� คญั กบั การยดึ มนั่ และยนื หยดั ในสง่ิ ทถ่ี กู ตอ้ งเปน็ อนั ดบั แรก เนอ่ื งจาก กรมทด่ี นิ มภี ารกจิ หลกั ในการด�ำเนนิ งานออกหนงั สือแสดงสทิ ธใิ นท่ดี ินและใหบ้ รกิ ารจดทะเบียนสทิ ธิ และนิติกรรมเกี่ยวกับท่ีดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอ่ืน รวมถึงการจัดท่ีท�ำกินให้ประชาชน ตามประมวลท่ีดิน ซ่ึงเปน็ การให้บริการแกป่ ระชาชนโดยตรง สามารถที่จะแสวงหาผลประโยชน์ส่วน ตนจากการปฏบิ ตั หิ นา้ ที่ หรอื สามารถเรยี กรบั สนิ บนจากประชาชนไดง้ า่ ย หากขา้ ราชการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี ด้วยความถูกต้องดีงามแล้วก็จะส่งผลต่อการปฏิบัติตามจรรยาข้าราชการข้ออ่ืน ในขณะที่ กรมการพฒั นาชมุ ชนจะมงุ่ เนน้ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทด่ี ว้ ยความรวดเรว็ เปน็ หลกั เนอื่ งจากภารกจิ หลกั เปน็ การ ใหบ้ รกิ ารใหค้ ำ� แนะนำ� แกป่ ระชาชนในการประกอบอาชพี และการสง่ เสรมิ ใหค้ วามรเู้ พอื่ ใหป้ ระชาชน ต่อยอดอาชีพในชุมชนได้ โดยต้องมีการปฏิบัติงานในพ้ืนท่ีเพื่อเข้าหาประชาชน ในขณะผู้บริหาร ท่ีได้เกษียณอายุราชการท่ีเคยด�ำรงต�ำแหน่งระดับผู้ว่าราชการจังหวัดจะให้ความส�ำคัญในเรื่อง บรู ณาการเพอ่ื มงุ่ ผลสมั ฤทธข์ิ องงาน เนอ่ื งจากตอ้ งปฏบิ ตั งิ านทงั้ ในเชงิ พน้ื ทแี่ ละงานเชงิ นโยบายในทกุ ดา้ น
พฤติกรรมขา้ ราชการในการปฏบิ ัตงิ านตามขอ้ บงั คับว่าดว้ ยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 119 การท�ำงานเพ่ือให้เป็นผลดีต่อจังหวัดจึงต้องมีการประสานงานและบูรณาการระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ โดยมเี ปา้ หมายเดยี วกนั ดงั นน้ั จงึ ใหค้ วามสำ� คญั ในประเดน็ การยดึ มนั่ และยนื หยดั ในสงิ่ ทถี่ กู ตอ้ งดงี าม ซอื่ สตั ย์ สจุ รติ และความรบั ผดิ ชอบเปน็ พน้ื ฐานในการปฏบิ ตั งิ าน อยา่ งไรกต็ าม ขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา ในขอ้ อื่นๆ ก็ยังมคี วามสำ� คญั เช่นเดียวกนั โดยการทำ� งานด้วยความโปร่งใสตรวจสอบไดเ้ ป็นวิธปี ฏบิ ตั งิ าน ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมและสามารถตรวจสอบได้ การด�ำรงชีวิตตามปรัชญาเศรษฐกิจ พอเพยี งจะชว่ ยเสรมิ ให้ขา้ ราชการมีความพอเพยี งกับสง่ิ ที่มีจึงทำ� งานดว้ ยความซ่ือสตั ย์ (2) ระดบั ผปู้ ฏิบตั งิ าน: กลุ่มนีเ้ หน็ ตรงกันว่าขา้ ราชการตอ้ งใหค้ วามส�ำคญั กบั การปฏบิ ัติ หนา้ ท่ดี ้วยความซือ่ สตั ยส์ จุ รติ เปน็ อันดับแรก ซ่ึงจะส่งผลใหเ้ กดิ ความโปร่งใสตรวจสอบได้ ประกอบกับ ตอ้ งปฏิบตั ิงานด้วยจิตบรกิ าร หากขา้ ราชการมีจติ บริการแล้วจะทำ� ใหไ้ มเ่ ลอื กปฏบิ ัติ ส่วนการด�ำรงชวี ติ ตามหลกั ปรชั ญาเศรษฐกจิ พอเพยี งกส็ ามารถชว่ ยในเรอื่ งการสรา้ งภมู คิ มุ้ กนั ใหข้ า้ ราชการมกี ารใชจ้ า่ ย อย่างพอเพียงและพอประมาณ นอกจากนี้ ขา้ ราชการยังระบุว่าการติดสินบนของประชาชนเป็นเหตุ ปัจจัยหน่ึงที่ท�ำให้ข้าราชการไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ เน่ืองจากประชาชน บางกลมุ่ ตอ้ งการความรวดเรว็ และสทิ ธพิ เิ ศษจงึ มกี ารจา่ ยเงนิ ใหก้ บั ขา้ ราชการ แมว้ า่ ขา้ ราชการมคี วาม ตั้งใจดใี นการรับใช้ประเทศชาติ ตงั้ ใจรับราชการด้วยอุดมการณ์ แตบ่ างส่วนไม่สามารถต้านระบบได้ จึงถูกกลืนไปตามระบบในท่ีสุด ดังนั้น การแก้ไขปัญหาได้อย่างยั่งยืนต้องมีการเสริมกลไกภาครัฐ ให้เข้มแข็ง ต้องปฏิบัติหน้าท่ีให้อยู่ในกรอบธรรมาภิบาลและมีจรรยาตามวิชาชีพ ปฏิบัติตามกฎ ระเบยี บ และข้อบงั คับท่เี กี่ยวข้อง โดยเฉพาะอย่างยง่ิ การมที ัศนคตทิ ่ีดขี องการเป็นขา้ ราชการ แม้ว่า การเปลยี่ นแปลงทัศนคตเิ ป็นเรื่องยาก แตถ่ า้ มีตวั แบบใหเ้ หน็ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ การมีผู้บงั คับบัญชา ปฏิบัตติ นเป็นแบบอยา่ งที่ดีจะทำ� ให้ผ้ปู ฏิบัตซิ ึมซับและเกิดการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมในทสี่ ดุ 3.2 การวิเคราะห์ปจั จยั ทส่ี ่งผลต่อการปฏิบตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ด้วยจรรยาข้าราชการ การวิเคราะหป์ ัจจัยที่ส่งผลต่อการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ โดยการ วิเคราะหส์ มการถดถอยโลจิสติกส์ (logistic regression analysis) เปน็ สมการภาพรวม 1 สมการ และสมการรายขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา 7 สมการ สำ� หรบั ตวั แปรทใ่ี ชใ้ นการวเิ คราะหม์ ที งั้ สนิ้ 12 ตวั แปร ไดแ้ ก่ ตวั แปรดา้ นปจั เจกบคุ คล รวม 7 ตวั แปร (เพศ ระดบั การศกึ ษาสงู สดุ กลมุ่ อายุ อายรุ าชการ ระดบั ต�ำแหน่ง รายได้ต่อเดือน และทัศนคติต่อการเป็นข้าราชการ) และตัวแปรด้านบริบททางสังคม 5 ตวั แปร (ด้านวัฒนธรรมองคก์ ร ระบบการบรหิ ารราชการ การบริหารงานของผบู้ ังคับบญั ชา การบงั คบั ใช้/ กฎระเบียบ และแรงจงู ใจในการปฏิบัติงาน) ซ่งึ เปน็ กลุ่มตัวแปรที่จะช่วยอธิบายโอกาสในการปฏิบตั ติ าม ข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ หรือปฏิบัติตามในระดับสูงและจากการตรวจสอบนัยส�ำคัญของ สัมประสิทธ์ิการถดถอยของตัวแปรอิสระแต่ละตัวด้วยสถิติไคสแควร์ พบว่า โอกาสที่ข้าราชการจะ ปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ หรอื ปฏบิ ตั ติ ามในระดบั สงู ขนึ้ อยกู่ บั ตวั แปรอสิ ระอยา่ ง น้อย 1 ตัว ท่ีระดับนัยส�ำคัญ .05 และจากการตรวจสอบความเหมาะสมของสมการถดถอยด้วย
120 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Hosmer and Lemeshow Test พบวา่ โมเดลหรอื สมการมคี วามเหมาะสมหรือสอดคล้องกับข้อมูล เชงิ ประจกั ษ์ โดยสมการทงั้ 8 สมการ สามารถอธบิ ายการแปรผนั ของการปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ย จรรยาขา้ ราชการในภาพรวม และรายดา้ น อยูร่ ะหว่างรอ้ ยละ 43.00 ถึงร้อยละ 69.00 โดยสมการ ภาพรวมสามารถอธบิ ายการแปรผนั การปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ ไดร้ อ้ ยละ 60.50 และเมอื่ นำ� สมการภาพรวมกลบั ไปทำ� นายขอ้ มลู ตวั อยา่ ง ไดค้ า่ รอ้ ยละของการทำ� นายถกู ประมาณรอ้ ยละ 70.38 สว่ นสมการรายขอ้ จรรยาสามารถทำ� นายขอ้ มลู ตวั อยา่ งไดถ้ กู ประมาณรอ้ ยละ 63.85 - 81.65 โดยเกอื บทกุ ตวั แปรมผี ลตอ่ การปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการอยา่ งมนี ยั สำ� คญั ทางสถติ ิ ยกเว้นตัวแปรด้านระดับอายุของข้าราชการท่ีไม่มีผลต่อการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยา ข้าราชการ ซึง่ สามารถอธบิ ายไดด้ ังน้ี (1) ปจั จัยด้านปจั เจกบคุ คล: มี 6 ตัวแปร ดงั นี้ (1.1) เพศ ในภาพรวมขา้ ราชการหญงิ จะมโี อกาสปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการสงู กวา่ ข้าราชการชาย ประมาณ 1.880 เท่า อย่างมีนัยส�ำคัญทางสถิติท่ีระดับ 0.05 และเม่ือพิจารณา ตามรายขอ้ จรรยา พบวา่ ขา้ ราชการหญงิ จะมโี อกาสทจ่ี ะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ สงู กวา่ ขา้ ราชการชาย เกอื บทกุ ขอ้ ยกเวน้ ดา้ นการยดึ มน่ั และยนื หยดั ในสงิ่ ทถ่ี กู ตอ้ งดงี ามและชอบธรรม กล่าวคือ ข้าราชการหญิงมีโอกาสที่จะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการในดา้ น (1) ความ ซอื่ สตั ย์ สจุ รติ และความรบั ผดิ ชอบ (2) ความโปรง่ ใส และสามารถตรวจสอบได้ (3) การปฏบิ ตั หิ นา้ ที่ ด้วยความเสมอภาค เป็นธรรม ไม่เลือกปฏิบัติ (4) การมุ่งผลสัมฤทธ์ิของงาน (5) จิตบริการ และ (6) การด�ำรงชีวิตตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงสูงกว่าข้าราชการชายประมาณ 1.476 1.791 1.883 1.830 1.520 และ 1.520 เท่า อย่างมีนยั สำ� คัญทางสถิตทิ รี่ ะดับ 0.05 ตามลำ� ดบั โดยข้าราชการได้ให้ความเห็นประกอบว่า การท่ีข้าราชการหญิงมีโอกาสปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วย จรรยาขา้ ราชการไดด้ กี วา่ อาจเนอื่ งมาจากขา้ ราชการหญงิ มพี น้ื ฐานความละเอยี ดรอบคอบ มอี ารมณอ์ อ่ นไหว และอ่อนโยนมากกว่าข้าราชการชายเวลาปฏิบัติงานในหน้าที่จะมีความละเอียดอ่อน และมีความ ระมัดระวังในการปฏิบัติราชการเพ่ือไม่ให้เกิดความผิดพลาดในการปฏิบัติงาน ทั้งน้ี หากต้องมีการ แก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า ข้าราชการหญิงจึงมีการแก้ไขปัญหาแบบเจรจาและประนีประนอมมากกว่า ข้าราชการชาย ในขณะท่ีขา้ ราชการชายมกี ารแกไ้ ขปญั หาเฉพาะหน้าอย่างตรงไปตรงมา ซง่ึ ในบางครัง้ อาจทำ� ใหก้ ารแกไ้ ขปญั หาเฉพาะหนา้ ในการปฏบิ ตั งิ านไมเ่ ปน็ ไปตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ (1.2) ระดบั การศึกษา ในภาพรวมตัวแปรด้านการศึกษาไม่ได้ส่งผลให้ข้าราชการปฏิบัติงานตามข้อบังคับ ว่าด้วยจรรยาข้าราชการ แต่เม่ือพิจารณาตามรายข้อจรรยาข้าราชการ พบว่า ตัวแปรด้านการศึกษา มีผลต่อการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาในด้านความโปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้ เพียงด้านเดียว
