วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 10 ฉบับที่ 1

94 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. - การศึกษาทบทวนเพ่ือปรับปรุงแกไ้ ขกฎหมายเกี่ยวกบั ขอบเขตอ�ำนาจหน้าท่ใี นการปราบปราม การทุจริต จะท�ำให้หน่วยงานและเจ้าหน้าท่ีในการปราบปรามการทุจริตสามารถปฏิบัติงานได้อย่าง รวดเร็วและมีประสทิ ธภิ าพมากข้นึ - การศึกษาทบทวนเพื่อปรับปรุงแก้ไขกฎหมายท่ียังมีความไม่ชัดเจน ซึ่งก่อให้เกิดปัญหา เก่ียวกับการตีความ ท้ังตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการ ทุจริต และกฎหมายท่ีก�ำหนดฐานความผิดเก่ียวกับการทุจริต จะท�ำให้ลดการตีความและลดระยะเวลา การดำ� เนนิ การได้ - การศึกษาทบทวนเพ่ือปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้ทันสมัยและทันต่อการทุจริตอยู่เสมอ และมีบทลงโทษท่ีน่าเกรงกลัว เพื่อลดโอกาสและช่องโหว่ทางกฎหมายที่จะท�ำให้เกิดการทุจริตได้ โดยเฉพาะกฎหมายเก่ยี วกับการปฏบิ ัตหิ นา้ ทแ่ี ละการใช้ดลุ พนิ จิ ของเจา้ หน้าท่ีรัฐ รวมถึงกฎหมายเกี่ยวกบั การทุจริตเชิงนโยบายและการทุจริตรูปแบบต่าง ๆ ซึ่งจะท�ำให้การทุจริตเกิดขึ้นได้ยากข้ึนและลดภาระ ของหน่วยงานดา้ นปราบปรามการทจุ รติ ได้ 2) ประเด็นด้านกลไกและกระบวนการ กระบวนการปราบปรามการทจุ รติ เปน็ กระบวนการท่ถี ูกกำ� หนดกรอบแนวทางและรายละเอียด การปฏิบตั ิไวต้ ามกฎหมาย จากการศึกษางานวิจัยพบว่า โกวทิ ย์ กังสนนั ท5์ 2 มขี อ้ เสนอแนะท่ีเกย่ี วข้องกับ การปราบปรามการทจุ รติ ไดแ้ ก่ การปรบั ปรุงกระบวนการรบั เรือ่ ง เช่น ควรกำ� หนดใหม้ ีหลักการเนน้ ลูกค้า โดยตรงที่ต้องตอบสนองอย่างรวดเร็วและปฏิบัติการอย่างเป็นเอกภาพ และควรพัฒนาระบบข้อมูล สารสนเทศให้ได้มาตรฐานและเชื่อมโยงกับหน่วยงานที่เก่ียวข้องท้ังภายในและภายนอกอย่างมี ประสิทธิภาพ การปรับปรุงกระบวนการไต่สวนข้อเท็จจริง เช่น การแต่งต้ังคณะอนุกรรมการไต่สวน ข้อเทจ็ จรงิ ควรมรี ะบบมาตรฐานการแตง่ ต้ังผทู้ รงคุณวฒุ ิ ในคณะอนกุ รรมการไตส่ วนข้อเทจ็ จรงิ ให้มีความ ชัดเจนและเหมาะสม การก�ำหนดกรอบปฏิบัติท่ีเป็นมาตรฐาน (standardize guideline) รวมไปถึง โครงสร้างและรูปแบบการวิเคราะห์ข้อเท็จจริง การมีระบบควบคุมคุณภาพส�ำนวนคดีทุจริต การมีระบบ สรา้ งแรงจงู ใจแกเ่ จ้าหน้าท่ี การพฒั นาระบบอา้ งองิ หลกั ฐานและพยาน (reference systems) และระบบ ฐานอ้างอิงการให้เหตุผลและการตัดสินใจ (inferences systems และประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพาณิช และคณะ53 ได้อธิบายว่าผู้มีบทบาทส�ำคัญในการปราบปรามการทุจริต ประกอบด้วย คณะกรรมการ ป.ป.ช. ซ่ึงมีหน้าท่ีไต่สวนข้อเท็จจริง อัยการสูงสุดท�ำหน้าที่กล่ันกรองและสั่งฟ้องคดี และศาลท�ำหน้าที่ 52 โกวิทย์ กังสนันท์, การพฒั นาองค์กรและขดี ความสามารถของสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ศนู ยว์ จิ ยั เพอ่ื ต่อต้านการทุจริต ปว๋ ย อ๊ึงภากรณ์ สำ� นกั งาน ป.ป.ช., 2546. 53ประสทิ ธ์ิ ปิวาวัฒนพานิช และคณะ, บทบาทของฝา่ ยตลุ าการในการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ : การศึกษาเปรยี บเทยี บกบั ต่างประเทศกรณีศาลฎกี าแผนกคดีอาญาของผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมือง ศนู ยว์ ิจยั เพ่อื ต่อต้านการทุจริต ปว๋ ย อึ๊งภากรณ์ สำ� นกั งาน ป.ป.ช., 2554.

การศึกษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทุจริตตามพระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู 95 วา่ ด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และทแ่ี ก้ไขเพม่ิ เตมิ พิจารณาพิพากษา ซง่ึ มคี วามสัมพันธก์ นั อยา่ งใกลช้ ิด การปราบปรามการทุจรติ จะส�ำเรจ็ มากนอ้ ยเพียงใด ข้ึนอยู่กับการประสานงานกันของหน่วยงานท้ังสามข้างต้น เช่น คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะต้องพัฒนา ระบบการไต่สวนอย่างรัดกุมและอัยการสูงสุดก็จะต้องกล่ันกรองอย่างละเอียด ซ่ึงหากมีข้อสงสัยจะต้อง ประสานงานกนั อยา่ งใกล้ชิดเพอ่ื มใิ ห้เกิดกรณีทั้งสองฝา่ ยหาข้อยตุ ไิ มไ่ ดซ้ ึ่งจะเปน็ การเสยี เวลาได้ดว้ ย และ จะท�ำให้ศาลไมต้องเสียเวลาไต่สวนเพ่ิมเติมและใช้เวลาในการพิจารณาน้อยลง ในส่วนบริบทของ ต่างประเทศนั้น54 ประเทศสิงคโปร์ให้ความส�ำคัญกับการรับเร่ืองกล่าวหาร้องเรียนอย่างมาก และก�ำหนด มาตรฐานว่าเจ้าหน้าท่ีจะต้องเร่ิมประสานงานผู้กล่าวหาภายใน 48 ช่ัวโมงหลังได้รับเร่ือง และจะต้อง พิจารณาว่าจะด�ำเนินการอย่างไรภายใน 14 วัน และก�ำหนดระยะเวลาในการด�ำเนินคดีแล้วเสร็จด้วย ส่วนประเทศเกาหลีใต้มีการพัฒนาระบบรับเรื่องกล่าวหาแบบ online portal system และเป็นระบบ เบ็ดเสร็จแบบ one stop service ซึ่งท�ำให้ได้รับความเชื่อมั่นจากประชาชน จากการศึกษาข้างต้น จึงสามารถสรุปแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการปราบปรามการทุจริตในด้านกลไกและกระบวนการ ไดด้ ังนี้ - การพัฒนาการรับเร่ืองกล่าวหาร้องเรียน โดยจะต้องมีจัดท�ำระบบการรับเร่ืองกล่าวหา ร้องเรยี น ซง่ึ ก�ำหนดแนวทางปฏิบัติ ผู้รบั ผดิ ชอบ กรอบระยะเวลา ช่องทางการรายงานผล ทชี่ ดั เจน และ ประชาชนทวั่ ไปสามารถเข้าถงึ ได้อยา่ งสะดวกและรวดเรว็ - การก�ำหนดกรอบการปฏิบัติการไต่สวนข้อเท็จจริง โดยจะต้องก�ำหนดเป็นมาตรฐานการ ปฏิบัติงาน ท้ังด้านระยะเวลา การใช้ดุลพินิจ ระบบควบคุมคุณภาพการจัดท�ำส�ำนวน และงบประมาณ ใหเ้ ปน็ ไปอยา่ งเหมาะสมและเป็นมาตรฐานเดยี วกนั - การพัฒนากลไกการประสานงานกันระหว่างหนว่ ยงาน โดยเฉพาะระหว่างคณะกรรมการ ป.ป.ช. อัยการสูงสุดและองค์กรศาล โดยการก�ำหนดแนวทางร่วมกันในระหว่างการด�ำเนินคดี เพือ่ ลดปญั หากรณีหาขอ้ ยตุ ิไม่ได้หรือต้องไต่สวนข้อเทจ็ จริงเพ่มิ เติม - การพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพ่ือช่วยในการเก็บข้อมูลพยานหลักฐาน และการอ้างอิงการใช้เหตุผลและการตัดสินใจ เพ่ือช่วยในการสืบค้นข้อมูลประกอบการด�ำเนินคดีได้อย่าง รวดเร็ว 3) ประเด็นด้านการบริหารงานและบคุ ลากร เน่ืองจากคดีท่ีเกี่ยวข้องกับการทุจริตมีจ�ำนวนมาก การบริหารงานและการปฏิบัติงานของ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องจึงมีความส�ำคัญและส่งผลต่อการด�ำเนินการอย่างมาก จากการศึกษางานวิจัยพบว่า นิยม รัฐอมฤต55 ได้มีข้อเสนอเก่ียวกับการบริหารงานว่า เน่ืองจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีภาระงาน 54อ้างแลว้ ใน 47 55นิยม รัฐอมฤต, กระบวนการไต่สวนและถอดถอนผู้ด�ำรงต�ำแหน่งในระดับสูง: ในอ�ำนาจหน้าที่ของ ป.ป.ช., ศูนย์วิจัย เพ่อื ต่อต้านการทุจรติ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช., 2549.

96 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. จ�ำนวนมาก จึงควรมีการจัดระบบงานให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. สามารถมอบอ�ำนาจการไต่สวนให้เจ้าหน้าท่ีอ่ืน กระท�ำได้ หรือการกระจายให้กับเจ้าหน้าท่ีของส�ำนักงาน ป.ป.ช. กระท�ำแทนได้ และส�ำนักงาน ป.ป.ช. ไม่มีบุคลากรที่มีความเช่ียวชาญเฉพาะทาง จึงควรปรับปรุงระบบการบริหารทรัพยากรบุคคลและ มีโครงการพัฒนาบุคลากรเพื่อเพ่ิมความเชี่ยวชาญ ควรปรับปรุงระบบค่าตอบแทนของเจ้าหน้าที่ของ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. ให้ทัดเทียมกับหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม และเอก ตั้งทรัพย์วัฒนา56 เสนอว่า หน่วยงานปราบปรามการทุจริตจะต้องท�ำงานอย่างมียุทธศาสตร์โดยการบริหารคดีเพื่อคัดเลือกกรณีการ ทุจริตทมี่ ผี ลกระทบต่อสังคมสูง ในส่วนบริบทของตา่ งประเทศนั้น57 ในประเทศฮ่องกงมหี น่วยปฏิบตั ิการเร็ว (quick response team) และหน่วยสืบสวนอัจฉรยิ ะ (intelligence agency) ซึ่งสนบั สนนุ ให้การปฏบิ ตั ิงาน ได้อยา่ งรวดเรว็ จากการศึกษาขา้ งต้นจงึ สามารถสรุปแนวทางในการเพิม่ ประสิทธิภาพการปราบปรามการ ทจุ รติ ในด้านการบรหิ ารและบคุ ลากรได้ดงั น้ี - การศึกษาทบทวนเพ่ือปรับปรุงการบริหารจัดการคดี โดยอาจท�ำได้โดยการปรับปรุง โครงสร้างภายใน การกระจายอ�ำนาจการด�ำเนินการบางขั้นตอน ท้ังน้ี ให้ค�ำนึงถึงความสมดุลของการ บริหารจดั การคดีและอ�ำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย - การศึกษาเพ่ือออกแบบกลยุทธ์ในการด�ำเนินคดี โดยอาจมีการจ�ำแนกคดีตามขนาด ของคดี ประเภทของผู้ถูกกล่าวหา มูลค่าความเสียหาย หรือความสนใจของประชาชน เพื่อจัดท�ำแผน กลยุทธ์ในการดำ� เนนิ คดใี ห้เป็นทีป่ ระจกั ษ์ของประชาชนมากที่สดุ - การพฒั นาขดี ความสามารถของบคุ ลากร โดยการวเิ คราะหอ์ งค์ความรู้ทจ่ี �ำเปน็ และจดั ทำ� เป็นองค์ความรู้มาตรฐานและฝึกอบรมให้ความรู้แก่เจ้าหน้าท่ีให้เกิดความเช่ียวชาญมากข้ึน รวมไปถึงการ มีแนวทางในการสรา้ งแรงจูงใจเพ่ือใหเ้ จา้ หน้าทปี่ ฏิบัตงิ านอยา่ งเตม็ ความสามารถ - การพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพ่ือรวบรวมข้อมูลคดีและสถิติที่เก่ียวข้อง เพอ่ื ประโยชนใ์ นการติดตามความคืบหนา้ แตล่ ะคดีและการวางแผนในเชงิ การบรหิ ารคดีในภาพรวม 4) ประเดน็ สนับสนุนการดำ� เนนิ งาน นอกจากกฎหมายและการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ซ่ึงถือเป็นปัจจัยหลักที่จะท�ำให้การปราบปราม การทุจริตประสบความส�ำเร็จแล้ว ยังมีปัจจัยอ่ืน ๆ ท่ีส่งผลสนับสนุนการด�ำเนินงานได้ จากการศึกษา พบว่า นนทวัชร์ นวตระกูลพิสุทธิ์และคณะ58 เสนอว่าควรมีการก�ำหนดกฎหมาย ว่าด้วยการให้หรือ เปิดเผยข้อมูลการทุจริตเป็นการเฉพาะและองค์กรที่บังคับใช้กฎหมายจะต้องเป็นองค์กรท่ีเป็นอิสระด้วย 56เอก ตั้งทรัพย์วัฒนา และคณะ, แนวทางการประยุกต์มาตรฐานสากลเพ่ือการต่อต้านการทุจริตของประเทศไทย ศนู ยว์ ิจยั เพือ่ ตอ่ ตา้ นการทจุ ริต ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ส�ำนักงาน ป.ป.ช., 2550. 57อ้างแลว้ ใน 47 58นนทวัชร์ นวตระกูลพิสุทธ์ิ และคณะ, การวิจัยเพ่ือศึกษารูปแบบการทุจริตเชิงนโยบาย, ศูนย์วิจัยเพ่ือต่อต้านการทุจริต ปว๋ ย อ๊งึ ภากรณ์ สำ� นกั งาน ป.ป.ช., 2552.

การศึกษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทุจริตตามพระราชบัญญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู 97 วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเตมิ และอภชิ ยั พันธเสน และคณะ59 เสนอว่าจะต้องมีการก�ำหนดกฎหมายเกี่ยวกบั ความรว่ มมือระหวา่ งหนว่ ยงาน ตรวจสอบกับหน่วยงานของรัฐเพื่อให้สามารถให้ข้อมูลระหว่างกันได้ และความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน ตรวจสอบตา่ ง ๆ เพ่ือใหก้ ารด�ำเนินงานสนบั สนุนและเปน็ ไปในทศิ ทางเดียวกนั รวมไปถึงความรว่ มมอื กบั ภาคเอกชนเพื่อใหค้ วามร่วมมือในระหวา่ งการไตส่ วนขอ้ เทจ็ จริง ขณะที่ลอยลม ประเสริฐศร6ี 0 เสนอเพมิ่ เติมว่า การใช้มาตรการรางวัลน�ำจับแทบไม่มีผลต่อการด�ำเนินคดีและยังสุ่มเส่ียงต่อการกระท�ำท่ีเกินกว่าเหตุของ เจ้าหน้าท่ีรัฐและผิดหลักศีลธรรมจรรยาโดยเลือกท�ำงานเฉพาะคดีท่ีมีส่วนแบ่งรางวัล ส่วนมาตรการ ลงโทษผู้ติดสินบนโดยเพ่ิมอัตราค่าปรับจากสินบนท่ีเสนอน้ันแทบไม่มีผลต่อการด�ำนินคดีเช่นเดียวกัน ส่วนมาตรการให้ผู้กระท�ำผิดสามารถกล่าวหาเจ้าหน้าที่รัฐผู้รับสินบนและกันตัวไว้เป็นพยานส่งผลต่อ การด�ำเนินคดีในระดับที่น่าพอใจ และเอก ตั้งทรัพย์วัฒนา61 ได้เสนอว่าควรมีมาตรการให้ประชาชน ร่วมมือรายงานการกระท�ำการทุจริตหรือให้เบาะแสการทุจริตโดยจะต้องไม่ตกเป็นเหยื่อของการแก้แค้น จากการให้ข้อมูล และสนิท จรอนันต์62 ได้เสนอว่า ควรมีการประจายอ�ำนาจในการตรวจสอบบัญชี ทรัพย์สินและหน้ีสินให้แต่ละหน่วยงานของรัฐมีหน่วยงานตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของ เจ้าหน้าท่ีของตนเอง จะท�ำให้การตรวจสอบท�ำได้อย่างทั่วถึง ควรจัดตั้งศูนย์ข้อมูลบัญชีทรัพย์สินและ หน้ีสินของเจ้าหน้าที่ของรัฐและผู้สมัครรับเลือกต้ังและบุคคลผู้ควรติดตามทั้งหมด จัดให้มีช่องทางให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบท่ีหลากหลาย รวมถึงการปรับแบบแสดงรายการทรัพย์สินและ หน้ีสินให้ครอบคลุมความหลากหลายและความซับซ้อนมากขึ้น ในส่วนบริบทของต่างประเทศนั้น63 ในประเทศเกาหลีใต้ให้ความส�ำคัญกับการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสอย่างมาก โดยมีการรักษาความลับและ ประกันผลกระทบในอาชีพการงาน การคุ้มครองทั้งผู้แจ้งเบาะแสและ บุคคลอ่ืนตามท่ีเรียกร้องด้วย และการใหร้ างวัลกับผ้แู จ้งเบาะแสหากนำ� ไปส่กู ารติดตามทรัพยส์ นิ ให้ ตกเป็นของแผ่นดินได้ ส่วนประเทศ สิงคโปร์น้ันก�ำหนดให้เจ้าหน้าท่ีรัฐทุกคนต้องเปิดเผยบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน ตอ่ สาธารณชนทกุ ปี รวมไปถงึ คู่สมรสและบตุ รทยี่ งั ไม่บรรลุนติ ภิ าวะด้วย จากการศึกษาข้างตน้ จึงสามารถ สรปุ แนวทางในการเพมิ่ ประสิทธิภาพการปราบปรามการทจุ ริต ในด้านสนับสนุนการดำ� เนินงานไดด้ งั นี้ 59อภิชัย พันธเสน และคณะ, การศึกษาแนวทางความร่วมมือกับภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนในการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต, ศูนย์วิจยั เพ่ือตอ่ ตา้ นการทจุ ริต ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ส�ำนักงาน ป.ป.ช., 2550. 60ลอยลม ประเสริฐศรี, บทบาทของรางวัลน�ำจับและการลงโทษต่อการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน: วิธีการทดลองขั้นพื้นฐาน ทางเศรษฐศาสตร์, ศนู ยว์ ิจยั เพื่อตอ่ ตา้ นการทุจริต ป๋วย อ๊ึงภากรณ์ สำ� นกั งาน ป.ป.ช., 2553. 61เอก ตั้งทรัพย์วัฒนา และคณะ, แนวทางการประยุกต์มาตรฐานสากลเพื่อการต่อต้านการทุจริตของประเทศไทย ศูนย์วจิ ัยเพ่อื ต่อต้านการทจุ รติ ป๋วย องึ๊ ภากรณ์ สำ� นักงาน ป.ป.ช., 2550. 62สนิท จรอนันต์, การเสริมสร้างประสิทธิภาพของการยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินและการตรวจสอบ ทรัพยส์ นิ และหนส้ี นิ เจ้าหน้าทข่ี องรฐั , ศนู ยว์ จิ ัยเพ่ือต่อต้านการทุจรติ ปว๋ ย อง๊ึ ภากรณ์ ส�ำนักงาน ป.ป.ช., 2544. 63อา้ งแล้วใน 47

98 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. - การเพิ่มประสิทธิภาพการคุ้มครองพยานและผู้แจ้งเบาะแส โดยต้องมีการทบทวน กฎหมายในการคุ้มครองพยานและผู้แจ้งเบาะแสให้รัดกุมและต้องมีกลไกและมาตรการควบคุมการบังคับ ใช้กฎหมายอย่างจริงจัง เพ่ือให้ประชาชนเกิดความเช่ือมั่นในการเป็นพยานในคดีทุจริต หรือการแจ้ง เบาะแสการทจุ รติ หรือการใหค้ วามรว่ มมือต่าง ๆ ในการดำ� เนนิ คดี - การเพิ่มความร่วมมือในการปราบปรามการทุจริต โดยจัดท�ำความร่วมมือ ท้ังในระดับ นโยบายและปฏิบัติ และเป็นความร่วมมือทั้งระหว่างหน่วยงานตรวจสอบ หนว่ ยงาน ของรฐั และหน่วยงาน ภาคเอกชน - การศึกษาเพอื่ พัฒนามาตรการเสริมในการด�ำเนนิ คดี เช่น มาตรการการกนั ไว้ เป็นพยาน มาตรการการให้รางวัลน�ำจับ หรือมาตรการอื่น ๆ ซึ่งจะต้องมีขอบเขตและรายละเอียดที่เหมาะสมจึงจะ สามารถสนับสนนุ การดำ� เนนิ คดีได้ - การเพ่ิมประสิทธิภาพในการตรวจสอบบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน โดยการ ทบทวนการตรวจสอบให้ครอบคลุมต�ำแหน่งท่ีมีความเส่ียงจะที่กระท�ำการทุจริต การมีช่องทางให้ สาธารณชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบมากท่ีสุด และการเพิ่มความเข้มข้นในการตรวจสอบตามความ หลากหลายและความซับซอ้ นดา้ นการเงนิ อย่างไรก็ตาม การจะท�ำให้การทุจริตหมดสิ้นไปจากประเทศไทยน้ัน ไม่สามารถเป็นผลจากการ ปราบปรามการทุจริตเพียงอย่างเดียว ยังมีปัจจัยที่หลายประการท่ีส่งผลต่อสถานการณ์การทุจริตของ ประเทศ ท้ังด้านการเมือง ด้านกฎหมาย ดา้ นระบบการบริหารราชการ ดา้ นระบบงบประมาณ ด้านสังคม และวัฒนธรรม ดังน้ัน สง่ิ ที่ส�ำคัญคอื การทแ่ี ต่ละสว่ นรว่ มมอื กันแก้ไขปัญหาการทจุ ริต ซึ่งถือเป็นการปราบปราม การทจุ ริตอย่างยัง่ ยนื และทำ� ใหก้ ารทจุ รติ นั้นหมดสนิ้ ไปได้ในที่สดุ 2. บทสรปุ จากทไี่ ด้อธิบายมาจะเหน็ ว่า การปราบปรามการทุจรติ เปน็ กระบวนการท่ีมีความสำ� คญั อยา่ งมาก เพื่อให้สามารถด�ำเนินการกับผู้กระท�ำความผิดฐานทุจริตให้ได้รับการลงโทษตามกฎหมาย อย่างไรก็ตาม การด�ำเนินการปราบปรามการทุจริตก็จะต้องด�ำเนินการไปตามที่กฎหมายก�ำหนดรายละเอียดระเบียบวิธี การและข้ันตอนต่าง ๆ อย่างเคร่งครัด เพื่อให้ได้ข้อมูลท่ีเป็นข้อเท็จจริงท่ีเพียงพอและสมบูรณ์มากที่สุด ในการวนิ ิจฉยั และดำ� เนนิ คดี การเพ่ิมประสิทธิภาพในการปราบปรามการทุจริตจึงเป็นส่ิงที่ส�ำคัญเป็นอย่างย่ิง โดยแนวทาง เบ้อื งต้นประกอบดว้ ย การปรบั ปรุงแก้ไขกฎหมายทเี่ กีย่ วขอ้ งกับในการบังคับใชก้ ฎหมาย ในการปราบปราม การทุจริต การปรับปรุงการด�ำเนินงานในกระบวนการปราบปรามการทุจริต การเสริมประสิทธิภาพของ การย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสิน การสร้างวิสัยทัศน์และบุคลากรท่ีมีความเชี่ยวชาญ เฉพาะทางส�ำหรับงานปราบปรามการทุจริต และการสร้างความร่วมมือในการด�ำเนินการปราบปราม การทุจรติ นอกจากนี้ ยงั มแี นวทางในการเพมิ่ ประสทิ ธิภาพการปราบปรามการทจุ ริตได้อีก เช่น การเพิ่ม ประสิทธิภาพในการคุ้มครองพยานและผู้แจ้งเบาะแส การปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับฐานความผิดและ บทลงโทษของการทุจรติ เปน็ ต้น

การศึกษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทจุ ริตตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ 99 ว่าดว้ ยการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ พ.ศ. 2542 และทแี่ ก้ไขเพิ่มเติม การปราบปรามการทุจริตที่มีประสิทธิภาพนั้น นอกจากจะเป็นการด�ำเนินการเพ่ือให้ผู้กระท�ำ ความผิดฐานทุจริตได้รับการลงโทษตามกฎหมาย ซึ่งจะส่งผลให้คดีทุจริตของประเทศไทยลดน้อยลงไปได้แล้ว ยังทำ� ให้สงั คมเกิดการรบั รเู้ ปน็ ทป่ี ระจักษ์ เช่อื มัน่ ในกระบวนการปราบปรามการทุจริต และเกรงกลวั ท่จี ะ กระท�ำความผิดฐานทุจริตได้ ซึ่งเป็นการส่งเสริมการป้องกันการทุจริตได้อีกด้วย สุดท้ายแล้วท�ำให้ ประเทศไทยมีการทจุ รติ ลดน้อยลงไดใ้ นท่ีสดุ เอกสารอ้างอิง โกวิทย์ กังสนันท์. (2546). การพัฒนาองค์กรและเพ่ิมขีดความสามารถของส�ำนักงาน ป.ป.ช.. นนทบุรี: ศูนยว์ ิจัยเพอ่ื ต่อตา้ นการทุจรติ ปว๋ ย อึง๊ ภากรณ์ สำ� นกั งาน ป.ป.ช.. นนทวัชร์ นวตระกูลพิสุทธิ์ และ คณะ. (2552). การวิจัยเพ่ือศึกษารูปแบบการทุจริตเชิงนโยบาย. นนทบรุ :ี ศนู ย์วจิ ยั เพอื่ ตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ปว๋ ย อึ๊งภากรณ์ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช.. นิยม รฐั อมฤต. (2549). กระบวนการไต่สวนและการถอดถอนผู้ดำ� รงต�ำแหน่งในระดับสงู : ในอ�ำนาจหน้าท่ี ของ ป.ป.ช.. นนทบรุ ี: ศนู ย์วิจยั เพอื่ ต่อต้านการทุจรติ ปว๋ ย องึ๊ ภากรณ์ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. ประสิทธ์ิ ปิวาวัฒนพานิช และคณะ. (2554). บทบาทของฝ่ายตุลาการในการป้องกันและปราบปราม การทุจริต: การศึกษาเปรียบเทียบกับต่างประเทศกรณีศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด�ำรง ต�ำแหน่งทางการเมือง. นนทบุรี: ศูนย์วิจัยเพื่อต่อต้านการทุจริต ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. พระราชบัญญัติแก้ไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม การทุจริต พ.ศ. 2542 พ.ศ. 2550. (2550). ราชกิจจานเุ บกษา. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542. (2542). ราชกจิ จานุเบกษา. พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2554. (2554). ราชกจิ จานเุ บกษา. พระราชบัญญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ว่าดว้ ยการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ (ฉบบั ท่ี 3) พ.ศ. 2558. (2558). ราชกิจจานุเบกษา. ระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการไต่สวนข้อเท็จจริง พ.ศ. 2555. (2555). ราชกจิ จานุเบกษา. ลอยลม ประเสริฐศรี. (2553). บทบาทของรางวัลน�ำจับและการลงโทษต่อการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน: วิธกี ารทดลองขนั้ พน้ื ฐานทางเศรษฐกิจ. นนทบรุ :ี ศนู ยว์ จิ ัยเพ่อื ตอ่ ตา้ นการทจุ ริต ปว๋ ย อ๊ึงภากรณ์ สำ� นกั งาน ป.ป.ช..

