วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 11 ฉบับที่ 1

92 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ระดับสูงเป็นสิ่งจ�ำเป็นท่ีควรจะต้องด�ำเนินการและแม้ว่าจะมีการจัดระดับความเข้มข้นที่แตกต่างกันไปนั้น แต่สิ่งหน่ึงที่แต่ละประเทศอาจจะต้องประสบปัญหาต่อไป ได้แก่ การจัดระบบการตรวจสอบ ความถูกต้องและความมีอยู่จริงของทรัพย์สินและหน้ีสินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและ เจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง เพ่ือให้ทราบว่าบัญชีทรัพย์สินและหน้ีสินท่ีได้แจ้งมาน้ันมีความถูกต้อง และเป็นจริงมากน้อยแค่ไหน อย่างไร เพราะในทางปฏิบัติข้อมูลเกี่ยวกับทรัพย์สินและหน้ีสินของ ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐระดับสูงมีปริมาณและรายละเอียดค่อนข้างมาก ในแต่ละรายบุคคล จึงอาจก่อให้เกิดปัญหาการตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลทรัพย์สินและหนี้สิน ตลอดจนความล่าช้าในการตรวจสอบได้ สภาพการณ์เกี่ยวกับเรื่องนี้ของประเทศไทยก็พบปัญหา เช่นเดียวกัน อาทิ จ�ำนวนบุคลากรท่ีทำ� หนา้ ท่ีตรวจสอบไม่เพียงพอ จำ� นวนบัญชีทรัพยส์ นิ ทคี่ ้างตรวจ เพิ่มมากข้ึนเร่ือย ๆ การตรวจสอบไม่สอดคล้องหรือทันการณ์กับระยะเวลาของการรับต�ำแหน่ง พ้นต�ำแหน่ง หรือเปล่ียนต�ำแหน่งของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง ปญั หาความละเอยี ดรอบคอบในการตรวจสอบความถกู ตอ้ งและความมอี ยจู่ รงิ ของทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ดังนั้น ในบทความวิจัยนี้จึงได้ศึกษาแนวคิด หลักการ รูปแบบและวิธีการตรวจสอบทรัพย์สิน และหน้ีสินโดยมุ่งเน้นอภิปรายผลการศึกษาเก่ียวกับการใช้ระบบสารสนเทศเพ่ือรวบรวมและ วิเคราะห์ทรัพย์สิน และกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องเพื่อวิเคราะห์สภาพปัญหาและน�ำเสนอข้อเสนอแนะ เพ่ือเพ่ิมประสทิ ธภิ าพและประสิทธผิ ลของระบบการตรวจสอบทรพั ย์สนิ และหนส้ี ินตอ่ ไป 1. การตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ในกฎหมายไทย การตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินในปัจจุบันอยู่ภายใต้กฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และ ที่แก้ไขเพ่ิมเติม พ.ศ. 2550 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม การทุจริต (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 ซึ่งบัญญัติรายละเอียดไว้ในหมวด 3 การตรวจสอบทรัพย์สินและ หนี้สิน ส่วนท่ี 1 การแสดงบัญชีรายการทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง และ ประกาศคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการ ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ผู้บริหารท้องถ่ินและ สมาชิกสภาท้องถ่ิน และเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าท่ียื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน พ.ศ. 2555 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2558 เนื่องจากปัจจุบันแม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2560) ประกาศใช้บังคับแล้วและรัฐธรรมนูญก�ำหนดให้จัดท�ำรายละเอียดเป็นพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวยังอยู่ระหว่าง การพจิ ารณา โดยมรี ายละเอยี ดดังน้ี

การน�ำระบบสารสนเทศเพ่ือรวบรวมและวิเคราะหท์ รพั ย์สนิ มาใช้ 93 ในการเพ่ิมประสทิ ธิภาพและประสิทธผิ ลของระบบตรวจสอบทรพั ย์สนิ และหนี้สิน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 แก้ไข เพ่ิมเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2554 และตามประกาศคณะกรรมการ ป.ป.ช. เรื่องก�ำหนดต�ำแหน่งของ เจ้าหน้าที่ของรฐั ซง่ึ จะต้องย่ืนบัญชแี สดงรายการทรพั ย์สินและหนีส้ นิ ไดก้ �ำหนดให้ผู้มหี นา้ ทย่ี ่ืนบญั ชี แสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนี้สนิ ต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. แยกเปน็ 2 กลมุ่ ได้แก่ (1) ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐท่ีมิใช่ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง โดยในกลุ่มผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองได้ก�ำหนดให้นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมืองอ่ืน ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบ ข้าราชการการเมือง และ กฎหมายวา่ ดว้ ยระเบยี บบรหิ ารราชการกรงุ เทพมหานครทไ่ี ดต้ ำ� แหนง่ ไว้ ขา้ ราชการรฐั สภาฝา่ ยการเมอื ง ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายรัฐสภาได้ต�ำแหน่งไว้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร รองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร นายกเทศมนตรีและสมาชิกสภา เทศบาลนคร ผู้บริหารท้องถ่ินและสมาชิกสภาท้องถ่ินขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นผู้มีหน้าท่ี ยื่นบญั ชแี สดงรายการทรัพยส์ นิ และหนส้ี ิน (2) เจ้าหน้าที่ของรฐั ทีม่ ิใช่ผู้ด�ำรงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง ได้แก่ ประธานศาลฎกี า ประธานศาล รฐั ธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสูงสุด อัยการสงู สุด กรรมการการเลอื กต้ัง ผ้ตู รวจการแผ่นดินของ รัฐสภา ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน รองประธานศาลฎีกา รองประธานศาล ปกครองสูงสุด หัวหน้าส�ำนักตุลาการทหาร ผู้พิพากษาในศาลฎีกา ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด รองอยั การสงู สดุ ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ระดบั สงู ตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และ ปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ในมาตรา 4 ซ่ึงหมายความวา่ ผดู้ �ำรงตำ� แหน่งหวั หนา้ ส่วนราชการ ระดับกรม ทบวง หรอื กระทรวงส�ำหรบั ข้าราชการพลเรอื น ผ้ดู ำ� รงต�ำแหนง่ ผบู้ ญั ชาการเหล่าทัพ หรอื ผู้บัญชาการทหารสูงสุดส�ำหรับข้าราชการทหาร ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งผู้บัญชาการต�ำรวจแห่งชาติ ผู้ด�ำรง ต�ำแหน่งปลัดกรุงเทพมหานคร กรรมการและผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ หัวหน้าหน่วยงานอิสระ ตามรฐั ธรรมนญู ทม่ี ฐี านะเปน็ นติ บิ คุ คล หรอื ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ตามทก่ี ฎหมายอนื่ บญั ญตั ิ เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ตามมาตรา 40 แห่งพระราชบญั ญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญว่าด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 แกไ้ ขเพม่ิ เติม (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2554 ไดแ้ ก่ ปลดั กระทรวงกลาโหม ประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ และกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย ประธานกรรมการและกรรมการกำ� กบั หลกั ทรัพยแ์ ละตลาดหลักทรพั ย์ เลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร เลขาธกิ ารวุฒิสภา และเจา้ หน้าท่ขี องรัฐ ตามมาตรา 39 แหง่ พระราชบัญญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 และตามประกาศคณะกรรมการ ป.ป.ช. เร่ือง ก�ำหนดต�ำแหน่งของเจ้าหน้าท่ีของรัฐซ่ึงจะต้องยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสิน และ เจา้ หนา้ ท่ขี องรฐั ตามทค่ี ณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศเพิ่มเตมิ ส�ำหรับรายการบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินที่ต้องแสดงน้ัน ตามพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2550 และ

94 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2554 ก�ำหนดท้ังในส่วนการแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง การเมอื งและเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั โดยเฉพาะในสว่ นของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งนนั้ ใหม้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชี แสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินของตน คู่สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะตามท่ีมีอยู่จริง ทรัพย์สินและหนี้สินท่ีต้องแสดงรายการให้รวมทั้งทรัพย์สินและหน้ีสินในต่างประเทศ และให้รวมถึง ทรพั ยส์ นิ ทม่ี อบหมายใหอ้ ยใู่ นความครอบครองหรอื ดแู ลของบคุ คลอนื่ ไมว่ า่ โดยทางตรงหรอื ทางออ้ มดว้ ย ข้อมูลทรัพย์สินท่ีแสดง อาทิ เงินสด เงินฝาก เงินลงทุน เงินให้กู้ยืม อสังหาริมทรัพย์ เช่น ท่ีดิน โรงเรอื นและสงิ่ ปลกู สรา้ ง สงั หารมิ ทรพั ย์ เชน่ ยานพาหนะ ทรพั ยส์ นิ อน่ื ทมี่ ลู คา่ สองแสนบาทขน้ึ ไป สทิ ธแิ ละ สัมปทาน ข้อมูลหนี้สิน อาทิ เงินเบิกเกินบัญชี เงินกู้จากธนาคารหรือสถาบันการเงินอ่ืน หน้ีสินที่มี หลกั ฐานเปน็ หนงั สอื ทา้ ยบญั ชจี ะมกี ารคำ� นวณมลู คา่ ทรพั ยส์ นิ รวมหลงั จากหกั หนส้ี นิ แลว้ อกี ทง้ั ตอ้ งแนบ สำ� เนาแบบแสดงรายการภาษเี งนิ ไดบ้ คุ คลธรรมดาในรอบปภี าษที ผ่ี า่ นมา ประกอบกบั ยนื่ บญั ชรี ายการ ทรพั ยส์ ินและหนส้ี ินท่ยี น่ื ตอ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ด้วย และในส่วนของการแสดงบญั ชที รพั ยส์ ินและ หนส้ี นิ ของเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั นน้ั มกี ารกำ� หนดขอบเขตและเนอื้ หาของรายการบญั ชที รพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ เช่นเดียวกันกับผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมือง อยา่ งไรกด็ ี ในประเดน็ เอกสารการยน่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ ตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตก�ำหนดให้ย่ืนบัญชีและส�ำเนาหลักฐาน ท่ียื่นไว้ทุกหน้าพร้อมทั้งจัดท�ำรายละเอียดของเอกสารประกอบบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินที่มีอยู่ ในความครอบครองของหนว่ ยงานของรฐั หรอื มหี ลกั ฐานการจดั เกบ็ อยแู่ ลว้ เชน่ โฉนดทดี่ นิ ทะเบยี นรถยนต์ หนังสือแสดงกรรมสิทธ์ิต่าง ๆ เป็นข้อมูลท่ีสามารถเรียกได้จากผู้ยื่นหรือหน่วยงานของรัฐและในกรณีท่ี ไม่มีการเปลี่ยนแปลงรายการนั้น ๆ ตามท่ีได้เคยยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินมาแล้ว ในครงั้ กอ่ น กรณดี งั กลา่ วผวู้ ิจยั มีความเห็นวา่ ไมม่ คี วามจำ� เป็นในการยนื่ เปน็ เอกสารประกอบ ท้งั น้ีเพ่อื ไมก่ อ่ ใหเ้ กดิ ภาระกบั ผยู้ น่ื และเปน็ การลดการจดั เกบ็ ขอ้ มลู ทไ่ี มม่ คี วามจำ� เปน็ ของหนว่ ยงานทเี่ กย่ี วขอ้ ง และส�ำนักงาน ป.ป.ช. และควรน�ำระบบฐานข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์เข้ามาช่วยในการจัดการเอกสาร และการรกั ษาข้อมูลตามท่ีจะได้กล่าวต่อไป ส�ำหรับระยะเวลาการยื่นรายการบัญชีทรัพย์สินและหน้ีสินนั้นตามพระราชบัญญัติประกอบ รฐั ธรรมนญู วา่ ด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 แก้ไขเพ่ิมเตมิ พ.ศ. 2550 และ ฉบบั ที่ 2 พ.ศ. 2554 กำ� หนดระยะเวลาและรปู แบบการแจง้ ขอ้ มลู ทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งและเจา้ หน้าทข่ี องรัฐ แยกพิจารณาได้ 2 กรณี ดังน้ี กรณีท่หี น่งึ ผดู้ ำ� รงต�ำแหนง่ ทางการเมือง กำ� หนดให้ยนื่ บัญชีแสดงรายการทรัพยส์ ินและหนี้สิน พร้อมเอกสารภายในก�ำหนดเวลา 3 กรณี (1) กรณีเข้ารับต�ำแหน่ง ให้ยื่นภายใน 30 วันนับแต่ วันเข้ารับต�ำแหน่ง (2) กรณีพ้นจากต�ำแหน่ง ให้ยื่นภายใน 30 วันนับแต่วันพ้นจากต�ำแหน่ง และ (3) กรณพี น้ จากตำ� แหนง่ ครบ 1 ปี ใหย้ น่ื ภายใน 30 วนั นบั แตว่ นั ทพ่ี น้ จากตำ� แหนง่ มาแลว้ เปน็ เวลา 1 ปี

การนำ� ระบบสารสนเทศเพือ่ รวบรวมและวเิ คราะห์ทรัพย์สินมาใช้ 95 ในการเพิม่ ประสทิ ธิภาพและประสทิ ธผิ ลของระบบตรวจสอบทรพั ยส์ ินและหนี้สิน กรณีท่ีสอง เจ้าหน้าท่ีของรัฐตามท่ีระบุต�ำแหน่งในกฎหมายดังกล่าวย่ืนบัญชีแสดงรายการ ทรพั ย์สนิ และหน้สี ินในก�ำหนดเวลา 3 กรณดี งั ตอ่ ไปนี้ (1) ทกุ ครงั้ ที่เขา้ รับตำ� แหนง่ (2) ทกุ 3 ปี ทอ่ี ยู่ ในตำ� แหน่ง และ (3) เมือ่ พน้ จากต�ำแหนง่ สำ� หรับวิธกี ารแจง้ ข้อมลู ทรัพยส์ นิ และหนสี้ ินนั้น ปัจจบุ ันกำ� หนดใหก้ ารยื่นบญั ชีทรัพยส์ ินและ หนส้ี นิ 2 วธิ ี ไดแ้ ก่ 1) การยนื่ ดว้ ยตนเองหรอื มอบหมายใหบ้ คุ คลอนื่ ยนื่ แทน และ 2) การสง่ เอกสารทาง ไปรษณยี ์ แตว่ ธิ ที ไี่ ดร้ ับความนยิ มมากทส่ี ุดในทางปฏบิ ัติ คือ การมาย่นื ดว้ ยตนเองที่ สำ� นักงาน ป.ป.ช. เน่ืองจากมีเอกสารแนบประกอบจ�ำนวนมากผู้มีหน้าท่ียื่นทรัพย์สินและหน้ีสินจึงน�ำมาเองหรือมอบให้ บคุ คลอนื่ มายน่ื แทน 2. การนำ� ระบบสารสนเทศมาใชใ้ นกระบวนการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ รวบรวมและวเิ คราะหข์ อ้ มลู ในอดีตถึงปัจจุบันส�ำนักงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีความพยายามที่จะน�ำระบบสารสนเทศ มาใช้ช่วยเพ่ิมประสิทธิภาพในภารกิจตรวจสอบทรัพย์สินโดยได้มีการจัดท�ำระบบสารสนเทศข้ึน เพื่อการดังกล่าวรวมถึงมีการจัดทดลองการย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินผ่านทางระบบ อิเล็กทรอนิกส์แต่ไม่ได้ถูกน�ำข้ึนใช้งานจริงอย่างเป็นระบบจากปัญหาอุปสรรคหลายประการท้ังในแง่ ข้อจ�ำกดั ทางกฎหมาย ความมีเสถียรภาพของระบบทนี่ ำ� ขน้ึ ทดลองใช้งาน ความไม่แน่ใจในความถกู ตอ้ ง ของขอ้ มลู รวมถงึ ประเดน็ ปญั หาอนื่ ๆ ทำ� ใหก้ ารปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องเจา้ พนกั งานสำ� หรบั ภารกจิ การตรวจสอบ ทรัพย์สินจึงมีลักษณะเป็นการท�ำด้วยเอกสารเป็นหลัก โดยมีการเก็บข้อมูลลงระบบสารสนเทศ ทม่ี ลี กั ษณะเปน็ เอกเทศตอ่ กนั ระหวา่ งเจา้ พนกั งานผปู้ ฏบิ ตั หิ นา้ ทแ่ี ตล่ ะคน ไมม่ ฐี านขอ้ มลู รวมของบญั ชี แสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ในรปู แบบอเิ ลก็ ทรอนกิ สแ์ มจ้ ะมกี ารสแกนเอกสารบญั ชแี สดงรายการ ทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ทผ่ี มู้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชยี นื่ เขา้ มาโดยเอกสารและจดั เกบ็ ในรปู แบบดจิ ทิ ลั กต็ าม แตก่ าร จัดเก็บไมไ่ ดอ้ ยใู่ นรูปแบบของฐานขอ้ มูลส�ำหรับการนำ� ไปท�ำการวิเคราะห์ สำ� หรบั การทำ� หน้าท่ีในการ ตรวจสอบทรัพย์สินเจ้าพนักงานที่มีหน้าที่ตรวจสอบทรัพย์สินจะมีเทคนิคและการจัดเก็บข้อมูลที่มี ลักษณะเฉพาะบุคคลเช่นเดียวกันโดยยังไม่มีระบบสารสนเทศกลางเพ่ือช่วยในการรวบรวมข้อมูลและ การปฏิบัติหนา้ ที่ในการตรวจสอบและการวิเคราะห์ขอ้ มลู เน่ืองจากส�ำนักงาน ป.ป.ช. ได้ตระหนักเห็นความส�ำคัญของระบบสารสนเทศว่าจะสามารถ ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการท�ำงานของผู้มีส่วนเก่ียวข้องกับกระบวนการตรวจสอบทรัพย์สิน ท้ังกระบวนการ จึงได้มีการพิจารณาคัดเลือกระบบสารสนเทศเพ่ือน�ำมาใช้กับภารกิจตรวจสอบ ทรัพยส์ ินของส�ำนกั งาน ป.ป.ช. โดยไม่ไดค้ ัดเลอื กเคร่อื งมือระบบสารสนเทศสำ� เร็จรปู ท่มี อี ยเู่ นอื่ งจาก เห็นว่าไม่เหมาะสมกับกระบวนการท�ำงานและวิธีการด�ำเนินโครงการขององค์กร จึงได้มีการพิจารณา จัดจ้างผู้พัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อรวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สินเพ่ือให้พัฒนาระบบเฉพาะ ทส่ี อดคลอ้ งกบั กระบวนการทำ� งานของหน่วยงานตา่ ง ๆ ทเ่ี กีย่ วขอ้ ง และน�ำระบบสารสนเทศเพ่อื การ รวบรวมขอ้ มลู ทเ่ี กยี่ วกบั การไดม้ าซงึ่ รายได้ ทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ มาใชเ้ พอ่ื การวเิ คราะหท์ ม่ี าของรายได้

96 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. และทรัพย์สินที่ต้องสงสัยซึ่งอาจได้มาโดยมิชอบ (Asset Information System: AIS) ประกอบกับ การตรวจสอบยืนยันข้อมูลโดยระบบงานสารสนเทศเพื่อการตรวจสอบและร้องขอข้อมูลเก่ียวกับ การท�ำธุรกรรมทางการเงิน (Financial Information System: FIS) อีกทั้งใช้ระบบสารสนเทศ เพ่ือการรวบรวมข้อมูลท่ีเกี่ยวข้องกับการทุจริตแบบบูรณาการ (Data Input Gateway: DIG) จะท�ำให้สามารถเช่ือมโยงข้อมูลกับหน่วยงานต่าง ๆ ท่ีเก่ียวข้องกับการตรวจสอบทรัพย์สินได้ เช่น สถาบันการเงิน ตลาดหลักทรัพย์ กรมขนส่ง กรมสรรพากร กรมที่ดิน ปปง. เป็นต้น ทั้งน้ี โดยจัดท�ำระบบสารสนเทศเพื่อเช่ือมโยงข้อมูลเพ่ือรวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สินโดยระบบกลาง (ACAS) ซึ่งเปน็ ท้ังระบบปฏบิ ัตกิ ารภายในส�ำนกั งาน ป.ป.ช. และเป็นระบบทจี่ ะใชใ้ นการเชอ่ื มโยงกบั ประชาชนท่ีจะให้ข้อมูลเบาะแสเกี่ยวกับการตรวจสอบทรัพย์สินและหน้ีสิน ระบบทั้งหมดดังกล่าวจะ ท�ำให้การตรวจสอบมีความรวดเร็วและแม่นย�ำมากขึ้น จะเป็นการลดภาระงานของเจ้าหน้าท่ี ป.ป.ช. ลดงานที่ต้องท�ำเป็นเอกสาร และจะท�ำให้การตรวจสอบมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพ่ิมข้ึน ตัวอย่างความส�ำเร็จของประเทศจอร์เจียท่ีชัดเจนในการน�ำเอาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ ในกระบวนการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ อยา่ งครบวงจรตงั้ แตก่ ารยน่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ การตรวจสอบ และการเปดิ เผยตอ่ สาธารณะ ทำ� ใหก้ ระบวนการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ มีประสิทธิภาพ รวดเร็ว แม่นย�ำ ไม่ล่าช้าอย่างในอดีต อีกท้ัง สร้างแรงจูงใจและความกระตือรือร้น แก่ภาคประชาสังคมและภาคประชาชนในการเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตรวจสอบมากขึ้น สบื เนอื่ งจากเทคโนโลยที ำ� ใหเ้ กดิ ความสะดวกและงา่ ยตอ่ การใชป้ ระโยชน์ คงปฏเิ สธไมไ่ ดว้ า่ การพฒั นา ระบบการตรวจสอบทรัพย์สินและหน้ีสินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพมากขึน้ สง่ ผลโดยตรงต่อการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ คอรร์ ัปชัน จนน�ำไปสู่ ผลการจดั อันดับดัชนกี ารรับรกู้ ารทจุ ริต (CPI) ทีก่ ้าวกระโดดดีขน้ึ จากเดิมกว่า 20 อันดับในเวลาไม่ถงึ 10 ปขี องประเทศจอรเ์ จีย จากเหตุผลที่ได้กล่าวถึงนี้ เมื่อพิจารณาสถานะการน�ำระบบสารสนเทศเพ่ือเชื่อมโยงข้อมูล เพ่ือรวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สินโดยระบบกลาง (ACAS) ข้ึนใช้งาน ในปัจจุบันผู้วิจัยเห็นว่าสิ่งส�ำคัญ ประการแรกท่ีต้องด�ำเนินการ คือ การผลักดันให้การน�ำระบบท่ีส�ำนักงาน ป.ป.ช. ได้จัดให้มีการ พัฒนาข้ึนสามารถน�ำข้ึนใช้งานจริงได้อย่างราบรื่นในเวลาอันรวดเร็วและให้สามารถใช้งานได้ตาม กรอบวตั ถปุ ระสงคท์ ไี่ ดต้ ง้ั ไว้ ทมี ผวู้ จิ ยั จงึ ไดส้ รปุ ขอ้ เสนอแนะสำ� หรบั การนำ� ระบบสารสนเทศเพอื่ รวบรวม และวเิ คราะห์ทรพั ยส์ ิน (ACAS) ข้ึนใช้งาน โดยมผี ลการศกึ ษาดงั น้ี 2.1 โครงการพฒั นาระบบสารสนเทศเพื่อรวบรวมและวเิ คราะห์ทรพั ยส์ นิ (ACAS) โครงการ ACAS ด�ำเนินการต้ังแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2554 โดยมีการพิจารณาคัดเลือก ผู้พัฒนาระบบสารสนเทศเพ่ือน�ำมาใช้กับภารกิจตรวจสอบทรัพย์สินของส�ำนักงาน ป.ป.ช. ปัจจุบันระบบอยู่ระหว่างช่วงทดสอบก่อนน�ำระบบขึ้นใช้งานจริงจากการสัมภาษณ์และการรวบรวม ข้อมูล หากพิจารณาข้ันตอนการพัฒนาระบบเพ่ือน�ำขึ้นใช้งานจริงของระบบสารสนเทศเพ่ือรวบรวม และวิเคราะห์ทรัพย์สิน (ACAS) เทียบกับวิธีการพัฒนาระบบสารสนเทศ (Information System

การนำ� ระบบสารสนเทศเพอ่ื รวบรวมและวเิ คราะหท์ รัพยส์ ินมาใช้ 97 ในการเพิม่ ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบตรวจสอบทรพั ยส์ ินและหน้ีสิน Development) มาตรฐานน่าจะถือว่าเป็นการพัฒนาระบบสารสนเทศโดยอาศัยเทคนิควัฏจักร การพัฒนาระบบสารสนเทศ (Systems-Development Life Cycle: SDLC) ซ่ึงในปัจจุบันระบบ สารสนเทศเพื่อรวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สิน (ACAS) ดังกล่าวได้ผ่านขั้นตอนการรวบรวมขอ้ มลู ความตอ้ งการใชง้ าน (Preliminary Analysis) การวเิ คราะหร์ ะบบ (System Analysis) การออกแบบ ระบบ (System Design) และการพัฒนาระบบ (Programming) แล้ว และอยู่ระหว่างทดสอบ การใชง้ าน (Testing) เพอื่ จะนำ� ระบบขน้ึ ใชง้ าน (System Implementation) ตอ่ ไป ระบบสารสนเทศเพ่ือรวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สิน (ACAS) ประกอบด้วยส่วนระบบย่อย 4 ระบบ หลัก ไดแ้ ก่ 1) ระบบยนื่ และตรวจสอบบญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ (On-line Declaration System: ODS) เป็นระบบที่ประกอบด้วยสองส่วนหลัก ได้แก่ ระบบ ODS ซึ่งเป็นระบบส�ำหรับ ผู้มีหน้าที่ยื่นบัญชีฯ เพื่อใช้ส�ำหรับการกรอกข้อมูลแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินโดย ผู้มีหน้าที่ย่ืนบัญชีฯ และระบบ ORDS ซึ่งระบบส�ำหรับผู้มีหน้าที่แจ้งทะเบียนส�ำหรับแจ้งรายชื่อ ผมู้ หี นา้ ท่ยี ่นื บญั ชีแสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ซงึ่ ด�ำเนินการโดยหนว่ ยงานต้นสงั กดั 2) ระบบงานสารสนเทศเพื่อการตรวจสอบและร้องขอข้อมูลเก่ียวกับการท�ำธุรกรรม ทางการเงิน (Financial Information System: FIS) เป็นระบบสารสนเทศย่อยท่ีมีวัตถุประสงค์ หลักคือการเชื่อมโยงข้อมูลทางการเงิน ซึ่งจะท�ำการเช่ือมโยงกับหน่วยงานท่ีเป็นสถาบันการเงิน ท้ังภาครัฐและเอกชน โดยการเชื่อมโยงที่ว่าน้ี ได้มีการวางแผนด�ำเนินการโดยอาศัย Web Service แต่ในการด�ำเนินการจริง การเชื่อมโยงหรือการส่งผ่านข้อมูลมีการปรับเปลี่ยนตามความเหมาะสม และตามข้อตกลงระหว่าง ป.ป.ช. และองคก์ รทเี่ ปน็ ผคู้ รอบครองขอ้ มลู 3) ระบบสารสนเทศเพ่ือการรวบรวมข้อมลู ทเ่ี กย่ี วข้องกบั การทจุ รติ แบบบรู ณาการ (Data Input Gateway: DIG) เปน็ ระบบสารสนเทศเพอ่ื รวบรวมขอ้ มลู จากหนว่ ยงานของรฐั โดยมกี ารวางแผน ให้มีการเช่ือมโยงกับหน่วยงานผู้ดูแลข้อมูลเกี่ยวกับทรัพย์สินและหน้ีสินท่ีจ�ำเป็นต้องใช้ประโยชน์ เพ่ือการตรวจสอบทรัพย์สินของเจ้าหน้าท่ีตามแผนงานที่ออกแบบไว้ ประกอบด้วย กรมการปกครอง เพื่อรองรับข้อมูลทะเบียนราษฎร์และข้อมูลที่เก่ียวข้อง กรมท่ีดิน เพ่ือเชื่อมโยงข้อมูลการมีกรรมสิทธิ์ หรือสิทธิครอบครองท่ีดินตามกฎหมาย กรมการขนส่งทางบก เพื่อรองรับข้อมูลการครอบครอง สังหาริมทรัพย์ท่ีเป็นยานพาหนะท่ีต้องมีทะเบียน กรมสรรพากรเพื่อเชื่อมโยงข้อมูลการเสียภาษีอากร สำ� หรบั การเปรยี บเทยี บกบั บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ สำ� นกั งานประกนั สงั คม กรมพฒั นา ธุรกจิ การคา้ และศนู ยร์ บั ฝากหลกั ทรัพย์ ทัง้ น้ี ในกรณีการเชอ่ื มโยงข้อมลู เข้ามายังฐานขอ้ มลู กลางของระบบ ACAS ในทางปฏบิ ัตมิ ีความ แตกตา่ งกันออกไปขนึ้ กบั หนว่ ยงาน โดยอาจมีการเช่อื มโยงโดยอาศัย Web Service อาศยั การส่งไฟล์ อเิ ลก็ ทรอนิกส์ หรือการเชอ่ื มโยงดว้ ย Application Programming Interface โดยมีการตกลงรูปแบบ หรือวธิ กี ารทีจ่ ะสง่ ข้อมูลระหวา่ งหน่วยงานต่าง ๆ กบั ป.ป.ช.

