วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 5 ฉบับที่ 1

ปีท่ี 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 43 Box 1 (continued) This assets examination can be office almost 5 years ago, it was burdened looked upon as a part of corruption with an enormous number of cases that prevention because if any state officials continued to pile up during the two years cannot explain the sources of his or her (2004-2006) that the country was without income or wealth, they can be charged the Commission. The Senate selection with the charge of “unusual wealth”, process for the Third Commission did and the unexplained wealth can be not run its course when the coup took confiscated. But a more proper corruption place on 19 September 2006. So the prevention role of the NACC can be seen composition of the present Commissioners in the issuing of various measures and include those who were on the original recommendations to the cabinet or other Senate short-listed candidates, and some governmental agencies in order to new members picked from other sources, forestall or preempt corruption attempts. and the whole Commission was appointed Finally, the NACC also works on by the coup leaders. Of course the legal the promotion of honesty and integrity basis for this appointment is solid among the general public. This probably is and cannot be legally faulted with; the the most important function of the extraordinary way in which this Third NACC in the long run, because if the Commission assumed office was the people have high moral standards, and source of attacks from some quarters do not engage in corruption of any kind, who apparently want to see this Third then the role of the NACC can be made Commission disappear for obvious reasons redundant. One brand new job for the that members of this Third Commission NACC, according to the new provision in are all independent and do not represent the 2007 Constitution, is the monitoring any political groups or individuals. The and oversight of the ethics of politicians. records have shown that the present Here the new Constitution asks the NACC NACC is doing its jobs fairly and without to work with the Ombudsmen, that is to fear or favour. And because of that it has say, the Ombudsmen set the ethical been subject to all kinds of abuses and standards for Thai politicians and the intimidations by its detractors. The NACC NACC is tasked to operate or enforce them. Commissioners were cursed by witch When the present Commission, doctors, bombed at, sued in court, reviled which is Commission no. 3, came into in chatrooms, and so on. It is lucky that

44 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Box 1 (continued) the nine Commissioners are able to work relatives and associates took place, many well together, and are not deterred by all accomplishments had been achieved. these threats and difficulties. And so on. The cases against It should be said that at the same Mr. Thaksin continue to line up in his time as the establishment of the present absence, ready to spring into motion once NACC in September 2006, another he returns to the country. Meanwhile, several independent organization was also new governments since Mr. Thaksin have established by the coup leaders: the come into power and gone out of power. Assets Examination Committee (AEC). There were cases against ministers and The 12-member AEC had the same power high-ranking state officials in these as the NACC plus two additional legal governments with the NACC as well. power sources, the Money Laundering The fact that the NACC has received Act and the Revenue Code. In other continuous flows of complaints against words, it had the additional authorities politicians and state officials from all of the Money Laundering Commission sectors in the society, from government and the Director General of the Revenue as well as opposition parties, from cities Department in the Ministry of Finance. as well rural areas, could be construed as While the NACC and the AEC were tasked a sign of trust and confident that the Thai basically to investigate corruption cases people at large are having on the against state officials, the AEC had specific performance and records of the NACC. functions to investigate cases against It is a humbling experience for everyone Mr. Thaksin and his relatives, and other who works in the NACC to strive to do members of his cabinet during the 5 years better. that Mr. Thaksin was in power. The tenure * Earlier version of this paper was of the AEC was one year which was eventually extended to one and a half presented at seminar on Fighting Corruption in years, after which the duties and all the remaining unfinished cases would be Thailand organized by International Center for transferred to the NACC. So, at the end of June 2008 when this transfer of power the Study of East Asian Development (ICSEAD) and cases against Mr. Thaksin and his in Kokura: the Asia Pacific University in Beppu; and the Doshisha University in Kyoto during May 24-27, 2010.

ปที ี่ 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 45 4. Concluding Remark: the CIOs as effort by all CIOs and OCOs to combine the Fourth Branch of Government force to discuss budget issues and their In this paper, the author has tried to scope of authority could make the situations address the problems plaguing the working regarding proper roles of these organisations of the three branches of Thai government. clearer. The conclusion that can be drawn from his Perhaps no other CIOs are under cursory analysis is that the legislature is more pressure on its existence than the too weak, the executive power is too strong NACC. In the last five years, the present and is prone to corruption, while the NACC has survived various attempts by judiciary is too passive. The creation of previous governments to dissolve it by several independent organisations, various means. Yet in 2011 the NACC sanctioned by provisions in the Constitution, had become stronger as a result of the is aimed to correct some of the systemic promulgation of the Second Organic Law failures in these three branches. Strictly on the Prevention and Suppression of speaking, if these systemic failures or Corruption in April 2011. This new law systemic defects have been corrected or not only extends more power to the NACC solved, either now or in the future, then, such as the power to launch the investigation there is no longer a need to have the of money laundering activities by itself, services of these CIOs. However, their it also has the new power to provide premature demise, brought about by the much more comprehensive witness and explicit or implicit attempts by any or all of whistleblower protection, including the the three branches to get rid of these CIOs power to grant non-prosecution privilege may be counter-productive, as these CIOs to the alleged culprits who turn state have not yet reached the limit of their witness against state officials. This new capability. Instead of trying to eliminate law also brings about the setting up of the or weaken these CIOs, the opposite should NACC office at the provincial level which be considered. For example, despite the eventually will cover the whole 76 provinces provisions in the Constitution that all these of Thailand. This is a major change that CIOs be provided with adequate budgets as could make its check and balance role deemed necessary, the financial survivability much more effective. of these organisations is still under the mercy of the government’s Budget Office and the decision of the Cabinet. A recent

46 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Lest it be mistaken that these References CIOs are exempted from various official and private scrutiny, and possess impunity Locke, John. 1764. The Two Treatises of Civil from prosecution and litigation, it should Government, ed. Thomas Hollis, A. Millar be mentioned that none of the above exists. et al., 1764, the Online Library of Liberty, Wrongdoing commissioners are, without http://oll.libraryfund.org/ specific privileges, subject to impeachment by the Senate, and if such wrongdoings Montesquieu. 1748. The Spirit of the Laws, Modern are of criminal nature, will also face History Sourcebook: Montesquieu: criminal prosecution in the courts of The Spirits of the Laws, Fordham justice where the penalty will be more University, 2012 severe than ordinary people. Section 125 http://fordham.edu/halsall/mod/ of the Organic Act on the Prevention and montesquieu-spirit.asp Suppression of Corruption, B. E. 2542 (1999) states that: Office of the Election Commission. 2012. Organic Any person, being the President, Act on the Election Commission B.E. 2550 Member, member of a sub-committee, (2007). competent official or person entrusted by the NACC, who performs duties unjustly, Office of the National Anti-Corruption Commission. commits an offence of corruption or an 2012. Organic Act on the Prevention and offence of malfeasance in office shall be Suppression of Corruption, B.E. 2542 (1999), liable to twice penalty provided by the as amended in B.E. 2554 (2011). law for such offence. Office of the Ombudsmen. 2012. Organic Act on Ombudsmen, B.E. 2552 (2009). Office of the State Audit Commission. 2012. Organic Act on the State Audit Commission B.E. 2542 (1999). The Constitution of the United States of America. 2012. Legal Information Institute, Cornell University Law School. http://www. law. cornell.edu/constitution/



48 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ความโปร่งใสในการจดั ซ้อื จัดจ้างภาครัฐของประเทศไทย* Transparency in Government Procurement: A Case Study of Thailand สมเกียรติ ต้ังกจิ วานิชย์ Somkiat Tangkitvanich เทียนสว่าง ธรรมวณิช ** Tiensawang Thamwanich บทคดั ย่อ ลำ� ดับความโปร่งใสของภาครัฐไทยตามดัชนีของ Transparency International’s Corruption Perception Index ในระยะหลังน้ีลดลงมาอย่างต่อเนื่อง ถึงแม้ดัชนีจะพิจารณาจากมุมมองของความ โปร่งใสของภาครัฐโดยรวม แต่อาจกล่าวได้ว่าได้ดัชนีนี้แสดงถึงความไม่โปร่งใสของการจัดซ้ือจัดจ้าง ของรัฐบาลไทย เพราะการจัดซื้อจัดจ้างในภาครัฐมีสัดส่วนสูงมากในงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาล และประมาณการวา่ มขี นาดร้อยละ 15 ของผลผลติ มวลรวมภายในประเทศ บทความน้ีพัฒนาแบบจ�ำลองทางเศรษฐมิติ เพ่ือวิเคราะห์ผลของการเพ่ิมความโปร่งใสของ การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐต่อการลดต้นทุนของหน่วยงานท่ีท�ำการจัดซ้ือจัดจ้าง และท�ำการประมาณการ โดยใช้ข้อมูลจากฐานข้อมูล “e-auction” ของกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง การศึกษาพบว่า การเพิ่มความโปร่งใสของการจัดซ้ือจัดจ้างท�ำให้มีจ�ำนวนผู้เข้าท�ำการประมูลมากข้ึน และการแข่งขัน ท่ีเข้มข้นข้ึนมีผลใหร้ ัฐบาลประหยัดงบประมาณได้อยา่ งชัดเจนโดยเฉพาะในโครงการก่อสรา้ ง ค�ำสำ� คัญ: ความโปรง่ ใสในการจดั ซอื้ จัดจา้ ง การจัดซอื้ จดั จ้างภาครฐั Abstract Thailand’s ranking of transparency in the public sector, as measured by Transparency International’s Corruption Perception Index, has continued to decline in recent years. Although the index measures perceptions of the degree of transparency in the public sector in general, it may be argued that the index also reflects the level of * บทความนเี้ ขยี นโดยอาศยั การวจิ ยั ทไี่ ดร้ บั การสนบั สนนุ จากกรมบญั ชกี ลาง และสำ� นกั งานกองทนุ สนบั สนนุ การวจิ ยั (สกว.) ** รองประธาน และ นกั วิจยั สถาบันวิจัยเพอ่ื การพฒั นาประเทศไทย ตามล�ำดบั

ปีที่ 5 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2555) 49 transparency in the Thai government procurement system in particular, as public procurement constitutes a major portion of the Thai government’s expenditure, and is estimated to be in the order of 15 percent of the country’s GDP. In this paper, we develop econometric models to study the impacts of an increase in transparency of the Thai public procurement system, as measured by timely disclosure of bidding opportunities, on the cost savings for the bidding agencies. We then empirically test these models using the data from the “e-auction” database, maintained by the Comptroller General’s Department. It is found that an increase in transparency results in an increase in number of bidders. The intensified competition in turn results in clear cost savings for the government, especially in construction projects. Keywords: Transparency; Public sector; Thai government; Government procurement 1. ปัญหาของระบบจัดซ้ือจัดจา้ งของภาครฐั เพราะการจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐเป็นกิจกรรมที่ ในประเทศไทย เกี่ยวข้องกับผู้มีส่วนได้เสียจ�ำนวนมาก นอกจากนี้ Transparency International ซึ่งเป็น เม่ือเกิดการทุจริตในการจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐ องค์กรเอกชนระหว่างประเทศท่ีรณรงค์ต่อสู้ ส่ือมวลชนก็มักให้ความสนใจในการรายงานข่าว กับปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันได้จัดท�ำดัชนีวัด ในวงกว้าง ภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perception นอกจากนี้ สำ� นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ Index หรือ CPI) เป็นประจ�ำปีทุกปี โดยข้อมูล (สตง.) ซ่ึงรายงานผลการตรวจสอบเฉพาะด้าน ผลการจัดอันดับคอร์รัปชันในปี พ.ศ. 2552 การจัดซ้ือจัดจ้าง ซึ่งสุ่มตรวจเอกสารประกวด ปรากฏว่า จากประเทศในการศึกษาท้ังหมด 180 ราคาและสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง ในปี พ.ศ. 2551 ประเทศ อันดับความโปร่งใสของประเทศไทย จ�ำนวน 3,176 เร่ือง จากจำ� นวนหน่วยงาน 1,408 ลดลงจากอนั ดบั ที่ 80 ในปี พ.ศ. 2551 เปน็ อันดับ หน่วยงาน พบเรื่องท่ีสงสัยจ�ำนวน 403 เร่ือง ใน ที่ 84 ในปี พ.ศ. 2552 หรือหากเปรียบเทียบกับ 159 หน่วยงาน ตามตารางที่ 1 โดยข้อบกพร่อง เฉพาะประเทศในภูมิภาคเอเชียแล้ว อันดับของ ที่ สตง. ตรวจพบมากท่ีสุดคือการจัดท�ำประกาศ ประเทศไทยลดลงจากอนั ดบั ท่ี 10 เปน็ อนั ดบั ที่ 143 ประกวดหรือสอบราคา และเอกสารไม่เป็นไป แม้ว่าการจัดท�ำดัชนีวัดภาพลักษณ์ ตามแบบตัวอย่างท่ีก�ำหนด โดยก�ำหนดข้อความ คอร์รัปชันดังกล่าวไม่ได้วัดเฉพาะด้านการจัดซื้อ หรือเงื่อนไขที่มีลักษณะเป็นการกีดกัน ไม่เปิด จัดจ้างของภาครัฐเท่านั้น แต่อาจกล่าวได้ว่า โอกาสใหม้ กี ารแขง่ ขนั ราคาอยา่ งเปน็ ธรรม ซงึ่ แสดง ก า ร จั ด ซื้ อ จั ด จ ้ า ง ภ า ค รั ฐ เ ป ็ น ส ่ ว น ที่ มี ค ว า ม ให้เห็นชัดเจนถึงปัญหาความไม่โปร่งใสในการ ส�ำคัญสูงในการวัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน ทั้งนี้ จดั ซอื้ จดั จา้ งภาครฐั ของประเทศไทย 3 http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table

