วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 4 ฉบับที่ 1

ปที ี่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 41 ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซ่ึงถ้าหากอัยการ นอกจากนี้ยังมีข้อท่ีเป็นปัญหาคือ กรณี สูงสุดเห็นว่าสำนวนดังกล่าวไม่สมบูรณ์พอท่ีจะ ที่อัยการสูงสุดเห็นแตกต่างในข้อเท็จจริงเกี่ยวกับ ดำเนินคดีได้ก็ให้อัยการสูงสุดแจ้งคณะกรรมการ การกระทำไมเ่ ป็นความผิด โดยอัยการสูงสดุ เหน็ ว่า ป.ป.ช. เพื่อดำเนินการต่อไป โดยระบุข้อที่ไม่ ข้อเท็จจริงครบถ้วนสมบูรณ์แล้ว แต่การกระทำ สมบูรณ์น้ันให้ครบถ้วนในคราวเดียวกัน และให้ ของผู้ถูกกล่าวหานั้นไม่เป็นความผิด รวมทั้ง คณะกรรมการ ป.ป.ช. และอัยการสูงสุดตั้งคณะ กรณีท่ีจะมีผลให้สิทธิการนำคดีอาญามาฟ้อง ทำงานข้ึนคณะหน่ึงโดยมีผู้แทนจากแต่ละฝ่าย ระงับคดีขาดอายุความ กล่าวคือ เป็นความเห็น จำนวนเท่ากันเพื่อดำเนินการรวบรวมพยาน ในการสั่งยุติเรื่องหรือยุติคดี กรณีเช่นน้ีจะทำได้ หลักฐานให้สมบูรณ์ แล้วส่งให้อัยการสูงสุด หรือไม่เพียงใดตามกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่ง เพื่อฟ้องคดีต่อไป แต่ถ้าหากคณะทำงานดังกล่าว ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 272 ไม่อาจหาข้อยุติเกี่ยวกับการดำเนินการฟ้องคดีได้ กรณีน้ีกฎหมายรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติไว้ คง ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจดำเนินการ บัญญัติเพียงว่าหากอัยการสูงสุดเห็นว่าสมบูรณ์ ฟ้องคดีเองหรือแต่งต้ังทนายความให้ฟ้องคดีแทน เพียงพอ ก็ยื่นฟ้องไป แต่ถ้าหากหาข้อยุติเก่ียวกับ ก็ได้ การดำเนินการฟ้องคดีไม่ได้ ก็ให้คณะกรรมการ กรณีการวินิจฉัยของอัยการสูงสุดในความ ป.ป.ช. มอี ำนาจดำเนินการฟอ้ งคดเี อง หรือแตง่ ตั้ง ไม่สมบูรณ์พอท่ีจะดำเนินการฟ้องร้องเป็นคดีนั้น ทนายความให้ฟ้องคดีแทนก็ได้ จึงเป็นเร่ืองที่ ได้เคยมีผู้ศึกษาปัญหาดังกล่าวไว้ว่า ในช้ันอัยการ เสมือนหนึ่งว่าอัยการสูงสุดอาจใช้ดุลพินิจได้ สูงสุดต้องถือว่าเป็นการพิจารณาตามหลักดุลพินิจ แต่ก็ไม่ลบล้างมติหรือความเห็นตามสำนวน และในการฟ้องคดีของอัยการสูงสุดมีข้อจำกัด คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้แต่อย่างใด การดำเนิน อยภู่ ายใต้กรอบของมติคณะกรรมการ ป.ป.ช. และ คดีอาญาดังกล่าวจึงเป็นกรณีท่ีศาลจะต้องเป็น สำนวนการไตส่ วนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. แตก่ ็ ผู้พิจารณาพิพากษาว่าคดีดังกล่าวน้ีจะเป็นไป ไม่ถึงกับจำกัดดุลพินิจของอัยการสูงสุดท่ีจะส่ัง ในทางใด ซ่ึงเร่ืองน้ีจะให้ชัดเจนก็ต้องแก้ไข ฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องหรือสั่งให้สอบสวนเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญเพ่ือให้อัยการสูงสุดมีอำนาจหน้าท่ี เพื่อรวบรวมพยานหลักฐานให้สมบูรณ์ รวมท้ังการ ในการสั่งยุติคดีดังกล่าวได้ และเป็นการสอดคล้อง ประสานงานให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณา กับอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในคดีอาญา แจ้งข้อหาเพ่ิมเติมแก่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ท่ัวๆ ไป ตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธี ซึ่งเป็นผู้ถูกกล่าวหา (คัมภีร์ แก้วเจริญ 2547: พิจารณาความอาญา (คัมภีร์ แก้วเจริญ 2547: 52-53) และการมีความเห็นไม่สมบูรณ์นั้นอาจเป็น 75-76) ความเห็นท่ีเป็นเร่ืองข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย กไ็ ด้

42 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 2.2.2 การขดั กนั แหง่ ผลประโยชน์ อย่างไรก็ตาม แม้ว่าอัยการสูงสุดจะมี ในองค์กรฟ้องร้องคดีอาญากรณีผู้ดำรงตำแหน่ง บทบาทรองในคดีลักษณะดังกล่าวก็ตาม อัยการ ทางการเมือง สูงสุดก็มีฐานะเป็นองค์กรท่ีต้องรับผิดชอบต่อ ตามที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา สาธารณะ (accountability) ซ่ึงรัฐธรรมนูญ 272 บัญญัติให้อัยการสูงสุดเป็นผู้มีอำนาจ พ.ศ. 2550 มาตรา 2557 ได้บัญญัติให้มีสถานะ หน้าที่พิจารณาสำนวนที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. เ ป็ น อ ง ค์ ก ร อื่ น ต า ม รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ โ ด ย รั บ ร อ ง ได้มีความเห็นแล้ว โดยอัยการสูงสุดจะเป็น ความอิสระในการพิจารณาส่ังคดีและการปฏิบัติ ผู้พิจารณาเพียงว่าสำนวนน้ันสมบูรณ์หรือไม่ หน้าที่ให้เป็นไปโดยเท่ียงธรรม แต่ปัญหาในทาง เพื่ออัยการสูงสุดจะเป็นผู้ดำเนินการฟ้องร้องคดี ปฏิบัติก็เกิดข้ึนจากการท่ีมีการตรวจสอบพบว่า ต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่ง โครงการของรัฐวิสาหกิจที่มีการทุจริตคอร์รัปชัน ทางการเมืองต่อไป ซ่ึงการพิจารณาความสมบูรณ์ และโครงการที่มีการกระทำทุจริตนั้น ได้พิจารณา หรือไม่สมบูรณ์ของสำนวนนั้น ย่อมเป็นที่ยอมรับ อนุมัติดำเนินการโดยคณะกรรมการบริหาร ว่ารัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ที่จะให้คณะกรรมการ รัฐวิสาหกิจ ท่ีมีอัยการสูงสุดเป็นคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญนั้น รัฐวิสาหกิจน้ันด้วย ดังเช่นกรณีจัดซื้อเคร่ือง เป็นผู้มีบทบาทหลัก ส่วนอัยการสูงสุดเป็นองค์กร ตรวจค้นวัตถุระเบิดในสนามบินสุวรรณภูมิ หรือ ท่ียังอยู่ในฝ่ายบริหารท่ีมีอิสระสูงย่อมมีบทบาท กรณี CTX8 ฉะน้ัน เม่ือผู้ถูกตรวจสอบไต่สวน รองในการเข้าร่วมกับคณะกรรมการ ป.ป.ช. กับผู้ที่เป็นอัยการสูงสุดซ่ึงจะเป็นผู้พิจารณา สำหรับการดำเนินคดีประเภทลักษณะพิเศษนี้ ความสมบูรณ์ของสำนวนไต่สวนเพื่อฟ้องร้อง (อมร รักษาสัตย์ 2543: 196) คดีต่อศาลนั้นเป็นบุคคลเดียวกันกรณีจึงเกิด 7 รฐั ธรรมนญู พ.ศ. 2550 มาตรา 255 “พนักงานอัยการมีอำนาจหนา้ ที่ตามที่บัญญัติในรฐั ธรรมนญู น้แี ละตามกฎหมาย ว่าดว้ ยอำนาจและหน้าทขี่ องพนักงานอัยการและกฎหมายอืน่ พนักงานอัยการมอี สิ ระในการพิจารณาสัง่ คดแี ละการปฏบิ ัตหิ นา้ ท่ีใหเ้ ปน็ ไปโดยเท่ียงธรรม การแต่งต้ังและการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่งต้องเป็นไปตามมติของคณะกรรมการอัยการ และได้รับ ความเหน็ ชอบจากวุฒิสภา ให้ประธานวุฒสิ ภาเป็นผลู้ งนามรับสนองพระบรมราชโองการแตง่ ตั้งอัยการสงู สดุ องคก์ รอยั การมหี นว่ ยธรุ การทเี่ ปน็ อสิ ระในการบรหิ ารงานบคุ คล การงบประมาณ และการดำเนนิ การอนื่ โดยมอี ยั การ สูงสดุ เป็นผบู้ ังคบั บัญชา ทัง้ น้ี ตามทกี่ ฎหมายบัญญตั ิ พนกั งานอยั การตอ้ งไมเ่ ปน็ กรรมการในรฐั วสิ าหกจิ หรอื กจิ การอนื่ ของรฐั ในทำนองเดยี วกนั เวน้ แตจ่ ะไดร้ บั อนมุ ตั จิ าก คณะกรรมการอยั การ ทงั้ ตอ้ งไมป่ ระกอบอาชพี หรอื วชิ าชพี หรอื กระทำกจิ การใดอนั เปน็ การกระทบกระเทอื นถงึ การปฏบิ ตั ิ หน้าท่ี หรือเสื่อมเสียเกียรติศักด์ิแห่งตำแหน่งหน้าท่ีราชการ และต้องไม่เป็นกรรมการ ผู้จัดการ หรือที่ปรึกษากฎหมาย หรือดำรงตำแหนง่ อนื่ ใดทีม่ ลี ักษณะงานคลา้ ยคลงึ กันนนั้ ในหา้ งหุ้นส่วนบรษิ ัท ใหน้ ำบทบัญญตั มิ าตรา 202 มาใช้บังคับโดยอนโุ ลม 8 กรณี CTX น้ัน ปรากฏหลักฐานข้อมูลจากรัฐบาลประเทศสหรัฐอเมริกาว่า ข้อเสนอของผู้จัดจำหน่ายเคร่ืองตรวจค้น วัตถุระเบิด CTX (บริษัทแพทริออท) ได้มีการใช้เงินส่วนต่างราคาท่ีบอกเพ่ิมขึ้นไปเป็นเงินสินบนหรือจัดหาสิ่งของมีค่า อย่างอ่นื ไปมอบให้ เสนอให้หรอื สัญญาจะใหแ้ ก่เจ้าหนา้ ท่ีรฐั เจา้ หน้าท่พี รรคการเมอื งพรรคหน่งึ ในประเทศไทย

ปที ี่ 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 43 ปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (conflict of ก. อั ย ก า ร พิ เ ศ ษ จ ะ อ ยู่ ใ น interest) ดังนั้น ความเท่ียงธรรมต่อการพิจารณา ลักษณะองค์คณะหรือคณะกรรมการเพ่ือให้การ สำนวนเพื่อฟ้องร้องคดีต่อศาลน้ันย่อมไม่อาจ พิจารณาส่ังการดำเนินคดีมีความอิสระ โปร่งใส เกดิ ขึน้ ได้ และตรวจสอบถ่วงดุลกันได้มากกว่าการฟ้องร้อง 2.2.3 แนวทางการแก้ไขปัญหา คดีโดยความเห็นของอัยการสูงสุดแต่ผู้เดียวใน กระบวนการฟ้องร้องคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่ง ปัจจุบัน เนื่องจากไม่อาจตอบสนองเร่ืองความ ทางเมอื ง มีแนวทางแก้ไขโดย อิสระ โปร่งใส และประสิทธิภาพการฟ้องร้อง (1) องคก์ ารอยั การตอ้ งตระหนกั คดีได้ด้วยเหตุผลประโยชน์ทับซ้อนจากการเป็น ว่าบทบาทหลักของพนักงานอัยการ คือ บทบาท กรรมการในรัฐวสิ าหกิจ ในการตรวจสอบรับผิดชอบต่อสาธารณะ ซึ่งต้อง ข. คณะกรรมการอัยการพิเศษ มีดุลพินิจในการส่ังคดีและปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระ ควรมาจากการคัดสรรของคณะกรรมการคัดสรร เที่ยงธรรม ตามกฎหมายรฐั ธรรมนญู อยั การสงู สุด และมีความอิสระเท่าเทียมเช่นเดียวกับองค์กร และสำนักงานอัยการจึงจำต้องจัดระยะห่างจาก อิสระ อย่างเช่นคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยผ่าน ฝ่ายการเมือง และไม่สร้างสภาพเง่ือนไขหรือสร้าง ความเห็นชอบของวุฒิสภา หรือมีฐานะเป็นองค์กร ความเส่ียงให้เกิดการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง อสิ ระตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ ดังนั้น การเข้าเป็นคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ ค. คณะกรรมการอัยการพิเศษ ทั้งหลายจึงเป็นสิ่งท่ีไม่สมควรอย่างย่ิง แม้ว่า เ ป็ น ผู้ มี คุ ณ ส ม บั ติ พิ เ ศ ษ โ ด ย เ ป็ น ผู้ มี ค ว า ม รู้ กฎหมายรัฐธรรมนูญจะเปิดช่องให้คณะกรรมการ เชี่ยวชาญเกี่ยวกับการตรวจสอบดำเนินคดีการ อัยการอนุมัติเห็นชอบได้ก็ตาม เพราะผู้แต่งตั้ง ทุจริตคอร์รัปชันมาก่อน หรือเป็นผู้รู้ ผู้ทรงคุณวุฒิ คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจน้ันที่สุดคือผู้ดำรง ในเร่อื งทจุ รติ คอรร์ ัปชนั ตำแหน่งทางการเมอื ง หรอื รฐั มนตรนี ั่นเอง ง. คณะกรรมการอัยการพิเศษ อย่างไรก็ตามปัญหาน้ีควรได้รับการแก้ไข ดังกล่าวจะอยู่ในตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว และ อย่างจริงจัง โดยแก้ไขกฎหมายรัฐธรรมนูญเพ่ือ สิ้นวาระไม่พร้อมกันเพ่ือให้มีการถ่ายทอดแบ่งปัน กำหนดหา้ มมใิ หพ้ นกั งานอยั การเปน็ คณะกรรมการ ประสบการณ์โดยต่อเนอื่ งในการปฏบิ ัตหิ นา้ ท่ี ในรัฐวิสาหกจิ โดยเด็ดขาด การมีคณะอัยการพิเศษ นอกจากการมี (2) ควรจัดตั้งคณะกรรมการ ประสิทธิภาพในการฟ้องร้องคดีแล้ว ยังก่อให้เกิด อัยการพิเศษ ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่มีลักษณะ การพัฒนาองค์ความรู้ใหม่ๆ ในหน่วยงานอิสระ อิสระเพื่อการฟ้องร้องคดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่ง พิเศษดังกล่าว และได้บุคลากรท่ีเท่าทันปัญหา ทางการเมืองโดยเฉพาะเรียกว่า “คณะกรรมการ การทุจริตคอร์รัปชันได้มากขึ้น เพราะปัจจุบัน อัยการพิเศษคดีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” กระบวนการทุจริตคอร์รัปชันมีวิธีการดำเนินการ โดยมลี ักษณะตามแนวทางเบอื้ งต้นดงั น้ี ต่างๆ ท่ีซับซ้อนซ่อนเง่ือนกว่าเดิมมาก ดังเช่น กรณีทุจริตเชิงนโยบาย การซื้อเสียงเลือกตั้ง การ

44 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. แทรกแซงองค์กรอิสระจนถึงขนาดเพ่ือครอบงำ บทสรปุ ค ว า ม อิ ส ร ะ ข อ ง อ ง ค์ ก ร เ ห ล่ า น้ั น แ ล ะ เ พ่ื อ ยึ ด หากพจิ ารณาในภาพรวมในสว่ นการบงั คบั อำนาจรัฐโดยวิธีผ่านกลไกต่างๆ ของรัฐท่ีเรียกว่า ใช้กฎหมายของไทยท่ีจะให้เป็นตามอนุสัญญา State capture อันถือได้ว่าเป็นลักษณะทุจริต UNCAC นนั้ ในสว่ นมาตรการบงั คบั (mandatory) คอร์รัปชันอย่างหน่ึงได้ และนอกจากนี้ยังมีการ น้ัน ถือว่ากฎหมายไทยมีความพร้อมในการปฏิบัติ ใช้อำนาจผ่านเสียงส่วนใหญ่ในรัฐสภาซ่ึงเป็น ตามอนุสัญญาได้ แต่อาจมีปัญหาในทางปฏิบัติ ลักษณะเผด็จการทางรัฐสภา เพ่ือแก้ไขกฎหมาย อยู่บ้าง ซึ่งอาจจะต้องมีการออกกฎหมายเพื่อให้มี ต่างๆ ในการเอื้อประโยชน์ส่วนตนและพวกพ้อง การดำเนินการต่างๆ ให้สมบรู ณ์ขึ้น ส่วนมาตรการ ก ร ณี เ ห ล่ า นี้ ผู้ ป ฏิ บั ติ ห น้ า ท่ี แ ล ะ ผู้ บั ง คั บ ใ ช้ ทางเลือก (optional) และสมัครใจ (voluntary) กฎหมายล้วนต้องมีองค์ความรู้ใหม่ๆ และมี น้ัน ก็จะต้องพิจารณาออกกฎหมายบังคับใช้ให้มี บุคลากรท่ีมีประสิทธิภาพในการติดตามข้อมูล ประสิทธิภาพต่อไป ซ่ึงพิจารณาได้จากตารางสรุป การทจุ ริตคอรร์ ัปชนั อันซบั ซอ้ นนี้ ข้างลา่ งน้ี มาตรการ กฎหมายภายในของประเทศไทย ข้อ ครอบคลมุ ยังไม่ ครอบคลมุ ฯ ปญั หาในทางปฏิบัติ ครอบ แลว้ แต่มี บังคับ ทางเลือก สมัครใจ ตาม คลมุ ฯ ปญั หาทาง ปฏิบตั ิ พันธกรณี มาตรการป้องกนั 5 นโยบาย a a - แก้ไขกฎหมาย ป้องกนั a - ความเป็นอสิ ระของ ป.ป.ช. 6 องคก์ ร a และ ป.ป.ง. ปอ้ งกนั - ไม่มีข้อกำหนดเจา้ หนา้ ท่ีรัฐ 7 ภาครัฐ a a หรือสำหรับเจา้ หน้าท่ี พนักงานของรัฐในตำแหน่ง 8 ประมวล a สงู ซ่ึงลาออก/เกษยี ณราชการ (1) (3) จรยิ ธรรม a เข้าทำงานกับเอกชน (2) (4) a (5) (6) a - ไม่มีประสิทธิภาพในการ บงั คับ - บงั คับใช้โดยลกั ษณะเพยี ง 9 การจัดซื้อ a ระเบียบ จัดจ้าง a 10 การ a รายงาน

ปที ่ี 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 45 มาตรการ กฎหมายภายในของประเทศไทย ข้อ บังคับ ทางเลือก สมคั รใจ ครอบคลมุ ยังไม่ ครอบคลุมฯ ปญั หาในทางปฏบิ ัติ ตาม ครอบ แล้วแตม่ ี พนั ธกรณี คลมุ ฯ ปญั หาทาง ปฏิบตั ิ 11 (1) ฝา่ ยอยั การ a a - ความเป็นอสิ ระ, Conflic of (2) และ a Interest ของพนักงานอัยการ ตุลาการ - อสิ ระภาพแห่งตลุ าการตาม คติธรรมไทยเลอื นหายไป - โครงสรา้ งผู้แทนใน ก.ต. / ก.อ. ไมส่ มดุล a - ต้องแกไ้ ขกฎหมาย 12 ภาค (1) (3) (4) เอกชน a a (2) 13 การม ี a a - แก้ไขปรบั ปรงุ กฎหมาย ส่วนรว่ ม การกำหนดให้เป็นความผดิ อาญา และการบังคบั ใช้กฎหมาย 14 ป้องกัน a - ปญั หาความเป็นอสิ ระและ (1) (2) การฟอก a ขาดบรรษทั ภบิ าล (3) (4) (5) เงิน a - ยงั ไมอ่ าจลงโทษการฟอก เงินในต่างประเทศ 15 การให ้ a a สนิ บน เจ้าหนา้ ที่ ของรฐั 16 การให ้ a - อยูร่ ะหวา่ งการแกไ้ ข (1) สนิ บน a กฎหมาย (2) เจ้าหน้าที ่ a ตา่ งประเทศ 17 ยักยอก a a 18 การค้า a a อิทธพิ ล 19 ใช้อำนาจ a a - การตีความ \"ประโยชน์ที่ หน้าท่ีใน มิควรได้โดยชอบสำหรบั ทางท่ีผดิ ตนเองหรือผู้อื่น 20 ร่ำรวย a a - ขอบเขตของความร่ำรวย โดยผดิ ผิดปกติ กฎหมาย

46 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. มาตรการ กฎหมายภายในของประเทศไทย ข้อ บงั คบั ทางเลอื ก สมัครใจ ครอบคลมุ ยังไม่ ครอบคลมุ ฯ ปญั หาในทางปฏบิ ตั ิ ตาม ครอบ แล้วแต่มี พันธกรณี คลุมฯ ปญั หาทาง ปฏบิ ตั ิ 21 สนิ บนภาค a a เอกชน a a 22 ยักยอก a a ภาคเอกชน a 23 ฟอก a a ทรพั ย์สนิ a a 24 การปิดบงั a 25 ขัดขวาง a กระบวน การ a ยุตธิ รรม 26 ความรบั ผดิ a นติ บิ ุคคล 27 การมี (1) สว่ นร่วม a (2) และการ พยายาม 28 การรู ้ a a - การกระทำขององค์กรกลุ่ม เจตนา - อยู่ระหวา่ งการแก้ไข 29 อายคุ วาม a กฎหมาย a - แกไ้ ขกฎหมายการเริ่มคดี - ความเขา้ ใจเรอื่ งคณุ ธรรม 30 การฟอ้ ง a ทางกฎหมาย วรรค 3, คดอี าญา - ความเป็นอิสระและผล 6, 7, 10 ประโยชน์ทบั ซอ้ นของ อัยการสงู สุดจากการ เป็นกรรมการ ในรัฐวิสาหกจิ - อัยการสูงสุดเปน็ เรอ่ื ง ปจั เจกชน - ควรมอี งคก์ รฟอ้ งรอ้ งคดี ในลักษณะคณะกรรมการ อสิ ระเพอ่ื ความโปร่งใส

ปที ่ี 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 47 มาตรการ กฎหมายภายในของประเทศไทย ขอ้ บังคับ ทางเลอื ก สมัครใจ ครอบคลมุ ยงั ไม่ ครอบคลมุ ฯ ปัญหาในทางปฏิบตั ิ ตาม ครอบ แล้วแตม่ ี พันธกรณี คลุมฯ ปญั หาทาง ปฏบิ ัติ 31 การอายัด a a - ไมค่ รอบคลมุ เร่อื งทรพั ย์สิน วรรค 8, ยึด รบิ a ท่ีแปรสภาพหรอื ท่ผี สมรวม 10 กับทรพั ย์สนิ อืน่ a - การบังคบั ใช้กฎหมาย 32 คมุ้ ครอง a ขนั้ ตอนยงุ่ ยาก พยาน - องคก์ รตำรวจยังไม่มี ประสทิ ธภิ าพพอ - ไม่มกี ฎหมายเร่ือง Whistle blower 33 คมุ้ ครอง a a a - ขาดหลกั เกณฑ์ในการ ผู้รายงาน พจิ ารณาผลทางกฎหมาย ปจั จบุ นั ใชก้ ฎหมายไมเ่ หมาะสม 34 ผลการ a a - ใช้หลักกฎหมายแพง่ ทาง ทจุ ริต ปฏิบัตจิ งึ ไมช่ ดั เจน a - การกันผ้รู ่วมกระทำผดิ เป็น 35 คา่ สนิ ไหม a พยานเป็นระเบยี บปฏิบตั ิและ ทดแทน ขึ้นอย่กู ับดลุ พินิจของศาล - ยงั ไม่มีการร่วมมืออย่าง 36 เจา้ หนา้ ท ่ี a a จริงจงั พเิ ศษ - ยงั ไมม่ ีการดำเนนิ การทีเ่ ป็น 37 ความรว่ ม a รูปธรรม เชน่ เครอื ขา่ ยที่ มือกบั เขม้ แขง็ กองทนุ เพ่อื เจ้าหน้าท ี่ ความรว่ มมอื a - คณะกรรมการ ป.ป.ช. 38 ความรว่ ม a a ไมไ่ ดเ้ ป็นองค์กรหลกั มอื เจา้ - กฎหมายไทยไมค่ รอบคลมุ หนา้ ท่ีรฐั กรณีทเ่ี อกชนให้สินบนใน ต่างประเทศ 39 ความร่วม a a มือเจ้า หนา้ ทรี่ ฐั และเอกชน 40 ความลับ a a ธนาคาร 41 ประวัติ a อาชญากร 42 เขต a a อำนาจ

48 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. สำหรับมาตรการบังคับที่เห็นว่าเป็น บรรณานกุ รม ปัญหาสำคัญคือ การบังคับใช้กฎหมายในเร่ือง การจัดซ้ือจัดจ้างของรัฐน้ันจะต้องออกพระราช คัมภีร์ แก้วเจรญิ 2547. การดำเนินคดีอาญาผ้ดู ำรงตำแหน่ง บัญญัติหรือกฎหมายกลางเพื่อการบังคับใช้และ ทางการเมอื ง : ศกึ ษาเฉพาะในขน้ั ตอนพนกั งานอยั การ แก้ไขปัญหาในทางปฏิบัติ ส่วนปัญหากระบวนการ กรงุ เทพ: สถาบันพระปกเกลา้ ยุติธรรมทางอาญาเก่ียวกับการดำเนินคดีกับ แสวง บุญเฉลิมวิภาส และคณะ 2550. การศึกษาพันธกรณี ผู้กระทำผิดทุจริตนั้น ในช้ันฟ้องร้องคดีผู้ดำรง และความพร้อมของประเทศไทยในการปฏิบัติตาม ตำแหน่งทางการเมืองยังมีปัญหาในทางปฏิบัติ อนสุ ญั ญาสหประชาชาติ วา่ ดว้ ยการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ เก่ียวด้วยองค์กรฟ้องร้องคืออัยการที่ยังมีบทบาท ค.ศ. 2003 รายงานการวิจยั สำนกั งานคณะกรรมการ ใ น ลั ก ษ ณ ะ ที่ อ า จ เ กิ ด ปั ญ ห า ก า ร ขั ด กั น ข อ ง ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ ผลประโยชน์ เน่ืองจากพนักงานอัยการยังคงมี อมร รักษาสัตย์ 2543. ประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญฉบับ บทบาทในการเข้าเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ ประชาชน คมู่ ือการเรียน การสอน การเผยแพร่ และ ได้ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. การมสี ่วนร่วมสำหรับครู อาจารย์ การนั ตก์ ารพิมพ์ 2550 มาตรา 255 ซ่ึงทำให้การตรวจสอบการ ทุจริตในโครงการรัฐวิสาหกิจท่ีมีผู้ดำรงตำแหน่ง ทางการเมืองเกี่ยวข้องน้ันมีปัญหา เพราะพนักงาน อัยการเป็นท้ังกรรมการรัฐวิสาหกิจผู้พิจารณา โ ค ร ง ก า ร ท่ี อ า จ ถู ก ต ร ว จ ส อ บ ว่ า ทุ จ ริ ต โ ด ย คณะกรรมการ ป.ป.ช. และท่ีสุดจะต้องเป็น ผู้สั่งฟ้องคดีในโครงการท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไต่สวนมีมูลว่าทุจริต ดังนั้น การทำหน้าที่ของ องค์กรอัยการจึงขาดความอิสระ เที่ยงธรรม และ ท ำ ใ ห้ ก า ร ฟ้ อ ง ร้ อ ง ค ดี ลั ก ษ ณ ะ พิ เ ศ ษ น้ี ไ ม่ มี ประสิทธิภาพ ซ่ึงแนวทางแก้ไขคือต้องแก้ไข บ ท บั ญ ญั ติ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ดั ง ก ล่ า ว แ ล ะ อ า จ มี ก า ร จั ด ตั้ ง ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร อั ย ก า ร พิ เ ศ ษ เ พ่ื อ การฟ้องร้องคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทาง การเมือง