พฤติกรรมขา้ ราชการในการปฏบิ ัติงานตามข้อบังคับวา่ ดว้ ยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 121 กล่าวคือ เม่ือก�ำหนดให้ข้าราชการท่ีมีการศึกษาต�่ำกว่าหรือเท่ากับปริญญาตรีเป็นกลุ่มอ้างอิง พบชดั เจนวา่ ขา้ ราชการทมี่ กี ารศกึ ษาสงู กวา่ ปรญิ ญาตรมี โี อกาสทจ่ี ะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา ขา้ ราชการในดา้ นความโปรง่ ใส และสามารถตรวจสอบได้ สงู กว่า ขา้ ราชการท่มี ีการศกึ ษาต่�ำกว่าหรอื เท่ากบั ปรญิ ญาตรี ประมาณ 1.705 เท่า เนื่องจากขา้ ราชการท่ีมีการศกึ ษาสูงในระดับปรญิ ญาโทข้นึ ไป จะมแี นวโนม้ ทจี่ ะเขา้ ใจกฎระเบยี บ/ และมกี ารคดิ เชงิ ระบบไดด้ กี วา่ ขา้ ราชการทจ่ี บระดบั ปรญิ ญาตรี อยา่ งไรกต็ าม นกั วชิ าการยงั ไดช้ แี้ จงเพมิ่ เตมิ วา่ การทบ่ี คุ คลทม่ี กี ารศกึ ษาทส่ี งู กวา่ ไมไ่ ด้ เป็นส่ิงยืนยันว่าข้าราชการจะเป็นข้าราชการท่ีดีกว่าคนที่มีการศึกษาน้อยกว่า แต่หากข้ึนอยู่กับ จิตส�ำนึกของตวั ขา้ ราชการเอง ทง้ั นี้ หากมองในสังคมปจั จุบันแล้วคนทมี่ ีการศึกษาสูง (สงู กว่าปรญิ ญาตร)ี จะอยสู่ ายงานวชิ าการ มีการดำ� รงต�ำแหน่งในระดบั สงู ซึง่ ลักษณะการทำ� งานจะไมค่ อ่ ยเสีย่ งต่อการ กระทำ� ผดิ ในจรรยาวิชาชพี ในขณะที่กลุ่มท่มี ีการศึกษาระดับปริญญาตรหี รือต่ำ� กว่าจะท�ำงานในการ ให้บริการประชาชน ท�ำงานในระดับปฏิบัติงาน ซึ่งถือได้ว่ามีความเส่ียงสูงต่อการกระท�ำผิดต่อ ข้อบงั คบั ว่าด้วยจรรยาขา้ ราชการสงู กวา่ ดงั นัน้ จึงไม่สามารถสรุปได้วา่ คนทีม่ ีการศึกษาสูงจะเปน็ คนท่ี ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาสูงกว่าคนท่ีมีการศึกษาต�่ำ แต่ยังข้ึนอยู่กับปัจจัยอื่นประกอบกัน เชน่ (1) ลกั ษณะงานประจำ� ความยากงา่ ยของงาน กระบวนการปฏบิ ตั งิ านทเี่ สยี่ งตอ่ การผดิ จรรยาวชิ าชพี ระบบการประเมินผลงาน/การให้คุณให้โทษ โดยเฉพาะอย่างย่ิงปัจจัยที่เป็นตัวก�ำหนดพฤติกรรม ของคนวา่ จะปฏบิ ตั หิ รอื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามนน้ั เปน็ เรอ่ื ง ขอ้ กำ� หนดขององคก์ ร (สถาบนั ) ทง้ั ทเ่ี ปน็ ขอ้ กำ� หนด ที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ (2) นโยบายของผู้บริหาร/ผู้บังคับบัญชา (3) วัฒนธรรม/จารีต ประเพณ ี (4) โอกาสท่จี ะตกั ตวงหรือแสวงหาผลประโยชนข์ องตนเอง (5) สภาพสังคมแบบทุนนิยม ท่มี ีความรนุ แรงมากขนึ้ มีวิถชี วี ิตในเชงิ การเปรยี บเทียบกับสังคม และ (6) แรงจูงใจหรอื แรงกดดนั ที่ สง่ ผลใหข้ า้ ราชการไมป่ ระพฤตติ ามข้อบงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา เช่น แรงกดดันจากปัญหาหนีส้ นิ การมรี ายได้ ไม่เพียงพอต่อคา่ ใช้จา่ ย เป็นต้น (1.3) ระดับตำ� แหนง่ เมื่อก�ำหนดให้ข้าราชการท่ีด�ำรงต�ำแหน่งระดับปฏิบัติการ/ปฏิบัติงานเป็นกลุ่มอ้างอิง พบว่าขา้ ราชการที่ด�ำรงตำ� แหน่งระดบั ช�ำนาญการพิเศษ/เช่ยี วชาญ/อ�ำนวยการ มีโอกาสทจี่ ะปฏบิ ตั ิ ตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการในภาพรวมสงู กวา่ ขา้ ราชการทดี่ ำ� รงตำ� แหนง่ ระดบั ปฏบิ ตั กิ าร/ ปฏิบัติงาน ประมาณ 2.073 เท่า อย่างมีนัยส�ำคัญทางสถิติที่ระดับ 0.05 เมื่อพิจารณาตาม รายข้อจรรยา พบว่า ระดับต�ำแหน่งมีผลต่อการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาใน 5 ข้อ ได้แก่ (1) การยึดมั่นและยืนหยัดในส่ิงที่ถูกต้องดีงามและชอบธรรม (2) ความซื่อสัตย์สุจริตและ ความรับผิดชอบ (3) การมุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน (4) ความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ และ (5) การด�ำรงชวี ิตตามปรัชญาเศรษฐกจิ พอเพยี ง โดยมรี ายละเอยี ดดงั นี้
122 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ขา้ ราชการทดี่ ำ� รงตำ� แหนง่ ระดบั ชำ� นาญการพเิ ศษ/เชย่ี วชาญ/อำ� นวยการ มโี อกาสทจี่ ะ ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการในด้าน (1) การยึดม่ันและยืนหยัดในส่ิงท่ีถูกต้องดีงาม และชอบธรรม (2) ความซ่ือสัตย์สุจริตและความรับผิดชอบ และ (3) การมุ่งผลสัมฤทธ์ิของงาน สูงกว่า ขา้ ราชการทดี่ �ำรงตำ� แหนง่ ในระดบั ปฏิบตั ิการ/ปฏิบัติงาน ประมาณ 1.967 เทา่ 1.904 เท่า และ 1.854 เทา่ อยา่ งมนี ยั ส�ำคัญทางสถติ ทิ ่รี ะดบั 0.05 ตามลำ� ดบั ข้าราชการที่ด�ำรงต�ำแหน่งระดับช�ำนาญการ/ช�ำนาญงาน มีโอกาสท่ีจะปฏิบัติตาม ขอ้ บังคับวา่ ดว้ ยจรรยาข้าราชการในด้าน (1) ความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ และ (2) การดำ� รงชีวิต ตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง สูงกว่า ข้าราชการที่ด�ำรงต�ำแหน่งในระดับปฏิบัติการ/ปฏิบัติงาน ประมาณ 1.656 เท่า และ 1.633 เทา่ อย่างมนี ยั ส�ำคญั ทางสถติ ทิ ี่ระดบั 0.05 ตามลำ� ดับ จากผลการวเิ คราะหข์ า้ งตน้ จะเหน็ ไดว้ า่ ขา้ ราชการทด่ี ำ� รงตำ� แหนง่ ในระดบั สงู มแี นวโนม้ ที่จะปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการดีกว่าข้าราชการที่ด�ำรงต�ำแหน่งในระดับที่ ตำ�่ กวา่ ซงึ่ สอดคลอ้ งจากการศกึ ษาของอมุ าพรรณ ทาวงววิ ฒั น์ (2556)5 ทพี่ บวา่ ระยะเวลาการทำ� งาน มีผลต่อระดับคุณธรรมและจริยธรรมในด้านความซื่อสัตย์สุจริตและความรับผิดชอบ เน่ืองจาก ขา้ ราชการที่ดำ� รงต�ำแหนง่ ช�ำนาญการพิเศษ/เช่ยี วชาญ/อ�ำนวยการ และตำ� แหน่งระดับชำ� นาญการ/ ชำ� นาญงานจะมีประสบการณใ์ นการท�ำงานมากกวา่ ขา้ ราชการระดบั ปฏบิ ัตกิ าร/ปฏิบัตงิ าน ไม่วา่ จะ เป็นด้านลักษณะงานประจ�ำ ความรูค้ วามเขา้ ใจในเรือ่ ง/กฎระเบียบท่ีเก่ียวข้องกับงาน และการปรบั ตวั กับนโยบายผู้บริหาร ประกอบกับการที่ข้าราชการที่มีระดับต�ำแหน่งสูงต้องรับผิดชอบงานมากกว่า ขา้ ราชการระดบั ปฏบิ ตั กิ าร/ปฏิบัตงิ าน (1.4) อายุราชการ ในภาพรวมตัวแปรด้านอายุราชการไม่ได้ส่งผลให้ข้าราชการปฏิบัติงานตามข้อบังคับ วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ เมอ่ื พจิ ารณาตามรายขอ้ จรรยา พบวา่ ตวั แปรดา้ นอายรุ าชการมผี ลตอ่ การ ปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาในดา้ นจติ บรกิ ารเพยี งดา้ นเดยี ว กลา่ วคอื เมอ่ื กำ� หนดใหข้ า้ ราชการ ที่มีอายุราชการนอ้ ยกวา่ หรอื เทา่ กบั 10 ปเี ปน็ กลมุ่ อา้ งองิ พบวา่ ขา้ ราชการทมี่ อี ายรุ าชการ 11 - 20 ปี และ ตง้ั แต่ 21 ปขี น้ึ ไปมโี อกาสทจ่ี ะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการในดา้ นการมจี ติ บรกิ าร สูงกว่าข้าราชการท่ีมีอายุราชการน้อยกว่าหรือเท่ากับ 10 ปี ประมาณ 1.789 และ 1.598 เท่า ทั้งน้ี เนื่องจากข้าราชการท่ีมีประสบการณ์ท�ำงานจะมีความเช่ียวชาญและมีทักษะในการปฏิบัติงาน ในด้านภารกิจด้านการให้บริการมากกว่าข้าราชการท่ีมีประสบการณ์น้อย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กลุ่มข้าราชการที่มีอายุราชการ 11-20 ปี จะมีความรู้ความสามารถในกระบวนการท�ำงานท่ีเป็น 5 อุมาพรรณ ทาวงวิวัฒน์. 2556. คุณธรรมและจริยธรรมของข้าราชการส�ำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย.วารสารวิทยบริการ มหาวทิ ยาลัยสงขลานครนิ ทร์, 242. ออนไลน์ สืบคน้ เมอื่ วันที่ 16 กันยายน 2559 จาก http://journal.oas.psu.ac.th/index.php/asj/ issue/view/14.
พฤติกรรมข้าราชการในการปฏิบัตงิ านตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาขา้ ราชการของกระทรวงมหาดไทย 123 งานประจำ� ไดด้ ี ประกอบกบั การมที กั ษะในการแกไ้ ขปญั หาเฉพาะหนา้ สามารถใหค้ ำ� ปรกึ ษา คำ� แนะนำ� หรอื ชว่ ยแกป้ ญั หาของประชาชนไดร้ วดเรว็ กวา่ ขา้ ราชการทมี่ ปี ระสบการณน์ อ้ ย (1.5) รายไดต้ ่อเดือน ในภาพรวมตัวแปรด้านรายได้ไม่ได้ส่งผลให้ข้าราชการปฏิบัติงานตามข้อบังคับว่าด้วย จรรยาขา้ ราชการ เมอื่ พิจารณาตามรายขอ้ จรรยา พบว่า ตัวแปรด้านรายไดม้ ีผลตอ่ การปฏิบัติตาม ข้อบังคับว่าด้วยจรรยาในด้านความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ เพียงด้านเดียว กล่าวคือ เม่อื กำ� หนดให้ขา้ ราชการทม่ี ีระดับรายไดน้ อ้ ยกว่าหรือเท่ากับ 25,000 บาทตอ่ เดอื น เป็นกลมุ่ อา้ งองิ พบว่า ข้าราชการที่มีระดับรายได้ต้ังแต่ 35,001 บาทข้ึนไป มีโอกาสที่จะปฏิบัติตามข้อบังคับ ว่าดว้ ยจรรยาขา้ ราชการในด้านความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบไดส้ งู กว่า ขา้ ราชการทีม่ ีระดบั รายได้ นอ้ ยกวา่ หรอื เทา่ กบั 25,000 บาทตอ่ เดือนประมาณ 1.807 เทา่ อย่างมนี ัยสำ� คญั ทางสถติ ทิ รี่ ะดับ 0.05 ทงั้ น้ี จากข้อมูลส่วนบุคคลของข้าราชการตัวอยา่ งมรี ายได้ตอ่ เดอื นเฉลยี่ อย่ทู ่ี 32,363.87 บาท ตอ่ เดอื น และมคี า่ ใชจ้ า่ ยโดยเฉลย่ี อยทู่ ่ี 25,634.97 บาทตอ่ เดอื น เมอ่ื นำ� รายไดม้ าลบกบั คา่ ใชจ้ า่ ยของ ข้าราชการแต่ละคน พบว่า ข้าราชการส่วนใหญ่มีรายได้เพียงพอต่อรายจ่ายถึงร้อยละ 94.4 และ มีเพียงร้อยละ 5.6 ท่ีข้าราชการยังมีรายได้ไม่เพียงพอต่อรายจ่ายในแต่ละเดือน ท้ังนี้ ข้าราชการ ได้ให้ความเห็นประกอบว่าการที่ข้าราชการไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาขา้ ราชการ สว่ นหนง่ึ มเี หตปุ จั จยั มาจากการมรี ายไดไ้ มเ่ พยี งพอกบั รายจา่ ย ส่งผลให้ข้าราชการท�ำงานที่ผิดพลาดเน่ืองจาก ไม่มีสมาธิในการท�ำงาน การให้บริการประชาชนอย่างไม่เป็นมิตรเนื่องจากมีความเครียด และ การรับสินบนเน่ืองจากมีรายได้ไม่เพียงพอในการช�ำระหน้ีสิน เป็นต้น แม้ว่าตัวแปรรายได้จะไม่มี ความสัมพันธ์กับข้อจรรยาข้ออ่ืนอย่างมีนัยส�ำคัญทางสถิติ แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าการปฏิบัติงานของ ขา้ ราชการจะไม่มีการเลอื กปฏิบตั ิ อยา่ งไรกต็ าม ขา้ ราชการทีม่ ีรายไดส้ ูงและเพยี งพอตอ่ ค่าใชจ้ ่ายก็ ไม่ได้หมายความว่าจะปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ แต่หากมีโอกาสในการแสวงหา ผลประโยชนจ์ ากการใชอ้ ำ� นาจในตำ� แหนง่ หนา้ ทแ่ี ละมคี วามเสยี่ งนอ้ ยทจ่ี ะไดร้ บั การลงโทษ กจ็ ะทำ� ให้ ข้าราชการตัดสินใจกระท�ำการท่ีขัดต่อข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเร่ือง ของความถกู ตอ้ งดีงามและความซื่อสตั ยส์ จุ ริต รวมถึงผ้ทู ส่ี ถานภาพทางเศรษฐกิจดแี ละมีตำ� แหน่งหน้าทีส่ ูง ยงิ่ มโี อกาสในการไดร้ บั ผลประโยชนจ์ ากการกระทำ� ผดิ ขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ มากกวา่ ผทู้ ่ี มีสถานภาพทางเศรษฐกจิ และต�ำแหน่งหนา้ ทีต่ ่�ำกว่า นอกจากนี้ ค่านยิ มทางวัตถนุ ยิ มและสังคมทุนนิยม ในปจั จุบนั น้ี ยังสง่ ผลใหค้ นในสงั คมรวมถงึ ข้าราชการมีความตอ้ งการอยากมีอยากได้ในวัตถุตา่ ง ๆ ที่ ราคาแพงมคี วามหรหู ราจนเกนิ ความจำ� เปน็ ขนั้ พนื้ ฐานและความสามารถในการซอื้ ของตนเองเพอ่ื ให้ เกดิ การยอมรับ เช่น ท่อี ยู่อาศยั รถยนต์ เคร่ืองประดับ เปน็ ตน้ ซึ่งความตอ้ งการดังกลา่ วจะน�ำมาซง่ึ การมีหนี้สินและความเครียด ท�ำให้การปฏิบัติหน้าที่ราชการไม่มีประสิทธิภาพและเบ่ียงเบนไปจาก ข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ เช่น การท�ำงานที่ไม่โปร่งใสโดยมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของ ราชการท่เี ป็นความลับ เพ่ือเออ้ื ประโยชนต์ ่อตนเองและพรรคพวก
