42 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. From table 3, it represented three types of CSOs fighting corruption in four countries. Under criteria of Tyshchuk (2016), the civil association is the main type which consisted of local TIs, ICW, and ACT. However, ACT might be classified as business association since its background came from the Thai Chamber and other business associations in Thailand. Meanwhile, Isaranews Agency, JARING, PCIJ, and Malaysiakini represented the type of media activist which specialized in producing investigative report. 4.2 Overview of the use of social media in ASEAN From the report of “Digital in 2017: Southeast Asia”, it gave a summary of social media usage in ASEAN. This report was prepared by the cooperation of two social enterprises, which include Hootsuite and We are Social. The report surveyed digital landscape in 2017 of eleven countries in ASEAN (Kemp, 2017). Figure 2 Digital in Southeast Asia Source: https://wearesocial.com/special-reports/digital-southeast-asia-2017 From figure 2, total population of ASEAN is approximately 644 million of which 53% use the internet. Meanwhile, 47% are active social media users. Kemp (2017) pointed out that social media users in Southeast Asia also grew by 31% over the past year, with 72 million people using social media platforms for the first time in the twelve months up to January 2017.
การใช้ส่อื สงั คมออนไลน์ในการต่อต้านทจุ ริต: ประสบการณจ์ ากขบวนการเคล่อื นไหวตอ่ ต้านทจุ ริตในภูมภิ าคอาเซียน 43 Figure 3 Number of social media users of each country in ASEAN Source: https://wearesocial.com/special-reports/digital-southeast-asia-2017 From figure 3, it represented social media penetration of each country. In 2017, the global average usage of social media was 37%, meanwhile, the regional average was higher than global average. Interestingly, Brunei headed up the regional rankings for regional social media use. In this paper, the author focused on comparing the use of social media in four countries, that is, Malaysia (71%), Indonesia (40%), Philippines (58%), and Thailand (67%). Figure 4 Number of mobile-active social media users of each country in ASEAN Countries Source: https://wearesocial.com/special-reports/digital-southeast-asia-2017
44 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. From figure 4, it shows that the regional average number of social media users via mobile was 42%. The report analyzed that, in each country, numbers of social media users via mobile was quite similar to that of the use of social media overall, but there are some slight nuances if we compare mobile use to social use via any device. 4.3 CSOs and the use of social media to fight corruption Initially, the author selected nine well-known CSOs, which represented anti- corruption roles from each country. These organizations could be categorized into three types, in which the civil association is the main type. Certainly, these CSOs have their own website and use social media as a tool for fighting corruption (See Table 4 and 5). Table 4 Anti-Corruption CSOs’ websites in 4 ASEAN countries Countries CSOs Websites Malaysia Transparency International Malaysia (TI-M) http://transparency.org.my/ Malaysiakini https://www.malaysiakini.com/ Indonesia Indonesia Corruption Watch (ICW) http://www.antikorupsi.org/ Transparency International Indonesia http://www.ti.or.id/ Indonesian Network for Investigative Journalism http://jaring.id/ (JARING) Philippines Transparency International Philippines N/A The Philippines Center for Investigative http://pcij.org/ Journalism (PCIJ) http://www.anticorruption.in.th https://www.isranews.org/ Thailand Anti-Corruption Organization of Thailand Isaranews Agency Source: Collected data by the author From table 4, we found that only Transparency International Philippines does not provide website; however, it has been using social media for its communication. For Malaysia, Transparency International Malaysia or (TI-M) is an important anti- corruption CSO. Likewise, TI Indonesia always updates information about corruption through its website. However, Indonesia Corruption Watch (ICW) is more popular than TI Indonesia which can be seen from the numbers of active social media followers
การใชส้ อ่ื สังคมออนไลนใ์ นการต่อต้านทุจรติ : ประสบการณจ์ ากขบวนการเคล่ือนไหวตอ่ ตา้ นทุจริตในภมู ภิ าคอาเซียน 45 and subscribers (see Table 5). Interestingly, media activist, as another type of CSO for fighting corruption, can be found in four countries. Malaysiakini, JARING, PCIJ, and Isaranews agency represent four powerful anti-corruption CSOs, which use investigative journalism to combat corruption. These CSOs might be categorized as the media that fight corruption. However, these media are Non-Governmental Organizations (NGOs), independent presses, and investigative journalists, which have academic background. Table 5 CSOs in four countries and their social media platforms Countries CSOs Facebook Social Media YouTube Malaysia Like Follow Twitter Subscribe Indonesia Transparency 2.6K 2.6K International Malaysia Tweets Followers 17 Philippines (TI-M) 1.52M 1.49M -- Malaysiakini 22K 22K 392K Thailand Indonesia Corruption 2.1K 2.1K 134K 1.03M 290 Watch 7.6K 17.2K - Transparency 1.8K 1.8K 7K 8.6K International - Indonesia 1.1K 1.1K 1.1K 494 Indonesian Network - for Investigative 20K 20K 389 369 Journalism (JARING) 910 Transparency 519K 519K 18K 133K International 3.2K Philippines -- The Philippines 240 Center for 43.9K 58.3K Investigative Journalism (PCIJ) Anti-Corruption Organization of Thailand (ACT) Isaranews Agency 177K 181K Source: Collected data by the author Note: Updated 1 October 2017
46 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. From table 5, it demonstrates that the selected CSOs use social media channels to deliver their messages. In fact, Facebook is a popular channel that all selected CSOs have. CSOs which have a background from media activist could attract more citizens to follow their Facebook pages. For example, Malaysiakini has almost 1.5 million Facebook followers. Similarly, Isaranews Agency contains 191K supporters who have been following their page. The author views that these media activists could convey striking contents about corruption especially the corruption scandal. The content in the pages is so important and the investigative journalists have more experiences to better generate their content in the pages than other type of CSOs. Furthermore, CSOs from media activist background (Malaysiakini, PCIJ, and Isaranews agency) also have Twitter and YouTube channels; however, these channels might not be as popular as Facebook. Meanwhile, CSOs from civil associations have Facebook, Twitter, and YouTube channels. Indonesia Corruption Watch (ICW) has 22K supporters through Facebook fan page. Likewise, it has 7.2K tweets and 17.2 followers on Twitter. However, the YouTube channel is less widespread than Facebook and Twitter. In case of Anti-Corruption Organization of Thailand (ACT), it has both Facebook and YouTube channels; however, Facebook has more followers than YouTube subscribers. The reason why Facebook has become a prevalent social media channel is because it could reflect the concept of collective action. We might explain this finding by referring to the study of Lukashina (2013). She investigated whether Facebook provided a space for framing processes and whether it supported sympathizers of the social movement to take part in the creation of shared meaning and collective action frames. Lukashina compared two collaborating Facebook communities, a fan page and a group; age of the Russian protest movement. She found that the collective action frame is constituted by the joint efforts of ordinary users and online moderators through Facebook. Hence, we might conclude that Facebook could create anti-corruption movements through online communities. Under the concept of resource mobilization, we found that all selected CSOs utilize social media as another resource to implement their anti-corruption strategy. For example, ACT provided a room for combatting corruption with ACT by launching
การใช้ส่อื สงั คมออนไลนใ์ นการตอ่ ต้านทจุ รติ : ประสบการณจ์ ากขบวนการเคลือ่ นไหวต่อตา้ นทจุ รติ ในภูมิภาคอาเซยี น 47 Watchdog activity known as “the Watchdog Operation.” This activity has attracted more than 330K fans in its Facebook page and 3.5K subscribers through YouTube channel. Actually, the watchdog is based on a concept of citizen participation, especially blending investigative journalism techniques and using monitoring tools. 4.4 Effective tools to fight corruption by using social media Since 2011 social media has become a powerful tool to change political situation, for example, the Arab Spring started in Tunisia. During the Arab Spring, social media was used as a tool to facilitate communication and interaction among protesters. Millions of protesters used social media to organize demonstrations and disseminate information about their activities as well as raising local and global awareness of ongoing events (Racha Mourtada and Fadi Salem, 2011). This study selected four countries in ASEAN which had similar corruption perception index scores in 2016 and had established their own anti-corruption agency (see Table 6). After the Asian financial crisis, there were citizen participations in four ASEAN countries, which attempted to fight corruption. They had gathered to play active role in prevention of corruption strategy. Certainly, CSOs could be the citizen center for anti-corruption movement through several ways, for example, anti-corruption education and training, monitoring public spending, protecting whistleblower, and providing investigative report. These CSOs are representatives of anti-corruption movement. However, their movements might have some common patterns such as street protest, information sharing, and recommendation of effective anti-corruption acts. Table 6 Brief corruption and anti-Corruption situations of four countries Country Corruption Perception Index Anti-Corruption Agency Malaysia 2016 (Score 100) 49 Malaysian Anti-Corruption Commission (MACC) Indonesia 37 Indonesia ’s Corruption Eradication Philippines 35 Commission (KPK) Thailand 35 Ombudsman of the Philippines National Anti-Corruption Commission (NACC) Source: Collected data by the author
48 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Definitely, all CSOs provide their anti-corruption missions and activities by using social media. Social media can empower people to fight corruption by giving their opportunity to share their knowledge, experiences and practices without restriction (Monkachi, 2012). Furthermore, it can generate crowdsourcing ideas and motivate activists. In contrast, social media might give unreliable information and spread rumor about corruption scandals (Pickard, 2015). Although social media might empower citizen to fight corruption, it still needs sufficient education and management. Monkachi (2012) recommended that media literacy is essential to fight against corruption so that citizen can analyze and create messages in a wide variety of media modes, genres, and forms. However, under citizen engagement approach the author concluded that fighting corruption by social media could be conducted through three channels as follows; (a) sharing information, (b) supporting government transparency, and (c) using crowdsourcing. The first channel is that social media could share information about corruption. Jha and Sarangi (2017) defined social media as peer of the press. Social media is related to the internet freedom, which is negatively correlated with corruption regardless of any status of the press freedom. In other words, Facebook could support the reduction of corruption in governments where press freedom is low. Furthermore, social media could provide cheap and quick means of sharing information and could reach a larger audience to organize public protests against corrupted activities of government officials and politicians (Jha and Sarangi, 2017). Meanwhile, social media could support government transparency. Song and Lee (2016) found that the use of government social media is significantly and positively associated with perceptions of government transparency. Likewise, their study explains that the perceptions of government transparency could be contributed to the relationship between the use of government social media and the trust in government. Lastly, social media is an effective means for government to improve citizens’ trust in government by creating good perceptions towards government transparency. (Song, Changsoo and Lee, Jooho, 2016) For the last channel, social media could provide crowdsourcing for anti- corruption. Actually, crowdsourcing is the act of outsourcing the gathering of information to public via internet and/or mobile technology in order to produce collaborative content, which anyone can contribute (Bekri et al. 2011). The success of crowdsourcing
การใชส้ ่ือสงั คมออนไลน์ในการต่อต้านทุจริต: ประสบการณจ์ ากขบวนการเคล่ือนไหวตอ่ ต้านทุจรติ ในภมู ภิ าคอาเซยี น 49 example is IPaidABribe, which is a website initiated by Indian CSOs to fight corruption. This website allows any citizen to report bribery and corruption cases instantaneously. Citizens can use smartphone or other internet accessible devices. They can report the amount of bribe, the recipient of bribe, and the government official that request the bribe. Presently, this website focuses on crowdsourcing reports of corruption and bribery from India and all over the world. The site lays emphasis on the various kinds of Retail Corruption. This is a kind of corruption that confronts ordinary citizens in their daily lives when they are not able to avail of services they are legitimately entitled to from the government – getting a driver’s license, getting a birth certificate and registering a purchase of property. In conclusion, this paper attempts to point out the importance of social media for fighting corruption by comparing experiences of four countries in ASEAN. However, the author selected nine CSOs which mainly focused on fighting corruption. We can classify these CSOs into three types, namely, media activist, civil and business associations. All CSOs use social media as a tool for delivering their missions and activities. However, Facebook is more popular than other channels. Under concept of collective action and resource mobilization, CSOs could represent collective action for combating corruption. Meanwhile, CSOs have utilized social media as another resource to implement their anti-corruption strategy. Finally, the author proposed effective channels for fighting corruption by using social media. References Bekri et al. (2011). Harnessing Social Media Tools to Fight Corruption. London: London School of Economics Department of International Development. Bondolfi et al. (2015). Anti-Corruption Research Network. Retrieved October 1, 2017, from http://corruptionresearchnetwork.org/acrn-news/blog/the-use-of-social- media-in-fighting-corruption Compact, U. G. (2013). Promoting Anti-Corruption Collective Action through Global Compact Local Networks. New York: The UN Global Compact Office. Fucili, M. (2011, March 29). The Social Media for Anti-Corruption: presentation of examples for the region. Presentation. Bratislava, Slovakia: Anti-Corruption Sub Practice UNDP Bratislava Regional Centre . Jha, K. C., & Sarangi, S. (2017). Social Media, Internet, and Corruption. Information Economics and Policy. 39. 1 - 42.
50 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Kemp, S. (2017, February 16). We are Social. Retrieved from We are Social: https://wearesocial.com/special-reports/digital-southeast-asia-2017 Khan, M. H. (n.d.). Domestic Resource Mobilization and the Challenge of Governance. Presentation. London, United Kingdom: Department of Economics SOAS, University of London. Kim, G.S. (2009, March 25). The Role of Civil Society in the Fight Against Corruption. Presentation. Macao SAR, China: Transparency International-Korea. Lukashina, Y. (2013). Collective action frames and Facebook fan and group pages: the case of the Russian Snow Revolution 2011 - 2013. Interface: a journal for and about social movements, 5 (2), 422 - 449. Monkachi, Y. (2012, October 7). Social Media and Corruption Fight. Presentation. Social Media Club and Transparency International. Mourtada, R. & Salem, F. (2011). Civil Movements: The Impact of Facebook and Twitter. Dubai: Dubai School of Government. Pickard, B. (2015, May 12). Communicating with social media to make corruption obsolete: applying the technology of transparent times to inspire informed citizens. Presentation. Hong Kong, China: the 2015 Symposium of the Independent Commission Against Corruption (ICAC). Ponco Budi Sulistyo and Azman Azwan Azmawati. (2016). The Roles of Facebook In Creating New Anti-Corruption Social Movement Through Online Community in Indonesia. International Journal of Scientific and Research Publications, 33 - 37. Serrat, O. (2014). Fighting corruption with ICT: Strengthening civil society’s role. Knowledge Solutions of Asian Development Bank, 1 - 10. Song, C. & Lee, J. (2016). Citizens’ Use of Social Media in Government, Perceived Transparency, and Trust in Government. Public Performance & Management Review, 39, 430 - 453. Transparency International. (2015). Retrieved from Transparency International: https:// www.transparency.org/news/feature/why_asean_needs_to_confront_ corruption_in_southeast_asia Tyshchuk, T. (2016). Vox Ukriane. Retrieved from Vox Ukriane: https://voxukraine.org/2016/ 09/15/anti-corruption-reforms-en/
ตอนท่ี 2 บทความวจิ ัย Research Articles
52 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. แนวทางปอ้ งกันและแกป้ ัญหาการทุจรติ : ศึกษากรณีรถบรรทกุ น�้ำหนกั เกินพกิ ัดทกี่ ฎหมายก�ำหนด Prevention and Solution on Corruptions: A Study of Trucks Exceeding the Legal Weight Limits รองศาสตราจารย์ ดร. ทศพล ป่นิ แก้วI ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ดร. อังคณาวดี ป่ินแก้วII บทคดั ยอ่ มูลเหตุจูงใจส�ำคัญของการทุจริตติดสินบนเพ่ือให้บรรทุกน�้ำหนักเกินกว่าพิกัดท่ีกฎหมาย ก�ำหนดมาจากเหตุผลทางเศรษฐกิจ อีกทั้งปัจจัยท่ีส่งเสริมหรือเปิดช่องให้มีการทุจริตอยู่ท่ีระบบการ ตรวจช่ังน้�ำหนักที่ต้องด�ำเนินการโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ วิธีการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตท่ี ไดผ้ ลคอื การลดปฏสิ มั พนั ธข์ องเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั โดยการนำ� เอาเทคโนโลยกี ารตรวจชง่ั นำ�้ หนกั ระบบอตั โนมตั ิ ได้แก่ WIM (Weigh-in-motion) และ BWIM (Bridge Weigh-in-motion) มาใช้ควบค่กู ับการจดั เกบ็ ค่าธรรมเนียมการบรรทุกน�้ำหนักเกินตามข้อมูลน้�ำหนักรถจากการตรวจชั่งน�้ำหนักด้วยระบบอัตโนมัติ แนวคิดนี้นอกจากสามารถลดปฏิสัมพันธ์ของเจ้าหน้าที่รัฐลงได้แล้ว ยังจะช่วยแบ่งเบาภาระของรัฐ ในการซ่อมแซมบ�ำรุงรกั ษาถนนและสะพานที่เสียหายได้ คำ� สำ� คญั : การทจุ ริต รถบรรทุกหนัก เทคโนโลยี การตรวจชั่ง ค่าธรรมเนียม Abstract The significant motive behind briberies on truck loading limit is the economic incentive, and the factor that allows and fosters corruption resides in the current weighting system which operated by public officials. The effective measure that prevents and solves the corruption problem is to lessen the public officials’ interaction by applying new automatic technology, such as WIM (Weigh-in-motion), and BWIM (Bridge Weigh- in-motion), together with the overloading fee system based on truck weights indicated by automatic WIM and BWIM devices. The proposed method not only minimizes the I คณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลยั II คณะนติ ศิ าสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั
แนวทางป้องกนั และแกป้ ญั หาการทุจริต: ศึกษากรณรี ถบรรทกุ นำ้� หนักเกนิ พิกัดท่กี ฎหมายกำ� หนด 53 interaction with public officials, but also lessens the burden in maintaining damaged highways and bridges of the state. Keywords: corruption, truck weight, technology, weighting system, fee 1. บทนำ� การขนสง่ ทางถนนเปน็ รปู แบบการขนสง่ ทมี่ ปี รมิ าณสงู สดุ และเปน็ พนื้ ฐานระบบคมนาคมขนสง่ ของประเทศไทยมาตลอดในการขับเคล่ือนธุรกิจ โดยรูปแบบการชนส่งทางบกที่ได้รับความนิยมมาก คือ การขนสง่ ด้วยรถบรรทุก (Truck Transportation) เน่ืองจากมคี วามสะดวก สามารถรับ-ส่งสินคา้ ไปยังผู้บรโิ ภคไดท้ ัว่ ถงึ (Door to door หรือ Point to Point) เหตุเพราะถนนมีโครงข่ายเชื่อมโยงอยู่ ทวั่ ประเทศ1 ปจั จบุ นั ถนนทางหลวงของไทยมรี ะยะทางรวมกวา่ 100,000 กโิ ลเมตร ซง่ึ ถอื วา่ ครอบคลมุ กวา่ เสน้ ทางคมนาคมทางรถไฟ เรอื หรอื เครอื่ งบนิ มาก ประกอบกบั จำ� นวนรถบรรทกุ เพอื่ การขนสง่ สนิ คา้ และบรกิ ารทจี่ ดทะเบยี นมมี ากถงึ 1,000,000 คนั 2 สง่ ผลใหก้ ารขนสง่ ดว้ ยรถบรรทกุ เปน็ ไปอยา่ งรวดเรว็ และประหยดั ตน้ ทนุ กวา่ การขนสง่ วธิ อี นื่ ทงั้ มแี นวโนม้ ทจ่ี ะขยายตวั อยา่ งมากจากการเปดิ เสรที างการคา้ ระหว่างประเทศในภูมภิ าคอาเซียน ในทางวศิ วกรรมศาสตร์ เพอื่ ประหยดั งบประมาณการกอ่ สรา้ ง ถนนจะถกู ออกแบบใหม้ คี วามสามารถ ในการรองรับน�้ำหนักบรรทุกตามพิกัดน�้ำหนักที่ก�ำหนดไว้ โดยให้มีอายุการใช้งานเป็นไปตาม เกณฑ์ท่ีเหมาะสม การบรรทุกน้�ำหนักเกินกว่าความสามารถของถนนย่อมก่อให้เกิดความเสียหาย แกผ่ วิ และโครงสรา้ งถนน สง่ ผลใหอ้ ายกุ ารใชง้ านลดสนั้ ลง โดยความเสยี หายไมใ่ ชเ่ ปน็ การพงั ทลายของ ผิวถนนแบบฉบั พลนั แต่จะสะสมอยู่ภายในโครงสร้างถนน เมื่อความเสยี หายสะสมนมี้ ีปริมาณมากขึ้น ถนนก็จะเสือ่ มสภาพลงเร่อื ย ๆ จนนำ� ไปส่กู ารเสียหายเปน็ หลุม ร่อง บ่อ หรอื คันทางทรดุ ตัว เน่ืองจากการขนส่งนั้นเป็นธุรกิจท่ีมีความส�ำคัญและมีการแข่งขันสูง เพื่อให้ได้ก�ำไรจากการ รับขนส่งมากข้ึน ผู้ประกอบการมักหาโอกาสท่ีจะบรรทุกสินค้าให้มากกว่าพิกัดตามกฎหมาย เพราะ ยิง่ บรรทุกไดม้ ากย่อมหมายถงึ กำ� ไรหรอื ประโยชนท์ างการคา้ ท่มี ากข้ึน การบรรทุกหนักยอ่ มทำ� ให้ถนน และสะพานไดร้ บั ความเสยี หาย ชำ� รดุ ทรดุ โทรมอนั นำ� ไปสกู่ ารสญู เสยี งบประมาณจำ� นวนเปน็ หมน่ื ลา้ นบาท 1 ปัจจุบันถนนทางหลวงในประเทศไทยมีระยะทางรวมประมาณ 115,000 กิโลเมตร (แบ่งเป็นทางหลวงแผ่นดินและทางหลวงพิเศษ ระหว่างเมืองระยะทางรวมประมาณ 67,000 กโิ ลเมตร กับทางหลวงชนบทระยะทางประมาณ 48,000 กิโลเมตร ไมน่ บั รวมถนนทอี่ ยใู่ น ความดูแลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีมีระยะทางรวมประมาณ 352,000 กิโลเมตร) ซ่ึงถือว่าครอบคลุมกว่าเส้นทางคมนาคม ทางรถไฟทม่ี รี ะยะทางรวมทง้ั ประเทศเพียง 4,000 กโิ ลเมตรถงึ 30 เท่าตัว ประกอบกบั จำ�นวนรถบรรทุกเพอ่ื การขนส่งสนิ ค้าและบริการ ทจี่ ดทะเบยี นมจี ำ�นวนรวมถงึ กวา่ 1,000,000 คนั ทำ�ใหก้ ารขนสง่ ทางถนนดว้ ยรถบรรทกุ มคี วามสะดวก รวดเรว็ และประหยดั ตน้ ทนุ กวา่ การขนส่งวิธีอื่นและมีแนวโน้มที่จะขยายตัวอย่างมากในอนาคตอันใกล้ท่ีจะมีการเปิดเสรีทางการค้าระหว่างประเทศในภูมิภาคอาเซียน (ขอ้ มูลจาก กระทรวงคมนาคม, 2560) 2 ข้อมูลจาก กระทรวงคมนาคม 2560.
54 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ในแต่ละปีเพ่ือซ่อมบ�ำรุงถนนและสะพาน3 นอกจากนี้การบรรทุกหนักยังเป็นสาเหตุของอุบัติเหตุ บนท้องถนนดว้ ยเช่นกัน4 เพื่อป้องกันปัญหาการบรรทุกน�้ำหนักเกินกว่าที่ก�ำหนด รัฐจึงก�ำหนดให้มีการควบคุมน�้ำหนัก บรรทุก โดยอาศัยอ�ำนาจตามท่ีบัญญัติไว้ในมาตรา 615 แห่งพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. 2535 (แกไ้ ขเพมิ่ เตมิ พ.ศ. 2549) ทใี่ หอ้ ำ� นาจผอู้ ำ� นวยการทางหลวงออกประกาศหา้ มใชย้ านพาหนะบนทางหลวง โดยท่ียานพาหนะนั้นมีน�้ำหนัก น้�ำหนักบรรทุก หรือน้�ำหนักลงเพลาเกินกว่าท่ีก�ำหนด หรือโดยที่ ยานพาหนะน้ันอาจท�ำให้ทางหลวงเสียหาย ซึ่งในปัจจุบันน�ำไปสู่มาตรการการควบคุมน้�ำหนักรถบรรทุก ดว้ ยการจดั ตง้ั ดา่ นชงั่ นำ�้ หนกั กระจายตามเสน้ ทางสำ� คญั ตา่ ง ๆ แมว้ า่ ดา่ นชงั่ นำ�้ หนกั จะไดร้ บั การปรบั เปลยี่ น อุปกรณ์ให้มีความทันสมัย ปรับปรุงกระบวนการให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งข้ึนและลดข้ันตอนการใช้ ดลุ ยพนิ จิ ของเจา้ หนา้ ทที่ เ่ี กย่ี วขอ้ ง ใหเ้ ปน็ ไปตามมาตรการปอ้ งกนั การทจุ รติ และประพฤตมิ ชิ อบเกย่ี วกบั รถบรรทุกน�้ำหนักเกินของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ6 แต่ปัญหา รถบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ พกิ ดั กฎหมายยงั คงปรากฏใหเ้ หน็ อยทู่ ว่ั ไปเปน็ จำ� นวนมาก ซง่ึ สวนทางและขดั แยง้ กบั สถติ กิ ารจบั กมุ รถบรรทกุ บรเิ วณดา่ นชง่ั นำ�้ หนกั ทมี่ เี พยี ง 50 คนั ตอ่ การตรวจชงั่ รถบรรทกุ จำ� นวนทง้ั สนิ้ 1 ล้านคัน (หรอื คิดเป็นเพียงรอ้ ยละ 0.005) จากงานศึกษาวิจัยและวิทยานิพนธ์ในอดีตที่สุ่มช่ังน�้ำหนักรถบรรทุกในถนนทางหลวงและ ทางหลวงชนบทชว่ งปี พ.ศ.2556 - 25587 นน้ั พบวา่ มรี ถบรรทกุ จำ� นวนไมน่ อ้ ยกวา่ รอ้ ยละ 10 มพี ฤตกิ รรม การบรรทุกน�้ำหนักเกินพิกัดกฎหมาย งานศึกษาดังกล่าวตรวจพบว่ารถบรรทุกสิบล้อและรถบรรทุก กง่ึ พว่ งในถนนอาจบรรทุกน้�ำหนักได้สูงถึงประมาณ 50 ตัน และ 75 ตัน ท้ังท่ีพิกัดน�้ำหนักบรรทุก ที่ก�ำหนดตามกฎหมายระบุไว้ส�ำหรับรถบรรทุกท้ังสองประเภทไม่ให้เกิน 25 ตัน และ 50.5 ตัน ตามลำ� ดบั ขอ้ มลู เหลา่ นส้ี ะทอ้ นใหเ้ หน็ วา่ นโยบายการควบคมุ นำ�้ หนกั รถบรรทกุ ทมี่ อี ยยู่ งั ไมส่ ามารถบงั คบั ใช้ ได้อยา่ งมปี ระสิทธิภาพเพียงพอ ท�ำใหม้ ีรถบรรทุกจ�ำนวนหน่งึ ยงั คงฝ่าฝืนกฎหมายบรรทกุ นำ�้ หนักเกนิ แม้ปริมาณรถบรรทุกที่ฝ่าฝืนจะมีเพียงร้อยละ 10 - 15 แต่ด้วยน้�ำหนักท่ีหนักกว่าพิกัดกฎหมาย คอ่ นขา้ งมาก รถบรรทกุ ทฝี่ า่ ฝนื กฎหมายแตล่ ะคนั จงึ สรา้ งความเสยี หายแกถ่ นนและสะพานทวี่ ง่ิ ผา่ นรนุ แรง 3 ข้อมูลจาก สำ�นักงบประมาณ สำ�นกั นายกรัฐมนตร,ี เอกสารงบประมาณรายจ่ายประจ�ำ ปงี บประมาณ พ.ศ.2559 ฉบับที่ 3 เลม่ ท่ี 4 หนา้ 111. 4 รายละเอียดโปรดดู ธีระชาติ รืน่ ไกรฤกษ์. (2543) . สาเหตุความเสียหายของถนนและวธิ ีการแก้ไข. ศนู ยว์ จิ ยั และพฒั นางานทาง กรม ทางหลวง (กรุงเทพ), หน้า 52. 5 มาตรา 61 แก้ไขเพม่ิ เติมโดยพระราชบญั ญัติทางหลวง (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2549 บัญญตั ิว่า “เพื่อรักษาทางหลวง ผอู้ �ำนวยการทางหลวงมอี �ำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษาหา้ มใชย้ านพาหนะบนทางหลวงโดยท่ี ยานพาหนะนั้นมีน้�ำหนัก น�ำ้ หนกั บรรทุกหรอื น้ำ� หนักลงเพลาเกินกวา่ ท่กี �ำหนด หรือโดยทยี่ านพาหนะนัน้ อาจท�ำให้ทางหลวงเสยี หาย ...” 6 โกสนิ ทร ์ เจติยานนท.์ “จาก Analog สู่ Digital”. วารสารทางหลวง , ฉบับที่ 4 ปี 2554. 7 รายงานวจิ ยั กองทางหลวงพเิ ศษระหว่างเมือง กรมทางหลวง (2557), รายงานวจิ ยั สำ�นกั อำ�นวยความปลอดภยั กรมทางหลวงชนบท (2556 - 2557), และวิทยานิพนธม์ หาบัณฑติ ภาควชิ าวิศวกรรมโยธา จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย (2556 - 2558).