ปีที่ 4 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2554) 49 การปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรภาครฐั ท่ีมงุ่ เนน้ การดำเนนิ การในเชงิ ธุรกิจ Prevention and Suppression of Corruption in Business-Oriented Public Entities ณฐั นนั ทน์ อัศวเลิศศักด*ิ์ คมสัน โพธ์ิคง** ศริ พิ ร เอ่ียมธงชยั *** รัฐปกรณ์ นิภานนั ท์**** รฐั พงศ์ โภคะสุวรรณ***** วา่ ท่ี ร.ต.วชั รพงษ์ ซือ่ ตรง****** โดยทอ่ี งคก์ รภาครฐั ทมี่ งุ่ เนน้ การดำเนนิ การ อาศัยกฎหมายเพื่อแสวงหาประโยชน์ (3) ปัญหา ในเชิงธุรกิจ ซ่ึงได้แก่ รัฐวิสาหกิจและองค์การ การไม่ปฏบิ ัติหรือละเลยการปฏิบัตติ ามกฎระเบียบ มหาชน มีการบริหารจัดการที่เป็นอิสระจาก (4) ปัญหาการตรวจสอบถ่วงดุลท่ีไม่เข้มแข็ง กฎระเบียบของทางราชการ มีความคล่องตัว และ และ (5) ปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินคดี มีรายได้และทรัพย์สินของตนเอง ซึ่งด้วยลักษณะ สำหรับสาเหตุสำคัญที่ทำให้การป้องกันและ เช่นนี้ ย่อมเป็นโอกาสให้มีการทุจริต การเอ้ือ ตรวจสอบการทุจริตไม่บรรลุผลมี 3 ประการ คือ ประโยชน์ และการมีผลประโยชน์ทบั ซ้อนไดง้ า่ ย (1) บุคคลท่ีเก่ียวข้องไม่บังคับใช้กฎหมายให้ จากการศึกษาข้อเท็จจริงการทุจริต เกิดผล (2) บทบัญญัติของกฎหมายหรือกฎ ในองค์กรดังกล่าว รูปแบบการทุจริตที่เกิดข้ึน ระเบียบที่เกี่ยวข้องไม่มีความชัดเจนและรัดกุม มีลักษณะไม่ต่างจากการทุจริตในหน่วยงานอื่น เพียงพอ และ (3) ระบบการตรวจสอบและ ของรัฐ โดยกลุ่มของปัญหาการทุจริตแบ่งได้ ดำเนินคดีบกพร่อง ขาดความเข้มแข็ง และไม่มี 5 ประการ คือ (1) ปัญหาการแทรกแซงจาก ประสิทธิภาพ การเมืองหรือกลุ่มผลประโยชน์ (2) ปัญหาการ * สำนักกฎหมายตา่ งประเทศ สำนกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า E-mail: [email protected] ** รองอธกิ ารบดีฝา่ ยกิจการภายใน มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช E-mail: [email protected] *** สำนกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า E-mail: [email protected] **** สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา E-mail: [email protected] ***** สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎกี า E-mail: [email protected] ****** บริษัท ทาทามอเตอร์ส (ประเทศไทย) จำกดั E-mail: [email protected]

50 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เพ่ือป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริต corrupt practices in these entities: ดังกล่าว จึงควรดำเนินการใน 3 แนวทาง คือ 1) laws and regulations are not enforced (1) ปรับปรุงท่ีมาของคณะกรรมการบริหารให้ effectively; 2) relevant legal or regulatory ปลอดจากการแทรกแซง (2) การอุดช่องว่างของ provisions lack clarity, or are limited กฎหมายเพื่อให้การบริหารมีความโปร่งใส และ in scope of application, resulting in กำหนดกรอบการใช้อำนาจให้มีความชัดเจน และ enforcement loopholes ; and 3) systems (3) การปรับปรุงกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุล of inspection and legal proceedings are ใหม้ ีประสทิ ธภิ าพเพิ่มขน้ึ weak and dysfunctional. To address corrupt practices in Business-oriented public entities, with business-oriented public entities, three guidelines are proposed, 1) tighten selection “state enterprise or public organization” processes for board directors in order to status, are authorized with greater eliminate political interference and independence, more flexibility in conflicts of interest; 2) identify and address operation, and the right to own assets” legal and regulatory loopholes to enhance and generate revenues. Such autonomy transparency and accountability and presents many opportunities for fraud, clearly define the scope of authority; and misappropriation, and overlapping interests. 3) strengthen checks and balances to A study of corruption within enhance standards of governance. business-oriented public entities reveals that modalities of corrupt practice are คำสำคัญ: การป้องกันและปราบปรามการทุจริต similar to those within State agencies. ในองคก์ รภาครฐั การจดั องคก์ รภาครฐั ทดี่ ำเนนิ การ Corrupt practices within business-oriented ในเชิงธรุ กจิ การบรหิ ารจดั การองค์การภาครัฐ public entities may be divided into five categories , as follows: 1) intervention Keywords: Anti-Corruption in business- by political or other interest groups; 2) exploitation of laws for undue benefit; oriented public entities, public organization 3) failure or neglect to comply with the management, state enterprise administration entity’s own regulations ; 4) problems resulting from weak checks and balances; and 5) problems and obstacles in legal proceedings. Three factors contribute to failure in prevention and detection of

ปที ่ี 4 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2554) 51 การจดั องคก์ รภาครฐั เพอ่ื ดำเนนิ ภารกจิ ของ ในองค์กรภาครัฐที่มุ่งเน้นการดำเนินการในเชิง รัฐได้พัฒนาและเปล่ียนแปลงไปจากเดิม โดยมี ธุรกิจ (2) สาเหตุของปัญหาการทุจริตในองค์กร การจัดรูปแบบองค์กรท่ีมุ่งเน้นดำเนินการในเชิง ภาครัฐท่ีมุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจโดยจะ ธุรกิจท่ีมุ่งแสวงหากำไรเพื่อการจัดทำบริการ ชี้ให้เห็นถึงรูปแบบและช่องทางที่อาจทำให้ สาธารณะ ซึ่งรู้จักกันในชื่อ “รัฐวิสาหกิจ” มาก เกิดการทุจริต รวมไปถึงช่องว่างของกฎหมาย ย่ิงขึ้น เพราะต้องการให้การบริหารจัดการองค์กร หรือมาตรการทางกฎหมายท่ีใช้บังคับอยู่ใน มีอิสระจากกฎระเบียบของทางราชการ มีความ ปัจจุบัน (3) โครงสร้างของมาตรการป้องกันและ คล่องตัว และมีรายได้และทรัพย์สินของตนเอง ตรวจสอบการทุจริตในองค์กรภาครัฐที่มุ่งเน้นการ ทำให้สามารถเล้ียงตนเองได้ นอกจากน้ี ยังมีการ ดำเนินการในเชิงธุรกิจที่ดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน จัดองค์กรในรูปแบบใหม่เพ่ิมเติมขึ้นเพื่อดำเนิน และ (4) ข้อเสนอแนะเก่ียวกับมาตรการทาง ภารกจิ ดา้ นอน่ื ๆ ของรฐั ดว้ ย ไดแ้ ก่ องคก์ ารมหาชน กฎหมาย ตลอดจนมาตรการเสริมอื่นๆ เพ่ือการ หรือหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ ซึ่งมีลักษณะ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรภาครัฐ การบริหารจัดการท่ีเป็นอิสระคล้ายคลึงกับ ที่มุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจที่เหมาะสม รัฐวิสาหกิจ แต่ต่างกันตรงท่ีองค์กรเหล่านี้ไม่ได้ และมปี ระสทิ ธิภาพ ดำเนินการโดยมุ่งแสวงหากำไรเป็นหลักดังเช่น 1. สภาพปญั หาการทจุ ริต รัฐวิสาหกิจ อย่างไรก็ตาม โดยที่การบริหาร คำว่า “ทุจริต”1 ในบทความน้ีได้กำหนด จัดการองค์กรดังกล่าวมีลักษณะท่ีเป็นอิสระจาก จากการศกึ ษาความเหน็ ของนกั วชิ าการ ผทู้ รงคณุ วฒุ ิ กฎระเบียบของทางราชการ จึงเป็นโอกาสให้มี ตลอดจนบทบญั ญตั ขิ องกฎหมาย โดยหมายความถงึ การทจุ รติ การเออื้ ประโยชน์ และการมผี ลประโยชน์ การกระทำท่ีมีลักษณะเป็นการแสวงหาประโยชน์ ทับซ้อนได้ง่าย ในขณะที่ระบบและมาตรการ อันมิควรไดโ้ ดยชอบสำหรับตน พวกพ้อง หรือผ้อู ่ืน ในการตรวจสอบการดำเนินงานและการปฏิบัติ โดยอาศัยตำแหน่งหน้าท่ีหรืออำนาจท่ีได้รับ ห น้ า ที่ ข อ ง ผู้ บ ริ ห า ร แ ล ะ พ นั ก ง า น ใ น อ ง ค์ ก ร มอบหมาย ไม่ว่าประโยชน์นั้นจะเป็นประโยชน์ เหล่านี้เพ่ือการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ในทางทรัพย์สินหรือไม่ก็ตาม การกระทำท่ีเป็น ยงั มีความไม่ชัดเจนและมชี ่องว่าง การทุจริตจึงมีได้ท้ัง (1) รูปแบบการทุจริตท่ีมี ในการศึกษาปัญหาการทุจริตในองค์กร ก ฎ ห ม า ย ก ำ ห น ด ใ ห้ เ ป็ น ค ว า ม ผิ ด แ ล ะ มี โ ท ษ ภาครัฐท่ีมุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจและ ทางอาญา เช่น การปฏิบัติหน้าท่ีหรือใช้อำนาจ แนวทางการแก้ไขและป้องกันปัญหาดังกล่าว ในตำแหน่งหน้าที่เพื่อแสวงหาประโยชน์สำหรับ จะได้นำเสนอ (1) สภาพของปัญหาการทุจริต 1 ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 1 (1) “ทจุ รติ ” หมายถงึ เพอื่ แสวงหาประโยชนท์ มี่ คิ วรได้ โดยชอบดว้ ยกฎหมายสำหรบั ตนเองหรอื ผอู้ น่ื

52 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตนเองหรือผู้อ่ืน การปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจ พนักงานระดับสูง รวมท้ังพนักงานในระดับ หน้าท่ีก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐหรือผู้หน่ึง ปฏิบัติงาน จากบุคคลใกล้ชิดนักการเมืองหรือ ผู้ใด และความขัดแย้งระหว่างประโยชน์ส่วนบคุ คล กลุ่มผลประโยชน์ ซ่ึงก่อให้เกิดปัญหาของการ และประโยชน์ส่วนรวม (conflict of interests) สร้างเครือข่ายของผู้มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกัน และ (2) รูปแบบการทุจริตท่ีไม่มีกฎหมายกำหนด และช่วยผลักดันนโยบายหรือกระทำการท่ีเอ้ือ ได้แก่ การกระทำหรือพฤติกรรมที่มีลักษณะ ประโยชน์แก่พวกพ้องได้อย่างสะดวกและราบรื่น ของการแสวงหาประโยชน์ส่วนตนหรือพวกพ้อง เพราะไม่มีฝ่ายใดคอยตรวจสอบหรือคัดค้านได้ ท่ียังไม่มีกฎหมายบัญญัติให้ครอบคลุมไปถึงได้ ดังปรากฏในกรณีของสำนักงานบริหารและพัฒนา เช่น การแต่งตั้งพวกพ้องเข้าไปดำรงตำแหน่ง องคค์ วามรู้ (สบร.) ท่คี รงั้ หนึ่งเคยมกี ารกล่าวอ้างวา่ กรรมการในรัฐวิสาหกิจเพ่ือเอ้ือประโยชน์แก่ ผู้ได้รับแต่งตั้งเป็นผู้อำนวยการสำนักงานเป็น ตนเองหรือกลุ่มเครือข่ายของตน การเสนอ บุคคลผู้มีความใกล้ชิดกับผู้นำในรัฐบาล บริษัท โครงการหรือแผนงานเพื่อเอื้อประโยชน์ การ ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) (ทอท.) มีส่ือ แทรกแซงการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ การใช้ เคยตั้งข้อสังเกตว่า การแต่งต้ังบุคลากรในองค์กร ขอ้ มลู ภายในทเ่ี ปน็ ความลบั ขององคก์ ร การกำหนด มาจากผู้ซ่ึงมีความใกล้ชิดสนิทสนมกับนักการเมือง หรือแก้ไขกฎหมายหรือกฎระเบียบต่างๆ เพ่ือ หรือเป็นคนของนักการเมือง และบางคนมี แสวงประโยชน์ หรือการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ผลประโยชน์ทบั ซอ้ นกับกิจการขององคก์ ร2 ห รื อ ก ฎ ร ะ เ บี ย บ ห รื อ ก า ร ตี ค ว า ม ไ ป ใ น ท า ง ท่ี 1.2 ปัญหาการอาศัยกฎหมายเพื่อ เอื้อประโยชน์แกต่ นและพวกพอ้ ง แสวงหาประโยชน์ สำหรับสภาพปัญหาการทุจริตในองค์กร การอาศัยช่องทางหรือช่องว่างของ ภาครัฐท่ีมุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจ อาจ กฎหมายหรือกฎระเบียบที่มีอยู่แสวงหาประโยชน์ จำแนกได้ 4 ประการ ดงั น้ี ส่วนตนหรือเอื้อประโยชน์โดยมิชอบแก่พวกพ้อง 1.1 ปัญหาการแทรกแซงจากการเมือง โดยมกี ารกระทำในหลายลกั ษณะ เช่น หรือกลุ่มผลประโยชน์ 1.2.1 การอาศัยระเบียบว่าด้วย การดำเนินงานขององค์กรต่างๆ ท่ีแปลง การสรรหาหรือเลิกจ้างกรรมการผู้จัดการ โดยท่ี สภาพจากรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทมหาชนจำกัด ไม่ได้ระบุระยะเวลาในการสรรหาหรือเหตุในการ หรือองค์การมหาชนที่มีลักษณะการดำเนินงาน เลิกจ้างเอาไว้อย่างชัดเจน ทำให้คณะกรรมการ เก่ียวข้องกับผลประโยชน์ของรัฐ ได้ประสบปัญหา ใช้เป็นช่องทางนำพวกพ้องเข้ามา ซึ่งในกรณีของ การถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองโดยการแต่งต้ัง บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) (ทีโอที) ได้มีการ ผู้ดำรงตำแหน่งท้ังในระดับกรรมการ ผู้บริหาร 2 ขา่ วท่องเทีย่ วและธุรกิจการบิน, ขอ้ มลู จากเวบ็ ไซต์ www.hflight.net/news/2009/01/200901000225.shtml วนั ที่ 12 ตลุ าคม 2552

ปีท่ี 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 53 เลิกจ้างกรรมการผู้จัดการใหญ่โดยง่าย ทำให้ไม่มี 1.2.3 การอาศัยระเบียบว่าด้วย หลักประกันในการปฏิบัติหน้าที่ และเนื่องจาก การพัสดุหรือการจัดซื้อจัดจ้างแสวงหาประโยชน์ กฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีเก่ียวข้องไม่ได้กำหนด ในลักษณะต่างๆ ได้แก่ การนำข้อยกเว้นมาใช้เป็น ระยะเวลาในการสรรหา ทำให้ในระหว่างท่ียัง หลักในการจัดหา การล็อกสเปกเพ่ือเอื้อประโยชน์ ดำเนินการสรรหาผู้บริหารคนใหม่ คณะกรรมการ ให้กับบริษัทเอกชนบางรายท่ีมีผลประโยชน์ จะแต่งต้ังบุคคลอื่นท่ีได้มีการต้ังข้อสังเกตว่า เ ก่ี ย ว ข้ อ ง กั บ ผู้ มี อ ำ น า จ ใ น ก า ร จั ด ซื้ อ จั ด จ้ า ง เป็นผู้มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดขึ้นรักษาการแทน การเลือกใช้วิธีพิเศษเพื่อหลีกเล่ียงขั้นตอนปกติ จนกว่าจะสรรหาผบู้ ริหารคนใหมไ่ ด้ ซ่ึงในบางกรณี โดยยกข้ออ้างว่ามีเหตุจำเป็นเร่งด่วนที่ไม่อาจใช้ การรักษาการแทนผู้บริหารมีระยะเวลานาน ขั้นตอนปกติได้ ซ่ึงการใช้วิธีพิเศษดังกล่าวเป็น โดยไม่มีการแต่งตั้งผู้บริหารคนใหม่ โดยไม่มี ช่องทางให้เกิดการทุจริตได้อย่างง่ายดายเพราะ เหตุผลอันสมควรอาจส่อถึงพฤติกรรมของการ เปิดช่องให้ผู้ท่ีเกี่ยวข้องหรือผู้ดำเนินการจัดซ้ือ อาศัยตำแหน่งของผู้รักษาการแทนเพื่อแสวงหา จัดจา้ งสามารถใชด้ ลุ พนิ จิ ได้อยา่ งกวา้ งขวาง ประโยชนแ์ ก่ตนและพวกพอ้ งได้ 1.3 ปัญหาการไม่ปฏิบัติหรือละเลย 1.2.2 การกำหนดกฎระเบียบ การปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ หรือระเบียบของ เพอื่ เออื้ ประโยชนแ์ กต่ นเอง เชน่ กำหนดคา่ ตอบแทน องคก์ ร เงินเดือน โบนัส ซึ่งในกรณีของ สบร.3 ไม่มีการ จากข้อเท็จจริงที่ปรากฏท่ัวไป มีกรณี กำหนดระเบียบว่าด้วยการใช้จ่ายเงินท่ีชัดเจน ที่บุคคลซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติงานละเลยหรือจงใจฝ่าฝืน จึงทำให้คณะกรรมการกำหนดอัตราเงินเดือน ที่จะปฏิบัติตามกฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีมีอยู่ หรือค่าตอบแทนให้แก่ตนเอง ผู้อำนวยการ สบร. เพื่อใช้เป็นช่องทางแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ และหัวหน้าของหน่วยงานเฉพาะด้านในอัตรา ซึ่งเป็นการกระทำท่ีเป็นความผิดตามท่ีกฎหมาย ข้ันสูงสุด ซ่ึงไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์การกำหนด กำหนด เช่น ในกรณีศูนย์ส่งเสริมผู้มีความ อัตราเงินเดือนและผลประโยชน์ตอบแทนอื่น สามารถพิเศษแห่งชาติ (หน่วยงานภายใต้ สบร.) ของผู้อำนวยการองค์การมหาชนซึ่งระบุว่าในระยะ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้ตรวจสอบพบว่า เริ่มแรกไม่ควรกำหนดให้ใกล้เคียงกับขั้นสูงสุด มีการจ้างปรับปรุงตกแต่งสำนักงานเป็นเงินกว่า เพื่อให้สามารถปรับค่าตอบแทนได้ตามผลงาน สิบล้านบาท โดยไม่มีการทำสัญญาจ้าง4 ท้ังๆ ท่ี เปน็ ระยะๆ 3 ขอ้ มูลจากเวบ็ ไซต์ www.soc.soc.go.th/SLK/showlist.asp?pagecode=9115&pdate=2009/04/07&pno=1&pagegroup=1 วันท่ี 12 ตลุ าคม 2552 4 หนังสอื สำนกั งานการตรวจเงินแผน่ ดนิ ที่ ตผ 0015/1943 ลงวนั ที่ 30 เมษายน 2550 เรอื่ ง การตรวจสอบประเมินผล สำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) และหน่วยงานเฉพาะด้าน ถึงสำนักงานบริหารและพัฒนา องคค์ วามรู้

54 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. โดยหลักปฏิบัติของการจัดซ้ือจัดจ้างจะต้องมี ที่จะดำเนินคดีเพื่อเอาผิดกับผู้กระทำการทุจริตได้ การทำสัญญาเป็นลายลักษณ์อักษรทุกกรณี หรือ อาจสะทอ้ นวา่ ระบบการตรวจสอบและคานอำนาจ กรณี ทอท. ที่มีการดำเนินการจัดเล้ียงขอบคุณ ทง้ั จากภายในและภายนอกองคก์ รขาดประสทิ ธภิ าพ ผู้ประกอบการโดยปลอมแปลงเพ่ือการเบิกจ่ายเงิน อันเนื่องมาจากสภาพปญั หาดงั ตอ่ ไปน้ี อันเป็นเท็จ หรือทำหลักฐานเพ่ือการเบิกจ่ายเงิน 1.4.1 กลไกการตรวจสอบภายใน โดยท่ีไม่มีการนำไปใช้จ่ายในรายการท่ีเบิกจ่าย ไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างเต็มท่ีเพราะถูก จริง หรือการขัดมติคณะรัฐมนตรีที่ห้ามมิให้ ครอบงำและขาดความเป็นอิสระ เน่ืองจาก ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจดำเนินการจัดซ้ือหรือ คณะกรรมการหรือผู้บริหารองค์กรซึ่งมีอำนาจ จ้างแบบเหมารวม (turnkey)5 หรือการกำหนด เหนือฝ่ายตรวจสอบภายในถูกแทรกแซงจาก โครงการย่อยๆ ให้มีมูลค่าไม่เกิน 1,000 ล้านบาท ฝ่ายการเมือง เม่ือบุคลากรในระดับคณะกรรมการ เพื่อไม่ต้องเข้าข่ายการพิจารณาตามพระราช ซึ่งเป็นกลไกหลักขององค์กรถูกแทรกแซงจาก บัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือ ฝ่ายการเมือง การดำเนินการต่างๆ ขององค์กร ดำเนินการในกิจการของรัฐฯ6 หรือกรณีที่ ย่อมถูกครอบงำได้โดยง่าย จึงมักปรากฏว่า ผู้บริหาร บมจ. อสมท. ไม่ดำเนินการตรวจสอบ ไ ด้ มี ก า ร แ ต่ ง ตั้ ง พ ว ก พ้ อ ง ข อ ง ฝ่ า ย ก า ร เ มื อ ง และดำเนินคดีกับเจ้าหน้าท่ีท่ีกระทำการทุจริต หรือกรรมการไปดำรงตำแหน่งผู้บริหารซ่ึงทำให้ ในหน้าท่ี7 นอกจากผู้บริหารจะเข้าข่ายว่ามี องค์กรเกิดความอ่อนแอมากข้ึน เพราะการ ความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่แล้ว การ ตรวจสอบถ่วงดุลกันระหว่างคณะกรรมการและ ดำเนินการดังกล่าวก็อาจถือเป็นช่องทางหน่ึง ผู้บริหารจะหมดไปกลายเป็นการเอื้อประโยชน์ ในการสนบั สนนุ ใหเ้ กดิ การทุจริตได้เช่นกัน ซึ่งกันและกัน และส่งผลกระทบโยงใยเป็นลูกโซ่ 1.4 ปญั หาเกยี่ วกบั การตรวจสอบถว่ งดลุ ต่อไปยังเจ้าหน้าท่ีขององค์กร ซึ่งมีทั้งผู้ท่ีสมัครใจ จากข้อเท็จจริงที่ปรากฏท่ัวไป มีหลาย ในกระบวนการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบหรือ กรณีท่ีข้อสงสัยเกี่ยวกับการทุจริตมาจากการที่มี ผู้ที่จำต้องยอมรับหรือละเลยพฤติกรรมดังกล่าว ผกู้ ลา่ วอา้ งขนึ้ เทา่ นนั้ โดยไมป่ รากฏพยานหลกั ฐาน เพราะเกรงกลัวอิทธิพลและอันตรายท่ีอาจเกิดขึ้น ท่ีแสดงให้เห็นถึงข้อเท็จจริงชัดเจนและเพียงพอ กบั ตน 5 สังศิต พิรยิ ะรังสรรค์ นวลนอ้ ย ตรรี ตั น์ และนพนันท์ วรรณเทพสกุล, คอร์รปั ชนั นักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจ, กรงุ เทพ: สภาทป่ี รึกษาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาต,ิ 2547, น. 21. 6“บนั ทกึ ประวตั ศิ าสตรร์ ว่ มสมยั ไอโ้ มง่ CTX 9000 แฉวธิ โี กงอภมิ หาโปรเจก็ ต”์ 2548, พทิ ยา วอ่ งกลุ บรรณาธกิ าร, น. 87 7 จากคดีบรษิ ัท ไร่ส้ม จำกดั ซึ่งดรู ายละเอยี ดได้ใน สกู๊ป-เปดิ สำนวนสอบสวนลบั “อสมท-ไร่สม้ -สรยทุ ธ” คดฉี อ้ โกงเงิน โฆษณา 138 ลา้ น ขอ้ มลู จากเวบ็ ไซต์ www.matichon.co.th/news_detail.php?id=12393&catid=25 วนั ท่ี 12 ตลุ าคม 2552