50 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 1 จ�ำนวนเรอื่ งท่ี สตง. ตรวจพบความผิดปกติในการจดั ซอื้ จดั จ้างภาครัฐ (ปี 2551) ประเดน็ ขอ้ สังเกต จ�ำนวนเรอื่ งท่พี บขอ้ บกพรอ่ ง (เรือ่ ง) สภว่ ูมแนลิภกะาล คาง เทอศบบจา./ล อบ ต. กพทัทมย.า/ รฐั วสิ าหกจิ รวม 1. ขอ้ ความในประกาศประกวดราคาหรือ 28 23 17 1 3 72 สอบราคา กับเอกสารไมส่ อดคล้องกัน หรอื ไม่เป็นไปตามระเบียบพสั ดุฯ มติ ครม. หรอื ไมช่ ัดเจน เชน่ - การกำ� หนดระยะเวลารับประกนั ความช�ำรดุ บกพร่อง - การก�ำหนดมูลค่าของหลกั ประกันซอง - การกำ� หนดระยะเวลายนื ราคา การไมก่ ำ� หนดเงอื่ นไขให้ต้องจัดทำ� สัญญาแบบปรบั ราคาได้ (ค่า K) 2. เจ้าหน้าทีผ่ รู้ บั ผดิ ชอบหรือคณะกรรมการ 42 58 49 1 4 154 พจิ ารณาผลประกวดราคาปฏิบัตหิ นา้ ที่ ไม่เปน็ ไปตามระเบียบ หรือมพี ฤตกิ ารณ์ เออ้ื ประโยชน์ให้ผเู้ สนอราคาบางราย 3. การจัดท�ำประกาศประกวด หรือสอบ 53 53 65 6 - 177 ราคาและเอกสาร ไม่เป็นไปตามแบบ ตัวอย่างที่ก�ำหนด โดยกำ� หนดขอ้ ความ หรอื เงื่อนไขท่ีมีลกั ษณะเปน็ การกีดกัน ไมเ่ ปดิ โอกาสใหม้ ีการแขง่ ขนั ราคาอย่าง เป็นธรรม เช่น - กำ� หนดคณุ สมบัตผิ ู้เสนอราคา ตอ้ งมีบคุ ลากร เครื่องมือ เครื่องจกั ร - ก�ำหนดเง่ือนไขวา่ หากไมไ่ ปดูสถานท่ี ก่อสร้างตามวัน เวลา ทีก่ �ำหนด ไม่มสี ทิ ธิเข้าเสนอราคา - ก�ำหนดมลู ค่าผลงานก่อสร้างมากกวา่ ร้อยละ 50 ของวงเงนิ ท่ีจะจา้ ง เป็นตน้ รวม 123 134 131 8 7 403 ที่มา: รายงานผลการปฏิบตั ิงานประจำ�ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 และ สตง.

ปที ่ี 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 51 2. แนวคดิ เรอ่ื งการแสวงหาผลตอบแทนสว่ นเกนิ ราคาตกลงจะแบ่งผลประโยชน์จากโครงการจัดซ้ือ ในการจดั ซ้ือจัดจ้างภาครฐั จัดจ้างภาครัฐให้แก่ผู้ที่มีอ�ำนาจในการตัดสินใจ โครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเป็นช่องทาง จดั ซอ้ื จดั จา้ ง เพอื่ ใหต้ นเปน็ ผชู้ นะในการเสนอราคา สำ� คญั ในการแสวงหาผลตอบแทนสว่ นเกนิ เนอื่ งจาก โดยผู้ที่มีอ�ำนาจในการตัดสินใจในโครงการจัดซื้อ การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐในประเทศต่างๆ รวมทั้ง จดั จ้างนนั้ ๆ อาจรวมถึงระดับนโยบายคือนักการเมอื ง ประเทศไทยมมี ลู คา่ สงู มาก โดยในกรณขี องประเทศไทย และขา้ ราชการระดบั สงู ไปจนถงึ ขา้ ราชการในระดบั เช่ือกันว่าจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐในแต่ละปีมีมูลค่า ปฏิบัติงาน โดยทั่วไปแล้วมูลค่าของสินบนมักจะ สูงถงึ รอ้ ยละ 15 ของผลติ ภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ ก�ำหนดเป็นอัตราร้อยละของมูลค่าโครงการ (GDP) ในขณะเดียวกัน รัฐซึ่งเป็นผู้ใช้งบประมาณ ในลักษณะของการ “เรยี กเปอรเ์ ซน็ ต์” ในการจดั ซอ้ื จดั จา้ งนน้ั ไมไ่ ดเ้ ปน็ เจา้ ของเงนิ ทแ่ี ทจ้ รงิ การให้สินบนในบางกรณี เช่น กรณีท่ี แต่เป็นตัวแทนของประชาชน จึงเกิดปัญหาของ เก่ียวข้องกับบริษัทต่างประเทศมักใช้ “นายหน้า” การที่ตัวแทนไม่ได้รักษาผลประโยชน์สูงสุดของ (broker) หรอื “ตัวแทน” (agent) ซึ่งเป็นคน หรอื เจา้ ของเงนิ (agency problem) ซึ่งทำ� ใหเ้ กดิ การ บรษิ ทั ในประเทศ เนอื่ งจากมคี วามไดเ้ ปรยี บในเรอื่ ง แสวงหาผลตอบแทนส่วนเกินโดยผู้ประกอบการ ข้อมูลข่าวสาร มีความเข้าใจกฎระเบียบต่างๆ ท่ีเสนอราคา และเจ้าหน้าที่ของรัฐในระดับต่างๆ ตลอดจนมีเครือข่าย (connection) กบั ขา้ ราชการ อย่างกว้างขวาง โดยจำ� กดั ไม่ให้มีการแข่งขันในการ นักการเมือง หรือผู้มีอิทธิพล ในกรณีที่เป็นบริษัท เสนอราคาด้วยวธิ ีการต่างๆ นายหน้าอาจเป็นบริษัทที่ท�ำธุรกิจท่ีเกี่ยวข้อง การศกึ ษาของ Ware et. al (2007) พบว่า กับโครงการจัดซื้อจัดจ้างน้ันๆ ด้วย หรือเป็น รูปแบบการแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกินในการ บริษัทท่ีจัดต้ังข้ึนมาให้เป็นเพียงส�ำนักงานตัวแทน จดั ซอ้ื จดั จา้ งภาครฐั ทเ่ี กดิ ขน้ึ ทวั่ โลก ทงั้ ในประเทศท่ี ติดต่อระหว่างหน่วยงานราชการกับบริษัทต่างชาติ พฒั นาแลว้ และประเทศก�ำลังพฒั นา ไม่แตกต่างกนั เท่านั้น โดยรับผิดชอบด้านการบริหารงานทั่วไป มากนกั โดยสามารถแบง่ ไดเ้ ปน็ 4 รปู แบบหลักคอื (administration) หรือเป็นช่องทางส�ำหรับการ (1) การใหส้ นิ บน (2) การสมยอม หรอื “ฮ้วั ” กัน รับส่งเงิน การให้สินบนในกรณีที่มีบริษัทต่างชาติ ในการเสนอราคา (3) การใชบ้ รษิ ัทอืน่ บังหนา้ และ เข้ามาเกี่ยวข้องอาจเป็นได้ทั้งแบบท่ีบริษัทต่างชาติ (4) รูปแบบอน่ื ๆ รับรู้เรื่องการให้สินบน โดยบริษัทนายหน้าจะได้ รูปแบบของการแสวงหาผลตอบแทน “ค่าตอบแทนความส�ำเรจ็ ” (success fee) การให้ สว่ นเกินในการจดั ซื้อจดั จา้ งภาครัฐ สินบนผ่านทางนายหน้าเป็นวิธีที่นิยมใช้ในกลุ่ม 1) การให้สนิ บน (bribe หรอื kickback) บริษัทข้ามชาติจากประเทศท่ีมีกฎหมายป้องกัน การให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็น การให้สินบนในต่างประเทศที่เข้มงวด เช่น รูปแบบการแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกินที่พบได้ ประเทศสหรัฐอเมริกา เน่ืองจากการจ่ายสินบน บ่อยที่สุดในการจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐ โดยผู้เสนอ ผา่ นนายหนา้ จะชว่ ยปอ้ งกนั การตรวจสอบทอี่ าจจะ โยงมาถึงบริษัทตนเองได้ อย่างไรก็ตามอาจมี

52 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. บางกรณีท่ีบริษัทต่างชาติไม่ทราบเร่ืองการให้ n อดีตเจ้าหน้าท่ีของหน่วยงานรัฐที่เป็น เงินสินบน แต่เป็นนายหน้าหรือตัวแทนเองที่ เจ้าของโครงการและเคยมีหน้าท่ีรับผิดชอบ ต้องการได้ค่าตอบแทนความส�ำเร็จเป็นฝ่ายเสนอ โครงการมาก่อน ติดต่อกับหน่วยงานเดิมของตน จ่ายสนิ บนเอง ในฐานะผเู้ สนอราคา หรอื ตวั แทน และความสมั พนั ธ์ ความผิดปกติในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ใกล้ชิดระดับบุคคล เชน่ ผู้เสนอราคา หรอื ตัวแทน ท่ีบ่งช้ีว่าอาจมีการให้สินบนแก่เจ้าหน้าท่ีของรัฐ เปน็ ญาตขิ องเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ทร่ี บั ผดิ ชอบโครงการ มหี ลายประการ ดังตอ่ ไปนี้ จัดซื้อจัดจา้ ง n การใช้วิธีการคัดเลือกผู้ชนะการเสนอ 2) การสมยอม หรือ “ฮั้ว”กัน ในการ ราคาที่ไม่เหมาะสม เช่น ในกรณีท่ีเป็นการจัดซื้อ เสนอราคา (bid rigging) เพ่ิมเติม (repeated contract) ผู้เสนอราคาที่ ในการแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกิน ชนะการเสนอราคาเป็นรายเดิมเกือบทุกคร้ังท่ี รปู แบบน้ี การจดั ซอื้ จดั จา้ งจะดเู หมอื นมกี ารแขง่ ขนั จัดให้มีการจัดซ้ือจัดจ้าง โดยไม่ได้ใช้วิธีคัดเลือก เน่ืองจากมีผู้เข้าร่วมเสนอราคาหลายราย แต่ แบบท่ีเปิดโอกาสให้มีการแข่งขัน และบ่อยคร้ังที่ ใ น ค ว า ม เ ป ็ น จ ริ ง ไ ด ้ มี ก า ร ต ก ล ง เ ลื อ ก ผู ้ ช น ะ พบวา่ ราคาผชู้ นะการเสนอราคาสูงกว่าราคาตลาด มาก่อนแล้ว ในกลุ่มผู้ที่เข้าร่วมเสนอราคาบางส่วน n การมคี นหรอื บรษิ ทั ทอ้ งถน่ิ มาทำ� หนา้ ท่ี หรือทั้งหมด โดยท่ีเจ้าหน้าท่ีของรัฐอาจไม่ทราบ ตัวแทน โดยที่ตัวแทนนั้นไม่ได้มีบทบาทหน้าที่ใดๆ ความตกลงลว่ งหน้านี้ หรอื ทราบ และมสี ่วนในการ เป็นพิเศษที่จะช่วยท�ำให้การท�ำงานมีประสิทธิภาพ สมคบกับผู้เข้าร่วมเสนอราคาก็ได้ ในทางปฏิบัติ เพิ่มข้ึน การสมยอมกนั ในการเสนอราคามหี ลายรปู แบบ ดงั น้ี n เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานจัดซื้อจัดจ้าง n การถอนตัว (bid suppression) คือ รับของกำ� นัล เช่น รบั ของขวญั หรือรบั เลีย้ งอาหาร การท่ีผู้เข้าร่วมเสนอราคาหน่ึงรายหรือหลายราย ราคาแพงจากผูเ้ ขา้ ร่วมเสนอราคาหรือตวั แทน ซื้อเอกสารเสนอราคา แต่ไม่เสนอราคาจริง โดย คำ� สำ� คัญ: สินบน, การสมยอม หรือ “ฮว้ั ” อาจถอนตัวจากการเสนอราคา เพื่อเปิดโอกาสให้ Keywords: bribe & kickback, collusion ผู้เสนอท่ีก�ำหนดไว้เป็นผู้ชนะ โดยผู้ถอนตัวอาจ n เจ้าหน้าท่ีของรัฐซึ่งท�ำหน้าท่ีดูแล ได้เป็นผู้รับช่วงงานต่อ (subcontract) หรือได้ ควบคุมโครงการจัดซ้ือจัดจ้างของรัฐมีทรัพย์สิน “ค่าถอนตัว” จากผู้ได้โครงการ ส่วนตัวเพ่ิมขึ้น ไม่สามารถอธบิ ายท่ีมาได ้ n การจงใจไม่สู้ (complementary n เจ้าหน้าท่ีของรัฐที่มีประวัติเกี่ยวกับ bidding) คือการท่ีผู้เข้าร่วมเสนอราคาบางราย พฤติกรรมการเรียกรับสินบน หรือการยอมรับ ต้ังใจเสนอราคาสูง โดยทราบแน่ชัดว่าจะไม่ได้รับ สินบน คัดเลือก หรือจงใจเสนอเง่ือนไขท่ีทราบอยู่ก่อน n ผู้เสนอราคาท่ีเคยมีประวัติการส่งมอบ แล้วว่าจะท�ำให้ไม่ได้รับคัดเลือก เพื่อเปิดโอกาส งานท่ีไม่มีคุณภาพ หรือล่าช้า ได้รับการคัดเลือก ให้รายอื่นเป็นผู้ชนะในการเสนอราคา โดยจะได้ ให้เป็นผู้ชนะการเสนอราคาอีกเปน็ ประจำ� ค่าตอบแทนจากผู้ไดโ้ ครงการ