แนวทางป้องกนั และแกป้ ัญหาการทจุ ริต: ศึกษากรณรี ถบรรทุกนำ�้ หนักเกนิ พิกัดทก่ี ฎหมายกำ� หนด 55 กว่ารถบรรทุกที่ไม่ฝ่าฝืนประมาณ 4 - 7 เท่าตัว เป็นเหตุให้ถนนและสะพานเกิดการเสื่อมสภาพ เสยี หายเร็วกวา่ ทีค่ วร แม้หน่วยงานของรัฐที่เก่ียวข้องจะพยายามแก้ไขปัญหา โดยมุ่งเน้นท่ีการเพ่ิมจ�ำนวนด่านชั่ง นำ้� หนกั แตย่ งั คงใชเ้ จา้ หนา้ ทค่ี วบคมุ การตรวจชงั่ นำ้� หนกั บรรทกุ จงึ ยงั ไมอ่ าจแกไ้ ขปญั หาไดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ เพราะผทู้ ฝี่ า่ ฝนื บรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ มกั จะตดิ สนิ บนเจา้ หนา้ ทเ่ี พอ่ื บรรทกุ นำ้� หนกั เกนิ กวา่ พกิ ดั ทก่ี ฎหมาย กำ� หนด หรอื ทมี่ ักเรยี กกนั ว่า “การจา่ ยส่วยรถบรรทกุ ” ต้งั แตอ่ ดตี จนถงึ ปัจจบุ นั ปญั หาการจา่ ยสว่ ย รถบรรทกุ เปน็ ทรี่ กู้ นั อยา่ งกวา้ งขวางในสงั คมไทย ทง้ั น้ี การทจุ รติ ดงั กลา่ วไดก้ อ่ ใหเ้ กดิ ผลเสยี หายซง่ึ เปน็ ปัญหาที่ร้ายแรงอ่ืน ๆ มากมาย ไม่ว่าจะเป็นการสูญเสียงบประมาณของรัฐจ�ำนวนมหาศาลเพื่อให้ใช้ ในการซ่อมแซม บ�ำรงุ ถนนท่เี สียหาย การกอ่ ใหเ้ กิดปัญหาการบงั คบั ใช้กฎหมายทไี่ รป้ ระสทิ ธิภาพและ ขาดความศกั ดส์ิ ทิ ธ์ิ เพราะผทู้ ฝ่ี า่ ฝนื กฎหมายสามารถหลดุ พน้ จากระบบการตรวจสอบจบั กมุ ไมว่ า่ จะเปน็ การหลุดพ้นเพราะเจ้าหน้าท่ีให้ความช่วยเหลือไม่ต้องเข้าชั่งน�้ำหนัก ณ สถานีตรวจช่ังน�้ำหนัก หรือ ไมด่ ำ� เนนิ คดเี มอื่ ถกู จบั กมุ ปญั หาการแขง่ ขนั ทไ่ี มเ่ ปน็ ธรรมระหวา่ งผปู้ ระกอบการ ซง่ึ สรา้ งความเสยี หาย และผลกระทบรุนแรงต่อผ้ปู ระกอบการท่เี คารพตอ่ กฎหมาย ฯลฯ 2. ผลการศึกษา แมว้ า่ รฐั บาลจะมนี โยบายปราบปรามและควบคมุ นำ้� หนกั รถบรรทกุ บนทางหลวงอยา่ งเครง่ ครดั แต่ พบวา่ การบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ กวา่ พกิ ดั ทกี่ ฎหมายกำ� หนดไวย้ งั ปรากฏใหเ้ หน็ อยมู่ าก จากสถติ เิ ปรยี บเทยี บ การจบั กมุ รถบรรทกุ นำ้� หนกั เกนิ บนทางหลวง ในปงี บประมาณ 2557 - 2560 (ขอ้ มลู จากสำ� นกั ควบคมุ นำ้� หนกั ยานพาหนะ กรมทางหลวง, กรกฎาคม 2560) เหน็ ไดว้ า่ จำ� นวนการกระทำ� ความผดิ มไิ ดล้ ดนอ้ ย ลงแตอ่ ยา่ งใด8 1 ต.ค. 2559 - 21 ส.ค. 2560 ยอดจบั กมุ รถบรรทกุ นำ้� หนกั เกนิ จำ� นวน 3,768 คนั 1 ต.ค. 2558 - 21 ส.ค. 2559 ยอดจบั กมุ รถบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ จำ� นวน 1,007 คนั 1 ต.ค. 2557 - 21 ส.ค. 2558 ยอดจบั กมุ รถบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ จำ� นวน 1,358 คนั 1 ต.ค. 2556 - 21 ส.ค. 2557 ยอดจบั กมุ รถบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ จำ� นวน 1,118 คนั 8 ข้อสังเกตดังกล่าวสอดคล้องกับการศึกษาของรายงานวิจัย เร่ือง มาตรการในการริบทรัพย์สิน: ศึกษาเฉพาะกรณีรถบนต์บรรทุก น�ำ้ หนกั เกนิ อตั ราท่กี ฎหมายก�ำหนดไว้ ในปี พ.ศ. 2539” (กลมุ่ ยกกระบตั ร, หลกั สตู รอยั การจงั กวัด รุ่นที่ 15 สถาบันพฒั นาขา้ ราชการ ฝ่ายอัยการส�ำนักงานอัยการสูงสุด, พฤษภาคม - กันยายน 2539) ท่ีได้กล่าวถึงปัญหาการบรรทุกน�้ำหนักเกินอัตราบนถนนหลวง โดยคณะผ้วู ิจยั งานดงั กลา่ วเกดิ ข้อสงั สัยวา่ เหตุใดอตั ราการเกดิ ของคดคี วามผดิ เร่อื งการบรรทุกน้�ำหนักเกนิ อตั ราทก่ี ฎหมายกำ� หนด จึงไมล่ ดลง บางแหง่ กลับมีแนวโน้มสูงขึน้
56 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. จากการศกึ ษา พบวา่ ปญั หาการบรรทกุ หนกั เกนิ เกดิ จากเหตจุ งู ใจในทางเศรษฐกจิ (Economic Incentive) เปน็ สำ� คญั โดยผปู้ ระกอบการตอ้ งการลดตน้ ทนุ ของการขนสง่ ลง (Cost Savings) มากทสี่ ดุ เพื่อผลก�ำไรที่มากขึ้น ทั้งน้ี ปัญหาการบรรทุกน้�ำหนักเกินยังมีความเกี่ยวโยงอย่างใกล้ชิดกับปัญหาการ ทุจริตติดสินบน โดยปัจจัยหลักหรือช่องทางส�ำคัญที่ท�ำให้เกิดการทุจริตอยู่ที่ระบบและรูปแบบของการ ตรวจชั่งน�้ำหนักตามกฎหมายทใ่ี ช้กันตั้งแตอ่ ดตี จนถึงปจั จบุ นั เมอ่ื พจิ ารณามาตรการทางกฎหมายในเรอ่ื งการควบคมุ การบรรทกุ หนกั เพอ่ื รกั ษาถนนทางหลวง ให้อยู่ในสภาพดี พบว่า มาตรา 61 วรรคแรก9 แห่งพ.ร.บ. ทางหลวง พ.ศ. 2535 แกไ้ ขเพิม่ เตมิ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549 บัญญัตวิ า่ “เพื่อรักษาทางหลวง ผู้อ�ำนวยการทางหลวงมีอ�ำนาจประกาศในราชกิจจานุเบกษา ห้ามใช้ ยานพาหนะบนทางหลวงโดยที่ยานพาหนะน้ันมีน้�ำหนัก น้�ำหนักบรรทุกหรือน้�ำหนักลงเพลาเกินกว่า ท่กี �ำหนด หรอื โดยท่ียานพาหนะนนั้ อาจท�ำให้ทางหลวงเสยี หาย” การฝา่ ฝนื มาตรา 61 กอ่ ใหเ้ กดิ ความรบั ผดิ ทางอาญาตามมาตรา 73/210 (โทษปรบั /จำ� คกุ ) หนว่ ยงาน ทีม่ หี นา้ ที่ดแู ลรกั ษาถนน (ปัจจุบนั หน่วยงานหลกั ได้แก่ กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท) ต้องจดั ให้ มีการชั่งน�้ำหนัก ณ สถานีช่ังน้�ำหนัก โดยมีเจ้าหน้าที่ทางหลวงเป็นผู้เรียกตรวจและด�ำเนินการ ชั่งน้ำ� หนกั รถบรรทกุ แตล่ ะคัน (มาตรา 23 - 2411) การชง่ั น้�ำหนักอาจกระทำ� ในรปู แบบใดแบบหนง่ึ ตอ่ ไปนี้ (1) สถานีตรวจสอบน�้ำหนักยานพาหนะถาวร (Static weigh station) หรือที่มกั เรยี กกันวา่ ดา่ นชงั่ ถาวร โดยในแตล่ ะดา่ นจะมเี จา้ หนา้ ทที่ างหลวงเปน็ ผทู้ ำ� การชง่ั นำ้� หนกั บนั ทกึ ขอ้ มลู และรวบรวม พยานหลักฐานกรณีที่บรรทุกน�ำ้ หนกั เกิน หรอื (2) สถานีตรวจสอบน้�ำหนักบรรทุกแบบเคลื่อนที่ (Portable weigh station) หรือท่ี มกั เรยี กกนั วา่ ดา่ นชง่ั เคลอ่ื นที่ หรอื Spot Check การตรวจสอบนำ้� หนกั แบบนเ้ี จา้ หนา้ ทท่ี างหลวงจะเปน็ ผเู้ รยี กรถใหห้ ยดุ ตรวจ (ลกั ษณะสมุ่ ตรวจ) ดำ� เนนิ การชงั่ บนั ทกึ ขอ้ มลู และรวบรวมพยานหลกั ฐานหากพบ การกระท�ำผิดกระบวนการตรวจชั่งน้�ำหนักเร่ิมต้นท่ีการเข้าด่านเพื่อตรวจชั่งน�้ำหนักโดยเจ้าหน้าที่ ทางหลวง (โดยมีตำ� รวจทางหลวงเป็นผสู้ นับสนนุ การปฏบิ ตั ิงาน) หากพบการบรรทุกน�้ำหนกั เกนิ 9 มาตรา 61 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพ.ร.บ.ทางหลวง (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2549 10 มาตรา 73/2 เพมิ่ โดยพ.ร.บ.ทางหลวง (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2549 11 มาตรา 23 บัญญัติว่า “ใหเ้ จ้าพนกั งานทางหลวงมอี ำ�นาจและหน้าทด่ี งั ต่อไปนี้ (1) ตรวจตราดูแลมิใหม้ ีการฝา่ ฝืนพระราชบญั ญัตนิ ้ี (2) เรียกยานพาหนะให้หยุดเพื่อทำ�การตรวจสอบในกรณีท่เี ชื่อว่ามีการกระทำ�อันเป็นความผดิ ตามพระราชบัญญตั ินี้ (3) จบั กุมผู้กระทำ�ความผดิ ตามพระราชบญั ญตั ิน้ใี นขณะกระทำ�ความผิดเพื่อส่งใหพ้ นกั งานฝา่ ยปกครองหรือตำ�รวจดำ�เนนิ คดีตอ่ ไป ในการปฏิบัติหน้าทต่ี ามวรรคหน่งึ ใหเ้ จ้าพนักงานทางหลวงแสดงบัตรประจำ�ตวั ตอ่ ผู้ซ่งึ เกยี่ วข้อง บัตรประจำ�ตวั เจ้าพนักงานทางหลวงใหเ้ ปน็ ไปตามแบบทก่ี ำ�หนดในกฎกระทรวง” มาตรา 24 บญั ญัตวิ า่ “ในการปฏิบตั ิหนา้ ทีต่ ามพระราชบัญญัติน้ี ให้เจา้ พนักงานทางหลวงเปน็ เจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา”
แนวทางปอ้ งกันและแก้ปัญหาการทจุ ริต: ศกึ ษากรณีรถบรรทุกน้ำ� หนกั เกินพิกัดทกี่ ฎหมายก�ำหนด 57 เจา้ หนา้ ทที่ างหลวงมอี ำ� นาจจบั กมุ ผกู้ ระทำ� ผดิ เพอ่ื สง่ ใหพ้ นกั งานสอบสวนดำ� เนนิ คดตี ามกฎหมาย จากนนั้ พนกั งานสอบสวนจะสง่ สำ� นวนตอ่ ไปยงั พนกั งานอยั การเพอื่ ทำ� ความเหน็ วา่ ควรสงั่ ฟอ้ งหรอื ไม่ โดยศาล จะเป็นผทู้ ่ีพิจารณาตัดสนิ คดีและพพิ ากษาลงโทษผกู้ ระท�ำผิดต่อไป เม่ือระบบการตรวจช่ังน�้ำหนักต้องเริ่มต้นที่การตรวจช่ังโดยเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ระบบดังกล่าว จึงเปิดช่องให้มีการติดสินบนหรือการจ่ายส่วยแก่เจ้าหน้าท่ีเพ่ือหลบเลี่ยงการเข้าช่ังน�้ำหนัก โดยผู้ที่ จ่ายส่วยจะไม่ตอ้ งเข้าชงั่ น้ำ� หนัก ณ ดา่ นชงั่ ถาวรรวมถงึ ทราบขอ้ มลู เสน้ ทางทีจ่ ะมกี ารต้งั ด่านเคลื่อนที่ เพ่ือสุ่มตรวจน้�ำหนักท�ำให้หลีกเล่ียงเส้นทางได้เพราะได้รับการแจ้งจากเจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ีอยู่ในขบวนการส่วย เม่ือรถบรรทุกน�้ำหนักเกินไม่ต้องถูกตรวจช่ังน้�ำหนักต้ังแต่แรกแล้วโอกาสของการถูกจับกุมด�ำเนินดคี และรับโทษตามกฎหมายจึงเหลือน้อยมาก ท้ังนี้ การจ่ายส่วยมีหลายรูปแบบและหลายราคาแตกต่างกันไป ตามเสน้ ทาง ระยะทางและระดบั ของความคมุ้ ครอง เมอื่ การจา่ ยสว่ ยทำ� ใหบ้ รรทกุ ไดม้ ากขนึ้ โดยไมต่ อ้ ง ผ่านระบบการตรวจช่ังน้�ำหนัก ผู้จ่ายส่วยจึงมักบรรทุกให้มากสุดเท่าที่จะท�ำได้ อันเป็นการก่อให้เกิด ความเสียหายต่อโครงสร้างถนนอย่างรุนแรง รัฐต้องน�ำเงินจ�ำนวนมหาศาลมาใช้ส�ำหรับการซ่อมแซมถนน ทชี่ ำ� รดุ เสยี หาย โดยมผี ไู้ ดป้ ระโยชนค์ อื กลมุ่ ผปู้ ระกอบการทจ่ี า่ ยสว่ ยและเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ทร่ี บั สว่ ย นอกจากปญั หาของระบบและรปู แบบของการตรวจชงั่ นำ�้ หนกั รถบรรทกุ แลว้ พบวา่ กฎหมาย ในเร่ืองการจัดการและควบคุมน�้ำหนักของไทยยังคงมีข้อจ�ำกัดด้วยเช่นกันอันส่งผลให้ผู้ฝ่าฝืนบรรทุก น�้ำหนักเกินไม่เคารพกฎหมาย จากอดีตจนปัจจุบันเจตนารมณ์ของกฎหมายเร่ืองการควบคุมน้�ำหนัก บรรทกุ เปน็ ไปเพอื่ การปอ้ งปรามและลงโทษทางอาญาผกู้ ระทำ� ผดิ เทา่ นนั้ กลา่ วคอื ตง้ั แตเ่ รมิ่ ประกาศใช้ พ.ร.บ.รถยนต์ พ.ศ. 2473 มาตรา 42 ไดห้ า้ มการบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ ไว้12 ผฝู้ า่ ฝนื จะถกู ลงโทษปรบั ไมเ่ กนิ 50 บาท13 ตอ่ มา พ.ร.บ.ทางหลวง พ.ศ. 248214 ไดว้ างหลกั ในมาตรา 33 วา่ เพอ่ื เปน็ การรกั ษาทางหลวง ใหผ้ อู้ ำ� นวยการทางหลวงมอี ำ� นาจประกาศหา้ มไมใ่ หใ้ ชย้ านพาหนะบนทางหลวงทม่ี นี ำ�้ หนกั บรรทกุ เกนิ กวา่ ที่ก�ำหนดไว้ ผู้ฝ่าฝืนต้องระวางโทษปรับไม่เกินสองพันบาทหรือจำ� คกุ ไมเ่ กนิ สามเดอื น หรอื ทง้ั ปรบั ทงั้ จำ� 15 จากนน้ั ประกาศคณะปฏวิ ตั ฉิ บบั ที่ 295 ลงวนั ที่ 28 พฤศจกิ ายน พ.ศ. 2515 ท่ยี กเลิกกฎหมาย ทางหลวงเดิม ยงั คงกำ� หนดลงโทษกรณีฝ่าฝนื การบรรทกุ นำ�้ หนักเกนิ กวา่ พิกัดทก่ี ฎหมายกำ� หนด และ ในปัจจบุ นั หลกั ดังกลา่ วกย็ ังคงปรากฏอยใู่ น มาตรา 61 วรรคแรก16 แหง่ พ.ร.บ.ทางหลวง พ.ศ. 2535 โดยผู้ฝ่าฝืนต้องระวางโทษจ�ำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหม่ืนบาท หรือทั้งจ�ำทั้งปรับ ตามมาตรา 73/217 เห็นไดว้ า่ กฎหมายเร่อื งการควบคมุ พิกัดน�้ำหนกั มุง่ เน้นท่กี ารลงโทษในทางอาญาเท่านนั้ 12 มาตรา 42 ใหอ้ �ำนาจออกกฎเสนาบดีกระทรวงพาณชิ ย์และคมนาคม ก�ำหนดอตั ราการบรรทุกน�ำ้ หนักยานพาหนะได้ด้วย 13 มาตรา 35 แห่งพ.ร.บ.รถยนต์ พ.ศ. 2473 และโปรดดูคำ�พพิ ากษาศาลฎกี าที่ 548/2479 14 ประกาศในราชกจิ จานเุ บกษา เลม่ ที่ 56 หนา้ 1681 วนั ท่ี 13 พฤศจิกายน พ.ศ. 2482 15 มาตรา 9 แห่งพ.ร.บ.ทางหลวง (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2497 16 บัญญัตวิ า่ “เพ่ือรักษาทางหลวง ผู้อ�ำนวยการทางหลวงมอี �ำนาจประกาศห้ามใชย้ านพาหนะบนทางหลวงโดยทีย่ านพาหนะนนั้ มี น้ำ� หนัก น้ำ� หนกั บรรทุก หรอื นำ้� หนกั ลงเพลาเกนิ กวา่ ท่ีก�ำหนด หรอื โดยทยี่ านพาหนะนน้ั อาจท�ำให้ทางหลวงเสยี หาย” 17 มาตรา 73/2 แห่งพ.ร.บ.ทางหลวง พ.ศ.2535 ท่ีแกไ้ ขเพม่ิ เติมโดยพ.ร.บ.ทางหลวง (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549
58 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. นอกจากน้ีศาลยังได้น�ำมาตรการริบยานพาหนะของกลางตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 3318 มาใชร้ ่วมด้วยเนือ่ งจากพจิ ารณาวา่ รถบรรทุกนำ�้ หนกั เกนิ น้นั ถอื เป็นของกลางทอี่ าจถูกรบิ ได้ จากการศกึ ษาแนวคำ� พพิ ากษาของศาลพบวา่ การปรบั ใชห้ ลกั กฎหมายทางหลวงเพอื่ ปอ้ งปราม และลงโทษผู้กระท�ำผดิ มขี อ้ จ�ำกัดทางกฎหมายหลายประการ อนั ไดแ้ ก่ (1) การลงโทษจ�ำคกุ ตามพ.ร.บ.ทางหลวงฯ มาตรา 73/2 ได้ก�ำหนดใหผ้ ู้กระทำ� ผดิ ต้องรบั โทษ จำ� คกุ ไมเ่ กนิ 6 เดอื น จากการศกึ ษาตวั อยา่ งสถติ ขิ องคำ� พพิ ากษา พบวา่ ในระยะหลงั ศาลมกั จะไมล่ งโทษ จำ� คกุ คนขบั รถแตใ่ หร้ อการลงโทษและใชม้ าตรการอน่ื ๆ เชน่ การบรกิ ารสงั คม เปน็ ตน้ เนอ่ื งจากเหน็ วา่ โทษดังกล่าวมุ่งเน้นท่ีตัวผู้ควบคุมยานพาหนะท่ีบรรทุกน้�ำหนักเกินบนทางหลวงโดยเป็นผู้กระท�ำผิด โดยตรงซึ่งคอื คนขบั รถน่นั เอง โดยคนขับรถทร่ี บั โทษ (จำ� เลย) มกั เป็นลูกจ้างของผู้ประกอบการขนสง่ ซ่ึงเป็นผู้ท่ีท�ำการงานเพ่ือประโยชน์ของนายจ้าง ลูกจ้างนี้อาจอยู่ในภาวะจ�ำยอมต้องปฏิบัติตามค�ำสั่ง ของนายจา้ งกเ็ ปน็ ได้ ดงั นนั้ การลงโทษจำ� คกุ โดยไมร่ อลงอาญาเปน็ เรอื่ งทอี่ าจไมเ่ กดิ ประโยชน1์ 9 ดว้ ยเหตทุ ี่ โทษจำ� คกุ มไิ ดล้ งตอ่ ตวั ผปู้ ระกอบการหรอื นายจา้ งทไี่ ดร้ บั ผลประโยชนจ์ ากการบรรทกุ เกนิ บคุ คลดงั กลา่ ว จงึ มักไม่ย�ำเกรงต่อบทลงโทษ อกี ทงั้ คนขบั รถท่ถี ูกด�ำเนินดคีกม็ ักมไิ ด้ถกู จำ� คกุ จริงจึงมกั ไมห่ ลาบจ�ำ (2) การรบิ ทรพั ยส์ นิ ทใ่ี ชใ้ นการกระทำ� ผดิ ตามมาตรา 33 แหง่ ประมวลกฎหมายอาญา20 ไมอ่ าจ กระทำ� ไดใ้ นหลายกรณโี ดยเฉพาะหากทรพั ยส์ นิ นนั้ เปน็ ของผอู้ น่ื ทมี่ ไิ ดร้ เู้ หน็ เปน็ ไปในการกระทำ� ความผดิ ซึ่งในทางผู้ประกอบการรู้ถึงช่องทางหลีกเล่ียงมิให้ถูกริบทรัพย์ เช่น การหาสัญญาเช่าซื้อมาแสดงว่า รถเป็นกรรมสทิ ธข์ิ องผอู้ น่ื เปน็ ตน้ ส่งผลให้มาตรการทางกฎหมายดงั กลา่ วไมอ่ าจยับย้งั การกระท�ำผดิ ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ โดยขอ้ มลู ดงั กลา่ วสอดคลอ้ งกบั สถติ คิ ดคี วามผดิ ฐานบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ ในพนื้ ท่ี จังหวดั สมทุ รสาคร นครปฐม และราชบรุ ี ระหวา่ งปี พ.ศ. 2555 - 2558 ทีพ่ บว่าศาลมักไมส่ ่งั จ�ำคุก ผกู้ ระทำ� ความผดิ และไมร่ บิ ทรพั ยท์ ใี่ ชใ้ นการกระทำ� ความผดิ ซงึ่ ขอ้ มลู ดงั กลา่ วสอดคลอ้ งกบั การสมั ภาษณ์ พนกั งานอัยการและผู้พิพากษาท่ีเคยท�ำคดเี กย่ี วกับการบรรทุกน้�ำหนักเกนิ พกิ ดั 21 18 ตัวอย่างค�ำพิพากษาศาลฎีกาค�ำพิพากษาศาลฎีกาท่ี 1327/2533 ท่ีตัดสินว่า “การท่ีจ�ำเลยน�ำรถยนต์บรรทุกของกลางมีน้�ำหนัก บรรทุกเกินกว่าที่ทางราชการก�ำหนดถึง 5,800 กิโลกรัม มาเดินบนทางหลวงแผ่นดิน นอกจากจะท�ำความเสียหายแก่ทางสัญจรไปมา ของประชาชน ยังท�ำให้ต้องส้ินเปลอื งงบประมาณแผ่นดินในการบรู ณะซอ่ มแซม อันมีผลเปน็ การทำ� ลายเศรษฐกจิ ของชาติโดยส่วนรวม แล้วก็ยังอาจก่อให้เกิดอันตรายร้ายแรงต่อผู้ขับข่ียานพาหนะอ่ืนอีกด้วย ทั้งจ�ำเลยกระท�ำความผิดเพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตัวโดยไม่ ค�ำนึงถึงความสูญเสียท่ีจะเกิดตามมา จึงไม่มีเหตุที่จะรอการลงโทษให้จ�ำเลยและไม่มีเหตุที่จะไม่ริบรถยนต์บรรทุกของกลางท่ีจ�ำเลย ใช้กระทำ� ความผิด” โปรดดคู ำ� ตดั สินในทำ� นองเดียวกัน ค�ำพพิ ากษาศาลฎีกาที่ 1385/2530, 3604/2533, 4870/2533 เป็นตน้ 19 ตวั อยา่ งคำ�พพิ ากษาฎกี าท่ีวนิ ิจฉยั ในแนวทางน้ี เช่น 3537/2538, 1164/2539, 1512/2539, 2037/2539, 2074/2539, 2397/2539, 2402/2539, 2510/2539, 2530/2539, 6204/2539 เปน็ ต้น 20 มาตรา 33 บญั ญัตวิ ่า “ในการรบิ ทรัพย์สนิ นอกจากศาลจะมอี �ำ นาจริบตามกฎหมายทีบ่ ญั ญตั ิไวโ้ ดยเฉพาะแลว้ ใหศ้ าลมีอำ�นาจ สง่ั ใหร้ ิบทรัพย์สินดังตอ่ ไปนี้อีกด้วย คอื (1) ทรัพย์สินซง่ึ บุคคลได้ใช้ หรือมไี ว้เพอื่ ใช้ในการกระท�ำ ความผิด หรือ (2) ทรัพย์สนิ ซง่ึ บุคคลได้มาโดยได้กระท�ำ ความผดิ เวน้ แต่ทรพั ยส์ ินเหล่าน้เี ปน็ ทรพั ย์สนิ ของผอู้ ่นื ซง่ึ มิได้รเู้ ห็นเป็นใจดว้ ยในการทำ�ความผิด” 21 รายละเอียดโปรดดรู ายงานวจิ ยั ฉบับสมบรู ณ์