ปที ่ี 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 55 1.4.2 ขั้นตอนการตรวจสอบ 2.1 การบังคับใช้กฎหมายของบุคคลท่ี การทุจริตของฝ่ายตรวจสอบภายในไม่เอื้อต่อการ เก่ียวขอ้ ง ทำหน้าที่ให้มีประสิทธิภาพ เนื่องจาก การแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบด้วยการ (1) ฝ่ายตรวจสอบภายใน อาศัยช่องทางท่ีกฎหมายหรือกฎระเบียบให้อำนาจ จะทำหน้าที่ผู้ตรวจสอบข้อเท็จจริงเพื่อหาเหตุ ไว้ หรือด้วยการละเลยหรือจงใจฝ่าฝืนกฎหมาย อันควรสงสัย แต่อำนาจหน้าที่วินิจฉัยส่ังการ หรือกฎระเบียบอาจเกิดข้ึนจากหลายสาเหตุ เช่น จะเป็นของผู้บริหารหรือคณะกรรมการ ซ่ึงถ้า การถูกแทรกแซงโดยฝา่ ยการเมือง ดว้ ยการแต่งต้งั ผู้บริหารหรือคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจ พวกพ้องของฝ่ายการเมืองหรือกรรมการไปดำรง ถูกแทรกแซงหรือมีความเกี่ยวข้องกับการทุจริต ตำแหน่งผ้บู รหิ าร ซงึ่ ทำใหอ้ งค์กรเกิดความอ่อนแอ นั้นเองก็จะทำให้การตรวจสอบไม่สามารถบรรลุ มากขึ้น และการดำเนินการต่างๆ ถูกครอบงำได้ ผลได้ โดยงา่ ย เพราะไมม่ กี ารตรวจสอบถว่ งดลุ กนั ระหวา่ ง (2) การขาดหลักเกณฑ์ที่ คณะกรรมการและผู้บริหารมีแต่การเอ้ือประโยชน์ ชัดเจนเก่ียวกับข้ันตอนการดำเนินการภายหลัง ซ่ึงกันและกัน และส่งผลกระทบโยงใยเป็นลูกโซ่ ผู้ บ ริ ห า ร ห รื อ ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ไ ด้ รั บ ร า ย ง า น ต่อไปยังเจ้าหน้าที่ขององค์กร ซึ่งมีท้ังผู้ท่ีสมัครใจ การตรวจสอบจากหน่วยตรวจสอบภายในแล้ว ในกระบวนการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบหรือ ว่าจะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไปอย่างชัดเจน ผู้ท่ีจำต้องยอมรับหรือละเลยพฤติกรรมดังกล่าว จึงทำให้ข้ันตอนการดำเนินการขาดความโปร่งใส เพราะเกรงกลัวอิทธิพลและอันตรายที่อาจเกิดข้ึน และไม่สามารถติดตามเรื่องได้ กับตน นอกจากนี้ สาเหตุท่ีสำคัญอีกประการหน่ึง 1.4.3 การไมส่ ามารถดำเนนิ การ ของการแสวงหาประโยชน์ของบุคคลในองค์กร ผลักดันกรณีการทุจริตให้เป็นคดีไปสู่ศาลหรือ ภาครัฐท่ีมุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจ คือ ส่งเรื่องให้ ป.ป.ช. พิจารณาได้ หรือในบางกรณี ปัญหาเกี่ยวกับจรรยาบรรณของบุคลากรที่ขาด แม้ว่าจะสามารถส่งเรื่องให้องค์กรตรวจสอบ ความซือ่ สัตย์สจุ รติ ภายนอกเป็นผู้พิจารณาจนเป็นผลสำเร็จได้ แต่ก็ ทั้งน้ี บุคลากรหลักขององค์กรภาครัฐ ป ร า ก ฏ ว่ า มี ปั ญ ห า แ ล ะ อุ ป ส ร ร ค ที่ ท ำ ใ ห้ ก า ร ท่ีมุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจท่ีมีบทบาท ดำเนินคดีมีความล่าช้า อันเนื่องมาจากต้องใช้ ส ำ คั ญ ท่ี สุ ด ใ น ก า ร บั ง คั บ ใ ช้ ก ฎ ห ม า ย ห รื อ ก ฎ ระยะเวลาในการตรวจสอบพยานหลักฐาน ระเบียบต่างๆ ขององค์กร คือ คณะกรรมการ 2. สาเหตขุ องปัญหาการทุจรติ ห า ก บุ ค ค ล ที่ ม า ด ำ ร ง ต ำ แ ห น่ ง ก ร ร ม ก า ร ใ น เม่ือทราบสภาพปัญหาเก่ียวกับการทุจริต คณะกรรมการขององค์กรภาครัฐท่ีมุ่งเน้นการ ในองคก์ รภาครฐั ทม่ี งุ่ เนน้ การดำเนนิ การในเชงิ ธรุ กจิ ดำเนินการในเชิงธุรกิจมีพฤติกรรมดังกล่าวมา แล้ว สามารถสรุปได้ว่าสภาพปัญหาดังกล่าว ข้างต้น ย่อมจะทำให้ระบบการบังคับใช้กฎหมาย เกิดจากสาเหตุหลัก 3 ประการ คอื สำหรับองค์กรบิดเบือนและไม่โปร่งใส นำมาซ่ึง การทุจรติ ในองค์กร

56 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 2.2 บทบัญญัติของกฎหมายหรือกฎ การให้อำนาจดุลพินิจแก่เจ้าหน้าที่ท่ีกว้างเกินไป ระเบยี บที่เกยี่ วขอ้ งมชี ่องวา่ ง ในกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้างโดยไม่มีกรอบหรือ ปัญหาการใช้กฎหมายเพ่ือแสวงหา แนวทางของการใช้ดุลพินิจกำหนดไว้ เช่น การ ประโยชน์ในองค์กรภาครัฐท่ีมุ่งเน้นการดำเนินการ กำหนดรายละเอียดของพัสดุท่ีจะจัดซื้อจัดจ้าง ในเชิงธุรกิจจะเกิดขึ้นไม่ได้หรือเกิดขึ้นได้น้อย หรือกำหนดคุณสมบัติเบื้องต้นของผู้มีสิทธิเป็น มาก หากกฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีใช้บังคับกับ คู่สัญญา (ผู้คา้ ) องค์กรมีความชัดเจนและรัดกุมเพียงพอต่อการ 2.2.3 บทบัญญัติของกฎหมาย บังคับใช้ แต่เนื่องจากการท่ีกฎหมายหรือกฎ กำหนดข้อยกเว้นการดำเนินการในบางเรื่องให้ ระเบียบมีช่องว่างหลายประการ ที่ทำให้ผู้มีอำนาจ สามารถกระทำได้ในลักษณะท่ีกว้างเกินสมควร บังคับใช้กฎหมายขององค์กรนำช่องว่างเหล่าน้ัน ทำให้มีการนำข้อยกเว้นท่ีควรใช้อย่างเคร่งครัด ไปใช้ให้เกิดประโยชน์ส่วนตนได้ ช่องว่างที่กล่าวถึง มาเป็นหลักในการใช้ เช่น การจัดซื้อจัดจ้างของ นั้น จำแนกไดเ้ ปน็ 3 ลกั ษณะใหญ่ ดงั นี้ องค์กรต่างๆ ซ่ึงโดยหลักท่ัวไปการจัดซื้อจัดจ้าง 2.2.1 บทบัญญัติของกฎหมาย จะต้องกระทำโดยวิธีตกลงราคา วิธีสอบราคา ขาดหลักเกณฑ์ท่ีแน่นอนชัดเจน เช่น กรณีของ และวิธีประกวดราคา ทั้งนี้ ข้ึนอยู่กับมูลค่าหรือ การสรรหาผู้บริหารขององค์การมหาชน (สบร.) วงเงินท่ีจะดำเนินการจัดซ้ือจัดจ้าง แต่บทบัญญัติ ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 25428 ของกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกับการพัสดุขององค์กร และพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังองค์การมหาชน ภาครัฐที่มุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจจะ แต่ละแห่ง ท่ีจะมีบทบัญญัติกำหนดแต่เพียงให้ กำหนดเหตุต่างๆ ที่เป็นข้อยกเว้นไว้มาก เช่น คณะกรรมการขององค์การมหาชนมีอำนาจ เป็นพัสดุที่ต้องการซื้อเร่งด่วน หากล่าช้าจะเกิด หน้าที่ดำเนินการแต่งต้ังผู้อำนวยการ แต่มิได้ ความเสียหายแก่องค์กร หรือเป็นงานที่ต้องการ กำหนดรายละเอียดเก่ียวกับหลักเกณฑ์และ ผู้มีฝีมือพิเศษเฉพาะทางหรือผู้ที่มีความชำนาญ วิธีการสรรหาและการแต่งตั้งผู้บริหารไว้ จึงทำให้ เป็นพิเศษ หรือเป็นสถานการณ์ที่จำเป็นเร่งด่วน ห ลั ก เ ก ณ ฑ์ แ ล ะ วิ ธี ก า ร ส ร ร ห า ผู้ บ ริ ห า ร ข อ ง ซงึ่ ขอ้ ยกเวน้ เหลา่ นอี้ าจกลายเปน็ ชอ่ งทางหลกี เลยี่ ง องค์การมหาชนขาดความชัดเจนและแน่นอน การดำเนินการจัดซ้ือจัดจ้างโดยวิธีท่ัวไป ซ่ึงเป็น และยากต่อการตรวจสอบว่าการสรรหาผู้บริหาร ความเสี่ยงต่อการเกิดการทุจริตแสวงหาประโยชน์ ได้ดำเนินการโดยชอบตามบทบัญญัติของกฎหมาย โดยไมช่ อบด้วยกฎหมายได้ หรือไม่ 2.2.2 บทบัญญัติของกฎหมาย ให้ดุลพินิจในการตัดสินใจแก่เจ้าหน้าที่ในลักษณะ ที่กว้างเกินไปหรือไม่มีกรอบในการพิจารณา เช่น 8 ราชกจิ จานเุ บกษา เลม่ 116/ตอนท่ี 9 ก/หนา้ 5/24 กุมภาพนั ธ์ 2542

ปที ่ี 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 57 2.3 การตรวจสอบและดำเนนิ คดี 3. โครงสรา้ งของมาตรการปอ้ งกนั และตรวจสอบ การตรวจสอบถว่ งดลุ ในการดำเนนิ งานของ การทจุ รติ ในองคก์ รภาครฐั ทม่ี งุ่ เนน้ การดำเนนิ การ องค์กรภาครัฐท่ีมุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจ ในเชงิ ธุรกจิ มปี ญั หาและมชี อ่ งวา่ งในการตรวจสอบคอ่ นขา้ งมาก ในการพิจารณาสภาพปัญหาของการ เน่ืองจากกลไกในการทำงานขององค์กรตรวจสอบ ป้องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรภาครัฐ ยงั ไมม่ กี ารพฒั นา ทำใหก้ ารตรวจสอบตอ้ งตามหลงั ทม่ี งุ่ เนน้ การดำเนนิ การในเชงิ ธรุ กจิ จำเปน็ ทจ่ี ะตอ้ ง การกระทำความผดิ และไมอ่ าจทำใหก้ ารปราบปราม ทราบมาตรการป้องกันและตรวจสอบการทุจริต การทุจริตประสบผลอย่างแท้จริง โดยในแง่ของ ในองค์กรดังกล่าวท่ีมีอยู่ในปัจจุบัน เพื่อนำมาใช้ องค์กรตรวจสอบภายใน พบว่า ขาดความเข้มแข็ง วิเคราะห์ประสิทธิภาพและความเพียงพอของ เพราะต้องอยู่ภายใต้ระบบบังคับบัญชาภายใน มาตรการเหล่านั้นต่อการป้องกันและปราบปราม องค์กร การดำเนินการกับผลการตรวจสอบข้ึนอยู่ การทจุ รติ ในองคก์ รภาครฐั ทม่ี งุ่ เนน้ การดำเนนิ การ กับคณะผู้บริหารขององค์กร หากคณะผู้บริหาร ในเชิงธุรกิจ จากการศึกษาและรวบรวมมาตรการ มีส่วนได้เสียในผลการตรวจสอบก็จะไม่ดำเนินการ ต่างๆ ตามท่ีกำหนดในกฎหมายและกฎระเบียบ ใดๆ กับผลนั้น ทำให้ไม่สามารถนำผู้กระทำผิด ต่างๆ ท่ีเกี่ยวข้อง เห็นว่า มาตรการในการป้องกัน มาลงโทษได้ และในแง่ของการตรวจสอบจาก และตรวจสอบการทุจริตในรัฐวิสาหกิจหรือใน ภายนอก ท้ังองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแล องค์การมหาชนมีอยู่แล้วเป็นจำนวนมากและ การบริหารกิจการที่ดีขององค์กรภาครัฐท่ีมุ่งเน้น ครอบคลุมในทุกด้านและในทุกระดบั โดยตง้ั อยู่บน การดำเนนิ การในเชงิ ธรุ กจิ ไดแ้ ก่ กระทรวงเจา้ สงั กดั หลักการสำคัญ 4 ประการ คือ (1) เพื่อให้การ ในฐานะผู้กำกับดแู ลองคก์ ร หรอื กระทรวงการคลงั บริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ในฐานะผู้ถือหุ้นขององค์กร รวมไปถึงสำนักงาน (2) เพ่ือให้งานทางการเมืองเป็นไปเพ่ือประโยชน์ คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม ของส่วนรวม (3) เพอื่ ใหก้ ารใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณ แหง่ ชาติ หรอื สำนกั งานคณะกรรมการพฒั นาระบบ เกิดประโยชน์สูงสุด และ (4) เพื่อส่งเสริมความ ราชการ และองค์กรอิสระท่ีทำหน้าท่ีตรวจสอบ มีจริยธรรม มาตรการดังกล่าวจำแนกได้เป็น และดำเนนิ คดที จุ รติ ไดแ้ ก่ คณะกรรมการตรวจเงนิ 2 ลักษณะ ได้แก่ มาตรการที่เป็นการกำหนด แผ่นดิน หรือคณะกรรมการ ป.ป.ช. พบว่ายังคง หลักเกณฑ์ ขั้นตอน วิธีการ หรือเง่ือนไขในการ แสดงบทบาทน้อยในการตรวจสอบและป้องกัน ดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชน การทุจริตในองค์กรภาครัฐที่มุ่งเน้นการดำเนินการ และมาตรการท่ีเป็นการป้องกันและตรวจสอบ ในเชิงธุรกิจอันเน่ืองมาจากข้อจำกัดของอำนาจ การดำเนินงานโดยองค์กรป้องกันและตรวจสอบ หนา้ ท่ี ความยากในการเขา้ ถงึ พยานหลักฐาน หรอื ตา่ งๆ การขาดแคลนบุคลากรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญ หรือทักษะในการดำเนินคดี รวมทั้งความยุ่งยาก ในการเสนอเรือ่ งเข้าสอู่ งค์กรเหลา่ น ้ี

58 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 3.1 ม า ต ร ก า ร ที่ เ ป็ น ก า ร ก ำ ห น ด ด้านการจดั ซ้ือจัดจา้ ง ได้แก่ การกำหนด หลักเกณฑ์ ขั้นตอน วิธีการ หรือเงื่อนไขในการ กระบวนการและวิธีการจัดซื้อจัดจ้างท้ังท่ีเป็น ดำเนินงาน วิธีการท่ัวไปและวิธีการพิเศษ ข้ันตอนการเสนอ กฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีเกี่ยวข้อง ราคา การพิจารณาอนุมัติ การทำสัญญา การตรวจ ได้กำหนดหลักเกณฑ์ที่ต้องปฏิบัติหรือท่ีควร รับงาน และการเบิกจ่ายเงิน รวมตลอดถึงการ ปฏิบตั ใิ นการดำเนินงานด้านต่างๆ ของรัฐวสิ าหกจิ กำหนดบทบัญญัติความผิดเกี่ยวกับการเสนอ หรือองคก์ ารมหาชน สรปุ ได้ดังน้ี ราคาต่อหน่วยงานของรัฐ เช่น การฮ้ัวประมูล ด้านนโยบายและแผน ได้แก่ การกำหนด การกีดกันการเสนอราคาหรือการแข่งขันราคา กระบวนการและขน้ั ตอนในการพจิ ารณากลนั่ กรอง การล็อกสเปก หรือการกระทำใดๆ เพื่อช่วยเหลือ โครงการลงทุนที่รัฐวิสาหกิจเสนอจัดทำก่อน ให้ผู้เสนอราคาเป็นผู้มีสิทธิเข้าทำสัญญาจัดซื้อ ท่ีจะเสนอให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติ การกำหนด จัดจ้าง หลักเกณฑ์และแนวทางการกำกับดูแลท่ีดีใน ด้านการบริหารบุคลากร ได้แก่ การ รัฐวิสาหกิจ9 โดยกำหนดบทบาทและหน้าท่ี กำหนดหลักเกณฑ์ คุณสมบัติ และลักษณะ ของคณะกรรมการในการกำกับดูแลกิจการท่ี ต้องห้ามในการเข้าสู่ตำแหน่งของกรรมการ ชัดเจน กำหนดให้มีการประเมินผลการดำเนินงาน ผู้บริหาร และพนักงานของรัฐวิสาหกิจหรือ ของคณะกรรมการ และกำหนดให้มีการรายงาน องค์การมหาชน หลักเกณฑ์การพ้นจากตำแหน่ง ทางการเงนิ การบรหิ าร และการตรวจสอบ ตลอดจนหลักเกณฑ์เกี่ยวกับค่าตอบแทนหรือ ดา้ นการบรหิ ารการเงนิ และการคลงั ไดแ้ ก่ ประโยชน์ตอบแทนอื่นๆ ท่ีมีให้แก่กรรมการ การกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเก่ียวกับการ ผู้บริหาร และพนักงานขององค์กร บัญชีและการใช้จ่ายเงินของรัฐวิสาหกิจเพ่ือเป็น 3.2 มาตรการที่เป็นการป้องกันและ มาตรฐานกลาง การกำหนดกลไกการตรวจสอบ ตรวจสอบการดำเนินงาน ความเหมาะสมของงบประมาณท่ีองค์กรใช้ดำเนิน กฎหมายหรือกฎระเบียบที่เก่ียวข้องได้ กจิ การ การกำหนดหลกั เกณฑ์ วธิ กี าร และเงื่อนไข กำหนดองค์กรหรือกลไกสำหรับการป้องกันและ ในการก่อหนี้ และการกำหนดหลักเกณฑ์การ ตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรภาครัฐที่ ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินงบประมาณหรือการ มุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจ ทั้งที่เป็นการ ตรวจสอบดา้ นการเงินและการคลัง ตรวจสอบภายในและการตรวจสอบภายนอก 9 หลักเกณฑ์และแนวทางการกำกับดูแลท่ีดีในรัฐวิสาหกิจ สำนักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2552

ปที ่ี 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 59 การตรวจสอบภายใน ไดแ้ ก่ การตรวจสอบ 4. ข้อเสนอแนะการแกไ้ ขปญั หาการทจุ รติ และประเมินผลการดำเนินงานโดยคณะกรรมการ เมื่อได้ทราบถึงสภาพปัญหาตลอดจน ตรวจสอบภายในหรือผู้ตรวจสอบภายใน โดยมี สาเหตุของปัญหาการทุจริตในองค์กรภาครัฐท่ี ฝ่ายตรวจสอบภายในสนับสนุนการทำงาน การ มุ่งเน้นการดำเนินการในเชิงธุรกิจแล้ว ผู้เขียน ตรวจสอบภายในเป็นเคร่ืองมือของคณะกรรมการ มีข้อเสนอแนะเพ่ือแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยได้ ขององค์กรในการสอดส่องและกำกับดูแลให้ แบ่งแนวทางการแก้ไขปัญหาเป็น 4 ประเด็น การดำเนินงานขององค์กรเป็นไปโดยถูกต้องตาม ได้แก่ ประเด็นคณะกรรมการ ประเด็นการขัดกัน กฎหมายและกฎระเบียบ สอดคล้องกับนโยบาย ของผลประโยชนส์ ่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม แผนงาน หรือวัตถุประสงค์ขององค์กร รวมทั้ง (conflict of interest) ประเด็นการอุดช่องว่าง เพือ่ หลกี เล่ยี งหรอื ป้องกนั ความเส่ียงที่อาจเกดิ ขึ้น ของกฎหมาย และประเด็นการตรวจสอบถ่วงดุล การตรวจสอบภายนอก ได้แก่ การ ทไ่ี มเ่ ข้มแขง็ ตามลำดับดงั ต่อไปน้ี ตรวจสอบและประเมินผลโดยองค์กรตรวจสอบ 4.1 คณะกรรมการ จากภายนอก แบ่งออกเป็น (1) องค์กรรัฐบาล องค์กรภาครัฐที่มุ่งเน้นการดำเนินการ ได้แก่ สำนักงบประมาณ มีหน้าที่พิจารณาความ ในเชงิ ธุรกจิ สว่ นใหญ่หรือแทบท้งั หมด ไม่วา่ จะเปน็ เหมาะสมของการจัดทำงบประมาณ สำนักงาน รัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชนจะบริหารงาน คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม โดยคณะกรรมการบริหาร ซ่ึงจะเป็นทั้งผู้กำหนด แห่งชาติ มีหน้าที่พิจารณาแผนงานและโครงการ นโยบายและควบคุมการดำเนินงานให้เป็นไปตาม ของรัฐวิสาหกิจ กรมบัญชีกลาง มีหน้าที่ควบคุม นโยบาย ด้วยเหตุนี้ คณะกรรมการบริหารจึงมี การใช้จ่ายเงิน สำนักงานคณะกรรมการนโยบาย บทบาทสำคัญสูงสุดในองค์กรฯ และเป็นบุคลากร รัฐวิสาหกิจ มีหน้าท่ีเสนอแนะนโยบายและ หลักในการบังคับใช้กฎหมายหรือกฎระเบียบ มาตรการกำกับดูแล การประเมินผลและการ ต่างๆ ขององค์กร ตลอดจนขับเคลื่อนทิศทาง พัฒนารัฐวิสาหกิจ ตลอดจนหน่วยงานที่เก่ียวกับ การดำเนินงานขององค์กร หากบุคคลท่ีมาดำรง การสอบสวนและดำเนินคดีการทุจริตต่างๆ ตำแหน่งกรรมการในคณะกรรมการบริหารไม่มี ในองค์กรภาครัฐ ได้แก่ กรมสอบสวนคดีพิเศษ ความซื่อสัตย์สุจริตหรือไม่มีความรู้ความสามารถ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม เพียงพอ หรือมีผลประโยชน์ส่วนตนและพวกพ้อง การฟอกเงิน สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และ แอบแฝง เมื่อเข้าสู่ตำแหน่งย่อมอาศัยอำนาจ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต หน้าที่ในตำแหน่งเพื่อกำหนดนโยบายหรือบังคับ ในภาครัฐ และ (2) องค์กรอิสระ ได้แก่ องค์กร ใชก้ ฎหมายหรอื กฎระเบยี บทเ่ี กย่ี วขอ้ งเพอื่ แสวงหา ตรวจสอบและดำเนินคดี เช่น คณะกรรมการ ประโยชน์โดยมิชอบให้แก่ตนเองและพวกพ้องได้ ตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานอัยการสูงสุด แต่ถ้าได้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถและมี และองคก์ รวนิ จิ ฉัยคดี ซ่ึงไดแ้ ก่ องค์กรศาลตา่ งๆ คุณธรรมจริยธรรมสูงมาดำรงตำแหน่งกรรมการ บริหาร จะทำให้กำหนดนโยบาย บริหารจัดการ

60 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. องค์กร หรือควบคุมการทำงานของบุคลากรใน โดยถ้าเป็นองค์กรฯ ซึ่งมีกฎหมายจัดตั้ง กฎหมาย องค์กรให้ทำงานอย่างโปร่งใสและซื่อสัตย์สุจริต น้ั น มั ก จ ะ ก ำ ห น ด ใ ห้ ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร บ ริ ห า ร และทำให้ปัญหาการทุจริตไม่ว่าในภาคส่วนใดของ ประกอบด้วยกรรมการ 2 ประเภท คือ กรรมการ องค์กรเกิดข้ึนได้ยาก หรือถ้าเกิดขึ้นย่อมสามารถ โดยตำแหน่ง และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซ่ึงมา นำผ้กู ระทำการทจุ รติ ไปสู่การลงโทษได ้ จากการแต่งต้ังของคณะรัฐมนตรีโดยการเสนอชื่อ ดงั นนั้ การแกไ้ ขปญั หาการทจุ รติ ในองคก์ รฯ ของกระทรวงทม่ี อี ำนาจหนา้ ทก่ี ำกบั ดแู ลองคก์ รนนั้ ที่เกิดจากบุคคลที่เป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย จึงควร (กระทรวงเจ้าสังกัด) แต่ถ้าองค์กรฯ มีการแปลง แก้ที่คณะกรรมการบริหาร ใน 2 ประเด็น คือ สภาพเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด (1) แก้ไขท่ีมาของกรรมการเพื่อให้ได้บุคคลที่มี ข้อบังคับของบริษัทมักจะกำหนดให้คณะกรรมการ คุณธรรมจริยธรรม มีความรู้ความสามารถ และ บริหารขององค์กรจะมาจากการแต่งตั้งโดยท่ี ปลอดจากการแทรกแซง และ (2) เม่ือได้ดำรง ประชมุ ผถู้ อื หนุ้ โดยการเสนอชอื่ ของคณะกรรมการ ต ำ แ ห น่ ง ก ร ร ม ก า ร แ ล้ ว ก็ ต้ อ ง ป้ อ ง กั น ไ ม่ ใ ห้ สรรหา แต่เนื่องจากผู้ถือหุ้นใหญ่ขององค์กรฯ ก ร ร ม ก า ร นั้ น มี ผ ล ป ร ะ โ ย ช น์ ขั ด กั น ร ะ ห ว่ า ง คือ กระทรวงการคลัง กระทรวงการคลังจึงมี ผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม บทบาทในการเสนอช่ือบุคคลให้ท่ีประชุมผู้ถือหุ้น (conflict of interests) โดยแยกอธบิ ายได้ดงั นี้ พิจารณาคัดเลือก ท้ังน้ี ขั้นตอนการแต่งตั้ง 4.1.1 ที่มาของคณะกรรมการ คณะกรรมการในองค์กรภาครัฐที่มุ่งเน้นการ (การปรับปรุงระบบบัญชีรายช่ือกรรมการ) ด ำ เ นิ น ก า ร ใ น เ ชิ ง ธุ ร กิ จ แ ส ด ง ไ ด้ ดั ง แ ผ น ผั ง ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ข อ ง อ ง ค์ ก ร ภ า ค รั ฐ ที่ มุ่ ง เ น้ น ต่อไปน1้ี 0 การดำเนินการในเชิงธุรกิจมีท่ีมาจากการแต่งต้ัง 10 จัดทำโดยผู้เขียน

ปที ่ี 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 61 ภาพท่ี 1 ขัน้ ตอนการแตง่ ต้ังคณะกรรมการบรหิ ารรัฐวสิ าหกจิ หรือองค์การมหาชน (กรณีจดั ตั้งตามกฎหมาย) (รฐั วิสคาณหกะิจกหรรรมอื กอางรคบก ราิหรมารหาชน) กรรมการโดยตำแหนง กรรมการผทู รงคณุ วฒุ ิ คณะรัฐมนตรีแตง ต้ัง กลมุ การเมือง/ผลประโยชน 1 ใน 3 มาจากบัญชีรายชื่อทีก่ ระทรวงการคลงั จดั ทำ Director s’ Pool (เฉพาะกรณขี องรัฐวิสาหกิจ) จากแผนผังแสดงขั้นตอนการแต่งตั้ง แทรกแซงโดยฝ่ายการเมืองโดยส้ินเชิงน้ันเป็นไป คณะกรรมการบริหาร จะเห็นได้ว่า การแต่งตั้ง ได้ยาก แต่แนวทางหนึ่งที่อาจช่วยลดปัญหาการ กรรมการในคณะกรรมการขององค์กรภาครัฐท่ี แทรกแซงทางการเมืองในการแต่งต้ังกรรมการได้ มงุ่ เนน้ การดำเนนิ การในเชงิ ธุรกจิ อาจถูกแทรกแซง คือ การทำให้มีกรรมการอิสระหรือกรรมการ จากภายนอกหรือจากฝ่ายการเมืองในการเสนอ ผู้ทรงคุณวุฒิท่ีมีความอิสระและเป็นกลางอย่าง ชื่อบุคคลท่ีใกล้ชิดกับตนเข้ามาดำรงตำแหน่งได้ แท้จริงเข้าร่วมในคณะกรรมการขององค์กรฯ แ ม้ ว่ า จ ะ มี ก ฎ ห ม า ย ก ำ ห น ด คุ ณ ส ม บั ติ ข้ั น ต่ ำ ในสัดส่วนที่จะคานอำนาจกรรมการที่มาจาก หรือหลักเกณฑ์ในการเป็นคณะกรรมการบริหาร กลุ่มผลประโยชน์ได้ โดยการอาศัยหลักเกณฑ์ ไว้ก็ตาม แต่ผู้แทรกแซงจะพยายามแสวงหา การคัดเลือกกรรมการอิสระจากบัญชีรายช่ือท่ี บุคคลในเครือข่ายของตนที่มีคุณสมบัติครบถ้วน กระทรวงการคลังจัดทำข้ึนเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า และไมข่ ัดแย้งกบั กฎหมายมาเปน็ กรรมการ หน่ึงในสาม11 ซ่ึงเป็นหลักเกณฑ์ที่ช่วยลดโอกาส แนวทางท่ีจะทำให้การแต่งตั้งบุคคลมา ของกลุ่มผลประโยชน์ที่จะเสนอพวกพ้องของตน เป็นกรรมการโดยปลอดจากอิทธิพลหรือการ เข้ามาเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอย่างน้อยก็เป็น 11 หลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดทำบัญชีรายชื่อกรรมการรัฐวิสาหกิจเป็นไปตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนดตามมติเมื่อ วันท่ี 29 เมษายน 2551