ปที ่ี 5 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2555) 53 n การ “เวียนเทียน” (bid rotation) เท่าเทียมกัน เช่น การส่งข้อมูลล่วงหน้าให้แก่ คือการที่ผู้เสนอราคาท่ีสมคบกันผลัดกันเป็น ผู้เสนอราคาท่ีสมคบกันเพ่ือให้มีเวลาในการเตรียม ผู้ชนะการเสนอราคาในโครงการต่างๆ โดยผู้เสนอ เอกสารประกวดราคามากกวา่ ผเู้ สนอราคารายอน่ื ๆ ราคาจะผลัดกันเสนอราคาสูง-ต�่ำสลับกันไป ตัวอย่างของความผิดปกติในการจัดซ้ือ รูปแบบน้ีมักพบในโครงการจัดซ้ือจัดจ้างท่ีเป็น จัดจา้ งภาครัฐ ที่บง่ ชว้ี า่ อาจมีการสมคบกนั ระหวา่ ง งานประจ�ำ เช่น การซ่อมบ�ำรุงถนนซึ่งต้องท�ำ ผู้เสนอราคากับเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีหลายประการ เป็นประจ�ำทุกปี และมีจ�ำนวนผู้รับเหมาน้อยราย ดงั ต่อไปนี้ เก่ียวข้อง n ผูเ้ สนอราคาเสนอราคาเท่ากันท้ังราคา n การแบ่งตลาด หรือแบ่งลูกค้า ในรายการย่อย และราคารวม (customeror market allocation) คือการที่ n ราคาที่ผู้เสนอราคาทุกรายเสนอมา ผู้เสนอราคาตกลงแบ่งพื้นท่ีทางการตลาดกัน สูงกว่าราคาประเมินเบื้องต้นของหน่วยงานมาก โดยจะไม่เสนอราคาแข่งขันกันข้ามพ้ืนท่ีกัน แต่ หรือสูงกว่าราคาของงานลักษณะเดียวกันในพ้ืนท่ี เสนอราคาเพียงเพ่ือสร้างภาพให้ดูเหมือนมีการ อ่นื หรือท่หี น่วยงานอื่นเคยจัดเสนอราคามาก่อน แข่งขันเทา่ นนั้ รปู แบบน้พี บบอ่ ยในโครงการจดั จ้าง n ผู้แพ้ในการเสนอราคากลายเป็น บริการตา่ งๆ ผู้รับเหมาช่วง (subcontractor) ของผู้ชนะ n การเสนอราคาตำ�่ ไปกอ่ น (lowballing) การเสนอราคาในโครงการเดียวกนั คือ การท่ีผู้เสนอราคาสมคบกับเจ้าหน้าท่ีจัดซ้ือ n สาระส�ำคัญในเอกสารเสนอราคาของ จัดจ้างโดยการเสนอราคาต�่ำเพื่อให้ได้โครงการ ผู้เสนอราคาถูกแก้ไขแบบเร่งด่วนในช่วงสุดท้าย มาก่อน จากนั้นจึงขอเจรจาต่อรองแก้ไขสัญญา ก่อนหมดเวลายน่ื ซอง ในภายหลัง หรือปรับลดสเปค หรือคุณภาพของ n ราคาในรายการย่อยของผู้เข้าร่วม งานลงโดยสมรู้ร่วมคิดกับผู้ตรวจรับงาน หรือ เสนอราคาบางรายสูงผิดปกติ เมื่อเทียบกับราคา สมคบกบั เจา้ หนา้ ทใ่ี หส้ งั่ เพม่ิ งาน หรอื ปรบั เพมิ่ สเปค รายการเดียวกันของผู้เสนอราคารายอื่นๆ โดย หรือคุณภาพเพ่ือฉวยโอกาสเพ่ิมราคารูปแบบนี้ ไม่ทราบสาเหตุของราคาท่ีสูงผิดปกติน้ัน เทคนิคน้ี พบมากในการประมลู งานกอ่ สรา้ ง ใช้ส�ำหรับการซ่อนก�ำไร ซึ่งจะน�ำมาจ่ายเป็นสินบน นอกจากน้ี การแสวงหาผลตอบแทน ให้กบั เจา้ หน้าท่ี สว่ นเกนิ ทพี่ บบอ่ ยอกี รปู แบบหนง่ึ คอื การสมคบกนั n ราคาของผู้เสนอราคารายอื่นๆ ท้ิง ระหว่างผู้เสนอราคากับเจ้าหน้าท่ีผู้รับผิดชอบ ช่วงห่างจากราคาของผู้ท่ีชนะการเสนอราคามาก โครงการจัดซื้อจดั จา้ ง โดยเฉพาะการ “ลอ็ กสเปค” จนน่าสงสยั วา่ จะมีการตกลงกันมาล่วงหนา้ ซึ่ ง ห ม า ย ถึ ง ก า ร ก� ำ ห น ด ลั ก ษ ณ ะ ท า ง เ ท ค นิ ค n ผเู้ สนอราคาหลายรายทผ่ี า่ นการคดั เลอื ก ท่ีเอ้ือประโยชน์ต่อผู้เสนอราคาบางราย ตลอดจน คุณสมบัติเบ้ืองต้นแล้ว แต่ไม่ยอมเสนอราคา หรือ การไม่เปิดเผยข้อมูลแก่ผู้เสนอราคาทุกรายอย่าง เสนอราคาแลว้ แตห่ ยดุ เสนอราคาตอ่ ในการประมลู อเิ ล็กทรอนกิ ส์ (e-auction)

54 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. n ในกรณีท่ีการแข่งขันเสนอราคา n บรษิ ทั ผรู้ บั เหมาชว่ งมโี ครงสรา้ งผถู้ อื หนุ้ รอบแรกไม่ส�ำเร็จ เม่ือจัดให้มีการเสนอราคาใหม่ ทไ่ี มเ่ ปดิ เผยชดั เจน หรอื มเี จา้ ของตามทจี่ ดทะเบยี น ปรากฏว่าล�ำดับ (ranking) ของการเสนอราคา เปน็ บรษิ ทั กฎหมาย (Law firm) หรอื นติ บิ คุ คลอน่ื ๆ ของผู้เสนอราคาแต่ละรายไม่แตกต่างจากการ ซงึ่ เขา้ ขา่ ยการใชต้ วั แทนหรอื “นอมนิ ”ี (nominee) เสนอราคาในรอบแรก หรือมีผู้เข้าร่วมเสนอราคา n หมายเลขโทรศัพท์ของบริษัทผู้รับ บางรายไม่เข้าร่วมการเสนอราคารอบใหม่ หรือ เหมาช่วง จดทะเบียนในนามบุคคลธรรมดา และ ในการเสนอราคารอบใหม่มีผู้เข้าร่วมเสนอราคา ใช้เคร่ืองตอบรับโทรศัพท์อัตโนมัติ แทนการมี เพ่ิมข้ึนจากรอบแรก โดยเป็นรายใหม่ที่ไม่เคย พนักงานรับสาย ร่วมแข่งขันราคาในรอบแรกมาก่อน และการเสนอ n ผู้ถือหุ้น หรือผู้มีอ�ำนาจท�ำการของ ราคาในรอบใหม่ลดลงจากรอบเดิมมากโดยไม่มี บริษัทที่ชนะการเสนอราคาเป็นญาติกับเจ้าหน้าที่ เหตุผลสมควร ในกรณีนี้ควรสงสัยว่า การเสนอ ของหนว่ ยงานจดั ซ้ือจดั จา้ ง ราคารอบก่อนหน้ามีการสมคบต้ังราคากัน เม่ือมี n เจ้าหน้าท่ีของหน่วยงานจัดซื้อจัดจ้าง ผู้เสนอราคารายใหม่ท่ีไม่ได้อยู่กลุ่มเดิมเข้ามา มกั ปรากฏตวั ในส�ำนกั งานของผชู้ นะการเสนอราคา แข่งขัน ผู้เสนอราคาท่ีเคยสมคบกันจึงจ�ำต้อง 4) การแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกิน ลดราคาเพ่อื สูก้ บั คู่เสนอราคารายใหม่ รูปแบบอื่นๆ 3) การใช้บริษัทอื่นบังหน้า (front or นอกเหนือไปจากการใหส้ ินบน การสมคบ shell companies) กันเสนอราคาและการใช้บริษัทอ่ืนบังหน้าแล้ว การใช้บริษัทอ่ืนบังหน้ามักถูกใช้ร่วมกับ ยังพบการแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกินรูปแบบ รูปแบบอื่นๆ เช่น การให้สินบนผ่านบริษัทอื่น อื่นๆ อีกมาก โดยมักจะเป็นการใช้หลายรูปแบบ เพ่ือปกปิดอิทธิพลของบริษัทที่มีต่อการคัดเลือก ผสมกัน เช่น การแก้ไขเอกสารข้อเสนอภายหลัง ผู้ชนะการเสนอราคา ซ่ึงพบมากในการแข่งขัน จากที่ยื่นข้อเสนอไปแล้ว การแอบเอาข้อมูลของ เสนอราคาระหว่างประเทศ ตัวอย่างของสัญญาณ ผู้เสนอราคารายอื่นไปบอกผู้เสนอราคาท่ีรู้จักกัน ความผิดปกติในกรณนี ี้ ได้แก่ การเปดิ โอกาสใหผ้ เู้ สนอราคาทรี่ จู้ กั ยนื่ ขอ้ เสนอใหม่ n บริษัทผู้รับเหมาช่วงจดทะเบียนใน เพ่ือให้ได้ราคาต่�ำกว่าคู่แข่ง โดยเจ้าหน้าท่ีจะแอบ ประเทศซง่ึ ไมเ่ ปดิ เผยขอ้ มลู (Secrecy jurisdiction) เอาข้อเสนอเดิมทิ้งไป วิธีการน้ีจะท้ิงร่องรอยไว้ บริษัทผู้รับเหมาช่วง หรือบริษัทในประเทศที่เป็น ในรายงานการจัดซื้อจัดจ้างที่เจ้าหน้าที่จะต้อง ตัวแทนของบริษัทจากต่างประเทศไม่เคยมีผลงาน จัดท�ำ หรือเอกสารข้อเสนอของผู้เสนอราคา ซึ่ง ท่ีเกย่ี วขอ้ งกับโครงการที่จัดซอ้ื จัดจา้ ง จะพบได้ว่า เจ้าหน้าท่ีจงใจท�ำรายงานข้ันตอนการ n การก�ำหนดให้ช�ำระค่าสินค้าและ เสนอราคาไม่ครบถ้วน ไม่มีการลงนามของผู้มี บริการช�ำระไปบริษัทที่จดทะเบียนในประเทศ อ�ำนาจอย่างถูกต้องและครบถ้วน มีการยืดเวลา ซึง่ ไม่เปดิ เผยขอ้ มูล บางขั้นตอนออกไปโดยไม่มเี หตอุ นั สมควร เอกสาร ข้อเสนอของผู้เสนอราคามีการแก้ไข ขีดฆ่า

ปที ี่ 5 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2555) 55 ด้วยลายมือเขียน โดยเป็นการแก้ไขสาระส�ำคัญ งบประมาณมาลงในเขตเลือกต้ังของตน ความ ของการเสนอราคา เป็นต้น สัมพันธ์ในลักษณะน้ีเป็นจุดอ่อนอาจท�ำให้เกิดการ สมคบกันได้ระหว่างผู้เสนองบประมาณ (รัฐมนตรี) การแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกินใน กับผู้พิจารณาอนุมัติงบประมาณของโครงการ ขั้นตอนต่างๆ ของการจัดซอื้ จัดจ้างภาครัฐ (นักการเมือง) ตัวอย่างของปัญหาความผิดปกติ รูปแบบการทุจริตในการจัดซ้ือจัดจ้าง ในข้ันตอนนี้ ได้แก่ หลักเกณฑ์ในการพิจารณา ภาครัฐที่กล่าวมาข้างต้น จะเก่ียวข้องกับความ อนมุ ตั ิโครงการไม่ชัดเจน ท�ำใหโ้ ครงการต่างๆ เชน่ ผิดปกติในข้ันตอนการจัดซื้อจัดจ้าง 4 ขั้นตอน โครงการก่อสร้างไม่ได้ตอบสนองความต้องการ คือ 1) การพิจารณาโครงการที่จะได้รับการอนุมัติ ของประชาชนในพ้ืนที่อย่างแท้จริง โครงการที่ ให้จัดซื้อจัดจ้าง 2) การเผยแพร่ข่าวการจัดซื้อ ไม่มีการออกแบบระบบการป้องกันการคอร์รัปชัน จัดจ้าง การตรวจสอบคุณสมบัติเบ้ืองต้น (Pre- ไวล้ ว่ งหนา้ โครงการทม่ี งี บประมาณสงู ไมส่ อดคลอ้ ง qualification) การจัดเตรียมเอกสารเสนอราคา กบั ราคาตลาด และการรบั ขอ้ เสนอการเสนอราคา 3) การพจิ ารณา 2) ข้ันการเผยแพร่ข่าวการจัดซื้อจัดจ้าง ข้อเสนอ การตรวจสอบคุณสมบัติภายหลังการ การตรวจสอบคุณสมบัติเบ้ืองต้น พิจารณาข้อเสนอ (post-qualification) และ (pre-qualification) การพจิ ารณาคัดเลอื กผูช้ นะการเสนอราคา 4) การ การจัดเตรียมเอกสารเสนอราคาและ บริหารสญั ญาจัดซื้อจัดจ้าง และการควบคมุ บริหาร การรับขอ้ เสนอการเสนอราคา โครงการ (project supervision) ดงั นี้ เม่ือได้รับการจัดสรรงบประมาณ ขั้นตอน 1) ข้ันการพิจารณาโครงการท่ีจะได้รับ ต่อไปก็คือ การเผยแพร่ข่าวการจัดซ้ือจัดจ้าง การ การอนุมัตใิ ห้จัดซื้อจดั จ้าง ตรวจสอบคุณสมบัติเบื้องต้น (pre-qualification) ข้ันตอนนี้เป็นข้ันตอนในระดับนโยบาย การจัดเตรียมเอกสารเสนอราคา และการรับ ซ่ึงจะรวมไปถึงการพิจารณาแหล่งท่ีมาของเงินทุน ข้อเสนอการเสนอราคา ท่ีจะใช้ในโครงการ และหน่วยงานท่ีจะได้รับการ การเผยแพร่ข่าวการจัดซื้อจัดจ้าง: การ จัดสรรงบประมาณ ซ่ึงจะเป็นตัวก�ำหนดขั้นตอน เผยแพร่ข่าวการจัดซ้ือจัดจ้างอย่างกว้างขวาง อื่นๆ ท่ีตามมา นักการเมืองมักต้องการให้มี เปน็ สิง่ ทม่ี ีความจ�ำเปน็ อยา่ งยิง่ เพราะจะช่วยท�ำให้ โครงการก่อสร้างถนนเกิดข้ึนในเขตเลือกตั้งของตน มีผู้สนใจเข้าร่วมเสนอราคาเป็นจ�ำนวนมาก ซ่ึง เพ่ือหาเสียงจากประชาชนเพ่ือให้ได้รับเลือกตั้ง ท�ำให้เกิดการแข่งขันในการจัดซ้ือจัดจ้าง ตัวอย่าง ในสมัยต่อไป ในขณะที่รัฐมนตรีก็ต้องการให้ ของปัญหาความผดิ ปกตใิ นข้นั ตอนนี้ ไดแ้ ก่ โครงการของตนได้รับการอนุมัติงบประมาณ n ไม่มีการเผยแพร่ข่าวการเสนอราคา นักการเมืองซึ่งเป็นผู้พิจารณางบประมาณจึงมักจะ หรอื มกี ารเผยแพรใ่ นวงจำ� กดั เผยแพรใ่ นระยะเวลา สนับสนุนโครงการของกระทรวงที่จัดสรร ท่ีสั้นเกินไป ท�ำให้ผู้สนใจไม่มีเวลาเพียงพอต่อการ เตรยี มข้อเสนอ