แนวทางป้องกันและแก้ปญั หาการทจุ ริต: ศกึ ษากรณรี ถบรรทุกน�้ำหนกั เกนิ พกิ ดั ท่กี ฎหมายกำ� หนด 59 (3) การเยยี วยาความเสยี หายทเ่ี กดิ จากการบรรทุกน้ำ� หนกั เกนิ มขี ้อจ�ำกดั เนอ่ื งจากการฟ้องคดีละเมิด ผเู้ สยี หายจะตอ้ งพสิ จู นถ์ งึ ความเสยี หายทเี่ กดิ จากการบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ แตด่ ว้ ยลกั ษณะความเสยี หาย ท่ีเกิดขึ้นไม่ใช่การพังทลายของผิวถนนแบบฉับพลันแต่เป็นความเสียหายที่ค่อย ๆ สะสมอยู่ภายใน ผิวและโครงสร้างถนน อันเป็นความเสียหายท่ีเกิดข้ึนทุกครั้งที่รถบรรทุกน�้ำหนักเกินวิ่งผ่าน ดังน้ัน การเรียกร้องค่าเสียหายตามหลักกฎหมายละเมิดต่อผู้ท่ีบรรทุกน�้ำหนักเกินจึงแทบเป็นไปไม่ได้ ด้วยเหตุดังกล่าวความเสียหายท้ังหมดท่ีเกิดข้ึนต่อถนนและสะพานจึงถูกผลักให้ตกเป็นภาระความรับผิดชอบ ของรฐั ท้ังหมด ทงั้ นี้ ความเสยี หายตอ่ ถนนและสะพานทเี่ กดิ ขนึ้ แกร่ ฐั สามารถคำ� นวณไดจ้ ากมลู คา่ ความเสยี หาย ของถนนต่อหน่ึงหน่วยน้�ำหนักลงเพลาเทียบเท่า และจากมูลค่าความเสียหายของสะพานต่อหน่วย ตอ่ หน่ึงหน่วยนำ�้ หนักบรรทกุ รวมของรถ คณู กับคา่ ประมาณการของปริมาณน�้ำหนักลงเพลาเทยี บเทา่ และน้�ำหนักบรรทุกรวมของยวดยานท่อี ยใู่ นโครงขา่ ยเส้นทางแตบ่ รรทกุ นำ้� หนักเกินพิกัดตามกฎหมาย มูลค่าความเสียหายของถนน พิจารณาการขนส่งสินค้าอยู่ในเส้นทางหลวงแผ่นดินและทางหลวงชนบท โดยสมมติสัดส่วน การขนสง่ ในทางเสน้ ทางทงั้ 2 ประเภทเทา่ กบั 70:30 (ทางหลวงแผน่ ดนิ : ทางหลวงชนบท) และสดั สว่ น ถนนลาดยางและถนนคอนกรตี ในทางหลวง22 และสมมตปิ รมิ าณยวดยานรถบรรทกุ เฉลยี่ ตอ่ วนั ทวั่ ประเทศ ประมาณ 3,000 และ 250 คนั ในทางหลวงแผน่ ดนิ และทางหลวงชนบทตามลำ� ดบั จะทำ� ใหป้ ระมาณไดว้ า่ อตั ราความเสยี หายเฉลยี่ ของถนนในการขนสง่ สนิ คา้ ภายในประเทศมคี า่ ประมาณ 0.328 บาท/ESALs-km เม่ือน�ำอัตราความเสียหายต่อหน่วยข้างต้นไปประมาณมูลค่าความเสียหายของถนนท้ังประเทศ ภายใตป้ รมิ าณการขนสง่ สนิ คา้ ทงั้ ปคี ดิ เปน็ นำ�้ หนกั สนิ คา้ เทา่ กบั 442.17 ลา้ นตนั หรอื คดิ เปน็ การขนสง่ 187,330 ลา้ นตนั -ก.ม. (ซง่ึ เทา่ กบั ระยะทางการขนสง่ เฉลยี่ 423.66 ก.ม.) โดยพจิ ารณาการขนสง่ สนิ คา้ ทฝี่ า่ ฝนื บรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ พกิ ดั กฎหมายตามสดั สว่ นและคา่ นำ้� หนกั ลงเพลาเทยี บเทา่ (ESALs) ตามขอ้ มลู การสมุ่ ตรวจชง่ั ในภาคสนามดงั ตารางที่ 4 - 9 จะไดว้ า่ ถนนจะเกดิ ความเสยี หายทง้ั สนิ้ คดิ เปน็ มลู คา่ เทา่ กบั 0.0331 x 442.17x106 x 423.66 x 0.328 = 2,031 ลา้ นบาท/ปี มลู คา่ ความเสียหายของสะพาน ข้อมูลจ�ำนวนและความยาวรวมของสะพานท่ีอยู่ในความรับผิดชอบของกรมทางหลวงและ กรมทางหลวงชนบท23 ในการศกึ ษานจ้ี ะสมมตใิ หส้ ะพานของทงั้ กรมทางหลวงและกรมทางหลวงชนบท มีความสามารถในการรับน�ำ้ หนกั บรรทุกปลอดภัยเทา่ กนั และมีค่าเทา่ กับพิกัดตามกฎหมาย (ทรี่ ะดับ Inventory rating = 1.0) การประมาณอัตราความเสียหายของสะพานได้พิจารณาเลือกใช้ค่าอัตรา ความเสียหายของสะพานท่ีเปอร์เซนต์ไทล์ท่ี 70 ท�ำให้ได้ค่าอัตราความเสียหายของสะพานเท่ากับ 4.36 บาท/∆W-km 22 ทม่ี า: กระทรวงคมนาคม. (2558). เขา้ ถงึ ขอ้ มลู เมอ่ื 17 ก.ค. 2560 จาก http://www.news.mot.go.th/motc/portal/graph/np/index6. asp * หมายเหตุ นบั รวมผวิ ทางเคพซีลเป็นสว่ นหนึง่ ของถนนลาดยาง 23 กรมทางหลวงและกรมทางหลวงชนบท
60 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เมอ่ื นำ� อตั ราความเสยี หายตอ่ หนว่ ยขา้ งตน้ ไปประมาณมลู คา่ ความเสยี หายของสะพานทงั้ ประเทศ ภายใต้ปริมาณการขนส่งสินค้าทั้งปีเท่ากับ 442.17 ล้านตัน หรือคิดเป็นการขนส่ง 187,330 ล้านตัน-ก.ม. (ซึง่ เท่ากับระยะทางการขนส่งเฉลยี่ 423.66 ก.ม.) โดยพิจารณาการขนสง่ สินคา้ ที่ฝา่ ฝนื บรรทุกน�ำ้ หนัก เกินพิกัดกฎหมายตามสัดส่วนและค่าน้�ำหนักส่วนเกินเกณฑ์พิกัดตามกฎหมาย (∆W) ตามข้อมูล การสุ่มตรวจช่ังในภาคสนาม และพิจารณาว่าในการขนส่งเกินพิกัดกฎหมายด้วยระยะทางเฉล่ีย ดงั กลา่ ว มีสะพานอยู่ในเส้นทางคิดเป็นระยะความยาวเทา่ กับ 0.0109 x 423.60 = 4.62 กิโลเมตร ท�ำให้ได้สามารถประมาณความเสียหายต่อโครงสรา้ งสะพานทง้ั ส้ินคิดเปน็ มลู ค่าเทา่ กบั 0.1749 x 442.17 x 106 x 4.62 x 4.36 = 1,556 ล้านบาท/ปี มูลค่าความเสียหายรวม เมื่อน�ำผลการประเมินข้างต้นมาประมาณการมูลค่าความเสียหายรวมของถนนและสะพาน ของประเทศ เนอื่ งจากการบรรทกุ หนกั เกนิ พกิ ดั กฎหมายตามปรมิ าณการขนสง่ สนิ คา้ ทง้ั ปยี อ้ นหลงั 5 ปี ระหวา่ งปี พ.ศ. 2553 – 2557 ตามสถติ ิปริมาณสนิ ค้าทางถนนของสำ� นักงานปลัดกระทรวงคมนาคม24 จะได้มูลค่าความเสียหายรวมดังแสดงในตารางท่ี 2 ซึ่งจะเห็นว่ารัฐต้องสูญเสียงบประมาณแผ่นดิน เพื่อซอ่ มแซมถนนและสะพานจากการบรรทุกเกินพิกดั กฎหมายทกุ ปี ปลี ะไม่ตำ�่ กว่า 3,000 ลา้ นบาท ตารางท่ี 1 มลู คา่ ความเสยี หายของถนนและสะพานจากการบรรทกุ เกนิ พกิ ดั กฎหมายชว่ งเวลา 5 ปี พ.ศ. 2553 2554 2555 2556 2557 ปริมาณสินคา้ (ลา้ นตัน) 420.45 406.54 425.80 426.09 442.17 การขนส่ง (ลา้ นตัน-ก.ม.) 185,883 184,082 187,583 183,948 187,330 ระยะทางขนสง่ (ก.ม.) 442.11 452.80 440.54 431.72 423.66 ถนนเสยี หาย (ล้านบาท) 2,015.57 1,996.04 2,034.00 1,994.59 2,031.26 สะพานเสียหาย (ล้านบาท) 1,479.70 1,430.74 1,498.54 1,499.53 1,556.14 มูลค่ารวม (ล้านบาท) 3,495.27 3,426.78 3,532.54 3,494.12 3,587.40 จากการพจิ ารณาผลการประมาณมลู คา่ ความเสยี หายของถนนและสะพานเนอื่ งจากการบรรทกุ น�้ำหนักเกินพิกัดกฎหมายข้างต้น หากน�ำค่ามาค�ำนวณเฉล่ียเป็นต้นทุนการขนส่งที่เพิ่มข้ึน จะพบว่า มีค่าคิดเป็นสัดส่วนเพียงเล็กน้อยเทียบกับต้นทุนด้านอื่น ๆ โดยหากพิจารณามูลค่าความเสียหาย ตามขอ้ มลู ในปี พ.ศ. 2557 ซงึ่ มมี ลู คา่ ความเสยี หายของทง้ั ถนนและสะพานเนอื่ งจากการบรรทกุ เกนิ พกิ ดั กฎหมายเทา่ กบั 2,031 + 1,556 = 3,587 ลา้ นบาท/ปี จะคดิ เปน็ เพยี งรอ้ ยละ 0.4 มลู คา่ การขนสง่ สนิ คา้ ภายในประเทศ หรือคดิ เป็นมลู ค่าความเสยี หายต่อเส้นทางคมนาคมเฉลีย่ เทา่ กับ 0.11 บาท/ตนั -ก.ม. 24 ขอ้ มูลจาก http://www.mot.go.th/statmot_road.html เข้าถงึ ข้อมูลเมอ่ื 15 ก.ค. 2560
แนวทางป้องกันและแกป้ ัญหาการทุจริต: ศกึ ษากรณีรถบรรทกุ นำ�้ หนักเกินพิกัดทกี่ ฎหมายก�ำหนด 61 ซงึ่ ถอื วา่ มคี า่ ตำ่� กวา่ ราคากลางคา่ ขนสง่ สนิ คา้ กอ่ สรา้ งทก่ี ำ� หนดไวป้ ระมาณ 2.29 บาท/ตนั -ก.ม. (สำ� หรบั ราคาน�้ำมัน 24.50 บาท/ลิตร) ค่อนข้างมาก จึงมีความเป็นไปได้สูงที่จะดึงดูดผู้ประกอบการขนส่ง ใหส้ นใจเลกิ จา่ ยสว่ ย แลว้ หนั มาเปน็ ฝา่ ยรบั ภาระคา่ ซอ่ มบำ� รงุ ถนนและสะพานตามนำ้� หนกั บรรทกุ ทเี่ กนิ พกิ ดั กฎหมายปจั จบุ นั หากรฐั บาลจะมนี โยบายในการผอ่ นปรนเกณฑพ์ กิ ดั นำ้� หนกั ทใี่ ชบ้ งั คบั อยใู่ หส้ งู ขนึ้ การศกึ ษากฎหมายตา่ งประเทศ พบวา่ ในการบรหิ ารจดั การและควบคมุ การบรรทกุ นำ้� หนกั เกนิ ไดม้ กี าร น�ำหลักเร่ืองผู้ก่อให้เกิดความเสียหายจะต้องเป็นผู้ท่ีแบกรับค่าใช้จ่ายที่เกิดข้ึนหรือ Beneficiary Pay Principle มาใชด้ ว้ ย เชน่ ประเทศสหรฐั อเมรกิ า ทงั้ นเ้ี นอื่ งจากการขนสง่ โดยรถบรรทกุ เปน็ ทแ่ี พรห่ ลาย และได้รับความนิยมมากในประเทศดังกล่าว การแข่งขันของผู้ประกอบการที่พยายามจะลดต้นทุน เพ่อื เพ่ิมผลก�ำไรทางธุรกจิ (Save costs and maximize profits) เป็นปัจจยั หนง่ึ ทสี่ รา้ งความเสยี หาย ต่อถนนและสะพานอันส่งผลให้รัฐจะต้องน�ำเงินภาษีมาใช้จ่ายในการซ่อมแซมและบ�ำรุงรักษา25 จากการศกึ ษา พบวา่ แทบจะทกุ มลรฐั ไดน้ ำ� มาตรการเรอ่ื งการจดั เกบ็ คา่ ธรรมเนยี มสำ� หรบั ยานพาหนะ บรรทุกนำ�้ หนกั เกินอัตราทก่ี ฎหมายกำ� หนดมาใช้ หรือทเี่ รียกว่า Fee and Fine System เพราะปัญหา การบรรทุกน้�ำหนักเกินนั้นโดยสภาพเป็นการกระท�ำท่ีตอบสนองต่อระบบการแข่งขันในทางธุรกิจ โดยสาเหตุของการฝ่าฝืนบรรทุกน้�ำหนักเกินมาจากเหตุผลทางเศรษฐกิจ (Economic Incentive) ประกอบกบั รฐั ยอมรบั ขอ้ เทจ็ จรงิ ทว่ี า่ ธรุ กจิ การขนสง่ โดยรถบรรทกุ นน้ั มคี วามสำ� คญั ตอ่ ระบบเศรษฐกจิ ของประเทศ ด้วยเหตุดงั กลา่ วจึงมแี นวคดิ วา่ ควรจะตอ้ งสร้างสมดลุ ระหวา่ งความจ�ำเป็นในการรกั ษา ดแู ลถนนหนทางและความจำ� เปน็ ในการสนบั สนนุ ธรุ กจิ การขนสง่ โดยการกำ� หนดมาตรการทางกฎหมาย ที่สมเหตสุ มผลในการควบคมุ การบรรทุกน�้ำหนกั เกิน (Reasonable and appropriate controls on overloading) โดยใหผ้ ปู้ ระกอบการหรอื ผขู้ นสง่ สามารถบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ กวา่ ทก่ี ำ� หนดไดใ้ นระดบั หนงึ่ (ตามหลักความสามารถในการรองรับน้�ำหนักทางวิศวกรรม) แต่เขาจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่าย ในการซ่อมแซม หรือบ�ำรุงรักษาถนนที่เสียหายจากการแบกรับน้�ำหนักเกินนั้นมากกว่าคนอื่น ๆ ในสังคมในรูปของการจ่ายค่าธรรมเนียมบรรทุกน้�ำหนักเกิน26 ส่วนผู้ท่ีไม่ต้องการบรรทุกน�้ำหนักเกิน กย็ งั คงสามารถบรรทกุ ไดต้ ามเกณฑท์ ก่ี ฎหมายกำ� หนดไวโ้ ดยไมต่ อ้ งมภี าระจา่ ยคา่ ธรรมเนยี มแตอ่ ยา่ งใด เม่ือรัฐได้ค่าธรรมเนียมการบรรทุกน�้ำหนักเกินมาแล้วก็จะน�ำเงินดังกล่าวมาใช้เพื่อซ่อมแซม บ�ำรุง รักษาถนนและสะพานน้ัน ๆ ดังนั้น การเก็บค่าธรรมเนียมน้ีจึงมีผลเป็นการช่วยลดค่าใช้จ่ายของรัฐ การฝา่ ฝนื บรรทกุ นำ้� หนกั เกนิ โดยไมจ่ า่ ยคา่ ธรรมเนยี มจะตอ้ งเสยี คา่ ปรบั เปน็ จำ� นวนหลายเทา่ ของอตั รา คา่ ธรรมเนยี มและจะตอ้ งรับโทษอนื่ ๆ (Fine or Penalty) ตามทีก่ ฎหมายของแตล่ ะมลรฐั ก�ำหนดไว้ เชน่ บางมลรฐั กำ� หนดโทษปรบั ทางอาญา27 บางมลรัฐเพม่ิ เติมโทษปรับทางแพง่ 28 เป็นตน้ 25 Catherin J. Barron, Eric L. Jessup and Kenneth L. Casavant, A Case Study of Motor Vehicles Violating Special Weight Permits in The State of Washington. State of Washington Transportation Center (1994 July), p.1 26 Kenneth L. Casavant, A Preliminary Evaluation of the Equity of the Truck Fee and Fine System in Washington. Final Report: Technical Analysis. (1991 September). Washington State Department of Transportation, p.3. 27 ตัวอย่างเชน่ มลรัฐ Washington 28 ตวั อยา่ งเช่นมลรฐั Arizona
62 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. โดยสรุป ปัจจัยหลักท่ีส�ำคัญอันเอื้ออ�ำนวยต่อการทุจริตในรูปแบบของการจ่ายส่วยมาจาก ระบบและรูปแบบของการตรวจชั่งน้�ำหนักที่ปัจจุบันล้วนยังต้องมีเจ้าหน้าท่ีท�ำการตรวจช่ัง การบังคับ หรือควบคุมอุปกรณ์การช่ังท้ังส้ิน ดังนั้น วิธีการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตท่ีตรงประเด็น คือ การลดปฏิสัมพันธ์และการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ในกระบวนการตรวจชั่งน�้ำหนักโดยน�ำเอา เทคโนโลยรี ะบบอตั โนมตั ทิ เ่ี หมาะสมมาปรบั ใช้ เพอื่ ใหก้ ารบงั คบั ใชห้ รอื การปฏบิ ตั ติ ามกฎหมายเปน็ ไป อยา่ งเท่าเทียมเสมอภาค ไม่เลอื กปฏิบัติ ท้งั น้ี ตอ้ งท�ำใหร้ ะบบดงั กลา่ วด�ำเนินไปอย่างยตุ ิธรรมโปรง่ ใส และสามารถตรวจสอบไดจ้ ากทกุ ฝา่ ยทเ่ี กยี่ วขอ้ ง โดยเทคโนโลยกี ารตรวจชง่ั นำ้� หนกั ยวดยานดว้ ยระบบ อัตโนมตั ิท่จี ะน�ำมาใช้ ไดแ้ ก่ (1) เทคโนโลยกี ารตรวจชงั่ นำ�้ หนกั รถบรรทกุ โดยใชเ้ ครอื่ งชงั่ นำ�้ หนกั ขณะเคลอ่ื นทคี่ วามเรว็ สงู (High-speed weigh-in-motion, HSWIM) อันเป็นเทคโนโลยีการช่ังน�้ำหนักในขณะที่รถเคล่ือนที่ ผ่านแผ่นช่ังน�้ำหนักท่ีติดตั้งไว้ท่ีผิวจราจร ซ่ึงอุปกรณ์จะประกอบด้วยระบบช่ังน�้ำหนักเพลารถ ระบบ บนั ทึกภาพรถและป้ายทะเบียนรถ และระบบสือ่ สารกบั แม่ขา่ ย โดยระบบชง่ั น้�ำหนกั เพลารถอาจเปน็ เทคโนโลยีชนิด Piezoelectric sensor หรอื Quartz-piezoelectric sensor หรือ Bending plate sensor หรือ Load cell sensor ระบบการตรวจช่ังนี้มีข้อดีตรงที่สามารถท�ำเป็นระบบอัตโนมัติได้ ทที่ ำ� งานไดโ้ ดยไมจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งมเี จา้ หนา้ ทกี่ ำ� กบั หรอื ควบคมุ จงึ ชว่ ยแกป้ ญั หาการเลอื กปฏบิ ตั หิ รอื การใชด้ ลุ ยพนิ จิ ของเจ้าหน้าที่ได้ อีกท้ังยังสามารถตรวจช่ังรถทุกคันได้อย่างเท่าเทียมและรวดเร็ว ไม่ก่อให้เกิดปัญหา ต่อการจราจรหรืออุบัติเหตุเน่ืองจากการหยุดหรือชะลอความเร็วรถ ประกอบกับมีราคาที่ไม่แพงเมื่อ เทียบกับระบบการตรวจชั่งแบบสถิตของด่านช่ังน�้ำหนักถาวร อย่างไรก็ตาม เทคโนโลยีน้ีมีข้อจ�ำกัด คอื ความถกู ตอ้ งแมน่ ยำ� ในการตรวจชง่ั จะลดลงเนอื่ งจากผลจากแรงพลวตั ขิ องรถขณะเคลอ่ื นท่ี (Dynamic load) คา่ ความถูกต้องของน�้ำหนักท่ไี ด้จะมีความคลาดเคลอ่ื นสงู ประมาณร้อยละ 10 - 30 ขึ้นอย่กู ับ ชนดิ แผน่ ชงั่ น�้ำหนกั (2) เทคโนโลยกี ารตรวจชงั่ นำ้� หนกั ยวดยานชนดิ ตดิ ตง้ั ใตส้ ะพาน (Bridge weigh-in-motion, BWIM) ระบบดังกล่าวเป็นการตรวจช่ังน�้ำหนักรถบรรทุกขณะเคล่ือนที่โดยอาศัยการติดต้ังอุปกรณ์ วดั คา่ ความเครยี ด (Strain) ไวบ้ รเิ วณใตส้ ะพานทำ� ใหส้ ามารถวดั คา่ ความเครยี ดของสะพานเมอ่ื มยี วดยาน แล่นผ่านได้ พร้อมท้ังบันทึกภาพถ่ายรถบรรทุก ระบบดังกล่าวน้ีสามารถท�ำให้เป็นระบบอัตโนมัติได้ แต่มีข้อจ�ำกัดคือความถูกต้องแม่นย�ำในการตรวจช่ังจะลดลงบ้างเน่ืองจากผลจากแรงพลวัติของรถ ขณะเคลอ่ื นท่ี (Dynamic load) แตส่ ำ� หรบั ระบบการตดิ ตง้ั ใตส้ ะพานทมี่ ชี ว่ งความยาวตง้ั แต่ 5 - 30 เมตร จะช่วยกรองและเฉลี่ยผลจากแรงพลวัติไปได้ในระดับหน่ึง โดยท่ัวไปค่าความคลาดเคลื่อนจะมีค่า น้อยกว่าร้อยละ 15 ซึ่งถือว่ามีความถูกต้องมากกว่าเทคโนโลยีการตรวจช่ังน�้ำหนักรถบรรทุกโดยใช้ เครื่องช่ังนำ�้ หนักขณะเคลอื่ นทคี่ วามเรว็ สงู (High-speed weigh-in-motion, HSWIM) นอกจากนัน้ ยังมีข้อได้เปรียบ คือ การติดต้ังระบบตรวจช่ังน้�ำหนักยวดยานชนิดติดต้ังใต้สะพานจะไม่กระทบต่อ การจราจร และการเคลื่อนย้ายระบบไปติดตั้งที่อ่ืนเป็นไปได้ง่าย การบ�ำรุงรักษาระบบมีค่าใช้จ่ายต่�ำ
แนวทางป้องกนั และแกป้ ญั หาการทุจริต: ศึกษากรณีรถบรรทกุ น้�ำหนกั เกนิ พิกดั ที่กฎหมายกำ� หนด 63 ทส่ี ำ� คญั เทคโนโลยกี ารตรวจชง่ั นำ�้ หนกั ยวดยานชนดิ ตดิ ตงั้ ใตส้ ะพานเปน็ ระบบตรวจชงั่ นำ้� หนกั ยวดยาน เพยี งประเภทเดยี วทร่ี ถบรรทกุ จะไมท่ ราบวา่ มกี ารตดิ ตงั้ ระบบตรวจชง่ั อยทู่ สี่ ะพานไหนบา้ ง เพราะระบบ และอุปกรณ์หลักถูกติดต้ังอยู่ด้านใต้สะพานและเคล่ือนย้ายได้ง่าย ท�ำให้รถบรรทุกวางแผนหลบเล่ียง ไดย้ าก ทั้งน้ี การน�ำเทคโนโลยีดังกล่าวมาใช้ประกอบกับแนวคิดและหลักการทางกฎหมายจะท�ำให้ สามารถแก้ไขปญั หาการทจุ รติ กรณบี รรทุกน�้ำหนกั เกนิ ได้ อยา่ งไรกต็ าม เพอ่ื ใหก้ ารแก้ไขปัญหาเป็นไป อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพและยง่ั ยนื จำ� เปน็ จะตอ้ งพจิ ารณาทสี่ าเหตหุ รอื ตน้ ตอของการทจุ รติ ในกรณบี รรทกุ นำ้� หนกั เกนิ ประกอบดว้ ย จากการศกึ ษาเหน็ ไดว้ า่ การทจุ รติ กรณบี รรทกุ นำ�้ หนกั นมี้ สี าเหตจุ ากเกดิ จาก แรงจูงใจทางธุรกิจเป็นหลัก การทุจริตนี้ท�ำได้โดยง่ายเพราะมีปัจจัยสนับสนุนส�ำคัญคือข้อจ�ำกัดของ รูปแบบและระบบการตรวจชง่ั นำ้� หนกั การศึกษาระบบการจัดการและการควบคมุ การบรรทกุ หนกั ในต่างประเทศ พบว่า ไดป้ รากฏ แนวคดิ ทส่ี ามารถแกไ้ ขปญั หาไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพและนยิ มใชอ้ ยา่ งมากในสหรฐั อเมรกิ า คอื แนวคดิ ในการผลักภาระค่าใช้จ่ายในซ่อมบ�ำรุงถนนและสะพานเนื่องจากการบรรทุกหนักเกินให้เป็นของ ผบู้ รรทกุ หนกั รบั ผดิ ชอบ อนั เปน็ ไปตามหลกั ผไู้ ดป้ ระโยชนเ์ ปน็ ผรู้ บั ภาระ (Beneficiary Pay Principle) โดยจดั ทำ� เปน็ ระเบยี บในการเรยี กเกบ็ คา่ ธรรมเนยี มในการอนญุ าตใหบ้ รรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ พกิ ดั กฎหมาย ปกติ ตามอัตราน้�ำหนักบรรทุกและระยะทางขนส่ง แต่ในบางกรณีก็อาจคิดจากน้�ำหนักบรรทุกหรือ ระยะทางเพยี งอยา่ งเดยี วเพ่ือความสะดวกในการจัดเกบ็ คา่ ธรรมเนยี ม การประยุกต์แนวคิดนี้กับประเทศไทยอาจท�ำให้แรงจูงใจในการทุจริตลดลงหรือหมดไปจาก สังคมไทยได้ หากอัตราค่าธรรมเนียมท่ีเรียกเก็บไม่สูงเกินไปและดึงดูดผู้ประกอบการท่ีจะพัฒนา ประสทิ ธภิ าพการขนสง่ ของตนโดยยอมชำ� ระคา่ ธรรมเนยี มเพม่ิ ขนึ้ เพอ่ื กำ� ไรธรุ กจิ ทมี่ ากขน้ึ ทงั้ น้ี จะตอ้ ง ก�ำหนดรูปแบบการจัดเก็บค่าธรรมเนียมและระบบควบคุมให้รัดกุมเพื่อมิให้เกิดช่องโหว่หรือลู่ทาง ในการเรียกรับผลประโยชน์ที่มิชอบด้วยกฎหมาย เน่ืองจากแนวคิดในการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการ บรรทกุ นำ้� หนกั เกนิ นเี้ ปน็ แนวคดิ ทค่ี อ่ นขา้ งใหมใ่ นสงั คมไทย ดงั นนั้ คณะผวู้ จิ ยั จงึ ไดศ้ กึ ษารวบรวมปญั หา และสัมภาษณ์ผู้เกี่ยวข้องในการประยุกต์แนวคิดนี้ ซึ่งพบว่า มีประเด็นปัญหาทั้งทางวิศวกรรม ทางกฎหมาย และเศรษฐศาสตร์ท่จี ำ� เปน็ ตอ้ งกลา่ วถงึ ดงั นี้ (1) ความสามารถของการรองรับนำ�้ หนกั ของถนนและสะพาน การน�ำแนวคิดเร่ืองการจัดเก็บค่าธรรมเนียมบรรทุกน้�ำหนักเกินมาใช้น้ัน ก่อให้เกิดประเด็น ค�ำถามที่ส�ำคัญประการแรกคือเรื่องความสามารถในการรองรับน้�ำหนักที่เพ่ิมข้ึนของถนนและสะพาน คำ� ถามดงั กลา่ วมคี วามสำ� คญั อยา่ งยงิ่ เนอื่ งจากเกย่ี วขอ้ งกบั ความปลอดภยั ของผใู้ ชถ้ นนทว่ั ไป ซงึ่ ประเดน็ ทางวิศวกรรมนี้สามารถยืนยันถึงความเหมาะสมและปลอดภัยในการใช้งานท้ังถนนและสะพานจาก ข้อเทจ็ จรงิ ทีป่ ระเทศสหรัฐอเมริกาทเ่ี ป็นต้นแบบของมาตรฐานท่ปี ระเทศไทยใชอ้ อกแบบกอ่ สร้างถนน หลายมลรัฐอนุญาตให้รถบรรทุกหนักเกินพิกัดกฎหมายโดยมีเกณฑ์น้�ำหนักบรรทุกตามการออกแบบ