100 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. สนิท จรอนันต์. (2544). การเสิรมสร้างประสิทธิภาพของการยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสิน และการตรวจสอบทรัพย์สินเจ้าหน้าที่ของรัฐ. นนทบุรี: ศูนย์วิจัยเพ่ือต่อต้านการทุจริต ปว๋ ย อึง๊ ภากรณ์ สำ� นักงาน ป.ป.ช.. อภิชัย พันธเสน และคณะ. (2550). การศึกษาแนวทางความร่วมมือกับภาครัฐ ภาคเอกชน และภาค ประชาชนในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต. นนทบุรี: ศูนย์วิจัยเพื่อต่อต้านการทุจริต ปว๋ ย องึ๊ ภากรณ์ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช.. อุดม รัฐอมฤต และคณะ. (2555). ความเหมาะสมในการปฏิรูปกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกับการกระท�ำ ความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157. นนทบุรี: ศูนย์วิจัย เพ่ือต่อต้านการทุจริต ปว๋ ย อึง๊ ภากรณ์ สำ� นกั งาน ป.ป.ช.. เอก ต้ังทรัพย์วัฒนา และคณะ. (2550). แนวทางการประยุกต์มาตรการสากลเพ่ือการต่อต้านการทุจริต ของประเทศไทย. นนทบรุ :ี ศนู ย์วิจัยเพ่อื ต่อต้านการทจุ ริต ปว๋ ย อง๊ึ ภากรณ์ สำ� นักงาน ป.ป.ช. เอกสารอา้ งอิงอเิ ล็กทรอนกิ ส์ พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554. [เว็บบล็อก]. สืบค้นเมื่อ 22 มกราคม 2560 จาก, www.royin.go.th/dictionary/

แนวทางการยกระดับคา่ ดัชนกี ารรับรู้การทุจริต 101 แนวทางการยกระดับคา่ ดัชนีการรบั รกู้ ารทุจริต Guidelines on Increasing Thailand’s Score in the Corruption Perceptions Index (CPI) นางสาวญาสินี อจั ฉริยะเกียรตIิ บทคดั ย่อ สถานการณก์ ารทจุ ริตยงั คงเป็นปัญหาทแ่ี พร่กระจายอยูห่ ลายประเทศทวั่ โลก ซง่ึ เป็นอุปสรรคตอ่ การพัฒนาประเทศในด้านต่าง ๆ ดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) เป็นเครื่องมือหน่ึงที่สะท้อนความโปร่งใสของประเทศต่าง ๆ ซ่ึงตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาประเทศไทย ไม่เคยได้รับคะแนนถึงร้อยละ 50 จากคะแนนเต็ม 100 ซึ่งรัฐบาลและส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ได้เล็งเห็นถึงความส�ำคัญในการขับเคล่ือนประเทศไทยเพ่ือยกระดับ ดัชนีการรับรู้การทุจริตของประเทศให้สูงขึ้น โดยแต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายเพ่ือเตรียมความพร้อม และประสานงานการประเมินดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน การก�ำหนดเป้าหมายไว้ในแผนพัฒนา เศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ ฉบบั ท่ี 12 และยทุ ธศาสตรช์ าติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทจุ ริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ว่าประเทศไทยจะได้รบั คะแนนดชั นีการรับรกู้ ารทุจรติ ไมน่ ้อยกวา่ รอ้ ยละ 50 หลังสิ้นสุดแผนหรือยุทธศาสตร์ฯ ดังนั้น จึงมีความจ�ำเป็นอย่างยิ่งท่ีจะต้องหาแนวทางในการยกระดับ ค่า CPI โดยร่วมมือกันในทุกภาคส่วนในการขับเคลื่อนประเทศเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่ก�ำหนดไว้ โดยแนวทางการยกระดับค่า CPI ในเบื้องต้น 5 ประเด็น คือ การพัฒนาด้านการเมืองและนโยบาย การพฒั นาดา้ นการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ การพฒั นาด้านกฎหมายและกระบวนการยตุ ิธรรม การพัฒนา ด้านเศรษฐกิจ และการเผยแพร่ประชาสัมพันธ์ให้ความรู้เก่ียวกับดัชนีการรับรู้การทุจริตแก่ทุกภาคส่วน รวมท้ังด�ำเนินการขับเคลื่อนประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 6 “ยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ของประเทศไทย” ของยทุ ธศาสตร์ชาตวิ า่ ดว้ ยการป้องกันและ ปราบปรามการทุจรติ ซง่ึ จะเป็นสว่ นหน่ึงท่ีชว่ ยให้ประเทศไทยไดร้ ับคะแนนดัชนกี ารรับรู้การทจุ ริตสงู ขน้ึ คำ� สำ� คัญ: ดชั นกี ารรบั รกู้ ารทุจริต Abstract Corruption has been a global problem, creating a barrier to the development of the countries in various aspects. Corruption Perceptions Index (CPI) is one of the tools reflecting the levels of transparency of a country. Thailand has never scored higher than 50 out of 100. The Royal Thai Government and the National Anti-Corruption Commission recognised the importance of mobilising Thailand towards a higher CPI score. They have, Iเจ้าพนักงานป้องกนั การทจุ รติ ปฏิบัติการ ส�ำนกั มาตรการปอ้ งกันการทุจริต ส�ำนักงาน ป.ป.ช.

102 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. consequently, appointed the Policy Committee on Preparation and Coordination in Corruption Perception Index Assessment, and established a goal of obtaining over 50 in the CPI within the National Social and Economic Development Plan (Issue 12) and the National Anti-Corruption Strategy (2017 - 2021) Phase III. In this respect, it is essential to develop certain guidelines to increase the CPI score. Collaboration from all sectors in mobilising the country towards the goal is required. Preliminary guidelines focus on five areas: political and policy development, public administration development, legal and justice development, economic development, and public relations on CPI information to educate all sectors. Moreover, the full implementation of the Strategy VI, ‘Improve Thailand’s Score on the Corruption Perceptions Index (CPI),’ under the Third Phase of the National Anti-Corruption Strategy will also contribute to Thailand’s higher CPI score. Keyword: Corruption Perceptions Index (CPI) บทนำ� การทุจริตคอร์รัปชันเป็นอาชญากรรมอย่างหนึ่งในทางอาชญาวิทยา และเป็นปัญหาที่มีมาอย่าง ยาวนาน ต่อเนื่อง ทวีความรุนแรงและซับซ้อนมากกว่าในอดีต ปัญหาการทุจริตนั้นแพร่กระจายอยู่ ทุกประเทศทั่วโลก โดยมีความรุนแรงมากน้อยแตกต่างกัน ซึ่งปัจจุบันการทุจริตไม่เพียงจ�ำกัดอยู่ ในประเทศใดประเทศหนงึ่ แต่มกี ารพฒั นาเป็นการทุจริตข้ามชาติ ซึ่งยากแก่การตรวจสอบ และไมม่ เี กณฑ์ ใดทสี่ ะท้อนให้เหน็ ถึงปญั หาการทุจริตทีเ่ กิดขึ้น จนกระทัง่ ปี ค.ศ. 1993 องค์กรเพอ่ื ความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International: TI) ซึง่ เปน็ องค์กรภาคประชาสงั คมระหว่างประเทศ ได้จดั ท�ำดัชนีการรับรู้ การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) หรือในบางแหล่งเรียกว่าดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์ คอรร์ ปั ชนั ซงึ่ คะแนนดชั นีการรบั รู้การทจุ รติ และการจดั อันดบั ความโปรง่ ใสของประเทศตา่ ง ๆ ตงั้ อยู่บน ฐานของการรับรู้ถึงการทุจริตในหน่วยงานรัฐของแต่ละประเทศ โดยเป็นดัชนีรวม คือ มีการผสมผสาน ทง้ั การสำ� รวจและการประเมนิ การทจุ ริตซ่ึงถูกรวบรวมโดยสถาบนั ทม่ี ีชอื่ เสยี งตา่ ง ๆ และนบั ว่า CPI เป็น ตัวบ่งชี้การทุจริตที่ถูกน�ำมาใช้อย่างแพร่หลายท่ัวโลก1 ซ่ึงมีวัตถุประสงค์เพ่ือต่อสู้กับการทุจริตทุกรูปแบบ ด้วยการแสวงหาความร่วมมือกับหน่วยงานต่าง ๆ และสร้างความตระหนักรู้ถึงผลเสียของการทุจริต โดยการเก็บข้อมูลสถานการณก์ ารทจุ รติ ของแตล่ ะประเทศจากแหล่งขอ้ มลู จ�ำนวน 13 แหล่งข้อมูล แต่ละ ประเทศจะถกู ประเมนิ อย่างน้อย 3 แหล่งข้อมลู ซ่งึ อาจแตกต่างกันไป 1Transparency International. (2016). What is the Corruption Perceptions Index (CPI)?. Retrieved March 20, 2017, from file:///D:/Work/CPI/CPI_2016_FAQs_EN.pdf.

แนวทางการยกระดับค่าดัชนีการรบั รกู้ ารทจุ ริต 103 ผลการประเมนิ ดัชนีการรบั รูก้ ารทุจริต (CPI) ของประเทศไทย2 ตง้ั แต่ปี พ.ศ. 2538 – 2559 พบว่า ประเทศไทยได้คะแนนสงู สุด คือ 38 คะแนน จากคะแนนเต็ม 100 โดยคะแนนมกี ารเพม่ิ ข้นึ และลดลงเล็กนอ้ ย ในแตล่ ะปี ซง่ึ ประเทศไทยยังไม่สามารถได้คะแนนถงึ คร่งึ หนง่ึ และหากเทียบกับประเทศอ่ืน ๆ ทว่ั โลกแลว้ ในปี พ.ศ. 2559 ประเทศไทยอยู่ในล�ำดับท่ี 101 ของโลก และล�ำดับท่ี 5 ของประเทศในกลุ่มอาเซียน จากผลการประเมินน้ีสะท้อนถึงภาพลักษณ์ของประเทศไทยด้านสถานการณ์การทุจริตในสายตาของ นานาชาติ และกระตุ้นให้ทุกภาคส่วนในสังคมไทย โดยเฉพาะรัฐบาลและหน่วยงานด้านการต่อต้านการ ทุจริตให้ความส�ำคัญในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตอย่างจริงจัง และค้นหาแนวทางเพื่อพัฒนา ประเทศไทยให้มีความโปร่งใส ปลอดจากการทุจริต เป็นท่ียอมรับทั้งจากประชาชนภายในประเทศและ ตา่ งประเทศ ซึง่ จะสง่ ผลให้ประเทศไทยได้รบั การจดั อนั ดับดัชนีการรับรกู้ ารทจุ ริต (CPI) ท่ีสงู ขึ้นไดอ้ ีกด้วย บทความน้จี งึ จะสะท้อนมมุ มองและข้อเสนอแนะแนวทางในการยกระดับคา่ CPI ของประเทศไทย ซง่ึ จะมี แนวทางอยา่ งไรน้ันจะกล่าวถึงในส่วนตอ่ ไป ดชั นีการรับรู้การทจุ ริตสะท้อนปญั หาในสงั คมไทย การยกระดับค่า CPI ของประเทศไทยให้สูงขึ้นได้นั้น ส่วนหนึ่งจ�ำเป็นจะต้องทราบก่อนว่าดัชนี การรับรู้การทุจริต (CPI) ในแต่ละแหล่งข้อมูลท่ีท�ำการส�ำรวจและเก็บรวบรวมข้อมูลเพื่อแปรผลเป็น คะแนนความโปร่งใสของประเทศน้ัน ๆ มีการประเมินในประเด็นใดบ้าง และประเด็นใดท่ียังเป็นจุดอ่อน ของประเทศไทยทีจ่ �ำเป็นตอ้ งได้รบั การแก้ไขปรบั ปรุง จากการศึกษาทผ่ี ่านมาพบวา่ แหล่งข้อมลู ท่ที ำ� การ เก็บข้อมูลสถานการณ์การทุจรติ ของประเทศไทย ประกอบด้วย 9 แหล่งขอ้ มลู ได้แก่ 1. แหล่งขอ้ มูล Bertelsmann Foundation Transformation Index: BF (BTI)3 เป็นแหล่งข้อมูลท่ีใช้วัดความเปลี่ยนแปลงทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ และการบริหาร โดยใช้ เกณฑ์ในการวิเคราะหท์ ้ังสิ้น 3 ด้าน 17 เกณฑ์ 52 ค�ำถาม ได้แก่ 1) การเปล่ียนแปลงด้านการเมอื ง มี 5 เกณฑ์ 18 คำ� ถาม ไดแ้ ก่ ความเป็นรฐั ส่วนร่วมทาง การเมอื ง หลกั นิติธรรม ความมน่ั คงของสถาบันประชาธิปไตย และการบูรณาการทางการเมอื งและสังคม ซ่ึงการเปล่ียนแปลงด้านการเมืองเป็นประเด็นท่ี BF (BTI) ให้ความส�ำคัญมากที่สุดเม่ือเทียบกับประเด็น ดา้ นอื่น ๆ 2Transparency International. (n.d.). CORRUPTION PERCEPTIONSINDEX 2015. Retrieved October 25, 2016, from http://www.transparency.org/cpi2015. 3คณะท�ำงานศึกษาดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน. (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพ่ือยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) กรณศี กึ ษา Bertelsmann Foundation Transformation Index: BF (BTI) . เอกสารประกอบการประชมุ คณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้วี ัดภาพลักษณค์ อร์รปั ชนั เอกสารลำ� ดับท่ี 20/2559 แนบท้ายวาระ การประชมุ ครัง้ ท่ี 6-5/2559 (หนา้ 1 - 7). นนทบุรี: สำ� นักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ.

104 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 2) การเปล่ียนแปลงดา้ นเศรษฐกจิ มี 7 เกณฑ์ 14 ค�ำถาม ไดแ้ ก่ ระดบั ของการพัฒนาทาง เศรษฐกิจและสังคม การจัดการตลาดและการแข่งขันอย่างเป็นระบบ เสถียรภาพด้านสกุลเงินและราคา ทรพั ยส์ นิ ส่วนบคุ คล ระบอบของรัฐสวัสดกิ าร ประสทิ ธภิ าพทางเศรษฐกิจและการพฒั นาอยา่ งยง่ั ยนื 3) การเปล่ียนแปลงด้านการบริหารจัดการ มี 5 เกณฑ์ 17 ค�ำถาม ได้แก่ ระดับความยาก ความสามารถในการขบั เคลอ่ื น การใชท้ รัพยากรอยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ การสรา้ งฉันทามตแิ ละความรว่ มมือ ระหว่างประเทศ ท้ังน้ี เกณฑ์ท้ังหมดจะถูกรวบรวมเป็น 2 ดัชนี คือ ดัชนีสถานะ (Status index) ได้จากการ ค�ำนวณค่าเฉล่ียของคะแนนรวมเร่ืองการเปล่ียนแปลงทางการเมืองและการเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกิจ และดชั นีการบรหิ ารจดั การ (Management index) ได้จากการค�ำนวณคา่ เฉล่ยี ของคะแนนรวมโดยมีการ ถ่วงน�ำ้ หนกั ตามระดับความยากจากการเปลี่ยนแปลงด้านการบรหิ ารจัดการ ซงึ่ ปี พ.ศ. 2559 ประเทศไทย ได้คะแนนดัชนกี ารบริหารจดั การน้อยกว่าดัชนสี ถานะ 2. แหล่งขอ้ มูล International Institute of Management Development: IMD4 เป็นแหล่งข้อมูลท่ีใช้วัดความสามารถในการแข่งขันของประเทศต่าง ๆ ท่ัวโลก โดยมีประเด็น ค�ำถาม จ�ำนวน 118 ขอ้ 4 ด้าน ไดแ้ ก่ 1) สมรรถนะทางเศรษฐกจิ จำ� นวน 6 ขอ้ ประกอบดว้ ย เศรษฐกจิ ในประเทศ การค้าระหว่าง ประเทศ การลงทุนระหวา่ งประเทศ การจ้างงาน และระดบั ราคา ซึง่ คะแนนในภาพรวมมคี วามทรงตวั 2) ประสิทธภิ าพของภาครัฐ จำ� นวน 34 ขอ้ ประกอบดว้ ย ฐานะการคลัง นโยบายการคลงั กรอบการบริหารด้านสถาบัน กฎหมายด้านธุรกิจ และกรอบการบริหารด้านสังคม ที่ผ่านมาพบว่า ประเทศไทยมีอนั ดับดีขนึ้ ตอ่ เนือ่ ง 3) ประสิทธิภาพของภาคธุรกิจ จ�ำนวน 40 ข้อ ประกอบด้วย ผลิตภาพและประสิทธิภาพ ตลาดแรงงาน การเงิน การบริหารจัดการ ทัศนคติและค่านิยม ซึ่งปรากฏว่าประเทศไทยมีอันดับลดลง เนื่องจากพิจารณาจากตัวเลขนำ� เข้า-สง่ ออก อันเปน็ ผลมาจากตลาดโลกกำ� ลงั ประสบปัญหา 4) โครงสรา้ งพืน้ ฐาน จำ� นวน 38 ข้อ ประกอบดว้ ย สาธารณปู โภค การศึกษา โครงสรา้ งพืน้ ฐาน ดา้ นเทคโนโลยแี ละด้านวิทยาศาสตร์ สุขภาพและสิง่ แวดล้อม ซ่ึงพบว่าประเทศไทยมคี ะแนนดีขึ้น ยกเวน้ ด้านสาธารณูปโภคและการศึกษา และเป็นด้านท่ีประเทศไทยยังมีจุดอ่อนตามผลคะแนนการจัดอันดับ และดงั คำ� กล่าวของท่านนายกรัฐมนตรี 4คณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน. (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพ่ือยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) กรณีศึกษา การจัดอันดับความสามารถทางการแข่งขัน แหล่งข้อมูล IMD World Competitiveness Year Book. เอกสารประกอบการประชุมคณะท�ำงานศกึ ษาดัชนชี วี้ ัดภาพลักษณค์ อรร์ ัปชัน เอกสารลำ� ดบั ที่ 18/2559 แนบทา้ ยวาระการประชมุ ครั้งท่ี 5-4/2559 (หนา้ 1 - 12). นนทบุร:ี ส�ำนกั งานคณะกรรมการ ปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาต.ิ

แนวทางการยกระดับค่าดชั นกี ารรบั รู้การทุจริต 105 ท้งั น้ี ไม่สามารถทราบได้ว่า TI น�ำข้อมูลสว่ นใดจาก IMD ไปคำ� นวณคะแนน CPI บา้ ง แตห่ าก พิจารณาในส่วนท่ีเกี่ยวข้องกับการติดสินบนและการทุจริต จะพบว่าด้านท่ีเกี่ยวข้องมากท่ีสุด คือ ด้านประสิทธิภาพของภาครัฐ ซึ่ง IMD มีตัวชี้วัดย่อยท่ีเกี่ยวข้องกับการทุจริตคอร์รัปชัน 4 ตัวช้ีวัด คือ ความโปร่งใส ระบบการปกครอง การตดิ สนิ บนและการทจุ ริต และหลักนติ ิธรรม 3. แหล่งข้อมลู Political Risk Service International Country Risk Guide: ICRG5 เป็นการวิเคราะหข์ ้อมูลโดยผเู้ ชีย่ วชาญ เพอื่ จดั อันดับความเสี่ยงของประเทศตา่ ง ๆ ประกอบดว้ ย ประเดน็ ด้านการเมือง เศรษฐกจิ และการเงิน ซง่ึ มรี ายละเอยี ดดงั ต่อไปน้ี 1) ความเสี่ยงด้านการเมือง ให้ความส�ำคัญกับเสถียรภาพทางการเมืองของประเทศ 12 ตวั แปร 100 คะแนน ไดแ้ ก่ (1) เสถยี รภาพของรฐั บาล (2) สภาพเศรษฐกจิ และสงั คม (3) ข้อมูลการ ลงทุน (4) ความขดั แยง้ ภายในประเทศ (5) ความขดั แย้งภายนอก (6) การทจุ ริต (7) บทบาทของกองทัพ ต่อการเมือง (8) ความตึงเครยี ดทางด้านศาสนา (9) กฎหมายและคำ� สั่ง (10) ความตึงเครยี ดทางเช้ือชาติ (11) ความรบั ผิดชอบทางประชาธปิ ไตย และ (12) คุณภาพของระบบราชการ ทั้งนี้ ประเด็นท่ีเก่ียวข้องกับการทุจริต คือ ตัวชี้วัดท่ี 6 การทุจริต เป็นการวัดระดับการทุจริต ภายในระบบการเมอื งอนั เปน็ อุปสรรคตอ่ การลงทุน รูปแบบทพ่ี บมาก คอื การจ่ายสินบน หรือการอ�ำนวย ความสะดวกในลักษณะทุจริตเกี่ยวกับการน�ำเข้า-ส่งออก การประเมินภาษี ระบบอุปถัมภ์ และการมี สายสัมพนั ธ์ระหวา่ งนกั ธรุ กิจกบั นกั การเมอื ง โดยในการประเมินจะใหค้ วามส�ำคญั กบั ระยะเวลาในการอยู่ ในตำ� แหนง่ ของรัฐบาลเปน็ ส�ำคัญ คะแนนในสว่ นนี้มี 0 - 6 คะแนน โดยให้เรียงประเด็นที่มีความเสยี่ งมาก ท่ีสุดไปน้อยทส่ี ุด 2) ความเสยี่ งด้านเศรษฐกจิ มี 5 ตวั แปร 50 คะแนน ประกอบด้วย (1) ผลติ ภณั ฑ์มวลรวม ประชาชาติต่อหัวประชากร (2) การเติบโตท่ีแท้จริงของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) (3) อัตรา เงนิ เฟ้อประจำ� ปี (4) ความสมดลุ ระหว่างงบประมาณกบั ร้อยละของ GDP และ (5) ความสมดลุ ระหว่างดลุ บญั ชีเดินสะพัดกบั ร้อยละของ GDP 3) ความเสี่ยงด้านการเงนิ มี 5 ตัวแปร 50 คะแนน ประกอบด้วย (1) หนีต้ า่ งชาติกบั รอ้ ยละ ของ GDP (2) หน้สี าธารณะกับร้อยละของ GDP (3) ดุลบัญชีเดินสะพัดกับร้อยละของการสง่ ออกสินคา้ และบริการ (4) Net liquidity as Months of Import Cover และ (5) เสถยี รภาพของอัตราการแลกเปล่ียน ท้งั นี้ แหลง่ ข้อมลู ดังกลา่ วยังไมม่ ีการตพี ิมพ์เผยแพร่แบบสาธารณะ จึงยังเป็นข้อจำ� กัดทางการศกึ ษา 5คณะท�ำงานศึกษาดชั นชี ีว้ ัดภาพลักษณค์ อรร์ ัปชัน. (2559). การศึกษาแหลง่ ข้อมลู International Country Risk Guide (ICRG) by The PRS Group, Inc. เอกสารประกอบการประชุมคณะทำ� งานศกึ ษาดัชนชี ีว้ ดั ภาพลกั ษณ์คอร์รปั ชนั เอกสาร ลำ� ดับท่ี 5/2558 แนบทา้ ยวาระการประชมุ ครง้ั ที่ 1/2558 (หนา้ 1 - 6). นนทบุร:ี สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และ ปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาต.ิ

106 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 4. แหลง่ ข้อมูล World Economic Forum Executive Opinion Survey: WEF6 ในปีท่ีผ่านมา TI ได้น�ำแบบส�ำรวจความคิดเห็นผู้บริหาร (The Executive Opinion Survey: EOS) ซ่ึงเป็นส่วนหนึ่งของรายงานการวัดอันดับความสามารถในการแข่งขันทั่วโลก (The Global Competitiveness Report: GCR) มาเป็นส่วนหน่ึงในการประเมินและจัดอันดับคะแนน CPI โดยแบบสำ� รวจนน้ั ประกอบดว้ ยคำ� ถาม 2 ส่วน คือ ส่วนท่ี 1 ค�ำถามเก่ียวกับการวัดอันดับความสามารถในการแข่งขัน 3 กลุ่มปัจจัย 12 ด้าน 114 ค�ำถาม ไดแ้ ก่ 1) กลุ่มปัจจัยพ้ืนฐาน ประกอบด้วย สภาพแวดล้อมด้านสถาบัน โครงสร้างพ้ืนฐาน สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจมหภาค สขุ ภาพและการศกึ ษาขัน้ พน้ื ฐาน 2) กลุ่มเสริมประสิทธิภาพ ประกอบด้วย การศึกษาข้ันสูงและฝึกอบรม ประสิทธิภาพของ ตลาดสินค้า ประสิทธิภาพของตลาดแรงงาน พัฒนาการของตลาดเงิน ความพร้อมด้านเทคโนโลยี และ ขนาดตลาด 3) กลุ่มนวัตกรรมและระดับการพัฒนา ประกอบด้วย ระดับการพัฒนาของธุรกิจ และ นวตั กรรม ในปี 2559 พบวา่ กลุ่มเสริมประสิทธภิ าพ กลุ่มนวตั กรรมและระดับการพฒั นามีคะแนนเพ่ิมขึ้น แต่กลุม่ ปจั จยั พ้ืนฐานมีคะแนนลดลง ส่วนท่ี 2 ค�ำถามเก่ียวกับปัจจัยท่ีก่อให้เกิดปัญหามากท่ีสุดในการท�ำธุรกิจ โดยให้เลือกเรียง ลำ� ดบั 5 ขอ้ จาก 16 ข้อ ได้แก่ การเข้าถึงการเงนิ กฎระเบยี บท่เี ข้มงวดเกย่ี วกับแรงงาน กฎระเบียบดา้ น เงนิ ตราต่างประเทศ โครงสร้างพ้ืนฐานและสาธารณปู โภคทไี่ มเ่ พียงพอ ระบบราชการทีไ่ มม่ ปี ระสิทธิภาพ แรงงานท่ีได้รับการศึกษาไม่เพียงพอ จริยธรรมในการท�ำงานท่ีไม่ดีของแรงงานในชาติ ความไม่แน่นอน ด้านนโยบาย ความไม่ม่ันคงของรัฐบาล/ปฏิวัติ อาชญากรรมและการลักขโมย การฉ้อราษฎร์บังหลวง ความซบั ซอ้ นของกฎระเบยี บเก่ยี วกบั ภาษี อตั ราภาษี เงนิ เฟ้อ การสาธารณสุขทไี่ มด่ ี และศักยภาพสำ� หรบั นวตั กรรมทไ่ี มเ่ พียงพอ พบวา่ ปัจจยั 5 อันดบั แรกท่ีประเทศไทยมีปญั หามากที่สดุ คือ (1) ความไม่มนั่ คง ของรัฐบาล/ปฏวิ ัติ (2) การฉอ้ ราษฎร์บังหลวง (3) ระบบราชการทีไ่ มม่ ปี ระสิทธภิ าพ (4) ความไมแ่ น่นอน ดา้ นนโยบาย และ (5) โครงสร้างพน้ื ฐานและสาธารณปู โภคทไี่ มเ่ พียงพอ 6คณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน. (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพ่ือยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) กรณีศึกษา แหล่งข้อมูลแบบสำ� รวจความคิดเห็นผู้บริหาร (The Executive Opinion Survey: EOS) หนว่ ยงานสภาเศรษฐกจิ โลก (World Economic Forum: WEF). เอกสารประกอบการประชมุ คณะทำ� งานศกึ ษาดัชนีชว้ี ัดภาพลกั ษณ์คอร์รปั ชัน เอกสารล�ำดับที่ 21/2559 แนบท้ายวาระการประชุม คร้งั ที่ 6-5/2559 (หนา้ 1 - 14). นนทบุร:ี ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ.