56 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. n ในกรณีของโครงการมูลค่าสูงที่มี ไม่เก่ียวข้องกับการจัดซ้ือจัดจ้าง เช่น ให้ผู้เสนอ ผู้เสนอราคาภายในประเทศน้อยราย อาจมีการ ราคาต้องจัดเตรียมเอกสารเป็นจ�ำนวนมาก และ จ�ำกัดให้เป็นการจัดซื้อจัดจ้างภายในประเทศ หรือ ทำ� สำ� เนาหลายชดุ หากขาดเอกสารเพยี งรายการเดยี ว ไม่มีการเผยแพร่ข่าวเสนอราคาไปยังผู้เสนอราคา ก็จะถือว่าไม่ผ่านการท�ำการตรวจสอบคุณสมบัติ ตา่ งประเทศ เบอ้ื งตน้ (PQ) n ข้อมูลที่เผยแพร่เพื่อประกอบการ n ก�ำหนดเง่ือนไขให้ผู้เสนอราคาต้อง ตัดสินใจเข้าร่วมเสนอราคาของผู้สนใจไม่ครบถ้วน ข้ึนทะเบียนกับหน่วยงานจัดซ้ือจัดจ้างก่อนจึงจะ และไม่ให้ขอ้ มูลในการติดต่อสอบถามเพ่มิ เตมิ หรอื มีสิทธิเข้าร่วมการท�ำการตรวจสอบคุณสมบัติ มีการเผยแพร่ข้อมูลข่าวเสนอราคาครบถ้วน แต่มี เบอื้ งต้น (PQ) ได้ การเปลี่ยนแปลงสาระส�ำคัญในช่วงสุดท้าย เช่น n กำ� หนดเงอ่ื นไขในการทำ� การตรวจสอบ เปลยี่ นสถานทย่ี นื่ ขอ้ เสนอโดยไมแ่ จง้ ใหผ้ เู้ สนอราคา คุณสมบัติเบ้ืองต้น (PQ) ที่ไม่มีผู้เสนอราคารายใด ไดท้ ราบอยา่ งทว่ั ถงึ จะสามารถผ่านได้ เช่น ก�ำหนดประสบการณ์ไว้ n มีการเผยแพร่ข่าวการเสนอราคาใน สูงเกินไปโดยไม่จ�ำเป็น เว็บไซต์ของหน่วยงานจัดซ้ือจัดจ้าง แต่ต้องใช้ n ใช้หลักเกณฑ์ในการท�ำการตรวจสอบ รหัสผ่านเพอ่ื เขา้ ถงึ ข้อมูล คณุ สมบัติเบอ้ื งต้น (PQ) ซ่ึงไมเ่ คยประกาศล่วงหนา้ การตรวจสอบคณุ สมบัตเิ บ้ืองต้น: สำ� หรับ มาก่อนในเอกสารท่ีเผยแพร่ หรือใช้หลักเกณฑ์ท่ี โครงการท่ีมีความซับซ้อนสูงจ�ำเป็นต้องมีการ ตอ้ งอาศยั ดุลพินิจของเจา้ หน้าที่ในการให้คะแนน ตรวจสอบคุณสมบัติของผู้เสนอราคาล่วงหน้าให้ได้ n ผู้เสนอราคาที่ผ่านการตรวจสอบ ตามเกณฑ์ที่ก�ำหนดไว้ (pre-qualification หรือ คุณสมบัติเบ้ืองต้น (PQ) ถูกปฏิเสธไม่ให้สามารถ PQ) เช่น จ�ำนวนบคุ ลากร เครอื่ งมอื หรืออปุ กรณ์ ยน่ื ข้อเสนอในโครงการน้นั ได้ กอ่ สร้าง ประสบการณ์ เปน็ ต้น แมข้ น้ั ตอนน้ีจะใช้ การจัดเตรียมเอกสารเสนอราคา: เอกสาร เพ่ือประโยชน์ในการคัดเลือกผู้เสนอราคาที่มี เสนอราคามีข้อมูลส�ำคัญที่จะมีผลต่อการคัดเลือก คณุ ภาพ แตก่ พ็ บวา่ มกี ารใชก้ ารตรวจสอบคณุ สมบตั ิ ผู้ชนะการเสนอราคา เช่น หลักเกณฑ์ในการ เบื้องต้น (PQ) เพื่อกีดกันการแข่งขันบ่อยคร้ังมาก เสนอราคา คุณลักษณะทางเทคนิคของสินค้า ตัวอย่างของปัญหาความผิดปกติในขั้นตอนน้ี หรือบรกิ าร ตลอดจนมาตรฐานต่างๆ ทีจ่ ะเลือกใช้ ไดแ้ ก่ เปน็ เกณฑใ์ นการพจิ ารณาคัดเลอื ก และหลกั เกณฑ์ n ไม่มีการเผยแพร่ข้อมูลข่าวการท�ำการ ในการคัดเลือกผู้ชนะ เป็นต้น ตัวอย่างของปัญหา ตรวจสอบคณุ สมบตั เิ บ้อื งตน้ (PQ) อยา่ งกว้างขวาง ความผิดปกตใิ นข้ันตอนนี้ ได้แก่ เพียงพอ หรือให้เวลาเตรียมตวั นอ้ ยเกนิ ไป n มกี ารแบ่งโครงการขนาดใหญ่ออกเปน็ n กำ� หนดเงอ่ื นไขการตรวจสอบคณุ สมบตั ิ โครงการย่อยโดยเป็นงานลักษณะเดียวกัน หรือ เบื้องต้น (PQ) ไม่ชัดเจน หรือก�ำหนดเงื่อนไขท่ี เก่ียวข้องกัน เพ่ือจัดให้มีการเสนอราคาหลายครั้ง

ปที ่ี 5 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2555) 57 เพ่ือจูงใจไม่ให้ผู้เสนอราคาบางราย โดยเฉพาะ n เจ้าหน้าท่ีหน่วยงานจัดซื้อจัดจ้าง ผเู้ สนอราคารายใหญ่เขา้ รว่ มแขง่ ขนั รบั ขอ้ เสนอภายหลงั จากเวลาทก่ี ำ� หนดไวใ้ นเอกสาร n ก�ำหนดราคาของเอกสารเสนอราคา เสนอราคาสิน้ สดุ ลงแล้ว สูงมากเมื่อเทียบกับมูลค่าโครงการจัดซื้อจัดจ้าง n หน่วยงานจัดซ้ือจัดจ้างไม่จัดให้มีการ เพ่ือกีดกันผู้เสนอราคารายเล็กไม่ให้สามารถซื้อ เสนอราคาอยา่ งเปิดเผย เอกสารเสนอราคาได้ n หน่วยงานจัดซื้อจัดจ้างไม่ประกาศ n ข้อมูลในเอกสารเสนอราคาไม่ชัดเจน หลกั เกณฑส์ ำ� คญั ใหท้ ราบโดยทว่ั กนั แตใ่ นภายหลงั เพียงพอตอ่ การยน่ื ขอ้ เสนอ เช่น ไม่อธิบายขั้นตอน กลับน�ำไปใชใ้ นการตดั สินพจิ ารณาคดั เลอื กผู้ชนะ การย่ืนข้อเสนอ ไม่มีแบบฟอร์มรายการให้กรอก n หน่วยงานจัดซื้อจัดจ้างไม่ได้จัดเก็บ ราคา เป็นต้น ข้อเสนอของผู้เสนอราคาที่ย่ืนมาแล้วไว้ในสถานที่ n ไม่มีข้อมูลหลักเกณฑ์ในการพิจารณา ท่ีปลอดภัย ท�ำให้ข้อมูลรั่วไหลไปถึงผู้เสนอราคา คัดเลือกผู้ชนะการเสนอราคาระบุไว้ในเอกสาร รายอื่นทย่ี ังไม่ไดย้ นื่ ข้อเสนอ เสนอราคา หรอื มีแต่ไม่ชดั เจน หรือใชห้ ลกั เกณฑท์ ่ี 3) ขนั้ การพจิ ารณาขอ้ เสนอ การตรวจสอบ ไมไ่ ด้อยใู่ นเอกสารเสนอราคา คุณสมบัติภายหลังการพิจารณา ข้อเสนอ (post-qualification) และ การรับข้อเสนอของผเู้ สนอราคา: ตัวอย่าง การพิจารณาคัดเลือกผู้ชนะการเสนอ ของปญั หาความผดิ ปกตใิ นขน้ั ตอนนี้ ได้แก่ ราคา n ผู้เสนอราคาหนึ่งราย หรือมากกว่า ขนั้ ตอนการพจิ ารณาขอ้ เสนอมคี วามสำ� คญั ทราบข้อมูลการประมาณการต้นทุนของหน่วยงาน ท่ีสุดในกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐ เพราะ จดั ซอื้ จดั จา้ ง ในขณะทผ่ี เู้ สนอราคารายอนื่ ๆ ไมท่ ราบ จะตัดสินคัดเลือกผู้ชนะการเสนอราคา แม้ว่า ข้อมูลน้ี โดยทั่วไปแล้วหน่วยงานจัดซื้อจัดจ้างมักจะเลือกใช้ n หนว่ ยงานจดั ซอ้ื จดั จา้ งไมช่ แ้ี จงขอ้ สงสยั เกณฑ์ราคาต�่ำสุดในการตัดสินคัดเลือกผู้ชนะการ ในเอกสารเสนอราคา หรอื ไมช่ แี้ จงในเวลาทเ่ี หมาะสม เสนอราคา แต่ในบางโครงการจ�ำเป็นต้องมีการ หรือช้ีแจงให้ทราบเฉพาะกลุ่มของผู้เสนอราคา พิจารณาเกณฑ์อ่ืนๆ ซึ่งไม่ใช่ราคาร่วมด้วย เช่น กลมุ่ หนึ่งเทา่ นนั้ ระยะเวลาการส่งมอบสินค้า ต้นทุนในการบ�ำรุง n สถานท่ีรับข้อเสนอถูกเปล่ียนแปลง รักษา ความเข้ากันได้ของอุปกรณ์ การบริการ กะทนั หนั โดยมผี เู้ สนอราคากลมุ่ หนงึ่ เทา่ นนั้ ทท่ี ราบ หลังการขาย การฝึกอบรม หรือผลกระทบต่อ การเปลย่ี นแปลงนี้ ส่ิงแวดล้อม เป็นต้น การพิจารณาตามหลักเกณฑ์ n ผเู้ ขา้ รว่ มเสนอราคาบางรายถกู ขดั ขวาง ที่ไม่ใช่ราคามักจะใช้วิธีให้คะแนนในแต่ละด้าน การยนื่ ขอ้ เสนอ เชน่ มกี ารวา่ จา้ งอนั ธพาลมาปดิ กน้ั วิธีการดังกล่าวมีจุดอ่อนท่ีต้องระวังคือ การให้ เส้นทางไปสถานที่ยืน่ ข้อเสนอ เปน็ ต้น คะแนนเป็นการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการ ซึ่งจะขึ้นอยู่กับทัศนคติ ประสบการณ์ และความ

