44 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 1) ความสน้ิ หวังทางใจ ร้อยละ 28.8 (8,489 กรณ)ี 2) ความเจบ็ ปวดทางจติ ใจ รอ้ ยละ 22.6 (6,672 กรณี) และ 3) ความยากลำ� บากทางเศรษฐกิจ ร้อยละ 15.9 (4,690 กรณ)ี 21 สอดคล้องกับข้อคิดเห็นของศาสตราจารย์ ลี มิน-ซู (Lee Min-soo) ศาสตราจารย์ด้านจิตเวช (psychiatry) ประจ�ำคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยแห่งชาติโซล (Seoul National University) ซึ่งได้ให้ความเห็นไว้ว่า การฆ่าตัวตายในสังคมเกาหลีใต้เป็นผลมาจากความเปล่ียนแปลงทางสังคม หรือค่านิยมจากการพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว ขณะที่วัฒนธรรมการด�ำรงชีวิตของคนเกาหลีใต้ ไม่ได้มีการปรับเปลี่ยนตาม ผลจากการพังทลายของโครงสร้างสังคมเกาหลีแบบด้ังเดิมก่อให้เกิด การเปลีย่ นแปลงและปญั หาในสังคมเกาหลีใต้มากมาย เชน่ การเปลย่ี นจากครอบครวั ขยายเปน็ ครอบครวั เดี่ยวท่ีมีขนาดเล็ก การเพ่ิมสูงข้ึนของอัตราการหย่าร้าง การเพิ่มสูงขึ้นของอัตรา ท่ีพักอาศัย การเปล่ียนแปลงวัฒนธรรมการจ้างงานที่สั้นลง การแข่งขันอย่างรุนแรงเพ่ือให้ได้งานที่ดีท่ีสุด และการเพ่ิมสูงข้ึนของอัตราการติดสุรา ขณะที่ศาสตราจารย์ ฮวาง ซัง-มิน (Hwang Sang-min) ศาสตราจารย์ด้านจิตวิทยาจากมหาวทิ ยาลัยยอนเซ (Yonsei University) เหน็ วา่ แนวคดิ เรอ่ื ง Han หรือ Haan ซึ่งเป็นแนวคิดที่ถูกปลูกฝังไว้ในสังคมเกาหลีมาอย่างยาวนาน สอนให้คนเกาหลีเก็บกดความรู้สึก โกรธและความอ่อนแอไว้ภายในจิตใจ ซึ่งเมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงหรือเกิดสถานการณ์ท่ีย่�ำแย่ คนเกาหลี จะมแี นวโนม้ ทจี่ ะเลือกทางออกจากปัญหาด้วยวธิ ีท่ีรนุ แรง เช่น การทำ� รา้ ยร่างกายตนเองหรือการฆา่ ตวั ตาย22 ฉะน้นั ขอ้ สรปุ ของผูป้ ฏิบัตงิ านดา้ นตอ่ ตา้ นการทจุ ริตใประเทศไทยจ�ำนวนหน่งึ ทวี่ ่า เกาหลใี ตป้ ระสบความ ส�ำเร็จในการต่อต้านการทุจริตอันเนื่องมาจากคุณธรรมจริยธรรมส่วนบุคคล หรือเจตจ�ำนงอันแน่วแน่ ในการต่อต้านการทุจริต จงึ ดูไมส่ มเหตุสมผลกบั ข้อเท็จจริงท่ปี รากฏจากการสำ� รวจและวิจัย ในทางตรงกันข้ามการปรับปรุงแก้ไขระบบการด�ำเนินงานและการสร้างสังคมประชาธิปไตย ต่างหากท่ีจะช่วยส่งเสริมและยกระดับเจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริตให้มี ประสิทธิภาพยิ่งข้ึน ดังจะเห็นได้จากผลการศึกษาของศาสตราจารย์ จุง ยอง-ดุ๊ก (Jung Yong-duck) ศาสตราจารย์ประจ�ำมหาวิทยาลัยแห่งชาติโซล และประธานสภาวิจัยสังคมศาสตร์แห่งเกาหลี ได้กล่าวถึงมูลเหตุส�ำคัญท่ีส่งผลต่อการสร้างความโปร่งใสในการด�ำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐไว้ว่า มูลเหตุส�ำคัญท่ีส่งผลต่อการสร้างความโปร่งใสในประเทศเกาหลี คือ การเปลี่ยนผ่านไปสู่ความเป็น 21Im In-tack, \"Rash of suicides at one forlorn apartment complex\", The Hankyoreh, http://english.hani.co.kr/ arti/english_edition/e_national/549029.html (สืบคน้ เมอ่ื 22 ตลุ าคม 2558) Young-Ha Kim. \"South Korea’s Struggle With Suicide\", The New York Times, http://www.nytimes.com /2014/ 04/03/opinion/south-koreas-struggle-with-suicide.html (สบื คน้ เมื่อ 22 ตลุ าคม 2558) 22Lina Yoon. \"South Korea's Suicide Problem\", The Wall Street Journal, http://www.wsj.com/articles/SB100 01424052748704684604575382213752379230 (สบื ค้นเม่ือ 22 ตลุ าคม 2558)
การยกระดบั เจตจ�ำ นงทางการเมืองในการตอ่ ต้านการทจุ ริต: ประสบการณข์ องไทยและเกาหลีใต้ 45 ประชาธิปไตย ซ่ึงเร่ิมต้นขึ้นเมื่อทศวรรษท่ี 1980 ประเทศเกาหลีได้มีการยกระดับความโปร่งใสข้ึน เป็นอย่างมาก โดยปัจจัยหลักท่ีช่วยส่งเสริมให้เกิดความโปร่งใสมากข้ึนมาจากการกลายเป็นสังคม ดิจิทัล (digitalization) ท่ีกดดันให้รัฐบาลเกาหลีต้องปรับตัวเข้ากับมาตรฐานโลกในด้านท่ีเกี่ยวกับ ความโปร่งใสด้วย23 และโดยเฉพาะอย่างย่ิงเจตจ�ำนงอันแน่วแน่ของภาคประชาชน (People's Solidarity for Participatory Democracy – PSDP) ในการกดดนั ใหม้ กี ารบงั คบั ใชก้ ฎหมาย 4 ฉบับ คือ 1) The Real Name Financial Transactions Act ค.ศ. 1993 2) The Administrative Procedure Act ค.ศ. 1996 (แก้ไข ค.ศ. 2002) 3) The Official Information disclose Act ค.ศ. 1996 4) The Public Service Ethics Act ค.ศ. 1981 ซึ่งบังคับให้มีระบบการแสดงบัญชีรายการ ทรพั ยส์ นิ และหนีส้ นิ ของเจา้ หน้าท่รี ฐั ไม่เฉพาะกับประเทศเกาหลีใต้เท่านั้นท่ีศาสนาหรือจริยธรรมส่วนบุคคลไม่ได้มีอิทธิพล มากนักต่อการต่อต้านทุจริต เพราะเม่ือเปรียบเทียบค่าคะแนนตามผลส�ำรวจดัชนีการรับรู้การทุจริต กับผลส�ำรวจประเทศที่เคร่งศาสนา24 (The world's most religious countries) ซ่ึงด�ำเนินการ ส�ำรวจโดย WIN/Gallup International พบว่า ประเทศท่ีมีค่าคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) สูง 1 ใน 10 ของโลก มีคนนับถือศาสนาหรือมีคนเคร่งศาสนาไม่ถึงครึ่ง (50 คะแนน) ส่วนใหญ่ เฉล่ียอยู่ที่ 20 คะแนน ขณะท่ีประเทศไทย ซึ่งเป็นประเทศท่ีผลส�ำรวจบ่งชี้ว่าเป็นประเทศท่ีมีผู้ที่นับถือ ศาสนาหรือเคร่งศาสนาสูงท่ีสุดอันดับหนึ่งในโลก (94 คะแนน) กลับมีคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต ในกลุ่มท้ายของโลก ย่ิงไปกว่าน้ัน เมื่อพิจารณาจากผลการส�ำรวจของ Pew Research Center ยังพบระดับความสัมพันธ์อย่างมีนัยส�ำคัญระหว่างศาสนากับมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) โดยประเทศทร่ี ่�ำรวยมีแนวโนม้ ทปี่ ระชาชนจะนบั ถือหรือเคร่งศาสนานอ้ ยกวา่ ประเทศท่ียากจน25 23Yong-Duck Jung. The Korean state, public administration, and development: past, present, and future challenges, Republic of Korea: SNUPress, Seoul National University Press. 2014. pp. 289-291 24Raziye Akkoc. “Mapped: These are the world's most religious countries” The Telegraph, http://www. telegraph.co.uk/news/worldnews/11530382/Mapped-These-are-the-worlds-most-religious-countries.html (สืบค้น เมือ่ 22 ตลุ าคม 2558) 25Rick Noack. \"Map: These are the world’s least religious countries\". The Washington Post, https://www. washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2015/04/14/map-these-are-the-worlds-least-religious-countries/ (สืบคน้ เมอ่ื 22 ตุลาคม 2558)
46 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ค�ำถามส�ำคัญ คือ ประเทศไทยเคยทบทวนอย่างจริงจังหรือยังว่า การทุ่มเงินงบประมาณ ต่อต้านการทุจริตและยกระดับเจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริตโดยใช้กลไกทางศาสนา หรือการสร้างจริยธรรมเชิงปัจเจกบุคคลนั้น ช่วยแก้ปัญหาหรือลดสถานการณ์การทุจริตได้จริง หรือไม่26 และท่ีหน่วยงานภาครัฐไทยได้เคยด�ำเนินการโดยใช้กลไกทางศาสนาเป็นเครื่องมือท่ีมี ประสิทธิภาพและคุ้มค่าแล้วหรือยัง หรือด�ำเนินการตามความเช่ือและส่ิงที่เคยปฏิบัติต่อเน่ืองกันมา ปัญหาการทุจริตในประเทศไทยในเกิดจากการขาดศีลธรรมจริงหรือ เหตุใดการแก้ไขปัญหาการทุจริต จึงมุ่งไปที่การแก้ไขศีลธรรม จริยธรรม คุณธรรม มากกว่าการแก้ไขปัญหาในเชิงโครงสร้าง ศาสตราจารย์ นิธิ เอียวศรีวงศ์ ได้เคยให้ค�ำอธิบายต่อประเด็นดังกล่าวไว้ในหนังสือเล่มหน่ึงว่า \"จักรวาล วิทยาเชิงศีลธรรมนั้นหยุดน่ิง ฉะนั้นการเปลี่ยนแปลงย่อมถูกมองว่าเป็นความเสื่อม เมื่อไม่สามารถ ท�ำความเข้าใจการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมได้ นักศีลธรรมจึงโทษปัญหาเชิงโครงสร้างว่าเป็น ปญั หาศีลธรรมสว่ นบุคคล\" “ประชาชน” คอื หัวใจในการยกระดบั เจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อตา้ นการทจุ ริต จากบทเรียนของสถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองในห้วงระยะเวลากว่าทศวรรษท่ีผ่านมา และบทเรียนท่ีได้รับจากการศึกษาเปรียบเทียบกับประเทศต่าง ๆ ท�ำให้เห็นได้ว่า สังคมไทยต้องการ ความเปล่ียนแปลงทางการเมือง การปกครอง และการบริหารงานภาครัฐ น�้ำหนักของปัญหาจึง ไม่ได้โน้มเอียงไปท่ีปัจเจกบุคคลแต่เพียงอย่างเดียวเหมือนท่ีผ่านมา แต่มีแนวโน้มท่ีต้องการให้เกิด การเปลี่ยนแปลงในเชิงระบบหรือเชิงโครงสร้าง โดยเฉพาะเม่ือพิจารณาจากเหตุการณ์ความขัดแย้ง ทางการเมืองในภาพรวมจะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า ข้อเรียกร้องหรือประเด็นการชุมนุมประท้วงของ ประชาชนทุกกลุ่มทุกฝ่ายทุกสีเส้ือ ซึ่งนับเป็นปฏิบัติการทางสังคมท่ีสะท้อนให้เห็นถึงเจตจ�ำนง ทางการเมืองอย่างชดั เจนทส่ี ดุ ไดท้ �ำให้เห็นว่า “การต่อตา้ นการทจุ ริตของรฐั บาลและเจา้ หนา้ ท่ีรัฐ” เปน็ ความมุ่งหมาย เป็นเป้าประสงค์ เป็นความปรารถนาท่ีประชาชนทุกคนมีร่วมกัน จึงกล่าวได้ว่า ปัญหา การทุจริตในเชิงโครงสร้างนั้น เป็นเสมือนศูนย์กลางความขัดแย้งท้ังมวลของสังคมไทยในห้วงเวลา กว่าหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา อีกท้ังผลการลงประชามติต่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ก็สะท้อนให้เห็นถึง เจตจ�ำนงทางการเมืองของประชาชนทั่วประเทศในเชิงประจักษ์ว่า ประชาชนส่วนใหญ่ต้องการให้มี การจดั ระเบียบโครงสรา้ งทางการเมอื ง การปกครอง การจดั วางความสัมพนั ธร์ ะหว่างรฐั บาลกับประชาชน และการจัดรูปแบบการบริหารราชการแผ่นดินที่มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ มีการถ่วงดุลและคานอ�ำนาจ กันอย่างถี่ถ้วน อาจกล่าวได้ว่าค�ำปรารภท่ีปรากฏในรัฐธรรมนูญอันเป็นส่วนแสดงเจตนารมณ์ของ รฐั ธรรมนูญได้สะท้อนถงึ ความคดิ จิตสำ� นึก และเจตจ�ำนงของประชาชน ดังน้ี 26การจัดสรรงบประมาณในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามแผนบูรณาการป้องกัน ปราบปรามการทุจริตและ ประพฤติมิชอบ ประจำ� ปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 - 2559 ให้แกส่ ่วนราชการภายในประเทศไทย สว่ นใหญ่แลว้ เป็นโครงการ ดา้ นสง่ เสริมคณุ ธรรม จริยธรรม ความซ่อื สตั ย์ สุจรติ โดยสามารถสบื คน้ ข้อมลู เพ่มิ เติมได้จากเอกสารงบประมาณ รายจา่ ยประจำ� ปี http://www.bb.go.th/bbweb/?page_id=6045
การยกระดับเจตจำ�นงทางการเมอื งในการต่อตา้ นการทจุ ริต: ประสบการณ์ของไทยและเกาหลีใต้ 47 “....แม้ได้มีการยกเลิก แก้ไขเพ่ิมเติม และประกาศใช้รัฐธรรมนูญเพ่ือจัดระเบียบการปกครองให้ เหมาะสมหลายครั้ง แต่การปกครองก็มิได้มีเสถียรภาพหรือราบรื่นเรียบร้อยเพราะยังคงประสบปัญหา และข้อขัดแย้งต่าง ๆ บางคร้ังเป็นวิกฤติทางรัฐธรรมนูญท่ีหาทางออกไม่ได้ เหตุส่วนหนึ่งเกิดจากการที่มี ผู้ไม่น�ำพาหรือไม่นับถือย�ำเกรงกฎเกณฑ์การปกครองบ้านเมือง ทุจริต ฉ้อฉลหรือบิดเบือนอ�ำนาจ หรือ ขาดความตระหนักส�ำนึกรับผิดชอบต่อประเทศชาติและประชาชน จนท�ำให้การบังคับใช้กฎหมายไม่เป็นผล ซ่ึงจ�ำต้องป้องกันและแก้ไขด้วยการปฏิรูปการศึกษาและการบังคับใช้กฎหมาย และเสริมสร้างความเข้มแข็ง ของระบบคณุ ธรรมและจรยิ ธรรม” ดังนั้น การยกระดับเจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริต จึงควรมุ่งเน้นไปท่ีการ สร้างสังคมประชาธิปไตย โดยพัฒนากลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนและกลไกการถ่วงดุลอ�ำนาจ ท่ีจะช่วยให้เจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริตของประชาชนได้รับการสนับสนุน ส่งเสริม หรืออ�ำนวยการให้เกิดการปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม ตัวอย่างเช่น การปฏิรูประบบการบริการงบประมาณ ด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริต การประยุกต์นวัตกรรมเพ่ือส่งเสริมกระบวนการมีส่วนร่วม ในการก�ำกับดูแลและควบคุมการด�ำเนินงานของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐ และ การจดั ตั้งกองทุนต่อต้านการทจุ ริต เป็นตน้ ในท่ีนี้จะขอยกตัวอย่างเฉพาะการจัดตั้งกองทุนต่อต้านการทุจริต เน่ืองจากเป็นที่ประจักษ์ชัด ว่าปัจจุบันทุกภาคส่วนล้วนตื่นตัวต่อประเด็นการทุจริตมากขึ้นอย่างเห็นได้ชัด ส่วนหน่ึงเป็นผล มาจากกลไกการตรวจสอบของภาครัฐ แต่ส่วนส�ำคัญยิ่ง คือ กลไกการตรวจสอบของภาคประชาชน และสื่อมวลชน ดังจะเห็นได้ว่ามีองค์กรภาคเอกชนและภาคประชาสังคมที่รวมตัวกันเพื่อต่อต้านและ ตรวจสอบการทุจริตเป็นจ�ำนวนมาก เช่น องค์กรเพื่อความโปร่งใสประเทศไทย องค์กรต่อต้าน คอร์รัปชัน และสื่อมวลชนแขนงต่าง ๆ อย่างไรก็ตาม กระบวนการมีส่วนร่วมระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ ในการต่อต้านหรือตรวจสอบการทุจริต ยังด�ำเนินการอย่างแยกส่วน ขาดการบูรณาการการท�ำงาน ระหว่างกัน และโดยเฉพาะอย่างยิ่งขาดงบประมาณสนับสนุน การต่อต้านทุจริตโดยภาคประชาชน ที่ผ่านมาจึงต้องอาศัยความเสียสละ ความทุ่มเทเวลา ทุนทรัพย์ส่วนตัว และก�ำลังบุคคลท่ีอาสา มาจากภาคส่วนต่าง ๆ ในประเทศที่พัฒนาแล้วภาคเอกชนหรือภาคประชาชนจะได้รับการสนับสนุน งบประมาณจากภาครัฐเพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการ ใช้อ�ำนาจรฐั ทุกระดับ ปัจจุบันการด�ำเนินงานในเรื่องนี้จึงมีแต่เพียงหน่วยงานภาครัฐเท่าน้ันที่ได้รับการสนับสนุน งบประมาณจากรัฐในรูปแบบงบบูรณาการโดยตรง ขณะที่ภาคส่วนอ่ืน ๆ นอกจากจะต้องใช้วิธี ระดมทุนจากภายนอกมาใช้ในการขับเคล่ือนกิจกรรมต่อต้านการทุจริต ดังนั้น การจัดต้ังกองทุน สนับสนุนการป้องกันการทุจริตจึงเป็นทางเลือกหนึ่ง ที่จะท�ำให้การป้องกันการทุจริตมีประสิทธิภาพ มากยิ่งขึ้น เพราะนอกจากจะสามารถแก้ปัญหาด้านงบประมาณที่มีอยู่อย่างจ�ำกัดแล้ว ยังเป็น
48 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ช่องทางที่จะส่งเสริมสนับสนุนการบูรณาการการท�ำงานระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ ในการต่อต้านการ ทุจริตได้เป็นอย่างดี โดยผ่านกลไกการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนอันจะท�ำให้การต่อต้านการทุจริต เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากข้ึน นอกจากน้ีแล้ว การจัดตั้งกองทุนจะช่วยส่งเสริมภารกิจด้านการ ป้องกันการทุจริตของทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะหน่วยงานหลักที่เก่ียวข้องกับการต่อต้าน การทุจรติ อาทิ สำ� นกั งาน ป.ป.ช. สำ� นกั งาน ป.ป.ท. ส�ำนกั งาน ปปง. ส�ำนกั งาน กกต. สำ� นกั งานผตู้ รวจการ- แผน่ ดนิ ศูนยป์ ฏบิ ตั ิการต่อตา้ นการทุจรติ ประจำ� กระทรวงหรอื จงั หวัด เป็นตน้ ดังนั้น การจัดตั้งกองทุนต่อต้านการทุจริตจึงเป็นส่ิงจ�ำเป็นเร่งด่วน อีกท้ังเป็นโอกาสที่ดีที่จะ ด�ำเนินการเรื่องนี้ในปัจจุบัน เนื่องจากมีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญรับรองในเร่ืองการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการต่อต้านการทุจริต ตามมาตรา 78 “รัฐพึงส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีความรู้ ความเข้าใจที่ถูกต้องเก่ียวกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศด้านต่าง ๆ การจัดท�ำบริการสาธารณะทั้งในระดับชาติและระดับ ท้องถ่ิน การตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ การต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ รวมตลอดทั้งการ ตัดสินใจทางการเมือง และการอื่นใดบรรดาที่อาจมีผลกระทบต่อประชาชนหรือชุมชน” อีกทั้งยัง สอดคล้องและเป็นไปตามยทุ ธศาสตร์ชาตวิ ่าด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) และแผนพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ ฉบบั ที่ 12 (พ.ศ. 2560 – 2564) บทสรปุ การสร้างความโปร่งใสให้แก่ประเทศจะเกิดข้ึนได้ก็ด้วยการเปลี่ยนผ่านไปสู่ความเป็น ประชาธิปไตย การปรับปรุงแก้ไขระบบการด�ำเนินงานและการสร้างสังคมประชาธิปไตยจะช่วย ส่งเสริมและยกระดับเจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริตให้มีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน ผ่านการ กดดันหรือลงโทษจากสังคม (external sanction) ต่อการกระท�ำทุจริต ข้อมูลในเชิงประจักษ์จ�ำนวน มากที่ได้แสดงไว้ข้างต้น โดยเฉพาะในกรณีของประเทศเกาหลีใต้27 ท�ำให้เห็นว่า การยกระดับ เจตจ�ำนงทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริตผ่านกระบวนการสร้างสังคมที่ไม่ทนต่อการทุจริตนั้น ไม่สามารถที่จะคาดหวังจากเปลี่ยนแปลงค่านิยม จิตส�ำนึก หรือเจตจ�ำนงภายในของแต่ละบุคคล การทุ่มงบประมาณเพื่อปรับเปล่ียนพฤติกรรมหรือเจตจ�ำนงทางการเมืองในเชิงปัจเจกบุคคลให้รู้สึก ผิดหรือละอายต่อการกระท�ำทุจริต จึงดูเหมือนความสูญเปล่าจากการที่ไม่สามารถเห็นผลได้ชัดทั้งใน ระยะส้ันและในระยะยาว สังคมไทยจึงควรตั้งค�ำถามและปรับยุทธวิธีใหม่ โดยอาจเร่ิมจากการ ตั้งค�ำถามต่อมายาคติต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการต่อต้านการทุจริต และค้นคว้าถึงยุทธวิธีการแก้ไขปัญหา การทุจริตใหม่ใหม้ คี วามเหมาะสมกับประเทศไทยมากยิง่ ขน้ึ 27Sam Louie. “Asian Shame and Honor - A cultural conundrum and case study”. Psychology Today, https://www.psychologytoday.com/blog/minority-report/201406/asian-shame-and-honor (สืบคน้ เมื่อ 22 ตุลาคม 2558)
การยกระดับเจตจ�ำ นงทางการเมืองในการตอ่ ต้านการทจุ รติ : ประสบการณ์ของไทยและเกาหลีใต้ 49 เอกสารอา้ งองิ กาญจนี สมเกียรติกุล. (2519). การฉ้อราษฎร์บังหลวง: วิเคราะห์จากการพัฒนาประเทศในรัชสมัยของ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พ.ศ. 2411 – 2453. วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต แผนกวิชา ประวัตศิ าสตร์ บณั ฑิตวทิ ยาลยั จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั . ประโยชน์ ส่งกลิ่น. (2551). การปฏิรูปการจัดการภาครัฐ: กรณีศึกษาการจัดการภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย และสงิ คโปร.์ วิทยานิพนธ์ดุษฎบี ณั ฑิต คณะรฐั ศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.์ สถาบันพระปกเกล้า. (2557). รัฐธรรมนูญกลางแปลง: แนวทางการปฏิรูปเพื่อการพัฒนา ประชาธิปไตย. กรงุ เทพฯ: สถาบนั พระปกเกล้า. สังศติ พิริยรังสรรค์ และ ผาสุก พงษ์ไพจติ ร. (2537). การคอรร์ ัปช่นั ในระบบราชการไทย. กรงุ เทพฯ: ศนู ย์ศึกษา เศรษฐศาสตรก์ ารเมอื ง คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั . Fukuyama, F. (2011). The Origin of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution. London: Profile Books. Jung, Y. (2014). The Korean state, public administration, and development:past, present, and future challenges, Republic of Korea: Seoul National University Press. Klitgaard, R. (1988).Controlling Corruption. Berkeley: University of California Press. Political & Economic Risk Consultancy. (2015). Asian Intelligence: AnIndependent Fortnightly Report on Asian Business and Politics. No.920. Hong Kong. Political & Economic Risk Consultancy. (2016). Asian Intelligence: An Independent Fortnightly Report on Asian Business and Politics. No.944. Hong Kong. Samuel S Kim. (2003). Korea's Democratization. Cambridge: Cambridge University Press. Saxer, M. (2014). Fighting Corruption in Transformation Societies. Bangkok: Friedrich- Ebert- Stiftung Thailand Office. UNDP Seoul Policy Centre (USPC). (2015). The 2015 Seoul Debates: Lessons Learnt on Anti-Corruption from Korea and Around the World. Republic of Korea. เอกสารอา้ งอิงอิเล็กทรอนิกส์ มติชนออน์ไลน์. (2556). “เอแบคโพลล์ช้ีคนไทยไม่เปล่ียน! ทัศนคติอันตราย ยอมรับรัฐบาลทุจริต ถา้ ตนเองไดป้ ระโยชน์”. [ออนไลน]์ . สบื ค้นเม่อื 23 มกราคม 2558, จาก http://www.matichon. co.th/news_detail. php?newsid= 1373078752 Akkoc, R. (2015). Mapped: These are the world's most religious countries. Retrieved October 22, 2015, from The Telegraph, http://www.telegraph.co.uk/news/ worldnews/11530382/Mapped-These-are-the-worlds-most-religious-countries.html
50 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ARIRANG NEWS. [n.d.] “Korea's corruption problem 한국의 부정부패”. Retrieved October 22, 2015, from https://youtu.be/Ae96ZR3Cqe8 Denney, S. (2015). The Mixed Legacy of a South Korean Dictator. Retrieved October 22, 2015, from The Diplomat, http://thediplomat.com/ 2015/09/the-mixed- legacy-of-a-south-korean-dictator/ Im In-tack. (2012). Rash of suicides at one forlorn apartment complex. Retrieved October 22, 2015, from The Hankyoreh, http://english.hani.co.kr/arti/english_ edition/e_national/549029.html Kim, Y. (2014). South Korea’s Struggle with Suicide. Retrieved October 22, 2015, from The New York Times, http://www.nytimes.com/2014/04/03/ opinion/south-koreas-struggle -with-suicide.html Kyung, M. (2016). Historical origins of Korea's political corruption. Retrieved February 6, 2016, from The Korea Times, http://www.koreatimes.co.kr/ www/news/nation/2016/06/633_197187.html Louie, S. (2014). Asian Shame and Honor - A cultural conundrum and case study. Retrieved October 22, 2015, from Psychology Today, https://www.psychologytoday.com/blog/minority-report/201406/asian- shame-and-honor McCurry, J. (2009). Former South Korea president leaps to death in ravine. Retrieved October 22, 2015, from The Guardian, https://www.Theguardian. com/world/2009/may/ 24/south-korea-former-president-suicide Noack, R. (2015). Map: These are the world’s least religious countries. Retrieved October 22, 2015, from The Washington Post, https://www.washingtonpost.com/news/worldviews/ wp/2015/04/14/map- these-are-the-worlds-least-religious-countries/ The Korea Times. (2015). Bribery of judges. Retrieved October 22, 2015, from The KoreaTimes, http://www.koreatimes.co.kr/www/news/opinon/2015/01/202_ 172185.html Yoon, L. (2010). South Korea's Suicide Problem. Retrieved October 22, 2015, from The Wall Street Journal, http://www.wsj.com/articles/SB1000142405274870 4684604575382213752379230
การสกัดก้ันการทุจรติ เชงิ นโยบาย 51 การสกัดก้ันการทจุ รติ เชงิ นโยบาย Policy Corruption Deterrence นายนราธปิ ศรพี ลกรังI บทคัดย่อ การลดการทุจริตนอกจากจะใช้กระบวนการปราบปรามการทุจริตที่เข้มข้นเพื่อน�ำบุคคลที่กระท�ำ ทจุ รติ มาลงโทษแลว้ “ธรรมาภิบาล” โดยเฉพาะประเดน็ ดา้ น “ความโปรง่ ใส” หรือ “Transparency” ก็เป็น ส่ิงหนง่ึ ที่สามารถน�ำมาเป็นหลกั การพนื้ ฐานในการปอ้ งกันการทจุ ริตได้ ซึง่ ประเด็นการทุจริตที่ควรน�ำหลกั ความโปร่งใสมาปรับใช้เพ่ือป้องกันการทุจริต คือ ประเด็นการทุจริตเชิงนโยบายหรือการด�ำเนินโครงการ ตา่ ง ๆ ของรัฐ เนื่องจากในการเกิดวกิ ฤตการทางการเมืองทผี่ ่านมาหลาย ๆ ครงั้ จะเห็นได้วา่ ประชาชนได้ รวมตัวออกมาประท้วงกันอย่างมากมาย โดยประเด็นสาเหตุ ท่ีน�ำมาสู่การประท้วง คือ การได้รับทราบ ประเด็นการทจุ รติ บางอย่างท่ที างรัฐบาลหรือหนว่ ยงานไมไ่ ด้เปิดเผยออกสสู่ าธารณะชน ดังน้ัน การสรา้ ง ความโปร่งใสซ่ึงเป็นส่วนหนึ่งของหลักธรรมาภิบาลมาประยุกต์ใช้กับการสกัดกั้นการทุจริตเชิงนโยบาย จึงเป็นส่ิงส�ำคัญท่ีจะช่วยป้องกันการทุจริตได้ และเป็นที่มาของประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 3 “สกัดก้ันการ ทุจรติ เชิงนโยบาย” ในยทุ ธศาสตรช์ าติวา่ ดว้ ยการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ ระยะที่ 3 พ.ศ. 2560 – 2564 คำ� สำ� คญั : การทจุ ริตเชิงนโยบาย ความโปร่งใส ธรรมาภิบาล นโยบายสาธารณะ Abstract Besides rigorously prosecuting the perpetrators of corruption, good governance and its particular aspect of “transparency” is one of the fundamental principles for corruption prevention. Transparency should be adopted as a means of preventing policy corruption, or corruption in the government project. Throughout history, Thailand has encountered a number of political uprisings where peopl took to the street to protest concealed corrupt practices of the government or its bodies.In this regard, transparency, one of the principles for good governance, is considered crucial to effective prevention of policy corruption and, therefore, adopted as the gist for Strategy III, ‘Deter Policy Corruption,’ of the National Anti-Corruption Strategy Phase III (2017 - 2021). Keywords: policy corruption, transparency, good governance, public policy Iเจา้ พนักงานป้องกนั การทจุ ริตปฏิบตั ิการ ส�ำนกั ปอ้ งกนั การทจุ ริตภาครัฐ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช.