แนวทางการยกระดบั คา่ ดัชนีการรับรู้การทุจรติ 107 5. แหล่งขอ้ มูล World Justice Project Rule of Law Index: WJP7 มีการประเมินความโปร่งใสโดยใช้หลักนิติธรรม (Rule of Law) เป็นเกณฑ์ ก่อนที่ TI จะ น�ำไปแปลงค่าคะแนนและค�ำนวณเป็นค่า CPI โดยเกณฑ์ในการประเมินมีท้ังสิ้น 8 หลักเกณฑ์ 44 เกณฑย์ อ่ ย ดงั น้ี 1) อำ� นาจของรฐั บาลที่มขี ีดจ�ำกัด คือ พิจารณาจากการทร่ี ัฐบาลสามารถถกู ตรวจสอบการใช้ อำ� นาจโดยฝา่ ยนติ ิบัญญัติ ตุลาการ องคก์ รอสิ ระ องค์กรเอกชน และสอ่ื มวลชน 2) ปราศจากการคอร์รัปชัน คือ พิจารณาเก่ียวกับฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ ตุลาการ ตำ� รวจ ทหาร ไมใ่ ช่ต�ำแหนง่ หนา้ ทใ่ี นการแสวงหาประโยชน์สว่ นตวั 3) รัฐบาลท่ีเปิดกว้าง คือ พิจารณาจากการที่รัฐบาลเปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร และการมีสว่ นรว่ มของประชาชน 4) สิทธขิ ้นั พื้นฐานของประชาชน คอื พจิ ารณาจากการปกปอ้ งสทิ ธขิ องประชาชน อาทิ ความ เสมอภาค การไมถ่ กู เลือกปฏิบัติ สิทธิในการแสดงความคดิ เหน็ สิทธิส่วนบคุ คล และการนบั ถอื ศาสนา 5) ความสงบเรียบรอ้ ยของสังคม คือ ความมนั่ คงปลอดภัยในชีวติ และทรพั ยส์ ิน โดยพจิ ารณา จากการควบคมุ จ�ำนวนอาชญากรรม การไมใ่ ช้ความรุนแรงในการแกป้ ญั หา 6) การบังคับใช้กฎหมาย คือ พิจารณาว่าการบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพ ไม่ถูก แทรกแซงจากผู้มีอทิ ธพิ ล ด�ำเนนิ การโดยไมช่ ักชา้ และเปน็ ไปตามทกี่ ฎหมายกำ� หนดอยา่ งเหมาะสม 7) ความยุติธรรมทางแพ่ง คือ พิจารณาจากการที่ประชาชนสามารถเข้าถึงกระบวนการ ยตุ ธิ รรม ศาลมอี ิสระในการตัดสนิ คดี ด�ำเนนิ การอย่างเป็นธรรมและภายใตร้ ะยะเวลาท่ีเหมาะสม 8) ความยุติธรรมทางอาญา คือ พิจารณาจากกระบวนการยุติธรรมท่ีมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล ช่วยลดจ�ำนวนอาชญากรรม ไม่ถูกแทรกแซงโดยผู้มีอิทธิพล กระบวนการเหมาะสมตาม กฎหมายและค�ำนงึ สทิ ธขิ องผตู้ ้องหา ท้ังนี้ การเก็บข้อมูลท�ำโดยการสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญหลากหลายสาขาท่ัวโลก และส�ำรวจจาก คนในประเทศ ซง่ึ ปีล่าสดุ ปรากฏวา่ ประเทศไทยได้คะแนนจากแหล่ง WJP ลดลง เมอ่ื พจิ ารณาตามหลกั เกณฑ์ 8 ประเภทขา้ งตน้ พบว่า ประเทศไทยได้คะแนนเรยี งจากนอ้ ยไปมาก ดังน้ี ความยุตธิ รรมทางอาญา ความ ยุติธรรมทางแพ่งและอ�ำนาจของรัฐบาลที่มีขีดจ�ำกัด รัฐบาลท่ีเปิดกว้าง สิทธิขั้นพ้ืนฐาน การบังคับใช้ กฎหมาย ปราศจากการคอร์รัปชนั และความสงบเรยี บร้อยของสงั คมนอกจากน้ี ประเดน็ ปญั หาทพ่ี บจาก รายงานและการสอบถามผู้ที่เก่ียวข้อง พบว่า ประเทศไทยมีประเดน็ ทีเ่ ป็นปัญหาทั้งสิ้น 6 ประการ ไดแ้ ก่ (1) การสง่ เสริมความโปรง่ ใสในหนว่ ยงานราชการ (2) ผลประโยชน์ทบั ซอ้ น (3) ข้อมูลข่าวสาร เนื่องจาก NGOs บางแหง่ สง่ ข้อมลู ใหส้ ถานทูตประเทศตา่ ง ๆ ทราบสถานการณ์ดา้ นสิทธิมนษุ ยชนและกระบวนการ 7คณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน. (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพ่ือยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) กรณีศึกษา World Justice Project (WJP). เอกสารประกอบการประชุม คณะทำ� งานศึกษาดัชนีชว้ี ัดภาพลกั ษณ์คอร์รัปชัน เอกสารล�ำดบั ท่ี 17/2559 แนบท้ายวาระการประชมุ ครัง้ ที่ 5-4/2559 (หนา้ 1-10). นนทบุรี: ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ แห่งชาต.ิ

108 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ยุตธิ รรมของไทย (4) ปิดก้ันการแสดงความคิดเหน็ (5) การเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารใหป้ ระชาชนรบั รู้ และ (6) การเมืองภายในประเทศไมม่ ีเสถยี รภาพ 6. แหลง่ ขอ้ มูล Economist Intelligence Unit Country Risk Ratings: EIU8 เป็นองค์กรท่ีท�ำการวิเคราะห์และจัดอันดับความเสี่ยงด้านการเมือง เศรษฐกิจ และการเงินที่ แสวงหาผลก�ำไร ซงึ่ ประเด็นคำ� ถามเก่ยี วกบั ดา้ นการเมอื งการปกครอง ได้แก่ 1) มีกระบวนการขั้นตอนและความรับผิดชอบที่โปร่งใสในการบริการจัดสรรและการใช้จ่าย งบประมาณหรือไม่ 2) มีการน�ำเงนิ งบประมาณไปด�ำเนนิ การเพื่อผลประโยชน์ส่วนตน หรือบคุ คล หรอื พรรคการเมือง หรือไม่ 3) มีการใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณโดยขาดความรับผิดชอบหรอื ไม่ 4) มกี ารใชท้ รพั ยากรของทางราชการหรือสว่ นรวมไม่ถูกตอ้ งหรือไม่ 5) มกี ารแต่งต้งั ข้าราชการหรอื เจ้าหนา้ ท่ีโดยตรงจากรัฐบาลหรอื ไม่ 6) มีหน่วยงานอิสระในการตรวจสอบการบริหารจัดการงบประมาณการเงินของหน่วยงานนั้น ๆ หรือไม่ 7) มีหน่วยงานอิสระดา้ นยตุ ธิ รรมทม่ี อี ำ� นาจในการตรวจสอบ ไต่สวนรัฐมนตรี ผบู้ รหิ าร หรอื เจา้ หนา้ ท่ขี องรฐั เรือ่ งการใช้อ�ำนาจหน้าทีโ่ ดยมิชอบ 8) มีธรรมเนียมการใหส้ นิ บนเพอื่ การไดม้ าซึ่งสัญญาสัมปทานจากหนว่ ยงานของรัฐหรอื ไม่ ทั้งน้ี แหล่งข้อมูลน้ียังไม่มีการตีพิมพ์เผยแพร่แบบสาธารณะ จึงเป็นข้อจ�ำกัดเร่ืองข้อมูลส�ำหรับ การศกึ ษา 7. แหล่งขอ้ มูล Global Insight Country Risk Rating: GI9 แหลง่ ข้อมูลนป้ี ระกอบไปด้วย 2 ส่วน คือ การวิเคราะห์ความเสี่ยง และการจัดอันดบั ความเส่ยี ง 1) การวเิ คราะห์ความเสีย่ ง ประกอบไปด้วยการประเมิน 6 ปัจจยั ได้แก่ - ด้านการเมือง พิจารณาจากความม่ันคงของสถาบัน การเป็นตัวแทน ข้อตกลงทาง การเมอื งภายในและภายนอก 8คณะท�ำงานศึกษาดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน. (2559). การศึกษาแหล่งข้อมูลอีโคโนมิสต์ อินเทลลิเจนซ์ ยูนิต (Economist Intelligence Unit: EIU). เอกสารประกอบการประชุมคณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์ คอร์รัปชนั เอกสารลำ� ดับท่ี 2/2559 แนบทา้ ยวาระการประชมุ คร้ังท่ี 2-1/2559 (หนา้ 1 - 2). นนทบุรี: สำ� นกั งานคณะ กรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ. 9คณะท�ำงานศึกษาดชั นชี ีว้ ัดภาพลักษณ์คอรร์ ปั ชนั . (2559). การศกึ ษาแหลง่ ขอ้ มลู ความเสยี่ งโกลบอล อนิ ไซต์ (Global Insight Country Risk Ratings: GI). เอกสารประกอบการประชุมคณะท�ำงานศึกษาดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน เอกสารลำ� ดบั ท่ี 3/2559 แนบท้ายวาระการประชมุ ครง้ั ที่ 2-1/2559 (หน้า 1 - 14). นนทบรุ ี: สำ� นกั งานคณะกรรมการ ป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแหง่ ชาต.ิ

แนวทางการยกระดบั ค่าดัชนีการรบั รู้การทุจริต 109 - ด้านเศรษฐกิจ พิจารณาจากระดับทิศทางของตลาด ความสอดคล้องของนโยบายและ การวางแผนในอนาคต ความหลากหลายและความยดื หยุ่นทางเศรษฐกิจ และปจั จัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจ มหภาค - ด้านกฎหมาย พิจารณาจากการออกกฎหมาย ความโปร่งใส ความเป็นอิสระ และ ประสบการณ์ - ด้านภาษี พิจารณาจากความเชื่อมโยง ความยุติธรรม ระดับของภาษี และความมี ประสิทธิภาพ - ด้านการบริหาร พิจารณาจากทัศนคติในการลงทุนจากตา่ งประเทศ คณุ ภาพโครงสรา้ ง พืน้ ฐาน แรงงาน ระบบราชการและการทจุ ริต - ด้านความมั่นคง พิจารณาจากความไม่สงบ อาชญากรรม การก่อการร้าย ภัยคุกคาม และความมน่ั คงภายนอก 2) การจัดอันดับความเส่ียง ประกอบด้วยค่าคะแนน 1 - 5 เรียงจากน้อยที่สุดไปจนถึง มากที่สุด การประเมินนั้นจะพิจารณาจากการวิเคราะห์เหตุการณ์ในปัจจุบันของประเทศนั้นท่ีสอดคล้อง กบั คา่ คะแนนความเสยี่ งในแต่ละดา้ น การประเมนิ ความเส่ียงน้นั จะกระท�ำโดยนกั วิเคราะหท์ เี่ ชย่ี วชาญในแตล่ ะประเทศ และได้รบั ข้อมูลจากกลุ่มลูกค้าและผู้ท�ำสัญญากับภาครัฐของประเทศนั้น ๆ และสถานการณ์ส�ำคัญในแต่ละวันจะ ถูกน�ำมาประเมินด้วย โดยค�ำถามจะเน้นไปท่ีการวิเคราะห์การทุจริตที่ส่งผลต่อการด�ำเนินภาคธุรกิจ เอกชนเป็นหลัก ผา่ นมุมมองของนกั ลงทุน 8. แหลง่ ขอ้ มลู Political and Economic Risk Consultancy: PERC10 มีวิธีการจัดเก็บข้อมูลท่ีแตกต่างกันไปในแต่ละปี ไม่ว่าจะเป็นการสัมภาษณ์ตัวต่อตัว การสอบถามทางโทรศพั ท์ การตอบแบบสอบถามออนไลน์ หรือการตอบกลับทางจดหมายอเิ ลก็ ทรอนิกส์ (e-mail) ซ่ึงท�ำการส�ำรวจความคิดเห็นของนักธุรกิจในประเทศและนักธุรกิจต่างชาติที่เข้ามาลงทุนใน ประเทศนั้น ๆ โดยประเด็นคำ� ถามจะเนน้ ไปท่ีการรบั รเู้ ร่อื งระดับความรนุ แรงของการทจุ รติ ในภาครัฐ เชน่ ต�ำแหนง่ ตอ่ ไปน้ี (ผนู้ �ำระดบั ประเทศและระดับทอ้ งถ่นิ ขา้ ราชการหรอื เจ้าหน้าทร่ี ะดับประเทศและระดับ ท้องถ่ิน) มีการทุจริตหรือไม่ หน่วยงานต่อไปน้ี (ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ ระบบศาล หน่วยงานจัดเก็บ ภาษี หน่วยงานออกใบอนุญาต หน่วยงานตรวจสอบ และกองทัพ) มีการทุจริตหรือไม่ หรือท่านจะให้ คะแนนปญั หาการทจุ รติ ในประเทศทีท่ า่ นก�ำลังทำ� งานอย่เู ท่าไร เป็นต้น 10คณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน. (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพื่อยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) กรณศี กึ ษา Political and Economic Risk Consultancy Asian Intelli- gence (PERC). เอกสารประกอบการประชมุ คณะท�ำงานศกึ ษาดชั นีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รปั ชัน เอกสารล�ำดบั ท่ี 22/2559 แนบท้ายวาระการประชุม ครัง้ ที่ 6-5/2559 (หนา้ 1 - 8). นนทบุร:ี ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการ ทุจริตแห่งชาติ.

110 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. นอกจากน้ี ผลการศึกษายังพบว่า ผู้ถูกส�ำรวจมีมุมมองและการรับรู้ปัญหาการทุจริตของ ประเทศไทย ปี 2559 ทัง้ สน้ิ 8 ประการ ดงั นี้ (1) เจตจำ� นงและความมุ่งม่ันของรัฐบาลในการแกไ้ ขปัญหา การทจุ ริต (2) การจา่ ยสนิ บนแก่เจ้าหนา้ ท่รี ัฐและนักการเมือง (3) ระบบอุปถมั ภ์ (4) การบงั คับใช้กฎหมาย ที่ไม่เทา่ เทยี ม (5) ความเป็นอิสระของหนว่ ยงานตรวจสอบ (6) ปญั หาการออกประกาศระเบยี บต้องรับฟงั ความเห็นของประชาชน (7) นโยบายรัฐสนับสนนุ ใหเ้ กดิ การทจุ ริต และ (8) เจา้ หน้าทรี่ ัฐมสี ่วนเก่ียวขอ้ ง ในการกระท�ำผดิ กฎหมาย 9. แหล่งข้อมูล Varieties of Democracy Project: VDEM11 แหล่งข้อมูล VDEM นี้ เป็นแหล่งข้อมูลท่ีใช้ส�ำหรับการประเมินค่าดัชนีการรับรู้การทุจริต ซึ่งมี การเพ่ิมเติมข้ึนมาใหม่ในปี พ.ศ. 2559 จากการศึกษาในเบ้ืองต้น พบว่า เป็นวิธีการใหม่ท่ีวัดความเป็น ประชาธิปไตย โดยจ�ำแนกหลกั การของประชาธิปไตยออกเป็น 7 ระดบั ไดแ้ ก่ 1) การเลอื กตง้ั 2) เสรีนยิ ม 3) การมีสว่ นรว่ ม 4) การปรกึ ษาหารือหรือการอภิปรายทางการเมือง 5) ความเทา่ เทียมกนั 6) เสยี งข้างมาก 7) ความเหน็ รว่ มกนั หลงั จากน้ันจงึ เก็บรวบรวมข้อมลู เพ่ือวัดหลกั การทง้ั 7 ข้างต้น ซึง่ การจดั เก็บขอ้ มลู เป็นความร่วมมือระหวา่ งนักวชิ าการจากทว่ั โลก โดยมภี าควิชารัฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั กูเตนเบริ ก์ ประเทศ สวีเดน และสถาบันเคลลอกก์ มหาวทิ ยาลยั นอรท์ เธอร์ดาม ประเทศสหรฐั อเมรกิ า เป็นเจ้าภาพร่วม โดยมี ตัวอยา่ งคำ� ถาม เชน่ การทุจริตทางการเมอื งมีความแพร่หลายหรอื ไม่ อยา่ งไร ซึ่งทิศทางในการจัดท�ำดัชนีการทุจริต เริ่มจากกลุ่มท่ีมีการทุจริตเล็กน้อยไปจนถึงกลุ่มท่ีมีการ ทจุ ริตมาก โดยดชั นีการทจุ ริตยงั รวมถึงการวดั รูปแบบการทจุ รติ 6 แบบท่จี ะครอบคลมุ ทง้ั ความแตกต่าง ของพน้ื ท่แี ละรูปแบบการปกครองของแต่ละประเทศ โดยจ�ำแนกเป็น ผูบ้ รหิ ารประเทศ การออกกฎหมาย และการพิจารณาคดีท่ีเก่ียวข้องกับการทุจริต โดยในการวัดด้านผู้บริหารประเทศ จะจ�ำแนกว่าการทุจริต ส่วนมากเก่ียวข้องกับการติดสินบนหรือการยักยอกเงิน ในข้ันสุดท้ายจะแยกแยะระหว่างการทุจริตใน ผบู้ รหิ ารระดบั สูง ในทางตรงข้ามคือภาครฐั ละเลยการจัดการปญั หาการทจุ ริตหรอื ไม่ การรวบรวมผล เป็นการหาค่าเฉล่ียระหว่างดัชนีการทุจริตในภาครัฐ ดัชนีการทุจริตในการ บริหาร ข้อบ่งช้ีถึงการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการทุจริต และข้อบ่งช้ีถึงการพิจารณาคดีการทุจริต โดยประเด็นท้ัง 4 ด้าน จะถูกให้ค่าน้�ำหนกั เท่ากันทัง้ หมด ทั้งน้ี ระดับคะแนนมคี ่าระหวา่ ง 0 – 1 โดยค่า 0 หมายถงึ คา่ ต่�ำ และ 1 หมายถงึ ค่ามาก 11Transparency International. (2016). Corruption Perceptions Index 2016: Full Source Description. Retrieved March 20, 2017 from file:///D:/Work/CPI/CPI_2016_SourceDescription Document_EN.pdf.

แนวทางการยกระดบั คา่ ดัชนีการรับร้กู ารทจุ รติ 111 การรับรู้เร่อื งการทุจรติ ของประเทศไทยทผ่ี ่านมา จากข้อมูลในเบ้ืองต้น ท�ำให้ทราบถึงรายละเอียดของแต่ละแหล่งข้อมูลพอสังเขป ในส่วนนี้ จะเป็นการรวบรวมสถิติค่าคะแนนของแต่ละแหล่งข้อมูลท่ีประเทศไทยได้รับการประเมินดัชนีการรับรู้ การทุจริต (CPI) 5 ปยี ้อนหลงั ตงั้ แต่ปี พ.ศ. 2555 - 2559 ซง่ึ พบวา่ คะแนนในแต่ละแหล่งขอ้ มลู มีการแปรเปล่ยี น ในแตล่ ะปี ทัง้ ในลักษณะคงท่ี เพ่ิมขึน้ และลดลง ซ่งึ ปรากฏดงั ตารางตอ่ ไปน้ี ตารางท่ี 1: คะแนนดชั นีการรบั รู้การทจุ รติ จำ� แนกตามแหลง่ ข้อมูล ค.ศ. 2012 – 2015 ปี แหล่งขอ้ มูล (Data Source)/คะแนน (ค.ศ.) BF(BTI) IMD ICRG WEF WJP EIU GI PERC VDEM 201212 45 38 31 35 33 38 42 38 - 201313 40 33 31 39 44 38 42 35 - 201414 40 38 31 43 26 38 42 42 - 201515 40 44 32 37 37 37 22 38 24 201616 คงที่ เพม่ิ ขึน้ เพม่ิ ข้ึน ลดลง เพมิ่ ขึน้ ลดลง ลดลง ลดลง - จากตารางดังกลา่ ว เม่ือเปรียบเทียบผลคะแนนจำ� แนกตามแตล่ ะแหลง่ ข้อมูลต้งั แต่ ปี ค.ศ. 2012 – 2016 พบว่ามีการเปลย่ี นแปลงของค่าคะแนน สรปุ ได้ดังน้ี 1. แหล่งข้อมูล BF (BTI) ประเทศไทยไดค้ า่ คะแนนสงู สุดในปี ค.ศ. 2012 คอื 45 คะแนน หลงั จากนนั้ ต้งั แต่ปี ค.ศ. 2013 – 2016 ประเทศไทยไดค้ ่าคะแนนคงท่ี คือ 40 คะแนน มาโดยตลอด 2. แหลง่ ข้อมลู IMD ประเทศไทยไดค้ า่ คะแนนลดลงตอ่ เนื่อง 2 ปี คอื ในปี ค.ศ. 2013 - 2014 หลังจากนนั้ ค่าคะแนนจึงเพิ่มขึน้ โดยได้คะแนนสงู สุดในปี ค.ศ. 2016 คอื 44 คะแนน 3. แหล่งขอ้ มูล ICRG ประเทศไทยไดค้ ่าคะแนนคงท่ีต่อเนือ่ ง 4 ปี นับตง้ั แต่ปี ค.ศ. 2012 – 2015 ตอ่ มาปี ค.ศ. 2016 ประเทศไทยได้ค่าคะแนนเพิ่มขนึ้ 1 คะแนน เปน็ 32 คะแนน 12Transparency International. (n.d.). CORRUPTION PERCEPTIONSINDEX 2012. Retrieved October 25, 2016, from http://www.transparency.org/cpi2012 /results 13Transparency International. (n.d.). CORRUPTION PERCEPTIONSINDEX 2013. Retrieved October 25, 2016, from http://www.transparency.org/cpi2013 /results 14Transparency International. (n.d.). CORRUPTION PERCEPTIONSINDEX 2014. Retrieved October 25, 2016, from http://www.transparency.org/cpi2014 /results 15Transparency International. (n.d.). CORRUPTION PERCEPTIONSINDEX 2015. Retrieved October 25, 2016, from http://www.transparency.org/cpi2015 16Transparency International. (n.d.). CORRUPTION PERCEPTIONSINDEX 2016. Retrieved March 20, 2017, from http://www.transparency.org/cpi2016