64 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ใช้ถนนได้อย่างถูกต้อง ดังปรากฏในตารางที่ 3 ที่แสดงเกณฑ์น�้ำหนักรถบรรทุกที่ใช้ออกแบบสะพาน พกิ ดั นำ้� หนกั ตามกฎหมาย และนำ้� หนกั บรรทกุ ทอ่ี นญุ าต ในประเทศสหรฐั อเมรกิ า หากบรรทกุ เกนิ พกิ ดั ทกี่ ฎหมายกำ� หนด ผบู้ รรทกุ จะตอ้ งชำ� ระคา่ ธรรมเนยี มการบรรทกุ หนกั เกนิ นอกจากนนั้ ผลการทดสอบ ถนนด้วยวิธีเร่งผล (Accelerated pavement test, APT) โดยการเพ่ิมน้�ำหนักล้อหรือเพลารถ ใหห้ นกั กวา่ ปกตถิ งึ 2-3เทา่ ตวั กบ็ ง่ บอกถงึ ความสามารถในการรองรบั นำ�้ หนกั บรรทกุ ทมี่ ากขนึ้ ของถนนได้ เพียงแต่จะมีผลต่ออายุการใช้งานที่ส้ัน ส�ำหรับโครงสร้างสะพานที่มักเป็นห่วงกันถึงความปลอดภัย เพราะหากวิบัติก็จะกระทบต่อชีวิตผู้ใช้ยวดยานนั้น ผลการทดสอบสะพานท่ีมีช่วงความยาว (span length) ระหว่าง 5 - 10 เมตร ซ่ึงเปน็ รูปแบบสะพานที่อ่อนแอด้วยรถบรรทกุ หนกั ของกรมทางหลวง ชนบท (กรมทางหลวงชนบท, 2555) พบวา่ สะพานสามารถรองรบั นำ�้ หนกั บรรทกุ ไดเ้ พม่ิ ขน้ึ อกี มากกวา่ 2 เท่าตัวโดยยังคงความปลอดภยั ตามเกณฑ์มาตรฐานของสหรฐั อเมริกา AASHTO (แม้โครงสรา้ งหลกั ของสะพานสามารถรบั น้ำ� หนักได้ แต่ส่วนพ้ืนสะพานอาจต้องปรับเพ่มิ ความแข็งแรงขนึ้ บา้ ง) กลา่ วโดยสรปุ คอื ทงั้ ถนนและสะพานของไทยมคี วามสามารถรบั นำ�้ หนกั บรรทกุ ไดส้ งู กวา่ พกิ ดั กฎหมายท่ีประกาศใช้อยู่ได้อย่างปลอดภัยตามเกณฑ์มาตรฐานสากล แต่การเพ่ิมพิกัดน�้ำหนักบรรทุก จะส่งผลให้ถนนและสะพานเส่ือมสภาพได้รวดเร็วขึ้น ซึ่งหากรัฐสามารถเรียกเก็บค่าธรรมเนียมเพ่ือ มาชดเชยผลของการเสอ่ื มสภาพดังกลา่ วไดเ้ ตม็ จ�ำนวนกน็ า่ จะเปน็ ส่ิงทท่ี กุ ฝา่ ยยอมรบั ได้ ทง้ั น้ี การอนญุ าตใหบ้ รรทกุ นำ้� หนกั เกนิ กวา่ พกิ ดั ทกี่ ฎหมายกำ� หนดจะตอ้ งมกี ารกำ� หนดเพดาน ของน�้ำหนักที่จะอนุญาตให้บรรทุกได้โดยพิจารณาตามเกณฑ์ความเหมาะสมและปลอดภัยในทาง วิศวกรรมประกอบกับความคุ้มค่าในเชิงเศรษฐกิจด้านการบ�ำรุงซ่อมแซมถนนและสะพาน โดยต้องมี การทดสอบและประเมินความสามารถรับน�้ำหนักบรรทุกแท้จริงของสะพานตลอดเส้นทางนั้นก่อน เพื่อใหเ้ กิดความมั่นใจในความม่นั คงแขง็ แรงและความปลอดภยั ในการใช้งาน ตารางท่ี 3 เกณฑน์ ำ้� หนักรถบรรทกุ ทใี่ ชอ้ อกแบบสะพาน พิกดั น�้ำหนกั ตามกฎหมาย และน้�ำหนกั บรรทุกทอี่ นญุ าตของประเทศสหรฐั อเมรกิ าและไทย Truck Load for Bridge Design Legal Limit Routine Permit Special Permit 36 - 53 tons2 45 - 59 tons 68 - 100 tons AASHTO LFD 32.7 ton (HS20) USA1 (1944-2007) 35-42 ton (HL93) AASHTO LRFD 2007-present) AASHTO LFD 42.5 ton 25 - 50.5 tons - Case Permit Thailand A(1A9S9H4T-2O01L5R)FD 3(H5S-4220 txo1n.3(H0)L93) 2015-present) 1 Dunning A., et. al. (2016) Review of State DOTs Policies for Overweight Truck Fees and Relevant Stakeholders’ Perspectives, Journal of Infrastructure Systems, ASCE, USA 2 Washington, Oregon, Wyoming limits exceed 36 ton (80 Kip)
แนวทางป้องกันและแก้ปัญหาการทุจรติ : ศกึ ษากรณีรถบรรทุกน้ำ� หนกั เกินพิกัดที่กฎหมายกำ� หนด 65 (2) ความค้มุ คา่ และอัตราค่าธรรมเนียมท่ีเรยี กเกบ็ การจัดเกบ็ คา่ ธรรมเนียมการบรรทุกนำ�้ หนกั เกินน้จี ะสามารถนำ� มาใช้ไดจ้ ริงหรอื ไมน่ ้ัน จ�ำเป็น จะต้องพิจารณาประเด็นเร่ืองอัตราค่าธรรมเนียมท่ีจะเรียกเก็บ เพราะหากอัตราค่าธรรมเนียมสูงจน ผู้ประกอบการไม่สามารถแบกรับได้ แนวคิดดังกล่าวย่อมไม่อาจน�ำมาใช้ได้จริง ในประเด็นดังกล่าวนี้ เมอ่ื พจิ ารณาในภาพรวมของขอ้ มลู ปรมิ าณการขนสง่ สนิ คา้ ภายในประเทศ (ปี 2558) จำ� นวน 442.17 ลา้ นตนั โดยมีระยะทางขนส่งเฉลย่ี เท่ากบั 423.6 ก.ม. หากสมมติใหค้ วามตอ้ งการการขนส่งเกนิ พิกัดกฎหมาย ปกตเิ ปน็ ไปตามขอ้ มูลการตรวจชัง่ น้ำ� หนกั ยวดยานด้วยเทคโนโลยี Bridge Weigh-in-motion, BWIM ท่ีตรวจพบจ�ำนวนรถท่ีบรรทุกฝ่าฝืนพิกัดกฎหมายจ�ำนวนร้อยละ 7 จะได้ว่าต้องสูญเสียงบประมาณ ซ่อมบ�ำรุงถนนและสะพานเนื่องจากการขนส่งที่ฝ่าฝืนกฎหมายนี้ทั้งปี คิดเป็นเงิน 3,587 ล้านบาท ซ่ึงหากผลักภาระการซ่อมแซมน้ีทั้งหมดให้เฉพาะรถบรรทุกท่ีบรรทุกเกินพิกัดที่กฎหมายก�ำหนด จะไดอ้ ัตราค่าธรรมเนยี มที่รฐั ควรเรยี กเก็บคิดเป็นเงิน 0.11 บาท/ตัน-ก.ม. หรอื เทียบเปน็ รอ้ ยละ 5 - 8 ของราคาค่าขนส่งในปัจจุบัน อัตราค่าธรรมเนียมนี้อาจมีมูลค่าใกล้เคียงกับมูลค่าวงเงินส่วยทางหลวง ที่ประมาณการไว้ราว 3,000 - 5,000 ล้านบาทต่อปี (ประมาณจากเงินส่วย 2,500 บาท/คัน/เดือน ของจ�ำนวนรถบรรทุกใหญ่ที่อยู่ในระบบการขนส่งประมาณ 0.6 x 463,866 คัน และสมมติจ�ำนวน ร้อยละ 40 ท่ีจ่ายส่วย) ท�ำให้คาดการณ์ได้ว่าหากด�ำเนินมาตรการเก็บค่าธรรมเนียมบรรทุกน�้ำหนัก กจ็ ะไมส่ ง่ ผลกระทบตอ่ ผปู้ ระกอบการและผเู้ กยี่ วขอ้ งในแงเ่ พมิ่ ตน้ ทนุ ธรุ กจิ การขนสง่ นกั แตจ่ ะมผี ลในเชงิ กำ� จดั ขบวนการทจุ รติ ทม่ี อี ยู่ เพราะผปู้ ระกอบการสามารถขนสง่ ไดใ้ นลกั ษณะทใ่ี กลเ้ คยี งเดมิ จงึ มตี น้ ทนุ ทไี่ มแ่ ตกตา่ งจากเดมิ นกั ทำ� ใหส้ ามารถคดิ คา่ ขนสง่ ในอตั ราเดมิ ได้29 จากขอ้ มลู ดงั กลา่ วขา้ งตน้ จงึ นา่ เชอ่ื ได้ว่าแนวคิดการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมรถบรรทุกหนักเกินพิกัดกฎหมายปกติจะได้รับการยอมรับและ สนบั สนนุ จากฝา่ ยกลุ่มธรุ กิจผู้ประกอบการขนสง่ (3) ความเหมาะสมและความเป็นไปได้ของการน�ำแนวคิดการจัดเก็บค่าธรรมเนียมบรรทุก นำ�้ หนกั เกนิ มาใช้ แนวคิดในการจัดเก็บค่าธรรมเนียมบรรทุกน�้ำหนักเกินน้ีอาจก่อให้เกิดข้อกังวลว่า จะถือว่า เป็นการยอมรับใหม้ ีการกระทำ� ผดิ ได้หรอื ไม่ ในประเด็นนี้ สามารถตอบได้วา่ การจดั เกบ็ คา่ ธรรมเนียม บรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ ไมถ่ อื วา่ เปน็ การยอมรบั ใหม้ กี ารกระทำ� ความผดิ แตอ่ ยา่ งใด เหตเุ พราะพกิ ดั นำ้� หนกั บรรทกุ ถูกใช้เป็นเกณฑใ์ นการก�ำหนดคา่ น�ำ้ หนักสูงสุดของยวดยานแตล่ ะประเภททกี่ ฎหมายยอมใหใ้ ช้ ถนนได้อย่างถูกต้อง ถูกก�ำหนดโดยหลักเกณฑ์ทางวิศวกรรมซึ่งโดยปกติจะยึดตามพิกัดน�้ำหนักที่ใช้ ในการออกแบบกอ่ สรา้ ง เพอ่ื ใหก้ ารใชง้ านเปน็ ไปตามทค่ี าดการณ์ กลา่ วคอื ปลอดภยั ไมว่ บิ ตั เิ สยี หาย และ มอี ายกุ ารใชง้ านทไ่ี มส่ นั้ จนเกนิ ไป การเพม่ิ พกิ ดั นำ�้ หนกั มากขนึ้ อยา่ งเหมาะสมไมไ่ ดท้ ำ� ใหถ้ นนและสะพาน ได้รับความเสียหายอย่างรา้ ยแรง เป็นเพียงการเสอ่ื มสภาพที่รวดเรว็ ข้ึน ซ่งึ หากผลของการเสื่อมสภาพ 29 รายละเอียดของแบบจำ�ลองการคำ�นวณมูลค่าและการวิเคราะหผ์ ลทางเศรษฐศาสตร์โปรดดใู นรายงานฉบบั สมบูรณ์
66 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ทเี่ พมิ่ ขน้ึ นไ้ี ดร้ บั การชดเชยกไ็ มค่ วรถอื เปน็ การกอ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หายตอ่ ทรพั ยส์ นิ ของรฐั การเพม่ิ พกิ ดั น�้ำหนักมากข้ึนจึงเป็นเร่ืองการบริหารจัดการการใช้ถนนและสะพานสาธารณะให้เกิดประโยชน์สูงสุด มคี วามคุ้มคา่ และมปี ระสิทธิภาพยงิ่ ขน้ึ นอกจากน้ี หากพจิ ารณาใหถ้ ถี่ ว้ นจะพบว่า การกระท�ำความผดิ ฐานบรรทุกน้�ำหนกั เกนิ พกิ ัดท่ี กฎหมายก�ำหนดนั้นมิใชเ่ ปน็ ความผดิ แบบ Mala In Se หรือการกระทำ� ทเ่ี ปน็ ความผดิ ในตวั ของมันเอง เพราะความผิดแบบ Mala In Se น้ีไมว่ ่าจะกระทำ� ในสถานท่ีใด ยุคสมัยใด เวลาใดและโดยผ้ใู ดก็ตามก็ จะเปน็ ความผดิ เสมอ Mala In Se นม้ี กั เปน็ การกระทำ� ทข่ี ดั ตอ่ ขอ้ หา้ มทางศาสนาหรอื ศลี ธรรมหรอื เปน็ สิ่งท่ีไมพ่ งึ ปฏบิ ตั ใิ นทางจารตี ประเพณี เชน่ การฆา่ ผอู้ นื่ ทำ� รา้ ยรา่ งกาย ขม่ ขนื หมนิ่ ประมาท เปน็ ตน้ ในทางตรงขา้ มความผดิ ฐานบรรทุกนำ�้ หนกั เกนิ นถี้ อื เปน็ ความผิดแบบ Mala Prohibita หรอื ความผิดท่ี กฎหมายกำ� หนดใหเ้ ปน็ ความผดิ นนั่ เองโดยMala Prohibitaนอี้ าจแตกตา่ งกนั ไปตามเงอ่ื นไขตา่ งๆตามแต่ รัฐจะก�ำหนด โดยเกณฑ์พิกัดน้�ำหนักบรรทุกตามกฎหมายเป็นเกณฑ์ท่ีมีการปรับเปลี่ยนแปลงไปตาม ความเหมาะสมในแต่ละช่วงเวลา เช่น แต่เดิมกฎหมายไทยก�ำหนดเกณฑ์พิกัดน�้ำหนักตามกฎหมาย สำ� หรับรถบรรทกุ สิบลอ้ ไวท้ ่ี 21 ตัน ตอ่ มาไดป้ รบั เพม่ิ เป็น 23 ตัน 25 ตนั และ 28 ตนั กอ่ นท่ีจะปรับ ลดลงเป็น 25 ตัน โดยเหตขุ องการปรบั เปลี่ยนพิกดั นัน้ ได้อา้ งเรอื่ งความไม่ค้มุ คา่ ทางเศรษฐกิจ ดังนั้น เหน็ ไดช้ ดั เจนวา่ เกณฑพ์ กิ ดั นำ้� หนกั นเ้ี ปน็ เรอ่ื งทกี่ ำ� หนดไดแ้ ตกตา่ งกนั ไปตามนโยบายของรฐั ในแตล่ ะชว่ งเวลา โดยพิจารณาตามหลักเกณฑ์ทางวิศวกรรมประกอบกับความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและความปลอดภัย ดังน้ัน การยอมให้บรรทุกเกินพิกัดท่ีกฎหมายก�ำหนดไว้ในปัจจุบัน (ภายใต้ความสามารถในการรับน�้ำหนัก ตามหลักวิศวกรรมและความปลอดภัย) จึงเป็นเรื่องของการบริหารจัดการมิใช่เป็นการท�ำให้สิ่งท่ี ผิดกฎหมายกลายมาเป็นสิง่ ทถี่ ูกกฎหมายแตอ่ ยา่ งใด (4) ความเป็นไปได้ในทางกฎหมายของการน�ำแนวคิดการจัดเก็บค่าธรรมเนียมมาใช้ ในประเทศไทย แนวคิดเร่ืองการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการบรรทุกน้�ำหนักเกินพิกัดเป็นแนวคิดใหม่ที่ไม่เคย นำ� มาใชใ้ นประเทศไทย ท้งั น้ี พ.ร.บ.ทางหลวงฯ กไ็ มเ่ ปดิ ชอ่ งใหเ้ รียกเกบ็ เงินหรือค่าธรรมเนยี มการใช้ ถนนหรือสะพานไว้ อย่างไรก็ตาม แนวคิดดังกล่าวสามารถน�ำมาใช้บังคับได้โดยผ่าน พ.ร.บ.ก�ำหนด คา่ ธรรมเนยี มการใชย้ านยนตบ์ นถนนและสะพาน พ.ศ. 2497 เนอ่ื งจากเปน็ กฎหมายทมี่ วี ตั ถปุ ระสงค์ ในการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากยวดยานเพื่อน�ำเงินมาซ่อมบ�ำรุงถนนและสะพาน30 โดยกฎหมาย ใหอ้ ำ� นาจรฐั มนตรกี ระทรวงคมนาคมประกาศกฎกระทรวงเพอ่ื กำ� หนดเสน้ ทาง ประเภทยวดยาน และ 30 มาตรา 6 บญั ญตั วิ า่ “เงินคา่ ธรรมเนียมการใช้ยานยนตร์บนทางหลวงหรือสะพานท่เี ก็บได้และเงินค่าปรบั เน่อื งจากการกระท�ำ ความ ผิดตามความในพ.ร.บ.น้ีจะน�ำ ไปใชไ้ ดเ้ ฉพาะกบั ทางหลวงและสะพานท่ีต้องเสียค่าธรรมเนียมในกรณีดงั ต่อไปน้ี (1) ในการก่อสรา้ ง ขยาย บูรณะ และบ�ำ รุงรักษาทางหลวงและสะพาน (2) การจดั ให้มีสง่ิ อ�ำ นวยความสะดวกตา่ ง ๆ ที่เก่ยี วกบั การใช้ทางหลวงและสะพาน (3) งานสว่ นท่เี ก่ียวกบั การจัดเก็บค่าธรรมเนยี ม (4) การชดใช้เงนิ กใู้ นการก่อสร้างและขยายทางหลวงและสะพาน
แนวทางปอ้ งกนั และแกป้ ัญหาการทจุ รติ : ศึกษากรณีรถบรรทุกน้ำ� หนักเกินพิกดั ทีก่ ฎหมายก�ำหนด 67 อตั ราคา่ ธรรมเนยี มที่จะเรียกเก็บ (มาตรา 4)31 ดังนั้น แนวคิดการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการบรรทุก หนักเกินเพ่ือชดเชยการเสื่อมสภาพของถนนและสะพาน โดยการน�ำเงินท่ีเรียกเก็บได้เข้ากองทุนและ นำ� มาใชจ้ า่ ยในการซอ่ มบำ� รงุ ถนนและสะพานเสน้ ทางนน้ั ๆ จงึ สอดคลอ้ งกบั วตั ถปุ ระสงคข์ องกฎหมาย ฉบับนี้ แม้จะมีการต้ังข้อสังเกตจากผู้เก่ียวข้องเกี่ยวว่ากฎหมายฉบับน้ีอาจมีข้อจ�ำกัดว่าควรใช้เฉพาะ กับถนนสายทางเลอื กเท่านั้น32 แต่เมอ่ื ไดศ้ กึ ษาถึงความเป็นมาและเจตนารมณข์ องกฎหมายแลว้ ไม่พบ ข้อจ�ำกัดดังกล่าวแต่อย่างใด33 โดยการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมรถบรรทุกหนักน้ีสามารถใช้กับถนน สายทางหลักได้แต่ไม่ได้เป็นภาคบังคับ หากแต่เป็นภาคสมัครใจท่ีเฉพาะรถท่ีประสงค์จะบรรทุกเกิน จะถกู เรยี กเกบ็ คา่ ธรรมเนยี ม ในขณะทรี่ ถบรรทกุ ปกตอิ น่ื รวมถงึ รถยนตอ์ นื่ ๆ ไมจ่ ำ� ตอ้ งจา่ ยคา่ ธรรมเนยี ม การใชถ้ นนหรอื สะพานแตอ่ ยา่ งใด ดงั นนั้ จงึ ไมก่ ระทบสทิ ธติ อ่ การใชถ้ นนหนทางตามปกตขิ องยานพาหนะ อื่น ๆ ท่ัวไปแต่อยา่ งใด อย่างไรก็ดี แม้จะมีประกาศกฎกระทรวงเพ่ือเรียกเก็บค่าธรรมเนียมกับรถบรรทุกในเส้นทาง ท่ีก�ำหนดตาม พ.ร.บ.ก�ำหนดคา่ ธรรมเนียมฯ แตก่ ารบรรทุกหนักกย็ งั อยู่ในบังคับของพกิ ดั น้�ำหนักตาม พ.ร.บ.ทางหลวงฯ ดงั นน้ั จงึ จำ� เปน็ ตอ้ งปรบั ปรงุ ประกาศผอู้ ำ� นวยการทางหลวงใหส้ อดรบั กบั การเรยี กเกบ็ ค่าธรรมเนียมข้างต้น ตัวอย่างเช่น มีประกาศเพิ่มพิกัดรถบรรทุกก่ึงพ่วง 16 เพลาให้บรรทุกได้สูงสุด เป็น 65 ตัน จากปัจจุบันท่ีก�ำหนดไว้ที่ 50.5 ตัน และมีกฎกระทรวงท่ีเรียกเก็บค่าธรรมเนียมเฉพาะ รถบรรทกุ กงึ่ พว่ งทบี่ รรทกุ หนกั เกนิ กวา่ 50.5 ตนั เชน่ นกี้ จ็ ะมผี ลทำ� ใหร้ ถบรรทกุ กง่ึ พว่ งทห่ี นกั กวา่ 50.5 ตนั ตอ้ งช�ำระคา่ ธรรมเนียมตามอัตราท่กี ำ� หนดไว้ในกฎกระทรวง แตห่ ากบรรทกุ เกนิ 65 ตัน รถบรรทุกคนั นอกจากจะตอ้ งชำ� ระค่าธรรมเนยี มและคา่ ปรบั ตาม พ.ร.บ. กำ� หนดค่าธรรมเนียมฯ (มาตรา 7)34 แลว้ ยงั จะถอื วา่ ฝ่าฝนื ประกาศของผอู้ ำ� นวยการทางหลวงตาม พ.ร.บ. ทางหลวงฯ มคี วามผดิ ตามกฎหมาย โดยมโี ทษทางอาญาอีกด้วย 31 มาตรา 4 แก้ไขเพมิ่ เติมโดยพ.ร.บ.ก�ำหนดคา่ ธรรมเนยี มการใชย้ านยนตร์บนทางหลวงและสะพาน (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2516 บญั ญัติว่า “ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย หรือผู้ท่ีได้รับมอบหมาย มีอ�ำนาจแต่งต้ัง พนักงานเจา้ หน้าทเ่ี พ่อื ปฏบิ ตั กิ ารตามพระราชบัญญตั ินใ้ี นสว่ นท่เี ก่ยี วกับราชการของกระทรวงนั้น ใหพ้ นกั งานเจา้ หนา้ ทท่ี ไ่ี ดร้ บั การแตง่ ตงั้ ตามวรรคหนง่ึ เปน็ เจา้ พนกั งานตามประมวลกฎหมายอาญา และใหม้ อี �ำนาจดงั ตอ่ ไปนี้ (1) เรียกเกบ็ คา่ ธรรมเนียมการใช้ยานยนตร์บนทางหลวงและสะพานตามอัตราท่ีก�ำหนดไวใ้ นกฎกระทรวง (2) สงั่ ใหห้ ยุดและตรวจสอบยานยนตรท์ ี่ผา่ นหรืจะผา่ นทางหลวงและสะพานเพอ่ื ประโยชน์ในการเยกเกบ็ คา่ ธรรมเนียม (3) ออกค�ำสั่งใหบ้ ุคคลใด ๆ มาชี้แจงหรือแสดงหลกั ฐานเก่ียวกับการหลีกเล่ียงไมเ่ สยี คา่ ธรรมเนียมตามพระราชบัญญัตนิ ้ี” 32 การประชุมเพอื่ รบั ฟงั ความคิดเหน็ โครงการวจิ ยั เรอื่ ง “แนวทางป้องกนั และแกป้ ญั หาการทุจริต: ศึกษากรณีรถบรรทกุ นำ้ �หนกั เกิน พกิ ดั ทก่ี ฎหมายกำ�หนด” จดั เม่ือวันพธุ ท่ี 6 กันยายน 2560 เวลา 9.00-12.00 ณ ห้องประชมุ เลอ นวั ร์ โรงแรมโนโวเทล กรงุ เทพ 33 โปรดดู รายงานการประชุมคณะกรรมการธกิ ารวสิ ามัญพิจารณารา่ งพ.ร.บ.ก�ำหนดค่าธรรมเนยี มการใช้ยานยนตร์บนถนนและสะพาน (ฉบับ...) พ.ศ. 2548 (วุฒสิ ภา) ครัง้ ท่ี 5 วันองั คารที่ 29 เมษายน 2546,หนา้ 116 และ รายงานการประชมุ คณะกรรมการธกิ ารวสิ ามัญ พิจารณาร่างพ.ร.บ.ก�ำหนดค่าธรรมเนียมการใช้ยานยนตร์บนถนนและสะพาน (ฉบับ...) พ.ศ. 2548 วันอังคารท่ี 25 มีนาคม 2546 (วุตสิ ภา), หน้า 25. 34 มาตรา 7 บัญญัติว่า “บุคคลใดใช้ยานยนต์บนทางหลวงหรือสะพานโดยเจตนาหลีกเล่ียงไม่เสียค่าธรรมเนียมตามความ ในพระราชบัญญัตินี้หรือฝ่าฝืนค�ำสั่งตามความในมาตรา 4(2) มีความผิดต้องระวางโทษปรับเป็นจ�ำนวนสิบเท่าของอัตราค่าธรรมเนียม ทก่ี �ำหนดในกฎกระทรวง”
68 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. คณะผู้วิจัยเสนอแนวทางในการแก้ไขปัญหา โดยการน�ำเอาเทคโนโลยีการตรวจช่ังน้�ำหนัก ยวดยานระบบอัตโนมัติ WIM และ BWIM มาใช้ควบคู่กับแนวคิดในเร่ืองการจัดเก็บค่าธรรมเนียม การบรรทกุ นำ้� หนักเกนิ ตามหลกั ผูไ้ ด้ประโยชน์เป็นผ้รู บั ภาระ หรอื Beneficiary Pay Principle ทงั้ นี้ กระบวนทางดา้ นเทคนคิ ของการนำ� แนวคดิ เรอื่ งการจดั เกบ็ คา่ ธรรมเนยี มฯ มาใชย้ อ่ มสามารถ กระท�ำได้ เนื่องจากปัจจุบันกรมการขนส่งทางบกได้ก�ำหนดให้รถบรรทุกทุกคันต้องติดตั้งระบบ GPS จึงสามารถเช่ือมโยงข้อมูลเข้ากับระบบตรวจช่ังน�้ำหนักเพ่ือน�ำข้อมูลที่ได้มาวิเคราะห์หาอัตรา คา่ ธรรมเนยี มทจี่ ะเรียกเกบ็ ตามน�ำ้ หนักบรรทุกและระยะทางไดอ้ ย่างเหมาะสมและเป็นธรรม แผนภาพท่ี 1 แผนผังการทำ� งานของระบบตรวจชัง่ และเรียกเก็บคา่ ธรรมเนยี มรถบรรทกุ หนกั แบบ อัตโนมตั ิ ขอ้ เสนอเรอ่ื งการใชเ้ ทคโนโลยตี รวจชงั่ ยวดยานระบบอตั โนมตั ริ ว่ มกบั การจดั เกบ็ คา่ ธรรมเนยี ม สามารถแสดงรายละเอียดได้ดังแผนผังท่ีปรากฏในแผนภาพที่ 1 โดยจะติดต้ังระบบช่ังน้�ำหนักแบบ อตั โนมตั ิเทคโนโลยี Weigh-in-motion (อนั ประกอบดว้ ย HS-WIM ชนดิ ตดิ ตั้งท่ีผิวทาง และ B-WIM ชนิดติดต้ังใต้สะพาน) ไว้ในเส้นทางสายหลักท่ีมีการขนส่งสินค้าจ�ำนวนมากหรือสายท่ีมีการบรรทุก หนกั เกนิ พกิ ดั กฎหมาย ท่ปี ระกาศตามพระราชบญั ญัตคิ ่าธรรมเนยี มฯ และพระราชบัญญัติทางหลวงฯ ท�ำให้ยานพาหนะทุกคันบนถนนสายดังกล่าวจะถูกชั่งน้�ำหนักอย่างเท่าเทียมและไม่เลือกปฏิบัติ เฉพาะแต่ยวดยานประเภทรถบรรทุกท่ีมีน้�ำหนักเกินเกณฑ์ข้ันต�่ำท่ีจะเสียค่าธรรมเนียม จะถูกบันทึก คา่ นำ�้ หนักเพลา น�้ำหนกั บรรทกุ รวม ระยะหา่ งเพลา ความเรว็ วนั เวลา ตำ� แหน่งการตรวจชั่ง ข้อมลู
แนวทางป้องกันและแก้ปญั หาการทจุ รติ : ศกึ ษากรณีรถบรรทกุ น้ำ� หนักเกินพิกัดทีก่ ฎหมายก�ำหนด 69 ทะเบียนรถ (ไดจ้ าก License Plate Camera + ข้อมูล GPS ของกรมการขนสง่ ทางบก) เลขทะเบยี น ผขู้ ับขี่ และภาพถ่าย (4 - 5 รูป) เข้าสูร่ ะบบฐานข้อมลู นำ้� หนกั บรรทกุ กลาง ในทกุ คร้ังทีร่ ถแล่นผ่าน ด่านชั่งน้�ำหนัก (อาจจะก�ำหนดการติดตั้งด่านช่ังแบบ WIM น้ีทุก ๆ ระยะห่าง 50 ก.ม.) พร้อมทั้ง เชอ่ื มโยงเสน้ ทางและระยะทางการวงิ่ ของรถบรรทกุ หนกั แตล่ ะคนั จากฐานขอ้ มลู ของกรมการขนสง่ ทางบก ซงึ่ ฐานขอ้ มลู กลางนจี้ ะทำ� หนา้ ทว่ี เิ คราะหอ์ ตั ราคา่ ธรรมเนยี มทจ่ี ะเรยี กเกบ็ จากรถบรรทกุ หนกั ทเ่ี ขา้ ขา่ ย ต้องช�ำระค่าธรรมเนียมตามข้อมูลน�้ำหนักบรรทุกและระยะทางขนส่งท่ีบันทึกได้ ในทางปฏิบัติเพ่ือ เพิ่มความสะดวกใหแ้ กผ่ ้ปู ระกอบการและลดคา่ ใช้จา่ ยในการจดั เกบ็ การเรยี กเกบ็ คา่ ธรรมเนยี มอาจใช้ ระบบช�ำระเงนิ กอ่ นหนา้ เช่นเดียวกับบตั ร Easy Pass ในกรณีนี้ ระบบฐานข้อมูลน้�ำหนกั บรรทกุ กลาง จะตดั ยอดเงนิ ตามอตั ราทค่ี ำ� นวณไดข้ องรถบรรทกุ แตล่ ะคนั ทนั ทที ห่ี ลงั ผา่ นการตรวจทานดว้ ยเจา้ หนา้ ที่ แล้วท�ำการแจ้งรายละเอียดการคิดอัตราค่าธรรมเนียมไปยังเจ้าของรถหรือผู้ประกอบการตามข้อมูล ท่ีได้ลงทะเบียนไว้กับระบบ เพ่ือตรวจสอบและโต้แย้งหากมีความผิดพลาดและเพ่ือเติมเงินเข้าระบบ เพิ่มเติมเมอ่ื มียอดเงินคงเหลือน้อยลง ทงั้ น้ี ขอ้ เสนอของการจดั เกบ็ คา่ ธรรมเนยี มเปน็ ไปตามแนวคดิ เรอ่ื ง หลกั Beneficiary Pay Principle ที่ผลักภาระในการซ่อมบ�ำรุงถนนและสะพานท่ีเสื่อมสภาพอันเป็นผลมาจากรถบรรทุกหนักไปสู่ ผู้ที่บรรทุกหนักนั้นในรูปของการเก็บค่าธรรมเนียม โดยค่าธรรมเนียมน้ีจะถูกน�ำเข้ากองทุนเพื่อการ บ�ำรุงรักษาทางหลวง เพื่อน�ำไปซ่อมบ�ำรุงถนนและสะพานในสายทางท่ีมีการบรรทุกหนักโดยไม่ต้อง ใช้งบประมาณแผ่นดินอันถือเป็นเงินจากภาษีของทุกคน อย่างไรก็ตาม ก่อนที่จะน�ำแนวคิดดังกล่าว มาใช้จะต้องท�ำการส�ำรวจความแข็งแรงของสะพานทุกแห่งในเส้นทางก่อนปรับเพ่ิมพิกัดน้�ำหนัก เพ่อื ให้เกิดความม่ันใจในการใชง้ านของยวดยานไดอ้ ย่างปลอดภยั ตามเกณฑม์ าตรฐานสากล ในสว่ นของกฎหมายทจ่ี ะใชใ้ นการเรยี กเกบ็ คา่ ธรรมเนยี มนน้ั เหน็ ควรเสนอใหใ้ ช้ พระราชบญั ญตั ิ กำ� หนดคา่ ธรรมเนยี มการใชย้ านยนตบ์ นถนนและสะพาน พ.ศ. 2497 รว่ มกบั พระราชบญั ญตั ทิ างหลวง พ.ศ. 2535 เพื่อให้เห็นการทำ� งานของมาตรการท่ีน�ำเสนอได้ชัดเจนขึน้ จึงได้จ�ำลองตัวอยา่ งการขนสง่ เหล็กก่อสร้างนำ้� หนกั รวม 500 ตัน จากกรงุ เทพฯไปส่งยังจงั หวดั นครราชสมี า (ระยะทาง 250 ก.ม.) ดว้ ยรถบรรทกุ ก่ึงพว่ ง หากด�ำเนินมาตรการตามทนี่ ำ� เสนอโดยสมมตใิ หม้ ปี ระกาศเพ่ิมพกิ ดั นำ�้ หนกั เป็น 65 ตนั และออกกฎกระทรวงเรยี กเกบ็ คา่ ธรรมเนยี มในอตั รา 0.11 บาท/ตนั -ก.ม. สำ� หรบั รถบรรทกุ กง่ึ พว่ ง ท่หี นกั 50.5 - 65 ตัน แต่จะเพิ่มอตั ราเรียกเกบ็ เมอื่ มนี ำ�้ หนักรวมเกนิ 65 ตัน (ในกรณตี วั อย่างน้ีสมมติ คา่ ธรรมเนียมเพมิ่ อีก 2 เท่า) ซ่ึงสามารถแจกแจงไดด้ งั แผนภาพที่ 2 จากรปู จะเห็นได้อย่างชดั เจนว่า ผลของการดำ� เนนิ มาตรการทนี่ ำ� เสนอจะจงู ใจใหผ้ ปู้ ระกอบการพยายามขนสง่ สนิ คา้ ดว้ ยนำ�้ หนกั บรรทกุ ใกล้เคียงเกณฑพ์ กิ ดั ใหม่ที่ปรบั สูงข้ึน ในกรณตี ัวอยา่ งคอื ที่ 60 ตัน เพราะเมอ่ื รวมต้นทุนการขนส่งและ คา่ ธรรมเนยี มทตี่ อ้ งชำ� ระจำ� นวน 6,200 บาทแลว้ จะมกี ำ� ไรเพมิ่ ขนึ้ มากกวา่ การขนสง่ ตามเกณฑพ์ กิ ดั เดมิ ที่ 50.5 ตันอีกประมาณร้อยละ 4 แต่เม่ือฝ่าฝืนบรรทุกน้�ำหนักมากขึ้นเกินพิกัดกฎหมายท่ี 65 ตัน กจ็ ะมกี ำ� ไรลดลงหรอื อาจขาดทุนไดห้ ากบรรทกุ หนักเกินพกิ ดั มาก ๆ