58 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ซื่อสัตย์สุจริตของกรรมการแต่ละคน นอกจากนี้ n ผู้เสนอราคาหลายรายใช้หลักประกัน หากหน่วยงานของรัฐเลือกใช้วิธีการตรวจสอบ การเสนอราคา (bid security) ซง่ึ ลงวนั ทเ่ี ดียวกนั คุณสมบัติของผู้เสนอราคาภายหลังการพิจารณา มีหมายเลขประจ�ำเอกสารเรียงกัน และท�ำมาจาก ข้อเสนอ (post-qualification) แทนการตรวจสอบ สถาบนั การเงินเดยี วกนั คุณสมบัติก่อนการพิจารณาข้อเสนอ (pre- n มกี ารยดื ระยะเวลาการเจรจา หรอื การ qualification) ก็อาจเกิดปัญหาการใช้ดุลพินิจ ท�ำสัญญากับผู้ชนะการเสนอราคาออกไปโดยไม่มี ในการคัดเลือกผู้เสนอราคาด้วยเช่นกัน ตัวอย่าง เหตุผลสมควร ของปัญหาความผดิ ปกติในขั้นตอนน้ี ได้แก่ n คณะกรรมการคดั เลอื กผชู้ นะการเสนอ n มีการประกาศผลการคัดเลือกผู้ชนะ ราคาเป็นบุคคลเดียวกัน หรือกลุ่มเดียวกันกับ การเสนอราคาลา่ ช้าโดยไม่มเี หตุผลอนั สมควร เจา้ หนา้ ที่บรหิ ารสัญญา n คณะกรรมการคัดเลือกผู้ชนะการ 4) ขน้ั การบรหิ ารสญั ญาจดั ซอื้ จดั จา้ ง และ เสนอราคาใชห้ ลกั เกณฑอ์ นื่ นอกเหนอื จากทปี่ ระกาศ การบริหารโครงการ (supervision) ไวใ้ นเอกสารเสนอราคา หรอื ใชเ้ กณฑต์ ามทปี่ ระกาศ ขั้นตอนน้ีเป็นการก�ำกับให้โครงการเป็น ไว้โดยมวี ตั ถปุ ระสงค์เพื่อกดี กนั การแขง่ ขัน ไปตามสัญญา ซึ่งรวมถึงการตรวจงานตามงวดท่ี n คณะกรรมการคดั เลอื กผชู้ นะการเสนอ ก�ำหนดในสัญญา และจัดการให้การเบิกจ่ายใน ราคาทไี่ มม่ คี วามเชย่ี วชาญทจี่ ำ� เปน็ ตอ่ การพจิ ารณา แต่ละงวด ตัวอย่างของปัญหาความผิดปกติใน สนิ ค้า หรือบรกิ ารทจ่ี ัดซือ้ จดั จา้ ง ขั้นตอนนี้ ได้แก่ n ข้ันตอนการพิจารณาคัดเลือกผู้ชนะ n มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงสาระส�ำคัญ การเสนอราคาถูกแทรกแซง หรือมีการใช้อิทธิพล ของสเปคของสินค้า หรือแก้ไขขอบเขตของงาน ของข้าราชการระดบั สูง หรือนักการเมือง ภายหลงั การลงนามในสัญญาซอ้ื หรือจา้ งไปแล้ว n กรรมการบางคนพยายามโน้มน้าว n งานทส่ี ง่ มอบดอ้ ยคณุ ภาพกวา่ ทกี่ ำ� หนด กรรมการที่เหลือให้คล้อยตามตนในการพิจารณา ไวใ้ นสเปค หรอื ไมค่ รบถว้ น หรอื ลา่ ชา้ กวา่ ทกี่ ำ� หนด คดั เลอื กผู้ชนะการเสนอราคา ไว้ในสัญญา แต่เจ้าหน้าท่ีตรวจรับและอนุมัติให้ n ในกรณีของการใช้วิธีการตรวจสอบ เบิกจา่ ยเงินได้ คุณสมบัติของผู้เสนอราคาภายหลังการพิจารณา n ในกรณขี องงานทปี่ รึกษา มกี ารเปลยี่ น ขอ้ เสนอ (Post-qualification) แทนการตรวจสอบ ตัวที่ปรึกษา หรือส่งบุคคลอ่ืนมาแทนโดยมีความรู้ คุณสมบัติเบ้ืองต้น (pre-qualification) มีผู้เสนอ ความสามารถด้อยกว่าท่ีปรึกษาท่ีเสนอช่ือไว้ใน ราคาหลายรายถอนตวั ออกจากการเปน็ ผเู้ สนอราคา สญั ญา เพื่อเปดิ โอกาสให้ผู้เสนอราคาท่ีสมคบกัน n มีการเปล่ียนแปลงเจ้าหน้าท่ีบริหาร n ผู้เสนอราคาท่ีเสนอราคาต�่ำสุดถูก สัญญาระดบั อาวโุ ส หรือเจ้าหน้าทบ่ี ริหารโครงการ พิจารณาให้มีคณุ สมบตั ไิ มเ่ หมาะสมโดยไม่มเี หตุผล ระดบั อาวุโสบอ่ ยคร้งั เพยี งพอ

ปีที่ 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 59 n ขาดการตรวจงานในระหว่างการ 3. กรณีศึกษาการแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกิน ด�ำเนินการโครงการ หรือความถี่ในการตรวจงาน ในการจดั ซอื้ จัดจา้ งภาครัฐในประเทศไทย น้อยเกนิ ไป ส่วนนี้วิเคราะห์กรณีศึกษาการแสวงหา n ไมม่ กี ารทำ� รายงานการบรหิ ารโครงการ ผลตอบแทนส่วนเกินในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ อย่างครบถ้วน หรือมีรายงานท่สี �ำคัญสูญหายไป ในประเทศไทย 6 กรณี โดยคัดเลอื กจากโครงการ n มีการเพิ่มเติมหรือเปล่ียนแปลง ที่มีการร้องเรียน หรือถูกตรวจสอบโดยหน่วยงาน ค�ำสั่งงานให้แตกต่างไปจากท่ีระบุไว้ในสัญญา โดย หลัก 2 แหง่ คือ ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกนั ไมป่ รากฏหลกั ฐานเป็นลายลกั ษณอ์ ักษร และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และ n การจ่ายเงินล่าช้าไม่ตรงตามงวดงานที่ ส�ำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ทั้งน้ี กำ� หนดไว้ในสัญญา เพ่ือวิเคราะห์ลักษณะของการทุจริตในโครงการ n มีค่าใช้จ่ายส่วนที่เกินจากสัญญาเพิ่ม จัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐ และน�ำเสนอข้อสังเกตของ สูงมาก (Cost overruns) โดยไม่สามารถอธิบาย คณะผู้วิจัยต่อลักษณะของการทุจริตในโครงการ เหตผุ ลทเี่ หมาะสมได้ จัดซื้อจัดจ้างภาครัฐจากกรณีศึกษาดังกล่าว โดยตารางท่ี 2 สรุปลักษณะความผิดปกติของ ทัง้ 6 โครงการ ตารางที่ 2 สรุปตวั อยา่ งความผิดปกตใิ นโครงการจดั ซือ้ จัดจา้ งที่เป็นกรณีศึกษา โครงการจัดซอ้ื จัดจ้าง ตวั อยา่ งความผดิ ปกตใิ นโครงการจัดซื้อจัดจ้าง โครงการเช่ารถยนต์โดยสาร - ก�ำหนดคุณลกั ษณะของอุปกรณ์ และรูปลกั ษณ์ทเ่ี อ้อื ผผู้ ลติ บางราย ปรบั อากาศใชก้ ๊าซธรรมชาติ (CNG) และการกำ� หนดเวลาสง่ มอบสนั้ มาก โครงการก่อสรา้ งท่าอากาศยาน - การแก้ไขและยกเลิก TOR หลายครง้ั ในกรณบี รกิ ารรถเขน็ กระเป๋า สวุ รรณภมู ิ ในสนามบนิ - จา่ ยเงนิ คา่ ด�ำเนินการเกนิ กว่ารายไดจ้ รงิ ในการบริหารกจิ การโรงแรม ท่าอากาศยาน - ก�ำหนดราคากลางอปุ กรณ์ไฟฟา้ ทางวิ่ง ทางขบั และลานจอดสูงผิดปกติ - กำ� หนดคุณสมบตั ิของหม้อแปลงไฟฟ้าและอปุ กรณไ์ ฟฟา้ สนามบนิ เพอ่ื กดี กนั การแข่งขนั - ไมป่ ฏบิ ัตติ ามขน้ั ตอนท่กี ำ� หนดในโครงการปรบั ปรงุ คณุ ภาพของทางว่ิง ฝ่งั ตะวันออก - เปลีย่ นแปลงคณุ สมบัติของวสั ดุ ระยะเวลารบั ประกันวสั ดุหลังคาผ้าใบ ภายหลังการลงนามในสัญญาแลว้

60 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 2 (ตอ่ ) โครงการจัดซ้ือจัดจา้ ง ตัวอย่างความผดิ ปกติในโครงการจดั ซอ้ื จัดจ้าง โครงการจดั ซือ้ เรอื ขดุ แบบหัวสว่าน - การสมคบกันของผ้เู สนอราคา ใหม้ ีผู้เสนอราคานอ้ ยกวา่ ทผี่ า่ นการ พจิ ารณาคุณสมบตั ิเบอื้ งตน้ - การพจิ ารณาขอ้ เสนอทางเทคนิคมีบริษทั ท่ผี ่านการพิจารณา เพียงรายเดียว ซง่ึ ไม่มคี ณุ สมบตั ติ ามทีก่ �ำหนด - จา่ ยเงนิ งวด ท้ังทไี่ มส่ ามารถสง่ มอบเรอื ขุดได้ตามสัญญา โครงการจัดซือ้ รถพยาบาลฉกุ เฉนิ - ก�ำหนดคณุ สมบัติขออปุ กรณส์ ูงเกินความจำ� เป็น ระดบั สงู - แก้ไขคณุ ลกั ษณะอปุ กรณ์เรง่ ด่วนก่อนวนั อนมุ ัติจัดซือ้ - ขอแกไ้ ขสัญญาหลายครัง้ หลังจากการท�ำสญั ญาแล้ว โครงการนมโรงเรยี น - การข้ึนทะเบียนผปู้ ระกอบการ โดยกีดกนั การแขง่ ขนั - ผเู้ สนอราคาตกลงจดั สรรโครงการกันล่วงหนา้ - นมที่สง่ มอบบดู ในหลายโรงเรียน โครงการพฒั นาระบบเทคโนโลย ี - กำ� หนดคุณสมบัตเิ ฉพาะกีดกนั การแข่งขนั สารสนเทศ (อบจ. สกลนคร) - สนิ ค้าทีส่ ่งมอบไม่ตรงตามคณุ สมบตั ทิ ่กี �ำหนด ท่ีมา: คณะผวู้ จิ ัย ประมวลจากเอกสารของ ป.ป.ช. และ สตง. จากตารางท่ี 2 ซ่ึงสรุปตัวอย่างความ ไทยส่วนใหญ่เกี่ยวข้องกับการก�ำหนดคุณลักษณะ ผิดปกติในโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐจากกรณี (specification) ของสินค้า หรือบริการ หรือ ศึกษาทง้ั 6 กรณี มีข้อสงั เกตดังต่อไปน้ี คุณสมบัติ (qualification) ของผู้เสนอราคา ที่มี ประการที่หน่ึง ความผิดปกติในโครงการ ลักษณะกีดกันการแข่งขัน ซ่ึงท�ำให้ผู้เสนอราคา จัดซ้ือจัดจ้างในประเทศไทยท่ีน�ำมาซึ่งผลตอบแทน ซ่ึงเหลืออยู่น้อยรายสามารถสมคบกัน โดยแบ่ง ส่วนเกินนั้น มีรูปแบบไม่แตกต่างจากท่ีพบใน ตลาด หรือเสนอราคาที่สูงกว่าท่ีควรจะเป็นได้ ต่างประเทศตามที่กล่าวมาในหัวข้อท่ี 2 มากนัก ซึ่งท�ำให้ได้รับผลตอบแทนส่วนเกิน มีบางกรณีที่ การท่ี ป.ป.ช. และ สตง. ตรวจสอบความผิดปกติ การแสวงหาผลตอบแทนส่วนเกินเก่ียวข้องกับ ในโครงการส่วนใหญ่แล้วยังไม่พบการให้สินบน การเผยแพร่ข่าวการจัดซ้ือจัดจ้างอย่างไม่เท่าเทียม อย่างชัดเจน ไม่น่าจะหมายความว่าไม่มีการให้ หรือมีความผิดปกติในการบริหารสัญญา หรือ สินบนเกิดขึ้น แต่น่าจะหมายความว่า การหา บริหารโครงการ ทง้ั หมดน้ีชีใ้ ห้เหน็ วา่ การแสวงหา พยานหลักฐานว่ามีการให้สินบน น่าจะเป็นส่ิงท่ี ผลตอบแทนส่วนเกินในโครงการจัดซ้ือจัดจ้าง ไม่สามารถท�ำได้โดยง่ายนัก ภาครัฐในประเทศไทย น่าจะมีเจ้าหน้าที่ของรัฐ ประการที่สอง การแสวงหาผลตอบแทน ให้ความรว่ มมือด้วย สว่ นเกนิ ในโครงการจดั ซอ้ื จดั จา้ งภาครฐั ในประเทศ