112 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 4. แหล่งข้อมูล WEF ประเทศไทยได้คะแนนคงทใี่ นปี ค.ศ. 2012 – 2013 แล้วจงึ ได้คะแนนเพมิ่ ขนึ้ ตอ่ เน่ือง 2 ปี คอื ในปี ค.ศ. 2014 – 2015 แลว้ ลดลง 6 คะแนน เหลือ 37 คะแนนในปี ค.ศ. 2016 5. แหล่งขอ้ มลู WJP ประเทศไทยไดค้ ะแนนคงท่ี แลว้ จงึ เพม่ิ ขึน้ สงู สดุ ในปี ค.ศ. 2014 คอื 44 คะแนน และลดลงมาก เหลอื 26 คะแนนในปถี ดั มา แล้วจึงกลับมาไดค้ ะแนนเพิม่ ขน้ึ ในปี ค.ศ. 2016 6. แหล่งขอ้ มลู EIU ประเทศไทยไดค้ ะแนนคงท่มี าตลอดตง้ั แต่ปี ค.ศ. 2012 – 2015 แต่คะแนน ลดลง 1 คะแนน เหลือ 37 คะแนน ในปี ค.ศ. 2016 7. แหลง่ ขอ้ มูล GI ประเทศไทยไดค้ า่ คะแนนสูงสดุ คือ 42 คะแนน ในปี ค.ศ. 2012, 2014 และ 2015 โดยในปีลา่ สดุ คอื ค.ศ. 2016 ค่าคะแนนลดลงมากถึง 20 คะแนน เหลอื 22 คะแนน 8. แหล่งข้อมูล PERC ประเทศไทยได้ค่าคะแนนเพม่ิ ขึน้ และลดลงสลบั กันตอ่ เนอ่ื งทกุ ปี ตั้งแตป่ ี ค.ศ. 2012 – 2016 โดยในปีลา่ สดุ ไดค้ า่ คะแนน 38 คะแนน 9. แหล่งขอ้ มูล VDEM เป็นแหลง่ ข้อมลู ใหม่ที่ประเทศไทยไดร้ บั การประเมินในปี ค.ศ. 2016 โดย ไดค้ ะแนนอยูท่ ี่ 24 คะแนน จากสถิติคะแนนของแต่ละแหล่งข้อมูลในอดีตที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน พบว่า ประเทศไทยไม่เคย ได้รบั การประเมนิ สูงกวา่ 50 คะแนน แม้แต่แหล่งข้อมลู เดยี ว โดยในปีลา่ สุดคอื พ.ศ. 2559 ประเทศไทย ได้รับคะแนนเพิ่มข้ึน 3 แหล่งข้อมูล ได้แก่ IMD, ICRG และ WJP ค่าคะแนนคงที่ 1 แหล่งข้อมูล คือ BF (BTI) และค่าคะแนนลดลง 4 แหลง่ ข้อมลู ได้แก่ WEF, EIU, GI และ PERC รวมทั้งมีแหล่งขอ้ มลู ทีเ่ พมิ่ ข้นึ มาใหม่ คอื VDEM แนวทางการยกระดบั ค่า CPI เม่อื ทำ� การวิเคราะหร์ ายละเอียดของแตล่ ะแหล่งข้อมูล ประกอบกับผลคะแนนทีไ่ ด้รบั ในแตล่ ะปนี ัน้ สะท้อนให้เห็นถึงประเด็นที่ยังคงเป็นปัญหาของประเทศไทย ซึ่งควรมีแนวทางในการพัฒนาเพ่ือยกระดับ คะแนน CPI ของประเทศไทยใหส้ ูงขึน้ สามารถสรปุ ได้เป็นประเด็น17 ดังน้ี 1. ประเด็นด้านการเมืองและนโยบาย ประเด็นทางการเมืองและนโยบายของรัฐบาลเป็นปัญหาที่แหล่งข้อมูล BF (BTI), IMD, ICRG, EIU, GI และ PERC ใช้วัดความโปร่งใสของประเทศไทย ซ่ึงประเมินจากความโปร่งใสของการวางแผน การตัดสินใจ และการก�ำหนดนโยบายของรัฐบาล ซ่ึงประเทศไทยควรพัฒนาระบบการเมืองและการ ก�ำหนดนโยบายให้มีความโปร่งใส ไม่มีผลประโยชน์ส่วนตนหรือการทุจริตแอบแฝง โดยรัฐบาลควรแสดง เจตจ�ำนงและความมุ่งม่ันในการแก้ไขปัญหาการทุจริตอย่างจริงจัง เพื่อสร้างความเชื่อมั่นและการรับรู้ที่ดี 17คณะทำ� งานศกึ ษาดชั นีช้วี ดั ภาพลักษณ์คอรร์ ัปชัน. (2559). ร่างขอ้ เสนอแนะเพื่อยกระดับดัชนภี าพลักษณ์คอร์รปั ชัน. เอกสาร ประกอบการประชุมคณะอนุกรรมการอำ� นวยการด้านมาตรการป้องกนั การทุจริต ครั้งที่ 11/2559. นนทบุร:ี ส�ำนักงานคณะกรรมการ ป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

แนวทางการยกระดับคา่ ดัชนกี ารรับรู้การทุจริต 113 แก่ประชาชน จัดสรรงบประมาณที่เพียงพอและเหมาะสมให้กับหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องในการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริต ตลอดจนการขับเคลื่อนเพ่ือยกระดับดัชนีการรับรู้การทุจริตของประเทศไทย การสร้างระบบการสกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบายในทุกข้ันตอนของวงจรนโยบาย คือ ขั้นการก่อตัว นโยบาย ขัน้ การกำ� หนดนโยบาย ขัน้ ตัดสนิ ใจนโยบาย ข้ันการนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ิ และขั้นการประเมนิ ผล นโยบาย เนื่องจากเป็นรูปแบบหน่ึงของการทุจริตที่พบมากขึ้น ก่อให้เกิดผลเสียต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมของประเทศอย่างมหาศาล ท้ังน้ี ควรแก้ไขปัญหาการทุจริตต้ังแต่ขั้นตอนการสรรหาหรือ คัดเลือกนักการเมืองมาเป็นผู้บริหารประเทศซ่ึงควรเป็นไปด้วยความสุจริต เที่ยงธรรม ก�ำหนดนโยบาย หาเสียงท่ีมีความเป็นไปได้และไม่สุ่มเส่ียงต่อการทุจริต นอกจากน้ี ประเด็นเร่ืองความม่ันคงของรัฐ วาระ การด�ำรงต�ำแหน่งของรัฐบาล และเสถียรภาพของประชาธิปไตยก็เป็นส่วนหน่ึงในการประเมินเช่นกัน ซง่ึ ประเทศไทยควรสร้างสงั คมประชาธิปไตยใหเ้ กิดขึน้ อย่างแท้จริง 2. ประเดน็ ดา้ นการบริหารราชการแผน่ ดนิ การบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ นับเปน็ ประเดน็ ทีส่ ำ� คัญประเด็นหนงึ่ ซึ่งแหลง่ ข้อมลู WJP, EIU และ PERC หยิบยกมาเป็นค�ำถามในการประเมินความโปร่งใสของประเทศ ว่าเจ้าหน้าท่ีรัฐหรือหน่วยงาน มสี ่วนเกย่ี วข้องกบั การทุจริตหรอื ไม่ มากน้อยเพียงใด มกี ารใช้ต�ำแหน่งหนา้ ทใี่ นทางมชิ อบหรอื ไม่ เพราะ เจ้าหน้าท่ีรัฐนับว่าเป็นส่วนท่ีมีความสุ่มเสี่ยงและเก่ียวข้องกับการทุจริตในแง่ของการรับสินบน และการมี ผลประโยชนท์ บั ซอ้ น เพราะเปน็ ผ้ทู ม่ี ีอ�ำนาจในการอนุมตั ิ การออกใบอนุญาต การให้สัมปทาน การบรหิ าร และใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน และเป็นผู้ท่ีแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ดังน้ัน ควรก�ำหนดมาตรการ หรือแนวทางที่ลดโอกาสการรับสินบน ลดการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าท่ีรัฐ และควรบังคับใช้ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการอย่างจริงจัง เพ่ือให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลของทาง ราชการได้ง่ายมากขึ้น และเป็นการให้สิทธิกับประชาชนในการตรวจสอบการท�ำงานของรัฐเพ่ือลดโอกาส การทุจริตได้ส่วนหนึ่งด้วย หากมีการทุจริตเกิดข้ึนจะต้องมีการลงโทษ หรือการเปิดโปงให้สาธารณชน ทราบ นอกจากน้ี การแก้ไขปัญหาควรเริ่มต้นตั้งแต่ขั้นการสรรหาและคัดเลือกบุคลากรในการรับราชการ ซ่ึงจะตอ้ งเปน็ ไปด้วยความโปร่งใส ตามระบบคณุ ธรรม และตอ้ งมกี ารพฒั นาเจ้าหนา้ ทรี่ ฐั ท้งั ในด้านทกั ษะ ความรู้ และคณุ ธรรมจริยธรรมควบคกู่ ันไป รวมถงึ การพฒั นากระบวนการและกลไกการทำ� งานใหม้ ีความ โปร่งใสปลอดจากการทจุ รติ 3. ประเดน็ ดา้ นกระบวนการยุติธรรม กระบวนการยุติธรรม นับเป็นประเด็นส�ำคัญไม่น้อยไปกว่าประเด็นอื่นในการประเมินความ โปร่งใสของประเทศไทย ซ่ึงแหล่งข้อมูล BF (BTI), EIU, PERC และ WJP ใช้ในการประเมิน โดยเฉพาะ WJP ซึ่งเป็นแหล่งข้อมูลที่ประเทศไทยได้รับคะแนนลดน้อยลงในปีล่าสุด คือ พ.ศ. 2558 ประเด็นด้านกระบวนการยุติธรรมน้ีจะพิจารณาจากความเข้มข้นของกฎหมาย ระยะเวลาด�ำเนินการ

114 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ของศาล การบังคับใช้กฎหมายว่ามีประสิทธิภาพหรือไม่ ช่วยลดจ�ำนวนอาชญากรรมหรือไม่ ประชาชน สามารถเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมท้ังทางแพ่งและทางอาญามากน้อยเพียงใด ตุลาการมีความเป็นอิสระ ในการท�ำงานหรือถูกแทรกแซงโดยผู้มีอิทธิพลหรือไม่ และมีองค์กรอิสระหรือหน่วยงานในการตรวจสอบ หรือไม่ ซึ่งจ�ำเป็นต้องมีการปรับปรุงกฎหมายและการด�ำเนินการของหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายให้มี ประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยก�ำหนดกรอบระยะเวลาในการดำ� เนนิ การ พัฒนาระบบรบั เรื่องร้องเรยี นใหม้ ี ความสะดวก เข้าถึงงา่ ย และสรา้ งความเช่อื ม่ันด้านความปลอดภยั ให้กับประชาชนผรู้ อ้ งเรยี น บรู ณาการ ในการท�ำงานระหว่างหน่วยงานตรวจสอบและศาล และที่ส�ำคัญคือต้องมีการบังคับใช้กฎหมายหรือ ระเบียบทีเ่ ก่ยี วข้องกับขัน้ ตอนการอนญุ าต อนุมตั ิ และการบริการตา่ ง ๆ กบั ประชาชนอย่างจริงจัง 4. ประเด็นด้านเศรษฐกิจ ประเดน็ ทางด้านเศรษฐกจิ เป็นประเดน็ ท่แี หล่งข้อมูล BF (BTI), IMD, ICRG, WEF, GI และ PERC จะพิจารณาในเรือ่ งตา่ ง ๆ ของระบบเศรษฐกิจ แต่ในสว่ นทมี่ คี วามเกี่ยวขอ้ งเช่ือมโยงกบั ปญั หาการทุจริต จะเป็นเรื่องของการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม การแข่งขันทางเศรษฐกิจที่เป็นธรรม การทุจริต ในการนำ� เข้าและสง่ ออก การติดสินบนเพอ่ื การท�ำธุรกจิ เป็นตน้ ซ่งึ นักธุรกิจเป็นกลุ่มผู้ตอบแบบสอบถาม ให้กับแหล่งข้อมูลต่าง ๆ เพ่ือประเมินความโปร่งใสของประเทศ ดังนั้น ควรมีการสร้างการรับรู้ที่ถูกต้อง หรือในเชิงบวกผ่านการเผยแพร่ประชาสัมพันธ์แก่นักลงทุนไทยและชาวต่างชาติ รวมทั้งประชาสัมพันธ์ ศูนย์รบั เร่อื งรอ้ งเรยี นการทุจรติ ส�ำหรับนักลงทนุ ชาวต่างชาติ (ส�ำนักงาน ป.ป.ท.) ให้เป็นท่รี จู้ กั ในวงกวา้ ง และพัฒนาศูนย์ฯ ใหม้ ีประสิทธิภาพมากยิ่งข้นึ นอกจากประเด็นหลักด้านต่าง ๆ แล้ว สิ่งที่ประเทศไทยควรพัฒนาเพิ่มเติม คือ การเผยแพร่ ประชาสัมพันธ์ข้อมูลข่าวสารของทางราชการเป็นภาษาอังกฤษในทุกหน่วยงาน ทั้งระเบียบข้ันตอนการ ด�ำเนินงาน การติดต่อกับหน่วยงานภาครัฐ ข่าวสารที่ส�ำคัญ ระเบียบกฎหมายที่จ�ำเป็น เป็นต้น ทั้งนี้ อาจจัดทำ� ในรูปแบบของเวบ็ ไซต์ แอพพลิเคชนั (application) หรือสอ่ื ตา่ ง ๆ เพือ่ ใหป้ ระชาชน โดยเฉพาะ ชาวต่างชาติ เข้าถงึ ขอ้ มูลไดง้ ่าย เชอ่ื มโยงข้อมลู ถึงกนั ระหว่างหนว่ ยงาน และขอ้ มูลข่าวสารมีความทันสมยั ตลอดเวลา เพราะดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) เป็นเร่ืองของการรับรู้ หากผู้ประเมินรับรู้ข่าวสารจาก แหล่งท่ีน่าเชื่อถือ มีภาษาที่เข้าใจง่าย จะส่งผลให้การรับรู้เปล่ียนไปในทางท่ีดีข้ึนได้ส่วนหน่ึงเช่นกัน รวมทั้งให้ความส�ำคัญเก่ียวกับการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยด�ำเนินการในรูปแบบของการจัดเวที เสวนาแสดงความคิดเห็นทางวิชาการเก่ียวกับการด�ำเนินงานของภาครัฐ การเพิ่มบทบาทให้ประชาชนมี สว่ นร่วมในการกำ� หนดนโยบาย การตรวจสอบการท�ำงานของภาครฐั เปน็ ต้น

แนวทางการยกระดบั คา่ ดัชนกี ารรับรกู้ ารทจุ รติ 115 การขับเคล่ือนยุทธศาสตร์ที่ 6 “ยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ของประเทศไทย” จากประเด็นที่กล่าวมาในข้างต้น ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แห่งชาติ ได้เล็งเห็นถึงความส�ำคัญของการแก้ไขปัญหาการทุจริต และก�ำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ เพ่ือมุ่งสู่ “ประเทศไทยใสสะอาด ไทยทั้งชาติต้านทุจริต” โดยจัดท�ำยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ข้ึน ประกอบด้วยประเด็นยุทธศาสตร์ 6 ยุทธศาสตร์ คือ สร้างสังคมท่ีไม่ทนต่อการทุจริต ยกระดับเจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้าน การทุจริต สกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบาย พัฒนาระบบป้องกันการทุจริตเชิงรุก ปฏิรูปกลไกและ กระบวนการปราบปรามการทุจริต และยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริตของประเทศไทย ซึ่งทุก ยุทธศาสตร์นอกจากจะตอบโจทย์เป้าหมายของตนแล้ว ยังเพื่อช่วยยกระดับค่าดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ของประเทศไทยให้สูงขึ้น โดยปรับปรุงแก้ไขในประเด็นที่ประเทศไทยยังได้รับการประเมินในระดับ ต่ำ� อยู่ เช่น ปรับปรุงกระบวนการยตุ ธิ รรมใหม้ คี วามรวดเร็วและเปน็ ธรรม การสง่ เสรมิ ใหป้ ระชาชนเขา้ มา มีสว่ นรว่ ม การลดโอกาสการกระทำ� การทุจริต เป็นต้น ทั้งน้ี ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 6 “ยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ของประเทศไทย” เป็นยุทธศาสตร์ที่ม่งุ การยกระดับคา่ ดชั นีการรับรกู้ ารทุจรติ (CPI) ดังช่ือของยุทธศาสตร์ โดยมีแนวทางที่แตกต่างไปจากยุทธศาสตร์อ่ืน ๆ และเพ่ือตอบโจทย์ CPI ในประเด็นทนี่ อกเหนือจากท่กี ลา่ วมาใน 5 ยทุ ธศาสตร์ ซง่ึ ประกอบไปดว้ ย 2 กลยทุ ธ์ ได้แก่ กลยทุ ธ์ที่ 1 การศึกษาและกำ� กับติดตามการยกระดับดชั นีการรบั รู้การทุจริต (CPI) เปน็ กลยุทธ์ที่ มีเป้าประสงค์เพื่อให้ทราบถึงรายละเอียดของแต่ละแหล่งข้อมูลในเชิงลึก เนื่องจากการเข้าถึงบางแหล่ง ข้อมูลยังมีข้อจ�ำกัดทางการศึกษา และภายหลังจากการศึกษาก็จะสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาของประเทศไทย ที่แท้จริง ซ่ึงจะต้องหยิบยกประเด็นเหล่านั้นมาปรับปรุง แก้ไขและพัฒนา อันจะน�ำมาสู่การก�ำหนด แนวทางการพัฒนาประเทศท่ีชัดเจนยิ่งขึ้น ซ่ึงหน่วยงานภาครัฐ รัฐวิสาหกิจ และเอกชนควรเข้ามา มสี ่วนรว่ มในการก�ำหนดแนวทางการพฒั นาหน่วยงานให้มีความโปรง่ ใส และปลอดจากการทุจริต กลยุทธ์ท่ี 2 บูรณาการเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต เพอ่ื ยกระดบั ดัชนีการรับรกู้ ารทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ของประเทศไทย กล่าวคอื เป็นการก�ำกับ ติดตาม และประเมินผลการด�ำเนินการของแต่ละยุทธศาสตร์ ว่ามีผลการด�ำเนินการ อย่างไรในแต่ละปี พบปัญหาอุปสรรคใดในระหว่างการด�ำเนินการท่ีจะต้องแก้ไขให้บรรลุเป้าประสงค์ สุดท้ายของยุทธศาสตร์ รวมท้ังเช่ือมโยงเป้าหมายของแต่ละยุทธศาสตร์ว่าตอบสนองกับการประเมินดัชนี การรับรู้การทุจริต (CPI) หรือไม่ ส่งผลให้ประเทศไทยมีการป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่มี ประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด ซ่ึงส่วนหน่ึงจะสะท้อนได้จากการรับรู้เรื่องการทุจริตของ ประเทศไทยในมุมมองและสายตาของประชาชนท้ังในประเทศและชาวต่างชาติทั้งนี้ ในระหว่างการ

116 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ดำ� เนินการตามยุทธศาสตรช์ าติฯ จำ� เป็นต้องมกี ารให้ความรแู้ กห่ นว่ ยงานทกุ ภาคส่วน ตลอดจนประชาชน ทั่วไปได้รับทราบว่าดชั นีการรบั รู้การทจุ รติ คืออะไร และมีความส�ำคัญต่อประเทศไทยอยา่ งไร เนอ่ื งจากท่ี ผ่านมาความรคู้ วามเข้าใจเกยี่ วกับดัชนกี ารรบั ร้กู ารทจุ รติ (CPI) ยงั จำ� กดั อย่เู พยี งแคบ่ างหน่วยงานเท่านน้ั การเผยแพร่ให้ความรู้จึงช่วยให้ทุกคนมีความเข้าใจตรงกัน เกิดความตระหนักถึงความส�ำคัญในการ ป้องกนั และแก้ไขปัญหาการทุจรติ รบู้ ทบาทหนา้ ทวี่ า่ หนว่ ยงานของตนควรพัฒนาในจุดใด และไม่ทนให้มี การทุจริตเกิดขึ้นในสังคมไทยทุกระดับ อันจะเกิดเป็นแรงผลักดันและเกิดความร่วมมือร่วมใจในการ ยกระดบั คะแนนดัชนกี ารรับร้กู ารทุจรติ ของประเทศไทยให้ดีขนึ้ ตอ่ ไปด้วย บทสรปุ ดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) เป็นตัวชี้วัดหน่ึงใน ระดับสากล ท่ีมิใช่เพียงแค่สะท้อนถึงสถานการณ์การทุจริตและภาพลักษณ์ของประเทศไทยเพียงเท่านั้น แต่ยังสะทอ้ นการบรหิ ารจัดการด้านอืน่ ๆ ของประเทศอกี ด้วย หากประเทศไทยได้รบั การประเมินค่าดัชนี การรบั รกู้ ารทจุ รติ (CPI) ในระดับต่�ำ จำ� เปน็ ตอ้ งมกี ารพัฒนาเพอ่ื ยกระดับประเทศใหม้ ีความโปรง่ ใส ขจดั ปัญหาการทจุ รติ ให้ลดนอ้ ยลงหรอื หมดไป แตห่ ากประเทศไทยไดค้ า่ ดัชนกี ารรบั รู้การทจุ ริต (CPI) ในระดบั สงู กจ็ �ำเป็นตอ้ งมีการรักษาระดับคะแนนและพัฒนาประเทศอย่างต่อเนอ่ื ง เพ่อื ใหป้ ระเทศไทยเป็นประเทศที่ ไร้การทุจริต (Zero corruption) ในท่สี ดุ นอกจากน้ี แนวทางการยกระดบั คา่ CPI ของแตล่ ะหน่วยงาน อาจแตกต่างกนั ไปตามบทบาท หน้าที่ และความเกีย่ วข้องกบั ดัชนีการรบั รู้การทจุ ริต หน่วยงานทางการเมืองและรัฐบาล จ�ำเป็นต้องหาแนวทางเพ่ือพัฒนาให้การเมืองมีความโปร่งใส ก�ำหนดนโยบายหรอื โครงการตา่ ง ๆ ดว้ ยความรอบคอบ ซึ่งควรพิจารณาถึงความเสี่ยงที่อาจเกดิ การทจุ ริต ในอนาคต สร้างให้เกิดการมีสว่ นรว่ มของภาคประชาชนในการด�ำเนินงาน/โครงการต่าง ๆ ของรัฐเพิ่มมากขึ้น เพื่อสร้างความโปรง่ ใส ความเปน็ ประชาธปิ ไตย และสอดส่องการทุจริต ควรมกี ารก�ำกบั ตดิ ตามหนว่ ยงาน ของรัฐว่ามีการปฏิบัติตามนโยบายต่อต้านการทุจริตของรัฐบาลหรือไม่ และควรจัดสรรงบประมาณให้กับ ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องซึ่งรวมถึงภาคเอกชนและภาคประชาสังคมด้วย เพ่ือให้การยกระดับค่า CPI สามารถด�ำเนินการไปไดพ้ รอ้ มกันทวั่ ประเทศและเปน็ ไปในทิศทางเดียวกนั หน่วยงานรัฐ และรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องกับการอนุมัติ อนุญาต ต้องหา ระบบหรือมาตรการท่ีลดการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่อันเป็นบ่อเกิดแห่งผลประโยชน์ทับซ้อนหรือการ เรียกรับสินบน ส่วนหน่วยงานที่เก่ียวข้องกับกระบวนการยุติธรรม ต้องมีการก�ำหนดกรอบระยะเวลา ในการพิจารณาคดีเพ่ือให้มีความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ ควรปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่ยังมีช่องว่าง เพื่อให้เกดิ ความยตุ ธิ รรมสงู สดุ แก่ประชาชน เป็นตน้ ท้ังน้ีหน่วยงานต่าง ๆ รวมไปถึงเจ้าหน้าทค่ี วรปฏิบัติ งานด้วยความโปรง่ ใส ค�ำนึงถงึ ผลประโยชน์ส่วนรวมเป็นทตี่ ้ัง พฒั นาการท�ำงานใหม้ คี วามโปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีการประชาสัมพันธ์ผลการด�ำเนินงานสู่สาธารณชนทั้งในรูปแบบภาษาไทยและภาษาต่างประเทศ อยเู่ สมอ

แนวทางการยกระดบั คา่ ดัชนกี ารรับรกู้ ารทุจรติ 117 นอกจากน้ี ในส่วนของสำ� นักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ ริต ซ่งึ เปน็ หน่วยงานหลกั ท่ีเกี่ยวข้องโดยตรงกับการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตในประเทศไทย ควรด�ำเนินคดีการทุจริต ด้วยความยตุ ิธรรม รวดเรว็ และด�ำเนนิ การศึกษาเก่ียวกบั ดชั นกี ารรบั รกู้ ารทจุ รติ อยา่ งตอ่ เนื่องทกุ ปี ท้งั น้ี อาจบูรณาการร่วมกันกับคณะกรรมการนโยบายเพื่อเตรียมความพร้อมและประสานการประเมินดัชนี ชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน เพื่อให้เกิดการขับเคลื่อนอย่างเป็นรูปธรรมและเป็นไปในทิศทางเดียวกันใน การยกระดับ CPI ของประเทศไทยใหด้ ียิง่ ขึ้น หนว่ ยงานภาคเอกชน ควรด�ำเนนิ การตามหลักบรรษัทภบิ าล รณรงค์ในเรื่องของการงดใหส้ ินบน ทกุ รูปแบบแก่หนว่ ยงานภาครฐั ไม่วา่ จะใหด้ ว้ ยความสมัครใจเพ่ืออำ� นวยความสะดวกในการท�ำธุรกิจ หรือ การจ่ายสินบนเพราะเจ้าหน้าท่ีเรียกรับก็ตาม หากภาคเอกชนมุ่งม่ันท่ีจะไม่ให้ก็จะช่วยลดเรื่องของการ รบั สินบนได้อีกทางหนึง่ รวมท้ังควรปฏบิ ัตติ ามมาตรา 123/5 ตามพระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2558 เก่ียวกับการก�ำหนดความรับผิดของ นติ ิบุคคล กรณกี ารให้สนิ บนเจา้ หน้าท่ีรฐั หรือเจ้าหน้าทีข่ องรฐั ต่างประเทศ นอกจากนี้ ภาคเอกชนควรมี มาตรการในเร่ืองของ Whistleblower เพื่อความโปร่งใสในการด�ำเนินธุรกิจ และลดโอกาสในการ กระทำ� การทจุ รติ ไดอ้ กี ดว้ ย ในส่วนสุดท้าย คือ ประชาชน ควรช่วยสอดส่องและช้ีเบาะแสการทุจริตที่พบเจอเพื่อเป็น ประโยชน์ต่อเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในการด�ำเนินคดีต่อผู้ที่กระท�ำการทุจริตต่อไป ท้ังน้ี การยกระดับ คะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ไม่ใช่หน้าที่ของใครคนใดคนหนึ่ง หรือหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง เท่าน้ัน เพราะปัญหาการทุจริตเป็นปัญหาของคนทั้งชาติ และดัชนีดังกล่าวก็สะท้อนถึงภาพลักษณ์ของ ประเทศไทยทงั้ ประเทศอีกด้วย มไิ ด้เจาะจงไปท่ีหน่วยงานใดเท่านน้ั หากทุกภาคสว่ นในสังคมไทยไมว่ ่าจะ เปน็ หน่วยงานภาครัฐ รฐั วสิ าหกจิ เอกชน NGOs หรอื ประชาชนทุกคนร่วมมือกัน การท่ปี ระเทศไทยจะ ได้รับการประเมินดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ได้ถึงร้อยละ 50 ภายในปี พ.ศ. 2564 คงไมไ่ กลเกนิ ความเป็นจริงอย่างแนน่ อน เอกสารอา้ งอิง คณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน. (2558). การศึกษาแหล่งข้อมูล International Country Risk Guide (ICRG) by The PRS Group, Inc. เอกสารประกอบการประชุม คณะท�ำงานศึกษาดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน เอกสารล�ำดับท่ี 5/2558 แนบท้ายวาระการ ประชุม ครงั้ ที่ 1/2558. (น. 1 - 6). นนทบุรี: สำ� นักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปราม การทุจรติ แหง่ ชาติ.

