วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 4 ฉบับที่ 1

ปที ี่ 4 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2554) 91 มาตรการลงโทษก็ต้องครอบคลุมท้ังผู้ให้ ผู้รับ ชัดเจนมากขึ้น อันจะเป็นฐานท่ีดีในการพัฒนา ผู้ส่อเจตนา ท้ังในภาครัฐและเอกชน และที่สำคัญ การให้ความคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสต่อไป โดยผู้ที่ คือต้องมีความต่อเนื่องของการเชือดไก่ให้ลิงดู มีบทบาทหลักในมาตรการน้ีควรเป็นฝ่ายบริหาร เพราะจะทำให้ผู้ทำการทุจริตเห็นว่า ป.ป.ช. ของ ป.ป.ช. โดยอาจร่วมมือกับสำนักงานตำรวจ ดำเนนิ การจริงและเกิดความเกรงกลัว แหง่ ชาติ สำนกั งาน ก.พ. สำนักงานคมุ้ ครองพยาน และหนว่ ยงานอื่นๆ ท่เี กย่ี วข้อง มาตรการเชงิ ปอ้ งกนั 7. มาตรการประมวลจรยิ ธรรม 6. มาตรการคุ้มครองและให้รางวัลแก่ กระบวนการการแปลงประมวลจริยธรรม ผู้แจง้ เบาะแส ที่เป็นนามธรรมให้เป็นรูปธรรมในทางปฏิบัติของ เพื่อคุ้มครองต่อผู้ท่ีให้เบาะแสหรือ แต่ละหน่วยงานจะเป็นเร่ืองท่ีสำคัญ มิฉะน้ัน ผู้รายงานความผิด และไม่ให้ผู้รายงานหรือผู้แจ้ง ประมวลจรยิ ธรรมก็จะเป็นอะไรที่ลอยๆ วัดคา่ และ เบาะแสต้องตกเป็นเหยื่อของการแก้แค้นจากการ ตรวจมิได้ ซึ่งก็จะทำให้ไม่มีผลในทางปฏิบัติ ซ่ึง ให้ข้อมูล จึงต้องมีการพัฒนาระบบของผู้แจ้ง หน่วยงานท่ีกำกับดูแลและหน่วยงานที่ต้องเขียน เบาะแสให้เป็นความลับท่ีมีแต่ผู้รับแจ้งก็ไม่ทราบ ประมวลจริยธรรมของตนเองต้องดำเนินการทำให้ ว่าตัวตนของผู้แจ้งเบาะแสเป็นใคร และต้องแยก การแปลงนามธรรมเป็นรูปธรรม และในเรื่องน้ี ความคิดเกี่ยวกับเร่ืองการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส แนวทางการดำเนินการในเร่ืองน้ีของประเทศไทย ออกจากเรื่องการคุ้มครองพยาน นอกจากนี้ การ มีจุดแข็งที่ว่า มีกฎหมายลงโทษการกระทำที่ ที่ผู้แจ้งเบาะแสมักจะเป็นผู้ท่ีมีข้อมูลอยู่ในวงใน ฝ่าฝืนประมวลจริยธรรม (ซึ่งมักจะเป็นเรื่องการ ของทๆ่ี มกี ารทจุ รติ จะทำใหก้ ารไดข้ อ้ มูลและการ ลงโทษทางวินัย) ท่ีเป็นโทษร้ายแรงซ่ึงเก่ียวข้อง ดำเนินคดีต่อผู้ที่ทำการทุจริตมีประสิทธิภาพ กบั โทษทางอาญา มากขึ้น ในขณะเดียวกันการให้รางวัลแก่ผู้แจ้ง การดำเนินการตามมาตรการน้ีมีปัจจัย เบาะแสก็จะเป็นมาตรการท่ีจูงใจให้ประชาชน พ้ืนฐานสนับสนุนอยู่ เน่ืองจากรัฐธรรมนูญ 2550 และผู้ท่ีมีเบาะแสมีส่วนร่วมในการต่อต้านการ ได้กำหนดให้ทุกหน่วยงานในระดับกรมต้องมี ทุจรติ มากขนึ้ ประมวลจริยธรรมของตนเอง โดยให้ ป.ป.ช. และ ปัจจัยพ้ืนฐานของการพัฒนามาตรการนี้ ผู้ตรวจการแผ่นดินรัฐสภามีอำนาจหน้าท่ีในการ ในประเทศไทย ได้แก่ การมีกฎหมายคุ้มครอง กำกับดูแลในขอบเขตที่ต่างกัน นอกจากน้ี ก.พ.ร. พยานเป็นฐานอยู่และมี พ.ร.บ.มาตรการของ ก็ได้มีการดำเนินการในด้านนี้อยู่กับหน่วยงานที่ ฝ่ายบริหารในการป้องกันและปราบปรามการ เป็นภาคราชการ เง่ือนไขความสำเร็จที่สำคัญคือ ทุจริต พ.ศ. 2551 ซึ่งให้ความสำคัญแก่ผู้แจ้ง ความชัดเจนและเถียงกันได้น้อยที่สุดว่าสิ่งใด เบาะแสมากขึ้นและแสดงให้เห็นถึงความรู้และ คือถูก ส่ิงใดคือผิด อะไรทำได้ อะไรทำไม่ได้ และ ความเข้าใจในการแบ่งแยกความแตกต่างระหว่าง มีบทลงโทษทช่ี ัดเจน ก า ร เ ป็ น ผู้ แ จ้ ง เ บ า ะ แ ส กั บ ก า ร เ ป็ น พ ย า น ไ ด้

92 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ป.ป.ช. ควรมีบทบาทในการดำเนิน และฝ่ายวิจัยของ ป.ป.ช. ควรเร่งสร้างองค์ความรู้ มาตรการน้ีในฐานะท่ีปรึกษาและให้คำแนะนำ เร่ืองนี้ อย่างไรก็ตาม แต่ละหน่วยงานของภาครัฐ แก่หน่วยงานต่างๆ และควรเร่งเผยแพร่ประมวล ค ว ร ใ ห้ ค ว า ม ช่ ว ย เ ห ลื อ ใ น ก า ร ค า ด ก า ร ณ์ ถึ ง จริยธรรมของตนเองเพ่ือเป็นตัวอย่างให้กับ สถานการณ์ที่จะนำไปสู่ปัญหาผลประโยชน์ หน่วยงานอ่ืนๆ ประกอบกับ หน่วยงานแต่ละ ทับซ้อน รวมถึงการออกข้อบังคับซึ่งอาจรวมอยู่ หน่วยงานของภาครัฐต้องรับผิดชอบในการจัดทำ ในชุดประมวลจรยิ ธรรมของหนว่ ยงาน ประมวลจริยธรรมของตนเองที่มีข้อกำหนดที่เป็น บทสรุป รูปธรรมภายใต้การกำกับของผู้ตรวจการแผ่นดิน โดยสรุปบทความน้ีได้นำเสนอข้อค้นพบ ของรฐั สภา จากการศึกษามาตรการสากลในการต่อต้านการ 8. มาตรการปอ้ งกนั การเกดิ ผลประโยชน์ คอร์รัปชันขององค์กรระหว่างประเทศต่างๆ และ ทับซอ้ น ประเทศ 6 กรณีศึกษา ที่นับว่ามีการคอร์รัปชัน ปัจจัยสำคัญท่ีเป็นฐานให้มาตรการนี้คือ ระดับต่ำท่ีสุดในโลกและภูมิภาค และได้นำเสนอ การมีงานวิชาการที่นิยามผลประโยชน์ทับซ้อนไว้ มาตรการ 8 ประการ ที่ประเทศไทยควรนำมา อยู่แล้ว ซ่ึงสามารถนำมาปรับให้เข้ากับแนวคิดน้ี ประยุกต์ใช้ โดยได้สังเคราะห์และวิเคราะห์ ในสังคมไทยได้ อยา่ งไรกต็ าม มีเงอ่ื นไขอยู่มากมาย ความเหมาะสมของแต่ละมาตรการภายใต้บริบท ที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการตามมาตรการนี้ ไทย มาตรการท้ัง 8 ได้แก่ 1. การจัดทำสำรวจ กล่าวคือ ต้องมีระบบการทำงานที่โปร่งใสรวมถึง ทัศนคติ 2. การฝึกอบรม 3. การสร้างเครือข่าย การเปิดเผยทรัพย์สินรายได้ของเจ้าหน้าท่ีรัฐ 4. การเข้าถึงข้อมูลของรัฐจากส่ือ 5. การเชือดไก่ ซ่ึงต้องชัดเจนว่ารวมไปถึงผู้ท่ีมีส่วนได้ส่วนเสีย ให้ลิงดู 6. การให้รางวัลและให้การคุ้มครองผู้แจ้ง กับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและข้าราชการ เบาะแส 7. การสร้างประมวลจริยธรรม และ ระดบั สงู และตอ้ งมบี ทบญั ญตั ทิ เ่ี ปน็ ขอ้ หา้ มสำหรบั 8. การป้องกนั ผลประโยชนท์ ับซอ้ น ข้าราชการและนักการเมืองอย่างชัดเจน เพ่ือ ผู้วิจัยเห็นว่าการประยุกต์ใช้มาตรการ ป้องกันการใช้อำนาจสาธารณะเพื่อผลประโยชน์ เหล่าน้ีจะช่วยนำพาการต่อต้านการคอร์รัปชัน ส่วนตัว รวมถึงการสร้างนิยามที่ชัดเจนถึง ของไทยให้พัฒนาสู่ระดับสากลมากยิ่งข้ึน ประเด็น สถานการณ์ต่างๆ ท่ีอาจนำไปสู่การคอร์รัปชัน สำคัญคือการคิดแบบองค์รวม การรวมแนวคิด ซ่ึงมาตรการด้านการจัดทำประมวลจริยธรรม เรื่องมาตรการ การจัดการองค์กร รวมถึงการจัด ที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมจะมีส่วนช่วยอย่างย่ิง ความสมั พนั ธร์ ะหว่างองค์การไปพร้อมๆ กนั ในเร่ืองนี้ ในเร่ืองการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนน้ี ป.ป.ช. ควรทำหนา้ ทเี่ ปน็ ทป่ี รกึ ษา เชน่ ใหค้ ำปรกึ ษา ว่าเร่ืองใดที่เป็นหรือไม่เป็นผลประโยชน์ทับซ้อน

ปที ่ี 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 93 บรรณานุกรม สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. 2544. รายงาน Transparency International. 2006. National Integrity การวจิ ยั เรอื่ งการคอรร์ ปั ชน่ั ในประเทศไทย, กรงุ เทพฯ: System Country Study Report: Singapore 2006, สำนกั พมิ พ์ พเี อ ลิฟวง่ิ , 4-57-4-61. Germany: Transparency International. Heilbrunn, John. 2004. Anti-corruption Commissions: United Nations Office on Drugs and Crime. 2004. The Panacea or Real Medicine to Fight Global Programme Against Corruption: UN Corruption?. Washington D.C.: The World Anti-Corrutpion Toolkit 3nd edition. Vienna: Bank. United Nations. Kim, Joongi. Kim, Heejeung. and Lim, Chong-Won. 2006. National Integrity System: Republic of Korea 2006. (Berlin: Transparency International). Kpundeh, Sahr and Phyllis Dininio. 2006. The Role of Parliament in Curbing Corruption. The World Bank, Washington, D.C.. Meagher, Patrick. 2005. “Anti-corruption Agencies: Rhetoric Versus Reality”, Journal of Policy Reform, 8:1, 69-103 OECD. 2005. Managing Conflict of Interest in the Public Sector: A Toolkit. www.oecd.org/ dataoecd/31/15/36587312.pdf. accessed 20 April 2008 . 2006. Follow-up Report on the Implementation of the Phase 2 Recommendations on the Application of the Convention and the 1997 Recommendation on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. Pope, Jeremy and Frank Vogl, 2000. “Making Anticorruption Agencies More Effective”. Finance and Development 37 (2) http://www.imf.org/ external/pubs/ft/fandd/ 2000/06/pope.htm accessed 12 June 2008. Quah, Jon S.T. 1999. ‘Corruption in Asian countries: Can it be Minimized?’ Public Administration Review 59 (6): 483-494. ______. 2002. “Globalization and Corruption Control in Asian Countries: The Case for Divergence”, Public Management Review. 4(1).

94 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฮ้วั ประมูล: บทสำรวจสถานะความรู้ Economics of Bid Rigging: a Review of Literature สทุ ธิ สุนทรานุรักษ*์ การฮั้วประมูลนับเป็นรูปแบบการทุจริต โครงการได้เบ้ืองต้นว่าโครงการใดมีความเส่ียง ที่ส่งผลกระทบต่อการแข่งขันภายในตลาดจัดซ้ือ ท่จี ะเกิดการฮว้ั ประมลู จัดจ้างภาครัฐ ตลอดจนทำให้รัฐต้องซ้ือสินค้าและ บริการในราคาแพงกว่าที่ควรจะเป็นโดยสินค้า Bid rigging or collusive bidding in และบริการเหล่าน้ันไม่ได้คุณภาพตามมาตรฐาน ที่รัฐกำหนดไว้ บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพ่ือ the public procurement market is pervasive ต้ อ ง ก า ร ชี้ ใ ห้ เ ห็ น ค ว า ม ส ำ คั ญ ข อ ง ก า ร ศึ ก ษ า and has a major impact on competition, พฤติกรรมฮ้ัวประมูลในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์ resulting inflated prices when bid rigging ซ่ึงผู้เขียนได้อธิบายถึงสาเหตุของการฮ้ัวประมูล occurs. The objectives of this paper are to ปัจจัยที่เอ้ือต่อการฮั้วประมูลและรูปแบบการ explain the importance of collusive bidding ฮว้ั ประมลู โดยผเู้ ขยี นไดย้ กตวั อยา่ งกฎหมายปอ้ งกนั behavior, especially the causes of bid การฮ้ัวประมูลในต่างประเทศเปรียบเทียบกับ rigging, facilitating factors of collusion, กฎหมายปอ้ งกนั การฮ้วั ประมูลของไทย อย่างไรก็ดี and forms of bid rigging. This paper also วัตถุประสงค์หลักของบทความนี้ คือ ช้ีให้เห็นถึง compares Thailand’s anti-collusion law with วิธีการตรวจสอบพฤติกรรมการฮ้ัวประมูลโดยใช้ those of several other countries, and reviews ตัวแบบทางเศรษฐศาสตร์ซึ่งในแง่การนำไป the use of an economic model to detect ประยุกต์ใช้แล้วผู้ตรวจสอบสามารถคัดกรอง bid-rigging. This will allow enhanced detection of potential collusion during * นกั วชิ าการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ 6 สำนกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ , Ph.d. (candidate) of School of Development Economics, National Institute of Development Administration (NIDA) E-mail: [email protected]

ปที ่ี 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 95 initial screening of projects, and points to เพ่ือใช้ในการตรวจสอบพฤติกรรมการฮั้วประมูล new policy recommendations. ในกระบวนการจัดซอ้ื จดั จ้าง บทความนี้แบ่งออกเป็น 5 ตอน ได้แก่ คำสำคัญ: เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการฮ้ัวประมูล ตอนที่ 1 ความสำคัญของการศึกษาพฤติกรรม พฤติกรรมการฮ้ัวประมูล การฮ้ัวประมูล พระราช ฮ้ั ว ป ร ะ มู ล ใ น ต ล า ด จั ด ซื้ อ จั ด จ้ า ง ภ า ค รั ฐ โ ด ย บัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคา ผู้เขียนตั้งคำถามไว้ว่าเพราะเหตุใดเราจึงควร ต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 การป้องกัน ใ ห้ ค ว า ม ส ำ คั ญ กั บ ก า ร ศึ ก ษ า พ ฤ ติ ก ร ร ม ก า ร การฮัว้ ประมลู การสมยอมกนั ในการเสนอราคา ฮั้วประมูล ในตอนที่ 2 ผู้เขียนอธิบายถึงสาระ สำคัญของกฎหมายป้องกันการฮ้ัวประมูลที่ใช้ Keywords: Economics of bid rigging, อยู่ในปัจจุบัน ท้ังนี้การศึกษาเรื่องน้ีจำเป็นต้อง bid rigging ,collusive bidding, bid เข้าใจถึงพฤติกรรมการฮั้วประมูล ซ่ึงผู้เขียนได้ rigging behavior, form of bid rigging, รวบรวมสาเหตุ ปัจจัยที่เอ้ือให้เกิดการฮ้ัวประมูล Thailand’s anti-corruption law และรูปแบบการฮั้วประมูลไว้ในตอนท่ี 3 อย่างไร ก็ตามจุดประสงค์หลักของบทความนี้ คือ การ “It is important to emphasize that อธิบายถึงแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ท่ีสามารถ screens do not prove collusion” นำมาตรวจสอบพฤติกรรมฮั้วประมูลได้ ซ่ึงเนื้อหา ดังกล่าวปรากฏอยู่ในตอนที่ 4 และตอนสุดท้าย Rosa Abrantez-Metz ซึ่งเป็นบทสรุปที่ผู้เขียนได้เสนอแนวทางการใช้ and Patrick Bajari (2009) แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ในการตรวจสอบ พฤติกรรมการฮ้ัวประมูลเพ่ือประโยชน์ต่อการ ปัจจุบันพฤติกรรมการฮั้วหรือสมยอมกัน พฒั นาองคค์ วามรเู้ กยี่ วกบั การปอ้ งกนั การฮว้ั ประมลู ในการเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ (Bid Rigging ในอนาคต Behavior) เป็นความผิดตามพระราชบัญญัติ 1. ความสำคัญของการศึกษาพฤติกรรมฮั้ว ว่ า ด้ ว ย ค ว า ม ผิ ด เ กี่ ย ว กั บ ก า ร เ ส น อ ร า ค า ต่ อ ประมลู หน่วยงานรัฐ พ.ศ. 2542 เน่ืองจากการฮ้ัว โดยทว่ั ไปแลว้ นยิ ามของคำวา่ “ฮว้ั ประมลู ” ถือเป็นการทุจริตอย่างร้ายแรง ทำให้รัฐสูญเสีย นั้น มีผู้ให้คำจำกัดความไว้หลากหลาย เช่น ประโยชน์ นอกจากนี้ ยังทำให้เกิดการผูกขาดใน พจนานกุ รมไทยฉบบั ราชบณั ฑติ ยสถาน พ.ศ. 2542 ตลาดจดั ซ้ือจดั จ้างของรัฐ (Public Procurement ใหค้ วามหมายของคำวา่ “ฮวั้ ” ไวว้ า่ เปน็ การรวมหวั Market) กัน รว่ มกนั กระทำการ หรือสมยอมกนั ในการเสนอ บทความนี้ผู้เขียนมีวัตถุประสงค์ที่จะ ราคาเพื่อมุ่งหมายมิให้มีการแข่งขันราคาอย่าง อธิบายพฤติกรรมการฮั้วประมูลในมิติของวิชา เป็นธรรม เช่นเดียวกับท่ี ทินพันธ์ นาคะตะ เศรษฐศาสตร์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพัฒนา ตัวแบบทางเศรษฐศาสตร์ (Economic Model)

96 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. (ม.ป.ป.) อธิบายความหมายของฮ้ัวว่าเป็นการ มีการรวมหัวกันเพ่ือที่จะไม่มีการแข่งขันในการ รวมหัวกันของบรรดาผู้เข้าเสนอราคาในการจัดซ้ือ ประกวดราคาหรอื ประมลู งานระหว่างพ่อคา้ โดยมี จัดจ้างของทางราชการแทนที่จะมีการแข่งขันกัน วัตถุประสงค์เพื่อให้ได้ราคาตามที่ตกลงกันและ เสนอราคาต่ำสุด แต่กลับร่วมมือกันเสนอราคา มีการแบ่งผลประโยชน์ใหก้ ัน เพ่ือให้ผู้เสนอราคารายใดรายหน่ึงชนะการประมูล อย่างไรก็ตามพฤติกรรมการฮ้ัวได้ถูก งานและได้ทำสัญญากับราชการ ขณะท่ีสมนึก นิยามไว้เป็นทางการตามพระราชบัญญัติว่าด้วย กุลประภา (2523) ไดข้ ยายความพฤติกรรมการฮ้ัว ความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ ออกไปว่าผู้เสนอราคาท่ีมารวมหัวกันนี้จะทำการ พ.ศ. 2542 ท่ีอธิบายลักษณะพฤติกรรมการฮั้ว ตกลงกันไว้ก่อนแล้วว่า จะให้ใครเป็นผู้ประมูลได้ ไวใ้ นมาตรา 4 ซง่ึ บญั ญัติไว้ว่าเปน็ และได้ในราคาเท่าไร โดยผู้ที่ประมูลไม่ได้จะได้รับ “การตกลงร่วมกันเสนอราคาเพื่อ คา่ ตอบแทนเปน็ เงินกอ้ นหนึง่ (Side Payment) วัตถุประสงค์ท่ีจะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่ง อย่างไรก็ดีพฤติกรรมการฮั้วประมูลนั้น เป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ โดย มักปรากฏอยู่ในวงการก่อสร้างภาครัฐ ซึ่งมนตรี หลีกเลี่ยงการแข่งขันราคาอย่างเป็นธรรม หรือ เจนวทิ ยก์ าร (2533) สรปุ วา่ การฮวั้ เปน็ การรวมหวั โดยการเอาเปรียบแก่หน่วยงานของรัฐ อันมิใช่ ของบริษัทผู้รับเหมาท่ีตั้งราคาให้ใกล้เคียงกัน เป็นไปในทางการประกอบธรุ กิจปกติ” หรือเท่ากัน เสนอต่อทางการเพ่ือป้องกันการ เหตุผลที่เราควรจะให้ความสำคัญกับการ ตดั ราคาหรือฟันราคากนั เอง และใหร้ าคาจ้างเหมา ศึกษาพฤติกรรมฮ้ัวประมูลเพราะการฮั้วประมูล อยู่ในเกณฑ์ที่จะทำกำไรได้พอสมควร ข้อสรุปของ เป็นต้นเหตุของการคอร์รัปชันในกระบวนการ มนตรีคล้ายกับมุมมองของประสิทธิ์ ดำรงชัย จัดซ้ือจัดจ้างทั้งระบบ (Corruption in Public (2543) ที่เห็นว่าแรงจูงใจของการฮั้วก็เพ่ือแบ่ง Procurement) เนื่องจากการฮั้วประมูลมีต้นทุน ผลประโยชน์กันหลังจากรวมหัวกันเสนอราคา (Cost of Bid Rigging) ดงั นน้ั ผเู้ สนอราคารายใด ต่อทางราชการแล้ว ที่ผ่านเข้ามาทำงานให้กับทางราชการโดยอาศัย นอกจากน้ี กนกกาญจน์ อนุแก่นทราย กลไกการฮ้ัวแล้ว ย่อมจะต้องบวกค่าฮั้วเป็นต้นทุน (2546) ได้เปรียบเทียบคำว่าฮั้วซ่ึงเป็นคำภาษาจีน อย่างหนึ่งในการทำงาน ด้วยเหตุน้ีผู้รับจ้างจึง กับคำว่า Collusion ในภาษาอังกฤษ ซ่ึงให้ ลดคุณภาพของสินค้าและบริการท่ีตนจะเป็น ความหมายไว้ว่า A secret agreement that ผู้จัดหาให้กับรัฐเพ่ือให้คุ้มกับต้นทุนที่ตัวเองต้อง two or more people make in order to จ่ายไป ทำให้รัฐได้พัสดุที่ไม่มีคุณภาพตลอดจน do something dishonest ซึ่งแปลความได้ว่า ไม่คุ้มค่ากับงบประมาณที่เสียไป นอกจากนี้ การฮ้ัวเป็นข้อตกลงอย่างลับๆ ระหว่างบุคคล ยังสร้างสภาพการผูกขาดภายในตลาดจัดซ้ือ สองคนหรือมากกว่าเพื่อกระทำการที่ไม่ซ่ือสัตย์ จัดจ้างของรัฐ เน่ืองจากกลุ่มฮั้ว (Bidding Ring) บางอยา่ ง ในทำนองเดยี วกนั มานติ ย์ จมุ ปา (2546) ไม่ต้องการให้เกิดคู่แข่งหน้าใหม่เข้ามาในตลาด เหน็ วา่ การฮว้ั มคี วามหมายตรงตวั คอื มกี ารตกลงกนั ดงั กลา่ ว

ปที ี่ 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 97 2. กฎหมายปอ้ งกนั การฮ้ัวประมลู สามารถบังคับใช้ได้กับเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ผู้ดำรง 2.1 กฎหมายป้องกันการฮั้วประมูลของ ตำแน่งทางการเมือง ตลอดจนภาคธุรกิจและ ประเทศไทย ประชาชนทม่ี ีส่วนกระทำผดิ ประเทศไทยเร่ิมบังคับใช้พระราชบัญญัติ พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเก่ียวกับ ว่ า ด้ ว ย ค ว า ม ผิ ด เ กี่ ย ว กั บ ก า ร เ ส น อ ร า ค า ต่ อ การเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ พ.ศ. 2542 หรือ หนว่ ยงานรฐั พ.ศ. 2542 ตงั้ แตว่ นั ที่ 30 พฤศจกิ ายน ที่รู้จักในชื่อ “กฎหมายว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับ 2542 โดยวัตถุประสงค์ของการตรากฎหมาย การฮ้ัว” นั้น ได้กำหนดบทลงโทษความผิดของ ฉบับนี้ขึ้นมาก็เพื่อป้องกันการกำหนดราคาอันเป็น ผู้กระทำผิดไว้สองลักษณะ คือ ลักษณะความผิด การเอาเปรียบแก่หน่วยงานของรัฐ ขณะเดียวกัน บุคคลท่ัวไป ปรากฏตามมาตรา 4-9 และลักษณะ ยังป้องปรามพฤติกรรมที่หลีกเล่ียงการแข่งขัน ความผิดเจ้าหน้าที่รัฐ ปรากฏตามมาตรา 10-13 รวมถงึ เออื้ ประโยชนแ์ กผ่ เู้ สนอราคารายใดรายหนงึ่ ซ่ึงผู้เขียนได้สรุปสาระสำคัญของกฎหมายดังกล่าว ใหเ้ ป็นผู้มสี ิทธทิ ำสญั ญากับรัฐ โดยกฎหมายฉบบั น้ี ตามตารางท่ี 1 ตารางที่ 1 แสดงสาระสำคญั ของพระราชบญั ญตั ิว่าด้วยความผิด เก่ียวกบั การเสนอราคาต่อหนว่ ยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 ผู้กระทำ ลกั ษณะความผดิ โทษทางอาญา ความผดิ ร่วมกันในการเสนอราคาเพ่ือหลีกเลี่ยง จำคกุ 1-3 ปี และปรบั รอ้ ยละ 50 ของจำนวน การแข่งขันราคาอยา่ งเปน็ ธรรม (มาตรา 4) เงินที่มีการเสนอราคาสูงสุดในระหว่าง ผู้ร่วมกระทำความผิดน้ัน หรือ ของจำนวน เงินท่ีมีการทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ แล้วแตจ่ ำนวนใดจะสงู กวา่ ให้ ขอให้ รับว่าจะให้ (รวมผู้รับ) เงินหรือ จำคกุ 1-5 ปี และปรบั รอ้ ยละ 50 ของจำนวน ผู้เสนอราคา ทรัพย์สิน หรือประโยชน์อื่นใดแก่ผู้อ่ืนเพื่อ เงินที่มีการเสนอราคาสูงสุดในระหว่าง ประโยชน์ในการเสนอราคา หรือเพื่อจูงใจ ผู้ร่วมกระทำความผิดนั้น หรือของจำนวน ให้ผู้นั้นทำการเสนอราคาสูงหรือต่ำ จน เงินที่มีการทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ เห็นได้ชัดว่าไม่เป็นไปตามลักษณะสินค้า แล้วแต่จำนวนใดจะสงู กวา่ และบริการหรือเพ่ือจูงใจให้ผู้นั้นไม่เข้าร่วม ในการเสนอราคาหรือถอนการเสนอราคา (มาตรา 5)