70 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. แผนภาพท่ี 2 ตวั อย่างการคำ� นวณตน้ ทนุ คา่ ขนสง่ และอัตราคา่ ธรรมเนยี มตามมาตรการท่ีน�ำเสนอ ท้ังน้ี การด�ำเนินมาตรการเก็บค่าธรรมเนียมรถบรรทุกหนักน้ีจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อ ประเทศชาติโดยรวมและประโยชน์ต่อเอกชนในหลายด้าน เนื่องจากแนวคิดดังกล่าวมุ่งเน้นการรักษา สมดุลระหว่างประโยชน์ของรัฐในแง่ของการรักษาสภาพถนนหนทางและสะพานมิให้เสียหายเพราะ การบรรทกุ นำ�้ หนักเกินพกิ ัด และประโยชนใ์ นทางเศรษฐกิจโดยมผี ลช่วยเหลือผปู้ ระกอบการที่มีความ จ�ำเป็นในการบรรทุกน้�ำหนักเกินโดยเปิดโอกาสให้เขาสามารถบรรทุกน้�ำหนักเกินได้ (ภายใต้เงื่อนไข ความสามารถในการรองรับน้�ำหนักของถนนและสะพานตามหลักวิศวกรรม) หากเขาเป็นผู้มีส่วนร่วม รบั ผดิ ชอบภาระคา่ ใชจ้ า่ ยทจ่ี ะใชใ้ นการซอ่ มแซม บำ� รงุ รกั ษาถนนทไี่ ดร้ บั ความเสยี หายจากการบรรทกุ หนกั ของเขานั่นเอง อีกท้ังแนวคิดดังกล่าวจึงน่าจะเป็นแนวทางแก้ไขและป้องกันปัญหาการบรรทุก น้�ำหนักเกินและการจ่ายส่วยอย่างย่ังยืน เพราะเป็นแนวทางแก้ไขปัญหาท่ีค�ำนึงถึงต้นเหตุหรือมูลเหตุ ส�ำคญั ของการฝา่ ฝืนบรรทุกนำ�้ หนักเกนิ การมุ่งแกไ้ ขปัญหาทจุ รติ ติดสินบนสว่ ยโดยการมุ่งปราบปราม แตเ่ พยี งอยา่ งเดยี วอาจมใิ ชแ่ นวทางแกไ้ ขปญั หาแบบยงั่ ยนื เนอื่ งจากหากพกิ ดั นำ้� หนกั ทก่ี ฎหมายอนญุ าต ให้บรรทกุ นั้นไม่สอดคลอ้ งกับต้นทุนท่ีผู้ประกอบการหรือผขู้ นสง่ ตอ้ งแบกรับไว้ ทา้ ยสดุ ผู้ประกอบการ หรือผู้ขนสง่ ย่อมจำ� ตอ้ งหาแนวทางอืน่ ๆ เพื่อใหบ้ รรทุกไดม้ ากขนึ้ เพือ่ ความอย่รู อดในทางธุรกิจ ดงั นน้ั แนวทางการแก้ไขปญั หาจงึ ต้องค�ำนงึ ถงึ ความจำ� เปน็ และเหตุผลทางธุรกิจประกอบด้วย จะเห็นได้ว่า แนวคิดในการจัดเก็บค่าธรรมเนียมบรรทุกน้�ำหนักเกินสอดคล้องกับแนวคิดที่ว่า ผทู้ ไี่ ดป้ ระโยชนจ์ ากการบรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ ยอ่ มตอ้ งเปน็ ผทู้ ตี่ อ้ งแบกรบั ภาระความเสยี หายทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ ตง้ั แตอ่ ดตี จนถงึ ปจั จบุ นั กฎหมายกำ� หนดใหผ้ ทู้ ฝ่ี า่ ฝนื บรรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ จะตอ้ งมคี วามรบั ผดิ ทางอาญา แตเ่ พยี งอยา่ งเดยี ว อกี ทง้ั หนว่ ยงานของรฐั ไมเ่ คยฟอ้ งรอ้ งเรยี กคา่ เสยี หายทางแพง่ ตอ่ ผทู้ บี่ รรทกุ นำ�้ หนกั เกนิ ส่งผลให้ความเสียหายท่ีเกิดจากการบรรทุกน้�ำหนักเกินนั้นตกเป็นภาระท้ังหมดของรัฐที่จะต้องน�ำเอา เงนิ งบประมาณแผน่ ดนิ ทเ่ี กบ็ มาจากภาษขี องคนทงั้ ประเทศมาใชใ้ นการซอ่ มแซมบำ� รงุ รกั ษาถนนทเี่ สยี หาย
แนวทางป้องกันและแกป้ ัญหาการทจุ ริต: ศึกษากรณรี ถบรรทุกน�้ำหนักเกนิ พิกัดที่กฎหมายก�ำหนด 71 โดยผทู้ ี่ก่อใหเ้ กิดความเสียหายโดยตรงไม่ตอ้ งมีภาระรับผิดชอบต่อความเสยี หายน้นั อย่างใดเลยเพราะ เขาสามารถผลักภาระดังกล่าวไปให้ประชาชนคนอ่ืน ๆ ท่ีมิได้บรรทุกน้�ำหนักเกินช่วยกันแบกรับ ความเสยี หายนนั้ ได้ ซง่ึ หากมองในดา้ นประชาชนทเ่ี สยี ภาษแี ลว้ อาจเกดิ ความรสู้ กึ ไมเ่ ปน็ ธรรม เนอื่ งจาก คนทไี่ ดป้ ระโยชนจ์ ากการบรรทกุ นำ้� หนกั เกนิ คอื ผปู้ ระกอบการหรอื ผบู้ รรทกุ รวมถงึ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ทรี่ บั สว่ ย แตผ่ ู้ทรี่ บั ภาระความเสยี หายคือประชาชนคนอืน่ ๆ ทไี่ ม่ไดบ้ รรทกุ นำ�้ หนักเกิน ดังนั้นการน�ำเอาระบบ ค่าธรรมเนียมมาใช้ ผู้ท่ีบรรทุกน้�ำหนักเกินย่อมต้องเป็นผู้แบกรับภาระค่าใช้จ่ายในการซ่อมแซมถนน หรอื สะพานโดยตรง โดยรฐั สามารถนำ� เงนิ คา่ ธรรมเนยี มและคา่ ปรบั ดงั กลา่ วมาใชใ้ นการบรู ณะ ซอ่ มแซม บ�ำรุงรักษาถนนและสะพานท่ีจะได้รับความเสียหายจากการบรรทุกหนักน้ันได้โดยตรง อีกทั้งการเก็บ ค่าธรรมเนียมจะมีความแตกต่างจากการลงโทษปรับทางอาญาในลักษณะท่ีว่าค่าปรับทางอาญาท่ีศาล ก�ำหนดเพื่อเป็นการลงโทษนั้น เงินจ�ำนวนดังกล่าวไม่อาจน�ำมาใช้ซ่อมแซมถนนที่เสียหายได้โดยตรง เพราะจะถกู แบง่ เปน็ สนิ บนนำ� จับและตกเปน็ ของแผน่ ดนิ ดงั นั้น แนวคิดในการจดั เกบ็ คา่ ธรรมเนียมน้ี จะก่อให้เกิดประโยชน์ในด้านการบ�ำรุงรักษาถนนหนทางและสะพานได้ดีและรวดเร็วกว่า เนื่องจาก การซอ่ มแซมถนนนนั้ มกั เปน็ ความเสยี หายทร่ี อชา้ ไมไ่ ด้ เหตเุ พราะยง่ิ รอชา้ ความเสยี หายยง่ิ เพมิ่ ขนึ้ นนั่ เอง อยา่ งไรกต็ าม การนำ� แนวคดิ เรอื่ งการจดั เกบ็ คา่ ธรรมเนยี มนมี้ าใชอ้ าจกอ่ ใหเ้ กดิ ภาระแกร่ ฐั เชน่ กนั กล่าวคือ หน่วยงานของรัฐที่เก่ียวข้องกับการควบคุมน้�ำหนักมีภาระมากขึ้นในช่วงแรกของการจัดเก็บ คา่ ธรรมเนยี มเพราะจะตอ้ งทำ� การสำ� รวจและเกบ็ ขอ้ มลู ทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั ความสามารถในการรองรบั นำ้� หนกั ของถนนแต่ละเส้น และข้อมูลสถิติของการบรรทุกสินค้าในเส้นทางต่าง ๆ อีกทั้งจะต้องค�ำนวณหรือ ก�ำหนดอัตราค่าธรรมเนียมที่สมเหตุสมผลและคิดรูปแบบของการจัดเก็บค่าธรรมเนียมโดยพิจารณา ปัจจัยด้านต่าง ๆ รวมถึงความคุ้มค่าในทางเศรษฐกิจด้วย ซึ่งการด�ำเนินการดังกล่าวจะต้องมีระบบ การจดั เกบ็ ขอ้ มลู ทด่ี แี ละเพยี งพอสำ� หรบั การวเิ คราะหค์ ดิ คำ� นวณจำ� นวนคา่ ธรรมเนยี มทจ่ี ะตอ้ งสะทอ้ นถงึ คา่ บรหิ ารจัดการ และรายได้ท่เี พยี งพอส�ำหรับการซอ่ มแซม ดแู ล บำ� รงุ ถนนท่จี ัดเก็บเงนิ ดงั กล่าว 3. บทสรุป การน�ำเทคโนโลยีการตรวจชั่งยวดยานแบบอัตโนมัติ WIM และ BWIM มาใช้คู่กับมาตรการ การเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากรถบรรทุกท่ีมีน�้ำหนักเกินเกณฑ์ที่ก�ำหนดตามมูลค่าความเส่ือมสภาพ ของถนนและสะพานที่เกิดขึ้นสามารถตัดปฏิสัมพันธ์กับเจ้าหน้าท่ีได้อย่างสมบูรณ์ ท�ำให้กระบวนการ ควบคมุ นำ้� หนกั เปน็ ไปอยา่ งเทา่ เทยี มและยตุ ธิ รรม โปรง่ ใสแ่ ละสามารถตรวจสอบได้ จงึ ไมเ่ หลอื ชอ่ งทาง ทเ่ี ปดิ โอกาสใหม้ กี ารทจุ รติ เกดิ ขน้ึ ได้ ทง้ั ยงั เปน็ การลดภาระงบประมาณในการซอ่ มบำ� รงุ ถนนและสะพาน ที่รัฐต้องแบกรับในช่วงหลายสิบปีท่ีผ่านมาจ�ำนวนมหาศาล นอกจากนั้นยังส่งเสริมให้เกิดพัฒนาการ และการแขง่ ขนั ในธรุ กจิ ดา้ นการขนสง่ อยา่ งเทา่ เทยี มและเปน็ ธรรม อนั จะนำ� ไปสกู่ ารเพมิ่ ประสทิ ธภิ าพ การขนสง่ ในภาพรวมของประเทศตอ่ ไป ทสี่ ำ� คญั มาตรการทนี่ ำ� เสนอจะชว่ ยสรา้ งแรงจงู ใจในเชงิ ธรุ กจิ ใหแ้ ก่ ผู้ประกอบการท่ีเคยร่วมอยู่ในกระบวนการทุจริตเปลี่ยนความคิดและพฤติกรรมมาปฏิบัติตามกฎหมาย เป็นตัวอย่างที่จะส่งผลให้สังคมไทยเกิดความเข้มแข็ง อันจะน�ำไปสู่การต่อสู้และเอาชนะการทุจริต ในภาคสว่ นอ่ืน ๆ หรือในรูปแบบอน่ื ๆ ไดอ้ ย่างมั่นคงและยังยืนต่อไป
72 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. เอกสารอา้ งอิง กรมทางหลวง. (2555). ร้อยปีกรมทางหลวง รอ้ ยรวมแผ่นดนิ . บริษทั จเี อ็ม มัลตมิ ีเดยี . กรมทางหลวงชนบท. (2553). บนเสน้ ทางทีส่ ร้างท�ำ. บรษิ ัท ศิลามเี ดีย เฮา้ ส.์ กรมทางหลวงชนบท (2555). รายงานฉบบั สมบรู ณ์ โครงการศกึ ษาประเมนิ สมรรถนะสะพานโครงขา่ ย ทางหลวงชนบทท่ีต้องปรับปรงุ เสรมิ ก�ำลังในเขตปรมิ ณฑล. ปาลพพิ ฒั น์ แสงชูวงศ์. (2550). การหานำ้� หนกั รถจากโมเมนตด์ ดั ของสะพานโดยปราศจากการตรวจ จบั เพลา. วิทยานพิ นธ์ปริญญามหาบัณฑติ คณะวศิ วกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลัย. ปริญญ์ อุรเคนทร์. (2551). การก�ำเนินคดีโดยการไม่ริบของกลาง: กรณีศึกษาเฉพาะรถยนต์บรรทุก น�้ำหนักเกินอตั ราทกี่ ฎหมายก�ำหนด, (เอกสารวชิ าการส่วนบุคคล, การฝึกอบรมนักบรหิ ารงาน ยุติธรรมหลกั สูตรอยั การจังหวดั ). พงศธร อรา่ มวัด. (2557). การเปรยี บเทยี บวิธกี ารหาน้ำ� หนกั รถบรรทุกจากผลตอบสนองของสะพาน ดว้ ยการทดสอบภาคสนาม. วทิ ยานพิ นธป์ รญิ ญามหาบณั ฑติ คณะวศิ วกรรมศาสตรจ์ ฬุ าลงกรณ์ มหาวทิ ยาลัย. สชุ าติ ธนะสินวิริยะกุล. (2555). ผลงานการศึกษาส่วนบคุ คลเร่ืองรบิ ทรพั ยต์ ามพระราชบญั ญัติทางหลวง พ.ศ. 2535. หลักสูตรผู้พิพากษาผู้บริหารในศาลช้ันต้น รุ่นที่ 10. สถาบันพัฒนาข้าราชการ ฝา่ ยตุลาการศาลยุตธิ รรม ส�ำนักงานศาลยุตธิ รรม. Dunning, A., et. al. (2016) Review of State DOTs Policies for Overweight Truck Fees and Relevant Stakeholders’ Perspectives, Journal of Infrastructure Systems, ASCE, USA. Lydon, M., Taylor, S.E., Robinson, D., Mufti, A. & Brien, E.J. (2016). Recent developments in bridge weigh in motion (BWIM). Journal of Civil Structures and Health Monitoring, 6, 69-81. Olken, A. B., & Pande, R. (2012). Corruption in Developing Countries. Annual Review of Economics, Annual Reviews, 4 (1), 479 - 509. สอ่ื อิเลคทรอนกิ ส์ โกสินทร์ เจตยิ านนท์. (2554). จาก Analog สู่ Digital. วารสารทางหลวง, (4). เข้าถงึ ขอ้ มูลเมอื่ 13 มกราคม 2560, สืบค้นจาก http://www.doh.go.th ข้อมูลการขนส่ง. กรมการขนส่งทางบก. เข้าถึงข้อมูลเม่ือ 8 กรกฎาคม 2560, สืบค้นจาก https:// www.dlt.go.th/th/annual-report/ ข้อมูลการขนส่งสินค้าทางถนน. ศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร. ส�ำนักงานปลัดกระทรวง คมนาคม. เขา้ ถึงข้อมลู เมอื่ 15 ก.ค. 2560, สบื ค้นจาก http://www.mot.go.th/statmot_ road.html รายงานโลจิสติกของประเทศไทยประจ�ำปี และรายงานต้นทุนโลจิสติก. ส�ำนักงานคณะกรรมการ พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. เข้าถึงข้อมูลเม่ือ 15 กรกฎาคม 2560, สืบค้นจาก http://www.nesdb.go.th/ewt_dl_link.php?nid=6854
73 นโยบายประชานยิ ม: ผลกระทบและแนวทางการรบั มือ Populist Policies: Implications and Preventive Guidelines* ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พสชนนั นิรมติ รไชยนนทI์ ผ้ชู ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.อรศิ รา เล็กสรรเสรญิ รองศาสตราจารย์ ดร.กมลพร สอนศรี ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.วรรณชลี โนรยิ า บทคดั ย่อ การวิจัยคร้ังนี้ มีวัตถุประสงค์เพ่ือศึกษาและวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายประชานิยม ของรัฐบาลเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างนโยบายประชานิยมกับนโยบายรัฐสวัสดิการ และการ สร้างเกณฑ์ส�ำหรับการก�ำหนดแนวทางท่ีเหมาะสมของรัฐบาล เพื่อการหลีกเลี่ยงผลกระทบที่อาจ เกิดขึ้นจากนโยบายประชานิยม โดยใช้วิธีการวิจัยเชิงคุณภาพ ผู้ให้ข้อมูลหลักเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งในภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม นักวิชาการ และประชาชนจ�ำนวนทั้งสิ้น 137 คน โดยเปน็ ผู้ท่ีเกยี่ วข้องกบั นโยบายประชานิยมของรัฐบาลไทยจ�ำนวน 8 โครงการ วเิ คราะห์ขอ้ มูลโดยใช้ การวเิ คราะห์เน้อื หา ผลการวิจยั พบวา่ 1. นโยบายประชานยิ มของรฐั บาลไทยจำ� นวน 3 โครงการจาก 8 โครงการไดส้ ง่ ผลกระทบทางบวก เปน็ ส่วนใหญ่และมคี วามค้มุ ค่าสูง ได้แก่ โครงการบัตรสินเชื่อเกษตรกร โครงการบา้ น ธอส. (ธนาคาร อาคารสงเคราะห)์ เพอื่ ทีอ่ ยอู่ าศัยแห่งแรกโครงการลดอตั ราภาษีสรรพสามติ น้ำ� มนั ดเี ซล สว่ นโครงการ ทีส่ ่งผลกระทบทางลบเป็นส่วนใหญ่และมีความคุ้มค่าน้อย จ�ำนวน 5 โครงการ ได้แก่ โครงการพักหน้ี เกษตรกรรายยอ่ ยและประชาชนผมู้ รี ายไดน้ อ้ ย โครงการ รบั จำ� นำ� ขา้ วเปลอื ก โครงการจดั การเรยี นการ สอนโดยใชค้ อมพวิ เตอรพ์ กพา (แทบ็ เลต็ ) โครงการมาตรการรถยนตค์ นั แรก โครงการเพอื่ ออกแบบและ กอ่ สรา้ งระบบการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรนำ�้ อยา่ งยงั่ ยนื และระบบแกไ้ ขปญั หาอทุ กภยั ของประเทศไทย 2. นโยบายประชานิยมแตกต่างจากนโยบายรัฐสวัสดิการใน 3 ประเด็น คือ ความต่อเนื่อง ของนโยบาย เป้าหมายในการพัฒนาคุณภาพชีวิตท่ีเท่าเทียมและย่ังยืนของประชาชน และภาระ ทางการคลัง โดยนโยบายประชานิยมเป็นนโยบายระยะส้ันท่ีใช้เป็นเพียงกลยุทธ์เอาใจประชาชน เพอ่ื การสรา้ งคะแนนนยิ มของนกั การเมืองเพ่ือให้ชนะการเลอื กตัง้ 3. มาตรการส�ำหรับการหลีกเล่ียงและผลกระทบที่อาจเกิดข้ึนจากนโยบายประชานิยม รวมท้ังการขยายตัวของนโยบายประชานิยมในรูปแบบต่าง ๆ สามารถจ�ำแนกประเด็นนโยบาย * ทนุ สนับสนุนการวิจัยจากสำ�นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ I คณะผูว้ ิจยั จากคณะสงั คมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหดิ ล
74 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ออกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ (1) นโยบายท่ีเก่ียวข้องกับเกษตรกรและการพยุงสินค้าเกษตรควรเน้นที่ ความต้องการจำ� เปน็ ทีแ่ ทจ้ ริงของเกษตรกร (2) นโยบายดา้ นการศกึ ษาตอ้ งสง่ เสรมิ การพฒั นาผลสัมฤทธิ์ ทางการเรียนและทักษะการเรียนรู้ตลอดชีวิตของผู้เรียนเป็นส�ำคัญอย่างท่ัวถึงและเท่าเทียม (3) นโยบายที่เก่ียวข้องกับคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ ต้องค�ำนึงถึงความคุ้มค่าของงบประมาณ ที่ใช้ไปกับความต้องการจ�ำเป็นและการคัดกรองประชาชนกลุ่มเป้าหมาย และ (4) นโยบายการ พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ควรส่งเสริมให้มีการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน อีกท้ังส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ส�ำนักงาน ป.ป.ช.) ยังมี บทบาทส�ำคัญในการป้องกันผลกระทบจากนโยบายประชานิยมผ่านยุทธศาสตร์การสกัดกั้นการทุจริต เชิงนโยบายในรปู แบบภาคเี ครอื ขา่ ยตลอดทงั้ กระบวนการดำ� เนินการ ค�ำสำ� คญั : นโยบายประชานิยม นโยบายรัฐสวสั ดิการ ผลกระทบของนโยบายประชานิยม Abstract This research aims at studying and analysing the impacts of government’s populist policies; compare the differences between populist policies and welfare state policies, and to develop criterion for appropriate guidelines for government to avoid any impacts that might occur from populist policies. This research conducted as qualitative research. Key informants consist of one hundred thirty-seven stakeholders, from public sector, private sector, civil society, academics, and citizens, involving in eight populist policies of Thai government. Data was analysed using content analysis. The study revealed that: 1. Three out of eight projects have mostly positive impacts and high worthiness, such as credit card for farmers project, Government Housing Bank first home project, and excise tax reduction on diesel project. While five out of eight projects have mostly negative impacts and low worthiness, such as debt moratorium for small holder farmers and low- income citizens project, rice pledge project, one tablet per child project, supportive measure of the tax rebate in first car project, and sustainable management on water resources and floodway project. 2. Populist policy differs from welfare policy in three aspects, which are the continuity of policies, the goal aiming to sustainably improve and level the citizens’ quality of life, and the fiscal burden of government. The populist policy is a short-term scheme used as a people-pleasing tactic by politicians to gain popularity in order to win the election.