124 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. (1.6) ทัศนคติต่อการเปน็ ข้าราชการ ปัจจัยทัศนคติต่อการเป็นข้าราชการมีผลต่อการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยา ขา้ ราชการในทุกข้อจรรยา อย่างมีนัยส�ำคัญทางสถติ ิท่ีระดบั 0.05 กลา่ วคอื เม่อื ขา้ ราชการมีทศั นคติ ต่อการเป็นข้าราชการที่ดีเพมิ่ ขนึ้ 1 ระดบั มโี อกาสทจี่ ะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ ในภาพรวมเพมิ่ ขน้ึ ประมาณ 1.888 เทา่ เมือ่ พจิ ารณาตามรายขอ้ จรรยา พบว่า ขา้ ราชการทม่ี ีทัศนคติ ต่อการเปน็ ขา้ ราชการท่ีดเี พิม่ ขึ้น 1 ระดบั มโี อกาสที่จะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั ว่าด้วยจรรยาข้าราชการ เพิ่มขึน้ ดังนี้ (1) การยดึ มน่ั และยนื หยัดในส่งิ ที่ถกู ตอ้ งดีงามและชอบธรรม 1.414 เทา่ (2) ดา้ นความ ซอ่ื สตั ย์ สจุ รติ และความรบั ผดิ ชอบ 1.918 เทา่ (3) ดา้ นความโปรง่ ใส และสามารถตรวจสอบได้ 1.446 เทา่ (4) ดา้ นการปฏบิ ตั หิ นา้ ทด่ี ว้ ยความเสมอภาค เปน็ ธรรม ไมเ่ ลอื กปฏบิ ตั ิ 1.431 เทา่ (5) ด้านการมุ่ง ผลสมั ฤทธขิ์ องงาน 2.066 เทา่ (6) ดา้ นจติ บรกิ าร 1.625 เทา่ และ (7) ดา้ นการดำ� รงชวี ติ ตามปรชั ญา เศรษฐกจิ พอเพียง 2.463 เทา่ อย่างมนี ัยสำ� คญั ทางสถติ ิทรี่ ะดับ 0.05 ทงั้ น้ี ข้าราชการได้ใหเ้ หตผุ ล ประกอบว่า การที่ข้าราชการจะปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วย จรรยาข้าราชการนน้ั สง่ิ ที่จ�ำเป็นอยา่ งยงิ่ ต่อการเป็นข้าราชการทด่ี ี คอื การมีจิตสำ� นึกและทศั นคติท่ีดี ในการปฏิบัติหน้าที่ราชการและให้บริการ เนื่องจากข้าราชการจะมีความตระหนักรู้ในส่ิงที่ตนเอง ควรถือปฏิบัติ และถึงแม้ว่าจะไม่มีข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ ก็ยังคงต้องปฏิบัติหน้าท่ีด้วย จติ สำ� นกึ การเปน็ ขา้ ราชการทดี่ ขี องประชาชนและประเทศชาต ิ ในทางกลบั กนั หากขา้ ราชการมคี วามโลภ ความทะเยอทะยานอยากมีอยากได้เหมอื นคนอน่ื (การด�ำรงชพี เชงิ เปรยี บเทียบ) ไม่มีความเกรงกลัว ต่อบทลงโทษ มีการยอมรับความร่�ำรวยมากกว่าความสามารถ มีค่านิยมความเชื่อในการปฏิบัติตน ในการเป็นข้าราชการที่ไม่ถูกต้อง มีทัศนคติยอมรับว่าการรับเงินหรือรับสินบนเป็นเรื่องปกติ ยอ่ มสง่ ผลใหร้ ะดบั การปฏิบตั งิ านตามข้อบงั คบั ว่าดว้ ยจรรยาข้าราชการลดน้อยลงตามไปดว้ ย (2) ปัจจัยดา้ นบรบิ ทสังคม: มี 5 ตัวแปร ดังนี้ (2.1) วัฒนธรรมองค์กร ปจั จยั วฒั นธรรมองคก์ รมผี ลตอ่ การปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการในภาพรวม อย่างมีนยั สำ� คญั ทางสถิติทีร่ ะดับ 0.05 กลา่ วคอื เมือ่ ขา้ ราชการมที ศั นคติต่อการเป็นข้าราชการทด่ี ี (เนน้ เรอื่ งคณุ ธรรมและจรยิ ธรรม) เพมิ่ ขน้ึ 1 ระดบั มโี อกาสทจี่ ะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ ในภาพรวมเพม่ิ ขนึ้ ประมาณ 1.365 เทา่ เมอ่ื พจิ ารณาตามรายขอ้ จรรยา พบวา่ หากขา้ ราชการมที ศั นคติ ตอ่ การเปน็ ขา้ ราชการทด่ี ี (เนน้ เรอ่ื งคณุ ธรรมและจรยิ ธรรม) เพมิ่ ขนึ้ 1 ระดบั มโี อกาสทจ่ี ะปฏบิ ตั ติ าม ขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการในดา้ น (1) ความซอื่ สตั ย์ สจุ รติ และความรบั ผดิ ชอบ (2) การปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี ดว้ ยความเสมอภาค เปน็ ธรรม ไมเ่ ลอื กปฏบิ ตั ิ และ (3) จติ บรกิ าร เพมิ่ ขน้ึ ประมาณ 1.541 เทา่ 1.305 เทา่ และ 1.444 เทา่ อยา่ งมนี ยั สำ� คญั ทางสถติ ทิ ร่ี ะดบั 0.05
พฤติกรรมขา้ ราชการในการปฏบิ ัตงิ านตามขอ้ บงั คับวา่ ดว้ ยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 125 ขา้ ราชการและนกั วชิ าการยงั มองวา่ สถานการณท์ เี่ ปน็ อยใู่ นปจั จบุ นั หนว่ ยงานยงั คงมี วฒั นธรรมองคก์ รทยี่ ดึ ถอื ระบบอปุ ถมั ภ์ ซง่ึ เปน็ ระบบทฝ่ี งั รากลกึ ในระบบราชการไทยมาอยา่ งยาวนาน มีการให้ผู้บังคับบัญชามีอ�ำนาจเด็ดขาดในการให้ความดีความชอบแก่ข้าราชการผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา สง่ ผลกระทบตอ่ การปฏบิ ตั งิ านหรอื พฤตกิ รรมของขา้ ราชการเปน็ จำ� นวนมาก กลา่ วคอื ขา้ ราชการจะยอม ปฏบิ ตั ติ ามคำ� สง่ั ของนกั การเมอื งและผบู้ งั คบั บญั ชาโดยไมโ่ ตแ้ ยง้ เพราะแตล่ ะบคุ คลตา่ งมผี ลประโยชนต์ อบแทน ซงึ่ กนั และกนั โดยผบู้ งั คบั บญั ชามอี ำ� นาจใหค้ วามดคี วามชอบหรอื เออื้ ผลประโยชนแ์ กผ่ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชา สว่ นผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชากม็ หี นา้ ทต่ี อบแทนบญุ คณุ ผบู้ งั คบั บญั ชาผา่ นชอ่ งทางตา่ ง ๆ เชน่ ความจงรกั ภกั ดี การให้ ผลประโยชน์ รวมท้ังการเป็นฐานอ�ำนาจของผู้บังคับบัญชา ซ่ึงระบบอุปถัมภ์แฝงอยู่มากในระบบ บรหิ ารงานบคุ คลภาครฐั ตงั้ แตก่ ระบวนการสรรหาและคดั เลอื ก การใหค้ วามดคี วามชอบ และความกา้ วหนา้ ในอาชพี ซงึ่ ปญั หาดงั กลา่ วไดฝ้ งั รากลกึ มาอยา่ งยาวนานในสงั คมไทย จากระบบอปุ ถมั ภน์ ย้ี อ่ มสง่ ผลให้ ขา้ ราชการไมม่ คี วามจำ� เปน็ ตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามจรรยาขา้ ราชการ เนอ่ื งจากการปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา ขา้ ราชการ ไมไ่ ดเ้ ปน็ สว่ นสำ� คญั ในการเลอ่ื นตำ� แหนง่ หรอื ไดร้ บั ความดคี วามชอบในการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี แมว้ า่ จะไมไ่ ดป้ ฏบิ ตั ติ ามหรอื ปฏบิ ตั บิ ดิ เบอื นไปจากขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ แตป่ ฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี ไดต้ รงตามคำ� สงั่ ของผบู้ งั คบั บญั ชา สำ� เรจ็ การศกึ ษาจากสถาบนั เดยี วกนั กบั ผบู้ งั คบั บญั ชา หรอื มเี ครอื ขา่ ย ทส่ี ามารถสง่ เสรมิ สนบั สนนุ ความกา้ วหนา้ ของผบู้ งั คบั บญั ชาได้ กจ็ ะมโี อกาสไดร้ บั การเลอื่ นขนั้ ไปสตู่ ำ� แหนง่ ทด่ี กี วา่ และนำ� ไปสคู่ วามกา้ วหนา้ ในหนา้ ทก่ี ารงาน ซงึ่ จะเหน็ ไดว้ า่ วฒั นธรรมองคก์ รแบบระบบอปุ ถมั ภ์ มีผลต่อการปฏิบัติงานในด้านความซ่ือสัตย์ สุจริต และความรับผิดชอบ และด้านการปฏิบัติหน้าท่ี ดว้ ยความเสมอภาค เปน็ ธรรม ไมเ่ ลอื กปฏบิ ตั ิ รวมถงึ ยงั มผี ลตอ่ การเลอื กปฏบิ ตั ใิ นการใหบ้ รกิ าร กลา่ วคอื หากเปน็ พรรคพวกหรอื ญาตพิ นี่ อ้ งของตนเองกจ็ ะไดร้ บั บรกิ ารกอ่ นประชาชนทวั่ ไป ซ่ึงสอดคล้องกับ ผลการศึกษาของ อธินาถ ขุนสิทธ์ิ (2550)6 ท่ีพบว่าวัฒนธรรมทางสังคมยังเป็นปัจจัยท่ีมีอิทธิพล อยา่ งมากตอ่ วธิ ชี วี ติ ในสงั คม ไมว่ า่ จะเปน็ การดำ� เนนิ ชวี ติ ประจำ� วนั และการปฏบิ ตั งิ าน ขอ้ เสยี ของวฒั นธรรม ระบบอปุ ถมั ภน์ นั้ ทำ� ใหเ้ กดิ ปญั หาความไมเ่ สมอภาคระหวา่ งบคุ ลากร ทง้ั ในดา้ นโอกาสความกา้ วหนา้ ในอาชพี การพจิ ารณาความดคี วามชอบ และสอดคลอ้ งกบั ผลการศกึ ษาของสรุ นิ ทร์ ชมุ แกว้ (2556)7 ทพ่ี บวา่ วฒั นธรรมองคก์ รมคี วามสมั พนั ธเ์ ชงิ บวกกบั พฤตกิ รรมการทำ� งานตามหลกั ปรชั ญาเศรษฐกจิ พอเพียง โดยผู้บริหารระดับต้นและระดับกลางมีการรับรู้วัฒนธรรมองค์กรในระดับสูงเป็นผู้ท่ีมี พฤตกิ รรมการท�ำงานตามหลกั ปรชั ญาของเศรษฐกจิ พอเพยี งในระดบั สูง ส่วนผู้บรหิ ารระดับต้นและ 6 อธินาถ ขุนสิทธ.์ิ 2550. อทิ ธิพลของวัฒนธรรมระบบอปุ ถัมภท์ ่มี ีตอ่ วัฒนธรรมองคก์ ารดา้ นการสรรหาและแต่งตั้งบุคคล: กรณีศกึ ษา หน่วยงานรฐั วสิ าหกจิ .ไดร้ ับทนุ อดุ หนุนจากมลู นธิ ิพันเอกจนิ ดา ณ สงขลา ประจ�ำปี พ.ศ. 2550. ส�ำนักวิจัยและพฒั นาระบบงานบุคคล ส�ำนักงาน ก.พ. หน่วยงานเจ้าของเรื่อง. สืบค้นเมื่อวันที่ 27 กันยายน 2557 จาก http://www.ocsc.go.th/sites/default/files/ document/research-atinart-2550.pdf 7 สุรินทร์ ชุมแก้ว. 2556. วัฒนธรรมองค์การ ภาวะผู้น�ำแบบสร้างความเปลี่ยนแปลง และพฤติกรรมการท�ำงานตามหลักปรัชญาของ เศรษฐกิจพอเพียงของผู้บรหิ ารในองคก์ ารเอกชน. วิทยานพิ นธ์วิทยาศาสตรมหาบัณฑิต. สถาบันบัณฑิตพฒั นบริหารศาสตร์.