98 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. คผวูก้ ารมะทผิดำ ลกั ษณะความผิด โทษทางอาญา ข่มขืนใจ โดยใช้กำลังประทุษร้าย/ขู่เข็ญ จำคกุ 5-10ปีและปรบั รอ้ ยละ50ของจำนวน ให้จำยอมร่วมดำเนินการใดๆ ในการเสนอ เงินที่มีการเสนอราคาสูงสุดในระหว่าง ราคา หรือไมเ่ ข้าร่วมในการเสนอราคา หรือ ผู้ร่วมกระทำความผิดนั้น หรือของจำนวน ถอนการเสนอราคา หรือต้องการทำการ เงินท่ีมีการทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ เสนอราคาตามทก่ี ำหนด (มาตรา 6) แลว้ แตจ่ ำนวนใดจะสงู กว่า ใช้อุบายหลอกลวงหรือกระทำการโดย จำคกุ 1-5 ปี และปรบั รอ้ ยละ 50 ของจำนวน วิธีอ่ืนใดเป็นเหตุให้ผู้อื่นไม่มีโอกาส เงินที่มีการเสนอราคาสูงสุดในระหว่าง ผู้เสนอราคา เข้าทำการเสนอราคาอย่างเป็นธรรมหรือ ผู้ร่วมกระทำความผิดน้ัน หรือ ของจำนวน (ตอ่ ) ใหม้ ีการเสนอราคาโดยหลงผิด (มาตรา 7) เงินที่มีการทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ แลว้ แตจ่ ำนวนใดจะสูงกวา่ โดยทุจริตเสนอราคาสูง/ต่ำ ไม่แต่สามารถ จำคุก 1-3 ปี และปรับร้อยละ 50 ของ ปฏิบัติตามสัญญาได้ โดยมีวัตถุประสงค์ จำนวนเงินที่มีการเสนอราคาสูงสุดใน เป็นการกีดกันการแข่งขันราคาอย่างเป็น ระหว่างผูร้ ว่ มกระทำความผดิ นนั้ หรอื ของ ธรรม และการกระทำดังกล่าวเป็นเหตุ จำนวนเงินที่มีการทำสัญญากับหน่วยงาน ไม่สามารถปฏิบัติให้ถูกต้องตามสัญญาได้ ของรัฐแล้วแต่จำนวนใดจะสูงกว่า (มาตรา 8) รู้หรือควรรู้ว่ามีพฤติการณ์ปรากฏแจ้งชัด จำคกุ 1-10 ปี และ ว่าการเสนอราคาในคร้ังนั้นมีการกระทำ ปรบั 20,000-200,000 บาท ความผดิ ตาม พ.ร.บ. นแี้ ลว้ และไมด่ ำเนนิ การ ยกเลกิ การเสนอราคาในครงั้ นนั้ (มาตรา 10) เจ้าหนา้ ทีร่ ฐั ออกแบบ กำหนดราคา เง่ือนไขหรือ จำคุก 5-10 ปี หรือตลอดชีวิต ผลประโยชน์ตอบแทนเพ่ือช่วยผู้เสนอ และปรับ 100,000-400,000 บาท ราคารายหนึ่งรายใดให้ได้เป็นคู่สัญญา กับรัฐ หรือกีดกันผู้เสนอราคารายอ่ืนไม่ให้ มีโอกาสเข้าเสนอราคาอย่างเป็นธรรม (มาตรา 11)

ปที ี่ 4 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2554) 99 คผว้กู ารมะทผิดำ ลกั ษณะความผิด โทษทางอาญา กระทำการมิให้มีการแข่งขันราคาอย่าง จำคกุ 5-20 ปี หรอื ตลอดชวี ิต เจา้ หนา้ ท่รี ัฐ เป็นธรรม เพื่อเอื้ออำนวยแก่ผู้เข้าทำการ และปรับ 100,000-400,000 บาท (ต่อ) เสนอราคารายหนึ่งรายใดให้เป็นผู้มีสิทธิ ทำสัญญากับหน่วยงานรัฐ (มาตรา 12) กระทำการความผิดตาม พ.ร.บ. น้ี หรือ จำคกุ 7 -20 ปี หรอื จำคุกตลอดชีวติ กระทำการใดๆ ตอ่ เจา้ หนา้ ทใ่ี นหนว่ ยงานรฐั และปรบั 100,000-400,000 บาท ซ่ึงมีอำนาจหรือหน้าท่ีในการอนุมัติการ ผูด้ ำรง พจิ ารณาหรอื การดำเนนิ การใดๆ ทเ่ี กย่ี วขอ้ ง ตำแหน่งทาง กับการเสนอราคาเพ่ือจูงใจยอมรับการ การเมือง เสนอราคาที่มีการกระทำความผิดตาม พ.ร.บ.นี้ ถือว่ามีความผิดฐานกระทำ ความผดิ ตอ่ ตำแหนง่ หน้าท่ี จากตารางที่ 1 จะเห็นได้ว่ากฎหมาย แล้วแต่จำนวนเร่ืองท่ีคณะกรรมการป้องกันและ ฉบับนี้กำหนดบทลงโทษไว้สูงสุด คือ จำคุกตลอด ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) พิจารณา ชีวิตซ่ึงน่าจะมีผลต่อการป้องปรามการฮั้วประมูล แล้วเสร็จยังมีไม่มากนัก และที่น่าสนใจไปกว่าน้ัน ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างได้ อย่างไรก็ตาม คือมีเพียง 7 คดีเท่าน้ันท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. แม้ว่ากฎหมายฉบับนี้จะถูกบังคับใช้เกินกว่าสิบปี ชีม้ ลู ความผิด (ดูตารางที่ 2)

100 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 2 แสดงเร่ืองท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช.รบั พจิ ารณาความผิดเกย่ี วกับการฮว้ั และชี้มูลความผิด ตามพระราชบัญญตั วิ า่ ดว้ ยความผดิ เกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหนว่ ยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 ปี จำนวนเรอ่ื งท่ีรับพจิ ารณา จำนวนเรอื่ งทีช่ ้ีมลู ความผดิ 2543 176 - 2544 182 - 2545 267 1 2546 194 - 2547 155 5 2548 109 - 2549 105 - 2550 151 1 ทีม่ า : รายงานประจำปี 2543-2550 ของคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ จากตารางที่ 2 จำนวนเรอื่ งทค่ี ณะกรรมการ รัชนี พันธ์รุ่งจิตติ (2546) ประเมินผล ป.ป.ช. ช้ีมูลความผิดเกี่ยวกับการฮั้วประมูล สำเร็จของกฎหมายป้องกันการฮ้ัวประมูลโดยใช้ ดู จ ะ ไ ม่ ส อ ด ค ล้ อ ง กั บ ส ถ า น ก า ร ณ์ ทุ จ ริ ต ใ น วิธีสัมภาษณ์เชิงลึก (In-Depth Interview) กับ กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างซ่ึงมีอยู่เป็นจำนวนมาก1 ผู้รับเหมา ซึ่งผลการศึกษาพบว่า ผู้รับเหมายังคง สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาการบังคับใช้กฎหมาย มีพฤติกรรมการสมยอมราคาเช่นเดิม แม้ว่า ฉบับน้ี ทั้งน้ีปัญหาประการหน่ึงในการบังคับ ผู้รับเหมาจะมองว่ากฎหมายฉบับนี้กำหนดโทษ ใช้กฎหมายป้องกันการฮ้ัวประมูล คือ ความยาก ไว้รุนแรงก็ตาม โดยสาเหตุท่ีทำให้กฎหมาย ลำบากในการหาพยานหลักฐานซ่ึงจำเป็นต้อง ป้องกันการฮั้วไม่ประสบผลสำเร็จก็เนื่องมาจาก ใช้ในการพิสูจน์ให้สิ้นสงสัย เนื่องจากกฎหมาย หน่วยงานที่เป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย คือ ป.ป.ช. กำหนดให้การกระทำผิดในการเสนอราคาต่อ ยังไม่สามารถสอบสวนเรื่องร้องเรียนให้เป็นท่ี หนว่ ยงานรฐั เป็นความผดิ ทางอาญา ปรากฏเป็นกรณีตัวอย่างได้ ทำให้ผู้รับเหมา 1 ผสู้ นใจโปรดดรู ายงานผลการปฏบิ ตั ิงานประจำปขี องสำนกั งานการตรวจเงนิ แผ่นดนิ

ปีที่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 101 ไม่เกรงกลัวต่อกฎหมาย นอกจากนี้ รัชนียังสรุป 112 ราย และในเวลาต่อมา OFT ได้มีคำสั่ง ไว้น่าสนใจว่าผู้รับเหมาพยายามพัฒนารูปแบบ ปรับบริษัทก่อสร้างท่ีมีส่วนในการฮ้ัวประมูล วิธีการสมยอมให้มีความสลับซับซ้อน แนบเนียน เป็นเงินกว่า 130 ล้านปอนด์2 เช่นเดียวกับที่ มากยิ่งขึ้นโดยอาศัยความช่วยเหลือจากข้าราชการ ญ่ีปุ่น Japan Fair Trade Commission ทำให้ยากตอ่ การหาหลกั ฐานเพอื่ จบั ผดิ (JFTC) พบการฮ้ัวประมูลของบริษัทก่อสร้าง ข้อสรุปของรัชนีคล้ายกับข้อสรุปของ สะพานจำนวน 50 บริษัท โดยบริษัทเหล่าน้ี สมเกียรติ ต้ังกิจวาณิชย์ และเทียนสว่าง ได้กำหนดตัวผู้ชนะการประมูลไว้ล่วงหน้าแล้ว ธรรมวานิช (2549) ที่มองว่าปัญหาในการ และในเวลาต่อมา JFTC ได้มีคำส่ังปรับบริษัท บังคับใช้กฎหมายป้องกันการฮั้วประมูลส่วนหน่ึง เหล่าน้เี ป็นเงนิ ถึง 1,200 ล้านเยน มาจากผู้ประกอบการท่ีเข้าร่วมเสนอราคาซ่ึงมี ขณะเดยี วกนั องคก์ รระหวา่ งประเทศอยา่ ง พยานหลักฐานในการฮ้ัวประมูลนั้นไม่มีแรงจูงใจ Organization For Economic Cooperation มากพอท่ีจะร้องเรียนต่อ ป.ป.ช. เน่ืองจากเกรงว่า and Development หรือ OECD ได้พัฒนา จะได้รับอันตรายหรือถูกกดดันในการเข้าร่วม คู่ มื อ ส ำ ห รั บ ก า ร ป้ อ ง กั น ก า ร ฮ้ั ว ป ร ะ มู ล ใ น เสนอราคาต่อหนว่ ยงานรฐั ในอนาคต กระบวนการจัดซ้ือจัดจ้าง (Guidelines for 2.2 กฎหมายป้องกันการฮ้ัวประมูลของ Fighting Bid Rigging in Public ต่างประเทศ Procurement)3 เพื่อให้ประเทศสมาชิก OECD ในต่างประเทศพฤติกรรมการฮั้วประมูล มีองค์ความรู้เกี่ยวกับการต่อต้านการฮ้ัวประมูล ถื อ เ ป็ น ค ว า ม ผิ ด ท้ั ง ท า ง แ พ่ ง แ ล ะ ท า ง อ า ญ า งานในกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้างซึ่งสามารถ โดยผู้ได้รับความเสียหาย (Victims) คือ รัฐ ล ด ค ว า ม เ สี่ ย ง แ ล ะ ค ว า ม เ สี ย ห า ย ที่ อ า จ จ ะ และประชาชนผู้เสียภาษี ดังน้ัน หลายประเทศ เกิดข้ึน นอกจากนี้ยังช่วยเป็นเคร่ืองมือเบ้ืองต้น จึงต่อต้านพฤติกรรมการฮ้ัวประมูลกันอย่าง ใ น ก า ร ต ร ว จ ส อ บ พ ฤ ติ ก ร ร ม ก า ร ฮั้ ว ป ร ะ มู ล แข็งขัน เช่น ในปี 2008 Office of Fair โดย OECD ได้ทำรายการสำหรับตรวจสอบ Trading (OFT) ของสหราชอาณาจักร (United พฤติกรรมการฮ้ัวประมูล (Checklist) เพ่ือให้ง่าย Kingdom) ตรวจสอบพบการฮ้ัวกันคร้ังใหญ่ ต่อการทำงานของผู้มีหน้าท่ีเก่ียวข้อง เช่น ของบริษัทรับเหมาก่อสร้างในอังกฤษจำนวน เจ้าหน้าท่ีพัสดุ หรอื ผู้ตรวจสอบ เปน็ ตน้ 2 ผสู้ นใจสามารถดาวนโ์ หลดสำนวนการตดั สนิ ของ OFT ไดท้ ่ี http://www.oft.gov.uk/shared_oft/business_leaflets/ general/CE4327-04_Decision__public_1.pdf 3 ผสู้ นใจสามารถดาวนโ์ หลดคมู่ ือดังกล่าวได้ท่ี http://www.oecd.org/document/29/0,3343,en_2649_40381615 _42230813_1_1_1_1,00.html

102 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 3 กฎหมายป้องกนั การฮว้ั ประมูลของต่างประเทศ ประเทศ กฎหมายปอ้ งกันการฮัว้ ประมลู หน่วยงานผรู้ บั ผดิ ชอบ ฟินแลนด์ Act on Competition Restriction (480/1992) Finnish Competition Authority (FCA) เยอรมนี Law on Combating Corruption 1997 The Bundeskartellamt Section 298 of German Criminal Code ฮงั การ ี Hungarian Competition Act 1996 Hungarian Competition Authority (GVH) ญ่ีปนุ่ Antimonopoly Act 1956 Japan Fair Trade Commission (JFTC) เกาหลใี ต้ The Monopoly Regulation and Fair Trade Korean Fair Trade Commission (KFTC) Act 1990 เนเธอร์แลนด ์ Dutch Competition Act 1998 Netherlands Competition Authority (NMa) สวเี ดน The Swedish Competition Act Swedish Competition Authority (SCA) The Public Procurement Act สวิตเซอร์แลนด์ 251 Federal Act of 6 October on Cartels Swiss Competition Authority and other Restraints of Competition (Cartel Act, CartA) สหรฐั อเมริกา Sherman Act The Antitrust Division of U.S. Department of Justice ไตห้ วัน Fair Trade Act Taiwan Fair Trade Commission (TFTC) ตรุ กี Competition Law Turkish Competition Authority (TCA) สหราช Competition Law and Enterprise Act Office of Fair Trading (OFT) อาณาจกั ร จากตารางท่ี 3 มีข้อสังเกตประการหน่ึง สำหรับประเทศไทยมีกฎหมายสนับสนุน คือ กฎหมายป้องกันการฮั้วประมูลในต่างประเทศ ให้มีการแข่งขันในตลาดอย่างเป็นธรรม คือ ส่วนใหญ่จะเก่ียวข้องกับกฎหมายสนับสนุนให้มี พระราชบัญญัติแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 การแข่งขัน (Competition Law) หรือ กฎหมาย ซ่ึงกฎหมายฉบับนี้ต้องการคุ้มครองกระบวนการ ที่ต่อต้านการผูกขาด (Antitrust Law) โดยมี แข่งขันท่ีเป็นธรรมในตลาด โดยเชื่อว่าหากตลาด หน่วยงานท่ีทำหน้าท่ีคล้ายคณะกรรมการคุ้มครอง มีการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรมแล้วจะนำ การแข่งขันทางการค้าอย่างเป็นธรรม หรือ Fair ไปสู่ความมีประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและ Trade Commission เป็นผู้รับผิดชอบเกี่ยวกับ ผบู้ รโิ ภคจะไดร้ ับประโยชนส์ งู สดุ การกระทำผิดท่ีเกดิ จากการฮั้วประมูล

ปที ี่ 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 103 ทั้งนี้กฎหมายดังกล่าวกำหนดพฤติกรรม หรือกลุ่มผู้ผูกขาดท่ีสร้างอิทธิพลในตลาดจัดซ้ือ ท่ีมีลักษณะจำกัดหรือกีดกันการแข่งขันไว้ 4 แบบ จัดจ้าง, เพื่อแบ่งปันผลประโยชน์ร่วมกันระหว่าง คือ การใช้อำนาจเหนือตลาดโดยมิชอบ (Abuse บริษัทท่ีเข้ามาร่วมประมูล, เพื่อขอคืนค่าแบบและ of Dominance; มาตรา 25) การควบคุมธุรกิจ ค่าดำเนินการเพราะรู้ว่าตนเองประมูลแล้วไม่มี (Merger; มาตรา 26), การตกลงร่วมกันเพ่ือ โอกาสได้งาน, มีกลุ่มผู้มีอิทธิพลเข้ามาร่วมเสนอ ลดการแข่งขัน (Collusion; มาตรา 27) และการ ราคา, เพ่ือควบคุมไม่ให้ราคาแตกต่างกันมาก กระทำท่ีเป็นการแข่งขันท่ีไม่เป็นธรรม (Unfair เพราะหากเข้าแข่งขันแล้วราคาแตกต่างกันมาก Trade; มาตรา 29) อย่างไรก็ดี สมเกียรติ และ ก็จะทำให้เกิดการตัดราคากัน, ต้องการได้หนังสือ เทียนสว่าง (2549) ต้ังข้อสังเกตว่าการแข่งขัน รับรองจากทางราชการ, เพ่ือยกระดับงานให้กับ ทางการค้าของไทยไม่ได้มีบทบัญญัติท่ีเก่ียวข้อง บริษัทโดยเฉพาะสามารถขยับข้ึนชั้นผู้รับเหมา โดยตรงกับการจัดซ้ือจัดจา้ งภาครฐั ท่ีสูงข้ึนได้ รวมถึงขาดความสำนึกต่อผลประโยชน์ 3. พฤติกรรมการฮั้วประมูล (Bid Rigging ของสว่ นรวม Behavior) สาเหตทุ ส่ี ำนกั คดี ของ ป.ป.ช. สรปุ ออกมา การศกึ ษาพฤตกิ รรมการฮวั้ ประมลู เรมิ่ จาก นั้น คล้ายกับผลการศึกษาของวิสุทธิ์ ช่อวิเชียร การตงั้ คำถามถงึ สาเหตขุ องการฮวั้ ประมลู ปจั จยั ใดที่ และคณะ (2545) ที่สำรวจสาเหตุที่ทำให้เกิด เออื้ ใหเ้ กดิ การฮวั้ ประมลู และรปู แบบการฮว้ั ประมลู ก า ร ส ม ย อ ม ร า ค า ข อ ง ผู้ รั บ เ ห ม า ก่ อ ส ร้ า ง ท่ี มี น้นั มกี ่ีประเภท ประสบการณ์เข้าร่วมประมูลงานของรัฐ ทั้งน้ี 3.1 สาเหตขุ องการฮั้วประมูล ผลการศึกษา พบว่าการสมยอมราคาอาจเกิดจาก สำนักคดี สำนักงานคณะกรรมการ ปัจจัย 6 ประการ คือ ราคาของงานดี, จำนวน ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (2542) ผู้เข้าร่วมแข่งขันมีน้อย, งานอยู่ในท้องถิ่นท่ีผู้ได้ ได้สรุปสาเหตุของการสมยอมราคาไว้ว่าเกิดจาก งานทำอยู่, ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ที่ได้งานและ ความต้องการได้งานของผู้ประกอบการ, ต้องการ ผู้ว่าจ้าง, ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ท่ีได้งานและ ผลประโยชนห์ รือกำไรสงู สดุ , เพ่อื จ่ายผลประโยชน์ ผูแ้ ขง่ ขนั รายอืน่ และความอยากไดง้ านน้นั ตอบแทนให้แก่ผู้ที่เก่ียวข้อง, เจ้าหน้าท่ีรู้เห็น อย่างไรก็ดี วิสุทธ์ิ ช่อวิเชียรและคณะ เป็นใจ ซึ่งในบางคร้ังอาจเป็นญาติพ่ีน้อง เพื่อนฝูง เช่ือว่าปัจจัยสำคัญที่สุดต่อการฮั้วประมูลงาน หรือเป็นบริษัทท่ีได้รับการจัดซื้อจัดจ้างอยู่เป็น ของผู้รับเหมาคือความอยากได้งานน้ัน ซึ่งมี ประจำ จนเกิดความคุ้นเคยกับเจ้าหน้าท่ี, ยอมรับ เหตุผลหลายประการที่ทำให้ผู้รับเหมาอยากได้ ในพฤติกรรมการสมยอมกันว่าเป็นวัฒนธรรม งานดังกล่าว นอกจากราคางานดีแล้ว เรื่องของ อย่างหน่ึงทางการค้า, ความต้องการอยู่รอดของ การทำผลงานเพ่ือยกระดับช้ันเป็นผู้รับเหมา บริษัทผู้ประกอบการ, เพื่อแบ่งงานกันทำระหว่าง ในชั้นที่สูงขึ้นก็เป็นเหตุผลหนึ่งซ่ึงผู้รับเหมา บรษิ ทั ทเ่ี ขา้ รว่ มประมลู , ความตอ้ งการเปน็ ผผู้ กู ขาด ต้ อ ง ก า ร ง า น ดั ง ก ล่ า ว เ พ่ื อ ใ ช้ เ ป็ น โ อ ก า ส ที่ จ ะ เขา้ รว่ มประมูลโครงการใหญ่ขึน้ ต่อไปได้ในอนาคต

104 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ภาพท่ี 1 สาเหตขุ องการสมยอมกันในการเสนอราคา การฮ้วั ประมูล ผรู ับเหมา เจาหนา ทีร่ ฐั - ตองการไดงาน - รูเห็นเปน ใจเน่อื งจากมผี ลประโยชน - ตอ งการเปนผูผูกขาด ทับซอ นอยู - ตอ งการกำไรเน่ืองจากราคางานดี - ความอยูรอดของบรษิ ทั - เรียกรบั สินบน - เพ่อื แบง งานกนั - มองวาเปน วฒั นธรรมหนึ่ง กลมุ ผมู ีอทิ ธิพล ทางการคา - รับเปน “นายหนา จัดฮั้ว” - เพอ่ื ปอ งกันไมใหเ กิดการฟนราคากัน และกินคา ฮัว้ - ตอ งการผลงานเพอ่ื กาวไปสชู ้นั ผูรับเหมาทส่ี งู ข้นึ - ตองการถอนทุนเพื่อขอคืนคาแบบ และคาดำเนนิ การ จากภาพที่ 1 ผู้เขียนได้สรุปสาเหตุของ สำหรบั กลมุ่ ทส่ี องทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั พฤตกิ รรม การสมยอมในการเสนอราคาโดยยึด “ตัวละคร” การฮวั้ ประมลู คอื เจา้ หนา้ ทรี่ ฐั ซง่ึ มที ง้ั นกั การเมอื ง ท่ีมีพฤติกรรมการฮ้ัวประมูล ซึ่งสามารถแบ่งออก ระดับชาติและระดับทอ้ งถิน่ ขา้ ราชการท่ีทำหนา้ ท่ี ได้เป็น 3 กลุ่ม โดยกลุ่มแรก คือ ผู้รับเหมาที่ ในกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้าง โดยสาเหตุท่ีทำให้ เข้ามาฮ้ัวประมูลกันเนื่องจากมีแรงจูงใจหลาย เจ้าหน้าท่ีรัฐเข้าร่วมกระบวนการฮ้ัวประมูลน้ัน ประการ เช่น ต้องการได้งานจริงๆ ต้องการเป็น ก็เน่ืองจากมีผลประโยชน์ทับซ้อนอยู่กับผู้รับเหมา ผู้ผูกขาด ต้องการผลงานเพ่ือใช้ในการเล่ือนชั้น ตลอดจนตอ้ งการเรยี กรับสินบน ผู้รับเหมา เป็นต้น ท้ังนี้น่าสนใจว่ากลุ่มผู้รับเหมา กลมุ่ ทส่ี ามคอื กลมุ่ ผมู้ อี ทิ ธพิ ล จะทำหนา้ ท่ี มองว่าการฮั้วประมูลนั้นเป็นวัฒนธรรมหนึ่งทาง เป็นนายหนา้ ในการจัดฮว้ั และกินค่าฮ้วั การค้าที่ยอมรับกันได้4 เน่ืองจากเป็นรูปแบบหน่ึง อย่างไรก็ตามกระบวนการฮั้วประมูล ในการจดั สรรส่วนแบง่ ตลาด อาจไม่สำเร็จ หากขาดซึ่งกลุ่มท่ีทำหน้าที่เป็น 4 ในอดีตศาลฎีกาเคยมีคำพิพากษาที่ 297/2501 พิพากษาว่าการฮ้ัวนั้นเป็นพาณิชนโยบายของผู้ประสงค์จะเข้าร่วม ประมูล ดังนั้น ผู้เข้าร่วมประมูลมีอิสระในการสมยอมราคากันได้เพราะจัดเป็นกลยุทธ์ทางการค้าอย่างหนึ่ง ต่อมา คำพิพากษาศาลฎกี า (ประชมุ ใหญ)่ ที่ 2022/2519 พพิ ากษาให้พฤตกิ รรมการฮวั้ น้นั เป็นการร่วมกนั บบี บังคบั เอาเงนิ ของ รฐั โดยไม่สจุ ริตและขดั ต่อความสงบเรียบร้อยของบา้ นเมอื ง ดังนั้นขอ้ ตกลงในการฮว้ั กันจงึ เปน็ “โมฆะ”