98 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 4) ระบบสารสนเทศเพื่อการรวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวกับการได้มาซึ่งรายได้ ทรัพย์สิน และหน้ีสิน เพื่อการวิเคราะห์ท่ีมาของรายได้และทรัพย์สินที่ต้องสงสัยซึ่งอาจได้มาโดยมิชอบ (Asset Information System: AIS) เป็นระบบหลักส�ำหรับรองรับการใช้งานโดยเจ้าหน้าที่ภายใน สำ� นกั งาน ป.ป.ช. ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั กระบวนการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ตงั้ แตห่ นว่ ยงานทมี่ หี นา้ ทร่ี บั บญั ชฯี คือ ส�ำนักทะเบียนและพัฒนาระบบตรวจสอบ หน่วยงานตรวจสอบทรัพย์สิน หน่วยงานด้านการ ปราบปราม คณะอนุกรรมการกล่ันกรอง ไปจนถึงคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยระบบสารสนเทศเพ่ือ รวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สิน (ACAS) น้ีนอกจากจะรับข้อมูลที่ผ่านเข้ามาทางระบบอิเล็กทรอนิกส์ จากผูม้ ีหน้าทยี่ ืน่ บญั ชีฯ โดยระบบย่อย ODS แลว้ ระบบ AIS จะทำ� การเปรียบเทยี บข้อมลู ทรพั ย์สิน และหน้ีสินกรณีมีข้อมูลที่ได้ย่ืนไว้เดิม ช่วยออกรายงานตามรูปแบบท่ีได้เคยก�ำหนดไว้ในข้ันตอน การรวบรวมข้อมูลโดยจะเป็นรายงานเพื่อสนับสนุนการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ ระบบยังท�ำหน้าที่ ในการส่งต่อข้อมูลจากหน่วยงานหนึ่งไปยังอีกหน่วยงานหน่ึงตามกระบวนการตามล�ำดับขั้นด้วย โดยสามารถอธิบายความเชือ่ มโยงของระบบย่อยทง้ั 4 สว่ น ดงั นี้ แผนภาพที่ 1 โครงสร้างระบบสารสนเทศเพอ่ื รวบรวมและวเิ คราะหท์ รัพยส์ นิ (ACAS)1 1 ขอ้ มูลระบบ ACAS อา้ งอิงจากข้อมลู ทไ่ี ด้รบั ศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศ สำ� นกั งาน ป.ป.ช.

การนำ� ระบบสารสนเทศเพื่อรวบรวมและวเิ คราะห์ทรัพยส์ นิ มาใช้ 99 ในการเพ่มิ ประสิทธิภาพและประสทิ ธผิ ลของระบบตรวจสอบทรัพยส์ ินและหนี้สิน 2.2 ปจั จยั ส�ำคญั ตอ่ ความสำ� เรจ็ ในการพัฒนาระบบสารสนเทศและการนำ� ไปใช้ในองคก์ ร การท่ีส�ำนักงาน ป.ป.ช. ได้จัดให้มีการประมูลเพ่ือพัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อรวบรวมและ วิเคราะห์ข้อมูลจึงเป็นการแก้ไขปัญหาที่น่าจะส่งผลดีต่อภาพรวมการท�ำงานหากสามารถน�ำระบบ ขึ้นใช้งานได้ตามวัตถุประสงค์ ประกอบกับปัจจุบันสถานะการด�ำเนินโครงการอยู่ในขั้นตอนการ ทดสอบระบบแลว้ สง่ิ สำ� คญั ทอ่ี งคก์ รตอ้ งดำ� เนนิ การคอื การรว่ มผลกั ดนั ใหส้ ามารถนำ� ระบบขน้ึ ใชง้ านได้ อยา่ งราบรน่ื ทสี่ ดุ ในเวลาอนั รวดเรว็ ผวู้ จิ ยั จงึ เหน็ วา่ ควรกลา่ วถงึ ปจั จยั ในความสำ� เรจ็ ในการจะพฒั นาและ น�ำระบบสารสนเทศมาใช้ในองค์กร ซึ่งเมื่อพิจารณาสามารถการพัฒนาระบบสารสนเทศเพ่ือใช้ ในองค์กรใด ๆ น้ัน มีผลงานทางวิชาการท่ีกล่าวถึงปัจจัยท่ีมีความส�ำคัญต่อความส�ำเร็จในการพัฒนา ระบบและการนำ� ระบบขนึ้ ใชง้ านในองคก์ รไวโ้ ดยถกู ระบบในเอกสารวชิ าการจำ� นวนมาก จงึ ขอนำ� เสนอ บทสรุปเพ่อื อ้างองิ ส�ำหรบั การดำ� เนินการ ดังนี้ 1) การไดร้ บั การสนบั สนนุ อยา่ งจรงิ จงั จากผบู้ รหิ ารองคก์ ร (Top Management Commitment and Support)2 การด�ำเนินการโครงการใด ๆ ที่สร้างความเปล่ียนแปลงให้กับกระบวนการท�ำงาน จะไมส่ ามารถเกดิ ขนึ้ ไดห้ ากขาดการสนบั สนนุ จากผบู้ รหิ ารองคก์ ร โดยเฉพาะบคุ คลทใี่ นทางการบรหิ าร โครงการ (Project Management) เรียกว่า Project Sponsor3 ผู้มีหน้าท่ีตัดสินใจกรณีเกิดปัญหา ก�ำหนดแนวนโยบาย และผลสัมฤทธ์ิของการด�ำเนินการโครงการ ซึ่งมักเป็นผู้ที่มีต�ำแหน่งเป็นหน่ึง ในผู้บริหารระดับสูงขององค์กร หากจะเปรียบเทียบกับ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. อาจเป็นคณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือผู้บริหารสูงสุดของส�ำนักงาน ป.ป.ช. ซึ่งสามารถให้นโยบายกับหน่วยงานภายในองค์กร เพือ่ ผลสัมฤทธ์ิของการดำ� เนินโครงการได้ และเปน็ ผู้ทีจ่ ะทราบแนวนโยบายหรือทศิ ทางในอนาคตของ องคก์ ร นอกจากผบู้ ริหารสงู สุดหรอื Project Sponsor แลว้ ผบู้ ริหารสูงในองค์กรที่มคี วามเก่ยี วข้อง โดยตรงกับระบบไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานที่เก่ียวข้องทางเทคนิคหรือไม่ การสนับสนุนอย่างจริงจังจาก ผู้บริหารองค์กรทั้งผู้บริหารสูงสุดและผู้บริหารของหน่วยงานย่อมท�ำให้ท้ังองค์กรพร้อมส�ำหรับการ รว่ มน�ำระบบขึ้นใชง้ าน 2) การบริหารการเปลย่ี นแปลง (Change Management)4 การพฒั นาระบบสารสนเทศและ นำ� ข้ึนใช้งานในองคก์ ร ไม่ใช่มีองคป์ ระกอบเพยี งฮาร์ดแวร์และซอฟท์แวร์หรือฐานขอ้ มลู เท่านั้น แตก่ ารน�ำ ระบบสารสนเทศมาใชง้ านในองคก์ รล้วนส่งผลต่อกระบวนการท�ำงานในปจั จบุ ันขององค์กรนัน้ ๆ ดว้ ย เน่ืองจากระบบสารสนเทศและการสื่อสารด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์จะเข้ามาทดแทนการท�ำงานบางส่วน ท�ำให้หลีกเล่ียงไม่ได้ที่จะต้องมีการปรับกระบวนการท�ำงาน การส่ือสารและเตรียมพร้อมรับ ความเปลยี่ นแปลงดงั กลา่ วจงึ มคี วามสำ� คญั อยา่ งยงิ่ ยวดตอ่ ความสำ� เรจ็ ในการนำ� ระบบสารสนเทศใด ๆ 2Goeun Seo, Challenges in Implementing Enterprise Resource Planning (ERP) system in Large Organizations: Similarities and Differences Between Corporate and University Environment, Sloan School of Management, Massachusetts Institute of Technology (2013), p.20 3 Harold Kerzner, Project Management: a systems approach to planning, scheduling, and controlling, John Wiley & Sons (1997), p. 18

100 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ขน้ึ ใชง้ านทง้ั ในแงข่ องการยอมรบั ของผใู้ ชง้ าน และในแงก่ ารจดั เตรยี มกระบวนการใหพ้ รอ้ มเพอื่ รองรบั การท�ำงานของระบบ แม้ว่าระบบจะเข้ามาช่วยให้การด�ำเนินการมีประสิทธิภาพมากขึ้นแต่หากขาด การบรหิ ารจดั การการเปล่ยี นแปลงท่ดี ี อาจเกดิ การต่อต้านจากผู้ปฏิบัตงิ านหนว่ ยงานต่าง ๆ ในองคก์ ร การบรหิ ารการเปลยี่ นแปลงจงึ นบั เปน็ ปจั จยั สำ� คญั อยา่ งยงิ่ ยวดและถกู พดู ถงึ ในทกุ ๆ โครงการทเ่ี กยี่ วขอ้ ง กบั ระบบสารสนเทศ เนอ่ื งจากระบบใด ๆ แมว้ า่ จะถกู ออกแบบมาใหด้ เี พยี งใดกไ็ มอ่ าจเกดิ ประโยชนไ์ ด้ หากผูท้ ตี่ อ้ งใช้งานระบบไมย่ อมรับ โดยท่ัวไปกระบวนการหลักของการบริหารการเปลี่ยนแปลงประกอบด้วย (1) การวเิ คราะหว์ า่ การนำ� ระบบสารสนเทศขนึ้ ใชง้ านกระทบกบั หนว่ ยงาน ทมี งาน หรอื บคุ คลใดบา้ ง ซง่ึ โดยทว่ั ไปผลการประเมนิ มกั ปรากฏวา่ มกั มกี ลมุ่ ใหญก่ วา่ ทคี่ าดการณไ์ วต้ อนแรก (2) การสอ่ื สารกบั กลมุ่ ทจ่ี ะมไี ดร้ บั ผลกระทบจาก การนำ� ระบบมาใชง้ านวา่ จะมกี ารเปลยี่ นแปลงเกดิ ขนึ้ และจะเกดิ ขนึ้ เมอื่ ใด (3) การจดั เตรยี มขอ้ มลู สนบั สนนุ ถึงความจ�ำเป็นในการต้องน�ำระบบสารสนเทศเข้ามาใช้งาน (4) การสื่อสารว่าผู้ท่ีมีส่วนเก่ียวข้อง มขี ้อปฏิบัตใิ ดหรือต้องร่วมด�ำเนินการในข้ันตอนใดของโครงการเพ่ือให้โครงการประสบผลส�ำเร็จ และ (5) การสื่อสารสถานะของโครงการให้กับผู้มีส่วนเก่ียวข้องหรือผู้ที่จะได้รับผลกระทบในขั้นตอนท่ี (1) เพอื่ ใหร้ บั ทราบสถานะของโครงการ และการดำ� เนนิ การบรหิ ารการเปลย่ี นแปลงเชน่ วา่ นตี้ อ้ งดำ� เนนิ การ ในขน้ั ท่ี (2) - (5) อยา่ งตอ่ เนือ่ งจนกวา่ โครงการจะสำ� เรจ็ 5 3) วิธีการบริหารโครงการ (Project Management) สามารถใช้หลักการเดียวกับหลักการ ในการบริหารโครงการ (Project Management) ตามหลักสากล การบริหารโครงการตามแนวทาง สากลจะช่วยให้การด�ำเนินโครงการมีโอกาสท่ีจะประสบความส�ำเร็จได้สูงข้ึน ประกอบด้วยขั้นตอน โดยสงั เขป คอื การกำ� หนดเปา้ หมายและผลสมั ฤทธร์ิ วมถงึ องคป์ ระกอบของโครงการ (Definition Phase) การวางแผนโครงการ (Planning Phase) การดำ� เนนิ โครงการ (Implementation Phase) และการ สรุปผลการด�ำเนินโครงการ (Conclusion Phase) ระหว่างการด�ำเนินโครงการจะต้องมีการก�ำหนด ผลลัพธท์ ค่ี าดจะตอ้ งไดร้ ับในขน้ั ตอนต่าง ๆ เพือ่ เปรียบเทียบผลสมั ฤทธิ์ของโครงการในแต่ละขัน้ ตอน เปรยี บเทียบกับแผนที่ได้วางไว้ รวมถึงมกี ารรายงานความคืบหน้าตามลำ� ดบั ขน้ั เป็นระยะ เพ่อื เปน็ เวที ในการหารอื และแก้ไขปญั หา (ถา้ มี) ร่วมกนั ระหว่างหน่วยงาน หากพจิ ารณาเปรียบเทียบกระบวนการ ดำ� เนนิ โครงการพฒั นาระบบสารสนเทศเพอ่ื รวบรวมและวเิ คราะหข์ อ้ มลู (ACAS) ปจั จบุ นั อยใู่ นขน้ั ตอน ของการดำ� เนนิ โครงการ (Implementation Phase) สำ� หรบั การบรหิ ารจดั การโครงการโดยทว่ั ไปในปจั จบุ นั ความสำ� เรจ็ ของโครงการมกั จะประกอบดว้ ย การสามารถด�ำเนินโครงการใหเ้ สรจ็ สิ้นตามกรอบระยะเวลาในงบประมาณท่ีก�ำหนด ดว้ ยประสทิ ธภิ าพ หรอื ผลสมั ฤทธใิ์ นระดบั ทน่ี า่ พอใจหรอื อยา่ งนอ้ ยในระดบั ทย่ี อมรบั ได้ ได้รับการยอมรับจากผู้ท่ีต้องใช้งาน 4 ERP Focus, 11 Steps to a Successful ERP Implementation, http://specialreports.erpfocus.com/ erp-implementation-11-steps-to-success-982/ 5 Ibid, p. 4

การนำ� ระบบสารสนเทศเพื่อรวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สนิ มาใช้ 101 ในการเพม่ิ ประสิทธภิ าพและประสิทธิผลของระบบตรวจสอบทรัพยส์ ินและหน้ีสนิ ระบบ โครงการเสรจ็ สิ้นโดยมกี ารเปลี่ยนแปลงความต้องการต้งั ต้นนอ้ ยท่สี ดุ กระบวนการระหว่างการ ด�ำเนินโครงการสร้างภาระกับการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าท่ีที่เก่ียวข้องน้อยที่สุด หรือส่งผลกระทบ ตอ่ การทำ� งานในภาพรวมขององคก์ รนอ้ ยทสี่ ดุ และสง่ ผลกระทบตอ่ วฒั นธรรมองคก์ รนอ้ ยทส่ี ดุ 6 อยา่ งไร ก็ตามผลส�ำเร็จของการบริหารโครงการท่ีกล่าวถึงข้างต้นนั้นหมายถึงการให้ค�ำจ�ำกัดความของความ ส�ำเร็จในการด�ำเนินโครงการเท่านั้น เช่น ระหว่างด�ำเนินโครงการบุคลากรที่ได้รับการมอบหมาย ใหเ้ ขา้ มารว่ มในทมี งานผดู้ ำ� เนนิ โครงการจะตอ้ งสามารถปฏบิ ตั หิ นา้ ทที่ เี่ ปน็ ความรบั ผดิ ชอบหลกั ไดแ้ ละ ตอ้ งไมก่ อ่ ใหเ้ กดิ การตอ้ งเปลยี่ นแปลงการทำ� งานไปจากวฒั นธรรมองคก์ รเดมิ แตไ่ มไ่ ดห้ มายถงึ กรณกี าร พัฒนาระบบทีม่ ีวตั ถปุ ระสงค์เพือ่ เปลีย่ นแปลงวิธีการทำ� งานขององค์กรแต่อยา่ งใด หากเปรียบเทียบการด�ำเนินการโครงการพัฒนาระบบสารสนเทศเพ่ือรวบรวมและวิเคราะห์ (ACAS) จะเห็นวา่ ระหวา่ งการดำ� เนนิ โครงการมีการเปล่ียนแปลงในส่วนของแผนการด�ำเนินการ และ ในส่วนของความต้องการการใช้งานค่อนข้างมากถึงแม้ว่าการด�ำเนินโครงการส่วนใหญ่ท้ังในระดับ สากลหรือในประเทศไทยมักประสบปัญหาการไม่สามารถด�ำเนินการโครงการให้ส�ำเร็จตามเวลาท่ี ก�ำหนด และความต้องการของผู้ใช้งานย่อมมีการเปลี่ยนแปลงไปตามเวลาก็ตาม นอกจากน้ีส่ิงท่ีจะ ส่งผลกระทบต่อการด�ำเนินโครงการน้ีที่ส�ำคัญดังได้กล่าวไว้ข้างต้นคือ การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2560) ท�ำให้ต้องมีการร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ..... ซึ่งหากรายละเอียดแตกต่างจาก พ.ร.ป. ฉบับเดิม ยอ่ มสง่ ผลกระทบตอ่ ระบบสารสนเทศเพอื่ รวบรวมและวเิ คราะหท์ รพั ยส์ นิ (ACAS) อยา่ งหลกี เลย่ี งไมไ่ ด้ นับเปน็ ปจั จัยภายนอกท่เี ปน็ อปุ สรรคในสำ� หรับการดำ� เนนิ โครงการ 4) การจัดเตรียมความพรอ้ มของข้อมูล (Data Cleansing)7 เปน็ ปจั จัยส�ำคัญต่อความสำ� เร็จ ในการน�ำระบบสารสนเทศท่ีมีการจัดท�ำฐานข้อมูลเข้ามาเกี่ยวข้องโดยเทียบเคียงกับการน�ำระบบ Enterprise Resource Planning (ERP) ซึ่งมีรูปแบบใกล้เคียงกันจึงน�ำปัจจัยแห่งความส�ำเร็จของ การนำ� ระบบ ERP ขึ้นใช้งาน ระบบสารสนเทศเพอ่ื รวบรวมและวเิ คราะห์ขอ้ มูล (ACAS) นเ้ี จ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช. ผู้ปฏิบัติงานโดยใช้งานระบบหากมีการน�ำขึ้นใช้งานจริงได้น้ันจะต้องท�ำงานกับข้อมูลท่ีถูกเก็บ ไว้ในฐานข้อมูล ข้อมูลจึงมีส่วนส�ำคัญอย่างย่ิงยวดต่อความส�ำเร็จหรือล้มเหลวหลังการน�ำระบบ ขน้ึ ใช้งาน การจัดเตรียมความพรอ้ มของข้อมูลเป็นขั้นตอนทม่ี คี วามจ�ำเปน็ อย่างย่ิงโดยเฉพาะในกรณีท่ี ขอ้ มลู ทจี่ ะตอ้ งถกู จดั เกบ็ ในฐานขอ้ มลู ถกู นำ� มาจากหลายแหลง่ ขอ้ มลู และเคยถกู จดั เกบ็ โดยหลายวธิ กี าร นอกจากน้ี การตรวจสอบว่าข้อมูลในฐานข้อมูลถูกต้องใช้การได้พร้อมส�ำหรับการท�ำงานของระบบ หรอื ไมท่ ำ� ไดย้ ากและอาจไมส่ ามารถเหน็ ไดเ้ ลยจนกวา่ จะมกี ารใชง้ านระบบจรงิ ทำ� ใหค้ ณุ ภาพของขอ้ มลู 6Harold Kerzner, Project Management: a systems approach to planning, scheduling, and controlling, John Wiley & Sons (1997), p. 6-7 7ERP Focus, 11 Steps to a Successful ERP Implementation, http://specialreports.erpfocus.com/ erp-implementation-11-steps-to-success-982/

102 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. กลายเปน็ ปจั จยั สำ� คญั อกี ประการหนง่ึ ทจ่ี ะทำ� ใหโ้ ครงการประสบความสำ� เรจ็ หรอื ลม้ เหลว ขนั้ ตอนการ จดั เตรยี มข้อมูลที่มคี ณุ ภาพโดยทว่ั ไปประกอบด้วย 3 ขน้ั ตอนดังนี้ (1) จดั การรวบรวมขอ้ มลู และตรวจสอบขอ้ มูลทีละสว่ นมุง่ เนน้ ใหม้ คี วามคบื หน้าทีจ่ ับต้องได้ (2) ก�ำหนดให้มีการประชุมตามรอบระยะเวลาที่แน่นอนต่อเน่ืองเพ่ือหารือประเด็นปัญหา ทเ่ี กิดข้นึ จากการรวบรวมข้อมลู และปรบั ปรุงข้อมลู สำ� หรับฐานขอ้ มลู กลางและแกไ้ ขปญั หาอย่างเปน็ ระบบ (3) กำ� หนดแผนการทำ� งานทเ่ี ครง่ ครดั และประเมนิ ผลอยา่ งตอ่ เนอื่ งเพอื่ พจิ ารณาวา่ มปี จั จยั ใด ทท่ี �ำให้ไม่สามารถท�ำตามแผนได้ (4) กำ� หนดผู้รับผิดชอบหลักที่จะมหี นา้ ทใ่ี นการจัดเตรียมขอ้ มลู ส�ำหรับฐานข้อมลู 5) การปรับปรุงกระบวนการท�ำงาน (Adapting Process) การน�ำระบบสารสนเทศเข้ามา ใช้งานในองค์กรจะท�ำให้เกิดการเปล่ียนแปลงกระบวนการท�ำงานซ่ึงอาจจะท�ำให้เกิดการเปล่ียนแปลง มากหรอื นอ้ ยขนึ้ กบั การออกแบบและเปา้ หมายในการพฒั นาระบบนน้ั การจะนำ� ระบบขนึ้ ใชง้ านจงึ ตอ้ ง อาศยั การพิจารณาปรบั เปล่ยี นกระบวนการทำ� งานท่เี คยท�ำอย่เู ดิม ซึ่งในการปรบั ปรงุ หรอื ปรับเปลีย่ น กระบวนการท�ำงานเช่นว่านี้เป็นขั้นตอนที่ท้าทายผู้มีหน้าท่ีรับผิดชอบส�ำหรับสร้างการเปลี่ยนแปลง เป็นอย่างยิ่ง การเตรียมการเรื่องการปรับปรุงกระบวนการท�ำงานนั้น ในกรณีท่ีระบบส่งผลกระทบ ในเชงิ ลกึ อาจตอ้ งมกี ารจดั เตรยี มหรอื ปรบั เปลย่ี นกระบวนการทำ� งานใหมท่ ง้ั กระบวนการหรอื ทเ่ี รยี กวา่ Process Reengineering แต่ไม่ว่าการเปล่ียนแปลงจะมากหรือน้อยการสร้างความเข้าใจและ การจดั เตรยี มกระบวนการทำ� งานทจ่ี ะเปน็ ไปหลงั นำ� ระบบขนึ้ ใชง้ านจรงิ ยอ่ มมคี วามสำ� คญั อยา่ งยง่ิ ยวด 6) การอบรมและให้ความรู้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง (Training) การเตรียมการเร่ืองการให้ความรู้ แก่ผู้ท่ีจะต้องเป็นผู้ใช้งานระบบเป็นอีกหนึ่งปัจจัยท่ีมีความส�ำคัญอย่างยิ่งยวด ท้ังน้ี การอบรมจะเป็น สว่ นสำ� คญั ทจี่ ะทำ� ใหก้ ารนำ� ระบบขน้ึ ใชง้ านจรงิ ประสบความสำ� เรจ็ ไดห้ ากผใู้ ชง้ านมคี วามเขา้ ใจการทำ� งาน ระบบที่เพียงพอ การจัดการฝึกอบรวมควรแบ่งประเภทออกตามผู้ใช้งาน รวมถึงควรมีการวางแผน การอบรมและก�ำหนดผลส�ำเร็จของการอบรมในแต่ละช่วงให้ชัดเจนด้วย การอบรมผู้ใช้งานกลุ่มแรก คือผู้ใช้งานท่ีต้องมีส่วนร่วมในการทดสอบระบบท้ังการทดสอบการท�ำงานเบื้องต้นและในข้ันตอน การทดสอบกับข้อมูลจริง การอบรมและการใช้งานจริงอาจใช้ประโยชน์ในการรวบรวมความต้องการ หรอื ปัญหาการใชง้ านทอี่ าจเกิดขน้ึ ได้ดว้ ย นอกจากน้ี การจัดอบรมผมู้ สี ว่ นเก่ียวขอ้ งอาจพจิ ารณาการ จัดอบรมเพ่ือให้เป็นผู้อบรมในองค์กรด้วย (Train The Trainer) ท้ังนี้ เพ่ือให้มีบุคคลากรในองค์กร ทส่ี ามารถถา่ ยทอดการใชง้ านระบบทเี่ พยี งพอตอ่ การเตรยี มอบรมผใู้ ชง้ านจำ� นวนมาก การอบรมทเี่ พยี งพอ จะสง่ ผลดใี นขน้ั ตอนหลงั จากมรี ะบบขนึ้ ใชง้ านจรงิ แลว้ เพราะจะทำ� ใหม้ เี จา้ หนา้ ทท่ี สี่ ามารถแกไ้ ขปญั หา ท่อี าจเกดิ ขึน้ จากการใช้งานจริงได้เพียงพอ 7) การเตรียมการเร่อื งการส่ือสารภายในองค์กร (Communication Plan)8 มีความสมั พนั ธ์ กับการบริหารการเปล่ียนแปลงท่ีกล่าวถึงในตอนต้นแล้ว อย่างไรก็ตาม ในแง่มุมของการสื่อสารนั้น การสอ่ื สารในระดบั องคก์ รระหวา่ งขน้ั ตอนการพฒั นาระบบอยา่ งตอ่ เนอื่ ง กม็ คี วามสำ� คญั และจะสง่ ผลดี

การนำ� ระบบสารสนเทศเพ่อื รวบรวมและวเิ คราะหท์ รพั ยส์ นิ มาใช้ 103 ในการเพ่ิมประสิทธภิ าพและประสทิ ธิผลของระบบตรวจสอบทรัพย์สนิ และหนสี้ ิน ตอ่ การนำ� ระบบขนึ้ ใชง้ านเชน่ เดยี วกนั เพ่อื ให้หน่วยงานต่าง ๆ ในองค์กรไดร้ ับทราบว่าก�ำลังมโี ครงการ ท่ีด�ำเนินการอยู่และผลส�ำเร็จของโครงการจะมีประโยชน์ต่อองค์กรอย่างไร ไม่ว่าบุคคลผู้รับสารจะมี ส่วนเกยี่ วข้องกับกระบวนการทำ� งานในระบบสารสนเทศหรอื ไม่ จากการศึกษาพบว่าเพื่อให้การวางระบบสารสนเทศเพื่อรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูล (ACAS) ประสบผลสำ� เรจ็ คณะผู้วิจัยมขี อ้ เสนอแนะดังนี้ 1. ควรก�ำหนดบุคคลในระดับผู้บริหารองค์กรที่มีหน้าที่เป็นผู้ให้การสนับสนุนการด�ำเนินการ โครงการ (Project Sponsor)9 อาจเป็นกรรมการ ป.ป.ช. หรือเลขาธกิ ารคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้งนี้ เพื่อให้มีบุคคลที่สามารถตัดสินใจเมื่อเกิดปัญหาต่าง ๆ ขึ้นในระหว่างการด�ำเนินโครงการ สามารถ กำ� หนดแนวนโยบายหรอื มอบหมายผบู้ รหิ ารหนว่ ยงานภายในสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ทเี่ กย่ี วขอ้ งเพอ่ื ใหค้ วาม รว่ มมอื ในขน้ั ตอนตา่ ง ๆ ของการดำ� เนนิ โครงการไดอ้ ยา่ งเตม็ ท่ี นอกจากน้ี ในขน้ั ตอนทางทดสอบระบบ กอ่ นใชง้ านจรงิ ผบู้ รหิ ารองคก์ รทเี่ ปน็ ผใู้ หก้ ารสนบั สนนุ การดำ� เนนิ การโครงการเชน่ วา่ นยี้ งั จะมสี ว่ นสำ� คญั ในการตัดสินใจว่าจะด�ำเนินการในขั้นตอนถัดไปหรือไม่อย่างไรด้วย การก�ำหนดผู้ให้การสนับสนุน การดำ� เนนิ การโครงการเชน่ วา่ นผ้ี ทู้ รี่ บั หนา้ ทเี่ ปน็ ผใู้ หก้ ารสนบั สนนุ มคี วามสำ� คญั อยา่ งยงิ่ ตอ่ ความสำ� เรจ็ ของโครงการจึงต้องเป็นผู้ท่ีให้การสนับสนุนผลักดันอย่างจริงจังรวมถึงส่ือสารไปยังหน่วยงานต่าง ๆ ภายในส�ำนกั งาน ป.ป.ช. เพือ่ ให้การด�ำเนินโครงการได้รบั การสนบั สนนุ จากทกุ องคาพยพขององคก์ ร 2. บุคคลท่ีมีหน้าที่เป็นผู้น�ำในการบริหารการเปล่ียนแปลงต้องมีผู้ท�ำหน้าที่ท้ังระดับองค์กรคือ ระดับสำ� นักงาน ป.ป.ช. และผทู้ จี่ ะมีหน้าท่ีสอ่ื สารการเปลย่ี นแปลงในหนว่ ยงานภายใน ทงั้ น้ี เนอ่ื งจาก ในการน�ำระบบสารสนเทศข้ึนใช้งานน้ันจะกระทบกับวิธีการท�ำงานและภารกิจของผู้ท่ีมีส่วนเกี่ยวข้อง การบรหิ ารการเปลยี่ นแปลงจงึ มสี ว่ นสำ� คญั ทจี่ ะทำ� ใหก้ ารนำ� ระบบขน้ึ ใชง้ านมคี วามราบรนื่ หรอื ลม้ เหลว การก�ำหนดผู้มีหน้าที่ดังกล่าว มีหน้าที่หลักในการบริหารการเปลี่ยนแปลงให้ได้รับการยอมรับจาก หนว่ ยงานทเ่ี กยี่ วขอ้ งโดยควรตอ้ งดำ� เนนิ การตามกระบวนการหลกั ในการบรหิ ารการเปลยี่ นแปลงทโี่ ดยตอ้ ง มกี ารด�ำเนินการตอ่ เนื่องจนกว่าจะสามารถน�ำระบบขึน้ ใช้งานได้ส�ำเร็จ 3. ปรับปรุงวิธีการด�ำเนินโครงการเพ่ือให้สามารถด�ำเนินการได้บรรลุตามวัตถุประสงค์ตาม กรอบระยะเวลา ควรก�ำหนดกรอบระยะเวลาในการน�ำระบบขึ้นใช้งานให้ชัดเจนเพ่ือเป็นเป้าหมาย ในการด�ำเนนิ โครงการของทมี งานผ้บู รหิ ารโครงการภายในองคก์ รของสำ� นกั งาน ป.ป.ช. รวมถงึ จดั ให้ มีการบริหารโครงการอย่างเคร่งครัด จัดให้มีการประชุมเพื่อรายงานความคืบหน้าอย่างเป็นทางการ อยา่ งตอ่ เนือ่ งกับผเู้ ป็น Project Sponsors ผมู้ หี นา้ ทบี่ ริหารการเปลีย่ นแปลงภายในองค์กร และทมี งานโครงการ 8Goeun Seo, Challenges in Implementing Enterprise Resource Planning (ERP) system in Large Organizations: Similarities and Differences Between Corporate and University Environment, Sloan School of Management, Massachusetts Institute of Technology (2013), p.21 9Harold Kerzner, Project Management: a systems approach to planning, scheduling, and controlling, John Wiley & Sons (1997), p. 18