126 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ระดบั กลางทม่ี กี ารรบั รวู้ ฒั นธรรมองคก์ รนอ้ ยเปน็ ผทู้ มี่ พี ฤตกิ รรมการทำ� งานตามหลกั ปรชั ญาเศรษฐกจิ พอเพียงน้อยเช่นเดียวกัน ดังน้ัน วฒั นธรรมองคก์ รถอื ไดว้ า่ เปน็ แนวทางทห่ี นว่ ยงานไดย้ ดึ ถอื แบบแผน การปฏิบัติตน โดยจะมีอิทธิพลต่อทัศนคติและพฤติกรรมการเป็นข้าราชการท่ีดี หากหน่วยงาน มวี ฒั นธรรมองคก์ รทยี่ ดึ มน่ั ในคณุ ธรรมจรยิ ธรรม ปฏบิ ตั งิ านดว้ ยความโปรง่ ใส ซอื่ สตั ย์ เปน็ ธรรม ไมเ่ ลอื ก ปฏบิ ตั ิ และการประเมนิ ความดคี วามชอบใหข้ า้ ราชการจากความรคู้ วามสามารถและผลงาน จะทำ� ให้ ขา้ ราชการมจี ติ สำ� นกึ ทดี่ ี ปฏบิ ตั งิ านตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการฯ รวมถงึ จะเปน็ การปลกู ฝงั ขา้ ราชการรนุ่ ใหมจ่ ากการเรยี นรพู้ ฤตกิ รรมจากขา้ ราชการทป่ี ฏบิ ตั หิ นา้ ทใ่ี นหนว่ ยงานเพอ่ื ยดึ ถอื เปน็ แบบอยา่ ง ของขา้ ราชการทด่ี ี (2.2) ระบบการบรหิ ารราชการ ปจั จยั ดา้ นระบบการบรหิ ารราชการไมม่ ผี ลตอ่ การปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา ขา้ ราชการในภาพรวม เมอ่ื พจิ ารณาตามรายขอ้ จรรยา กลา่ วคอื หากขา้ ราชการมรี ะดบั ความคดิ เหน็ ตอ่ การบรหิ ารราชการทดี่ เี พม่ิ ขนึ้ 1 ระดบั มโี อกาสทจ่ี ะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการในดา้ น ความซอ่ื สตั ย์ สจุ รติ และความรบั ผดิ ชอบ และดา้ นการมงุ่ ผลสมั ฤทธขิ์ องงาน เพมิ่ ขน้ึ ประมาณ 1.925 เทา่ และ 1.350 เทา่ อยา่ งมนี ยั สำ� คญั ทางสถติ ทิ ร่ี ะดบั 0.05 ตามลำ� ดบั โดยขา้ ราชการไดใ้ หเ้ หตผุ ลประกอบวา่ หากหนว่ ยงานมนี โยบายและการบรหิ ารงานทเ่ี ปน็ ระบบมคี วามคลอ่ งตวั มกี ารสง่ เสรมิ และพฒั นาศกั ยภาพ ของขา้ ราชการใหม้ คี วามสามารถเหมาะสมกบั ลกั ษณะงานและทศิ ทางของหนว่ ยงาน และมกี ลไกการกำ� กบั ดแู ลตรวจสอบการทำ� งานทมี่ ปี ระสทิ ธภิ าพแลว้ กจ็ ะสง่ ผลใหข้ า้ ราชการปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา อยา่ งไรกต็ าม การปฏบิ ตั งิ านของขา้ ราชการยงั ขนึ้ อยกู่ บั ปจั จยั ภายนอก ไมว่ า่ จะเปน็ การถกู แทรกแซง จากนกั การเมอื งในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องขา้ ราชการ ในบางครง้ั ขา้ ราชการไมส่ ามารถปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาได้ เนอื่ งจากนกั การเมอื งมอี ำ� นาจใหค้ ณุ ใหโ้ ทษแกข่ า้ ราชการได้ และการปรบั ตวั ตามสภาวะ สภาพแวดลอ้ ม กลา่ วคอื ระบบราชการไมส่ ามารถปรบั เปลยี่ นการบรหิ ารงานไดท้ นั ตามกระแสสงั คม ในยุคโลกาภิวัตน์ท่ีมีการเปล่ียนแปลงของสภาพแวดล้อมที่มีพลวัตอยู่ตลอดเวลา โดยเฉพาะ สภาพแวดลอ้ มทางดา้ นเศรษฐกจิ สงั คม และเทคโนโลยี สง่ ผลใหร้ ะบบราชการไมส่ ามารถตอบสนอง ต่อปญั หาและความต้องการของประชาชนที่มีความหลากหลายและซับซอ้ นมากขน้ึ (2.3) การบรหิ ารงานของผบู้ งั คบั บญั ชา ในภาพรวมไมม่ ผี ลตอ่ การปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ และเมอ่ื พจิ ารณา ตามรายขอ้ จรรยา พบชดั เจนวา่ ขา้ ราชการทม่ี รี ะดบั ความคดิ เหน็ ตอ่ การบรหิ ารงานของผบู้ งั คบั บญั ชา ทดี่ เี พมิ่ ขนึ้ 1 ระดบั มโี อกาสทจ่ี ะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการใน (1) ดา้ นความซอื่ สตั ย์ สุจริต และความรบั ผดิ ชอบ (2) ด้านการปฏิบตั ิหน้าที่ดว้ ยความเสมอภาค เป็นธรรม ไมเ่ ลอื กปฏิบัติ (3) ด้านการมุ่งผลสัมฤทธิข์ องงาน และ (4) ดา้ นจติ บรกิ าร เพมิ่ ข้นึ ประมาณ 1.642 เท่า 1.839 เท่า 1.711 เท่า และ 1.548 เท่า อย่างมีนัยส�ำคัญทางสถิติที่ระดับ 0.05 ตามล�ำดับ ท้ังนี้ ข้าราชการ
พฤตกิ รรมขา้ ราชการในการปฏิบตั งิ านตามขอ้ บงั คับว่าด้วยจรรยาขา้ ราชการของกระทรวงมหาดไทย 127 ได้ใหค้ วามเห็นเพ่ิมวา่ การท่ีข้าราชการระดบั ปฏบิ ตั ิงานจะถอื ปฏิบัติตนตามผู้บังคับบัญชา การมีผ้บู งั คับ บัญชาทำ� ตัวเป็นแบบอยา่ งและมีจติ สำ� นึกทดี่ ีในการปฏิบตั ิหนา้ ทร่ี าชการ ถือได้วา่ เปน็ ปัจจยั ทีส่ ำ� คัญ ตอ่ การปฏิบตั งิ านตามข้อบังคับวา่ ดว้ ยจรรยาข้าราชการของผูใ้ ตบ้ ังคับบัญชา แมว้ า่ ขา้ ราชการที่เป็น ผ้ใู ต้บังคับบญั ชาจะมคี วามร้คู วามเข้าใจเกี่ยวกบั ข้อบังคับว่าด้วยจรรยามากน้อยเพยี งใดก็ตาม หากมี ผู้บังคับบัญชาเป็นต้นแบบที่ดี (Role Model) ก็จะท�ำให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างท่ี ควรจะเป็น ซ่ึงในอดีตที่ผ่านมาประเทศไทยมีผู้บังคับบัญชาท่ีเป็นต้นแบบของผู้บังคับบัญชาท่ีดี คือ พลเอกเปรม ตณิ สูลานนท์ เนอ่ื งจากมีการบังคับใชก้ ฎหมายอย่างจรงิ จงั เมื่อข้าราชการมีปัญหาเกย่ี วกบั การประพฤติที่เป็นแบบอย่างท่ีดี มีการให้ความดีความชอบกับผู้ใต้บังคับบัญชาตามผลงานและ ความสามารถ ส่งผลต่อการมีคุณธรรมของผู้น�ำที่แพร่กระจายไปยังข้าราชการในหน่วยงานต่าง ๆ โดยไมร่ ตู้ วั และอกี ทา่ นหนงึ่ คอื ศาสตราจารย์ ดร.ปว๋ ย องึ๊ ภากรณ์ ทใ่ี ชค้ วามรคู้ วามสามารถของตนเอง ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี า้ ราชการเพอ่ื ประโยชนแ์ กส่ งั คมและประเทศชาตอิ ยา่ งสงู สดุ รวมถงึ ยงั มคี ณุ ธรรม ในเรอื่ งความซอ่ื สตั ยเ์ ปน็ ทปี่ ระจกั ษ์ ซง่ึ การเนน้ ใหผ้ บู้ งั คบั บญั ชาปฏบิ ตั ติ นใหเ้ ปน็ ตวั อยา่ งและผลกั ดนั ให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏบิ ตั ติ าม โดยผบู้ งั คบั บญั ชาจะมคี วามเขม้ งวดในการปฏบิ ตั ติ ามจรรยามากกวา่ ผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาเพอ่ื ทใ่ี หเ้ ปน็ แบบอยา่ งและสามารถควบคมุ ใหผ้ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาปฏบิ ตั ติ ามได้ แตห่ าก ผบู้ งั คบั บญั ชาไมใ่ หค้ วามสำ� คญั กบั ขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ และไม่ประพฤติตนเป็นแบบอย่าง ให้แก่ผู้ใต้บังคับบัญชา ย่อมส่งผลให้ข้าราชการไม่เห็นความส�ำคัญและไม่จำ� เป็นต้องปฏิบัติตามข้อบังคับ ดังกล่าว ซ่ึงจะน�ำไปสู่ระบบการบริหารงานท่ีขาดประสิทธิภาพ นอกจากน้ีบุคคลภายในองค์กร ไม่ว่าจะเป็นผู้ร่วมงาน และผู้ติดต่องานยังมีอิทธิพลต่อการปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วย จรรยาข้าราชการ โดยผู้บังคับบัญชาเป็นบุคคลที่มีอิทธิพลมากท่ีสุด ซ่ึงสอดคล้องกับการศึกษาของ ธรี ภทั ร์ เสรรี งั สรรค์ (2553: 63)8 ทช่ี ใ้ี หเ้ หน็ วา่ ขา้ ราชการประสบปญั หาอปุ สรรคในการประพฤตปิ ฏบิ ตั ิ ตามจรรยาขา้ ราชการในดา้ นผบู้ งั คบั บญั ชาไมเ่ ปน็ แบบอยา่ งทดี่ ี ไมเ่ ชอ่ื มนั่ ในระบบคณุ ธรรม ขาดแรง จูงใจด้านรางวัลตอบแทนการท�ำความดี รวมท้ังเนื่องจากเกรงกลัวอิทธิพลนักการเมืองที่ไม่โปร่งใส และบางครัง้ เลอื กปฏบิ ัติ เพราะถา้ ไมท่ ำ� ตามก็อาจถกู กลน่ั แกลง้ หรือโดนย้ายได้ นอกจากนี้ เพ็ญแข ประจนปจั จนกึ (2551)9 ยงั พบวา่ บคุ คลทม่ี คี วามสำ� คญั ในดา้ นการบรหิ ารและการเมอื ง เชน่ ผบู้ รหิ าร ระดบั สูง และนกั การเมืองยงั ขาดคุณธรรม จริยธรรม ฉ้อโกง และขาดความละอายต่อความชว่ั มกี าร ประพฤตผิ ิดในรูปแบบต่าง ๆ 8 ธีรภทั ร์ เสรรี งั สรรค.์ 2553 นักการเมือง: จริยธรรม ผลประโยชน์ทบั ซอ้ น การคอรร์ ัปชัน สภาพปญั หา สาเหตุ ผลกระทบ แนวทาง แก้ไข, กรุงเทพฯ: สายธาร. 9 เพญ็ แข ประจนปจั จนกึ . 2551. การยกระดบั คณุ ธรรม จรยิ ธรรมของสงั คมไทยเพอ่ื การปฏริ ปู สงั คม: แนวทางและการปฏบิ ตั .ิ สำ� นกั งาน สภาที่ปรกึ ษาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ หนว่ ยงานเจ้าของเรอ่ื ง. สบื คน้ เมอื่ วนั ท่ี 27 กันยายน 2559 จาก http://www.ocsc.go.th/ ocsc/th/index.php?option=com_content&view=article&id=2717&Itemid=304.