62 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ภาพท่ี 2 ขนั้ ตอนการแตง่ ตั้งคณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ (กรณจี ัดตั้งเป็นบริษัทจำกัดหรือแปลงสภาพเปน็ บริษทั มหาชนจำกัด) คณะกรฐัรรวมสิ กาหารกบิจริหาร คณะกรรมการสรรหา กลมุ การเมือง/ผลประโยชน (อยา งนอ ยตอ งมกี รรมการบริหารรว มอยูดวย) เสนอชือ่ บุคคล Direcกtoระrทsร’วPงoกoารl คเสลนงั อโดย ที่ประชมุ ผูถือหุน กรรมการท่วั ไป กรรมการอสิ ระ คณะกรรมการบริหาร รฐั วสิ าหกจิ จำนวนหนง่ึ ในสามของจำนวนกรรมการผทู้ รงคณุ วฒุ ิ (1) การจัดทำบัญชีรายชื่อกรรมการ ท่ีมีได้ในองคก์ รนัน้ ๆ ปัจจุบันบังคับเฉพาะองค์กรที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ในปจั จบุ นั การจดั ทำบญั ชรี ายชอื่ กรรมการ ควรกำหนดให้มีข้ึนในการสรรหากรรมการของ รัฐวิสาหกิจตามท่ีกำหนดในพระราชบัญญัติ องค์กรในรูปขององค์การมหาชนด้วย เพื่อป้องกัน คณุ สมบัตมิ าตรฐานฯ ยงั มขี ้อบกพร่องบางประการ ปัญหาการทจุ ริตท่ีเกิดขนึ้ ในทำนองเดียวกัน ที่อาจทำให้การได้มาซึ่งกรรมการอิสระเพื่อคาน (2) ควรพิจารณาเพิ่มจำนวนกรรมการ อำนาจกลมุ่ ผลประโยชนเ์ กดิ ขนึ้ ไดย้ าก จงึ มขี อ้ เสนอ อ่ืนท่ีมิใช่กรรมการโดยตำแหน่งในรัฐวิสาหกิจ ในการปรับปรุง ดงั น้ี ให้แต่งตั้งจากบุคคลในบัญชีรายชื่อกรรมการท่ี กระทรวงการคลังจัดทำขึ้น (Director s’ Pool)

ปที ่ี 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 63 เป็นจำนวนมากกว่าหนึ่งในสาม เพ่ือให้มีสัดส่วน บุคคลซ้ำอยู่ในบัญชีรายช่ือตามประเภทความ เพียงพอต่อการคานและถ่วงดุลการตัดสินใจใน เชย่ี วชาญตา่ งๆ มากกวา่ สองรายชอื่ คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจได้ อีกทั้งยังช่วยให้ได้ (6) เมอ่ื คณะกรรมการจัดทำบัญชีรายชื่อ บุคคลที่มีคุณสมบัติ ประสบการณ์และความ กรรมการรัฐวิสาหกิจคัดสรรรายชื่อบุคคลได้แล้ว เช่ียวชาญท่ีเหมาะสมมาเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ ก่อนที่จะจัดทำบัญชีและออกประกาศกระทรวง มากขึ้นด้วย การคลัง ควรจะได้นำรายชื่อเหล่าน้ันเปิดเผยต่อ (3) ควรกำหนดให้หลักเกณฑ์และวิธีการ สาธารณชนเพื่อให้บุคคลท่ัวไปโต้แย้งคัดค้านได้ จัดทำบัญชีรายชื่อกรรมการรัฐวิสาหกิจ จากเดิม ภายในระยะเวลาท่ีกำหนด เพ่ือสร้างความโปร่งใส ท่ีเป็นไปตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนด ให้เปลี่ยนไป มากย่งิ ขึน้ เป็นมีสถานะเป็นกฎหมาย โดยอาจจัดทำเป็น (7) เมอ่ื จดั ทำและประกาศใชบ้ ญั ชรี ายชอ่ื กฎกระทรวงซึ่งมีผลบังคับที่ชัดเจนแน่นอนและ กรรมการรัฐวิสาหกิจแล้ว ต่อมาเมื่อมีการคัดเลือก ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ซ่ึงต่างจากการจัดทำโดยมติ บุคคลจากบัญชีรายชื่อเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ คณะรัฐมนตรีซึ่งแก้ไขได้ง่ายและอาจขอยกเว้น ใด ก็ควรกำหนดให้มีการประกาศรายชื่อบุคคล เปน็ รายกรณไี ด้ ท่ีได้รับคัดเลือกและเปิดเผยต่อสาธารณะเพ่ือให้ (4) องค์ประกอบของคณะกรรมการ บุคคลทั่วไปโต้แย้งหรือทักท้วงคุณสมบัติและ จัดทำบัญชีรายชื่อกรรมการ ปัจจุบันกำหนด ความเหมาะสมได้ องค์ประกอบให้มีกรรมการที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิ สำหรับกรณีของกรรมการโดยตำแหน่ง จำนวนไม่เกิน 6 คน โดยกำหนดคุณสมบัติว่า ซึ่งเป็นผู้แทนของส่วนราชการหรือหน่วยงานอื่น ต้องมีประสบการณ์เป็นกรรมการหรือผู้บริหาร ของรัฐ ควรมีการปรับปรุงบทบาทในการทำหน้าที่ องค์กรของภาครัฐหรือภาคเอกชนนั้น เป็นการ โดยหนว่ ยงานจะตอ้ งกำหนดแนวทางในการแตง่ ตง้ั จำกัดคุณสมบัติของบุคคลที่จะเป็นคณะกรรมการ บคุ คลทม่ี คี วามรคู้ วามสามารถเพอ่ื ใหเ้ ปน็ กรรมการ คัดสรรรายชื่อเกินไป และมิได้เป็นการประกันว่า โดยตำแหน่ง รวมท้ังการสร้างองค์ความรู้ให้แก่ ผู้ท่ีเคยเป็นกรรมการหรือผู้บริหารจะไม่ได้มีท่ี บุคลากรของหน่วยงานเพื่อเตรียมความพร้อม มาจากเครือข่ายหรือพวกพ้องของนักการเมือง ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทก่ี รรมการ นอกจากนี้ ควรศกึ ษา หรือกลุ่มผลประโยชน์ จึงสมควรตัดคุณสมบัติ แนวทางท่ีกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องแต่งตั้ง ดังกลา่ วออก ขา้ ราชการหรอื เจา้ หนา้ ทเี่ พอ่ื ปฏบิ ตั หิ นา้ ทกี่ รรมการ (5) ควรปรับปรุงหลักเกณฑ์ในการ โดยตำแหนง่ ในลกั ษณะประจำ แมจ้ ะมกี ารโยกยา้ ย พิจารณาคัดสรรบุคคลในบัญชีรายชื่อให้มีความ ตำแหน่งภายในองค์กรเพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง ชัดเจนย่ิงขึ้น โดยอาจกำหนดบังคับให้มีบุคคล ในการปฏิบตั หิ น้าที่ จากภาคส่วนต่างๆ อยู่ในบัญชีรายช่ือในสัดส่วนที่ เหมาะสมและกระจายอย่างครอบคลมุ ทุกภาคส่วน ที่เกี่ยวข้องอย่างแท้จริง หรือกำหนดห้ามมีรายช่ือ

64 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 4.1.2 การปอ้ งกนั การขดั กนั ของ (3) ส ร้ า ง ร ะ บ บ แ ร ง จู ง ใ จ ผลประโยชนส์ ่วนตนและผลประโยชน์สว่ นรวม (incentive) ให้แก่คณะกรรมการ เช่น กำหนด เมอ่ื ไดบ้ คุ คลเขา้ มาดำรงตำแหนง่ กรรมการ ค่าตอบแทนหรือสิทธิประโยชน์ต่างๆ ให้เพียงพอ ในคณะกรรมการบริหารแล้ว หากได้บุคคลท่ีไม่ ต่อการดำรงชพี รวมไปถงึ สรา้ งระบบให้รางวัลหรือ เหมาะสม บุคคลนั้นก็อาจใช้อำนาจหน้าที่ไปใน ลงโทษ (rewards and sanctions) ตามผลการ ทิศทางที่แสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเองหรือ ทำงาน (performance) ซึ่งมีผลกระทบต่อ เอ้ือประโยชน์แก่พวกพ้องหรือเครือข่ายกลุ่ม ชื่อเสียงและความน่าเช่ือถือของบุคคลเหล่านั้น บุคคลท่ีใกล้ชิด อันก่อให้เกิดความขัดแย้งระหว่าง โดยอาจกำหนดหลักเกณฑ์ไม่ให้มีการแต่งตั้ง ผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์ส่วนรวม กรรมการให้ดำรงตำแหน่งซ้ำ ในกรณีมีผลการ (conflict of interest) ซึ่งเป็นรูปแบบหนึ่งของ ทำงานที่ผ่านมาไม่ดีหรือไม่ผ่านการประเมิน การทุจริตได้ ดังนั้น ในการป้องกันปัญหาดังกล่าว ผลงานทำให้การทำหน้าที่กรรมการมีความระมัด จึงจำเป็นต้องสร้างระบบหรือกลไกกำกับดูแล ระวังและโปรง่ ใสย่งิ ขึ้น การใชอ้ ำนาจ โดยมขี อ้ เสนอแนะดงั น้ี (4) ทบทวนความเหมาะสมที่ (1) จัดให้มีระบบช้ีแจงเหตุผล ให้มีผู้แทนสำนักงานอัยการสูงสุดเป็นกรรมการ ห รื อ ข้ อ มู ล เ ก่ี ย ว กั บ ก า ร ด ำ เ นิ น ง า น ข อ ง ในองค์กรภาครัฐที่มุ่งเน้นการดำเนินการในเชิง คณะกรรมการที่เป็นลายลักษณ์อักษรและเปิดเผย ธุรกิจ เนื่องจากเม่ือพิจารณาจากมาตรา 255 ต่อผู้ถือหุ้นและสาธารณะ เพื่อให้การปฏิบัติงาน วรรคหก ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ของคณะกรรมการ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ การตดั สนิ ใจ ประกอบกบั มาตรา 46 วรรคส่ี แหง่ พระราชบญั ญตั ิ ในเรื่องสำคัญ เปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียหรือ ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2521 แล้ว บุคคลทั่วไปรับทราบ เพื่อให้การทำงานของ เห็นได้ว่า โดยหลักแล้วได้กำหนดห้ามอัยการเป็น คณะกรรมการอยใู่ นการสอดสอ่ งดแู ลจากภายนอก กรรมการในรัฐวิสาหกิจ โดยมีข้อยกเว้นเฉพาะ ไดม้ ากยง่ิ ขนึ้ ทำใหเ้ กดิ ความยากลำบากทจ่ี ะกระทำ กรณีท่ีได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการอัยการ การทุจรติ แต่ในปัจจุบันข้อยกเว้นดังกล่าวกลายเป็นหลักที่ (2) เพ่ิมการมีส่วนร่วมของ รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่จะต้องมีกรรมการท่ีเป็น ผู้ถือหุ้น สหภาพแรงงาน หรือพนักงานในระดับ อัยการ ซ่ึงแม้จะมีข้อดีตรงที่อัยการสามารถช่วย ต่างๆ ในการกำหนดนโยบายหรือแผนงานของ กลั่นกรองด้านกฎหมาย ตลอดจนช่วยตรวจสอบ องค์กร แนวทางนี้สอดรับกับแนวทางตาม (1) แต่ ข้อสัญญาท่ีรัฐวิสาหกิจจะต้องดำเนินการร่วมกับ เน้นไปท่ีการสอดส่องดูแลระหว่างบุคลากรภายใน เอกชน แต่ก็มีข้อเสียตรงท่ีอาจมีการวิพากษ์ องค์กร วิจารณ์เก่ียวกับความโปร่งใสในการดำเนินคดี หากเกิดกรณีการฟ้องร้องคดีคณะกรรมการซึ่งมี อยั การทีเ่ ป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจร่วมอย่ดู ว้ ย

ปที ี่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 65 4.2 การอดุ ชอ่ งว่างของกฎหมาย (2) ปัญหาการที่บทบัญญัติของ สำหรบั แนวทางแกไ้ ขปญั หาการอดุ ชอ่ งวา่ ง กฎหมายให้ดุลพินิจแก่เจ้าหน้าที่ในลักษณะที่ ของกฎหมายอาจแบง่ ออกได้เป็น 4 ดา้ น ดงั น้ี กว้างเกินไป เพื่อให้การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ 4.2.1 ดา้ นนโยบายและแผน เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพสามารถตรวจสอบได้ (1) ปญั หาจากการอาศยั ชอ่ งวา่ ง รัฐวิสาหกิจควรกำหนดกรอบการใช้ดุลพินิจไว้ใน หรือตีความกฎหมายเพื่อแสวงหาประโยชน์หรือ ขอ้ บงั คบั ใหช้ ดั เจนยง่ิ ขนึ้ โดยกำหนดหลกั เกณฑก์ าร เพื่อเอื้อประโยชน์โดยมิชอบให้แก่พวกพ้องหรือ พจิ ารณาวา่ การพจิ ารณากจิ การสำคญั คณะกรรมการ ตนเอง จะต้องมีการปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบ บริษัทต้องเสนอให้ที่ประชุมผู้ถือหุ้นพิจารณา หรือกฎเกณฑ์ขององค์กรให้มีความรอบคอบรัดกุม เพ่ือเป็นการอุดรอยรวั่ ต่างๆ ท่เี ป็นการใช้ดุลพนิ จิ รวมทั้งวางแนวทางการปฏิบัติงานในด้านต่างๆ 4.2.2 ด้านการเงนิ และการคลัง ให้มีความชัดเจนและโปร่งใสตรวจสอบได้ เช่น จากสภาพปัญหาด้านการเงิน ในกรณีที่มีการอาศัยช่องว่างของพระราชบัญญัติ การคลัง ส่วนใหญ่เป็นกรณีที่เกี่ยวข้องกับการ ว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการ กำหนดอัตราค่าตอบแทนต่างๆ ตลอดจนสิทธิ ในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 เก่ียวกับความไม่ ประโยชน์ต่างๆ ของกรรมการ และผู้บริหารของ ชัดเจนของการตีความว่าโครงการใดควรเข้าข่าย รัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชน ท่ีขาดหลักเกณฑ์ กฎหมายฉบับน้ีหรือไม่ ทำให้มีหลายโครงการใช้ ท่ีแน่นอนและชัดเจน ทำให้รัฐวิสาหกิจหรือ ช่องโหว่หลบเลี่ยงท่ีจะไม่ดำเนินการตามกฎหมาย องค์การมหาชนแต่ละแห่งอาศัยช่องทางดังกล่าว และอาจเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชัน ก ำ ห น ด อั ต ร า ค่ า ต อ บ แ ท น ที่ สู ง แ ล ะ แ ต่ ง ต้ั ง ดังน้ัน จึงควรแก้ไขคำจำกัดความของโครงการที่ พรรคพวกของตนเองมารับตำแหน่งเพื่อแสวงหา เข้าข่ายพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชน ประโยชน์จากอัตราค่าตอบแทนดังกล่าว ดังนั้น เขา้ รว่ มงานหรอื ดำเนนิ การในกจิ การของรฐั ให้เกิด จึ ง ส ม ค ว ร แ ก้ ไ ข ร ะ เ บี ย บ ห ลั ก เ ก ณ ฑ์ ก ำ ห น ด ความชัดเจน รวมทั้งกำหนดว่าโครงการต่อยอด ข้ันตอนหรือวิธีการกำหนดอัตราค่าตอบแทน ต่างๆ หากเข้าข่ายคำจำกัดความแล้วก็ต้อง ตามลำดับข้ันท่ีชัดเจน เพื่อให้สามารถปรับระดับ ดำเนินการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวด้วยและ ค่าตอบแทนได้ตามระยะเวลาที่เหมาะสมและ หลังจากท่ีกฎหมายบังคับใช้ จะต้องมีบทบัญญัติ เพื่อให้มีสภาพบังคับท่ีชัดเจนแน่นอนโดยอาจ ให้อำนาจกระทรวงการคลังสามารถออกประกาศ ยกระดับระเบียบหลักเกณฑ์ดังกล่าวเป็นระดับ กระทรวงการคลังเพ่ิมเติมในภายหลังเกี่ยวกับ กฎกระทรวงหรือพระราชบัญญัติเพ่ือใช้บังคับ คำจำกัดความของโครงการท่ีจะเข้าข่ายพระราช กับรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชนทุกแห่ง เพ่ือที่ บัญญัติฉบับนี้ เพ่ือป้องกันไม่ให้มีการหลีกเล่ียง จะได้มีมาตรฐานกลางให้องค์กรเหล่าน้ันยืดถือ ทางกฎหมายด้วยรูปแบบใหม่ๆ ในอนาคตและ และปฏิบัติ โดยอาจมีบทกำหนดโทษในกรณีที่ ประเด็นท่ีสำคัญท่ีสุด คือ ให้กระทรวงการคลัง ฝา่ ฝนื หลักเกณฑด์ งั กลา่ วดว้ ย กำหนดวธิ ีการคำนวณมลู คา่ โครงการให้ชดั เจน

66 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 4.2.3 ด้านการพัสดุและการ การประเมินผลแก่หัวหน้าหน่วยงานท่ีดำเนินการ จัดซ้ือจัดจ้าง จัดซ้ือจัดจ้างโดยวธิ พี ิเศษเปน็ ประจำทุกปี หากการ แนวทางการแก้ไขปัญหาที่สำคัญ ตรวจสอบและการประเมินผลของคณะกรรมการ เกี่ยวกับการพัสดุและการจัดซ้ือจัดจ้างอาจแบ่งได้ ตรวจสอบพบวา่ มกี ารทจุ รติ ทำใหร้ ฐั หรอื หนว่ ยงาน เปน็ 2 แนวทาง ดังน้ี เสยี หายหรอื เกดิ ความเสยี เปรยี บ ใหค้ ณะกรรมการ (1) ปัญหาการจัดซื้อจัดจ้าง ตรวจสอบมอี ำนาจฟอ้ งรอ้ งดำเนนิ คดเี พอื่ ใหส้ ญั ญา โดยวิธีพิเศษแทนการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง เปน็ โมฆะ และเรยี กคา่ เสยี หายแกบ่ คุ คลทเ่ี กย่ี วขอ้ ง โดยวธิ ีปกตทิ ่วั ไป ไดท้ นั ที หรอื อาจใหม้ อี ำนาจสง่ เรอื่ งไปยงั สำนกั งาน (ก) ค ว ร ก ำ ห น ด ใ ห้ ก า ร การตรวจเงินแผ่นดินเพื่อดำเนินการต่อไป และ ดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างโดยวิธีพิเศษจะต้องเป็น ในขณะเดียวกันคณะกรรมการตรวจสอบต้องแจ้ง วิธีการที่เป็นข้อยกเว้นจากวิธีการจัดซื้อจัดจ้าง ให้ผู้บังคับบัญชาของบุคคลที่เกี่ยวข้องนั้นได้ทราบ โดยวิธีปกติทั่วไปเฉพาะในกรณีจำเป็นอย่างย่ิง เพ่ือดำเนนิ การทางวนิ ัยต่อไป เท่านั้น และจะต้องดำเนินการอย่างมีขอบเขต (ค) เพื่อให้กระบวนการจัดซื้อ จำกัดโดยมีการกำหนดเงื่อนไขไว้ในระเบียบหรือ จั ด จ้ า ง โ ด ย วิ ธี พิ เ ศ ษ มี ค ว า ม โ ป ร่ ง ใ ส แ ล ะ เ ป็ น ข้อบังคับว่าด้วยการพัสดุของแต่ละหน่วยงาน ธรรม ควรกำหนดเป็นข้อห้ามมิให้กรรมการระดับ อย่างชัดเจน ในการนี้สำนักมาตรฐานการจัดซื้อ นโยบายของหน่วยงานท่ีดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง จัดจ้างภาครัฐ กรมบัญชีกลาง ในฐานะหน่วยงาน เข้าทำหน้าที่เป็นกรรมการในกระบวนการจัดซ้ือ ที่ ดู แ ล รั บ ผิ ด ช อ บ ก ฎ ร ะ เ บี ย บ แ ล ะ ก า ร จั ด ซื้ อ จัดจ้างโดยวิธีพิเศษ และควรมีมาตรการส่งเสริม จัดจ้างภาครัฐควรกำหนดคู่มือเพ่ือเป็นแนวทาง ให้ตัวแทนสหภาพแรงงานของหน่วยงานมีโอกาส การดำเนินการจัดซ้ือจัดจ้างโดยวิธีพิเศษของ เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดหาหรือการตรวจสอบ หน่วยงานต่างๆ เพื่อกำหนดกรอบการใช้ดุลพินิจ การดำเนินการจัดซ้อื จดั จา้ งโดยวธิ พี ิเศษด้วย ของเจ้าหน้าที่ทเี่ กย่ี วขอ้ ง (2) ปัญหาเกี่ยวกับเน้ือหาของ (ข) เพื่อให้การตัดสินใจ สัญญาจัดซ้ือจัดจ้างท่ีมีลักษณะเป็นการเสียเปรียบ ดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างโดยวิธีพิเศษเป็นไปอย่าง หรอื เอื้อประโยชน์แก่เอกชนคู่สญั ญา รอบคอบโดยคำนึงถึงผลประโยชน์ของหน่วยงาน (ก) สำนักงานคณะกรรมการ อย่างแท้จริง ควรให้มีการกำหนดหลักเกณฑ์ใน นโยบายรัฐวิสาหกิจในฐานะหน่วยงานท่ีกำกับดูแล ระเบียบพัสดุขององค์กร ให้คณะกรรมการจัดซ้ือ รัฐวิสาหกิจจะต้องดำเนินการจัดทำแบบสัญญา จัดจ้างมีหน้าท่ีส่งสำเนาสัญญาหรือข้อตกลง มาตรฐาน และคู่มือแบบสัญญามาตรฐานเพื่อให้ รวมทั้งเอกสารของโครงการให้แก่คณะกรรมการ รัฐวิสาหกิจทุกแห่งได้ใช้เป็นแนวทางยึดถือปฏิบัติ ตรวจสอบภายในเพื่อตรวจสอบและประเมินผล ตาม และควรกำหนดไว้ในระเบียบว่าด้วยการพัสดุ การจัดซื้อจัดจ้างโดยวิธีพิเศษน้ัน และให้ ของหน่วยงานต่างๆ ให้ชัดเจนเป็นบทบังคับให้ คณะกรรมการรายงานผลการตรวจสอบและ หน่วยงานท่ีดำเนินการจัดซ้ือจัดจ้างจะต้องส่ง

ปีที่ 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 67 สัญญาให้สำนักงานอัยการสูงสุดตรวจพิจารณา 4.2.4 ดา้ นการบรหิ ารงานบคุ คล ทุกคร้ังและถ้าเป็นกรณีท่ีไม่ใช่สัญญาตามแบบ แนวทางการแก้ไขปัญหาที่สำคัญ มาตรฐานจะต้องมีผู้แทนจากสำนักงานอัยการ เกี่ยวกับการบรรจุ แต่งต้ัง โยกย้าย และสรรหา สูงสุดเข้าร่วมในการพิจารณาจัดทำสัญญาด้วย พนกั งานทไี่ มเ่ ป็นธรรม อาจแบ่งได้เปน็ 2 แนวทาง ทุกคร้ัง นอกจากน้ี สำนักมาตรฐานการจัดซื้อ ดังน้ี จัดจ้างภาครัฐ กรมบัญชีกลาง ในฐานะหน่วยงานท่ี (1) หน่วยงานต้องกำหนด ดูแลรับผิดชอบกฎระเบียบและการจัดซื้อจัดจ้าง หลักเกณฑ์การแต่งต้ังและโยกย้ายพนักงาน ภาครฐั ควรจะต้องวางมาตรฐานใหช้ ัดเจน โดยอาจ ให้มีความชัดเจน โดยในการแต่งต้ังหรือโยกย้าย กำหนดข้อความในสัญญาว่าข้อความแบบใด พนักงานในตำแหน่งที่สำคัญจะต้องมีการแสดง ห รื อ มี ลั ก ษ ณ ะ เ ช่ น ไ ร ถื อ เ ป็ น ก า ร เ สี ย เ ป รี ย บ เหตุผลท่ีชัดเจนประกอบในคำส่ังเพื่อใช้เป็น หรือก่อความไม่เป็นธรรม และไม่ควรมีข้อความ หลักฐานในการตรวจสอบการแทรกแซง ในขณะ ในลักษณะดังกลา่ วไวใ้ นสญั ญา เดียวกันเพื่อเป็นการป้องกันและแก้ไขปัญหา (ข) โดยปกตใิ นระเบยี บขอ้ บงั คบั การโยกย้ายพนักงานโดยไม่เป็นธรรม เห็นควร ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยงานต่างๆ หรือระเบียบ กำหนดระยะเวลาขั้นต่ำในการดำรงตำแหน่งของ สำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 พนกั งานโดยเฉพาะอยา่ งยิ่งตำแหนง่ ทส่ี ำคัญ การทำสัญญาไม่บังคับให้ทำเป็นภาษาไทยเท่านั้น (2) หน่วยงานจะต้องแต่งตั้ง โดยสามารถทำสัญญาเป็นภาษาอังกฤษได้ ซ่ึงใน คณะกรรมการภายในข้ึนมาคณะหน่ึงในลักษณะ บางกรณีทำให้ข้อสัญญาของฝ่ายรัฐเกิดการ ทำนองเดียวกับคณะกรรมการพิทักษ์ระบบ เสียเปรียบ ดังนั้น ในการทำสัญญาจัดซ้ือจัดจ้าง คุณธรรมของระบบข้าราชการพลเรือน เพ่ือทำ ค ว ร จ ะ ต้ อ ง ก ำ ห น ด บ ท บั ง คั บ ใ ห้ ชั ด เ จ น ไ ว้ ใ น หน้าที่เสนอแนะต่อคณะกรรมการบริหารหรือ ระเบียบว่าด้วยการพัสดุของแต่ละหน่วยงานว่า ผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานเก่ียวกับนโยบาย จะต้องทำเป็นภาษาไทยเท่านั้น เว้นแต่ในกรณี การบริหารทรัพยากรบุคคล ตลอดจนรับเรื่อง จำเป็นท่ีไม่อาจหลีกเล่ียงได้ เช่น มีการกู้เงิน ร้องเรียน พิจารณาสืบสวนหาข้อเท็จจริงและ โดยผู้ให้กู้กำหนดให้ต้องจัดทำสัญญาเป็นภาษา ท ำ ค ว า ม เ ห็ น เ ส น อ ต่ อ ผู้ บ ริ ห า ร สู ง สุ ด ห รื อ ต่างประเทศ คณะกรรมการระดับนโยบายของหน่วยงานน้ันๆ (ค) หากกรณเี ปน็ การจดั ซอ้ื จดั จา้ ง แล้วแต่กรณี ท้ังน้ี เพ่ือเป็นช่องทางให้พนักงานที่ ที่มีมูลค่าหรือวงเงินท่ีสูง หรือที่มีผลกระทบต่อ ไ ม่ ไ ด้ รั บ ค ว า ม เ ป็ น ธ ร ร ม ส า ม า ร ถ ร้ อ ง เ รี ย น สิ่งแวดล้อมหรือชุมชนอย่างมีนัยสำคัญ หน่วยงาน ห รื อ แ ส ด ง ค ว า ม คิ ด เ ห็ น ต่ อ ผู้ บ ริ ห า ร สู ง สุ ด ที่ดำเนินการจะต้องเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับสัญญา หรือคณะกรรมการระดับนโยบายของหน่วยงาน จัดซ้ือจัดจ้างให้ประชาชนท่ัวไปได้ทราบด้วย โดยผ่านทางคณะกรรมการชดุ ดงั กล่าวต่อไป เพื่อให้ขั้นตอนและกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง เกดิ ความโปร่งใส และเป็นไปอยา่ งเปิดเผย