ปีท่ี 4 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2554) 105 “นายหน้าจัดฮ้ัว” หรือผู้ประสานประโยชน์ให้กับ อย่างไรก็ดีในแง่ของการศึกษาลักษณะ ทุกฝ่ายท้ังผู้รับเหมาด้วยกันเองและเจ้าหน้าที่รัฐ ตลาดหรือสภาพการแข่งขันในอุตสาหกรรมน้ัน โดยทั่วไปแล้วนายหน้าจัดฮั้วมักจะเป็น “กลุ่มผู้มี Motta (2004) พบว่า ปัจจัยที่เอ้ือให้เกิดการ อิทธิพล” ซึ่ง ภูมิสัน โรจน์เลิศจรรยา (2544) ฮั้วประมูล (Facilitating Bid Rigging) ประกอบ อดีตเลขาธิการสมาคมอุตสาหกรรมก่อสร้างไทย ไปด้วย สภาพตลาดหรืออุตสาหกรรมน้ันมีการ เคยกลา่ วไวว้ ่า5 กระจุกตัวสูง (High concentration) และมี “ในพ้ืนท่ี 76 จังหวัด มีไม่น้อยกว่า 70 อุปสรรคกีดกันไม่ให้ธุรกิจรายใหม่เข้ามาแข่งขัน จังหวัด ที่มีกลุ่มผู้มีอิทธิพลและคนในพื้นท่ีเข้าไป ในตลาดได้ (Significant entry barrier) เป็นต้น แทรกแซงกระบวนการประมลู งาน ไม่วา่ จะประมูล ทำนองเดียวกันกับที่ Goldberg et. al (2004) งานของแขวงทางหลวง ในต่างจังหวัด หรือการ ชี้ให้เห็นสภาพท่ีเอื้อให้เกิดการฮ้ัวประมูล ได้แก่ เปดิ ประมลู ของผวู้ า่ ราชการจงั หวดั งานกอ่ สรา้ งของ จำนวนผู้เข้ามาเสนอราคาที่น้อยสามารถติดต่อ องค์การบริหารส่วนตำบล รวมถึงการประมูลงาน รวมกลุ่มได้ง่าย ต้นทุนในการฮั้วประมูลไม่สูงมาก ในทุกหน่วยงานและเกือบทุกโครงการต่างมี อย่างไรก็ตามการท่ีมีผู้เข้าเสนอราคาจำนวนมาก ขบวนการดงั กลา่ วเขา้ มาเกี่ยวขอ้ งท้ังสิ้น” ก็มีโอกาสเกิดฮั้วประมูลได้เช่นกัน โดยเฉพาะ 3.2 ปจั จยั ที่เอ้อื ให้เกดิ การฮวั้ ประมูล หากกลุ่มฮั้วประมูลขนาดใหญ่ (Bidding Ring) วสิ ุทธ์ิ ชอ่ วเิ ชียรและคณะ (2545) ได้แบง่ สามารถควบคุมให้ผู้รับเหมารายเล็กๆ ไม่เสนอ ปัจจัยที่เอ้ือให้เกิดการฮั้วประมูลไว้สองปัจจัย คือ ราคาแข่งขนั หรือตัดราคาได้ ปัจจัยทางสังคมและปัจจัยทางเทคนิค โดยปัจจัย นอกจากน้ี Goldberg et. al (2004) ทางสังคมนั้นประกอบด้วยอิทธิพลของผู้มีอำนาจ ยังมองว่าปัจจัยเรื่องการทดแทนกันของสินค้า ในท้องถิ่นที่มีส่วนเอ้ือให้การฮ้ัวประมูลง่ายข้ึน (Substitution for the product) นับเป็นอีก ต ล อ ด จ น ส า ย สั ม พั น ธ์ ร ะ ห ว่ า ง ผู้ รั บ เ ห ม า กั บ ปัจจัยท่ีเอ้ือให้เกิดการฮ้ัวประมูล หากสินค้านั้น ผู้บริหารหน่วยงานล้วนมีส่วนเอ้ือให้เกิดการ มีลักษณะทดแทนกันได้น้อยโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ฮ้ัวประมูลด้วยเช่นกัน ขณะที่ปัจจัยทางเทคนิคน้ัน การกำหนดคุณลักษณะสินค้าไว้แคบมาก (Lock การออกแบบหรือการวัดเน้ืองานซึ่งต้องอาศัย Specification) ยิ่งมีโอกาสเกิดการฮั้วประมูล เจ้าหน้าท่ีรัฐเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยนั้นเป็นปัจจัยที่ มากขึ้น อย่างไรก็ดีการกำหนดเงื่อนไขการประมูล เอ้ือให้การจัดทำราคากลางสูงกว่าความเป็นจริง นับเป็นอีกปัจจัยหนึ่งเช่นกัน แม้ว่าจะจัดหาสินค้า เช่นเดียวกับการใช้ข้อมูลราคาวัสดุก่อสร้างที่สูง และบริการท่ีมีลักษณะท่ัวไปแต่หากกำหนด เกินราคาท้องตลาดนับเป็นปัจจัยหน่ึงที่ทำให้เกิด เง่ือนไขการประมูลให้ผู้รับเหมา/ผู้จัดหา/ผู้รับจ้าง การฮวั้ ประมูล จะตอ้ งออกแบบ กอ่ สรา้ งหรอื มบี รกิ ารหลงั การขาย 5 งานเสวนาเรอ่ื ง “ความเลวรา้ ยในการยื่นซองประมูลงานก่อสร้างในปัจจบุ ัน” จัดโดยสมาคมอุตสาหกรรมกอ่ สรา้ งไทย

106 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ด้วย เงื่อนไขเหล่านี้ล้วนทำให้เกิดโอกาสการ (1) Bid Suppression หรือ การถอนตัว ฮั้วประมูลเพิ่มข้ึน เช่น การจัดหาโดยใช้แบบจ้าง จากการเข้าร่วมเสนอราคา (Withdraw from เหมารวม (Turnkey) bidding) โดยมีการกำหนดตัวผู้ชนะการประมูล Anti Trust Division ของ US ไว้แล้ว ท้ังน้ีผู้ถอนตัวจะได้รับเงินชดเชย Department of Justice ตั้งข้อสังเกตว่า (Compensation payment) จากการไม่เข้าร่วม ปัจจัยที่อาจเอ้ือให้เกิดการฮั้วประมูลอีกประการ แข่งขนั หลงั จากทผี่ ู้ชนะการประมูลทำสัญญาแลว้ หนึ่ง คือ การรวมกลุ่มกันของผู้รับเหมาโดยเฉพาะ (2) Complementary Bidding ในรูปของสมาคมการค้า (Trade Association) (Phony Bidding, Phantom Bidding หรือ ซึ่งทำให้ผู้รับเหมาเหล่านี้มีโอกาสแลกเปลี่ยน Cover Pricing) เป็นการแสร้งว่าเสนอราคา ข้อมูลกันและสร้างกลุ่มฮั้วขึ้นมาได้ ข้อสังเกต ว่ า มี ก า ร แ ข่ ง ขั น แ ต่ แ ท้ จ ริ ง แ ล้ ว ก ลั บ ส ม ย อ ม ดั ง ก ล่ า ว ส อ ด ค ล้ อ ง กั บ ก ร ณี ศึ ก ษ า เ ร่ื อ ง ก า ร ราคากันมาตั้งแต่ต้น โดยมีการกำหนดตัวผู้ชนะ ฮั้วประมูลในอุตสาหกรรมก่อสร้างของไต้หวัน การประมูลไว้แล้วและกำหนดราคาที่ผู้รับเหมา (Chinese Taipei) ท่ีสรุปไว้ว่าบริษัทรับเหมา แ ต่ ล ะ ร า ย จ ะ ต้ อ ง เ ส น อ เ พ่ื อ ไ ม่ ใ ห้ ใ ค ร ล ะ เ มิ ด ก่อสร้างจะสร้างเครือข่ายภายใต้สมาคมของ กติกา ดังน้ัน Complementary Bidding ผู้รับเหมาด้วยกนั เอง (Networking Association) จึงเป็นรูปแบบการฮั้วประมูลที่ยากจะทำการ โ ด ย ส ม า ค ม จ ะ กี ด กั น ผู้ รั บ เ ห ม า ท่ี ไ ม่ ไ ด้ เ ป็ น ต ร ว จ ส อ บ เ นื่ อ ง จ า ก มี ลั ก ษ ณ ะ ค ล้ า ย กั บ ก า ร สมาชิกไม่ให้เข้าแข่งขันประมูลงานก่อสร้าง แข่งขันทางราคาจริง ของรัฐตลอดจนบีบบังคับให้ผู้รับเหมารายย่อย (3) Bid Rotation หรอื การหมนุ เวยี นกนั เข้าร่วมเป็นสมาชิกของสมาคม นอกจากน้ียังมี เป็นผู้ชนะการประมูลในกลุ่มฮั้วประมูลเพื่อให้ดู การกำหนด “กลุ่มฮ้ัว” และ “ค่าต๋ง” ท่ีใช้ เสมือนว่ามีการแข่งขันทางราคากันจริง นอกจากน้ี ในการดำเนินการฮั้วโดยมีบทลงโทษที่ชัดเจน ยงั เปน็ การกระจายสว่ นแบง่ ทางการตลาดใหส้ มาชกิ หากสมาชิกรายใดละเมดิ กฎของสมาคม ภายในกลุ่มเพ่ือมีโอกาสในการสร้างผลงานสำหรับ 3.3 รูปแบบการฮว้ั ประมูล โครงการประมลู ที่มวี งเงนิ สูงขนึ้ OECD (2008) แบง่ รปู แบบการฮว้ั ประมูล (4) Market Allocation หรือ การแบ่ง ออกเป็น 4 รูปแบบ คือ Bid Suppression, ส่วนแบ่งตลาดอย่างชัดเจน โดยผู้รับเหมาจะ Complementary Bidding, Bid Rotation ร่วมกันตกลงจัดสรรส่วนแบ่งตลาดตามลักษณะ และ Market Allocation โดยแต่ละรูปแบบน้ัน สินค้าท่ีตนเองผลิต (Product), ประเภทลูกค้า มพี ฤตกิ รรมการสมยอมราคาแตกตา่ งกัน ดงั นี้ (Customers) และตามภูมปิ ระเทศ (Territories)6 6 ในประเทศไทยการแบ่งส่วนแบ่งตลาดเกิดขึ้นชัดเจน ในตลาดจัดจ้างก่อสร้างถนนของกรมทางหลวง กรมทางหลวง ชนบท และกรมชลประทาน ซ่ึงผู้รับเหมาที่เข้าเสนอราคากับกรมท้ังสามได้ต้องจัดชั้นเป็นขึ้นทะเบียนผู้รับเหมาตาม ศักยภาพทางการเงินและผลงานในอดีต ท้ังนี้เป็นที่น่าสังเกตว่าผู้รับเหมาส่วนใหญ่จะไม่ “ข้ามห้วย” ไปเข้าประมูลงาน ประเภทอน่ื ทีไ่ มไ่ ด้อยใู่ นสายการผลิตของตนเอง (สินค้าทผ่ี ลติ ) หรอื ไปแยง่ ประมลู งานที่กรมอน่ื (ลูกค้า) และไม่ขา้ มเขต ไปประมลู งานในภูมิภาคอ่ืน (ภมู ภิ าค)

ปที ่ี 4 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2554) 107 ทั้งน้ีผู้ชนะการประมูลมีต้นทุนการ ครั้งทำได้โดยการตรวจสอบ “ผู้เสนอราคาที่มี ฮ้ัวประมูล (Bid Rigging Cost) ที่จะต้องจ่ายให้ ผลประโยชน์ร่วมกัน” ซ่ึงปรากฏอยู่ในระเบียบ กับคู่แข่งท่ีเข้าเสนอราคาตลอดจนเจ้าหน้าท่ีรัฐ สำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ท่ีมีส่วนร่วมในกระบวนการประมูล อย่างไรก็ดี โ ด ย นิ ย า ม ข อ ง ผู้ เ ส น อ ร า ค า ท่ี มี ผ ล ป ร ะ โ ย ช น์ ผู้ชนะการประมูลอาจชดเชยผลตอบแทนให้ ร่วมกันน้ันเป็นการป้องกันการสมยอมราคา คู่แข่งขันท่ีสมยอมด้วยการจ้างช่วงต่อ (Sub ในขั้นต้นโดยห้ามมิให้บริษัทผู้เสนอราคาที่มี Contract) ซ่ึงจัดเป็นรูปแบบหน่ึงของการ ส่วนได้ส่วนเสียท้ังทางตรงและทางอ้อมเข้าเสนอ ฮัว้ ประมลู เช่นกัน (ดูภาพที่ 2) ราคาในคราวเดียวกัน ซ่ึงพิจารณาจากความ 4. การตรวจสอบพฤตกิ รรมการฮว้ั ประมลู โดยใช้ สัมพนั ธ์ในเชงิ ทุนและเชงิ บริหาร7 แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ อย่างไรก็ตามรูปแบบการฮ้ัวประมูล คำถามสำคัญในการศึกษาพฤติกรรม มีความหลากหลายและผู้เสนอราคาท่ีมีเจตนา การฮ้ัวประมูลในตลาดจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐ คือ จะสมยอมราคามาแต่ต้นแล้วมักจะหาวิธีการ เราจะรู้ไดอ้ ย่างไรว่ามกี ารฮั้วประมูลเกิดขึน้ แลว้ หลบเล่ียงการตรวจสอบจากเจ้าหน้าที่รัฐ ทำให้ ในประเทศไทยการตรวจสอบพฤติกรรม เป็นเร่ืองยากที่จะทราบว่ารูปแบบการเสนอราคา การฮ้ัวประมูลในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างแต่ละ แบบใดมีลกั ษณะเขา้ ขา่ ยการสมยอมราคากัน ภาพที่ 2 ต้นทุนการฮั้วประมลู ของผรู้ ับเหมา ตนทนุ การฮ้ัวประมูล (Bid Rigging Cost) ผูรับเหมา เจา หนา ทีร่ ฐั - เงนิ ชดเชยที่ไมเ ขา รว มประมลู - สินบนทต่ี องจา ยใหก บั นักการเมือง - เงินชดเชยที่เสนอราคาสูงกวา ผูบรหิ ารสว นราชการทีม่ ีอำนาจ - การจางชวงตอ เม่อื ไดทำสญั ญาแลว ในการอนุมัติจัดซือ้ จดั จา ง เจาหนา ที่พัสดุ คณะกรรมการ ชดุ ตางๆ ทีเ่ กีย่ วขอ งกบั การจัดหา พสั ดุ 7 ผู้สนใจรายละเอียดโปรดดรู ะเบียบสำนกั นายกรัฐมนตรี วา่ ดว้ ยการพัสดุ พ.ศ. 2535

108 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Joseph Welsch และ Helmut จากภาพท่ี 3 และตารางท่ี 4 แสดงให้ Furth8 (1983) เสนอวิธีการตรวจสอบพฤติกรรม เห็นว่า Joseph Welsch และ Helmut Furth การฮั้วประมูลงานก่อสร้างทางหลวงของสหรัฐ ได้พัฒนาวิธีการตรวจสอบพฤติกรรมการฮั้ว อเมริกา โดยวิธีการตรวจสอบแบ่งออกเป็น ประมูล โดยอาศัยประสบการณ์ท่ีสังเกตจาก 3 ขั้นตอน ได้แก่ การคัดเลือกโครงการท่ีมีโอกาส การเสนอราคาของผู้รับเหมาก่อสร้างทางหลวง จะฮ้ัวประมูลเบื้องต้น (Initial Screening), ในสหรัฐอเมริกา จะเห็นได้ว่าการตรวจสอบ การวิเคราะห์ข้อมูลการเสนอราคา (Secondary พฤติกรรมการฮั้วประมูลเป็นเรื่องยากและต้อง Bidding Analysis) และการระบวุ า่ โครงการใดบา้ ง ใช้ข้อมูลจำนวนมากเพื่อมาสนับสนุนให้เห็นว่า ท่ีเกิดการสมยอมราคากัน (Determination) พฤติกรรมการเสนอราคามีแนวโน้มท่ีไม่มีการ (ดภู าพท่ี 3 และ ตารางที่ 4) แข่งขันกนั จรงิ ภาพที่ 3 ขั้นตอนการคดั เลอื กโครงการทม่ี โี อกาสจะฮว้ั ประมูล คัดเลอื กโครงการทม่ี ีโอกาสจะฮ้ัวประมูล (Initial Screening) - เลือกโครงการที่มีผเู สนอราคาจำนวน รวบรวมขอมลู พื้นฐานของบรษิ ทั ท่ี ไมเกนิ 5 ราย และเสนอราคา เขา รวมประมลู อาทิ การไดร บั คดั เลือก ใกลเ คียงกับราคากลาง (Estimate ใหเปนผรู ับเหมาของทางราชการ Price) ไมเ กนิ 5% (Prequalified bidder) ศักยภาพ ของบริษัท, ผรู ับจางชวง, สถานท่ตี งั้ - คำนวณเปอรเ ซ็นตความแตกตา ง ของบรษิ ทั เปนตน ระหวา งราคาของผชู นะการประมลู กับราคาผูชนะอันดับสอง อันดบั สาม วิเคราะหขอ มลู การเสนอราคา และอนั ดับสดุ ทา ย (Secondary Analysis) ถาความแตกตา งระหวางราคาชนะ - การวิเคราะหขอ มูลข้ันตน การประมูลกบั ราคาชนะอันดบั สอง - การวิเคราะหข อ มูลเชิงปรมิ าณ อยภู ายใน 6% อนั ดับสามภายใน 9% และอันดับสุดทายไมเ กิน 17% ระบคุ วามเปน ไปไดท่โี ครงการจะเกิดการ “ฮ้วั ประมลู ” (Determination) 8 Welsch เป็นผู้ตรวจสอบภายใน (Inspector General) ของ US Department of Transportation และ Furth เป็นอัยการในสังกัด Antitrust Division ของ US Department of Justice

ปที ี่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 109 ตารางที่ 4 การวิเคราะหข์ อ้ มูลโครงการที่มีโอกาสฮั้วประมลู ตามแนวทางของ Welsch & Furth การวเิ คราะหข์ ้อมลู ข้ันตน้ การวเิ คราะห์ขอ้ มูลเชงิ ปริมาณ 1. พิจารณาว่าผู้เข้าเสนอราคาทั้งหมดประสบ 1. หาความสัมพันธ์ระหว่างโครงการที่คาดว่าจะ ความสำเร็จในการเป็นผู้ชนะการประมูลก่ี ฮั้วประมูลกับระยะทางของโรงงานผลิต โครงการ แอลฟสั ทข์ องผรู้ ับเหมา (Asphalt Plant) 2. ถ้าผู้เสนอราคาที่ไม่มีเจตนาแข่งขันราคาจริง 2. จัดทำ Competition Matrix รายปีโดยใน จะเสนอราคาแข่งกับคู่แข่งตัวเองอยู่เรื่อยๆ Matrix จะประกอบไปด้วยรายชื่อผู้รับเหมา โดยไม่มีวแ่ี ววทีจ่ ะถอนตวั รายใหญ่, จำนวนสัญญาท่ีผู้รับเหมาเหล่าน้ัน 3. มีการจ้างช่วงเกิดขึ้นเสมอระหว่างผู้ชนะ ชนะ,มูลค่าสัญญา, เปอร์เซ็นต์สัญญาท่ี การประมูลกบั ค่แู ขง่ ท่เี ข้าร่วมเสนอราคา ผู้รับเหมารายใหญ่ชนะเทียบกับสัญญาท้ังหมด 4. การรวมกลุ่มของผู้รับเหมาจะแตกต่างกัน เป็นตน้ ท้ังในระดบั ชาติ รฐั หรอื ท้องถิ่น 3. ทบทวนรายชื่อของผู้รับเหมาที่ข้ึนบัญชีเป็น 5. มีความแตกต่างชัดเจนในการเสนอราคาต่อ ผู้รับเหมาของทางราชการโดยเปรียบเทียบกับ หนว่ ย (Unit cost) ของวสั ดกุ อ่ สรา้ งบางรายการ ศักยภาพที่แท้จรงิ 6. มีเพียงผู้รับเหมาเพียงไม่ก่ีรายท่ีมักจะชนะ 4. วิเคราะห์สถานภาพทางการเงินของผู้รับเหมา การประมูลในพ้ืนท่ีตัวเองเสมอ ในช่วงหา้ ปียอ้ นหลงั 7. ผู้รับเหมาบางรายเสนอราคาบ่อยๆ แต่กลับ 5. กำหนดระดับอิทธิพลของซัพพลายเออร์ที่มี ไมเ่ คยเปน็ ผชู้ นะการประมูล ส่วนเกีย่ วขอ้ งกบั ผู้รบั เหมา อย่างไรก็ตามคุณลักษณะของบริษัท Bidding Model เพ่ือใช้อธิบายพฤติกรรม (Firm Characteristic) เป็นเคร่ืองบ่งชี้ข้ันต้นว่า การเสนอราคาของบริษัทที่เข้าร่วมประมูลงาน โอกาสท่ีจะเกิดการฮั้วประมูลในโครงการต่างๆ กอ่ สรา้ งทางหลวงของ New York State Highway นั้น มีมากน้อยเพียงใด และเป็นพ้ืนฐานสำคัญ ในช่วงต้นทศวรรษท่ี 80 ทั้งน้ีแบบจำลอง ในการพัฒนาตัวแบบทางเศรษฐศาสตร์ที่ใช้ ดังกล่าวกำหนดให้ราคาประมูลที่บริษัทเสนอ ในการตรวจสอบพฤตกิ รรมการเสนอราคา (Bidding price) เป็นตัวแปรตามซึ่งขึ้นอยู่กับ การตรวจสอบพฤติกรรมการฮ้ัวประมูล ปัจจัยหลายประการ เช่น งานท่ีบริษัทยังทำ โดยใช้แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ (Detecting ไม่แล้วเสร็จในช่วงเวลาท่ีเข้าร่วมประมูล (Job of Bid Rigging Model) เริ่มต้นจากการศึกษา Backlog), ศักยภาพของบริษัท (Capacity or ของ Robert H. Porter และ John Douglas Maximum Backlog), อัตราการใช้ประโยชน์ Zona (1993) ซ่ึงพัฒนา Competitive (Utilization Rate) ซ่ึงคำนวณจากสัดส่วน

110 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ระหว่าง Backlog และ Capacity โดยเพิ่มตวั แปร Competitive Bidding สามารถอธบิ ายพฤติกรรม เชิงคุณภาพเข้าไปในแบบจำลองด้วย (Dummy การเสนอราคาของผู้เสนอราคาท้ังสองกลุ่มได้ variable) เช่น บริษัทอยู่พ้ืนที่เดียวกับโครงการ ชัดเจน โดยกลุ่มที่มีการแข่งขันด้านราคาจะเสนอ ประมลู หรอื ไม่ (ISLAND) ราคาสอดคล้องกับพฤติกรรมการแข่งขันในการ Porter และ Zona แบ่งกลุ่มผู้รับเหมา ประมูล ตรงข้ามกับผู้เสนอราคาที่มาจากกลุ่ม ท่ีเสนอราคาออกเป็นสองกลุ่ม โดยกลุ่มแรกเป็น สมยอมท่ีเสนอราคาไม่สอดคล้องกับต้นทุนของ กลุ่มท่ีเชื่อว่ามีพฤติกรรมแข่งขันในการเสนอ บรษิ ัทตนเอง ราคากันจริง (Competitive group) ขณะท่ี การศึกษาของ Porter และ Zona อีกกลุ่มเป็นกลุ่มที่เชื่อว่ามีการฮ้ัวประมูลเกิดข้ึน นับเป็นงานช้ินบุกเบิกวิธีการตรวจสอบพฤติกรรม (Cartel group) ท้ังน้ี Porter และ Zona การฮ้ัวประมูลในการจัดซ้ือจัดจ้างของรัฐ โดย เลือกใช้เทคนิคการทดสอบแบบจำลองด้วย ในเวลาต่อมา Martin Pesendorfer (2000) วิธีการ Multiple Regression Analysis และ ไ ด้ ท ด ส อ บ พ ฤ ติ ก ร ร ม ก า ร เ ส น อ ร า ค า ข อ ง Multinomial Logit และใช้ Chow Test ผู้เข้าร่วมประมูลนมโรงเรียนในมลรัฐ Florida ในการทดสอบความแตกต่างระหว่างพฤติกรรม และ Texas ช่วงทศวรรษที่ 80 ซ่ึงเคยมีเรื่อง ของผู้รับเหมาท้ังสองกลุ่ม ซึ่งผลการทดสอบ อื้ อ ฉ า ว เ ก่ี ย ว กั บ ก า ร ฮั้ ว ป ร ะ มู ล น ม โ ร ง เ รี ย น พบว่า ข้อมูลของพฤติกรรมในการเสนอราคาของ อย่างไรก็ดีงานของ Pesendorfer เจาะจงไปท่ี ท้ังสองกลุ่มมีความแตกต่างกัน โดยกลุ่มท่ีมี พฤติกรรมการเสนอราคาของกลุ่มผู้สมยอม การแข่งขันด้านราคาสอดคล้องกับ Competitive ราคากันโดย Pesendorfer แยกลักษณะของ Bidding Model ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการเสนอ ก ลุ่ ม ผู้ ส ม ย อ ม ร า ค า อ อ ก เ ป็ น ก ลุ่ ม ท่ี ใ ช้ ก า ร ร า ค า น้ั น มี ค ว า ม ส ม เ ห ตุ ส ม ผ ล กั บ ต้ น ทุ น ข อ ง แบ่งตลาดในการจัดสรรผลประโยชน์กับกลุ่ม บริษัท ในทางตรงข้ามการเสนอราคาของกลุ่ม ที่ใช้เงินชดเชยค่าฮ้ัว (Side payment) เป็น ท่ีมีการฮั้วประมูลกลับไม่สอดคล้องกับแบบ เคร่ืองมือในการฮั้วประมูล ซ่ึงผลการศึกษา จำลองเรื่องการแข่งขันซึ่งสะท้อนให้เห็นจาก พบว่า การท่ีผู้สมยอมราคาใช้วิธีการแบ่งตลาด รูปแบบการเสนอราคาท่ีไม่สมเหตุสมผลกับ กันชัดเจนนั้นสามารถรักษาสถานภาพกลุ่มฮั้ว ต้นทนุ ของบรษิ ทั และส่วนแบ่งตลาดได้ดีกว่ากลุ่มที่ใช้เงินชดเชย อย่างไรก็ตาม Porter และ Zona (1999) ค่าฮว้ั นำแบบจำลองดังกล่าวไปทดสอบพฤติกรรม การศึกษาเร่ืองการตรวจสอบพฤติกรรม การเสนอราคาของผู้เข้าประมูลนมโรงเรียนใน การฮ้ัวประมูลในช่วงบุกเบิกนั้นเป็นเรื่องลำบาก มลรัฐโอไฮโอ (School Milk Auction in พอสมควรในการแยกกลุ่มผู้เสนอราคาว่ากลุ่มใด Ohio) ซึ่งได้เปรียบเทียบพฤติกรรมการเสนอ มีพฤติกรรมสมยอมราคา กลุ่มใดมีพฤติกรรม ราคาของกลุ่มท่ีมีการแข่งขันและกลุ่มท่ีมีการ การแข่งขันราคากันจริง ทั้งนี้งานของ Porter & สมยอม ผลการศึกษายืนยันได้ว่าแบบจำลอง Zona และ Pesendorfer แบ่งข้อมูลการ