128 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ดังนั้น ผู้บังคับบัญชาควรเป็นแบบอย่างท่ีดีต่อผู้ใต้บังคับบัญชา โดยควรมีการแนะน�ำ เร่ืองงานและปฏิบัติตนให้เป็นแบบอย่างที่ดีต่อผู้ใต้บังคับบัญชา ให้ความจริงใจ ให้เกียรติ และยอมรับฟัง ผู้ใต้บังคับบัญชา เพ่ือสร้างทัศนคติและบรรยากาศที่ดีในการท�ำงาน มีความเป็นธรรมเป็นกลาง ให้โอกาสทุกภาคส่วนและไม่ยึดติดกับต�ำแหน่ง หากกระท�ำผิดในการปฏิบัติหน้าที่ต้องยอมรับผิด ไม่ควรปัดความรับผิดชอบให้กับผใู้ ต้บังคบั บญั ชา รวมถงึ ควรประเมนิ ผลการปฏิบัตริ าชการด้วยความโปร่งใส มกี ารชแี้ จงทำ� ความเขา้ ใจตอ่ ผลการประเมนิ เลอื่ นขนั้ เงนิ เดอื นในแตล่ ะรอบ เพอ่ื ใหข้ า้ ราชการปรบั ปรงุ การท�ำงานใหถ้ งึ มาตรฐานของหน่วยงาน รวมถงึ ความยตุ ิธรรมและสร้างขวัญกำ� ลงั ใจในการทำ� งาน (2.4) การบงั คบั ใช/้ กฎระเบยี บ ในภาพรวมปัจจัยนี้มีผลต่อการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ อย่างมี นัยส�ำคัญทางสถิติท่ีระดับ 0.05 กล่าวคือ เม่ือข้าราชการมีระดับความคิดเห็นต่อการบังคับใช้/ กฎระเบียบที่เพม่ิ ข้นึ 1 ระดับ มีโอกาสทจ่ี ะปฏบิ ัติตามข้อบังคับวา่ ด้วยจรรยาขา้ ราชการในภาพรวม เพ่มิ ขนึ้ ประมาณ 1.757 เทา่ เม่อื พจิ ารณาตามรายข้อจรรยา พบชดั เจนว่า ขา้ ราชการทีม่ รี ะดบั ความ คดิ เหน็ ตอ่ การบงั คบั ใช/้ กฎระเบยี บทด่ี เี พม่ิ ขนึ้ 1 ระดบั มโี อกาสทจี่ ะปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา ขา้ ราชการในเรอ่ื ง (1) การยดึ มน่ั และยนื หยดั ในสงิ่ ทถี่ กู ตอ้ งดงี ามและชอบธรรม (2) ดา้ นความโปรง่ ใส และสามารถตรวจสอบได้ และ (3) ด้านจิตบริการ เพ่ิมขึ้นประมาณ 1.799 เท่า 1.378 เท่า และ 1.625 เท่า อย่างมีนัยส�ำคัญทางสถิติที่ระดับ 0.05 ตามล�ำดับ กล่าวคือ หากระบบราชการมีการบังคับใช้ กฎระเบียบอย่างเคร่งครัด มีกลไกการตรวจสอบการท�ำงานของเจ้าหน้าท่ี และมีการบังคับใช้ อยา่ งเป็นธรรมยอ่ มสง่ ผลใหข้ า้ ราชการปฏิบัตติ ามขอ้ บงั คบั ที่กำ� หนดไว้ ท้ังนี้ ข้าราชการบางส่วนได้ระบุว่า กฎระเบียบท่ีใช้ในกระทรวงมหาดไทยมีจ�ำนวนมาก ซ�้ำซ้อน จึงยากต่อการปฏิบัติตาม เช่น การจัดซ้ือจัดจ้าง ซ่ึงได้มีการปรับปรุงพระราชบัญญัติ การจัดซอ้ื จดั จา้ งและการบริหารพสั ดุภาครฐั พ.ศ. 2560 มีผลบงั คับใช้วันท่ี 24 สงิ หาคม 2560 มีผลให้ ระเบยี บสำ� นกั นายกรฐั มนตรวี า่ ดว้ ยการพสั ดุ พ.ศ. 2535 และทแี่ กไ้ ขเพมิ่ เตมิ รวมถงึ หนงั สอื เวยี น กฎ ขอ้ บงั คบั อนื่ ใดทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การพสั ดถุ กู ยกเลกิ ไปทง้ั หมด จะนำ� มาใชไ้ ดเ้ พยี งเทา่ ทไ่ี มข่ ดั หรอื แยง้ กบั พระราชบญั ญตั นิ ใี้ นชว่ งเวลาทยี่ งั มกี ฎระเบยี บไมค่ รอบคลมุ ไมค่ รบถว้ น ซง่ึ เปน็ ไปตามบทเฉพาะกาล ซึ่งการที่มีเกี่ยวกับการจัดซ้ือจัดจ้างใหม่ข้ึนบังคับใช้ ท�ำให้ข้าราชการทุกหน่วยงานต้องศึกษาใหม่ อย่างเร่งรีบ เนื่องจากต้องใช้ปฏิบัติงานในช่วงปลายปีงบประมาณ และมีความยากท่ีมีท้ังปริมาณ ความยงุ่ ยากซบั ซ้อน ปัญหาการตีความ ความไม่ชดั เจนของขอ้ มูลในหลายเรอ่ื งท่ียงั ไมไ่ ด้รบั คำ� ตอบ ประกอบกับ การไม่รู้ไม่เข้าใจเกี่ยวกับกฎระเบียบและวิธีการปฏิบัติที่ชัดเจนท�ำให้การปฏิบัติงานเกิดการละเมิด ข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ โดยเฉพาะในด้านการยึดมั่นและยืนหยัดในสิ่งท่ีถูกต้องดีงามและ ชอบธรรมที่ยังเป็นเร่ืองของนามธรรมท่ีข้ึนอยู่กับการตีความของแต่ละบุคคลและน�ำไปสู่การปฏิบัติ ทต่ี อ้ งใชด้ ลุ ยพินจิ และจติ ส�ำนกึ ประกอบกนั
พฤตกิ รรมขา้ ราชการในการปฏิบตั ิงานตามข้อบังคับวา่ ด้วยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 129 นอกจากนี้ กฎระเบียบที่บังคับใช้เพ่ือตรวจสอบการปฏิบัติของข้าราชการในปัจจุบัน อยใู่ นรปู แบบการตรวจสอบกระบวนการ (Process) เท่านัน้ โดยจะตรวจสอบจากเอกสารหลกั ฐาน การด�ำเนินงานว่าถูกต้องตามกระบวนการท่ีก�ำหนดไว้หรือไม่ แต่ไม่ได้ให้ความส�ำคัญกับผลผลิต (Output) ผลลัพธ์ (Outcome) และผลกระทบกับสังคม (Impact) แม้ว่าในปัจจุบันจะเริ่มมีการ ให้ความสำ� คัญกบั เร่ืองประสิทธภิ าพและประสทิ ธผิ ลและความคุม้ คา่ ของโครงการ แต่ด้วยโครงสรา้ ง พฤติกรรม หรือธรรมเนียมปฏิบัติก็ยังคงมีรูปแบบเดิม กลับกลายเป็นการสร้างปัญหาที่ซ้�ำซ้อน มากยงิ่ ขนึ้ ประกอบกบั ตวั ขา้ ราชการเองยงั เกรงกลวั การถกู ตรวจสอบการดำ� เนนิ งาน จงึ ทำ� ใหร้ ปู แบบ การปฏบิ ตั งิ านมงุ่ ไปทกี่ ารทำ� งานตามกระบวนการ ทา้ ยทสี่ ดุ กก็ ลบั มาเนน้ ในเรอ่ื งกระบวนการมากกวา่ ผลผลิตและผลลัพธ์ที่จะได้ จากประเด็นโครงสร้างที่เปิดช่องให้แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน และ ระบบบริหารราชการมีการปรับตัวช้ากว่าที่ควรจะเป็น และกฎระเบียบบางฉบับเปิดโอกาสให้ ใช้ดุลยพินิจมากเกินไป เปิดโอกาสให้เจ้าหน้าท่ีใช้เป็นช่องทางในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน ในขณะเดียวกันเจ้าหน้าท่ีขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระเบียบที่เก่ียวข้องในการปฏิบัติงาน และ มคี วามเขา้ ใจไมต่ รงกนั ขาดแนวทางการปฏบิ ตั ทิ เ่ี ปน็ มาตรฐานเดยี วกนั ปญั หากฎระเบยี บ เทคโนโลยี และวธิ ปี ฏบิ ตั งิ านไมท่ นั สมยั ขาดความคลอ่ งตวั ในการปฏบิ ตั งิ านเปน็ ธรรมอยา่ งทสี่ ดุ ซง่ึ สอดคลอ้ งกบั การศกึ ษาของณภทั ร เตโช และคณะ (2553)10 ท่พี บว่าการเกดิ ช่องวา่ งและข้อบกพร่อง ตลอดจน ระเบียบของราชการที่เปิดโอกาสให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้ดุลยพินิจได้มาก ความล้าสมัย ขาดความรดั กุมและชดั เจนเปน็ เหตุปัจจยั ท่ีเออื้ ตอ่ การทจุ รติ ของเจา้ หนา้ ที่รัฐ ดังน้ัน เพื่อเป็นการป้องกันการไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ รวมถึง การปอ้ งกนั การทจุ รติ ทเี่ กดิ จากการใชก้ ฎระเบยี บทไ่ี มถ่ กู ตอ้ ง จำ� เปน็ ตอ้ งแกไ้ ขโดยการใหค้ วามรเู้ กยี่ วกบั กฎระเบียบต่าง ๆ ท่ีเก่ียวข้อง โดยมีล�ำดับข้ันท่ีแตกต่างกัน ได้แก่ ผู้บริหารหน่วยงานจ�ำเป็นต้องรู้ ในกฎระเบยี บ ขอ้ บงั คบั ทถี่ กู ตอ้ ง สามารถถา่ ยทอดและใหแ้ นวทางแกผ่ ปู้ ฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี และสามารถตรวจสอบ การดำ� เนนิ งานตา่ ง ๆ ได้ สว่ นขา้ ราชการทมี่ หี นา้ ทใ่ี นการปฏบิ ตั งิ านดา้ นการจดั ซอื้ จดั จา้ งหรอื จดั หา วสั ดอุ ปุ กรณค์ วรมเี จา้ หนา้ ทหี่ นว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งใหค้ ำ� ปรกึ ษา และใหค้ วามรเู้ กย่ี วกบั กฎระเบยี บทจี่ ำ� เปน็ ตอ่ การปฏบิ ตั งิ าน 10 ณภัทร เตโช และคณะ. 2553. แนวทางการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริตในส่วนราชการไทย. สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาต.ิ
130 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตารางที่ 1 คา่ สมั ประสทิ ธโิ์ ลจสิ ตกิ ส์ คา่ ความคลาดเคลอื่ นมาตรฐานของคา่ สมั ประสทิ ธิ์ และคา่ odds Ratio ของตวั แบบการวิเคราะห์การถดถอยโลจสิ ตกิ สท์ เี่ หมาะสม ขอ้ มูลส่วนบุคคล สมการ1 สมการ2 สมการ3 สมการ4 สมการ5 สมการ6 สมการ7 สมการ8 รวม การยึด ความ ความ ปฏบิ ตั ิ การ จติ การ ม่ันและ ซ่อื สตั ย์ โปรง่ ใส หนา้ ที่ มงุ่ ผล บรกิ าร ดำ� รงชีวติ ยืนหยดั สจุ ริต และ ดว้ ย สมั ฤทธิ์ ตาม ในสงิ่ ท่ี และ สามารถ ความ ของงาน ปรชั ญา ถกู ตอ้ ง ความรับ ตรวจ เสมอ เศรษฐกิจ ดีงาม ผิดชอบ สอบได้ ภาค พอเพียง และ เปน็ ชอบธรรม ธรรม ไมเ่ ลือก ปฏิบตั ิ odds odds odds odds odds odds odds odds Ratio Ratio Ratio Ratio Ratio Ratio Ratio Ratio คา่ คงท่ี (Constant) .003 .024 .000 .014 .038 .014 .035 .008 เพศ กลมุ่ อ้างองิ : ชาย หญิง 1.880* - 1.476* 1.791* 1.883* 1.830* 1.520* 1.573* การศกึ ษาสูงสดุ กลมุ่ อา้ งองิ : ตำ่� กว่าหรอื เท่ากบั ปรญิ ญาตรี สูงกว่าปรญิ ญาตรี 1.149 1.129 1.251 1.705* 1.345 1.295 - 1.216 ระดบั อายุ กลุม่ อา้ งองิ : 20-37 ปี 38-52 ปี - - - .972 - - - - 53-71 ปี - - - .909 - - - - ระดบั ตำ� แหนง่ กลุม่ อา้ งอิง: ปฏิบตั ิการ/ปฏบิ ัติงาน ชำ� นาญการ/ชำ� นาญงาน 1.262 1.230 1.037 1.656* - 1.262 - 1.633* ช�ำนาญการพเิ ศษ/เช่ยี วชาญ/ 2.073* 1.967* 1.904* 1.294 - 1.854* - 1.601 อ�ำนวยการ อายรุ าชการ กลุ่มอ้างองิ : น้อยกวา่ หรือเทา่ กับ 10 ปี 11 - 20 ปี .930 - - - - - 1.789* 1.306 21 ปีขึน้ ไป 1.069 - - - - - 1.598* 1.197 รายได้ตอ่ เดือน กลุม่ อ้างองิ : น้อยกวา่ หรือเทา่ กบั 25,000 บาท 25,001-35,000 บาท 1.089 1.072 1.003 1.252 - - 1.081 .767 35,001 บาทขน้ึ ไป 1.434 1.123 1.181 1.807* - - 1.290 1.094 ทศั นคตติ อ่ การเปน็ ขา้ ราชการ 1.888* 1.414* 1.918* 1.446* 1.431* 2.066* 1.625* 2.463* วฒั นธรรมองคก์ ร 1.365* 1.165 1.541* 1.057 1.305* 1.025 1.444* 1.283 ระบบการบรหิ ารราชการ 1.001 .721 1.925* 1.311 1.243 1.350* 1.004 1.138