104 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. รวมถงึ มกี ารกำ� หนดผลสำ� เรจ็ ยอ่ ยในแตล่ ะขนั้ ตอนการทำ� งานทเี่ หลอื พรอ้ มกำ� หนดวนั ทเี่ สรจ็ สนิ้ ใหช้ ดั เจน เพอ่ื ใชใ้ นการพจิ ารณาความคบื หนา้ ของงานโดยทมี งานทง้ั นเี้ พอื่ ใหส้ ามารถตดั สนิ ใจดำ� เนนิ การในขนั้ ตอน ที่เก่ียวเน่ืองกันได้ นอกจากน้ี ผู้มีหน้าที่ผู้จัดการโครงการต้องจัดให้มีการบริหารการเปล่ียนแปลง ในเชิงการเปลี่ยนแปลงความตอ้ งการใช้งานโดยเฉพาะต้องให้มีการเตรียมการสำ� หรับการเปลี่ยนแปลง ทอ่ี าจเกดิ จากกฎหมายวา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตทิ อ่ี ยรู่ ะหวา่ งการพจิ ารณา 4. ทำ� การศกึ ษาและจดั ทำ� กระบวนการทำ� งาน การนำ� ระบบขนึ้ ใชง้ านสง่ ผลใหม้ กี ารปรบั เปลย่ี น กระบวนการทำ� งานทเี่ กย่ี วขอ้ งอยา่ งหลกี เลยี่ งไมไ่ ด้ ผมู้ หี นา้ ทรี่ บั ผดิ ชอบโครงการจงึ จำ� เปน็ อยา่ งยง่ิ ทจี่ ะ ต้องมีการด�ำเนินการส่วนน้ี และควรเร่งจัดท�ำกระบวนการที่เก่ียวข้องให้ชัดเจนทั้งกระบวนการต้ังแต่ ขั้นตอนการกรอกข้อมูลโดยผู้มีหน้าท่ียื่นบัญชีไปจนถึงการพิจารณาวินิจฉัยโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพ่ือไม่ให้เกิดอุปสรรคในการปฏิบัติงานจริงหลังน�ำระบบขึ้นใช้งาน โดยการจัดท�ำกระบวนการดังกล่าว ต้องพิจารณาทั้งตัววิธีการท�ำงาน ผลลัพธ์ที่จะได้จากขั้นตอนต่าง ๆ รูปแบบรายงานท่ีจะต้องมีเพื่อสนับสนุน การปฏิบัติหน้าที่ รวมถึงการพิจารณาอนุมัติจะต้องท�ำโดยผู้ใดด้วยวิธีการอย่างไรโดยละเอียด และมี ความส�ำคัญอย่างย่ิงต่อผลสัมฤทธิ์ของโครงการ นอกจากน้ี การเตรียมการจัดท�ำกระบวนการท�ำงาน ยงั จะชว่ ยใหส้ ามารถเตรยี มการในขน้ั ตอนทส่ี ำ� คญั เชน่ การออกระเบยี บสำ� หรบั การปฏบิ ตั งิ าน การยกเลกิ วธิ กี ารเดมิ การจดั ทำ� คมู่ อื การทำ� งานทเี่ กยี่ วขอ้ งดว้ ย การดำ� เนนิ การในการจดั เตรยี มกระบวนการทำ� งานน้ี ทีมงานที่มีหน้าท่ีรับผิดชอบควรประกอบด้วยผู้ที่มีความรู้พ้ืนฐานด้านการวิจัยและพัฒนากระบวนการ ท�ำงาน ผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในกระบวนการ และผู้รับผิดชอบโครงการพัฒนาระบบ ท้ังน้ี อาจพิจารณาหน่วยงานท่ีมีหน้าท่ีหลักในการด�ำเนินการดังกล่าวให้เป็นภารกิจของส�ำนักทะเบียนและ พฒั นาระบบตรวจสอบทรพั ยส์ นิ เปน็ หลกั โดยทำ� งานอยภู่ ายใตก้ ารสนบั สนนุ ของผบู้ รหิ ารสงู สดุ ขององคก์ ร โดยมที มี ผรู้ ว่ มดำ� เนินการเปน็ องค์ประกอบดงั กลา่ วถงึ ข้างตน้ 5. การจัดเตรียมความพร้อมของข้อมูล (Data Cleansing)10 โดยภารกิจในการจัดเตรียม ข้อมูลผู้มีหน้าที่หลักควรเป็นทีมงานผู้พัฒนาระบบร่วมกับหน่วยงานภายในส�ำนักงาน ป.ป.ช. ซึ่งมี ศนู ยเ์ ทคโนโลยสี ารสนเทศเปน็ หนว่ ยงานผปู้ ระสานกบั การพฒั นาระบบในการจดั เตรยี มขอ้ มลู อยา่ งไรกด็ ี ในขนั้ ตอนการตรวจสอบคณุ ภาพของขอ้ มลู จะตอ้ งมตี วั แทนหนว่ ยงานผเู้ ปน็ เจา้ ของขอ้ มลู และหนว่ ยงาน ทมี่ สี ว่ นเกย่ี วขอ้ งในการใชง้ านขอ้ มลู มารว่ มตรวจสอบดว้ ย โดยผบู้ รหิ ารองคก์ รในฐานะผสู้ นบั สนนุ โครงการ ตอ้ งให้ความสำ� คญั อย่างจริงจงั 6. จัดให้มีการทดสอบระบบโดยผู้ใช้งานจริง ในข้ันตอนการพัฒนาระบบสารสนเทศเพ่ือการ ใชง้ านนนั้ ผพู้ ฒั นาระบบจะอาศยั การรวบรวมความตอ้ งการใชง้ านจากผใู้ ชง้ านเปน็ หลกั และในขนั้ ตอน การทดสอบระบบโดยผู้ใช้งานจริงน้ี นอกจากประโยชน์ในการหาข้อบกพร่องของระบบที่อาจมีและ 10ERP Focus, 11 Steps to a Successful ERP Implementation, http://specialreports.erpfocus.com/erp-implementation- 11-steps-to-success-982/

การนำ� ระบบสารสนเทศเพ่อื รวบรวมและวิเคราะห์ทรพั ย์สนิ มาใช้ 105 ในการเพมิ่ ประสิทธภิ าพและประสทิ ธผิ ลของระบบตรวจสอบทรพั ยส์ ินและหนสี้ ิน ไม่สามารถตรวจพบได้ในขั้นตอนการทดสอบระบบของผู้พัฒนาระบบแล้ว ยังเป็นการรวบรวมความ ต้องการใช้งานของผู้ใช้งานในอีกทางหนึ่ง การทดสอบการใช้งานและส่งข้อมูลกลับให้ผู้พัฒนาระบบ จึงมีความส�ำคัญอย่างมากและต้องอาศัยความร่วมมือจากหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง อย่างไรก็ดี ในการให้ ขอ้ เสนอแนะสำ� หรบั การใชง้ านระบบจากผลการทดสอบการใชง้ านนนั้ จะกอ่ ใหเ้ กดิ ประโยชนอ์ ยา่ งมาก หากผู้ท�ำการทดสอบให้ข้อมูลรายละเอียดมากที่สุดเพ่ือประโยชน์ในสองแง่ คือ เพ่ือให้ผู้พัฒนาระบบ สามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดข้ึนได้ก่อนจะน�ำระบบขึ้นใช้งานจริง และเพ่ือรวบรวมต้องการส�ำหรับการ วางแผนงานการปรบั ปรงุ ระบบในอนาคต ผทู้ ม่ี หี นา้ ทร่ี บั ผดิ ชอบหลกั ของขน้ั ตอนน้ี คอื หนว่ ยงานภายใน องค์กรของส�ำนักงาน ป.ป.ช. ท่ีเป็นผู้รับผิดชอบดูแลประสานงานกับทีมผู้พัฒนาระบบซ่ึงคือ ศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศ 7. การนำ� ระบบขนึ้ ใชง้ านโดยพจิ ารณาวธิ กี ารนำ� ระบบขนึ้ ใชง้ านทเ่ี หมาะสมกบั การดำ� เนนิ การ หรอื วัฒนธรรมองคก์ รของ ป.ป.ช. รวมถึงส่ือสารวธิ ีการในการน�ำระบบใหมข่ ึ้นใชง้ านให้ผูใ้ ช้งานระบบ ได้รับทราบด้วย เน่ืองจากแผนในการน�ำระบบ ACAS ข้ึนใช้งานในปัจจุบันมีแนวนโยบายว่าใช้เป็น ทางเลอื กในการด�ำเนินการ กล่าวคอื กรณีการย่นื บัญชีแสดงรายการทรัพยส์ ินและหนสี้ ินนน้ั ผูม้ ีหนา้ ทยี่ ่นื บัญชฯี อาจท�ำผ่านระบบหรือท�ำโดยใช้การยื่นเอกสารตามระบบเดิมก็ได้ ท�ำให้แม้จะมีระบบ ACAS ข้ึนใช้งาน แล้วการด�ำเนินการในส่วนน้ียังจะต้องมีเจ้าพนักงานท่ีต้องปฏิบัติหน้าที่ตามเดิมอยู่ด้วย อย่างไรก็ตาม ในสว่ นระบบทน่ี ำ� มาใชเ้ พอ่ื รองรบั การใชง้ านภายในองคก์ รของสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ควรพจิ ารณากำ� หนดให้ มกี ารใชง้ านระบบอยา่ งเตม็ ท่ี กลา่ วคอื ใหท้ กุ หนว่ ยงานทเี่ กย่ี วขอ้ งตอ้ งทำ� งานผา่ นระบบเพอ่ื ใหส้ ามารถ ใช้ประโยชนไ์ ด้อยา่ งเตม็ ประสิทธิภาพ การนำ� ระบบขึน้ ใชง้ านจึงเป็นอกี ปัจจยั ทท่ี ีมงานผู้บริหารองคก์ ร ต้องพิจารณาก�ำหนดแนวนโยบายเพื่อให้ทีมผู้บริหารโครงการสามารถพิจารณาแนวทางน�ำระบบขึ้น ใชง้ านไดอ้ ย่างเหมาะสมที่สดุ ในเบอ้ื งตน้ ผูว้ จิ ยั เหน็ วา่ เน่อื งจากความสำ� คัญของข้อมลู ควรมกี ารเลอื ก แนวทางท่ีมีการน�ำระบบน�ำร่องข้ึนใช้งาน (Pilot Implementation) โดยการเลือกผู้ใช้งานบางส่วน เพ่ือใชง้ านระบบซึง่ จะลดความเสยี งในการผดิ พลาดอนั อาจจะเกิดขน้ึ ได้ จากนั้นควรมกี ารท�ำงานแบบ คขู่ นานโดยก�ำหนดระยะเวลาทีช่ ดั เจน เช่น หนึง่ ไตรมาส เพือ่ สอบทานผลจากการทำ� งานแบบเดมิ และ ผลที่เกิดจากการประมวลผลโดยระบบจึงจะก�ำหนดวันยกเลิกการท�ำงานวิธีการเดิม เนื่องจากระบบ ACAS เปน็ ระบบทแี่ บง่ ออกเปน็ ระบบยอ่ ย ๆ จงึ อาจทำ� แนวทางแบบเดยี วกบั สำ� หรบั ระบบยอ่ ยทลี ะระบบ จนสามารถทำ� งานไดค้ รบวงจร ท้งั น้ี การก�ำหนดกรอบระยะเวลามีความสำ� คัญและไม่ควรใชเ้ วลานานเกินไป เน่ืองจากระบบจะมปี ระสิทธิภาพสูงสดุ เม่ือสามารถใช้งานไดท้ ้งั ระบบ การนำ� ระบบขน้ึ ใชง้ านบางส่วน แบบไม่ตอ่ เน่ืองอาจสง่ ผลกับการยอมรบั ของหนว่ ยงานภายในสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ทเี่ กย่ี วขอ้ งได้

106 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 3. ขอ้ เสนอแนะในการพฒั นาระบบสารสนเทศเพอื่ รวบรวมและวเิ คราะหข์ อ้ มลู 3.1 กระบวนการยื่นบัญชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ จากกระบวนการปจั จบุ นั ผยู้ นื่ บญั ชมี หี นา้ ทยี่ น่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ของตนเอง คู่สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ โดยผู้มีหน้าที่ย่ืนที่ไม่เคยยื่นบัญชีมาก่อนจะย่ืนเป็นเอกสาร พรอ้ มเอกสารประกอบ พรอ้ มสำ� เนา หากมกี ารนำ� ระบบสารสนเทศมาใชง้ านโดยเปดิ ใหผ้ มู้ หี นา้ ทย่ี น่ื บญั ชี ด�ำเนินการผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ได้ท้ังหมดไม่ว่ากรณีใด ผู้ที่ย่ืนบัญชีฯจะสามารถกรอกข้อมูล ผา่ นแบบฟอรม์ อิเล็กทรอนกิ สผ์ า่ นระบบ ODS เขา้ มาในระบบได้ ทั้งนี้ โดยเทียบกับรายชือ่ และเง่ือนไข ผมู้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชที มี่ อี ยใู่ นระบบ นอกจากนี้ กรณผี มู้ หี นา้ ทย่ี น่ื บญั ชฯี เคยยนื่ ขอ้ มลู เขา้ มาแลว้ และตอ้ ง ยน่ื บัญชีเพิ่มเตมิ ในกรณตี า่ ง ๆ ไมว่ า่ จะเปน็ การยืน่ ตามก�ำหนดเวลา การย่ืนเม่ือพ้นจากต�ำแหนง่ หรือ กรณไี ดร้ บั แตง่ ตง้ั ใหด้ ำ� รงตำ� แหนง่ ใหมก่ จ็ ะสามารถยน่ื บญั ชเี พมิ่ เตมิ ได้ ในสว่ นขอ้ มลู ผมู้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชนี น้ั จากเดิมใช้วิธีการแจ้งข้อมูลโดยผ่านเป็นหนังสือท�ำให้เกิดปัญหากับบางองค์กรโดยเฉพาะกรณีมีการ ปรบั เปลยี่ นตำ� แหนง่ บอ่ ยครง้ั ระบบสารสนเทศสามารถนำ� เขา้ มาใชเ้ พอ่ื ใหห้ นว่ ยงานตน้ สงั กดั ดำ� เนนิ การ แจ้งบัญชีรายชื่อผู้มีหน้าท่ีย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินได้ ทั้งนี้ระบบสารสนเทศท�ำให้ ผู้มีหน้าที่ยื่นบัญชีมีความสะดวกมากขึ้นเนื่องจากผู้มีหน้าท่ีย่ืนบัญชีฯ สามารถกรอกข้อมูลของตนได้ จากสถานท่ตี ่าง ๆ และไมจ่ ำ� เป็นตอ้ งเข้ามาส่งเอกสารที่สำ� นกั งาน ป.ป.ช. อยา่ งไรก็ตามในทางปฏบิ ัติ ข้ึนกับวิธีการตามทกี่ ฎหมายกำ� หนด ผู้วิจัยเห็นว่าข้อเสนอแนะในส่วนนี้จะยังคงมีประโยชน์ทั้งในแง่การใช้เพ่ือการตรวจรับระบบ รวมไปถงึ การนำ� ไปเปน็ ความตอ้ งการเมอ่ื มกี ารพฒั นาตอ่ ยอดระบบในอนาคต จงึ มขี อ้ เสนอแนะสำ� หรบั สว่ น ระบบการย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน โดยก่อนระบบจะเปิดใช้งานจริงควรมีการตรวจสอบ คุณลักษณะของระบบส�ำหรับการยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินอีกคร้ังว่ามีลักษณะท่ีเหมาะสม ครบถ้วนแลว้ หรือไม่ โดยพิจารณาในแงม่ มุ ต่าง ๆ อยา่ งนอ้ ย ดงั ต่อไปนี้ 1. ระบบส�ำหรับการกรอกข้อมูลต้องมีลักษณะท่ีใช้งานได้ง่าย (User Friendly) หมายถึง รปู แบบและวธิ กี ารใชง้ านตอ้ งเปน็ ไปในทศิ ทางเดยี วกนั (Consistency) แบบฟอรม์ เขา้ ใจงา่ ย ผกู้ รอกขอ้ มลู สามารถกรอกโดยตัดสินใจเลือกว่าจะท�ำอย่างไรน้อยที่สุด ระบบยังต้องค�ำนึงถึงความผิดพลาดที่อาจ เกดิ ขนึ้ ไดจ้ ากผกู้ รอกขอ้ มลู และออกแบบเพอื่ ปอ้ งกนั เหตกุ ารดงั กลา่ ว ใหผ้ ใู้ ชง้ านสามารถแกไ้ ข (Undo) ไดง้ า่ ย กรณีการกรอกข้อมูลผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์หากเป็นไปได้ควรออกแบบให้รองรับการใช้การกรอก โดยใช้แป้นพิมพ์ลัด (Computer Shortcut) และใชร้ ปู แบบสัญลักษณ์ท่เี ปน็ ทร่ี จู้ กั 2. แบบฟอรม์ การแสดงบญั ชที รพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ตอ้ งชดั เจนเขา้ ใจงา่ ยรวมถงึ ควรพจิ ารณาจดั ทำ� คู่มือการกรอกข้อมูลอย่างละเอียดให้ผู้มีหน้าท่ีย่ืนบัญชีศึกษาแล้วสามารถกรอกด้วยตนเองได้ ทั้งนี้ การยื่นบัญชีฯ ดว้ ยระบบอเิ ลก็ ทรอนกิ ส์จะลดปฏิสมั พนั ธ์ระหว่างผมู้ ีหน้าทย่ี นื่ บัญชแี ละเจ้าหน้าทีผ่ ้รู ับ บัญชี ท�ำให้หากแบบฟอร์มไม่ชัดเจนต้องการค�ำอธิบายมาก การมีระบบสารสนเทศอาจไม่สามารถ ลดภารกจิ ของเจา้ หนา้ ที่ ป.ป.ช. ได้เท่าท่วี างแผนไว้

การน�ำระบบสารสนเทศเพอื่ รวบรวมและวเิ คราะหท์ รัพยส์ นิ มาใช้ 107 ในการเพ่มิ ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลของระบบตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนีส้ ิน 3.2 กระบวนการรบั บัญชีฯ และตรวจสอบโดยส�ำนักทะเบยี นและพฒั นาระบบตรวจสอบ ปจั จบุ นั เมอ่ื มกี ารยนื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ เขา้ มาแลว้ ในกระบวนการเดมิ กรณี มกี ารยนื่ ดว้ ยเอกสาร เจา้ หนา้ ทที่ ม่ี หี นา้ ทรี่ บั บญั ชฯี จะตอ้ งตรวจสอบความถกู ตอ้ งครบถว้ นของเอกสาร ดังกล่าว โดยในการตรวจสอบเช่นว่าน้ีหากอ้างอิงจากคู่มือการตรวจสอบประกอบด้วยการตรวจสอบ ในประเดน็ ตา่ ง ๆ ในกรณกี ารรับบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้สี นิ โดยสำ� นักทะเบียนและพัฒนา ระบบตรวจสอบ เจา้ หนา้ ทีร่ บั บญั ชฯี ต้องด�ำเนินการตรวจสอบ ดังน้ี (1) เป็นบคุ คลท่ีมหี นา้ ท่ีจะตอ้ งยื่นบญั ชแี สดงรายการทรัพยส์ ินและหน้สี นิ หรอื ไม่ (2) ใชแ้ บบแสดงรายการตามทคี่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศกำ� หนดหรอื ไม่ (3) ย่นื บัญชีฯ ภายในระยะเวลาทกี่ ฎหมายกำ� หนดหรอื ไม่ (4) ไดแ้ สดงรายการทรพั ยส์ นิ หนส้ี นิ ทง้ั ของตนเอง คสู่ มรส และบตุ รทย่ี งั ไมบ่ รรลนุ ติ ภิ าวะหรอื ไม่ (5) ได้แสดงรายการทรัพย์สินและหนส้ี นิ ในวนั ที่ตอ้ งยน่ื บญั ชีฯ ในแตล่ ะกรณีหรือไม่ (6) ได้ยื่นพร้อมเอกสารประกอบ ซ่ึงเป็นส�ำเนาหลักฐานท่ีพิสูจน์ความมีอยู่จริง และส�ำเนา แบบแสดงรายการภาษเี งินได้บคุ คลธรรมดาในรอบปภี าษที ผ่ี ่านมาหรอื ไม่ รวมทัง้ ไดจ้ ดั ทำ� รายละเอียด ของเอกสารประกอบบัญชีหรอื ไม่ (7) ได้ลงลายมอื ชือ่ ในบัญชแี ละเอกสารประกอบทุกหน้าหรือไม่ การตรวจสอบเช่นว่าข้างต้นใช้เวลามาก เนื่องจากหน่วยงานส�ำนักทะเบียนและพัฒนาระบบ ตรวจสอบทำ� หนา้ ทเ่ี ปน็ หนว่ ยงานหลกั ในการรบั บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ จากผมู้ หี นา้ ทยี่ น่ื และการด�ำเนินการเดิมใช้การย่ืนเอกสารพร้อมเอกสารประกอบท�ำให้มีข้อมูลและเอกสารที่จะต้อง ตรวจสอบจ�ำนวนมาก อย่างไรก็ตามจะเห็นว่าเมื่อพิจารณาสิ่งท่ีต้องมีการตรวจสอบต้ังแต่รายการท่ี (1) ถงึ (7) ขา้ งตน้ หวั ขอ้ ทตี่ อ้ งตรวจสอบสว่ นใหญย่ กเวน้ กรณี (6) ลว้ นเปน็ ขนั้ ตอนจะสามารถนำ� ระบบสารสนเทศ มาใช้ช่วยในการปฏิบัติหน้าท่ีหรือด�ำเนินการแทนได้ท้ังสิ้นโดยสามารถน�ำมาท�ำให้ข้ันตอนต่าง ๆ เป็นไปโดยอตั โนมัติ เม่ือเจ้าหน้าที่ได้รับบัญชีฯ แล้วตามกระบวนการเดิมจะมีการออกใบรับบัญชีฯ ให้กับผู้ย่ืนบัญชีฯ จากน้ันเจ้าหน้าท่ีจะต้องมีการจัดเก็บข้อมูลส�ำหรับการกรอกแบบแสดงรายการบัญชีทรัพย์สิน และหนี้สิน เม่ือน�ำระบบสารสนเทศและระบบฐานข้อมูลมาใช้งานจะท�ำให้สามารถปรับเปล่ียน ระบบที่เดิมจัดเก็บตามต�ำแหน่งของผู้มีหน้าที่ย่ืนบัญชีเป็นการจัดเก็บตามบุคคลท่ีมีหน้าท่ียื่นบัญชีได้ ระบบจงึ ตอ้ งออกแบบเพอ่ื ใหผ้ มู้ หี นา้ ทยี่ นื่ แบบสามารถดงึ ขอ้ มลู ของตนรวมถงึ สถานะการตรวจสอบ (ถา้ ม)ี ขึ้นมาดู และแก้ไขเปลี่ยนแปลงเพิ่มเติมเพ่ือยื่นบัญชีฯ ตามเง่ือนไขของกฎหมายได้ การจัดเก็บข้อมูล เป็นรายบคุ คลน้ีสามารถลดปญั หาความซำ�้ ซ้อนในการยน่ื บัญชีของบคุ คลได้ ซงึ่ จากการรวบรวมข้อมลู โดยงานวิจัยของส�ำนักงาน ป.ป.ช. ที่มีการรวบรวมสถิติการยื่นบัญชีพบว่ามีผู้ที่ต้องยื่นบัญชี

108 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. มากกว่า 1 บัญชีในหน่ึงปีคิดเป็นสัดส่วนมากกว่าร้อยละ 40 ของผู้มีหน้าที่ย่ืนบัญชีท้ังหมด11 การนำ� ระบบสารสนเทศมาใชจ้ ะชว่ ยอำ� นวยความสะดวกแกผ่ มู้ หี นา้ ทยี่ น่ื บญั ชฯี ใหส้ ามารถดงึ ขอ้ มลู เดมิ มาแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ และยน่ื เพม่ิ เติมในระบบได้ ลดภาระของทง้ั ผู้มีหนา้ ทีย่ ่ืนบัญชี และภาระในการจดั เกบ็ เอกสารของหน่วยงานภายในสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ดงั ไดส้ รปุ ขา้ งตน้ การนำ� ระบบสารสนเทศเขา้ มาใชง้ านสามารถลดภาระของเจา้ หนา้ ทผ่ี รู้ บั ผดิ ชอบ ในการรบั บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ได้ โดยหากพจิ ารณาหนา้ ทต่ี รวจสอบของผสู้ รา้ งระบบ แจ้งเตือนทั้งผู้มีหน้าที่ย่ืนบัญชีเมื่อใกล้ถึงก�ำหนดตามกรอบระยะเวลาในการย่ืนแบบแสดงรายการ รวมถงึ สามารถแจง้ เตอื นเจา้ หนา้ ท่ี ป.ป.ช. กรณไี มไ่ ดม้ กี ารยนื่ บญั ชฯี ไดโ้ ดยอตั โนมตั จิ งึ ควรมกี ารปรบั เปลย่ี น กระบวนการทำ� งานเพ่ือใชป้ ระโยชน์จากระบบในส่วนน้ี เชน่ การตรวจสอบในหัวข้อ (1) (2) และ (3) สามารถสอบทานกับข้อมูลในระบบได้โดยไม่ต้องเสียเวลาตรวจสอบอีก กรณีการตรวจสอบว่าเป็น ผู้มีหน้าที่ย่ืนบัญชีฯ หรือไม่สามารถให้ระบบตรวจสอบตั้งแต่ในข้ันตอนการกรอกข้อมูลของผู้มีหน้าที่ ยื่นบัญชี ส่วนการใช้แบบฟอร์มถูกต้องหรือไม่สามารถตัดขั้นตอนการตรวจสอบนี้ได้เนื่องจากเป็นการ ยืน่ บัญชฯี ผา่ นทางระบบอิเลก็ ทรอนิกส์อยูแ่ ลว้ การตรวจสอบว่ายืน่ บัญชีในเวลาหรือไม่ ในส่วนการตรวจสอบ ในหวั ขอ้ (4) และ (5) ระบบควรจดั แสดงขอ้ มลู ความผดิ พลาดเบอื้ งตน้ ทเี่ กดิ ขน้ึ ใหผ้ มู้ หี นา้ ทก่ี รอกขอ้ มลู ได้ทราบขณะที่มีการกรอกข้อมูลเพื่อให้แก้ไขเพิ่มเติมหรือท�ำให้ถูกต้องได้ต้ังแต่ต้นทาง ซึ่งจะเป็นการ ลดภาระของเจา้ หนา้ ทที่ ม่ี หี นา้ ทรี่ บั บญั ชฯี เพอ่ื ใหส้ ามารถใชเ้ วลาในการตรวจสอบในรายละเอยี ดซงึ่ จะสง่ ผล ต่อผลสัมฤทธ์ิมากกว่า ในการออกเอกสารรับบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินตามกระบวนการเดิม เม่ือมีการเปลี่ยนแปลงโดยใช้ระบบสารสนเทศซึ่งให้บุคคลย่ืนบัญชีฯ ผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์แล้ว การออกเอกสารรบั บญั ชกี ส็ ามารถออกโดยระบบไดเ้ ชน่ เดยี วกนั ทง้ั นี้ ตอ้ งพจิ ารณากฎหมายทเ่ี กย่ี วขอ้ ง เพ่ือใหก้ ารท�ำงานผา่ นระบบอิเล็กทรอนกิ สไ์ มม่ ีขอ้ ประเดน็ ปัญหาท่อี าจเกิดจากข้อกฎหมาย 3.3 กระบวนการตรวจสอบทรัพยส์ นิ กระบวนการตรวจสอบทรัพย์สินด�ำเนินการโดยหน่วยงานหลักคือส�ำนักตรวจสอบทรัพย์สิน โดยจะมกี ารตรวจสอบสามประเภทหลกั ไดแ้ ก่ การตรวจสอบปกติ การตรวจสอบเพอื่ ยนื ยนั ขอ้ มลู และ การตรวจสอบเชงิ ลกึ การตรวจสอบทง้ั สามกระบวนการอาศยั ขอ้ มลู จากผยู้ น่ื บญั ชฯี ขอ้ มลู จากหนว่ ยงานอน่ื ๆ ทเี่ กยี่ วขอ้ งทง้ั ภายในและภายนอกองคก์ ร ป.ป.ช. รวมไปถงึ ขอ้ มลู จากผแู้ จง้ เบาะแส (ถา้ ม)ี กรณกี ารนำ� ระบบสารสนเทศเข้ามาช่วยปรับปรุงประสิทธิภาพในการท�ำงานจึงเป็นกรณีการรวบรวมและแสดงผล ขอ้ มูลเพื่อช่วยในการวิเคราะห์หรอื การใช้ดลุ ยพนิ จิ ของผปู้ ฏิบตั หิ น้าทต่ี รวจสอบ สำ� หรับระบบ ACAS ระบบหลักท่ีจะมาใช้เพ่ือช่วยงานคือระบบสารสนเทศเพื่อการรวบรวมข้อมูลที่เก่ียวกับการได้มาซึ่ง รายได้ ทรัพย์สิน และหนี้สิน เพื่อการวิเคราะห์ท่ีมาของรายได้และทรัพย์สินที่ต้องสงสัยซ่ึงอาจได้มา 11สุวณี คัมมกสิกิจ, ปัญหาการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ด�ำรงระดับสูง แนวทางการแก้ปัญหาเพื่อการเพิ่มประสิทธิภาพ, สำ� นักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (2551), หนา้ 42-44