ปที ี่ 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 111 ฮั้วประมูลในอดีตจากโครงการท่ีมีเหตุการณ์ ประเทศ เช่น งานของ Lee และ Hahn (2002) อ้ือฉาวเก่ียวกับการฮั้วประมูล อย่างไรก็ดีงานของ ได้พยายามทดสอบหาพฤติกรรมการฮ้ัวประมูล Eklof (2000) ท่ีศึกษาพฤติกรรมการเสนอ ในตลาดงานโยธาของเกาหลีใต้ช่วงระหว่างปี ราคาก่อสร้างทางหลวงในสวีเดนนั้นไม่ได้แยก 1995-2000 ซ่ึงการทดสอบภายใต้ Competitive กลุ่มเหมือนงานท่ีผ่านมาแต่อย่างใด ทั้งน้ีผลการ Bidding Model สามารถยืนยันได้ว่าเกิดการ ศึกษาพบว่ามีบริษัทบางแห่งที่มีพฤติกรรมเข้าข่าย ฮั้ ว ป ร ะ มู ล ข้ึ น จ ริ ง ใ น ต ล า ด ง า น โ ย ธ า ภ า ค รั ฐ รปู แบบการฮั้วประมูล (Collusive behavior) โดย Lee และ Hahn สรุปว่ารูปแบบการสมยอม ในเวลาตอ่ มา Bergman และ Jakobsson ราคาในตลาดส่วนใหญ่เป็นการสมยอมแบบ (2001) ได้ศึกษาพฤติกรรมการเสนอราคา “แสร้งว่ามีการแข่งขัน” หรือ Complementary โครงการประมูลจ้างลาดยางมะตอยบนทางหลวง Bidding หรือ Phantom Bidding นอกจากนี้ (Asphalt paving) ของสวีเดนช่วงทศวรรษท่ี 90 ท้ังคู่ยังพยายามประมาณความเสียหายจากการ โดยท้ังสองยังคงใช้แบบจำลองของ Porter และ ฮั้วประมูลซึ่งคิดเป็น 15.5% ของงบประมาณ Zona เป็นแบบจำลองหลักในการทดสอบและ ค่าก่อสรา้ งท้งั หมด เพ่ิมการทดสอบ Conditional Independence นอกจากเง่ือนไข Conditional ซึ่งเป็นเง่ือนไขสำคัญในการพิจารณาพฤติกรรม Independence ที่เป็นเงื่อนไขจำเป็นในการ การแข่งขัน ตรวจสอบการสมยอมราคาแล้ว Patrick Bajari Conditional Independence ตั้งอยู่ และ Lin Xe Ye (2003) ได้เพ่ิมเง่ือนไขเรื่อง บนแนวคิดที่ว่าการเสนอราคาของผู้รับเหมา Exchangeability ซึ่งเป็นเง่ือนไขท่ีเพียงพอ แต่ละรายควรเป็นอิสระต่อกัน (Non collusive (Sufficient Condition) ท่ีสามารถเจาะจงได้ว่า bids should be independent) โดยการ บริษัทใดที่มีพฤติกรรมฮั้วประมูล โดย Bajari เสนอราคาของผู้รับเหมาจะต้องไม่สัมพันธ์กันเอง และ Ye ศึกษาพฤติกรรมการเสนอราคาของ ซ่ึงเง่ือนไขน้ีเป็นเงื่อนไขจำเป็น (Necessary ผู้ รั บ เ ห ม า ท่ี เ ข้ า ร่ ว ม ป ร ะ มู ล ง า น ก่ อ ส ร้ า ง Condition) ในการตรวจสอบพฤติกรรมการ ทางหลวงในมลรัฐมินิโซต้า นอร์ทคาโลไรน่า และ สมยอมราคา ท้ังนี้ผลการศึกษาของ Bergman เซาท์คาโลไรน่า ช่วงทศวรรษท่ี 90 ซึ่งท้ังสอง และ Jakobsson (2001) พบว่ามีบางบริษัท ได้ใช้เง่ือนไข Conditional Independence ไม่ผ่านเง่ือนไข Conditional Independence เป็นเงื่อนไขเบื้องต้นในการวิเคราะห์พฤติกรรม ซึ่งสามารถอนุมานได้ว่าอาจมีพฤติการณ์สมยอม การเสนอราคา ขณะเดียวกันได้เพิ่มเงื่อนไขเร่ือง ราคาเกิดข้ึนจริงในการจัดจ้างประมูลลาดยาง Exchangeability เข้าไปซึ่งทำให้การวิเคราะห์ มะตอยบนทางหลวงสวเี ดน สามารถระบุได้ว่าผู้รับเหมารายใดมีโอกาสจะ แบบจำลอง Competitive Bidding ท่ี ฮ้วั ประมลู Porter และ Zona พัฒนาข้ึนมาน้ันได้ถูก เหตุท่ี Bajari และ Ye เลือกที่จะใช้วิธี นำไปทดสอบในชุดข้อมูลการประมูลงานในหลาย การตรวจสอบแนวทางน้ีเนื่องจากปัญหาของ

112 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 5 เงือ่ นไข Exchangeability ของ Bajari และ Ye ลา้ น USD การเสนอ การเสนอ การเสนอ การเสนอ ตน้ ทนุ ราคาแบบ สรามคยาอแมบใบน ต้นทุน รแาขคง่ าขแนั บใบน สรามคยาอแมบใบน บริษทั โครงการ แขง่ ขนั ใน โครงการ โครงการที่ 2 โครงการท่ี 2 โครงการท่ี 1 โครงการท่ี 1 A ที่ 1 ที่ 2 B 1 1.19 1.29 1 1.19 1.19 C 1.2 1.2 Phony Bid > 1.3 1.3 1.3 1.29 1.3 1.3 1.3 1.2 1.2 1.2 การศึกษาเรื่องการฮ้ัวประมูลน้ันเป็นเร่ืองยาก หาก A และ B ตกลงมาสมยอมราคากันเมื่อใด ท่ีจะบอกว่าผู้รับเหมารายใดที่มาฮั้วประมูลกัน โดยที่ C ไม่ได้ตกลงสมยอมราคาด้วย รูปแบบ ซ่ึงงานที่ผ่านมาของทั้ง Porter และ Zona การเสนอราคาของท้ังคู่ก็จะเปลี่ยนไป โดย A (1993, 1997) และ Pesendorfer (2000) จะสามารถเสนอราคาได้สูงถึง 1.29 ล้าน USD ใช้ข้อมูลกลุ่มฮ้ัวประมูลจากเร่ืองอ้ือฉาวท่ีปรากฏ โดยไดก้ ำไรเพม่ิ ขึ้นเป็น 0.29 ล้าน USD ขณะท่ี B ขึ้นมา แต่สำหรับงานของ Bajari และ Ye เลือก เสนอราคาแบบ Phony Bid หรือ แสร้งทำเป็น ที่จะใช้วิธีการพิจารณาว่าการเสนอราคาของ เสนอราคาแข่งขันให้สูงกว่า A เสนอ คือ 1.29 ผู้รับเหมาน้ันเป็นไปตามเงื่อนไขทั้งสองหรือไม่ ล้าน USD ท้ังท่ีหาก B เสนอราคาต่ำกว่า 1.29 ซึ่ง Bajari และ Ye อธิบายเง่ือนไขเร่ือง แต่ไม่น้อยกว่าต้นทุนตนเองแล้ว B ก็จะกลาย Exchangeability ตามตารางที่ 5 เป็นผู้ชนะ เนือ่ งจาก C เสนอราคา 1.3 ลา้ น USD Bajari และ Ye อธิบายว่าหากการเสนอ ตามตน้ ทุนของตนเอง ราคาในครั้งน้ันเป็นไปตามกลไกการแข่งขัน อย่างไรก็ดีเม่ือสถานการณ์เปล่ียนแปลง ของกระบวนการประมูลแล้ว การเสนอราคาจะ โดยโครงการท่ี 2 น้ัน C จะมีต้นทุนที่ต่ำกว่า B ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไข Exchangeability ซ่ึง ด้วยเหตุน้ี A และ B แม้ว่าจะสมยอมราคากัน จากตารางถ้าแข่งขันเสนอราคาในโครงการท่ี 1 แต่การที่ A เสนอราคาเท่ากับโครงการท่ี 1 นั้น บริษัท A จะเสนอราคา 1.19 ล้าน USD โดย A จะไม่สามารถทำได้แล้ว เนื่องจาก C อาจจะ จะได้กำไร 0.19 ล้าน USD ส่วน B และ C เสนอราคาระหวา่ ง 1.2 -1.29 ล้าน USD จะเสนอราคาตามต้นทุนของตนเองซึ่งทำให้ A ดังนั้นการเสนอราคาแบบสมยอมใน เป็นผู้ชนะการประมูลงานครั้งนี้ อย่างไรก็ตาม โครงการที่ 1 จึงไม่สอดคล้องกับต้นทุนของ

ปที ี่ 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 113 บริษัทท้ังสองท้ังน้ีเมื่อสถานการณ์เปล่ียนแปลงไป โดยใช้แบบจำลองทางเศรษฐมิติ ผลการศึกษา กล่าวคือเมื่อ C ซ่ึงไม่ได้ฮั้วประมูลด้วย การ ชี้ชัดเจนว่ามีการฮั้วประมูลราคาเกิดข้ึนในการให้ เสนอราคาแบบเดิมของ A และ B จึงไม่สามารถ สัมปทานตดั ไม้ ทำได้อีกต่อไปแล้ว Bajari และ Ye จึงสรุปว่า ในตลาดการจัดซ้ือจัดจ้างน้ัน การสมยอม Exchangeability หมายถึง หากสถานการณ์ ราคาจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อผู้รับเหมาตกลงกันได้ เปลี่ยนไปต้นทุนของบริษัทก็จะต้องเปล่ียนแปลง ตามเงื่อนไขที่กลุ่มฮ้ัวสามารถจัดสรรผลประโยชน์ ตาม แต่รูปแบบการเสนอราคาไม่ควรเปล่ียนไป ได้ลงตัว อย่างไรก็แล้วแต่หากการฮ้ัวประมูล เพราะบริษัทจะต้องเสนอราคาภายใต้ต้นทุน ไม่สำเร็จ โอกาสท่ีจะเกิดการแข่งขันราคากัน ของตนเอง เชน่ กรณีของ C เปน็ ต้น อย่างรุนแรง หรือ สงครามราคา (Price War) ผลการศึกษาของ Bajari และ Ye พบว่า หรือ การฟันราคา ตัดราคา ย่อมเกิดขึ้นได้ ทั้งนี้ มีบริษัทรับเหมาก่อสร้างอยู่ 2 ราย ท่ีไม่ผ่าน Rieko Ishii (2007) ทำการศึกษาท้งั การฮ้ัวประมูล เง่ือนไข Exchangeability ซ่ึงอนุมานได้ว่า และการทำสงครามราคาของผู้รับเหมาที่เสนอ บริษัทท้ังสองน้ีมีโอกาสที่จะสมยอมราคากัน ราคางานก่อสร้างถนนในเมือง Ibaraki ประเทศ และมีกลุ่มบริษัท 5 คู่ ท่ีเม่ือนำมาทดสอบแล้ว ญ่ีปุ่น โดย Ishii ใชข้ อ้ มลู ของผ้รู บั เหมา เชน่ กำไร มีพฤติกรรมการเสนอราคาไม่เป็นไปตามการ ต่อปี ประสบการณ์การทำงาน จำนวนช่างเทคนิค แข่งขันในการประมลู ในบริษัท มาวิเคราะห์พฤติกรรมการเสนอราคา แบบจำลองของ Porter & Zona และ ซ่ึงผลการศึกษาของ Ishii พบว่า กลุ่มผู้ฮ้ัวประมูล Bajari & Ye สามารถแยกแยะโครงการและ จะเลือกผู้ชนะจากสมาชิกในกลุ่มตนเองโดยยึด ผรู้ บั เหมาทมี่ พี ฤตกิ ารณส์ มยอมราคาในการประมลู รูปแบบหมุนเวียนกันชนะ (Rotation Bidding) อย่างไรก็ตาม Jakobsson และ Eklof (2003) ทั้งน้ีสงครามราคาจะเกิดข้ึนก็ต่อเม่ือมีผู้เสนอ พ ย า ย า ม ใ ช้ วิ ธี ก า ร ต ร ว จ ส อ บ ก า ร ฮ้ั ว ป ร ะ มู ล ราคาทอี่ ยนู่ อกกลมุ่ ฮว้ั ประมลู เขา้ มารว่ มประมลู งาน จากแบบจำลองทั้งสอง โดยในเบื้องต้นใช้แบบ ด้วย นอกจากนี้ Ishii ยังพบด้วยว่าจำนวนวัน จำลอง Competitive Bidding ของ Porter & ที่ชนะการประมูลคร้ังสุดท้ายน้ันมีผลต่อโอกาส Zona ตรวจสอบพฤติกรรมการเสนอราคาของ ในการเป็นผชู้ นะการประมลู ดว้ ย ซึ่งสะท้อนให้เหน็ ผู้ รั บ เ ห ม า แ ล ะ ท ด ส อ บ อี ก ค รั้ ง ด้ ว ย เ ง่ื อ น ไ ข ถึงรูปแบบการประมูลว่ามีลักษณะเป็น Rotation Conditional Independence ของ Bajari & Ye Bidding โดยท่ัวไปเรามักจะเข้าใจว่าการฮั้วประมูล งานศึกษาเรื่องล่าสุดท่ีเกี่ยวกับการ มักจะเกิดขึ้นในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ ตรวจสอบพฤติกรรมการฮั้วประมูลเป็นความ เป็นหลัก อย่างไรก็ตามการฮ้ัวประมูลยังปรากฏ พยายามที่จะทดสอบรูปแบบการฮ้ัวประมูลแบบ ในกระบวนการประมูลให้สัมปทานของรัฐด้วย Market Allocation หรือ Territorial Allocation ซ่ึงงานของ Saphores et.al (2006) ได้ทำการ ซ่ึง Tukiainen (2008) ได้ทดสอบข้อมูลการ ทดสอบการประมูลสัมปทานตัดไม้ในโรมาเนีย เสนอราคาโครงการประมูลจ้างกำจัดหิมะใน

114 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. โรงเรียน (School yard snow removal 5. บทสรปุ และข้อเสนอเชิงนโยบาย auction) ท่ีเมือง Helsinki ประเทศฟินแลนด์ บทความน้ีผู้เขียนมีวัตถุประสงค์ท่ีจะ ช่วงระหว่างปี 2003-2005 โดย Tukiainen อธิบายพฤติกรรมการฮ้ัวประมูลโดยเฉพาะการ ใช้เทคนิค Monte Carlo Analysis มาช่วย ตรวจสอบการฮั้วประมูลโดยใช้แบบจำลองทาง ใ น ก า ร ท ด ส อ บ ทั้ ง น้ี วิ ธี ก า ร ดั ง ก ล่ า ว ส า ม า ร ถ เศรษฐศาสตร์มาช่วยคดั กรอง (Initial Screening) ชี้ ใ ห้ เ ห็ น ถึ ง ก า ร ตั ด สิ น ใ จ เ ข้ า ร่ ว ม ป ร ะ มู ล โครงการที่มโี อกาสฮวั้ ประมลู (Participation decision) ของผู้รับเหมาซึ่งเป็น แม้ว่าประเทศไทยจะบังคับใช้กฎหมาย ปัจจัยหน่ึงของการฮ้ัวประมูลแบบ Market ป้องกันการฮั้วประมูลมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2542 แต่ Allocation ปั ญ ห า ดั ง ก ล่ า ว ก ลั บ ไ ม่ ไ ด้ ล ด ล ง แ ต่ อ ย่ า ง ใ ด กล่าวโดยสรุป นักเศรษฐศาสตร์พยายาม เหตุผลประการหน่ึงเน่ืองจากเป็นการยากท่ีเรา หาวิธีการตรวจสอบการฮ้ัวประมูลโดยใช้แบบ จะทราบว่ารูปแบบการเสนอราคาแบบใดที่มี จำลองเป็นเคร่ืองมือในการทดสอบ ทั้งนี้แบบ ลักษณะเข้าข่ายการสมยอมราคา หากไม่ผ่าน จำลองดังกล่าวมาจากการสังเกตถึงคุณลักษณะ กระบวนการตรวจสอบ พื้นฐานของบริษัทผู้เสนอราคาซ่ึงสัมพันธ์กับ ปัจจุบันมีหน่วยงานที่ทำหน้าท่ีตรวจสอบ ต้นทุนของบริษัทและสะท้อนออกมาในรูปของ พฤติกรรมการสมยอมราคา คือ สำนักงาน “ราคา” ที่เสนอ ปัจจุบันนักเศรษฐศาสตร์ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พยายามพัฒนาแบบจำลองและเทคนิคในการ แห่งชาติ (ป.ป.ช.), สำนกั งานการตรวจเงินแผ่นดิน ประมาณค่าตัวแปรต่างๆ ของแบบจำลอง (สตง.) และกรมสอบสวนคดีพิเศษ (DSI) โดย อย่างน้อยที่สุดก็เพ่ืออธิบายพฤติกรรมการเสนอ ข้อมูลการฮ้ัวประมูลมาจากการแจ้งเบาะแสหรือ ร า ค า ข อ ง ผู้ รั บ เ ห ม า ว่ า มี ค ว า ม ส ม เ ห ตุ ส ม ผ ล เรื่องร้องเรียนว่ามีพฤติการณ์ฮั้วประมูลเกิดขึ้น หรือไม่ที่จะเข้าแข่งขันประมูลราคา ซึ่งหาก ตลอดจนข้อตรวจพบของสำนักงานการตรวจเงิน ไม่สมเหตุสมผลแล้วโอกาสที่บริษัทเหล่านั้น แ ผ่ น ดิ น ท่ี ชี้ มู ล ว่ า โ ค ร ง ก า ร ห รื อ สั ญ ญ า ที่ ท ำ จะมแี นวโนม้ ฮัว้ ประมูลย่อมเกดิ ข้นึ การตรวจสอบนั้นอาจมีความเส่ียงที่จะเกิดการ ฮวั้ ประมูล9 9 สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีแนวทางตรวจสอบการฮ้ัวประมูลเบื้องต้นโดยส่งเจ้าหน้าท่ีผู้ตรวจไปสังเกตการณ์ การประมูล ณ สถานที่ทำการประมูล โดยผู้ตรวจจะสังเกตการณ์การปฏิบัติงานของเจ้าหน้าท่ีดำเนินการประมูล (ประกวดราคา) ตลอดจนพฤตกิ รรมของผเู้ ขา้ รว่ มประมลู วา่ มคี วามผดิ ปกตหิ รอื ไม่ อยา่ งไรกต็ ามการสงั เกตการณด์ งั กลา่ ว ทำไดเ้ พียงปอ้ งปรามเทา่ นนั้

ปีที่ 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 115 อ ย่ า ง ไ ร ก็ ดี ใ น แ ต่ ล ะ ปี ง บ ป ร ะ ม า ณ ลดคุณภาพของเน้ืองาน เปลี่ยนแปลงรูปแบบ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีจำนวนสัญญาท่ี รายการ หรือขอขยายระยะเวลาการทำงาน ต้องตรวจสอบเป็นจำนวนมาก ท้ังนี้การตรวจสอบ นอกจากนี้หากมีการสมยอมกันในลักษณะจ้าง การสมยอมราคาเป็นกระบวนการหน่ึงในการ ช่วง หรือ Sub Contract bidding ผู้ตรวจ ตรวจสอบ การจัดหาผู้รับจ้างว่ามีความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้โดยดูว่าผู้ที่มารับจ้างช่วงต่อ และเป็นไปตามระเบียบพัสดุหรือไม่ โดยแนวทาง น้ั น เ ค ย เ ป็ น ผู้ เ ข้ า ร่ ว ม ป ร ะ มู ล ม า ก่ อ น ห รื อ ไ ม่ ก า ร ต ร ว จ ส อ บ จ ะ เ ลื อ ก พิ จ า ร ณ า จ า ก ว ง เ งิ น เป็นต้น ดังนั้น ผู้ตรวจจึงสามารถป้องกันความ งบประมาณเป็นสำคัญ ซึ่งทำให้บางครั้งอาจ เสยี หายทีอ่ าจจะเกิดขึน้ ในอนาคตได้ ไม่เพียงพอต่อการตรวจพบการสมยอมราคาได้ อีกทั้งการตรวจสอบดังกล่าวยังอยู่บนพื้นฐาน ของการตรวจสอบตามระเบียบ (Compliance Audit) ซึ่งมีโอกาสน้อยมากท่ีจะตรวจพบการ ฮวั้ ประมูลของผู้เสนอราคา ดงั นน้ั การใชแ้ บบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ น อ ก จ า ก จ ะ ส า ม า ร ถ น ำ ม า ป ร ะ ยุ ก ต์ กั บ ก า ร ตรวจสอบเชงิ วิจัยแล้ว (Research Audit) ยังชว่ ย ให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินสามารถประเมิน ความเส่ียง ตลอดจนกำหนดจุดเสี่ยงในการ ตรวจสอบสัญญาหรือโครงการจัดซื้อจัดจ้าง ได้โดยอาศัยการรวบรวมข้อมูลพ้ืนฐานของบริษัท ที่เข้าร่วมเสนอราคาประมูลเพื่อประกอบการ พิจารณาว่าผู้เข้าเสนอราคาเหล่าน้ีมีพฤติการณ์ แข่งขนั กนั อยา่ งสมเหตสุ มผลหรือไม่ แม้ว่าการใช้แบบจำลองจะมีข้อจำกัด ที่ไม่สามารถชี้ชัดได้ว่าผู้เสนอราคารายใดสมยอม ราคากัน แต่แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์สามารถ คัดกรองโครงการหรือสัญญาที่มีความเสี่ยงท่ีจะ เกิดการฮั้วประมูลได้ และเมื่อทราบถึงจุดเส่ียง ดังกล่าวแล้ว ผู้ตรวจสอบจึงสามารถกำหนด แนวทางการตรวจสอบได้ลงลึกมากข้ึน เช่น หาก โครงการนั้นเกิดการฮั้วประมูลขึ้นจริง ผู้รับเหมา ที่เป็นคู่สัญญาจะเข้าไป “ถอนทุนคืน” ด้วยการ

116 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. บรรณานกุ รม ภาษาไทย สมนกึ กลุ ประภาและคณะ .(2523). “ฮวั้ ” ปญั หาทย่ี ากจะแกไ้ ข. กนกกาญจน์ อนุแก่นทราย. (2546). ฮั้ว. สืบค้นเมื่อ 29 วารสารบัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. สิงหาคม 2552, จาก http://www.transparency- 1 (ม.ี ค.2523).54-60 thailand.org. สำนักคดี สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม ทินพันธ์ นาคะตะ.(ม.ป.ป).คอร์รัปชันในระบบราชการไทย การทุจริตแห่งชาติ. (2544). เอกสารประกอบ ใครได้อะไร อย่างไร และเหตุใดในการจ่ายเงิน การบรรยายเร่ืองพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิด งบประมาณ. สถาบันบณั ฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์ เกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. นพิ นธ์ พวั พงศกร และคณะ.(2543). ยุทธศาสตรก์ ารต่อตา้ น 2542 คอร์รัปชันในประเทศไทย พ.ศ. 2543. ได้รับทุน สนับสนุนจากธนาคารโลก สำนักงานคณะกรรมการ ภาษาองั กฤษ ข้าราชการพลเรือน และ สำนักบริหารหน้ีสาธารณะ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง. Bajari, P., & Summer, G. (2002). Detecting Collusion ประสทิ ธิ์ ดำรงชยั . กฎหมายปราบฮวั้ (พระราชบญั ญตั วิ า่ ดว้ ย in Procurement Auctions. Anti-Trust Law ความผดิ เกย่ี วกบั การเสนอราคาตอ่ หนว่ ยงานของรฐั Journal, 70, 143-170. พ.ศ. 2542) .วารสารข้าราชการ. ปีท่ี 45 ฉบับท่ี 6 (พ.ย.-ธ.ค. 2543): 20-29. Bajari, P., & Ye, L. (2003). Deciding Between พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคา Competition and Collusion. Review of ตอ่ หนว่ ยงานรฐั พ.ศ. 2542 Economics and Statistics, 85, 971-989. ภมู สิ นั โรจนเ์ ลศิ จรรยา. งานเสวนาความเลวรา้ ยในการยนื่ ซอง ประมูลงานก่อสร้างในปัจจุบัน จัดโดยสมาคม Eklof, M. (2000). Hunting for Collusion in อุตสาหกรรมก่อสร้างไทย. หนังสือพิมพ์ไทยรัฐ Procurement Auctions. Uppsala: Uppsala ฉบับวันท่ี 27 เมษายน 2544. University. มนตรี เจนวิทย์การ.(2533). ฮ้ัวเพื่อส่วนรวมเป็นไปได้หรือ. ยังเอ็กเซกควิ ทีฟ.(มกราคม 2533): 90-91 Goldberg, P., Anderson, M., & Aubertine, A. (2004). มานิตย์ จุมปา. (2546). คำอธิบายพระราชบัญญัติว่าด้วย Bid Rigging Detection in Government. Retrieved ความผดิ เกยี่ วกบั การเสนอราคาตอ่ หนว่ ยงานของรฐั August 29, 2009, from www.osbar.org/_docs/ พ.ศ. 2542. สำนักพิมพว์ ิญญูชน. กรงุ เทพ sections/antitrust/attr_cle_bid_rigging.pdf รัชนี พันธ์รุ่งจิตติ.(2546).การศึกษาผลสำเร็จของกฎหมาย วา่ ดว้ ยความผดิ เกยี่ วกบั การเสนอราคาตอ่ หนว่ ยงาน Ishii, R. (2008). Collusion in Repeated Procurement ของรัฐในโครงการก่อสร้างของรัฐ. ภาคนิพนธ์ Auction: A Study of a Paving Market in คณะพฒั นาสงั คม สถาบันบัณฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์ Japan . Osaka: Institute of Social and Economic วิสุทธ์ิ ช่อวิเชียร และคณะ.(2545).รายงานฉบับสมบูรณ์การ Research. ประเมินผลมาตรการปรับลดราคากลางส่ิงก่อสร้าง ของหนว่ ยงานภาครฐั ลงรอ้ ยละ 10. ไดร้ บั ทนุ สนบั สนนุ Jakosson, M., & Eklof, M. (2003, February 16). จากสำนกั งบประมาณ. Bid-rigging in Swedish Procurement สมเกยี รติ ต้ังกจิ วาณิชย์ และเทียนสว่าง ธรรมวานิช .(2549). Auctions. Retrieved August 29, 2009, from http:// การแข่งขันในตลาดจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐของไทย. www.ne.su.se/research/seminars/pdf/051101.pdf รายงานการวิจัยเร่ืองโครงการปรับปรุงการแข่งขัน ของประเทศ.กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยพัฒนาประเทศ Khemani, R., & Shapiro, D. (1993). Glossary of ไทย Industrial Organization Economics. Paris: Oecd. Lee, I. K., & Hanh, K. (2002). Bid-Rigging in Auctions for Korean Public-Works Contracts and Potential Damage. Review of Industrial Organization, 21, 73-88.