พฤติกรรมข้าราชการในการปฏบิ ัตงิ านตามขอ้ บงั คบั ว่าด้วยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 131 การบรหิ ารงานของผู้บงั คับบญั ชา 1.065 1.222 1.642* 1.121 1.839* 1.711* 1.548* .955 การบงั คบั ใช/้ กฎระเบียบ 1.757* 1.799* 1.036 1.378* 1.128 1.144 1.625* 1.184 แรงจูงใจในการปฏบิ ตั ิงาน Chi-square 131.334* 59.080* 236.049* 88.590* 36.652* 78.140* .801 5.420 14.510 9.384 12.238 9.578 4.367 49.800* 98.504* Hosmer and Lemeshow Test .605 .490 .646 .531 .526 .430 4.157 4.881 Pseudo R2 (Nagelkerke R 70.38 63.85 73.30 69.90 67.75 .690 .592 Square) 69.23 81.65 70.00 Percentage correctly classified หมายเหต:ุ Odd Ratio หมายถึง อัตราส่วนความนา่ จะเปน็ ของข้าราชการมีพฤตกิ รรมปฏิบตั ติ ามข้อบังคบั ว่าดว้ ย จรรยาขา้ ราชการ หรอื ปฏิบตั ติ ามในระดบั ที่สูง * มนี ยั สำ� คัญทางสถติ ทิ ่ีระดบั 0.05 จากผลการศกึ ษาทชี่ ใ้ี หเ้ หน็ วา่ การปฏบิ ตั งิ านของขา้ ราชการยงั ประสบปญั หาในการปฏบิ ตั ิ ตามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการในดา้ นการยดึ มนั่ และยนื หยดั ในสงิ่ ทถ่ี กู ตอ้ งดงี ามและชอบธรรม มากท่ีสุดเป็นเรื่องท่ียังเป็นนามธรรมยากต่อการน�ำไปปฏิบัติ ซ่ึงมีสัดส่วนการปฏิบัติตามหรือปฏิบัติ ตามในระดับที่สูง เพียงร้อยละ 40.58 และประเด็นท่ียังมีสัดส่วนการปฏิบัติตามหรือปฏิบัติตาม ในระดบั ทส่ี งู ไมเ่ กนิ รอ้ ยละ 70 ไดแ้ ก่ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทดี่ ว้ ยความเสมอภาค เปน็ ธรรม ไมเ่ ลอื กปฏบิ ตั ิ (รอ้ ยละ 51.43) การดำ� รงชวี ติ ตามปรชั ญาเศรษฐกจิ พอเพยี ง (รอ้ ยละ 61.10) การมงุ่ ผลสมั ฤทธขิ์ องงาน (ร้อยละ 66.70) และความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ (ร้อยละ 68.90) และนอกเหนือจาก ปัจจัยที่มีผลต่อการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ (เพศ ระดับการศึกษาสูงสุด อายุ ราชการ ระดับต�ำแหน่ง รายได้ต่อเดือน และทัศนคติต่อการเป็นข้าราชการ ด้านวัฒนธรรมองค์กร ระบบการบริหารราชการ การบริหารงานของผู้บงั คบั บญั ชา และการบังคบั ใช/้ กฎระเบยี บ) ท่ไี ดจ้ าก ข้อมูลเชงิ ปริมาณ จากการสมั ภาษณเ์ ชิงลึกข้าราชการและบคุ คลทีเ่ กีย่ วขอ้ งยงั พบวา่ ยังมีปัจจัยดา้ น อนื่ ๆ ทมี่ ผี ลตอ่ การปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ อนั ไดแ้ ก่ การมจี ติ สำ� นกึ และทศั นคติ ทด่ี ใี นการปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องแตล่ ะบคุ คล การสรา้ งแรงจงู ใจของหนว่ ยงานโดยการยกยอ่ งเชดิ ชเู ปน็ ตน้ แบบ และใหร้ างวลั แกข่ า้ ราชการปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการและการนำ� เทคโนโลยมี าใชใ้ นการ ปฏบิ ตั งิ าน เพอ่ื ใหก้ ารดำ� เนนิ งานมปี ระสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลมากขน้ึ รวมถงึ การลดการใชอ้ ำ� นาจ ดุลยพินิจของข้าราชการ ในขณะที่เหตุปัจจัยที่ท�ำให้ข้าราชการไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติตามได้ ไม่ครบถ้วนมาจากหลายสาเหตุด้วยกัน เช่น การที่ข้าราชการไม่ให้ความส�ำคัญในการศึกษาข้อบังคับ วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ ทำ� ใหข้ า้ ราชการไมร่ บั รู้ ไมเ่ ขา้ ใจแนวทางการปฏบิ ตั ติ ามอยา่ งถอ่ งแท้ ผบู้ งั คบั บญั ชามพี ฤตกิ รรมไมเ่ ปน็ แบบอยา่ งทด่ี ี และขาดภาวะผนู้ ำ� ในดา้ นคณุ ธรรม การบรหิ ารงานแบบระบบ อุปถัมภ์ เอ้ือประโยชน์ให้แก่พรรคพวกตนเองในลักษณะที่ไม่ชอบธรรมในรูปแบบต่าง ๆ
132 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การถูกแทรกแซงจากนักการเมืองและเครือข่ายการเมืองในการปฏิบัติงานเพ่ือประโยชน์ส่วนตน คา่ นยิ มทางวัตถุและสงั คมทนุ นยิ ม และส่งิ เร้า/แรงจูงใจทีผ่ ดิ และจรรยาอนั ทำ� ให้ข้าราชการไม่ปฏิบตั ิหนา้ ที่ ตามระเบียบ เชน่ การเรยี กรบั สินบน การทจุ รติ ในการจัดซือ้ จดั จา้ ง เปน็ ต้น ดงั นน้ั เพอื่ ใหข้ า้ ราชการทสี่ งั กดั กระทรวงมหาดไทยมกี ารปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยา ขา้ ราชการใหอ้ ยใู่ นระดบั ทส่ี งู ขน้ึ คณะผวู้ จิ ยั จงึ ไดเ้ สนอแนะแนวทางในการปรบั เปลย่ี นพฤตกิ รรมของ ข้าราชการให้ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการต่อกระทรวงมหาดไทย และส�ำนักงาน ป.ป.ช. ดงั นี้ 4.3 ข้อเสนอแนะ 4.3.1 ข้อเสนอแนะตอ่ กระทรวงมหาดไทย (1) ควรมกี ารจดั อบรมขา้ ราชการใหม้ คี วามรคู้ วามเขา้ ใจเกยี่ วกบั คณุ ธรรมจรยิ ธรรม ในการปฏบิ ตั งิ าน รวมถงึ กฎ ระเบยี บ ขอ้ บงั คบั ทเี่ กย่ี วขอ้ ง โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ ในเรอ่ื งความยดึ มน่ั ยนื หยดั ในสง่ิ ทถี่ กู ตอ้ งดงี าม และชอบธรรม ซง่ึ ขา้ ราชการเหน็ วา่ เปน็ เรอ่ื งนามธรรมทยี่ ากตอ่ การนำ� ไปปฏบิ ตั ิ โดยควร มกี ารยกตวั อยา่ งเปน็ บทเรยี นของผปู้ ฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั ในเรอ่ื งนี้ เนอื่ งจากเปน็ ประเดน็ ขอ้ บงั คบั ทเี่ จา้ หนา้ ที่ ผปู้ ฏบิ ตั งิ านยงั ไมม่ คี วามเขา้ ใจเพยี งพอ และควรมกี ารอบรมใหค้ วามรโู้ ดยแยกตามกลมุ่ เปา้ หมายออกเปน็ 2 กลมุ่ เพอ่ื ใหก้ ารอบรมเกดิ ประสทิ ธภิ าพมากทส่ี ดุ และสามารถทจี่ ะแกไ้ ขปญั หาการไมเ่ ขา้ ใจกฎระเบยี บ และการปรบั ปลกู จติ สำ� นกึ ในการเปน็ ขา้ ราชการทด่ี ไี ดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ คอื (1.1) กลมุ่ ขา้ ราชการทบี่ รรจใุ หม่ ควรมมี าตรการในการปลกู ฝงั และสรา้ งจติ สำ� นกึ ใหเ้ ปน็ ขา้ ราชการทด่ี ี และเปน็ อาชพี ทม่ี เี กยี รตแิ ละศกั ดศิ์ รี โดยใหต้ ระหนกั ถงึ บทบาทหนา้ ทต่ี ามภารกจิ ท่ีได้รับมอบหมาย ซ่ึงเป็นส่วนหนึ่งในการพัฒนาขับเคล่ือนประเทศชาติ ท�ำให้ข้าราชการเกิดความ ภาคภมู ใิ จ และเหน็ ถงึ ความสำ� คญั ในการปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ รวมทง้ั ปลกู ฝงั จติ ส�ำนกึ ในการปฏิบตั หิ น้าทีด่ ้วยความซ่อื สัตยส์ จุ รติ และเห็นแก่ประโยชนส์ ่วนรวมเปน็ ทตี่ ัง้ ซ่งึ การ ปรบั ทัศนคตใิ หส้ อดคล้องกบั แนวทางที่ถูกต้อง และควรสง่ เสรมิ ใหข้ ้าราชการร่นุ ใหมม่ โี อกาสได้เรียนรู้ การทำ� งานกบั ขา้ ราชการรนุ่ พท่ี มี่ คี วามสามารถและมพี ฤตกิ รรมทดี่ ี อนั เปน็ การพฒั นาบคุ ลากรทงั้ ดา้ น ความรู้ ความสามารถ และทัศนคติควบคู่กันไป ซึ่งจะส่งผลให้การปฏิบัติงานมีประสิทธิภาพและ ประสทิ ธผิ ล (1.2) กลุ่มข้าราชการท่ีไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาข้าราชการ หรือ ปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาอยใู่ นระดบั ทตี่ ำ่� สว่ นใหญเ่ ปน็ กลมุ่ ขา้ ราชการบรรจใุ หมท่ ยี่ งั ไมเ่ ขา้ ใจ/ กฎระเบยี บ ขา้ ราชการทมี่ ปี ระสบการณ์ทำ� งานน้อยหรอื มีอายรุ าชการไมเ่ กนิ 10 ปี หรือขา้ ราชการ ในระดบั ปฏบิ ตั กิ าร/ปฏบิ ตั งิ าน เปน็ ต้น เพอ่ื ยกระดับความรคู้ วามเข้าใจและสรา้ งจติ สำ� นกึ ทด่ี ตี อ่ การ เป็นข้าราชการเพ่ือให้เขามีการปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยาท่ีดี เพ่ือให้ข้าราชการปฏิบัติตาม
พฤติกรรมข้าราชการในการปฏิบตั ิงานตามข้อบังคบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการของกระทรวงมหาดไทย 133 ขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ในเรอื่ งความเชอื่ มน่ั ยนื หยดั ในสงิ่ ทถี่ กู ตอ้ งดงี าม และ ชอบธรรม ซงึ่ ขา้ ราชการเหน็ วา่ เปน็ เรอ่ื งนามธรรมทยี่ ากตอ่ การนำ� ไปปฏบิ ตั ิ โดยควรมกี ารยกตวั อยา่ งเปน็ บทเรยี นของผปู้ ฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั ในเรอื่ งน้ี เนอ่ื งจากเปน็ ประเดน็ ขอ้ บงั คบั ทเี่ จา้ หนา้ ทผี่ ปู้ ฏบิ ตั งิ านยงั ไมม่ ี ความเขา้ ใจเพยี งพอ จงึ สง่ ผลใหร้ ะดบั พฤตกิ รรมการปฏบิ ตั ขิ อ้ นนี้ อ้ ยทส่ี ดุ และในประเดน็ ดา้ น/กฎระเบยี บ ทเ่ี กยี่ วขอ้ งกับการปฏิบตั ิงาน (2) ควรมกี ารบรรจกุ ารประพฤตปิ ฏบิ ตั ติ นทเี่ ปน็ แบบอยา่ งทด่ี แี ละเกดิ ขน้ึ จรงิ ไวใ้ นแผน การสง่ เสรมิ คณุ ธรรมและจรยิ ธรรม โดยเรมิ่ แรกควรมกี ารสง่ เสรมิ ใหข้ า้ ราชการรบั รแู้ ละเขา้ ใจรายละเอยี ด ของขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ เชน่ การจดั อบรมใหก้ บั ขา้ ราชการใหมก่ อ่ นเรม่ิ ปฏบิ ตั งิ าน และระหวา่ ง ปฏบิ ตั งิ าน โดยเนอื้ หาในการอบรมควรมกี ารสอดแทรกประสบการณก์ ารทำ� งาน การแลกเปลยี่ นประสบการณจ์ รงิ ที่ประสบปัญหาจากการปฏิบัติงานที่ไม่ถูกต้องตามหลักจริยธรรมหรือไม่ถูกต้องตามผู้บริหาร มแี นวทางการปฏบิ ตั อิ ยา่ งไร รวมถงึ คน้ หาตวั อยา่ งโครงการนวตั กรรมทางดา้ นการเสรมิ สรา้ งใหข้ า้ ราชการ มคี ณุ ธรรมจรยิ ธรรมจากสว่ นราชการตา่ ง ๆ เพอื่ ประมวลเปน็ แบบอยา่ งและทำ� การเผยแพรใ่ หข้ า้ ราชการ นำ� ไปศกึ ษาและประยกุ ตใ์ ชใ้ นการปฏบิ ตั งิ านตอ่ ไป เพอื่ ใหส้ ามารถนำ� ขอ้ บงั คบั ทม่ี ลี กั ษณะเปน็ นามธรรม ไปปรบั ใชใ้ หเ้ กดิ เปน็ รปู ธรรมมากยง่ิ ขน้ึ ชใ้ี หเ้ หน็ วา่ หากไมป่ ฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ จะมบี ทลงโทษหรอื สง่ ผลเสยี อยา่ งไร รวมทงั้ แนวทางการปฏบิ ตั ติ นเมอื่ พบกรณกี ารปฏบิ ตั ไิ มถ่ กู ตอ้ งตาม หรอื จรยิ ธรรม นอกจากน้ี ควรมกี ารเผยแพรท่ ง้ั ในเวบ็ ไซต์ หนงั สอื แผน่ พบั หรอื สอ่ื ตา่ ง ๆ เพอ่ื ใหข้ า้ ราชการ และประชาชนทว่ั ไปไดร้ บั ทราบอยา่ งทว่ั ถงึ ดว้ ย เพอ่ื กระตนุ้ ใหข้ า้ ราชการมกี ารรบั รแู้ นวทางการปฏบิ ตั แิ ละ เตรยี มการรบั มอื ไดถ้ กู (3) ควรเร่งให้มีการเสริมความรู้ในการปฏิบัติงานโดยเฉพาะกฎระเบียบให้แก่ ข้าราชการผู้ปฏิบัติงาน โดยในกลุ่มที่มีอายุราชการน้อยซึ่งเป็นกลุ่มเสี่ยงในการจะไม่ปฏิบัติตาม ข้อบังคบั ว่าดว้ ยจรรยา เนอื่ งจากการขาดทกั ษะในการทำ� ความเขา้ ใจเกย่ี วกับกฎระเบียบทเ่ี กยี่ วข้อง กบั การทำ� งานและการแกไ้ ขปญั หาการปฏบิ ตั งิ านโดยเฉพาะงานดา้ นการใหบ้ รกิ าร (เชน่ เกยี่ วกบั การ จัดซ้อื จดั จา้ ง) (4) ควรมีการยกย่องและส่งเสริมข้าราชการท่ีปฏิบัติตามข้อบังคับว่าด้วยจรรยา ขา้ ราชการ โดยคดั เลือกข้าราชการตน้ แบบทีม่ คี วามประพฤตดิ ้านจรยิ ธรรมดเี ด่น เพือ่ เป็นแบบอยา่ ง ใหข้ า้ ราชการอนื่ ไดป้ ฏบิ ตั ติ ามดว้ ยการจดั กจิ กรรมโครงการทแี่ สดงถงึ ความซอื่ สตั ยส์ จุ รติ จดั กจิ กรรม ส่งเสรมิ ยกย่อง ใหเ้ กียรติ มอบโลห่ รอื ประกาศเกยี รตคิ ณุ เลือ่ นขน้ั เงนิ เดอื น ต�ำแหน่ง เพื่อเป็นแรง จูงใจเป็นขวัญก�ำลังใจให้ข้าราชการกระทรวงมหาดไทยมีทัศนคติท่ีดีต่อวิชาชีพการเป็นข้าราชการ นอกจากนี้ควรมีการเชิดชูเกยี รติและประชาสมั พันธใ์ ห้เปน็ ท่ีประจกั ษ์ (5) ควรน�ำระบบเทคโนโลยีและสารสนเทศมาใช้กับการปฏิบัติงาน เพื่อเป็นการ ส่งเสรมิ ให้ขา้ ราชการปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ สง่ ผลทงั้ ดา้ นความรวดเรว็ สะดวก
134 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. เปน็ ธรรม ไมเ่ ลอื กปฏบิ ตั ิ และลดดลุ ยพนิ จิ ของขา้ ราชการในการใหบ้ รกิ ารประชาชน รวมทง้ั ลดชอ่ งทาง การแสวงหาผลประโยชนจ์ ากการใชอ้ ำ� นาจหนา้ ที่ ปดิ โอกาสการทจุ รติ เชน่ การใชร้ ะบบบตั รควิ การให้ บรกิ ารผา่ นทางระบบออนไลน์ เปน็ ตน้ (6) ควรมรี ะบบการประเมนิ ผลงาน/คณุ สมบตั ขิ องงานทช่ี ดั เจนในการเลอื่ นระดบั ดว้ ยหลกั คณุ ธรรม จรยิ ธรรม เพื่อลดปญั หาการใชเ้ ส้นสาย หรอื ปญั หาระบบอุปถัมภ์ (7) ควรมีการก�ำหนดนโยบายโดยมุ่งเน้นให้ผู้บังบัญชาปฏิบัติตนให้เป็นแบบอย่างท่ีดี ท้ังด้านความซื่อสัตย์สุจริต ไม่ถือระบบพรรคพวก ไม่สั่งการให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติในส่ิงที่ ไมถ่ กู ตอ้ ง และไมป่ กปอ้ งผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาเมอื่ กระทำ� ผดิ ฯลฯ เพอ่ื เปน็ ตวั อยา่ งทดี่ ใี หผ้ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชา ไดป้ ฏบิ ตั ติ าม รวมถงึ ผลกั ดนั ใหผ้ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาปฏบิ ตั ติ ามขอ้ บงั คบั วา่ ดว้ ยจรรยาขา้ ราชการ โดยจะ มีความเข้มงวดในการปฏิบัติตามจรรยาของผู้บังคับบัญชามากกว่าผู้ใต้บังคับบัญชาเพ่ือท่ีให้เป็น แบบอยา่ งและสามารถควบคมุ ใหผ้ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาปฏบิ ตั ติ ามได้ และผบู้ งั คบั บญั ชาควรเปน็ แบบอยา่ งทด่ี ี แนะน�ำเร่ืองงานและปฏิบัติตนให้เป็นแบบอย่างต่อผู้ใต้บังคับบัญชา ให้ความจริงใจ ให้เกียรติ และ ยอมรับฟังผ้ใู ต้บังคบั บัญชา เพื่อสร้างทัศนคติและบรรยากาศทีด่ ีในการทำ� งาน (8) ควรปรับปรุงแนวทางและกฎระเบียบในการสรรหา การแต่งตั้งข้าราชการ การเล่ือนระดับ การโอน โยกย้าย โดยน�ำเรื่องคุณธรรมและจริยธรรมมาก�ำหนดไว้ในกระบวนการ แต่งต้ังหรือเล่ือนระดับต�ำแหน่งสู่การเป็นผู้บริหารในทุกระดับของส่วนราชการกระทรวงมหาดไทย ประกอบกบั การตดิ ตามและประเมนิ พฤตกิ รรมของขา้ ราชการในสงั กดั โดยการประเมนิ แบบ 360 องศา จากคนรอบขา้ ง อาทิ เพอ่ื นร่วมงาน ผู้ใตบ้ งั คบั บัญชา ผ้บู ังคบั บญั ชา และประชาชนทมี่ ารบั บรกิ าร 4.3.2 ข้อเสนอแนะตอ่ สำ� นักงาน ป.ป.ช. (1) ส�ำนักงาน ป.ป.ช. ควรน�ำผลการศึกษาน้ีไปปรับใช้ในการรณรงค์ปลูกฝัง ขา้ ราชการในทกุ หนว่ ยงาน โดยมงุ่ เนน้ ทกี่ ารปลกู จติ สำ� นกึ ใหก้ บั ขา้ ราชการทกุ ระดบั ใหเ้ ขา้ ใจถงึ บทบาท หนา้ ทกี่ ารเปน็ ขา้ ราชการทด่ี ี สง่ เสรมิ ทศั นคตคิ วามคดิ ของผบู้ รหิ ารใหม้ ภี าวะผนู้ ำ� และการปฏบิ ตั งิ าน อยภู่ ายใตห้ ลกั ธรรมาภบิ าล รวมถงึ การรณรงคก์ ารสรา้ งและปลกู ฝงั จติ สำ� นกึ เรอ่ื งความซอื่ สตั ยส์ จุ รติ ใหข้ า้ ราชการมากข้ึน มคี ณุ ธรรม ยดึ ประโยชน์ของประชาชนเป็นหลักในการด�ำเนนิ งานต่าง ๆ (2) ส�ำนักงาน ป.ป.ช. ควรสร้างเครือข่ายในการให้องค์ความรู้แก่เจ้าหน้าท่ี ในกลุ่มผู้ปฏิบัติในประเด็นท่ีเก่ียวกับการปฏิบัติตามจรรยาข้าราชการ พ.ร.บ.จัดซ้ือจัดจ้าง และ ประเด็นการถอดบทเรียนการปฏิบัติท่ีข้าราชการยังมีความคลุมเครือในส่วนของการยึดมั่น ยืนหยัด ในสง่ิ ท่ถี กู ต้อง ดงี าม และชอบธรรม และท่ีสำ� คญั คอื การปรับเปลี่ยนวฒั นธรรมองค์กรด้านระบบ อปุ ถัมภ์ โดยตอ้ งมกี ารจดั ทำ� เกณฑก์ ารใหค้ วามดคี วามชอบ การเลอื่ นตำ� แหนง่ ใหม้ คี วามชดั เจน และ การเป็นแบบอยา่ งทด่ี ขี องผ้บู งั คบั บัญชา
พฤติกรรมข้าราชการในการปฏบิ ตั ิงานตามขอ้ บงั คับว่าด้วยจรรยาข้าราชการของกระทรวงมหาดไทย 135 (3) ส�ำนักงาน ป.ป.ช. ควรมีการก�ำหนดหลักสูตรฝึกอบรม/โครงการพัฒนา คุณธรรมจริยธรรมให้แก่ข้าราชการทุกระดับ และต้องมีการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผล ของโครงการทดี่ ำ� เนนิ การวา่ สามารถยกระดบั หรอื ขบั เคลอื่ นจรยิ ธรรมขา้ ราชการไดม้ ากนอ้ ยเพยี งใด ทง้ั นีเ้ พือ่ ใหก้ ารจดั โครงการกจิ กรรมเกดิ ความคมุ้ ค่ามากทีส่ ุด เอกสารอา้ งองิ ณภทั ร เตโช และคณะ. (2553). แนวทางการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ในสว่ นราชการไทย. สำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาต.ิ ธีรภทั ร์ เสรรี ังสรรค.์ (2553). นักการเมือง: จรยิ ธรรม ผลประโยชน์ทับซ้อน การคอร์รัปชัน สภาพ ปญั หา สาเหตุ ผลกระทบ แนวทางแก้ไข, กรงุ เทพฯ: สายธาร, เพญ็ แข ประจนปจั จนกึ . (2551). การยกระดบั คณุ ธรรม จรยิ ธรรมของสงั คมไทยเพอื่ การปฏริ ปู สงั คม: แนวทางและการปฏิบัติ. ส�ำนักงานสภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หน่วยงาน เจา้ ของเรอ่ื ง. สบื คน้ เมอื่ วนั ที่ 27 กนั ยายน 2559 จาก http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/index. php?option=com_ content&view=article&id=2717&Itemid=304. ศนู ยส์ ง่ เสรมิ จรยิ ธรรม สำ� นกั งาน ก.พ.. คมู่ อื การจดั ทำ� มาตรฐานทางคณุ ธรรมและจรยิ ธรรม. สบื คน้ เมอ่ื วันที่ 6 มนี าคม 2559 จาก http://www.suclean.su.ac.th/file/file2.pdf สรุ นิ ทร์ ชมุ แกว้ . 2556. วฒั นธรรมองคก์ าร ภาวะผนู้ ำ� แบบสรา้ งความเปลย่ี นแปลง และพฤตกิ รรม การทำ� งานตามหลกั ปรญั ชาของเศรษฐกจิ พอเพยี งของผบู้ รหิ ารในองคก์ ารเอกชน. วทิ ยานพิ นธ์ วทิ ยาศาสตรมหาบณั ฑติ . สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร.์ สำ� นกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น. (2547). กรณศี กึ ษาบคุ คลตวั อยา่ งและเครอ่ื งชวี้ ดั เพอื่ นำ� ไปสู่การพัฒนาพฤติกรรมข้าราชการยุคใหม่. สถาบันวิจัยพฤติกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัย ศรนี ครรนิ ทรวโิ รฒ. ส�ำนกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น. คมู่ อื การจดั ท�ำจรรยาขา้ ราชการและแนวทางปฏิบตั ิ เชงิ พฤตกิ รรมตามจรรยาข้าราชการ. พิมพ์ครัง้ ท่ี 3. กรุงเทพฯ. ส�ำนักงานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น. การจัดท�ำมาตรฐานทางจริยธรรมตามรัฐธรรมนูญ. สบื คน้ เมอ่ื วนั ที่ 31 พฤษภาคม 2560. จาก http://www.ocsc.go.th/blog/2017/05/การจดั ทำ� มาตรฐานทางจริยธรรมตามรัฐธรรมนูญ 2560. สำ� นกั งานผู้ตรวจการแผน่ ดนิ . 2559.รายงานประจ�ำปี 2559. สบื คน้ เมอ่ื วันที่ 31 พฤษภาคม 2560. จาก http://www.ombudsman.go.th/10/documents/public/report59.pdf
136 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ส�ำนักนโยบายและแผน สป กระทรวงมหาดไทย. (2555). แผนยุทธศาสตร์กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2555 - 2559. หนา้ 7 - 10. กรงุ เทพฯ. สบื ค้นจากออนไลน์ http://103.28.101.10/ opdc/opdc/pdf/payut-final(1).pdf อธนิ าถ ขนุ สทิ ธ.์ิ (2550). อทิ ธพิ ลของวฒั นธรรมระบบอปุ ถมั ภท์ มี่ ตี อ่ วฒั นธรรมองคก์ ารดา้ นการสรรหา และแต่งต้ังบุคคล: กรณีศึกษาหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ. ได้รับทุนอุดหนุนจากมูลนิธิ พันเอกจินดา ณ สงขลา ประจ�ำปี พ.ศ. 2550. ส�ำนักวิจัยและพัฒนาระบบงานบุคคล สำ� นกั งาน ก.พ. หนว่ ยงานเจา้ ของเรอ่ื ง. สบื คน้ เมอ่ื วนั ท่ี 27 กนั ยายน 2557 จาก http://www. ocsc.go.th/sites/default/files/ document/research-atinart-2550.pdf อมุ าพรรณ ทาวงววิ ฒั น.์ (2556). คณุ ธรรมและจรยิ ธรรมของขา้ ราชการสำ� นกั งานปลดั กระทรวงมหาดไทย. วารสารวิทยบริการมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์, 242. ออนไลน์ สืบค้นเมื่อวันท่ี 16 กนั ยายน 2559 จาก http://journal.oas.psu.ac.th/index.php/asj/issue/view/14. Yamane, Taro. (1967). Statistics, An Introductory Analysis, 2nd Ed., New York: Harper and Row.