การน�ำระบบสารสนเทศเพื่อรวบรวมและวิเคราะห์ทรัพยส์ ินมาใช้ 109 ในการเพม่ิ ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธิผลของระบบตรวจสอบทรพั ยส์ ินและหนสี้ ิน โดยมชิ อบ (Asset Information System: AIS) โดยอาศัยการเชื่อมโยงขอ้ มลู จากหนว่ ยงานภายนอก สำ� นกั งาน ป.ป.ช. ทเี่ ปน็ ผดู้ แู ลขอ้ มลู เฉพาะเรอ่ื งตา่ ง ๆ ซง่ึ ตามกระบวนการเดมิ จากการศกึ ษาวจิ ยั พบวา่ ปญั หาความลา่ ชา้ ในการตรวจสอบสว่ นหนงึ่ เกดิ จากการไมม่ ศี นู ยข์ อ้ มลู ทชี่ ว่ ยจดั เกบ็ ขอ้ มลู อยา่ งเปน็ ระบบ ทำ� ใหต้ อ้ งเสยี เวลาไปกบั การรวบรวมขอ้ มลู จากแหลง่ ตา่ ง ๆ ประกอบกบั การไมม่ รี ะบบสารสนเทศเพอื่ ใช้ ในการดำ� เนินการ หากพิจารณาระบบ ACAS การท�ำงานของกระบวนการตรวจสอบความถูกตอ้ งและ มอี ยจู่ รงิ ของทรพั ยส์ นิ จงึ ตอ้ งอาศยั การเชอ่ื มโยงขอ้ มลู ผา่ นระบบงานสารสนเทศเพอ่ื การตรวจสอบและ ร้องขอขอ้ มูลเกี่ยวกับการทำ� ธุรกรรมทางการเงนิ (Financial Information System: FIS) และระบบ สารสนเทศเพื่อการรวบรวมข้อมูลท่ีเกี่ยวข้องกับการทุจริตแบบบูรณาการ (Data Input Gateway: DIG) ดว้ ย 3.4 กระบวนการพจิ ารณากลั่นกรองและวนิ ิจฉัยชีข้ าด เม่ือหน่วยงานท่ีมีหน้าที่ตรวจสอบด�ำเนินการตรวจสอบเสร็จส้ิน จะมีการจัดท�ำรายงานเพ่ือ เสนอต่อคณะอนุกรรมการกล่ันกรองที่จะท�ำหน้ากลั่นกรองก่อนน�ำเสนอคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพ่ือ วนิ จิ ฉยั ช้ีขาดในข้ันสดุ ท้าย การด�ำเนินการในสว่ นนใี้ นปจั จุบันอาศยั การจัดท�ำรายงานและน�ำเสนอต่อ ท่ีประชุมเพ่ือพิจารณาเป็นหลัก การน�ำระบบสารสนเทศมาใช้งาน กรณีระบบ ACAS ถูกวางแผนให้ คณะอนกุ รรมาธกิ าร และคณะกรรมการ ป.ป.ช. เขา้ ใชง้ านระบบโดยเนน้ การใชง้ านในระบบสารสนเทศ เพอื่ การรวบรวมขอ้ มลู ทเ่ี กย่ี วกบั การไดม้ าซง่ึ รายได้ ทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ เพอื่ การวเิ คราะหท์ มี่ าของรายได้ และทรพั ยส์ นิ ทตี่ อ้ งสงสยั ซงึ่ อาจไดม้ าโดยมชิ อบ(AssetInformationSystem:AIS)เปน็ หลกั อยา่ งไรกต็ าม การเปิดช่องทางให้ประชาชนเข้ามาร่วมตรวจสอบนั้น ส่วนใหญ่ในระบบของต่างประเทศจะมีกลไก ในการคมุ้ ครองบคุ คลผใู้ หข้ อ้ มลู หรอื เบาะแสเกย่ี วกบั การทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือผู้ให้สินบน หรือร่วมหรือสนับสนุนการกระท�ำการทุจริตคอร์รัปชันกับ เจ้าหน้าที่ของรฐั ทกุ ระดบั 3.5 การดำ� เนนิ การภายหลังจากมีการนำ� ระบบ ACAS ข้นึ ใชง้ านแล้ว เม่ือมีการน�ำระบบสารสนเทศข้ึนใช้งานจะต้องมีการก�ำหนดบุคคลต่าง ๆ ที่มีหน้าท่ีรับผิดชอบ เกี่ยวกับตัวระบบและการท�ำงานของระบบต้ังแต่ในระดับผู้บริหารจนถึงระดับเจ้าหน้าท่ีปฏิบัติการ โดยควรมีการก�ำหนดบุคคลที่มีหน้าท่ีเฉพาะเพ่ิมเติม ดังน้ี (1) ผู้บริหารเทคโนโลยีสารสนเทศ ระดับสูง เป็นผู้มีหน้าที่รับผิดชอบหลักเกี่ยวกับแนวนโยบายที่เกี่ยวข้องกับระบบสารสนเทศ ภายในองค์กร ท้ังเป็นผู้ก�ำหนดแผน ก�ำหนดยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับระบบสารสนเทศเพื่อให้มี การด�ำเนินการท่ีสอดคล้องกัน รวมถึงเป็นผู้ก�ำหนดแนวนโยบายด้านเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อ ใช้ในการบริหารจัดการขององค์กร การทบทวนงบประมาณที่เกี่ยวข้อง และการก�ำหนดแนวทาง ในการพัฒนาและปรับปรุงต่อยอดระบบ โดยควรเป็นผู้บริหารสูงสุดภายในองค์กร คือ กรรมการ ป.ป.ช. ท่านใดท่านหนึ่ง (2) ผู้จัดการระบบสารสนเทศเพ่ือเช่ือมโยงข้อมูลเพ่ือรวบรวมและ วิเคราะห์ทรัพย์สินโดยระบบกลาง (ACAS) ควรเป็นผู้บริหารสูงสุดที่มีหน้าท่ีรับผิดชอบภารกิจ

110 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตรวจสอบทรัพย์สินที่ต้องใช้งานระบบ ACAS ซ่ึงอาจเป็นเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยเป็น ผู้มีหน้าที่ในการก�ำหนดแนวนโยบายการเข้าถึงข้อมูล เป็นผู้รับผิดชอบสูงสุดในการให้ระบบสามารถ ใชง้ านไดด้ ตี ามวตั ถปุ ระสงค์ รวมถงึ การปรบั ปรงุ เปลย่ี นแปลงระบบ (3) ผดู้ แู ลฐานขอ้ มลู ระบบสารสนเทศ เพ่อื เช่ือมโยงขอ้ มูลเพอ่ื รวบรวมและวเิ คราะหท์ รพั ย์สินโดยระบบกลาง (ACAS) โดยอาจก�ำหนดให้เปน็ ทีมงานจากหน่วยงานศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศ (4) ทีมงานสนับสนุนการใช้งาน (Trainer/Help- Desk/Support Analyst) เป็นทีมงานผู้ตอบข้อซักถามอันอาจเกิดจากการใช้งานระบบสารสนเทศ รวมถึงรับปัญหาต่าง ๆ ท่ีเกิดข้ึนจากการใช้งานระบบเพื่อรวบรวมและแก้ไขต่อไป ท้ังน้ีบุคคลท่ีมี หนา้ ทน่ี นี้ อกจากตอ้ งเปน็ ผมู้ คี วามรพู้ นื้ ฐานในทางระบบสารสนเทศแลว้ ยงั ตอ้ งเปน็ ผทู้ สี่ ามารถสอ่ื สารกบั ผู้ใช้งานทมี่ หี ลากหลายประเภทไดเ้ ป็นอย่างดี นอกจากน้ี ควรมีการจัดเตรียมทรัพยากรเพ่ือรองรับข้อมูลจ�ำนวนมากและการเพิ่มขึ้นของ ปริมาณข้อมูลเนื่องจากระบบสารสนเทศเพื่อรวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สิน (ACAS) ถูกออกแบบให้ ทำ� งานในรปู แบบของฐานขอ้ มลู ซงึ่ จะตอ้ งมกี ารเกบ็ รวบรวมขอ้ มลู จากแหลง่ ขอ้ มลู ภายนอกเขา้ มารวมดว้ ย ประกอบกบั กระบวนการในการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ของผมู้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชนี นั้ ทำ� ใหต้ อ้ งมกี ารเกบ็ รวบรวม ข้อมูลไว้เป็นระยะเวลาหลายปี การจัดเตรียมทรัพยากรในส่วนนี้ที่เพียงพอจึงมีความจ�ำเป็น นอกจาก ทรพั ยากรทเ่ี ปน็ ฮารด์ แวรแ์ ลว้ การจดั เตรยี มบคุ ลากรเพอ่ื ทำ� หนา้ ทบ่ี รหิ ารจดั การฐานขอ้ มลู ทถี่ กู สรา้ งขนึ้ ก็มีความส�ำคัญอย่างมากเช่นเดียวกันโดยเฉพาะส�ำหรับการดูแลฐานข้อมูลท่ีจะมีขนาดใหญ่ข้ึน ตอ้ งรองรบั การใชง้ านของผใู้ ชง้ านจำ� นวนมาก จงึ ควรพจิ ารณาตงั้ ทมี งานทมี่ หี นา้ ทเี่ กย่ี วขอ้ งใหค้ รบถว้ น กอ่ นการใชง้ านจรงิ เชน่ ผมู้ หี นา้ ทดี่ แู ลฐานขอ้ มลู (DatabaseAdministrator)หนว่ ยงานทม่ี หี นา้ ทตี่ อบคำ� ถาม การใชง้ านและแกไ้ ขปญั หา (Help Desk/ Technical Support Team) ผรู้ บั ผดิ ชอบดแู ลระบบสารสนเทศ เพอื่ รวบรวมและวเิ คราะหท์ รพั ยส์ นิ (ACAS Manager) ผรู้ บั ผดิ ชอบดแู ลการกำ� หนดลำ� ดบั ชน้ั ความปลอดภยั (Information-Security Officer) เมอื่ มกี ารนำ� ระบบขนึ้ ใชง้ านแลว้ ขน้ั ตอนทส่ี ำ� คญั อกี ขนั้ ตอนหนง่ึ คอื การบำ� รงุ รกั ษาระบบ และ การพฒั นาระบบอยา่ งตอ่ เนอื่ งตามหลกั การปรบั ปรงุ กระบวนการทำ� งานอยา่ งตอ่ เนอื่ ง (Continuous Improvement) เมื่อนำ� ระบบข้นึ ใช้งานแล้วจงึ ควรคงทมี งานภายในองค์กรท่ีมีสว่ นในการพฒั นาและ น�ำระบบขึ้นใช้งานยังควรจะต้องมีหน้าที่ในการรวบรวมปัญหา ความต้องการที่เกิดจากผู้ใช้งานระบบ หลังจากมีการใช้งานจริงแล้ว เพื่อด�ำเนินการแก้ไขปัญหา และควรมีการสรุปปัญหาท่ีแก้ไขแล้วและ ยังคงอยู่ตามรอบระยะเวลาท่ีมีการก�ำหนดชัดเจนเพ่ือประโยชน์ในการปรับปรุงระบบให้มีประสิทธิภาพ นอกจากน้ี หลงั จากระบบใชง้ านจรงิ แลว้ ควรตอ้ งมกี ารประเมนิ ผลการใชง้ านระบบสารสนเทศอยา่ งเปน็ ระบบ เพื่อพิจารณาว่ามีระบบส่วนใดท่ีไม่สามารถท�ำงานได้ตามต้องการ หรือมีจุดบกพร่อง หรือในกรณีที่ ระบบสามารถท�ำงานได้อย่างดีตามที่คาดหรือเกินกว่าที่คาดหมายก็ควรมีการประชาสัมพันธ์ความส�ำเร็จ ไปยังหน่วยงานต่าง ๆ ภายในองค์กรด้วยเพื่อสร้างความเช่ือม่ันให้ผู้ใช้งานระบบซ่ึงย่อมส่งผลดี ตอ่ ภาพลกั ษณข์ องระบบสารสนเทศ และกระบวนการใหมต่ อ่ ผใู้ ชง้ าน จงู ใจใหม้ กี ารใชง้ านระบบมากขนึ้

การน�ำระบบสารสนเทศเพ่อื รวบรวมและวเิ คราะห์ทรัพย์สนิ มาใช้ 111 ในการเพมิ่ ประสทิ ธิภาพและประสทิ ธผิ ลของระบบตรวจสอบทรัพยส์ นิ และหนส้ี ิน ซ่ึงย่อมเพ่ิมประสิทธิภาพในกระบวนการท�ำงานในภาพรวมเป็นการดึงผู้ใช้กลุ่มท่ียังมีความลังเลใจให้ เขา้ มาใช้งานระบบมากขึน้ ควรมกี ารปรบั ปรงุ พฒั นาระบบในอนาคต การนำ� ระบบสารสนเทศมาใชใ้ นกระบวนการตรวจสอบ ทรัพย์สิน นอกจากจะใช้เพ่ือลดข้ันตอนการท�ำงานต่าง ๆ แล้ว ระบบสารสนเทศยังควรจะต้อง ถกู ใชป้ ระโยชนใ์ นฐานะการเปน็ เครอื่ งมอื ในกระบวนการทำ� งานขน้ั ตอนตา่ ง ๆ (Workflow) กลา่ วคอื ระบบ สารสนเทศควรถูกจดั เตรียมให้สามารถจัดท�ำเอกสารมาตรฐานทีต่ ้องใชใ้ นขัน้ ตอนการท�ำงาน สามารถ รองรับการท�ำงานในหน่วยงานระหว่างหัวหน้างานและผู้ปฏิบัติงาน ไปจนถึงการพิจารณาวินิจฉัย โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. ท้งั นี้ การนำ� มาใชเ้ พ่อื ประโยชนใ์ นแง่มมุ น้จี ะมปี ระโยชน์ส�ำหรบั การตดิ ตาม ความคบื หนา้ หรอื สถานะงานในขนั้ ตอนตา่ ง ๆ ไดต้ ลอดกระบวนการดว้ ย ซง่ึ จะสง่ ผลดตี อ่ กระบวนการทำ� งาน โดยรวม ทั้งน้ี ในกรณีต้องก�ำหนดกรอบเวลาในการท�ำงานหรือในการก�ำหนดดัชนีชี้วัดการด�ำเนินการ (Key Performance Indicator) โดยอาศัยประโยชน์จากระบบต้องพิจารณาตามความเหมาะสม เพือ่ ไมใ่ หเ้ กดิ การตอ่ ต้านจากผู้ใช้งานซ่งึ จะเกิดผลเสยี ต่อการนำ� ระบบข้นึ ใชง้ านจรงิ มากกวา่ นอกจากนี้ การแสดงข้อมลู เพอ่ื สนบั สนนุ การปฏิบัตภิ ารกิจของหนว่ ยงานต่าง ๆ และบคุ ลากร ทอ่ี ยใู่ นตำ� แหนง่ ทแี่ ตกตา่ งกนั ตอ้ งการขอ้ มลู ทแ่ี ตกตา่ งกนั เพอ่ื ใหก้ ารนำ� ระบบไปใชง้ านเกดิ ประโยชนส์ งู สดุ ควรมีการพิจารณารูปแบบการแสดงผลของข้อมูลของผู้ใช้งานแต่ละกลุ่มโดยละเอียด อย่างไรก็ดี การพิจารณารูปแบบการใช้งานหรือการแสดงผลของข้อมูลเช่นว่าน้ี ต้องอาศัยการรวบรวมข้อมูลจาก ผู้ใช้งาน เช่นในกลุ่มส�ำนักตรวจสอบทรัพย์สิน ผู้พัฒนาระบบควรเก็บข้อมูลเงื่อนไขของการวเิ คราะห์ ขอ้ มลู ทรพั ยส์ นิ ทจี่ ะใชส้ ำ� หรบั การพจิ ารณาประกอบดลุ ยพนิ จิ เบอ้ื งตน้ เพอื่ ใหส้ ามารถดงึ ขอ้ มลู ไปใชห้ รอื เพ่ือจัดกลุ่มข้อมูลได้ตามความต้องการ กรณีผู้เป็นหัวหน้าหน่วยงานระบบควรสามารถน�ำเสนอข้อมูล ในระดบั ตา่ ง ๆ ตง้ั แตร่ ะดบั รายละเอยี ดไปจนถงึ ระดบั ภาพรวมของเรอ่ื งตา่ ง ๆ ได้ เป็นตน้ การพจิ ารณาการจดั แสดงขอ้ มูลที่ถกู เก็บในฐานขอ้ มลู ในอนาคต ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. อาจต้องมี การพิจารณาเปรียบเทียบเคร่ืองมือส�ำหรับการดึงข้อมูลและการแสดงผลข้อมูลในรูปแบบต่าง ๆ โดยควรพิจารณาเปรียบเทียบเคร่ืองมือท่ีมีความยืดหยุ่นในการแสดงข้อมูล สามารถใช้งานได้ง่าย โดยผใู้ ชง้ านสามารถปรบั เปลยี่ นมมุ มองไดด้ ว้ ยตนเองเพอื่ เพม่ิ ประสทิ ธภิ าพการทำ� งานของหนว่ ยงานทมี่ หี นา้ ท่ี ตรวจสอบ ใหส้ ามารถตรวจสอบเชงิ ลกึ ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ ลดเวลาทจี่ ะตอ้ งใชก้ บั การตรวจสอบปกติ ทไี่ มม่ นี ยั สำ� คญั เครอื่ งมอื ในการนำ� เสนอขอ้ มลู ทม่ี คี วามยดื หยนุ่ เชน่ Oracle Disoverer, IBM Cognos, Informer (โดย entrinsik) ซงึ่ ระบบเหลา่ นเ้ี ปดิ โอกาสใหผ้ ใู้ ชง้ านสามารถดงึ ขอ้ มลู ดา้ นทต่ี อ้ งการออกมา แสดงไดง้ า่ ย (อาจอาศัยเทคนิคการ Drag-and-Drop เพอื่ ท�ำงาน) รวมถงึ สามารถปรับเปลย่ี นมุมมอง ดว้ ยตนเองได้ สามารถดขู อ้ มลู ลกึ ลงไปในรายละเอยี ด (Drill-Down) ไดจ้ ากขอ้ มลู ภาพรวม อยา่ งไรกต็ าม ต้องพิจารณาเปรียบเทียบกับการให้หน่วยงานภายในเป็นผู้จัดท�ำรูปแบบการน�ำเสนอข้อมูล ตามความตอ้ งการผใู้ ชง้ านเปรยี บเทยี บกนั ดว้ ย ซงึ่ ในประเดน็ ดงั กลา่ วในรายละเอยี ดของระบบไมไ่ ดก้ ลา่ วถงึ การเปิดให้บุคคลแจ้งเบาะแสเข้ามามากนัก โดยในปัจจุบันผู้วิจัยคาดว่าจะยังไม่ได้มีการด�ำเนินการ

112 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. พัฒนาระบบหรือการทดสอบระบบในส่วนนี้อย่างจริงจัง ซึ่งการเปิดระบบให้รองรับการแจ้งเบาะแส จะมคี วามสำ� คญั อยา่ งมาก สอดคลอ้ งกบั บทบญั ญตั ใิ นรฐั ธรรมนญู เพอื่ สง่ เสรมิ การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน ในกระบวนการป้องกันและปราบปรามการทุจริต จึงควรเร่งก�ำหนดหน่วยงานผู้รับผิดชอบหลัก ภายในองคก์ รสำ� หรบั การดำ� เนนิ การในสว่ นนเ้ี พอื่ ใหส้ ามารถเปดิ ใชง้ านการแจง้ เบาะแสซงึ่ จะมปี ระโยชน์ อย่างมากตอ่ กระบวนการตรวจสอบทรพั ย์สิน เม่ือมีการเก็บขอ้ มูลและการบรหิ ารจัดการข้อมูลทีค่ งท่ีแล้ว และมีข้อมูลเพียงพอ ควรพจิ ารณา การน�ำเอาระบบเพ่ือช่วยในการวิเคราะห์ข้อมูลมาใช้ โดยอาจพิจารณาการน�ำเทคนิค Data Mining ซ่ึงเป็นการวิเคราะหข์ ้อมูลเชงิ ลึกโดยอาศยั เทคนิคเฉพาะเพื่อหาความสมั พนั ธ์หรอื แงม่ มุ ใหม่ของขอ้ มูล มาเพอ่ื ใชช้ ว่ ยเพมิ่ ประสทิ ธภิ าพในการตรวจสอบเชงิ ลกึ ดว้ ย หรอื พจิ ารณาการปรบั เปลย่ี นฐานขอ้ มลู และ มีการน�ำระบบฐานข้อมูลมาใช้กับหน่วยงานท่ีกว้างขวางข้ึน อาจพิจารณาการน�ำ Data Warehouse มาใช้งานในอนาคต ซึ่งท้ัง Data Warehouse และเทคนิค Data Mining ล้วนเป็นเครื่องมือ ในการวเิ คราะหข์ อ้ มลู เชงิ ลกึ อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ แตต่ อ้ งอาศยั การดำ� เนนิ การโดยบคุ คลากรทม่ี ศี กั ยภาพ และมคี วามรู้เฉพาะดา้ นจงึ เปน็ เรอ่ื งทค่ี วรต้องพิจารณาในรายละเอยี ดต่อไป จากผลการศึกษาดังที่กล่าวมาข้างต้นจะเห็นได้ว่าการน�ำระบบสารสนเทศเพ่ือรวบรวมและ วิเคราะห์ทรัพย์สนิ (ACAS) มาใชใ้ นการตรวจสอบบัญชที รัพย์สนิ และหนี้สินอยา่ งครบวงจร นับตงั้ แต่ ขน้ั ตอนการยน่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ขน้ั ตอนการตรวจสอบ และขนั้ ตอนการเปดิ เผย ขอ้ มลู ตอ่ สาธารณะจะสามารถชว่ ยแกไ้ ขปญั หาประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลของกระบวนการตรวจสอบ ทรัพย์สินและหนี้สินได้ โดยเฉพาะขั้นตอนการตรวจสอบความถูกต้องและความมีอยู่จริงของบัญชี รายการทรพั ยส์ นิ และหน้ีสิน ตลอดจนความเปลย่ี นแปลงที่เพ่มิ ขนึ้ ผดิ ปกตขิ องทรพั ย์สนิ แตอ่ ยา่ งไรก็ดี กระบวนการท่ีส�ำคัญเพื่อน�ำไปพัฒนาการท�ำงานต้องมีการเตรียมความพร้อมท้ังระบบสารสนเทศ บคุ ลากร ทง้ั ฝ่ายบริหารและเจา้ หน้าที่ทุกภาคสว่ นและการปรับทศั นคตใิ หก้ ระบวนทศั นใ์ นการทำ� งาน รว่ มกบั ระบบเพอื่ เพมิ่ ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลของระบบการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ตอ่ ไป เอกสารอา้ งองิ กิตติพงศ์ ทองปุย. (2542). การแสดงบัญชีทรัพย์สินและหน้ีสินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง. กรงุ เทพมหานคร: จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย. ภูรสิ ุดา นิลวรรณ และ มทุ ติ า แมนเมตตกลุ . (2555). ปัญหาการตรวจสอบทรัพยส์ ินและหนสี้ ินของ ผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง: ส�ำนกั ตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ภาคการเมอื ง. สำ� นกั งานคณะกรรมการ ปอ้ งกันและปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาต.ิ วรวิทย์ สุขบุญ. (2560). นิติเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินของ ป.ป.ช., กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

การน�ำระบบสารสนเทศเพอ่ื รวบรวมและวิเคราะห์ทรพั ยส์ ินมาใช้ 113 ในการเพิ่มประสทิ ธิภาพและประสทิ ธิผลของระบบตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนี้สิน สนทิ จรอนนั ตแ์ ละคณะ. (2544). รายงานผลการวจิ ยั เรอ่ื ง การเสรมิ สรา้ งประสทิ ธภิ าพของการยนื่ บญั ชี แสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ และการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั . กรงุ เทพมหานคร: สำ� นกั งาน ป.ป.ช. และมลู นิธิอาเซยี น. สมชาย เวสารชั ตระกลู . (2545). ปญั หาในการแสดงบญั ชที รพั ยส์ นิ หนสี้ นิ ของผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง ตามมาตรา 295 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540, วิทยานิพนธ์นิติศาสตร มหาบณั ฑิต. มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑติ ย์. สุวณี คัมมกสิกิจ. (2551). ปัญหาการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งระดับสูง แนวทางการแก้ปัญหาเพื่อการเพิ่มประสิทธิภาพ, ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาต.ิ Boungeois, T. D. (2014). Information Systems for Business and Beyond, Open Text Book Challenge by the Saylor Academy. Graham, S. (2016). Making ERP Work: The Ten Point Guide to a World Implementation, CreateSpace Independent Publishing Platform Loc. 3992 (Electronic Edition). Kenneth, C. L., & Jane Laudon, P. J. (2004). Management Information Systems, Pearson Prentice Hall. International Edition.