118 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. __________ (2559). การศึกษาแหล่งข้อมูลความเส่ียงโกลบอล อินไซต์ (Global Insight Country Risk Ratings: GI). เอกสารประกอบการประชุมคณะทำ� งานศึกษาดชั นชี ี้วัดภาพลักษณค์ อรร์ ปั ชัน เอกสารล�ำดับที่ 3/2559 แนบท้ายวาระการประชุมคร้ังท่ี 2-1/2559. (น. 1 - 14). นนทบุรี: ส�ำนกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาต.ิ __________ (2559). การศกึ ษาแหลง่ ข้อมูลอีโคโนมิสต์ อนิ เทลลเิ จนซ์ ยูนติ (Economist Intelligence Unit: EIU). เอกสารประกอบการประชุมคณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน เอกสารล�ำดับท่ี 2/2559 แนบท้ายวาระการประชุม คร้ังท่ี 2-1/2559. (น. 1 - 2). นนทบุรี: ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ. __________ (2559). รา่ งขอ้ เสนอแนะเพ่อื ยกระดบั อันดบั ภาพลักษณ์คอร์รัปชัน. เอกสารประกอบการ ประชุมคณะอนกุ รรมการอ�ำนวยการด้านมาตรการปอ้ งกันการทุจรติ คร้ังที่ 11/2559. นนทบุร:ี ส�ำนักงานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาต.ิ __________ (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพ่ือยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน. (Corruption Perceptions Index: CPI) กรณีศึกษาการจัดอันดับความสามารถทางการแข่งขัน แหล่งข้อมูล IMD World Competitiveness Year Book. เอกสารประกอบการประชุมคณะท�ำงานศึกษา ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน เอกสารล�ำดับท่ี 18/2559 แนบท้ายวาระการประชุม ครง้ั ท่ี 5-4/2559. (น. 1 - 12). นนทบรุ ี: สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการ ทุจรติ แห่งชาต.ิ __________ (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพื่อยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน(Corruption Perceptions Index: CPI) กรณีศึกษาแหล่งข้อมูลแบบส�ำรวจความคิดเห็นผู้บริหาร (The Executive Opinion Survey: EOS) หน่วยงานสภาเศรษฐกจิ โลก (World Economic Forum: WEF). เอกสารประกอบการประชุมคณะท�ำงานศึกษาดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน เอกสาร ล�ำดับที่ 21/2559 แนบทา้ ยวาระการประชมุ คร้ังที่ 6-5/2559. (น. 1 - 14). นนทบุร:ี ส�ำนักงาน คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาต.ิ __________ (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพ่ือยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) กรณีศกึ ษา Bertelsmann Foundation Transformation Index: BF (BTI). เอกสารประกอบการประชุมคณะทำ� งานศกึ ษาดชั นีชี้วัดภาพลักษณค์ อรร์ ัปชัน เอกสาร ล�ำดบั ที่ 20/2559 แนบท้ายวาระการประชมุ คร้งั ท่ี 6-5/2559. (น. 1 - 7). นนทบรุ :ี ส�ำนักงานคณะ กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแหง่ ชาติ.

แนวทางการยกระดบั ค่าดชั นีการรบั รูก้ ารทจุ รติ 119 __________ (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพ่ือยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) กรณศี ึกษา Political and Economic Risk Consultancy Asian Intelligence (PERC). เอกสารประกอบการประชุมคณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์ คอรร์ ปั ชนั เอกสารล�ำดบั ท่ี 22/2559 แนบท้ายวาระการประชมุ ครงั้ ที่ 6-5/2559. (น. 1 - 8). นนทบรุ :ี สำ� นักงานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ. __________ (2559). ร่างข้อเสนอแนะเพื่อยกระดับอันดับภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) กรณศี ึกษา World Justice Project (WJP). เอกสารประกอบการ ประชุมคณะท�ำงานศึกษาดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน เอกสาร ล�ำดับที่ 17/2559 แนบท้าย วาระการประชุม ครั้งท่ี 5-4/2559. (น. 1-10). นนทบุรี: ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาต.ิ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. (2559). ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 - 2564). นนทบุรี: สำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ. เอกสารอา้ งอิงอิเล็กทรอนกิ ส์ ส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2559). (ร่าง) แผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสงั คมแห่งชาติ ฉบบั ท่ีสบิ สอง พ.ศ. 2560 – 2564. [ออนไลน]์ . สืบค้นเมื่อ 22 มกราคม 2560, จาก http://www.nesdb.go.th/article_attach/article_file_20160922162732.pdf __________ (2016). Corruption Perceptions Index 2016: Full Source Description. Retrieved March 20, 2017 from file:///D:/Work/CPI/CPI_2016_ __________ [n.d.]. Corruption Perceptions Index 2013. Retrieved October 25, 2016, from http://www.transparency.org/cpi2013 /results __________ [n.d.]. Corruption Perceptions Index 2014. Retrieved October 25, 2016, from http://www.transparency.org/cpi2014 /results __________ [n.d.]. Corruption Perceptions Index 2015. Retrieved October25, 2016, from http://www.transparency.org/cpi2015 Source Description Document_EN.pdf. Transparency International. (2016). Corruption Perceptions Index 2016 Retrieved March 20, 2017, from http://www.transparency.org/cpi201 Transparency International. [n.d.]. Corruption Perceptions Index 2012. Retrieved October 25, 2016, from http://www.transparency.org/cpi2012 /results

120 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. การต่อตา้ นการทุจริตและความเสยี่ งทต่ี อ้ งเผชญิ Anti-Corruption Effort and Its Potential Risks นายณัฐปกรณ์ ประเสรฐิ สขุ I บทคัดยอ่ การต่อต้านการทุจริตในปัจจุบันมีความท้าทายอย่างมาก และต้องเผชิญกับความเส่ียง ท่ีอาจส่งผลต่อความส�ำเร็จหรือล้มเหลวในการด�ำเนินภารกิจ จึงมีความจ�ำเป็นอย่างย่ิงที่ต้องวิเคราะห์ ปัจจัยเสี่ยง ความเสี่ยง เพื่อหาแนวทางในการจัดการความเส่ียง ในบทความน้ีรวบรวมข้อมูลจาก บทวิเคราะห์ในยุทธศาสตรแ์ ละแผนต่าง ๆ ในระดับชาติ เอกสารทเ่ี ก่ยี วข้อง งานศกึ ษาวจิ ยั ประกอบขอ้ มลู จากการสมั ภาษณผ์ ู้ทรงคณุ วฒุ ิ ท้งั ภาครฐั และเอกชน จำ� นวน 16 คน รวมถึงการจดั เวทีรบั ฟงั ความคดิ เหน็ จากผู้ทรงคณุ วฒุ ทิ ั้งภาครฐั และเอกชน ผมู้ สี ่วนไดส้ ่วนเสยี ผ้ปู ฏิบัติงาน เปน็ จ�ำนวน 3 ครง้ั ตลอดช่วงเวลา ในการจัดท�ำยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ซ่ึงมีการคาดการณ์ความเส่ียงการด�ำเนินงานในภาพกว้างระดับประเทศที่มีโอกาสและผลกระทบสูงท่ีอาจ จะเกิดขึ้นในอนาคต สรุปได้ 4 ประเด็นใหญ่ คือ 1) ความเสี่ยงจากความเปลี่ยนแปลงในระดับโลกและ ภมู ภิ าค 2) ความเสีย่ งจากปญั หาความเหลอื่ มล้ำ� และความขัดแยง้ ทางความคิดในสังคม 3) ความเส่ยี งจาก การพัฒนาด้านเทคโนโลยีนวัตกรรมและวิวัฒนาการของการทุจริต และ 4) ความเสี่ยงด้านกลยุทธ์และ การปฏิบัติการ แนวทางในการจดั การความเส่ยี งดังกลา่ ว คือ 1) ให้มกี ลไกร่วมระดับชาตใิ นการดำ� เนินการ จดั การความเสี่ยงการดำ� เนินภารกจิ ต่อตา้ นการทจุ ริตในภาพรวม ไมว่ า่ จะเปน็ ในดา้ นความมน่ั คงระดบั ชาติ ทีเ่ ก่ยี วขอ้ งกับการทจุ รติ ภาพลกั ษณ์ของประเทศ รวมถงึ การจัดการความเสย่ี งทจ่ี ะเกดิ ปญั หาการบรู ณาการ ระหว่างหน่วยงาน 2) น�ำนวัตกรรมและเทคโนโลยีมาใช้ให้เกิดการเท่าทันทั้งเร่ืองวิวัฒนาการ การทุจริต การเสริมสร้างความมีส่วนร่วมและความรู้ความเข้าใจท้ังผู้ปฏิบัติงาน (อาทิ การสร้างคู่มือ) รวมถึงภาคีเครือข่ายและประชาชน และ 3) ทบทวนการจัดสรรงบประมาณในภารกิจการต่อต้าน การทุจริตใหส้ อดคล้องกบั ความรนุ แรงของสภาพปญั หาการวเิ คราะห์ความเส่ียงและการจดั การความเสีย่ ง ดังกล่าวเป็นเพียงการวิเคราะห์ในภาพกว้างจากข้อมูลในปัจจุบัน หากแต่ในการปฏิบัติจริง อาจต้องเผชิญ กับความเสี่ยงอีกมากมาย (เช่น ความเสี่ยงในการด�ำเนินการแต่ละโครงการ เป็นต้น) จึงจ�ำเป็นต้องมี การวิเคราะห์ความเส่ียงอยู่เสมอในทุกระดับของภารกิจ และติดตามประเมินผลแนวทางการจัดการ ความเสยี่ งที่ได้ปฏิบตั ิไปแลว้ เพ่ือนำ� มาปรบั ปรงุ ให้ดียง่ิ ขน้ึ จึงจะเกิดผลความส�ำเรจ็ ในการสกัดกั้นความเส่ยี งใน ภารกจิ การต่อตา้ นการทจุ ริตอยา่ งยงั่ ยืน I เจ้าพนักงานป้องกันการทจุ รติ ปฏิบตั กิ าร สำ� นักมาตรการป้องกนั การทจุ รติ สำ� นกั งาน ป.ป.ช.

การตอ่ ต้านการทจุ ริตและความเสีย่ งที่ตอ้ งเผชญิ 121 ค�ำส�ำคญั : การตอ่ ต้านการทุจริต ความเส่ียง การวเิ คราะหค์ วามเสย่ี ง การจัดการความเสย่ี ง ยุทธศาสตร์ ชาตวิ ่าด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ tsaacatcpA2 pdreiikitpceommniohhenoopnrus5nflooopbstfaekceou6ndppprcoitctktencsrsteea4onfweurarrserolncltoontnnoa)peectueminrlsocriravtctttfnevpnusai.yttciiris;ceeeao.aegdalrt’Ncboohypumn)esll(nrang;It1llopifenaptrrtlretliia(e)siamsiecyriscow3tss-lo,conviecckkar)poftoaeaciatotsrorasodsringcwefseirdnieksrnriatdleaonssrcsimakviaiaetoduntnes,ilpostibihyvloennaapfadfaiarrooolorswlnarrrtntoectolidu,fcrnlrihrecndhaofmuiimihspens,tstdegaianttikhtenkirtegtaaeni.nnhiioseinsfoaeitgtfotpbgTenot,niaosfeecfnoeniwuhorTturfc,-ahgsseionmsescdihtrcvphaornsruomorarohiignairfncdtpanrscctfrrosesdrdti,ataseorhetcrorbpteioittautdomeutpsi(Piphilasajsy4odkopnseepahtepesl,s)snynanomlts,rcaetr:uf(oesteaeattu3isiwncwt(abosncre)lvfect1)rl.n.tnerailltanhenhe)orooiayesTrttcTtoirtosesneniimerrahiocoshfaaklevornsssdlgaeiiennfslepsit,,tpfeielrr,achafcdrtyaayeftresfwoisebhrsoeewonnttavortsffelurrasragrdcnioaoiouemteroNssfidtludoaskrfrreshoiuwctaoeyeknpeftnhdiodfdtoo,ascnsn,attahipeenei,otiipnui1gsnron-loirouvvd;ncteeer6agfainneebclot(uavrrnbc2dnsitalahilllersceaisodhao)liratmteactxkyrnuaAitipoapttoonnrpserdcipnhcpmissmcoincnegngecsiettepomtneoeoakcagoirieeia-ollntszanlerlnrCemymnsnarne,nietlhsremsisiorytsnlsidsnpuss(fsaaosairk2eraongt,ekrslnlntlorbu)itrolsmimfecspaiactyamytn.ep(hhfidtrthegrpateaHineetmaaseipettiucnortecpogokonoitcmeoovhbaehihnsnuvrnwietlestignlneeaaysicsnbpesmitefseksSttoonlralineavia.hmlowsioptiostltucnetnrrenoiimuAniinaiionrnefaoannrtpdgeaobtn,ehgntnlldiaegacvycetrlaapriatnriigrnichisascalrncnetiemllyydoseseeelaiawtcgxsktsdrdaqdnriimalre(ipt-sindeplBsancns,euufcyadenaat,o.aowdcaaauEr(enonraonrtrhsrigrlt.arieigntfcridevtuuosiipftnnautny2lheuaygacnyertot.ap5gftirhflhhm,vvwrlhtilrT6taatooeoyttoharaii0fhhnnoihheagnssgantotmmeiddhhneeeeeeeyyssstrr- Keywords: anti-corruption, risk, risk analysis, risk management, anti-corruption strategy บทนำ� การด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตของประเทศไทยในสภาวะโลกาภิวัฒน์เฉกเช่นปัจจุบันนั้น มคี วามท้าทายอย่างมาก เพราะมีโอกาสต้องเผชญิ กบั ความเปลีย่ นแปลงอย่างรวดเร็วในดา้ นต่าง ๆ อกี ท้ัง การไหลบ่าของข้อมูลข่าวสารปริมาณมาก มีความรวดเร็ว และยากต่อการควบคุม ท้ังยังมีความท้าทาย ในเรอ่ื งอื่น ๆ ไม่วา่ จะเป็นจากภายในประเทศ และจากภายนอกประเทศ ดงั น้ัน จึงมคี วามจ�ำเปน็ อย่างยิ่ง ที่จะต้องวิเคราะห์ส่ิงที่อาจต้องเผชิญในการด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตของประเทศไทยที่อาจส่งผล ตอ่ ความส�ำเร็จหรือลม้ เหลวของการด�ำเนนิ การ เพือ่ หาแนวทางในการจัดการ ควบคมุ วางแนวทางรองรับ ต่อสิ่งที่อาจจะเกิดขึ้น แนวคิดเก่ียวกับความเส่ียง (risk) จึงมีความส�ำคัญท่ีต้องหยิบยกขึ้นเพ่ือวิเคราะห์

122 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. หาปัจจัยความเส่ียง (risk factor) คือ วิเคราะห์หาตน้ เหตุ หรือสาเหตุ ทมี่ าของความเสย่ี งอันจะท�ำใหเ้ กดิ ความผิดพลาดเสยี หาย การรว่ั ไหล รวมถงึ เหตุการณ์ทไี่ ม่พึงประสงค์ใด ๆ ซงึ่ หากเกดิ ขนึ้ แล้วจะมีผลกระทบ ต่อการด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตให้ไม่สามารถบรรลุผลตามเป้าหมายท่ีได้ก�ำหนดไว้ ซ่ึงปัจจัยความเสี่ยง นั้น ๆ อาจมาจากปัจจัยภายนอก เช่น ในดา้ นเศรษฐกจิ สงั คม การเมอื ง การระหว่างประเทศ เปน็ ตน้ หรือ มาจากปัจจยั ภายใน เชน่ กฎระเบียบข้อบงั คับ วธิ ีการปฏิบัติงาน ประสบการณ์ของเจา้ หนา้ ท่ี เป็นตน้ 1 เมื่อได้ปัจจัยความเสี่ยงดังกล่าวมาแล้วก็น�ำมาวิเคราะห์ประเมินความเสี่ยง (risk assessment) โดยการประเมนิ จากโอกาสท่จี ะเกิดความเส่ยี ง (risk likelihood) คือ ความถ่หี รอื โอกาสทีจ่ ะเกดิ เหตุการณ์ นั้น ๆ และประเมินจากผลกระทบหรือความเสียหายจากความเสี่ยง (risk impact) คือ ขนาดของ ความรุนแรงหรือความเสียหายที่เกิดข้นึ หากเกดิ เหตกุ ารณ์ความเส่ยี งน้ัน ๆ เพ่ือน�ำมาประมวลให้ทราบถึง ผลระดับของความเสย่ี ง (degree of risk) เพื่อให้ได้ทราบวา่ ปจั จัยความเส่ียงน้นั ๆ มีความรุนแรงระดับใด มีความจ�ำเป็นต้องเร่งด�ำเนินการเพียงใด อย่างไร โดยประเมินจากระดับของโอกาสและผลกระทบ จากความเส่ียง เมื่อทราบระดับของความเสี่ยงแล้วจึงจะได้ก�ำหนดแนวทางในการตอบสนองความเสี่ยง ตามระดับความรุนแรงภายใต้เกณฑ์การยอมรับได้ของหน่วยงาน (risk tolerance) ทั้งนี้ แนวทาง การตอบสนองความเสยี่ งอาจแบ่งไดเ้ ป็น 4 แนวทาง2 ดงั น้ี 1. การยอมรับความเส่ียงท่ีอาจต้องเผชิญอยู่ภายในระดับยอมรับได้ โดยไม่ต้องมีการด�ำเนินการ เพ่มิ เติม 2. การลดหรือควบคุมความเสียหาย ความเส่ียงอาจต้องเผชิญจ�ำเป็นต้องด�ำเนินการลดโอกาส หรอื ความรุนแรงของความเสยี่ งให้อยู่ในระดบั ทย่ี อมรับได้ 3. การโอนหรือกระจาย คือ การโอนหรือการกระจายความรับผิดชอบกับผู้อื่นในการจัดการ ความเสีย่ งในเร่อื งน้นั ๆ 4. การหยุดหรือการหลีกเลี่ยง คือ การหยุดหรือการด�ำเนินการเพ่ือหลีกเล่ียงเหตุการณ์ท่ี ก่อให้เกดิ ความเส่ยี ง ท้งั น้ี ความเสยี่ งในภารกิจในการดำ� เนินภารกจิ ต่อต้านการทุจรติ ทจ่ี ะกลา่ วถงึ ต่อไปน้ัน จะกลา่ วถงึ ความเสี่ยงที่ไม่สามารถยอมรับได้และจ�ำต้องมีการควบคุมความเสี่ยง ซึ่งจะกล่าวถึงเป็นข้อเสนอแนะ ในตอนท้ายของบทความ 1แมทธิว แบชเลอร์. (2559). เรียนลัด...การบรหิ ารโครงการ. แปลจาก Business Secrets: Project Management Secrets. แปลโดย วุฒินนั ท์ ชมุ ภ.ู กรุงเทพฯ: แอคทฟี พริ้นท์ 2จิรประภา อัครบวร และ ภูมิพร ธรรมสถิตย์เดช. (2552). การบริหารความเส่ยี ง. พมิ พค์ ร้งั ท่ี 2. กรงุ เทพฯ: คณะรัฐมนตรแี ละ ราชกจิ จานเุ บกษา

การตอ่ ตา้ นการทจุ ริตและความเส่ียงท่ีตอ้ งเผชิญ 123 การด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตน้ัน มีตัวแปรที่เกี่ยวข้องท่ีจ�ำเป็นต้องวิเคราะห์หลายมิติ เนื่องด้วยเป็นภารกิจที่มีลักษณะของการแก้ไขปัญหาที่มีตัวแปรหลายมิติที่ซับซ้อนหลากหลายด้านที่ ต้องค�ำนึงถึง ไม่ว่าจะเป็นเร่ืองทางสังคม คือ ค่านิยมของคนในสังคม ความเป็นชุมชน วัฒนธรรมชุมชน และอื่น ๆ ทส่ี ่งผลตอ่ การคงอย่ขู องการดำ� เนนิ การทจุ ริต เรื่องของการเมอื ง คอื ความแปรปรวนของสภาพ การเมอื ง ผนู้ �ำการเมืองในแตล่ ะยุคสมยั ระบอบการเมือง กล่มุ ผลประโยชนต์ า่ ง ๆ ความสมั พันธร์ ะหวา่ ง ประเทศท่ีส่งผลต่อนโยบายในการบริหารและส่งเสริมสนับสนุนการต่อต้านการทุจริต เรื่องของเทคโนโลยี สารสนเทศทม่ี ีการพัฒนาอยา่ งรวดเร็วซ่ึงอาจส่งเสรมิ การต่อต้านการทจุ ริต หรืออาจถูกใช้เปน็ เครอื่ งมือใน การทุจริต รวมถึงเรื่องของการด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตในระดับปฏิบัติ เพราะเป็นเร่ืองท่ีเกี่ยวข้อง กับการขับเคล่ือนองคาพยพในทุกภาคส่วน ท้ังภาครัฐ เอกชน ประชาชน สื่อมวลชน และอื่น ๆ ท่ีเชื่อมโยงกันและมีความสัมพันธ์กันและมีลักษณะพื้นฐานท่ีแตกต่างหลากหลาย ซึ่งหากไม่สามารถ วิเคราะห์ความเส่ียงอย่างรอบด้านและหาแนวทางการบริหารจัดการท่ีดีและมีประสิทธิภาพในทุกมิติ ข้ันตอนของการน�ำนโยบายไปปฏิบัติ (policy implementation) ก็เสี่ยงท่ีจะเกิดความล้มเหลวหากเกดิ ส่ิงทไ่ี ม่คาดคิด3 และอาจจะสง่ ผลต่อความส�ำเรจ็ ในภารกจิ ตอ่ ต้านการทุจริตในภาพรวมอยา่ งปฏิเสธไมไ่ ด้ ด้วยผู้เขียนได้รับโอกาสอันดียิ่งของชีวิตในการเป็นคณะเจ้าหน้าท่ียกร่างยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วย การปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2561) ซ่ึงในกระบวนการจดั ท�ำนั้นไดม้ กี าร ดำ� เนินการเก็บข้อมูลจากทุกภาคส่วนท้ังจากเอกสารงานวิจัยที่เก่ียวข้อง รวมถึงการสัมภาษณ์ผู้ทรงคุณวุฒิ จ�ำนวน 16 คน ซ่ึงเป็นผู้บรหิ ารระดับสูงท้ังภาครฐั รัฐวสิ าหกิจ ภาคเอกชน ผูเ้ ชี่ยวชาญ นกั วชิ าการ เครือขา่ ย ในภาคส่วนต่าง ๆ รวมถึงการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นจ�ำนวน 3 คร้ัง จึงท�ำให้ได้ข้อมูลที่มีมุมมอง ที่รอบด้านครอบคลุมในทุกด้าน สภาพแวดล้อมท่ีเก่ียวข้องกับภารกิจต่อต้านการทุจริตในทุกมิติ รวมถึง การคาดการณ์ภาพในอนาคตท้งั ในแงก่ ารสง่ เสรมิ การดำ� เนนิ งานหรอื เป็นอปุ สรรคท่ี ทา้ ทายการดำ� เนินงาน ด้วยโอกาสอันดีดังกล่าวผู้เขียนจึงน�ำข้อมูลท้ังหมดมาประมวลผลและวิเคราะห์ตามแนวทางการบริหาร ความเสีย่ ง (risk management) โดยวเิ คราะห์โอกาสและผลกระทบจากความเส่ียงท้ังจากขอ้ มลู ข้อเทจ็ จรงิ และขอ้ คดิ เหน็ จากผู้ทรงคุณวุฒิ แล้วนำ� มาประมวลระดับของความเส่ยี ง (degree of risk) สามารถสรปุ เป็นประเด็นปจั จยั ความเสย่ี งทีจ่ �ำเปน็ ต้องดำ� เนินการควบคุม 4 ประเดน็ ใหญ่ ๆ ดังน้ี 1. ความเส่ียงจากความเปลีย่ นแปลงในระดับโลกและภูมภิ าค 2. ความเสีย่ งจากปัญหาความเหลอ่ื มล้ำ� และความขดั แย้งทางความคิดในสังคม 3. ความเสี่ยงจากการพัฒนาด้านเทคโนโลยีนวัตกรรม และวิวัฒนาการของการทุจริต 4. ความเส่ยี งด้านกลยุทธ์ (strategic risk) และ ความเสย่ี งดา้ นการปฏิบัตกิ าร (operational risk) 3 การบริหารความเส่ยี ง. [ข้อมลู อิเล็กทรอนิกส]์ . สืบค้นจาก http://www.thai-sciencemuseum.com/risk