52 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 1. บทน�ำ ปัญหาการทุจริตเป็นปัญหาท่ีเกิดขึ้นมาอย่างช้านานและส่งผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศเป็น อย่างย่ิง ในหลายประเทศปัญหาการทุจริตได้ทวีความรุนแรงข้ึนจนกลายเป็นปัญหาท่ีมีความส�ำคัญที่ต้อง เร่งแก้ไขล�ำดับต้น ๆ ของประเทศ ซ่ึงการทวีความส�ำคัญของปัญหาการทุจริต สืบเน่ืองมาจากปัญหา การทุจริตเป็นตัวแปรต้นทางของปัญหาทางสังคมอื่น ๆ อีกมาก เช่น ปัญหาท่ีรัฐไม่สามารถจัดสรร ทรัพยากรหรือบริหารทรัพยากรของรัฐได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ ปัญหาด้านเศรษฐกิจโดยเฉพาะการเข้า ลงทุนของภาคเอกชนที่ยากล�ำบาก และมีค่าใช้จ่ายในการลงทุนเพ่ิมขึ้นเน่ืองจากการเรียกรับทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดโดยมิชอบ ปัญหาความยากจน ปัญหาการกระจายรายได้ที่ไม่เป็นธรรม ปัญหาด้าน ความมนั่ คง เป็นต้น สำ� หรบั ประเทศไทย ปัญหาการทุจรติ เปน็ ปัญหาท่ีมคี วามส�ำคัญล�ำดับตน้ ๆ ของประเทศ เป็นสิ่งที่ คอยฉุดร้ังการพัฒนาประเทศอย่างมากในแทบทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นด้านเศรษฐกิจ ด้านการเมือง ด้านสงั คม ตลอดจนการพัฒนาประเทศในมติ อิ ่นื ๆ หรอื ในการพัฒนาประเทศในทกุ มิติ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ คณะกรรมการ ป.ป.ช. และ องค์กรภาคีเครอื ข่ายทมี่ ภี ารกิจงานเกีย่ วข้องกับการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ ไดพ้ ยายามด�ำเนนิ การ แก้ไขปัญหาการทุจริตในระดับประเทศมาอย่างต่อเนื่อง ด้วยการบูรณาการการท�ำงานร่วมกันอย่างเข้ม แข็ง ภายใต้กรอบทิศทางตามยุทธศาสตร์ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 1 (พ.ศ. 2551 - 2555) และยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 2 (พ.ศ. 2556 - 2560) ซ่งึ พบว่า การป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ บงั เกดิ ผลขึน้ ในระดับหนึง่ และจ�ำเปน็ ต้องด�ำเนินการอย่างต่อเนื่องด้วยยุทธศาสตร์และกลยุทธ์ท่ีทันสมัยและตอบสนองต่อพลวัตรของการ ทุจริตได้อย่างเท่าทัน จึงจะสามารถป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่ทวีความซับซ้อนได้อย่างมี ประสิทธภิ าพ จากความต้องการในการด�ำเนินภารกิจด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตให้มีความ ต่อเนื่อง จึงได้เกิดยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ทม่ี วี ตั ถุประสงค์เพื่อบูรณาการการท�ำงานด้านการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ จากทุกภาคส่วน ในการสร้างวัฒนธรรมการต่อต้านการทุจริตทุกรูปแบบอย่างเข้มแข็งทั่วทั้งสังคมไทย เพอ่ื ใหเ้ ป็นประเทศท่มี มี าตรฐานดา้ นความโปร่งใสเทยี บเทา่ ระดับสากล 2. ความหมาย ทมี่ าและความสำ� คญั ของการสกัดก้นั การทุจริตเชิงนโยบาย 2.1 ความหมายของนโยบาย และการทุจรติ เชงิ นโยบาย (1) ความหมายของ “นโยบาย” ประเทศไทยได้มีการบัญญัติความหมายของค�ำว่า “นโยบาย” ไว้ในพจนานุกรมฉบับ ราชบัณฑติ ยสถาน พ.ศ. 2542 ไดก้ ำ� หนดความหมายของ “นโยบาย” วา่ หมายถึง หลักการและวธิ ีปฏิบตั ิ ซึ่งถือเป็นแนวด�ำเนินการ นอกจากความหมายของค�ำว่านโยบายท่ีปรากฏอยู่ในพจนานุกรมฉบับ ราชบณั ฑติ ยสถาน พ.ศ. 2542 แล้ว ค�ำว่า “นโยบาย” ยังมีนกั วิชาการได้ให้ความหมายไวเ้ พม่ิ เติม ดงั นี้
การสกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบาย 53 Friedrich กล่าวไว้ว่า “นโยบาย” คือ ข้อเสนอส�ำหรับแนวทางการด�ำเนินงานของบุคคล กลุม่ บคุ คล หรือรฐั บาล ภายใตส้ ภาพแวดล้อมแบบหนง่ึ ซ่งึ มีทงั้ โอกาสและอปุ สรรคบางประการ อปุ สรรค และโอกาสท่ีมีนั้นเองที่ผลักดันให้มีการเสนอนโยบายขึ้นเพื่อใช้ประโยชน์และเอาชนะสภาพการณ์เช่นนั้น ทั้งนี้ เพื่อน�ำไปสูเ่ ปา้ หมายท่ีตอ้ งการอยา่ งใดอยา่ งหนง่ึ นนั่ เอง อมร รักษาสตั ย์ ไดใ้ หค้ วามหมายของคำ� ว่านโยบายไว้วา่ “นโยบาย” หมายถึง อุบายหรือกลเมด็ ที่ผู้มีอ�ำนาจหน้าที่ได้พิจารณาเห็นว่าเป็นทางที่จะน�ำไปสู่เป้าหมายส่วนรวมในเร่ืองใดเรื่องหน่ึงอย่าง เหมาะสมที่สุด ดังนั้น จึงอาจสรุปได้ว่า นโยบาย หมายถึง แนวทางหรือกรอบทิศทางที่ก�ำหนดขึ้น เพ่ือใช้เป็น ทิศทางหรอื เคร่ืองบง่ ชีใ้ นการด�ำเนนิ งานหรอื ปฏบิ ตั งิ านใหบ้ รรลเุ ปา้ หมายตามตอ้ งการ (2) ความหมายของค�ำวา่ “การทุจริตเชงิ นโยบาย” คำ� วา่ “การทุจรติ เชงิ นโยบาย” (Policy Corruption) เป็นค�ำทใ่ี ชเ้ รยี กรูปแบบการทจุ รติ ประเภทหนึง่ โดยในประเทศไทยได้มีนักวิชาการหลายท่านได้พยายามให้ความหมายและอธิบายถึงลักษณะของการ ทุจรติ เชิงนโยบายไว้ในหลากหลายความหมาย เช่น รศ.ดร.สุขุม นวลสกุล ได้ให้ความหมายว่า เป็นการใช้นโยบายเป็นเครื่องมือในการแสวงหา ผลประโยชน์โดยวธิ ที ่ีแยบยล หากดูผวิ เผนิ จะเสมอื นการสนองประโยชนเ์ พื่อสว่ นรวม แต่เบอ้ื งลึกทีแ่ ท้จรงิ แฝงไปด้วยประโยชนเ์ พอื่ พวกพ้องและตวั เองอยดู่ ้วย โดยเป็น “การทุจรติ ที่ไมม่ ีใบเสรจ็ ” เป็นการกระทำ� โดยอาศัยความฉลาด อาจใช้ “ช่องโหว่ทางกฎหมาย” มาตีความด�ำเนินการจากผิดให้เป็นถูก โดยระบุ นโยบายนั้นว่าเป็นการกระท�ำเพื่อกระตุ้นระบบเศรษฐกิจของประเทศ หรือการพัฒนาประเทศเพื่อ ประโยชน์ประชาชน แต่ในขณะเดียวกันพวกพ้องก็ได้รับผลประโยชน์ด้วย พูดง่าย ๆ คือ เป็นการจัด นโยบายตามอ�ำนาจหนา้ ที่ แต่เออื้ ประโยชนใ์ ห้กบั ตนเองและพรรคพวก เพอ่ื นฝูง หรอื ตอ่ คนกลมุ่ ใดกลุม่ หนง่ึ โดยไม่ได้มีการโกงกินกันเป็นหลักฐาน หรือมีใบเสร็จที่แสดงว่ากินไปเท่าน้ัน โกงไปเท่าน้ี จึงเป็นเรื่องที่ คอ่ นข้างยากในการอธิบาย รศ.ดร.สมชาย ภคภาสวิวัฒน์ ได้ให้ทัศนะคติเก่ียวกับ “การทุจริตเชิงนโยบาย” ไว้ว่า หมายถึง การด�ำเนินมาตรการต่าง ๆ เพื่อเป็นการเอ้ือประโยชน์ให้กับกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง โดยอาศัยช่องโหว่ของ กฎหมาย หรือการตีความใชก้ ฎระเบียบตา่ ง ๆ ใหจ้ ากผดิ เป็นถูก เปน็ “การกระท�ำมชิ อบภายใตก้ ฎหมาย” หรือมองไดอ้ ีกแง่ว่า \"มชิ อบเชิงจรยิ ธรรม\" เป็นการดำ� เนินการตา่ ง ๆ ภายใตก้ ารเปดิ ช่องว่างของกฎหมาย สร้างผิดให้เป็นถูก หรือตีความกฎหมายให้สับสนคลาดเคล่ือน ข้อเสียของการเกิดประเด็นน้ีข้ึนมา คือ จะไปกระทบกับหลกั กฎหมายทีถ่ ูกตอ้ ง กระทบต่อผลประโยชน์โดยรวม และขดั ต่อหลกั ธรรมาภิบาลที่ดี โดยอาจสรุปได้ว่า การทุจริตเชิงนโยบาย (policy corruption) คือ การแสวงหาผลประโยชน์ หรือการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์ส่วนรวม อันเกิดจากการใช้อ�ำนาจทางบริหาร ในการเสนอโครงการหรือการด�ำเนินโครงการหรือกิจการใด ๆ อันเป็นผลให้ตนเองหรือบุคคลอื่นได้ ผลประโยชนจ์ ากการด�ำเนินการตามนโยบาย โครงการ หรือกิจการน้ัน ๆ และทำ� ให้เกดิ ความเสียหายแก่รัฐ
54 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 2.2 พลวัตรของการทจุ รติ จากอดตี จนนำ� มาสรู่ ปู แบบของการทจุ ริตเชงิ นโยบาย ในช่วงระยะเวลาท่ีผ่านมา การทุจริตของประเทศไทยได้มีวิวัฒนาการไปข้างหน้าอย่างไม่หยุดยั้ง มีลักษณะเป็นพลวัตร (dynamic) และมีความซับซ้อน (complicated) มากข้ึน จากในระยะแรกที่ รูปแบบการทุจริตมีเพียงไม่กี่รูปแบบ และมักเกิดข้ึนเฉพาะในวงราชการ ได้แก่ การทุจริตต่อต�ำแหน่ง หน้าท่ีราชการ ซึ่งหมายถึง การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อ�ำนาจในต�ำแหน่งหน้าที่ราชการท่ีตนด�ำรงอยู่เพ่ือ แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนและพรรคพวก โดยเอาจากนักธุรกิจและประชาชนโดยตรง ซึ่งก็คือ การเรยี กรบั สนิ บนเพอ่ื อ�ำนวยความสะดวกในการรบั บริการจากเจา้ หน้าทขี่ องรฐั รวมถึงการทภี่ าคเอกชน ให้ผลประโยชน์ตอบแทนแก่ภาคราชการ (ส่งส่วย) เพื่อให้ได้รับการปกป้องคุ้มครองจากเจ้าหน้าท่ีของรัฐ หรือเพื่อให้เกิดความสะดวกราบรื่นในการด�ำเนินธุรกิจ โดยเฉพาะอย่างย่ิงในธุรกิจท่ีอาจมีการด�ำเนินงาน ที่คาบเกีย่ วกับการกระทำ� ผิดกฎหมาย มาสู่การพฒั นารูปแบบการทุจรติ ในการจัดซ้อื จัดจ้าง ซ่ึงการจดั ซ้ือ จัดจ้างนั้น เป็นกิจกรรมการใช้จ่ายเงินของภาคราชการท่ีได้ด�ำเนินการใช้จ่ายเพ่ือสร้างบริการสาธารณะ ข้ึนมา ซึ่งในข้ันนี้การทุจริตอาจเกิดขึ้นได้จากการท่ีเจ้าหน้าท่ีของรัฐใช้อ�ำนาจในต�ำแหน่งหน้าท่ีของตน ในการจดั ซ้ือจดั จ้าง โดยมีเจตนาแอบแฝงเพือ่ แสวงหาประโยชนส์ ่วนตนและพวกพ้อง การทุจริตในระยะท่ีสอง เป็นการทุจริตที่ได้ถูกพัฒนาพฤติกรรมการด�ำเนินการท่ีสลับซับซ้อน มากย่ิงขึ้น กล่าวคือ เป็นการทุจริตที่เกิดขึ้นจากความร่วมมือกันระหว่างนักการเมือง ข้าราชการ และ นักธุรกิจ ในการใช้กฎหมายหรือช่องว่างของกฎหมายในการแสวงหาผลประโยชน์จากโครงการของรัฐ หรือเป็นการร่วมมือกันทุจริตของกลุ่มบุคคลดังกล่าวเพื่อให้ได้มาซ่ึงสิทธิผูกขาดสัมปทานของรัฐ ในการ นำ� ไปใชแ้ สวงหาผลประโยชน์ หรือคา่ เช่าทางเศรษฐกจิ (Economic rent) ต่อไป เมื่อวิวัฒนาการของการต่อต้านการทุจริตเร่ิมเท่าทันต่อการทุจริต ในระยะที่สอง รูปแบบการ ทจุ ริตจึงได้พัฒนาใหซ้ ับซ้อนย่งิ ขึ้น จนเป็นรูปแบบการทุจริตในระยะทีส่ าม จะเปน็ การทจุ ริตที่กลุ่มบุคคล ต่าง ๆ ในการทุจริตในระยะท่ีสองพยายามที่จะท�ำให้วิธีการทุจริตมีความสลับซับซ้อนมากย่ิงขึ้น อันจะมี ผลทำ� ให้การทจุ รติ นนั้ ๆ สามารถท่จี ะถกู ตรวจพบเพื่อลงโทษผกู้ ระทำ� การทุจริตไดย้ ากมากข้ึน ซง่ึ แนวคิด และวิธีการปฏิบัติท่ีส�ำคัญของการทุจริตนี้ คือ ได้มีการน�ำเอากลุ่มบุคคลอีกกลุ่มหน่ึงซ่ึงมีบทบาทอย่าง สำ� คัญดงั เช่น “กลมุ่ ขา้ ราชการทมี่ บี ทบาทหน้าทใ่ี นทางวชิ าการในหนว่ ยงานราชการของรฐั ” (technocrat) หรือนักวิชาการท่ีมีความรู้เชี่ยวชาญในสาขาวิชาท่ีเก่ียวข้องกับเร่ืองท่ีจะท�ำการทุจริตเข้ามามีส่วนร่วม ในการด�ำเนินงานดว้ ย โดยกลุ่มบคุ คลกลุ่มใหมน่ ้ี จะท�ำหนา้ ที่ส�ำคญั ในการ “สรา้ งเง่ือนไขตา่ ง ๆ” ที่ทำ� ให้ กลมุ่ บคุ คลกลมุ่ เดมิ (นกั การเมือง ขา้ ราชการ และนกั ธุรกจิ ) “มคี วามชอบธรรม” (legitimacy) ทจี่ ะน�ำเอา เง่ือนไขต่าง ๆ เหล่าน้นั ไปใช้เพ่ือเป็น ขอ้ อา้ งในการสรา้ งเครือ่ งมือ และขน้ั ตอนตา่ ง ๆ ในการด�ำเนนิ งาน อันไดแ้ ก่ นโยบายสาธารณะและกฎหมายต่าง ๆ ใหเ้ ปน็ ทย่ี อมรบั ในสังคม ซ่ึงจะสามารถน�ำมาใช้เพือ่ การ ทุจริตหรือแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวจากการอ้างถึงผลประโยชน์สาธารณะท่ีจะได้รับจากการด�ำเนินงาน ตามนโยบาย หรือบังคับใช้กฎหมายที่ได้ถูกสร้างข้ึนมาเหล่าน้ันต่อไป ภายหลังจากท่ีเครื่องมือ และ
การสกดั กั้นการทจุ ริตเชงิ นโยบาย 55 ขั้นตอนต่าง ๆ เหล่าน้ี ได้ถูกน�ำออกมาใช้ด�ำเนินการหรือใช้บังคับ ซ่ึงการทุจริตในลักษณะนี้ในปัจจุบัน นิยมเรียกกันว่าเป็น “การทุจริตเชิงนโยบาย” (policy corruption) ซ่ึงอาจกล่าวได้ว่าเป็น “กระบวนการสร้างความชอบธรรม” ที่เป็นสาเหตุส�ำคัญให้การทุจริตที่เกิดในภายหลัง มีกระบวนการ ด�ำเนินงานที่สลับซับซ้อน และมีรูปแบบการด�ำเนินการท่ีมีความหลากหลายอย่างมาก ท้ังนี้เพราะ กระบวนการทุจริตจะถูกน�ำมาผูกติดกับ “เง่ือนไขที่สร้างความชอบธรรม” ให้กับนโยบายและกฎหมายน้ัน ๆ จะสามารถเอื้อให้เกิดประโยชน์ต่อการน�ำไปใช้เป็นเครื่องมือในการด�ำเนินการทุจริตของกลุ่มบุคคลต่าง ๆ ได้ และท�ำให้บางครั้งการทุจริตในลักษณะเช่นนี้ แทบจะไม่สามารถถูกตรวจสอบได้เลยเพราะไม่อาจจะ พิสูจน์ได้ว่า การดำ� เนนิ งานดังกลา่ วมีเจตนาหรอื พฤตกิ รรมทส่ี อ่ ไปในทางทุจรติ หรือแสดงข้อสังเกตให้เห็น ว่าได้เกิดการทุจริตขึ้น ทั้งนี้ ถึงแม้ว่าการด�ำเนินงานดังกล่าวอาจจะมีพฤติการณ์อันชวนให้สงสัยว่ามีการ ทุจรติ เกดิ ขึ้นกต็ าม หรอื หากว่าการทุจรติ ดงั กล่าวได้ถกู ตรวจพบ ผลที่เกดิ ขึ้น คือ กระบวนการตรวจสอบ น�ำตัวผู้กระท�ำผิดมาลงโทษน้ัน แทบจะไม่สามารถสืบสาวไปถึงกลุ่มบุคคลที่เป็นตัวการใหญ่หรือเป็น ผู้สร้างนโยบาย หรือกฎหมายที่ก่อให้เกิดช่องทางหรือโอกาสให้เกิดการทุจริตขึ้นได้เลย ส่วนใหญ่แล้ว กระบวนการตรวจสอบเอาผิดก็มักจะสิ้นสุดอยู่ท่ีการด�ำเนินการกับกลุ่มบุคคลในระดับกลาง และระดับ ลา่ งจ�ำนวนหนงึ่ เท่าน้นั จากท่ไี ดก้ ลา่ วมาขา้ งต้นจะพบว่า ในอดีตการทจุ ริตจะเปน็ เรื่องการทุจริตต่อหนา้ ที่ เป็นเรอื่ งของ เจ้าหน้าท่ีของรัฐเรียกรับผลประโยชน์จากเอกชนและประชาชนโดยตรง เป็นเร่ืองของการตกลง 2 ฝ่าย แต่ทว่าการทจุ ริตนั้นมีการปรบั เปล่ยี นรปู แบบการทุจริตใหม้ ีความสลับซบั ซอ้ นมากขึน้ เร่อื ย ๆ โดยเกดิ จาก ความร่วมมือกันของบุคคล 3 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มนักการเมือง กลุ่มทุนธุรกิจซ่ึงเป็นเครือญาติและพวกพ้อง ของนักการเมือง และกลุ่มข้าราชการ ท�ำการทุจริตในลักษณะที่ซับซ้อนและแยบยลมากข้ึนกว่าเดิม กล่าวคือ ผู้ก�ำหนดนโยบายสาธารณะ (อาทิ นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี) ใช้อ�ำนาจหน้าท่ีในการบริหาร ราชการแผ่นดินตรากฎหมาย ยกเลิกและแก้ไขเพ่ิมเติมกฎหมาย ออกกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือมติ คณะรัฐมนตรีท่ีให้ความเห็นชอบ อนุมัติ อนุญาต เก่ียวกับการด�ำเนินโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐ (mega project) หรอื โครงการของรัฐบาลทีใ่ ชจ้ ่ายเงินงบประมาณแผน่ ดินจ�ำนวนมาก โดยมีเจตนาพิเศษ เพื่อเออ้ื ประโยชนใ์ หแ้ ก่ตนเอง กลุม่ ทุนธรุ กิจ เครือญาติและพวกพอ้ ง 3. การแปลงปัญหาด้านการทุจริตเชิงนโยบายให้กลายเป็นประเด็นยุทธศาสตร์ท่ี 3 “สกดั ก้นั การทจุ รติ เชิงนโยบาย” ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมา หน่วยงานรัฐไม่ว่าจะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญหรือ สว่ นราชการอืน่ ของรฐั ตลอดจนภาคประชาชนไดม้ คี วามพยายามในการแก้ไขปญั หาดังกลา่ ว แตเ่ น่ืองจาก ข้อจ�ำกัดในเรื่องอ�ำนาจหน้าท่ีตามกฎหมายท่ีไม่ได้มีการก�ำหนดให้มีอ�ำนาจในการยับย้ังโครงการท่ีอาจ น�ำไปสูก่ ารทุจรติ ได้ รวมถงึ ขาดการประสานงานระหวา่ งหนว่ ยงานในการตรวจสอบนโยบายหรอื โครงการ ต่าง ๆ ที่อาจก่อใหเ้ กิดการทจุ ริตเชิงนโยบายรว่ มกัน
56 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ยทุ ธศาสตรช์ าติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ ระยะท่ี 3 จึงไดม้ แี นวคิดทจี่ ะริเร่มิ ให้มีการสกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบาย ผ่านการก�ำหนดยุทธศาสตร์ “สกัดกั้นการทุจริต เชิงนโยบาย” ซึ่งเป็นยุทธศาสตร์ท่ีได้น�ำฐานแนวคิดและปัญหาดังที่อธิบายในข้างต้นนั้น มาเป็นประเด็นยุทธศาสตร์ การสกดั ก้นั การทุจริตเชงิ นโยบาย ซึง่ ยทุ ธศาสตรน์ ้มี งุ่ เนน้ ทีจ่ ะป้องกันการทจุ ริตในทกุ ๆ กระบวนนโยบาย ด้วยแนวทางการก�ำหนดมาตรการ กลไกท่ีจะช่วยป้องกันการทุจริตในกระบวนนโยบายตามหลักการ ธรรมาภบิ าล แนวคิดทางดา้ นการบริหารนโยบายสาธารณะและโครงการ ตลอดจนหลักการบรหิ ารกจิ การ บา้ นเมอื งท่ดี ี มาเปน็ กรอบในการกำ� หนดมาตรการและกลไกในการปอ้ งกันการทุจริตเชงิ นโยบายในทุก ๆ ขน้ั ตอนนโยบาย ตง้ั แตข่ ้ันก่อตัวนโยบาย (policy formation) ขัน้ การกำ� หนดนโยบาย (policy formulation) ขนั้ ตดั สนิ ใจเลือกนโยบาย (policy decision) ขั้นการนำ� นโยบายไปปฏิบัติ (policy implementation) และข้ันการประเมินนโยบาย (policy evaluation) ซึ่งเม่ือนโยบายสาธารณะต่าง ๆ ได้ด�ำเนินการครบ ทุกกระบวนนโยบายแล้ว จะมีการถอดบทเรียน (lessons Learnt) มาเป็นการสร้างรายงานผลสะท้อน แห่งวงจรนโยบาย (policy feedback) ท่ีเปรียบเสมือนการถอดบทเรียนของการด�ำเนินนโยบายท่ีได้ กระท�ำเสรจ็ สิน้ ไปแล้วว่ามีวิธีการอยา่ งไร จุดเส่ยี งต่อความผดิ พลาดในการด�ำเนนิ นโยบาย และจุดทเ่ี สี่ยงต่อ การทจุ ริตเปน็ อย่างไร และนำ� ความรูท้ ่ีไดจ้ ากการถอดบทเรยี นไปปรับใช้ในการด�ำเนินนโยบายลกั ษณะเดียวกนั ในอนาคตเพ่อื ป้องกันการทจุ รติ นอกจากการท่ีประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 3 สกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบาย จะมุ่งแก้ไขจุดอ่อน ในกระบวนการนโยบาย และการสร้างองค์ความรู้ในการด�ำเนินนโยบายท่ีเคยได้กระท�ำมาแล้วในอดีต ประเด็นยุทธศาสตร์การสกัดกั้นการทุจริตเชิงนโยบายยังได้มีกลยุทธ์และแนวทางที่มุ่งท่ีจะสร้างและ พัฒนากลไกในการป้องกันการทุจริตเชิงนโยบายด้วยนวัตกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศสมัยใหม่ ตลอดจนการส่งเสริมให้มีการศึกษา วิเคราะห์ ติดตาม และตรวจสอบการทุจริตเชิงนโยบายในองค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ิน เพื่อเป็นจุดเร่ิมต้นท่ีท�ำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องให้ความสนใจในการ ด�ำเนินนโยบายของตนด้วยความโปรง่ ใสและไร้การทจุ รติ โดยรายละเอียดในการดำ� เนินการตามประเดน็ ยุทธศาสตรท์ ี่ 3 “สกัดกั้นการทจุ ริต เชิงนโยบาย” สามารถอธิบายอย่างสงั เขปได้ ดงั น้ี กลยทุ ธ์ที่ 1 วางมาตรการเสริมในการสกัดกั้นการทจุ รติ เชิงนโยบายบนฐานธรรมาภบิ าล กลยทุ ธน์ ้ี เป็นกลยุทธ์ท่ีมุ่งป้องกันการทุจริตในทุกกระบวนนโยบาย ตั้งแต่ข้ันก่อตัวนโยบาย (policy formation) ข้ันการกำ� หนดนโยบาย (policy formulation) ข้นั ตดั สนิ ใจเลือกนโยบาย (policy decision) ขนั้ การนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ิ (policy implementation) ไปจนถึงขนั้ การประเมนิ นโยบาย (policy evaluation) ซึง่ แนวทางในการวางมาตรการเสริมในการสกดั กนั้ การทจุ รติ เชงิ นโยบายในแตล่ ะขนั้ มดี ังน้ี 1. ขั้นการก่อตัวนโยบาย (policy formation) เป็นข้ันตอนแรกในกระบวนการนโยบาย สาธารณะ โดยการก่อตัวของนโยบายจะเร่ิมตน้ มาจากปัญหาสาธารณะ หรอื ความตอ้ งการของประชาชน