114 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. มาตรการป้องกนั การแสวงหาผลประโยชนจ์ ากการอนุญาต โดยใช้อ�ำนาจรฐั ของต่างประเทศ Legal Measures against Abuse of Licensing by Government Officials in Foreign Countries ดร.คณพล จันทรห์ อมI บทคัดย่อ เน่ืองจากฝา่ ยปกครองมอี �ำนาจในการใช้ดลุ พินจิ ในการออกใบอนญุ าต และอาศัยอ�ำนาจหน้าที่ ในการออกดุลพินิจของตนนั้นแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบแก่ตน สาเหตุส�ำคัญของปัญหาดังกล่าว เกิดจากกฎหมายเปิดช่องว่างให้เจ้าหน้าท่ีใช้ดุลพินิจโดยไม่มีหน่วยงานอิสระเข้ามามีบทบาทในการตรวจสอบ และศาลปกครองไทยไม่มีบทบาทในการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจตามกฎหมายว่าด้วยการอนุมัติ หรืออนุญาตเท่าที่ควร นอกจากน้ัน กฎหมายท่ีมีโทษทางอาญาตลอดจนการด�ำเนินการทางวินัย ยังไม่ครอบคลุมทุกกรณี จากการศึกษากฎหมายของต่างประเทศ ทั้งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี สหราชอาณาจักร และสาธารณรัฐสิงคโปร์ พบว่า ศาลท้ังสามประเทศมีอ�ำนาจในการตรวจสอบการใช้ ดลุ พนิ จิ ทไ่ี มเ่ หมาะสมของเจา้ หนา้ ทไี่ ด้ ทงั้ ในเชงิ กฎหมายปกครองและกฎหมายอาญา และมหี นว่ ยงานอสิ ระ อน่ื ๆ ชว่ ยควบคมุ ตรวจสอบการแสวงหาประโยชนโ์ ดยมชิ อบจากการใชอ้ ำ� นาจรฐั ในลกั ษณะตา่ ง ๆ ดว้ ย คำ� ส�ำคญั : การอนญุ าต เจา้ หนา้ ท่ี คอร์รัปชนั Abstract Since administrative branch has discretionary power in issuance of license, they arbitrarily exercise their power for unlawful interests for themselves. The significant cause of this problem is that the licensing laws leave room for government officers to exercise their discretionary power without any inspections from independent organization. Also, the role of Thai Administrative Court in inspecting the exercise of said power is not as effective as it should be. Moreover, laws with criminal liability, as well as disciplinary actions, may not cover all cases related to abuse of licensing power. The study of foreign laws – namely Federal Republic of Germany, United Kingdom and Republic of Singapore – reveals that the courts of all three countries have power to

มาตรการปอ้ งกนั การแสวงหาผลประโยชน์จากการอนญุ าต โดยใช้อ�ำนาจรัฐของต่างประเทศ 115 review the improper discretion made by the government officer on the ground of administrative law and criminal law. These countries also have independent organizations to supervise and inspect the abuse of administrative power in different cases. Keywords: licensing, official, corruption 1. บทน�ำ เนอื่ งจากปจั จบุ นั รฐั ไมไ่ ดเ้ ปน็ ผดู้ ำ� เนนิ กจิ กรรมทางเศรษฐกจิ อกี ตอ่ ไป ทวา่ อยใู่ นฐานะผวู้ างนโยบาย และผกู้ ำ� กบั ดแู ล โดยมอบอำ� นาจมหาชนใหแ้ กห่ นว่ ยงานและเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ตดั สนิ ใจในการใชท้ รพั ยากรรฐั โดยอาศัยเคร่ืองมือก�ำกับดูแลชนิดต่าง ๆ1 ซ่ึง “การออกใบอนุญาต” น้ีก็เป็นเครื่องมือทางกฎหมาย (Legal Instrument) ที่ส�ำคัญของรัฐประการหน่ึง เพราะนอกจากจะมีส่วนในการก�ำกับดูแล การดำ� เนนิ กจิ กรรมทางเศรษฐกจิ มใิ หก้ อ่ ความเดอื นรอ้ นเสยี หายตอ่ สงั คมและสงิ่ แวดลอ้ ม2 ระบบใบอนญุ าต ยังเป็นองค์ประกอบส�ำคัญประการหนึ่งของการส่งเสริมการแข่งขันในกิจการที่ถูกก�ำกับดูแล โดยเฉพาะอย่างย่ิงกิจการสาธารณูปโภคต่าง ๆ3 เพ่ือให้ผู้ประกอบกิจการแข่งขันกันอย่างเสรีเพ่ือ ประโยชน์สูงสุดของผู้บริโภคในแง่ของคุณภาพการบริการ และขณะเดียวกันก็เป็นการลดภาระของรัฐ ในการจัดทำ� บริการสาธารณะลงอีกด้วย ด้วยเหตุดังกล่าว เจ้าหน้าท่ีของรัฐในฐานะฝ่ายปกครองย่อมมีหน้าท่ีพิจารณาออกใบอนุญาต ตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายหรือมาตรฐานก�ำหนดไว้โดยค�ำนึงประโยชน์สาธารณะเป็นส�ำคัญ แต่ในทางปฏิบัติ อาจเกิดกรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐไม่ได้ใช้ดุลพินิจในการพิจารณาโดยชอบ หรืออาจละเลย การคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ เช่น จงใจให้การอนุมัติหรืออนุญาตผู้ขอใบอนุญาตที่ไม่มีคุณสมบัติ เพียงพอเพ่ือแลกกับประโยชน์ตอบแทนเป็นการส่วนตัว ท้ังน้ี การใช้อ�ำนาจมหาชนโดยมิชอบ เพ่อื ประโยชนส์ ่วนตวั นนั้ เป็นการกระทำ� ทมี่ ีลักษณะเปน็ การทจุ ริตหรอื ท่ีเรยี กกนั โดยทว่ั ไปว่า “คอร์รปั ชนั ” แม้ว่าประเทศไทยจะมีกฎหมายและกฎเกณฑ์เพื่อป้องกันการคอร์รัปชันเป็นจ�ำนวนมากและ แทบจะเรยี กไดว้ า่ ทกุ ลำ� ดบั ชน้ั ยกตวั อยา่ ง พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และ ปราบรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 และทแี่ กไ้ ขเพมิ่ เตมิ ประมวลกฎหมายอาญา พระราชบญั ญตั มิ าตรการ 1 Ogus A. (2004) “Corruption and Regulatory Structures” (2004), Law & Policy, 26(4), 329-331. 2 Baldwin R. (2012). Understanding regulation: theory, strategy, and practice, Oxford: Oxford University Press. 3 Phillip Selznick, ‘Focusing Organizational Research on Regulation’, in R. Noll (ed), Regulatory Policy and the Social Sciences, (California, Berkeley 1985), p. 363; Dieter Helm & Tim Jenkinson, “The Assessment: Introducing Competition into Regulated Industries,” Oxford Review of Economic Policy Vol.13 No.1, p. 10 (1997).

116 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ของฝา่ ยบรหิ ารในการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2551 และทแ่ี กไ้ ขเพม่ิ เตมิ พระราชบญั ญตั ิ จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม เป็นต้น แม้กระนั้น ก็ยังปรากฏอยู่เสมอว่าเจ้าหน้าท่ีของรัฐแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายดังกล่าว โดยหลกี เลยี่ งกฎหมายหรอื กฎเกณฑท์ ก่ี ลา่ วมาแลว้ ขา้ งตน้ ยง่ิ ไปกวา่ นนั้ ถา้ กฎหมายฉบบั ใดยงิ่ ใหด้ ลุ พนิ จิ แกเ่ จา้ หนา้ ทข่ี องรฐั มาก กจ็ ะยงิ่ เปน็ ชอ่ งทางใหเ้ จา้ หนา้ ทด่ี งั กลา่ วแสวงหาประโยชนจ์ ากการใชด้ ลุ พนิ จิ นนั้ มากดว้ ยเชน่ กนั หากพิจารณาอ�ำนาจของศาลปกครองในการจะเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนค�ำสั่งอนุญาตหรือ ไมอ่ นญุ าตดงั กลา่ วขา้ งตน้ แลว้ พบวา่ มาตรา 9 (1) แหง่ พระราชบญั ญตั จิ ดั ตง้ั ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณา คดปี กครอง พ.ศ. 2542 ซง่ึ บัญญตั ใิ หศ้ าลปกครองมีอ�ำนาจพิจารณาพพิ ากษาหรือมคี �ำส่ังในคดพี ิพาท เกยี่ วกบั การทห่ี นว่ ยงานทางปกครองหรอื เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั กระทำ� การโดยไมช่ อบดว้ ยกฎหมายอยา่ งกวา้ งขวาง4 แต่ก็เป็นการพิจารณาเร่ืองความชอบด้วยกฎหมายท่ีเน้นรูปแบบหรือกระบวนการเป็นส�ำคัญ หาไดร้ ะบใุ หศ้ าลมอี ำ� นาจไปถงึ การพจิ ารณาเนอื้ หาของการใชด้ ลุ พนิ จิ วา่ เหมาะสมหรอื เปน็ ไปโดยสมควร หรือไม่แต่อย่างใด ดังนั้น จึงยังเป็นช่องว่างทางกฎหมายที่ท�ำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐบางรายยังสามารถ ใช้ดุลพนิ ิจในขอบเขตของกฎหมายแต่ไมเ่ หมาะสมเพ่ือแสวงหาประโยชนอ์ ันมคิ วรได้ดงั กลา่ วข้างตน้ ในต่างประเทศเองก็มีรูปแบบและมาตรการการแก้ไขปัญหาดังกล่าวที่แตกต่างกันออกไป บา้ งยนิ ยอมใหศ้ าลปกครองมอี ำ� นาจตรวจสอบการใชด้ ลุ พนิ จิ ของฝา่ ยปกครองวา่ ไดอ้ อกคำ� สงั่ ทางปกครอง ถูกต้องตามกฎหมาย เกินขอบเขต หรอื ไมส่ อดคลอ้ งกบั วัตถุประสงคอ์ งกฎหมายหรือไม่ บางประเทศ กใ็ หอ้ งคก์ รอสิ ระมอี ำ� นาจในการตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจของเจา้ หนา้ ทฝี่ า่ ยปกครองได้ ดว้ ยเหตดุ งั กลา่ ว ผเู้ ขยี นจงึ ขอนำ� เสนอมาตรการปอ้ งกนั การแสวงหาผลประโยชนจ์ ากการอนมุ ตั หิ รอื อนญุ าตโดยใชอ้ ำ� นาจรฐั ของต่างประเทศ เพ่ือเป็นข้อมูลประกอบการศึกษาในการประมวลเอามาตรการและแนวคิดเก่ียวกับ การแก้ปญั หาการใช้ดลุ พินิจการออกใบอนุญาตของฝ่ายปกครองไทยที่เป็นชอ่ งว่างในปัจจุบัน 2. มาตรการปอ้ งกันการแสวงหาผลประโยชน์จากการอนญุ าตโดยใชอ้ ำ� นาจรฐั ของต่างประเทศ ดงั ไดก้ ลา่ วไวข้ า้ งตน้ แลว้ วา่ แมป้ จั จบุ นั ประเทศไทยมมี าตรการตา่ ง ๆ หลายประเภทเพอ่ื ปอ้ งกนั ควบคมุ และตรวจสอบการใชด้ ลุ พนิ จิ ฝา่ ยปกครองในการอนญุ าตหรอื ไมอ่ นญุ าตใหบ้ คุ คลกระทำ� การใด ๆ ตามที่กฎหมายก�ำหนดก็ตาม ถึงกระน้ันก็ยังปรากฏว่ามีการใช้ดุลพินิจอนุญาต หรือไม่อนุญาต ดงั กลา่ วไปในทางแสวงหาประโยชนโ์ ดยมชิ อบไดอ้ ยโู่ ดยเฉพาะกรณที มี่ ผี ลตอบแทนจำ� นวนมาก ดว้ ยเหตนุ ้ี ผู้เขียนจึงขอน�ำเสนอแนวทางของประชาคมต่างประเทศว่ามีมาตรการทางกฎหมายและแนวปฏิบัติ อย่างไรท่ีจะสามารถท�ำให้เกิดความโปร่งใสมากย่ิงข้ึนกว่าท่ีปรากฏอยู่ในปัจจุบัน โดยจะขอกล่าวถึง มาตรการทางกฎหมายใน 4 สว่ นดว้ ยกนั ไดแ้ ก่ (1) กรอบของกฎหมายของสหภาพยโุ รป ซงึ่ เปน็ ตน้ แบบ ใหส้ มาชกิ ของสหภาพยโุ รปไปบงั คบั ใชต้ อ่ ไป (2) สหพนั ธส์ าธารณรฐั เยอรมนี ในฐานะทเี่ ปน็ ตน้ แบบของ กฎหมายปกครองในโลกปจั จบุ นั ซงึ่ มกี ลไกทท่ี รงประสทิ ธภิ าพในการปอ้ งกนั และควบคมุ การใชด้ ลุ พนิ จิ 4 พระราชบัญญตั จิ ดั ตงั้ ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 (1)

มาตรการป้องกันการแสวงหาผลประโยชนจ์ ากการอนุญาต โดยใช้อำ� นาจรฐั ของตา่ งประเทศ 117 ของฝา่ ยปกครอง (3) สหราชอาณาจักร ในฐานะทีเ่ ป็นประเทศทม่ี คี วามเจรญิ กา้ วหนา้ ทางดา้ นการค้า และการลงทุน และเป็นประเทศต้นแบบของกฎหมายในสกุลคอมมอนลอว์ (4) สาธารณรัฐสิงคโปร์ ซงึ่ เปน็ ประเทศท่มี กี ลไกในการตรวจสอบการคอรร์ ปั ชันอย่างมีประสทิ ธภิ าพท่ีสุดประเทศหนึ่งในโลก 2.1 สหภาพยุโรป เม่ือปี ค.ศ. 1997 ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปได้จัดท�ำอนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้าน การคอรร์ ปั ชนั ทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั เจา้ หนา้ ที่ (Convention against Corruption Involving Officials5) ขน้ึ มา ดว้ ยเลง็ เหน็ วา่ การพฒั นากฎหมายตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ถอื เปน็ ผลประโยชนร์ ว่ มกนั ของสมาชกิ 6 โดยเนอ้ื หา สาระภายในอนสุ ญั ญาไดแ้ บง่ พฤตกิ รรมการคอรร์ ปั ชนั อนั เปน็ ความผดิ อาญาออกเปน็ 2 ประเภท ไดแ้ ก่ การคอรร์ ปั ชันเชิงรับ (Passive Corruption) และการคอรร์ ัปชนั เชิงรุก (Active Corruption)7 นยิ ามของคอร์รัปชนั เชิงรบั ตาม Article 2 ของ Convention against Corruption Involving Officials หมายถงึ การทเ่ี จา้ หนา้ ที่8 เรยี กหรอื รบั ผลประโยชนใ์ ด ๆ สำ� หรบั ตนเองหรอื สำ� หรบั บคุ คลอน่ื หรอื ยอมรบั คำ� มน่ั ทจ่ี ะมกี ารใหผ้ ลประโยชนเ์ ชน่ วา่ โดยเจตนา ทง้ั นี้ ไมว่ า่ จะเปน็ การกระทำ� โดยตรงหรอื ผ่านคนกลางก็ตาม เพ่ือท่ีจะแลกกับการที่ตนจะด�ำเนินการหรือไม่ด�ำเนินการใด ๆ ซ่ึงสอดคล้องกับ หนา้ ทท่ี ีต่ นมี หรอื เพอ่ื ทจี่ ะใหต้ นด�ำเนนิ การหรือไมด่ �ำเนินการใด ๆ อนั เป็นการท่ขี ัดตอ่ หน้าท่ีของตน ขณะที่นิยามของคอร์รัปชันเชิงรุกนั้นถูกบัญญัติไว้ใน Article 3 ของ Convention against Corruption Involving Officials ซง่ึ หมายถงึ การทบี่ คุ คลคนหนงึ่ ใหค้ ำ� มน่ั วา่ จะใหห้ รอื ใหป้ ระโยชนใ์ ด ๆ แกเ่ จา้ หนา้ ทโ่ี ดยเจตนา ทงั้ น้ี ไมว่ า่ จะโดยตรงหรอื ผา่ นคนกลางและไมว่ า่ จะเพอื่ ประโยชนข์ องเจา้ หนา้ ทเ่ี อง หรอื เพอื่ ประโยชนข์ องบคุ คลอนื่ กต็ าม เพอ่ื ทจี่ ะแลกกบั การทเ่ี จา้ หนา้ ทจี่ ะดำ� เนนิ การหรอื ไมด่ ำ� เนนิ การใด ๆ ซึ่งสอดคล้องกับหน้าท่ีที่เขามีหรือเพ่ือท่ีจะให้เจ้าหน้าท่ีด�ำเนินการหรือไม่ด�ำเนินการใด ๆ อันเป็นการ ที่ขัดต่อหน้าที่ของเขา เนื้อหาสาระของอนุสัญญายังก�ำหนดให้ประเทศสมาชิกมีมาตรการลงโทษ หวั หนา้ หนว่ ยธรุ กจิ หรอื บคุ คลทมี่ อี ำ� นาจตดั สนิ ใจหรอื อำ� นาจควบคมุ หนว่ ยธรุ กจิ ทก่ี ระทำ� การคอรร์ ปั ชนั ลงไปในนามหนว่ ยธรุ กจิ 9 ประเทศสมาชกิ อยา่ งสหพนั ธส์ าธารณรฐั เยอรมนยี งั มแี นวคดิ การกระทำ� ผดิ ทางออ้ ม (die mittelbare Täterschaft) ขน้ึ มา ทำ� ใหส้ ามารถลงโทษการกระท�ำของของหัวหน้าหนว่ ยธุรกจิ ผา่ นผู้ทอี่ ยู่ใต้บังคบั บัญชาของตนได้10 นอกจากน้ี อนุสัญญายังก�ำหนดวา่ หากกระบวนการด�ำเนินคดีทั้งในความผิดฐานคอร์รัปชันเชิง รบั และคอรร์ ปั ชนั เชงิ รกุ เกย่ี วพนั กบั ประเทศสมาชกิ ตงั้ แตส่ องประเทศขน้ึ ไป ประเทศสมาชกิ ดงั กลา่ วจะตอ้ ง ร่วมมือกันในการสอบสวน การด�ำเนินคดี และการลงโทษอย่างมีประสิทธิภาพอันเป็นเร่ืองของการ 5 Convention drawn up on the basis of Article K.3 (2)(c) of the Treaty on European Union on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of Member States of the European Union, Official Journal C 195 of 25 June 1997. 6 อารมั ภบทของ Convention against corruption involving officials. 7 Article 2 วรรคสอง และ Article 3 วรรคสองของ Convention against corruption involving officials. 8 เจ้าหนา้ ท่ี หมายถึง เจา้ หน้าท่ีของสหภาพยโุ รป หรอื เจ้าหน้าท่ีของประเทศสมาชกิ 9 Article 6 ของ Convention against corruption involving officials 10 Ibid.

118 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. รว่ มมอื กนั ระหวา่ งรฐั สมาชกิ 11 และยงั มเี นอื้ หาใหป้ ระเทศสมาชกิ กำ� หนดเขตอำ� นาจศาลใหค้ รอบคลมุ ตามที่ อนสุ ัญญาเรียกร้อง มีการวางหลกั หา้ มลงโทษผูก้ ระท�ำผิดซ้�ำในขอ้ เท็จจริงเดียวกัน (Ne bis in idem)12 อย่างไรก็ตาม อนุสัญญามิได้ห้ามประเทศสมาชิกหากประสงค์จะก�ำหนดหลักเกณฑ์ให้เข้มงวดย่ิงขึ้น ส�ำหรับจัดการปัญหาคอร์รัปชันภายในประเทศของตน13 สุดท้ายในกรณีที่เกิดข้อพิพาทกันระหว่าง ประเทศสมาชิกในการตีความหรือใช้อนุสัญญาฉบับน้ีและความขัดแย้งดังกล่าวไม่สามารถแก้ไขได้ โดยสมาชิกทีพ่ ิพาทกนั ในขัน้ แรก หนว่ ยงานทีม่ ชี ื่อวา่ The Council จะทำ� การระงบั ข้อพิพาทนน้ั กอ่ น และหากไมส่ ามารถระงบั ขอ้ พพิ าทนนั้ ไดภ้ ายในหกเดอื น ประเทศคกู่ รณปี ระเทศใดประเทศหนงึ่ สามารถ ยื่นขอ้ พพิ าทไปใหศ้ าลยตุ ธิ รรมแหง่ สหภาพยุโรปวนิ จิ ฉยั ได้ 2.2 สหพนั ธส์ าธารณรฐั เยอรมนี กฎหมายหลักท่ีมีบทบาทเก่ียวข้องกับการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี แบ่งเปน็ 2 ประการ ได้แก่กฎหมายปกครอง และกฎหมายอาญา อนั มีรายละเอยี ดดังต่อไปน้ี (1) กฎหมายปกครอง “การอนมุ ตั หิ รอื อนญุ าต” ในกฎหมายเยอรมนั เปน็ คำ� สง่ั ทางปกครอง (Verwaltungsakt) ประการหนง่ึ 14 โดยในกฎหมายวธิ ปี ฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง (VwVfG) ไดน้ ยิ ามการอนมุ ตั หิ รอื อนญุ าต ไวว้ า่ 15 “คำ� สง่ั ใด ๆ การตดั สนิ ใด ๆ หรอื มาตรการใด ๆ ทฝ่ี า่ ยปกครองไดก้ ระทำ� ขน้ึ สำ� หรบั ใชใ้ นกรณเี ฉพาะ ซึ่งอยู่ในขอบเขตของกฎหมายมหาชน และมุ่งให้เกิดผลทางกฎหมายภายนอกโดยตรง” จึงหมายถึง ค�ำสั่งท่ีมุ่งผลต่อปัจเจกชนภายนอกฝ่ายปกครอง มิใช่ค�ำส่ังภายในฝ่ายปกครอง16 อาจเป็นได้ทั้งคุณ และโทษตอ่ บคุ คลอื่น กฎหมายปกครองเยอรมันมบี ทบาทในการตรวจสอบการออกคำ� สงั่ ทางปกครอง หลายมิติ ท้ังตรวจสอบการตีความกฎหมาย ตรวจสอบการปรับกฎหมายเข้ากับข้อเท็จจริง รวมถึง การตรวจสอบดุลพนิ ิจในการ “อนุมตั หิ รอื อนญุ าต” ของเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ดว้ ย ในระบบกฎหมายเยอรมัน กฎหมายที่ใหอ้ ำ� นาจฝา่ ยปกครองในการออกคำ� ส่งั ใด ๆ จะมี สว่ นประกอบสองสว่ น กลา่ วคอื สว่ นทเ่ี ปน็ องคป์ ระกอบ (Tatbestand) และสว่ นทเ่ี ปน็ ผล (Rechtsfolge) หากข้อเท็จจริงเข้าเงื่อนไขส่วนองค์ประกอบฝ่ายปกครองก็สามารถออกค�ำส่ังตามส่วนท่ีเป็นผลได้ ซงึ่ ขน้ึ อยกู่ บั สว่ นทเี่ ปน็ ผลนน้ั ใหอ้ ำ� นาจอยา่ งไร บางครงั้ สว่ นทเี่ ปน็ องคป์ ระกอบกถ็ กู บญั ญตั ดิ ว้ ยถอ้ ยคำ� ที่ 11 Article 9 ของ Convention against corruption involving officials 12 Article 10 ของ Convention against corruption involving officials 13 Article 11 ของ Convention against corruption involving officials 14 อนั ทจี่ รงิ แลว้ คอื ว่า Verwaltungsakt แปลตามรากศัพทไ์ ดว้ ่า “การกระทำ�ทางปกครอง” อย่างไรก็ดีในตำ�ราภาษาไทยนนั้ คำ�วา่ Verwaltungsakt ถกู เรยี กหลากหลาย เชน่ “นติ กิ รรมทางปกครอง” (ดู กมลชัย รตั นสกาววงศ์, หลักกฎหมายปกครองเยอรมนั , หนา้ 141.) และคำ�สง่ั ทางปกครอง (ดู วรเจตน์ ภาครี ัตน,์ กฎหมายปกครอง ภาคทั่วไป, หน้า 147). 15 กมลชัย รตั นสกาววงศ,์ หลกั กฎหมายปกครองเยอรมนั , (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ยุโรปศกึ ษาแหง่ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั , 2544) ,หนา้ 217. 16 Foster/Sule, German Legal System and Laws, (Oxford: Oxford University Press, 2005), p. 260-261.

มาตรการปอ้ งกนั การแสวงหาผลประโยชน์จากการอนญุ าต โดยใชอ้ ำ� นาจรัฐของต่างประเทศ 119 ไมเ่ ฉพาะเจาะจง (Unbestimmte Rechtsbegriffe) เชน่ คำ� วา่ “ประโยชนส์ าธารณะ” “ความนา่ เชอ่ื ถอื ท่ีเพียงพอ”17 “มีลักษณะพิเศษ”18 “เป็นอันตรายต่อความปลอดภัยของสาธารณะ19” และ “ขัดต่อ ศลี ธรรมอนั ด”ี ซงึ่ ปลอ่ ยใหเ้ ปน็ ดลุ พนิ จิ ของฝา่ ยปกครองปรบั ใชก้ ฎหมายตามขอ้ เทจ็ จรงิ เปน็ กรณี ๆ ไป ซึ่งตามค�ำพิพากษาของศาลปกครองและความเห็นส่วนมากทางวิชาการต่างเห็นว่า ศาลปกครอง สามารถเข้าไปตรวจสอบการตีความถ้อยค�ำทางกฎหมายท่ีไม่เฉพาะเจาะจงได้อย่างไม่มีข้อจ�ำกัด เพอื่ คมุ้ ครองประชาชนทไี่ ดร้ บั ผลกระทบจากอำ� นาจรฐั ตาม มาตรา 19 IV GG และเพอื่ มใิ หก้ ารประกนั สทิ ธิ พ้ืนฐานต่าง ๆ ของประชาชนเสียไป20 นอกจากศาลจะตรวจสอบการตีความถ้อยค�ำดังกล่าวได้แล้ว ศาลยังสามารถตรวจสอบการปรับหลักกฎหมายเข้ากับข้อเท็จจริงของฝ่ายปกครองได้อีกด้วย ท้ังน้ี กเ็ ป็นเพราะการรบั ประกันสิทธิตามมาตรา 19 IV GG เช่นเดยี วกันนั่นเอง ในบางกรณีฝ่ายปกครองอาจมี “พ้ืนท่ีในการวินิจฉัย” (Beurteilungsspielraum)21 ในเร่อื งดังกล่าว เชน่ การประเมนิ การสอบในระดบั การศึกษาตา่ ง ๆ22 การประเมินผลการปฏบิ ัตงิ าน ของเจ้าหน้าที่รัฐ23 ผลการจัดล�ำดับของคณะกรรมการอิสระ24 ศาลปกครองจะปล่อยให้ฝ่ายปกครอง ใช้ดุลพินิจเพราะเป็นเรื่องซับซ้อน แต่อย่างไรก็ดีศาลปกครองก็สามารถเข้าไปตรวจสอบ การใชพ้ น้ื ทใี่ นการวนิ จิ ฉยั ไดใ้ นบางประเดน็ ไดแ้ ก่ ฝา่ ยปกครองวนิ จิ ฉยั จากขอ้ เทจ็ จรงิ ทเ่ี ปน็ เทจ็ หรอื ไม่ ฝ่ายปกครองได้ด�ำเนินการตามกระบวนการต่าง ๆ ตามกฎหมายหรือไม่ ฝ่ายปกครองถูกชักน�ำ โดยข้อพิจารณาบางประการท่ีไม่เกี่ยวข้องกับเร่ืองที่วินิจฉัยใช่หรือไม่ และฝ่ายปกครองได้พิจารณา ตามมาตรฐานการพจิ ารณาทีใ่ ชก้ นั ทว่ั ไปหรือไม่25 หลักการตรวจสอบดุลพินิจฝ่ายปกครองยึดโยงกับหลักนิติรัฐ (Rechtsstaatsprinzip) หมายความวา่ ฝา่ ยปกครองจะกระท�ำการใด ๆ โดยไม่มีกฎหมายให้อ�ำนาจไวม้ ไิ ด2้ 6 ท�ำให้มกี ารจำ� กดั การใชค้ ำ� สง่ั ทางปกครองทง้ั ในเชงิ รปู แบบ ทง้ั นี้ คำ� สง่ั ทางปกครองทไ่ี มช่ อบดว้ ยกฎหมายหากรา้ ยแรงอาจ ตกเปน็ โมฆะไดต้ ามมาตรา 44 I VwVfG ซง่ึ คำ� สงั่ นนั้ จะไมม่ ผี ลทางกฎหมายมาแตแ่ รก27 หากไมร่ า้ ยแรง คำ� สง่ั ทางปกครองนน้ั อาจถกู บอกลา้ งได้ เชน่ ฝา่ ยปกครองออกคำ� สง่ั ทกี่ อ่ ใหเ้ กดิ ภาระโดยไมม่ กี ฎหมาย 17 ดู มาตรา 4 I GaststättenG. 18 มาตรา 12 WeinG. 19 มาตรา 45 I AuslG. 20 Foster/Sule, German Legal System and Laws, p. 257. 21 นักกฎหมายไทยบางทา่ นแปลวา่ “แดนวนิ ิจฉยั ” ดู วรเจตน์ ภาคีรัตน์, กฎหมายปกครอง ภาคทว่ั ไป, หน้า 84. 22 BverwGE 8, 272; 99, 74; วรเจตน์ ภาครี ตั น์, กฎหมายปกครอง ภาคทัว่ ไป, หน้า 84. 23 BverwGE 21, 127; วรเจตน์ ภาครี ัตน์, กฎหมายปกครอง ภาคทว่ั ไป, หนา้ 84. 24 BverwGE 91, 211. 25 BVerwGE 128, 329, 332; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, § 7, Rn. 34; เปรียบเทยี บ กมลชัย รตั นสกาววงศ์, หลกั กฎหมายปกครองเยอรมนั , หน้า 278. 26 Foster/Sule, German Legal System and Laws, p. 254. 27 ibid, p. 262.