124 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ซ่ึงในแต่ละประเด็นปัจจัยความเส่ียงมีความเสี่ยงและแนวทางการจัดการความเสี่ยงใน รายละเอียด ดงั นี้ 1. ความเสี่ยงในภารกจิ ตอ่ ต้านการทจุ รติ 1.1 ความเสี่ยงจากความเปล่ียนแปลงในระดบั โลกและภูมิภาค ข้อมูลจากข้อเท็จจริงและข้อคิดเห็นจากผู้ทรงคุณวุฒิมีประเด็นบ่งชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่า การด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตอาจต้องเผชิญกับความเสี่ยงจากความเปลี่ยนแปลงระดับโลกและ ภูมภิ าค กล่าวคือ มีระดบั โอกาสสงู ทีก่ ารเมืองโลกจะเปล่ียนแปลงไปสูห่ ลายขัว้ อ�ำนาจ และแต่ละประเทศ ก็มีแนวโน้มท่ีจะให้ความส�ำคัญกับผลประโยชน์แห่งชาติเฉพาะของประเทศตน เม่ือสภาพการณ์ดังกล่าว เกิดขึ้นจึงส่งผลให้การก�ำหนดแนวนโยบายการรักษาดุลยภาพทางความสัมพันธ์ระหว่างประเทศไทย กับประเทศมหาอ�ำนาจต่าง ๆ จ�ำต้องด�ำเนินนโยบายด้วยความอ่อนตัว4 ซ่ึงส่งผลต่อแนวนโยบาย ทเ่ี กี่ยวข้องกบั การต่อตา้ นการทุจรติ ทอ่ี าจไม่ไดร้ บั การสนบั สนนุ กลา่ วคอื รฐั สามารถอา้ งเหตผุ ลด้านความ สัมพันธ์ระหว่างประเทศหรือเหตุผลอ่ืน ๆ ที่เกี่ยวข้องกับปัจจัยเส่ียงดังกล่าวในการเป็นข้อสงวนที่จะ ไม่ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันการทุจริตท่ีหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องหรือภาคประชาชนได้เสนอในบาง ประเด็น เช่น ประเด็นการค้าแบบรัฐต่อรัฐ (G2G) ที่ไม่ได้ก�ำหนดแนวทางการด�ำเนินการที่รัดกุม การใช้ มาตรการทางภาษีในการกระตุน้ การลงทุนที่อาจมชี อ่ งโหว่ เป็นตน้ หรอื รฐั บาลอาจไมส่ นบั สนุนทรัพยากร ท่ีจ�ำเป็น ในภารกิจต่อต้านการทุจริตเท่าท่ีควรซ่ึงจากท่ีกล่าวมาท้ังหมดส่งผลโดยตรงต่อความส�ำเร็จของ การตอ่ ต้านการทจุ ริต อีกประการหนึ่ง การขยายตัวของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในระดับภูมิภาคอาเซียน อันเน่ืองมาจากการเปิดประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community) ส่งผลให้เกิด การติดต่อกันอย่างเสรีในด้านต่าง ๆ มีการลดข้อจ�ำกัดระหว่างกันเพ่ือเพ่ิมโอกาสในด้านตลาดและปัจจัย การผลิต5 การเปิดเสรีในภูมิภาคอาเซียนดังกล่าวก่อให้เกิดความท้าทายในการแก้ปัญหาการทุจริต กล่าวคือ ประเด็นปัญหาในเร่ืองของอาชญากรรมข้ามชาติ ที่จะขยายตัวตามการเคล่ือนที่ของคนและ ทรัพยากรไปด้วย6 ซ่ึงประเด็นในเรื่องของอาชญากรรมข้ามชาติน้ันเก่ียวข้องเกี่ยวพันและมีความหมาย ครอบคลุมถึงการทุจริตให้สินบนเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่จะขยายตัวเป็นวงกว้าง ซ่ึงส่งผลในทางตรงต่อภารกิจ การต่อต้านการทุจริตท่ีจะด�ำเนินการได้ยากยิ่งข้ึนหากไม่มีมาตรการจัดการความเสี่ยงมารองรับเสียแต่เนิ่น ๆ 4ส�ำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ. (2558). นโยบายความมั่นคงแห่งชาติ. ส�ำนักงานสภาความม่ันคงแห่งชาติ. 5ประวตั ิความเปน็ มาประชาคมเศรษฐกจิ อาเซียน (AEC). (ขอ้ มลู อเิ ล็กทรอนกิ ส)์ . สบื ค้นจาก http://www.thai-aec.com/ 6 สักกรินทร์ นยิ มศลิ ป.์ (2558). อาชญากรรมขา้ มชาติ: ภยั คุกคามไทยและอาเซียน. ความหลายหลายทางประชากรและสังคม ในประเทศไทย ณ ปี 2558, 231 – 249. http://www.ms.ipsr.mahidol.ac.th/ConferenceXI/Download/Book/447- IPSR-Conference-A15-fulltext.pdf

การตอ่ ตา้ นการทจุ ริตและความเสีย่ งทต่ี อ้ งเผชิญ 125 ไม่ว่าจะเป็นในด้านของการป้องกันท่ีจะไหลบ่าเข้ามาตามการเปิดเสรีในภูมิภาค และการปราบปราม การทจุ ริตทเ่ี กี่ยวกนั ระหวา่ งประเทศ รวมถึงเร่ืองของค่านิยมทางสงั คม วฒั นธรรมร่วมในภูมิภาค ประเดน็ เหล่านี้ล้วนท้าทายและเป็นความเส่ียงต่อภารกิจการต่อต้านการทุจริตอย่างย่ิงที่จะต้องหาแนวทางมา ควบคุมความเสี่ยงดงั กล่าว อาจสรปุ ความเสย่ี งจากความเปลย่ี นแปลงในระดับโลกและภูมภิ าคโดยยอ่ ได้เปน็ ตาราง ดงั นี้ ตารางที่ 1: ปจั จยั เส่ียง ความเสย่ี ง และผลกระทบจากความเปลยี่ นแปลงในระดับโลกและภูมภิ าค ล�ำดับ ปจั จยั เส่ียง ความเสีย่ ง ผลกระทบ (ที่มาของความเสีย่ ง) (เหตุการณท์ ่ีอาจเกดิ ขน้ึ ) (ความเสียหายทอี่ าจเกดิ ข้ึน) 1 การเมอื งโลกเปลีย่ นแปลง นโยบายของรฐั จำ� เปน็ ตอ้ ง รัฐสามารถอา้ งเหตุทจ่ี ะ เป็นหลายขั้วอ�ำนาจ ด�ำเนนิ ด้วยความอ่อนตัว ไม่ขับเคลื่อนภารกิจตอ่ ต้าน การทุจรติ เท่าทคี่ วรหรอื ไมป่ ฏบิ ัติ ตามมาตรการป้องกันการทุจรติ ที่ เสนอไป 2 การขยายตัวของความสัมพันธ์ เกิดการขยายตวั ของอาชญากรรม ปญั หาการทจุ รติ และการใหส้ ินบน ในระดบั ภูมิภาคอาเซยี น ข้ามชาติ เกิดการตดิ ต่อกัน เจ้าหนา้ ท่ขี ยายตัวข้ามพรมแดน อยา่ งเสรี ระหวา่ งประเทศ 1.2 ความเสยี่ งจากปัญหาความเหลอ่ื มล้�ำและความขัดแยง้ ทางความคิดในสงั คม ในเรื่องของปัญหาความเหล่ือมล้�ำนั้นก็เป็นประเด็นท่ีกล่าวถึงอย่างยาวนานหลายทศวรรษ ที่ผ่านมา มีความพยายามท่ีจะแก้ไขด้วยวิธีการต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการใช้นโยบายแบบประชานิยม หรือการพัฒนาที่มุ่งเน้นความม่ันคง มั่งคั่ง ยั่งยืน แต่ทั้งนี้ในปัจจุบันก็ยังไม่สามารถบรรลุผลในการแก้ไข ปัญหาความเหล่ือมล้�ำให้เห็นได้อย่างเป็นรูปธรรม จากการเก็บข้อมูลพบว่าแนวความคิดของผู้ทรงคุณวุฒิ ท้ังจากภาครัฐและเอกชนเป็นไปในทิศทางเดียวกันว่า ปัญหาความเหล่ือมล้�ำทางสังคมน้ันจะทวีความ รุนแรงมากยิ่งขึ้น สอดคล้องกับผลการวิเคราะห์ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 127 ท่ีมองว่า ในอนาคตจะมีความแตกต่างกันของรายได้ระหว่างกลุ่มคนรวยและคนจนสูง อันเนื่องมาจาก โครงสรา้ งทางเศรษฐกิจที่ไม่สมดุล ซง่ึ สง่ ผลตอ่ เน่ืองมากลายป็นความเหลื่อมล�ำ้ ในด้านอื่น ๆ ไม่วา่ จะเปน็ ความเหลื่อมล�้ำในการเข้าถึงบริการของรัฐ การเข้าถึงการคุ้มครองทางสังคมอื่น ๆ และความเหล่ือมล�้ำ 7สำ� นกั งานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ. (2559). รา่ งแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560 – 2564). ส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาต.ิ

126 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ในด้านกระบวนการยตุ ิธรรม ที่ประชาชนสว่ นใหญย่ ังคงไมเ่ ข้าใจกฎหมายของรัฐ ซง่ึ น�ำไปสกู่ ารไม่สามารถ เข้าถึงกระบวนการยุติธรรมที่มีความยุ่งยาก ประกอบกับการท่ีหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมยังคง ไม่มีการบูรณาการเท่าท่ีควรยิ่งท�ำให้การเข้าถึงของประชาชนยากมากย่ิงขึ้น และเม่ือประกอบกับปัญหา ความเหล่ือมล้�ำทางเศรษฐกิจด้วยแล้ว ย่ิงท�ำให้เกิดการท่ีไม่สามารถรับภาระค่าใช้จ่ายในกระบวนการ ยุติธรรมซ่ึงใช้เวลาและทรัพยากรมาก จากท่ีกล่าวมาทั้งหมดเป็นความเสี่ยงที่มีผลกระทบต่อการด�ำเนิน ภารกิจตอ่ ตา้ นการทจุ ริตสงู ส่งผลกระทบในเรื่องของการมีสว่ นรว่ มของประชาชนในการตอ่ ต้านการทจุ ริต อันเนื่องมาจากการท่ีประชาชนยังคงประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ อีกท้ังความยุ่งยากของกระบวน การยุติธรรม8 ส่งผลให้ประชาชนขาดแรงจูงใจในการร่วมเฝ้าระวัง แจ้งเบาะแส และร้องเรียนเร่ือง ที่เก่ียวข้องกับการทุจริต เกิดความคิดในการยอมรับการทุจริตท่ีจะท�ำให้ตนเองได้รับผลประโยชน์ด้วย น�ำไปสู่การเพิกเฉยในการเข้ามามีส่วนร่วมในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริต รวมทั้งการขาดความรู้ ความเข้าใจทางกฏหมายส่งผลให้ประชาชนไม่สามารถแยกระหว่างการกระท�ำที่ผิดกฏหมายกับการกระท�ำท่ี ถูกกฏหมายที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตได้ ทั้งยังส่งผลต่อความเช่ือม่ันในการด�ำเนินการในแนวทางนิติธรรม อีกดว้ ย9 ความเส่ียงอีกประการหน่ึง คือ ความเสี่ยงอันเกิดจากความขัดแย้งท่ีรุนแรงจากความแตกต่าง ของความคิดทางการเมือง กล่าวคือ จากสรุปการวิเคราะห์ในยุทธศาสตร์หรือแผนหรือแนวนโยบาย ระดบั ชาตไิ มว่ า่ จะเป็นแผนพฒั นาเศรษฐกิจแหง่ ชาติ ฉบบั ที่ 12 นโยบายความมนั่ คงแหง่ ชาติ ประกอบกบั ความเห็นจากผู้ทรงคุณวุฒิในภาคส่วนต่าง ๆ ท่ีได้ด�ำเนินการเก็บข้อมูล ล้วนเป็นไปในทิศทางเดียวกันว่า ความขัดแย้งจากความคิดทางการเมืองท่ีแตกต่างจะยังคงด�ำรงอยู่ ถึงแม้จะไม่สามารถแสดงออกมาได้ ในบางช่วงเวลาของการปกครองประเทศ แต่ด้วยสภาพแวดล้อมทางสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป ผู้คน รับข่าวสารมากย่ิงขึ้น เม่ือมีระบอบการเมืองประชาธิปไตยแบบปกติ ปัญหานี้ก็จะกลับมาเกิดขึ้นอีกครั้งหนึ่ง แต่อาจเปลี่ยนตัวแสดงหรือแปรสภาพวิธีการที่ใช้แสดงออกที่แตกต่างไปจากเดิม ทั้งนี้ จากกว่าทศวรรษ ที่ผ่านมา ทุกครั้งท่ีเกิดความขัดแย้งทางการเมืองจะมีประเด็นเร่ืองของเจตจ�ำนงทางการเมืองในการ ต่อต้านการทุจริตเข้ามาเก่ียวข้องในการขับเคล่ือนมวลชนของแต่ละฝ่ายการเมืองอยู่เสมอ10 แต่เปลี่ยน ตัวแสดงไปตามชว่ งเวลาทางการเมือง ยิ่งเมื่อประกอบกบั ปัญหาของความเหลอ่ื มล�ำ้ ดังกลา่ วก็ย่งิ เปน็ ปจั จัย ผลักดนั ให้ความขัดแย้งจากความคิดทางการเมอื งทวคี วามรุนแรงมากยงิ่ ขน้ึ 11 ซึ่งส่งผลให้เกิดวิกฤตศิ รทั ธา 8มหาวทิ ยาลัยสุโขทัยธรรมาธริ าช. (2556). การบรหิ ารงานยุตธิ รรม. นนทบรุ ี: มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช 9ส�ำนกั งานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาต.ิ (2559). ร่างแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ ฉบับท่ี 12 (พ.ศ. 2560 – 2564). ส�ำนกั งานคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ. 10ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ [1]. [ม.ป.ป.]. ยทุ ธศาสตรช์ าตวิ ่าดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปราม การทจุ รติ ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564). [ม.ป.ท.] 11ส�ำนักงานสภาความม่ันคงแห่งชาต.ิ (2558). นโยบายความม่นั คงแหง่ ชาติ. ส�ำนักงานสภาความมัน่ คงแห่งชาติ.

การตอ่ ตา้ นการทุจรติ และความเสีย่ งทตี่ ้องเผชิญ 127 ต่อการบรหิ ารประเทศ และสง่ ผลต่อความเชอ่ื มัน่ ของประชาชนในภารกจิ ดา้ นการปอ้ งกนั และปราบปราม การทุจริตอย่างหลีกเล่ียงไม่ได้ เม่ือกล่าวเช่นนี้จะเห็นได้ว่าจากโอกาสการเกิดความขัดแย้งที่รุนแรงจาก ความแตกต่างทางความคิดทางการเมืองท่ีอาจจะเกิดข้ึนได้สูงประกอบกับผลกระทบท่ีจะเกิดขึ้นกับการ ด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตด้วยแล้วนั้น ระดับของความเส่ียงในประเด็นดังกล่าวจึงจัดอยู่ในระดับสูง จ�ำเปน็ ต้องมแี นวทางในการจัดการความเส่ยี ง ความเส่ียงจากปัญหาความเหลื่อมล้�ำและความขัดแย้งทางความคิดในสังคม สามารถสรุปได้ ดังตารางตอ่ ไปนี้ ตารางที่ 2: ปัจจัยเส่ียง ความเสี่ยง และผลกระทบจากปัญหาความเหล่ือมล�้ำและความขัดแย้งทาง ความคิดในสงั คม ล�ำดบั ปัจจยั เสี่ยง ความเสี่ยง ผลกระทบ (ทม่ี าของความเส่ยี ง) (เหตุการณท์ ่อี าจเกิดขึน้ ) (ความเสียหายท่อี าจเกดิ ขนึ้ ) 1 ความเหล่อื มลำ�้ ทางสงั คม ความเหลอ่ื มล�้ำในการเขา้ ถึง ประชาชนไมเ่ ข้ารว่ มในภารกิจ ความเหล่อื มลำ�้ ทางเศรษฐกิจ การบรกิ ารของรฐั (ในภารกิจตา้ นทุจริต) การต่อต้านการทุจริต เพิกเฉย ความเหลื่อมลำ้� ในการเขา้ ถึง และไม่เช่ือม่ันการดำ� เนนิ การ กระบวนการยตุ ิธรรม ตามหลกั นติ ิธรรม 2 ความแตกต่างของความคดิ ทาง วกิ ฤติศรัทธาตอ่ การบรหิ ารประเทศ ความเช่ือมั่นของประชาชนในภารกจิ การเมอื ง ด้านการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ โดยหน่วยงานภาครฐั 1.3 ความเสย่ี งจากการพฒั นาด้านเทคโนโลยีนวตั กรรม และวิวฒั นาการของการทุจริต ความเส่ียงอีกประการที่จ�ำเป็นที่จะต้องหาแนวทางในการจัดการ คือ ความเสี่ยงจากการพัฒนา ด้านเทคโนโลยีนวัตกรรม กล่าวคอื พัฒนาการในด้านเทคโนโลยีและนวัตกรรมในยคุ ปจั จบุ นั มคี วามเจริญ เติบโตรวดเร็วอย่างมาก โดยเฉพาะท่ีเห็นได้ชัดในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาคือเรื่องแนวโน้มของการขยายตัว ของเครือข่ายทางสังคมออนไลน์ ซึ่งจะเห็นได้จากผลการส�ำรวจพฤติกรรมการใช้อินเทอร์เน็ตใน ประเทศไทย โดยส�ำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (องค์การมหาชน)12 อีกทั้งข้อมูลจาก 12ส�ำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (องค์การมหาชน). รายงานผลการส�ำรวจพฤติกรรมผู้ใช้อินเทอร์เน็ตของ ประเทศไทย ปี 2558. [ข้อมลู อิเลก็ ทรอนิกส]. สบื คน้ จาก https://www.etda.or.th/publishing-detail/thailand-inter- net-user-profile-2015-th.html

128 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ผลส�ำรวจการมีการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศในครัวเรือนโดยส�ำนักงานสถิติและสังคมแห่งชาติ13 รวมถึง การให้ความส�ำคัญต่อประเด็นดังกล่าวในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 1214 ซึ่งสอดคล้องกับข้อมูลท่ีได้จากผู้ทรงคุณวุฒิ ประมวลสรุปได้ว่า จากสภาพการณ์ดังกล่าวท�ำให้ บุคคลทุกคนสามารถเป็นผู้สื่อสารและรับสารได้อย่างเสรี ขณะเดียวกัน หากวุฒิภาวะของสังคม ยังมีความเจริญเติบโตท่ีไม่รองรับกับการเติบโตอย่างรวดเร็วของสภาพการณ์ดังกล่าว จะท�ำให้เครื่องมือ ในการส่ือสารคือเครือข่ายสังคมออนไลน์น้ัน ถูกน�ำมาใช้ในการบิดเบือนข้อเท็จจริงจากผู้ท่ีเสีย ผลประโยชน์ ขณะเดียวกัน หากการส่ือสารขององค์กรท่ีด�ำเนนิ ภารกจิ การต่อต้านการทุจรติ รวมถงึ รฐั บาล ไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ความเข้าใจท่ีไม่ถูกต้องก็จะแพร่กระจายอย่างรวดเร็วในเครือข่ายสังคม ออนไลน์ซึ่งยากต่อการควบคุม ดังนั้น จากความเสี่ยงดังกล่าวส่งผลให้การด�ำเนินการปลูกฝังค่านิยม การต่อต้านการทุจริต การป้องกันการทุจริต การสร้างเครือข่ายเฝ้าระวังการทุจริต อาจล้มเหลวหรือ ไม่ประสบความส�ำเร็จเท่าท่ีควร และยังส่งผลเสียต่อภาพลักษณ์ของหน่วยงานท่ีมีภารกิจต่อต้าน การทจุ รติ ซง่ึ จะนำ� ไปสผู่ ลเสียตอ่ ภาพลกั ษณโ์ ดยรวมในเรอ่ื งการต่อต้านการทุจรติ ของประเทศไทย อีกประการหน่ึง คือ เรื่องของการพัฒนาของเทคโนโลยีสารสนเทศและการขยายตัวของ เครือข่ายสังคมออนไลน์ หากน�ำมาประยุกต์ใช้อย่างสร้างสรรค์ก็จะเกิดประโยชน์อย่างมาก เพราะเป็น เครื่องมือท่ีช่วยให้การด�ำเนินการในเร่ืองต่าง ๆ มีความสะดวกและรวดเร็ว ในทางกลับกัน หากน�ำมาใช้ เป็นเครื่องมือในการทุจริตก็จะส่งผลให้การด�ำเนินภารกิจการต่อต้านการทุจริตเป็นไปได้ยากยิ่งข้ึนด้วย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการหาหลักฐานเพื่อเอาตัวผู้กระท�ำความผิดมาลงโทษ รวมไปถึงการวางกลไกหรือ มาตรการในการป้องกันการทุจริตให้เท่าทัน หากไม่มีแนวทางในการจัดการความเส่ียงเร่ืองดังกล่าวท่ีมี ประสิทธิภาพก็ยากที่ภารกิจการต่อต้านการทจุ รติ จะประสบความส�ำเร็จตามเปา้ หมายทไี่ ด้ตัง้ ไว้ นอกจาก การพัฒนาของเทคโนโลยีและนวัตกรรมที่รวดเร็วดังที่ได้กล่าวไปยังมีเร่ืองของวิวัฒนาการของการทุจริต ท่ีมีความสลับซับซ้อนมากยิ่งข้ึนต่างจากเดิม15 เช่น การเรียกรับสินบนเจ้าหน้าที่ การใช้อ�ำนาจหน้าที่ โดยมชิ อบ การจัดซือ้ จดั จา้ ง เปน็ ตน้ พฒั นาเปน็ การทจุ ริตทม่ี ลี กั ษณะซบั ซอ้ นมากย่ิงขนึ้ เช่น การทจุ ริตใน เชิงนโยบาย ผลประโยชน์ทับซ้อน ความไม่โปร่งใสในสถาบันศาสนา การทุจริตโดยองค์กรที่ไม่ใช่รัฐ (NGOs) การร่วมมือกันระหว่างนักธุรกิจ นักการเมือง ข้าราชการในการแสวงหาผลประโยชน์ซึ่งมี เครอื ขา่ ยทีเ่ ช่ือมโยงทง้ั ภายในและภายนอกประเทศ เป็นต้น การกำ� หนดแนวทางในการจดั การความเสีย่ ง ในเร่ืองดังกล่าวจึงถือเป็นสิ่งท่ีจะเป็นท่ีจะต้องวิเคราะห์เพื่อก�ำหนดมาตรการกลไกท่ีมีประสิทธิภาพและ สามารถคาดการณ์ไปยังวิวัฒนาการของการทุจริตในอนาคตเพ่ือก�ำหนดแนวทางในการยับย้ัง ควบคุม และป้องกันการทจุ ริตได้ในเชิงรุก 13ส�ำนักงานสถิติแห่งชาติ. สรุปผลที่ส�ำคัญ สรุปการมีการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารในครัวเรือน พ.ศ. 2556. (ข้อมลู อิเล็กทรอนิกส)์ . สบื ค้นจาก http://service.nso.go.th/nso/nsopublish/themes/files/icthh56.pdf 14ส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาต.ิ (2559). ร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ ฉบบั ท่ี 12 (พ.ศ. 2560 – 2564). ส�ำนักงานคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ. 15สำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริต [1]. [ม.ป.ป.]. ยทุ ธศาสตร์ชาตวิ า่ ด้วยการปอ้ งกนั และปราบปราม การทุจรติ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564). [ม.ป.ท.].

การต่อต้านการทุจรติ และความเสี่ยงทีต่ อ้ งเผชญิ 129 ความเส่ียงจากการพฒั นาดา้ นเทคโนโลยนี วัตกรรมและววิ ฒั นาการของการทจุ ริต สามารถสรปุ ได้ ดงั ตารางต่อไปนี้ ตารางท่ี 3: ปัจจัยเสี่ยง ความเสี่ยง และผลกระทบจากการพัฒนาด้านเทคโนโลยีนวัตกรรมและ ววิ ฒั นาการของการทจุ รติ ล�ำดบั ปจั จยั เส่ยี ง ความเสย่ี ง ผลกระทบ (ที่มาของความเสี่ยง) (เหตุการณ์ทอ่ี าจเกิดขนึ้ ) (ความเสยี หายทอ่ี าจเกิดข้นึ ) 1 การพฒั นาเทคโนโลยแี ละ เกิดการบิดเบือนข้อเท็จจริง ภารกิจการต่อตา้ นการทุจรติ นวัตกรรมเป็นไปอยา่ งรวดเร็ว ลม้ เหลวภาพลกั ษณห์ นว่ ยงาน การขยายตัวของการใชเ้ ครือข่าย ท่ีเก่ียวข้องและภาพลักษณข์ อง สงั คมออนไลน์ ประเทศถูกท�ำลาย 2 มีการใช้เทคโนโลยแี ละนวตั กรรม การทจุ ริตมีวิวฒั นาการและใชว้ ธิ ี การด�ำเนนิ การตอ่ ต้านการทุจรติ มาเป็นเคร่อื งมอื ในการทุจรติ แตกต่างและซบั ซ้อนกวา่ เดมิ เป็นไปได้ยากมากข้ึน ไม่เทา่ ทัน ไมป่ ระสบความสำ� เรจ็ 1.4 ความเส่ียงด้านกลยุทธ์ (strategic risk) และ ความเส่ียงด้านการปฏิบัติการ (operational risk) หากกลา่ วถึงความเสยี่ งทีเ่ กดิ จากปัจจยั ภายใน คอื ความเสย่ี งทเ่ี กิดจากการปฏบิ ัติงานของหน่วยงาน ที่มีภารกิจต่อต้านการทุจริตแล้วนั้น ปรากฏประจักษ์ชัดเป็นผลการวิเคราะห์ปัจจัยสภาพแวดล้อม ท่ีเป็นจุดอ่อนในการด�ำเนินงาน จากการวิเคราะห์สภาพแวดล้อมเพ่ือจัดท�ำยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วย การปอ้ งกันและปราบปรามการทุจรติ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564)16 ประกอบกับข้อมลู จากการสัมภาษณ์ ผู้ทรงคุณวุฒิและการรับฟังความเห็นจากทุกภาคส่วนที่เก่ียวข้องต่างบ่งช้ีถึงความเสี่ยงด้านกลยุทธ์ (strategic risk) ซงึ่ ก็คอื เร่อื งของการนำ� ยุทธศาสตร์ไปปฏบิ ตั ิอย่างไม่เหมาะสม ไมเ่ ข้าใจยทุ ธศาสตร์อย่าง ถ่องแท้ ท้ังนี้ อาจเกิดจากหลายปัจจัยด้วยกันไม่ว่าจะเป็นการใช้ภาษาและรูปแบบการใช้ภาษาในการ เขยี นยุทธศาสตรเ์ ข้าถงึ ไดย้ ากในระดับปฏบิ ตั ิ ยากต่อการนำ� ไปประยุกตเ์ ปน็ โครงการหรอื กิจกรรม ความรู้ และความเข้าใจพื้นฐานของเจ้าหน้าท่ีในองค์ความรู้เก่ียวกับการทุจริตและการต่อต้านทุจริตทั้งในแง่ของ การปลูกฝังค่านิยมการต่อต้านการทุจริต การวางแนวทางในการป้องกันการทุจริต การปราบปราม 16สำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริต [1]. [ม.ป.ป.]. ยุทธศาสตรช์ าตวิ า่ ด้วยการป้องกนั และปราบปราม การทจุ ริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564). [ม.ป.ท].