นโยบายประชานิยม: ผลกระทบและแนวทางการรับมอื 75 3. For measures to avoid effects and expansion of populist policy, such measures are classified into four groups; policies concerning farmers and support of agricultural products focusing on the real needs of the farmers; policies on education mainly promoting learning achievement and lifelong learning skills thoroughly and equally; policies relating to quality of life and livelihood considering on the value of the budget used compare to the needs and the screening of target citizens; and large- scale infrastructure policies promoting the public-private partnership investments. Additionally, the Office of the National Anti-Corruption Commission (ONACC) plays an important role in preventing impacts from populist policies through the strategy against policy corruption by partnership networks operating throughout the whole process. Keywords: populist policies, welfare state policies, impact of populist policies 1. ความเปน็ มาและความสำ� คัญของปญั หา สถานการณ์ของการทุจริตของประเทศไทยในองค์รวมและที่แยกย่อยออกเป็นภาคสังคม ด้านต่าง ๆ มีรูปแบบโครงสร้างและความสัมพันธ์ท่ีหลากหลายและซับซ้อนมากข้ึน รวมถึงพลวัตร ในด้านต่าง ๆ ของสังคมยังมีผลกระทบท่ีส่งผลให้รูปแบบของการทุจริตมีการเปลี่ยนแปลงและ กลายพันธุ์อยู่ตลอดเวลา ท�ำให้เกิดความยุ่งยากและล�ำบากต่อการสังเกตการณ์ การตรวจสอบและ การช้ีมูลความผิดเพื่อด�ำเนินการลงโทษ รัฐบาลได้มีการก�ำหนดยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกัน และปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 (พ.ศ.2560 - 2564) เพื่อแสดงให้เห็นถึงความพยายามในการ ก�ำหนดนโยบายและมาตรการในการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน ซ่ึงการก�ำหนดยุทธศาสตร์ชาติ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตระยะที่ 3 โดยในยุทธศาสตร์ท่ี 2 “ยกระดับเจตจ�ำนง ทางการเมืองในการต่อต้านการทุจริต” น้ัน ประชาชนทุกกลุ่มทุกฝ่ายต่างมีข้อเรียกร้องท่ีสอดคล้อง ร่วมกันประการหน่ึง คือ การต่อต้านการทุจริตของรัฐบาลและเจ้าหน้าที่รัฐ และในยุทธศาสตร์ที่ 3 “สกดั กนั้ การทจุ รติ เชงิ นโยบาย” ซง่ึ การทจุ รติ เชงิ นโยบายเปน็ ปญั หาทพ่ี บมากขน้ึ ในปจั จบุ นั ทง้ั การกำ� หนด นโยบายของพรรคการเมอื ง การใชอ้ ำ� นาจอยา่ งไมโ่ ปรง่ ใส กอ่ ใหเ้ กดิ ผลเสยี ตอ่ การพฒั นาเศรษฐกจิ และ สงั คมของประเทศอยา่ งมหาศาล (สำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาต,ิ 2559) นโยบายประชานิยม คือ นโยบายที่สนับสนุนประชาชนคนยากจนเป็นหลัก เพ่ือมุ่งหวัง ความนยิ มทางการเมือง หรือความพงึ พอใจของประชาชนในประเทศ ซงึ่ มักจะแสดงออกมาในรูปแบบ ของคะแนนเสียงสนับสนุน ซ่ึงเป็นสิ่งที่รัฐบาลแต่ละประเทศปรารถนา โดยไม่จ�ำเป็นต้องมี ความสมเหตุสมผลหรือเป้าหมายทางเศรษฐศาสตร์มหภาคมารองรับและไม่จ�ำเป็นต้องมีเหตุผล ท่ีดีที่สุดของประเทศในขณะนั้น ๆ (วิษณุ บุญมารัตน์, 2549; ศุภชัย ยาวะประภาษ, 2545; อเนก;
76 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. เหล่าธรรมทัศน์, 2549) นโยบายประชานิยมจึงเป็นนโยบายท่ีได้คะแนนเสียงไว้เป็นที่ชื่นชอบของ ประชาชน สามารถฝังเข้าไปในจิตใจประชาชนได้ง่าย เน่ืองจากหลงใหลได้ปลื้มกับความสุขสบาย ที่จะบังเกิดข้ึนเป็นเบื้องต้นท่ีรัฐได้หยิบย่ืนให้กับประชาชน มีการเพิ่มรายได้ให้กับประชาชน ลดภาระ คา่ ใชจ้ า่ ย เพอื่ ให้มชี วี ติ ความเป็นอยทู่ ดี่ ขี ้ึน แตน่ โยบายประชานยิ มตอ้ งใชง้ บประมาณท่ีสูง แหล่งทม่ี า ของรายได้ที่รัฐต้องหามาเพื่อใช้เพื่อท�ำโครงการ คือ การกู้ การใช้เงินในคลัง รวมถึงการเก็บ ภาษีรายได้ในรูปแบบต่าง ๆ ที่เพ่ิมขึ้นเพื่อมาชดเชยรายจ่ายท่ีเสียไปและในท้ายท่ีสุดจะส่งผลเสีย ต่อเศรษฐกิจ เช่น อัตราเงินเฟ้อ ฐานะการคลังของภาครัฐเองที่จะอ่อนแอ หนี้ภาครัฐจะมีมากขึ้น ในกรณที มี่ กี ารกยู้ มื หรอื การทส่ี ถาบนั การเงนิ ของภาครฐั ปลอ่ ยสนิ เชอื่ ใหป้ ระชาชนในอตั ราดอกเบย้ี ตำ่� และมาตรฐานการปล่อยสินเชื่ออาจไม่รัดกุมพอ ท�ำให้สถาบันการเงินที่ปล่อยกู้มีหนี้เสียมากข้ึน จนกระทบเงินกองทุน และกระทบความสามารถในการท�ำธุรกิจของสถาบันการเงินน้ัน นโยบาย ประชานิยมจึงดูดีระยะสั้นในระดับจุลภาค แต่สร้างความเสียหายในระดับมหภาคและระยะยาว หากรัฐบาลมุ่งท่ีจะท�ำให้ประชาชนอยู่ดีกินดีจริง ๆ ต้องท�ำให้ประชาชนอยู่ดีกินดีได้ต่อเนื่อง โดยผลแบบน้ีจะเกิดข้ึนก็ต่อเมื่อนโยบายเศรษฐกิจสร้างความเข้มแข็งให้กับเศรษฐกิจในระดับ มหภาค ท�ำให้ประชาชนมีรายได้ มีงานท�ำ มีโอกาสที่จะยกฐานะความเป็นอยู่ของตัวเองให้ดีข้ึนได้ ถ้าเศรษฐกิจเข้มแขง็ แบบนีค้ วามเปน็ อยู่ของประชาชนกจ็ ะดีขึ้นตาม ซึ่งการท่สี งั คมไทยจะกา้ วข้ามพน้ ประชานิยมได้นั้น ต้องสร้างระบบรัฐสวัสดิการเข้ามาแทนที่ หากยังไม่มีความพร้อมทางฐานะ ทางการคลงั ควรมีการพฒั นาสงั คมสวสั ดกิ าร อันเปน็ การจัดระบบสวัสดกิ ารใหส้ งั คมเข้ามามีส่วนร่วม เพอ่ื ลดภาระทางการคลงั ขนึ้ มา นอกจากนยี้ งั ตอ้ งสรา้ งประชารฐั ทมี่ รี ากฐานจากประชาสงั คมและสำ� นกึ พลเมอื งเพ่อื ออกจากประชานยิ ม (คณะกรรมาธิการการเงนิ การคลงั การธนาคารและสถาบนั การเงิน, 2558; สำ� นกั วชิ าการ และสำ� นกั กฎหมาย สำ� นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร, 2558; อมั มาร สยามวาลา และสมชยั จิตสุชน, 2550) ดงั นน้ั การวจิ ยั ครง้ั นจ้ี งึ มงุ่ ศกึ ษาและวเิ คราะหผ์ ลกระทบของนโยบายประชานยิ มของรฐั บาลไทย เปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างนโยบายประชานิยมกับนโยบายรัฐสวัสดิการ และการสร้างเกณฑ์ ส�ำหรับการก�ำหนดกรอบนโยบายท่ีเหมาะสมของรัฐบาล และเสนอแนะแนวทางและมาตรการ ส�ำหรับการหลีกเล่ียงผลกระทบท่ีอาจเกิดขึ้นจากนโยบายประชานิยม ซ่ึงผลการศึกษาครั้งน้ี จะเป็นประโยชน์ต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ท้ังภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาการ องค์กรสาธารณะ และ ภาคประชาสังคม รวมถึงนักการเมืองเกิดความตระหนักถึงความรุนแรงและผลกระทบท่ีเกิดข้ึน ในวงกวา้ งของนโยบายประชานยิ ม อกี ทง้ั ยงั มองเหน็ ถงึ กลมุ่ ผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี ทกุ กลมุ่ ทไ่ี ดร้ บั ผลกระทบ และประเด็นที่ได้รับผลกระทบ เพ่ือท่ีจะสามารถวางมาตรการส�ำหรับการหลีกเล่ียงและผลกระทบ ทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ จากนโยบายประชานยิ มรวมท้งั การขยายตัวของนโยบายประชานิยมในรปู แบบตา่ ง ๆ
นโยบายประชานยิ ม: ผลกระทบและแนวทางการรบั มือ 77 2. วตั ถปุ ระสงค์ของการวจิ ยั 2.1 เพ่อื ศกึ ษาและวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายประชานยิ มของรฐั บาลไทย 2.2 เพ่ือเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างนโยบายประชานิยมกับนโยบายรัฐสวัสดิการและ การสรา้ งเกณฑ์สำ� หรับการกำ� หนดกรอบนโยบายทเ่ี หมาะสมของรฐั บาล 2.3 เพ่ือศึกษาและเสนอแนะแนวทางและมาตรการส�ำหรับการหลีกเลี่ยงและผลกระทบท่ีอาจ เกดิ ข้นึ จากนโยบายประชานยิ มรวมท้งั การขยายตวั ของนโยบายประชานิยมในรูปแบบต่าง ๆ 3. วธิ ดี �ำเนินการวจิ ัย การศึกษาครั้งนี้มีขอบเขตการศึกษานโยบายประชานิยม จ�ำนวน 8 โครงการ ท่ีด�ำเนินการ ในช่วง ปี พ.ศ. 2554 - 2557 ซึ่งยังคงส่งผลกระทบมาถึงปัจจุบัน ได้แก่ โครงการพักหน้ีเกษตรกร รายย่อยและประชาชนผู้มีรายได้น้อย โครงการบัตรสินเช่ือเกษตรกร โครงการมาตรการรถยนต์คันแรก โครงการจัดการเรียนการสอนโดยใช้คอมพิวเตอร์พกพา (แท็บเล็ต) โครงการรับจ�ำน�ำข้าวเปลือก โครงการเพ่ือออกแบบและก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้�ำอย่างย่ังยืนและระบบ แก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย โครงการลดอัตราภาษีสรรพสามิตน�้ำมันดีเซล และโครงการ บ้าน ธอส. (ธนาคารอาคารสงเคราะห์) เพื่อท่ีอยู่อาศัยแห่งแรก ในการศึกษาครั้งนี้ใช้วิธีการวิจัย เชิงคุณภาพ ประกอบด้วย การวิจัยเอกสาร การวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การจัดสนทนากลุ่ม การสัมภาษณ์เชิงลึก วงล้ออนาคต การวิเคราะห์ต้นทุนผลประโยชน์ แบบรับฟังความคิดเห็น และ การจัดการรับฟังความคิดเห็น เพื่อเก็บรวบรวมข้อมูลกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในทุกมิติ โดยผู้ให้ข้อมูล หลักเป็นผทู้ ีม่ สี ว่ นได้ส่วนเสียทัง้ ในภาครฐั ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม นักวิชาการ และ ประชาชน จ�ำนวนทง้ั ส้นิ 137 คน ประกอบดว้ ย ผู้ให้ข้อมลู หลกั ส�ำหรับการวิเคราะหผ์ ้มู สี ว่ นได้สว่ นเสยี จ�ำนวน 22 คน และผู้ให้ข้อมูลหลักส�ำหรับการศึกษา และวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายประชานิยม ด้วยเครื่องมือวงล้ออนาคต การวิเคราะห์ต้นทุนผลประโยชน์ และการรับฟังความคิดเห็นแนวทาง และมาตรการรับมือกับนโยบายประชานิยม จ�ำนวน 88 คน ผู้ให้ข้อมูลหลักส�ำหรับการรับฟังความคิดเห็น จำ� นวน 27 คน รวมถึงมีการศกึ ษานโยบายประชานิยมในต่างประเทศท่ลี ้มเหลว จำ� นวน 5 ประเทศ ได้แก่ ประเทศเวเนซุเอลา ประเทศอาร์เจนตินา ประเทศกรีซ ประเทศอินเดีย และประเทศ สหรัฐอเมริกา และนโยบายรัฐสวัสดิการในประเทศที่ประสบความส�ำเร็จ จ�ำนวน 5 ประเทศ ได้แก่ ประเทศสวีเดน ประเทศเดนมาร์ก ประเทศนอร์เวย์ ประเทศฟินแลนด์ และประเทศไอซ์แลนด์ โดยใช้การวเิ คราะหข์ ้อมูลด้วยสถิติเชิงบรรยาย และ การวเิ คราะห์เน้ือหา
78 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 4. สรุปและอภิปรายผลการศึกษา 4.1 ผลการศกึ ษาและวเิ คราะห์ผลกระทบของนโยบายประชานิยมของรฐั บาลไทย นโยบายประชานิยมของรัฐบาลไทยจ�ำนวน 8 โครงการ สามารถจ�ำแนกประเด็นนโยบาย ออกเปน็ 4 กลมุ่ ไดแ้ ก่ นโยบายทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั เกษตรกรและการพยงุ สนิ คา้ เกษตร นโยบายดา้ นการศกึ ษา นโยบายที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิต และความเป็นอยู่ และนโยบายการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ โดยโครงการทส่ี ง่ ผลกระทบทางบวกเปน็ ส่วนใหญ่และคอ่ นข้างมีความคุ้มค่าสูง 3 โครงการ ได้แก่ 1) โครงการบัตรสินเช่ือเกษตรกร เป็นการมอบบัตรสินเชื่อภายในวงเงินกู้ให้แก่เกษตรกร ท่ีเป็นลูกค้าเกิดความสะดวกรวดเร็วในการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์การเกษตรในร้านค้าที่ร่วมโครงการ อีกท้ังยังสามารถควบคุมการใช้เงินกู้ได้ถูกวัตถุประสงค์และสร้างความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ของเกษตรกร ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากการตรวจสอบสามเส้าด้านข้อมูล พบว่า ทั้งกลุ่มภาครัฐ กลุ่มธนาคาร กลุ่มเกษตรกรผู้เข้าร่วมโครงการบัตรสินเช่ือเกษตรกร และกลุ่มร้านค้าและซัพพลายเออร์ มีความคิดเห็นเป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือ มองว่าโครงการบัตรสินเชื่อเกษตรกรเป็นโครงการ ที่มีประโยชน์และตอบสนองความต้องการของเกษตรกรเป็นอย่างมาก อีกทั้งยังช่วยยกระดับ คุณภาพชีวิตให้กบั เกษตรกร ทำ� ใหเ้ กษตรกรมคี ุณภาพชวี ิตท่ดี ีขน้ึ ผนวกกับการพิจารณาตน้ ทนุ ท่ใี ชไ้ ป ในดา้ นงบประมาณจำ� นวน 13,201.82 ลา้ นบาท และบคุ ลากรของธนาคารเพอื่ การเกษตรและสหกรณ์ จะพบว่าโครงการบัตรสินเช่ือเกษตรมีความคุ้มค่า สร้างผลประโยชน์ในด้านต่าง ๆ มากกว่าต้นทุน ที่ไดล้ งทุนไป 2) โครงการบา้ น ธอส. (ธนาคารอาคารสงเคราะห)์ เพอ่ื ทีอ่ ยอู่ าศยั แหง่ แรก โดยยกเว้นเงินได้ ท่ีได้มาจ่ายเป็นค่าซื้ออสังหาริมทรัพย์ที่เป็นอาคารพร้อมท่ีดิน หรือห้องชุดในอาคารชุดเพื่อเป็น ท่ีอยู่อาศัย ซ่ึงมีมูลค่าไม่เกิน 5,000,000 บาท เม่ือพิจารณาจากการตรวจสอบสามเส้าด้าน พบว่า ท้ังกลุ่มภาครัฐ กลุ่มภาคเอกชน และกลุ่มประชาชนท่ีใช้สิทธิ์ในการซ้ือบ้านในโครงการมีความคิดเห็น ทส่ี อดคล้องกันว่า โครงการบ้าน ธอส. เปน็ โครงการทเี่ ป็นประโยชนแ์ ละตอบสนองความตอ้ งการของ ประชาชนเป็นอย่างมาก ส่งเสริมให้ประชาชนมีท่ีอยู่อาศัยและมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น อีกท้ังยังเป็นการ กระตนุ้ เศรษฐกจิ อกี ดว้ ย ผนวกกบั การพจิ ารณาถงึ ตน้ ทนุ ในดา้ นงบประมาณที่ ธอส.ขอชดเชยจากรฐั บาล เปน็ เงนิ จำ� นวน 2,400 ลา้ นบาท บคุ ลากรธนาคารอาคารสงเคราะหใ์ นการดำ� เนนิ การชว่ งระยะเวลา 2 ปี โครงการบ้านหลังแรกน้ัน คุ้มค่ากับต้นทุน เป็นการส่งเสริมให้ประชาชนมีท่ีอยู่อาศัย และเป็นการ กระต้นุ อสังหารมิ ทรัพยใ์ หม้ ียอดการขายมากขนึ้ เป็นผลประโยชนใ์ นวงกวา้ ง 3) โครงการลดอัตราภาษีสรรพสามิตน�้ำมันดีเซล เป็นการบรรเทาผลกระทบจากราคา น้�ำมัน เพ่ือป้องกันสภาวะเงินเฟ้อ เพ่ือบรรเทาผลกระทบต่อต้นทุนของภาคการขนส่ง ภาคการผลิต และเพ่ือลดค่าใช้จ่ายของประชาชน เม่ือพิจารณาจากการตรวจสอบสามเส้าด้านข้อมูล มุมมอง ของท้ัง 3 กลุ่มค่อนข้างแตกต่างกันตามกลุ่มผู้ได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ โดยที่กลุ่มภาครัฐและ
นโยบายประชานยิ ม: ผลกระทบและแนวทางการรับมอื 79 ภาคเอกชน มีความเห็นท่ีสอดคล้องกันว่า ถึงแม้ว่าโครงการลดอัตราภาษีสรรพสามิตน�้ำมันดีเซล จะเป็นประโยชน์ต่อประชาชน แต่โครงการดังกล่าวเป็นโครงการท่ีบิดเบือนกลไกตลาด ซึ่งอาจจะ ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจในระยะยาว อย่างไรก็ตามในมุมมองของกลุ่มประชาชนที่ได้รับประโยชน์ มองวา่ โครงการดงั กลา่ วเปน็ การลดภาระคา่ ใชจ้ า่ ยสำ� หรบั ผทู้ ใ่ี ชน้ ำ�้ มนั ดเี ซล ผนวกกบั การพจิ ารณาตน้ ทนุ ในดา้ นรายไดภ้ าษนี ำ�้ มนั หายไปทนั ที โดยเฉลยี่ 9,000 ลา้ นบาทตอ่ เดอื น รวมทง้ั สน้ิ 3 แสนลา้ น ถงึ แมว้ า่ จะเปน็ การบดิ เบอื นกลไกทางการตลาด แตท่ วา่ ภาพรวมของโครงการมคี วามคมุ้ คา่ คอ่ นขา้ งสงู เนอ่ื งจาก เปน็ การชว่ ยลดภาระคา่ ใช้จา่ ยให้กบั ประชาชนได้อย่างแท้จริง ในสว่ นของโครงการทสี่ ง่ ผลกระทบทางลบเปน็ สว่ นใหญแ่ ละมคี วามคมุ้ คา่ นอ้ ย 5 โครงการ ไดแ้ ก่ 1) โครงการพกั หนเ้ี กษตรกรรายยอ่ ยและประชาชนผมู้ รี ายไดน้ อ้ ย ทมี่ หี นตี้ ำ่� กวา่ 500,000 บาท อย่างน้อย 3 ปี และปรับโครงสร้างหน้ีส�ำหรับผู้ที่มีหนี้เกิน 500,000 บาท เพ่ือบรรเทาภาระหนี้สิน และพัฒนาอาชีพเสริมในการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้เข้าร่วมโครงการ เม่ือพิจารณาจากการตรวจสอบ สามเส้าด้านข้อมูล พบว่า ทั้งกลุ่มภาครัฐ กลุ่มธนาคาร และกลุ่มเกษตรกรและประชาชนผู้มีรายได้น้อย มีความคิดเห็นเป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือ มองว่าโครงการพักหนี้เกษตรกรเป็นโครงการท่ี ดำ� เนนิ การเพ่ือช่วยเหลือเกษตรกรและประชาชนผู้มรี ายไดน้ อ้ ย ซงึ่ ถือเป็นโครงการท่ดี แี ละตอบสนอง ความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง แต่โครงการดังกล่าวอาจจะประสบปัญหาที่ตัวเกษตรกรเอง ที่ไม่มีวินัยเพียงพอที่จะช�ำระหน้ีได้ภายในระยะเวลาที่ก�ำหนด ผนวกกับการพิจารณาต้นทุนท่ีใช้ไป ทั้งทางด้านงบประมาณที่ใช้ในการชดเชยดอกเบี้ยจ�ำนวนท้ังส้ิน 63,864.708 ล้านบาท บุคลากร จากสหกรณ์การเกษตร สถาบันการเกษตร และสถาบันทางการเงินเฉพาะ 4 แห่ง และระยะเวลา ด�ำเนินการ 4 ปี ในภาพรวมพบว่าโครงการน้ีไม่คุ้มค่าเม่ือเทียบผลประโยชน์ท้ังทางเศรษฐศาสตร์ และทางสังคมที่ได้รับกับต้นทุนท่ีสูญเสียไป เนื่องจากโครงการดังกล่าวเป็นโครงการที่ท�ำลายวินัย ทางการคลังและการเงินของประเทศ และเป็นการสร้างวินัยไม่ดีในการใช้จ่ายเงินของประชาชน ซึง่ ท�ำใหโ้ ครงการนไ้ี ม่คุ่มค่าหากเทียบจากต้นทนุ และผลประโยชนใ์ นหลาย ๆ ด้าน 2) โครงการรับจ�ำน�ำข้าวเปลือก เป็นการรับจ�ำน�ำข้าวทุกเมล็ด โดยข้าวเปลือกเกวียนละ 15,000 บาท และข้าวเปลือกหอมมะลิเกวียนละ 20,000 บาท เพื่อยกระดับราคาสินค้าเกษตรและ ให้เกษตรกรเข้าถึงแหล่งเงินทุนด้วยวิธีบริหารจัดการทางการตลาดและกลไกตลาดซ้ือขายล่วงหน้า ท้ังนี้ นโยบายรบั จ�ำน�ำได้ให้ราคาทส่ี ูงกว่าราคาตลาดถึง 2 เทา่ เมื่อพิจารณาจากการตรวจสอบสามเสา้ ด้านข้อมูล ตามแหล่งบุคคลที่คณะผู้วิจัยเก็บรวบรวมข้อมูลในกลุ่มท่ีได้รับผลกระทบที่แตกต่างกัน พบว่า ทั้งกลุ่มภาครัฐ กลุ่มภาคเอกชน โกดัง และโรงสี/ตลาดกลางที่เข้าร่วมโครงการ และกลุ่ม เกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ มีความคิดเห็นเป็นไปในทิศทางเดียวกัน กล่าวคือ มองว่าโครงการ รับจ�ำน�ำข้าวเปลือกเป็นโครงการที่มีประโยชน์และตอบสนองความต้องการของเกษตรกรอย่างมาก อกี ทั้งยังชว่ ยยกระดบั คณุ ภาพชีวิตให้กบั เกษตรกร ท�ำให้เกษตรกรมีคณุ ภาพชวี ิตท่ดี ีขนึ้ อยา่ งไรกต็ าม