การสกดั ก้ันการทุจริตเชงิ นโยบาย 57 โดยรวมทีต่ อ้ งการใหภ้ าครฐั จดั สร้างหรือแกไ้ ขปัญหาสาธารณะต่าง ๆ โดยแนวคิดท่ีจะใชป้ อ้ งกนั การทุจริต ในขั้นการก่อตัวนโยบายนี้ คือ แนวคิดด้านการมีส่วนร่วมจากประชาชน และแนวคิดด้านความโปร่งใส ในการดำ� เนนิ การของรฐั หรอื พรรคการเมืองเจ้าของนโยบายนั้น ๆ แนวคิดด้านการมีส่วนร่วมจากประชาชนจะถูกน�ำมาขับเคล่ือนในประเด็นกลยุทธ์การก่อตัว นโยบายผ่านการจัดท�ำมาตรการ/กลไก ท่ีมีการเช่ือมโยงความต้องการของประชาชนท่ีแท้จริง ด้วยการ สร้างหรือพัฒนากระบวนการสร้างฉันทามติในการก่อตัวนโยบาย ซึ่งกระบวนการสร้างฉันทามติในการ ก่อตัวนโยบายที่ประชาชนทุกคนคุ้นเคยกันดี คือ การเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การเลือกตั้ง พรรคการเมือง และผู้ด�ำรงต�ำแหน่งท้องถิ่นต่าง ๆ โดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือพรรคการเมือง เป็นผู้ท่ีมีบทบาทส�ำคัญในการก่อตัวนโยบายสาธารณะต่าง ๆ ผ่านแนวนโยบายของพรรคท่ีใช้ในการ หาเสียงเลือกต้ัง ซึ่งเม่ือพรรคการเมืองได้รับการเลือกต้ังให้เข้ามาบริหารประเทศ แนวนโยบายต่าง ๆ ที่พรรคการเมืองใช้ในการหาเสียงก็จะกลายเป็นแนวนโยบายที่ฝ่ายบริหาร จะต้องปฏิบัติตามนั่นเอง ซ่ึงประเด็นที่อาจส่อไปในทางทุจริต คือ การมีแนวนโยบายหาเสียงท่ีให้ข้อมูลแก่ประชาชนไม่ครบถ้วน บางนโยบายท่ีใช้หาเสียง นักการเมืองหรือพรรคการเมืองก็จะอธิบายแนวนโยบายน้ัน ๆ ว่าข้อดี เป็นอย่างไร ใครจะได้ประโยชน์ โดยไม่กล่าวถึงประโยชน์และโทษท่ีประเทศอาจได้รับอย่างแท้จริง แนวทางการปฏิบัติ ความเป็นไปได้ในการปฏิบัติ ผลกระทบของนโยบายต่อสภาพเศรษฐกิจ สังคม และ ส่ิงแวดล้อม ซึ่งการไม่ระบุข้อมูลดังกล่าวนับตั้งแต่วันที่พรรคการเมืองใช้แนวนโยบายนี้ในการหาเสียง เป็นการสุ่มเสี่ยงที่จะเปิดช่องให้พรรคการเมืองเปลี่ยนแปลงแนวทางหรือขั้นตอนการด�ำเนินการอย่างไร ก็ได้ ซึ่งการเปล่ียนแปลงแนวทางหรือขั้นตอนการด�ำเนินการน้ี เป็นอีกหนทางหน่ึงในการทุจริต เชิงนโยบายในขั้นการก�ำหนดนโยบายและการน�ำนโยบายไปปฏิบัติได้ ดังนั้น ในข้ันการก่อตัวนโยบาย จะมแี นวทางในการดำ� เนินการเพื่อปอ้ งกันการทจุ ริตใน 2 ลกั ษณะ คอื การสรา้ งความโปร่งใสในนโยบาย ซึ่งผู้ปฏิบัติ คือ ภาครัฐบาล โดยนักการเมืองและพรรคการเมืองท่ีเป็นผู้ร่วมก่อนโยบายนั้น ๆ และการมี ส่วนร่วมจากภาคประชาชนในการร่วมก่อตัวนโยบายอย่างแท้จริง ไม่เป็นเพียงผู้ท่ีเลือกพรรคหรือนักการเมือง ตามแนวนโยบายที่ตนชอบ แต่ต้องพัฒนาผู้เลือกนักการเมืองหรือพรรคการเมืองให้มีส่วนร่วมในการ แสดงความเห็นต่อแนวนโยบาย ซ่ึงท้ังสองแนวทางน้ันมาจากประเด็นตามหลักธรรมาภิบาลและการ บริหารกจิ การบา้ นเมอื งทดี่ ี หรอื หลัก Good Governance ท่ีร้จู กั กันดีนน่ั เอง ในการสง่ เสริมให้เกดิ ความ โปร่งใสในข้ันการก่อนโยบายและการมีส่วนร่วมจากประชาชนเพื่อสร้างฉันทามติต่อนโยบายของ พรรคการเมืองนั้น ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตระยะที่ 3 จะด�ำเนินการ โดยบูรณาการกับองค์กรที่เก่ียวข้องกับพรรคการเมืองและการหาเสียง คือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยการก�ำหนดวิธีและรูปแบบในการเผยแพร่นโยบายท่ีพรรคการเมืองหาเสียงเลือกต้ัง โดยดึง ฝ่ายวิชาการเข้ามาร่วมให้ความเห็นในประเด็นวิธีการและรูปแบบให้เป็นไปตามหลักวิชาการและไม่ก้าวล่วง หรือชี้นำ� นโยบายของพรรคการเมือง 2. ขนั้ การก�ำหนดนโยบาย (policy formulation) เป็นขน้ั ตอนที่ 2 ในการกำ� หนดนโยบาย โดยขั้นตอนนี้เป็นข้ันตอนที่เกิดขึ้นหลังจากท่ีพรรคการเมืองได้รับการเลือกต้ังและถูกจัดตั้งเป็นรัฐบาล
58 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ซ่ึงแนวนโยบายที่พรรคการเมืองได้ก่อไว้และผ่านการลงฉันทามติจากประชาชนโดยการเลือกต้ังจะถูก น�ำเข้ามาสู่กระบวนการก�ำหนดนโยบายโดยฝ่ายการเมืองร่วมกับฝ่ายราชการ ในขั้นตอนน้ีเองท่ีเป็นต้น ทางของการทุจริตเชิงนโยบาย โดยการทุจริตจะเกิดข้ึนจากความเช่ียวชาญ ของฝ่ายข้าราชการในการน�ำ แนวนโยบายของฝ่ายการเมืองมาก�ำหนด โดยการทุจริตจะเกิดขึ้น โดยอาจอาศัยช่องว่างทางกฎหมาย มาตีความในการก�ำหนดนโยบาย ท�ำให้การด�ำเนินนโยบายที่มีเร่ืองการทุจริตและผลประโยชน์แอบแฝง สามารถกระทำ� ได้โดยตรวจจับได้ยาก การป้องกนั การทุจรติ ในข้ันการกำ� หนดนโยบายจงึ ต้องมแี นวทางท่ี มุ่งเน้นในการน�ำหลักการบริหารโครงการท่ีเป็นที่ยอมรับมาปรับใช้ในการก�ำหนดนโยบายให้มีความเส่ียง ในการทุจริตลดน้อยลง โดยน�ำประเด็นหลักธรรมาภิบาล เช่น หลักความร่วมรับผิดชอบ (accountability) หลักความมปี ระสิทธิภาพ (efficiency) และหลักความมปี ระสิทธผิ ล (effectiveness) มาเป็นกรอบชี้นำ� ในการก�ำหนดโครงการ โดยอาจจะต้องมีแนวทางการประเมินความเส่ียงในการทุจริตของโครงการ และ แนวทางการบริหารจัดการความเสี่ยงเหล่านั้นไม่ให้เกิดขึ้นเป็นประเด็นหน่ึงในการก�ำหนดโครงการ ซึ่งการก�ำหนดโครงการโดยมีประเด็นในด้านการตรวจสอบความเส่ียงของการทุจริตโดยตัวหน่วยงาน เจ้าของโครงการเองน้ัน เปรียบได้กับการท�ำการทดสอบตนเอง (self-Assessment) ซึ่งผลพลอยได้ คือ ความตระหนักต่อความเส่ียงในการทุจริตท่ีตัวหน่วยงานเจ้าของโครงการต้องระลึกถึงอยู่เสมอ อันเป็น ความเสี่ยงท่ีอาจส่งผลท�ำให้ตัวผู้ด�ำเนินโครงการกลายเป็นผู้กระท�ำความผิดฐานทุจริตต่อต�ำแหน่งหน้าท่ี ราชการได้ 3. ขัน้ การตดั สนิ ใจในนโยบาย (policy Decision) เปน็ ข้นั ตอนท่ีเมอ่ื การกำ� หนดนโยบายได้ ด�ำเนินการเสร็จสิ้น จะพบว่าแนวทางการด�ำเนินนโยบายนั้นอาจถูกก�ำหนดในหลากหลายรูปแบบ แต่ละ รูปแบบอาจมีแนวทางและกิจกรรมท่ีแตกต่างกันออกไป อันส่งผลท�ำให้งบประมาณรวมถึงความคุ้มค่า ของนโยบายในแต่ละรูปแบบมีความแตกต่างกัน ขั้นตอนนี้จึงเปรียบเสมือนขั้นตอนที่สร้างข้ึนมาเพ่ือ ช่วยให้การตัดสินใจเลือกนโยบายเป็นไปได้ง่ายมากข้ึน ซึ่งแนวทางการด�ำเนินการตามนโยบายนี้จะใช้ รูปแบบของเกณฑ์การวัดความเป็นไปได้และความเสี่ยงของนโยบาย เพื่อหาแนวทางในการตอบค�ำถาม ของการคัดเลือกแนวทางนโยบายที่จะตัดสินใจลงทุนว่าเป็นแนวทางที่สามารถยอมรับได้หรือไม่ คือ นโยบายนั้นจะต้องมีมูลค่าของประโยชน์มากกว่าต้นทุน และแนวทางนโยบายอันไหนท่ีดีกว่ากัน หมายความว่า แนวทางนโยบายทไี่ ด้ก�ำหนดมาหลากหลายรปู แบบ แนวทางไหนที่ดีทีส่ ดุ มีประสิทธิภาพ ที่สุด หรือให้ผลตอบแทนที่รัฐและประชาชนคาดหวังได้สูงสุด โดยใช้เคร่ืองมือทางวิชาการต่าง ๆ เช่น การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ของนโยบายในแต่ละรูปแบบ การหาค่าเสียโอกาสหากไม่ด�ำเนิน นโยบายในชว่ งเวลาน้ัน การวิเคราะห์ทางการเงนิ และ การวิเคราะห์ทางเศรษฐกิจ เป็นตน้ 4. ขั้นการน�ำนโยบายไปปฏิบัติ (policy Implementation) ในขั้นน้ีนโยบาย ท่ีผ่านการคัดเลือกแล้วจะถูกน�ำมาปฏิบัติโดยหน่วยงานท่ีมีอ�ำนาจหน้าที่รับผิดชอบ ข้ันตอนน้ีจึงเป็น ขั้นตอนที่นโยบายกลายสภาพจากแนวคิดหลักการและเอกสารต่าง ๆ เป็นกิจกรรมการด�ำเนินงานที่มี ความเป็นรูปธรรม สามารถมองเห็นและจับต้องได้ ดังน้ัน ในการป้องกันการทุจริตในขั้นตอนการ น�ำนโยบายไปปฏิบัติ จะใช้แนวทางในการเสริมสร้างความโปร่งใสในการปฏิบัตินโยบาย ผ่านนวัตกรรม
การสกัดก้นั การทจุ รติ เชงิ นโยบาย 59 และเทคโนโลยีสารสนเทศยุคใหม่ เนื่องจากปัจจุบันพบว่าข้อมูลข่าวสารที่หลากหลายหนทางที่สามารถ ส่งไปยังผ้รู บั สารได้งา่ ย รวดเร็ว และมรี าคาถกู เช่น เครอื ข่ายสังคมออนไลน์ เปน็ ต้น ดงั นั้น แนวทางการ เสริมสร้างความโปร่งใสในข้ันตอนน้ี คือ การส่งข้อมูลการด�ำเนินนโยบายของภาครัฐ โดยภาครัฐเองเป็น ผู้เริ่มสร้างและส่งข้อมูลการด�ำเนินนโยบายของตนออกสู่สาธารณะเพื่อให้ประชาชนรับทราบ แนวทางน้ี เป็นแนวทางท่ีเกิดจากการเรียนรู้ในอดีตว่าการด�ำเนินงานส่วนใหญ่ของรัฐส่วนมากจะมีผู้ส่งสารหรือ ข้อมูลผลการด�ำเนินนโยบาย คือ สื่อสารมวลชน ซ่ึงเม่ือสื่อสารมวลชนได้ส่ือสารออกไปนั้น เป็นข้อมูลท่ี ไม่ทันต่อเหตุการณ์ คือ มีการด�ำเนินนโยบายไปแล้วและค้นพบเหตุการณ์ที่ส่อไปในทางทุจริตจึงจะมีการ สอ่ื ข่าว ดงั นั้น แนวทางตามกลยทุ ธ์นี้จึงจะกำ� หนดอำ� นาจหน้าทใี่ หภ้ าครัฐท่มี ีหน้าท่ดี �ำเนนิ นโยบายตา่ ง ๆ ต้องส่ือสารการด�ำเนินงานของตนออกไปเป็นระยะ ด้วยระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ เช่น ระบบ ภูมิสารสนเทศทส่ี ามารถระบทุ ่ีต้ังของนโยบาย ระบบภาพถา่ ยโครงการ เป็นต้น เพ่อื ใหส้ าธารณะได้รับทราบ และสามารถแสดงความเห็น ได้ตลอดเวลา เป็นการสร้างการมีส่วนร่วมจากสาธารณะต่อการด�ำเนินงาน ของรฐั อยา่ งแท้จรงิ 5. ขนั้ ประเมินผลนโยบาย (policy monitoring and evaluation) ขัน้ ตอนน้เี ปน็ ขั้นตอน สุดท้ายของกระบวนนโยบาย โดยเป็นมิติในด้านการติดตามผลการด�ำเนินนโยบายไม่ว่าจะเป็นผลการ ด�ำเนินงานด้านการเงินและผลการด�ำเนินกิจกรรมโครงการตามนโยบาย เน่ืองจากการทุจริตส่วนหน่ึง มีเป้าหมายอยู่ท่ีการได้รับผลตอบแทนในรูปแบบเงินหรือทรัพย์สินท่ีสามารถแทนค่าเป็นเงินได้ จึงมี แนวทางในการก�ำหนดรูปแบบการป้องกันการทุจริตตามขั้นตอนน้ี คือ การศึกษาและพัฒนากลไกการ รายงานผลการใช้จ่ายงบประมาณ เพื่อที่ให้สามารถตรวจสอบเส้นทางการเงินและงบประมาณแบบ ย้อนกลับได้ (fiscal traceability) เพ่ือให้เป็นข้อมูลส่วนหน่ึงในการรายงานการด�ำเนินนโยบายที่มีความ โปร่งใสมากยิง่ ขึ้น กลยุทธ์ท่ี 2 การรายงานผลสะท้อนการสกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบาย (policy cycle feedback) เป็นกลยุทธ์ท่ีมุ่งเน้นไปยังการน�ำผลการประเมินนโยบาย ซ่ึงอยู่ในรูปแบบของโครงการ กิจกรรมต่าง ๆ มาวเิ คราะห์และสังเคราะห์ใหไ้ ดบ้ ทเรียนในการดำ� เนินนโยบายลักษณะน้นั ๆ โดยเปน็ การ ประยุกต์หลักการเรียนรู้จากบทเรียนหรือการกระท�ำท่ีเคยท�ำมา (lessons learnt) หรือการเรียนรู้จาก ประสบการณ์ (experiential learnt) สาเหตทุ เ่ี กิดกลยทุ ธน์ ี้ขนึ้ เน่ืองจากในการดำ� เนนิ นโยบายและการ ดำ� เนนิ งานของภาครัฐจะพบวา่ กรณีการด�ำเนนิ นโยบายในลักษณะเดียวกนั เชน่ การสรา้ งสาธารณูปโภค ในพ้ืนท่ี จะพบว่าบางพื้นที่กระท�ำไปโดยมีการทุจริต แต่อีกพื้นที่ไม่พบการทุจริต ซ่ึงการถอดบทเรียน จะช่วยให้ผู้ก�ำหนดนโยบายและปฏิบัตินโยบาย สามารถน�ำผลการถอดบทเรียนเป็นกรอบชี้น�ำการด�ำเนิน นโยบายหรอื โครงการในลักษณะเดียวกนั ท่จี ะเกดิ ข้ึนในอนาคตได้ เปน็ การปอ้ งกนั การทุจรติ ในการด�ำเนินงาน ของภาครัฐได้อีกหนทาง อีกท้ังการท่ีมีบทเรียนที่ได้ถูกถอดมาเพื่อใช้เป็นแนวทางในการด�ำเนิน นโยบายแล้วหน่วยงานรัฐท่ีจะปฏิบัตินโยบายในลักษณะเดียวกันเพิกเฉยจนเกิดการทุจริต ก็สามารถ กำ� หนดผลการรบั ผดิ และโทษไดห้ นักยง่ิ ข้ึน
60 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. กลยุทธ์ท่ี 3 การพัฒนานวัตกรรมส�ำหรับการรายงานและตรวจสอบธรรมาภิบาลในการน�ำ นโยบายไปปฏิบตั ิ เปน็ กลยุทธ์ทีก่ ำ� หนดขึ้นตามกระแสโลกาภิวัตนท์ ม่ี ีการสรา้ งนวตั กรรมใหม่ ๆ ใหเ้ กดิ ข้ึน ตลอดเวลา การน�ำกระแสโลกาภิวัตน์มาปรับใช้กับการสกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบายในยุทธศาสตร์ชาติ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 จะมีแนวทางท่ีจะใช้นวัตกรรมการสื่อสารแบบ สองทิศทาง (two – way communication) ซ่ึงเทคโนโลยีสารสนเทศ ในปัจจุบันสามารถตอบสนอง การสื่อสารแบบสองทิศทางได้เป็นอย่างดี ดังจะเห็นได้จากปัจจุบันระบบการสื่อสารผ่านเว็บไซต์หรือ แอปพลเิ คชัน เชน่ เฟสบคุ๊ (Facebook) หรอื ไลน์ (Line) เปน็ การสอื่ สารแบบสองทิศทางทม่ี ีความฉบั ไว และสง่ สารได้เขา้ ถงึ ผ้รู บั สารได้อยา่ งง่ายดาย อกี ทง้ั ยงั มี ราคาถกู ดงั นน้ั แนวทางนีจ้ ะมีการส่งเสรมิ ให้ภาครฐั เป็นผู้ส่งสารหรือข้อมูลของตนออกสู่สาธารณะผ่านช่องทางดังกล่าว ซึ่งเป็นการส่ือสารในทิศทางแรก ส่วนอีกทิศทางจะไดม้ าจากการประชาชน ในฐานะผู้รบั สารและสามารถสง่ สาร คอื ความคดิ เหน็ ตลอดจน ผลการด�ำเนินนโยบายในพื้นที่จริงผ่านภาพถ่ายให้ภาครัฐตลอดจนภาคส่วนอื่น ๆ ได้รับทราบได้อย่าง ง่ายดายยิง่ ขนึ้ กลยุทธ์ที่ 4 ส่งเสริมให้มีการศึกษา วิเคราะห์ ติดตาม และตรวจสอบการทุจริตเชิงนโยบาย ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซ่ึงเป็นกลยุทธ์ท่ีถูกก�ำหนดขึ้นสร้างความยืดหยุ่นในการด�ำเนินยุทธศาสตร์ การสกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบายให้มีสภาพเหมาะสมในแต่ละพื้นที่ ผ่านมุมมองของประชาชนในแต่ละ พ้ืนท่ีท่ีอาจมีแนวทางในการเข้ามามีส่วนร่วมต่อการด�ำเนินงานของรัฐท่ีแตกต่างกันออกไป ซ่ึงนอกจาก จะเน้นการให้ท้องถ่ินริเร่ิมความคิดในการสกัดกั้นการทุจริตเชิงนโยบายด้วยตนเองแล้ว แนวคิดและ เคร่ืองมือในการสกัดกั้นการทุจริตเชิงนโยบายท่ีส่วนกลางได้ริเร่ิมและใช้งานบางส่วนอาจถูกปรับ ให้มีเนื้อหาที่เหมาะสมกับท้องถิ่น เพ่ือความมีประสิทธิภาพและการตอบสนองของเคร่ืองมือการสกัดก้ัน การทุจริตทใี่ ช้ในระดบั สว่ นกลางต่อทอ้ งถิน่ ได้อย่างดีทส่ี ดุ 4. บทสรปุ จะเห็นไดว้ า่ “ความโปรง่ ใส” หรอื “Transparency” เป็นหนง่ึ ในหลักที่สำ� คัญที่จะช่วยป้องกนั การทุจริตได้ จากตัวอย่างในอดีตที่เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองจากสาเหตุท่ีประชาชนออกมาประท้วง อย่างมากมายเมื่อได้รับทราบประเด็นการด�ำเนินนโยบายของรัฐบาลท่ีมีลักษณะท่ีส่อไปในทางทุจริต แม้ประเด็นที่ส่อนั้นจะยังไม่ถูกพิสูจน์ทราบก็ตาม ซ่ึงการออกมาประท้วงหรือไม่เห็นชอบต่อการกระท�ำ ของรัฐบาลน้ัน เป็นส่ิงที่ขัดต่อวิถีชีวิตและลักษณะนิสัยของคนไทยโดยรวมท่ีมีลักษณะประนีประนอม ยอมความ พยายามหลีกเลย่ี งการทะเลาะเบาะแวง้ อย่เู สมอ ยุทธศาสตร์การสกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบาย เป็นยุทธศาสตร์ท่ีมุ่งเน้นการป้องกันการทุจริต ในการด�ำเนินนโยบายของรัฐ โดยการประยุกต์หลักธรรมาภิบาลมาเป็นกรอบชี้น�ำ หรือ key success factor ในการชี้น�ำส่ิงท่ีควรท�ำและส่ิงท่ีต้องท�ำเพ่ือสกัดก้ันการทุจริตเชิงนโยบาย โดยในยุทธศาสตร์ชาติ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 ประเด็นตามหลักธรรมาภิบาล จะถูกน�ำมาเป็น กรอบช้ีน�ำแนวทางการด�ำเนนิ การตามแผนอยู่ 3 ประเดน็ ดว้ ยกนั คอื ประเด็นด้านการสรา้ งความโปรง่ ใส ความคุ้มค่า และความรับผิดชอบ ซ่ึงประเด็นทั้งหมดจะถูกดัดแปลงให้กลายเป็นกลยุทธ์ แผนงานและ
การสกัดกน้ั การทุจริตเชงิ นโยบาย 61 โครงการตอ่ ไป ซ่งึ การด�ำเนนิ ประเดน็ ยทุ ธศาสตร์การสกัดก้นั การทุจริตเชิงนโยบายจะประสบความส�ำเรจ็ ได้นั้น ต้องอาศัยภาครัฐในฐานะผู้ด�ำเนินนโยบายท่ีต้องสร้างความโปร่งใสให้แก่ตนเองผ่านการเปิดเผย ข้อมูลการดำ� เนนิ นโยบายของตน และทีข่ าดไมไ่ ด้ คือ ภาคประชาชนในฐานะผู้ท่ีไดร้ ับผลกระทบจากการ ด�ำเนินนโยบายไม่ว่าจะโดยทางตรงหรือทางอ้อม ท่ีต้องเข้ามามีส่วนร่วมไม่ว่าจะร่วมก่อตัวนโยบาย ไปจนถึงร่วมติดตามการด�ำเนินนโยบาย โดยเฉพาะนโยบายท่ีได้ขับเคล่ือนอยู่ในพื้นท่ีของตนอย่างแข็งขัน อีกทางหน่งึ ดว้ ย เอกสารอา้ งองิ ณัฐฐพงศ์ ทองภักดี. (มปป.). เศรษฐศาสตร์นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ: สถาบันบัณฑิตพัฒน- บริหารศาสตร์. นนทวัชร์ นวตระกูลพิสุทธิ์ และ คณะ. (2555). การวิจัยเพื่อศึกษารูปแบบการทุจริตเชิงนโยบาย. นนทบรุ ี: ส�ำนักงานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาต.ิ พลภัทร บุราคม. (2557). เอกสารประกอบการสอนวิชา รศ.7820 การวิเคราะห์การเงินและ งบประมาณ. กรุงเทพฯ: สถาบนั บัณฑติ พัฒนบริหารศาสตร์ พัชรี สิโรรส. (2556). นโยบายสาธารณะ: จากรัฐ เอกชน สู่ประชาชน. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์ คบไฟ/มลู นิธกิ ารศึกษาประชาธิปไตยและการพัฒนา. ราชบัณฑิตยสถาน. (2546). พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒. กรุงเทพฯ: นานมีบุ๊คส์ พับลเิ คช่ันส์ , เรอื งวทิ ย์ เกษสวุ รรณ. (2550). นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ: บพิธการพมิ พ์. วิชา มหาคุณ. (2555). การทุจริตเชิงนโยบายและผลประโยชน์ทับซ้อน: คอร์รัปชันสีเทา. ส�ำนัก มาตรการป้องการทุจริต. นนทบุรี: ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการ ทจุ ริตแห่งชาต.ิ สถาพร เริงธรรม. (2546). มาตรการต่อต้านการคอร์รัปช่ันกับการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย. วารสาร พระปกเกล้า ปี 2546 เลม่ 2. อมร รักษาสัตย์. (2522). การพัฒนานโยบาย. พิมพ์คร้ังที่ 3. กรุงเทพฯ: คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบนั บัณฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร.์ Friedrich, C. J. (1963). Man and his government. New York: McGraw-Hill Hill, M. (2005). The public policy process. London: Pearson Education Limited, เอกสารอ้างองิ อเิ ล็กทรอนิกส์ ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ. (2559).ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ.2560 - 2564). สืบค้นเมื่อ 19 พฤศจิกายน 2559, จาก http://www.nacc.go.th
62 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. แนวปฏบิ ัติตามกลยทุ ธ์ในการป้องกันการทุจรติ เชงิ รกุ Implementing Proactive Corruption Prevention Strategy นายพงษ์พันธ์ โตสกลุ ไกรI บทคัดย่อ ปญั หาการทจุ รติ ได้สง่ ผลกระทบเสยี หายรา้ ยแรงตอ่ สังคมและประเทศชาติในวงกวา้ ง ดงั นน้ั เพอ่ื ใหก้ ารแกไ้ ขปญั หาดังกล่าวอย่างเปน็ รปู ธรรม และเทา่ ทันต่อสถานการณก์ ารทจุ รติ ย่งิ ขึ้น จึงจ�ำเปน็ อยา่ งยง่ิ ท่ีจะต้องพัฒนาให้เกิดการป้องกันการทุจริตเชิงรุก ซ่ึงแนวทางการปฏิบัติงานจะมีความแตกต่างจากเดิม ที่ได้ด�ำเนินงานมา โดยการเปิดโอกาสให้องค์กรภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมได้เข้ามา มีส่วนร่วมในการบูรณาการการท�ำงานร่วมกันอย่างเป็นระบบ พร้อมทั้งมีการน�ำนวัตกรรม เทคโนโลยี สารสนเทศ และการส่ือสารผ่านชอ่ งทางต่าง ๆ มาปรับใช้เพือ่ ใหก้ ารปอ้ งกนั การทจุ ริตเขา้ ถงึ กล่มุ ประชาชน ในทกุ ภาคส่วน เพ่อื ใหก้ ารป้องกนั การทจุ ริตเชงิ รกุ ประสบผลส�ำเรจ็ ตรงตามเป้าหมาย และวัตถปุ ระสงค์ท่ี กำ� หนดไวใ้ นยทุ ธศาสตรช์ าตวิ ่าดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ค�ำส�ำคญั : แนวปฏบิ ัติตามกลยทุ ธ์ นวตั กรรม Abstract Corruption has a disastrous impact upon the society at large. A substantive and prompt approach to fight corruption requires development of proactive prevention plan. The action plan will need to differ from the current one by providing the public sector, private organizations, and civil society with an opportunity to engage in the systematic integrated operations. In addition, it allows the prevention scheme to be practically applied through innovation, information technology, and communication system in order to reach out to people in all sectors. This approach would ultimately contribute to successful proactive prevention of corruption and steer the national corruption prevention efforts towards its objectives under the Third Phase of the National Anti-Corruption Strategy (2017 - 2021). Keywords: practice strategy, innovation Iเจ้าพนักงานป้องกันการทจุ ริตปฏบิ ัติการ ส�ำนักปอ้ งกนั การทุจริตภาครฐั สำ� นักงาน ป.ป.ช.