130 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. การทุจริต รวมถึงความรู้ในหลักการในการบริหารโครงการ (project management) ยังไม่เพียงพอ ประกอบกับปัญหาการบูรณาการและสร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน ส่งผลให้ลักษณะการท�ำงาน เป็นไปในรูปแบบของงานประจ�ำมิใช่กระท�ำในเชิงยุทธศาสตร์ การจัดโครงการและกิจกรรมมักจะเป็น ลักษณะที่สิ้นสุดลงครั้งเดียวเป็นส่วนใหญ่ (จัดแบบ event) ท�ำให้เงินงบประมาณและทรัพยากรท่ีใช้ไป ไม่คุ้มค่าและไม่สามารถส่งพลังถึงความส�ำเร็จตามยุทธศาสตร์ได้ ประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นท่ีส�ำคัญท่ี ต้องหาแนวทางในการจัดการควบคุม หากแม้หลักการตามยุทธศาสตร์ที่ก�ำหนดไว้จะสามารถต่อต้าน การทุจริตได้จริง แต่คงไม่มีความหมายหากผู้ปฏิบัติไม่อาจเข้าใจและด�ำเนินการตามยุทธศาสตร์ให้สำ� เร็จ เป็นรปู ธรรมได้ ปัจจัยเสี่ยงท่ีเกี่ยวข้องกับการส่งเสริม สนับสนุน และความร่วมมือในการด�ำเนินภารกิจ ต่อต้านการทุจริตก็เป็นอีกประเด็นปัจจัยเส่ียงหน่ึงท่ีส�ำคัญ จากการสัมภาษณ์จากผู้ทรงคุณวุฒิเพ่ือจัดท�ำ ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตน้ัน ให้ข้อมูลเป็นไปในทิศทางเดียวกันว่า การด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตไม่อาจประสบความส�ำเร็จได้หากขับเคลื่อนโดยล�ำพังเพียง ไม่กี่หน่วยงาน จ�ำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือกันท�ำและบูรณาการในทุกด้านกับทุกภาคส่วน ตัวแปร ที่ส�ำคัญอันดับต้น คือ การได้รับความส�ำคัญจากฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร หากฝ่ายนิติบัญญัติและ ฝ่ายบริหารละเลยเจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริตก็จะส่งผลกระทบต่อเร่ืองของทรัพยากร ทจี่ ะได้รบั ในการดำ� เนนิ ภารกจิ ท่ีจะเป็นปญั หาตามมา ไม่ว่าจะเป็นทรพั ยากรเงิน ทรัพยากรคน และอื่น ๆ แล้วยิ่งหากมีการแทรกแซงเพื่อขัดขวางการด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตโดยผู้มีอิทธิพล ก็ย่ิงส่งผลให้ อาจเกดิ ความลม้ เหลวในการดำ� เนนิ การหรอื มีเปา้ หมายที่คลาดเคลื่อนบิดเบือนไปจากเดิม อกี ประการหนง่ึ คือ เรอื่ งของความร่วมมือในระดบั หนว่ ยงาน กล่าวคือ หนว่ ยงานต่าง ๆ อาจไม่ให้ความรว่ มมือและ บูรณาการ ท�ำงานในการต่อต้านการทุจริตอย่างจริงจัง เหตุเพราะอาจมองว่าไม่ใช่ภารกิจท่ีส�ำคัญของหน่วยงานท่ีจะ ตอ้ งทุ่มเท ปัญหาเรอื่ งของจำ� นวนบุคลากรภายในท่ไี ม่เพยี งพอ ความเชอ่ื และทัศนคติทีว่ า่ ปัญหาการทุจรติ ไม่มีวันที่จะแก้ไขให้ดีข้ึนได้จริง วัฒนธรรมเฉพาะขององค์กรน้ัน ๆ ไม่สอดคล้องกับค่านิยมใน การด�ำเนนิ ภารกิจตอ่ ต้านการทุจริต หรอื เพราะเหตอุ ื่น ๆ ซ่งึ แม้ในปัจจบุ ันจะมีขอ้ บงั คบั หรอื ขอ้ สงั่ การที่ เป็นทางการจากฝ่ายบรหิ ารแต่ก็ไม่ได้เปน็ เครอ่ื งประกนั ความม่งุ ผลสัมฤทธิจ์ ากการดำ� เนินงาน ความเสีย่ ง ดงั กลา่ วส่งผลใหก้ ารด�ำเนนิ ภารกิจตอ่ ต้านการทุจรติ อาจไม่บรรลุผลหรือหากบรรลุผลกไ็ ม่มคี วามยัง่ ยนื อีกประการหน่ึง คือ ความยืดหยุ่นในการด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริต จากการเก็บข้อมูล ความเห็นจากผู้ทรงคุณวุฒิภาคเอกชนจะให้ความส�ำคัญในการปรับเปล่ียนรูปแบบและวิธีการด�ำเนินการ ให้สอดคล้องกับสถานการณ์และสภาพแวดล้อมที่เก่ียวข้องทุก ๆ ด้านซ่ึงเปล่ียนแปลงไปอย่างรวดเร็ว อยเู่ สมอ ผูท้ รงคุณวุฒภิ าครัฐบางส่วนกเ็ น้นความยดื หยุ่นเฉกเช่นเดยี วกันกับภาคเอกชน ขณะท่คี วามเหน็ จากผู้ทรงคุณวุฒิภาครัฐบางส่วนก็ให้ความส�ำคัญกับการใช้กฎ ระเบียบ ข้อบังคับในการจัดการ สภาพแวดล้อมให้เข้ามาสู่กรอบหรือแนวที่ได้วางไว้ ถึงแม้จะมีสองแนวคิดที่แตกต่างกันแต่มีจุดร่วม ที่น่าสนใจประการหน่ึงท่ีกล่าวได้ว่าเป็นความเส่ียงด้านการปฏิบัติการ คือ ความเส่ียงจากการไม่สามารถ

การต่อตา้ นการทจุ ริตและความเสยี่ งท่ตี ้องเผชิญ 131 รับมือกับสภาวการณ์การทุจริตและสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ รอบข้างได้อย่างทันท่วงที ซึ่งอาจมีสาเหตุจาก การที่หน่วยงานที่มีภารกิจต่อต้านการทุจริตส่วนใหญ่เป็นหน่วยงานภาครัฐ ยังคงมีความเป็นราชการสูง มีองคาพยพโครงสร้างอ�ำนาจหน้าท่ีท่ีกว้างใหญ่ซับซ้อน การรับมือกับการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ไม่ว่าจะ โดยวิธีการปรับเปล่ียนรูปแบบและวิธีการด�ำเนินการดังท่ีผู้ทรงคุณวุฒิภาคเอกชนเสนอก็เป็นไปได้ยาก ขณะเดียวกัน หากใช้เพียงกลไกด้านกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ก็อาจประสบปัญหาที่ตามมา คือ ประเดน็ เรอ่ื งของกลไกในการบริหารงานยตุ ิธรรม คอื ความเหล่ือมล�้ำในกระบวนการยุติธรรมดงั ที่ไดก้ ล่าว ไปในประเด็นความเสี่ยงที่ 1.2 ดังน้ัน จึงจ�ำเป็นที่จ�ำต้องวางแนวทางในการจัดการความเสี่ยงดังกล่าว อย่างครอบคลุมและรอบด้าน เพื่อควบคุมความเสียหายที่จะส่งผลต่อความส�ำเร็จของการด�ำเนินภารกิจ ต่อตา้ นการทจุ รติ ในอนาคต ความเส่ียงด้านการปฏิบัติการท่ีมีเหตุมาจากการขาดแคลนทรัพยากรที่จ�ำเป็นก็เป็นประเด็น ส�ำคัญที่จะต้องน�ำมาวิเคราะห์เพื่อหาแนวทางในการจัดการ กล่าวคือ เรื่องการได้รับงบประมาณที่ ไม่สอดรับกับสภาพปัญหาการทุจริตอย่างแท้จริง ซึ่งเรื่องของงบประมาณก็เป็นทรัพยากรท่ีเป็นปัจจัย สำ� คญั ตามหลกั ของการบรหิ าร ทั้งน้ี จากทไ่ี ด้เกบ็ ข้อมลู จากผู้ทรงคุณวุฒิในภาครัฐและผทู้ ่มี สี ่วนเก่ยี วขอ้ ง และ มีประสบการณใ์ นการปฏบิ ตั ภิ ารกจิ การต่อตา้ นการทุจริต พบวา่ มปี ระเดน็ ความเสี่ยงทนี่ ่าสนใจ คอื งบประมาณต่อต้านการทุจริตท่ีได้รับไม่สอดคล้องกับสภาพปัญหาการทุจริต เม่ือเปรียบเทียบผลของ ความเสียหายจากการทุจริตที่เกิดขึ้นกับปริมาณงบประมาณท่ีได้รับเพ่ือการแก้ปัญหานั้น ไม่สอดคล้อง และสมเหตุสมผลกัน ความเสียหายจากการทุจริตจากข้อมูลเรื่องไต่สวนข้อเท็จจริงท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ช้ีมูลความผิดอาญาส่วนราชการ ส่วนรัฐวิสาหกิจ และส่วนท้องถิ่น ประเมินมูลค่าความเสียหาย ทเี่ กิดขึ้นกบั รฐั กวา่ สองแสนลา้ นบาท17 (ข้อมลู ปี 2558) ซงึ่ ข้อมูลนี้ยงั ไมน่ ับรวมการทจุ ริตทีอ่ ยใู่ นระหวา่ ง ด�ำเนินการและยังไม่สามารถตรวจพบรวมถึงการทุจริตรูปแบบอ่ืน ๆ ที่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อรัฐ ในขณะที่งบประมาณท่ีได้รับการจัดสรรเพ่ือการด�ำเนินการโครงการตามยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วย การป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ ช่วงปงี บประมาณ 2556 – 2558 รวม 3 ปี มงี บประมาณที่ไดร้ บั การ จัดสรรเพียงประมาณสามร้อยห้าสิบล้านบาท18 ซ่ึงจะเห็นได้ว่ามีความแตกต่างกันอย่างมากกับขนาดของ ปัญหาการทุจริตที่ต้องเผชิญ ยิ่งหากต้องพบปัญหาเรื่องเจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริต ถูกละเลยจากฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารดังที่ได้กล่าวไปก่อนหน้าด้วยแล้ว ย่ิงอาจส่งผลให้การด�ำเนิน ภารกจิ ต่อต้านการทจุ รติ ของประเทศมคี วามเสย่ี งที่จะไม่บรรลุเปา้ หมายได้จ�ำเป็นตอ้ งมแี นวทางมาตรการ ในการจัดการความเส่ยี ง 17TheKoreaTimes,\"Briberyofjudges\",http://www.koreatimes.co.kr/www/news/opinon/2015/01/202_172185. html (สืบค้นเม่อื 22 ตุลาคม 2558) 18 UNDP Seoul Policy Centre (USPC). The 2015 Seoul Debates: Lessons Learnt on Anti-Corruption from Korea and Around the World. Republic of Korea. 2015. p. 34 (สืบคน้ เมอื่ 22 ตุลาคม 2558)

132 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. หากวิเคราะห์ความเสี่ยงในเชิงการปฏิบัติงาน จากการเก็บข้อมูลจากผู้เกี่ยวข้องทุกภาคส่วน พบว่า ปัญหาส�ำคัญอีกประการหน่ึงที่ผู้ปฏิบัติพบโดยตลอด คือ เร่ืองการบูรณาการ การท�ำงาน ระหว่างผู้ปฏิบัติ รวมถึงการบูรณาการระหว่างหน่วยงาน กล่าวคือ มีความเสี่ยงจากระบบเอกสารท่ีไม่มี ประสิทธิภาพ การจัดการข้อมูลและการส่งต่อข้อมูลระหว่างหน่วยงานไม่สามารถรองรับ การท�ำงานเชิงรุกตามแนวทางในยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตได้ ท้ังใน เร่ืองของการเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงานภายในองค์กร การเช่ือมโยงและประสานงานระหว่างหน่วยงาน ในภารกิจ การปลูกฝังค่านิยมและการป้องกันการทุจริต รวมถึงปัญหาการเชื่อมโยงในระบบงานยุติธรรม ต้ังแต่ต้นทาง คือ การบูรณาการการรับเรื่องเรื่องเรียน การแสวงหาข้อเท็จจริง การส่งต่อคดี หรือการ ท�ำงานร่วมกันระหว่างองค์กรตรวจสอบต่าง ๆ ซ่ึงท้ังหมดมีสาเหตุมาจากอุปสรรคในด้านระเบียบ ข้อบังคับ การรักษาความลับ รวมทั้งนโยบายของผู้บริหารในแต่ละหน่วยงานท่ีแตกต่างกัน ซ่ึงหาก วิเคราะห์เชื่อมโยงดังที่กล่าวไปในตอนต้นว่าการด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริตไม่สามารถประสบความ ส�ำเร็จได้หากท�ำงานโดยหน่วยงานหนึ่งใดเพียงล�ำพัง การที่ระบบการจัดการเอกสารและการส่งต่อข้อมูล ไม่มีประสิทธิภาพนั้นส่งผลให้กระบวนการของการท�ำงานมีปัญหา การท่ีหน่วยงานท่ีรับผิดชอบภารกิจ ต่อต้านการทุจริตส่วนใหญ่เป็นหน่วยงานภาครัฐจึงมีลักษณะเฉพาะในเร่ืองของการส่งหนังสือถึงกัน ซึ่งมี ความชัดเจนเปน็ ลายลกั ษณ์อกั ษร แต่ขณะเดียวกนั ยงั คงมีความล่าช้า แมจ้ ะมกี ารน�ำเทคโนโลยีสารสนเทศ มาช่วยในกระบวนการดังกล่าวแต่ยังไม่สามารถตอบโจทย์ความต้องการของผู้ใช้งานเท่าท่ีควรและยังขาด การน�ำไปใช้ในการบูรณาการข้ามหน่วยงานอย่างเป็นระบบท่ีชัดเจน ถือเป็นความเสี่ยงอีกประการท่ีมี โอกาสเกิดขึ้นสูง มีผลกระทบหรือความเสียหายที่บ่ันทอน หากไม่หาแนวทางในการด�ำเนินการจัดการ หลกี เล่ียงความเสย่ี งดังกลา่ ว อาจสรุปความเสี่ยงด้านกลยุทธ์ (strategic risk) และ ความเสี่ยงด้านการปฏิบัติการ (operational risk) สามารถสรปุ ไดด้ งั ตารางตอ่ ไปน้ี ตารางท่ี 4: ปัจจัยเสี่ยงความเส่ียงและผลกระทบจากความเสี่ยงด้านกลยุทธ์ (strategic risk) และ ความเส่ียงด้านการปฏิบัติการ (operational risk) ล�ำดบั ปจั จยั เสีย่ ง ความเสี่ยง ผลกระทบ (ทมี่ าของความเสี่ยง) (เหตุการณ์ท่อี าจเกิดข้ึน) (ความเสียหายทอี่ าจเกิดขึ้น) การนำ� ยทุ ธศาสตร์ไปปฏิบัติ การทำ� งานเป็นไปในรูปแบบ 1 ด้านกลยุทธ์ อยา่ งไม่เหมาะสม ของงานประจ�ำมใิ ชก่ ระทำ� ในเชิงยุทธศาสตร์ การขาดความรแู้ ละความเข้าใจ การจดั โครงการและกิจกรรม พืน้ ฐานของเจา้ หน้าทใ่ี นองคค์ วามรู้ มักเป็นในลักษณะสนิ้ สดุ ลงครั้งเดียว เกย่ี วกับการต่อตา้ นทุจริตและหลกั การ เงนิ งบประมาณและทรัพยากร ในการบริหารโครงการ ทีใ่ ช้ไปไม่คุม้ คา่ ไม่สามารถสง่ พลังถึงความส�ำเร็จ

การต่อตา้ นการทุจริตและความเสยี่ งที่ต้องเผชญิ 133 ลำ� ดบั ปจั จยั เสยี่ ง ความเสย่ี ง ผลกระทบ (ทม่ี าของความเสยี่ ง) (เหตกุ ารณ์ทอี่ าจเกดิ ขึ้น) (ความเสยี หายท่อี าจเกิดขน้ึ ) 2 ดา้ นการปฏบิ ัติการ เจตจ�ำนงในการต่อตา้ นการทจุ รติ ขาดแคลนทรัพยากรในการด�ำเนิน ถกู ละเลยจากฝา่ ยนิติบัญญัติ ภารกิจไม่สามารถบรรลุเป้าหมาย และฝ่ายบริหารไมไ่ ด้รับความร่วมมอื ในภาพรวม หากถงึ เปา้ หมายกไ็ ม่มี และการบรู ณาการกบั หน่วยงานอ่นื ๆ ความยั่งยนื การดำ� เนินภารกิจตอ่ ตา้ น ไมส่ ามารถปรับการด�ำเนินงาน การทุจรติ ไม่มีความยดื หยนุ่ ได้เทา่ ทนั กับพลวตั ของการทจุ ริต ในการบริหารงานให้สอดคล้องกบั สภาพแวดลอ้ มทเ่ี ปล่ียนแปลงไป ไมส่ ามารถด�ำเนนิ การตาม งบประมาณทีไ่ ม่สอดรบั กับสภาพ ภารกิจตอ่ ตา้ นการทจุ ริตได้ ปญั หาการทุจริต อยา่ งเหมาะสม ส่งผลให้ไม่ สามารถบรรลุเปา้ หมายได้ ระบบเอกสาร การจดั การข้อมลู บั่นทอนการด�ำเนินภารกจิ การส่งต่อข้อมลู ไม่มีประสิทธภิ าพ ต่อต้านการทุจริตให้ไมส่ ามารถ บรรลตุ ามเปา้ หมายไดโ้ ดยง่าย 2. แนวทางการจดั การความเส่ยี งในภารกิจตอ่ ตา้ นการทุจรติ 2.1 การจดั การความเสี่ยงจากความเปล่ียนแปลงในระดบั โลกและภมู ิภาค การจัดการความเสี่ยงที่เกิดจากความเปล่ียนแปลงในระดับโลกและภูมิภาคน้ันควรใช้แนวทาง ในการโอนหรือกระจายความเส่ียงในการรับผิดชอบให้กับผู้อื่นในการจัดการความเส่ียงโดยก�ำหนด หน่วยงานท่ีรับผิดชอบในการกระจายความเส่ียงเรื่องนั้น ๆ และให้มีการก�ำกับติดตามและรายงานผล การจดั การความเสีย่ งอยา่ งสม่�ำเสมอ ดงั นัน้ ควรให้มีการก�ำหนดกลไกเพอื่ ให้เกิดการบูรณาการ ทกุ ภาคส่วน ในระดับชาติท่ีประกอบไปด้วยท้ังฝ่ายบริหาร องค์กรอิสระที่รับผิดชอบในภารกิจต่อต้านการทุจริต สว่ นราชการทเี่ ก่ียวขอ้ ง ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม และอืน่ ๆ ทมี่ ีความคล่องตวั และสามารถบูรณาการ อ�ำนาจและหน้าท่ีร่วมกันภายในองค์คณะเพื่อขับเคล่ือนภารกิจการต่อต้านการทุจริตได้อย่างมี ประสิทธิภาพ19 สามารถออกแบบกลไกในระดับรองลงมาที่สอดรับกับสภาพการณ์ สามารถรับมือ 19 Kyung Moon Hwang, \"Historical origins of Korea's political corruption\", The Korea Times, http://www. koreatimes.co.kr/www/news/nation/2016/06/633_197187.html (สืบคน้ เมอื่ 6 กมุ ภาพันธ์ 2559)

134 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. กบั ความเปล่ยี นแปลงทั้งในระดบั โลก และการเปลี่ยนแปลงในระดับภมู ิภาคไดอ้ ย่างเทา่ ทัน20 สามารถเป็น กลไกท่ีมีหน้าที่ทบทวนความเส่ียงอันเกิดจากปัจจัยเสี่ยงต่าง ๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นและส่งผลกระทบต่อ ภารกจิ ต่อตา้ นการทจุ ริตแลว้ สามารถวางแนวทางการจัดการในเรื่องดังกล่าวได้ทันทว่ งที อีกทัง้ ยังสามารถ ใช้เป็นเวทีในการแสดงเจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริตให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรมและเป็น ช่องทางในการสรา้ งความเชอ่ื มน่ั ในเวทีโลก 2.2 การจดั การความเสย่ี งจากปัญหาความเหลือ่ มล�้ำและความขัดแย้งทางความคดิ ในสังคม ด้วยปัญหาความเหล่ือมล้�ำและความขัดแย้งทางความคิดในสังคมนั้นเป็นปัญหาท่ีหยั่งรากลึก ในสังคมมาอย่างยาวนานยากที่จะจัดการได้ในเวลาอันสั้น ดังน้ัน แนวทางในการจัดการความเส่ียงใน ประเด็นดังกล่าวจึงใช้การลดหรือควบคุมความสูญเสียโดยการลดโอกาสหรือความรุนแรงของความเสี่ยง ให้อยู่ในระดับท่ียอมรับได้โดยการใช้นวัตกรรมการส่ือสารทางสังคมสมัยใหม่ในเชิงสร้างสรรค์ด้วยเคร่ืองมือต่าง ๆ ที่ทันสมัยในปัจจุบันซึ่งเป็นอาวุธท่ีส�ำคัญในการช่วงชิงพื้นท่ีทางความคิด และเข้าถึงตามกลุ่มเป้าหมายท่ี ต้องการส่ือสาร ไม่ว่าจะเป็นการใช้ส่ือสังคมออนไลน์ โปรแกรมประยุกต์บนโทรศัพท์มือถือแบบเคล่ือนที่ (application software) สื่อสิ่งพิมพ์ แพร่ภาพและกระจายเสียง หรือการสื่อสารในรูปแบบอ่ืน ๆ21 เพ่ือสร้างความเช่ือมั่นให้สังคม และสร้างความตระหนักรู้ในความส�ำคัญของการเข้ามามีส่วนร่วมในการ ต่อต้านการทุจริต ช้ีให้เห็นถือโทษของการทุจริตและประโยชน์ที่จะได้รับ หากการด�ำเนินภารกิจต่อต้าน การทุจริตสัมฤทธิผล ทั้งน้ี ให้มีการทบทวนประสิทธิภาพของการด�ำเนินงานอยู่เสมอ รวมถึงมีการก�ำกับ ตดิ ตามและรายงานผลอยา่ งรวดเร็ว เพื่อให้เกิดการปรบั ปรงุ กระบวนการให้ส่งพลังไปถงึ ความส�ำเร็จมากย่ิงขึน้ 2.3 การจดั การความเส่ยี งจากการพัฒนาด้านเทคโนโลยนี วตั กรรม และววิ ฒั นาการของการทจุ ริต ในการจัดการความเส่ียงจากการพัฒนาด้านเทคโนโลยีนวัตกรรม และวิวัฒนาการของการทุจริต ด้วยความท่ีการพัฒนาด้านนวัตกรรมและเทคโนโลยีไม่สามารถหยุดย้ังหรือหลีกเล่ียงได้ ขณะเดียวกัน ก็สามารถใช้ประโยชน์จากส่ิงดังกล่าวในการเพ่ิมประสิทธิภาพของภารกิจการต่อต้านการทุจริตดังเช่น ท่ีกล่าวไปในการจัดการความเส่ียงข้อ 2.2 การจัดการความเสี่ยงในประเด็นดังกล่าวจึงควรใช้หลักการลด หรือการควบคุมความสูญเสียด้วยการเสริมพลังการมีส่วนร่วมในทุกภาคส่วนไม่ว่าจะเป็นการมีส่วนร่วม ของพลเมือง ส่ือมวลชน ภาคธุรกิจเอกชน หรือแม้กระทั่งการมีส่วนร่วมจากภายในส่วนราชการเอง ให้เข้ามาเฝ้าระวัง ติดตาม และตรวจสอบการใช้อ�ำนาจหน้าที่ของผู้มีอ�ำนาจการตัดสินใจในระดับต่าง ๆ 20 Justin McCurry, “Former South Korea president leaps to death in ravine” The Guardian, https:// www. theguardian .com/world/2009/may/24/south-korea-former-president-suicide (สืบค้นเม่ือ 22 ตลุ าคม 2558) 21 Justin McCurry, “Former South Korea president leaps to death in ravine” The Guardian, https:// www. theguardian .com/world/2009/may/24/south-korea-former-president-suicide (สืบค้นเม่ือ 22 ตุลาคม 2558)

การต่อตา้ นการทุจรติ และความเส่ยี งทต่ี ้องเผชญิ 135 โดยอาจประยุกต์ใช้ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศมาเป็นเคร่ืองมือหลักในธรรมเนียมปฏิบัติของทางราชการ (state practice) โดยให้มีการประเมินความเสี่ยงที่เหลืออยู่ภายหลังจากการด�ำเนินการอยู่เสมอเพื่อให้ เกิดการพัฒนาการปฏิบัติงาน22 โดยใช้นวัตกรรมที่มีประสิทธิภาพอื่น ๆ ที่มีในขณะน้ัน ท้ังนี้ เพ่ือให้เกิด ความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ และเกิดช่องทางในการเข้าถึงข้อมูลของส่วนราชการในฐานะเป็น กลไกหลักในการขับเคล่อื นของประเทศ 2.4 การจัดการความเสี่ยงดา้ นกลยทุ ธ์ (strategic risk) และ ความเสยี่ งด้านการปฏบิ ตั ิการ (operational risk) การจัดการความเส่ียงด้านกลยุทธ์ (strategic risk) และความเส่ียงด้านการปฏิบัติการ (operational risk) นั้นจะใช้หลักการควบคุมความเสี่ยงหลายหลักด้วยกัน จะใช้หลักการควบคุมความ เสี่ยงท่ีจะเกิดการน�ำยุทธศาสตร์ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตไปปฏิบัติอย่างไม่ถูกต้องด้วย การถ่ายโอนหรือกระจายความเสี่ยงตามกลไกท่ีน�ำเสนอไวในข้อ 2.1 เพ่ือให้เกิดการมีส่วนร่วมตัดสินใจ ร่วมด�ำเนินการในเชิงรุกอย่างจริงจัง และร่วมประเมินผลการด�ำเนินภารกิจต่อต้านการทุจริต รวมถึง มุ่งประสานความร่วมมือ การด�ำเนินงาน และความเข้าใจตามยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน23 แก้ปัญหาเก่ียวกับการบูรณาการระหว่างหน่วยงานท่ี เกี่ยวข้องในทุกด้าน ก�ำกับ ติดตาม การด�ำเนินงานให้มีความยืดหยุ่นตามสภาพการณ์ จัดท�ำแผนงาน โครงการ กิจกรรม ท่ีมีรูปแบบที่เช่ือมโยงหลายยุทธศาสตร์และมุ่งบูรณาการท�ำงานท้ังภายในองค์กรและ ระหวา่ งองค์กร อีกทัง้ ใหม้ ีการก�ำกบั ตดิ ตาม ประเมนิ และวิจัยเพือ่ พัฒนาเก่ียวกับระบบการทำ� งานอยา่ ง เสมอตอ่ เน่อื ง โดยอาจจดั ทำ� ค่มู ือเป็นเคร่อื งมือประกอบในการชว่ ยผ้ปู ฏบิ ัติงานอกี ทางหนึง่ ใหด้ ำ� เนินการ แปลงสู่การปฏิบัติได้โดยง่าย ความเส่ียงอีกประการหน่ึงคือเรื่องการได้รับงบประมาณท่ีไม่สอดคล้องกับ สภาพปัญหานั้น ใช้หลักการลดหรือควบคุมการสูญเสียโดยการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการจัดสรร งบประมาณเพื่อการต่อต้านการทจุ ริตจากอดีตที่จดั สรรเป็นรายโครงการ เป็นการจดั สรรงบประมาณแบบ สัดสว่ น เพื่อใหม้ คี วามเพยี งพอ และมีความยืดหยนุ่ ในการจดั การตามสภาพการณ์ทเี่ กดิ ขนึ้ จริง แนวทางการจัดการความเส่ียงในภารกิจต่อต้านการทุจริตในแต่ละประเด็นสรุปได้ดังตาราง ตอ่ ไปน้ี 22 Lina Yoon. \"South Korea's Suicide Problem\", The Wall Street Journal, http://www.wsj.com/articles/ SB100 01424052748704684604575382213752379230 (สืบคน้ เมอ่ื 22 ตุลาคม 2558) 23 อภิชัย พันธเสน และคณะ. (2550). การศึกษาและแนวทางความร่วมมือกับภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ในการป้องกนั และปราบปราม ทุจริต. สำ� นักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ

136 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ตารางที่ 5: สรปุ ปจั จัยเส่ียง ความเส่ยี ง ผลกระทบ และแนวทางการจดั การความเส่ียงในภาพรวม ล�ำดับ ปัจจัยเส่ียง ความเสยี่ ง ผลกระทบ หลกั ควบคุม แนวทางการจัดการ ความเส่ียง ความเส่ียง ความเสย่ี งจากความเปลี่ยนแปลงในระดับโลกและภมู ภิ าค 1 การเมืองโลก นโยบายของรัฐ รัฐสามารถอา้ งเหตุ ถ่ายโอน จดั ตั้งกลไกบูรณาการรว่ ม เปล่ียนแปลง จ�ำเป็นต้อง ที่จะไมข่ บั เคลื่อนภารกจิ หรอื กระจาย ระดับชาติ เปน็ หลายข้วั ดำ� เนินด้วยความ ตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ความเส่ยี ง ที่ประกอบไปดว้ ย อ�ำนาจ ออ่ นตัว เท่าทค่ี วรหรือไมป่ ฏบิ ตั ิ ฝ่ายบริหาร องค์กรอิสระ ตามมาตรการปอ้ งกัน หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง การทุจรติ ท่ีเสนอไป ภาคประชาชน ภาคเอกชน และอนื่ ๆ 2 การขยายตัว เกดิ การขยายตวั ปัญหาการทุจริต ของความสมั พนั ธ์ ขออาชญากรรม และการใหส้ นิ บน ในระดบั ภมู ภิ าค ข้ามชาติ เกิด เจา้ หน้าทข่ี ยายตวั ขา้ ม อาเซียน การติดต่อกนั พรมแดนระหวา่ ง อยา่ งเสรี ประเทศ ความเส่ียงจากปญั หาความเหล่ือมล�ำ้ และความขัดแยง้ ทางความคดิ ในสงั คม 1 ความเหล่อื มลำ้� ความเหลื่อมล�้ำ ประชาชนไม่เขา้ ร่วมใน ลดหรอื ควบคุม ใช้นวัตกรรมและ ทางสังคม ในการเข้าถงึ ภารกจิ การต่อตา้ น ความสญู เสยี เทคโนโลยมี าเป็น ความเหลอื่ มลำ้� การบริการของรัฐ การทจุ ริต เพกิ เฉย และ เครอื่ งมือในการสือ่ สาร ทางเศรษฐกิจ (ในภารกจิ ตา้ นทุจรติ ) ไมเ่ ชอื่ ม่ันการดำ� เนนิ การ และสรา้ งความมสี ่วนร่วม ความเหล่ือมลำ�้ ตามหลกั นติ ิธรรม โดยใหม้ ีการก�ำกบั ตดิ ตาม ในการเขา้ ถึง และรายงานผล กระบวนการ อย่างรวดเร็ว ยตุ ธิ รรม 2 ความแตกต่าง วกิ ฤติศรทั ธา ความเชอ่ื มนั่ ของ ของความคิด ตอ่ การบรหิ าร ประชาชนในและ ทางการเมือง ประเทศ ปราบปรามการทจุ ริต โดยหนว่ ยงานภาครัฐ

การต่อต้านการทุจรติ และความเสีย่ งท่ตี ้องเผชญิ 137 ล�ำดับ ปัจจยั เสีย่ ง ความเสี่ยง ผลกระทบ หลกั ควบคุม แนวทางการจดั การ ความเส่ียง ความเสี่ยง ความเส่ยี งจากการพัฒนาด้านเทคโนโลยีนวัตกรรม และววิ ฒั นาการของการทจุ ริต 1 การพฒั นา เกดิ การบิดเบือน ภารกจิ การตอ่ ต้าน ลดหรอื ควบคมุ เสรมิ พลังการมสี ่วนรว่ ม เทคโนโลยแี ละ ขอ้ เทจ็ จริง การทุจรติ ลม้ เหลว การสญู เสีย ของทุกภาคส่วนใหร้ ่วม นวตั กรรมเป็น ภาพลักษณห์ น่วยงาน เฝ้าระวังและตรวจสอบ ไปอยา่ งรวดเร็ว ที่เก่ยี วขอ้ งและ เพอ่ื ให้เกิดความโปร่งใส การขยายตวั ภาพลกั ษณ์ของประเทศ โดยใช้นวตั กรรมต่าง ๆ ของการใช้ ถกู ท�ำลาย เป็นเครือ่ งมือ เครอื ข่ายสงั คม ออนไลน์ 2 มีการใช้ การทุจริต การดำ� เนนิ การตอ่ ต้าน เทคโนโลยแี ละ มวี ิวัฒนาการ การทจุ รติ เป็นไปไดย้ าก นวัตกรรมมา และใชว้ ธิ ีแตกตา่ ง มากข้ึน ไม่เทา่ ทนั เป็นเครอ่ื งมอื และซบั ซอ้ นกว่า ไมป่ ระสบความส�ำเร็จ ในการทจุ ริต เดิม ความเสย่ี งดา้ นกลยทุ ธ์ (strategic risk) และ ความเสย่ี งดา้ นการปฏบิ ัตกิ าร (operational risk) 1 ด้านกลยทุ ธ์ การน�ำ การทำ� งานเป็นไป ถ่ายโอนหรอื ใหก้ ลไกบูรณาการร่วม ยทุ ธศาสตร์ ในรูปแบบของ กระจาย ระดบั ชาตมิ ีหนา้ ท่ี ไปปฏิบัติอยา่ ง งานประจำ� มใิ ช่กระท�ำ ความเสย่ี ง ในการร่วมคิด ตัดสินใจ ไมเ่ หมาะสม ในเชิงยทุ ธศาสตร์ และบรู ณาการ ส่ือสาร และพจิ ารณาการดำ� เนนิ ตามภารกจิ ตอ่ ต้าน การทุจริตของประเทศ ในภาพรวม แกป้ ญั หา การบรู ณาการ ท่ีเกดิ ขึ้น การขาดความรู้ การจัดโครงการและ ลดหรอื ควบคุม จัดท�ำคูม่ ือเปน็ เคร่ืองมอื และความเข้าใจ กิจกรรมมักเป็นใน การสญู เสยี ประกอบในการปฏบิ ัติ พน้ื ฐานของ ลักษณะส้ินสุดลง งานสำ� หรบั เจ้าหนา้ ท่ี เจา้ หน้าทใี่ น ครง้ั เดียว ผู้ปฏิบัติ องคค์ วามรู้เกย่ี ว เงนิ งบประมาณและ กบั การตอ่ ตา้ น ทรัพยากรท่ใี ชไ้ ป ทจุ ริตและ ไม่คุ้มคา่ หลักการ ไมส่ ามารถส่งพลัง ในการบริหาร ถงึ ความสำ� เรจ็ โครงการ

138 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ล�ำดับ ปัจจัยเส่ียง ความเสีย่ ง ผลกระทบ หลกั ควบคมุ แนวทางการจดั การ ความเส่ยี ง ความเสีย่ ง ความเสย่ี งด้านกลยุทธ์ (strategic risk) และ ความเส่ียงดา้ นการปฏบิ ตั ิการ (operational risk) 2 ด้านการ เจตจ�ำนง ขาดแคลนทรัพยากร ถา่ ยโอนหรอื ใหก้ ลไกบูรณาการรว่ ม ปฏบิ ตั กิ าร ในการตอ่ ต้าน ในการดำ� เนินภารกิจ กระจายความ ระดับชาตมิ ีหนา้ ทใ่ี น การทจุ รติ ไมส่ ามารถบรรลุ เสี่ยง การรว่ มคิด ตัดสนิ ใจ ถกู ละเลยจาก เป้าหมายในภาพรวม ประสานบรู ณาการ และ ฝ่ายนิติบัญญตั ิ หากถงึ เป้าหมายก็ไม่มี พิจารณาการดำ� เนินตาม และฝ่ายบริหาร ความยงั่ ยนื ภารกจิ ต่อตา้ นการทุจริต ไมไ่ ดร้ บั ของประเทศในภาพรวม ความรว่ มมอื และ แก้ปญั หาการบรู ณาการ การบรู ณาการกบั ทัง้ เรอื่ งระบบการทำ� งาน หน่วยงานอืน่ ๆ คน รวมถึงกำ� จัดอปุ รรค ต่าง ๆ ท่ีบนั่ ทอนการ ไมม่ คี วาม ไมส่ ามารถปรับการ ทำ� งานแบบบรู ณาการ ยืดหยนุ่ ในการ ด�ำเนนิ งานได้เท่าทนั กบั รว่ มกัน บรหิ ารงาน พลวัตของการทุจรติ ให้สอดคล้องกับ สภาพแวดล้อม ทเ่ี ปลี่ยนแปลงไป ระบบเอกสาร บ่นั ทอนการด�ำเนนิ การจดั การข้อมลู ภารกจิ ต่อตา้ นการทุจรติ การสง่ ตอ่ ข้อมลู ใหไ้ ม่สามารถบรรลตุ าม ไม่มี เปา้ หมายไดโ้ ดยงา่ ย ประสิทธภิ าพ งบประมาณ ไมส่ ามารถด�ำเนินการ ลดหรอื ควบคมุ เปลย่ี นแปลงรูปแบบ ที่ไมส่ อดรับกับ ตามภารกิจตอ่ ต้าน การสญู เสยี การจดั สรรงบประมาณ สภาพปญั หา การทจุ รติ ไดอ้ ย่าง เพ่อื การตอ่ ตา้ นารทจุ รติ การทจุ รติ เหมาะสม สง่ ผลให้ จากอดีตทจี่ ัดสรรเป็นราย ไม่สามารถบรรลุ โครงการเปน็ การจดั สรร เปา้ หมายได้ งบประมาณแบบสัดส่วน

การต่อต้านการทจุ ริตและความเส่ยี งที่ตอ้ งเผชิญ 139 การศึกษาความเสี่ยงและแนวทางการจัดการความเสี่ยงท่ีต้องเผชิญในภารกิจการต่อต้าน การทุจริตดังที่กล่าวไปทั้งหมดเป็นการศึกษาเบื้องต้นในมิติเชิงการบริหารยุทธศาสตร์ภาพกว้าง ในระดับชาติเท่าน้ัน หากแต่ในการปฏิบัติจริงยังจะต้องเผชิญความเส่ียงอ่ืน ๆ ที่มีโอกาสในการเกิดข้ึน ในระดับการปฏิบัติ เช่น ความเสี่ยงด้านความปลอดภัยในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ ความเสี่ยงด้าน อุปสรรคจากระเบียบข้อบังคับในการปฏิบัติงาน ความเสี่ยงด้านการเงินการคลัง เป็นต้น ดังน้ัน การวิเคราะห์ความเส่ียงก็ยังเป็นเคร่ืองมือส�ำคัญท่ีผู้บริหารในทุกระดับจะต้องน�ำไปใช้วิเคราะห์ ทั้งยัง จ�ำเป็นท่ีจะต้องจัดให้มีกลไกท่ีมีหน้าท่ีในการบริหารความเสี่ยงมารองรับ นับตั้งแต่การบริหารในภารกิจ ต่อต้านการทุจริตระดับชาติก็ควรมีกลไกบูรณาการร่วมระดับชาติที่มีภาระหน้าที่ในการบริหารจัดการ ระดับนโยบายเพื่อวางแนวทางในการจัดการความเสี่ยง จนมาถึงการบริหารระดับปฏิบัติคือการวิเคราะห์ ความเสี่ยงในกิจกรรมหรือโครงการ ทั้งน้ี อาจมีความเส่ียงอ่ืน ๆ ท่ีมีระดับความรุนแรงสูงอันเป็นปัจจัย แทรกซ้อนท่ีอาจเกิดขึ้น หรือแนวทางในการจัดการความเส่ียงเดิมไม่อาจลดหรือควบคุมความเส่ียงได้ ดงั น้ัน ผูบ้ ริหารควรมีการก�ำกบั ติดตาม และประเมินแนวทางจดั การความเส่ยี งเดมิ ที่ไดด้ �ำเนนิ การไปแล้ว ว่าประสบความส�ำเร็จหรอื ไม่ มีอุปสรรคอยา่ งไร เพอื่ ใหไ้ ด้ผลมาพัฒนาปรับปรงุ การจดั การความเสย่ี งใหม้ ี ประสิทธิภาพอยู่เสมอ จึงจะเกิดผลความส�ำเร็จในการสกัดกั้นความเส่ียงในภารกิจการต่อต้านการทุจริต อย่างย่ังยืน ท้ายที่สุด ผู้บริหารก็ควรมีความพร้อมในการรับมือ ดังค�ำกล่าวของซุนวูในตำ� ราพิชัยสงคราม ท่ีว่า “หลักของการท�ำศึกก็คือ จงอย่าฝันแต่ว่าข้าศึกจะไม่มาตามคาด แต่จงเชื่อมั่นว่ามีวิธีการรับมือ อยู่ในใจแลว้ ”24 เอกสารอา้ งองิ จริ ประภา อัครบวร และ ภูมพิ ร ธรรมสถิตยเ์ ดช. (2552). การบริหารความเส่ียง. พมิ พค์ ร้ังท่ี 2. กรงุ เทพฯ: คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานเุ บกษา. ปัณณ์ อนันอภิบุตร และคณะ. (2553). การปฏิรูประบบงบประมาณของไทยเพื่อต่อต้านการทุจริต. นนทบรุ :ี สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ. มหาวิทยาลยั สุโขทัยธรรมาธิราช. (2556). การบรหิ ารงานยุตธิ รรม. นนทบรุ ี: มหาวิทยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธิราช. แมทธิว แบชเลอร์. (2559). เรียนลัด...การบริหารโครงการ. แปลจาก Business Secrets : Project Management Secrets. แปลโดย วฒุ ินันท์ ชุมภ.ู กรงุ เทพฯ: แอคทฟี พร้ินท์. สักกรินทร์ นิยมศิลป์. (2558). อาชญากรรมข้ามชาติ: ภัยคุกคามไทยและอาเซียน. ความหลากหลาย ทางประชากรและสังคมในประเทศไทย ณ ปี 2558, (น.231–249). http://www.ms.ipsr. mahidol.ac.th/ConferenceXI/Download/Book/447-IPSR-Conference-A15-fulltext.pdf 24 แมทธวิ แบชเลอร.์ (2559). เรยี นลัด...การบรหิ ารโครงการ. แปลจาก Business Secrets: Project Management Secrets. แปลโดย วฒุ นิ ันท์ ชมุ ภ.ู กรุงเทพฯ: แอคทฟี พร้นิ ท์

140 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. สังศติ พิรยิ ะรงั สรรค.์ (2559). เศรษฐศาสตร์การเมอื งแนวใหม่ การลงโทษโดยสงั คม Social Sanction. ปทุมธานี: สำ� นกั พิมพ์มหาวิทยาลัยรังสติ . ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต [1]. [ม.ป.ป.]. ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการ ปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564). [ม.ป.ท.]. ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ [2]. [ม.ป.ป.]. รายงานความก้าวหนา้ โครงการ ติดตามประเมินผลยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 2. [ม.ป.ท.]. ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต [3]. [2558]. 9 ปี ผลการด�ำเนินงาน คณะกรรมการ ป.ป.ช. พทุ ธศักราช 2549 – 2558. [ม.ป.ท.]. ส�ำนกั งานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ. (2559). รา่ งแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสังคม แหง่ ชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560 – 2564). กรงุ เทพฯ: สำ� นักงานคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ. ส�ำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ. (2558). นโยบายความมั่นคงแห่งชาติ. กรุงเทพฯ: ส�ำนักงานสภา ความม่นั คงแหง่ ชาต.ิ อภิชัย พันธเสน และคณะ. (2550). การศึกษาและแนวทางความร่วมมือกับภาครัฐ ภาคเอกชน และ ภาคประชาชนในการป้องกันและปราบปรามทุจริต. นนทบุรี: ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาต.ิ เอกสารอ้างอิงอิเล็กทรอนกิ ส์ การบริหารความเส่ียง. [ข้อมลู อิเลก็ ทรอนิกส์]. สบื คน้ จาก http://www.thai-sciencemuseum.com/risk ความหมายของการบริหารความเสี่ยง. [ข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์]. สืบค้นจาก https://www.eg.mahidol. ac.th/ ประวตั คิ วามเปน็ มาประชาคมเศรษฐกจิ อาเซยี น (AEC). [ขอ้ มลู อเิ ล็กทรอนกิ ส]์ . สบื ค้นจาก http:// www. thai-aec.com/ ส�ำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (องค์การมหาชน). รายงานผลการส�ำรวจพฤติกรรมผู้ใช้ อนิ เทอรเ์ นต็ ของประเทศไทย ปี 2558. [ข้อมูลอิเลก็ ทรอนกิ ส]์ . สบื ค้นจาก https://www.etda. or.th/publishing-detail/thailand-internet-user-profile-2015-th.html ส�ำนักงานสถิติแห่งชาติ. สรุปผลที่ส�ำคัญ สรุปการมีการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารใน ครัวเรือน พ.ศ. 2556. [ข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์]. สืบค้นจาก http://service.nso.go.th/nso/ nsopublish/themes/files/icthh56.pdf

ปีที่ 10 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม - มถิ ุนายน 2560) 141 2ตอนที่ บทความวิจยั Research Article

142 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. การสง่ เสริมและสนบั สนนุ มาตรการลงโทษโดยสังคม Promoting and Supporting Social Sanction Measure รองศาสตราจารย์ ดร.สังศติ พิริยะรังสรรคI์ บทคัดยอ่ วัตถุประสงค์หลักของการวิจัยนี้ ต้องการศึกษาลักษณะของการด�ำรงอยู่และการท�ำงานตาม กลไกของการลงโทษโดยสงั คม (social sanctions) และความเปน็ ไปไดท้ จี่ ะน�ำเอากลไกดังกลา่ วมาใชเ้ ปน็ มาตรการร่วมกับการบังคับใช้ตามกฎหมายและการด�ำเนินงานตามภารกิจของส�ำนักงาน ป.ป.ช. เชน่ ฟิลปิ ปินส์ ดังน้ัน การทสี่ ำ� นักงาน ป.ป.ช. จะสง่ เสริมใหม้ กี ารใชม้ าตรการลงโทษโดยสังคมตอ่ บรรดา ผู้ท่ีกระท�ำการทุจริตนั้น จะต้องด�ำเนินตามกลยุทธ์แบบผสมผสานในหลายมิติ และต้องมีการส่งเสริมการ สร้างความเขม้ แขง็ ใหแ้ ก่ปทัสถานของสังคมไทยท้ังในระดบั จลุ ภาคและระดบั มหภาค รวมถงึ ตอ้ งสรา้ งการ รับรู้ของสาธารณชนเกี่ยวกับพิษภัยของการคอร์รัปชันที่จะสร้างความเสียหายทางด้านเศรษฐกิจและ สังคมโดยสว่ นรวม อกี ท้งั ยงั เป็นอุปสรรคโดยตรงตอ่ การพัฒนาเศรษฐกจิ และสังคมอย่างยง่ั ยนื ดว้ ย ค�ำส�ำคัญ : การลงโทษโดยสงั คม ปทสั ถาน พน้ื ท่สี าธารณะ Abstract This research mainly aims to study the characteristics of the existence and functions of the measures for social sanctions and also the feasibility for adopting these measures as a complement to law enforcement and implementation of the National Anti–Corruption Commission or NACC’s anti-corruption initiatives within its mandate, as exemplified by the Philippines. In order for the NACC to implement social sanctions on corruption perpetrators, the adoption of multi-dimensional integrated strategies is recommended, as are the strengthening of Thai social norms and values on both the micro and macro levels and raising public awareness about disastrous ramifications of corruption on the economy and the society as well as its hindering sustainable socio-economic development. Keywords: social sanctions, norm, public sphere Iคณบดวี ิทยาลยั นวตั กรรมสังคม มหาวทิ ยาลยั รงั สิต บทความน้ีมาจากรายงานการวจิ ยั เรอื่ ง โครงการสง่ เสรมิ และสนบั สนนุ มาตรการลงโทษทางสังคม ปี พ.ศ. 2559 ไดร้ ับทนุ สนบั สนนุ ของสำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาติ

การสง่ เสริมและสนบั สนนุ มาตรการลงโทษโดยสงั คม 143 บทความชน้ิ นม้ี วี ัตถปุ ระสงค์ 2 ประการคอื 1) เพอื่ ศึกษาแนวคดิ และทฤษฎกี ารลงโทษโดยสงั คม เพื่อน�ำไปสู่การสร้างวิธีวิทยาของการวิจัย (research methodology) หรือวิธีวิทยาทางทฤษฎี (theoretical methodology) ทเ่ี หมาะสมเพ่อื การประยุกตใ์ ชก้ ับสงั คมไทย และ 2) เพอ่ื ศกึ ษาการลงโทษ โดยสังคม (negative social sanctions) ในการต่อต้านคอร์รัปชันในสังคมไทยในช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2540 - 2557 1. บทน�ำ ในโลกวรรณกรรมทางวิชาการ การศึกษาเรื่องการลงโทษโดยสังคม (social sanctions) มีจ�ำนวนค่อนข้างน้อยอย่างน่าประหลาดใจ แต่ที่น่าแปลกประหลาดใจยิ่งกว่าน้ัน คือ ยังไม่เคยมีงาน วิชาการท่ีศึกษาว่าจะสามารถน�ำการลงโทษโดยสังคมซ่ึงเป็นเคร่ืองมือทางด้านสังคมของผู้ไร้อ�ำนาจมาใช้ ในการควบคุมการคอร์รัปชันของกลุ่มบุคคลท่ีมีอ�ำนาจในสังคมการเมืองได้หรือไม่ และหากสามารถใช้ได้ การลงโทษโดยสังคมจะสามารถน�ำมาใช้ในการสนับสนุนการลงโทษโดยกฎหมายเพ่ือใช้ควบคุมการ คอร์รปั ชันไดอ้ ยา่ งไร การลงโทษโดยสงั คมต่อปจั เจกบุคคล ครอบครวั และชุมชนหนง่ึ ๆ เป็นปรากฏการณ์ท่เี กดิ ข้นึ กบั ทุกสังคมในโลกมาเป็นเวลานับพันปี โดยท่ัวไปจุดมุ่งหมายของการลงโทษโดยสังคมเป็นไปเพ่ือสร้างความ อับอายขายหน้าให้แก่ผู้ถูกกระท�ำ เพ่ือให้บุคคลผู้น้ันต้องปรับเปลี่ยนแก้ไขทัศนคติและพฤติกรรมตนเอง เสียใหม่เพื่อให้สามารถอยู่ร่วมกับชุมชนหรือสังคมน้ัน ๆ ให้ได้ หากเขาผู้นั้นยังปรารถนาท่ีจะด�ำรงชีพอยู่ ร่วมกับชุมชนต่อไป ในบางกรณีท่ีรุนแรง ชุมชนหรือสังคมอาจลงโทษโดยการขับไล่บุคคลหรือครอบครัว ของบุคคลนั้นให้ต้องหลบหนีไปจากชุมชนดั้งเดิม จึงกล่าวได้ว่าการลงโทษโดยสังคมเป็นกลไกชนิดหนึ่ง ของสังคมมาต้งั แตย่ คุ โบราณ ในการควบคมุ สงั คมของตนเองใหอ้ ย่ใู นภาวะท่มี ดี ลุ ยภาพ ในสังคมสมัยใหม่ แตล่ ะสงั คมต่างมปี ญั หาของตนเองทงั้ สิ้น นับตัง้ แตป่ ญั หาความไม่มีเสถียรภาพ ทางการเมือง ปัญหาความไมเ่ ป็นประชาธปิ ไตย ปัญหาความยากจนและการกระจายรายไดท้ ่ไี มเ่ ท่าเทียมกนั ฯลฯ แต่ปัญหาท่ีประเทศในโลกสว่ นใหญ่เผชิญหน้าเหมอื น ๆ กนั และกลายเปน็ วาระแห่งชาติของแทบทุก ประเทศเหมือนกัน คือ ปัญหาการคอร์รัปชัน การคอร์รัปชันของนักการเมืองยุคใหม่ท่ีอยู่ภายใต้ระบอบ การปกครองทเ่ี รียกว่า “ประชาธปิ ไตย” ยังคงมอี ย่างแพร่หลาย และไม่สามารถตรวจสอบได้อยา่ งง่าย ๆ จากองค์กรที่ท�ำหน้าที่ตรวจสอบและจากภาคประชาสังคม มีประเทศจ�ำนวนมากที่ผู้น�ำมาจากระบบการ เลือกต้ังโดยตรงของประชาชน และมีการกล่าวอ้างว่าเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย แต่ผู้น�ำ เหล่านั้นมักอ้างเร่ืองความม่ันคงของประเทศ ความเจริญก้าวหน้าทางด้านเศรษฐกิจ และความเป็น เอกภาพของสังคม โดยหันไปใช้วิธีการจ�ำกัดสิทธิและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของประชาชน พวกเขามีความเอนเอียงที่จะบีบบังคับภาคประชาสังคมให้อยู่ในความสงบ โดยใช้ก�ำลังทั้งทหาร ต�ำรวจ