68 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 4.3 การตรวจสอบถว่ งดุล 4.3.2 การตรวจสอบภายนอก แนวทางการแก้ปัญหาเก่ียวกับการ สำหรับสภาพปัญหาของการ ตรวจสอบถ่วงดุลท่ีไม่มีประสิทธิภาพ อาจแบ่ง ตรวจสอบภายนอกที่มิใช่องค์กรกำกับดูแลนั้น ออกเป็น 2 ส่วน ดังนี้ ส่วนใหญ่เป็นปัญหาเรื่องความมีประสิทธิภาพ 4.3.1 การตรวจสอบภายใน ของการตรวจสอบ เช่น ความล่าช้า การไม่ทำ จากสภาพปัญหาเกี่ยวกับองค์กร หน้าท่ีในเชิงรุก ซึ่งเหตุผลหลักของปัญหาเหล่าน้ี ตรวจสอบและดำเนนิ คดี พบวา่ กลไกการตรวจสอบ คือการมีปริมาณงานท่ีรับผิดชอบมากเกินศักยภาพ ภายในไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ห รื อ บุ ค ล า ก ร ใ น อ ง ค์ ก ร ยั ง ข า ด ค ว า ม รู้ ค ว า ม กระทรวงการคลังจึงควรเร่งรัดการปฏิบัติตาม เช่ียวชาญในการสืบสวนสอบสวน ซ่ึงการแก้ไข หลักเกณฑ์และแนวทางการกำกับดูแลกิจการ ปัญหาในส่วนน้ีเป็นเร่ืองที่แต่ละองค์กรจะต้อง ที่ดีในรัฐวิสาหกิจ และสร้างหลักประกันให้แก่ แก้ไขปรับปรุงให้การทำหน้าที่มีประสิทธิภาพ ผู้ปฏิบัติงานด้านการตรวจสอบภายในให้มีความ ยง่ิ ข้นึ เปน็ อสิ ระ เขม้ แขง็ โดยอาจยกระดบั คณะกรรมการ ตรวจสอบภายในรัฐวิสาหกิจจากเดิมที่จัดตั้งตาม ระเบียบหรือข้อบังคับ เป็นจัดตั้งโดยกฎหมาย จัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น และกำหนดอำนาจหน้าที่ ดา้ นการตรวจสอบภายในไว้เปน็ การเฉพาะ รวมทงั้ กำหนดใหส้ ายงานการตรวจสอบภายในเปน็ สายงาน พิเศษท่ีสามารถดำรงตำแหน่งสูงสุดเทียบได้กับ รองผู้บริหาร นอกจากนั้น ควรดำเนินการแก้ไข ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการตรวจสอบ ภายใน โดยกำหนดให้หน่วยตรวจสอบภายใน ท่ีตรวจพบเหตุการณ์ท่ีอาจเกิดความเสียหาย ต่อรัฐวิสาหกิจ ต้องรายงานต่อผู้บริหารและ คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งคณะกรรมการ มีหน้าที่ต้องวินิจฉัยหรือสั่งการในทุกกรณี แล้ว รายงานตอ่ รฐั มนตรผี กู้ ำกับดแู ล กระทรวงการคลัง และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินด้วยเพื่อให้ กระบวนการตรวจสอบภายในเป็นรปู ธรรม

ปีที่ 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 69 บรรณานุกรม หนังสอื และบทความในหนังสอื วิทยากร เชียงกูล. นโยบายของรัฐบาลด้านเศรษฐกิจ : การ กมล สกลเดชา. “การทจุ รติ และประพฤตมิ ชิ อบในวงราชการ : ทบั ซอ้ นของผลประโยชนท์ างธุรกจิ . กรุงเทพฯ : เอพี บทวิเคราะห์ทางกฎหมายในแง่ความหมายและ กราฟิค ดไี ซนแ์ ละการพมิ พ์, 2549. การใชค้ ำในกฎหมาย.” วทิ ยานพิ นธ์ นติ ศิ าสตรมหาบณั ฑติ ศาสตรา โตออ่ น. “ความสมั พนั ธร์ ะหว่างรัฐกับรฐั วสิ าหกิจใน จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั , 2525. การแปรรปู รฐั วสิ าหกจิ ไทย.” วทิ ยานพิ นธ์ นติ ศิ าสตร ขวญั ชยั สนั ตสวา่ ง. “ระบบคอรปั ชนั่ ในประเทศไทย”, วารสาร มหาบัณฑติ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร,์ 2546. กฎหมายปกครอง ฉบับท่ี 5, (2529). 121-131. สถาพร เริงธรรม, “วาทกรรมทางนโยบายกบั การคอรร์ ปั ชน่ั : เฉลมิ พล นาคสวุ รรณ. “การขดั กนั ระหวา่ งผลประโยชนส์ ว่ นตวั ศึกษากรณีการทุจริตในการจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ กบั การใชอ้ ำนาจในตำแหนง่ หนา้ ทส่ี าธารณะ : ศกึ ษา ของกระทรวงสาธารณสุข.” กรุงเทพฯ สำนักงาน เฉพาะกรณีตำแหนง่ หนา้ ที่รัฐมนตรี.” ; วทิ ยานพิ นธ์ บณั ฑติ ศกึ ษา มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร,์ 2541. คณะนิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, สมหญงิ เจยี มศกั ดศิ์ ร.ี “มาตรการทางกฎหมายในการควบคมุ 2547. รัฐวิสาหกิจ : ศึกษาเฉพาะกรณีรัฐวิสาหกิจที่จัดต้ัง ชาญชัย แสวงศักด์ิ. หน่วยงานของรัฐท่ีมิใช่ส่วนราชการและ โดยพระราชบญั ญตั .ิ ” วทิ ยานพิ นธน์ ติ ศิ าสตรมหาบณั ฑติ รฐั วสิ าหกจิ : องคก์ ารมหาชนและหนว่ ยบรกิ ารรปู แบบ คณะนิตศิ าสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั , 2533. พเิ ศษ, กรงุ เทพมหานคร : สำนกั พมิ พน์ ติ ธิ รรม, มนี าคม สงั ศิต พิริยะรงั สรรค.์ คอรร์ ัปช่นั แบบเบ็ดเสรจ็ . พิมพค์ รง้ั ท่ี 2. 2549. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพร์ ่วมด้วยช่วยกัน, 2549. จันทจิรา เอ่ียมมยุรา. “วิสาหกิจมหาชน (รัฐวิสาหกิจ) ใน สงั ศติ พริ ยิ ะรงั สรรค์นวลนอ้ ยตรรี ตั น์และนพนนั ท์วรรณเทพสกลุ . กฎหมายไทย : ศึกษาในเชิงประวัติศาสตร์และเชิง คอร์รัปช่ัน นักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจ. วิเคราะห์ข้อความคิด”. วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต สภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, บริษัท คณะนติ ิศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ 2529. พ.ี เพรส จำกดั , 2547. เจริญ เจษฎาวัลย์, แนวการป้องกันการทุจริตและประพฤติ เสนีย์ ปราโมช, “สัมมนาเรื่องคอร์รัปช่ัน,” ประชุมเก็บตก มชิ อบภาคราชการ, เลม่ ๑, นนทบรุ ี : บรษิ ทั พอดี จำกดั , (กรงุ เทพฯ : สำนักพมิ พ์ไทยวัฒนาพานิช, 2514). 2550. แสวง บญุ เฉลมิ วภิ าส. “การบงั คบั ใชก้ ฎหมายเพอ่ื ปราบปราม ธานินทร์ กรัยวเิ ชยี ร. “กฎหมายกบั การฉอ้ ราษฎร์บงั หลวง,” การทุจริตและประพฤติมิชอบในประเทศไทย.” การฉ้อราษฎรบ์ ังหลวง หนังสอื ชดุ แผ่นดนิ ไทย เลม่ 1, รพีสาร, 1, (2544). (กรุงเทพฯ : ทำเนียบรัฐบาล, 2520). สรุ พล นติ ไิ กรพจน.์ การปรบั ปรงุ โครงสรา้ งทางกฎหมายในการ นันทวัฒน์ บรมานนั ท์, หลกั กฎหมายปกครองเกี่ยวกบั บริการ จัดองค์การมหาชน : ความเป็นไปได้และแนวทาง สาธารณะ. พิมพ์คร้ังที่ 3 กรุงเทพมหานคร : บริษัท ในการตรากฎหมายจัดต้ังองค์กรของรัฐท่ีมิใช่ส่วน สำนักพมิ พ์วญิ ญชู น จำกดั , 2547. ราชการหรือรัฐวิสาหกิจ. รายงานการวิจัยเสนอต่อ ,การแปรรปู รฐั วสิ าหกจิ .กรงุ เทพมหานคร:สำนกั งาน สภาวิจัยแหง่ ชาติ, 2541. คณะกรรมการกฤษฎกี า, 2547. อดุ ม รฐั อมฤต. “ปญั หาบางประการเกย่ี วกบั กฎหมายปอ้ งกนั ประยรู กาญจนดลุ . คำบรรยายกฎหมายปกครอง, กรุงเทพฯ, และปราบปรามการทจุ รติ และประพฤตมิ ชิ อบในวง สำนักพมิ พจ์ ฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2535. ราชการ.” วิทยานิพนธ์ นิติศาสตรมหาบัณฑิต พพิ ฒั น์ ไทยอาร.ี รฐั วสิ าหกจิ โครงสรา้ ง การบรหิ ารและนโยบาย. มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, 2530. กรุงเทพมหานคร : สถานศึกษาและวิจัยรัฐวิสาหกิจ . การแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในระบบการเมอื งและ คณะรัฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย, 2529. วงราชการไทย. สำนกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร, มนตรี วศิ ลดลิ กพนั ธแ์ ละคณะ. คณะกรรมการรฐั วสิ าหกจิ ไทย. พ.ศ. 2544, กรุงเทพมหานคร : โครงการปริญญาโทสำหรับ ผบู้ รหิ าร. คณะพาณชิ ศาสตรแ์ ละการบญั ชี มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ 2532.

70 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เอกสารอ่นื ๆ . บทวิเคราะห์ เรอ่ื ง “รายงานพิเศษ : จะปลอ่ ยให้ คริษฐา ดาราศร, “ปัญหาการบังคับใช้ประมวลจริยธรรม อสมท กลายเปน็ เอน็ บที ี 2 หรอื ” วนั ท่ี 20 พฤศจกิ ายน ของสมาชกิ รฐั สภาตามรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั ร 2551. ไทย พทุ ธศกั ราช 2540 : ศกึ ษาเฉพาะกรณกี ารขดั กนั ไพโรจน์ ภัทรนรากุล, ความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์ สว่ นตนและผลประโยชนส์ ว่ นรวม : ศกึ ษากลมุ่ วชิ าชพี สาธารณะ”, 2550. ข้าราชการและเจ้าหน้าที่หน่วยงานภาครัฐ, สถาบัน คณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ สำนกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ , บัณฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร์, มปป. “คำแนะนำการนำมาตรฐานการควบคมุ ภายในไปใช้ รายงานประจำปีบริษทั ทอท. จำกัด (มหาชน) พ.ศ. 2550 ในเชิงปฏบิ ัติ” รายงานประจำปบี ริษัท ทโี อที จำกัด (มหาชน) พ.ศ. 2550 คณะกรรมาธกิ ารการสอื่ สารและโทรคมนาคม สภาผแู้ ทนราษฎร, รายงานประจำปีสำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ พ.ศ. รายงานผลการพจิ ารณา เรอ่ื ง “การดำเนนิ งานเกยี่ วกบั 2549-2550 โทรศัพท์เคลื่อนท่ีระบบ 1900 MHz ของบริษัท รายงานการประชมุ วสิ ามญั ผถู้ อื หนุ้ บรษิ ทั อสมท จำกดั (มหาชน) ทีโอที จำกัด (มหาชน)” ครั้งที่ 1/2551 เม่ือวนั ที่ 11 มิถนุ ายน 2551. ตอ่ ตระกลู ยมนาค, “นกั การเมอื งหยดุ ทำรา้ ยรฐั วสิ าหกจิ ! เลกิ สรุปผลการดำเนินงานของคณะกรรมการบริษัท ทีโอที จำกัด ส่งพรรคและพวกเข้าไปเป็นกรรมการ”, กรุงเทพ (มหาชน) ระหวา่ งวนั ที่ 6 กมุ ภาพนั ธ์ 2550 ถงึ วนั ท่ี 22 ธุรกิจออนไลน์, www.bangkokbiznews.com, 16 กุมภาพนั ธ์ 2551. ธันวาคม 2551. สมี า สมี านนั ท,์ “คมู่ อื การเรยี นรแู้ ละการปอ้ งกนั ความขดั แยง้ นพนนั ท์ วรรณเทพสกุล, “ทุจริตเชิงโครงสร้าง”, ประชาชาติ ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ ธรุ กิจ, ปีท่ี 28 ฉบบั ท่ี 3647 (2847). ส่วนรวม” (Conflict of Interest) (2545). นนั ทวฒั น์ บรมานนั ท,์ “คำบรรยายกฎหมายปกครอง ครง้ั ที่ 7 แสวง บญุ เฉลมิ วภิ าส, “การบงั คบั ใชก้ ฎหมายเพอื่ ปราบปราม รฐั วสิ าหกจิ องคก์ ารมหาชนและหนว่ ยบรกิ ารรปู แบบ การทุจริตและประพฤติมิชอบในประเทศไทย”, พิเศษ”, www.pub-law.net เอกสารวจิ ยั เสรมิ หลกั สตู ร คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั นพิ นธ์ พวั พงศธร และคณะ, “ยทุ ธศาสตรก์ ารตอ่ ตา้ นคอรปั ชน่ั ธรรมศาสตร์ พ.ศ. 2544. ในประเทศไทย : แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ว่าด้วย สำนกั งานคณะกรรมการนโยบายรฐั วสิ าหกจิ กระทรวงการคลงั , ตลาดคอร์รปั ช่นั ”, เอกสารประกอบการสมั มนา เร่ือง “คู่มือการปฏิบัติงานการตรวจสอบภายในของ “ยทุ ธศาสตรก์ ารตอ่ ตา้ นการคอรร์ ปั ชนั่ ในประเทศไทย รัฐวิสาหกจิ พ.ศ. 2544” จดั โดยคณะกรรมการ ข้าราชการพลเรอื น, ณ โรงแรม สำนักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ กระทรวงการคลัง, อมารี วอเตอร์เกท (วันที่ 28 สงิ หาคม 2543). “หลักเกณฑ์และแนวทางการกำกับดูแลที่ดีใน . “ความขดั แยง้ ระหว่างผลประโยชนส์ ว่ นตนและ รฐั วสิ าหกิจ พ.ศ. 2552” ผลประโยชน์ส่วนรวม”, สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนา หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกจิ , “สวุ รรณภมู ิ แสนล้าน อภโิ ปรเจก๊ ประเทศไทย. คอร์รปั ชัน” 8 พ.ค.-11 พ.ค. 2548. บันทึกสรุปผลการประชุมคณะกรรมการนโยบายการบริหาร หนังสือพิมพ์ไทยรัฐ, “อย่าไห้มีแต่เปลือก” กระจก 8 หน้า และพฒั นาองคค์ วามรู้ ครงั้ ท่ี 2/2547 ท่ี นร 1105/5088 “เปดิ บนั ทกึ ลบั “ทอท.” ถงึ TAGS (18) ประมลู พสิ ดาร ลงวันท่ี 9 ธันวาคม 2547. ไฟฟา้ 400 เฮริ ตซ”์ สกปู๊ พิเศษ วนั ท่ี 8 มนี าคม 2549. บันทึกสำนักงานคณะกรรมการการกฤษฎีกา เรื่อง ปัญหาข้อ หนังสือพิมพ์ผู้จัดการ, “แฉทุจริต แอร์พอร์ตลิงก์ คตส มีมติ กฎหมายตามพระราชกฤษฎกี าจัดตง้ั สำนกั งานบรหิ าร กล่าวหา สุริยะ พร้อมพวกคดที จุ ริตแอรพ์ อรต์ ลงิ ก์” และพัฒนาองคค์ วามรู้ (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2547. 12 ธนั วาคม 2548. ผจู้ ดั การออนไลน,์ บทวเิ คราะห์ เรอื่ ง “เปดิ ผลสอบสญั ญาทาส หนงั สือพมิ พผ์ ู้จดั การรายสัปดาห์, “อกี ช่องทางโกงเพ่ือชาติ ? ชอ่ ง 3 (ตอนท่ี 1-ตอนจบ)”ในระหวา่ งวนั ท่ี 1 กรกฎาคม 30 บกิ๊ โปรเจก็ ตแ์ สนล้าน! ปิดฉากระบอบทกั ษิณ”, 2552 ถึงวันท่ี 11 กรกฎาคม 2552” 29 ธันวาคม 2550.

ปีที่ 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 71 หนงั สอื พมิ พป์ ระชาชาตธิ รุ กจิ , “เปดิ บนั ทกึ ลบั “ทอท.” ถงึ TAGS Other Materials (19) วนั ที่ 6 มนี าคม 2549. Company Directors Disqualification Act 1986, http:// หนงั สอื พมิ พป์ ระชาชาตธิ รุ กจิ , “แอรพ์ อรต์ ฟาซลิ ติ ”้ี ของใคร?” www.insolvency.gov.uk สกปู๊ พิเศษ วนั ท่ี 9 มนี าคม 2549. หนังสอื พมิ พ์ผจู้ ัดการรายวัน, “แฉทุจริต แอรพ์ อร์ตลิงก์ คตส. ขอ้ มูลอเิ ล็กทรอนิกส์ มมี ตกิ ลา่ วหา “สรุ ยิ ะ” พรอ้ มพวกคดที จุ รติ แอรพ์ อรต์ http://cid-497a53b95b442bd4.spaces.live.com ลงิ ก”์ 12 ธนั วาคม 2548. 12 ตุลาคม 2552 หนงั สอื พมิ พผ์ จู้ ดั การรายสปั ดาห,์ “แหลง่ ผลประโยชนร์ ะบอบ http://gotoknow.org 12 ตลุ าคม 2552 ทกั ษณิ สตง.จี้สอบ 21 องคก์ ารมหาชน ขจดั กาฝาก http://news.sanook.com 12 ตลุ าคม 2552 ถลงุ งบรัฐ!, วนั ท่ี 25 กันยายน 2008, http://www. http://nidambe11.net 12 ตุลาคม 2552 ryt9.com/s/psum/439397/ http://thaiinsider.info 12 ตลุ าคม 2552 หนังสือพิมพ์มติชนบทวิเคราะห์ เรื่อง “ธรรมาภิบาลใน http://toodchefha.exteen.com 12 ตลุ าคม 2552 รัฐวิสาหกิจ” คอลัมน์ดุลยภาพ ดุลยพินิจวันท่ี 3 www.airportthai.co.th 12 ตลุ าคม 2552 กนั ยายน 2551 www.aksorn.com 12 ตุลาคม 2552 เอกสารประชาสมั พนั ธ์ สหภาพแรงงานรฐั วสิ าหกจิ บรษิ ทั ทโี อที www.bangkokbiznews.com 12 ตลุ าคม 2552 จำกดั (มหาชน) “สญั ญาณความลม้ เหลวการใหบ้ รกิ าร www.cabinet.soc.go.th 12 ตลุ าคม 2552 3G ของ ทโี อที” วนั ท่ี 20 พฤษภาคม 2552 www.hflight.net 12 ตลุ าคม 2552 . “การปรับโครงสร้างส่วนงานใน ทีโอที”, วันท่ี 20 www.matichon.co.th 12 ตลุ าคม 2552 พฤษภาคม 2552 www.mcot.net 12 ตลุ าคม 2552 . “ความแตกแยกในบอร์ด ทีโอที”, วันท่ี 2 www.nccc.thaigov.net 12 ตุลาคม 2552 มถิ นุ ายน 2552 www.news.sanook.com 12 ตุลาคม 2552 . “นห่ี รอื การกระทำเพอ่ื ทโี อที ของประธานบอรด์ ” www.okmd.or.th 12 ตุลาคม 2552 วันที่ 13 กภุ าพนั ธ์ 2552 www.opdc.go.th 12 ตุลาคม 2552 . “ชำแหละโครงการ CDN (Content Delivery Network) ฉาว” วันท่ี 3 กรกฎาคม 2552 Articles James H. Anderson, A Review of Governance and Anticorruption Indicators in East Asia and Pacific, Paper for conference on Evidence- Based Anti-Corruption Policy, organised by Thailand’s National Anti-Corruption Commission (NACC) in collaboration with the World Bank, 5-6 June 2009, Siam City Hotel, Bangkok, Thailand. Jim Brumby, Michael Hyndman, and Stuart Shepherd, Improving the Governance of New Zealand’s State-Owned Enterprises, Agenda, Volume 5, Number 2, 1998.

72 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. แนวทางการประยกุ ต์มาตรการสากลเพื่อการต่อต้านการทุจรติ ของประเทศไทย International Counter Corruption Measures and Practices: Application for Thailand เอก ตั้งทรพั ย์วัฒนา* อรอร ภู่เจริญ** วัตถุประสงค์ของบทความ คือ การศึกษา ประกอบไปด้วย มาตรการเฉพาะ 8 มาตรการ มาตรการในการต่อต้านการทุจริตท่ีเสนอโดย ได้แก่ (1) การจัดทำสำรวจทัศนคติ (2) การฝึก องค์กรระหว่างประเทศ หรือท่ีเกิดข้ึนในประเทศที่ อบรม (3) การสรา้ งเครอื ข่าย (4) การเข้าถงึ ข้อมลู ได้รับการยอมรับว่ามีการคอร์รัปชันน้อยท่ีสุดของ ของรัฐผ่านสื่อ (5) การเชือดไก่ให้ลิงดู (6) การให้ โลกและในเอเซีย รวม 6 ประเทศ ได้แก่ ฟนิ แลนด์ การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสและการให้รางวัล สวีเดน นอร์เวย์ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และสิงค์โปร์ (7) การสรา้ งประมวลจรยิ ธรรม และ (8) การปอ้ งกนั เพื่อนำเสนอมาตรการที่เหมาะสมกับบริบทของ ผลประโยชน์ทับซ้อน ประเทศไทยโดยการศึกษาจากเอกสารและการ สัมภาษณ์โดยตรงกับผู้เกี่ยวข้องในประเทศต่างๆ The paper aims to study and search ท่ีเป็นกรณีศึกษาดังกล่าว ผลการศึกษา พบว่า for appropriate anti-corruption measures แนวทางและวิธีดำเนินการเพ่ือประยุกต์ใช้ใน and practices for Thailand by examing ประเทศไทย ประกอบไปด้วย 3 มาตรการหลัก those adopted by leading international ได้แก่ มาตรการเชิงสนับสนุน มาตรการในการ organizations and 6 country cases ป้องกัน และมาตรการในการปราบปราม ซึ่ง renowned for their very low corruption * รองศาสตราจารย์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลยั E-mail: [email protected] ** Assistant Professor Lee Kuan Yew School of Public Policy National University of Singapore E-mail: [email protected]

ปที ่ี 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 73 records in Asia and the world, i.e., Finland, มาสังเคราะห์และวิเคราะห์บทเรียนเพ่ือเสนอแนะ Sweden, Norway, Japan, Korea, and การประยุกต์ใช้ในบริบทของประเทศไทย ถึงแม้ว่า Singapore. The results indicated 3 main จ ะ ไ ม่ ส า ม า ร ถ พิ สู จ น์ ไ ด้ ถึ ง ค ว า ม ส ำ เ ร็ จ ข อ ง categories of anti-corruption measures มาตรการเหล่านี้ในประเทศไทย แต่การสร้าง that can be recommended for application สมดุลระหว่างการก้าวไปข้างหน้าและการคำนึง in Thailand: promotional, preventive, ถึงอุปสรรคก็เป็นสิ่งที่สำคัญ เพราะการไม่คำนึง and punitive measures. Finally, eight ถึงเง่ือนไขท่ีเป็นอุปสรรคย่อมทำให้มาตรการ recommendations were made, including ต่างๆ ไม่ได้ผล ในขณะเดียวกันการไม่ก้าวไป (1) conducting surveys, (2) targeted ข้างหน้าลองผิดลองถูกเพราะกลัวเงื่อนไขต่างๆ training, (3) networking, (4) increasing ย่อมจะทำให้ไม่เกิดความก้าวหน้าในการสร้าง transparency in government sector through มาตรการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ media, (5) punishment for deterrence, ลำดับของเนื้อหาบทความน้ี ได้แก่ (6) whistle-blower protection and rewards, ส่วนที่ 1 กรอบแนวคดิ ส่วนที่ 2 การสรปุ ลกั ษณะ (7) establishing codes of conducts, and สำคัญและมาตรการของต่างประเทศ ส่วนที่ 3 (8) preventing conflicts of interest. มาตรการที่สามารถประยุกต์ใช้ในประเทศไทย ส่วนท่ี 4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ คำสำคัญ: โครงสร้างองค์กรต่อต้านการทุจริต 1. กรอบแนวคิดเร่ืองมาตรการการต่อต้านการ มาตรการในการตอ่ ต้านการทุจรติ คอรร์ ปั ชัน (Anti-Corruption Measures) ปัญหาการทุจริตอันเกิดข้ึนท่ัวโลก ทำให้ Keywords: Anti-corruption organizational ผู้มีส่วนไดส้ ว่ นเสยี (Stakeholders) ตา่ งๆ ไมว่ า่ จะ structures, anti-corruption measures เปน็ องคก์ รระหว่างประเทศ องค์กรภาคประชาชน ระหว่างประเทศ (International NGOs) บรรษัท การทุจริตเป็นปัญหาท่ีส่งผลลบท้ังในด้าน ข้ามชาติและรัฐบาล ต่างก็ต่ืนตัวต่อการแก้ปัญหา การเมือง เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และชีวิต การทุจริตท่ีเกิดข้ึน และเกิดความพยายามแก้ไข ประจำวันของคนเรา ทั้งในระดับโลกและประเทศ ปัญหาดังกล่าวอย่างเป็นรูปธรรมในระดับสากล ไทย ซ่ึงแต่ละประเทศก็จะมีมาตรการต่อต้าน ประเทศไทยจึงจําเป็นต้องมีการศึกษาถึงแนว การทุจริตที่แตกต่างกันออกไป บทความน้ีมี ความคิด หลักการ มาตรการ วิธีการ กฎ และ วัตถุประสงค์ท่ีจะนำเสนอผลการศึกษามาตรการ ระเบียบ ของมาตรการสากลในการต่อต้านการ สากลต่างๆ ท่ีใช้ได้ผลของประเทศที่ได้รับการ คอร์รัปชันเหล่านี้เพ่ือเป็นองค์ความรู้และพิจารณา ยอมรับว่าประสบความสำเร็จสูง ได้แก่ ฟินแลนด์ นํามาปรับใช้กับหน่วยงานต่างๆ เพ่ือส่งเสริม สวีเดน นอร์เวย์ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และสิงคโปร์ มาตรการที่มีอยู่แล้วให้มีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน

74 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. หรือกําหนดเป็นมาตรการใหม่ เพ่ือยกระดับการ คอร์รัปชันเพื่อตรวจสอบตัวเอง ดังนั้น ประเด็นท่ี ต่อต้านการทุจริตของประเทศท้ังทางตรงและ สำคญั ทางด้าน Institution ได้แก่ ความอิสระของ ทางอ้อม ให้มีมาตรฐานสากลและเป็นที่ยอมรับ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชันจากการถูกแทรกแซง กันทั่วไป โดยการผนวกเอามาตรการสากลของ จากฝ่ายการเมือง บ่อยครั้งที่ฝ่ายบริหารมีอำนาจ องค์กรระหว่างประเทศและวิธีการดำเนินการ เหนือองค์กร เช่น การออกแบบให้องค์กรอยู่ หรือมาตรการของประเทศต่างๆ ท่ีประสบ ภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรี ทำให้องค์กรเหล่านี้ ความสำเร็จ มาทำการสังเคราะห์ โดยคำนึงถึง ไม่สามารถปฏิบัตินโยบายต่อต้านการคอร์รัปชัน บริบทของเวลาและสถานท่ีผ่านมิติทางด้าน ได้อยา่ งแท้จริง อกี ประเด็นหนึ่งได้แก่ รปู แบบและ เศรษฐกิจ การเมือง สังคม และวัฒนธรรม ของ โครงสร้างของระบบราชการท่ีอาจส่งผลให้การ มาตรการสากลต่างๆ ท่ีจะศึกษา และวิเคราะห์ ใช้อำนาจขององค์กรเหล่าน้ีไม่ได้ผล เช่น การแยก ความเหมาะสมท่ีจะนำมาใช้เป็นมาตรการใน กระจายส่วนของระบบราชการ (bureaucratic ประเทศไทย fragmentation) เดิมทีมาตรการการต่อต้านการคอร์รัปชัน ในการศกึ ษามาตรการสากลการตอ่ ตา้ นการ สามารถแบ่งได้เป็น การป้องกันการคอร์รัปชัน คอร์รัปชันของประเทศต่างๆ เราจำเป็นต้องศึกษา (preventing corruption) และปราบปรามการ การจัดการองค์การในการดำเนินมาตรการต่างๆ คอร์รัปชัน (prosecuting corruption) แต่ในทาง เหล่าน้ันด้วย เหตุเพราะจำเป็นต้องอาศัยองค์การ ปฏิบัติแล้ว การปฏิบัติตามกฎหมายนับเป็นปัญหา ในการผลักดันให้มาตรการสามารถบรรลุผลอย่าง ท่ีสำคัญท่ีสุดประการหนึ่งในกระบวนการต่อต้าน เป็นรูปธรรม หากพิจารณาโดยเฉพาะเจาะจงไปที่ การคอรร์ ปั ชนั ในหลายประเทศ ทผี่ า่ นมานกั วชิ าการ “องค์การป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชัน” เน้นว่ายุทธศาสตร์การต่อต้านการคอร์รัปชันที่จะ จะเห็นได้ว่าแต่ละประเทศมีการออกแบบองค์กร สำเร็จได้น้ันต้องอาศัยการออกแบบกฎหมายและ ในลกั ษณะทแ่ี ตกตา่ งกนั ทง้ั ในเชงิ โครงสรา้ งองคก์ ร มาตรการที่ครอบคลุม (comprehensiveness) ขอบเขตอำนาจหน้าทีค่ วามรบั ผิดชอบ และองค์กร ท้ังในแง่ของขอบเขต (scope) และอำนาจ เหล่าน้ีมักมีช่ือเรียกในลักษณะท่ีแตกต่างกัน (power) และที่สำคัญคือเจตจำนงของฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นผู้ตรวจการแผ่นดิน (Ombudsman) การเมือง (political will) (Quah 1999; Pope คณะกรรมการอสิ ระ (independent commission) and Vogl 2000; Kpundeh and Dininio 2006) คณะกรรมการทต่ี งั้ โดยประธานาธบิ ดี (presidential แต่ในปัจจุบันแนวคิดการต่อต้านการคอร์รัปชัน commission) กลุ่มคณะที่ปรึกษาจากหลาย เร่ิมหันมาสนใจประเด็นเร่ือง Institutionalism ภาคส่วน (multisectoral advisory group) มากข้ึน เพราะการหวังพ่ึงเจตจำนงของฝ่าย หน่วยงานกำกับดา้ นจริยธรรม (ethical codes of การเมืองเพียงอย่างเดียวนั้นเป็นส่ิงท่ีเกือบเป็นไป conduct) คณะกรรมาธกิ ารรฐั สภา (parliamentary ไม่ได้ สาเหตุเพราะนักการเมืองเหล่าน้ันจะต้อง committee) หรือแม้กระทั่งหน่วยงานเฉพาะกิจ อ อ ก ก ฎ ห ม า ย แ ล ะ อ อ ก แ บ บ อ ง ค์ ก ร ต่ อ ต้ า น ท่ีได้รับการแต่งตั้งพิเศษให้ตรวจสอบเรื่องการ

ปีที่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 75 คอร์รัปชันเป็นรายกรณี และที่พบเห็นได้บ่อยที่สุด การสืบสวน และการติดต่อประสานงาน ทั้งนี้ คอื คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ห น่ ว ย ง า น ดั ง ก ล่ า ว ยั ง ขึ้ น ต ร ง กั บ ฝ่ า ย บ ริ ห า ร (anti-corruption commission) 2. Investigative model (Singapore) เป็น ในการศึกษากรอบโครงสร้างองค์กร หน่วยงานรวมศูนย์เพียงหน่วยงานเดียวขึ้นตรง ในการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันในปัจจุบันน้ัน กับฝ่ายบริหารมีบทบาทหลักคือการสืบสวนกรณี นักวิชาการได้จำแนกออกเป็นหลายประเภท โดย คอร์รัปชัน 3. Parliamentary model เป็น การจำแนกประเภทที่น่าสนใจได้แก่ งานของ Jon หน่วยงานท่ีเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและศาล แต่ Quah (2002) ทศ่ี กึ ษาองคก์ รตอ่ ตา้ นการคอรร์ ปั ชนั รายงานตรงกับรฐั สภา (กรณี New South Wales) ในเอเชีย ได้จำแนกลักษณะการต่อต้านการทุจริต 4. Multi-agency model เช่น กรณีของสหรัฐฯ เป็นสามประเภท ได้แก่ ประเภทแรกท่ีมีกฎหมาย ที่ Office of Government Ethic ท่ีทำหน้าที่ ต่อต้านการคอร์รัปชัน แต่ไม่มีองค์กรอิสระที่ ป้องกัน และร่วมมือกับกระทรวงยุติธรรม ซ่ึงทำ รบั ผดิ ชอบโดยเฉพาะ บทบาทสำคญั จะอยู่ทีต่ ำรวจ หนา้ ท่ใี นการสอบสวนและดำเนินคดี และศาล ประเภทท่ีสองมีหลากหลายองค์กร นอกจากตัวแบบองค์กรในการต่อต้าน รับผิดชอบและประเภทที่สามคือมีองค์กรหลัก คอร์รัปชันจะมีหลากหลายแล้ว เมื่อพิจารณาใน เพยี งองค์กรเดยี ว รายละเอียดจะพบว่าองค์กรในแต่ละประเทศ Meagher (2005) ชี้ว่าตัวแบบต่อต้าน ยังมีบทบาทในการดำเนินมาตรการท่ีแตกต่างกัน คอร์รัปชันมีสามตัวแบบ ซึ่งคล้ายกับแนวคิดของ อีกด้วย ดังในกรณีของตัวแบบขององค์กรเดียว Quah ได้แก่ ตัวแบบแรกหน่วยงานเดียว (single ต่อต้านคอร์รัปชัน (single agency) ในไทย agency) ซึ่งโดยหลักการแล้วได้รวมภารกิจ สิงคโปร์ และเกาหลีใต้ ยังมีความแตกต่างในแง่ ความรับผิดชอบ และทรัพยากรด้านการต่อต้าน ของขอบเขตอำนาจหน้าที่ รวมท้ังจุดมุ่งเนน้ ในการ คอร์รัปชันมาไว้ที่หน่วยงานเดียว ตัวแบบท่ีสอง ดำเนินมาตรการต่อต้านคอร์รัปชัน ในกรณีของ หลายหน่วยงาน (multiple agency) ซ่ึงเป็น เกาหลีใต้ คณะกรรมการอิสระต่อต้านคอร์รัปชัน ระบบที่มีหลายหน่วยงานที่ทำหน้าท่ีเกี่ยวข้องกับ มีขอบเขตภารกิจที่มุ่งเน้นไปที่มาตรการ “การ การปราบปรามคอร์รัปชัน และตัวแบบที่สาม ป้องกัน” รวมทั้งบทบาทในเชิงนโยบาย ในขณะท่ี หน่วยงานเฉพาะกิจ (Ad hoc agency) เช่น บทบาทด้านมาตรการ “การปราบปราม” จำกัด ในอเมริกาซ่ึงจะมีการแต่งต้ังคณะกรรมการพิเศษ เพียงแค่การรับเร่ือง การปกป้องและการให้รางวัล เม่ือเกิดข้อครหาเร่ืองการคอร์รัปชันท่ีเกี่ยวข้อง กับผู้แจ้งเบาะแส (Kim, Kim and Lim 2006) กบั ผบู้ รหิ ารระดบั สงู เป็นรายกรณี ในกรณีของสิงคโปร์ หน่วยงานสืบสวนการกระทำ ในงานของ Heilbrunn (2004) ชี้ว่า ท่ีเป็นการคอร์รัปชัน (Corrupt Practices ตัวแบบการต่อต้านคอร์รัปชันมี 4 ตัวแบบ ได้แก่ Investigation Bureau: CPIB) ค่อนข้างมี 1. Universal model (Hong Kong) ซึ่งมี ความชัดเจนในบทบาทหน้าท่ี ท่ีมุ่งเน้นมาตรการ หน่วยงานเดียวทำหน้าที่ท้ังในแง่การป้องกัน “ปราบปราม” และการใหค้ ุณค่า (values) ในการ

76 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ป้องกันการคอร์รัปชันโดยผ่านมาตรการต่างๆ ส่วนร่วมหรือให้เป็นองค์กรหลักในการตรวจสอบ (Transparency International 2006) นอกจากน้ี นับเป็นประเด็นที่น่าให้ความสำคัญอย่างย่ิง ในกรณีของประเทศญ่ีปุ่นซึ่งไม่มีองค์กรที่ทำหน้าที่ เพราะจะเป็นการสร้างการมีส่วนร่วมโดยให้ภาค ในการป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชัน ประชาชนซ่ึงเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลักภาคหน่ึง โดยเฉพาะแต่อาศัยสถาบันหรือองค์กรหลักอื่น ได้เข้ามามีส่วนในการกำกับดูแลการทุจริตโดยตรง ท่ีทำหน้าท่ีปราบปรามอาชญากรรมโดยเฉพาะ ซ่ึงจะเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการการต่อต้านการ ซึ่งได้แก่ สำนักงานตำรวจ และสำนักงานอัยการ ทุจรติ อย่างยั่งยืน เป็นต้น โดยท่ีหน่วยงานเหล่านี้ต้องปรับเปล่ียน 2. ลกั ษณะสำคญั ของมาตรการของตา่ งประเทศ บทบาทและรับหน้าท่ีในการนำมาตรการสากล ส่วนต่อไปน้ีเป็นการนำเสนอบทวิเคราะห์ ต่างๆ มาปฏิบัติให้เกิดผลภายใต้กรอบของระบบ มาตรการสากลขององค์กรระหว่างประเทศ กับ ราชการเดิม โดยร่วมมืออย่างใกล้ชิดกับองค์กร มาตรการต่างๆ ที่พบในประเทศกรณีศึกษาท้ัง 6 ภาคประชาสังคม ในแง่น้ีการ “ประยุกต์” ใช้ ที่น่าจะนำมาประยุกต์ใช้สำหรับประเทศไทย มาตรการสากลต่อต้านการคอร์รัปชัน จึงจำเป็น งานวิจัยนี้ได้ประยุกต์นำเอามาตรการสากลต่างๆ ต้องทำความเข้าใจใน “บริบทเชิงสถาบัน” และ มากจากแหลง่ ดังน้ี ความแตกต่างของหน่วยงานและมาตรการของ 1. UN Convention Against หน่วยงานต่อต้านคอร์รัปชันในแต่ละประเทศ Corruption 2003 ท่ีมีสถานะเป็น “อนุสัญญา” ทม่ี บี รบิ ทเศรษฐกจิ การเมอื ง สงั คม และวฒั นธรรม ตามกฎหมายระหว่างประเทศในด้านคอร์รัปชัน แตกต่างกนั ดว้ ย โดยเป็นหลักสำคัญที่สหประชาชาติได้พัฒนา ที่สำคัญคือ แม้ว่าการดำเนินการในการ ข้ึนมาเป็น “แนวทางปฏิบัติ” ในด้านการต่อต้าน ต่อต้านการคอร์รัปชันในบางท่ีจะเป็นตัวแบบ คอรร์ ัปชัน หน่วยงานเดยี ว (single agency) แต่ประเดน็ เรื่อง 2. OECD Convention on Combating “การประสานงาน (coordination)” กบั หนว่ ยงาน Bribery of Foreign Public Officials in ต่างๆ รวมท้ังภาคส่วนต่างๆ นับเป็นหัวใจสำคัญ International Business และ OECD Anti- ของความสำเร็จในการปฏิบัติงาน ทั้งการทำงาน Bribery Convention 1997 ที่มุ่งสร้างความ ในแง่ของ “การป้องกัน” ที่จำเป็นต้องอาศัยความ แข็งแกร่งให้แก่การพัฒนาเพ่ือลดความยากจน ร่วมมือจากภาคประชาชน องค์กรประชาสังคม ผ่านกระบวนการสร้างความมั่นใจให้กับระบบ และหน่วยงานต่างๆ ของรัฐในการประชาสัมพันธ์ ตลาด และเป็นแนวทางเพ่ือปรับกฎหมายภายใน หรอื ในแงข่ อง “การปราบปราม” ทกี่ ารประสานงาน ประเทศและยกระดบั มาตรฐานของตน และ OECD ทางด้านข้อมูล หรือ “การสืบสวนสอบสวน” จาก Guidelines for Managing Conflict of หน่วยงานอื่นๆ ที่มีความเช่ียวชาญ เป็นสิ่งท่ีมี Interest in the Public Service เป็นมาตรการ ความสำคัญอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้ สำคญั ทีก่ ลุ่มประเทศ OECD ใช้เป็นแนวทางในการ ภาคประชาชนและองค์กรประชาสังคมเข้ามามี

ปีที่ 4 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2554) 77 จัดการกับปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน ซึ่งแนวทาง มาตรการที่ทั้ง 6 ประเทศกรณีศึกษาใช้ก็มีเง่ือนไข ดังกล่าวประกอบด้วยเครื่องมือ (toolkit) ต่างๆ ทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และวัฒนธรรมท่ี ที่ช่วยในการจัดการและป้องกันการมีผลประโยชน์ แตกต่างกัน โดยการประยุกต์ใช้กับประเทศไทย ทับซ้อน อันจะนำไปสู่การคอร์รัปชันต่อไปได้ ก็ต้องคำนึงถึงบริบทท่ีแตกต่างกันเหล่านี้ด้วย นอกจากน้ียังมีมาตรฐานเร่ืองการจัดการปัญหา การวิเคราะห์ผสานข้อจำกัดของการต่อต้าน คุณธรรมในภาครัฐ การให้และรับสินบนที่เก่ียวกับ การทุจริตในไทยในปัจจุบันกับบทเรียนของ ภาษี และการนำเข้าและส่งออกสินค้าระหว่าง มาตรการสากลจะช่วยให้เห็นถึงข้อจำกัดของ ประเทศ มาตรการสากลเอง ซ่ึงเป็นการเชื่อมช่องว่าง 3. National Integrity Systems (NIS) ระหว่าง “ส่งิ ทเี่ กดิ ขึน้ จริง” ในสังคมไทย กับ “ส่ิงท่ี ของ Transparency International (TI) โดย ควรจะเป็น” ของมาตรการสากล อันจะนำไปสู่ กรอบ NIS น้ีเป็นตัวแบบองค์รวมท่ีพัฒนาเพ่ือ ข้อเสนอในกระบวนการดำเนินงานตามมาตรการ การปอ้ งกนั การคอรร์ ปั ชนั ภายในประเทศอยา่ งเปน็ สากลท่ีเป็นรูปธรรมท่ีน่าจะนำไปดำเนินการปฏิบัติ บรู ณาการ ใหไ้ ดผ้ ลจรงิ 4. แ น ว ท า ง แ ล ะ ม า ต ร ก า ร ต่ อ ต้ า น มาตรการเชิงสนับสนุน คอรร์ ปั ชนั ของกลมุ่ สถาบนั การเงนิ ระหวา่ งประเทศ 2.1 มาตรการการจัดทำการสำรวจ ซ่ึงนำโดยธนาคารโลก กองทุนการเงินระหว่าง ทัศนคติ (Surveying) ประเทศและธนาคารเพ่ือการพัฒนาในภูมิภาค การสำรวจเป็นมาตรการเชิงสนับสนุนการ ต่างๆ ป้องกันการทุจริตที่ดี เพราะการรับรู้ประสบการณ์ 5. มาตรการต่อต้านคอร์รัปชันแบบ โดยตรงจากประชาชนเป็นข้อมูลท่ีดีต่อหน่วยงาน องค์รวมในเอเชียแปซิฟิกท่ีเสนอโดยธนาคาร รัฐท่ีถูกสำรวจให้รู้ถึงภาวะการทุจริตของตน เพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (ADB) และองค์การ และนำไปสู่การปรับปรุงแก้ไขหรือแข่งขันกันเพ่ือ เพ่ือความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา ปรับปรุงแก้ไข กล่าวคือการสำรวจเพื่อให้เกิด (OECD) การวัด (measurement) จะทำให้เราสามารถบง่ ชี้ มาตรการขององค์กรระหว่างประเทศ ธรรมชาติและขอบเขตของการทุจริต ทำให้เรา หลายอย่างได้รับการปฏิบัติในประเทศไทยมา สามารถบ่งช้ีการดำเนินการและการจัดอันดับ นานแล้ว เช่น การต้องมีหน่วยงานต่อต้านการ ความสำคัญเพ่ือการต่อต้านการทุจริต (UNODC ทุจริตโดยตรงตาม UN Convention Against 2004: 473) นอกจากนี้ยังสร้างความต่ืนตัวต่อ Corruption ของประเทศไทยกม็ ี ป.ป.ช. ทำหนา้ ท่ี สภาพปัญหาและผลจากการทจุ รติ นี้อยู่ อย่างไรก็ตาม หลายๆ มาตรการก็ไม่ง่ายนัก จากการสำรวจข้อมูล มาตรการนี้ได้ถูก ท่ีจะนำมาใช้ซึ่งคงไม่ใช่แต่เฉพาะในประเทศ ให้ความสำคัญมากในกรณีของประเทศเกาหลีใต้ ไทย แม้แต่ประเทศสมาชิกขององค์กรระหว่าง และประเทศสิงคโปร์ โดยกรณีของประเทศ ประเทศเองก็มีปัญหาในการนำมาใช้เช่นกัน อีกท้ัง

78 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. เกาหลใี ต้ KICAC1 ได้จัดทำการสำรวจเพ่อื ประเมิน 2. การสำรวจองค์การท่ีมีหน้าที่ ความเที่ยงธรรม (Integrity Evaluation: IE) ในการต่อต้านการทุจริตว่ามีประสิทธิภาพและ การสำรวจแบบ IE ของ KICAC นั้น นอกจาก ประสทิ ธผิ ลในการใหบ้ รกิ ารประชาชนและทำหนา้ ท่ี จ ะ ท ำ ก า ร ส ำ ร ว จ ก า ร รั บ รู้ แ ล้ ว ยั ง เ พิ่ ม ก า ร ในการตอ่ ตา้ นการทจุ ริตไดด้ ีเพียงไร สำรวจผู้ที่มีประสบการณ์ตรงท่ีได้มีการติดต่อ 2.2 มาตรการการศึกษาและฝึกอบรม กับหน่วยงานรัฐบาลกลาง องค์กรปกครองท้องถิ่น เ พื่ อ ส ร้ า ง ค่ า นิ ย ม สั ง ค ม ป ล อ ด ค อ ร์ รั ป ชั น สำนักงานการศึกษา และองค์การสาธารณะอื่นๆ (Education and Training to Promote ด้วย และการสำรวจนั้นก็ลงไปในรายละเอียด Anti-Corruption Culture) ของเรื่องและหน่วยงานต่างๆ ตัวอย่างการทำ IE เปน็ ทย่ี อมรบั กนั วา่ มาตรการดา้ นฝกึ อบรม ในปี พ.ศ. 2548 ทาง KICAC ได้ทำการสำรวจ น้ันเป็นมาตรการที่มีความสำคัญย่ิง โดยจะถูก ถึง 1,330 เรื่อง ใน 325 หน่วยงาน โดยทำการ แทรกไว้เป็นส่วนหน่ึงของมาตรการสากลต่างๆ สำรวจทางโทรศัพท์และมีการประกาศผลสำรวจ ซงึ่ กำหนดโดยองคก์ รระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็น ผา่ นส่ือ ธนาคารเพ่ือการพัฒนาแห่งเอเชีย OECD หรือ ในกรณีของประเทศสิงคโปร์ การทำการ องค์การสหประชาชาติ โดยเฉพาะในส่วนของ UN สำรวจทัศนคติก็ได้รับการให้ความสำคัญไม่น้อย Convention Against Corruption ที่เสนอแนะ เช่นกัน ในการสำรวจ CPIB จะจ้างเอกชนให้ทำ ให้หน่วยงานที่ทำหน้าท่ีต่อต้านคอร์รัปชันควรให้ แต่จะเป็นผู้ออกแบบแบบสอบถามในเรื่องต่างๆ ความรู้และสร้างความตระหนักกับสาธารณชน เช่น คำถามเกี่ยวกับแนวโน้มหรือช่องว่างท่ีอาจ เพื่อใหค้ วามรตู้ อ่ ประชาชนในระยะยาว นอกจากน้ี ทำให้เกิดการทุจริตเอง โดย CPIB ได้แบ่งการ มาตรการให้ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการคอร์รัปชัน ทำการสำรวจทศั นคตอิ อกเปน็ 2 แบบคอื 1. การจดั แก่ข้าราชการและภาคประชาชนจะมีส่วนช่วย ทำการสำรวจจากผู้ใช้บริการภายนอก (External กระตุ้นการทำงานเชิงปราบปรามให้ตื่นตัวมากขึ้น customer survey) และ 2. การจดั ทำการสำรวจ ด้วย การรับรู้ของสาธารณะ (Public perception จากตัวอย่างของประเทศที่มีระดับของ survey) การทุจริตน้อย พบว่ามีมาตรการด้านการศึกษา ดังท่ีได้กล่าวมาน้ี จะเห็นได้ว่ามาตรการ และฝึกอบรมเป็นมาตรการร่วมท่ีสำคัญ โดยตาม การสำรวจน้นั แบ่งออกไดเ้ ปน็ 2 ส่วน คอื อำนาจหน้าท่ีของหน่วยงาน KICAC หรือ ACRC 1. การสำรวจหน่วยงานรัฐต่างๆ ในประเทศเกาหลีใต้ บทบาทหลักหน่ึงในสี่ด้าน รวมถึงองค์การท่ีมีหน้าท่ีต่อต้านการทุจริตว่ามี ได้แก่ การให้การศึกษา โดยมีการใช้รูปแบบการ ความเทย่ี งธรรม (integrity) หรอื ไม่ 1 KIKAC ได้ยุบรวมกับหน่วยงานอ่ืนและเปล่ียนชื่อเป็น ACRC อย่างไรก็ตาม ในช่วงท่ีทำการศึกษายังคงเป็นชื่อ KIKAC อยูผ่ ู้วิจัยจงึ ขอคงช่ือ KIKAC ไว้

ปที ่ี 4 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2554) 79 ดำเนินโครงการร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชนในการ ป ร ะ ส บ ก า ร ณ์ ใ น ป ร ะ เ ท ศ ก ร ณี ศึ ก ษ า ทั้ ง ห ก เปลี่ยนแปลงทัศนคติของประชาชนเก่ียวกับ ประกอบกับข้อเสนอแนะในมาตรการสากลของ คอร์รัปชัน และพัฒนาองค์ความรู้โดยแลกเปลี่ยน องค์กรระหว่างประเทศ พบว่าสิ่งท่ีสำคัญอย่างยิ่ง ประสบการณ์กับองค์กรระหว่างประเทศและ คือการสร้างเครือข่ายในการทำงาน โดยรูปแบบ องค์กรปราบปรามคอร์รัปชันในประเทศต่างๆ ของการสรา้ งเครอื ขา่ ยในการตอ่ ตา้ นการคอรร์ ปั ชนั เชน่ สงิ คโปร์ ฮอ่ งกง และสหภาพยโุ รป เปน็ ต้น มี 4 รูปแบบ ที่ทางผู้วิจัยเห็นว่าประยุกต์ใช้กับ ในลักษณะเดียวกันกับหน่วยงาน NACU ประเทศไทยได้และสามารถพัฒนาไปพร้อมๆ กัน ของประเทศสวีเดน มีการทำงานเน้นความร่วมมือ ไดด้ ังน้คี ือ กับภาคประชาสังคมในการให้คำปรึกษาและ (1) การสรา้ งเครอื ขา่ ยกบั ภาคสว่ นตา่ งๆ ร่วมจัดฝึกอบรมท่ีเก่ียวข้องกับการต่อต้านการ ภายในประเทศ คอร์รัปชัน ส่วนรัฐบาลประเทศฟินแลนด์ก็ให้ ประเทศตัวอย่างที่สำคัญคือเกาหลีใต้ ความสำคัญต่อการอบรมข้าราชการใหม่ท่ีเพิ่งเข้า ท่ีสร้างเครือข่ายโดยการนำของภาคเอกชนและ ปฏิบัติงานให้ทราบถึงลักษณะงานและรูปแบบ ภาคประชาสังคม ท่ีใช้ชื่อว่า K-PACT (the ความเสี่ยงด้านการทุจริตที่อาจเกิดขึ้นในหน้าที่ Korea Pact on Anti-Corruption and ต่างๆ โดยเน้นให้ต้องตัดสินใจอย่างรอบคอบเสมอ Transparency) รูปแบบของการทำงานนี้มี หนว่ ยงานระหว่างประเทศ อาทิ TI Norway ของ ลักษณะเป็นเครือข่ายอย่างแท้จริง คือมีการวาง ประเทศนอร์เวย์ ยังมีส่วนช่วยจัดฝึกอบรมให้กับ วัตถุประสงค์ร่วมกันอย่างชัดเจน มีกิจกรรมที่ เจ้าหน้าท่ีรัฐของประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะในเร่ือง เป็นรูปธรรม ถือว่าเป็นการจัดการปกครอง ของ dilemma training ท่ีส่วนใหญ่อาจเกิดขึ้น (governance) ที่ให้ความสำคัญกับทุกภาคส่วน กบั ประเทศทไี่ ด้รับความช่วยเหลอื ดา้ นการเงิน โ ด ย มี ก า ร ท ำ ง า น ใ น ลั ก ษ ณ ะ ค ว า ม ร่ ว ม มื อ 2.3 มาตรการการสร้างเครือข่ายเพ่ือ แนวราบ สมาชิกเครือข่าย ได้แก่ ภาครัฐ การต่อต้านการคอรร์ ัปชนั (Networking) ภาคการเมือง ภาคธุรกิจ และภาคประชาสังคม ผทู้ ท่ี ำการคอรร์ ปั ชนั ไมไ่ ดท้ ำการคอรร์ ปั ชนั โดยทุกภาคส่วนตระหนักถึงบทบาทของตัวเอง ตามการแบ่งอำนาจหน้าท่ีของหน่วยงานในการ ในการแก้ปัญหา เช่น ภาครัฐเน้นการร่างกฎหมาย ต่อต้านการคอร์รัปชัน ดังนั้น ส่ิงที่ทุกคนควร เพ่ือตรวจสอบองค์กรต่างๆ การสนับสนุน การ ตระหนักในการสร้างสถาบัน (Institutions) เพ่ือ ปกป้องผู้แจ้งเบาะแส ภาคการเมืองเน้นการสร้าง ป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชันน้ันคือ ความโปร่งใสในกระบวนการรับเงินอุดหนุน ไม่มีองค์กรใดองค์กรเดียวท่ีจะสามารถป้องกัน ทางการเมือง ส่วนภาคเอกชนเน้นการเสริมสร้าง และปราบปรามปัญหาน้ีได้ทั้งหมด ไม่ว่าจะ บรรษัทภิบาล การทำบัญชีที่โปร่งใส และภาค ออกแบบองค์กรอย่างไรหรือให้องค์กรมีขอบเขต ประชาสังคมที่เน้นการสร้าง citizen charter ที่ อำนาจหน้าที่เพียงใดก็ตาม จากการวิเคราะห์ เป็นแนวทางในการต่อต้านการทุจริตของพลเมือง และการกดดันให้ออกกฎหมายรองรับการมี