ปที ี่ 5 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2555) 61 ประการที่สาม การแสวงหาผลตอบแทน Pdiscount=α++ β+ββ47dd1rnseornaett.i+.o..+.β..β.5.d.2.dm...c.a.o.t.n.+..+(β1β)63ddcseenrvtircael ส่วนเกินในโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐในหลาย โดยที่ โครงการเป็นไปอย่างเปิดเผย ไม่แนบเนียน โดยมี Pdiscount คอื รอ้ ยละของสว่ นลดจาก การทิ้งพยานหลักฐานท่ีส�ำคัญไว้ เช่น มีการจ่าย ราคากลาง โดยค�ำนวณจาก เงินงวด ทั้งที่ผู้ประกอบการยังไม่ส่งมอบสินค้า (ราคาตง้ั ตน้ –ราคาชนะประมลู ) ได้ตามสัญญา (กรณีเรือขุดแบบหัวสว่าน) หรือ /(ราคาตง้ั ต้น) ส่งมอบสินค้าที่เส่ือมคุณภาพ (กรณีนมโรงเรียน) α βi คอื ค่าพารามิเตอร์ (Parameter) กรณีเหล่าน้ีช้ีให้เห็นถึงความไม่หว่ันเกรงหน่วยงาน ท่คี งที่ ตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชันในช่วงน้ัน ซ่ึงอาจ nratio คอื (n-1)/(n+1) โดยท่ี n คือ เป็นผลจากหน่วยงานดังกล่าวถูกแทรกแซงจาก จำ� นวนผเู้ ขา้ ร่วมประมลู เพือ่ ฝ่ายการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์ท่ีเกี่ยวข้อง สะท้อนวา่ ราคาท่ชี นะการ ไมใ่ หส้ ามารถทำ� หนา้ ทไี่ ด้อย่างทคี่ วรจะเปน็ ประมลู จะลดตำ่� ลงเมอ่ื มจี ำ� นวน 4. การประมาณการผลตอบแทนส่วนเกินในการ ผเู้ ขา้ แขง่ ขนั เพมิ่ ขน้ึ แตจ่ ะลดลง จดั ซ้ือจัดจ้างภาครฐั ในอตั ราทีช่ า้ ลง เมอ่ื จำ� นวน สมเกียรติและคณะ (2552) ได้พัฒนา ผ้เู ข้าแข่งขนั เพมิ่ ขนึ้ แนวทางในการประมาณการผลตอบแทนส่วนเกิน ตวั แปรหนุ่ ประเภทของสนิ คา้ และบรกิ ารท่ี ในการจดั ซอ้ื จดั จา้ งภาครฐั โดยใชท้ ฤษฎกี ารประมลู จดั ซอ้ื จดั จ้าง (auction theory) ในการหาความสมั พันธ์ระหวา่ ง dcon = 1 ในกรณขี องโครงการกอ่ สร้าง จ�ำนวนผู้เสนอราคากับราคาที่จะลดลงในการ = 0 ในกรณีของโครงการทไ่ี มใ่ ช่ ประมูลอิเล็กทรอนิกส์ (e-auction) และเสนอ การก่อสร้าง วิธีการวัดระดับความโปร่งใสของโครงการจัดซื้อ dservice = 1 ในกรณีของโครงการจา้ งเหมา จัดจ้างภาครัฐแต่ละโครงการ เพื่อหาความสัมพันธ์ ดำ� เนินการต่างๆ ระหว่างระดับความโปร่งใสของโครงการจัดซื้อ = 0 ในกรณีของโครงการทไี่ ม่ใช่ จดั จา้ งกับจ�ำนวนผ้เู สนอราคา การจา้ งเหมาด�ำเนินการต่างๆ ความสัมพันธ์ระหว่างจ�ำนวนผู้เข้าร่วม drent = 1 ในกรณขี องโครงการเช่า ประมลู และราคาทล่ี ดลง = 0 ในกรณีของโครงการที่ไม่ใช่ ในส่วนของการหาความสัมพันธ์ระหว่าง งานเชา่ จ�ำนวนผู้เข้าร่วมประมูลและราคาที่ลดลงในการ ประมูล สมเกียรติและคณะ (2552) ได้สร้าง แบบจ�ำลองทางเศรษฐมิติตามแนวคิดของทฤษฎี การประมลู ดงั ต่อไปนี้

62 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. dmat = 1 ในกรณขี องโครงการจดั ซอื้ วสั ดุ ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งระดบั ความโปรง่ ใส = 0 ในกรณขี องโครงการที่ไม่ใช่ ของโครงการจัดซื้อจัดจ้างกับจ�ำนวน การจัดซอื้ วัสดุ ผเู้ ขา้ ประมลู dcentral = 1 เมอ่ื หน่วยงานจดั ซ้อื จดั จา้ ง ในการหาความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งระดบั ความ เปน็ หน่วยราชการสว่ นกลาง โปร่งใสของโครงการจัดซื้อจัดจ้างกับจ�ำนวนผู้เข้า = 0 เมือ่ เป็นหนว่ ยงานอนื่ ประมลู สมเกยี รตแิ ละคณะ (2552) ได้สรา้ งดชั นี dsoe = 1 เมือ่ หน่วยงานจัดซอื้ จดั จ้าง วัดความโปร่งใสของโครงการจัดซื้อจัดจ้างแต่ละ เป็นรัฐวิสาหกจิ โครงการออกมาเปน็ คะแนน ดังน้ี = 0 เมอื่ เป็นหน่วยงานอืน่ ก. หากประกาศข่าวประกวดก่อนวัน ก�ำหนดให้ยื่นข้อเสนอราคาเป็น การใช้สมการถดถอยแบบก�ำลังสอง เวลา 30 วันขึ้นไป จะได้ 1 คะแนน น้อยท่ีสุด (Ordinary Least Square: OLS) ใน (คะแนนเตม็ ) ก า ร ป ร ะ ม า ณ ก า ร กั บ ข ้ อ มู ล จ า ก ก า ร ป ร ะ มู ล ข. หากประกาศข่าวประกวดก่อนวัน อิเล็กทรอนิกส์ที่ด�ำเนินการเมื่อเดือนพฤษภาคม ก�ำหนดให้ยื่นข้อเสนอราคาเป็นเวลา พ.ศ. 2552 จ�ำนวน 935 ตัวอย่าง ได้ผลลัพธ์ 15-29 วัน จะได้ 0.75 คะแนน ดงั ต่อไปนี้ ค. หากประกาศข่าวประกวดก่อนวัน ก�ำหนดให้ยื่นข้อเสนอราคาเป็นเวลา Pdiscount = 0(-.10.3337+) 0(8.2.888n)ratio – 0(-.61.07d1c) on 7-14 วัน จะได้ 0.5 คะแนน ง. หากประกาศข่าวประกวดก่อนวัน – (0-.00.1648d) service – (0-.00.0086)1drent ก�ำหนดให้ย่ืนข้อเสนอราคาเป็นเวลา 0-6 วัน จะได้ 0.25 คะแนน + (03..1511d) mat + 0(0.0.4098)9dcentral จ. หากประกาศข่าวการประกวดราคา ย้อนหลังคือ หลังจากวันที่ก�ำหนดให้ + 0(0.1.449d)soe ………………(2) ยน่ื เสนอราคา หรอื ไมม่ กี ารประกาศขา่ ว การประกวดราคา จะได้ 0 คะแนน (โดยท่ีค่า t-value ของค่าสัมประสิทธิ์ หลังจากให้คะแนนดังกล่าวแล้ว ก็จะ ที่ประมาณการได้ของแต่ละตัวแปรแสดงอยู่ใน พิจารณาหักคะแนนออกบางส่วน หากโครงการ วงเล็บ) การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐน้ันมีก�ำหนดคุณสมบัติ ของผู้เข้าร่วมเสนอราคาสูงเกินไป กล่าวคือ ผลการประมาณการแสดงวา่ หากมจี ำ� นวน หากหน่วยงานของรัฐก�ำหนดให้ ผู้เสนอราคาต้อง ผู้เข้าร่วมประมูลมากข้ึน ส่วนลดจากราคากลาง มีประสบการณ์การด�ำเนินงานที่มีมูลค่าโครงการ ก็จะมสี ูงขน้ึ สูงกว่ามูลค่าโครงการที่จะจัดซื้อจัดจ้าง ก็จะถูก

ปที ี่ 5 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2555) 63 ตารางท่ี 3 ระดบั ความโปรง่ ใสในโครงการจดั ซอ้ื จดั จา้ งภาครัฐในกลุม่ ตัวอย่าง ระดบั ความโปร่งใส สดั สว่ น (รอ้ ยละ) 0.00 54.6 0.25 0.8 0.50 12.2 0.75 29.3 1.00 3.1 ทมี่ า: คณะผ้วู ิจยั หักคะแนนออก 0.25 คะแนน จากคะแนนที่ให้ไว้ ตารางท่ี 3 แสดงระดบั ความโปรง่ ใสในการ ในเรื่องระยะเวลาเตรียมเอกสารประมูล ยกเว้น จัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐของโครงการในกลุ่มตัวอย่าง ในกรณที ี่โครงการน้ันไดค้ ะแนน 0 อยแู่ ลว้ ก็จะได้ จากตารางจะเห็นได้ว่า มีโครงการจัดซื้อจัดจ้าง คะแนน 0 เทา่ เดิม ภาครัฐเกินกว่าครึ่งหน่ึง (ร้อยละ 54.6) ท่ีมีระดับ ทงั้ นข้ี อ้ มลู ทใี่ ชใ้ นการศกึ ษาประกอบไปดว้ ย ความโปร่งใสต�่ำมากที่คะแนน 0 เนื่องจากไม่ ข้อมูลจากฐานข้อมูลการด�ำเนินการประมูลทาง ประกาศข่าวเลย ประกวดราคาย้อนหลัง หรือ อิเล็กทรอนิกส ์ (e-auction) ซึง่ ดำ� เนินการประมลู ประกาศข่าวก่อนวันก�ำหนดให้ย่ืนข้อเสนอราคา เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2552 เช่นเดียวกับที่ น้อยกว่า 1 สัปดาห์ แต่การก�ำหนดคุณสมบัติของ กล่าวมาข้างต้น ส่วนการวิเคราะห์ว่าโครงการที่ ผู้เข้าร่วมเสนอราคาสูงเกินไป ซึ่งล้วนมีผลในการ ด�ำเนินการประมูลนั้นได้ประกาศข่าวการประกวด กดี กันการแข่งขนั ราคาหรอื ไมน่ ัน้ สมเกยี รติและคณะ (2552) ใชว้ ธิ ี ในการศึกษาความสมั พันธข์ องระดับความ สืบค้นจากเว็บไซต์ www.gprocurement.go.th โปร่งใสในการจัดซื้อจัดจ้างกับจ�ำนวนผู้เข้าร่วม ของกรมบัญชีกลาง ซึ่งเป็นเว็บไซต์ท่ีระเบียบ แข่งขันเสนอราคาในโครงการ สมเกียรติและคณะ ส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการ (2552) ไดใ้ ชส้ มการถดถอยดงั ต่อไปนี้ ทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549 ก�ำหนดให้เป็น เว็บไซต์กลางที่หน่วยงานของรัฐต้องประกาศ bidder = α + β1budget + β2budget2 เผยแพรข่ อ้ มูลการประกวดราคา + ββββ3865tttdrrrasaanonnsessp…pp***d…ddc…sroee…nnr.v+.t(i3c+βe) 4βtr7adncsepn*dtrmalat + + + โดยที่ bidder หมายถึง จ�ำนวนผู้เข้าร่วม ประมลู (จำ� นวนผ้เู สนอราคา)

64 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. budget หมายถึง มลู ค่าโครงการ bidder = (01.84.06 7 )+ 0(2.0.3176)budget transp*dcon เปน็ ผลคณู ของดัชนี ความโปร่งใสกบั ตวั แปรห่นุ –(-02.0.0020)014budget2 ท่ีแทนงานกอ่ สร้าง transp*dmat เปน็ ผลคณู ของดัชนี + (35.4.121t)ransp*dcon ความโปร่งใสกบั ตัวแปรหุ่น ทแ่ี ทนการจดั ซ้อื วัสดุ – (3-.13.22t5r)ansp*dmat transp*dservice เป็นผลคูณของดชั นี ความโปร่งใสกับตวั แปรหนุ่ – 1(-.18.74t2ra) nsp*dservice ทีแ่ ทนนงานจา้ งเหมา transp*drent เป็นผลคูณของดัชนี – 1(-.06.91t9ra) nsp*drent – 2(-.42.08d8c) entral ความโปร่งใสกับตัวแปรห่นุ ท่ีแทนงานเชา่ – (2-.33.21d3)soe …………………………(4) dcentral = 1 เมื่อหนว่ ยงานจดั ซื้อจดั จา้ ง เปน็ หนว่ ยราชการส่วนกลาง (คา่ t-value ของคา่ สมั ประสทิ ธท์ิ ป่ี ระมาณ = 0 หน่วยงานจัดซื้อจัดจ้าง การไดข้ องแต่ละตวั แปรแสดงอยู่ในวงเลบ็ ) เปน็ หนว่ ยงานอื่น dsoe = 1 เมอื่ หน่วยงานจดั ซื้อจดั จ้าง จะเหน็ ไดว้ า่ ตวั แปรสว่ นใหญใ่ นแบบจำ� ลอง เปน็ รัฐวิสาหกจิ รวมทั้งดัชนีความโปร่งใสมีเคร่ืองหมายที่ถูกต้อง = 0 หน่วยงานจัดซื้อจัดจ้าง และมนี ยั สำ� คญั ทางสถติ ิ โดยพบวา่ โครงการกอ่ สรา้ ง เป็นหน่วยงานอ่นื ทม่ี ดี ัชนีความโปร่งใส 1 คะแนน (โปรง่ ใสมากทส่ี ดุ ) ในการวิเคราะห์ดังกล่าว คณะผู้วิจัย จะมีผู้เข้าร่วมประมูลมากกว่าโครงการก่อสร้างท่ีมี ใช้ตัวแปร budget2 ซ่ึงหมายถึงมูลค่าโครงการ ลักษณะคล้ายกนั แตม่ ีดชั นคี วามโปร่งใส 0 คะแนน ยกก�ำลังสอง เนื่องจากเชื่อว่า จ�ำนวนผู้เข้าร่วม (โปร่งใสนอ้ ยทีส่ ดุ ) โดยเฉลย่ี 3.42 ราย นอกจากน้ี เสนอราคาจะเพ่ิมขึ้นตามขนาดของโครงการ จ�ำนวนผู้เข้าร่วมประมูลมีความสัมพันธ์กับมูลค่า อย่างไรก็ตาม หากโครงการมีมูลค่าเกินกว่าระดับ โครงการตามท่ีสันนิษฐานไว้กล่าวคือ โครงการท่ี หน่ึง จ�ำนวนผู้เข้าเสนอราคาก็จะลดลงเน่ืองจาก มีมูลค่าต�่ำมากและโครงการที่มีมูลค่าสูงมากจะมี ผู้ท่ีจะสามารถรับงานขนาดใหญ่ได้จะมีจ�ำนวน ผ้เู ขา้ รว่ มประมลู น้อย จ�ำกดั จากการประมาณการผลของความโปร่งใส การวิเคราะห์สมการถดถอยข้างต้นโดย ดังกล่าวข้างต้น เราสามารถประมาณการได้ว่า ใช้วิธีแบบก�ำลังสองน้อยที่สุด (Ordinary Least หากรัฐบาลไทยสามารถปรับปรุงความโปร่งใส Square: OLS) ให้ผลดงั ตอ่ ไปน้ี ในการประกาศข่าวการประกวดราคาของทุก