แนวปฏิบตั ิตามกลยุทธ์ในการปอ้ งกันการทจุ รติ เชงิ รกุ 63 1. บทน�ำ ในปัจจุบันประเทศไทยได้มีความพยายามด�ำเนินการแก้ไขปัญหาการทุจริตอย่างจริงจังและต่อเนื่อง โดยรัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ส�ำนักงาน ป.ป.ช.) และส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ส�ำนักงาน ป.ป.ท.) ตลอดจนองค์กรภาคเอกชน และภาคประชาสังคม ได้พยายามแก้ไขปัญหาดังกล่าวนี้ตลอดมา โดยการ ผลักดัน ส่งเสริม และพัฒนาให้มีการปฏิรูประบบการปฏิบัติงานของหน่วยงานภาครัฐให้มีความโปร่งใส ผ่านกลไกการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการด�ำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ และเพิ่มการ มีส่วนร่วมให้ประชาชนสามารถเข้าไปตรวจสอบการท�ำงานได้มากข้ึน เช่น การก�ำหนดให้หน่วยงานต้อง เปดิ เผยราคากลางสำ� หรบั การจดั ซื้อจดั จา้ งให้ประชาชนทวั่ ไปได้รับทราบ เป็นตน้ รวมถึงการจดั ต้ังหนว่ ยงาน ภายใตช้ ือ่ “ศนู ย์ปฏบิ ตั กิ ารต่อต้านการทุจรติ ” ขน้ึ ในกระทรวง และส่วนราชการที่ขึ้นตรงกับนายกรฐั มนตรี เพ่ือเป็นกลไกส�ำคัญส�ำหรับขับเคลื่อนงานด้านการป้องกันการทุจริตภายในหน่วยงานของรัฐให้ เป็นรูปธรรม และมีผู้รับผิดชอบโดยตรงกบั เรอ่ื งดังกล่าว ตลอดจนมีการพัฒนามาตรการ หรอื แนวปฏิบัติ รูปแบบใหม่ ๆ ท่ีจะน�ำมาใช้แก้ปัญหาเป็นจ�ำนวนมาก แต่เมื่อมีการประเมินผลจากข่าวสารการทุจริต ทส่ี ังคมท่วั ไปไดร้ ับรู้ รับทราบ ผา่ นสือ่ ต่าง ๆ เชน่ โทรทศั น์ วทิ ยุ หรอื อนิ เตอรเ์ นต็ รวมถงึ การรบั รูโ้ ดยตรง ของประชาชนในสังคมในเร่ืองของสถานการณ์การทุจริตของประเทศไทยจะเห็นได้ว่าสถานการณ์ การทุจริตของประเทศไทยก็ยังคงมีอยู่ และดูเหมือนว่าจะมีระดับของความรุนแรง ตลอดจนสลับซับซ้อน ยากต่อการตรวจสอบของหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง รวมถึงประชาชนก็อาจจะเข้าถึงข้อมูลดังกล่าวได้ยาก ลำ� บาก ทำ� ใหป้ ัญหาการทจุ ริตยงั คงอยคู่ กู่ ับประเทศไทยมาอย่างยาวนานจนถึงปจั จุบนั ด้วยเหตทุ ก่ี ล่าวมาในขา้ งต้น ผู้เขียนเกิดประเด็นคำ� ถามข้นึ ว่า “การป้องกันการทุจรติ ในปัจจบุ นั นี้ ประเทศไทยของเราเดินมาได้อยา่ งถูกทางและเหมาะสม ตลอดจนจะสามารถแกไ้ ขปัญหาการทจุ รติ ได้จรงิ หรือไม่” จึงน�ำมาสู่ความพยายามค้นหาค�ำตอบของค�ำถามดังกล่าว ซึ่งส�ำนักงาน ป.ป.ช. ได้ด�ำเนินการ จัดท�ำยุทธศาสตร์ชาตวิ า่ ด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ขึน้ เพอ่ื ตอบค�ำถามน้ี โดยได้ก�ำหนดไว้อยา่ งชดั เจนในยทุ ธศาสตร์ที่ 4 เกีย่ วกบั “การพัฒนาระบบป้องกันการ ทุจริตเชิงรกุ ” นั่นเอง ดังน้นั ผเู้ ขียนจงึ ไดท้ �ำการศึกษา วิเคราะหข์ อ้ มลู จากแหลง่ ข้อมูลต่าง ๆ เพ่ือตอบโจทย์ ดงั ที่กล่าวมาในขา้ งตน้ สำ� หรับผทู้ ี่ต้องการศกึ ษาข้อมลู เกี่ยวกับการปอ้ งกนั การทจุ ริตเชงิ รกุ จะไดเ้ ขา้ ใจถึง ข้อมูล และแนวคิดที่ท�ำให้เกิดการพัฒนา ปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกระบวนการป้องกันการทุจริตท่ีมีอยู่แต่ เดิมให้มีการด�ำเนินงานในเชิงรุกมากย่ิงขึ้น ซึ่งจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการแก้ไขปัญหาการทุจริตของ ประเทศไทยในอนาคตต่อไปในภายภาคหน้า
64 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 2. แนวปฏบิ ัติตามกลยทุ ธใ์ นการปอ้ งกันการทุจริตเชงิ รุก เม่อื กลา่ วถงึ แนวทางการป้องกันการทุจริต จะเหน็ ไดว้ า่ รฐั บาล และคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตลอดจน ทกุ ภาคส่วนทเี่ กยี่ วข้องได้มคี วามพยายามท่ีจะปรับปรุง แก้ไข สง่ เสริม และพัฒนางานดา้ นการป้องกันการ ทจุ รติ มาโดยตลอด ดังจะเหน็ ได้จากการประกาศใช้ยุทธศาสตรช์ าติวา่ ดว้ ยการป้องกนั และปราบปรามการ ทจุ ริต ระยะท่ี 1 (พ.ศ. 2551 – 2555) ไดม้ ีการแบง่ การทุจริตออกเป็น 5 ประเภท ไดแ้ ก่ การทุจริตตอ่ หน้าท่ีราชการ การทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้าง การทุจริตในการสัมปทาน การทุจริตโดยการท�ำลายระบบ ตรวจสอบอำ� นาจรัฐ และการทุจรติ เชงิ นโยบาย1 ซึ่งการทุจริตต่อตำ� แหน่งหนา้ ท่ีราชการ เป็นการใชอ้ ำ� นาจ ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐเพ่ือเอื้อประโยชน์ให้แก่ตนเอง หรือบุคคลใดบุคคลหน่ึง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง การทุจริตในการจดั ซ้ือจัดจ้าง มักจะพบในการฮั้วประมูลโครงการระหว่างภาครฐั และเอกชน การทุจรติ ใน การสัมปทานผกู ขาด เป็นการทจุ รติ โดยให้สทิ ธิพเิ ศษกับตนเอง หรือบุคคลใดบุคคลหน่ึง หรือกลมุ่ ใดกลมุ่ หนงึ่ ท�ำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันท�ำให้ราชการเสียประโยชน์อันพึงจะได้รับ การทุจริตโดย การท�ำลายระบบตรวจสอบอ�ำนาจรัฐ เป็นการด�ำเนินการให้บุคคลท่ีมีสายสัมพันธ์กับผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทางการเมืองเข้าไปด�ำรงต�ำแหน่งในองค์กรอิสระท่ีมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ การทุจริต เชงิ นโยบาย เรมิ่ ต้งั แตข่ ้ันตอนการจดั ท�ำโครงการระดับประเทศ แผน หรอื กลไกในการบรหิ ารโครงการจะ เกี่ยวข้องกับเครือข่ายผลประโยชน์ที่เชื่อมโยงกันทุกระดับ โดยการทุจริตในลักษณะนี้มักจะเกิดขึ้น ในโครงการใหญ่ ๆ ระดับชาติ ซึ่งผู้ท่ีมีอ�ำนาจส่ังการ หรือควบคุมโครงการส่วนใหญ่เป็นผู้ท่ีมีต�ำแหน่งสูง ทางการเมือง สามารถใช้อิทธิพลและโอกาสในต�ำแหน่งหน้าที่แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบได้ง่าย และ บุคคลดังกล่าวจะมีส่วนในการควบคุมองค์กรต่าง ๆ ที่มีหน้าท่ีบังคับใช้กฎหมายในการตรวจสอบความ ถูกต้องโปร่งใส ส่งผลให้องค์กรท่ีมีหน้าที่ตรวจสอบการทุจริตไม่มีอิสระอย่างแท้จริง เพราะอยู่ภายใต้ อ�ำนาจขององคก์ รทางการเมือง จากปัญหาการทุจริตดังที่กล่าวมาในข้างต้น จะเห็นได้ว่าปัญหาการทุจริตเป็นปัญหาเรื้อรังและ นับวันย่ิงจะทวีความรุนแรงและซับซ้อนมากยิ่งข้ึน รวมถึงส่งผลกระทบในวงกว้างโดยเฉพาะอย่างย่ิงต่อ ความมั่นคงของชาติและการพัฒนาประเทศ แม้ว่าในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาประเทศไทยได้แสดงให้เห็น ถึงความพยายามในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ไม่ว่าจะเป็นการผลักดันให้ประเทศไทยเข้าร่วม เป็นภาคีภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 (United Nations Convention Against Corruption - UNCAC) ซ่งึ ผลของการเป็นประเทศภาคดี งั กลา่ ว ทำ� ใหป้ ระเทศไทย จะต้องท�ำการปรับปรุงกฎหมาย กฎระเบียบท่ีเกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริต เช่น การแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต 1ส�ำนกั งาน ป.ป.ช.. (2557). ยทุ ธศาสตรช์ าติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 2 (พ.ศ. 2556 – 2560). กรุงเทพฯ: สำ� นกั งาน ป.ป.ช.
แนวปฏบิ ัติตามกลยุทธ์ในการปอ้ งกนั การทุจริตเชงิ รกุ 65 พ.ศ. 2542 ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเพ่ิมค�ำนิยามของเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศ รวมถึงเจ้าหน้าท่ี องค์การระหวา่ งประเทศ เปน็ ตน้ เพื่อเป็นการปฏิบตั ิงานตามอนสุ ัญญาดังกลา่ วอยา่ งเป็นรูปธรรม รวมถงึ การจัดท�ำยุทธศาสตร์ชาติว่าดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริต ระยะที่ 1 (พ.ศ. 2551 – 2555) เพื่อเปน็ แนวทางการปอ้ งกันและแกไ้ ขปัญหาการทจุ ริตของประเทศไทยใหเ้ ปน็ ระบบ รวมถึงบรู ณาการให้ ภาคส่วนต่าง ๆ ได้เข้ามามีส่วนร่วมผลักดันให้เกิดการป้องกันและปราบปรามการทุจริตให้เป็นรูปธรรม ซึ่งจะส่งผลให้ปัญหาการทุจริตในประเทศไทยบรรเทาเบาบางลง หรือหมดไปจากประเทศไทยในระยะ เวลาอนั ใกล้ เม่ือสิ้นสุดการด�ำเนินงานตามยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 1 (พ.ศ. 2551 – 2555) แลว้ ปรากฏว่า ปัญหาการทจุ รติ ไดร้ ับการแก้ไขและปอ้ งกันการทจุ รติ ได้ ในบางส่วน แต่ยังคงมีความรุนแรง และขยายตัวไปในยังภาคส่วนตา่ ง ๆ มากยิง่ ขึ้น คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงได้ร่วมกับรัฐบาล และหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง ด�ำเนินการจัดท�ำยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและ ปราบปรามการทุจรติ ระยะท่ี 2 (พ.ศ. 2556 – 2560) ขน้ึ โดยคำ� นึงถึงหลักการพ้นื ฐานส�ำคัญ 4 ประการ ประกอบด้วย ประการท่ีหน่ึง ยึดมั่นในหลักการประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ประการท่ีสอง ยุทธศาสตร์ต้องสอดคล้องกับแนวทางในการต่อต้านการทุจริตและต้องสามารถน�ำไปสู่การแก้ไขปัญหา ที่น�ำมาสู่การทุจริตในประเทศไทย ประการท่ีสาม เน้นการบูรณาการและส่งเสริมการมีส่วนร่วมของ ทกุ ภาคสว่ น โดยเฉพาะระหว่างองค์กรตามรฐั ธรรมนูญ ส�ำนักงาน ป.ป.ท. รวมถงึ เครือข่ายภาคประชาสังคม และประการท่ีสี่ อันเป็นเป้าหมายส�ำคัญ ได้แก่ ยุทธศาสตร์ฉบับนี้จะต้องมีส่วนในการสร้างค่านิยม วัฒนธรรมสุจริตให้มีความต่อเน่ืองและย่ังยืน ส่งเสริมให้ประชาชนมีความตระหนักต่อวัฒนธรรมซื่อสัตย์ สจุ ริต จนกระทั่งช่วงปี พ.ศ. 2559 คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มอบหมายให้ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. ด�ำเนินการ จัดท�ำยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) เน่ืองจากสถานการณ์การทุจริตมีการปรับเปล่ียนไปอย่างรวดเร็ว และยากต่อการป้องกันการทุจริตให้ ประสบผลส�ำเร็จ หากยังยึดติดอยู่กับรูปแบบเดิม หรือไม่มีการพัฒนาระบบการป้องกันการทุจริตให้มี ความทันสมัย ก็ยากท่ีจะท�ำให้การป้องกันการทุจริตประสบความส�ำเร็จตามเป้าประสงค์ของยุทธศาสตร์ ชาติฯ ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ที่ต้องการยกระดับดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ของประเทศไทยใหไ้ ด้มากกว่าร้อยละ 50 เมื่อสนิ้ สดุ ยทุ ธศาสตรช์ าตฯิ ระยะที่ 3 ประกอบกับสถานการณก์ ารทุจรติ มีแนวโน้มที่จะทวคี วามรุนแรง และยากต่อการป้องกันหรอื ปราบปราม มากยิง่ ข้นึ จงึ มีความจ�ำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องทำ� การจดั ทำ� ยุทธศาสตร์ชาตฯิ ระยะที่ 3 ให้มีความทนั สมยั สอดคล้องกับสภาพการณ์ของการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมของประเทศไทย โดยการจัดท�ำยุทธศาสตร์ ชาติฯ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ได้มีการรวบรวมข้อมูลจากแหล่งตา่ ง ๆ ทงั้ จากเอกสาร กาสมั ภาษณ์ และการประชุมหารือหน่วยงานและภาคีภาคส่วนต่าง ๆ อย่างรอบด้านในทุกมิติ เพื่อให้ได้ข้อมูลส�ำหรับ
66 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การจดั ทำ� ยทุ ธศาสตร์ชาติวา่ ดว้ ยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ให้มคี วามสมบรู ณ์ และสามารถตอบโจทยเ์ ป้าประสงค์ของยทุ ธศาสตร์ชาติฯ ระยะที่ 3 ดงั กลา่ ว จากท่กี ลา่ วมาจะเห็นได้อยา่ งชดั เจนวา่ หน่วยงานภาครฐั ภาคเอกชน และภาคประชาชน รวมถงึ ประชาชนทุกคนได้มีความพยายามอย่างยิ่งท่ีจะบูรณาการแนวทางการแก้ไขปัญหาการทุจริตผ่านการ ขับเคล่ือนยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ตั้งแต่ในช่วงระยะท่ี 1 จนถึงช่วง ระยะที่ 3 ซึ่งจะเห็นไดจ้ ากวสิ ยั ทัศน์ของยทุ ธศาสตร์ชาตฯิ ในระยะตา่ งๆ ทไ่ี ดก้ �ำหนดไว้ ดังน้ี ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 1 (พ.ศ. 2551 – 2555) ไดก้ �ำหนดวิสยั ทัศนไ์ ว้วา่ “สงั คมไทยมวี ินัย และยึดมน่ั ในคณุ ธรรมจรยิ ธรรม ทุกภาคส่วนรว่ มป้องกนั และ ปราบปรามการทุจริต” ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 2 (พ.ศ. 2556 – 2560) ได้ก�ำหนดวิสัยทัศน์ไว้ว่า “สังคมไทยมีวินัย โปร่งใส ยึดมั่นในคุณธรรม จริยธรรม และร่วมป้องกันและ ปราบปรามการทจุ ริต เปน็ ท่ยี อมรบั ในระดับสากล” ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ได้ก�ำหนดวิสัยทัศน์ไว้ว่า “ประเทศไทยใสสะอาด ไทยท้ังชาติต้านทุจริต” และใช้ภาษาอังกฤษว่า “Zero tolerance & Clean Thailand” ดังท่ีกล่าวมาในเร่ืองของวิสัยทัศน์จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า ในช่วงระยะที่ 1 มุ่งเน้นในเรื่องของ การสร้างสังคมให้มีวินัยและคุณธรรม รวมถึงบูรณาการให้ทุกภาคส่วนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต และช่วงระยะที่ 2 จะมีจุดมุ่งเน้นคล้ายคลึงกับช่วงระยะท่ี 1 หากแต่มีการ เพิ่มเติมในเรอื่ งของความโปรง่ ใส และการสรา้ งการยอมรับในระดับสากล แต่ในช่วงระยะที่ 3 ถือไดว้ า่ เป็น ชว่ งระยะเวลาท่ีมีความส�ำคญั เนื่องจากสถานการณก์ ารทุจรติ ทเี่ ปล่ยี นแปลงไปอยา่ งรวดเรว็ ดงั น้นั จึงได้มี การปรับปรุงและน�ำเสนอแนวคิดในการก�ำหนดวิสัยทัศน์ของยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและ ปราบปรามการทจุ ริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ใหม้ ลี ักษณะท่แี ตกตา่ งไปจากชว่ งระยะท่ี 1 และ ระยะท่ี 2 ซงึ่ จดุ ท่เี ห็นไดอ้ ย่างชดั เจนทสี่ ดุ กค็ อื ลกั ษณะการใชค้ ำ� ที่แตเ่ ดิมจะใชค้ ำ� ทม่ี ลี ักษณะเชิงพรรณนา และยากต่อการจดจ�ำของผู้ท่ีเก่ียวข้องมาเป็นค�ำที่สั้นกระชับ ได้ใจความ ง่ายต่อการจดจ�ำ และมีพลัง ในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติฯ ให้ประสบความส�ำเร็จ คือ “ประเทศไทยใสสะอาด ไทยทั้งชาติ ต้านทจุ ริต” โดยกระบวนการสรา้ งให้เกดิ ประเทศไทยใสสะอาด และสรา้ งจติ สำ� นึกใหป้ ระชาชนชาวไทยทกุ คน ได้ตระหนักรู้ พร้อมท้ังลุกขึ้นมาต่อต้านการทุจริต ถือได้ว่าเป็นจุดแข็งส�ำคัญของยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วย การปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ระยะที่ 3 ซ่งึ หนว่ ยงานทกุ ภาคส่วนทั้งภาครฐั ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม จะตอ้ งเขา้ มามีสว่ นร่วมในการขับเคลื่อนยทุ ธศาสตร์ชาตดิ ังกล่าว เพ่ือให้การดำ� เนนิ งานเปน็ ไปตามวสิ ยั ทศั น์ ท่ีก�ำหนดไว้ผ่านยุทธศาสตร์และกลยุทธ์ที่ได้ก�ำหนดในยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม การทจุ ริต ระยะท่ี 3
แนวปฏิบตั ิตามกลยทุ ธ์ในการปอ้ งกันการทุจริตเชิงรุก 67 ส�ำหรับหนึ่งในยุทธศาสตร์ที่มีความส�ำคัญ และได้รับการบรรจุภายในยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) คือ “ยทุ ธศาสตรท์ ี่ 4 พัฒนาระบบ ป้องกันการทุจริตเชิงรุก” ซึ่งยุทธศาสตร์นี้จะมุ่งเน้นการพัฒนากลไกและกระบวนงานด้านการป้องกัน การทุจริตของประเทศไทยให้มีความเข้มแข็งและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เพื่อลดโอกาสการทุจริตหรือ ท�ำให้การทุจริตเกิดยากข้ึนหรือไม่เกิดข้ึน โดยอาศัยทั้งการก�ำหนดกลไกด้านกฎหมาย กลไกทาง การบริหาร และกลไกอ่ืน ๆ และเสริมสร้างการปฏิบัติงานของหน่วยงานทั้งภาครัฐ และเอกชนให้มี ธรรมาภิบาล ทั้งน้ี ยุทธศาสตร์ดังกล่าว มวี ตั ถุประสงคเ์ พ่อื พัฒนากลไกการป้องกันการทุจรติ ให้เท่าทันต่อ สถานการณ์การทุจริต และพัฒนากระบวนการท�ำงานด้านการป้องกันการทุจริต ให้สามารถป้องกันการ ทุจริตให้มีประสิทธิภาพ รวมถึงเพ่ือให้เกิดความเข้มแข็งในการบูรณาการการท�ำงานระหว่างองค์กร ที่เก่ียวข้องกับการป้องกันการทุจริต และน�ำไปสู่ปัญหาการทุจริตที่ลดน้อยลงหรือไม่เกิดการทุจริตขึ้น ในอนาคต ทั้งน้ี ปัจจัยท่ีจะส่งเสริมให้การด�ำเนินงานตามยุทธศาสตร์ดังกล่าวประสบผลส�ำเร็จ คือ การ พัฒนาให้เกิดกระบวนการการท�ำงานด้านการป้องกันการทุจริตท่ีจะต้องเปล่ียนจากรูปแบบเดิม หรือการ ทำ� งานในลักษณะเชงิ ตัง้ รบั มาเป็นการทำ� งานในเชงิ รกุ กล่าวคือ รกุ เข้าไปหาปัญหา และมีการวางแผนการ ปฏิบัติงานท่ีเป็นระบบ พร้อมทั้งบูรณาการการท�ำงานระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคี ภาคประชาสังคมที่เก่ียวข้องกับการป้องกันการทุจริต ให้มีการท�ำงานร่วมกัน เพ่ือลดความซ�้ำซ้อนและ ท�ำให้การปฏิบัติงานด้านการป้องกันการทุจริต เป็นไปในทิศทางเดียวกัน ซ่ึงจะส่งผลให้เกิดประสิทธิภาพ และประสทิ ธิผลสูงสดุ ในการขบั เคล่อื นยทุ ธศาสตร์ชาตวิ ่าดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ระยะ ที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ใหป้ ระสบความสำ� เรจ็ ตามเปา้ ประสงค์ในอนาคตอันใกล้เพอ่ื ให้เห็นภาพของ แนวปฏบิ ัตใิ นการ “ป้องกนั การทุจริตเชิงรุก” ทีช่ ัดเจน และง่ายตอ่ ความเขา้ ใจของผศู้ กึ ษา หรือผู้ทม่ี ีความ สนใจ ผ้เู ขียนจึงขออธบิ ายกลยุทธ์ รวมถงึ แนวทางตามกลยุทธ์ และวธิ ีการปฏิบัตเิ พ่ือให้บรรลุเปา้ ประสงค์ ของยุทธศาสตรช์ าติวา่ ด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ดังน้ี กลยุทธ์ท่ี 1 การเพิ่มประสิทธิภาพระบบงานป้องกันการทุจริต คือ การพัฒนาให้เกิด ระบบงานป้องกันการทุจริตที่มุ่งเน้นให้เกิดการปฏิบัติงานในเชิงรุก ถือเป็นการพัฒนาระบบการท�ำงาน ป้องกันการทจุ รติ ให้เข้มแขง็ และมีประสทิ ธิภาพ ประสิทธิผลในการปฏบิ ัตงิ าน โดยอาศัยการประสานการ ท�ำงานและการบูรณาการความร่วมมือกันระหว่างองค์กรที่เก่ียวข้องกับการป้องกันการทุจริตอย่างเป็น รูปธรรม เพื่อให้เกิดความต่อเน่ือง และผลสัมฤทธิ์ในการปฏิบัติงานด้านการป้องกันการทุจริต พร้อมทั้ง การเปลี่ยนแปลงการท�ำงานป้องกันการทุจริตไปสู่การท�ำงานเชิงรุก ซึ่งกลยุทธ์ดังกล่าวมีความคาดหวังว่า หากได้มีการด�ำเนินการเพ่ิมประสิทธิภาพระบบงานป้องกันการทุจริต ให้เกิดผลเม่ือใด จ�ำนวนคดีหรือ ข้อร้องเรียนท่ีเก่ียวข้องกับการทุจริตจะต้องลดน้อยลงไปเป็นล�ำดับ โดยมีความเช่ือมโยงกัน กล่าวคือ หากระบบสามารถท�ำหน้าที่ควบคุม ก�ำกับ และดูแลไม่ให้เกิดปัญหาการทุจริต หรือหากเกิดก็สามารถมี กระบวนการบริหารจัดการให้ปัญหาดังกล่าวได้รับการแก้ไข และพัฒนาปรับปรุงไม่ให้เกิดปัญหาการ
68 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ทจุ ริตข้นึ ซ�้ำอีก เหมือนดงั คำ� ท่กี ล่าวไว้วา่ การป้องกนั น้ันสำ� คญั กวา่ การแกไ้ ขปญั หา เน่ืองจากการป้องกัน ทำ� ไดง้ า่ ยกว่าการแกไ้ ขปัญหา และยงั ถอื เป็นการเฝา้ ระวงั ไม่ใหเ้ กิดปัญหาหรือเกิดความเสียหายในดา้ นตา่ ง ๆ แต่หากแก้ไขปัญหานั้น ความเสียหายได้เกิดขึ้นมาแล้วท�ำให้มีความส�ำเป็นที่ต้องท�ำการแก้ไขไม่ให้ความ เสียหายนน้ั ลุกลาม หรอื พัฒนาไปสู่ปญั หาอน่ื ๆ แนวทางการปฏิบัติตามกลยุทธ์ท่ี 1 การเพิ่มประสิทธิภาพระบบการป้องกันการทุจริต จะเป็น แนวทางท่ีมุ่งเน้นการพัฒนาให้เกิดมาตรการเชิงรุกท่ีจะสามารถน�ำไปสู่การแก้ไขปัญหาการทุจริตในแต่ละ ระดบั ได้อยา่ งเหมาะสม และสอดคล้องกับสภาวการณ์ของภาคส่วนตา่ ง ๆ เชน่ การก�ำหนดหรอื ยกระดบั การแยกแยะผลประโยชน์ส่วนตัวและส่วนรวมให้มีความชัดเจน และบังคับใช้กับเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ตลอดจนพนักงานของภาคเอกชน เพ่ือให้เกิดมาตรฐานการปฏิบัติงานท่ีมุ่งเน้นการยึดผลประโยชน์ของ สงั คม ประเทศไทย หรอื ส่วนรวมมากอ่ นผลประโยชน์ส่วนตัว โดยเรื่องดังกล่าวนี้ถือเปน็ การใหญ่ทีม่ ีความ ส�ำคัญ ซึ่งทุกภาคส่วนจะต้องออกมาตรการหรือนโยบายมาขับเคลื่อนให้เกิดการปฏิบัติอย่างจริงจังและ ต่อเนื่อง รวมถึงการลงโทษบุคคลที่กระท�ำความผิดอย่างเด็ดขาด เพื่อให้เกิดความเกรงกลัวและไม่กล้าที่ จะกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่การงานของตนเอง นอกจากนี้ การพัฒนามาตรการป้องกันการ ทุจริตเชิงรุก จะต้องมีการปรับปรุงกฎระเบียบและกระบวนการท�ำงานหรือแนวทางการปฏิบัติงานของ หน่วยงานใหเ้ อื้อตอ่ การป้องกันการทุจริต โดยยึดหลกั ของความโปรง่ ใสและสามารถตรวจสอบได้ทกุ ขนั้ ตอน จะเป็นการลดปัญหาการทุจริตได้เป็นอย่างดี นอกจากการพัฒนามาตรการเชิงรุกท่ีสามารถแก้ไขปัญหา การทุจริตในแต่ละระดับได้อย่างเหมาะสมแล้ว สิ่งท่ีส�ำคัญอีกประการหน่ึง คือ การพัฒนาระบบการ ท�ำงานแบบบูรณาการระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมให้เป็นไปทิศทางเดียวกัน พร้อมท้ังตอบสนองต่อการป้องกันการทุจริตได้อย่างทันท่วงที แต่เมื่อมองในอดีตจะเห็นว่าระบบการ ท�ำงานในลักษณะบูรณาการการท�ำงานร่วมกันของหน่วยงานหรือภาคีทีเกี่ยวข้องกับการป้องกันการ ทุจริต มกั จะไมไ่ ดม้ กี ารบรู ณาการ การท�ำงานหรือประสานงานดา้ นตา่ ง ๆ ท่ีเกยี่ วขอ้ งกับการป้องกนั การ ทจุ รติ เท่าท่คี วร อนั เน่อื งมาจากขอ้ จำ� กัดของหนว่ ยงานภาครฐั ท่ีมีความลา่ ช้า ยงุ่ ยาก และไม่สามารถปรับตวั ให้มีการด�ำเนินการได้อย่างรวดเร็วเหมือนกับภาคเอกชน รวมถึงไม่สามารถสนับสนุนการด�ำเนินงานของ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมได้เท่าท่ีควร จึงส่งผลให้ภาคเอกชนและภาคประชาสังคมไม่มีความ สนใจหรือให้ความร่วมมือกับหน่วยงานภาครัฐในการขับเคลื่อนงานด้านการป้องกันการทุจริต ท�ำให้การ ปอ้ งกันการทุจรติ ในปัจจบุ นั มีลกั ษณะต่างคนต่างทำ� ขาดทิศทางการทำ� งานหรอื เปา้ ประสงค์ร่วมกัน ดังน้นั ยุทธศาสตร์ชาติฯ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) จึงได้มีความพยายามท่ีจะแก้ไขปัญหาดังกล่าว ดว้ ยการเพมิ่ แนวทางใหม้ ีชอ่ งทางการพูดคุยท�ำความเขา้ ใจ และปฏิบตั ิงานรว่ มกัน เพอื่ ให้การปอ้ งกนั การ ทุจริตของประเทศไทยเป็นไปในทิศทางเดียวกัน มีเป้าประสงค์ร่วมกันที่ชัดเจน ซ่ึงเชื่อได้ว่าหากมีการ ท�ำงานร่วมกันของทุกภาคส่วน ท้ังภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม จะส่งผลให้การป้องกัน การทุจริตเกิดการปฏิบัติงานในเชิงรุก และสามารถแก้ไขปัญหาการทุจริตได้อย่างรวดเร็วทันท่วงทีต่อ สภาพการณท์ เ่ี ปล่ยี นแปลงไปอย่างรวดเรว็ ของกระแสโลกาภวิ ัฒน์ของสังคมโลก