80 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินเก่ียวกับ (3) การสรา้ งเครอื ขา่ ยกบั องคก์ รระหวา่ ง บรกิ ารสาธารณะ ประเทศ (2) การสร้างเครือข่ายกับหน่วยงาน การสร้างเครือข่ายกับองค์กรระหว่าง ภาครัฐ ประเทศนั้นสำคัญมาก โดยเฉพาะเพ่ือการเรียนรู้ จากการศึกษาในคร้ังน้ี สิงคโปร์เป็น วิธีการและแนวทางการเปล่ียนแปลงกฎหมาย ตัวอย่างท่ีดีของการสร้างเครือข่ายระหว่างภาครัฐ และการปฏิบัติภายในประเทศเพื่อให้อยู่ในระดับ กนั เอง เชน่ ระหว่าง CPIB ตำรวจ ตำรวจตรวจคน มาตรฐานสากล เพ่ือเป็นการปฏิบัติตามข้อตกลง เข้าเมือง (Immigration) และฝ่ายปราบปราม ระหว่างประเทศอย่างแท้จริง ยกตัวอย่างเช่น ยาเสพติดท่ีร่วมมือกันจัดหลักสูตรการอบรมต่างๆ กรณีของ OECD Convention on Combating ให้แก่ภาครัฐกันเอง และภาคเอกชน การร่วมมือ Bribery ประเทศไทยอาจเป็นได้ท้ังฝ่ายให้และ ดังกล่าวทำให้สามารถสร้างองค์ความรู้ใหม่ๆ ที่ ฝ่ายรับสินบน เช่น เจ้าหน้าท่ีภาครัฐของไทยที่มี เก่ียวกับการคอร์รัปชันที่นับวันจะมีความซับซ้อน อำนาจหนา้ ทเี่ กยี่ วกบั การลงทนุ การสรา้ งธรุ กจิ และ มากย่งิ ขนึ้ หลกั สูตรมีความทนั สมยั และหนว่ ยงาน การจัดซ้ือจัดจ้างกับบริษัทธุรกิจในต่างประเทศ เ ห ล่ า นี้ มี ช่ อ ง ท า ง ใ น ก า ร ส่ื อ ส า ร ปั ญ ห า ก า ร อาจเป็นฝ่ายรับหรือเรียกร้องสินบนจากบริษัท ปรามปราบคอร์รัปชันมากย่ิงข้ึน กรณีประเทศ เอกชนต่างชาติได้ ปัญหาเหล่านี้มีความสลับ ฟินแลนด์ ก็น่าสนใจเพราะการทำงานระหว่าง ซับซ้อน เพราะเป็นปัญหาท่ีเกี่ยวกับทั้งภาครัฐ Ombudsman และ Chancellor of Justice และเอกชนในสองประเทศขึ้นไป ประเทศต่างๆ ถึงแม้จะทับซ้อนกันอยู่บ้าง แต่ประชาชนสามารถ จ ำ เ ป็ น ท่ี จ ะ ต้ อ ง ป รั บ เ ป ลี่ ย น ก ฎ ห ม า ย แ ล ะ แจ้งเบาะแสการทุจริตไปได้ท้ังสองหน่วยงาน ยุทธศาสตร์ภายในประเทศของตนเพ่ือแก้ไข ทำให้ทำงานแลกเปลี่ยนข้อมูลอย่างราบร่ืน และ และป้องกันปัญหาดังกล่าว นอกจากน้ีองค์กร มีวิธีการจัดการกรณีต่างๆ ท่ีชัดเจน การทำงาน ระหว่างประเทศท้ังหลายทำหน้าท่ีเป็นแหล่ง ลักษณะนี้ถือว่าเอาประชาชนเป็นท่ีตั้ง (citizen รวมความรู้ที่ดี และสามารถให้ข้อเสนอแนะ centred) เน้นการให้บริการกับประชาชนเพราะ เชิงเทคนิคได้เป็นอย่างดี ทั้งน้ี การร่วมมือและ ในที่สุดประชาชนไม่ได้สนใจว่าหน่วยงานไหน เรียนรู้ซ่ึงกันและกันโดยผ่านองค์กรระหว่าง รับผิดชอบอะไร แต่ประชาชนต้องการให้รัฐ ประเทศดังกล่าวจะเป็นการปรับแนวทางปฏิบัติ แก้ปัญหาสาธารณะท่ีเกิดขึ้น รัฐจะแบ่งหน้าที่ ของแต่ละประเทศให้เข้าสู่มาตรฐานสากลและ การทำงานอย่างไรไม่สำคัญ ส่ิงที่สำคัญคือได้ เหมอื นกนั ในท่ีสุด ตอบสนองความต้องการของประชาชนหรือไม่ ตา่ งหาก

ปที ี่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 81 (4) การสร้างเครือข่ายกับภาครัฐของ ส่องสว่างท่ีนั้นก็จะมีการปกปิดส่ิงที่ผิดได้ยากข้ึน ตา่ งประเทศ ท้ังน้ีการยอมให้สื่อเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐ สุดท้ายคือการสร้างเครือข่ายกับภาครัฐ โดยง่าย สื่อมวลชนจะเป็นตัวกลางในการกระจาย ของต่างประเทศ ซ่ึงรวมถึงการสร้างเครือข่าย ข้อมูลข่าวสารสู่ประชาชนอีกทีหนึ่ง โดยสรุป ร ะ ห ว่ า ง ห น่ ว ย ง า น ต่ อ ต้ า น ก า ร ทุ จ ริ ต ข อ ง รั ฐ สอ่ื นับเป็นเสาหลักที่สำคัญ ระหว่างประเทศด้วย UN Convention Against องค์กรระหว่างประเทศทั้งหลายต่างก็ Corruption กำหนดให้การสร้างความร่วมมือ เน้นการให้ความสำคัญกับส่ือในกิจกรรมการ ระหว่างประเทศเป็นหลักการหน่ึงในท้ังหมด ต่อต้านทุจริต เช่น ใน United Nations ส่ีหลักการของการต่อต้านการคอร์รัปชัน ความ Convention Against Corruption บทที่ 2 ร่วมมือระหว่างประเทศรวมถึงทางด้านเทคนิค และบทบัญญัติท่ี 10, 12 และ 13 กล่าวถึง ด้านกฎหมาย และด้านการตรวจสอบหรืออายัด ความสำคัญของความโปร่งใสและการรายงาน เงินท่ีเกี่ยวข้องกับการคอร์รัปชัน นอกจากน้ี ต่อสาธารณะ ท่ีรวมถึงการเปิดเผยข้อมูลของ ADB/OECD Anti-Corruption Initiative กระบวนการและขั้นตอนของการตัดสินใจต่างๆ for Asia-Pacific ยังตระหนักอย่างชัดเจนถึง ที่เป็นเรื่องสาธารณะ การตีพิมพ์เผยแพร่จุดท่ีมี ความสำคัญของความร่วมมือระหว่างประเทศ ความเส่ียงในการเกิดการทุจริต การเข้าถึงข้อมูล (regional co-operation) แต่ในทางปฏิบัติ ของประชาชน การให้ข้อมูลกับสาธารณะเรื่องการ การสร้างเครือข่ายน้ียังไม่เข้มแข็งเท่าที่ควร ไม่ยินยอมต่อการคอร์รัปชัน (non-tolerance of เจ้าหน้าท่ีระดับกลางและระดับล่างยังขาดทักษะ corruption) และการมีอิสระที่จะเสาะหา ได้รับ ความรู้ ความสามารถในการประสานงานระหว่าง และตีพิมพ์ข้อมูลต่างๆ ท่ีเก่ียวกับการคอร์รัปชัน ผู้ปฏิบัติงานกันเองในระดับระหว่างประเทศ นอกจากนี้ Transparency International (TI) ไม่มีช่องทางท่ีต่อเน่ืองในการศึกษาแลกเปล่ียน และ Asia Development Bank (ADB) กับ และทำงานรว่ มกับรฐั บาลต่างประเทศ OECD ต่างก็ได้ให้ความสำคัญของการเข้าถึง 2.4 มาตรการสร้างราชการโปรง่ ใส โดย ข้อมูลข่าวสารของประชาชนเป็นองค์ประกอบ เนน้ การเขา้ ถึงขอ้ มูลภาครัฐของสอ่ื (Enhancing สำคญั ในการตอ่ ต้านคอรร์ ปั ชนั Transparency through Media) จากประสบการณ์ของประเทศกรณี การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของภาครัฐ ศึกษา โดยเฉพาะนอร์เวย์ สวีเดน และฟินแลนด์ นับเป็นมาตรการที่สำคัญท่ีสุดประการหนึ่งในการ ที่มีพัฒนาการประชาธิปไตยมายาวนาน ผู้วิจัย ป้องกันการเกิดคอร์รัปชัน หากภาครัฐทำงาน พบว่า ตัวแปรเร่ืองส่ือเป็นสิ่งที่สำคัญมากในการ อย่างโปร่งใสประชาชนจะสามารถตรวจสอบการ ต่อต้านการคอร์รัปชัน ซ่ึงเหมือนกับในประเทศ ตดั สนิ ใจ การดำเนนิ งาน และผลการดำเนนิ งานของ ญ่ีปุ่นก็พบบทบาทท่ีสำคัญของ Investigative ทางภาครัฐได้ง่าย เปรียบเสมือนกับท่ีใดที่มีแสง journalism หรือ ส่ือทเ่ี น้นการสบื สวน สือ่ มวลชน ในประเทศเหล่านี้เป็นตัวแสดงที่มีจรรยาบรรณ

82 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ทางวิชาชีพสูง มีข้อปฏิบัติทางวิชาชีพท่ีชัดเจน เปิดเผย โปร่งใสอย่างแท้จริง โดยเฉพาะถ้าหาก การมีทักษะสูงในการค้นหาข่าว นับเป็นอาชีพท่ี มีการจัดระบบข้อมลู เปน็ อยา่ งดี มีการใช้ website ได้รับการยกย่อง และท่ีสำคัญคือมีบทบาทในการ อย่างเต็มท่ี และมีการประสานงานให้ส่ือช่วย ตรวจสอบติดตามการทำงานของรัฐบาลอย่าง นำเสนอข้อมูล ในที่สุดเจ้าหน้าท่ีรัฐก็ไม่จำเป็น ใกล้ชิดและตรงไปตรงมา โดยความสัมพันธ์ที่ดี ต้ อ ง ม า อ ธิ บ า ย ห รื อ ใ ห้ ข้ อ มู ล เ ป็ น ร า ย บุ ค ค ล กับหน่วยงานของรฐั มากเท่าใดนัก ความกังวลในการเปิดเผยข้อมูล ลักษณะสุดท้ายของต่างประเทศท่ี ของหน่วยงานเป็นสิ่งสะท้อนความบกพร่อง สำคัญ คือมาตรการที่ให้เอกสารทุกช้ินของภาครัฐ ของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่รัฐ และเป็นจุด เป็นเอกสารที่เปิดเผยได้ โดยมีข้อยกเว้นเพียง บม่ เพาะช่องทางการคอร์รัปชนั ทส่ี ำคญั มาก บางเอกสารที่จำเป็นต้องเป็นความลับจริงๆ มาตรการเชงิ ปราบปราม เพราะฉะนั้นเม่ือส่ือขอข้อมูลไม่ว่าจะเป็นเรื่องใด 2.5 ม า ต ร ก า ร เ ชื อ ด ไ ก่ ใ ห้ ลิ ง ดู ก็ตาม หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบข้อมูลนั้น (Punishment for Deterrence) จะต้องเปิดเผยโดยไม่ตั้งคำถามใดๆ เจ้าหน้าที่ หน่วยงานต่อต้านคอร์รัปชันจำเป็นต้อง ก็ทำงานอย่างสบายใจเพราะรู้ว่าตัวเองโปร่งใส อาศัยมาตรการสนับสนุนหลายด้านเพื่อให้การ แ ล ะ ป ร ะ ช า ช น ก็ ส บ า ย ใ จ เ พ ร า ะ ติ ด ต า ม ก า ร ทำงานเชิงป้องกันเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ทำงานของรัฐได้ง่ายโดยผ่านการเผยแพร่ข้อมูล โดยเฉพาะมาตรการด้านการปราบปรามกรณี ของสื่อมวลชน นอกจากน้ีกรณีต่างๆ ที่สงสัยว่า ทุจริตที่เกิดข้ึนกับผู้มีอิทธิพลในสังคม ดังที่ระบุ เป็นการคอร์รัปชันก็สามารถหาข้อมูล สืบสวน ไ ว้ เ ป็ น ส่ ว น ห นึ่ ง ข อ ง แ น ว ท า ง ก า ร จั ด ก า ร กั บ ต ร ว จ ส อ บ ไ ด้ โ ด ย ง่ า ย เ พ ร า ะ ทุ ก ฝ่ า ย เ ข้ า ถึ ง คอร์รัปชันแบบองค์รวมของ ADB กล่าวคือ ข้อมูลข่าวสารท่ีเกี่ยวข้อง มาตรการนี้นับว่าเป็น ประสิทธิภาพของหน่วยงานต่อต้านในการทำ หนทางทดี่ เี ย่ียมในการป้องกันการเกิดคอร์รัปชนั หนา้ ท่ี “ปราบปราม” นั้น ข้นึ อยู่กับตวั แปรหลายๆ ประเทศไทยจะยังต่างจากประเทศ อย่าง เช่น อำนาจทางกฎหมายในการปฏิบัติ ในสแกนดิเนเวียท่ีมีค่านิยมว่าข้อมูลข่าวสาร หน้าที่ ตัวบทลงโทษและการบังคับใช้บทลงโทษ ท้ังหมดของทางราชการถือเป็นข้อมูลสาธารณะ ต่อผู้กระทำความผิด รวมไปถึงศักยภาพและ ท่ีเปิดเผยได้ทั้งหมด การที่หน่วยงานขอให้ องค์ความรู้ของเจ้าหน้าท่ีปฏิบัติงานท่ีทำหน้าท่ี บางเอกสารเป็นข้อมูลที่ไม่สามารถเปิดเผยได้น้ัน สืบสวนสอบสวน เป็นต้น องค์กรประชาสังคม ถือเป็นเรื่องยกเว้น และมีเฉพาะบางหน่วยงาน ระหว่างประเทศอย่างเช่น Transparency บางเร่ืองเท่านั้นท่ีจำเป็นต้องปกปิดเป็นความลับ International ได้เสนอแนะมาตรการเพ่ิมเติม จริงๆ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการไทยยังมี ที่มุ่งจัดการกับ “หน่วยงาน” หรือ “ส่วนงาน” ลักษณะกังวลว่างานของเจ้าหน้าที่รัฐจะเพ่ิมข้ึน ท่ี มี ค ว า ม เ ส่ี ย ง ต่ อ ก า ร ค อ ร์ รั ป ชั น ม า ก ที่ สุ ด หากมีประชาชนขอข้อมูลมาก ความเข้าใจนี้ (sectoral approach) หรือกรณีการทุจริตท่ี ต้องได้รับการแก้ไขเพราะถ้าหากทำงานอย่าง

ปีท่ี 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 83 เกิดขึ้นกับเจ้าหน้าที่ระดับอาวุโส (big fish) เพื่อ บทลงโทษเดียวกันคือมีโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปี ให้เป็นกรณีตัวอย่างและขยายผลต่อไปยังการ และปรับ หรือในกรณีร้ายแรงสามารถรับโทษ ปอ้ งกนั คอรร์ ัปชนั ในส่วนอนื่ ๆ ของสงั คม จำคุกสูงสุดถึง 6 ปีต่อข้อกล่าวหา ส่วนการ จากตัวอย่างวิวัฒนาการเร่ืองการต่อต้าน ปราบปรามทุจริตของ Okokrim ประเทศนอร์เวย์ คอร์รัปชันของประเทศที่ประสบความสำเร็จใน ก็ดำเนินงานคล้ายกับแนวทางของ CPIB ประเทศ ภมู ภิ าคเอเชีย เชน่ สงิ คโปร์ เกาหลีใต้ อนิ โดนเี ซีย สิงคโปร์ ที่พยายามมุ่งเน้นการปราบปราม และญี่ปุ่น พบว่า ท้ังสองประเทศต่างมีความ เชิงสัญลักษณ์ โดยยังคงให้อำนาจผู้อำนวยการ พยายามใช้มาตรการลงโทษผู้กระทำผิดค่อนข้าง และรองผู้อำนวยการในการคัดเลือกคดีเฉพาะ รุนแรงโดยเฉพาะหากผู้กระทำความผิดเป็น ที่มีความสำคัญมากเท่าน้ันมาดำเนินการเอง ข้าราชการระดับอาวุโส หรือระดับรัฐมนตรีและ ขณะท่ีปล่อยให้คดีอ่ืนๆ ท่ีมีความสำคัญรองลงมา นักการเมือง กล่าวคือ เป็นการมุ่งเน้นการจับกุม ส่งผ่านไปยังหน่วยงานตำรวจท้องถิ่นเป็นผู้ดูแล ในกรณีขนาดใหญ่ระดับประเทศเป็นหลัก เช่น ในประเทศเกาหลีใต้ก็เช่นกัน การนำเอาผู้บริหาร เดียวกับประเทศสิงคโปร์ท่ียึดปรัชญาในการ ระดับสูงของประเทศมาลงโทษได้ ทำให้การ ปราบปรามทุจริตแบบ การเชือดไก่ให้ลิงดู ต่อต้านการคอร์รัปชันได้ผลอย่างก้าวกระโดด (Punishment is effective for deterrence) เ ห ตุ ผ ล ห ลั ก ข อ ง ม า ต ร ก า ร น้ี ก็ เ นื่ อ ง ม า จ า ก เจ้าหน้าที่ของ CPIB ได้รับอำนาจทางกฎหมาย ข้อจำกัดด้านทรัพยากรบุคคลและเพ่ือต้องการ เพ่ิมข้ึนมาโดยตลอด (เนื่องจากพบว่าเมื่อ แสดงให้สังคมเห็นเป็นเยี่ยงอย่างว่าผู้ใดทุจริต เจ้าหน้าที่มีอำนาจไม่เพียงพอต้องประสบความ ต้ อ ง ไ ด้ รั บ โ ท ษ โ ด ย ไ ม่ ค ำ นึ ง ว่ า ผู้ น้ั น จ ะ อ ยู่ ใ น ยากลำบากในการรวบรวมหลักฐานและปฏิบัติ ตำแหน่งสูงเพยี งใดกต็ าม หน้าท่ี ส่งผลให้ผู้กระทำผิดสามารถลอยนวล มาตรการเชิงป้องกัน ไปได้) ในปัจจุบัน เจ้าหน้าที่ CPIB สามารถ 2.6 มาตรการการคมุ้ ครองและใหร้ างวลั จับกุมบุคคลต้องสงสัยใดๆ ได้ทันทีโดยไม่ต้อง ผู้แจ้งเบาะแส (Whistle blower protection รอหมายจับจากศาล (seizable case) ซ่ึงถือว่า and reward) มอี ำนาจมากกว่าตำรวจท่ัวไป มาตรการการให้การคุ้มครองและรวมถึง สำหรับมาตรการเชิงปราบปรามใน การให้รางวัลแก่ผู้แจ้งเบาะแสเป็นมาตรการหน่ึง ประเทศแถบสแกนดิเนเวีย ก็มีความรุนแรงไม่ ใน UN Convention Against Corruption แตกต่างกัน อำนาจตามประมวลกฎหมายอาญา มาตราที่ 33 ระบุไว้ว่าประเทศที่ลงสัตยาบัน ข อ ง ป ร ะ เ ท ศ ส วี เ ด น ไ ด้ นิ ย า ม ก า ร ทุ จ ริ ต ใ ห้ ต้องดำเนินการตาม โดยให้มีระบบกฎหมายของ ครอบคลุมเจ้าหน้าที่ของรัฐในทุกระดับและ แ ต่ ล ะ ป ร ะ เ ท ศ ที่ เ ป็ น ม า ต ร ก า ร ที่ เ ห ม า ะ ส ม ทุกประเภท รวมถึงยังครอบคลุมในส่วนของผู้ท่ี ในการให้ความคุ้มครองต่อผู้ท่ีให้เบาะแสหรือ เพียง “สัญญา” ว่าจะให้ หรือ “เสนอ” ให้สินบน รายงานความผิด ทั้งน้ี เพื่อผู้แจ้งเบาะแสพ้นจาก กับเจ้าหน้าที่อีกด้วย โดยทั้งสองฝ่ายจะได้รับ

84 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ก า ร ก ร ะ ท ำ อั น ไ ม่ ช อ บ ด้ ว ย เ ห ตุ ผ ล จ า ก ก า ร ในชีวิต ร่างกาย และทรัพย์สินของครอบครัว รายงานของตัวผู้แจ้งเบาะแสเอง หลักเหตุผล และญาติพ่ีน้อง นอกจากน้ี ของเกาหลีใต้ยังมี ของมาตรการน้ีคือ ความต้องการให้ประชาชน หลักแนวคิดว่าการปกป้องจะเกิดข้ึนเมื่อผู้แจ้ง ช่วยกันรายงานการทำผิดกฎหมายในรูปแบบ เบาะแสคิดว่าตัวเองจะถูกแก้แค้น ซ่ึงต่างจาก ต่างๆ โดยไม่ให้ผู้รายงานหรือผู้แจ้งเบาะแส แต่ก่อนท่ีต้องมีการแก้แค้นแล้วจึงทำการปกป้อง ต้องตกเป็นเหยื่อของการแก้แค้นจากการให้ ทสี่ ำคญั กวา่ สำหรบั ของเกาหลใี ตค้ อื ทางหนว่ ยงาน ข้อมูล โดยปกติแล้วคนเรามักจะรู้ว่ามีการทำผิด ต้นสังกัดของผู้แจ้งเบาะแสต้องพิสูจน์ให้ได้ว่า เกิดข้ึนแต่ไม่กล้าท่ีจะรายงาน เพราะกลัวว่าจะถูก ไ ม่ มี ก า ร แ ก้ แ ค้ น ห รื อ ก ลั่ น แ ก ล้ ง ห รื อ ท ำ ใ ห้ แก้แค้นหรือทำให้เป็นเหยื่อจากการให้เบาะแส สถานะหน้าที่การงานของผู้แจ้งเบาะแสลดลง จุดนี้ จะทำให้วัฒนธรรมความเงียบ (silence ย่ิงไปกว่าน้ัน ถ้ามีสิ่งเหล่านี้เกิดขึ้น จะไม่เป็นเพียง culture) ในการที่จะให้เบาะแสที่มาจากความ แค่เร่ืองทางวินัย แต่จะเป็นการทำอาชญากรรม กลัวได้ถูกทำลาย และจะทำให้การทุจริตได้รับ และมีโทษทร่ี ุนแรง การเปิดเผย อย่างไรก็ตาม มาตรการน้ีก็เสมือน 2.7 ม า ต ร ก า ร ป ร ะ ม ว ล จ ริ ย ธ ร ร ม ดาบสองคมเพราะในด้านร้าย ถ้าผู้แจ้งเบาะแส (Creating Code of conduct) ไม่ได้แจ้งโดยมีเจตนาสุจริต (good faith) ก็จะ ประมวลจริยธรรม (code of conduct) เป็นการใส่ร้ายป้ายสีให้แก่ผู้อ่ืนได้ ดังน้ัน ในการ เป็นรากฐานที่สำคัญที่สุดอันหน่ึงของการป้องกัน มี ม า ต ร ก า ร ใ ห้ ค ว า ม คุ้ ม ค ร อ ง ผู้ แ จ้ ง เ บ า ะ แ ส การคอร์รัปชัน เพราะเกี่ยวข้องกับแนวทางปฏิบัติ ควรจะมีมาตรการให้สิทธิและชื่อเสียง และรวมถึง ในหน้าท่ี และการกำหนดพฤติกรรมบุคคลให้มี การกชู้ อื่ เสยี งควบคู่กันไปด้วย ลักษณะท่ีพึงประสงค์ ถูกต้อง และเหมาะสม ในกรณีประเทศสิงคโปร์จะไม่ทราบ สำหรับแต่ละองค์กร ดังน้ัน พฤติกรรมของบุคคล เลยว่าผู้แจ้งเบาะแสนั้นเป็นผู้ใด โดยทาง CPIB ท่ีขัดกับประมวลจริยธรรมจึงอาจนำไปสู่การเกิด ได้สร้างระบบปกป้องผู้แจ้งเบาะแสโดยทำให้ คอร์รัปชันได้ ซ่ึงแต่ละวิชาชีพ แต่ละองค์กร ผู้แจ้งเบาะแสไม่จำเป็นที่จะต้องเปิดเผยตัวตน หรือแต่ละตำแหน่ง ก็มีประมวลจริยธรรมเฉพาะ ของตนเองได้ โดยทำการสื่อสารผ่านทางเว็บไซต์ แตกต่างกันไป ทั้งนี้ อาจกล่าวได้ว่าสาเหตุของ หรือโทรศัพท์โดยมีระบบที่เรียกว่า Complaint การคอร์รัปชันทุกชนิดเกิดจาก 1) ความไม่รู้หรือ ID ที่เป็นระบบอัตโนมัติ เพียงแต่ให้ผู้แจ้งเบาะแส ความไม่เข้าใจ และ 2) การขาดจริยธรรมของ log-on และเข้าไปสื่อสารกับ CPIB ได้โดยไม่ต้อง บุคคล ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าท่ีรัฐ นักการเมือง ปรากฏและเผยชอื่ ตวั ทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น หรือนักธุรกิจ ในกรณีของเกาหลีใต้ก็จะมีความเข้มงวด ซึ่งการขาดคุณธรรมและจริยธรรมน่ีเอง ที่เป็น ในเร่ืองการปกป้องผู้แจ้งเบาะแสอย่างมาก ข้อมูล ต้นทางไปสู่ การรับ-ติดสินบน การใช้อำนาจรัฐ ส่วนตัวของผู้แจ้งเบาะแสจะไม่มีใครทราบได้ และ ในทางท่ีผิด การเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน การ ในกระบวนการนี้จะคุ้มครองไปถึงความปลอดภัย