120 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ใหอ้ ำ� นาจ มคี วามผดิ พลาดในการตคี วามกฎหมาย (Auslegung) หรอื การปรบั กฎหมายเขา้ กบั ขอ้ เทจ็ จรงิ (Subsumtion) ค�ำส่ังทางปกครองไม่สมเหตุสมผล การใช้พ้ืนที่ในการวินิจฉัยและดุลพินิจโดยมิชอบ เช่น ใชเ้ กินขอบเขตทกี่ ฎหมายให้ไว,้ การไม่ใช้ หรือ การใช้โดยบดิ เบอื น (เชน่ การใชโ้ ดยไม่สอดคลอ้ ง กบั วัตถุประสงคข์ องกฎหมายเนื่องจากผลประโยชนส์ ่วนตวั ) หรือมสี ว่ นไดเ้ สียในเรื่องนน้ั ๆ ในสหพนั ธส์ าธารณรัฐเยอรมนี ก�ำหนดให้ผู้รับค�ำส่งั ทางปกครองสามารถอุทธรณค์ ดั คา้ น ค�ำสั่งภายในองค์กรของฝ่ายปกครองได้ (Widerspruch) หากเขาเห็นว่าค�ำสั่งทางปกครองดังกล่าว ไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนีย้ ังสามารถฟอ้ งรอ้ งคดตี อ่ ศาลปกครองในรูปแบบของคำ� ฟ้องแยง้ สิทธิ (Anfechtungsklage) ไดอ้ กี ดว้ ย28 (2) กฎหมายอาญา ในส่วนของกฎหมายอาญาเยอรมัน สามารถแบ่งกลุ่มฐานความผิดที่เก่ียวข้องกับ การใชด้ ลุ พนิ จิ โดยมชิ อบไดท้ งั้ สน้ิ 2 กลมุ่ ไดแ้ ก่ กลมุ่ ทหี่ นง่ึ กลมุ่ ฐานความผดิ เกย่ี วกบั การรบั /ใหผ้ ลประโยชน์ เพื่อให้เจ้าหนา้ ทรี่ ฐั ปฏิบตั ิหน้าที่ (มาตรา 331, 333 StGB) มาตรา 331 มงุ่ ลงโทษกรณเี จา้ หน้าที่ “รับ” ผลประโยชน์ หรอื ท่ีเรียกว่า Vorteilannahme ขณะทีม่ าตรา 333 เป็นการเอาผดิ ผู้ที่ “ให้” หรือเสนอ ผลประโยชนแ์ กเ่ จา้ หนา้ ที่ หรอื ทเ่ี รยี กวา่ Vorteilsgewährung ทงั้ นี้ ตอ้ งพงึ ระวงั วา่ การยนิ ยอมรบั และ ให้ผลประโยชน์ดังกล่าวจะต้องอยู่ภายใต้ขอบอ�ำนาจของหน่วยงานรัฐนั้น ๆ ด้วย กลุ่มที่สอง กลมุ่ ฐานความผดิ เกยี่ วกบั การรบั /ใหผ้ ลประโยชนเ์ พอ่ื ใหเ้ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั ปฏบิ ตั กิ ารทข่ี ดั ตอ่ หนา้ ท่ี (มาตรา 332, 334 StGB) การรบั ผลประโยชนใ์ นกรณนี ี้ กฎหมายอาญาเยอรมนั จะเรยี กว่า Bestechlichkeit หรือ เรียกอีกอย่างว่า Passive Bestechung ซึ่งเป็นความผิดตามมาตรา 332 ส่วนการให้ผลประโยชน์ ในกรณีนจ้ี ะเรียกว่า Bestechung ซ่ึงเปน็ ความผิดตามมาตรา 334 ความผิดตามมาตรา 332 และ 334 ขอ้ สังเกตของมาตรา 331-334 คอื กฎหมายเยอรมนั วางหลกั ใหผ้ มู้ ีหน้าทเ่ี ฉพาะในการ ด�ำเนินการของรัฐ อาทิ ลูกจ้างในส�ำนักงาน สามารถรับโทษได้นอกเหนือเจ้าหน้าที่รัฐและเจ้าหน้าที่ สหภาพยโุ รป29 นอกจากนี้ ผลประโยชน์อนั เปน็ เครื่องมอื ในการกระท�ำความผดิ หมายถึงการตอบแทน ทุกรูปแบบทผี่ รู้ บั ไมม่ ีสิทธิได้ตามกฎหมาย และการตอบแทนดงั กลา่ วเป็นผลทำ� ให้ฐานะทางเศรษฐกิจ ฐานะกฎหมายหรอื ทางฐานะทางสว่ นตวั ดขี นึ้ เมอ่ื พจิ ารณาอยา่ งภาวะวสิ ยั ไมว่ า่ จะโดยตรง หรอื โดยออ้ ม กต็ าม เชน่ การใหเ้ งนิ สด การใหส้ ว่ นลด การใหก้ ยู้ มื การใหบ้ ตั รกำ� นลั การไดร้ บั เชญิ ไปรบั ประทานอาหาร หรือรับเชิญไปร่วมกิจกรรมทางวัฒนธรรมหรือกีฬา การยกย่องเชิดชูเกียรติ และการให้โอกาส ในหน้าท่ีการงาน รวมท้ังการสนับสนุนการศึกษาต่อในระดับที่สูงขึ้น ซ่ึงอาจเป็นการให้ผลประโยชน์ แก่ตัวเจ้าหน้าท่ีเองหรือบุคคลที่สามก็เป็นได้ เช่น ให้แก่องค์กรที่ให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชน โดยไมแ่ สวงหาผลประโยชน์ เป็นตน้ 30 28 กมลชัย รตั นสกาววงศ,์ หลักกฎหมายปกครองเยอรมัน, หนา้ 191. 29 Baßlsperger, Einführung in das neue Beamtenrecht, 2009, S. 17. 30 Walther, Korruptionsstrafrecht des StGB, JURA 2010, 511, 515.

มาตรการปอ้ งกนั การแสวงหาผลประโยชนจ์ ากการอนญุ าต โดยใชอ้ �ำนาจรฐั ของตา่ งประเทศ 121 ในมาตรา 331 และมาตรา 333 ยงั กำ� หนดใหล้ งโทษเจา้ หนา้ ทแ่ี ละผใู้ หผ้ ลประโยชนแ์ มว้ า่ จะเปน็ การใหเ้ พอ่ื ใหเ้ จา้ หนา้ ทป่ี ฏบิ ตั ติ ามหนา้ ทตี่ า่ ง ๆ ทตี่ นมอี ยเู่ ปน็ การทว่ั ไปกต็ าม31 เพราะถอื เปน็ การ ตดั ไฟแตต่ น้ ลม เนอ่ื งจากวา่ แมเ้ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั จะไมไ่ ดด้ ำ� เนนิ การอยา่ งขดั ตอ่ หนา้ ทขี่ องตน แตก่ ม็ คี วามผดิ แลว้ ตงั้ แตร่ บั ผลประโยชนแ์ มเ้ พยี งเพอ่ื ดำ� เนนิ การทวั่ ไปตามทต่ี นมหี นา้ ที่ ทงั้ นที้ งั้ นน้ั ถา้ พจิ ารณาอยา่ งลกึ ซงึ้ จะเห็นได้ว่า การให้ผลประโยชน์ในตอนแรกโดยไม่หวังให้เจ้าหน้าที่ฯ กระท�ำเฉพาะสิ่งเฉพาะอย่าง ตอบแทนน้ันย่อมน�ำไปสู่การครอบง�ำให้เจ้าหน้าท่ีฯ กระท�ำการบางอย่างอันขัดต่อหน้าที่ของเขาใน อนาคตได3้ 2 ดงั นัน้ ตามมาตรา 331 - 334 จึงสามารถควบคุมการแสวงหาผลประโยชนจ์ ากการอนมุ ตั ิ หรืออนญุ าตของเจ้าหนา้ ท่ไี ด้ในลกั ษณะดงั กลา่ ว 2.3 สหราชอาณาจกั ร กฎหมายของสหราชอาณาจกั รเกยี่ วกบั การควบคมุ การใชด้ ลุ พนิ จิ ทไี่ มเ่ หมาะสมของฝา่ ยปกครอง ปรากฏอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ ทั้งในส่วนของกฎหมายปกครองและกฎหมายอาญา ดังจะกล่าว โดยลำ� ดบั ตอ่ ไปนี้ (1) กฎหมายปกครอง ระบบกฎหมายปกครองของประเทศอังกฤษรองรับการใช้ดุลพินิจที่จ�ำกัดเท่านั้น โดยการใช้ดุลพินิจจะถูกควบคุมโดยองค์กรภายในฝ่ายปกครอง เช่น คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท ทางปกครอง หรอื โดยองคก์ รภายนอกฝา่ ยปกครอง เชน่ ศาลยตุ ธิ รรม หรอื ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ของรฐั สภา33 ดังน้ัน ในการศึกษากฎหมายปกครองท่ีเกี่ยวข้องกับการควบคุมการใช้ดุลพินิจ ย่อมต้องมีระบบศาล เขา้ มาเก่ยี วขอ้ ง ทั้งน้ี จะท�ำการศกึ ษาเฉพาะระบบของประเทศอังกฤษ เนอ่ื งจากระบบศาลในสหราชอาณาจกั ร มคี วามแตกตา่ งกนั กลา่ วคอื ระบบของสกอตแลนดแ์ ละไอรแ์ ลนดเ์ หนอื มรี ะบบของตนเองแยกตา่ งหาก กฎหมายปกครองของสหราชอาณาจกั รสามารถถกู ควบคมุ ตรวจสอบโดยศาลยตุ ธิ รรมได้ ท้ังในรูปแบบกฎหมายท่ีเป็นลายลักษณ์อักษร และท่ีไม่เป็นลายลักษณ์อักษรซ่ึงสร้างขึ้นโดยศาล (Common Law)34 ทงั้ นี้ กฎหมายลายลกั ษณอ์ กั ษรทตี่ ราขน้ึ โดยรฐั สภากำ� หนดใหศ้ าลยตุ ธิ รรมมอี ำ� นาจ ในการควบคุมโดยอาศัยระบบการอุทธรณ์ (System of Appeals) ท�ำให้ศาลมีอ�ำนาจควบคุมได้ท้ัง 31 Walther, Korruptionsstrafrecht des StGB, JURA 2010, 511, 516-517; Medizinische Dienst der Krankenversi- cherung Berlin-Brandenburg, Grundsätze des MDK Berlin-Brandenburg e.V. zur Korruptionsprävention, 2013, S. 4; Kindhäuser, Voraussetzungen strafbarer Korruption in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, ZIS 2011, 461, 462. 32 Kindhäuser, Voraussetzungen strafbarer Korruption in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, ZIS 2011, 461, 462, 465. 33 อนวุ ัฒน์ บุญนันท์, “การควบคมุ การใชด้ ลุ พินิจของฝา่ ยปกครองโดยองคก์ รตุลาการในระบบกฎหมายของอังกฤษและระบบกฎหมาย ไทย,” (วิทยานพิ นธ์นติ ศิ าสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร,์ 2554), หน้า 53. 34 เรอ่ื งเดียวกนั , หนา้ 54.

122 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ความชอบดว้ ยกฎหมาย (Legality) และความเหมาะสม (Merit) ของการใช้ดลุ พินิจ หากศาลเหน็ วา่ การใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองไม่เหมาะสม ศาลสามารถใช้ดุลพินิจส่ังการแทนฝ่ายปกครองได3้ 5 แต่ในทางปฏิบัติศาลมักควบคุมเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายของการใช้ดุลพินิจเท่านั้น เนื่องจาก ศาลเหน็ วา่ ฝา่ ยปกครองเปน็ ผมู้ คี วามเชยี่ วชาญในเรอ่ื งนน้ั ๆ อยแู่ ลว้ โดยสว่ นใหญ่ กฎหมายลายลกั ษณอ์ กั ษร มกั กำ� หนดใหเ้ ป็นอ�ำนาจของ High Court36 ขณะที่กฎหมายไม่เป็นลายลักษณ์อักษรก�ำหนดให้ศาลมีอ�ำนาจในการควบคุมการใช้ ดุลพินิจของฝ่ายปกครองไว้เป็นการท่ัวไป เรียกว่า ระบบการพิจารณาทบทวนโดยศาล (System of Judicial Review) ซ่งึ เป็นอ�ำนาจด้ังเดิมของ High Court โดยมอี �ำนาจควบคมุ การใช้ดลุ พนิ ิจไดเ้ ฉพาะ ความชอบด้วยกฎหมายเทา่ น้นั ไมม่ อี �ำนาจควบคมุ ความเหมาะสมของการใช้ดลุ พินิจ จงึ แตกตา่ งจาก ระบบการอทุ ธรณท์ ศี่ าลอน่ื มอี ำ� นาจควบคมุ การใชด้ ลุ พนิ จิ ของฝา่ ยปกครองดว้ ย ทงั้ น้ี ระบบการพจิ ารณา ทบทวนโดยศาลก�ำหนดให้ High Court เท่านั้นที่มีอ�ำนาจควบคุม โดยตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา อ�ำนาจควบคุมน้ีเป็นของศาลปกครองซึ่งเป็นศาลช�ำนัญพิเศษในแผนก Queen’s Bench ของ High Court37 อย่างไรก็ตามแม้ว่าจะมีศาลปกครองเกิดข้ึน แต่คงมีฐานะเป็นเพียงแผนกหน่ึงเท่าน้ัน เนอ่ื งจากประเทศองั กฤษใชร้ ะบบศาลเดยี่ ว กลา่ วคอื เปน็ ระบบทใ่ี หศ้ าลยตุ ธิ รรมมอี ำ� นาจวนิ จิ ฉยั ชข้ี าด ขอ้ พิพาททุกประเภท ไม่ว่าจะเป็นคดแี พง่ คดีอาญา คดปี กครอง หรือคดปี ระเภทอนื่ ๆ แมศ้ าลยตุ ธิ รรมจะสามารถตรวจสอบดลุ พนิ จิ ฝา่ ยปกครองไดจ้ ากกฎหมายลายลกั ษณอ์ กั ษร และไม่เป็นลายลักษณอักษร แต่อ�ำนาจศาลยุติธรรมจะถูกจ�ำกัดภายใต้กฎหมายลายลักษณ์อักษร (Exclusion of Judicial Review) ไมใ่ ห้ศาลควบคุมดุลพินจิ ฝ่ายปกครองจนไม่มขี อบเขตและใหศ้ าล จำ� กดั อ�ำนาจฝา่ ยปกครองภายใตห้ ลักนิติธรรมเทา่ น้ัน อย่างไรกด็ ี ปจั จบุ ันประเทศอังกฤษยังไมม่ ีความ ชดั เจนแนน่ อนเกย่ี วกบั ลกั ษณะของการใชด้ ลุ พนิ จิ โดยมชิ อบ แตล่ กั ษณะทนี่ กั กฎหมายองั กฤษเหน็ ตรงกนั วา่ เปน็ การใชด้ ลุ พนิ จิ โดยมชิ อบ เชน่ การใชด้ ลุ พนิ จิ โดยไมม่ เี หตผุ ลอนั สมควร การใชด้ ลุ พนิ จิ โดยไมส่ จุ รติ การใชด้ ลุ พนิ จิ โดยมวี ตั ถปุ ระสงคท์ ไี่ มช่ อบ การใชด้ ลุ พนิ จิ โดยนำ� ปจั จยั ทไ่ี มเ่ กยี่ วขอ้ งมาพจิ ารณา เปน็ ตน้ 38 ผลของการใช้ดุลพินิจมิชอบ ศาลยุติธรรมอังกฤษสามารถเพิกถอนการกระท�ำน้ัน ๆ ได้ด้วยการ ออกหมายเพกิ ถอน (Quashing Order) แล้วใหฝ้ า่ ยปกครองน�ำไปพจิ ารณาเรื่องนนั้ ใหมโ่ ดยใช้ดุลพนิ ิจ ให้ถูกต้อง แต่ในกรณีที่ฝ่ายปกครองละเลยไม่ใช้ดุลพินิจ ถือได้ว่าฝ่ายปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่ กฎหมายก�ำหนดให้ต้องปฏิบัติ ศาลสามารถบังคับให้ฝ่ายปกครองน้ันใช้ดุลพินิจดังกล่าวภายในเวลา 35 เรอื่ งเดียวกนั , หนา้ 58. 36 ณรงค์เดช สรุโฆษิต. (2553). การควบคุมตรวจสอบการกระทำ�ทางปกครองในประเทศองั กฤษ, (กรุงเทพมหานคร: วญิ ญูชน). หนา้ 106, 124, 99-101. 37 อนวุ ฒั น์ บุญนนั ท์, “การควบคมุ การใชด้ ุลพนิ ิจของฝา่ ยปกครองโดยองค์กรตุลาการในระบบกฎหมายของอังกฤษและระบบกฎหมายไทย,” (วิทยานิพนธ์นติ ิศาสตรมหาบณั ฑติ มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์, 2554), หน้า 59. 38 เรอ่ื งเดียวกนั , หนา้ 63.

มาตรการป้องกนั การแสวงหาผลประโยชน์จากการอนญุ าต โดยใช้อำ� นาจรฐั ของตา่ งประเทศ 123 ทกี่ ำ� หนดไวไ้ ดด้ ว้ ยการออกกฎหมายบงั คบั ใหก้ ระทำ� การ (Mandatory Order) แตศ่ าลไมส่ ามารถบงั คบั ให้ฝ่ายปกครองส่งั การตามที่ตนตอ้ งการได้ และในกรณีทีฝ่ า่ ยปกครองใชด้ ุลพินจิ กระท�ำการโดยมิชอบ เปน็ เหตใุ หผ้ อู้ นื่ ไดร้ บั ความเสยี หาย อนั เปน็ การกระทำ� ละเมดิ ทเี่ กดิ จากการใชด้ ลุ พนิ จิ ของฝา่ ยปกครอง ศาลสามารถบงั คบั ใหฝ้ า่ ยปกครองชดใชค้ า่ สนิ ไหมทดแทนเพอ่ื ละเมดิ แกผ่ เู้ สยี หายไดด้ ว้ ยการออกหมาย บังคบั ให้ชดใช้ค่าเสยี หาย (Damages) 39 หลักกฎหมายที่ใช้ควบคุมการใช้ดุลพินิจฝ่ายปกครองมีหลายประการ ยกตัวอย่าง หลักความชอบด้วยกฎหมาย (Principle of Legality) กลา่ วคอื ฝ่ายปกครองตอ้ งผูกพนั ตอ่ กฎหมาย ลายลักษณ์อักษรท่ีตราขึ้นโดยรัฐสภาและกฎหมายไม่เป็นลายลักษณ์อักษรท่ีศาลยุติธรรมสร้างขึ้น, หลกั การกระทำ� เกนิ ขอบอำ� นาจ (Doctrine of Ultra Vires) เปน็ หลกั การทเ่ี รยี กรอ้ งใหฝ้ า่ ยปกครองใชอ้ ำ� นาจ ภายในขอบเขตทก่ี ฎหมายก�ำหนด หากฝ่ายปกครองกระท�ำเกินกรอบท่กี ฎหมายก�ำหนดไว้ จะเปน็ การ กระทำ� เกนิ ขอบอำ� นาจซง่ึ ไมม่ ผี ลทางกฎหมาย, หลกั ความสมเหตสุ มผล (Principle of Reasonableness) หลกั นหี้ า้ มมใิ หฝ้ า่ ยปกครองกระทำ� การทวี่ ญิ ญชู นไมพ่ งึ กระทำ� ในปจั จบุ นั ศาลใชห้ ลกั ความสมเหตสุ มผล ควบคู่ไปกับหลักความได้สัดส่วน หรือหลักสุจริต (Principle of Good Faith) ฝ่ายปกครองต้องใช้ อำ� นาจดว้ ยความซอื่ สตั ย์ กระทำ� การโดยสจุ รติ ซงึ่ ศาลยตุ ธิ รรมองั กฤษไดว้ นิ จิ ฉยั ในหลายคดวี า่ การกระทำ� ทางปกครองที่มีวัตถปุ ระสงค์ไมถ่ กู ตอ้ งเป็นเพราะการกระท�ำดังกล่าวไดก้ ระทำ� โดยไมส่ จุ รติ เป็นต้น ศาลยตุ ธิ รรมองั กฤษไดแ้ บง่ หลกั เกณฑก์ ารควบคมุ ดลุ พนิ จิ ฝา่ ยปกครองทง้ั สน้ิ 4 ประการ40 (1) ควบคุมฝ่ายปกครองให้ใช้ดุลพินิจในขอบเขตของกฎหมาย ไม่มอบดุลพินิจให้แก่ผู้อ่ืน และจะใช้ ดุลพินิจได้ต่อเม่ือข้อเท็จจริงอันเป็นองค์ประกอบส่วนเหตุเกิดข้ึนครบถ้วนแล้วเท่านั้น โดยใช้ดุลพินิจ ไปตามเจตนารมณ์แห่งกฎหมายว่าฝ่ายปกครองใช้ดุลพินิจเป็นไปตามวัตถุประสงค์ดังกล่าวหรือไม่ (2) ควบคุมฝ่ายปกครองให้ใช้ดุลพินิจอย่างแท้จริง ศาลจะควบคุมไม่ให้ฝ่ายปกครองผูกพันตน อย่างเคร่งครัดกับข้อเสนอแนะหรือค�ำปรึกษาขององค์กรอื่น ไม่ผูกพันตามแนวปฏิบัติท่ีตนเองหรือ ผู้บังคับบัญชาก�ำหนดข้ึน เนื่องจากอาจส่งผลให้ค�ำสั่งท่ีออกมาไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะเป็นค�ำสั่งที่ ไมเ่ หมาะสมกบั ขอ้ เทจ็ จรงิ เฉพาะกรณี รวมทงั้ ไมผ่ กู พนั กบั ขอ้ สญั ญาทที่ ำ� ไวก้ บั บคุ คลอนื่ (3) การควบคมุ ให้ ฝา่ ยปกครองใชด้ ลุ พนิ จิ โดยคำ� นงึ ถงึ ขอ้ เทจ็ จรงิ เฉพาะกรณไี ดอ้ ยา่ งรอบดา้ น ฝา่ ยปกครองตอ้ งนำ� ขอ้ เทจ็ จรงิ หรือปัจจัยเฉพาะท่ีเก่ียวข้องมาพิจารณาประกอบ และต้องไม่น�ำข้อเท็จจริงหรือปัจจัยที่ไม่เก่ียวข้อง มาพจิ ารณา มฉิ ะน้ันจะเป็นการใช้ดุลพินจิ โดยมิชอบเปน็ การกระท�ำเกินขอบอำ� นาจ (4) การควบคุมให้ ฝา่ ยปกครองใชด้ ลุ พนิ จิ อยา่ งมเี หตผุ ล ฝา่ ยปกครองตอ้ งใชด้ ลุ พนิ จิ โดยเคารพตอ่ หลกั ความสมเหตสุ มผล ศาลอังกฤษมีอ�ำนาจควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองท้ังในข้ันตอนการให้ลักษณะกฎหมาย แก่ข้อเท็จจริงและข้ันตอนการตัดสินใจใช้อ�ำนาจว่าเป็นไปโดยชอบด้วยเหตุผลหรือไม่ ซึ่งฝ่ายปกครอง 39 เรือ่ งเดยี วกัน, หน้า 63 - 64. 40 เร่อื งเดียวกัน, หนา้ 71 - 98.

124 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ต้องไม่ใช้ดุลพินิจในลักษณะที่ไม่มีวิญญูชนใดพึงกระท�ำ ตามที่ศาลได้วางหลักไว้ในคดี Wennesbury หากการกระท�ำน้ันไม่มีเหตุผลถึงขนาดที่ไม่มีฝ่ายปกครองจะสามารถกระท�ำการน้ันได้ การกระท�ำ ทางปกครองดังกลา่ วอาจถูกเพกิ ถอน (2) กฎหมายอาญา เนอ่ื งจากสหราชอาณาจกั รใชร้ ะบบกฎหมายจากคำ� พพิ ากษา (Common Law System) ทำ� ใหก้ ฎหมายอาญาทเ่ี กยี่ วกบั การปอ้ งกนั และปราบปรามคอรร์ ปั ชนั มที งั้ ความผดิ ตามกฎหมายทไี่ มเ่ ปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษร (Common Law Offences) และความผดิ ตามกฎหมายลายลกั ษณอ์ กั ษร (Statutory Law Offences) โดยมีรายละเอยี ดดงั นี้ (2.1) ความผดิ ตามกฎหมายทไ่ี มเ่ ปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษร (Common Law Offences) ความผดิ ตามกฎหมายทไ่ี มเ่ ปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษรทเี่ กย่ี วกบั การปอ้ งกนั และปราบปราม คอรร์ ัปชันมที ัง้ สิ้น 2 ฐานความผิด ได้แก่ ความผิดฐานตดิ สินบน (Bribery) เชน่ การติดสนิ บนลูกขุน (Embracery) การพยายามติดสินบนสมาชิกสภา การพยายามติดสินบนต�ำรวจ หรือการให้สินบน เจ้าหน้าท่ีพิสูจน์ชันสูตรศพเพื่อท่ีจะไม่สอบสวนคดี ประการหนึ่ง และความผิดฐานประพฤติผิด ในตำ� แหนง่ หน้าที่ (Misconduct in a Public Office) อกี ประการหนงึ่ รวมท้ังส้นิ สองฐานความผิด 1) ความผิดฐานติดสินบน ของสหราชอาณาจักรยังไม่มีค�ำนิยามที่ชัดเจน แต่องค์ประกอบของความผิดฐานติดสินบนที่ยอมรับกันโดยทั่วไป มีองค์ประกอบความผิดคือ41 (1) การเสนอ การให้ หรือการรบั (2) รางวัลทผี่ ิดกฎหมาย (Undue Reward) โดย William Oldnall Russell ท่ีได้นิยามสินบนว่าเป็นรางวัลที่ผิดกฎหมาย และรางวัลที่ผิดกฎหมายน้ีไม่จ�ำเป็นต้องเป็น เงนิ เทา่ นน้ั แตย่ งั รวมถงึ สงิ่ ของและบรกิ ารตา่ ง ๆ ดว้ ย เชน่ การใหบ้ รกิ ารทางเพศ เปน็ ตน้ อยา่ งไรกต็ าม รางวัลท่ีผิดกฎหมายต้องมีมูลค่ามากพอ เนื่องจากในบางกรณีผลประโยชน์ท่ีให้น้ันมีน้อยมาก ท�ำให้ไม่อาจถือได้ว่าเป็นรางวัลได้เลย42 (3) ให้แก่ หรือได้รับจากบุคคลท่ีเป็นเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ศาลอังกฤษวางหลักว่าเจ้าหน้าท่ีของรัฐ คือ เจ้าหน้าท่ีที่ได้ปฏิบัติหน้าที่เพ่ือประโยชน์ของภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างย่งิ เมื่อเจ้าหนา้ ท่ีได้รับเงนิ จากภาครัฐ นอกจากน้ี ยงั รวมถงึ บุคคลทป่ี ฏิบตั หิ นา้ ทีข่ องรัฐ อยา่ งเฉพาะกจิ ดว้ ย ซงึ่ ครอบคลมุ ถงึ ผพู้ พิ ากษา ผพู้ พิ ากษาสมทบ ลกู ขนุ รฐั มนตรี สมาชกิ สภา เจา้ หนา้ ท่ี ของหนว่ ยงานปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ และเจา้ หนา้ ทท่ี หาร (4) เพอ่ื มอี ทิ ธพิ ลตอ่ พฤตกิ รรมในตำ� แหนง่ หนา้ ที่ และชักจูงใหเ้ จา้ หนา้ ท่กี ระทำ� การขัดตอ่ กฎเกณฑ์ว่าดว้ ยความสจุ รติ และศลี ธรรม 2) ความผิดฐานประพฤติผิดในต�ำแหน่งหน้าที่ (Misconduct in a Public Office) เป็นความผิดตามกฎหมายที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร ซ่ึงมีโทษสูงสุดคือจ�ำคุก ตลอดชวี ติ ความผดิ ฐานนจี้ ำ� กดั เฉพาะเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั และไดป้ ฏบิ ตั หิ รอื ไมป่ ฏบิ ตั โิ ดยฝา่ ฝนื ตอ่ ตำ� แหนง่ 41 Cameron McKenna, A guide to existing bribery and corruption offences in England and Wales, p. 1. 42 Ibid.

มาตรการปอ้ งกันการแสวงหาผลประโยชน์จากการอนญุ าต โดยใช้อ�ำนาจรฐั ของตา่ งประเทศ 125 หน้าที่43 ในด้านการปรับใช้ความผิดฐานน้ี จะต้องปรับใช้เมื่อมีการประพฤติผิดอย่างร้ายแรงและไม่มี ความผิดตามกฎหมายลายลกั ษณ์อกั ษร (Statutory Law Offences) ทีเ่ หมาะสมกบั ลักษณะของการ ประพฤติผิดหรอื ใหอ้ ำ� นาจการตดั สินคดอี ยา่ งเพยี งพอแก่ศาล44 (2.2) ความผดิ ตามกฎหมายทเ่ี ปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษร (Statutory Law Offences) กฎหมายลายลักษณ์อักษรของสหราชอาณาจักรที่เก่ียวข้องมีหลายฉบับด้วยกัน โดยมีวิวัฒนาการเปล่ียนแปลงบทบัญญัติให้สอดคล้องกับรูปแบบคอร์รัปชันในแต่ละสมัย กฎหมาย ฉบบั แรก คอื พระราชบัญญตั ิว่าด้วยการคอร์รัปชันในหน่วยงานของรฐั ปี 1889 (The Public Bodies Corrupt Practices Act 1889) ในช่วงต้นกฎหมายฉบับนี้มุ่งให้ความส�ำคัญเฉพาะหน่วยงานของรัฐ ส่วนท้องถิ่น (Local Public Body) ของสหราชอาณาจักรเท่านั้น ต่อมาในปี 1916 มีการแก้ไข ความหมายของ “หน่วยงานของรัฐ (Public Body)” ให้มคี วามหมายกวา้ งไมจ่ �ำกัดเฉพาะหน่วยงาน ส่วนท้องถ่ินเท่าน้ัน45 ต่อมาสหราชอาณาจักรได้ออกพระราชบัญญัติว่าด้วยการป้องกันการคอร์รัปชัน ปี 1906 (The Prevention of Corruption Act 1906) โดยมีการขยายขอบเขตของกฎหมายอาญา ที่เกี่ยวกับการคอร์รัปชันให้ครอบคลุมไปถึงภาคเอกชน นอกจากนี้ มีการเปล่ียนแปลงถ้อยค�ำที่ เรียกผลประโยชน์จากพระราชบญั ญัติว่าดว้ ยการคอรร์ ปั ชันในหนว่ ยงานของรฐั ให้ครอบคลมุ กวา่ เดมิ หลังจากนั้นสหราชอาณาจักรได้ออกกฎหมายหลายฉบับ จนในปี ค.ศ. 2010 สหราชอาณาจักรได้ออกพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้สินบน ปี 2010 (The Bribery Act 2010) เพ่ือแทนท่ีโครงสร้างทางกฎหมายเดิมท่ีก�ำหนดความรับผิดฐานติดสินบนเป็นความผิดอาญาตาม กฎหมายไมเ่ ปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษร(CommonLaw)และThePreventionofCorruptionActs1889–1916 ซึ่งเป้าหมายของพระราชบัญญัติ คือ การก�ำหนดกฎหมายจัดการกับการติดสินบนที่มีความซับซ้อน และด�ำเนินการข้ามประเทศกันเพ่ิมขึ้น และท�ำให้การด�ำเนินคดีกับการติดสินบนของปัจเจกบุคคล และองคก์ ารของสหราชอาณาจกั รและในตา่ งประเทศง่ายขึ้น โดยพระราชบญั ญัติวา่ ด้วยการใหส้ นิ บน ปี 2010 ไดก้ ำ� หนดฐานความผดิ หลกั 4 ฐานดว้ ยกนั ไดแ้ ก่ ความผดิ ฐานใหส้ นิ บน (Offences of Bribing Another Person) ความผิดฐานรับสินบน (Offences Relating to Being Bribe) ความผิดฐาน ติดสนิ บนเจ้าหนา้ ท่รี ฐั ตา่ งประเทศ (Bribery of Foreign Public Official) และความผิดฐานองคก์ ร พาณิชย์ล้มเหลวในการป้องกันการใหส้ นิ บน (Failure of Commercial Organizations to Prevent Bribery) 43 The Crown Prosecution Service, Misconduct in public office, available at http://www.cps.gov. uk/legal/l_to_o/misconduct_ in_public_office/ 44 The Crown Prosecution Service, Misconduct In Public Office: Legal Guidance, available at http://www.levesonin- quiry.org.uk/wp-content/uploads/2012/02/Exhibit-KS4.pdf p. 2. 45 The Law Commission, Legislating the Criminal Code: Corruption, available at https://www.lawcom. gov.uk/project/corruption/#corruption-consultation, pp. 18-19.