แนวปฏบิ ัติตามกลยุทธ์ในการปอ้ งกันการทุจรติ เชงิ รกุ 69 ท้ังน้ี “การเพ่ิมประสิทธิภาพระบบการป้องกันการทุจริต” เป็นการพัฒนาให้เกิดความ เปลี่ยนแปลงในเชิงระบบท่ีมีความยากในการด�ำเนินงานพอสมควร เน่ืองจากเป็นการสร้างให้เกิดความ ร่วมมือในการป้องกันการทุจริตในองค์รวม ดังน้ัน จึงต้องมีการประสานความร่วมมือกับ หน่วยงานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน เพอ่ื สร้างให้เกิดเครอื ขา่ ยความร่วมมือในการ แกไ้ ขปญั หาการทุจรติ ในภาพรวม สำ� หรบั ตวั อยา่ งของการเพม่ิ ประสิทธิภาพระบบการป้องกนั การทจุ ริตท่ี สามารถเห็นได้อย่างชัดเจนในปัจจุบัน น่ันก็คือการพยายามบูรณาการความร่วมมือในการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตร่วมกันของหน่วยงานภาครัฐ ผ่านกระบวนการจัดสรรงบประมาณในลักษณะบูรณาการ ป้องกัน ปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ โดยรัฐบาลได้มอบหมายให้ส�ำนักงาน ป.ป.ช. เป็น เจ้าภาพหลักรับผิดชอบการพิจารณากลั่นกรองและให้ความเห็นชอบแผนการปฏิบัติราชการของหน่วยงาน ภาครัฐท่ีเกี่ยวข้องกับการป้องกัน ปราบปรามการทุจริตและประพฤติ มิชอบให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน ลดความซ้�ำซ้อนในการปฏิบัติงาน รวมถึงบูรณาการความร่วมมือระหว่างหน่วยงานภาครัฐ เพ่ือให้เป็นไป ตามวิสัยทัศน์และบรรลุเป้าประสงค์ของยุทธศาสตร์ชาติ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม การทจุ ริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ทั้งนี้ ในอนาคตควรจะต้องมีการสร้างแนวทางให้ภาคเอกชน รวมถึงภาคประชาชน ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการวางระบบการป้องกันการทุจริต และมีการส่งเสริมหรือ สนับสนุนให้ทุกภาคส่วนได้เข้ามามีส่วนร่วมตรวจสอบการปฏิบัติงานของหน่วยงานภาครัฐ เพ่ือให้เกิด ความโปร่งใสในการปฏิบัติงานและการใช้จ่ายเงินงบประมาณของประเทศให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธผิ ลสงู สุด เกิดประโยชนแ์ ก่ประชาชน สงั คม และประเทศชาติอยา่ งแทจ้ ริง รวมถงึ ปลอดจาก การทจุ ริตต่อไป แนวทางการปฏิบัติตามกลยุทธ์ที่ 2 การสร้างกลไกการป้องกันเพื่อยับยั้งการทุจริต เป็นการ ด�ำเนินงานที่สืบเนื่องจากการปัญหาการทุจริตได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประเทศชาติ ทั้งในรูปแบบ ของตัวเงินและภาพลักษณ์ จึงมีความจ�ำเป็นอย่างยิ่งท่ีจะต้องสร้างกลไกการป้องกันการทุจริตเพื่อยับยั้ง ความเสียหายที่เกิดจากการทุจริตโดยอาศัยเครื่องมือของภาครัฐ เช่น กฎหมาย ระเบียบ หรือมาตรการ ต่าง ๆ เพื่อลดโอกาสการทุจรติ หรือท�ำให้การทจุ รติ เกิดยากขน้ึ หรอื ไม่เกดิ ขนึ้ โดยสร้างกลไกทางกฎหมาย และทางการบริหารในการป้องกันการทุจริต แบ่งประเภทตามลักษณะการทุจริตและตามกลุ่มเจ้าหน้าท่ี ของรัฐท่ีกระท�ำการทุจริต อันจะท�ำให้การป้องกันการทุจริตตรงกับสภาพปัญหาและสามารถป้องกันการ ทุจริตได้อย่างแท้จริง โดยเมื่อศึกษาจากกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับการป้องกันการทุจริต จะเห็นได้อย่าง ชดั เจนว่า ในรัฐธรรมนญู ซึง่ เปน็ กฎหมายสูงสุดที่ใช้ในการปกครองประเทศทีผ่ า่ นการลงประชามติ เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ. 2559 ไดใ้ หค้ วามสำ� คญั กบั การป้องกนั และแก้ไขปัญหาการทจุ ริต ดว้ ยการสรา้ งกลไกหรือ มาตรการต่าง ๆ เพื่อป้องกันสกัดยับย้ังการทุจริต จนถูกขนานนามจากสื่อมวลชนว่า “รัฐธรรมนูญฉบับ ปราบโกง” ร่างรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. .... ได้ก�ำหนดอยา่ งชดั เจนในหมวดที่ 4 หนา้ ท่ีของ ปวงชนชาวไทยว่า “...บุคคลมีหน้าท่ีไม่ร่วมมือหรือสนับสนุนการทุจริตและประพฤติมิชอบ
70 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ทุกรูปแบบ” เพ่อื ให้ประชาชนได้ตระหนกั ถงึ ความส�ำคญั และความจำ� เป็นอย่างยง่ิ ทจี่ ะตอ้ งไมร่ ่วมมือหรอื สนับสนุนการทุจริตและประพฤติมิชอบในทุกรูปแบบ ไม่ว่าการกระท�ำนั้นจะเป็นการกระท�ำโดยภาครัฐ ภาคเอกชน หรือภาคประชาสงั คมอ่ืน ๆ โดยการก�ำหนดอย่างชัดเจนในลักษณะน้ี ถอื ไดว้ า่ เป็นคร้ังแรกที่ รฐั ธรรมนูญได้ก�ำหนดใหก้ ารป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ เป็นหน้าที่ท่ปี ระชาชน ชาวไทยทกุ คนร่วมมือ ร่วมใจกันปฏิบัติ ประชาชนทุกคนพึงมีความตระหนักและเข้าใจถึงผลกระทบจากการทุจริตอย่างกว้างขวาง อีกทั้งยังเป็นโอกาสของหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐ และภาคเอกชน ร่วมสร้างกระแสการต่อต้านหรือ รังเกียจการทุจริตให้แพร่กระจายไปในทุกภาคส่วนของสังคมไทย นอกจากนี้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ยังได้ก�ำหนดเร่ืองของการสนับสนุนส่งเสริมการป้องกันการทุจริตไว้ในหมวดท่ี 5 หน้าท่ีของรัฐไว้ว่า “รฐั ต้องสง่ เสรมิ สนับสนนุ และใหค้ วามรู้แกป่ ระชาชนถงึ อนั ตรายทเ่ี กิดจากการทุจรติ และประพฤตมิ ิชอบ ทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน และจัดให้มีมาตรการและกลไกที่มีประสิทธิภาพ เพื่อป้องกันและขจัด การทุจริตและประพฤติมิชอบดังกล่าวอย่างเข้มงวด รวมทั้งกลไกในการส่งเสริมให้ประชาชนรวมตัวกัน เพ่ือมีส่วนร่วมในการรณรงค์ให้ความรู้ต่อต้านการทุจริตหรือช้ีเบาะแส โดยได้รับความคุ้มครองจากรัฐ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ซึ่งจากข้อก�ำหนดข้างต้นจะเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญฯ ได้ให้ความส�ำคัญกับการ ก�ำหนดให้รัฐต้องสนับสนุนงานด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริตอย่างชัดเจน โดยถือเป็นหน้าที่ ของรัฐที่จะต้องพัฒนา ส่งเสริม และสนับสนุนให้ประชาชนทุกภาคส่วนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไข ปัญหาการทุจริตอย่างจริงจังและต่อเน่ือง โดยได้รับการคุ้มครองจากรัฐอย่างเต็มท่ีตามที่กฎหมายก�ำหนด ส�ำหรบั การบรหิ ารราชการแผน่ ดิน รฐั จะตอ้ งเสรมิ สรา้ งให้ประชาชนไดร้ บั บรกิ ารทส่ี ะดวก มปี ระสิทธภิ าพ ท่ีส�ำคัญ คือ ไม่เลือกปฏิบัติตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ซึ่งการบริหารงานบุคคลของ หนว่ ยงานของรฐั ตอ้ งเปน็ ไปตามระบบคณุ ธรรม ตามที่กฎหมายบัญญัติ ทัง้ นี้ กฎหมายดงั กลา่ วอยา่ งนอ้ ย ต้องมีมาตรการป้องกันมิให้ผู้ใดใช้อ�ำนาจหรือกระท�ำการโดยมิชอบท่ีเป็นการก้าวก่าย หรือแทรกแซงการ ปฏิบตั ิหนา้ ที่หรอื กระบวนการแต่งตงั้ หรือการพจิ ารณาความดคี วามชอบของเจ้าหนา้ ที่ของรัฐ และรฐั จะ ต้องจัดให้มีมาตรฐานทางจริยธรรม เพื่อให้หน่วยงานของรัฐใช้เป็นหลักในการก�ำหนดประมวลจริยธรรม ส�ำหรับเจ้าหน้าท่ีของรัฐในหน่วยงานนั้น ๆ ซึ่งต้องไม่ต่�ำกว่ามาตรฐานทางจริยธรรมดังกล่าว ซ่ึงการท่ี ร่างรัฐธรรมนูญฯ ได้ให้ความส�ำคัญต่อการบริหารราชการท่ีมีประสิทธิภาพและการบริหารงานบุคคลที่มี คุณธรรมจริยธรรมนั้น สืบเน่ืองมาจากช่วงระยะเวลาท่ีผ่านมาได้เกิดปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงาน บุคคล มีการโยกย้ายท่ีไม่เป็นธรรม บังคับ หรือชี้น�ำให้ข้าราชการหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐปฏิบัติงานโดยไม่ ยึดม่ันในหลักผลประโยชน์แห่งรัฐ รวมถึงมุ่งเน้นการแสวงหาผลประโยชน์ให้กับตนเองรวมถึงพวงพ้อง ดังนั้น เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ร่างรัฐธรรมนูญฯ จึงได้มีความพยายามที่จะแสดงให้เห็นอย่าง ชัดเจนว่าต้องการสร้างประสิทธิภาพในระบบการบริหารงานราชการแผ่นดิน และเจ้าหน้าที่ของรัฐต้อง ยึดมั่นในหลักธรรมาภิบาล และมีคุณธรรมจริยธรรมตามท่ีก�ำหนดเอาไว้ เพ่ือเป็นการสร้างบรรทัดฐาน ในการปฏบิ ัตงิ านของเจ้าหนา้ ท่ขี องรัฐอย่างเปน็ รปู ธรรม ท้งั น้ี ไดก้ �ำหนดให้คณะรฐั มนตรีต้องปฏิบัตหิ นา้ ทแี่ ละ
แนวปฏบิ ตั ติ ามกลยทุ ธ์ในการป้องกนั การทจุ รติ เชงิ รกุ 71 ใช้อำ� นาจดว้ ยความซอื่ สัตย์ สุจรติ เสียสละ เปิดเผย มคี วามรอบคอบและระมดั ระวังในการดำ� เนินกิจการต่าง ๆ เพ่ือประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชนส่วนรวม และการปฏิบัติหน้าท่ีของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวฒุ ิสภา และรฐั มนตรีต้องค�ำนงึ ถงึ การขดั กันแหง่ ผลประโยชนด์ ว้ ย2 นอกจากแนวทางการสร้างกลไกป้องกันการทุจริต รวมถึงการน�ำเสนอข้อเสนอไปสู่การปฏิบัติ เพอื่ ยับยง้ั การทจุ รติ ไดถ้ กู กำ� หนดไว้ในร่างรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. .... แลว้ สภาปฏิรปู แหง่ ชาติ ซึ่งเป็นองค์กรท่ีมีบทบาทส�ำคัญเกี่ยวกับการปฏิรูประบบกลไก และปฏิบัติงานด้านการบริหารราชการ แผ่นดนิ ไดใ้ ห้ข้อเสนอแนะท่ีนา่ สนใจ คือ การน�ำเสนอให้มียุทธศาสตรก์ ารป้องกันด้วยการเสริมสร้างสังคม ธรรมาภบิ าล เพอื่ ปฏริ ูประบบและองคก์ รเพอื่ สร้างธรรมาภบิ าลในทกุ ภาคสว่ น เป็นยุทธศาสตร์ที่เน้นการ ปฏิรูปด้วยการเสริมสร้างสังคมธรรมาภิบาล เพ่ือเป็นระบบป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน เสมือนการสร้าง ระบบภมู ิตา้ นทานแกท่ กุ ภาคสว่ นในสงั คม เช่น ภาคการเมือง ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม รวมถงึ ภาคประชาชน โดยทกุ ภาคส่วนของสังคมตอ้ งมหี ลักธรรมาภิบาล3 ท้ังนี้ “การสร้างกลไกการป้องกันเพื่อยับย้ังการทุจริต” ถือเป็นงานที่มีความสลับซับซ้อนและ เกี่ยวขอ้ งกบั การออกกฎหมาย ระเบียบ แนวทาง หรอื มาตรการส�ำหรบั ต่อสู้กบั การทุจริตในรูปแบบต่าง ๆ ทมี่ ีวิวฒั นาการและซับซอ้ นมากยิ่งขึ้น ดังนัน้ การสรา้ งกลไกป้องกันเพ่ือยบั ย้ังการทุจริตจึงจำ� เป็นอยา่ งยิง่ ที่จะต้องมีกระบวนการศึกษา วิจัย และวิเคราะห์ให้ถ่ีถ้วน เพ่ือสร้างให้เกิดกลไกส�ำหรับการสกัดกั้น การทุจริตในทุกรูปแบบ ส�ำหรับตัวอย่างการสร้างกลไกการป้องกันเพ่ือยับยั้งการทุจริต ท่ีเห็นได้อย่าง ชดั เจน น่ันก็คอื ความพยายามในการผลักดันให้เกดิ พระราชบัญญัตกิ ารจัดซอื้ จัดจา้ งและการบริหารพสั ดุ ภาครัฐ พ.ศ. 2560 ซึ่งได้มีการปฏิรูปกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐให้เป็นไปอย่างมี มาตรฐาน และเกิดความโปร่งใส มีการสร้างกลไกในการตรวจสอบ ถ่วงดุล และป้องกันปัญหาการทุจริต ในการจัดซ้ือจัดจ้างอย่างเป็นรูปธรรม โดยเชื่อม่ันได้ว่าหากในอนาคตประเทศไทย ได้มีการสร้างกลไก หรอื มาตรการ หรอื แนวทางการยบั ย้งั การทจุ ริต และสร้างให้ประชนชนในฐานะผเู้ สยี ภาษอี ากร และเจา้ ของ อ�ำนาจอธิปไตย ได้รับทราบ ตระหนักรู้ และลุกขึ้นมาปกป้องผลประโยชน์ของประเทศชาติ รวมทั้งไม่ ยอมรับผู้ท่ีกระท�ำการทุจริต จะถือได้ว่าการสร้างกลไกในการยับย้ังการทุจริตสามารถด�ำเนินการได้อย่าง มปี ระสิทธภิ าพและมปี ระสทิ ธผิ ลตามเป้าหมายท่ีก�ำหนดไว้ในแนวทางดังกลา่ วอย่างสมบรู ณ์ แนวทางการปฏิบตั ิตามกลยทุ ธท์ ่ี 3 การพฒั นานวตั กรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศเพือ่ ลดปญั หา การทุจริต เป็นการน�ำเอาเทคโนโลยีสารสนเทศซึ่งมีความทันสมัยในปัจจุบันมาปรับ หรือประยุกต์ใช้ ใหเ้ ข้ากับปัญหาการทจุ รติ การด�ำเนินกลยทุ ธ์ดังกลา่ ว เป็นผลสบื เนอื่ งมาจากท่ามกลางกระแสโลกาภิวตั น์ ในปัจจุบัน นวัตกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ปัญหาการ 2คณะกรรมาธิการร่างรฐั ธรรมนญู . (2559). รา่ งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. .… 3สภาปฏิรูปแห่งชาต.ิ วาระปฏิรูปท่ี 1: การป้องกนั และปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ. (2558)
72 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ทุจริตมีความซบั ซ้อนและยากตอ่ การตรวจสอบ ดงั นั้น วิธกี ารแก้ไขปัญหาการทุจริตจงึ มีความจ�ำเป็นอยา่ งยงิ่ ที่จะต้องเท่าทันต่อการเปล่ียนแปลงดังกล่าว เพื่อแก้ไขปัญหาการทุจริตให้ประสบความส�ำเร็จ ซ่ึงใน ปัจจุบันน้ีได้มีการน�ำนวัตกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศมาปรับหรือประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับ สถานการณ์การทุจริต เพ่ือให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐและประชาชนมีความรู้ เท่าทัน และร่วมเป็นเครือข่าย ในการแก้ไขปัญหาการทุจริต โดยการน�ำเอานวัตกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศมาปรับใช้น้ัน มีความจ�ำเป็นอย่างยิ่งที่หนว่ ยงานภาครัฐและภาคเอกชนจะตอ้ งให้การส่งเสริม สนับสนุน ให้มีการพัฒนา นวัตกรรมและเทคโนโลยีมาปรับใช้ในการป้องกันการทุจริต โดยการสร้างแรงจูงใจให้เกิดการพัฒนาหรือ สร้างระบบนวัตกรรมและเทคโนโลยีด้านการป้องกันการทุจริตท่ีสนับสนุนการปฏิบัติงานของหน่วยงาน ภาครัฐ พรอ้ มทง้ั ลดปญั หาการใช้ดลุ พนิ จิ ของเจ้าหน้าทขี่ องรัฐ ซ่ึงเป็นปัญหาทมี่ ีความรนุ แรงมากในสงั คมไทย ทั้งน้ี ตัวอย่างของประเทศที่ประสบความส�ำเร็จด้านการพัฒนานวัตกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศ เพื่อ ใช้ในการลดปัญหาการทุจริต ได้แก่ ประเทศสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) ซ่ึงได้น�ำเอาระบบเทคโนโลยี สารสนเทศมาปรับใช้เพ่ือลดขั้นตอนในการขออนุญาต ขออนุมัติจากหน่วยงานภาครัฐ พร้อมทั้ง ลดการพบหรือพูดคุยกันระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับประชาชนผู้มาใช้บริการ ท�ำให้ปัญหาการทุจริตของ สาธารณรัฐเกาหลี มีระดับความรุนแรงที่ลดน้อยลงอย่างได้ผล ดังน้ัน จึงเห็นได้ว่าการพัฒนานวัตกรรม และเทคโนโลยีสารสนเทศใหม้ คี วามทันสมยั จะเป็นสว่ นสำ� คญั ในการป้องกนั การทจุ ริตไดอ้ ยา่ งเปน็ ระบบ และได้ผล นอกจากการพัฒนาดังท่ีกล่าวมาแล้ว เพื่อให้การป้องกันการทุจริตได้ผลลัพธ์ตามเป้าหมาย ทก่ี ำ� หนดไว้ มคี วามจำ� เปน็ อย่างยงิ่ ที่จะต้องมีการพฒั นาเทคโนโลยสี ารสนเทศและการสอื่ สารท่เี ปิดโอกาส ให้ประชาชนทกุ คนทีม่ ีความสนใจ หรือต้องการทราบขอ้ มูลการด�ำเนินงานของหนว่ ยงานภาครฐั สามารถ เข้าไปศึกษา ค้นหาข้อมูล และเรียนรู้กระบวนการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมถึงระบบการ ป้องกันการทุจริต หรือความเส่ียงท่ีจะเกิดการทุจริตในทุกขั้นตอนของการด�ำเนินงานของรัฐ เพ่ือจะ สามารถช่วยเหลือเป็นเครือข่ายของผู้แจ้งเบาะแส และเฝ้าระวังการป้องกันการทุจริตให้กับหน่วยงานท่ี เกย่ี วขอ้ งกบั การป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริต เชน่ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. สำ� นักงาน ป.ป.ท. เป็นต้น ทั้งนี้ “ทางการพัฒนานวัตกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อลดปัญหาการทุจริต” เป็นการ ด�ำเนินงานท่ีมีความจ�ำเป็นและส�ำคัญอย่างย่ิงในโลกปัจจุบัน เน่ืองจากเทคโนโลยีสารสนเทศและการ สื่อสารได้เข้ามามีบทบาทต่อการด�ำเนินชีวิตของประชาชนในทุกระดับ ดังน้ัน จึงต้องมีการพัฒนา กระบวนการป้องกันการทุจริตโดยน�ำเทคโนโลยีสารสนเทศมาปรับใช้ให้สอดคล้องกับกลุ่มเป้าหมาย ประเภทต่าง ๆ และตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในทุกระดับได้อย่างเหมาะสม เพื่อให้ ประชาชนได้เข้ามาเป็นเครือข่าย ส�ำหรับตัวอย่างของการด�ำเนินงานตามแนวทางการพัฒนานวัตกรรม และเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อลดปัญหาการทุจริตท่ีเห็นได้อย่างชัดเจนน่ันก็คือ ความพยายามของ หน่วยงานภาครัฐและภาคเอกชนท่ีเกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาการทุจริต ในการบูรณาการฐานข้อมูล รว่ มกันเพอ่ื ลดกระบวนการหรอื ขั้นตอนทางเอกสาร และเกดิ ความสะดวกรวดเรว็ ในการส่งต่อขอ้ มลู ต่าง ๆ
แนวปฏบิ ัตติ ามกลยทุ ธ์ในการปอ้ งกนั การทจุ ริตเชงิ รุก 73 ระหว่างหน่วยงาน ซึ่งจะก่อให้เกิดผลดีต่อการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาพรวมของประเทศ รวมถึงการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามาตรวจสอบกระบวนการจัดซ้ือ จัดจ้าง รวมถึงการปฏิบัติงาน ต่าง ๆ ของหน่วยงานภาครัฐ ผ่านระบบอินเตอร์เน็ตให้มีความง่ายและสะดวกต่อการค้นหาข้อมูลที่ เก่ียวข้อง นอกจากน้ี ในอนาคตยังได้มีแนวความคิดท่ีจะพัฒนา application ส�ำหรับให้ความรู้แก่ ประชาชนทั่วไปในเร่ืองของการป้องกันและปราบปรามการทุจริต และหากประชาชนได้ประสบพบเจอ ปัญหาการทุจริตก็จะสามารถแจ้งผ่านระบบดังกล่าวได้ในอนาคต จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่า การแก้ไข ปัญหาการทุจริตในปัจจุบันจ�ำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการน�ำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ส�ำหรับพัฒนา รูปแบบ วิธีการ และกระบวนการป้องกันการทุจริตให้เท่าทันต่อกระแสโลกาภิวัฒน์ รวมถึงการ เปล่ียนแปลงของโลกในปัจจุบัน ซ่ึงจะส่งผลให้ประเทศไทย มีภาพลักษณ์ความโปร่งใสเป็นท่ียอมรับจาก นานาชาติ แนวทางการปฏิบัติตามกลยุทธ์ท่ี 4 การพัฒนารูปแบบการส่ือสารสาธารณะเชิงสร้างสรรค์เพ่ือ ปรับเปลี่ยนพฤติกรรม คือ การพัฒนารูปแบบการส่ือสารสาธารณะเชิงสร้างสรรค์เพื่อปรับเปลี่ยน พฤติกรรมเป็นการพัฒนานวัตกรรมในการส่ือสาร การประชาสัมพันธ์ในรูปแบบใหม่ที่มุ่งเน้นการปรับเปลี่ยน พฤติกรรมด้วยกลไกในเชิงสร้างสรรค์ที่สามารถเข้าถึงบุคคลได้ทุกกลุ่มและทุกช่วงวัย ด้วยกระบวนการ สร้างสรรค์ข้อมูล (creative) และช่องทางการประชาสัมพันธ์ พร้อมท้ังใช้กระบวนการตลาดส�ำหรับการ กำ� หนดกลยทุ ธ์ ส�ำหรับกลยุทธท์ ี่ 4 ถือได้ว่ามีความสำ� คัญในฐานะที่จะเปน็ สร้างกระแสความต่ืนตัว และ องคค์ วามรูเ้ กี่ยวกับการป้องกนั การทจุ ริต ให้กบั ประชาชนท่ัวไปได้รบั ทราบ และตระหนกั ร้ถู ึงความส�ำคญั ของการป้องกันการทุจริตพร้อมทั้งร่วมเป็นเครือข่ายกับส�ำนักงาน ป.ป.ช. และหน่วยงานต่าง ๆ ด�ำเนินการป้องกันการทุจริตให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลตามเป้าประสงค์ท่ีก�ำหนดไว้ในยุทธศาสตร์ชาติ วา่ ดว้ ยการป้องกนั และปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ซงึ่ การด�ำเนินงานดงั กล่าว จะต้องมีการยกระดับ ต่อยอด และพัฒนารูปแบบวิธีการสื่อสารเชิงสร้างสรรค์ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกัน การทุจริตให้ง่ายต่อความเข้าใจของประชาชนทุกกลุ่มเป้าหมาย และจะต้องเริ่มให้เห็นจากปัญหาของการ ทุจริตท่ีอยู่ใกล้ตัวของประชาชน หรือสามารถพบเห็นได้ในชีวิตประจ�ำวัน เช่น การจ่ายเงินสินบนให้ เจ้าหน้าที่ของรัฐ เพ่ือเอ้ือประโยชน์หรือให้สิทธิบางอย่างกับบุคคลหน่ึงบุคคลใด หรือองค์กร หรือกลุ่ม บุคคลใด ๆ มากกว่าปกติท่ีควรจะเป็น จะท�ำให้ประชาชนได้รับทราบและเห็นถึงความส�ำคัญของการ ปอ้ งกนั การทุจริต วา่ สามารถเร่ิมตน้ จากสงิ่ ท่ีอยู่รอบ ๆ ตวั แล้วจงึ คอ่ ย ๆ ขยายไปส่สู ว่ นตา่ ง ๆ ที่ใหญข่ ึน้ เช่น ปญั หาการทจุ ริตในสังคม ปัญหาการทจุ ริตในประเทศ และปัญหาการทจุ ริตในระดับนานาชาติ เพื่อให้ ประชาชนเกิดความตื่นตัวในการเข้าร่วมเป็นเครือข่ายป้องกันการทุจริต ซึ่งหากจะให้การพัฒนาสื่อสาร สาธารณะเกดิ ประโยชนแ์ ละประสิทธภิ าพสงู สุด หนว่ ยงานภาครฐั มคี วามจำ� เป็นจะตอ้ งออกมาตรการหรอื แนวทางเพ่ือกระตุ้นและจูงใจให้ภาคเอกชนเกิดการพัฒนาสื่อ หรือรูปแบบ แนวทางการประชาสัมพันธ์ที่ ตรงต่อกลุ่มเปา้ หมาย และความสนใจของประชาชน เช่น มาตรการทางภาษี หรอื การยกย่องเชิดชูเกยี รติ