ปที ี่ 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 85 คอรร์ ปั ชนั ขนาดใหญ่ และการคอรร์ ปั ชนั ทกุ รปู แบบ การใช้อำนาจในทางที่ไม่เหมาะสม และการ เช่น การซ้ือขายตำแหน่งข้าราชการระดับสูงของ กระทำท่ีผิดกฎหมาย อันจะนำไปสู่การทำลาย ฝ่ายการเมืองและนักธุรกิจ โดยเฉพาะตำแหน่ง ความเช่ือมั่นของประชาชนต่อหน่วยงานต่างๆ อธิบดีและเลขาธิการ (สำนักงานคณะกรรมการ ของรฐั ข้าราชการพลเรือน 2544) เพ่ือให้คนของตนเอง โดยหลักการแล้ว ผลประโยชน์ทับซ้อน มีอำนาจในการตัดสินใจต่างๆ ได้ อันนำไปสู่ ในภาครัฐจะมีเมื่อ บุคลากรภาครัฐมีผลประโยชน์ การมีผลประโยชน์ทับซ้อนหรือการทุจริตอ่ืนๆ ส่วนตัว (private-capacity interests) ที่อาจ ในท่ีสุด จึงอาจกล่าวได้ว่าจริยธรรมเป็นกำแพง ส่งผลอย่างไม่เหมาะสมต่อผลการปฏิบัติงาน ท่ีจะป้องกันมิให้นำไปสู่การเกิดคอร์รัปชันในทุก ตามหน้าที่และความรับผิดชอบของคนๆ น้ัน รูปแบบ (OECD 2005: 7) 2.8 ม า ต ร ก า ร ป้ อ ง กั น ก า ร เ กิ ด ประเดน็ การใหค้ วามหมาย ผลประโยชนท์ บั ซอ้ น (Prevention of Conflict การให้ความหมายของผลประโยชน์ of Interest) ทับซ้อนเป็นเร่ืองสำคัญ เพราะในแต่ละที่จะมี ผลประโยชน์ทับซ้อน (conflict of บริบทและความเข้าใจท่ีแตกต่างกัน ตัวอย่าง interest) เป็นเร่ืองท่ีซับซ้อนมากกว่าการทุจริต ของประเทศสิงคโปร์ซึ่งเป็นข้อมูลจากการจัด โดยทั่วไป เพราะไม่ใช่เรื่องการติดสินบนหรือ สัมมนาของโครงการวิจัยนี้ แสดงให้เห็นว่า แม้ว่า รับเงินใต้โต๊ะธรรมดา แต่เป็นการใช้อำนาจหน้าท่ี สิงคโปร์จะมีการทุจริตท่ีต่ำ แต่ก็มีเรื่องของ ของตนเองในการสร้างประโยชน์ให้แก่ตนเอง ผลประโยชน์ทับซ้อนมากพอควร ถ้ามองจาก โดยขัดกับประโยชน์สาธารณะหรือกล่าวอีก มุมมองของเรา เช่น การที่ ภรรยา ญาติ และ นัยหนึ่ง ผลประโยชน์ของตนเองได้ไปขัดกับ พ่ีน้องของผู้บริหารประเทศไปดำรงตำแหน่ง ผลประโยชน์สาธารณะ เป็นผู้บริหารอยู่ในกองทุนของรัฐ ทำให้ตั้งคำถาม ยิ่งในปัจจุบันที่รูปแบบการจัดบริการ ได้วา่ เปน็ เรือ่ งผลประโยชน์ทับซ้อนหรือไม่ ส า ธ า ร ณ ะ ข อ ง ภ า ค รั ฐ มี ค ว า ม เ กี่ ย ว ข้ อ ง กั บ จากปัญหาการให้ความหมายและ ภาคสว่ นอน่ื ๆ มากยง่ิ ขนึ้ เชน่ การรบั เหมาสมั ปทาน ความเข้าใจการมีผลประโยชน์ทับซ้อนต่างกัน การร่วมทุน การทำงานในลักษณะการร่วมมือกัน ตามที่กล่าวแล้วข้างต้น จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ เป็นต้น ทำให้ย่ิงต้องมีการระมัดระวังมิให้เกิด จะต้องมีการให้ความหมาย (definition) ของ การคอร์รัปชันมากข้ึน อย่างไรก็ตาม OECD ช้ีว่า ลักษณะท่ัวไปของสถานการณ์ และความสัมพันธ์ การมีผลประโยชน์ทับซ้อน ไม่ใช่การคอร์รัปชัน อันนำไปสู่การมีผลประโยชน์ทับซ้อน (ซ่ึงเป็นไป แต่ผู้ท่ีอยู่ในตำแหน่งที่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ตาม Function 1 ของ OECD Guidelines มีโอกาสสูงท่ีจะนำไปสู่การใช้ตำแหน่งหน้าท่ีของ for Managing Conflict of Interest in ตนเพื่อประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งนำไปสู่การคอร์รัปชัน the Public Service) โดย Section 11 ของ

86 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. the Administrative Procedure Act แนวทางการป้องกันการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน ของสวีเดน ได้ระบุสถานการณ์อันนำไปสู่การ ยั ง เ ป็ น แ น ว ท า ง ห นึ่ ง ใ น ส า ม ข อ ง ก า ร จั ด ก า ร เกิดผลประโยชน์ทับซ้อน ว่าเป็นสถานการณ์ท่ี คอร์รัปชันแบบองค์รวม ท่ีสถาบันธนาคารเพื่อ เจ้าหน้าท่ีรัฐกระทำการในหน้าท่ีที่เก่ียวข้องกับ การพัฒนาแห่งเอเชีย (ADB) ร่วมกับ OECD ผลประโยชน์ของตนเอง คู่ครอง พ่อแม่ ลูก พ่นี อ้ ง (2006) ระบุว่าควรดำเนินการ โดยสร้างเงื่อนไข หรือใครก็ตามที่เกี่ยวข้องอย่างใกล้ชิดกับบุคคล การติดต่อระหว่างนักธุรกิจ และเจ้าหน้าที่รัฐ เหล่าน้ี หรือลูกจ้าง หรือพนักงานขององค์กรต้อง ทุกระดับไม่ให้สามารถมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจ ไม่กระทำการใดๆ ท่ีเป็นการส่งผลต่อระดับความ ของผู้มีอำนาจได้ ซ่ึงจากการศึกษาวิเคราะห์ ไว้วางใจขององค์กร เป็นต้น สรุปได้ว่าการมี ข้อมูลจากมาตรการสากลท่ีเกี่ยวข้องกับการ ผลประโยชน์ทับซ้อน เป็นเพียงสถานการณ์ท่ี ต่อต้านการคอร์รัปชันและประเทศกรณีศึกษา “อาจ” นำไปสู่การคอร์รัปชันเท่านั้น และควร แล้ว สามารถสรุปสถานการณ์ท่ีป้องกันการเกิด จำเป็นจะต้องตรวจสอบหลักฐานท่ีเกี่ยวข้องว่า ผลประโยชนท์ บั ซ้อนได้ ดังนี้ เจ้าหน้าท่ีรัฐดังกล่าวน้ันใช้อำนาจรัฐเพื่อประโยชน์ 1. มาตรการขององค์กรระหวา่ งประเทศ สว่ นตัวหรอื ไม่ 1.1 การถอนตัว (recusal) จาก ประเด็นการปอ้ งกันการเกดิ พ้ืนที่สเี ทา กระบวนการคัดเลือก ท่ีตนเองอาจถูกตีความว่า ใน Function 2 ของ OECD Guidelines ไม่มคี วามเป็นกลางได้ for Managing Conflict of Interest in the 1.2 ก า ร ร ะ บุ ภ า ร ะ ห น้ า ที่ ข อ ง Public Service ไดใ้ หม้ กี ารระบุ (identification) เจ้าหน้าท่ีท่ีดำรงตำแหน่งใหม่ให้ชัดเจนและ สถานการณ์เฉพาะของสถานการณ์ผลประโยชน์ รัดกุมเกี่ยวกับผลประโยชน์ทับซ้อนในตำแหน่ง ทับซ้อนที่ไม่สามารถรับได้ (unacceptable) น้ันๆ และทกุ คนสามารถเข้าถงึ ข้อมลู ได้ โดยเฉพาะอย่างยิง่ ในพ้นื ทส่ี เี ทา (grey situations) 1.3 ห มั่ น เ ตื อ น ค ว า ม จ ำ ข อ ง เชน่ การจา้ งงานเพมิ่ (additional employment) เจ้าหน้าท่ีรัฐให้ปฏิบัติตามกฎระเบียบขององค์กร ผทู้ มี่ ขี อ้ มลู ภายในขององคก์ ร (inside information) ตลอดจนให้คำนึงถึงความรับผิดชอบในหน้าที่ คู่สัญญา (contracts) ของขวัญหรือผลประโยชน์ ของตนตลอดเวลา รปู แบบอ่ืน (gifts and other forms of benefit) 1.4 ขั้นตอนและกฎระเบียบที่ ผู้ท่ีถูกคาดหวังจากครอบครัวหรือชุมชนหรือผู้ที่ เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ทับซ้อนมีความทันสมัย มีส่วนได้เสียในนโยบายน้ันด้วย (family and แ ล ะ ทุ ก ค น ใ น อ ง ค์ ก ร ต้ อ ง ส า ม า ร ถ เ ข้ า ถึ ง ไ ด้ community expectations) การแต่งต้ังจาก ตลอดเวลา ภายนอก (outside appointments) และกจิ กรรม 2. มาตรการของประเทศกรณศี ึกษา หลังจากพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ (activity 2.1 การห้ามมิให้เจ้าหน้าท่ีรัฐใช้ after leaving public office) นอกจากนี้ ข้อมูลข่าวสารของรัฐท่ีได้จากตำแหน่งหน้าที่

ปีท่ี 4 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2554) 87 ใดๆ เพ่ือผลประโยชน์ส่วนตัว ไม่ว่าทางตรงหรือ 2.8 ข้าราชการระดับอาวุโสจำเป็น ทางอ้อม ต้องประกาศ Commitment ในการปฏิบัติหน้าที่ 2.2 การห้ามมิให้เจ้าหน้าท่ีรัฐ ทุกปี และถูกจำกัดสิทธิในการประกอบอาชีพ ประพฤติตนในทางท่ีจะทำให้การให้บริการภาครัฐ เสริมอ่ืนๆ ไม่ว่าจะเป็นนโยบายรัฐ กฎระเบียบ หรือแนวทาง 2.9 หากเจ้าหน้าท่ีภาครัฐต้องการ ปฏิบัติ ถูกวิพากษว์ ิจารณ์หรือเสอื่ มเสยี โยกย้ายไปทำงานในบริษัทเอกชน (quarantine 2.3 การห้ามข้าราชการปล่อยเงิน rules) จะต้องเว้นระยะงานอย่างน้อย 6 เดือน กู้ยืม การห้ามข้าราชการกู้ยืมเงินจากผู้ใต้บังคับ ท้ังนี้ เพื่อป้องกันปัญหาการใช้ข้อมูลภายใน บัญชา หรือผู้ท่ีตนต้องติดต่อด้วยในหน้าที่การงาน ของทางราชการและความรู้ความเช่ียวชาญไปหา จำนวนเงินกู้ของข้าราชการ ณ เวลาใดเวลาหนึ่ง ผลประโยชนใ์ หก้ ับบรษิ ทั เอกชน หา้ มมีจำนวนเกนิ สามเทา่ ของเงนิ เดือน 2.10 การห้ามมีส่วนร่วมในกิจกรรม 2.4 เจ้าหน้าท่ีที่มีภาระหนี้สิน มี สันทนาการกับผมู้ สี ว่ นไดส้ ่วนเสยี เปน็ ตน้ ความเป็นไปได้อย่างสูงที่จะเข้าไปเก่ียวข้องกับ มาตรการนจ้ี ดั ไดว้ า่ เปน็ มาตรการระยะยาว กรณีการคอรร์ ปั ชัน เน่ืองจากยังมปี ัญหาและข้อถกเถยี งในการนิยามว่า 2.5 การห้ามมิให้เจ้าหน้าท่ีรัฐ ผลประโยชน์ทับซ้อนคืออะไรอยู่มาก แม้มาตรการ รับงานหรือรับจ้างหรือดำเนินกิจกรรมใดๆ ท่ีอาจ เรื่องการสร้างประมวลจริยธรรมจะมีส่วนในการ กระทบความเช่ือมั่นต่อความไม่เป็นกลางของ บอกว่าเรื่องใดทำได้เรื่องใดทำไม่ได้ แต่การนำ เจ้าหน้าท่ีคนน้ันหรืออาจกระทบต่อช่ือเสียงของ เอามาใช้กับเร่ืองผลประโยชน์ทับซ้อนก็ยังมี องค์กร ช่องว่างอยู่ ในขณะเดียวกัน การทุจริตท่ีเก่ียวกับ 2.6 การไดร้ บั การทาบทามไปทำงาน ผลประโยชน์ทับซ้อนมักเป็นการทุจริตในโครงการ จากภาคเอกชนซ่ึงอาจนำไปสู่การเกิดผลประโยชน์ ใหญ่ๆ (grand corruption) ซ่ึงเป็นการทุจริต ทับซ้อนในมิติของภาครฐั จะต้องเปิดเผย โดยนักการเมืองทีม่ ีอิทธิพลและอำนาจสงู จึงทำให้ 2.7 ผู้สมัครสมาชิกสภาทุกคนจะ การตอ่ ตา้ นการทุจริตในด้านน้ลี ำบากตามไปด้วย ต้องส่งรายชื่อผู้ท่ีอาจเก่ียวข้องกับการปฏิบัติ 3. มาตรการท่ีสามารถประยุกต์ใช้ในประเทศ หน้าที่ในสภา หรือคณะกรรมการ หรือคณะทำงาน ไทย หรือตำแหน่งอื่นๆ ท่ีเก่ียวข้องกับสภา และสมาชิก ผวู้ จิ ยั เหน็ วา่ มาตรการทง้ั 8 ประการขา้ งตน้ จะต้องเปิดเผยสถานการณ์ต่างๆ ที่อาจนำไปสู่ ควรนำมาเป็นบทเรยี นและนำมาประยุกตใ์ ชใ้ นไทย การเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนได้ ซ่ึงหากหลีกเลี่ยง โดยมีรายละเอยี ดดงั นี้ ไม่ได้ บุคคลดังกล่าวจะต้องออกจากห้องประชุม และให้ระบุสถานการณ์ผลประโยชน์ทับซ้อน ลงในรายงานการประชุมด้วย

88 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. มาตรการเชิงสนับสนนุ ย่ิงข้ึนตามไปด้วย และยังเป็นการสร้างการมี 1. มาตรการการสำรวจทศั นคติ ส่วนร่วมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการ 1.1 การจัดทำการสำรวจทัศนคติ ต่อต้านการทุจริต อย่างน้อยก็มีส่วนในการแสดง ท่ัวไปเกี่ยวกบั การทุจริต ความคิดเห็น และในการจัดทำการสำรวจใน ก า ร ท ำ ก า ร ส ำ ร ว จ ถื อ ว่ า เ ป็ น ลักษณะแรกอาจจะมีการจัดทำประมาณ 2-3 ปี มาตรการที่ดีในเชิงสนับสนุนเพ่ือให้เกิดการวัด ต่อหน่ึงคร้ัง และในลักษณะที่สองอาจให้มีการ (measurement) จะทำให้เราสามารถบ่งช้ี สำรวจปีละครั้ง เพ่ือให้ได้ข้อมูลท่ีจะนำมาใช้ได้ ธรรมชาติและขอบเขตของการทุจริต ทำให้เรา อย่างสม่ำเสมอ สามารถบ่งชี้การดำเนินการและการจัดอันดับ มาตรการน้ี มีปัจจัยท่ีเป็นพื้นฐานอยู่แล้ว ความสำคัญเพื่อการต่อต้านการทุจริต ผลจาก ได้แก่ การที่ ป.ป.ช. มีการร่วมมือกับสถาบัน การสำรวจเก่ียวกับการรับรู้และประสบการณ์ การศึกษาอยู่แล้วและความร่วมมือในลักษณะน้ี โ ด ย ต ร ง จ า ก ป ร ะ ช า ช น จ ะ เ ป็ น ข้ อ มู ล ที่ ดี ต่ อ เกดิ ขนึ้ ไดง้ า่ ย นอกจากน้ี ความรว่ มมอื กบั หนว่ ยงาน หนว่ ยงานรฐั ตา่ งๆ โดยเปน็ แนวทางใหห้ นว่ ยงานรฐั ในการต่อต้านการทุจริตท้ังในระดับประเทศ ได้รับรู้ถึงสถานะในการทุจริตของตน แล้วยัง และระหว่างประเทศทำได้ไม่ยาก เพราะไม่ได้ นำไปสู่การปรับปรุงแก้ไข หรือการแข่งขันกัน เป็นการแข่งขันกันเอง และสถาบันการศึกษา เพื่อให้เกิดการปรับปรุงแก้ไข ในขณะเดียวกัน และหน่วยงานอิสระก็มีความชำนาญในการจัดทำ การจัดทำการสำรวจท่ัวไปก็สามารถกระตุ้นให้ การสำรวจประกอบกับค่าใช้จ่ายในการทำการ ประชาชนได้ตื่นตัวกับการต่อต้านการทุจริต สำรวจไม่สูงนักและมีตัวอย่างของประเทศต่างๆ ดังเช่นที่ทาง TI ได้จัดทำการจัดลำดับ (ranking) อ ยู่ แ ล้ ว ที่ ส า ม า ร ถ ข อ ค ว า ม ร่ ว ม มื อ ใ น ก า ร ใ ห้ ประเทศที่มีอัตราการทุจริตต่ำ และมีผลให้ ความช่วยเหลือหรือนำมาประยุกต์ใช้ได้ ซึ่ง สาธารณชนทว่ั โลกไดต้ ่ืนตัว มาตรการนี้น้ันง่ายท่ีสุดเน่ืองจากไม่ติดเงื่อนไข 1.2 การสำรวจประสิทธิภาพและ บริบททางสังคมต่างๆ หากแต่ต้องออกแบบการ ประสิทธิผลของหนว่ ยงานต่อต้านการทุจรติ สำรวจท่ีถูกหลักวิชาการ สำรวจแบบสร้างสรรค์ การสำรวจนี้เป็นไปในลักษณะของ ไม่ใช่เพ่ือจับผิด เพ่ือพัฒนาร่วมกันบนฐานข้อมูล การจัดทำการสำรวจจากผู้ใช้บริการภายนอก สู่การปรับตัวของหน่วยงานที่อยู่ในลำดับต่ำ (External customer survey) เพื่อสำรวจความ และที่สำคัญคือเมื่อมีการสำรวจแล้วต้องเปิดเผย พึงพอใจในการให้บริการของหน่วยงานต่อต้าน ผลการสำรวจผ่านสอื่ ให้สาธารณะไดร้ บั รู้ การทุจริตก็มีความสำคัญ เพราะเป็นการสำรวจ ในเชิงการวัดการบริหารจัดการในการให้บริการ ในการต่อต้านการทุจริต ท้ังน้ี เพ่ือนำไปพัฒนา การบริหารจัดการในเรื่องนี้ให้มีประสิทธิภาพมาก ย่ิงข้ึน เพ่ือให้การต่อต้านการทุจริตก็จะมีผลดี

ปที ่ี 4 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2554) 89 2. มาตรการการศึกษาและฝึกอบรมเพ่ือ ระบบราชการมีการปรับปรุงเร่ืองการคัดสรร สรา้ งค่านยิ มสงั คมปลอดคอร์รัปชนั ข้าราชการอยู่ตลอดเวลาอยู่แล้ว จึงน่าจะทำให้ กิจกรรมการฝึกอบรมอย่างมียุทธศาสตร์ แทรกหลกั สตู รการอบรมเขา้ ไปไดง้ า่ ย ยงิ่ ไปกวา่ นนั้ และกลุ่มเป้าหมายท่ีชัดเจนเป็นสิ่งท่ีสามารถทำได้ ยังสามารถสอดแทรกเน้ือหาเกี่ยวกับมาตรการน้ี ทันที กลุ่มเป้าหมายท่ีสำคัญคือข้าราชการใหม่ ลงในคู่มือฝึกอบรมที่มีอยู่แล้วได้ ทั้งน้ี หน่วยงาน เพราะการฝึกอบรมค่านิยมท่ีถูกต้องเพื่อแยกกลุ่ม ที่รับผิดชอบหลักอาจได้แก่การท่ีฝ่ายวิจัยของ ใหม่ไม่ให้ถูกค่านิยมเก่าครอบงำได้ การฝึกอบรม ป.ป.ช. ร่วมกับฝ่ายรณรงค์ของคณะอนุกรรมการ ต้องเร่ิมจากการวางหลักสูตรท่ีเหมาะสมท้ังขนาด ประสานงานของ ป.ป.ช. และองค์กรอิสระอ่ืนๆ ของผู้เข้าร่วมอบรม เนื้อหา การวัดผลการอบรม รวมถึงสำนักงาน ก.พ. และ สถาบันการศึกษา งบประมาณ สถานที่ ผู้บรรยาย และรูปแบบการ ตา่ งๆ เรียนรู้ หลักสูตรที่จัดทำนั้นควรเน้นการอบรม 3. มาตรการการสร้างเครือข่ายเพ่ือการ ผู้ท่ีจะเป็นผู้อบรมคนอื่นต่อไป (training the ต่อตา้ นการคอร์รัปชัน trainers) เพื่อให้เกิดผลทวีคูณในการฝึกอบรม การสร้างเครือข่ายสามารถทำได้ในหลาย และควรดึงเอาผู้ที่มีส่วนเก่ียวข้องหลายฝ่ายหรือ ระดับและมีตัวแสดงท่ีหลากหลายเข้าร่วม เช่น เครือข่ายต่างๆ ให้เข้ามามีส่วนร่วมจัดฝึกอบรม การสร้างเครือข่ายโดยการมีส่วนร่วมจากระดับ โดยสรุปการฝึกอบรมน้ันควรเป็นกิจกรรมเชิงรุก ชุมชน ระดับประเทศ และระดับนานาประเทศ ไม่ใช่เชิงรับ และกระทำอย่างมียุทธศาสตร์ เพื่อ โดยในแต่ละระดับอาจมีตัวแสดงต่างๆ จาก ให้เกิดผลลพั ธท์ ่ีชัดเจน ภาคประชาสังคม ภาคธุรกิจ และหน่วยงานรัฐ มาตรการนม้ี คี วามสำคญั อยา่ งยงิ่ และเปน็ เข้าร่วม โดยเฉพาะหน่วยงานรัฐท่ีเป็นองค์กร มาตรการแก้ไขปัญหาในระยะยาว เพราะเป็นเรื่อง อสิ ระในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ นอกจากนี้ การสรา้ ง ของการเปลี่ยนค่านิยมที่ยอมรับการทุจริตของ เครือข่ายกับองค์กรระหว่างประเทศที่พยายาม สงั คมไทย เปน็ การสรา้ งความเขา้ ใจทถี่ กู ตอ้ ง เพอื่ ให้ สร้างปทัสถานระดับนานาชาติ (International เกิดการเผยแพร่ความรู้เป็นไปอย่างมีประสิทธิผล norms) ในเรื่องการต่อต้านการทุจริตก็จะทำให้ และเพ่ือเป็นการสร้างองค์ความรู้และงานวิจัย การต่อต้านการทุจริตในประเทศได้ยกระดับสู่ ในด้านรูปแบบการทุจริต ส่ิงต่างๆ เหล่านี้เป็น มาตรฐานสากลดว้ ยเชน่ กนั โดยการสรา้ งเครอื ขา่ ยนี้ พ้ืนฐานอันสำคัญย่ิงในการสร้างวัฒนธรรมพลเมือง อาจมีการทำในหลายระดับในขณะเดียวกัน แต่ก็ ทีเ่ ขม้ แข็งในการตอ่ ต้านการทจุ ริต ต้องมีการจัดให้ความสำคัญเพื่อให้เกิดผลในทาง ปัจจัยที่เป็นพ้ืนฐานอยู่แล้วสำหรับ ปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมและก่อให้เกิดผลใน มาตรการน้ีได้แก่ การท่ีประเทศไทยมีหน่วยงาน วงกวา้ งด้วย ท่ีชำนาญด้านการฝึกอบรมอยู่แล้ว เช่น ก.พ. และ ในมาตรการนี้ มีพื้นฐานรองรับอยู่เช่นกัน ยังมีองค์กรเอกชนกับสถาบันการศึกษาที่พร้อม เพราะ ป.ป.ช. มีหน่วยงานท่ีรับผิดชอบเรื่องการ รว่ มมอื ในการดำเนนิ การตามมาตรการน้ี นอกจากนี้

90 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. สร้างเครือข่ายอยู่ และ ป.ป.ช. เองก็ได้เร่ิมสร้าง ทำให้เร่ืองนี้มีการรับรองทางกฎหมายอย่างชัดเจน เครอื ขา่ ยในระดบั ทอ้ งถน่ิ แลว้ นอกจากนี้ เครอื ขา่ ย นอกจากนี้ เร่ืองความโปร่งใสได้ถูกบรรจุใน ภาคประชาสังคมในไทยเร่ิมมีความเข้มแข็งมากข้ึน ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการของ ก.พ.ร. เรื่อยๆ แม้จะมีการถูกบ่ันทอนและแทรกแซง แล้ว และมีองค์การต่างๆ ที่คอยผลักดันเร่ืองนี้ จากรัฐบาลท่ีมีอำนาจบ้างในบางช่วง และถ้า อยู่ท้ังในหน่วยงานรัฐและภาคประชาชน เงื่อนไข พจิ ารณาถงึ การสรา้ งเครอื ขา่ ยระหวา่ งประเทศแลว้ ที่สำคัญสองประการเพื่อให้มาตรการน้ีสำเร็จ ก็จะเห็นว่าองค์กรระหว่างประเทศและประเทศ คือ การเปล่ียนค่านิยมของข้าราชการว่าเอกสาร ต่างๆ ก็พร้อมให้ความร่วมมือกับหน่วยงาน ทุกช้ินคือข้อมูลท่ีเปิดเผยได้โดยไม่มีข้อยกเว้น ของไทย โดยเงื่อนไขของความสำเร็จอยู่ที่ แ ล ะ อี ก ป ร ะ ก า ร ห น่ึ ง คื อ ก า ร มี สื่ อ ม ว ล ช น ที่ มี การทำงานเชิงเครือข่ายโดยเปิดใจกว้าง ลดการ จรรยาบรรณไม่ถูกฝ่ายการเมืองหรือราชการ แข่งขัน มีเป้าหมายที่ชัดเจน และสร้างความรู้สึก แทรกแซง เปน็ เจา้ ของเครือข่ายรว่ มกนั 4. มาตรการการสร้างราชการโปร่งใส มาตรการเชิงปราบปราม โดยเนน้ การเข้าถึงขอ้ มลู ภาครฐั ของส่อื 5. มาตรการลงโทษโดยการเชือดไก่ ความสำคัญของมาตรการนี้คือการ ใหล้ งิ ดู พัฒนาบทบาทของสื่อให้คอยตรวจสอบ ติดตาม เน่ืองจากทรัพยากรในการต่อต้าน ข้อมูลของราชการ และเป็นกระบอกเสียงให้ท้ังรัฐ การทุจริตมีจำกัด ดังน้ัน หน่วยงานในการต่อต้าน และประชาชน ในการทำให้ปัญหาการทุจริตลดลง ก า ร ทุ จ ริ ต จึ ง ต้ อ ง ท ำ ง า น อ ย่ า ง มี ยุ ท ธ ศ า ส ต ร์ ในระบอบประชาธิปไตยมีความจำเป็นต้องมีสื่อ โดยต้องคัดเลือกกรณีการทุจริตท่ีใหญ่ๆ ซ่ึงมี ในการทำหน้าท่ีในการสร้างความโปร่งใสและ ผลกระทบต่อสังคม มาดำเนินการอย่างรวดเร็ว เปิดเผยการคอร์รัปชัน เน่ืองจากแต่ละปัจเจก และสัมฤทธิ์ผลเป็นการเชือดไก่ให้ลิงดู เพื่อให้ บคุ คลไมม่ พี ลังและทรัพยากรที่จะทำได้ นอกจากน้ี ส า ธ า ร ณ ะ รั บ รู้ ว่ า แ ม้ แ ต่ ผู้ ท ำ ผิ ด จ ะ เ ป็ น ผู้ ท่ี มี การสร้างความโปร่งใสในการเข้าถึงข้อมูลของรัฐ อำนาจหน้าที่สูงแต่ก็สามารถถูกนำมาพิจารณา ยังทำให้ประชาชนและหน่วยงานรัฐเองเข้าถึง ลงโทษได้อย่างรุนแรง และมีกฎเกณฑ์ที่ชัดเจน ข้อมูลภาครัฐต่างๆ รวมถึงเข้าใจถึงเหตุผลในการ และเหมาะสม ซึ่งจะเป็นผลให้ผู้ทำการทุจริต ตัดสินใจนโยบายต่างๆ ซ่ึงอาจจะส่งผลให้รัฐ อื่นๆ กลัวและไม่ทำการทุจรติ ตาม ในขณะเดยี วกนั ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลตัวเองให้ปลอดจาก ก็ทำให้คนในสังคมมีความเชื่อม่ันและพร้อมท่ีจะ การทจุ ริตไปในตัว ให้ความร่วมมือ มาตรการน้ีมีความสำคัญเพราะ ปัจจัยที่ทำให้มาตรการน้ีสามารถนำมา จะทำให้สังคมเห็นว่ากฎหมายใช้ได้ผลอย่าง ดำเนินการให้ลุล่วงได้ ได้แก่ การที่เมืองไทยมี จริงจังและต่อเน่ือง และไม่มีใครอยู่เหนือกฎหมาย รัฐธรรมนูญรองรับและมี พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร นอกจากน้ี ยังเป็นการทำให้ทรัพยากรของ ป.ป.ช. ที่มีอย่างจำกัดให้เกิดประสิทธิผลสูงสุด และ