80 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. กลุ่มภาครัฐและภาคเอกชนได้มีความคิดเห็นท่ีสอดคล้องกันเกี่ยวกับผลกระทบในทางลบ ของโครงการดังกล่าว เน่ืองจากเป็นโครงการที่มีการแทรกแซงกลไกตลาดและเส่ียงต่อการทุจริตสูง ถา้ ไมม่ ีการบรหิ ารจดั การทดี่ ีพอ ผนวกกับการพิจารณาตน้ ทนุ ในดา้ นการรับจ�ำนำ� ขา้ วเปลอื กเกวียนละ 15,000 บาท และรับจ�ำน�ำข้าวเปลือกหอมมะลิเกวียนละ 20,000 บาท รวมเป็นเงินงบประมาณ ท้ังสนิ 6.88 แสนล้านบาท การดำ� เนินงานของบคุ ลากรองค์การคลังสินคา้ องคก์ ารตลาดเพอ่ื เกษตรกร (อ.ต.ก.) ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร กรมการข้าวคณะกรรมการตรวจสอบโกดัง ภายในระยะเวลา 2 ปี 5 ฤดูกาล 3) โครงการจดั การเรยี นการสอนโดยใชค้ อมพวิ เตอรพ์ กพา (แทบ็ เลต็ ) เปน็ นโยบายเรง่ ดว่ น ดา้ นการศกึ ษาเพอ่ื สรา้ งโอกาสและความเทา่ เทยี มกนั ทางการศกึ ษา โดยแจกแทบ็ เลต็ ฟรใี หแ้ กน่ กั เรยี น ชนั้ ประถมศกึ ษาปที ่ี 1 ในโรงเรยี นทกุ สงั กดั รวมกวา่ 800,000 คน เมอื่ พจิ ารณาจากการตรวจสอบสามเสา้ ดา้ นขอ้ มลู พบวา่ ทงั้ กลมุ่ ภาครฐั กลมุ่ ภาคเอกชน และกลมุ่ ผมู้ สี ว่ นเกยี่ วขอ้ งหลกั (โรงเรยี น ครปู ระจำ� ชน้ั ป.1 และผูป้ กครองนกั เรียนชัน้ ป.1) มีความคิดเห็นทส่ี อดคลอ้ งกัน คอื โครงการจดั การเรยี นการสอน โดยใช้คอมพิวเตอร์พกพา (แทบ็ เล็ต) เปน็ โครงการท่มี ีประโยชน์ เน่อื งจากท�ำใหเ้ กดิ การกระจายความ เทา่ เทยี มกนั ทางการศกึ ษา อกี ทง้ั ยงั สง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ การแขง่ ขนั ของผปู้ ระกอบการดว้ ยกนั เอง อยา่ งไรกต็ าม ผทู้ ีม่ สี ่วนไดส้ ่วนเสยี ทง้ั 3 กลมุ่ กม็ คี วามคดิ เห็นท่ีสอดคล้องกันถึงผลกระทบเชิงลบที่เป็นประเดน็ สำ� คญั คือ ความไม่พร้อมในเชิงการบริหารจัดการในทุกด้านของรัฐบาล ซ่ึงอาจส่งผลให้การด�ำเนินโครงการ ดงั กลา่ วขาดประสทิ ธภิ าพ ผนวกกบั การพจิ ารณาถงึ งบประมาณทลี่ งทนุ ไปทงั้ สน้ิ ในปี พ.ศ. 2555 จำ� นวน 2,178 ล้านบาท ในปี พ.ศ. 2556 จำ� นวน 5,093 ลา้ นบาท รวมถึงบุคลากรของกระทรวงศกึ ษาธิการ กระทรวงเทคโนโลยสี ารสนเทศ โรงเรียนน�ำรอ่ ง และครู แต่ผลลัพธ์การดำ� เนินงานพบว่าโดยสว่ นใหญ่ เกิดปัญหาจากการเร่งโครงการ การไม่มีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ท�ำให้โครงการน้ีไม่ก่อให้เกิด ความค้มุ ค่าทั้งในด้านเศรษฐศาสตร์และด้านสงั คม 4) โครงการมาตรการรถยนต์คันแรก ที่สนับสนุนให้ประชาชนที่ไม่เคยมีรถยนต์มาก่อน สามารถซ้ือรถยนต์ได้ โดยได้รับการยกเว้นไม่ต้องรวมค�ำนวณเพื่อเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เปน็ จำ� นวนเทา่ กบั ภาษสี รรพสามติ ของรถยนตท์ ซี่ อื้ แตไ่ มเ่ กนิ คนั ละ 100,000 บาท เมอื่ พจิ ารณาจากการ ตรวจสอบสามเส้าด้านข้อมูล พบว่า กลุ่มภาครัฐ ภาคเอกชน และกลุ่มประชาชนผู้เข้าร่วมโครงการ มีความคิดเห็นเป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือ มองว่าโครงการมาตรการรถยนต์คันแรกเป็นโครงการท่ี ตอบสนองความต้องการของประชาชน อีกท้ังยังก่อให้เกิดการหมุนเวียนทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม เม่ือนโยบายชะงักเนื่องจากความไม่ต่อเนื่องของนโยบายรัฐบาล โครงการดังกล่าวก็ได้ส่งผลกระทบ ต่อกลมุ่ ภาคเอกชนพอสมควร ผนวกกับการพจิ ารณาถึงเงนิ ภาษีทตี่ อ้ งคนื 91,061 ล้านบาท บุคลากร ของกรมสรรพสามิตทด่ี �ำเนินโครงการดังกล่าว ระยะเวลาการด�ำเนินการ 4 ปี (พ.ศ. 2554 – 2558) ซ่ึงโครงการดังกล่าวไม่คุ้มค่าท้ังทางเศรษฐกิจและสังคม การที่รัฐบาลมีโครงการเพื่อสนับสนุนให้ประชาชน มีรถเพ่ือกอ่ ใหเ้ กดิ คณุ ภาพชวี ิตที่ดขี ้ึน เป็นสงิ่ ท่ีไมส่ มเหตุสมผล เนือ่ งจากประชาชนต้องแบกรับหน้ีสนิ
นโยบายประชานิยม: ผลกระทบและแนวทางการรบั มอื 81 ที่เกิดจากการซ้ือรถ เป็นการสนับสนุนให้ประชาชนก่อหน้ีสินที่ไม่ควรก่อ ซ่ึงเป็นสาเหตุหลักที่ว่า โครงการน้ีไมไ่ ด้ก่อให้เกดิ ความคมุ้ คา่ 5) โครงการเพ่ือออกแบบและก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน�้ำอย่างย่ังยืน และระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย เป็นการวางระบบการบริหารจัดการน�้ำที่ครอบคลุม ลุ่มน�้ำเจ้าพระยา 8 ลุ่มน้�ำ และในลุ่มน�้ำอ่ืน 17 ลุ่มน้�ำ ภายใต้แผนแม่บทส�ำหรับการบริหารจัดการ ทรัพยากรน�้ำอย่างย่ังยืน รัฐบาลจึงได้ระดมความคิดเห็นจากผู้เช่ียวชาญที่มีผลงานออกแบบ ก่อสร้าง ระบบบริหารจัดการทรัพยากรน�้ำท้ังในประเทศและต่างประเทศ โดยให้มีการแข่งขันในการเสนอ แนวทางการแก้ไขปัญหาอุทกภัยอย่างเป็นระบบและยั่งยืน ภายในระยะเวลาไม่เกิน 5 ปี และ งบประมาณไม่เกินวงเงิน 284,754,778,080 บาท ซ่ึงหลายฝ่ายมีความกังวลถึงความเป็นไปได้ และความไม่โปร่งใสในขั้นตอนด�ำเนินงานซ่ึงเป็นข้ันตอนพิเศษท่ีอาจมิชอบด้วยกฎหมาย จนเกิด การยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง ศาลปกครองกลางจึงพิพากษาให้รัฐบาลกลับไปรับฟังความคิดเห็นจาก ประชาชน และท�ำการวิเคราะห์ผลกระทบส่ิงแวดล้อมก่อนลงนามในสัญญาว่าจ้างบริษัทเอกชน ซ่ึงใช้งบประมาณในการรับฟังความคิดเห็นถึง 184,640,000 บาท อีกท้ังในแต่ละพ้ืนท่ีได้ก�ำหนด จ�ำนวนประชาชนไวล้ ่วงหนา้ ทำ� ใหใ้ นหลายพน้ื ทป่ี ระชาชนทม่ี สี ว่ นเกย่ี วขอ้ งและไดร้ ับความเดือดรอ้ น ไม่สามารถมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นได้ และในหลายพ้ืนท่ีมีประชาชนไม่เห็นด้วยกับโครงการ ดังกล่าว ได้เคลื่อนไหวคัดค้าน เม่ือพิจารณาจากการตรวจสอบสามเส้าด้านข้อมูลตามแหล่งบุคคล ที่คณะผู้วิจัยเก็บรวบรวมข้อมูลในกลุ่มท่ีได้รับผลกระทบท่ีแตกต่างกัน พบว่า กลุ่มภาครัฐ กลุ่มภาคเอกชน และกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบมีความคิดเห็นเป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือ โครงการ เพ่ือออกแบบและก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้�ำอย่างย่ังยืนและระบบแก้ไขปัญหา อุทกภัยของประเทศไทย เป็นโครงการที่เป็นประโยชน์ต่อการบริหารจัดการน้�ำของประเทศไทย และช่วยแก้ปัญหาให้กับประชาชนผู้ได้รับความเดือดร้อน อย่างไรก็ตาม โครงการดังกล่าวขาดการ ด�ำเนินงานที่ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง รวมถึงการท�ำประชาพิจารณ์ที่ให้เกิดการ ยอมรับของทุกภาคส่วน ท�ำให้โครงการดังกล่าวได้รับการต่อต้านเป็นอย่างมากและส่งผลให้โครงการ ไม่สามารถด�ำเนินต่อไปได้จึงต้องยุติลง ซ่ึงเหตุดังกล่าวได้ส่งผลกระทบกับกลุ่มภาคเอกชน ผไู้ ดร้ บั สมั ปทานเปน็ อยา่ งมาก และเมอื่ พจิ ารณาโครงการทกี่ ระทรวงการคลงั กเู้ งนิ เพอื่ วางระบบบรหิ าร จดั การน้ำ� และสรา้ งอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 ด้วยวงเงิน 3.5 แสนล้านบาทได้ว่าจา้ งให้เอกชนเป็น ผู้ด�ำเนนิ การ ได้แก่ ศกึ ษาผลกระทบตา่ ง ๆ ท่จี ะเกดิ ขึน้ หรืออาจจะเกดิ ขน้ึ จากโครงการนั้น ๆ จดั ท�ำ รายงานผลกระทบตอ่ สง่ิ แวดลอ้ ม (อไี อเอ) พร้อมส่งใหส้ �ำนักงานนโยบายและแผนทรพั ยากรธรรมชาติ และส่ิงแวดล้อม (สผ.) พิจารณาเพื่ออนุมัติ และกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในพื้นท่ีที่ได้รับผลกระทบ ออกแบบโครงการและก่อสร้าง ซ่ึงพบว่ากระบวนการด�ำเนินงานข้างต้น ขัดต่อระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 เน่ืองจากภาครัฐจะต้องเป็น ผู้ศึกษาผลกระทบ จัดท�ำรายงานผลกระทบต่าง ๆ และกระบวนการรับฟังความเห็นของประชาชน
82 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ซึ่งได้ถูกชะลอเนื่องจากค�ำพิพากษาของศาลปกครองกลางพิพากษาและถูกยุติโครงการไปในที่สุด โดยตน้ ทนุ โครงการดงั กลา่ วเปน็ เงนิ กู้ 3.5 แสนลา้ นบาท ซง่ึ มกี ารเบกิ จา่ ยไปแลว้ 2.5 หมน่ื ลา้ นบาท เพอ่ื ใชใ้ นการเยยี วยาบคุ ลากร ไดแ้ ก่ คณะกรรมการบรหิ ารจดั การนำ้� และอทุ กภยั (กบอ.) กรมทรพั ยากรนำ้� กรมชลประทาน โดยใช้ระยะเวลา 3 ปี ในการด�ำเนินการ 4.2 ผลการเปรยี บเทยี บความแตกตา่ งระหว่างนโยบายประชานยิ มกบั นโยบายรฐั สวสั ดกิ าร และการสรา้ งเกณฑส์ ำ� หรับการก�ำหนดกรอบนโยบายท่ีเหมาะสมของรัฐบาล นโยบายประชานิยมแตกต่างจากนโยบายรัฐสวัสดิการใน 3 ประเด็น คือ (1) ความต่อเน่ือง ของนโยบาย (2) เป้าหมายในการพัฒนาคุณภาพชีวิตท่ีเท่าเทียมและยั่งยืนของประชาชน และ (3) ภาระทางการคลังโดยนโยบายประชานิยมเป็นนโยบายระยะส้ันท่ีใช้เป็นเพียงกลยุทธ์เอาใจ ประชาชนเพ่ือการสร้างคะแนนนิยมของนักการเมืองเพ่ือให้ชนะการเลือกตั้ง อาจไม่มีการสานต่อ เมื่อเปลี่ยนรัฐบาลและเป็นการสร้างภาระทางการคลัง ในขณะท่ีนโยบายรัฐสวัสดิการจะมีความ ต่อเน่ืองในรัฐบาลทุกชุด โดยเป็นบทบาทของรัฐในการส่งเสริมความเป็นอยู่ท่ีดีทางเศรษฐกิจ และคุณภาพชีวิตของพลเมือง อาศัยหลักความเสมอภาคของโอกาส การกระจายความม่ังค่ัง อย่างชอบธรรมและมีความรับผิดชอบต่อประชาชนทุกกลุ่มผ่านระบบการจัดเก็บภาษีท่ีมีประสิทธิภาพ ส�ำหรับการท่ีสังคมไทยจะก้าวข้ามพ้นประชานิยมได้นั้น รัฐต้องสร้างระบบรัฐสวัสดิการเข้ามาแทนที่ ในระยะแรกหากยังไม่มีความพร้อมทางการคลัง ต้องเริ่มจากการพัฒนาระบบสวัสดิการให้สังคม เขา้ มามีสว่ นรว่ มเพือ่ ลดภาระทางการคลัง ท้ังนี้ หากประเทศไทยตอ้ งการที่จะพัฒนาเปน็ รฐั สวสั ดกิ าร ในอนาคต อาจจะตอ้ งเรม่ิ จากกระดบั การคมุ้ ครองท่ตี ำ่� ท่สี ุด คอื สงั คมสงเคราะห์ หรือ ตาขา่ ยนริ ภัย สังคม (Social Assistance/ Safety-Net) ซ่ึงเป็นโครงการท่ีไม่มีการเก็บเงินสมทบ มีเป้าหมาย ในการปอ้ งกนั ไมใ่ หก้ ลมุ่ ประชาชนทม่ี รี ายไดน้ อ้ ยตกอยภู่ ายใตเ้ สน้ ความยากจน ซงึ่ โครงการนริ ภยั สงั คม สามารถจดั หรอื ดำ� เนนิ การไดโ้ ดยภาครฐั (รฐั บาลและองคก์ ร ผสู้ นบั สนนุ ทนุ ) หรอื ภาคเอกชน กลา่ วคอื โครงการนิรภัยสังคม เป็นการให้คุ้มครองสังคมข้ันต้น หรือข้ันต�่ำในสังคมสมัยใหม่ ท้ังน้ี ระดับการ คุ้มครองในระดับที่สูงขึ้นมา ได้แก่ การคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) และรองลงมา คือ ความมน่ั คงทางสงั คม (Social Security) ซงึ่ ประเทศไทยจะตอ้ งมกี ารพฒั นาอยา่ งเปน็ ระดบั เพอ่ื พฒั นา ไปสู่ระดับการคุ้มครองสังคมในระดับสูงสุด ได้แก่ รัฐสวัสดิการ (วรวิทย์ เจริญเลิศ, 2555) ท้ังนี้ หากประเทศไทยต้องการก้าวข้ามนโยบายประชานิยม สู่การเป็นรัฐสวัสดิการ มีเง่ือนไขความส�ำเร็จ ในการน�ำไปสู่รัฐสวัสดิการในประเทศไทยดังต่อไปนี้ 1) เครือข่าย หรือกลุ่มเครือข่ายทางสังคม ซ่ึงเป็นการรวมกลุ่มของภาคประชาชน ภาคประชาสังคม และภาคเอกชน เพ่ือสนับสนุนหรือมีวัตถุประสงค์เพ่ือการพัฒนาประเทศไปสู่ รฐั สวสั ดกิ าร เปน็ เงอื่ นไขทสี่ ำ� คญั ทจี่ ะเปน็ กระบอกเสยี งสำ� คญั เพอื่ เรยี กรอ้ งความตอ้ งการของประชาชน ในเครือข่าย หรือเพื่อสนับสนุนการด�ำเนินงานของฝ่ายใดฝ่ายหน่ึงท่ีทางเครือข่ายพิจารณาแล้วว่า จะเปน็ ประโยชนต์ อ่ เครอื ขา่ ยและสว่ นรว่ ม และหากเครอื ขา่ ยมคี วามเขม้ แขง็ มกี ระบวนการคดิ รว่ มกนั
นโยบายประชานยิ ม: ผลกระทบและแนวทางการรับมือ 83 มีการพ่ึงพาอาศัยกัน เครือข่ายจะกลายเป็นเคร่ืองมือหรือวิธีการท�ำงานร่วมกันที่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะในกรณที ต่ี อ้ งเผชญิ ปญั หาตา่ ง ๆ ปญั หาทใี่ หญแ่ ละซบั ซอ้ นเกนิ กวา่ ทป่ี จั เจกบคุ คลจะสามารถ จดั การไดเ้ พยี งคนเดยี ว ทผี่ า่ นมาประเทศไทยมกี ารจดั ตงั้ เครอื ขา่ ยทตี่ อ้ งการผลกั ดนั ใหเ้ กดิ รฐั สวสั ดกิ าร 2) โครงสร้างของภาครัฐ ในบริบทของประเทศท่ีเป็นรัฐสวัสดิการโดยส่วนใหญ่ จะมีการ กระจายอำ� นาจต่าง ๆ ไปยงั องคก์ รหรอื หนว่ ยงานภาคท้องถ่ินใหเ้ ปน็ ผดู้ �ำเนนิ การ โดยเฉพาะสวสั ดกิ าร ดา้ นสขุ ภาพ และการศกึ ษา หนว่ ยงานทอ้ งถิ่นจะเปน็ ผดู้ �ำเนนิ การหลัก องคก์ รสว่ นกลางจะเป็นผู้รเิ รม่ิ และก�ำหนดกรอบนโยบายเท่านั้น ซ่ึงในอนาคตประเทศไทยควรมีการกระจายอ�ำนาจและจัดสรร งบประมาณไปยังท้องถนิ่ อยา่ งชดั เจน มกี ารปรับโครงสรา้ งหนว่ ยงานในระดับท้องถ่นิ และภาระหน้าที่ ที่สามารถด�ำเนินการได้อย่างชัดเจนและไม่ให้ภาระหน้าที่ทับซ้อนกัน หน่วยงานในระดับท้องถ่ินจึงจะ สามารถดำ� เนนิ การไดอ้ ย่างมีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับบริบท และความต้องการของคนในพ้นื ที่ นอกจากนเ้ี งอื่ นไขในประเดน็ โครงสรา้ งรฐั ทสี่ ำ� คญั คอื การปอ้ งกนั การแทรกแซงทางการเมอื ง มองเหน็ ผลประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก ด้วยการลดช่องว่างทางชนชั้น มีเป้าหมายเพื่อความสุขของ คนสว่ นใหญม่ ากกวา่ ผลประโยชนข์ องกลมุ่ ใดกลมุ่ หนง่ึ การเสรมิ สรา้ งบทบาทของรฐั ในการดแู ลประชาชน และเพมิ่ คณุ คา่ ของประชาธปิ ไตย เนน้ ระบบการเลอื กตง้ั การแขง่ ขนั นโยบายของพรรคการเมอื งตา่ ง ๆ ทมี่ ีความรบั ผดิ ชอบทางการคลงั มงุ่ เน้นแนวนโยบายท่ใี ห้ประโยชนก์ บั ประชาชนเต็มที่ 3) ระบบการคลงั ทปี่ ระสทิ ธภิ าพ ซงึ่ ในปจั จบุ นั ประเทศไทยมอี งคก์ รตรวจสอบอสิ ระในการ ตรวจสอบด้านการเงินและการคลังของประเทศ อย่างไรก็ตาม พบว่าองค์กรอิสระเหล่าน้ีท�ำหน้าท่ี ในการตรวจสอบทางด้านการเงินและการคลังเพียงเท่าน้ัน ซึ่งไม่ได้มีหน้าท่ีในการวิเคราะห์การคลัง ของประเทศ ซ่ึงควรจะมีการจัดตั้งหน่วยงานกลางเพ่ือท�ำหน้าที่วิเคราะห์นโยบายการคลัง ซ่ึงหน่วยงาน กลางดงั กลา่ วจะมคี วามเปน็ อสิ ระ และปราศจากการแทรกแซงทางการเมอื ง หากระบบการคลงั ของประเทศ มีประสิทธิภาพและปลอดจากการทุจริต จะส่งผลถึงระบบการจัดเก็บภาษีท่ีมีคุณภาพ ประชาชน ใหค้ วามสำ� คญั กับระบบภาษีมากยงิ่ ขน้ึ จา่ ยภาษีมากยง่ิ ข้ึน เน่ืองจากจะท�ำให้ประชาชนเช่ือวา่ เงินภาษี จะสามารถน�ำมาพฒั นาประเทศได้อย่างมปี ระสิทธิภาพ และคมุ้ ค่า 4.3 ผลการศึกษาและเสนอแนะแนวทางและมาตรการส�ำหรับการหลีกเลี่ยงและผลกระทบ ทอี่ าจเกดิ ขนึ้ จากนโยบายประชานยิ มรวมทงั้ การขยายตวั ของนโยบายประชานยิ มในรปู แบบตา่ งๆ มาตรการส�ำหรับการหลีกเล่ียงและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากนโยบายประชานิยมรวมทั้ง การขยายตวั ของนโยบายประชานยิ มในรปู แบบตา่ งๆ สามารถจำ� แนกประเดน็ นโยบายออกเปน็ 4 กลมุ่ และบทบาทของสำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ (สำ� นกั งาน ป.ป.ช.) ได้แก่ 1) นโยบายที่เกี่ยวข้องกับเกษตรกรและการพยุงสินค้าเกษตร ท่ีผ่านมารัฐบาลมักใช้ นโยบายอุดหนุนและพยุงราคาสินค้าเกษตร เพ่ือประโยชน์ของการได้ฐานเสียงจากเกษตรกรซึ่งเป็น
84 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ประชากรกลุ่มใหญ่ของประเทศ ส่งผลให้เกษตรกรมุ่งท่ีจะผลิตสินค้นทางการเกษตรให้ได้จ�ำนวนมาก ใช้สารเคมีเพ่ือเร่งผลผลิต ละเลยการบ�ำรุงหน้าดินท�ำให้สภาพแวดล้อมเส่ือมโทรม ใช้ทรัพยากร เกนิ ความจำ� เปน็ และผลผลติ ทไ่ี มไ่ ดค้ ณุ ภาพ ดงั นนั้ ภาครฐั ควรมกี ารสง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ เกษตรกรรมเชงิ อนรุ กั ษ์ และการบริหารจัดการพ้ืนที่เกษตรกรรม (Zoning) ทดแทนการช่วยพยุงราคาสินค้าทางการเกษตร หากจะมกี ารอดุ หนนุ สนิ คา้ ทางการเกษตรตอ้ งไมแ่ ทรกแซง บดิ เบอื นการผลติ และการคา้ (Green Box) หรือการจ่ายเงินแกเ่ กษตรกรภายใตโ้ ครงการจ�ำกัดการผลติ (Blue Box) และอุดหนุนเฉพาะเกษตรกร รายยอ่ ยทย่ี ากจน การแกป้ ญั หาหนสี้ นิ ดว้ ยการใหค้ วามรเู้ พอ่ื ยกระดบั เกษตรกรใหม้ ขี ดี ความสามารถในการ แข่งขัน สามารถพึ่งพาตนเองได้และส่งเสริมให้เกิดการรวมกลุ่มเพื่อสร้างความเข้มแข็งและจัดระบบ ตลาดเกษตรกรใหค้ รอบคลมุ และทว่ั ถงึ อยา่ งไรกต็ าม ภาครฐั ควรดำ� เนนิ การอยา่ งคอ่ ยเปน็ คอ่ ยไป มพี นื้ ท่ี น�ำร่อง มีการรับฟังและร่วมมือกับทุกภาคส่วนในพ้ืนที่ ก่อให้เกิดการมีส่วนร่วมและความเข้าใจ จากทุกภาคส่วน ซงึ่ ผลการวจิ ยั สอดคล้องกับความคดิ เห็นของอภชิ าต สถิตนริ ามยั (2555) กล่าวว่า การช่วยเหลอื ภาคเกษตรในปจั จบุ นั ไมใ่ ชก่ ารชว่ ยเหลอื ภาคชนบททงั้ หมดเปน็ เพยี งสว่ นหนง่ึ ของชนบทเทา่ นน้ั ฉะนนั้ การอุดหนุนภาคเกษตรจึงไม่เท่ากับการอุดหนุนภาคชนบท และกลุ่มคนจนของภาคเกษตรมีแหล่ง รายไดห้ ลกั จากนอกภาคเกษตร ทงั้ นี้ ตอ่ ใหภ้ าครฐั อดุ หนนุ ภาคเกษตรจำ� นวนมากจะเปน็ การชว่ ยเหลอื กลมุ่ คนเหล่านไี้ ด้น้อยมาก เชน่ เดยี วกบั โครงการรบั จ�ำน�ำขา้ วเปลอื ก ซง่ึ มผี ลกระทบทางบวกในแงข่ อง การทชี่ าวนามรี ายไดแ้ ละมชี วี ติ ความเปน็ อยทู่ ด่ี ขี นึ้ ในระยะสนั้ หากแตส่ ง่ ผลกระทบทางลบจำ� นวนมาก ซงึ่ สอดคลอ้ งกบั ผลการวจิ ยั ของนพิ นธ์ พวั พงศกร และคณะ (2557) ซง่ึ ไดศ้ กึ ษาบทเรยี นจากนโยบายจำ� นำ� ขา้ ว พบว่า โครงการจ�ำน�ำข้าวปี 2554 – 2557 เป็นโครงการแทรกแซงตลาดข้าวไทยคร้ังใหญ่ที่รัฐบาล ใช้งบประมาณจ�ำนวนมหาศาล ก่อให้เกิดต้นทุนและความเสียหายต่อสังคมมากกว่าประโยชน์ต่อ ชาวนาและผู้บริโภคเป็นจ�ำนวนมาก และยังส่งผลให้ประเทศไทยสูญเสียตลาดส่งออกข้าวเพราะ รัฐบาลไม่สามารถระบายข้าว ส่งผลให้ราคาข้าวอยู่ในระดับต�่ำ และโครงการจ�ำน�ำข้าวยังมีลักษณะ เป็นมาตรการการช่วยเหลือทางตรง (Direct Payment) ตามแนวคดิ ของ จิรวัฒน์ ชนะ และดวงทิพย์ ศิริกาญจนารักษ์ (2558) โดยรัฐบาลให้เงินช่วยเหลือแก่เกษตรกรบนพ้ืนฐานของราคาและผลผลิต เปน็ ส�ำคญั โดยการพยงุ ราคาตลาด (Market Price Support) รฐั จะกำ� หนดราคารบั ซ้อื สินคา้ เกษตร แล้วเก็บเข้าโกดังและหากรัฐระบายสินค้าเกษตรออกมาขายท้ังตลาดในประเทศและต่างประเทศ ซงึ่ สอดคลอ้ งกบั ผลการศกึ ษาทพ่ี บวา่ มลู คา่ การสง่ ออกขา้ ว ไมเ่ ปน็ ไปตามเปา้ หมาย เนอ่ื งจากมปี ญั หาเรอ่ื ง การเกบ็ ข้าวและการระบายขา้ ว 2) นโยบายด้านการศึกษา ควรเป็นนโยบายที่เน้นการพัฒนาในระยะยาวและมีความ ต่อเน่ือง หลีกเลี่ยงการหวังผลระยะสั้น และไม่ปรับเปล่ียนนโยบายตามรัฐบาลท่ีเปล่ียนไป การพัฒนาทางด้านการศึกษาจึงมีเป้าหมายเพ่ือการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ซ่ึงถือเป็นการลงทุน อย่างมีกระบวนการท่ีอาจจะไม่ได้เห็นผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมได้ในทันที กระทรวงศึกษาธิการควรมี การกระจายอ�ำนาจทางการศึกษาลงสู่ท้องถิ่น ท้ังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือส�ำนักงานเขตพื้นท่ี