74 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ภาคเอกชนที่มีผลงานดีเด่นในเร่ืองดังกล่าว นอกจากนี้ เพ่ือให้การพัฒนารูปแบบการสื่อสารสาธารณะ เชงิ สร้างสรรค์เพอ่ื ปรับเปลีย่ นพฤตกิ รรมได้ผลอยา่ งเปน็ รปู ธรรม จงึ ควรจะตอ้ งมกี ารกำ� หนดแผนการติดต่อ สื่อสารการตลาด (Integrated Marketing Communication: IMC) เพ่ือใช้เป็นเครื่องมือในการปรับ พฤตกิ รรมใหไ้ ด้ผลมากที่สุด กระบวนการพัฒนาแผนงานการ สอื่ สารการตลาด หรือ IMC เป็นการสือ่ สาร หลายรูปแบบกบั กลุ่มเปา้ หมายอยา่ งตอ่ เนือ่ ง เป้าหมาย คือ การทีจ่ ะมุ่งเนน้ สร้างพฤตกิ รรมของกลุม่ เป้าหมาย ให้สอดคล้องกับความต้องการของตลาด โดยการพิจารณาวิธีการส่ือสารตราสินค้าเพื่อให้ผู้บริโภคกลุ่มเป้าหมาย ได้รู้จักสินค้า ซึ่งจะน�ำไปสู่ความรู้ ความคุ้นเคย และมีความเชื่อมั่นในสินค้าย่ีห้อใดย่ีห้อหนึ่งนั่นเอง ทั้งน้ี หัวใจหลกั ของ IMC คอื การกระตนุ้ พฤติกรรมผบู้ ริโภค ไม่ใช่สร้างแคก่ ารรับรู้ การจดจำ� หรือการยอมรับ เท่าน้ัน ดังน้ัน IMC จึงเป็นกระบวนการสื่อสารเพ่ือจูงใจในระยะยาวและต่อเนื่อง โดยใช้เครื่องมือหลาย รปู แบบ เชน่ โฆษณา ประชาสัมพันธ์ ตลาดตรง การส่งเสริมการขาย การจัดการความสัมพันธก์ บั ลูกคา้ การตลาดเน้นกิจกรรม call center และอเี มล์ ฯลฯ เพอ่ื ให้เกดิ พฤติกรรมท่ีต้องการ4 โดยทั้งนี้ ผู้เขียนได้ เปรียบเทียบการป้องกันการทุจริตเป็นสินค้าประเภทหน่ึง ซ่ึงหากมีการใช้กระบวนการ IMC ในการ พัฒนาการส่ือสารแล้ว ก็เช่ือม่ันได้ในระดับหน่ึงว่าการป้องกันการทุจริตน่าจะประสบผลส�ำเร็จ โดยกระบวนการ IMC ประกอบด้วย 1. การโฆษณา (advertising) เป็นการมุ่งเน้นการสร้างความแตกต่างในแนวทางการป้องกัน การทุจริตแนวใหม่ ที่รวดเร็วและกว้างขวาง เช่น การประชาสัมพันธ์ข้อความที่ดึงดูด หรือตรงต่อใจ ของประชาชน เพ่อื สรา้ งความต่ืนเตน้ หรือกระตุ้นใหเ้ กดิ ความอยากรู้ หรอื ตดิ ตามต่อ เปน็ ต้น 2. การส่งเสริมการขาย (sales promotion) จะต้องมีการประชาสัมพันธ์เพ่ือดึงดูด เครือข่ายดา้ นการป้องกันการทจุ ริตใหม่ ๆ และพยายามรกั ษาฐานของเครือข่ายท่มี ีอยู่ใหม้ ีความภาคภูมใิ จ และรู้สึกมีส่วนร่วมในการเป็นส่วนหนึ่งของการป้องกันการทุจริตของประเทศไทย นอกจากนี้ ยังมีความ จ�ำเป็นที่จะต้องสร้างส่ือเพ่ือใช้ในการส่งเสริมการป้องกันการทุจริตที่ทันสมัยและตรงต่อความสนใจของ กลุ่มเป้าหมาย เช่น โปสเตอร์ แผ่นพับ ใบปลิว หรือช้ันวางที่มีข้อมูลด้านการป้องกันการทุจริต เป็นต้น ส�ำหรับเป็นการกระตุ้นและให้เกิดภาพติดตากับการป้องกันการทุจริตว่าอยู่ในชีวิตประจ�ำวัน หรือ อยใู่ กล้ ๆ กับตัวเอง 3. การประชาสมั พันธ์ (public relations) จะตอ้ งมีการประชาสมั พนั ธ์สรา้ งภาพลักษณ์ของการ ป้องกันการทุจริตว่าเป็นเรื่องของคนรุ่นใหม่ ส�ำหรับตัวอย่างการประชาสัมพันธ์ที่ได้ผลในปัจจุบัน คือ การประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับการไม่สูบบุหร่ี ซึ่งมีการใช้หลักของการประชาสัมพันธ์จนเกิดภาพลักษณ์ว่า คนรนุ่ ใหม่เทไ่ ด้โดยไมต่ ้องสูบบหุ ร่ี จนทำ� ใหส้ ามารถสกดั กั้นหรอื ยับยัง้ นักสบู หนา้ ใหม่ไดผ้ ลเปน็ อยา่ งดี 4http://www.impressionconsult.com/web/index.php/articles/341-imc-integrated-marketing-communication.html สบื คน้ เมอ่ื พฤศจิกายน 2559
แนวปฏิบัตติ ามกลยุทธ์ในการปอ้ งกันการทจุ รติ เชงิ รุก 75 4. การขายโดยบุคคล (personal selling) หน่วยงานท่เี กี่ยวข้องกับการปอ้ งกนั การทจุ รติ ทง้ั ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสงั คม จะต้องท�ำการพัฒนาบุคลากรภายในหน่วยงานให้มีความรู้ ความเข้าใจ และสามารถเป็นบุคคลท่ีขายแนวคิดด้านการป้องกันการทุจริตได้ตลอดเวลา และมีจิตวิทยาในการ โน้มน้าวให้ประชาชนเข้ามาเป็นเครือข่ายด้านการป้องกันการทุจริต ซึ่งหากบุคลากรภายในหน่วยงาน สามารถท่ีจะเป็นผู้ให้ความรู้ และข้อมูลที่จ�ำเป็นเกี่ยวกับการป้องกันการทุจริตได้อย่างมีประสิทธิภาพ จะเปน็ การสร้างภาพลกั ษณท์ ดี่ ขี องการป้องกนั การทจุ ริต ท่ีได้ผล และประชาชนทัว่ ไปจะเกดิ ความนา่ เช่อื ถือ ในการปฏบิ ตั ิงานของหนว่ ยงาน 5. การตลาดทางตรง (direct marketing) หนว่ ยงานทีข่ ับเคล่ือนงานด้านการปอ้ งกันการทจุ ริต มีความจ�ำเป็นจะต้องพัฒนาและจัดท�ำข้อมูลที่เก่ียวข้องหรือจ�ำเป็นกับการป้องกันการทุจริต ให้เข้าถึง ประชาชนได้โดยตรงในทุกพื้นที่ทั่วประเทศในรูปแบบต่าง ๆ ท้ังน้ี การจะด�ำเนินงานดังกล่าวให้ได้ผล จ�ำเป็นอย่างย่ิงที่จะต้องมีฐานข้อมูลของเครือข่ายด้านการป้องกันการทุจริตท่ีถูกต้อง เพ่ือจะได้ค�ำนวณ หาวิธกี ารซงึ่ จะไดผ้ ลคุม้ ค่าท่สี ุดในการประชาสัมพันธ์ ทงั้ นี้ ส�ำหรับ “การพัฒนารปู แบบการสอ่ื สารสาธารณะเชงิ สร้างสรรคเ์ พื่อปรบั เปล่ียนพฤติกรรม” ท่ีเห็นได้อย่างชัดเจน คือ การท่ีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันการทุจริตทั้งภาครัฐและภาคเอกชน ได้มีการพัฒนารูปแบบกระบวนการประชาสัมพันธ์ให้เรื่องของการต่อต้านการทุจริต ไม่ใช่เรื่องที่ไกลตัว หรือเป็นเรื่องที่น่าเบื่อ หากแต่เป็นเรื่องที่ใกล้ตัวและมีความส�ำคัญเก่ียวข้องกับชีวิตความเป็นอยู่ของ ประชาชนในทุกระดับ รวมถึงมีความพยายามที่จะสร้างให้ประชาชนได้เกิดความตระหนักรู้และร่วมเป็น เครือข่ายเพี่อต่อต้านการทุจริตในทุกรูปแบบ เช่น ส่ือโฆษณาทางโทรทัศน์ วิทยุ อินเตอร์เน็ต รวมถึง ชอ่ งทางอ่ืน ๆ โดยมีเป้าหมายเพือ่ เป็นการสรา้ งการรับรขู้ องประชาชนชาวไทยท้ังชาติให้ร่วมกันตา้ นทจุ ริต เพอ่ื ใหป้ ระเทศไทยใสสะอาด ปราศจากการทจุ รติ ในอนาคต แนวทางการปฏบิ ัติตามกลยทุ ธ์ท่ี 5 การพฒั นา วเิ คราะห์ และบูรณาการระบบการประเมินดา้ น คณุ ธรรมและความโปรง่ ใสในการด�ำเนนิ งานของหน่วยงาน เพือ่ เชอื่ มโยงกับแนวทางการยกระดบั คะแนน ดัชนีการรับร้กู ารทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ของประเทศไทย การด�ำเนินงานดงั กล่าว เป็นไปตามท่ีส�ำนักงาน ป.ป.ช. ได้พัฒนาระบบการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการด�ำเนินงาน ของหน่วยงานภาครัฐ (Integrity and Transparency Assessment: ITA) โดยมุ่งหวังให้เป็นเคร่ืองมือ ในการผลักดันให้หน่วยงานภาครัฐมีการด�ำเนินงานท่ีโปร่งใส มีการบริหารงานอย่างมีคุณธรรม ตลอดจน ปลอดจากการทุจริต ซ่ึงจะส่งผลให้ลดปัญหาการทุจริตและยกระดับคุณธรรมในสังคมไทยได้ในท่ีสุด ซ่ึงการประเมินดังกล่าว ได้ถูกน�ำไปใช้ประเมินหน่วยงานของรัฐ เช่น ส่วนราชการระดับกระทรวง ระดบั กรม รัฐวิสาหกจิ องค์การมหาชน และมหาวิทยาลยั ในกำ� กบั ของรฐั ตลอดจนหน่วยงานของรฐั อืน่ ๆ ท่สี นใจเขา้ รว่ มการประเมินฯ จึงท�ำใหจ้ �ำเปน็ จะต้องพัฒนาหลักเกณฑม์ าตรการประเมนิ ดา้ นคณุ ธรรมและ ความโปร่งใสในการด�ำเนินงานของหน่วยงานให้มีมาตรฐาน และเหมาะสมกับการประเมินหน่วยงานของรัฐ ในรูปแบบต่าง ๆ โดยจะต้องเท่าทันกับพลวัตรที่เปล่ียนแปลงไปอย่างรวดเร็วของปัญหาการทุจริต พร้อมทั้งจะต้องยกระดับเครื่องมือการประเมินฯ ให้สามารถใช้เป็นแนวทาง หรือเคร่ืองมือส�ำคัญส�ำหรับ การปรับปรุงหน่วยงานของรัฐให้มีความโปร่งใส ประชาชนสามารถเข้าไปตรวจสอบได้อย่างเป็นระบบ
76 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ซ่ึงการด�ำเนินงานดังกล่าวจะต้องน�ำไปเช่ือมโยงและตอบโจทย์การประเมินดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) อันจะน�ำไปสู่การยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริตของ ประเทศไทยให้สูงข้ึน ตามเป้าประสงค์ของยุทธศาสตร์ชาติฯ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) และ การด�ำเนินการพัฒนาปรับปรุงเคร่ืองมือการประเมินฯ มีความจ�ำเป็นต้องบูรณาการระบบการประเมิน ด้านคุณธรรมและความโปร่งใสของแต่ละหน่วยงานของรัฐให้มีมาตรฐาน และลดความซ้�ำซ้อนของ การประเมนิ อนั จะเปน็ ภาระของหน่วยงานที่เขา้ รับการประเมินที่จะตอ้ งมาตอบแบบสอบถาม หรือเขา้ รบั การประเมินจ�ำนวนมากเกินความจำ� เปน็ ซงึ่ การบูรณาการการประเมนิ ฯ จะเปน็ การลดความซำ้� ซอ้ นและ ท�ำให้การประเมนิ ฯ ด้านคุณธรรมและความโปร่งใสของประเทศไทยเปน็ ไปในทิศทางเดียวกนั ท้งั ประเทศ ทั้งนี้ ส�ำหรับ “การพัฒนา วิเคราะห์ และบูรณาการระบบการประเมินด้านคุณธรรมและ ความโปร่งใสในการด�ำเนินงานของหน่วยงานเพ่ือเช่ือมโยงกับแนวทางการยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้ การทุจริตของประเทศไทย” ส�ำนักงาน ป.ป.ช. ได้ร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการประเมินด้าน คุณธรรมและความโปร่งใสได้มีความพยายามที่จะบูรณาการการประเมินให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน เพ่ือลดภาระการด�ำเนินงานของหน่วยงานต่าง ๆ ให้มากที่สุดเท่าท่ีจะเป็นไปได้ รวมถึงได้มีการระดม ความคิดเห็นเพ่ือน�ำไปใช้เป็นข้อมูลประกอบการวิเคราะห์ว่าการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสของ หน่วยงานต่าง ๆ น้ัน สามารถตอบสนองต่อการยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริตได้จริงหรือไม่ ซ่ึงการด�ำเนินงานดังกล่าวจะก่อให้เกิดการพัฒนาและต่อยอดการประเมินเพ่ือให้ตอบสนองต่อ เป้าประสงค์ของยุทธศาสตร์ในการยกระดับค่าคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริตให้มากกว่าร้อยละ 50 แต่ การประเมนิ คณุ ธรรมและความโปร่งใสในการดำ� เนินงานของหนว่ ยงาน ในปัจจุบนั ไดม้ ุ่งเน้นที่จะประเมิน ปฏบิ ตั ิงานของหน่วยงานภาครัฐเทา่ นนั้ ซึ่งยงั ไม่ครอบคลุมไปถงึ หน่วยงานภาคเอกชน ดงั นั้น ในอนาคตจึง จ�ำเป็นอย่างยิ่งท่ีจะต้องพัฒนาและต่อยอดให้เกิดเครื่องมือส�ำหรับการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใส ในการด�ำเนินงานของภาคเอกชน ซ่ึงจะเป็นนวัตกรรมหรือกลไกส�ำคัญอีกอย่างหนึ่งท่ีจะเข้ามาช่วย ยกระดบั ความโปร่งใสของประเทศไทยใหส้ ูงข้ึน และเป็นทีย่ อมรบั ในระดบั สากล แนวทางการปฏิบัตติ ามกลยทุ ธ์ท่ี 6 การสนับสนนุ ให้ภาคเอกชนด�ำเนินการตามหลกั บรรษทั ภบิ าล จากสถานการณ์การทุจริตในปัจจุบัน จะเห็นได้ว่าภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง หรือมีส่วนร่วม กับการทุจริตจ�ำนวนมาก การแก้ไขปัญหาการทุจริตของประเทศไทย หากจะให้ประสบความส�ำเร็จ ภาคเอกชนจะต้องให้ความร่วมมือเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการแก้ไขปัญหาและป้องกันการทุจริต เนื่องจากภาคเอกชน จะมีบทบาทส�ำคัญในฐานะของผู้ให้สินบนเพ่ือประโยชน์ของธุรกิจตนเอง และ เจ้าหน้าท่ีของรัฐมักจะอยู่ในฐานะของผู้รับสินบนเพื่อให้ประโยชน์หรือสิทธิบางอย่างกับภาคเอกชน ซึ่งหากสามารถปอ้ งกนั หรือยบั ยั้งฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดไม่ใหเ้ ขา้ ไปมีสว่ นร่วมในฐานะผ้ใู ห้หรอื ผรู้ บั ได้ ก็เชอื่ ได้ว่า ปัญหาการทุจริตน่าจะลดน้อยลง อีกท้ังภาคเอกชนจะเป็นส่วนส�ำคัญในการกระตุ้นและผลักดันให้ ประชาชนในสงั คมไดเ้ ล็งเหน็ และตระหนกั ถงึ ปัญหาการทุจริตได้อกี ด้วย ดังน้นั หากจะยกระดบั คะแนนดัชนกี ารรบั รูก้ ารทจุ รติ (Corruption Perceptions Index: CPI) ของประเทศไทยให้สูงข้ึน จึงมีความจ�ำเป็นอย่างยิ่งท่ีจะต้องให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการ ขบั เคลือ่ นงานดา้ นการปอ้ งกนั การทจุ รติ ให้เปน็ ระบบ และร่วมเป็นเครอื ข่ายดา้ นการป้องกันการทจุ ริตทีม่ ี
แนวปฏิบตั ติ ามกลยุทธ์ในการป้องกนั การทจุ ริตเชิงรกุ 77 ความสำ� คญั โดยการส่งเสริมให้ภาคเอกชนได้ด�ำเนนิ งานตามหลกั บรรษทั ภบิ าล ซงึ่ จะเป็นการส่งเสริมและ สนับสนุนให้ภาคเอกชนได้เกิดการเรียนรู้ และเห็นถึงความส�ำคัญของการด�ำเนินธุรกิจโดยยึดหลักธรรมาภิบาล โดยเฉพาะอย่างย่ิงบริษัทขนาดใหญ่ที่จดทะเบียนอยู่ในตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งเป็นส่วนส�ำคัญของการปฏิบัติ ระบบเศรษฐกิจของประเทศ จะต้องแสดงให้เห็นถึงความมุ่งม่ัน จริงใจ และจริงจังกับการปฏิบัติตาม หลกั ธรรมาภิบาล ซึ่งหากด�ำเนนิ การสำ� เร็จกจ็ ะเป็นตัวอย่างส�ำคญั ในการเผยแพร่ และขยายผลให้เกดิ การ ปอ้ งกนั การทจุ รติ ท้งั น้ี เน่อื งจากภาคเอกชน ไมไ่ ด้มสี ภาพบงั คับเหมอื นกบั หน่วยงานภาครฐั ซ่ึงมกี ฎหมาย ระเบียบ หรือหลักเกณฑ์ที่จะต้องถือปฏิบัติอย่างเคร่งครัด การจะส่งเสริมให้ภาคเอกชนเห็นความส�ำคัญ ของการป้องกันการทุจริต และการปฏิบัติงานตามหลักธรรมาภิบาล จึงมีความจ�ำเป็นต้องสร้างแรงจูงใจ ในการสรา้ งตัวอย่างขององค์กรภาคเอกชนที่ปฏบิ ัตติ ามหลกั ธรรมาภิบาล ดว้ ยการก�ำหนดมาตรการเกี่ยวกบั การสร้างแรงจูงใจในการส่งเสริมให้ภาคเอกชนปฏิบัติตามหลักธรรมาภิบาล เช่น มาตรการทางภาษี โดยการลดหย่อนหรือยกเวน้ ภาษใี ห้กบั องคก์ รภาคเอกชนท่ปี ฏิบตั ติ ามหลกั ธรรมาภบิ าลอยา่ งเด่นชดั และ ท�ำการขยายผลไปยังบริษัทอื่น ๆ หรือการยกย่องเชิดชูเกียรติให้กับภาคเอกชนที่มีผลการปฏิบัติงานตาม หลักธรรมาภบิ าลดเี ด่น เป็นตน้ นอกเหนอื ไปจากมาตรการทางคุณประโยชน์แล้ว กลยุทธด์ งั กลา่ วยงั เสนอ ให้มีการก�ำหนดบทลงโทษกับภาคเอกชนที่เข้าไปมีส่วนเก่ียวข้องกับการทุจริตอย่างจริงจัง เด็ดขาด และ รุนแรง เพื่อให้ภาคเอกชนเกิดความต่ืนตัวและเกรงกลัวที่จะร่วมกับเจ้าหน้าที่ของรัฐกระท�ำการทุจริต ซ่ึงจะท�ำให้เป็นส่วนหน่ึงของการตัดวงจรการทุจริตในส่วนที่เกี่ยวข้องกับภาคเอกชน หรือผู้ให้สินบน หรือผลประโยชน์แกเ่ จ้าหน้าท่ขี องรัฐ ส�ำหรับ “การสนับสนุนให้ภาคเอกชนด�ำเนินการตามหลักบรรษัทภิบาล” หน่วยงาน ท่ีเก่ียวข้องกับเรื่องดังกล่าวได้มีความพยายามที่จะสร้างกระบวนการหรือกลไกเพื่อสนับสนุนให้ ภาคเอกชนได้ปฏิบัติตามบรรษัทภิบาลหลากหลายประเภท เช่น การประกวดภาคเอกชนต้นแบบ ในด้านบรรษัทภิบาลดีเด่น เพื่อแสวงหาต้นแบบขององค์กรภาคเอกชนท่ีจะสามารถน�ำไปเป็นตัวอย่าง ส�ำหรับการด�ำเนินงานตามหลักบรรษัทภิบาล พร้อมท้ังแสดงให้เห็นว่าหากองค์กรภาคเอกชนปฏิบัติตาม หลักบรรษัทภิบาล จะก่อให้เกิดความเชื่อมั่นของประชาชนในการปฏิบัติงานของบริษัท นอกจากการ ด�ำเนินงานดังที่กล่าวมาแล้ว จะต้องด�ำเนินงานเพื่อให้องค์กรภาคเอกชนได้เล็งเห็นถึงความส�ำคัญและ ความจ�ำเป็นท่ีจะต้องสร้างหรือพัฒนาให้องค์กรของตนเองได้มีการบริหารงานตามหลักบรรษัทภิบาล ผ่านการกระบวนการรับรองตามมาตรฐานต่าง ๆ หรือสิทธิประโยชน์อื่นใดท่ีเป็นการสร้างแรงจูงใจให้กับ ภาคเอกชน หากด�ำเนินการดึงภาคเอกชนให้เข้ามามีส่วนร่วมในการขับเคล่ือนยุทธศาสตร์ชาติฯ ด้วยกระบวนการดังกล่าว จะเป็นแรงเสริมส�ำคัญท่ีจะแก้ไขปัญหาการทุจริตของประเทศได้อย่างเป็น ระบบ และมคี วามยง่ั ยนื ในการปฏบิ ตั ิงาน แนวทางการปฏิบัติตามกลยุทธ์ที่ 7 การพัฒนาสมรรถนะและองค์ความรู้เชิงสร้างสรรค์ของ บุคลากรด้านการป้องกันการทุจริต จะเป็นกลยุทธ์ส�ำคัญที่มุ่งเน้นให้เกิดการส่งเสริมและพัฒนาศักยภาพ บุคลากรที่เก่ียวข้องกับการป้องกันการทุจริต จ�ำเป็นอย่างยิ่งจะต้องมุ่งเน้นให้มีความรู้เชิงสร้างสรรค์ ในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริต เน่ืองจากในปัจจุบันปัญหาการทุจริตได้มีวิวัฒนาการไปอย่าง รวดเร็ว รุนแรง และซับซ้อนท�ำให้เกิดผลเสียหายกับประเทศชาติในวงกว้าง ซ่ึงจะเห็นได้ว่าวิธีการแก้ไข
78 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปัญหาแบบเดมิ ไม่สามารถแก้ไขปญั หาดงั กลา่ วได้ ดงั นัน้ จึงมคี วามจ�ำเป็นที่จะต้องพัฒนาใหบ้ คุ ลากรด้าน การป้องกันการทุจริต สามารถเรียนรู้ เทา่ ทัน เข้าใจ และมคี วามคดิ เชิงสรา้ งสรรค์ในการป้องกนั และแกไ้ ข ปัญหาการทุจริตต่อไป เพื่อให้การป้องกันการทุจริตในเชิงรุกเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด จะต้องมีการพฒั นาและยกระดบั การพัฒนาบคุ ลากรดา้ นงานป้องกันและปราบปรามการทจุ ริต ให้มีความ เปน็ มืออาชพี และเปน็ ไปตามมาตรฐานสากล โดยบุคลากรด้านการปอ้ งกันการทุจริต จ�ำเปน็ ต้องมคี วามรู้ ความสามารถ ทัศนคติ และพฤติกรรม รวมถงึ ฐานความคิดที่เหมาะสมกับการปฏิบัตงิ านดา้ นการป้องกนั การทุจริต พร้อมท้ังมีความเข้าใจและมีความคล่องตัว สามารถประยุกต์ใช้เคร่ืองมือหรือแนวความคิด หรือกระบวนการท�ำงานในรปู แบบตา่ ง ๆ ให้มาบูรณาการการทำ� งานรว่ มกนั ได้อย่างเหมาะสม สอดคลอ้ ง กับสถานการณ์ความเป็นไปของการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมของประเทศไทย รวมถึงนานาชาติ โดย บุคลากรที่จะปฏิบัติงานด้านการป้องกันการทุจริต จะต้องเปิดใจให้กว้างพร้อมรับต่อความเปล่ียนแปลง ของการทุจรติ ทม่ี อี ยา่ งรวดเร็ว และรนุ แรง รวมถึงการเปดิ รับการเปิดประชาคมอาเซียน ซึ่งจะท�ำให้ปัญหา การทุจริตไม่ได้ถูกจ�ำกัดแค่เฉพาะเพียงแต่ในประเทศไทย หากแต่ยังเกี่ยวข้องเชื่อมโยงกับนานาชาติ ท้ังในและนอกประชาคมอาเซียนอีกด้วย ท้ังนี้ เนื่องจากปัญหาการทุจริตมีความเปลี่ยนแปลงไป ได้ง่าย และมคี วามสลบั ซบั ซ้อน ดังนั้น บุคลากรด้านการป้องกันการทจุ รติ จึงจำ� เป็นต้องมีความรู้ในเชิงสร้างสรรค์ เพอ่ื จะได้ร้จู กั เรยี นรู้ ปรบั ตวั และสามารถป้องกันการทจุ รติ อย่างไดผ้ ลในทกุ สถานการณแ์ ละทุกกลมุ่ เป้าหมาย ส�ำหรับ “การพัฒนาสมรรถนะและองค์ความรู้เชิงสร้างสรรค์ของบุคลากรด้านการป้องกันการ ทุจริต” ถือเป็นความจ�ำเป็นสิ่งแรกในการขับเคล่ือนยุทธศาสตร์การป้องกันการทุจริตเชิงรุก เนื่องจาก บุคลากรด้านการป้องกันการทจุ ริต ถอื เปน็ องค์ประกอบที่มีความส�ำคญั ต่อการพฒั นางานด้านการปอ้ งกนั การทุจริตให้ประสบความส�ำเร็จ หากไม่มีการสร้างให้บุคลากรด้านการป้องกันการทุจริต ได้มีความรู้ ความเขา้ ใจ และประสบการณท์ ่ถี ูกตอ้ ง รวมถึงสามารถน�ำไปใชใ้ นการปฏบิ ตั ิงานตามกลยุทธ์ หรอื แนวทาง ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันการทุจริต นอกจากน้ี บุคลากรด้านการป้องกันการทุจริตจะต้องเรียนรู้และ เท่าทันกระแสโลกาภิวัตน์ที่เปล่ียนแปลงไปอย่างรวดเร็ว และสามารถประยุกต์หรือดึงเอาเทคโนโลยี สารสนเทศต่าง ๆ มาใช้ประกอบการปฏิบัติงานด้านการป้องกันการทุจริตในกลุ่มเป้าหมายแต่ละกลุ่มได้ อย่างเหมาะสมจึงจะแรงผลักดันให้ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 บรรลถุ งึ เปา้ ประสงค์ และวสิ ัยทศั น์ได้ตามที่คาดหวังเอาไว้ ทั้งนี้ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. ในฐานะหน่วยงานทม่ี ี บทบาทและหน้าท่ีด้านการป้องกันการทุจริตได้ด�ำเนินการเพ่ือสร้างบุคลากรด้านการป้องกันการทุจริต อย่างต่อเน่ืองผ่านกระบวนการฝึกอบรมทั้งในภาคทฤษฎี และภาคปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง รวมถึงได้มีการ พัฒนาบุคลากรของหน่วยงานภายนอกที่เก่ียวข้องกับการป้องกันการทุจริต เพื่อให้เป็นเครือข่ายด้านการ ป้องกันการทุจริต และสนับสนุนให้เครือข่ายดังกล่าวได้ขยายผลการด�ำเนินงานไปในพ้ืนที่ต่าง ๆ ทงั้ ประเทศ ทง้ั ภายในหนว่ ยงานภาครฐั ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมตอ่ ไป แนวทางการปฏิบัติตามกลยุทธ์ท่ี 8 การพัฒนาระบบและส่งเสริมการด�ำเนินการตามอนุสัญญา สหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 (United Nations Convention against Corruption: UNCAC) จากปัญหาการทุจริตท่ีเกิดข้ึนภายในประเทศและขยายสู่ต่างประเทศ (international) ท้ังรูปแบบการข้ามแดน (cross-border) หรือข้ามชาติ (transnational) ซ่ึงเป็นผล
แนวปฏิบตั ิตามกลยุทธ์ในการป้องกนั การทจุ รติ เชิงรุก 79 มาจากการเคล่ือนตัวของประชาชนระหว่างประเทศสะดวกและรวดเร็วมากข้ึน รวมทั้งการใช้เทคโนโลยี ทันสมยั และการพัฒนาในดา้ นต่าง ๆ ในทางทีผ่ ิด ทำ� ใหก้ ารตดิ ตามรวบรวมพยานหลกั ฐานเพอ่ื ดำ� เนินคดีย่งุ ยาก และผลสืบเน่ืองของการทุจริตเชื่อมโยงไปสู่ปัญหาอาชญากรรมข้ามชาติ อีกมากมาย เช่น การฟอกเงิน การค้าอาวุธ การค้ามนุษย์ ยาเสพติด การก่อการร้ายซ่ึงล้วนส่งผลกระทบต่อสังคมและเศรษฐกิจของ ทกุ ประเทศ ปัญหาการทจุ ริตและผลสืบเน่ืองดังกล่าว ท�ำใหน้ านาประเทศตระหนกั ถงึ ภยั รา้ ยแรงที่เกิดขึน้ ในวงกว้าง ดังรายงานของธนาคารโลก จ�ำนวนเงินท่ีถูกขโมยจากประเทศก�ำลังพัฒนาและประเทศ ทางผ่านที่ซุกซอ่ นไวใ้ นตา่ งประเทศในแตล่ ะปี ประมาณ 20 - 24 พันล้านเหรยี ญ หรือร้อยละ 20 - 40 ของ เงินช่วยเหลือเพ่ือการพัฒนาอย่างเปน็ ทางการ ดงั นน้ั ในการประชมุ สหประชาชาติ ครงั้ ที่ 11 จงึ ก�ำหนด อาชญากรรมท่ีประชาคมโลกตอ้ งใหค้ วามร่วมมอื กันปราบปราม ประกอบดว้ ย อาชญากรรมทางเศรษฐกิจ อาชญากรรมข้ามชาติ การกอ่ การร้าย การคา้ มนษุ ย์ ยาเสพติด อาชญากรรมทางคอมพิวเตอร์ การฟอกเงนิ และ การทุจริตคอร์รัปชัน5 และองค์การสหประชาชาติ (United Nations: UN) และประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก ได้ร่วมกันจัดท�ำอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 (United Nations Convention against Corruption: UNCAC) อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 เป็นอนุสัญญาฉบับแรก ที่ให้ ความส�ำคัญต่อความร่วมมือระหว่างประเทศในการติดตามทรัพย์สินที่ได้จากการทุจริตกลับคืน รวมทั้ง การใหค้ วามรว่ มมอื ทางกฎหมายเพื่อดำ� เนนิ คดีกบั ผกู้ ระทำ� ความผิด โดยเนื้อหาหลักในอนสุ ัญญาดงั กลา่ ว แบ่งเป็น 4 หมวดหลัก ได้แก่ การป้องกันการทุจริต การก�ำหนดความผิดทางอาญาและการบังคับใช้ กฎหมาย ความร่วมมือระหว่างประเทศ และการติดตามทรัพย์สินคืน โดยประเทศไทยได้ให้สัตยาบันเข้าเป็น รัฐภาคีอย่างสมบูรณ์ เมอ่ื วนั ท่ี 31 มีนาคม 2554 เปน็ ลำ� ดบั ท่ี 149 ถอื เป็นสญั ญาณเรมิ่ ตน้ การแก้ไขปัญหา การทุจริตในประเทศไทย ต่อมา ประเทศไทยในฐานะรฐั ภาคี ไดด้ �ำเนินการแก้ไขกฎหมายใหส้ อดคล้องกับ พนั ธกรณที กี่ �ำหนดในอนสุ ัญญา UNCAC เพอื่ ให้กฎหมายปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ มปี ระสทิ ธภิ าพ มมี าตรฐานเทยี บเท่าสากล สามารถปฏบิ ัติตามพนั ธกรณีอนุสญั ญา UNCAC ในฐานะรัฐภาคไี ด้อยา่ งครบถว้ น และรองรบั กลไกการประเมนิ ติดตามการปฏิบตั ติ ามอนุสญั ญา UNCAC ซงึ่ เริ่มขึน้ ต้ังแต่ ปี พ.ศ. 2553 ดงั นน้ั เพื่อใหก้ ารดำ� เนินงานเปน็ ไปตามอนุสญั ญา UNCAC ทปี่ ระเทศไทยลงนามไวแ้ ลว้ รัฐบาล ส�ำนักงาน ป.ป.ช. รวมถึงภาคส่วนท่ีเกี่ยวข้องจึงได้ก�ำหนดแนวทางตามกลยุทธ์ในส่วนท่ีเกี่ยวข้องกับเรื่อง ดังกล่าว โดยการก�ำหนดให้มีการสร้างแนวนโยบายและแนวปฏิบัติเชิงป้องกันเพ่ือต่อต้านการทุจริตท่ี ชัดเจน พร้อมทั้งปรับปรุงประมวลจริยธรรมส�ำหรับเจ้าหน้าท่ีของรัฐให้สอดคล้อง หรือเกี่ยวข้องกับการ ป้องกันการทุจริต เพื่อให้ทันต่อการทุจริตท่ีเปล่ียนแปลงไปอย่างรวดเร็ว และสามารถน�ำไปใช้ได้จริง ในทางปฏิบตั ิ และปัญหาหน่งึ ทีอ่ ยคู่ ู่กบั หนว่ ยงานของรัฐมาโดยตลอดน่ันกค็ ือ ปญั หาการทจุ ริตการจดั ซ้ือ 5สำ� นักงาน ป.ป.ช.. ยุทธศาสตรช์ าตวิ า่ ด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 - 2564). กรุงเทพฯ: สำ� นกั งาน ป.ป.ช.