ปีที่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 117 Organization Economic Co-operation and Development. (2008). Guidelines for detecting bid rigging in public tenders . Guidelines for detecting bid rigging in public tenders . Retrieved August 29, 2009, from http://www.oecd.org/document/ 19/0,3343,en_21571361_44258691_44904915_1_ 1_1_1,00.html Pesendorfer, M. (2000). A Study of Collusion in First-Price Auctions. Review of Economic Studies, 67, 381-411. Porter, R., & John, Z. (1993). Detecting of Bid Rigging in Procurement Auction. Journal of Political Economy, 101, 518-538. Porter, R., & Zona, D. (1999). Ohio School Milk Market: An Analysis of Bidding. RAND Journal of Economics , 30, 263-288. Saphores, J., Vincent, J. R., Marochko, V., Abrudan, I., Bouriaud, L., & Zinnes, C. (2006, December 27). Detecting collusion in timber auctions : an application to Romania, Vol. 1 of 1. Data & Research. Retrieved August 29, 2009, from http://econ.worldbank.org/external/default/main? pagePK=64165259&theSitePK=469382&piPK= 64165421&menuPK=64166093&entityID= 000016406_20061227164638 Tukiainen, J. (2008). Participation Screen for Collusion in Auctions. Empirical Analysis of Competition in Procurement Auctions (pp. 77-110). Helsinki: University of Helsinki. Welsch, J., & Furth,H. (1983). Suggestions for the Detection and Prevention of Construction Contract Bid Rigging. Retrieved August 29, 2009, from http://www.fhwa.dot.gov/programadmin/ contracts/dotjbid.cfm http://www.justice.gov/atr/public/guidelines/211578.htm. (2003). Price Fixing, Bid Rigging and Market Allocation Schemes. Welcome to the United States Department of Justice. Retrieved August 29, 2009, from http://www.justice.gov/atr/ public/guidelines/211578.htm

118 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. พฤตกิ รรมการคอร์รัปชนั ภายหลังกระทำความผดิ : ผลจากการทดลอง* Behavior of Ex-Post Corruption: Experimental Results ลอยลม ประเสรฐิ ศรี** บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อทำการ การทดลอง พบว่าการตัดสินใจของมนุษย์ตรงกับ เปรียบเทียบมาตรการแก้ปัญหาคอร์รัปชันของ ดุลยภาพทางทฤษฎีในสัดส่วนค่อนข้างสูง อย่างไร ภาครฐั ทสี่ ำคญั 2 มาตรการ ไดแ้ ก่ มาตรการรางวัล ก็ตาม ในกรณีของการใช้มาตรการที่เปิดโอกาส และการลงโทษ รวมถึงวิเคราะห์ผลลัพธ์ในทาง ให้ผู้กระทำผิดกล่าวหาเจ้าหน้าที่รัฐผู้รับสินบน ทฤษฎีเปรียบเทียบกับผลจากการทดลองทาง และกนั ตวั ไว้เป็นพยาน เปน็ กรณีเดียวทีข่ ้อสรปุ ณ เศรษฐศาสตร์ในห้องปฏบิ ัตกิ าร ดุลยภาพทางทฤษฎี พบว่าสามารถแก้ปัญหาการ ผลการวิเคราะห์ทางทฤษฎีของเกมแบบ คอร์รัปชันได้ นอกจากน้ัน ผลการทดลองยังแสดง ขยายภายใต้ข้อมูลข่าวสารที่สมบูรณ์ ผ่านการหา ใหเ้ หน็ วา่ มาตรการนีช้ ่วยลดปญั หาคอรร์ ัปชันได้ ดุลยภาพ ด้วยวิธี Sub-game Perfect Nash Equilibrium (SPNE) พบว่า ณ จุดดุลยภาพ This article compares two anti- มาตรการรางวัลและการลงโทษไม่มีผลต่อการ corruption responses, (reward and แก้ปัญหาคอร์รัปชันภายหลังกระทำความผิด punishment) to solve the ex-post corruption เน่ืองจากท้ังกลยุทธ์การจ่ายและรับสินบนเป็น problem, including analytical comparison กลยุทธ์ท่ีดีท่ีสุดของผู้เล่นทั้งสองฝ่าย การตัดสินใจ between theoretical prediction and ของมนุษย์ท่ีมีเหตุมีผลจึงมีแนวโน้มที่จะคอร์รัปชัน empirical results from laboratory เม่ือทำการเปรียบเทียบผลทางทฤษฎีกับผลจาก experimentation. * บทความน้ีเป็นส่วนหน่ึงของงานวิจัย ซ่ึงได้รับทุนจาก สำนักงาน ป.ป.ช. (ทุนวิจัยประเภทบุคคลทั่วไป ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2553) โดยผลงานน้เี ปน็ ความรบั ผดิ ชอบของผู้เขียนแตผ่ เู้ ดยี ว ** นกั ศกึ ษาปรญิ ญาโท คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, E-mail: [email protected]

ปที ่ี 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 119 Theoretically, analysis of an การแก้ปัญหาคอร์รัปชันของภาครัฐ extensive game with perfect information ในปัจจุบัน อาศัยมาตรการลงโทษเป็นหลัก under the Sub-game Perfect Nash ท้ังทางฝ่ายผู้จ่ายสินบนและผู้รับสินบน แต่ Equilibrium (SPNE) model reveals that กฎหมายบางฉบับได้นำเอามาตรการรางวัล reward and punishment measures have มาใช้แก้ปัญหาการรับสินบนของเจ้าหน้าท่ีรัฐ an insignificant impact on solving the ด้วยเช่นกัน สุพจน์ จุนอนันตธรรม และคณะ problem of ex-post corruption. This is (2547 : 4-30, 4-31) ระบุว่า มีกฎหมาย ทั้งส้ิน because strategies of paying and taking 117 ฉบับ ที่มีข้อกำหนดว่าด้วยมาตรการ bribes are rational best-response strategies รางวลั for both players. Therefore, in equilibrium, การออกกฎหมายซ่ึงเก่ียวข้องกับบท rational players are likely to be corrupt. ลงโทษและเงินรางวัล ย่อมส่งผลโดยตรงต่อ Comparing the theoretical predictions พฤติกรรมของมนุษย์ในทางใดทางหน่ึง ไม่ว่า with empirical findings from laboratory จะเป็นพฤติกรรมการฝ่าฝืนกฎหมาย การปฏิบัติ experimentation confirms that neither ตามกฎหมาย การก่ออาชญากรรม และพฤตกิ รรม measures is effective in addressing การคอรร์ ัปชนั เป็นต้น corruption. เมื่อพิจารณาบทลงโทษ ในด้านหนึ่ง However allowing an offender to คือเครื่องมือท่ีช่วยให้ผู้กระทำผิดยำเกรงต่อ accuse an agent of taking a bribe while กฎหมาย แต่บทลงโทษที่รุนแรงเกินความจำเป็น protecting him/her as a witness is found to ก็อาจเกิดปัญหาอาชญากรรมอีกลักษณะหน่ึง be effective. Experimental finding confirm ดังงานศึกษาของ Becker (1968 : 169-217) theoretical predictions showing that such ท่ียกตัวอย่างโทษประหารชีวิตในคดีข่มขืนกระทำ a measure can contribute significantly to ชำเรา ซึ่งแทนท่ีจะทำให้ผู้กระทำผิดเกรงกลัว reducing the incidence of corruption. สมดังเจตนารมณ์ของกฎหมาย ในทางกลับกัน ผู้กระทำผิดอาจต้องการอำพรางคดีและทำลาย คำสำคัญ: การคอร์รัปชันภายหลังกระทำความผิด หลักฐานโดยการข่มขืนแล้วฆ่าผู้เสียหาย เพ่ือ เศรษฐศาสตร์การทดลอง เพิม่ โอกาสที่จะหลุดพ้นจากการจับกมุ สำหรับมาตรการรางวัล ด้านหนึ่ง Keywords: Ex-post corruption, คือเคร่ืองมือท่ีสร้างแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่รัฐ experimental economics, SPNE, game ปฏิบัติงานด้วยความขยันขันแข็ง แต่ในทาง theory กลับกันอาจส่งผลให้เจ้าหน้าที่รัฐปฏิบัติมิชอบ JEL Classification: D73, C92, C72, D03, ได้เช่นกัน ดังงานศึกษาของ เดชา ฤทธ์ิเนติธรรม K42 (2538 : 131-134) พบว่าตัวบทกฎหมาย

120 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. บางส่วน ไม่สามารถนำไปบังคับใช้ได้อย่าง ดังกล่าว อน่ึงดุลยภาพของเกมจะแสดงให้เห็น มีประสิทธิภาพสมดังเจตนารมณ์ของกฎหมาย ถึงกลยุทธ์ท่ีผู้เล่นแต่ละฝ่ายเลือกใช้ ซ่ึงในที่สุด อั น มี ส า เ ห ตุ ม า จ า ก ปั ญ ห า เ กี่ ย ว กั บ ตั ว บุ ค ค ล จะเปน็ ส่งิ สะทอ้ นถึงผลสัมฤทธ์ิในทางนโยบาย ระบบของการกำกับดูแล รวมถึงการจัดการของ บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อทำการ หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง โดยมีข้อสังเกตในกรณี วิเคราะห์พฤติกรรมการคอร์รัปชันของบุคคล โดย กฎหมายจราจรคือการใช้มาตรการรางวัล ส่งผล อาศัยกรอบแนวคิดในทฤษฎีเกมเชิงพฤติกรรม ให้เจ้าหน้าท่ีรัฐใช้อำนาจในทางมิชอบมากข้ึน เป็นตัวแบบในการวิเคราะห์ โดยทดสอบแรงจูงใจ โดยรังแกประชาชนผู้ขับขี่ยวดยาน เพ่ือให้ได้ ของบุคคลต่อมาตรการแก้ปัญหาคอร์รัปชันของ รางวัลจากการจับกุม สอดคล้องกับงานศึกษา ภาครัฐ 2 มาตรการ ได้แก่ มาตรการลงโทษและ ของ Khalil et al. (2007 : 1-51) อธิบายว่า มาตรการรางวัลซึ่งมีความสำคัญต่อการออกแบบ ถึงแม้รางวัลนำจับจะช่วยป้องกันการเรียกรับ กลไกเชงิ สถาบนั (institutional design) โดยเฉพาะ สินบนของเจ้าหน้าท่ีรัฐแต่ปัญหาท่ีร้ายแรงกว่า อยา่ งยงิ่ การออกแบบมาตรการแกป้ ญั หาคอรร์ ปั ชนั คืออาจเกิดการยัดเยียดข้อหาแก่ผู้บริสุทธ์ิได้ ซงึ่ จะตอ้ งพิจารณาถงึ ความเหมาะสมของมาตรการ เช่นกันเดยี วกนั กอ่ นทีจ่ ะนำไปบังคบั ใชใ้ นทางปฏบิ ัติ กฎกติกาที่ส่งผลต่อการแสดงออกผ่าน วิธีการวิจยั พฤติกรรมเหล่านี้ ส่วนหน่ึงสามารถอธิบายได้ใน หัวข้อนี้กล่าวถึงวิธีการวิจัย โดยแบ่งเป็น มิติของการวิเคราะห์เชิงพฤติกรรมศาสตร์และ 4 หัวข้อย่อย ได้แก่ วิธีวิจัย กลุ่มตัวอย่างที่ใช้ การวเิ คราะหผ์ ่านแบบจำลองในทฤษฎีเกม สถานที่จัดการทดลอง และการวิเคราะห์ข้อมูล โดยแนวคิดทางทฤษฎีเกมถือว่าการ มรี ายละเอยี ด ดงั นี้ ออกกฎหมายเปรียบเสมือนการกำหนดกติกา วิธีวจิ ัย การเล่นเกม (rules of the game) ระหว่าง ในส่วนของวิธีวิจัยแบ่งออกเป็น 2 ส่วน ผู้บังคับใช้กฎหมายกับผู้ปฏิบัติตามกฎหมาย ได้แก่ ส่วนแรก เป็นการสร้างแบบจำลองทาง โ ด ย มี โ ค ร ง ส ร้ า ง ส่ิ ง จู ง ใ จ ท่ี แ ฝ ง เ ร้ น อ ยู่ ใ น ก ฎ ทฤษฎี โดยอาศัยรากฐานทางทฤษฎีจากทฤษฎี กติกาเหล่านั้น ทั้งน้ี ทฤษฎีเกมจะช่วยอธิบาย เกม (Game Theory) สว่ นที่ 2 คอื ทำการทดลองใน พฤติกรรมการตัดสินใจเลือกกลยุทธ์ (strategic ห้องปฏิบัติการทางเศรษฐศาสตร์ (conventional behavior) ของผู้เล่นแต่ละฝ่ายได้อย่างเป็น lab experiment)1 เพ่ือพิจารณาผลลัพธ์ในทาง ระบบ ผ่านการหาคำตอบจากดุลยภาพของเกม 1 ตามหลักการทางเศรษฐศาสตร์ทดลอง Harrison & List (2004 : 9-10) กำหนดรูปแบบของการทดลอง เปน็ 4 ประเภท ไดแ้ ก่ ประเภทที่ 1: Conventional lab experiment เปน็ การทดลองขน้ั สามญั โดยใชน้ กั ศกึ ษาเปน็ กลมุ่ ตัวอย่าง (subject pool--sample), ประเภทที่ 2: Artefactual field experiment เป็นการทดลองขั้นพื้นฐาน แต่ ไม่ไดใ้ ชน้ กั ศึกษาเปน็ กล่มุ ตวั อยา่ ง (non-student subject pool), ประเภทที่ 3: Framed field experiment เป็นการ ทดลองในสภาพแวดล้อมจริง เช่น การเข้าไปทดลองกับผู้ค้าในตลาดหลักทรัพย์โดยตรง และ ประเภทท่ี 4: Natural field experiment เป็นการทดลองในสภาพแวดลอ้ มจริง แตผ่ ทู้ ่ีถกู ทดลองไม่ทราบว่าตนเองกำลังอยใู่ นการทดลอง

ปีที่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 121 ทฤษฎีเปรียบเทียบกับผลการทดลองว่ามีความ มีข้อดีคือสามารถควบคุมตัวแปรที่ต้องการศึกษา สอดคลอ้ งกันหรือไม่ประการใด ได้หลายประการ อาทิเช่น อาชีพ อายุ หรือระดับ สำหรับเนื้อหาท่ีเกี่ยวข้องกับการสร้าง การศึกษาของผู้ถูกทดลอง ที่อยู่ระดับเดียวกันหรือ แบบจำลองทางทฤษฎี เป็นการวิเคราะห์ผลลัพธ์ คล้ายคลึงกัน เพื่อมุ่งศึกษาเฉพาะผลของตัวแปร ในทางทฤษฎี ผ่านแบบจำลองของเกมแบบขยาย ทีต่ ้องการศกึ ษาได้อยา่ งแทจ้ รงิ ภายใต้ข้อมูลข่าวสารท่ีสมบูรณ์ (Extensive สถานทีจ่ ัดการทดลอง Game with Perfect Information) และหา จัดการทดลองในห้องปฏิบัติการทดลอง ดุลยภาพของเกม ด้วยวิธี Sub-game Perfect (ชว่ั คราว) ณ หอ้ งสมดุ ปว๋ ย อง๊ึ ภากรณ์ มหาวทิ ยาลยั Nash Equilibrium (SPNE) ธรรมศาสตร์ และห้องเรียนที่มหาวิทยาลัย สว่ นขนั้ ตอนของการทดลองนน้ั ดำเนนิ การ ธรรมศาสตร์ (ศนู ย์รงั สติ ) โดยจัดทำเกมจำลอง (game simulation) เพ่ือ โดยจัดการทดลองระหว่างเดือนตุลาคม จำลองเหตุการณ์การคอร์รัปชันภายหลังการ -พฤศจกิ ายน 2553 กระทำผิด (ex-post corruption)2 โดยใช้ การวเิ คราะห์ขอ้ มลู นักศึกษาเป็นกลุ่มตัวอย่าง ซึ่งแบ่งกลุ่มตัวอย่าง การทดลองน้ีเป็นการศึกษาข้อมูล เปน็ 2 กลุ่ม คือ ผูท้ ่ีรบั บทบาทเป็นผูก้ ระทำผดิ กลมุ่ ในลักษณะการเปรียบเทียบความน่าจะเป็น หนึ่งและเจ้าหน้าที่รัฐอีกกลุ่มหน่ึง โดยผู้กระทำผิด ของความสำเร็จหรือความล้มเหลว ค่าสังเกต มีทางเลือกในการตัดสินใจ 2 แนวทาง คือเลือก แ ต่ ล ะ ค่ า ส า ม า ร ถ จ ำ แ น ก ไ ด้ เ ป็ น พ ฤ ติ ก ร ร ม จ่ายเงินค่าปรับหรือจ่ายสินบน ส่วนเจ้าหน้าท่ีรัฐ คอร์รัปชันและพฤติกรรมท่ีไม่คอร์รัปชัน (ซื่อสัตย์ ต้องพิจารณาว่าจะรับหรือปฏิเสธข้อเสนอของ สุจริต) การเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่าง อีกฝ่าย ความน่าจะเป็นกรณีน้ี สามารถใช้สถิติที่ไม่ใช้ กลุ่มตัวอยา่ งทีใ่ ช้ พารามิเตอร์ (Non-parametric statistics) ใ น ก า ร วิ จั ย น้ี เ ป็ น ก า ร ท ด ล อ ง ท า ง ท่ีเรียกว่า Fisher’s exact test ในการทดสอบ เศรษฐศาสตร์ในห้องปฏิบัติการ ซ่ึงใช้นักศึกษา สมมตฐิ าน (สายชล สนิ สมบรู ณ์ทอง, 2552 : 312- ระดับปริญญาตรีเป็นกลุ่มตัวอย่าง (student 315; สำรวม จงเจริญ, 2548 : 136-141) subject pool--sample) จำนวนทง้ั สนิ้ 160 ตวั อยา่ ง ทั้งนี้ การทดลองโดยใช้นักศึกษาเป็นกลุ่มตัวอย่าง 2 การคอร์รัปชันภายหลังกระทำความผิด (ex-post corruption) หมายถึง พฤติกรรมการคอร์รัปชันเกิดขึ้นภายหลัง กระทำความผดิ โดยมกี ารจา่ ยหรอื รบั สนิ บน เพอ่ื หลกี เลยี่ งการดำเนนิ คดตี ามกฎหมาย หรอื ไดร้ บั โทษตำ่ กวา่ ความเปน็ จรงิ การคอรร์ ปั ชนั อกี กรณหี นง่ึ เรยี กวา่ “การคอรร์ ปั ชนั กอ่ นการกระทำความผดิ (ex-ante corruption)” เปน็ การจา่ ยหรอื รบั สนิ บนลว่ งหนา้ เพอื่ ใหส้ ามารถทำความผดิ ได้ เชน่ การจา่ ยสว่ ยรถบรรทกุ เพอ่ื เปน็ ใบเบกิ ทางใหส้ ามารถบรรทกุ นำ้ หนกั เกนิ ได้ หรอื กรณีท่ีสถานบันเทงิ จา่ ยส่วยแกเ่ จ้าหนา้ ที่ เพ่ือให้สามารถเปดิ ใหบ้ รกิ ารหลงั ช่วงเวลาทก่ี ฎหมายกำหนด เปน็ ต้น

122 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ข้อค้นพบทางทฤษฎีและผลการทดลอง ที่สุด (best-response strategy) ของผู้เล่น พฤติกรรมการคอร์รัปชัน (corruption ท้ังสองฝ่าย โดยการจ่ายสินบนให้ผลตอบแทน behavior) ที่กล่าวถึง ณ ท่ีนี้เป็นการคอร์รัปชัน ดีกว่าจ่ายค่าปรับ ขณะเดียวกัน การรับสินบนก็ให้ ที่เกิดข้ึนภายหลังกระทำความผิด โดยมีการจ่าย ผลตอบแทนดีกว่าการปฏเิ สธสินบนเช่นเดยี วกัน และรับสินบน เพ่ือมิให้ถูกดำเนินคดีตามกฎหมาย ดังนั้น การตัดสินใจของมนุษย์ท่ีมีเหตุ หรือช่วยเหลือทางคดีให้รับโทษต่ำกว่าความ มีผล (rational players) จึงมีแนวโน้มที่จะมี เป็นจริง ดังเช่นกรณีโรงงานอุตสาหกรรม พฤติกรรมคอร์รัปชัน โดยผลการวิเคราะห์ทาง ป ล่ อ ย ม ล พิ ษ เ ส น อ จ่ า ย สิ น บ น แ ก่ เ จ้ า ห น้ า ที่ ทฤษฎี ณ ดุลยภาพแบบ SPNE พบว่าผกู้ ระทำผดิ ส่ิงแวดล้อม เพื่อไม่ให้บังคับใช้กฎหมายตาม เลือกกลยุทธ์จ่ายสินบน และเจ้าหน้าท่ีรัฐเลือก มาตรฐานส่ิงแวดล้อม ผู้ขับขี่ขับรถฝ่าไฟแดง กลยุทธ์รับสินบน ผลการวิเคราะห์ทางทฤษฎี เสนอจ่ายสินบนให้ตำรวจแทนการออกใบสั่ง สอดคล้องกับผลจากการทดลอง ซึ่งพบว่าฝ่าย แม่ค้าขายสินค้าบนทางเท้าเสนอจ่ายสินบนให้ ผู้กระทำผิดตัดสินใจจ่ายสินบน ร้อยละ 87.50 เจ้าหน้าท่ีเทศกิจแทนการเปรียบเทียบปรับที่ ในขณะท่ีฝ่ายเจ้าหน้าท่ีรัฐตัดสินใจรับสินบน สำนักงานเขต และบริษัทนำเข้าสำแดงรายการ ร้อยละ 56.25 เม่ือเป็นเช่นนี้จึงมีความจำเป็น สินค้าอันเป็นเท็จเสนอจ่ายสินบนแก่เจ้าหน้าท่ี ต้องออกกฎกติกามากำกับพฤติกรรมของมนุษย์ ศุลกากรเพอื่ ไมใ่ หเ้ สียคา่ ปรบั เปน็ ตน้ ทั้งกติกาเก่ียวกับเงินรางวัลและการลงโทษ (ดู การวิเคราะห์พฤติกรรมการคอร์รัปชัน ภาพท่ี 1 ประกอบ) จะทำการเปรียบเทียบข้อค้นพบทางทฤษฎีกับ ประเด็นที่ 2 พฤติกรรมการคอร์รัปชัน ผลจากการทดลอง โดยข้อค้นพบทางทฤษฎีและ เป็นลักษณะนิสยั สว่ นบุคคล: ผลจากการทดลองใหอ้ งคค์ วามรเู้ กย่ี วกบั พฤตกิ รรม ผลการวิเคราะห์เชิงพฤติกรรม บ่งชี้ว่า การคอรร์ ปั ชนั ในประเดน็ ท่สี ำคัญๆ ดังน้ี พ ฤ ติ ก ร ร ม ก า ร ค อ ร์ รั ป ชั น ส่ ว น ห น่ึ ง เ ป็ น เ ร่ื อ ง ประเด็นท่ี 1 ในสภาวะธรรมชาติมนุษย์ ของลักษณะนิสัยส่วนบุคคล โดยมูลเหตุท่ีส่งผล มแี นวโน้มที่จะมีพฤตกิ รรมคอรร์ ัปชนั : ให้เกิดการคอร์รัปชันที่สำคัญ คือการท่ีกลุ่ม การวิเคราะห์พฤติกรรมการคอร์รัปชัน ตัวอย่างให้คุณค่ากับผลประโยชน์ต่างตอบแทน ผ่านทฤษฎีเกมและการทดลองในแบบจำลอง ม า ก ก ว่ า พิ จ า ร ณ า ป ร ะ เ ด็ น คุ ณ ธ ร ร ม ใ น เ รื่ อ ง ภายใต้สภาพแวดล้อมท่ี 1 กรณีน้ีเปรียบเสมือน ความซื่อสัตย์สุจริต นั่นคือ แม้กลุ่มตัวอย่างจะ การที่มนุษย์อยู่ในสภาวะธรรมชาติ เน่ืองจาก ทราบว่าการคอร์รัปชันเป็นพฤติกรรมที่ไม่พึง ยังไม่มีกฎกติกาใดๆ มาควบคุมพฤติกรรมการ ประสงค์ แต่หากได้รับข้อเสนอท่ีเป็นประโยชน์ คอร์รัปชันของมนุษย์ ดังนั้น การตัดสินใจของ ก็พร้อมที่จะตอบแทนข้อเสนอน้ันโดยการจ่าย มนุษย์จึงคำนึงถึงประโยชน์ท่ีคาดว่าจะได้รับ หรือรับสินบน ส่วนกลุ่มตัวอย่างที่มีพฤติกรรม มากกว่าความถูกต้องดีงาม เนื่องจาก กลยุทธ์การ ซื่อสัตย์สุจริต การตัดสินใจใดๆ มักไม่เกี่ยวข้อง จ่ายสินบนและการรับสินบนนับเป็นกลยุทธ์ท่ีดี กับกฎกติกาที่ออกแบบไว้ กล่าวคือแม้ไม่มีกติกา