ตอนที่ 3 ป.ป.ช. ปกิณกะ NACC Miscellaneous
138 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตอ่ ต้านการตดิ สินบนข้ามชาตใิ นสาธารณรฐั ฟนิ แลนด์ Anti-Transnational Bribery Law in Republic of Finland นางสาวฉันท์ชนก เจนณรงคI์ สาธารณรัฐฟินแลนด์ (Republic of Finland) เป็นประเทศในกลมุ่ นอรด์ กิ ตง้ั อย่ทู างตะวนั ออก เฉียงเหนือของทวีปยุโรป มีการปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตยแบบสาธารณรัฐ โดยแบ่งเขต การปกครองออกเปน็ 6 จังหวดั มปี ระชากรประมาณ 5,518,371 คน (ค่าประมาณเดอื นกรกฎาคม พ.ศ. 2560) โดยสาธารณรัฐฟินแลนด์เป็นประเทศที่ประสบความความส�ำเร็จในการควบคุมปัญหา การทจุ รติ มาโดยตลอด เนอ่ื งจากนบั ตง้ั แตม่ กี ารจดั ทำ� ดชั นกี ารรบั รกู้ ารทจุ รติ (Corruption Perceptions Index: CPI) ขององค์กรเพือ่ ความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International: TI) สาธารณรฐั ฟินแลนด์ได้รบั การจดั อนั ดบั อยู่ 1 ใน 3 ประเทศแรกที่มคี วามโปร่งใสมากที่สุด และไดร้ บั คะแนนดัชนี การรับรู้การทุจริตเฉลี่ย 93 คะแนน (คะแนนเต็ม 100 คะแนน) จึงนับได้ว่าสาธารณรัฐฟินแลนด์ เปน็ หนึ่งในประเทศท่มี ีปัญหาการทุจริตนอ้ ยทีส่ ดุ ในโลก 1. สถานการณก์ ารทุจริตและการตดิ สินบนข้ามชาตใิ นสาธารณรฐั ฟินแลนด์ ในอดตี สาธารณรฐั ฟนิ แลนดเ์ ปน็ สงั คมทม่ี กี ารทจุ รติ เชน่ เดยี วกบั ประเทศอน่ื ๆ แตต่ อ่ มาเมอื่ มีกลุ่มนักคิดและนักวิชาการเพิ่มข้ึน ประกอบกับการปฏิวัติทางอุดมการณ์ประชาธิปไตยท่ีมีอยู่ทั่วไป ในยโุ รป มกี ารวางระบบรฐั สภาและการปกครองท่ีกระจายอ�ำนาจสู่ประชาชนควบคู่ไปกบั การปฏริ ปู ระบบ การศึกษาและสวัสดิการสังคม ท�ำให้สาธารณรัฐฟินแลนด์มีวัฒนธรรมและค่านิยมต่อต้านการทุจริต เพิม่ มากขึน้ ดังนน้ั ค่านยิ มของสังคมจึงเน้นการด�ำรงชวี ติ ด้วยความซอื่ สตั ย์และรักษาผลประโยชนส์ ว่ นรวม โดยสาธารณรัฐฟินแลนด์มีการส่งเสริมให้ประชาชนทุกคนได้รับการศึกษาและปลูกฝังค่านิยมความ ซ่อื สัตย์ นอกจากน้ี ระบบศาล และโครงสรา้ งของการปกครองแบบกระจายอ�ำนาจยงั สามารถชว่ ยลด ความเสี่ยงของการทุจริตได้ รวมถึงการมีสภาพสังคมที่ให้ความส�ำคัญในความเสมอภาค (Egalitarian Society) ซ่ึงสภาพสังคมลักษณะดังกล่าวเป็นปัจจัยพื้นฐานส�ำคัญที่เอื้อไม่ให้ปัญหาการทุจริตเกิดข้ึน อย่างแพร่หลายและไม่เป็นที่ยอมรับ1 ด้วยเหตุน้ี จึงส่งผลให้สาธารณรัฐฟินแลนด์มีภาพลักษณ์ I นักวจิ ยั สังคมศาสตร์ปฏบิ ัติการ ศูนยว์ ิจยั เพอ่ื ตอ่ ต้านการทุจรติ ปว๋ ย อ๊ึงภากรณ์ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. 1 ส�ำนักงานปลดั กระทรวงศึกษา. (2553). การปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ของฟินแลนด์. สืบค้น 23 กรกฎาคม 2561 จาก http:// www.bic.moe.go.th/index.php/component/k2/item/1094-2013-10-14-23-01-02, อ้างถึงใน โชคสุข กรกิตติชัย. (2559). ฟนิ แลนดก์ บั การปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริต. สบื คน้ 23 กรกฎาคม 2561 จาก http://library2.parliament.go.th/ejournal/ content_af/2559/ oct2559-4.pdf
Anti-Tranตsn่อaตt้าioนnกaารlตBิดriสbนิ eบryนขLา้aมwชiาnตRิในeสpาuธbาlรicณoรฐัfฟFินinแlลanนdด์ 139 ความโปร่งใสในการดำ� เนนิ งานตอ่ สายตานานาชาตแิ ละไดร้ ับคะแนนดัชนกี ารรับรู้การทุจรติ (CPI) สูง เป็นอันดับต้น ๆ ของโลก จึงส่งผลให้ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกรวมถึงนักลงทุนและนักธุรกิจต่างชาติที่ เข้าไปลงทุนในสาธารณรัฐฟินแลนด์มีความเห็นพ้องต้องกันว่าสาธารณรัฐฟินแลนด์มีการด�ำเนินการของ ภาครฐั ทมี่ คี วามโปรง่ ใส ซง่ึ เปน็ ปจั จยั สำ� คญั ประการหนง่ึ ทด่ี งึ ดดู ใหน้ กั ลงทนุ ตา่ งชาตเิ ขา้ ไปทำ� การลงทนุ ประกอบกับสาธารณรัฐฟินแลนด์เป็นประเทศที่มีความก้าวหน้าทางด้านอุตสาหกรรมและเทคโนโลยี ขนั้ สงู มโี ครงสรา้ งพนื้ ฐานโลจสิ ตกิ สท์ ที่ นั สมยั มเี ครอื ขา่ ยการสอ่ื สารทสี่ ะดวกเออื้ อำ� นวยตอ่ การประกอบ ธรุ กจิ และภาครัฐใหก้ ารสนับสนนุ การลงทนุ โดยในปี พ.ศ. 2561 สาธารณรัฐฟนิ แลนดถ์ กู จัดให้อยใู่ น อันดับท่ี 13 จาก 190 ประเทศของจัดอันดับความยากง่ายในการประกอบธุรกิจ (Ease of Doing Business: EoDB) ของธนาคารโลก (World Bank) จงึ กลา่ วไดว้ า่ สาธารณรฐั ฟนิ แลนดม์ ศี กั ยภาพสงู ใน การรองรับการลงทุนของนกั ลงทนุ ตา่ งชาตไิ ด้เป็นอยา่ งด2ี อยา่ งไรก็ตาม ปัญหาสำ� คญั ประการหนึ่งทเ่ี ป็นผลมาจากการลงทนุ ของบรรษทั ข้ามชาติ คือ การตดิ สินบนข้ามชาติ (transnational bribery) ซ่ึงในสาธารณรัฐฟนิ แลนด์แม้วา่ จะเปน็ ประเทศทมี่ ี ความโปรง่ ใสในการดำ� เนนิ การของภาครฐั แตย่ งั คงประสบปญั หาการตดิ สนิ บนจากการประกอบธรุ กจิ ขา้ มชาตเิ ชน่ กนั ซงึ่ สว่ นใหญจ่ ะเปน็ กรณกี ารจา่ ยสนิ บนใหแ้ กเ่ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั เพอ่ื ใหไ้ ดร้ บั การทำ� สญั ญากบั ภาครัฐ โดยเรือ่ งกลา่ วหามาจากชอ่ งทางตา่ ง ๆ เชน่ หนว่ ยงานภาครฐั องคก์ รระหว่างประเทศ ผ้แู จ้ง เบาะแส เปน็ ตน้ หากแตก่ ารดำ� เนนิ คดกี ารตดิ สนิ บนขา้ มชาตดิ ว้ ยภายในประเทศอาจไมม่ ปี ระสทิ ธภิ าพ มากเพียงพอ ดังนั้น การมีกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศในรูปแบบอนุสัญญาระหว่างประเทศ ท่ีเกี่ยวกับการป้องกันและปราบปรามการติดสินบนข้ามชาติจึงมีความส�ำคัญท่ีจะสามารถท�ำให้การ ดำ� เนนิ คดกี บั ผใู้ หแ้ ละผรู้ บั สนิ บนมปี ระสทิ ธภิ าพมากยง่ิ ขน้ึ และในปจั จบุ นั นสี้ าธารณรฐั ฟนิ แลนดไ์ ดเ้ ปน็ รฐั ภาคแี ละปฏบิ ตั ติ ามบทบญั ญตั ขิ องอนสุ ญั ญาระหวา่ งประเทศทม่ี เี ปา้ หมายในการตอ่ ตา้ นการใหส้ นิ บน ขา้ มชาติ ดังเชน่ อนุสญั ญาขององค์กรเพือ่ ความรว่ มมือและพัฒนาทางเศรษฐกิจ ค.ศ. 1997 วา่ ด้วย การต่อต้านการให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศในการท�ำธุรกรรมทางธุรกิจระหว่างประเทศ (the 1997 OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions: OECD) เพ่ือใหก้ ารดำ� เนนิ คดีการติดสนิ บนข้ามชาตไิ ดอ้ ยา่ ง มปี ระสทิ ธิภาพ 2. การเปน็ รัฐภาคขี องอนุสญั ญาระหวา่ งประเทศดา้ นการตอ่ ตา้ นการให้สนิ บนข้ามชาติ อนุสัญญาขององค์กรเพื่อความร่วมมือและพัฒนาทางเศรษฐกิจ ค.ศ. 1997 ว่าด้วยการ ตอ่ ตา้ นการใหส้ นิ บนแก่เจ้าหนา้ ท่ขี องรัฐต่างประเทศในการท�ำธุรกรรมทางธุรกจิ ระหวา่ งประเทศ หรือ 2 World Bank. (2018). Ease of Doing Business in Finland. Retrieved July 26, 2018, from http://www.doingbusiness. org/data/exploreeconomies/finland
140 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. OECD Convention มีความเป็นมาจากการท่สี ภาองค์การเพือ่ ความร่วมมือและพฒั นาทางเศรษฐกิจ ไดม้ ีข้อเสนอแนะฉบบั แกไ้ ขเพ่ิมเตมิ เม่ือวนั ที่ 23 พฤษภาคม 1997 เพ่ือให้มีมาตรการทม่ี ปี ระสทิ ธิภาพ ในการป้องกันและปราบปรามการให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่รัฐต่างประเทศในการท�ำธุรกรรมทางธุรกิจ ระหว่างประเทศ โดยใหค้ วามเห็นชอบและเปิดใหล้ งนามในอนุสญั ญาเมอ่ื วันที่ 21 พฤศจิกายน 1997 ซ่ึงสาธารณรัฐฟนิ แลนดเ์ ป็นประเทศสมาชกิ ของ OECD ต้งั แต่วันที่ 28 มกราคม 1969 อย่แู ลว้ จงึ ต้อง มีการปฏิบัติตามบทบัญญัติของ OECD Convention โดยมีหลักการส�ำคัญ คือ พันธกรณีของภาคี สมาชกิ ทจี่ ะกำ� หนดใหก้ ารใหส้ นิ บนแกเ่ จา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ตา่ งประเทศในการทำ� ธรุ กรรมทางธรุ กจิ ระหวา่ ง ประเทศเป็นความผิดทางอาญาในประเทศน้ัน ๆ รวมถึงจะมีกระบวนการตรวจสอบระหว่างรัฐบาล ตา่ ง ๆ การเฝา้ ระวงั แบบพหภุ าคี และกระบวนการ “peer review” ซงึ่ ตวั อยา่ งของกระบวนการ “peer review” ทดี่ ำ� เนนิ การอยู่ ไดแ้ ก่ Working Group on Bribery โดยเปน็ การตดิ ตามตรวจสอบการดำ� เนนิ การ ของประเทศที่ลงนามใน OECD Convention เพือ่ ใหข้ ้อเสนอแนะแกร่ ัฐภาคใี นการพฒั นาการป้องกนั และปราบปรามการตดิ สนิ บนข้ามชาต3ิ ในกรณีของสาธารณรัฐฟินแลนด์ ได้มีการบัญญัติท่ีเก่ียวข้องกับความผิดในประเด็นการ ติดสนิ บนให้เปน็ ส่วนหนึ่งของประมวลอาญาของสาธารณรฐั ฟนิ แลนด์ (Criminal Code of Finland) โดยไดก้ ำ� หนดใหค้ วามผดิ ฐานการใหแ้ ละรบั สนิ บนเปน็ ความผดิ ทางอาญา ซง่ึ มโี ทษปรบั และจำ� คกุ สงู สดุ 4 ปที ั้งในส่วนของผใู้ หแ้ ละผรู้ บั รวมถงึ ยังได้รับการตรวจสอบตามกระบวนการ “peer review” ซง่ึ เปน็ การดำ� เนนิ การในระดบั ของคณะกรรมการ (committee) ในรปู แบบ Working Group on Bribery โดยทผ่ี า่ นมามกี ารตดิ ตามตรวจสอบและรายงานผลการตรวจสอบเปน็ 4 ระยะ ไดแ้ ก่ จดั ทำ� รายงานผล การปฏิบตั ิตามขอ้ เสนอแนะของ Working Group on Bribery ระยะที่ 1 ในปี ค.ศ. 1999 ระยะที่ 2 ในปี ค.ศ. 2002 ระยะท่ี 3 ในปี ค.ศ. 2010 และ ระยะท่ี 4 ในปี ค.ศ. 2017 โดยเปน็ การประเมนิ และ ให้ค�ำแนะน�ำเก่ียวกับการปฏิบัติตาม OECD Convention เร่ืองการปราบปรามการติดสินบนของ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ตา่ งประเทศ รวมถงึ เปน็ การตดิ ตามวา่ สาธารณรฐั ฟนิ แลนดไ์ ดม้ กี ารปฏบิ ตั ติ ามขอ้ เสนอแนะ ของคณะกรรมการหรือไม่ ซง่ึ ในสว่ นที่เก่ียวขอ้ งกบั บทลงโทษในคดกี ารตดิ สินบนข้ามชาติ สาธารณรัฐ ฟนิ แลนดไ์ ดม้ กี ารแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ ประมวลอาญาเพอ่ื ใหค้ รอบคลมุ การดำ� เนนิ คดกี ารตดิ สนิ บนขา้ มชาตไิ ด้ อยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพ เชน่ การกำ� หนดนยิ าม “เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ตา่ งประเทศ” เพอ่ื ใหก้ ารกระทำ� ผดิ ฐานการ ติดสินบนที่มีความเก่ียวข้องกับเจ้าหน้าที่รัฐต่างประเทศในทุกกรณีได้รับโทษเช่นเดียวกัน และการ ก�ำหนดให้มีความแตกต่างระหว่างคดีการติดสินบนและการติดสินบนขั้นรุนแรง โดยใช้มูลค่าการจ่าย สินบนเป็นปัจจัยก�ำหนด เป็นต้น รวมถึงต้องมีการรายงานเก่ียวกับจ�ำนวนข้อกล่าวหาในกรณีการ ตดิ สินบนข้ามชาตแิ ละความคบื หนา้ ในการด�ำเนนิ คดี 3 ชมุ พร ปัจจสุ านนท์ และคณะ. (2556). โครงการศึกษาความเหมาะสมและความพรอ้ มของประเทศไทยในการเข้าเป็นภาคีในอนุสญั ญา ขององคก์ ารเพอ่ื ความรว่ มมือและพัฒนาทางเศรษฐกิจ ค.ศ. 1997 ว่าดว้ ยการตอ่ ต้านการใหส้ ินบนแกเ่ จ้าหนา้ ที่ของรฐั ต่างประเทศ ในการทำ�ธรุ กรรมทางธรุ กิจระหว่างประเทศ (รายงานผลการวิจัย). หนา้ 25 - 27.
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
- 161
- 162
- 163
- 164