80 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. และจดั จา้ ง ดงั นั้น จ�ำเปน็ จะตอ้ งปรับแกก้ ฎ ระเบียบ และวิธกี ารจัดซ้อื จดั จา้ งใหท้ นั ตอ่ การทจุ รติ พร้อมท้ัง สร้างระบบหรือรูปแบบการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างให้เป็น ไปด้วยความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ง่าย และประเทศไทยมีความจ�ำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องสร้างเครือข่ายความร่วมมือกับองค์กรระหว่างประเทศ เพอื่ ยกระดบั การป้องกนั การทจุ รติ ของประเทศไทยใหม้ คี วามทนั สมัย เทียบเท่าระดบั สากล 3. บทสรปุ จากทกี่ ล่าวมาทั้งหมดน้นั จะเห็นได้ว่าแนวทางการป้องกนั การทจุ รติ จากยทุ ธศาสตรช์ าติ วา่ ดว้ ย การป้องกนั การทจุ ริต ระยะท่ี 1 (พ.ศ. 2551 – 2555) มาจนถึงยุทธศาสตรช์ าติวา่ ด้วยการปอ้ งกันและ ปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ได้มวี ิวัฒนาการการปอ้ งกนั การทจุ ริตมาโดยตลอด โดยในยุทธศาสตร์ชาตฯิ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ได้ให้ความส�ำคัญกับการพัฒนาการปอ้ งกันการ ทุจริตเชิงรุก ค�ำว่า “รุก” น้ัน ก็แสดงให้เห็นได้อย่างชัดเจนว่าจะต้องการให้เกิดมีความเปล่ียนแปลงของ การป้องกันการทุจริตให้แตกต่างไปจากเดิม โดยได้มีการน�ำเอานวัตกรรม เทคโนโลยีสารสนเทศ และวิธี การใหม่ ๆ เชน่ การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำ� เนนิ งานของหนว่ ยงานภาครัฐ รวมถึงการ พัฒนาบุคลากรด้านการป้องกันการทุจริตให้มีความพร้อมรับต่อสถานการณ์การทุจริตท่ีมีการ เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว โดยการป้องกันการทุจริตเชิงรุกน้ี ไม่ได้เป็นการรุกโดยหน่วยงานภาครัฐ เทา่ น้ัน หากแต่มคี วามพยายามที่จะบูรณาการภาคเอกชน และภาคประชาสงั คม ใหเ้ ข้ามามสี ่วนรว่ มหรอื บทบาทในการป้องกันการทุจริตเชิงรุกด้วย เนื่องจากปัญหาการทุจริตเป็นปัญหาท่ีมีความส�ำคัญ และ ส่งผลกระทบต่อประชาชนทั้งประเทศ รวมถึงระดับนานาชาติ การแก้ไขปัญหาดังกล่าวให้ประสบความ ส�ำเรจ็ จำ� เปน็ อยา่ งย่ิงทจี่ ะตอ้ งร่วมมือร่วมใจและรวมพลงั กันเพื่อใหส้ ถานการณก์ ารทจุ ริตของประเทศไทย บรรเทาเบาบางลง และเป็นทยี่ อมรบั จากนานาชาตใิ นเรื่องของการโปร่งใสต่อไป เอกสารอา้ งองิ คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ. (2559). ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ... กรุงเทพฯ: สำ� นักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร สภาปฏิรปู แหง่ ชาติ. (2558). วาระปฏิรูปท่ี 1: การปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริตและประพฤติมชิ อบ. กรุงเทพฯ: สำ� นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร ส�ำนักงาน ป.ป.ช.. (2557). ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 2 (พ.ศ. 2556 - 2560). นนทบรุ :ี ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ. ส�ำนักงาน ป.ป.ช.. (2559). ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 - 2564). นนทบรุ :ี ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาต.ิ เอกสารอ้างอิงอิเล็กทรอนกิ ส์ ไซม่อน โชติอนันต์ พฤทธ์ิพรชนัน. (2559). การส่ือสารการตลาดครบวงจร (IMC- Integrated Marketing Communication). [ข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์]. สืบค้นจาก http://www.impressionconsult.com/ web/index.php/articles/341-imc-integrated-marketing-communication.html
การศึกษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทจุ รติ ตามพระราชบัญญัติประกอบรฐั ธรรมนูญ 81 ว่าดว้ ยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม การศึกษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทุจรติ ตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู ว่าดว้ ยการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่มิ เติม Study on Corruption Suppression Mechanisms and Procedures under the Organic Act on Counter Corruption B.E. 2542 (1999), and Its Amendments นายกฤตนันทน์ เตนากุลI บทคัดยอ่ การปราบปรามการทจุ รติ หมายถงึ การท�ำใหก้ ารทุจรติ สงบราบคาบไป ซง่ึ การดำ� เนินการปราบปราม การทุจริตในบริบทของประเทศไทย ได้มีการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตข้ึน เพ่ือก�ำหนดกระบวนการและระเบียบวิธีการในการปราบปรามการ ทุจริตไว้เป็นการเฉพาะ โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการปราบปรามการทุจริต ได้แก่ ส�ำนักงาน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ส�ำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริต ในภาครัฐ รวมไปถึงหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องกับการด�ำเนินคดีและกระบวนการยุติธรรม เช่น อัยการสูงสุด องคก์ รศาล เป็นตน้ บทความนม้ี ุ่งเนน้ ศึกษาภาพรวมกลไกและกระบวนการของการปราบปรามการทจุ ริต ซ่ึงก�ำหนดไว้ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2550 และ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 และ (ฉบบั ที่ 3) พ.ศ. 2558 รวมถงึ ศกึ ษา งานวิจัยท่ีเกี่ยวข้องและการเปรียบเทียบกับต่างประเทศ เพื่อน�ำไปสู่การสรุปแนวทางในการปรับปรุงและ พัฒนาการปราบปรามการทจุ ริตใหม้ ีประสิทธิภาพสงู ท่ีสดุ คำ� ส�ำคญั : การปราบปรามการทจุ ริต การบังคบั ใชก้ ฎหมาย Abstract Corruption eradication means to completely suppress corrupt practices. In Thailand, the Organic Act and its amendments have been specifically enacted to establish anti-corruption procedures and methodologies. There are a number of anti-corruption agencies, including the National Anti-Corruption Commission (NACC), the Public Sector Anti-Corruption Commission (PACC), the Attorney General, and the Central Court for Corruption and Misconduct Cases. This research primarily studies the overview of Iเจ้าพนกั งานป้องกนั การทจุ รติ ปฏบิ ตั กิ าร สำ� นักป้องกันการทจุ รติ ภาครัฐ สำ� นักงาน ป.ป.ช.
82 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. corruption suppression procedures and mechanisms under the Organic Act on Counter Corruption B.E. 2542 (1999) and its amendments in B.E. 2550 (2007), (No.2) B.E. 2554 (2011) and (No.3) B.E. 2558 (2015) as well as related research papers, and comparative studies with other countries. The objective of this paper is to provide practical guidelines for maximising the effectiveness of the national anti-corruption efforts. Keywords: corruption suppression, law enforcement 1. บทนำ� เม่ือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระท�ำการทุจริต การทุจริตนั้นจะเข้าสู่กระบวนการด�ำเนินคดีได้อย่างไร หน่วยงานใดจะต้องมีบทบาทหน้าที่ในการด�ำเนินการ และการด�ำเนินการน้ันมีหลักการและข้ันตอนเป็น อย่างไร หรอื ทเ่ี รยี กการด�ำเนนิ การนน้ั วา่ “การปราบปรามการทจุ ริต” ปัจจุบันเป็นที่ทราบกันดีว่าการทุจริตยังคงเกิดข้ึนในประเทศไทย ทั้งที่เป็นการทุจริตในระดับ ประเทศท่ีทำ� ใหเ้ กิดความเสียหายตอ่ ประเทศชาตมิ หาศาล จนถงึ การทจุ รติ เลก็ ๆ นอ้ ย ๆ ทเี่ กดิ ขึ้นในชีวติ ประจ�ำวันระดับเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่การทุจริตใด ๆ เม่ือเกิดขึ้นแล้ว ย่อมท�ำให้เกิดความเสียหายและ เป็นการกระท�ำความผิดตามกฎหมาย ซ่ึงโดยท่ัวไปแล้วการกระท�ำที่ผิดกฎหมายน้ันจะต้องได้รับการ บังคับใช้กฎหมายและด�ำเนินคดีตามกฎหมาย การกระท�ำความผิดฐานทุจริตก็ย่อมจะต้องมีการบังคับใช้ กฎหมายและด�ำเนินคดีตามกฎหมายเช่นเดียวกัน แต่เนื่องจากการทุจริตนั้นมีความซับซ้อนและยากแก่ การตรวจสอบค้นหาข้อเท็จจริงเพ่ือด�ำเนินคดี จึงได้มีการตรากฎหมายเพื่อก�ำหนดระเบียบวิธีการและ ข้ันตอนเป็นการเฉพาะ รวมทง้ั จัดตัง้ หนว่ ยงานด�ำเนินการในการปราบปรามการทุจริตเปน็ การเฉพาะดว้ ย เพ่ือให้การบังคับใช้กฎหมายและด�ำเนินคดีมีความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม ตราบใดที่ การทุจริตยังไม่ลดน้อยลงไป การปราบปรามการทุจริตย่อมจะต้องเพิ่มประสิทธิภาพในการด�ำเนินการให้ สูงขึ้น การศึกษาแนวทางในการเพ่ิมประสิทธิภาพในการปราบปรามการทุจริตจึงเป็นประเด็นที่มีความ สำ� คญั เปน็ อยา่ งย่งิ 1.1 การปราบปรามการทจุ รติ คืออะไร ปัจจุบันน้ี ยังไม่มีการนิยามค�ำว่า “การปราบปรามการทุจริต” (corruption suppression) ไว้โดยเฉพาะอย่างเป็นทางการ อย่างไรก็ตาม เมื่อศึกษาถึงความหมายของแต่ละค�ำแล้ว “การปราบปราม” หมายถึง การท�ำให้สงบราบคาบ1 เมื่อผสมกับค�ำว่าการทุจริตแล้ว จึงสามารถสรุป ความหมายของการปราบปรามการทุจริตได้ว่า เป็นการท�ำให้การทุจริตสงบราบคาบไป ดังนั้น การปราบปรามการทุจริตจึงไม่ได้จ�ำกัดเพียงข้ันตอนบังคับใช้กฎหมายข้ันตอนใดข้ันตอนหน่ึง แต่หมายถึง กระบวนการตง้ั แต่มกี ารเกิดการทุจริตข้นั ไปจนถงึ เมื่อด�ำเนินคดเี ปน็ ที่สน้ิ สุด 1พจนานกุ รม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554
การศกึ ษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทจุ ริตตามพระราชบัญญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญ 83 วา่ ดว้ ยการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่ิมเตมิ 1.2 ใครมีหน้าทต่ี ้องปราบปรามการทุจรติ ในประเทศไทยมีหน่วยงานท่ีมีอ�ำนาจหน้าท่ีในการปราบปรามการกระท�ำท่ีผิดกฎหมายและ อาชญากรรมอยู่หลายหน่วยงาน แต่เนื่องจากการกระท�ำความผิดฐานทุจริตน้ันมีจ�ำนวนมากและมีความยาก และซบั ซ้อนในการดำ� เนนิ คดี จงึ มีการจัดตัง้ หน่วยงานทีม่ ีส่วนเกี่ยวขอ้ งในการปราปรามการทุจรติ เปน็ การเฉพาะ เพือ่ ให้การดำ� เนินการปราบปรามการทุจริตด�ำเนนิ การไปไดอ้ ยา่ งคลอ่ งตัวและรวดเร็ว รวมท้ังยังมีหน่วยงาน อ่ืน ๆ ท่ีเกี่ยวข้องในกระบวนการบังคับใช้กฎหมายและกระบวนการยุติธรรมเพ่ือปราบปรามการทุจริต ได้แก่ 1) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) และส�ำนักงาน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ส�ำนักงาน ป.ป.ช.) ถือเป็นหน่วยงานหลัก ในการปราบปรามการทจุ ริตของประเทศไทย โดยมอี ำ� นาจหนา้ ทต่ี ามพระราชบัญญตั ิประกอบรฐั ธรรมนญู ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเตมิ พ.ศ. 2550 และ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 และ (ฉบับท่ี 3) พ.ศ. 2558 2) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (คณะกรรมการ ป.ป.ท.) และ ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ส�ำนักงาน ป.ป.ท.) เป็น หน่วยงานหลักในการปราบปรามการทุจริตในหน่วยงานภาครัฐ มีอ�ำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติ มาตรการของฝา่ ยบริหารในการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ พ.ศ. 2551 3) องค์กรศาล เช่น ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบกลาง ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของ ผู้ดำ� รงต�ำแหน่งทางการเมือง เป็นตน้ 4) องค์กรทีเ่ ก่ียวขอ้ งกับการดำ� เนนิ คดีตามกฎหมาย เชน่ อัยการสงู สดุ เจา้ พนักงานฝ่ายปกครอง หรอื ตำ� รวจหรือพนักงานสอบสวน กรมคุ้มครองสิทธิและเสรภี าพ เป็นต้น 5) องคก์ รสนับสนนุ การปฏบิ ัตหิ นา้ ท่ใี นการปราบปรามการทุจริต เช่น คณะกรรมการการเลอื กตง้ั คณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดิน ผู้ตรวจการแผ่นดนิ เปน็ ตน้ 1.3 การปราบปรามการทุจริตตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและ ปราบปรามการทุจรติ พ.ศ. 2542 แก้ไขเพ่ิมเตมิ พ.ศ. 2550 และ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 และ (ฉบบั ที่ 3) พ.ศ. 2558 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเตมิ พ.ศ. 2550 และ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 และ (ฉบับท่ี 3) พ.ศ. 2558 ไดก้ ำ� หนดรายละเอยี ด ท้ังขอบเขตอ�ำนาจหน้าที่และกลไกและขั้นตอนกระบวนการต่าง ๆ ของการป้องกันและปราบปราม การทุจรติ โดยเน้อื หาทีเ่ กี่ยวข้องกบั การปราบปรามการทุจริตสรุปสาระสำ� คัญไดด้ งั น้ี
84 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 1.3.1 การทจุ ริตทจ่ี ะตอ้ งปราบปรามมลี ักษณะอย่างไร (1) ผู้ถูกกล่าวหา ส�ำหรับการทุจริตท่ีจะต้องเข้าสู่การปราบปรามการทุจริตน้ัน ผู้ถูกกล่าวหาจะ ต้องเป็นเจา้ หน้าท่ขี องรฐั และมลี ักษณะเป็นไปตามที่กฎหมายกำ� หนด ซง่ึ สามารถจ�ำแนกได้ ดังน้ี (1.1) เจ้าหน้าท่ีของรัฐ2 หมายถึง ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการหรือพนักงาน ส่วนท้องถิ่นซ่ึงมีต�ำแหน่งหรือเงินเดือนประจ�ำ พนักงานหรือบุคคลผู้ปฏิบัติงานในรัฐวิสาหกิจหรือ หน่วยงานของรัฐ ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถ่ินซ่ึงมิใช่ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง เจ้าพนกั งานตามกฎหมายวา่ ด้วยลกั ษณะปกครองทอ้ งที่ และให้หมายรวมถงึ คณะกรรมการ อนกุ รรมการ ลูกจ้างของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงานของรัฐ และบุคคลหรือคณะบุคคลซ่ึงใช้อ�ำนาจหรือ ได้รับมอบอ�ำนาจทางการปกครองของรัฐในการด�ำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งตามกฎหมาย ไม่ว่าจะ เป็นการจัดตง้ั ข้นึ ในระบบราชการ รฐั วสิ าหกิจ หรอื กจิ การอ่ืนของรัฐ (1.2) ผู้บริหารระดับสูง3 หมายถึง ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งระดับสูง กรรมการในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ กรรมการผู้ช่วยรัฐมนตรี ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งตั้งแต่ผู้อ�ำนวยการ ระดับตน้ หรอื เทียบเทา่ ของสว่ นราชการ รฐั วิสาหกิจ หนว่ ยงานอ่ืนของรฐั หน่วยงานที่ใชอ้ �ำนาจหรอื ไดร้ บั มอบหมายให้ใช้อ�ำนาจทางปกครอง และให้หมายความรวมถึงบุคคลหรือ คณะบุคคลที่มีอ�ำนาจหน้าที่ ควบคุมก�ำกับดูแลหน่วยงานดังกล่าว และเจ้าหน้าที่ของรัฐอ่ืนตามท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนด โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา (1.3) ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง5 หมายถึง นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทน ราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมืองอื่นตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการการเมือง ข้าราชการรัฐสภาฝ่ายการเมืองตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายรัฐสภา ผู้บริหารท้องถ่ิน รองผู้บริหารท้องถิ่น และผู้ช่วยผู้บริหารท้องถ่ินขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา สมาชิกสภาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. กำ� หนดโดยประกาศในราชกจิ จานุเบกษา (1.3.1) ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองตามมาตรา 666 หมายถึง นายกรัฐมนตรี รฐั มนตรี สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรอื ขา้ ราชการการเมอื งอ่ืน (1.3.2) ผดู้ ำ� รงต�ำแหน่งทางการเมอื งอืน่ ซ่ึงมิใชบ่ ุคคลตามมาตรา 66 2มาตรา 4 “เจ้าหนา้ ท่ขี องรัฐ” พระราชบญั ญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 3มาตรา 4 “ผู้บริหารระดับสูง” แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2554 4ประกาศคณะกรรมการ ป.ป.ช. เร่ืองก�ำหนดต�ำแหน่งผู้อ�ำนวยการระดับต้นหรือเทียบเท่าข้ึนไป ลงวันที่ 20 ธันวาคม 2554 5มาตรา 4 “ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง” แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม การทุจริต (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2554 6มาตรา 66 แก้ไขเพมิ่ เตมิ โดยพระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554
การศึกษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทจุ รติ ตามพระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนูญ 85 ว่าด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 และทแ่ี ก้ไขเพ่มิ เตมิ (1.4) ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งระดับสูง7 หมายถึง ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งหัวหน้าส่วนราชการระดับ กระทรวง ทบวง หรือกรมส�ำหรับข้าราชการพลเรือน ปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการเหล่าทัพส�ำหรับข้าราชการทหาร ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งผู้บัญชาการต�ำรวจแห่งชาติ ปลัดกรุงเทพมหานคร กรรมการและผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ หัวหน้าหน่วยงานอิสระตาม รัฐธรรมนูญท่ีมีฐานะเป็นนิติบุคคล กรรมการและผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานอ่ืนของรัฐตาม ที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา และผู้ด�ำรงต�ำแหน่งอ่ืนตามท่ีมี กฎหมายบญั ญัติ (1.5) เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศ8 หมายถึง ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งด้านนิติบัญญัติ บริหาร ปกครอง หรือตุลาการของรัฐต่างประเทศ หรือบุคคลใด ๆ ซ่ึงปฏิบัติงานเกี่ยวกับหน้าที่ราชการให้แก่ รัฐตา่ งประเทศ รวมท้ังการปฏิบัติหนา้ ท่สี �ำหรบั หน่วยงานของรัฐหรือหน่วยงานรัฐวสิ าหกจิ ไม่ว่าโดยการแต่งตง้ั หรือเลอื กต้ัง มีต�ำแหนง่ ประจ�ำหรอื ชวั่ คราว และไดร้ บั เงินเดอื นหรอื ค่าตอบแทนอื่นหรอื ไม่ก็ตาม (1.6) เจ้าหน้าท่ีขององค์การระหว่างประเทศ9 หมายถึง ผู้ปฏิบัติงานในองค์การระหว่าง ประเทศหรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากองค์การระหว่างประเทศให้ปฏิบัติงานในนามขององค์การระหว่าง ประเทศนน้ั อย่างไรก็ตาม ผู้กระท�ำความผิดน้ันยังรวมไปถึงเจ้าหน้าท่ีของรัฐหรือบุคคลอื่นที่เป็นตัวการ ผู้ใช้ หรือผู้สนับสนุนด้วย10 และในการกล่าวหาน้ันให้กล่าวหาต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในขณะท่ี ผู้ถูกกลา่ วหาเปน็ เจา้ หน้าทขี่ องรัฐหรอื พ้นจากการเป็นเจา้ หน้าทข่ี องรฐั ไม่เกนิ ห้าปี แต่กรณที ีเ่ กนิ หา้ ปีแล้ว ก็ย่อมไม่เป็นการตัดอ�ำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ท่ีจะยกค�ำกล่าวหาที่ได้มีการ กล่าวหาไว้แล้วหรือ มีเหตุอันควรสงสัยว่าผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐน้ันกระท�ำผิดขึ้นไต่สวนได้ ทั้งนี้ ต้องไม่เกินสิบปีนับแต่วันท่ีผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ นั้นพ้นจากต�ำแหน่งหรือ พ้นจากการเป็นเจ้าหนา้ ท่ขี องรัฐ11 7มาตรา 4 “ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งระดับสูง” แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม การทุจรติ (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2554 8มาตรา 4 “เจ้าหน้าท่ีของรัฐต่างประเทศ” แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม การทุจริต (ฉบับท่ี 3) พ.ศ. 2558 9มาตรา 4 “เจ้าหน้าที่ขององค์การระหว่างประเทศ” แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและ ปราบปรามการทจุ รติ (ฉบบั ที่ 3) พ.ศ. 2558 10มาตรา 66 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 พ.ศ. 2550 11มาตรา 75 และ 84 แก้ไขเพิม่ เตมิ โดยพระราชบญั ญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญวา่ ด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริต (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2554
86 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ภาพที่ 1: ขอบเขตผู้ถูกกล่าวหาตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ว่าดว้ ยการปอ้ งกนั และ ปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 และทแี่ ก้ไขเพม่ิ เติม เจ้าหน้าของท่รี ัฐ ผบู้ รหิ ารระดับสงู เจา้ หน้าท่ขี องรัฐ ผดู้ ำ�รงตำ�แหนง่ ผู้ดำ�รงตำ�แหน่งระดับสงู เจ้าหน้าที่ของ ตา่ งประเทศ ทางการเมอื ง องค์การระหว่าง ตามมาตรา 22 ผดู้ ำ�รงตำ�แหนง่ ประเทศ ทางการเมืองอีื่น (2) ฐานความผิด ส�ำหรับลักษณะการกระท�ำความผิดก็จะต้องมีลักษณะเป็นไปตามที่กฎหมาย ก�ำหนดเชน่ เดยี วกับผ้กู ระท�ำความผิด ซง่ึ โดยสรปุ สามารถจำ� แนกได้ดังนี้ (2.1) ร่�ำรวยผิดปกติ12 หมายถึง การมีทรัพย์สินมากผิดปกติหรือมีทรัพย์สินเพิ่มข้ึนมาก ผิดปกติหรือการมีหนี้สินลดลงมากผิดปกติ หรือได้ทรัพย์สินมาโดยไม่ควร สืบเน่ืองมาจากการปฏิบัติ หนา้ ท่ีหรือใช้อ�ำนาจในตำ� แหน่งหนา้ ท่ี (2.2) การกระท�ำความผิด โดยกฎหมายท่ีก�ำหนดเก่ียวกับความผิดฐานทุจริตต่อหน้าท่ี ได้แก่ ประมวลกฎหมายอาญา13 พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดของพนักงานในองค์การหรือหน่วยงาน ของรัฐ พ.ศ. 250214 พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 254215 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และทแี่ กไ้ ขเพ่ิมเตมิ โดย (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 และ (ฉบบั ท่ี 3) พ.ศ. 255816 12มาตรา 4 “ร่ำ� รวยผิดปกติ” พระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 13มาตรา 147 ถงึ มาตรา 166 ประมวลกฎหมายอาญา 14พระราชบัญญตั วิ ่าด้วยความผดิ ของพนักงานในองคก์ ารหรือหนว่ ยงานของรัฐ พ.ศ. 2502 15มาตรา 4 ถงึ มาตรา 13 พระราชบญั ญัตวิ ่าดว้ ยความผิดเกย่ี วกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 16มาตรา 100 มาตรา 103 มาตรา 123 มาตรา 123/1 แกไ้ ขเพิม่ เติมโดยพระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญว่าดว้ ยการ ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554
การศึกษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทจุ รติ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนญู 87 ว่าด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ พ.ศ. 2542 และทีแ่ ก้ไขเพ่ิมเติม นอกจากนี้ การกระท�ำความผิดน้ันยังหมายรวมถึงการกระท�ำความผิดในอ�ำนาจ หนา้ ท่ีของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซ่ึงไดก้ ระทำ� ลงทั้งในและนอกราชอาณาจักรไทย17 (3) กรณีการไต่สวนข้อเท็จจริง18 รูปแบบของกรณีที่จะเข้าสู่กระบวนการปราบปรามการทุจริต ตามทีก่ ฎหมายกฎหมาย ซง่ึ สามารถจำ� แนกได้ ดังน้ี (3.1) กรณีการถอดถอนจากต�ำแหนง่ มี 2 กรณี คือ (3.1.1) กรณีประธานวุฒิสภาส่งเรื่องให้ไต่สวนข้อเท็จจริง19 เนื่องจากมี การเข้าชื่อร้องขอให้วุฒิสภามีมติถอดถอนบุคคลออกจากต�ำแหน่งเนื่องมาจากมีพฤติการณ์ร่�ำรวยผิดปกติ ส่อไปในทางทจุ รติ ต่อหน้าท่ี ส่อวา่ กระท�ำผิดตอ่ ต�ำแหนง่ หนา้ ทร่ี าชการ สอ่ ว่ากระท�ำผิดต่อตำ� แหน่งหน้าที่ ในการยตุ ธิ รรม สอ่ วา่ จงใจใช้อำ� นาจหนา้ ทีข่ ัดตอ่ บทบญั ญัติแห่งรัฐธรรมนญู หรอื กฎหมาย หรือฝา่ ฝืน หรือ ไม่ปฎิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง โดยประกอบด้วยต�ำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาล ปกครองสงู สุด อยั การสูงสุด ตลุ าการศาลรฐั ธรรมนญู กรรมการการเลอื กต้ัง ผตู้ รวจการแผน่ ดิน กรรมการ ตรวจเงนิ แผ่นดิน ผู้วา่ การตรวจเงนิ แผ่นดนิ รองประธานศาลฎีกา รองประธานศาลปกครองสงู สุด หวั หน้า ส�ำนักตุลาการทหาร รองอัยการสูงสุด ผู้พิพากษาหรือตุลาการ พนักงานอัยการตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศกำ� หนด และผดู้ ำ� รงตำ� แหน่งระดบั สงู หรือผดู้ ำ� รงต�ำแหน่งระดับอืน่ ทเี่ ทยี บเทา่ (3.1.2) กรณีผู้ตรวจการแผ่นดินส่งเรื่องให้ถอดถอนบุคคลออกจากต�ำแหน่ง20 เน่ืองจากการกระท�ำการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรง โดยประกอบด้วย ต�ำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง การเมืองอ่นื หรือผ้บู รหิ ารระดบั สงู (3.2) กรณีการด�ำเนนิ คดกี ับผดู้ �ำรงต�ำแหน่งทางการเมอื ง21 โดยเปน็ กรณีมเี หตุอนั ควรสงสยั หรือมีผู้กล่าวหาผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองตามมาตรา 66 มีความผิดฐานร�่ำรวยผิดปกติ กระท�ำ ความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ีราชการตามประมวลกฎหมายอาญา กระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ี หรือทุจริตต่อหน้าท่ีตามกฎหมายอนื่ 17มาตรา 19 (4/2) แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบบั ท่ี 3) พ.ศ. 2558 18มาตรา 43 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2554 19มาตรา 59 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2554 20มาตรา 58/1 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2554 21มาตรา 66 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 พ.ศ. 2550
88 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. (3.3) กรณีมีการกล่าวหาเพื่อให้ทรัพย์สินตกเป็นของแผ่นดิน22 โดยเป็นกรณีมีผู้กล่าวหา ผู้ด�ำรงตำ� แหน่งทางการเมืองหรอื เจ้าหนา้ ท่ขี องรัฐร�่ำรวยผิดปกติ (3.4) กรณีมีเหตุอันควรสงสัยว่าเจ้าหน้าท่ีของรัฐร�่ำรวยผิดปกติหรือกระท�ำความผิด โดยเป็นกรณีมีเหตุอันควรสงสัยว่าผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐร่�ำรวยผิดปกติ23 หรือกรณีมีเหตุอันควรสงสัยว่าเจ้าหน้าท่ีของรัฐกระท�ำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ กระท�ำความผิด ต่อตำ� แหนง่ หนา้ ทีร่ าชการ หรือกระทำ� ความผดิ ต่อต�ำแหนง่ หน้าที่ในการยุติธรรม24 (3.5) กรณีมีการกล่าวหาเจ้าหน้าท่ีของรัฐกระท�ำความผิด25โดยเป็นกรณีมี ผู้กล่าวหาว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐกระท�ำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ กระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม โดยประกอบด้วยต�ำแหน่งผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง การเมืองหรือผู้บริหารระดับสูงซ่ึงมิใช่บุคคลตามมาตรา 66 ผู้พิพากษาและตุลาการ พนักงานอัยการ เจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานของศาลและองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ผู้บริหารท้องถ่ิน รองผู้บริหารท้องถ่ิน ผู้ช่วยผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เจ้าหน้าท่ีของรัฐในส�ำนักงาน เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรและส�ำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา เจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น เจ้าหน้าท่ีของรัฐ ซึ่งกระท�ำความผิดในลักษณะที่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. เห็นควรด�ำเนินการตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนด และเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ซ่งึ ร่วมกระท�ำความผดิ กับบุคคลข้างตน้ (3.6) กรณีการด�ำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศหรือเจ้าหน้าที่ขององค์การ ระหว่างประเทศหรือเอกชน26 โดยเป็นกรณีเจ้าหน้าท่ีของรัฐต่างประเทศ เจ้าหน้าท่ีขององค์การระหว่าง ประเทศหรอื บุคคลใด กระทำ� ความผดิ ความผิดตามมาตรา 123/227 มาตรา 123/328 มาตรา 123/429 และ มาตรา 123/530 22มาตรา 75 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 23มาตรา 77 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 24มาตรา 88 พระราชบัญญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ว่าด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 25มาตรา 94 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 26มาตรา 19 (4/1) แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบบั ท่ี 3) พ.ศ. 2558 27มาตรา 123/2 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบบั ท่ี 3) พ.ศ. 2558 28มาตรา 123/3 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2558 29มาตรา 123/4 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับท่ี 3) พ.ศ. 2558 30มาตรา 123/5 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับท่ี 3) พ.ศ. 2558
การศึกษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทุจรติ ตามพระราชบญั ญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญ 89 วา่ ดว้ ยการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเตมิ นอกจากนี้ กรณีท่ีมีหน่วยงานอ่ืนรับเรื่องกรณีทุจริตไว้พิจารณา ถ้าคณะกรรมการ ป.ป.ช. เหน็ ว่าเป็นเรอื่ งส�ำคญั ทมี่ ีผลกระทบต่อสว่ นรวม หรือเห็นวา่ อยใู่ นอำ� นาจหน้าทข่ี องคณะกรรมการ ป.ป.ช. แลว้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอ�ำนาจเรียกให้โอนเรื่องและเอกสารท่ีเกี่ยวข้องให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ด�ำเนินการต่อไปได้31 และกรณีมีการร้องทุกข์หรือกล่าวโทษต่อพนักงานสอบสวนให้ด�ำเนินคดีกับ เจ้าหน้าท่ีของรัฐซึ่งมิใช่ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองเน่ืองมาจากกระท�ำการทุจริตต่อหน้าท่ีแล้ว พนักงาน สอบสวนจะต้องส่งเร่ืองให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ด�ำเนินการต่อไป32หรือคณะกรรมการ ป.ป.ช. อาจส่งเร่ืองกล่าวหาเจ้าหน้าที่ของรัฐซ่ึงมิใช่บุคคลตามมาตรา 66 ว่ากระท�ำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าท่ี ทอี่ ยู่ในระหว่างดำ� เนนิ การ ใหผ้ ้บู ังคับบญั ชาหรอื ผูม้ ีอำ� นาจ แต่งตง้ั ถอดถอนดำ� เนนิ การทางวนิ ัยหรือดำ� เนนิ การ ตามอ�ำนาจหน้าที่หรือส่งเร่ืองให้พนักงานสอบสวนด�ำเนินการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ก็ได3้ 3 อยา่ งไรก็ตาม หากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่เหน็ ดว้ ยกับความเห็นของพนักงานสอบสวนแลว้ ให้สัง่ การ อยา่ งใดอยา่ งหนง่ึ หรอื เรยี กสำ� นวนมาไตส่ วนข้อเทจ็ จรงิ ใหม่ได3้ 4 1.3.2 การปราบปรามการทุจริตตอ้ งทำ� อยา่ งไร การปราบปรามการทจุ รติ ถือเป็นกระบวนการบังคับใชก้ ฎหมายและกระบวนการยุตธิ รรม ดังนน้ั การด�ำเนินการปราบปรามการทุจริตจึงจะต้องมีขั้นตอนท่ีเป็นไปตามกฎหมาย ในที่นี้จะขอสรุปหลักการ และขัน้ ตอนพอสังเขปได้ดังนี้ (1) การรับเร่ืองกล่าวหา การรับเรื่องกล่าวหาการกระทำ� ความผิด จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ คือ เรื่องทีก่ ลา่ วหาจะตอ้ งเปน็ การกลา่ วหาเจ้าหน้าทีข่ องรัฐ และต้องเป็นการกล่าวหาวา่ มีการกรท�ำความผดิ ฐานทุจริตต่อหน้าที่ กระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ ในการยตุ ธิ รรม สว่ นวิธกี ารกลา่ วหา จะทำ� ดว้ ยวาจาหรือทำ� เปน็ หนังสอื กไ็ ด3้ 5 แตต่ ้องมรี ายละเอียดตามที่ กฎหมายก�ำหนด36 โดยปจั จุบนั มชี อ่ งทางการกล่าวหาถงึ สำ� นกั งาน ป.ป.ช. หลายชอ่ งทาง เชน่ ยน่ื คำ� กลา่ วหา เป็นหนังสือด้วยตนเองโดยตรง ยื่นค�ำกล่าวหาโดยจัดส่งทางไปรษณีย์ จัดส่งบัตรสนเท่ห์ไม่ระบุชื่อหรือ ไม่ระบุท่ีอยู่ของผู้กล่าวหา ส่ง E-mail กล่าวหา กล่าวหาด้วยวาจาด้วยตนเอง เป็นต้น จากน้ันจะมีการ ตรวจสอบเพื่อให้รู้ว่าควรรับเรื่องกล่าวหาไว้พิจารณาหรือไม่ หรือเป็นเรื่องท่ีอยู่ในอ�ำนาจพิจารณาของ คณะกรรมการ ป.ป.ช. หรอื ไม่37 31มาตรา 87/1 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 32มาตรา 89 พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญว่าดว้ ยการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ พ.ศ. 2542 33มาตรา 89/2 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 34มาตรา 89/3 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 35มาตรา 84 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 36มาตรา 85 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนญู ว่าดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 37ข้อ 5 ระเบียบคณะกรรมการ ป.ป.ช. วา่ ดว้ ยการแสวงหาขอ้ เท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐาน พ.ศ. 2554
90 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. (2) การแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐาน38 มีวัตถุประสงค์เพ่ือให้พนักงาน เจ้าหน้าท่ีด�ำเนินการเพื่อทราบรายละเอียดตามค�ำกล่าวหา หรือรายละเอียดของเหตุอันควรสงสัย ว่าผู้ถูกกล่าวหาเป็นใคร มีต�ำแหน่งหน้าที่ใด พ้นจากต�ำแหน่งแล้วหรือไม่ มีข้อกล่าวหาประการใด พฤติการณ์เป็นการกระท�ำความผิดเป็นอย่างไรและมีพยานหลักฐานใด หรือบุคคลใดร่วมกระท�ำความผิด โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. อาจมอบหมายให้เลขาธิการด�ำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมพยาน หลักฐานในเร่ืองกล่าวหาเพ่ือให้ได้ข้อเท็จจริงที่เพียงพอต่อการไต่สวนข้อเท็จจริง ซ่ึงเลขาธิการอาจ มอบหมายให้เพยี งพนกั งานเจา้ หนา้ ทีเ่ ปน็ ผู้ดำ� เนนิ การแทนก็ได้39 (3) การไต่สวนข้อเท็จจริง40 หมายถึง การด�ำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมพยาน หลักฐาน หรือการแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐานเพ่ิมเติมเพ่ือท่ีจะทราบข้อเท็จจริงและ มูลความผิด หรือเพื่อท่ีจะท่ีทราบข้อเท็จจริงและพิสูจน์ความร่�ำรวยผิดปกติ โดยสรุปกระบวนการไต่สวน ขอ้ เทจ็ จรงิ พอสังเขป ดงั นี้ (3.1) การแต่งต้งั คณะอนุกรรมการไตส่ วน โดยสามารถด�ำเนนิ การไปได้ 3 กรณี คือ (3.1.1) กรณคี ณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นองค์คณะไต่สวนข้อเท็จจริง สำ� หรับคดที เ่ี ปน็ เร่ืองส�ำคัญ เช่น การไต่สวนข้อเท็จจริงเพ่ือถอดถอนหรือดำ� เนินคดีอาญากับผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง หรือผ้ดู ำ� รงต�ำแหนง่ ระดบั สูง เป็นต้น (3.1.2) กรณีแต่งตั้งคณะอนุกรรมการไต่สวน โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะแต่งต้ัง คณะอนุกรรมการไต่สวนเพ่ือด�ำเนินการแทน โดยต้องประกอบด้วยประธานและอนุกรรมการตามความ เช่ียวชาญในแต่ละประเภทคดี (3.1.3) กรณีแต่งต้ังพนักงานไต่สวน โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. แต่งต้ังให้พนักงาน ไต่สวนเป็นองค์คณะพนักงานไต่สวน และมอบหมายคดีเพ่ือด�ำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริงและเป็นผู้รับผิดชอบ ส�ำนวนในคดี โดยค�ำนึงถึงความเชี่ยวชาญและความเหมาะสมเป็นหลัก และคณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณาแตง่ ตั้งหรอื มอบหมายใหม้ ีผูช้ ว่ ยพนักงานไตส่ วนดว้ ยก็ได้ (3.2) การแจ้งค�ำสั่งให้ไต่สวนข้อเท็จจริงและแต่งต้ังคณะอนุกรรมการไต่สวนให้ ผ้ถู กู กลา่ วหาทราบ รวมทั้งการแจ้งสทิ ธใิ นการคดั ค้านคณะอนุกรรมการไตส่ วน (3.3) การประชุมองค์คณะอนุกรรมการไต่สวน เพื่อด�ำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริง และรวบรวมพยานหลักฐานเพ่ือท่ีจะทราบข้อเท็จจริงหรือมูลความผิดหรือเพื่อที่จะทราบข้อเท็จจริงและ พิสจู น์ความรำ่� รวยผดิ ปกติ 38สารตั ถะเก่ียวกับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญวา่ ด้วยการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ สำ� นักงาน ป.ป.ช. พ.ศ. 2555 39มาตรา 44/1 แกไ้ ขเพมิ่ เติมโดยพระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 40สารตั ถะเก่ียวกับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริต ส�ำนักงาน ป.ป.ช. พ.ศ. 2555
การศึกษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทุจรติ ตามพระราชบญั ญัติประกอบรฐั ธรรมนูญ 91 ว่าด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพมิ่ เติม (3.4) การแจ้งข้อกล่าวหาและสิทธิการช้ีแจงแก้ข้อกล่าวหา เม่ือคณะอนุกรรมการไต่สวน เห็นว่ามีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะสนับสนุนข้อกล่าวหาว่าผู้ถูกกล่าวหาได้กระท�ำการอันมีมูลความผิด คณะอนุกรรมการไต่สวนจะมีหนังสือเรียกให้ผู้ถูกกล่าวหามาพบและแจ้งข้อกล่าวหาให้ทราบ และให้ โอกาสผู้ถกู กล่าวหาทจี่ ะช้ีแจงแก้ข้อกล่าวหาและนำ� สืบแก้ข้อกล่าวหาภายในเวลาอันสมควร (3.5) การสรุปส�ำนวนเพอื่ น�ำเสนอคณะกรรมการ ป.ป.ช. (4) การด�ำเนินการตามมติคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยในกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่า ข้อกล่าวหาใดไม่มีมูลให้ข้อกล่าวหาน้ันตกไป41 ในกรณีท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่าข้อกล่าวหาใด มมี ูล ให้ประธานกรรมการสง่ รายงานและเอกสารที่มีอยู่พรอ้ มความเหน็ ไปยัง 4 กรณี ดังน4้ี 2 (4.1) ประธานวุฒิสภา กรณีการถอดถอนจากต�ำแหน่งหรือกรณีการด�ำเนินคดีกับ ผูด้ ำ� รงต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง จากน้ันใหว้ ุฒสิ ภาจัดให้มกี ารประชุมวุฒสิ ภาเพ่ือพจิ ารณามีมตโิ ดยเรว็ 43 (4.2) อัยการสูงสุด กรณีมีมูลความผิดทางอาญาหรือร�่ำรวยผิดปกติ และผู้ถูกกล่าวหาเป็น บุคคลในกรณีการถอดถอนจากตำ� แหน่งเว้นแต่อัยการสงู สุด หรอื เป็นขา้ ราชการการเมอื งอื่นนอกเหนือจาก นายกรัฐมนตรแี ละรัฐมนตรี (4.3) อยั การสูงสุด กรณมี ีมูลความผิดทางอาญาหรอื ร่ำ� รวยผิดปกติ และ ผ้ถู ูกกล่าวหาเปน็ เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมิใช่ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและผู้ด�ำรงต�ำแหน่งระดับสูงเม่ืออัยการสูงสุดได้รับ เรื่องแล้วจะมกี ารดำ� เนินการใน 3 กรณี ดังน4้ี 4 (4.3.1) กรณีอัยการสูงสุด ฟ้องคดีต่อศาลซ่ึงมีอ�ำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยให้ ถอื วา่ รายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปน็ สำ� นวนการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวธิ ีพจิ ารณาความ อาญาและใหศ้ าลประทับฟ้องไว้พจิ ารณาโดยไม่ต้องไต่สวนมลู ฟ้อง (4.3.2) กรณีอัยการสูงสุดเห็นว่ารายงานท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ส่งมาให้มี ข้อไม่สมบรู ณ์พอทจ่ี ะดำ� เนนิ คดีได้ ให้อยั การสงู สุดแจ้งคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทราบเพื่อด�ำเนินการตอ่ ไป โดยในกรณีน้ีให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. และอัยการสูงสุดตั้งคณะท�ำงานขึ้นโดยมีผู้แทนจากแต่ละฝ่าย จำ� นวนฝ่ายละเท่ากัน เพื่อด�ำเนนิ การรวบรวมพยานหลักฐานใหส้ มบูรณแ์ ลว้ ส่งใหอ้ ยั การสงู สดุ เพ่ือฟอ้ งคดี ต่อไป (4.3.3) กรณีท่ีคณะท�ำงานดังกล่าวไม่อาจหาข้อยุติเก่ียวกับการด�ำเนินการฟ้องคดีได้ ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มอี ำ� นาจฟ้องคดีเองหรอื แตง่ ตงั้ ทนายความใหฟ้ ้องคดีแทนได้ 41มาตรา 53 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 42มาตรา 56 พระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ดว้ ยการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ พ.ศ. 2542 43มาตรา 64 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2554 44มาตรา 80 และ มาตรา 97 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542
92 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. (4.4) ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอ�ำนาจแต่งตั้งถอดถอนผู้ถูกกล่าวหา กรณีมีมูลความผิดทาง วินัยหรือมีมูลความผิดต้องให้พ้นจากต�ำแหน่ง และผู้ถูกกล่าวหาเป็นเจ้าหน้าท่ีของรัฐซึ่งมิใช่ ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง เม่ือผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอ�ำนาจแต่งต้ังถอดถอนได้รับเรื่องแล้ว ให้พิจารณาลงโทษภายในสามสิบวันนับแต่วันท่ีได้รับเรื่อง และให้ส่งส�ำเนาค�ำสั่งลงโทษดังกล่าว ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทราบภายในสิบห้าวันนับแต่วันท่ีได้ออกค�ำสั่ง45 และหากผู้บังคับบัญชาหรือ ผู้มีอ�ำนาจแต่งตั้งถอดถอนละเลยไม่ด�ำเนินการตามข้างต้นแล้ว จะถือว่ากระท�ำความผิดวินัย หรือ ผดิ กฎหมายตามกฎหมายว่าด้วยการบรหิ ารงานบุคคลของผู้ถูกกลา่ วหาด้วย46 ภาพที่ 2: ภาพรวมกลไกและกระบวนการปราบปรามการทุจริตตามพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม เพ่มิ ประสทิ ธิภาพแขมอ้ว่างใกนากราปรปรราาบบปปรราามมกการาทรุจทรจุ ิตรขิตอไงปดร้อะยเทา่ ศงไไทรย จะมีหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยเฉพาะ และมีกฎหมายที่กาหนดไว้เฉพาะ แต่การดาเนินการปราบปรามการทุจริต ก็ยังมีข้อจากัดหลาย กรณกี ารถอดถอนจากตาแหนง่ เร่อื งในอานาจหนา้ ทคี่ ณะกรรมการ ประชุมลงมติ ป.ป.ช. ที่หนว่ ยงานอ่ืนหรอื พนกั งาน วฒุ สิ ภา ถอดถอน กรณดี าเนนิ คดกี ับผู้ดารงตาแหน่ง ทางการเมือง สอบสวนรับไว้ กรณมี กี ารกลา่ วหาเพ่อื ใหท้ รพั ยส์ ิน มีมูล อยั การสงู สุด ฟ้องคดี ศาล ตกเปน็ ของแผน่ ดนิ ร่ารวยผดิ ปกติ คณะกรรมการ ป.ป.ช. กรณีมีการกลา่ วหาเจา้ หนา้ ทีข่ องรัฐ มีมลู ความผดิ อาญา กระทาความผิด ฟ้องคดีกรณหี าขอ้ ยตุ ิไมไ่ ด้ พิพากษา กรณีมเี หตอุ นั ควรสงสยั วา่ ร่ารวย มีมูลความผิดวินยั ผดิ ปกติหรอื กระทาความผดิ ผูบ้ งั คบั บัญชาหรอื ลงโทษทางวินยั กรณดี าเนนิ คดกี บั เจ้าหนา้ ทข่ี องรัฐ ผ้มู ีอานาจแตง่ ตัง้ ตา่ งประเทศ เจา้ หนา้ ทอ่ี งคก์ าร ผบู้ ังคับบญั ชาหรือผู้มอี านาจแตง่ ตง้ั ระหวา่ งประเทศหรือเอกชน ถอดถอนดาเนนิ การทางวนิ ยั หรือ ถอดถอน สง่ เรอื่ งใหพ้ นักงานสอบสวน ดาเนนิ การตามกฎหมาย ประการ ในขณะเดียวกันท่ีการทุจริตก็ยังคงไม่ลดน้อยลงไป และมีการกล่าวหาร้องเรียนเพ่ือนาเร่ือง การกระทาความผิดฐานทุจริตเข้าสู่กระบวนการปราบปรามการทุจริตเพิ่มข้ึน ดังน้ัน การเพ่ิม ประสิทธิภาพของกลไกและกระบวนการในการปราบปรามการทุจริตจึงถือเป็นประเด็นที่สาคัญและ ตอ้ งเร่งรัดดาเนินการ จากการศึกษางานวจิ ัยท่ีเกี่ยวข้องกับการปราบปรามการทุจริตในประเทศไทย และศึกษาจากผลการศึกษาคู่เทียบของต่างประเทศในภูมิภาคเอเชีย47 พบว่า การจะเพ่ิมประสิทธิภาพ ในการปราบปรามการทุจริต จะต้องดาเนนิ การในหลายดา้ นโดยมรี ายละเอียดผลการศึกษาดังนี้ 45มาตรา 93 พระรา1ช)บปญั รญะเตั ดปิ น็ รดะา้ กนอกบฎรหฐั มธารยรมนูญว่าด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 46มาตรา 94 พระราชดบังจัญะญเหัต็นิปไรดะ้วก่าอกบฎรหฐั มธรารยมมนีบูญทวบ่าาดทว้ เยปก็นากรปรอ้อบงกนัาหแลนะดปแรนาวบทปารงาปมฏกิบารัตทิขจุอรงิตเจพ้าห.ศน. ้า2ท5ี่แ42ละ หน่วยงานปราบปรามการทุจริต ดังน้ัน กฎหมายจึงมีส่วนสาคัญท่ีจะเพ่ิมประสิทธิภาพในการ ปราบปรามการทุจริตได้ จากการศึกษางานวิจัยพบว่า นิยม รัฐอมฤต48 อธิบายว่าปัญหาประการหนึ่ง ของการปราบปรามการทุจริต คือ กฎหมาย เช่น ปัญหากฎหมายเก่ียวกับคานิยามและการ
การศกึ ษากลไกและกระบวนการปราบปรามการทุจรติ ตามพระราชบัญญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญ 93 ว่าดว้ ยการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพม่ิ เตมิ แม้ว่าในการปราบปรามการทุจริตของประเทศไทย จะมีหน่วยงานท่ีรับผิดชอบโดยเฉพาะและ มีกฎหมายที่ก�ำหนดไว้เฉพาะ แต่การด�ำเนินการปราบปรามการทุจริต ก็ยังมีข้อจ�ำกัดหลายประการ ในขณะเดียวกันท่ีการทุจริตก็ยังคงไม่ลดน้อยลงไป และมีการกล่าวหาร้องเรียนเพื่อน�ำเรื่องการ กระท�ำความผิดฐานทุจริตเข้าสู่กระบวนการปราบปรามการทุจริตเพิ่มข้ึน ดังน้ัน การเพ่ิมประสิทธิภาพ ของกลไกและกระบวนการในการปราบปรามการทุจริตจึงถือเป็นประเด็นที่ส�ำคัญและต้องเร่งรัดด�ำเนินการ จากการศึกษางานวจิ ยั ท่เี ก่ยี วข้องกบั การปราบปรามการทุจริตในประเทศไทย และศกึ ษาจากผลการศึกษา คู่เทียบของต่างประเทศในภูมิภาคเอเชีย47 พบว่า การจะเพิ่มประสิทธิภาพในการปราบปรามการทุจริต จะต้องด�ำเนินการในหลายด้านโดยมีรายละเอียดผลการศกึ ษาดังน้ี 1) ประเดน็ ด้านกฎหมาย ดังจะเห็นได้ว่ากฎหมายมีบทบาทเป็นกรอบก�ำหนดแนวทางปฏิบัติของเจ้าหน้าท่ีและหน่วยงาน ปราบปรามการทุจริต ดังนั้น กฎหมายจึงมีส่วนส�ำคัญที่จะเพ่ิมประสิทธิภาพในการปราบปรามการทุจริตได้ จากการศึกษางานวิจัยพบว่า นิยม รัฐอมฤต48 อธิบายว่าปัญหาประการหนึ่งของการปราบปราม การทุจรติ คอื กฎหมาย เชน่ ปัญหากฎหมายเกย่ี วกับค�ำนิยามและการตคี วามหมายตัวบทกฎหมายทย่ี งั ไมช่ ดั เจน ปัญหากฎหมายเกย่ี วกบั ขอบเขตอ�ำนาจหน้าท่ี เชน่ ขอบเขตอ�ำนาจหนา้ ท่แี ละความรับผดิ ชอบ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่มากเกินไป และการขาดอ�ำนาจที่จะใช้ในการแสวงหาข้อเท็จจริง เป็นต้น และอุดม รัฐอมฤต49 และคณะ ก็ได้เสนอว่าควรมกี ารแก้ไขบทบัญญตั ิ มาตรา 157 แหง่ ประมวลกฎหมาย อาญาให้มีขอบเขตท่ีชัดเจนมากขึ้นท้ังในแง่ตัวบุคคลและการกระท�ำที่มุ่งหมายจะลงโทษ และเสนอว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ควรจะรับเรื่องที่เป็นประเด็นข้อกล่าวหาเจ้าหน้าท่ีของรัฐทุจริตต่อหน้าท่ีเท่าน้ัน หากไม่ใช่กรณีดังกล่าวคณะกรรมการ ป.ป.ช. ก็ชอบท่ีจะไม่รับไว้พิจารณาหรือประสานให้หน่วยงานอื่น ดำ� เนนิ การตอ่ ไป และนนทวัชร์ นวตระกลู พิสุทธิ์ และคณะ50 มีข้อเสนอแนะว่าควรปรบั ปรงุ กฎหมายให้มี การก�ำหนดความรับผิดเกี่ยวกับการทุจริตเชิงนโยบายส�ำหรับผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองเป็นการเฉพาะ ในส่วนบริบทของต่างประเทศนั้น51 ประเทศสิงคโปร์ก�ำหนดให้มกี ารทบทวนเพ่ือปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่ เก่ียวข้องกับการทุจริตอยู่เสมอเพื่อลดโอกาสหรือช่องโหว่ทางกฎหมายท่ีจะเกิดการทุจริตได้และก�ำหนด บทลงโทษท่ีท�ำให้เกิดความเกรงกลัวท่ีกระท�ำการทุจริต จากการศึกษาข้างต้นจึงสามารถสรุป แนวทาง การเพิม่ ประสทิ ธิภาพการปราบปรามการทุจรติ ในด้านกฎหมาย ดงั น้ี 47ยุทธศาสตรช์ าตวิ ่าดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 – 2564), สำ� นักงาน ป.ป.ช., 2560 48นิยม รัฐอมฤต, กระบวนการไต่สวนและถอดถอนผู้ด�ำรงต�ำแหน่งในระดับสูง: ในอ�ำนาจหน้าท่ีของ ป.ป.ช., ศูนย์วิจัย เพ่อื ต่อตา้ นการทุจริต ปว๋ ย อึ๊งภากรณ์ สำ� นักงาน ป.ป.ช., 2549. 49 อุดม รัฐอมฤต และคณะ, ความเหมาะสมในการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ี ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157, ศูนย์วิจัยเพื่อต่อต้านการทุจริต ป๋วย อ๊ึงภากรณ์ ส�ำนักงาน ป.ป.ช., 2555. 50นนทวัชร์ นวตระกูลพสิ ุทธิ์ และคณะ, การวิจัยเพ่ือศกึ ษารปู แบบการทุจริตเชิงนโยบาย, ศูนยว์ ิจัยเพ่ือตอ่ ต้านการทจุ ริต ป๋วย อ๊ึงภากรณ์ สำ� นกั งาน ป.ป.ช., 2552. 51อ้างแลว้ ใน 47
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
- 161
- 162
- 163
- 164
- 165
- 166
- 167
- 168
- 169
- 170
- 171
- 172
- 173
- 174