ปีท่ี 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 123 ภาพที่ 1: พฤติกรรมการคอร์รปั ชัน ภายใต้สภาพแวดลอ้ มท่ี 1 ผกู้ ระทำผดิ เจา้ หนา้ ทรี่ ัฐ 12.50% 43.75% 87.50% จ่ายคา่ ปรับ 56.25% ปฏเิ สธสินบน จ่ายสินบน รบั สนิ บน ทีม่ า: จากการทดลอง เกี่ยวกับการลงโทษหรือรางวัลจูงใจคนกลุ่มนี้ 81.25 ขณะที่ฝ่ายเจ้าหน้าท่ีรัฐรับสินบน ร้อยละ ก็พร้อมที่จะให้ความสำคัญกับความซ่ือสัตย์ 56.25 นับว่ามีสัดส่วนของการคอร์รัปชันในระดับ สจุ ริตเปน็ หลัก ที่สูง โดยมีข้อสังเกตคือในฐานความผิดท่ีมีโทษ ประเด็นที่ 3 มาตรการส่วนแบ่งรางวัล เพียงจ่ายค่าปรับ หรือเรียกว่าฐานความผิดลหุโทษ ไม่มีผลต่อการแก้ปัญหาคอร์รัปชันในฐานความผิด การกำหนดอัตราส่วนแบ่งรางวัลไม่สามารถทำได้ ลหุโทษ: มากพอ จึงยังมีช่องว่างให้ผู้กระทำผิดอาจเสนอ เ ม่ื อ อ อ ก แ บ บ ก ฎ ก ติ ก า ด้ ว ย ก า ร ใ ช้ จา่ ยสินบนสูงกวา่ เงินรางวลั การคอร์รัปชันจงึ ยังคง มาตรการรางวัล โดยคาดหวังว่าจะเป็นการจงู ใจให้ ดำรงอยู่ตอ่ ไป (ดูภาพที่ 2 ประกอบ) เ จ้ า ห น้ า ท่ี รั ฐ ป ฏิ บั ติ ห น้ า ท่ี ด้ ว ย ค ว า ม ซ่ื อ สั ต ย์ นอกจากน้ี ผลจากการทดสอบสมมติฐาน สุจริต แต่ผลการวิเคราะห์ทางทฤษฎีกรณีเสนอ ด้วยสถิติ Fisher’s exact พบว่าการตัดสินใจ วงเงินสินบนสูงกว่าเงินรางวัล พบว่าดุลยภาพ ข อ ง ก ลุ่ ม ตั ว อ ย่ า ง ท้ั ง ฝ่ า ย ผู้ ก ร ะ ท ำ ผิ ด แ ล ะ แบบ SPNE เหมือนกับกรณีสภาพแวดล้อม เจ้าหน้าท่ีรัฐ ในสภาพแวดล้อมที่ 2 ไม่มีความ ที่ 1 กล่าวคือผู้กระทำผิดเลือกกลยุทธ์จ่ายสินบน แตกต่างจากการตัดสินใจในสภาพแวดล้อมที่ 1 และเจ้าหน้าท่ีรัฐเลือกกลยุทธ์รับสินบน แต่กรณี นั่นคือ การใช้มาตรการรางวัลไม่มีผลต่อการ ที่ มี ก า ร เ ส น อ ว ง เ งิ น สิ น บ น ต่ ำ ก ว่ า เ งิ น ร า ง วั ล แก้ปัญหาคอร์รัปชันเม่ือเปรียบเทียบกับการ ดุลยภาพทางทฤษฎียังคลุมเครือโดยอาจเกิด ไม่ใช้มาตรการดังกล่าว ข้อสรุปน้ีสอดคล้องกับ กรณีท่ีมีการคอร์รัปชันหรือไม่เกิดการคอร์รัปชัน ข้อค้นพบตามจำลองของ Mookherjee & Png ก็เป็นได้ เมื่อเปรียบเทียบกับผลการทดลอง (1995 : 145-159) น่ันคือ มาตรการรางวัล พบว่าสัดส่วนท่ีฝ่ายผู้กระทำผิดจ่ายสินบน ร้อยละ ส่ ง ผ ล ก ร ะ ท บ ต่ อ พ ฤ ติ ก ร ร ม ก า ร ค อ ร์ รั ป ชั น ที่

124 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ภาพท่ี 2: พฤตกิ รรมการคอรร์ ปั ชัน ภายใตส้ ภาพแวดล้อมที่ 2 ผกู้ ระทำผดิ เจา้ หนา้ ที่รฐั 18.75% 43.75% 81.25% 56.25% จา่ ยสินบน จ่ายค่าปรบั รับสินบน ปฏิเสธสินบน ทีม่ า: จากการทดลอง คลุมเครือ โดยไม่สามารถสรุปได้อย่างชัดเจน 2 เทา่ ของวงเงนิ สนิ บนทเ่ี สนอจา่ ยแก่เจา้ หน้าที่รัฐ ว่ามาตรการรางวัลนำจับมีประสิทธิภาพเพียงพอ โดยผลการวิเคราะห์ทางทฤษฎี พบว่าดุลยภาพ ตอ่ การแกป้ ญั หาคอร์รัปชนั แบบ SPNE คอื ผูก้ ระทำผิดเลอื กกลยทุ ธจ์ า่ ยสนิ บน ประเด็นที่ 4 การใช้ค่าปรับเพื่อลงโทษ และเจ้าหน้าท่ีรัฐเลือกกลยุทธ์รับสินบน ผลจาก ผู้ติดสินบนเจ้าพนักงานไม่มีผลต่อการแก้ปัญหา การวิเคราะห์ทางทฤษฎีสอดคล้องกับผลการ คอรร์ ปั ชนั ทดลองซึ่งพบว่าฝ่ายผู้กระทำผิดตัดสินใจจ่าย การกำหนดมาตรการลงโทษในแบบ สินบน ร้อยละ 87.50 ในขณะท่ีฝ่ายเจ้าหน้าท่ีรัฐ จำลองของเกมน้ีคือ การเปรียบเทียบปรับเป็น ตัดสินใจรับสินบน ร้อยละ 68.75 (ดูภาพที่ 3 ประกอบ) ภาพท่ี 3: พฤตกิ รรมการคอรร์ ปั ชัน ภายใตส้ ภาพแวดล้อมท่ี 3 ผ้กู ระทำผิด เจา้ หน้าทีร่ ฐั 12.50% 31.25% 87.50% จา่ ยคา่ ปรบั 68.75% ปฏเิ สธสนิ บน จา่ ยสนิ บน รบั สินบน ทม่ี า: จากการทดลอง

ปที ี่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 125 นอกจากน้ี ผลจากการทดสอบสมมติฐาน จะช่วยลดโอกาสของการคอร์รัปชัน แต่การจะ ด้วยสถิติ Fisher’s exact ยังสามารถยืนยัน แ ก้ ไ ข ปั ญ ห า ใ ห้ ป ร ะ ส บ ผ ล ส ำ เ ร็ จ จ ำ เ ป็ น ต้ อ ง ไ ด้ ว่ า ก า ร ตั ด สิ น ใ จ ข อ ง ก ลุ่ ม ตั ว อ ย่ า ง ทั้ ง ฝ่ า ย อาศัยเคร่ืองมือหลายๆ ด้านประกอบกัน ที่สำคัญ ผู้กระทำผิดและเจ้าหน้าที่รัฐในสภาพแวดล้อม คือขนาดของมาตรการท่ีใช้ต้องเพียงพอต่อการ ท่ี 3 ไม่มีความแตกต่างจากการตัดสินใจใน ปรับเปลยี่ นพฤติกรรมของมนุษย์ สภาพแวดล้อมท่ี 1 นั่นคือการใช้มาตรการลงโทษ ประเด็นท่ี 5 การใช้มาตรการควบคู่กัน โดยการเปรียบเทียบปรับเพิ่มขึ้นจากวงเงิน ระหว่างมาตรการรางวัลและการลงโทษ ไม่มีผล สินบน ไม่มีผลต่อการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน เมื่อ ตอ่ การแก้ปัญหาคอร์รปั ชนั เปรียบเทียบกับการไม่ใช้มาตรการดังกล่าว การกำหนดกติกาโดยใช้มาตรการลงโทษ น่ันคือ มาตรการลงโทษผู้กระทำผิดโดยการ ต่อผู้ที่จ่ายสินบนแก่เจ้าหน้าท่ีรัฐ รวมท้ังใช้ เ ป รี ย บ เ ที ย บ ป รั บ ไ ม่ มี ผ ล ต่ อ ก า ร แ ก้ ปั ญ ห า มาตรการรางวัลเพ่ือจูงใจให้เจ้าหน้าที่ปฏิเสธ คอรร์ ปั ชนั สินบนด้วย โดยคาดหมายว่า การใช้ทั้งสอง จะสังเกตได้ว่า มาตรการลงโทษในกรณี มาตรการควบคู่กันจะช่วยให้เกิดผลร่วมกัน น้ีเป็นการลงโทษผู้กระทำผิดท่ีจ่ายสินบนแก่ ระหว่างตัวแปร (interaction effect) ที่ช่วย เจ้าหน้าท่ีรัฐ แต่จากข้อจำกัดของมาตรการ แก้ปัญหาคอร์รัปชันท้ังฝ่ายผู้กระทำผิดและ ลงโทษในแบบจำลอง ซ่ึงเป็นคดีความในลักษณะ ฝ่ายเจ้าหน้าท่ีรัฐได้ แต่ผลการวิเคราะห์ทาง ความผิดลหุโทษ โดยมีบทกำหนดโทษเพียง ทฤษฎีกรณีท่ีมีการเสนอวงเงินสินบนสูงกว่า การจับปรับ ซ่ึงโทษปรับกรณีน้ียังไม่รุนแรง เงินรางวัล พบว่าดุลยภาพแบบ SPNE เหมือนกับ พอที่จะปรับเปล่ียนพฤติกรรมของมนุษย์ได้ กรณีสภาพแวดล้อมที่ 1 กล่าวคือผู้กระทำผิด ผลในทางทฤษฎีและจากการทดลองให้ข้อสรุป เลือกกลยุทธ์จ่ายสินบน และเจ้าหน้าท่ีรัฐเลือก ท่ีสอดคล้องกันคือการคอร์รัปชันยังคงดำรงอยู่ กลยุทธ์รับสินบน แต่กรณีที่มีการเสนอวงเงิน ต่อไป สินบนต่ำกว่าเงินรางวัล ดุลยภาพทางทฤษฎียัง ผลการวิจัยนี้ค่อนข้างสอดคล้องกับ คลุมเครือ โดยอาจเกิดกรณีท่ีมีการคอร์รัปชัน แบบจำลองของ Mookherjee & Png (1995 หรือไม่เกิดการคอร์รัปชนั ก็เปน็ ได้ : 145-159); Flatters & Macleod (1995 เมอ่ื พจิ ารณาผลการทดลอง พบวา่ สัดส่วน : 397-417) ซ่ึงพบว่าการลงโทษเพียงเล็กน้อย ทฝี่ า่ ยผู้กระทำผิดจ่ายสนิ บน รอ้ ยละ 87.50 ขณะท่ี การคอร์รัปชันอาจจะไม่ลดลง แต่การลงโทษ ฝ่ายเจ้าหน้าท่ีรัฐรับสินบน ร้อยละ 62.50 ซ่ึงมี อย่างรุนแรงจึงจะทำให้การคอร์รัปชันลดลง สัดส่วนการคอร์รัปชันในระดับที่สูง นอกจากนี้ นัยยะของแบบจำลอง Mookherjee & Png; เมื่อพิจารณาผลของการทดสอบสมมติฐานด้วย Flatters & Macleod และผลการวิจัยน้ีมีความ สถิติ Fisher’s exact ยังพบว่า การตัดสินใจของ ใกล้เคียงกับข้อเสนอของ Motta (2008 : 3-15) กลุ่มตัวอย่างทั้งฝ่ายผู้กระทำผิดและเจ้าหน้าท่ีรัฐ ที่ระบุว่าทั้งมาตรการรางวัลและการลงโทษ ในสภาพแวดล้อมท่ี 4 ไม่แตกต่างไปจากการ

126 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ภาพท่ี 4: พฤตกิ รรมการคอร์รปั ชนั ภายใตส้ ภาพแวดลอ้ มที่ 4 ผกู้ ระทำผดิ เจ้าหนา้ ทรี่ ัฐ 12.50% 37.50% 87.50% จา่ ยค่าปรบั 62.50% ปฏิเสธสินบน จา่ ยสินบน รับสินบน ทมี่ า: จากการทดลอง ตัดสินใจในสภาพแวดล้อมที่ 1 หรือนั่นคือการ เป็นเรื่องยาก ผลท่ีตามมาก็คือการคอร์รัปชัน ใช้มาตรการลงโทษควบคู่กับมาตรการรางวัล ยังคงดำรงอยตู่ อ่ ไป ไม่มีผลต่อการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน (ดูภาพท่ี 4 ประเด็นที่ 6 การใช้มาตรการกล่าวหา ประกอบ) คล้ายกับการกันตัวเป็นพยานช่วยลดโอกาสของ ท้ังนี้ ความล้มเหลวของมาตรการแก้ การคอร์รปั ชันได:้ ปัญหาคอร์รัปชัน ทั้งมาตรการรางวัลและ การออกแบบมาตรการภายใต้สภาพ มาตรการลงโทษ มีข้อสังเกตคือการที่แบบ แวดล้อมท่ี 5 น้ี เป็นการแก้ปัญหาข้อบกพร่อง จำลองน้ีอธิบายถึงคดีความในลักษณะความผิด ในหลายประการท่ีพบจากแบบจำลองในสภาพ ลหุโทษ ซึ่งมีบทกำหนดโทษเพียงการจ่ายค่าปรับ แวดล้อม 1-4 ดังท่ีกล่าวมาแล้วขา้ งต้น การกำหนดบทลงโทษในฐานความผิดลักษณะนี้ ทั้งนี้ ข้อค้นพบในประเด็นท่ี 1 พบว่า จงึ ไมส่ ามารถกำหนดโทษทร่ี นุ แรงพอ ขณะเดยี วกนั การคอร์รัปชันเกิดข้ึน ณ จุดดุลยภาพแบบ SPNE ก็ ไ ม่ ส า ม า ร ถ ใ ห้ ร า ง วั ล เ ป็ น จ ำ น ว น ที่ ม า ก พ อ โดยผู้กระทำผิดเลือกกลยุทธ์จ่ายสินบนและ จึงไม่สามารถปรับเปล่ียนพฤติกรรมของมนุษย์ได้ เจ้าหน้าที่รัฐเลือกกลยุทธ์รับสินบน ดังนั้น เม่ือเป็นเช่นนี้จึงทำให้การใช้มาตรการดังกล่าว แนวคิดหลักในการออกแบบมาตรการแก้ปัญหา ไม่ประสบผลสำเร็จ ขณะเดียวกันข้อมูลเก่ียวกับ คอร์รัปชันในสภาพแวดล้อมท่ี 5 นี้ ต้องทำให้ ก า ร ค อ ร์ รั ป ชั น ก็ เ ป็ น เ รื่ อ ง ที่ รั บ รู้ กั น ร ะ ห ว่ า ง ณ จุดดุลยภาพแบบ SPNE เป็นกรณีที่ไม่เกิด ผู้จ่ายและผู้รับสินบนเท่านั้น นั่นคือเป็นข้อมูล การคอรร์ ปั ชนั ส่วนตัวของทั้งสองฝ่าย (private information) หัวใจของแนวคิดน้ีคือเป็นการออกแบบ โอกาสที่การคอร์รัปชันจะเป็นที่รับรู้สู่สาธารณะ กติกา เพื่อให้ข้อมูลเก่ียวกับการคอร์รัปชัน ซึ่ง

ปที ี่ 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 127 โดยปกติเป็นเร่ืองที่รับรู้กันระหว่างผู้จ่ายและ ในเกมนี้ ถ้าผู้กระทำผิดเลือกกลยุทธ์ ผู้รับสินบนเท่าน้ัน น่ันคือเป็นข้อมูลส่วนตัวของ จ่ายสินบนแล้วไม่กล่าวหาเจ้าหน้าท่ีรัฐผู้รับ ทั้งสองฝ่าย (private information) กลายเป็น สินบน และเจ้าหน้าที่รัฐเลือกกลยุทธ์รับสินบน ข้อมูลสาธารณะ (public information) โดย จะทำให้ท้ังสองฝ่ายได้รับผลประโยชน์ที่ดีกว่า เ จ้ า ห น้ า ที่ รั ฐ ส า ม า ร ถ ป ฏิ เ ส ธ สิ น บ น แ ล ะ ตั้ ง นั่ น คื อ ก ล ยุ ท ธ์ ดั ง ก ล่ า ว ถื อ ว่ า มี ป ร ะ สิ ท ธิ ภ า พ ข้อหาการติดสินบนเจ้าพนักงานต่อผู้กระทำผิด แบบพาเรโต (Pareto efficient solution) ขณะเดียวกันทางฝ่ายผู้จ่ายสินบนก็สามารถ ซ่ึ ง ก า ร ที่ ท้ั ง ส อ ง ฝ่ า ย จ ะ เ ลื อ ก ก ล ยุ ท ธ์ แ บ บ น้ี รายงานการกระทำความผิดเกี่ยวกับการรับสินบน ท า ง ฝ่ า ย ผู้ ก ร ะ ท ำ ผิ ด ต้ อ ง ม่ั น ใ จ ว่ า เ ม่ื อ จ่ า ย ได้ด้วยเช่นกัน โดยทำการกล่าวหาเจ้าหน้าที่รัฐ สินบนแก่เจ้าหน้าที่รัฐแล้วจะมีการรับสินบน ผู้รับสินบนต่อผู้บังคับบัญชาหรือองค์กรตรวจสอบ แน่นอน ขณะที่ฝ่ายเจ้าหน้าที่รัฐ ก็ต้องแน่ใจว่า การคอร์รัปชนั เมื่อรับสินบนแล้วจะไม่ถูกกล่าวหาในภายหลัง กฎกติกาภายใต้สภาพแวดล้อมนี้มุ่งหมาย แ ต่ ด้ ว ย ข้ อ ส ม ม ติ ท่ี ว่ า ม นุ ษ ย์ มี เ ห ตุ มี ผ ล แ บ บ ที่จะเอาผิดกับผู้เล่นท้ังสองฝ่าย และเม่ือต่างฝ่าย ต่อเนื่อง (sequential rational players) ซึ่ง ต่างไม่แน่ใจว่าพฤติกรรมการคอร์รัปชันอาจถูก ผู้เล่นปรารถนาผลตอบแทนท่ีดีท่ีสุด (optimal เปิดเผยในอนาคตและมีโอกาสถูกลงโทษ ผลลัพธ์ behavior) ผลก็คือผู้เล่นทั้งสองฝ่ายจำเป็นต้อง ที่คาดการณ์คือโอกาสของการคอร์รัปชันภายใต้ เลือกกลยุทธ์แบบปลอดภัยไว้ก่อน ณ จุดดุลยภาพ กฎกตกิ าน้จี ะลดน้อยลง (ดูตารางที่ 1 ประกอบ) ของแนช แบบ SPNE โดยผู้กระทำผิดเลือก ตารางที่ 1: พฤตกิ รรมการคอร์รัปชนั ภายใต้สภาพแวดล้อมท่ี 5 ดุลยภาพแบบ SPNE: พฤติกรรมของผู้กระทำผิด พฤตกิ รรมของเจ้าหนา้ ทร่ี ฐั ผลทางทฤษฎ ี ผลการทดลอง ผลทางทฤษฎ ี ผลการทดลอง จา่ ยค่าปรบั และกลา่ วหา 18.75% ปฏเิ สธสนิ บน 56.25% ประสิทธิภาพแบบพาเรโต: พฤตกิ รรมของผู้กระทำผดิ พฤตกิ รรมของเจา้ หน้าทร่ี ฐั ผลทางทฤษฎี ผลการทดลอง ผลทางทฤษฎ ี ผลการทดลอง จา่ ยสินบนและไม่กล่าวหา 37.50% รับสนิ บน 43.75% ทม่ี า: จากการทดลองและการวเิ คราะหท์ างทฤษฎี

128 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. กลยุทธ์จ่ายค่าปรับและกล่าวหาเจ้าหน้าที่รัฐ โ อ ก า ส ที่ ก า ร ค อ ร์ รั ป ชั น จ ะ ป ร ะ ส บ ผ ล ส ำ เ ร็ จ ผู้รับสนิ บน ขณะท่ีเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั เลอื กกลยทุ ธ์ปฏเิ สธ ในกรณีนมี้ เี พยี งรอ้ ยละ 37.50 สินบน ผลลัพธ์ของเกมจึงมีความใกล้เคียงกับ อน่ึง มาตรการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน กรณีของเกมแบบ prisoner’s dilemma ดังน้ัน ที่มีลักษณะใกล้เคียงกับการกันตัวไว้เป็นพยาน การคอรร์ ปั ชนั จึงไม่สามารถเกิดข้ึนได้ ตามที่ได้วิเคราะห์ในบทความน้ี มีปรากฏอยู่ใน ขอ้ สรปุ ในแบบจำลองน้ี สอดคลอ้ งกบั แบบ “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย จำลองของ Cooter & Garoupa (2000 : 1-26) การป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับท่ี 2) นั่นคือ ภายใต้สถานการณ์แห่งความไม่แน่นอน พ.ศ. 2554” ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา ค ว า ม ไ ว้ เ น้ื อ เ ช่ื อ ใ จ ข อ ง ผู้ เ ล่ น อ ยู่ ใ น ร ะ ดั บ ต่ ำ เมื่อวันที่ 18 เมษายน 2554 ในหมวดว่าด้วย ความร่วมมือกันจะล้มเหลว (coordination การส่งเสริมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต failures) ผลก็คือการคอร์รัปชันจะไม่สามารถ มาตรา 103/63 โดยให้อำนาจคณะกรรมการ เกดิ ข้นึ ได ้ ป.ป.ช. วินิจฉัยกันผู้ร่วมกระทำผิดไว้เป็นพยาน เม่ือพิจารณาผลจากการทดลอง พบว่า โดยไม่ดำเนินคดีก็ได้ หากได้แจ้งเบาะแสหรือ โอกาสที่ผู้กระทำผิดจะจ่ายสินบนแล้วกล่าวหา ข้อมูลอันเป็นสาระสำคัญในการท่ีจะใช้เป็น เจ้าหน้าที่รัฐ เท่ากับร้อยละ 37.50 โอกาสท่ี พยานหลักฐานในการวินิจฉัยชี้มูลการกระทำผิด จ่ายสินบนแล้วไม่กล่าวหาเจ้าหน้าที่รัฐ เท่ากับ ของเจ้าหนา้ ทร่ี ัฐรายอน่ื ร้อยละ 37.50 โอกาสที่จะจ่ายค่าปรับแล้ว สรุปและข้อเสนอแนะ กล่าวหาเจ้าหน้าท่ีรัฐ เท่ากับร้อยละ 18.75 และ จากองค์ความรู้เกี่ยวกับพฤติกรรม โอกาสที่จะจ่ายค่าปรับแล้วไม่กล่าวหาเจ้าหน้าที่รัฐ คอรร์ ปั ชนั ขา้ งตน้ มแี นวทางการปรบั ปรงุ พฤตกิ รรม เท่ากับร้อยละ 6.25 ทางด้านกลุ่มตัวอย่าง ของคนในสังคม และแนวทางในการใช้มาตรการ เจ้าหน้าท่ีรัฐตัดสินใจท่ีจะรับสินบน เท่ากับร้อยละ เพื่อแกป้ ัญหาคอรร์ ัปชัน ดังนี้ 43.75 และที่เหลืออีกร้อยละ 56.25 ตัดสินใจ 1) การคอร์รัปชันถือเป็นเกมที่มีการ ปฏิเสธสินบนหรือน่ันคือปฏิบัติหน้าที่ด้วยความ สมยอมกันระหว่างผู้จ่ายและผู้รับสินบน โดย ซ่ือสัตย์ตามท่ีกฎกติกากำหนด ทำให้ได้ข้อสรุป ต่างฝ่ายต่างได้รับประโยชน์จากการคอร์รัปชัน ใ น เ บ้ื อ ง ต้ น ว่ า ก ติ ก า ก า ร กั น ตั ว ไ ว้ เ ป็ น พ ย า น การแก้ไขปัญหากรณีแรกนี้จึงควรเพิ่มโอกาสของ แม้จะไม่ประสบผลสำเร็จในแง่ของการป้องกัน ความล้มเหลวในการร่วมมือกัน โดยการลดอำนาจ พฤติกรรมการจ่ายสินบนแต่ช่วยเพ่ิมโอกาส การใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐด้วยการเพ่ิม การปฏิเสธสินบนของเจ้าหน้าที่รัฐ ที่สำคัญคือ 3 มาตรา 103/6 บุคคลหรือผู้ถูกกล่าวหารายใดซึ่งมีส่วนเก่ียวข้องในการกระทำความผิดกับเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็น ผู้ถูกกล่าวหารายอื่น หากได้ให้ถ้อยคำ หรือแจ้งเบาะแสหรือข้อมูลอันเป็นสาระสำคัญในการที่จะใช้เป็นพยานหลักฐาน ในการวินิจฉัยชี้มูลการกระทำผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐรายอื่นน้ัน และคณะกรรมการ ป.ป.ช. เห็นสมควรจะกันผู้นั้น ไวเ้ ป็นพยานโดยไมด่ ำเนนิ คดีก็ได้ ทัง้ น้ี ตามหลกั เกณฑ์ วธิ กี าร และเงอ่ื นไขทคี่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศกำหนด

ปีท่ี 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 129 บทบาทของคนกลางหรือหน่วยงานกลางเข้ามา 4) การใช้มาตรการลงโทษผู้ที่ติดสินบน ร่วมในการทำงาน เพื่อให้การสมยอมกันเป็นไป เจ้าพนักงานโดยเพิ่มอัตราค่าปรับจากสินบน ไดย้ ากขึน้ ท่ีเสนอ ในงานศึกษานี้แสดงให้เห็นว่าแทบจะ 2) ผลการวิเคราะห์ทางพฤติกรรมช้ีให้ ไม่มีผลต่อการแก้ปัญหาคอร์รัปชันเช่นเดียวกัน เห็นว่าการคอร์รัปชันส่วนหน่ึงเป็นผลมาจาก จึงควรใช้มาตรการลงโทษรูปแบบอ่ืน แทนการ ลักษณะนิสัยส่วนบุคคล กลุ่มตัวอย่างให้ค่ากับ ปรับเพ่ิมขึ้นจากวงเงินสินบน อาทิ การลงโทษ ผลประโยชน์ต่างตอบแทน มากกว่าพิจารณา ด้วยการกักขัง จำคุก หรือมาตรการลงโทษทาง ประเด็นคุณธรรมในเร่ืองของความซื่อสัตย์สุจริต สังคม อย่างไรก็ตาม การใช้มาตรการลงโทษ อย่างไรก็ตาม ลักษณะนิสัยเป็นเร่ืองที่สามารถ รูปแบบอื่นๆ ควรมีการศึกษาอย่างรอบด้านก่อน ขัดเกลาได้ต้ังแต่เยาว์วัย ดังนั้น จึงควรมุ่งเน้น นำไปใชใ้ นทางปฏิบตั ิ การอบรมสั่งสอน เพ่ือปลูกฝังจิตสำนึกและการ 5) การใช้มาตรการให้ผู้กระทำผิด สร้างค่านิยมท่ีถูกต้อง ถึงแม้การอบรมสั่งสอน สามารถกล่าวหาเจ้าหน้าท่ีรัฐผู้รับสินบนและกันตัว ถือเป็นเร่ืองนามธรรมท่ีมิอาจคาดการณ์ผลได้ ไว้เป็นพยาน ส่งผลต่อการแก้ปัญหาการคอร์รัปชัน ในระยะเวลาอันส้ัน แต่มีความจำเป็นที่สถาบัน ในระดับท่ีน่าพอใจ แม้ว่ามาตรการน้ีจะมีข้อ หลักของสังคมท้ังสถาบันครอบครัว สถาบัน บกพร่องในแง่ของการมุ่งเอาผิดกับเจ้าหน้าที่รัฐ การศึกษา สถาบันศาสนา และสถาบันทางวิชาชีพ เพียงฝ่ายเดียว แต่ในการวิเคราะห์ทางทฤษฎี ท่ีจะเข้ามามีส่วนร่วมในการอบรม ขัดเกลา ให้คน พบว่า ปัญหาใหญ่ของการมุ่งเอาผิดกับทั้ง 2 ฝ่าย ในสงั คมมีคา่ นยิ มในเรือ่ งของความซ่ือสตั ย์สจุ ริต คือ ข้อมูลการคอร์รัปชันจะยังคงเป็นข้อมูล 3) การใช้มาตรการรางวัลแทบไม่มี ส่วนตัวของทั้งสองฝ่าย (private information) ผลต่อการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชัน โดยเฉพาะ เพราะต่างฝ่ายต่างเกรงกลัวความผิด หากเปิดเผย คดีความในฐานความผิดลหุโทษ ซึ่งเป็นความผิด ความลับออกมา ผลท่ีตามมาคือองค์กรตรวจสอบ เล็กๆ น้อยๆ ท่ีมีอัตราโทษเพียงค่าปรับ ดังน้ัน การคอร์รัปชันจะไม่สามารถหาพยานหลักฐาน จึงควรพิจารณายกเลิกมาตรการรางวัลในลักษณะ เอาผิดกับผู้เล่นทง้ั 2 ฝา่ ยได้ ทงั้ น้ี เม่ือเปรยี บเทยี บ ความผิดลหุโทษ เนื่องจากมาตรการนี้ไม่มีผล ระหว่างผลดีและผลเสีย ผู้เขียนเห็นว่า กฎหมาย ต่อการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน และมีความสุ่มเสี่ยง ที่มีลักษณะการกันตัวไว้เป็นพยานมีผลดีมากกว่า ต่อการกระทำที่เกินกว่าเหตุของเจ้าหน้าที่รัฐ จึงควรใช้เป็นมาตรการหลักในการแก้ปัญหา เพื่อมุ่งหวังเงินรางวัล อีกท้ังยังเป็นการขัดต่อ คอร์รัปชัน อย่างไรก็ตาม สำนักงาน ป.ป.ช. หลักคุณลักษณะทางศีลธรรมจรรยา (moral ควรมีระบบในการประเมินผลการใช้กฎหมาย character) โดยเลือกทำงานเฉพาะคดีความที่มี ตามมาตรา 103/6 เม่ือมีการใช้ไปสักระยะว่า ส่วนแบ่งรางวัล แทนที่จะทำงานตามหน้าท่ีเพื่อ ความในมาตราดังกล่าว ส่งผลต่อการแก้ไขปัญหา รกั ษาผลประโยชนข์ องสาธารณะ คอรร์ ัปชนั มากนอ้ ยเพยี งใด เพอ่ื ทจี่ ะไดเ้ ปน็ ตัวแบบ ให้หน่วยงานภาครฐั อน่ื ๆ นำไปปรับใชต้ ่อไป

130 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ข้อจำกัดของการวิจัยและข้อเสนอแนะการวิจัย บรรณานุกรม ต่อไป งานวจิ ยั นเี้ ปน็ การทดลองทางเศรษฐศาสตร์ เดชา ฤทธ์ิเนติธรรม.(2538).ปัญหาการให้สินบนนำจับ ในห้องปฏิบัติการ (conventional lab ในคดีอาญา. จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, กรุงเทพ experiment) โดยใช้นักศึกษาเป็นกลุ่มตัวอย่าง มหานคร. อาจมีข้อโต้แย้งในเรื่องของความสมจริงเม่ือ สายชล สินสมบูรณ์ทอง.(2552). สถิติที่ไม่ใช้พารามิเตอร์. เปรียบเทียบกับการทดลองภาคสนาม (field กรุงเทพฯ: จามจุรโี ปรดกั ท.์ experiment) ที่ใช้สถานการณ์จริงในการทดลอง สุพจน์ จุนอนันตธรรม และคณะ. (2547). การทุจริตและ กับกลุ่มตัวอย่างผู้กระทำผิดและเจ้าหน้าที่รัฐ ประพฤติมิชอบในหน่วยราชการไทย: กรณี แต่ปัญหาของการทดลองภาคสนามคือไม่สามารถ ศึกษาสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (สถานีตำรวจ จัดสภาพแวดล้อมการทดลองให้สอดคล้องกับ นครบาล). กรุงเทพมหานคร: สภาทป่ี รึกษาเศรษฐกิจ แบบจำลองในทางทฤษฎี อีกทั้งยังไม่สามารถ และสังคมแหง่ ชาต.ิ กำหนดกฎกติกาของการทดลอง จึงไม่สามารถ สำรวม จงเจริญ.(2548). การวิเคราะห์เชิงสถิติแบบไม่ใช้ เ ป รี ย บ เ ที ย บ ผ ล ก ร ะ ท บ ข อ ง เ งิ น ร า ง วั ล แ ล ะ พารามิเตอร์. กรุงเทพฯ: โครงการส่งเสริมเอกสาร บทลงโทษได้ตามวตั ถุประสงค์ของการวิจยั วิชาการ สถาบันบณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร.์ สำหรับประเด็นวิจัยครั้งต่อไปนั้น ในแง่ ของแบบจำลองสามารถวิเคราะห์แบบจำลอง Becker, G. S. (1968). Crime and Punishment: An การคอร์รัปชันล่วงหน้า เพื่อให้สามารถเข้าใจ Economic Approach. The Journal of Political พฤติกรรมการจ่ายส่วย ซึ่งเป็นปัญหาที่สำคัญ Economy, 76(2), 169-217. ประเด็นหน่ึงในสังคมไทย ส่วนในแง่ของการ วิเคราะห์มาตรการ ภายใต้กฎหมาย ป.ป.ช. ฉบับ Cooter, R., & Garoupa, N. (2000 ). The Virtuous Circle ปี 2554 มีการใช้มาตรการรางวัลในหลากหลาย of Distrust: A Mechanism to Deter Bribes and ประเด็น เม่ือมีการใช้มาตรการดังกล่าวไปสักระยะ Other Cooperative Crimes. Unpublished ควรมีการประเมินผลสัมฤทธ์ิของกฎหมาย โดย Working Paper Series. Berkeley Program in วิเคราะห์เปรียบเทียบประเด็นข้อดีของมาตรการ Law & Economics. รางวัล รวมถึงการบิดเบือนทางนโยบายอันเป็น ผลมาจากการใช้มาตรการดังกล่าวด้วย นอกจากน้ี Flatters, F., & Macleod, W. B. (1995). Administrative ในแง่ของการทดลองอาจปรับสภาพแวดล้อม corruption and taxation. International Tax and การทดลองใหส้ ามารถวเิ คราะหม์ าตรการแกป้ ญั หา Public Finance, 2(3), 397-417. คอร์รปั ชันอืน่ ๆ เพมิ่ เตมิ ได้ Harrison, G. W., & List, J. A. (2004). Field Experiments. Journal of Economic Literature, 42(4), 1009-1055. Khalil, F., Lawarrée, J., & Yun, S. (2007). Bribery vs. Extortion: Allowing the Lesser of two Evils. Unpublished Working Paper No. 1993. CESifo. Mookherjee, D., & Png, I. P. L. (1995). Corruptible Law Enforcers: How Should They Be Compensated? The Economic Journal, 105(428), 145-159. Motta. (2008). Optimal Machanisms againt Corruption: Incentive, Self-reporting and Delegation Padova.

ปที ี่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 131 2ตอนที่ ป.ป.ช. ปรทิ ศั น์ Perspective on Anti-Corruption

132 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. บทความปรทิ ศั นใ์ นฉบบั น้ี เปน็ การนำเสนอมมุ มองของบคุ คลสำคญั 3 ทา่ น เกยี่ วกบั บทบาท ของภาคเอกชนและชมุ ชนในการมสี ว่ นรว่ มปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ทา่ นแรกเปน็ บคุ คล ซง่ึ เปน็ ตวั แทนภาคประชาสงั คม คอื คณุ มชี ยั วรี ะไวทยะ ประธานมลู นธิ ิ มชี ยั วรี ะไวทยะ ทา่ นทส่ี อง นบั ไดว้ า่ เปน็ ตวั แทนภาคธรรมะ ไดแ้ ก่ พระมหาวฒุ ชิ ยั วชริ เมธี ผกู้ อ่ ตงั้ สถาบนั วมิ ตุ ตยาลยั และ ท่านทสี่ าม ได้แก่ คณุ ดุสติ นนทะนาคร ประธานสภาหอการคา้ ไทย ในฐานะตัวแทนภาคธรุ กิจ การตอ่ ต้านการทจุ รติ : มมุ มองภาคธุรกิจเพือ่ สงั คม1 มีชัย วีระไวทยะ2 “มีชัย วีระไวทยะ” เป็นผู้มีบทบาทในการ กระทรวงอุตสาหกรรม ในรัฐบาลพลเอกเปรม พัฒนาสังคมอย่างต่อเน่ืองยาวนาน นับตั้งแต่เป็น ติณสูลานนท์ และรัฐมนตรีประจำสำนักนายก ผู้ริเริ่มการรณรงค์วางแผนครอบครัวในเมืองไทย รัฐมนตรี ในรัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน และ โดยเป็นผู้ก่อตั้งสมาคมพัฒนาประชากรและชุมชน ได้รับการแต่งต้ังเป็นวุฒิสมาชิกอีกหลายสมัย ซึ่งเป็นองค์กรสาธารณประโยชน์ ในปี พ.ศ. 2517 จากการมีจิตสาธารณะและมีความริเริ่มใน บทบาทการรณรงคก์ ารใชถ้ งุ ยางอนามยั สำหรบั การ โครงการพัฒนาชุมชนในลักษณะของการประยุกต์ คุมกำเนิด และป้องกันโรคติดต่อทางเพศสัมพันธ์ “ธรุ กิจเพื่อสงั คม” “มชี ัย วีระไวทยะ” ได้รับรางวลั ของ “มีชัย วีระไวทยะ” มีความโดดเด่นจนทำให้ แมกไซไซ สาขาบรกิ ารสาธารณะ ในปี พ.ศ. 2537 ช่วงน้ันคนไทยนิยมเรียกชื่อถุงยางอนามัยว่า และรางวัลสมเด็จเจ้าฟ้ามหิดล สาขาสาธารณสุข “ถงุ มีชยั ” ในทางการเมอื ง มีชัย วีระไวทยะ ไดร้ ับ ในปี พ.ศ. 2552 การแต่งต้ังให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีช่วยว่าการ 1 การสมั ภาษณค์ วามคดิ เหน็ เกยี่ วกบั การตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ในภาคธรุ กจิ เพอื่ สงั คม โดย ดารารตั น์ อานนั ทนะสวุ งศ์ บรรณาธกิ าร วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 4 เม่อื วันท่ี 18 สงิ หาคม 2553 ณ สมาคมพัฒนาประชากรและชมุ ชน ถนนสุขมุ วทิ ซอย 12 กรงุ เทพมหานคร ถอดความจากเทปโดย จนิ ตนา พลอยภทั รภญิ โญ ผชู้ ว่ ยผจู้ ดั การ กองการจดั การวารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 2 ประธานมลู นิธิ มชี ยั วรี ะไวทยะ

ปีท่ี 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 133 กองบรรณาธิการ วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ต่อไป ดังเช่น โครงการ BREAD หรือ Business จึงขอสัมภาษณ์ “มีชัย วีระไวทยะ” เป็นการ for Rural Education and Development ซ่ึง พิเศษ เกี่ยวกับความคิดเห็นในเรื่องการต่อต้าน เป็นโครงการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน การทุจริตในมุมมองของภาคธุรกิจเพ่ือสังคม เพื่อส่งเสริมการมีจิตสาธารณะ เน้นการช่วยเหลือ เนื่องจากท่านเป็นผู้ริเริ่มการทำธุรกิจเพื่อสังคม และพัฒนาการศึกษาของเด็กไทยในชนบท ทำให้ ในหลายโครงการ โรงเรียนเป็นศูนย์กลางของการเรียนรู้และการ จากองค์กรเอกชนสาธารณประโยชน์ (NGO) สู่ พัฒนาอย่างแท้จริง ดังนั้นในการบริหารจัดการ ธุรกจิ เพอื่ สังคม (Social Enterprise) องค์กรเอกชนสาธารณประโยชน์ จึงได้ปรับเปลี่ยน มีชัย วีระไวทยะได้เล่าถึงวิวัฒนาการในการ มาเป็นแนวทางการทำธุรกิจเพ่ือสังคม (Social ดำเนนิ กจิ กรรมเพ่อื สังคม โดยเริม่ ตน้ จากการก่อตงั้ Enterprise) ซ่ึงเป็นแนวคิดใหม่ในการดำเนินการ สมาคมพฒั นาประชากรและชมุ ชนในปี พ.ศ. 2517 เพ่ือสาธารณะในประเทศไทย เป็นการดำเนินงาน ในลักษณะขององค์กรพัฒนาภาคเอกชนท่ีไม่ใช่ พัฒนาชุมชนควบคู่ไปกับการทำธุรกิจต่างๆ เช่น ภาครัฐ (Non-government organization-NGO) ร้านอาหาร Cabbage and Condom โรงแรม หรือท่ีเรียกกันทั่วไปว่าองค์กรเอกชนสาธารณ Birds and Bees Resort และบริษัทธุรกจิ เพอื่ การ ประโยชน์ วัตถุประสงค์หลักในการก่อตั้งองค์กร ศึกษาและชนบท จำกัด โดยใช้ผลกำไรจากธุรกิจ คือ การพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนทั้งใน เหล่านี้มาใช้จ่ายในโครงการพัฒนาด้านต่างๆ เขตชนบทและเขตเมือง โดยให้ประชาชนในชุมชน โดยเฉพาะดา้ นการศกึ ษาและการสรา้ งจติ สาธารณะ ต่างๆ ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตอบสนองความ เพือ่ นำไปสู่การเปน็ สงั คมแหง่ จิตสาธารณะ ต้องการของชุมชนที่ตนอยู่อาศัย โดยเร่ิมจากงาน ในปัจจุบัน มีแนวคิดท่ีจะนำธุรกิจเพ่ือสังคม บริการวางแผนครอบครัวเป็นฐานและขยาย (Social Enterprise) เข้าจดทะเบียนในตลาด ขอบข่ายของการบริการออกไปตามประเภทของ หลกั ทรพั ยใ์ นลกั ษณะของ “หลกั ทรัพยเ์ พอื่ สงั คม” กิจกรรมท่ีมุ่งจะพัฒนา เช่น บริการสาธารณสุข ซ่ึงนักลงทุนสามารถซื้อหุ้นของธุรกิจเพื่อสังคม มูลฐาน การปรับปรุงแหล่งน้ำด่ืมน้ำใช้ การพัฒนา เพ่ือนำไปใช้ในกิจกรรมพัฒนาชุมชนได้ การจัดต้ัง และสง่ เสรมิ รายได้ การอนรุ กั ษท์ รพั ยากรธรรมชาติ บริษัทเข้าตลาดหลักทรัพย์ จะสามารถเปิดเผย และการสง่ เสรมิ ประชาธปิ ไตย เป็นต้น รายละเอียดภายในบริษัท เช่น ผลกำไรขาดทุน อย่างไรก็ตาม ในการดำเนินงานองค์กร เงินเดือนพนักงานทุกระดับ บัญชีต่างๆ ได้ท้ังหมด เอกชนสาธารณประโยชน์นน้ั การระดมเงินทนุ และ เ พ่ื อ ชั ก ช ว น ใ ห้ ค น ม า ซื้ อ หุ้ น แ ล ะ เ ป็ น เ งิ น ทุ น การบริหารเงินทุนท่ีได้มาเพ่ือมาสนับสนุกิจกรรม หมุนเวียนในการทำกิจกรรมต่อไปได้ ซ่ึงจะเป็น ต่างๆ อย่างย่ังยืนเป็นสิ่งสำคัญ มูลนิธิมีชัย อีกทางเลือกหนึ่งหากใครต้องการบริจาคเงินเพื่อ วีระไวทยะ จึงได้รับการจัดต้ังขึ้น เพ่ือนำเงินที่ ทำประโยชน์ต่อสังคม ก็สามารถนำมาลงทุนได้ ได้รับบริจาคหรือจัดหามาได้มาดำเนินโครงการ และตอ้ งเสยี ภาษีใหร้ ัฐด้วย

134 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปัจจุบันปัญหาการทุจริตมีมากและหลากหลาย แ น ว ท า ง ก า ร ป้ อ ง กั น ก า ร ทุ จ ริ ต ที่ เ กิ ด จ า ก ประเภท ประชาชนควรมีส่วนร่วมในการป้องกัน นักการเมืองควรเปน็ อย่างไร การทจุ ริตอยา่ งไรบ้าง นับว่าเป็นเร่ืองยากท่ีจะป้องกันการทุจริต ประชาชนต้องรวมตัวกันให้ความสนใจ ของนักการเมือง แต่ส่ิงที่ควรทำ คือ การชี้แจง และมีความกล้าหาญท่ีจะเข้าไปมีส่วนร่วมในสังคม แสดงรายการทรพั ยส์ นิ ของนกั การเมอื ง เพอื่ ปอ้ งกนั เพื่อการป้องกันการทุจริต แต่เราต้องสอนตั้งแต่ การทจุ ริต เช่น นกั การเมืองต้องประกาศทรพั ย์สิน เป็นเด็กนักเรียนให้มีจิตสาธารณะ มีความซื่อสัตย์ ของตนว่ามีเท่าไร และต้องชี้แจงที่มาของเงินว่า สจุ รติ ในระดบั โรงเรยี นดว้ ย ถา้ ปลอ่ ยใหเ้ ดก็ นกั เรยี น มาจากไหน ต้องมีหลักฐานมาพิสูจน์แหล่งที่มา มคี วามคดิ วา่ “โกงกนิ ไดไ้ มเ่ ปน็ ไร แตต่ อ้ งมผี ลงาน” ของเงินได้อย่างชัดเจน เสียภาษีถูกต้องหรือไม่ คงไม่สามารถมีส่วนช่วยให้เกิดการป้องกันการ กฎหมายของประเทศไทยแต่เดิมยังไม่ได้บังคับ ทุจริตได้ จึงต้องเร่ิมปลูกฝังต้ังแต่เด็กให้มีทัศนคติ ให้แสดงหลกั ฐาน จึงเป็นการยากทีจ่ ะตรวจสอบได้ ที่ถูกต้องต่อคำว่า “ซื่อสัตย์สุจริต” โดยอาจสอน เพราะฉะนั้นตอ้ งแก้ทกี่ ฎหมายกอ่ น ด้วยการใส่อักขระเกี่ยวข้องกับการป้องกันการ ในสมัยที่ผมลงสมัครรับเลือกตั้งซ่อม ส.ส. ทจุ ริตใหท้ ่องจำ (เชน่ ก.ไก่ ข.ไข่ อาจจะต้องเปลีย่ น ของกรุงเทพฯ ในนามผู้สมัครอิสระสนับสนุน เปน็ ก. หรอื ข. ทเ่ี กย่ี วกบั การไมท่ จุ รติ หรอื เกยี่ วกบั อาจารย์คึกฤทธิ์ ปราโมช ประมาณปี พ.ศ. 2515 ซ่ือสัตย์สุจริต) และอาจสอดแทรกเข้าไปในทุก ในวันสุดท้ายของการเลือกต้ัง ผมได้ประกาศ แขนงวิชาท่ีทำการเรียนการสอนได้ ต้องเริ่มจาก ทรัพย์สินท้ังหมดต่อสาธารณชนและชี้แจงแหล่ง การคิดนอกกรอบก่อน หรืออาจใช้เกมส์หรือส่ือ ทมี่ า ถา้ หากผมรวยมากกวา่ น้ีจะไดต้ รวจสอบได้ว่า ที่ทันสมัยเพ่ือสร้างแรงจูงใจให้เด็กๆ อยากเรียนรู้ ผมโกงหรือเปล่า ซ่ึงถือเป็นนักการเมืองคนแรกท่ี เกยี่ วกบั การปอ้ งกนั การทจุ รติ แสดงทรัพย์สินต่อสาธารณะ และในขณะท่ีผม การสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนน้ัน หาเสียงไดใ้ ชส้ ำนักงานบัญชีชัยยศ เปน็ ผู้เก็บเงินให้ ผมได้ริเริ่มโครงการหลายโครงการด้วยกัน เช่น ใครท่ีส่งเงินให้ผมต้องส่งไม่เกินหน่ึงหม่ืนบาท โครงการเศรษฐกิจพอเพียง เพ่ือยกระดับชุมชน คา่ ใชจ้ า่ ยทกุ อยา่ งมใี บเสรจ็ เรยี บรอ้ ย สามารถชแี้ จง โดยเนน้ ทเี่ ดก็ อายุ 15 ปขี น้ึ ไป เพอ่ื ใหเ้ ดก็ เปน็ ผชู้ กั จงู ได้ หลังการเลือกตั้ง สามารถตรวจสอบผมได้ว่า ชี้แจงผู้ใหญ่ในหมู่บ้านของตัวเอง วิธีการดำเนิน มีทรัพย์สินอะไรเพิ่มขึ้น มีแหล่งที่มาจากไหน โครงการ ก็เร่ิมจากการให้ประชาคมเสนอแนะ ท้ังๆ ท่ีในตอนนั้นกฎหมายไม่ได้บังคับให้เปิดเผย เกี่ยวกับโครงการโดยให้เด็กๆ อายุ 15 ปีข้ึนไป ทรัพย์สิน แต่ผมทำเพราะคิดว่าควรจะทำ เพราะ ในหมู่บ้านเข้ามาร่วมให้ข้อคิดเห็น รวมไปถึงการ คนที่จะมาทำงานเพ่ือสาธารณชนควรต้องเปิดเผย ให้สิทธิในการใช้เงิน โครงการนี้ได้มีการรายงาน ขอ้ มลู ได้ การใหน้ กั การเมอื งชแี้ จงรายการทรพั ยส์ นิ เพื่อเสนอรายละเอียดการดำเนินการไปทางอีเมล จึงเป็นแนวทางหน่ึงในการป้องกันการทุจริตของ ถึงท่านนายกรัฐมนตรีโดยตรง ดังน้ัน จึงควรนำ นกั การเมอื งได้ เทคโนโลยเี ข้ามาช่วยตรวจสอบเรือ่ งการทุจริต