126 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. (3) การบังคับใชก้ ฎหมาย สหราชอาณาจกั รไมม่ หี นว่ ยงานกลางในการปอ้ งกนั และปราบปรามการคอรร์ ปั ชนั อยา่ งเชน่ ประเทศอน่ื ๆ อาทิ สาธารณรฐั สงิ คโปร์ (Corruption Practice Investigation Bureau : CPIB) ประเทศ มาเลเซยี (Anti-Corruption Agency : ACA) ประเทศออสเตรเลยี (Independent Commission Against Corruption : ICAC) เปน็ ตน้ แต่จะแบ่งแยกไปตามลักษณะและความร้ายแรงของการกระทำ� ความผิด46 ยกตวั อย่างเช่น The Serious Fraud Office (SFO) ซึ่งเปน็ หนว่ ยงานส�ำคัญทีท่ �ำหน้าท่ี ปอ้ งกนั และปราบปรามคอรร์ ปั ชนั โดยเปน็ หนว่ ยงานทม่ี อี ำ� นาจหนา้ ทเ่ี ฉพาะในการสบื สวนสอบสวนและ ดำ� เนนิ คดกี ารฉอ้ โกง ตดิ สนิ บน และคอรร์ ปั ชนั ทม่ี คี วามรา้ ยแรงหรอื ซบั ซอ้ นเทา่ นนั้ รวมถงึ คดที เี่ กยี่ วขอ้ ง กับการคอรร์ ัปชนั ตา่ งประเทศดว้ ย, Crown Prosecution Service (CPS) หรอื ส�ำนักงานอยั การท่จี ะ ทำ� การสบื สวนสอบสวนและดำ� เนนิ คดี ท้งั นี้ CPS และ SFO ไดร้ ว่ มกันแถลงนโยบายในการดำ� เนินคดี ภายใต้ Bribery Act 2010 และร่วมกันกำ� หนดแนวทางในการด�ำเนินคดีอกี ด้วย47 นอกจาก SFO ทมี่ หี นา้ ทส่ี บื สวนสอบสวนคดกี ารฉอ้ โกง ตดิ สนิ บน และคอรร์ ปั ชนั ทม่ี คี วามรา้ ยแรง หรือซับซอ้ นแล้ว ในปี 2013 สหราชอาณาจักรได้มีการกอ่ ตง้ั The National Crime Agency (NCA) เพอื่ ตอบโตก้ บั อาชญากรรมทมี่ คี วามรา้ ยแรงและองคก์ รอาชญากรรม รวมทงั้ อาชญากรรมทางเศรษฐกจิ นอกจากนี้ NCA ยังควบคุมหน่วยงานท่ีบังคับใช้กฎหมายเก่ียวกับการติดสินบนและการคอร์รัปชัน โดยทำ� งานอยา่ งใกลช้ ดิ กบั หนว่ ยงานตา่ ง ๆ เชน่ Serious Fraud Office (SFO) และ Crown Prosecution Service (CPS)48 2.4 สาธารณรัฐสิงคโปร์ สาธารณรัฐสิงคโปร์เป็นประเทศท่ีได้รับการยอมรับว่ามีการคอร์รัปชันน้อยท่ีสุดของโลก ในระยะ 5 ปีท่ีผ่านมาสาธารณรัฐสิงคโปร์ได้รับการจัดอันดับจาก Transparency International ให้เปน็ หน่งึ ในสิบประเทศทม่ี กี ารคอร์รัปชันนอ้ ยท่ีสดุ โดยในปี ค.ศ. 2016 ประเทศสิงคโปรถ์ กู จัดอยู่ ในล�ำดบั ท่ี 7 เหตุที่ประเทศนีป้ ระสบความส�ำเรจ็ ในการปราบปรามการทุจรติ คอรร์ ปั ชนั ก็เนื่องมาจาก การมีโครงสร้างการป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันที่เข้มแข็ง ประกอบกับเจตจ�ำนงทางการเมือง ในการสร้างรัฐบาลท่ีปราศจากการคอร์รัปชัน นโยบายและการด�ำเนินการอย่างจริงจังในการขจัดการ คอรร์ ปั ชันจากสังคมสิงคโปร์ทุกระดับได้รับการผลักดนั มาตัง้ แตป่ ี ค.ศ. 195949 46 สำ�นักวิชาการ สำ�นักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร, การปฏิรปู : คณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริตในภาครฐั (ป.ป.ท.) [ออนไลน์], มีนาคม 2559. แหล่งทม่ี า http://library2.parliament.go.th/ ejournal/content_af/2559/mar2559-1.pdf หน้า 7-8. 47 Eve Giles, Johanna Walsh and Áine Kervick, Anti-Corruption and Bribery in the UK available at http://www.lexol- ogy.com/library/detail.aspx?g=91b7a440-f3ef-475e-8d4e-11c551856ba9 48 HM Government, UK Anti-Corruption Plan available at https://www.gov.uk/government/publications/uk-anti-cor- ruption-plan p. 38. 49 Singapore’s Corruption Control Framework https://www.cpib.gov.sg/about-corruption/corruption-control-frame- work.

มาตรการป้องกันการแสวงหาผลประโยชน์จากการอนุญาต โดยใช้อำ� นาจรฐั ของตา่ งประเทศ 127 (1) กฎหมายปกครอง ในสาธารณรฐั สงิ คโปร์ ศาลมบี ทบาทสำ� คญั ในการควบคมุ การใชด้ ลุ พนิ จิ ของฝา่ ยปกครอง โดยผา่ นกระบวนการท่ีเรยี กว่า การทบทวนการกระท�ำของฝา่ ยปกครองโดยองคก์ รตลุ าการ (Judicial Review of Administrative Action) รัฐธรรมนูญมาตรา 93 ของประเทศสงิ คโปรก์ ำ� หนดใหอ้ ำ� นาจ ตุลาการเป็นอ�ำนาจของศาลสูงของสิงคโปร์และศาลล�ำดับรองลงมาตามท่ีก�ำหนดไว้ในกฎหมาย ลายลกั ษณอ์ กั ษร การทบทวนโดยองคก์ รตลุ าการมวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื ประกนั หลกั นติ ธิ รรม ดงั ทศ่ี าลไดก้ ลา่ วไวใ้ น คดี Chng Suan Tze v Minister for Home Affairs วา่ การใช้อ�ำนาจย่อมต้องอยูภ่ ายใต้ข้อจำ� กดั ของกฎหมาย และหลกั นติ ธิ รรมมงุ่ ใหศ้ าลสามารถตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจวนิ จิ ฉยั ของฝา่ ยปกครองได้50 ท�ำให้ในปัจจุบันฐานในการท่ีศาลจะทบทวนการกระท�ำของฝ่ายปกครองไม่ได้มีเฉพาะความชอบด้วย กฎหมาย (Illegality) เท่าน้ัน แต่ยังได้ขยายออกไปให้รวมถึงการตรวจสอบความสมเหตุสมผลของ การกระทำ� (Irrationality) อนั เปน็ การตรวจสอบเนอ้ื หาสาระของการกระทำ� ดว้ ย สว่ นหลกั ความไดส้ ดั สว่ น ยงั ไมไ่ ดร้ ับการยอมรบั ในสาธารณรัฐสงิ คโปรใ์ นทางปฏบิ ตั ิมากนกั (1.1) ความไม่ชอบด้วยกฎหมาย (Illegality) ศาลมีบทบาทในการตีความ กฎหมายดงั กลา่ วเพอื่ พจิ ารณาวา่ การกระทำ� ของฝา่ ยปกครองนนั้ เกนิ ขอบอำ� นาจ (Ultra Vires) หรอื ไม่51 การทบทวนบนฐานนี้ ประกอบดว้ ย การพจิ ารณาความเหมาะสมของวตั ถปุ ระสงค์ (Propriety of Propose) และการพิจารณาความเก่ียวข้องของข้อพิจารณา (Relevancy of Considerations) การพิจารณา ความเหมาะสมของวัตถุประสงค์ หมายความว่า ในกรณีที่รัฐสภาได้ให้ดุลพินิจแก่ผู้มีอ�ำนาจตัดสินใจ บคุ คลนน้ั จะตอ้ งใชด้ ลุ พนิ จิ โดยสจุ รติ และเปน็ ไปตามวตั ถปุ ระสงคท์ เ่ี หมาะสมทกี่ ฎหมายไดค้ าดหมายไว้ ส่วนการพิจารณาความเก่ียวข้องของข้อพิจารณา หมายถึง การที่ผู้มีอ�ำนาจตัดสินใจจะต้องไม่น�ำ ข้อพิจารณาทไี่ ม่เก่ยี วขอ้ งมาพิจารณาและต้องไมล่ ะเลยที่จะนำ� ข้อพิจารณาท่ีเกีย่ วขอ้ งมาพิจารณา52 (1.2) ความไมส่ มเหตสุ มผล (Irrationality) กลา่ วคอื ในการออกกฎหมายของ รฐั สภานัน้ กฎหมายมักจะใหฝ้ า่ ยปกครองมีดลุ พนิ ิจในการตัดสนิ ใจ (Margin of Appreciation) ดังนน้ั การทีศ่ าลจะพิจารณาว่าการกระทำ� นน้ั เกนิ ขอบอ�ำนาจหรอื ไม่จงึ อาจต้องพจิ ารณาปจั จยั อ่นื นอกเหนือจาก ความชอบด้วยกฎหมาย ในกรณีดังกล่าวผู้พิพากษาจึงต้องพิจารณาเน้ือหาสาระของการตัดสินใจ ด้วยการพิจารณาความสมเหตุสมผลอาจมีมาตรฐานแตกต่างกันข้ึนอยู่กับบริบท มาตรฐานในการทบทวน ความสมเหตสุ มผลอาจแตกตา่ งกนั ในแตล่ ะกรณขี นึ้ อยกู่ บั ปจั จยั สองประการดว้ ยกนั ไดแ้ ก่ การทก่ี ารตดั สนิ ใจ 50 Chng Suan Tze v Minister of Home Affairs [1988] 2 SLR (R) 525. 51 Daniel Tan, An Analysis of Substantive Review in Singapore Administrative Law, (2013) 25 Singapore Academy of Law Journal, p. 298. 52 Ibid., p. 304

128 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ของฝ่ายปกครองเป็นการแทรกแซงสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานหรือไม่ และเน้ือหาของการตัดสินใจว่า มีลกั ษณะเปน็ เร่ืองเชิงนโยบายหรือไม5่ 3 หากเป็นการตดั สินใจท่ีกระทบต่อสทิ ธิมนุษยชนมาก ศาลก็จะ ใช้มาตรฐานสูงในการทบทวนการตัดสินใจ ในขณะที่หากการตัดสินใจเก่ียวกับเร่ืองนโยบายแล้ว ศาลก็อาจทบทวนการตดั สินใจโดยมาตรฐานการทบทวนที่ตำ่� ลง (2) กฎหมายอาญา สาธารณรัฐสิงคโปร์มีหลักกฎหมายเก่ียวกับการป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันอยู่ สองฉบบั ดว้ ยกนั กลา่ วคอื The Prevention of Corruption Act (PCA) และ The Corruption, Drug Trafficking and Other Serious Crimes (Confiscation of Benefits) Act (CDSA) โดย PCA มีวัตถุประสงค์เพ่ือลงโทษผู้ท่ีให้หรือได้รับสินบนท้ังในภาครัฐและเอกชน ส่วน CDSA จะใช้ในการ ยึดสิ่งท่ไี ดร้ บั มาจากการคอร์รปั ชนั (2.1) The Prevention of Corruption Act (PCA) สาระสำ� คัญของ PCA กค็ อื การบญั ญตั หิ ้ามเป็นการทัว่ ไปในการให้ สัญญาว่าจะให้ เสนอ เรียกรับ ยอมรับ หรือตกลงที่จะรับสินบนไม่ว่าจะในภาครัฐหรือเอกชนก็ตาม กฎหมายฉบับนี้ ครอบคลมุ ทง้ั ผรู้ บั และผใู้ หส้ นิ บนตลอดจนตวั กลางในการเรยี กรบั สนิ บน54 PCA ใหน้ ยิ ามคำ� วา่ “สนิ บน” (Gratification) ไวอ้ ยา่ งกวา้ ง ครอบคลมุ ถงึ ประโยชนท์ เี่ ปน็ ตวั เงนิ ทรพั ยส์ นิ และประโยชนอ์ ยา่ งอนื่ ดว้ ย เช่น ต�ำแหน่งหน้าท่ีการงาน (Office) การจ้างงาน สัญญา การให้บริการ การให้ประโยชน์ใด ๆ รวมถึงการคุ้มครองจากการลงโทษทางวินัยหรืออาญา การใช้อ�ำนาจหรือการไม่ใช้อ�ำนาจในต�ำแหน่ง หนา้ ท5ี่ 5 นอกจากน้ี ใน คดี Public Prosecutor v Peter Benedict Lim Sin Lang ศาลได้ตัดสนิ ว่าการให้ประโยชน์ในทางเพศ (Sexual Favour) กถ็ ือเป็นสินบนตาม PCA ดว้ ย บคุ คลทอี่ าจมคี วาม ผิดตามกฎหมายฉบับน้ีครอบคลุมท้ังบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล โดย PCA ก�ำหนดฐานความผิด ทเี่ กย่ี วขอ้ งไว้ 5 ฐานดว้ ยกนั ไดแ้ ก่ ความผดิ ฐานคอรร์ ปั ชนั ความผดิ ฐานทำ� ธรุ กรรมโดยทจุ รติ กบั ตวั แทน ความผดิ ฐานให้สินบนเพื่อใหม้ กี ารถอนขอ้ เสนอ ความผดิ ฐานให้สินบนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และ ความผดิ ฐานให้สนิ บนสมาชิกขององคก์ รของรัฐ จากท่ีได้กล่าวมาข้างต้น จะเห็นว่า PCA ได้ก�ำหนดฐานความผิดเก่ียวกับ การคอร์รัปชันโดยครอบคลุมทั้งกรณีท่ีเป็นคอร์รัปชันในภาคเอกชนและในภาครัฐ โดยถ้าคอร์รัปชันน้ัน เก่ยี วกบั เจ้าหนา้ ท่ขี องรัฐหรอื รัฐบาล หนว่ ยงานของรฐั บาล หรือองคก์ รของรัฐแลว้ ผ้กู ระท�ำจะต้องได้รบั โทษหนกั กวา่ กรณปี กติ กลา่ วคอื มโี ทษจำ� คกุ สงู สดุ มากกวา่ กรณปี กติ อนั แสดงใหเ้ หน็ การใหค้ วามสำ� คญั ในการป้องกนั ปราบปรามการทจุ ริตในภาครัฐ 53 ibid, pp. 300-301. 54 Singapore’s Corruption Control Framework https://www.cpib.gov.sg/about-corruption/corruption-control-frame- work. 55 Section 2

มาตรการปอ้ งกนั การแสวงหาผลประโยชน์จากการอนญุ าต โดยใช้อ�ำนาจรัฐของต่างประเทศ 129 (2.2) The Corruption, Drug Trafficking and Other Serious Crimes (Confiscation of Benefits) Act (CDSA) กฎหมาย CDSA ไดถ้ ูกตราขนึ้ ในปี ค.ศ. 1999 เป็นกฎหมายท่มี วี ัตถุประสงค์หลกั ในการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน ก�ำหนดให้การฟอกเงินท่ีได้มาจากการกระท�ำความผิด บางประเภทเป็นความผิดทางอาญา กฎหมายก�ำหนดให้ยึดประโยชน์ท่ีได้รับมาจากการคอร์รัปชัน การคา้ ยาเสพตดิ และอาชญากรรมรา้ ยแรงอน่ื ดงั นน้ั กฎหมายฉบบั นจี้ งึ ลงโทษการฟอกเงนิ ทไี่ ดม้ าจาก การรับสินบน (Bribe Money) และใหอ้ ำ� นาจในการยดึ ประโยชนท์ ีไ่ ดม้ าจากการคอรร์ ปั ชัน56 (3) ประมวลกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายอาญามีบทบัญญัติที่เก่ียวข้องกับการคอร์รัปชันของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ในหมวดที่ 9 (Chapter IX) ว่าด้วยความผิดของหรือเกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ซ่ึงมีความผิด อยู่ด้วยกัน 5 ฐานความผิด ประกอบด้วย ความผิดฐานเจ้าหน้าท่ีของรัฐรับสินบน (Gratification) นอกเหนือจากค่าตอบแทนตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกระท�ำในหน้าท่ี (มาตรา 161) ความผิด ฐานบคุ คลรบั สินบนเพ่ือจูงใจเจ้าหน้าท่ขี องรฐั โดยทุจรติ (Corrupt) หรือโดยวธิ ีทไ่ี มช่ อบด้วยกฎหมาย (มาตรา 162) ความผิดฐานบุคคลรับสินบนเพื่อใช้อิทธิพลส่วนตัวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ (มาตรา 163) ความผดิ ฐานเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ใหก้ ารชว่ ยเหลอื สนบั สนนุ (Abetment) การกระทำ� ความผดิ ทก่ี ลา่ วมาแลว้ (มาตรา 164) และความผดิ ฐานเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ไดร้ บั ของมคี า่ โดยไมม่ คี า่ ตอบแทนจากบคุ คลทเ่ี กยี่ วขอ้ ง ในการด�ำเนินคดี (Proceedings) หรือในงาน (Business) ที่ได้กระท�ำหรือท่ีก�ำลังจะได้กระท�ำโดย เจ้าหน้าทขี่ องรฐั ดังกล่าว (มาตรา 165) (4) การบงั คบั ใช้กฎหมาย สาธารณรฐั สงิ คโปรม์ หี นว่ ยงานในการบงั คบั ตามกฎหมายเกยี่ วกบั การปอ้ งกนั และปราบปราม คอรร์ ัปชนั หลายหนว่ ยงาน ไมว่ ่าจะเป็น The Corrupt Practices Investigation Bureau (CPIB), Attorney-General’s Chambers (AGC), Commercial Affairs Department (CAD), Monetary Authority of Singapore (MAS) และ Singapore Exchange Limited (SGX) 57 Corrupt Practices Investigation Bureau (CPIB) เป็นหน่วยงานหลักในการ ป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันของสาธารณรัฐสิงคโปร์ หน่วยงานนี้ได้รับการจัดตั้งข้ึนตั้งแต่ ปี ค.ศ. 195258 การท�ำงานของ CPIB ขึน้ ตรงต่อสำ� นักนายกรัฐมนตรี (Prime Minister’s Office) และ รายงานโดยตรงต่อนายกรัฐมนตรีซึ่งท�ำให้หน่วยงานน้ีมีความเป็นอิสระไม่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของ 56 https://www.cpib.gov.sg/about-corruption/corruption-drug-trafficking-and-other-serious-crimes-confiscation-bene- fits-act-cap-65a 57 Ing Loong Yang & Tina Wang, Bribery and Corruption: Singapore available at https://m.lw.com/thoughtLeadership/global-le- gal-insights-bribery-and-corruption-singapore p. 162. 58 Ibid.

130 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. กระทรวงหรอื หนว่ ยงานใดหนว่ ยงานหนงึ่ นอกจาก CPIB จะมอี ำ� นาจหนา้ ทตี่ าม PCA แลว้ รฐั ธรรมนญู ของสาธารณรัฐสิงคโปร์มาตรา 22 จี ยังให้อ�ำนาจเพิ่มเติมแก่ CPIB เพ่ือสนับสนุนการท�ำงานของ หน่วยงานน้ี กล่าวคือ ในกรณีท่ีนายกรัฐมนตรีไม่ให้ความเห็นชอบการสอบสวนเกี่ยวกับคอร์รัปชัน ประธานาธิบดอี าจให้ความเห็นชอบใหม้ ีการสอบสวนก็ได้ ในกรณคี อรร์ ปั ชนั ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั ขา้ ราชการ (Civil Servants) สาธารณรฐั สงิ คโปรม์ กี ลไก ในการรายงาน (reporting framework) ที่ซึ่งเจ้าหน้าท่ีสามารถรายงานทางปฏิบัติหรือพฤติกรรมท่ี ไมช่ อบในหน่วยราชการ การรายงานดงั กลา่ วสามารถทำ� เปน็ การภายในต่อกรม (Departments) หรือ หนว่ ยงาน (Agencies) หรอื อาจรายงานไปยังปลดั กระทรวง (Permanent Secretary) ทีบ่ ุคคลนน้ั ทำ� งานอยู่และ Head of Civil Service กไ็ ด้ นอกจากน้ี ผ้รู ายงานอาจรายงานไปยังหนว่ ยงานท่ีชอ่ื วา่ Public Service Commission (PSC) ซึ่งเปน็ หน่วยงานอสิ ระ มีอำ� นาจในการไล่ออกและด�ำเนนิ การ ทางวินัยแก่ข้าราชการ นอกเหนือจากการรายงานแก่หน่วยงานที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ยังอาจมีการ ร้องเรยี นต่อ CPIB ได้อกี ด้วย59 หากเปน็ กรณที ม่ี กี ารจา่ ยสนิ บนเพอื่ สนบั สนนุ หรอื เกยี่ วขอ้ งกบั การฉอ้ โกงหรอื การฟอกเงนิ แลว้ จะมีอีกหน่วยงานหน่ึงเข้ามาเกี่ยวข้อง ได้แก่ The Commercial Affairs Department (CAD) ซง่ึ เปน็ หน่วยงานหลกั ในการสวบสวนอาชญากรรม White-Collar Crime ของสิงคโปร์ ฝา่ ยสอบสวน ดา้ นการเงนิ (Financial Investigation Division) ของ CAD มอี ำ� นาจหนา้ ทใ่ี นการปราบปรามการฟอกเงนิ เป็นการเฉพาะ อยา่ งไรก็ดี CPIB และ CAD ไม่ไดด้ ำ� เนินการฟอ้ งรอ้ งคดเี อง60 แตเ่ ปน็ อำ� นาจหนา้ ทข่ี อง ส�ำนกั งานอยั การ (Attorney-General’s Chambers)61 การฟ้องร้องคดเี กีย่ วกับการคอร์รปั ชนั อยใู่ น ความรับผิดชอบของฝ่ายอาชญากรรมทางเศรษฐกจิ และธรรมาภบิ าล (The Economic Crimes and Governance Division) ของสำ� นกั งานอยั การ งานของอยั การในฝา่ ยนี้ ไดแ้ ก่ การประเมนิ พยานหลกั ฐาน ทไี่ ดร้ บั การเปดิ เผยในกระบวนการสอบสวนทกี่ ระทำ� โดย CPIB ใหค้ ำ� ปรกึ ษาทางกฎหมายแกห่ นว่ ยงาน ดังกล่าว และอาจให้มกี ารสอบสวนเพิม่ เติมในกรณีท่ีจ�ำเปน็ Corruption Directorate มหี นา้ ท่ีในการ ฟอ้ งรอ้ งด�ำเนนิ คดฐี านความผดิ ภายใต้ PCA62 สาธารณรัฐสิงคโปร์มีกระบวนการด�ำเนินคดีอาญาซ่ึงสนับสนุนให้มีการสารภาพ (Plea Bargaining) เพ่ือเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารความยุติธรรมทางอาญา โดยอัยการจะพิจารณา ค�ำร้อง (Representations) ของทนายของผู้ถูกกล่าวหาที่ขอให้ถอนข้อหา (Charges Withdrawn) 59 Ing Loong Yang & Tina Wang, Bribery and Corruption: Singapore available at https://m.lw.com/thoughtLeadership/global-le- gal-insights-bribery-and-corruption-singapore p. 164. 60 PCA Section 33 61 Ing Loong Yang & Tina Wang, Bribery and Corruption: Singapore available at https://m.lw.com/thoughtLeadership/global-le- gal-insights-bribery-and-corruption-singapore p. 163. 62 Ibid.

มาตรการปอ้ งกนั การแสวงหาผลประโยชน์จากการอนุญาต โดยใช้อำ� นาจรฐั ของต่างประเทศ 131 ลดความร้ายแรงของข้อหา หรือลดข้อหาด้วยความระมัดระวัง ถ้าหากอัยการเห็นด้วย ผู้ถูกกล่าวหา กจ็ ะสารภาพ63 นอกจากการดำ� เนนิ คดตี อ่ ผกู้ ระทำ� ผดิ ในศาลดงั ทก่ี ลา่ วมาขา้ งตน้ แลว้ ในกรณที ผี่ กู้ ระทำ� ผดิ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ (Public Officer) แม้จะไม่มีพยานหลักฐานเพียงพอท่ีจะฟ้องร้องคดีต่อศาลได้ บคุ คลนน้ั ยงั อาจไดร้ บั การดำ� เนนิ การลงโทษทางวนิ ยั เชน่ การไลอ่ อก ลดตำ� แหนง่ งดขน้ึ เงนิ เดอื น ปรบั ตำ� หนิ (Reprimand) หรอื สญู เสีย Social Benefits64 จะเห็นว่าท้ังสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ประเทศอังกฤษ และสาธารณรัฐสิงคโปร์ แม้กฎหมายของทุกประเทศได้ให้อ�ำนาจฝ่ายปกครองในการใช้ดุลพินิจออกค�ำสั่งทางปกครองก็ตาม แต่การใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองนั้นย่อมถูกจ�ำกัดอยู่ในกรอบการใช้ดุลพินิจ กล่าวคือ ฝ่ายปกครอง ต้องค�ำนึงถึงกรอบการใช้ดุลพินิจขณะท่ีมีการพิจารณาออกค�ำสั่งทางปกครองอยู่เสมอ ดังนั้นประเทศ ดังกล่าวล้วนให้อ�ำนาจศาลในการตรวจสอบความชอบในการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองท้ังสิ้น แม้รายละเอยี ดอาจแตกตา่ งกนั ออกไปบ้างก็ตาม กรณีสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี มีการก�ำหนดกรอบการใช้ดุลพินิจไว้อย่างชัดเจน โดยฝา่ ยปกครองจะตอ้ งใชด้ ลุ พนิ จิ ใหส้ อดคลอ้ งกบั วตั ถปุ ระสงคท์ ก่ี ฎหมายยอมมอบดลุ พนิ จิ ในเรอื่ งดงั กลา่ ว ให้ฝ่ายปกครอง กรณีประเทศอังกฤษและสาธารณรัฐสิงคโปร์ แม้ไม่มีบทบัญญัติก�ำหนดกรอบการใช้ ดุลพนิ ิจดังเช่นสหพนั ธส์ าธารณรฐั เยอรมนี แต่มีหลกั ทัว่ ไปท่ใี ชเ้ ป็นกรอบในการใช้ดุลพนิ จิ เช่นเดียวกนั ซ่ึงเน้ือหามคี วามใกล้เคยี งกับสหพนั ธ์สาธารณรฐั เยอรมนี เวน้ แตป่ ระเทศองั กฤษมกี ารจำ� แนกหลกั การ ท่ีละเอียดลงไป นอกจากน้ี ทั้งประเทศอังกฤษและสาธารณรัฐสิงคโปร์ยังมีองค์กรในการตรวจสอบ การใชอ้ �ำนาจของฝา่ ยปกครองท่มี ีประสทิ ธิภาพอีกด้วย 3. บทสรปุ และขอ้ เสนอแนะ จากการศึกษา ผู้เขียนพบว่าการแสวงหาประโยชน์จากการอนุมัติหรืออนุญาตโดยใช้อ�ำนาจรัฐ เกิดข้ึนจากสองสาเหตุ สาเหตุแรก คือ ตัวบทกฎหมายไม่บัญญัติรายละเอียดท่ีเก่ียวข้องอย่างรัดกุม เพียงพอ มักใช้ค�ำกว้าง ๆ ปล่อยให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจอย่างกว้างขวาง บ้างเกิดจากการบัญญัติ กฎหมายที่ซับซ้อน มีการก�ำหนดคุณสมบัติและกระบวนการมากเกินจ�ำเป็น ประการท่ีสอง คือ ตัวเจ้าหน้าที่และระบบราชการ ซึ่งอาจเกิดจากการใช้ระบบอุปถัมภ์เพ่ือแทรกแซงกระบวนการพิจารณา อนุมัติหรืออนุญาต นอกจากนี้ ผู้เขียนพบว่ารูปแบบการให้ประโยชน์ในทางปฏิบัติไม่จ�ำกัดเฉพาะ ทรัพย์สิน แต่ยังรวมโอกาสในการท�ำงานในอนาคตของเจ้าหน้าที่ผู้พิจารณา และสิทธิประโยชน์ ประการอ่ืน เช่น สิทธิในการมาใช้บริการท่ีผู้ขออนุมัติหรืออนุญาตประกอบธุรกิจ หรือในรูปแบบ การเสนอค�ำมั่นอย่างการเสนอต�ำแหน่งท่ีปรึกษา หรือการเสนอให้ร่วมกิจกรรมทางสันทนาการ ท่ีเอกชนจัดขึ้น เช่น การตีกอล์ฟ เป็นต้น เมื่อพิจารณากฎหมายไทยที่มีอยู่พบว่าบทบัญญัติก�ำหนด 63 Ibid., p. 165. 64 Ibid., p. 162.