ปที ี่ 5 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2555) 65 โครงการ โดยเฉพาะโครงการกอ่ สรา้ งใหอ้ ยใู่ นระดบั ซ่ึงเหลืออยู่น้อยรายสามารถสมคบกันในการ โปร่งใสท่ีสุด จะมีผู้เข้าร่วมเสนอราคาเพ่ิมข้ึน แบ่งตลาด หรือเสนอราคาที่สูงกว่าที่ควรจะเป็นได้ ในแต่ละโครงการโดยเฉล่ียเทา่ ใด ซงึ่ ทำ� ใหไ้ ดร้ บั ผลตอบแทนส่วนเกิน การลดผลประโยชนส์ ว่ นเกนิ จากการเพม่ิ ปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นจากกฎระเบียบ ความโปรง่ ใส ตลอดจนวิธีปฏิบัติของหน่วยงานภาครัฐที่เปิดช่อง เมื่อน�ำผลลัพธ์ข้างต้นตามสมการท่ี 4 ให้มีการแสวงหา ผลตอบแทนส่วนเกินได้โดยง่าย ไปแทนลงในสมการการประมาณการประโยชน์ท่ี โดยเฉพาะระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการ มีผลมาจากการแข่งขันที่เพ่ิมมากข้ึนในสมการที่ 2 พัสดุ (ระเบียบพัสดุฯ) พ.ศ. 2535 และระเบียบ เราก็จะสามารถประมาณการได้ว่า การปรับปรุง สำ� นกั นายกรฐั มนตรวี า่ ดว้ ยการพสั ดดุ ว้ ยวธิ กี ารทาง ระดับความโปร่งใสในงานจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของ อเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ พ.ศ. 2549 (ระเบียบ e-auction) ประเทศไทย จะชว่ ยท�ำใหร้ ฐั บาลสามารถประหยัด เพื่อแก้ไขปัญหานี้ คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะทาง งบประมาณได้ประมาณ 2,917 ล้านบาทต่อปี นโยบายดงั ต่อไปน้ี (รอ้ ยละ 2.2 ของมลู คา่ การจดั ซอ้ื จดั จา้ งทเ่ี กยี่ วขอ้ ง) n ควรปรบั ปรงุ แกไ้ ขระเบยี บ e-auction การประมาณการดังกล่าวเป็นการประมาณการ โดย 1) เพิ่มระยะเวลาในการรับฟังข้อคิดเห็น แบบอนุรักษ์นิยมซ่ึงให้ค่าข้ันต�่ำเน่ืองจาก การวัด ต่อร่างขอบเขตของงาน (TOR) และร่างเอกสาร ความโปร่งใสของโครงการจัดซ้ือจัดจ้างนั้นยังไม่ได้ การประกวดราคาทางเวบ็ ไซตข์ องหนว่ ยงานทจ่ี ดั ซอื้ คิดผลของการก�ำหนดคุณลักษณะทางเทคนิค จัดจ้างและกรมบัญชีกลางให้นานขึ้น เช่น 15 วัน (specification) ของสนิ คา้ บรกิ าร หรอื การกอ่ สรา้ ง จากในปัจจุบันที่สามารถเผยแพร่เพียง 3 วัน ทมี่ ลี กั ษณะกดี กนั การแขง่ ขนั (“ลอ็ กสเปค”) ซง่ึ เปน็ ซง่ึ ทำ� ใหง้ า่ ยตอ่ การกำ� หนดลกั ษณะทางเทคนคิ ทเ่ี ออ้ื ปัญหาส�ำคญั ของประเทศไทย การศกึ ษาในอนาคต ผเู้ สนอราคาบางราย และ 2) เพม่ิ เวลาในการเผยแพร่ ควรพจิ ารณาปรบั ปรงุ แกไ้ ขปญั หาดงั กลา่ ว เพอ่ื ใหไ้ ด้ เอกสารประกาศเชญิ ชวน เอกสารการประกวดราคา ผลวจิ ัยท่สี อดคลอ้ งความเปน็ จริงมากยิ่งขึน้ และเอกสารเบอ้ื งตน้ อนื่ ๆ ทางเวบ็ ไซตข์ องหนว่ ยงาน 5. สรปุ และข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย ท่ีจัดซื้อจัดจ้างและกรมบัญชีกลางให้นานข้ึน เช่น ดังที่กล่าวมาข้างต้นว่า การแสวงหา 30 วัน จากในปัจจุบันท่ีสามารถเผยแพร่เพียง ผลตอบแทนส่วนเกินในโครงการจัดซ้ือจัดจ้าง 3 วัน ซึ่งทำ� ให้งา่ ยตอ่ การปดิ กน้ั การเสนอราคาของ ภาครัฐในประเทศไทย ส่วนใหญ่เกิดขึ้นต้ังแต่ ผู้ประกอบการทไ่ี มท่ ราบข้อมลู วงใน ขั้นตอนต้นๆ ของกระบวนการ ตั้งแต่การก�ำหนด n ปรับปรุงแก้ไขระเบียบพัสดุฯ เร่ือง คณุ ลกั ษณะ (specification) ของสนิ คา้ หรอื บรกิ าร การก�ำหนดเงื่อนไขทางเทคนิค โดยก�ำหนดให้ระบุ หรือคุณสมบัติ (qualification) ของผู้เสนอราคา เงื่อนไขทางเทคนิคในเชิงประสิทธิภาพมากกว่า ทีม่ ีลกั ษณะกีดกันการแขง่ ขัน ซึ่งทำ� ให้ผู้เสนอราคา ในเชิงการออกแบบ หรือการบรรยายคุณลักษณะ ควรหา้ มอา้ งองิ มาตรฐานทม่ี ผี ลกดี กนั ในการแขง่ ขนั และห้ามไม่ให้หน่วยงานรัฐเสาะหา หรือยอมรับ

66 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ค�ำแนะน�ำในการก�ำหนดเง่ือนไขทางด้านเทคนิค ควรพิจารณาจากประเภทของพัสดุที่ต้องการ จากบริษัทท่ีมีส่วนได้ส่วนเสียในการจัดซื้อจัดจ้าง จดั หาวา่ เปน็ ประเภทเดยี วกนั หรอื ไม่ ความตอ้ งการ ยกเว้นการให้ข้อคิดเห็นท่ีเปิดเผยต่อสาธารณะ ของผู้ใช้ว่ามีความต้องการใช้พร้อมกันหรือไม่ อยา่ งเสมอภาคในวงกว้าง เปน็ ตน้ n ก�ำหนดให้การตัดสินคุณสมบัติของ n แก้ไข พ.ร.บ. วา่ ด้วยความผดิ เก่ียวกบั ซัพพลายเออร์ และการตัดสินคัดเลือกผู้ชนะการ การเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 ประกวดราคาต้องใช้หลักเกณฑ์ท่ีประกาศไว้ใน โดยมุ่งสร้างแรงจูงใจให้ผู้เสนอราคาท่ีได้รับความ เอกสารประกวดราคาแล้วเท่านั้น และห้าม เสยี หายร้องเรียนต่อ ป.ป.ช. ในกรณที ม่ี ีการกระท�ำ เปลี่ยนแปลงแก้ไขหลักเกณฑ์ในภายหลังจากที่มี ที่ขัดกับกฎหมาย เช่น ให้ผู้ท่ีให้พยานหลักฐาน การยื่นคณุ สมบัตหิ รอื ยนื่ ซองประกวดราคาไปแล้ว มสี ่วนแบง่ ในเงินคา่ ปรับจากผู้กระทำ� ผิด n แกไ้ ขระเบยี บพสั ดฯุ และจดั ทำ� แนวทาง n ก� ำ ห น ด ใ ห ้ มี ห น ่ ว ย ง า น ภ า ย ใ ต ้ ปฏิบัติที่เก่ียวข้องกับกระบวนการรับเร่ืองร้องเรียน กรมบัญชีกลางท�ำหน้าที่เพื่อติดตามการเปิดเผย และการอุทธรณ์ด้านการจัดซ้ือจัดจ้างให้ชัดเจน ข้อมลู และการปฏิบตั ิตามระเบยี บของหนว่ ยงานรฐั โดยควรมีเน้ือหาอย่างน้อยดังต่อไปนี้ หน่วยงาน ในด้านต่างๆ เช่น การเผยแพร่ข้อมูลต่างๆ ตามท่ี รับเรื่องร้องเรียน สถานที่ติดต่อ ข้ันตอนและ ก�ำหนดในระเบียบ E-auction ทางเว็บไซต์ของ ระยะเวลาในการด�ำเนินการ คุณสมบัติและ หน่วยงานที่จดั ซ้อื จดั จา้ งและกรมบัญชีกลาง การสรรหาคณะกรรมการตัดสินเรื่องร้องเรียน การชดใช้ความเสียหาย มาตรการป้องกันการ บรรณานกุ รม ร้องเรียนเท็จ เป็นต้น นอกจากนี้ ควรก�ำหนดให้ การพิจารณาเรื่องร้องเรียนเป็นไปด้วยความ คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาต ิ 2552 โปร่งใสโดยเปิดเผยข้อมูลให้สาธารณชนสามารถ รายงานผลงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในรอบ 2 ปี ตรวจสอบได้ (6 ตุลาคม 2549-6 ตุลาคม 2551) กรุงเทพฯ: n ก�ำหนดให้มีกลไกและกระบวนการ สำ�นักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม สอบสวนท่ีเป็นอิสระจากหน่วยงานที่จัดซื้อ การทุจริตแห่งชาติ จัดจ้าง ในกรณีที่มีเรื่องร้องเรียน เช่น การตั้ง ----------- 2553 รายงานผลงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. คณะอนกุ รรมการสบื สวนทเ่ี ปน็ อสิ ระจากหนว่ ยงาน ในรอบ 3 ปี (2550-2552) กรุงเทพฯ: สำ�นกั งาน ที่ถูกร้องเรียน และก�ำหนดแนวทางปฏิบัติในการ คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ ร้องเรียนให้ชัดเจน รวมท้ังเปิดเผยข้อมูลผลการ สมเกยี รติ ตัง้ กจิ วานิชย์ และคณะ 2552 การวิเคราะห์ตน้ ทุน พจิ ารณาเรอื่ งรอ้ งเรียนแก่สาธารณชน และผลประโยชนก์ ารเขา้ เปน็ สมาชกิ ภาคคี วามตกลง n ปรับปรุงกฎระเบียบและแนวทาง วา่ ดว้ ยการจดั ซอื้ จดั จา้ งโดยรฐั ในองคก์ ารการคา้ โลก ปฏิบัติท่ีดีส�ำหรับการค�ำนวณมูลค่าการจัดซ้ือ ของประเทศไทย กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยเพื่อการ จัดจ้าง เช่น หลักเกณฑ์ในการแบ่งซ้ือหรือจ้าง พัฒนาประเทศไทย Ware, Glenn T., et al. 2007. Corruption in Public Procurement : A Perennial Challenge. in The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level. J. Edgardo Campos and Sanjay Pradhan, eds. Washington D.C.: World Bank.

ปีที่ 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 67 การทจุ ริตในภาคธรุ กิจไทย* Corruption in Thai Business Sector เดือนเด่น นคิ มบรริ กั ษ์ ** Deunden Nikomborirak บทคัดยอ่ ปญั หาการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ในวงการธรุ กจิ เอกชนนนั้ ทเี่ ปน็ ขอ้ กงั วลมากสดุ คอื การทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ในบริษัทมหาชน เนื่องจากบริษัทฯ มีการระดมทุนจากนักลงทุนในวงกว้าง ความเสียหายจึงมีผลกระทบ ตอ่ นกั ลงทนุ จ�ำนวนมาก ซึ่งจะสง่ ผลเสียตอ่ ภาพพจนข์ องตลาดทุน วิกฤตเศรษฐกิจโลกคร้ังล่าสุดที่เกิดข้ึนจากการปล่อยกู้อสังหาริมทรัพย์แบบหละหลวม ในประเทศสหรัฐอเมริกาได้ส่งผลกระทบอย่างรุนแรง ไม่เพียงแต่กับภาคการเงินของโลก แต่ยังรวมถึง ภาคการผลิตอีกด้วย เน่ืองจากสหรัฐอเมริกาเป็นทั้งศูนย์กลางทางการเงินและเป็นแหล่งการผลิต และการบรโิ ภคที่ส�ำคัญของโลก ภายใต้ภาวะการณ์ทางเศรษฐกิจโลกท่ซี บเซาเชน่ น้ี การทุจริตคอรร์ ัปชนั ในภาคธุรกิจท้ังในประเทศไทยและในต่างประเทศ จึงมีโอกาสที่จะแพร่หลายและทวีความรุนแรง มากย่ิงข้ึน เมื่อบริษัทแต่ละรายต่างก็ต้องมุ่งหาทางออก เพื่อที่จะฝ่าฟันวิกฤตการณ์ในครั้งน้ี บางราย อาจเลือกท่จี ะใช้ “ทางลดั ” ในการแกไ้ ขปญั หาเฉพาะหน้า ในขณะเดยี วกนั ผบู้ รหิ ารและพนักงานทตี่ ้อง เผชิญกับปัญหาการตกต�่ำของรายได้ของครอบครัวก็มีแรงกระตุ้นให้แสวงหารายได้จากการทุจริต เพ่อื ชดเชยรายไดท้ หี่ ายไปเชน่ เดียวกัน องคก์ ารสหประชาชาติ (United Nations) ไดต้ ระหนกั ถงึ ปญั หาการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ในภาคธรุ กจิ เอกชนเช่นเดียวกัน และได้บัญญัติเรื่องการทุจริตของภาคธุรกิจเอกชนไว้ในอนุสัญญาสหประชาชาติ ว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 (United Nations Convention against Corruption: * บทความน้ีเป็นการสรุปสาระส�ำคัญจากโครงการวิจัยเรื่อง “ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในวงการธุรกิจเอกชนไทย กับแนวทางแก้ไขและป้องกัน” สนบั สนนุ โดย ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ **ผอู้ ำ� นวยการวจิ ยั ดา้ นการบรหิ ารจดั การระบบเศรษฐกจิ ฝา่ ยวจิ ยั แผนงานเศรษฐกจิ รายสาขา สถาบนั วจิ ยั เพอ่ื การพฒั นา ประเทศไทย