นโยบายประชานิยม: ผลกระทบและแนวทางการรบั มอื 85 การศกึ ษาทม่ี บี ทบาทกระตนุ้ ใหโ้ รงเรยี นยกระดบั มาตรฐาน โดยมกี ารควบคมุ โดยกตกิ า และเปดิ โอกาส ให้โรงเรียนสามารถด�ำเนินการตามนโยบายได้อย่างยืดหยุ่นและเหมาะสมกับบริบท อีกท้ัง นโยบายด้านการศึกษาควรค�ำนึงถึงความท่ัวถึงและเท่าเทียม รวมถึงความพร้อมของผู้น�ำนโยบาย ไปปฏิบัติ ครู ผู้เรียน และบริบทท่ีเกี่ยวข้อง ดังนั้น การที่ภาครัฐก�ำหนดนโยบายการศึกษา ควรมี การเปรียบเทียบงบประมาณท่ีลงทุนกับผลสัมฤทธิ์ทางการเรียน การพัฒนาผู้เรียนอย่างเป็นองค์รวม และการส่งเสริมทักษะการเรียนรู้ตลอดชีวิตของผู้เรียนเป็นส�ำคัญอย่างท่ัวถึงและเท่าเทียม นอกจากน้ี หากเป็นการลงทุนทางด้านนโยบายท่ีเก่ียวข้องกับเทคโนโลยีทางการศึกษา ควรมีการค�ำนึงถึง ความพร้อมและทักษะทางเทคโนโลยีของผู้ใช้ รวมถึงโครงสร้างพื้นฐานของประเทศที่สนับสนุน อุปกรณ์เทคโนโลยีน้ัน ๆ ทั้งนี้ ผลการศึกษาในภาพรวมสอดคล้องกับรายงานการวิจัยประเมินผล การกระจายอ�ำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาให้เขตพื้นท่ีการศึกษาของสํานักงานเลขาธิการ สภาการศึกษา (2549) ท่ีพบว่าปัญหาอุปสรรคของการกระจายอ�ำนาจการบริหารและการจัดการ ศึกษาให้เขตพ้ืนท่ีการศึกษาท่ีส�ำคัญ คือ ความไมเพียงพอของทรัพยากรทางการศึกษา ท�ำให้ เขตพื้นท่ีการศึกษา ไมมีความพรอมท้ังดา้ นบุคลากร และอุปกรณ์ต่าง ๆ เช่นเดียวกับปัญหาของการ ด�ำเนินโครงการจัดการเรียนการสอนโดยใช้คอมพิวเตอร์พกพา (แท็บเล็ต) ที่พบว่านอกจากปัญหา ขาดความรอบคอบในเชิงบรหิ ารจัดการและการเตรียมพรอ้ มในเชิงระบบเทคโนโลยี ยงั พบว่าบคุ ลากร ทั้งเจา้ หน้าที่ ครู นกั เรียน แม้กระท่งั ผปู้ กครองไมม่ ีความพร้อมทางด้านเทคโนโลยี และอปุ กรณต์ า่ ง ๆ ไมส่ นับสนนุ ในการการจดั การเรยี นการสอนโดยใช้แทบ็ เล็ต 3) นโยบายท่ีเกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ โดยส่วนใหญ่จะถูกน�ำมา กำ� หนดเป็นนโยบายประชานยิ ม เชน่ นโยบายคา่ แรงข้นั ตำ่� 300 บาท นโยบายบ้านเอื้ออาทร นโยบาย 30 บาทรักษาทกุ โรค เป็นตน้ เน่ืองจากเป็นรปู แบบนโยบายทีต่ อบสนองตอ่ ประชาชนทุกกลมุ่ ดงั นั้น การทำ� ใหน้ โยบายเกดิ ประโยชนส์ งู สดุ จงึ ควรมกี ารกำ� หนดกลมุ่ เปา้ หมายทจี่ ะไดร้ บั ประโยชนอ์ ยา่ งรดั กมุ และยึดหลักการลดความเหลื่อมล�้ำในสังคม กระจายประโยชน์ไปสู่ประชนผู้มีรายได้น้อยอย่างแท้จริง รวมถงึ การบรหิ ารจดั การใหส้ อดคลอ้ งกบั งบประมาณทมี่ อี ยู่ สำ� หรบั นโยบายทมี่ งุ่ ลดภาระ ลดคา่ ใชจ้ า่ ย ของประชาชนให้มีความเป็นอยู่ท่ีดีควรเป็นนโยบายระยะส้ัน เพ่ือป้องกันการแทรกแซงกลไก ทางการตลาด และพฤติกรรมการบริโภคที่ไม่ได้สะท้อนต้นทุนท่ีแท้จริง และหากเป็นกลุ่มนโยบาย ที่เกี่ยวกับระบบและบริการด้านสุขภาพต้องค�ำนึงถึงการใช้งบประมาณ จ�ำนวนบุคลากรและ อปุ กรณท์ างการแพทย์ รวมถงึ กำ� หนดกลมุ่ เปา้ หมายทมี่ คี วามตอ้ งการจำ� เปน็ ในการใชบ้ รกิ ารอยา่ งแทจ้ รงิ ซึ่งภาครัฐจะต้องเข้ามาสนับสนุนงบประมาณ แต่ทว่าการเข้ามาสนับสนุนจะต้องพิจารณา ปัจจัยหลายด้าน พร้อมท้ังมีการร่วมมือจากหลายฝ่าย เพื่อการรักษาพยาบาลที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งผลการศึกษาในภาพรวมสอดคล้องกับแนวคิดของขรรค์ ประจวบเหมาะ (2552) ที่กล่าวว่า ที่อยู่อาศัย เป็นปัจจัยพื้นฐานที่จะช่วยให้ครอบครัวมีความม่ันคงและช่วยยกระดับคุณภาพชีวิต ความเปน็ อยใู่ หส้ งู ขนึ้ อกี ทง้ั เปน็ กลไกสำ� คญั ในการพฒั นาเศรษฐกจิ เนอ่ื งจากกอ่ ใหเ้ กดิ การจา้ งงาน และ
86 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การขยายตัวของอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องอีกจ�ำนวนมาก ซึ่งโครงการบ้าน ธอส. เพื่อท่ีอยู่อาศัย แหง่ แรก เปน็ โครงการทเี่ กย่ี วกบั ทอี่ ยอู่ าศยั ซงึ่ เปน็ โครงการทจ่ี ะชว่ ยใหป้ ระชาชนรายไดน้ อ้ ยและรายได้ ปานกลางยกระดบั คุณภาพชวี ิตของประชาชนให้ดขี น้ึ ได้ 4) นโยบายโครงสรา้ งพน้ื ฐานขนาดใหญ่ จะเปน็ โครงการทใี่ ชง้ บประมาณลงทนุ จำ� นวนมาก และเป็นตัวแปรส�ำคัญท่ีจะผลักดันให้ประเทศเกิดการพัฒนา ส่งผลต่อการเพ่ิมประสิทธิภาพ ความน่าเช่ือถือ และระบบเศรษฐกิจท่ีดีย่ิงข้ึนด้วย อย่างไรก็ตาม นโยบายเหล่าน้ีเป็นนโยบายประชานิยม ทใี่ ชง้ บประมาณสงู และอาจจะกอ่ เกดิ การทจุ รติ ได้ การจดั การผลกระทบทเี่ กดิ ขน้ึ จากนโยบายทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั โครงสรา้ งพนื้ ฐานขนาดใหญ่ จงึ ควรมกี ารศกึ ษาความเปน็ ไปไดแ้ ละผลกระทบจากโครงการอยา่ งรดั กมุ เช่น การจัดท�ำรายงานผลกระทบด้านส่ิงแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) และรายงานผลการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (Environmental Health Impact Assessment: EHIA) เป็นต้น เพื่อใช้เป็นข้อมูลส�ำคัญในการตัดสินใจในการด�ำเนินโครงการ และส่งเสรมิ ให้เป็นการรว่ มลงทุนระหวา่ งภาครฐั และเอกชน (Public-Private Partnership: PPP) ซึง่ เปน็ รปู แบบการดำ� เนนิ งานทภ่ี าครฐั เปดิ โอกาสใหภ้ าคเอกชนเขา้ มสี ว่ นรว่ มในการพฒั นาประเทศ เพอ่ื ให้ การลงทุนเกิดประสิทธิภาพ เปน็ การช่วยแบ่งเบาภาระงบประมาณของภาครฐั และเกิดการก�ำกับดแู ล หรอื ตดิ ตามการลงทนุ อยา่ งจรงิ จงั ทำ� ใหโ้ ครงการมคี วามเสย่ี งทจ่ี ะเสยี หายนอ้ ยลง อยา่ งไรกต็ าม ในการ ร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชนนั้น ควรมีการตั้งคณะกรรมการอย่างชัดเจนและเป็นรูปธรรม เพ่อื คอยตดิ ตาม ก�ำกบั ดแู ลโครงการอยา่ งใกลช้ ดิ เพือ่ ช่วยให้การดำ� เนนิ โครงการบรรลุเป้าหมาย และ เนน้ การด�ำเนินการท่มี สี ่วนร่วมของหลายฝ่ายเพ่อื สร้างความเขา้ ใจกบั ประชาชนในพ้ืนท่ี 5) บทบาทของส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (สำ� นกั งาน ป.ป.ช.) ในการสกดั กน้ั การทจุ รติ เชงิ นโยบาย ควรมกี ารสรา้ งภาคเี ครอื ขา่ ยกบั องคก์ รอน่ื ๆ ทง้ั หนว่ ยงานภาครฐั ภาคประชาชน ภาคประชาสงั คม และภาคประชาชน โดยเนน้ รปู แบบการทำ� งานรว่ มกนั เพอ่ื ปอ้ งกนั ปราบปราม และตรวจสอบการทจุ รติ เชงิ นโยบายใน 3 ระยะ ไดแ้ ก่ ระยะตน้ นำ�้ ระยะกลางนำ�้ และระยะปลายนำ�้ กลา่ วคอื ในระยะตน้ นำ�้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ควรดำ� เนนิ การรว่ มกบั คณะกรรมการ การเลือกตั้ง (กกต.) และภาคีเครือข่ายภาคประชาชนในการป้องกันไม่ให้เกิดการทุจริตเชิงนโยบาย โดยการคัดกรองและตรวจสอบนโยบายการหาเสียงของพรรคการเมือง รวมถึงให้ความรู้ประชาชน เกย่ี วกบั การเลอื กต้ังในระบอบประชาธิปไตย ระยะกลางนำ้� สำ� นกั งาน ป.ป.ช. ควรสรา้ งภาคีเครอื ข่าย ภาคประชาชนในการรว่ มตรวจสอบการนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ขิ องพรรคการเมอื ง และการนำ� ใชเ้ ทคโนโลยี มาใช้ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต และระยะปลายน�้ำ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. ควรสร้างภาคี เครอื ขา่ ยทง้ั ในและตา่ งประเทศในการปราบปรามและนำ� ผทู้ ไี่ ดก้ ระทำ� ความผดิ ทางการเมอื งมาลงโทษ
นโยบายประชานยิ ม: ผลกระทบและแนวทางการรับมอื 87 5 ขอ้ เสนอแนะ 5.1 ข้อเสนอแนะจากการวิจยั 5.1.1 ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 1) ในการจัดท�ำนโยบายท่ีต้องใช้งบประมาณจ�ำนวนมาก ควรมีการสร้างกระบวนการ มีส่วนรว่ มจากผมู้ ีสว่ นไดส้ ว่ นเสยี ในทุกมติ ขิ องนโยบาย มารว่ มแสดงความคิดเหน็ ร่วมวิเคราะห์ความ คมุ้ คา่ และความเปน็ ไปไดใ้ นการนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ิ รวมถงึ พจิ ารณาการสรา้ งภาคเี ครอื ขา่ ยทส่ี ามารถ ดำ� เนินการในระหวา่ งการน�ำนโยบายไปปฏบิ ตั ิ เพอ่ื ให้เกดิ ประสิทธภิ าพสงู สุด และลดปญั หาขอ้ ขัดขอ้ ง ทอ่ี าจเกิดขน้ึ ในกระบวนการนำ� นโยบายไปสูก่ ารปฏบิ ัติ 2) รฐั บาลควรมกี ารศกึ ษาถงึ กฎหมาย ขอ้ กำ� หนด หรอื ระเบยี บราชการตา่ ง ๆ อยา่ งรอบคอบ และดำ� เนินการตามอย่างเครง่ ครดั ในการด�ำเนินนโยบายทุกประเภทและทกุ ขนาด 3) ประเทศไทยควรมีการวางแผนระยะยาวอย่างเป็นระบบเพ่ือก้าวข้ามประชานิยม ไปสูร่ ะบบรัฐสวสั ดิการ เน่ืองจากประเทศไทยมรี ายไดจ้ ากภาษีอากรเพยี งร้อยละ 17 - 18 ของ GDP ในขณะทรี่ ะบบรฐั สวสั ดกิ ารรฐั ตอ้ งอาศยั รายไดจ้ ากภาษอี ากรใหไ้ ดอ้ ยา่ งนอ้ ยรอ้ ยละ 25 - 30 ของ GDP เพ่ือน�ำไปจดั ระบบสวัสดกิ ารพื้นฐานทั้งหมดให้กบั ประชาชนทกุ คน 4) หากประเทศไทยยังไม่มีความพร้อมในฐานะทางการคลังของประเทศต่อการสร้าง ระบบรฐั สวสั ดกิ าร ควรมกี ารพฒั นาสงั คมสวสั ดกิ ารขน้ึ มารองรบั เพอื่ ลดภาระทางการคลงั ดว้ ยการสรา้ ง ความร่วมมือร่วมใจของรัฐและประชาสังคม เพื่อร่วมแก้ปัญหาเศรษฐกิจ และขับเคลื่อนการพัฒนา รว่ มกนั อยา่ งสร้างสรรค์ และยง่ั ยืน 5) รัฐบาลควรมีการสร้างความรู้ความเข้าใจให้แก่ประชาชนผ่านสื่อต่าง ๆ ให้เห็น ความสำ� คญั ของการพฒั นาทย่ี งั่ ยนื รวมถงึ ผลกระทบทป่ี ระชาชนและประเทศจะไดร้ บั จากการดำ� เนนิ นโยบาย ประชานิยมทแี่ ฝงมาในรปู แบบตา่ ง ๆ ท้งั การทจุ รติ เชิงนโยบาย การสร้างคุณภาพชวี ิตท่ดี ีระยะส้ันหรอื การแจกจา่ ยเงนิ ทองหรือสง่ิ ของตา่ ง ๆ การอดุ หนนุ สินคา้ ทางการเกษตร เป็นต้น 5.1.2 ข้อเสนอแนะต่อส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ส�ำนักงาน ป.ป.ช.) 1) โครงการประชานิยมท่ีเกิดการทุจริตกันอย่างมากมาย ส่วนใหญ่เป็นผลพวงมาจาก ปญั หาการทจุ รติ เชงิ นโยบาย ดงั นน้ั สำ� นกั งาน ป.ป.ช.ควรมกี ารสรา้ งเครอื ขา่ ยทเี่ ขม้ แขง็ และการทำ� งาน ในแบบองคก์ ารเครอื ข่าย ตัง้ แตร่ ะยะการกอ่ รปู ของนโยบาย การน�ำนโยบายไปสู่การปฏบิ ัติ รวมถงึ การ ปราบปรามและนำ� ผทู้ ไ่ี ดก้ ระทำ� ความผดิ ทางการเมอื งมาลงโทษ ซง่ึ เปน็ รปู แบบของการทำ� งานทเี่ สรมิ สรา้ ง ขีดความสามารถในการแก้ไขปัญหาท่ีซับซ้อนให้มีประสิทธิภาพมากข้ึน และยังเป็นการสร้างพลังร่วม กันในการท�ำกิจกรรมต่าง ๆ ที่เก่ียวข้องกับการต่อต้านการทุจริตให้เกิดแรงกระเพื่อมข้ึนในวงกว้าง
88 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ของส�ำนักงาน ป.ป.ช. ในด้านการพัฒนาประสิทธิภาพในการท�ำงานร่วมมือ กับเครอื ข่ายภาคีทุกภาคส่วนทงั้ ในประเทศและตา่ งประเทศ 2) คณะกรรมการ ป.ป.ช. ควรพจิ าณาแกไ้ ขปญั หาความเสยี หายจากนโยบายประชานยิ ม ตั้งแต่ต้นน�้ำ โดยการหารือกับคณะกรรมการการเลือกต้ัง (กกต.) และหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง เพอ่ื ใหม้ กี ารตรวจสอบนโยบายของพรรคการเมอื งตา่ ง ๆ กอ่ นทจี่ ะนำ� มาใชใ้ นการหาเสยี ง โดยพจิ ารณา ตรวจสอบถึงความเป็นไปได้และแนวโน้มท่ีจะพัฒนาไปสู่การเป็นนโยบายประชานิยม หรือนโยบายที่ ใช้งบประมาณสงู เกินความจ�ำเปน็ 3) คณะกรรมการ ป.ป.ช.ควรมีการผลักดันให้มีการก�ำหนดโทษกับผู้ก�ำหนดนโยบาย ท่ีท�ำให้ประเทศเกิดผลเสียหายจากโครงการประชานิยม โดยก�ำหนดให้การสมคบคิดจะกระท�ำทุจริต เชิงนโยบายเป็นฐานความผิดทางอาญาโดยไม่ต้องรอให้เกิดความเสียหายจากการด�ำเนินนโยบายก่อน จากปจั จบุ นั ทก่ี ารลงโทษทางอาญาจะลงโทษไดก้ ต็ อ่ เมอ่ื ผกู้ ระทำ� ผดิ ไดล้ งมอื และกอ่ ใหค้ วามผดิ สำ� เรจ็ แลว้ เพราะถา้ สามารถควบคมุ ไดต้ ง้ั แตข่ นั้ ตอนการสมคบคดิ จะทำ� ใหก้ ารปราบปรามการทจุ รติ มปี ระสทิ ธภิ าพ มากย่งิ ขน้ึ 5.2 ข้อเสนอแนะส�ำหรับการท�ำวจิ ยั ในอนาคต 1) การศึกษาเชิงลกึ ในแต่ละกลุ่มนโยบายสาธารณะ เช่น นโยบายการเกษตร นโยบาย การศึกษา นโยบายพัฒนาคุณภาพชีวิต หรือนโยบายการพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐาน จะท�ำให้สามารถ เข้าถึงข้อมูลท้ังใน เชิงเอกสาร หน่วยงาน และผู้ให้ข้อมูลหลักได้อย่างเฉพาะเจาะจงมากข้ึน และได้ ข้อค้นพบเชิงลึกเพื่อน�ำไปวางมาตรการป้องกันและรับมือกับประชานิยมในแต่ละกลุ่มนโยบายได้ อย่างมีประสิทธภิ าพ 2) การวิจัยเพ่ือพัฒนาหลักสูตรฝึกอบรมเพ่ือสร้างความรู้ความเข้าใจและการรู้เท่าทัน นักการเมืองให้กับประชาชน จะท�ำให้รับมือและหลีกเลี่ยงการเกิดนโยบายประชานิยมได้อย่างยั่งยืน เนื่องจากนโยบายประชานิยมเป็นเครื่องมือส�ำคัญในการหาเสียงของนักการเมืองในหลายประเทศ แม้แตใ่ นประเทศพัฒนาแล้วกต็ าม 3) การวจิ ยั ถงึ ความขดั แยง้ ทางการเมอื งอนั เปน็ ผลมาจากการดำ� เนนิ นโยบายประชานยิ ม
นโยบายประชานิยม: ผลกระทบและแนวทางการรับมือ 89 เอกสารอา้ งองิ จิรวัฒน์ ชนะ และดวงทิพย์ ศิริกาญจนารักษ์. (2558). บทเรียนนโยบายอุดหนุนภาคเกษตรจาก ต่างประเทศ, Focused and Quick (FAQ) Issue 99, 24(4), 1 – 4. นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ. (2557). การปฏริ ปู เศรษฐกจิ เพอ่ื ความเปน็ ธรรมในสังคม, โครงการวิจยั . กรงุ เทพมหานคร: สำ� นักงานกองทนุ สนบั สนนุ การวิจยั (สกว.). วรวิทย์ เจริญเลิศ. (2555). ประเทศไทยกับแนวคิดรัฐสวัสดิการ: ก้าวข้ามประชานิยม. รายงานวิจัย สนบั สนนุ โดยสานกั งานกองทุนส่งเสรมิ สขุ ภาพ. สํานักงานเลขาธิการสภาการศกึ ษา กระทรวงศกึ ษาธกิ าร. (2549). การกระจายอํานาจการบรหิ ารและ การจัดการศึกษาใหเขตพนื้ ท่ีการศกึ ษา (ฉบับสมบรู ณ) . รายงานการวิจัยประเมินผลการด�ำเนนิ งาน, กระทรวงศกึ ษาธิการ. ส�ำนักวิชาการ และส�ำนักกฎหมาย ส�ำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. (2558). สาระสังเขป ประเด็นการปฏิรูปประเทศไทย ด้านนโยบายประชานิยมท่ีจะส่งผลต่อหนี้สาธารณะและการ เพิ่มบทบัญญัติต่อความรับผิดชอบในโครงการประชานิยม. กรุงเทพมหานคร: ส�ำนักการพิมพ์ สำ� นักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. อภิชาต สถิตนิรามัย. (2555). รัฐธรรมนญู การกระจายอํานาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน. กรงุ เทพมหานคร: โรงพมิ พ์เดอื นตลุ า. ส่ืออเิ ล็กทรอนกิ ส์ ขรรค์ ประจวบเหมาะ. (2552). “นโยบายทอ่ี ยอู่ าศยั แหง่ ชาต”ิ ยกระดบั อสงั หาฯ-เกราะปอ้ งกนั วกิ ฤต ศก.. สืบค้นข้อมลู เมือ่ 1 ตลุ าคม 2560, จาก http://www2.manager.co.th /iBizChannel/View News. aspx?NewsID=9520000017847.
90 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การนำ� ระบบสารสนเทศเพื่อรวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สนิ มาใช้ ในการเพ่มิ ประสทิ ธิภาพและประสิทธิผลของระบบตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหน้ีสนิ * Implementing Information Systems for Asset Collecting and Analysis System to Enhance the Efficiency and Effectiveness of the Asset and Liabilities Declaration and Verification System ดร. พัชรวรรณ นชุ ประยรู I ผ้ชู ว่ ยศาสตราจารย์ ดร. อมรรตั น์ กลุ สุจรติ II บทคดั ยอ่ ระบบการตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ี ของรัฐระดับสูงเป็นเครื่องมือส�ำคัญอย่างหนึ่งในการต่อต้านการทุจริต โดยมีกลไกส�ำคัญ คือ การจัดให้มีระบบการแสดงบัญชีรายการทรัพย์สินและหนี้สินและการเปิดเผยต่อสาธารณะซึ่งข้อมูล ทรัพย์สินและหนี้สินตามท่ีบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริต ข้อเท็จจริงในปัจจุบันปรากฏว่ามีจ�ำนวนบัญชีทรัพย์สินและหน้ีสินค้างตรวจ อยู่ท่ีส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นจ�ำนวนมาก ส่งผลให้ กระบวนการตรวจสอบขาดประสิทธิภาพและไม่บรรลุเจตนารมณ์ของกฎหมาย ดังน้ัน บทความ วิจัยน้ีจึงมุ่งเน้นการน�ำเสนอการพัฒนาระบบฐานข้อมูลสารสนเทศเพื่อช่วยในกระบวนการย่ืนและ กระบวนการตรวจสอบบัญชีทรัพย์สินและหน้ีสินและมีการเชื่อมโยงข้อมูลจากหน่วยงานต่าง ๆ ท้ังภาครัฐและเอกชน เพอื่ นำ� ไปสกู่ ารเพมิ่ ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลของระบบการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหน้สี นิ ของผู้ดำ� รงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งและเจา้ หนา้ ที่ของรฐั ต่อไป คำ� สำ� คัญ: ระบบการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหน้สี นิ สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ แหง่ ชาติ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ระบบสารสนเทศเพอื่ รวบรวมและวเิ คราะห์ ทรพั ยส์ นิ * บทความวจิ ยั น้คี ดั มาจากส่วนหน่ึงของงานวจิ ยั เรอื่ ง “การพัฒนารปู แบบและวิธีการเพิ่มประสิทธภิ าพและประสทิ ธิผลของระบบตรวจสอบ ทรพั ยส์ นิ และหน้ีสนิ ” ได้รบั ทนุ สนับสนุนการวิจยั จากสำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ I อาจารย์ประจ�ำคณะนติ ิศาสตร์ สถาบันบัณฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร์ II อาจารย์ประจ�ำคณะนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั เกรกิ
การน�ำระบบสารสนเทศเพอื่ รวบรวมและวิเคราะหท์ รัพยส์ ินมาใช้ 91 ในการเพม่ิ ประสิทธภิ าพและประสทิ ธิผลของระบบตรวจสอบทรพั ยส์ ินและหนี้สนิ Abstract Assets and liabilities Inspection of persons holding political positions and high- ranking state officials system is one of important tools in combatting corruption. The significant mechanism is to supply a system for the declaration of accounts showing particulars of assets and liabilities, and to disclose such account to the public, as stated in the Organic Act on Counter Corruption. It has been acknowledged that a number of accounts declaring assets and liabilities have remain unverified at the Office of the National Anti-Corruption Commission (ONACC), thus making the system ineffective and the intention of the law unfulfilled. As a result, this research article aims to present the development of information database system to assist in declaring and inspecting of assets and liabilities process, and to link the information from other agencies, both in public and private sector; so as to enhance the efficiency and effectiveness of the assets and liabilities inspection of persons holding political positions and high-ranking state officials system. Keywords: Assets and liabilities inspection system, Office of the National Anti-Corruption Commission, Account showing particulars of assets and liabilities, Asset Collecting and Analysis System (ACAS) บทนำ� ระบบการแจ้งและการเปิดเผยต่อสาธารณะซ่ึงข้อมูลทรัพย์สินและหน้ีสินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทางการเมืองและเจ้าหนา้ ท่ขี องรฐั ระดับสงู ประเทศส่วนใหญใ่ นโลกต่างมเี หตผุ ลไปในทศิ ทางเดียวกัน คือ เห็นว่าระบบดังกล่าวเป็นเครื่องมือส�ำคัญอย่างหนึ่งในการต่อต้านการทุจริต (Anti-Corruption) เปน็ ทน่ี า่ สงั เกตวา่ แตล่ ะประเทศมกี ารจดั ระบบการแจง้ และการเปดิ เผยตอ่ สาธารณะซง่ึ ขอ้ มลู ทรพั ยส์ นิ และหน้สี ินของเจ้าหนา้ ทีข่ องรัฐทีแ่ ตกต่างกนั ไปในรายละเอยี ด โดยจดั ระดับความเข้มข้นตา่ งกัน อาทิ ตามระดบั ความสำ� คญั ของตำ� แหนง่ เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ระยะเวลาและรปู แบบการแจง้ บญั ชที รพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ รายการบญั ชีทรัพยส์ นิ และหนีส้ ินครอบคลมุ ถงึ กรณีหรอื บคุ คลท่ีเก่ียวข้องใดบา้ ง ความรบั ผดิ และโทษ กรณีท่ีมีการฝ่าฝืน องค์กรหรือหน่วยงานท่ีท�ำหน้าท่ีจัดเก็บข้อมูลทรัพย์สินและตรวจสอบ ตลอดจน การยินยอมใหม้ กี ารเปิดเผยขอ้ มูลดงั กล่าวต่อสาธารณะหรอื ไม่อย่างไร อยา่ งไรกต็ าม แมว้ า่ ในหลายประเทศตา่ งยอมรบั และเหน็ ตรงกนั วา่ กลไกการแจง้ และการเปดิ เผย ต่อสาธารณะซึ่งข้อมูลทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐ
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