132 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. สินบนใช้ค�ำวา่ “ทรัพยส์ นิ หรอื ประโยชนอ์ ื่นใด” ซึ่งอาจยงั ไมค่ รอบคลมุ กรณปี ระโยชน์ท่ีมใิ ช่ทรพั ยส์ นิ โดยตรง และกรณีที่ไม่สามารถค�ำนวณเป็นเงินได้ ส�ำหรับมาตรการลงโทษทางอาญาและทางวินัย จากการศึกษาเห็นชัดว่าหน่วยงานต้นสังกัดของเจ้าหน้าท่ีมักพิจารณาโทษเบาเนื่องจากเป็นเจ้าหนา้ ที่ หน่วยงานตนเอง บทบาทของกระทรวงยุติธรรมจึงเป็นอีกข้อพิจารณาท่ีท�ำให้การแสวงหาประโยชน์ ในลกั ษณะดังกลา่ วยงั ดำ� รงอยู่ ทางแก้ของปัญหาข้างต้น อาจเริ่มจากการทบทวนแก้ไขบทบัญญัติท่ีให้ดุลพินิจแก่เจ้าหน้าที่ ท้ังหลาย รวมทั้งมีกฎหมายก�ำหนดกรอบการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าท่ีเหมือนต่างประเทศ เพื่อให้ ศาลปกครองมอี ำ� นาจตรวจสอบการใชด้ ลุ พนิ จิ เชงิ เนอื้ หามากกวา่ เชงิ รปู แบบเพยี งอยา่ งเดยี ว นอกจากน้ี กฎหมายไทยเพยี งกำ� หนดความรบั ผดิ ทางอาญาแกผ่ ใู้ หส้ นิ บน กรณจี งู ใจเจา้ หนา้ ทก่ี ระทำ� การขดั ตอ่ หนา้ ที่ ขณะที่สพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนีและสาธารณรัฐสิงคโปร์ ก�ำหนดให้ผู้ให้สินบนมีความผิดแม้จูงใจ ให้เจ้าหน้าท่ีกระท�ำตามหน้าที่ด้วย นอกจากน้ี ควรมีกฎหมายป้องกันการขัดกันของผลประโยชน์ เพือ่ สรา้ งสมดุลระหว่างการรักษาประโยชนส์ าธารณะและประโยชนส์ ว่ นบุคคล ผู้เขียนเห็นว่ากฎหมายไทยควรก�ำหนดให้ศาลปกครองมีอ�ำนาจตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของ ฝา่ ยปกครองได้ โดยควรกำ� หนดกรอบการใช้ดุลพนิ จิ ของเจา้ หนา้ ทใี่ นพระราชบัญญัติวิธีปฏบิ ตั ิราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 อนั เปน็ กฎหมายกลางทเี่ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั ทกุ หนว่ ยงานจะตอ้ งถอื ปฏบิ ตั ติ าม กลา่ วคอื วางกรอบหลักเกณฑ์ให้แก่ศาลปกครองในการวินิจฉัยว่าการใช้ดุลพินิจใดเป็นการใช้ดุลพินิจที่เหมาะสม หรอื ไมโ่ ดยตอ้ งคำ� นงึ ถงึ การใชด้ ลุ พนิ จิ ใหอ้ ยภู่ ายในขอบเขตของกฎหมาย การใชด้ ลุ พนิ จิ อยา่ งสมเหตสุ มผล หลักความได้สัดส่วน ความเสมอภาค ตลอดจนหลักเกณฑ์อ่ืน ๆ อันเป็นท่ียอมรับกันโดยทั่วไป นอกจากน้ี ควรมีการก�ำหนดมาตรการทางอาญาต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นประมวลกฎหมายอาญา พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 หรือ รา่ งพระราชบญั ญตั วิ า่ ดว้ ยความผดิ เกย่ี วกบั การขดั กนั ระหวา่ งประโยชนส์ ว่ นบคุ คลกบั ประโยชนส์ ว่ นรวม พ.ศ. .... ใหม้ คี วามชดั เจนเก่ยี วกับการปราบปรามการทจุ รติ มากขึ้น รวมถึงพิจารณามาตรการทางวินยั ใหค้ รอบคลมุ บังคับใชไ้ ดจ้ ริงอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ เอกสารอ้างอิง กมลชยั รตั นสกาววงศ์. (2544). หลกั กฎหมายปกครองเยอรมัน. กรงุ เทพมหานคร: ศูนยย์ ุโรปศกึ ษา แหง่ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย. ณรงคเ์ ดช สรโุ ฆษิต. (2553). การควบคุมตรวจสอบการกระท�ำทางปกครองในประเทศองั กฤษ. กรุงเทพมหานคร: วญิ ญูชน. วรเจตน์ ภาคีรัตน.์ กฎหมายปกครอง ภาคท่ัวไป. กรุงเทพมหานคร: นิตริ าษฎร.์

มาตรการปอ้ งกันการแสวงหาผลประโยชน์จากการอนญุ าต โดยใช้อำ� นาจรัฐของต่างประเทศ 133 อนุวัฒน์ บุญนันท์. (2554). การควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองโดยองค์กรตุลาการในระบบ กฎหมายของอังกฤษและระบบกฎหมายไทย. วทิ ยานิพนธน์ ิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์. Ogus, A. (2004). Corruption and Regulatory Structures. Law & Policy. 26, (3-4), 329. McKenna, C. A guide to existing bribery and corruption offences in England and Wales. Convention drawn up on the basis of Article K.3 (2)(c) of the Treaty on European Union on the fight against corruption involving officials of the European Communities or officials of Member States of the European Union, Official Journal C 195 of 25 June 1997. Helm, D. & Jenkinson,T. (1997). The Assessment: Introducing Competition into Regulated Industries. Oxford Review of Economic Policy, 13 (1). Sule, F. (2005). German Legal System and Laws. Oxford: Oxford University Press. Kindhäuser. (2011). Voraussetzungen strafbarer Korruption in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, ZIS 2011. Medizinische Dienst der Krankenversicherung Berlin-Brandenburg. (2013). Grundsätze des MDK Berlin-Brandenburg e.V. zur Korruptionsprävention. Selznick, P. (1985). ‘Focusing Organizational Research on Regulation’. in R. Noll (ed). Regulatory Policy and the Social Sciences. California, Berkeley. Baldwin R. (2012). Understanding regulation: theory, strategy, and practice. Oxford: Oxford University Press. Walther. 2010. Korruptionsstrafrecht des StGB. สื่ออเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ สำ� นกั วชิ าการ สำ� นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร. การปฏริ ปู : คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปราม การทจุ รติ ในภาครฐั (ป.ป.ท.) สบื คน้ ขอ้ มลู เมอื่ มนี าคม 2559 จาก http://library2.parliament. go.th/ ejournal/content_af/2559/mar2559-1.pdf Corruption Watch. UK’s fight against corruption hinges on SFO’s future: verdict of the OECD’s Phase 4 foreign bribery report. from http://www.cw- uk.org/2017/03/27/ uks-fight-against-corruption-hinges-on-sfos-future-verdict-of-the-oecds-phase-4- foreign-bribery-report/.

134 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Giles, E. Johanna Walsh and Áine Kervick. Anti-Corruption and Bribery in the UK. from http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=91b7a440-f3ef-475e-8d4e- 11c551856ba9. HM Government. UK Anti-Corruption Plan. from https://www.gov.uk/government/pub- lications/uk-anti-corruption-plan. The Crown Prosecution Service. Misconduct in public office. from http://www.cps.gov. uk/ legal/l_to_o/misconduct_in_public_office/. The Crown Prosecution Service. Misconduct in Public Office: Legal Guidance. from http://www.levesoninquiry.org.uk/wp-content/uploads/2012/02/ Exhibit-KS4.pdf. The Law Commission. Legislating the Criminal Code: Corruption. from https://www. lawcom.gov.uk/project/corruption/#corruption-consultation. Yang, I. L., & Wang, T. Bribery and Corruption: Singapore. from https://m.lw.com/thought Leadership/global-legal-insights-bribery-and-corruption- singapore.

ตอนท่ี 3 ป.ป.ช. ปกิณกะ NACC Miscellaneous

136 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การยกระดับคะแนนดชั นกี ารรับร้กู ารทุจริตของประเทศไทย Improving Thailand’s Score in the Corruption Perceptions Index นางสาวฉันท์ชนก เจนณรงค์I องค์การเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International: TI) เป็นองค์กร ภาคประชาสงั คมเพื่อตอ่ ตา้ นการทจุ ริตระหว่างประเทศ มสี ำ� นักงานใหญ่ต้ังอยูท่ ี่กรงุ เบอร์ลนิ ประเทศ เยอรมัน ก่อตั้งข้ึนในปี พ.ศ. 2536 โดยได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลและบุคคลระดับผู้น�ำจากท้ัง ประเทศทพ่ี ฒั นาแลว้ และประเทศกำ� ลงั พฒั นา มุง่ เนน้ การตอ่ ต้านทุจริตในการประกอบธรุ กิจขา้ มชาติ ซึ่งองค์การเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (TI) ไม่ได้มีบทบาทในการตรวจสอบหรือเปิดโปงการทุจริต แต่เป็นองค์กรท่ีท�ำหน้าที่ติดตามและช่วยปรับปรุงประสิทธิภาพการทํางานขององค์กรที่ทําหน้าที่ ปราบปรามการทุจริตในประเทศต่าง ๆ โดยได้ท�ำการส�ำรวจประเมินสถานการณ์ความรุนแรง ของการคอร์รัปชันในประเทศต่าง ๆ เป็นประจ�ำทุกปีผ่านทางการจัดท�ำดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ที่พัฒนาข้ึนครั้งแรกในปี พ.ศ. 2538 มีจุดมุ่งหมายเพอื่ ประเมนิ ภาพลกั ษณก์ ารทจุ รติ ในแตล่ ะประเทศ โดยใช้ข้อมูลจากการส�ำรวจความคิดเห็นของนักธุรกิจ และนักลงทุนที่จัดท�ำข้ึนโดยองค์กรและสถาบันต่าง ๆ แล้วน�ำมาจัดท�ำเป็นดัชนีรวม และจัดอันดับ ประเทศตา่ ง ๆ ตามคะแนนเฉลย่ี ทไี่ ดร้ บั จากการสำ� รวจ โดยคะแนนเฉลย่ี มคี า่ ระหวา่ ง 0 - 10 คะแนน ตอ่ มาในปี พ.ศ. 2555 ไดป้ รบั ฐานคะแนนจาก 10 เปน็ 100 ซง่ึ คะแนน 100 หมายถงึ การประกอบธรุ กจิ ในประเทศนั้นไม่มีปัญหาจากการทุจริตโดยส้ินเชิง คะแนน 0 หมายถึง การประกอบธุรกิจ ในประเทศนั้นเต็มไปด้วยปัญหาการทุจริต โดยมกี ารเผยแพรผ่ ลคะแนนและการจดั อนั ดบั อยา่ งตอ่ เนอื่ ง เปน็ ประจำ� ทกุ ปผี า่ นทางเวบ็ ไซดข์ ององค์กรในช่วงเดอื นมกราคมหรอื กมุ ภาพนั ธ์ ผลคะแนนทเี่ ผยแพร่ จะเปน็ คา่ คะแนนและการจดั อนั ดบั ภาพลกั ษณใ์ นปที ผ่ี า่ นมา เช่น ดชั นกี ารรบั รกู้ ารทจุ รติ (CPI) ของปี พ.ศ. 2560 ไดม้ กี ารเผยแพรใ่ นวนั ท่ี 21 กมุ ภาพนั ธ์ พ.ศ. 2561 เปน็ ตน้ โดยประเทศไทยกเ็ ปน็ ประเทศหนงึ่ ทเ่ี ขา้ รว่ มการประเมนิ สถานการณก์ ารทจุ รติ กบั องคก์ รเพอื่ ความโปรง่ ใสนานาชาติ (TI) ตง้ั แตป่ ี พ.ศ. 2538 1. ดชั นกี ารรบั รกู้ ารทจุ ริต (Corruption Perceptions Index: CPI) ของประเทศไทย ประเทศไทยได้เข้าร่วมรับการประเมินสถานการณ์การทุจริตกับองค์การเพ่ือความโปร่งใส นานาชาติ (TI) ต้ังแต่ปี พ.ศ. 2538 โดยได้คะแนนดัชนีรับรู้การทุจริต (CPI) 2.79 จากคะแนนเต็ม 10 คะแนน และมคี ะแนนสงู ขน้ึ มาเปน็ ลำ� ดบั จนถงึ ปี พ.ศ. 2548 และนบั จากปี พ.ศ. 2548 จนถงึ ปจั จบุ นั คา่ คะแนนดชั นรี บั รูก้ ารทจุ ริต (CPI) มีคา่ เฉลยี่ อยทู่ ่ี 36 จากคะแนนเต็ม 100 ซงึ่ ค่าคะแนนดชั นกี าร รบั ร้กู ารทุจรติ (CPI) ของประเทศไทยสามารถแสดงไดด้ งั แผนภูมทิ ่ี 1 I นกั วจิ ัยสังคมศาสตรป์ ฏิบตั กิ าร ศูนย์วิจัยเพอ่ื ตอ่ ตา้ นการทุจริต ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช.

การยกระดับคะแนนดัชนีการรับร้กู ารทจุ รติ ของประเทศไทย 137 แผนภมู ิที่ 1 ดชั นีการรับรู้การทจุ ริต (Corruption Perception Index: CPI) ของประเทศไทย ตัง้ แตป่ ี พ.ศ. 2538 – 2560 CPI (คะแนนเต็ม 10) CPI (คะแนนเตม็ 100) 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 ปี (พ.ศ.) หมายเหต:ุ องค์กรเพอ่ื ความโปรง่ ใสนานาชาติ (TI) ได้เปลย่ี นคา่ คะแนนจากเตม็ 10 เปน็ 100 ตั้งแตป่ ี พ.ศ. 2555 ทีม่ า: Transparency International, http://www.transparency.org ในการจดั ทำ� ดชั นีการรบั รกู้ ารทรุ ิต (CPI) นัน้ องคก์ รเพ่อื ความโปรง่ ใสนานาชาติ (TI) ได้มีการ รวบรวมจากแหล่งข้อมูล 13 แหล่งข้อมูล ซ่ึงเป็นการส�ำรวจและการวิจัยที่จัดท�ำโดยองค์กรต่าง ๆ ในส่วนของประเทศไทยไดน้ �ำข้อมูลจาก 9 แหลง่ ขอ้ มลู ในการคำ� นวณคา่ คะแนนดชั นกี ารรบั รกู้ ารทจุ รติ (CPI) ซงึ่ แสดงไดด้ งั ตารางที่ 1 ตารางท่ี 1 ประเดน็ คำ� ถามเกี่ยวกับการทุจรติ ท่แี หลง่ ข้อมูลใช้สอบถามกลมุ่ ตัวอย่าง แหลง่ ข้อมูล ประเด็นค�ำถาม กลมุ่ เปา้ หมาย 2556 คะแนน1 2560 2557 2558 2559 1.Bertelsmann (1) เจ้าหน้าที่รัฐท่ีใช้ต�ำแหน่ง ผเู้ ชีย่ วชาญ 40 40 40 40 37 Foundation หน้าที่โดยมิชอบถูกฟ้องร้อง หรือ 2 คน/ประเทศ ถกู ลงโทษมากนอ้ ยเพียงใด (2) รัฐบาลประสบความส�ำเร็จ ในการยบั ยงั้ การทจุ รติ เพยี งใด

138 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. แหล่งขอ้ มลู ประเด็นค�ำถาม กลุ่มเป้าหมาย 2556 คะแนน1 2560 38 2557 2558 2559 37 2. Economist (1) มีกระบวนการขัน้ ตอนท่ชี ัดเจน นกั วิเคราะห์ 38 38 37 Intelligence และมีความรับผิดชอบที่ในการ ความเสย่ี ง 32 35 Unit Country บรกิ ารจัดสรรและใช้จ่าย ท่ัวโลก 36 42 42 22 43 Risk Rating งบประมาณหรือไม่ 39 33 38 44 - (EIU) (2) รัฐมนตรีหรือข้าราชการมีการ 35 42 38 นำ� เงนิ งบประมาณไปใชเ้ พอื่ ผลประโยชนส์ ว่ นตัวหรือวัตถุประสงค์ ทางการเมืองหรือไม่ (3) มีกองทุนพิเศษที่ไม่มีความ รับผิดชอบหรอื ไม่ (4) มกี ารใชท้ รพั ยากรของราชการ โดยไมถ่ ูกต้องหรอื ไม่ (5) มกี ารแตง่ ตง้ั ขา้ ราชการโดยตรง จากนกั การเมอื งหรือไม่ (6) มีหน่วยงานอิสระท�ำหน้าที่ ตรวจสอบการบรหิ ารจดั การ งบประมาณหรอื ไม่ (7) มหี นว่ ยงานอสิ ระดา้ นกระบวนการ ยุติธรรมในการตรวจสอบการใช้ อำ� นาจของรฐั มนตรแี ละเจา้ หนา้ ที่ รัฐที่ใช้อ�ำนาจหน้าที่โดยมิชอบ หรือไม่ (8) มีธรรมเนียมการจ่ายสินบน เพอ่ื ใหไ้ ดส้ ญั ญาในการทำ� สมั ปทาน จากหน่วยงานรัฐหรือไม่ 3. Global ความเส่ียงที่บุคคลหรือบริษัทต้อง ผู้เชี่ยวชาญและ Insight เผชิญกับการจ่ายสินบนหรือการ นกั วเิ คราะห์ Country Risk ทุจริตรูปแบบอื่น ๆ เพ่ือให้การ ความเสย่ี ง Rating (GI) ดำ� เนนิ ธุรกจิ เป็นไปได้อยา่ งลลุ ว่ ง 4. IMD World ยงั คงมกี ารใหส้ นิ บนและการทจุ รติ นกั ธุรกิจทว่ั โลก Competitiveness อยู่หรือไม่ Yearbook (IMD) 5. Political and คุณสามารถให้คะแนนปัญหาการ นกั ธุรกิจ Economic Risk ทจุ รติ ในประเทศทค่ี ณุ ทำ� งานอยไู่ ด้ ตา่ งประเทศ Consultancy อยา่ งไร โดยใหค้ ะแนนจาก 0 (ไมม่ ี ทอ่ี าศัยอยู่ (PERC) ปญั หาการทุจริต) ถงึ 10 (มปี ญั หา ในประเทศ การทุจรติ ทร่ี ุนแรง)

การยกระดบั คะแนนดชั นีการรบั รู้การทจุ รติ ของประเทศไทย 139 แหลง่ ข้อมูล ประเดน็ ค�ำถาม กลุ่มเปา้ หมาย 2556 คะแนน1 2560 2557 2558 2559 6. Political เป็นการประเมินการทุจริต ใน นกั วิเคราะห์ 38 38 38 37 32 Risk Services ระบบการเมือง ซ่ึงการทุจริตที่ ของ PRS International เกิดขึ้นกับภาคธุรกิจโดยตรงคือ Country Risk การทุจริตทางการเงินในรูปแบบ Guide (ICRG ของการเรยี กรบั คา่ ตอบแทนพเิ ศษ หรอื PRS) หรอื สนิ บน เมอื่ ดำ� เนนิ การเกยี่ วกบั การอนญุ าตใหส้ ง่ ออก-นำ� เขา้ ภาษี การคุ้มครองของต�ำรวจหรือการ กเู้ งนิ โดยประเดน็ คำ� ถามจะมงุ่ เนน้ ให้ความส�ำคัญกับการทุจริตที่เกิด ขึ้นจริงและมีแนวโน้มท่ีจะเกิดขึ้น ในรปู แบบระบบอปุ ถมั ภ์ การใหเ้ งนิ อุดหนุนพรรคการเมืองโดยไม่ เปิดเผย ความสัมพันธ์พิเศษท่ี ใกล้ชิดระหว่างภาคการเมืองและ ภาคธรุ กจิ 7. World (1) ในประเทศของคณุ เปน็ เรอ่ื งปกติ นักธรุ กจิ 35 39 43 37 42 Economic เพียงใดที่บริษัทจ่ายเงินพิเศษโดย ในประเทศ Forum ไม่มีหลักฐานการจ่ายเงิน หรือมี Executive การจา่ ยสินบนในเรอ่ื งตอ่ ไปน้ี Opinion Survey (EOS) - การนำ� เขา้ – ส่งออก (WEF) - สาธารณูปโภค - การช�ำระภาษี - การท�ำสัญญาและการออก ใบอนุญาต - การตัดสินหรอื การพิจารณา ค ดี ที่ เ ป ็ น ก า ร เ อ้ื อ ป ร ะ โ ย ช น ์ จากกระบวนการยุตธิ รรม (2) ในประเทศของคุณท่ีมีการ ทุจริตน�ำเงินแผ่นดิน (Public Fund) ไปใช้เพื่อประโยชน์ของ บ ริ ษั ท เ อ ก ช น ห รื อ บุ ค ค ล ห รื อ กลุ่มบุคคลเป็นเรอื่ งปกตเิ พียงใด

140 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. แหล่งข้อมลู ประเด็นคำ� ถาม กลมุ่ เป้าหมาย 2556 คะแนน1 2560 2557 2558 2559 8. World เจ้าหน้าท่ีรัฐในภาคส่วนต่าง ๆ ผู้เชีย่ วชาญ 33 44 26 37 40 Justice Project ได้แก่ เจ้าหน้าที่รัฐระดับผู้บริหาร Rule of Law กระบวนการยุติธรรม ต�ำรวจ Index (WJP) ทหาร และเจ้าหน้าท่ีรัฐในส่วน นติ บิ ญั ญตั มิ กี ารแสวงหาผลประโยชน์ สว่ นตนมากนอ้ ยเพยี งใด 9. Varieties of การทุจริตทางการเมืองมกี าร ผเู้ ชย่ี วชาญ - - - 24 23 Democracy แพร่หลายของมากนอ้ ยเพยี งใด 35 38 38 35 37 Project อยา่ งไร (VDEM)2 คา่ คะแนน CPI หมายเหต:ุ 1 คะแนนเตม็ 100 คะแนน 2 TI) ไดเ้ พม่ิ แหลง่ ขอ้ มลู Varieties of Democracy Project (VDEM) ในการคำ� นวณ CPI ของประเทศไทยในปี พ.ศ. 2559 (จากเดมิ 8 แหล่งข้อมูล) โดยในปี พ.ศ. 2560 ใชแ้ หลง่ ขอ้ มลู เชน่ เดยี วกบั ปี พ.ศ. 2559 จำ� นวน 8 แหลง่ ขอ้ มลู โดยไมม่ ขี อ้ มลู จาก PERC ทมี่ า: Corruption Perceptions Index 2017: Full Source Description จากการศึกษาแหล่งข้อมูลที่องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (TI) ได้น�ำมาใช้ในการค�ำนวณ ค่าคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ข้างต้น สามารถแบ่งประเด็นข้อค�ำถามของแหล่งข้อมูล ได้เปน็ 5 กลุม่ ดงั น้ี (1) ประสบการณก์ ารจา่ ยสินบนให้แกเ่ จ้าหนา้ ทรี่ ฐั ในการตดิ ต่อเพ่อื ด�ำเนินธุรกจิ ได้แก่ • Economist Intelligence Unit Country Risk Rating (EIU) • Global Insight Country Risk Rating (GI) • IMD World Competitiveness Yearbook (IMD) • Political Risk Services International Country Risk Guide (ICRG หรอื PRS) • World Economic Forum Executive Option Survey (EOS) (WEF) (2) การใชอ้ �ำนาจหน้าท่ีโดยมชิ อบในการแสวงหาผลประโยชนส์ ่วนตน • World Justice Project Rule of Law Index (WJP) (3) ความโปร่งใสในกระบวนการ/ขั้นตอนทเ่ี ก่ยี วกบั การจัดสรรงบประมาณของประเทศ ได้แก่ • Economist Intelligence Unit Country Risk Rating (EIU) • World Economic Forum Executive Option Survey (EOS) (WEF)

การยกระดับคะแนนดัชนีการรบั รกู้ ารทุจริตของประเทศไทย 141 (4) สถานการณป์ ญั หาการทุจริตและการบังคบั ใชก้ ฎหมายเมื่อมกี ารทจุ ริตเกดิ ขนึ้ • Bertelsmann Foundation Transformation Index (BF) (5) การทุจรติ ทางการเมอื ง ไดแ้ ก่ • Political Risk Services International Country Risk Guide (ICRG หรอื PRS) • Varieties of Democracy Institute (VDEM) นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาค่าคะแนนของแต่ละแหล่งข้อมูลจะพบว่าความโปร่งใสในเร่ือง กระบวนการที่เกี่ยวกับงบประมาณ มีค่าคะแนนค่อนข้างคงที่ไม่เปล่ียนแปลงหรือดีข้ึนบ้างเล็กน้อย ดังเช่นค่าคะแนนจากแหล่งข้อมูล Economist Intelligence Unit Country Risk Rating (EIU) ขณะทกี่ ารรบั รกู้ ารจา่ ยสนิ บนหรอื การทจุ รติ รปู แบบอน่ื ๆ ในการดำ� เนนิ ธรุ กจิ การประเมนิ สถานการณ์ ปญั หาการทจุ รติ และการบงั คบั ใชก้ ฎหมาย มคี า่ คะแนนแปรผนั ตามแหลง่ ทม่ี าของขอ้ มลู ซง่ึ ในปเี ดยี วกนั มกี ารรบั รกู้ ารจา่ ยสนิ บนสถานการณก์ ารทจุ รติ และการบงั คบั ใชก้ ฎหมายทแ่ี ตกตา่ งกนั ตามแหลง่ ขอ้ มลู สำ� หรบั แหล่งข้อมูลท่ีมีการประเมินการทุจริตทางการเมืองดังเช่น Political Risk Services International Country Risk Guide (ICRG หรอื PRS) และ Varieties of Democracy Institute (VDEM) ทยี่ งั คงมี คา่ คะแนนอยใู่ นเกณฑต์ ำ่� ดงั นน้ั คา่ คะแนนดชั นกี ารรบั รกู้ ารทจุ รติ (CPI) ของประเทศไทยทง้ั ในภาพรวมและ คะแนนในแตล่ ะแหลง่ ขอ้ มลู ยงั คงอยใู่ นระดบั ทต่ี ำ�่ กวา่ ครง่ึ หนงึ่ จากคะแนนเตม็ 100 มาโดยตลอด จงึ สง่ ผล ใหภ้ าพลักษณ์การทุจริตของประเทศไทยในสายตานานาชาติยังคงมีปัญหาการทุจริตท่ีค่อนข้างรุนแรง อย่างตอ่ เนือ่ งและมีความไม่โปร่งใสในการด�ำเนินงาน ทั้งในเร่อื งของระบบงบประมาณ การจ่ายสนิ บน การทจุ รติ ทางการเมือง การบังคับใช้กฎหมาย ฯลฯ ปัจจุบันนี้รัฐบาล ภาคส่วนต่าง ๆ รวมถึงส�ำนักงาน ป.ป.ช. ได้ให้ความส�ำคัญในการยกระดับ คะแนนดชั นกี ารรับรกู้ ารทุจรติ (CPI) อยา่ งมาก เนอื่ งจากดชั นกี ารรบั รกู้ ารทจุ รติ (CPI) เปน็ คา่ คะแนน ที่สะท้อนภาพลักษณ์การทุจริตของประเทศไทยไปสู่สายตานานาชาติ รวมถึงยังเป็นการสะท้อน ให้เห็นถึงรูปแบบการทุจริตท่ีนักลงทุนต่างชาติต้องเผชิญเม่ือเข้ามาท�ำการลงทุนในประเทศไทย ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะท่ี 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ได้มีเป้าประสงค์เชิงยุทธศาสตร์ คือ ระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) สูงกว่าร้อยละ 50 ในปี พ.ศ. 2564 จึงเกิดค�ำถามตามมาว่าภาคส่วนต่าง ๆ ในประเทศไทยควรด�ำเนินการอย่างไรเพ่ือ ยกระดับค่าคะแนนดชั นกี ารรับรู้การทุจรติ (CPI) ใหส้ ูงขน้ึ ได้