ปที ี่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 135 แนวทางการปอ้ งกนั การทจุ รติ ทเ่ี กดิ จากการเมอื ง กรณที สี่ อง หากมกี ารทจุ รติ ผมจะดำเนนิ คดี ทอ้ งถิ่นควรเปน็ อยา่ งไร ทั้งทางแพ่งและอาญา ปรากฏว่า พบการทุจริตท่ี การป้องกันการทุจริตที่เกิดข้ึนจากการเมือง สำคัญท่ีหาดใหญ่ โดยผู้จัดการปล่อยให้มีการ ในระดับท้องถ่ินไม่ควรจะแตกต่างกัน แต่ท้องถ่ิน ตอ่ ทอ่ ขยายเขตจำหนา่ ยนำ้ ไปในหมบู่ า้ นทหี่ าดใหญ่ มีคนดูแลน้อย ถ้าเอาคนมาดูแลเพิ่มจะทำให้ แต่ไม่ได้ลงทะเบียนว่าเป็นน้ำของการประปา และ ชาวบ้านเกรงกลวั อทิ ธพิ ลมากขึน้ ผมมคี วามเห็นว่า ดำเนินการเก็บเงินเองจนเร่ืองมาถึงผม ผมจึงต้ัง ควรใช้เด็ก หรือใช้ IT หรืออินเทอร์เน็ต เปิดรับ กรรมการตรวจสอบ ปรากฏว่าผิดจริง จึงฟ้องท้ัง แจ้งข้อมูลจากชาวบ้าน ซ่ึงในโครงการเศรษฐกิจ คดีแพ่งและอาญา ในกรณีน้ีต้องแสดงให้เห็นว่า พอเพียง เป็นต้น ผมได้รับแจ้งจากชาวบ้านว่า ต้องลงโทษอย่างหนักและอย่าไปทำเสียเอง เป็น ผู้ใหญ่บ้านเรียกชาวบ้านมาประชุมแล้วบังคับให้ ตวั อย่างท่ไี ม่ดี ตกลงซ้ือรถอีแต๋นเพื่อมาใช้เอง หรืออาจใช้วิทยุ อีกตัวอย่างหน่ึงที่เกี่ยวข้องกับจำนวนเงิน ประกาศเป็นรายการคุยกัน อาจร่วมกับกรม คอ่ นขา้ งสงู ตอนทผี่ มเปน็ ประธานองคก์ ารโทรศพั ท์ ประชาสัมพันธ์ขอใช้วิทยุจัดทำรายการให้สนุก มีโครงการขยายหมายเลขโทรศัพท์ 2,400,000 หรอื ทำรายการโทรทศั นก์ ไ็ ด้ ตงั้ ชอ่ื วา่ “รายการโกง” เลขหมาย (SDH) ซง่ึ มเี ครอ่ื งมอื เปน็ ตแู้ ละสายใยแกว้ ทำคลิปวีดีโอให้คนตอบคำถามแล้วมีรางวัลให้ โดยมีวิธีการแบ่งให้ 6 บริษัทดำเนินการ สามารถ และส่งไปตามโรงเรียน ผมขอเล่าตัวอย่างตอนท่ี ผ่านกรรมการกระทรวง สภาพัฒนาการเศรษฐกิจ ผมเปน็ ผวู้ ่าการประปาส่วนภมู ิภาค 2 กรณี คอื และสังคมแห่งชาติ และคณะรัฐมนตรีแล้ว พอ กรณีแรก เป็นท่ีเลื่องลือกันว่าในหน่วยงาน ผมเข้าไปบริหารก็มีเสียงจากภายนอกบอกว่า มีการโกงกิน มีเสือ สิงห์ กระทิง แรด มากมาย โครงการน้ีมีอะไรบางอย่างท่ีแอบแฝงอยู่ ผมจึงตั้ง พอผมเขา้ ไปทำหนา้ ท่เี ป็นผู้วา่ การประปา ก็บอกวา่ คณะกรรมการข้ึนมาตรวจสอบเรื่องความโปร่งใส เราต้องทำงานให้ดี ต้องการเคร่ืองมืออะไรจะช่วย ส่ิงท่ีพบคือ ราคาเส้นใยแก้วขายปลีกในตลาด เต็มท่ี แต่ถ้าใครทำอะไรท่ีไม่เหมาะสมขอให้หยุด ถูกกว่าราคานี้ 20 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งราคาขายส่ง หากพบว่ามีการทุจริตจะต้องถูกดำเนินคดีทั้งทาง ควรจะต้องถูกกว่ามาก เป็นท่ีน่าสงสัย ผมจึง แพ่งและอาญา ผมให้อำนาจการจัดซื้อแต่ละเขต ประสานไปยงั ธนาคารโลก ตรวจสอบราคา ปรากฏวา่ เพิ่มวงเงินจากหลักหมื่นเป็นห้าแสนบาท เพราะ มีท่ีผิดมากมาย เหมือนกับ 6 บริษัทน้ีมีการตกลง ส่ังซ้ือเหมือนกันหมด เช่น ท่อต่างๆ และให้แต่ละ กันไว้ก่อนแล้ว ผมจึงเอาเร่ืองเข้าคณะกรรมการ เขตส่งรายงานการจัดซ้ือเข้ามาทุกเดือนแล้วข้ึน ขอยกเลิกโครงการนี้ และได้รับอนุมัติให้ยกเลิก บอร์ดไว้ หลังจากนั้นราคาสิ่งที่ซื้อในทุกๆ เขต โครงการ จากนั้นจึงได้เสนอเร่ืองไปยังสภาพัฒน์ฯ ลดลงมาเหมือนกันหมด น่ันก็หมายความว่าวิธี และ ครม. ขออนุมัติยกเลิกโครงการท้ังที่ให้ผ่าน ได้ผลดี คือ ทำทกุ อย่างใหเ้ ปิดเผย พนกั งานทกุ คน ไปแล้ว จนสามารถยกเลิกโครงการได้ ต่อจากนั้น ก็ดีใจโดยที่ไม่ได้จับใครให้มีความผิด เป็นวิธีการที่ ผมให้ธนาคารโลกส่งคนเข้ามาแนะนำวิธีการ โปรง่ ใส ดำเนินการในการต่อรองราคาใหม่กับ 6 บริษัท

136 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. โดยเปลี่ยนเป็น 2 แบบ คือ แบบ Optical Fiber รู้จักว่าชาวบ้านมีชีวิตความเป็นอยู่อย่างไร มี และเครอ่ื งทตี่ อ่ กนั ไดอ้ ยา่ งเดยี ว ผมใหม้ กี ารประมลู ความสุขทุกข์อย่างไร ให้เข้าไปด้วยตัวเอง ซ่ึงจะ ใหม่ ตรวจสอบสเปกได้ ปรากฏว่าราคาลดลงจาก มาจากบริษัทไหนก็ได้ ไม่มีเบี้ยเล้ียง และกลับมา 12,000 ล้านบาท เป็น 7,500 ล้านบาท นี่เป็น เล่าให้เพื่อนฟัง เมื่อเพ่ือนสนใจก็พากันกลับไป ตัวอย่างง่ายๆ เพียงคุณอย่าไปโกงซะเอง ผมได้รับ เยี่ยมชม ในที่สุดก็จะมีความสัมพันธ์อันดี ต่อไปก็ การสอนมาตั้งแต่เด็กว่าอย่าโกง มันมีค่ามากที่ต้อง เริ่มด้านวัตถุ ผมเป็นผู้ก่อตั้งโรงเรียนมีชัยพัฒนา สอนตัง้ แต่เด็ก และตอ้ งเร่มิ จากในบ้าน ซ่ึงเป็นโรงเรียนเอกชน ตอนน้ีไม่มีหลักสูตรอะไร การสอนเด็กให้มีความซ่ือสัตย์สุจริตพอเพียง ท่ีเก่ียวกับการคอร์รัปชัน แต่เป็นแนวคิดที่ดีท่ีจะ หรือยัง ใหเ้ ดก็ มกี ารเรียนรูเ้ ก่ียวกบั การคอร์รัปชัน อาจลอง เราคิดว่าเราสอนเด็กให้มีความซ่ือสัตย์ ให้เด็กในระดับประถมหรือมัธยมทำบัญชีแบบ สุจริต แต่แท้จริงแล้ว เราไม่เคยสอนเด็ก ไม่มี ง่ายๆ คำนวณบวกลบเงินที่เด็กมีอยู่ว่ามีอยู่เท่าไร หลักสูตรเร่ืองน้ี ไม่มีการสอนด้านปฏิบัติให้เด็ก ผ่านไป 2 ปี มีเงินเพ่ิมลดจากอะไร มีข้อสงสัย เรียกว่า การลงทุนเรื่องความรู้ในสังคมไทยยัง อะไรหรือไม่ เพียงขอให้มีหลักสูตรเช่นน้ี ผมพร้อม อ่อนแอ รวมไปถึงพ่อแม่ต้องช่วยกัน ควรมีคู่มือ ทันทีท่ีจะนำไปสานต่อเพ่ือสร้างเด็กให้มีส่วนร่วม ให้พ่อแม่สอนเด็กๆ ระบบการเรียนการสอนของ ในการป้องกันการทุจริต ผมขอยกตัวอย่างสัก ไทยเน้นแต่ท่องจำ ไม่หัดให้เด็กคิดวิเคราะห์ว่า 3 ตวั อยา่ งทนี่ ่าจะทำได้ อะไรดีไม่ดี ดังน้ันต้องสอนให้เด็กวิเคราะห์ให้เป็น ตัวอย่างที่ 1 การให้ทุนแก่เด็กประถมใน เม่ือพบปัญหาจะต้องหาวิธีแก้ไขได้ หมู่บ้านที่ไปโรงเรียนของรัฐ ให้เด็กนักเรียนเป็น ยุ ท ธ ศ า ส ต ร์ ช า ติ ว่ า ด้ ว ย ก า ร ป้ อ ง กั น แ ล ะ ผู้คัดเลือกกันเองว่า เด็กคนไหนสมควรได้รับทุน ปราบปรามการทุจริตของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 6,000 บาท หลังจากน้ันในวันมอบทุน ผู้ให้จะ ควรเนน้ ในเรอ่ื งใด เป็นฝ่ายพูดขอบคุณก่อนว่าให้โอกาสได้เป็นผู้ให้ ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและ ขอขอบคุณท่ีให้ความสุขและให้น้องรับทุนไป ปราบปรามการทุจริต ควรเน้นการมีส่วนร่วม หลังจากนั้นให้ผู้ให้ติดตามไปช่วยให้ความอบอุ่น ผมมีความคิดว่า เราขอร้องให้คนเข้ามามีส่วนร่วม แกน่ อ้ งทไ่ี ดร้ บั ทนุ และทำรายงานความกา้ วหนา้ ของ อ ย า ก ใ ห้ ค น ใ น สั ง ค ม ที่ มี โ อ ก า ส ดี ช่ ว ย ค น ท่ี เดก็ คนน้ที ุกเดือน น่เี ปน็ จุดเริ่มต้นที่เดก็ มสี ว่ นรว่ ม ด้อยโอกาสเพือ่ ลดความเหลือ่ มลำ้ ในสังคม แตจ่ ุดท่ี ตัวอย่างที่ 2 ให้เด็กเข้ามาน่ังในอยู่ใน น่าสนใจ คือ อย่าโยนแต่เฉพาะเงิน เราต้องทำไป คณะกรรมการจัดซ้ือด้วย เพ่ือให้เรียนรู้หลักเกณฑ์ ด้วยใจก่อน ในการสร้างการมีส่วนร่วม ผมได้ ของการจัดซื้อ เช่น แสวงหาผู้ขาย ราคา คุณภาพ ดำเนินโครงการ “ผู้ใหญ่บ้านกิตติมศักดิ์” โดยให้ ราคากลาง การต่อรอง ทำให้สามารถเรียนรู้ได้ คนหน่ึงคนเข้าไปในหน่ึงหมู่บ้าน เข้าไปทำความ ตั้งแต่เด็ก หรืออาจเข้าร่วมในคณะกรรมการ คัดเลือกครู เพราะเด็กจะบอกได้ว่าต้องการครู แบบไหน เด็กจะมีการต้ังคำถามดีๆ ที่น่าสนใจ

ปที ี่ 4 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2554) 137 ในการคัดเลือกครูได้ น่ีเป็นตัวอย่างง่ายๆ เป็นวิธี ท่ีเหมาะสมกับเด็ก ทำให้เด็กวิเคราะห์ปัญหาแล้ว หาวธิ ีแก้ไขได้ (ป.ป.ช. อาจจะถามผมเร่อื งหลักสตู ร การสอนเด็กให้ไม่ทุจริต ผมยินดีจะเขียนให้ โรงเรียนเอกชนไหนสนใจใหต้ ดิ ต่อกบั ผม ทำได้เลย ไมต่ อ้ งรอให้รฐั สั่งทำ) ตัวอย่างที่ 3 ผมกำลังจะเชิญสภานักเรียน ทั่วประเทศมาอบรมเร่ืองเศรษฐกิจพอเพียงกับ เร่ืองเอดส์ และจะพูดเรื่องนี้เลย หากมีประเด็น อะไรใหพ้ ดู หรอื มใี ครจะไปพดู กไ็ ด้ อาจเปน็ ประเดน็ ขจัดการโกงในโรงเรียน ให้เด็กเป็นผู้เสนอความ คิดเหน็ หากมขี ้อมลู ให้สง่ ทีท่ ำเนยี บได้เลย การทำงานของ ป.ป.ช. ในการป้องกันและ ปราบปรามการทจุ ริตมีความเหมาะสมหรอื ไม่ ป.ป.ช. เปรียบเหมือนด้านการรักษาคน ท่ีป่วยแล้ว ควรมีการป้องกันกับคนท่ียังไม่ป่วย ด้วย โดยเร่ิมจากเด็ก ควรเน้นด้านการป้องกัน (Prevention) ให้มาก ส่วนเร่ืองการปราบปราม ก็ดำเนินการควบค่ตู อ่ ไป

138 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การต่อตา้ นการทุจรติ : มมุ มองภาคธรรมะ* พระมหาวุฒิชัย วชริ เมธี** ต้นทุนของประเทศไทยมีมากมายเปรียบ เท่านั้นยังไม่พอ ยังตัดกระดูกออกมาตำจนป่น เสมอื นแรท่ องคำ แตก่ วา่ จะถลงุ แรข่ นึ้ มาใชช้ า่ งยาก แล้วผสมน้ำซดจนแม้แต่กระดูกก็ไม่เหลือ น่ันคือ ลำบาก ตน้ ทุนสำคญั อย่างหนง่ึ คือ พระพทุ ธศาสนา สภาพคอร์รัปชันในประเทศไทย ฉะนั้นถ้าเรายัง ต่อคำถามที่วา่ “เปน็ เมอื งพุทธ ทำไมทรุดลง” เปน็ ไม่ต่ืนขึ้นมาประเทศไทยก็จะเป็นศูนย์และจะ คำถามท่ีน่าสะเทือนใจมาก เนื่องจากพุทธศาสนา กลายเป็นทะเลทราย และในทางสันติสุขก็จะ ในเมืองไทยถือเป็นฐานที่มั่นคงแข็งแรงที่สุดของ กลายเป็นประเทศที่ไม่มีสันติสุข แม้ว่าเราอาจจะ โลก แต่ทำไมปัญหาคอร์รัปชันซึ่งเป็นปัญหาการ อ ยู่ อ ย่ า ง สั น ติ แ ต่ ก็ เ ป็ น ไ ป โ ด ย ก า ร บั ง คั บ ใ ช้ ทุจริต ขาดจริยธรรมจึงเพ่ิมขึ้นเป็นทวีคูณอย่าง พระราชบัญญัติพิเศษ ทุกคนเงียบ แต่ในความ ที่ไม่เคยมีมาก่อน หากจะลองวาดภาพให้เห็น เงียบน้ันไม่มีความสุขเลย และน่ันไม่ใช่ส่ิงที่เรา สภาพปัญหาของสังคมไทยในเวลานี้ เปรียบสภาพ เรียกว่า “สันติภาพ” ทำอย่างไรถึงจะพบสันติสุข ของการคอร์รัปชันได้เสมือนว่าเป็นหม้อซุป ลองมาทบทวนยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกัน หม้อที่มีแต่กระดูกไม่เหลือเนื้อและผัก แต่เรายังคง และปราบปรามการทจุ รติ กัน ต้มกระดูกน้ันต่อไปด้วยความมั่นใจว่ายังกินได้ * การบรรยายในการสัมมนาทางวิชาการ เรื่อง “การทบทวนยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต” จัดโดยสำนักงาน ป.ป.ช. เมื่อวันท่ี 5 ตลุ าคม 2553 ณ หอประชมุ กองทพั เรือ กรงุ เทพมหานคร ถอดเทปและเรียบเรียงคำบรรยาย โดย จินตนา พลอยภัทรภญิ โญ และกนั ต์กมล บอ่ ทอง กองการจดั การวารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ** ผู้กอ่ ตั้ง สถาบันวิมตุ ตยาลัย

ปีที่ 4 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2554) 139 หลักธรรมที่ว่าด้วยการต่อต้านการทุจริตมีอะไร พระสงฆ์ว่า “ภิกษุทั้งหลาย 3 เดือนท่ีอยู่ร่วมกัน บ้าง ถ้าท่านเห็นว่าเราตถาคตมีพฤติกรรมที่ทุจริต เรามักพูดกันว่าอุปสรรคของการพัฒนา ในแง่กาย วาจา ใจ ขอให้ท่านทั้งหลายจงชี้ช่อง ประเทศไทย คือ “การคอร์รัปชัน” แต่เราควรดู ให้เราตถาคตได้เห็นความบกพร่องของตัวเอง” คอร์รัปชันในหลายๆ มุม รวมท้ังในมุมของ ทุกท่านลองคิดดู แม้ว่าพระพุทธองค์เป็นถึงศาสดา พระพุทธศาสนาด้วย นับต้ังแต่องค์พระศาสดา ยังเปิดโอกาสให้สาวกตรวจสอบ พระสารีบุตร วฒั นธรรมองคก์ ร วนิ ยั และหลกั ธรรมทีว่ ่าด้วยการ ซึ่งเป็นอัครสาวกเบื้องขวาลุกข้ึนยกมือพนม ต่อตา้ นการทจุ รติ น้ันมีอะไรบา้ ง บอกว่า “ข้าแต่พระผู้มีพระภาคเจ้าพระองค์น้ัน 1) องค์พระศาสดา พระพุทธองค์เป็น เป็นศาสดาอยู่แล้วไม่ต้องปวารณาก็ได้ ทุกคนเชื่อ พระศาสดาที่มีความบริสุทธิ์เป็นท่ีตั้ง พระองค์ทรง ในความบริสุทธ์ิ” น่ีคือวัฒนธรรมความโปร่งใส ตรัสถึงตัวพระองค์เองว่า “เราตถาคตมีลักษณะ ที่พระพุทธศาสนามอบให้กับมนุษยชาติทั่วโลก อาจริยมุฎฺฐิ” แปลว่า ไม่มีวาระซ่อนเร้น นั่น แต่คำถามก็คอื พอถึงวนั ปวารณาในวันออกพรรษา หมายความว่าองค์พระศาสดาเองเป็นบุคคลที่มี เราเคยเข้าใจสาระตรงนี้หรือไม่ ถ้าเราเข้าใจ ความสะอาดมาก ท่านบอกว่า “สำหรบั เราตถาคต ก็สามารถนำไปปรับเป็นวัฒนธรรมองค์กรเพ่ือ สาวกไม่ต้องปกป้องและเราก็ไม่ต้องปกป้อง ให้องคก์ รโปรง่ ใสได้ ตัวเอง ต่อหนา้ อย่างไร เบ้ืองหลงั กอ็ ย่างนั้น” น่คี ือ 3) วินัยของพระ จะกำหนดไว้ชัดเจนว่า ศาสดาแห่งการต่อต้านการทุจริต คือ การมีชีวิต พระท่ีขโมยเงินมาแม้เพียงหนึ่งบาท ไม่ว่าจับได้ ทสี่ ะอาด หรอื จบั ไม่ไดก้ ต็ าม ถ้ามเี จตนาขโมยหรือคอร์รปั ชนั 2) วัฒนธรรมองค์กร พุทธศาสนาเป็น ทันทีท่ีหยิบเงินสำเร็จด้วยเจตนาจะลักขโมย องค์กรแห่งความขาวสะอาด ดูได้จากพิธีปวารณา เจตนาจะคอร์รัปชัน จับได้หรือไม่ได้ต้องขาดจาก ในวันออกพรรษา หรอื เรียกว่า “วนั มหาปวารณา” ความเป็นพระทันทีท่ีกระทำ น่ีเป็นวินัยท่ีเข้มงวด พระทั้งวัดจะต้องลงประชุมพร้อมกันในอุโบสถ มาก นอกจากน้ันในศีลห้า ข้อ 2 ก็บัญญัติไว้ชัด โดยพระทุกรูปจะต้องปวารณาเพื่อเปิดโอกาส ว่า อทินนาทาน คือไม่ละเมิดในกรรมสิทธ์ิทรัพย์ ให้พระท้ังวัดวิจารณ์ตนเองว่าในช่วง 3 เดือนท่ีอยู่ ของผู้อ่ืน ทั้งทรัพย์สินทางปัญญาและทางวัตถุ ด้วยกันมาน้ีมีอะไรที่ผิดพลาดไป และสามารถ ก็ระบุชัดอยู่แล้วว่าวินัยของพระท้ังศีลห้าซึ่งเป็น กล่าวตักเตือนกันได้ทีละรูป ถ้าหากผิดพลาดจะ เร่ืองพื้นฐานของญาติโยม พุทธศาสนามีส่ิงท่ีระบุ เตือนกันโดยไม่โกรธ นั่นคือไม่หมกเม็ดความเส่ือม การตอ่ ต้านคอรร์ ัปชัน เอาไว้ในองค์กร เช่นน้ีจึงเป็นองค์กรแห่งความ โปร่งใส เมื่อคร้ังน้ันพระพุทธองค์ได้ทำพิธี ปวารณาตอ่ หน้าพระสงฆ์ในวนั ออกพรรษา โดยอยู่ ตรงหน้าพระสงฆ์ทั้งหลายและปวารณาต่อหน้า

140 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 4) หลักของธรรมะ หัวใจของพระพุทธ เรียกว่า มองปัญหาการทุจริตผ่านกรอบคิดแบบ ศาสนาท่ีเป็นหลักธรรมในการนำมาใช้เพื่อการ อริยสัจ 4 โดยมองว่าปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน ตอ่ ต้านคอรร์ ัปชันมมี ากมาย ดังเช่น เป็นความทุกข์ชนิดหน่ึง และเป็นสัจจะของสังคม 4.1 หลักทศพิธราชธรรม ใน ว่าถ้ามีความทุกข์ต้องมีทางดับทุกข์ จากตรรกะ หลกั ธรรม 10 ข้อ อย่างนอ้ ยมี 4 ข้อ ได้แก่ ขอ้ 1 ตรงน้ีจึงเอาปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันทั้งหมด ทาน คือจิตสำนึกรับใช้ประชาชน (Public Mind มาอยู่ในกรอบของอริยสัจ 4 คือ ทุกข์ สมุทัย Service) หมายความว่าข้าราชการและ นิโรธ มรรค แล้วมาดูว่าปัญหาการคอร์รัปชัน นักการเมืองต้องเป็นผู้ให้ ไม่ใช่ผู้กอบโกย ข้อ 2 โ ด ย ม อ ง ผ่ า น ก ร อ บ ห รื อ แ ว่ น ข อ ง อ ริ ย สั จ นั้ น ศีล คือความดีงาม ท้ังข้าราชการและนักการเมือง ทุกข์ คืออะไร สมุทัย สาเหตุอยู่ตรงไหน นิโรธ ควรเป็นบุคคลท่ีต้องมีมาตรฐานทางจริยธรรมสูง ทางออกควรจะเป็นอย่างไร และมรรคทางแก้ ข้อ 3 บริจาค คือการเสียสละความสุขส่วนตน หรือยุทธศาสตร์ควรจะเป็นอย่างไร แต่หลักการ ข้าราชการและนักการเมืองควรต้องอุทิศตน กว้างๆ ท่ีจะฝากไว้นิดหนึ่งว่าการคอร์รัปชัน รับใช้ปวงประชา ข้อ 4 อาชวะ คือความซื่อตรง ห รื อ ทุ จ ริ ต ไ ม่ ไ ด้ เ กิ ด ขึ้ น ม า ใ น ลั ก ษ ณ ะ จู่ ๆ ต้องมีความซื่อสัตย์สุจริตโปร่งใส น่ีคือหลักธรรม ก็เกิดข้ึนมาเลย แท้จริงแล้วการทุจริตเกิดข้ึน 4 ข้อ จากทศพิธราชธรรมว่าด้วยการต่อต้าน ท่ามกลางเหตุและปัจจัยมากมายที่หล่อหลอม คอร์รัปชนั ร ว ม กั น เ ข้ า แ ล้ ว เ อ้ื อ ใ ห้ มี ก า ร ค อ ร์ รั ป ชั น ขึ้ น 4.2 หลักมรรค 8 แนวทางดำเนิน ซ่ึงสิ่งที่สำคัญยิ่งกว่าการคอร์รัปชันคือ สภาพ ชีวิตอันประเสริฐ ในหลักธรรม 8 ข้อน้ัน มีอยู่ ที่เอ้ือให้เกิดคอร์รัปชัน โดยตัวคอร์รัปชันเองนั้น ข้อหนึ่งคือ สัมมาอาชีวะ แปลว่าต้องประกอบ ไม่น่ากลัว แต่สภาพปัจจัยหรือสาเหตุท่ีเอ้ือให้เกิด อาชีพอย่างสุจริต ดังน้ัน เห็นได้ว่าในแง่ของ การคอร์รัปชันน่ันต่างหากท่ีน่ากลัวท่ีสุด สภาพ องค์พระศาสดา วัฒนธรรมองค์กร หลักธรรม เออื้ หรอื เหตปุ จั จยั แวดลอ้ มของการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ของพุทธศาสนาล้วนแล้วแต่มีหลักการท่ีว่าด้วย ผา่ นกรอบอริยสัจ 4 มีดังนี้ การตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั ดว้ ยกนั ทง้ั หมดทงั้ สน้ิ คำถาม 1. ทุกข์ หรือ ทุกขสัจ สิ่งท่ีทำให้เกิดการ คือ ทำอย่างไรเราถึงจะขุดเอาแร่ทองคำที่ช่ือว่า คอร์รัปชันของสังคมไทยในปัจจุบันนี้ มาจาก “พระพุทธศาสนา” นี้ข้ึนมาประยุกต์ใช้ให้เกิด สภาพแวดล้อมตั้งแต่การเมืองวิกฤต เศรษฐกิจ ประโยชนส์ งู สดุ วิกล (รวยกระจุก จนกระจาย) สังคมมีปัญหา มองปัญหาการทุจริตผา่ นกรอบแนวคิดอรยิ สัจ 4 (ศีลธรรม แตกสามัคคี เกลียดชังหยั่งลึก) การ เพ่ือตอบคำถามว่า “ทำอย่างไรเราถึงจะขุด พัฒนาไม่ยั่งยืน (ทุกโครงการล้วนมีผลประโยชน์ เอาแร่ทองคำท่ีชื่อว่า “พระพุทธศาสนา” นี้ขึ้นมา ทับซ้อน) โกงกินจนกลายเปน็ วฒั นธรรม เกยี รตภิ มู ิ ประยุกต์ใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด” จึงขอนำ ของประเทศตกต่ำอย่างไม่เคยมีมาก่อน ประเทศ แนวทางเสนอแนะต่อท่ีประชุมเอาไว้เป็นมุมมอง ไทยยำ่ อยู่กบั ทีต่ รงนม้ี ายาวนาน และไม่มสี ันตสิ ุข