68 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. UNCAC 2003) โดยก�ำหนดให้ภาครัฐต้องมีมาตรการในการป้องกันการทุจริตในภาคธุรกิจเอกชน และมีบทลงโทษท้ังทางแพ่ง ทางปกครอง และทางอาญา ตามสัดส่วนเพ่ือป้องปรามการกระท�ำผิดน้ัน รวมทั้งก�ำหนดให้การยักยอกทรัพย์สินในภาคธุรกิจเอกชน และการให้หรือเรียกรับสินบนที่เก่ียวข้อง กับเจ้าหน้าท่ีภาคธุรกิจเอกชนเป็นความผิด ทางประเทศไทยได้ให้สัตยาบันในอนุสัญญาฉบับน้ีเม่ือเดือน มีนาคม พ.ศ. 2554 รัฐบาลไทยจะต้องปฏิบัติตาม โดยมีกลไกและมาตรการรองรับตามบทบัญญัติ ดงั กล่าวด้วย การศึกษาน้ีมีวัตถุประสงค์ท่ีจะศึกษารูปแบบของการทุจริตคอร์รัปชันที่เกิดข้ึนในตลาดทุนไทย เพ่ือทจ่ี ะประเมนิ ประสิทธผิ ลของกฎระเบียบในการก�ำกบั ดแู ลตลาดทนุ ตลอดถึงการบังคบั ใชก้ ฎระเบียบ ดังกล่าวว่ายังคงมีจุดอ่อนหรือข้อบกพร่องอย่างไรบ้าง เพื่อที่จะให้การป้องปรามการทุจริตคอร์รัปชัน ในภาคธุรกิจไทยมีประสิทธิภาพมากข้ึนตามเจตนารมณ์ของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้าน การทุจรติ ค.ศ. 2003 ค�ำส�ำคัญ: การทุจริตในภาคธรุ กจิ ไทย ปญั หาการทุจรติ ในภาคธุรกิจเอกชน Abstract If the definition of corruption in the public sector refers to the exploitation of public authority for personal gain, then the use of corporate authority by executives of a company to secure personal gain can likewise be considered as corruption. The global anti-corruption community is attaching increasing importance to corruption and fraud in the private sector, and particularly to the linkages between corruption and money laundering. The United Nations Convention Against Corruption (UNCAC) 2003, which over 150 countries have ratified as of March 2011, contains clauses specifying preventive and punitive measures in relation to fraudulent practices within the private sector. This paper examines the nature of corporate fraud that occurred in the Thai stock market during 2000 – 2011 and assesses the efficacy of the relevant laws and regulations in dealing with these practices in order to identify remaining gaps in the legal oversight of business practices. This analysis finds firstly that Thailand already has all the necessary rules and legislation required to address corporate fraud, but that the enforcement record has been appalling. Secondly, the financial penalty imposed on an infraction of the securities law in most cases is also insufficient to deter undesirable practices. Thirdly, in the unlikely event that a case is brought to court, the typically lengthy duration of the judicial process further underminesany deterrent effect accorded by the law. But most interestingly, examination of selected cases of corporate fraud

ปีท่ี 5 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2555) 69 reveal that those that involved well known politicians did not result in prosecution, indicating that political influence may be an important factor in determining the course of law enforcement . To improve the rule of law regulating corporate practices, it may be necessary to (1) introduce civil penalties in lieu of criminal penalties, in order to lessen the burden of proof required for legal prosecution; (2) allow the SEC broader powers to impose administrative measures to avoid lengthy and often unfruitful pursuit of legal sanctions; (3) establish legal provisionsallowing for payment of restitution/ compensation to injured parties, along with legislation to facilitate class action lawsuits in order to incentivize shareholder action. Keywords: Corruption; Thai business sector; Fraud; Private sector 1. การคอร์รัปชันในภาคธุรกิจ ออกกฎหมายหรอื กำ� หนดนโยบายเพอ่ื เออ้ื ประโยชน์ ความหมายของการคอร์รัปชันที่มีใช้ แก่ตนเองหรือพวกพ้องก็เป็นได้ ในขณะเดียวกัน อย่างแพร่หลาย คือ “การใช้อ�ำนาจเจ้าหน้าที่รัฐ การคอร์รัปชันก็มิได้หมายถึงเพียงแต่การใช้อ�ำนาจ โดยมิชอบด้วยกฎหมายเพ่ือแสวงหาประโยชน์ โดยมิชอบในวงราชการเท่าน้ัน แต่ยังหมายรวมถึง ส่วนตวั หรอื พวกพอ้ ง” (Gray Kaufmann, 1998; พฤติกรรมการฉ้อโกงในภาคเอกชนอีกด้วย Jayawickrama, 1998; Bardhan, 1997) ด้วยเหตุนี้ การก�ำหนดค�ำจ�ำกัดความของการ โดยทั่วไปแล้วผลประโยชน์ดังกล่าว อาจอยู่ใน คอร์รัปชันจึงมีความหลากหลาย และสามารถ รูปแบบของเงินหรือต�ำแหน่งหน้าที่ก็ได้3 ค�ำนิยาม ก�ำหนดนิยามได้ต้ังแต่แคบที่สุดจนถึงกว้างที่สุด ดังกล่าวช้ีให้เห็นว่าการคอร์รัปชันน้ันเกิดจาก ซึ่งขึ้นอยู่กับผู้ท่ีเกี่ยวข้องในปัญหาการคอร์รัปชัน การใช้อ�ำนาจในต�ำแหน่งหน้าที่ มิใช่อ�ำนาจ รูปแบบวิธีและระดับความรุนแรงของปัญหา สว่ นบคุ คลแสวงหาผลประโยชนส์ ว่ นตวั อยา่ งไรกต็ าม ท่ีมีความแตกต่าง อย่างไรก็ดี ในภาพรวมแล้ว การใหน้ ยิ ามความหมายของการคอรร์ ปั ชนั ดงั กลา่ ว การคอร์รัปชันน่าจะหมายถึงพฤติกรรมท่ีไม่ก่อ ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่ายังแคบเกินไป เพราะ ให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม และเป็นพฤติกรรม ในบางกรณีการคอร์รัปชันก็สามารถเกิดขึ้น ที่เอื้อประโยชน์ให้แก่คนส่วนน้อย โดยที่กลุ่ม เนื่องจากการใช้อ�ำนาจที่ชอบด้วยกฎหมาย สว่ นมากเปน็ ผู้ตอ้ งแบกรับภาระ4 3 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2543) “ยุทธศาสตร์การต่อต้านคอร์รัปชันในประเทศไทย: แนวคิดทาง เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยตลาดคอร์รัปชนั ”, หน้า 4. 4นพิ นธ์ พวั พงศกร และคณะ (2543) “คอรร์ ปั ชนั ในวงราชการไทย: กรณศี กึ ษาและยทุ ธศาสตรก์ ารตอ่ ตา้ นการคอรร์ ปั ชนั ในเชงิ เศรษฐศาสตร์” ใน ยุทธศาสตรก์ ารตอ่ ตา้ นการคอร์รปั ชันในประเทศไทย พ.ศ. 2543, หน้า 30-32.

70 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ความหมายของการคอรร์ ปั ชนั ตามประมวล ส่วนเสียกับบริษัทพึงจะได้รับ ซ่ึงรวมไปถึงผู้ถือหุ้น กฎหมายอาญา หมายความถึง การใชอ้ �ำนาจหน้าที่ ที่ไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง เจ้าหนี้ พนักงานหรือลูกจ้าง เพ่ือแสวงหาประโยชน์อันมิชอบด้วยกฎหมาย ภาครฐั ตลอดจนลกู คา้ ของบรษิ ทั ไม่ว่าจะเป็นการเรียกรับ หรือการให้สัญญา โดย 2. การทจุ รติ คอรร์ ัปชันในภาคเอกชนไทย ข้าราชการ หรือเป็นการให้ หรือสัญญาว่าจะให้ บริษัทเอกชนในประเทศไทยส่วนใหญ่ โดยเอกชนกต็ าม ดงั นน้ั ในมมุ มองทางกฎหมายแลว้ มีพื้นฐานมาจากบริษัทครอบครัว ซ่ึงส่วนใหญ่ การแสวงหาประโยชน์อันมิชอบด้วยกฎหมาย เกิดจากการบุกเบิกโดยคนไทยเชื้อสายจีน จึงมี ทกุ ลกั ษณะ ไมว่ า่ เปน็ การเรยี ก รบั หรอื เพอื่ ตอบแทน โครงสรา้ งการถอื หุน้ ทก่ี ระจกุ ตัว โดยผกู้ ่อตง้ั บรษิ ทั ในรปู ทรพั ยส์ นิ เงนิ ทอง หรอื ตำ� แหนง่ หนา้ ทก่ี ารงาน และสมาชิกในครอบครัวเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ เพื่อตนเองหรือบุคคลอ่ืน ล้วนแล้วแต่เป็นความผิด และมีการบริหารงานของธุรกิจแบบเบ็ดเสร็จ อนึ่ง ทางกฎหมายทง้ั สิน้ 5 การศึกษาของธนาคารโลก6 พบวา่ ร้อยละ 66 ของ ทงั้ นี้ เราสามารถนำ� นยิ ามของการคอรร์ ปั ชนั บริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ไทย ดังกล่าวในข้างต้น มาประยุกต์ใช้ได้กับภาคธุรกิจ เป็นบริษัทครอบครัว แต่การศึกษาเดียวกันนั้น โดยการคอร์รัปชันในภาคธุรกิจ หมายถึง การท่ี ก็พบว่า ลักษณะการบริหารงานแบบครอบครัว กรรมการหรือผู้บริหารบริษัทใช้อ�ำนาจในต�ำแหน่ง เช่นนี้จะพบมากในเกือบทุกประเทศในภูมิภาค หน้าที่ ซ่งึ ตนไดม้ าจากผถู้ อื ห้นุ หรอื ตวั แทนผถู้ อื หนุ้ เอเชยี ยกเว้นประเทศญี่ปนุ่ ในการบริหารงานและด�ำเนินนโยบายของบริษัท การด�ำเนินธุรกิจแบบครอบครัวท�ำให้ เพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตนหรือเพ่ือบุคคลอื่น กระบวนการตัดสินใจเป็นไปอย่างรวดเร็ว และ ซ่ึงผลประโยชน์ท่ีเกิดขึ้นจากการทุจริตคอร์รัปชัน การบรหิ ารงานมคี วามคลอ่ งตวั สงู ซง่ึ สง่ ผลใหบ้ รษิ ทั ในแวดวงธรุ กจิ โดยสว่ นมากแลว้ จะเปน็ ผลประโยชน์ เหล่านี้สามารถเตบิ โตได้อย่างรวดเร็ว จนกลายเปน็ ทางการเงินเปน็ ส่วนใหญ่ บริษัทขนาดใหญ่ท่ีมีการระดมทุนจากสาธารณชน การทุจริตคอร์รัปชันในวงการธุรกิจ ในภายหลัง แต่แล้วจุดแข็งของระบบการบริหาร ไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบของการปล่อยเงินกู้อย่าง จัดการแบบครอบครัว ได้กลายมาเป็นจุดอ่อน หละหลวมแก่เครือญาติหรือคนรู้จัก การถ่ายโอน เม่ือบริษัทของครอบครัวได้แปรสภาพจากบริษัท ก�ำไร การหลบเลี่ยงภาษี ตลอดจนการใช้ข้อมูล จ�ำกัดมาเป็นบริษัทมหาชนท่ีมีผู้ถือหุ้นรายย่อย ภายในของบริษัท ในการค้าก�ำไรจากการซื้อขาย หลายราย ซึ่งมิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับครอบครัว หลักทรัพย์ ฯลฯ ล้วนแล้วแต่เป็นการยักยอก ซึ่งเป็นทั้งผู้ก่อต้ังบริษัทและเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ ่ ผลประโยชน์ออกไปจากบริษัท ซ่ึงผู้ที่มีส่วนได้ 5 เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และคณะ (2548) “การติดตามประเมินผลการทุจริตประพฤติมิชอบและกลไกการตรวจสอบ ถ่วงดุลในสงั คมไทย” รายงานเสนอต่อส�ำนกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาต,ิ หนา้ 2-1. 6 Claessens, Stijn, Simeon Djankov and Larry Pang (1998), Who controls East Asian Corporations.

ปที ่ี 5 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2555) 71 การถือหุ้นและการบริหารงานภายในครอบครัว ท่ีแพร่หลายในภาคธุรกิจอีกรูปแบบหนึ่งก็คือ กลายเป็นปัจจัยท่ีเอ้ือต่อการคอร์รัปชันภายใน การถ่ายโอนก�ำไรระหว่างบริษัท (Siphoning of บริษัท เน่ืองจากการออกเสียงแบบ “หนึ่งหุ้น company’s fund) โดยท่ัวไปแล้วจะเป็นการ หนึ่งเสียง” ท�ำให้ผ้ทู ีม่ ีหนุ้ สว่ นใหญ่ ซึง่ กค็ ือผกู้ อ่ ต้ัง ถ่ายโอนก�ำไรจากบริษัทมหาชนที่มีผู้ร่วมทุน หรือ บรษิ ทั และเครอื ญาติ มอี ำ� นาจในการเลอื กกรรมการ ผู้ถือหุ้นหลายรายไปยังบริษัทท่ีผู้ถือหุ้นรายใหญ่ และทมี บรหิ ารเอง และโดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ถา้ ผถู้ อื หนุ้ เปน็ เจา้ ของแต่ผเู้ ดยี ว การถ่ายโอนกำ� ไรในลักษณะ รายอื่นๆ ที่เข้ามาซ้ือหุ้นเป็นเพียงผู้ถือหุ้นรายย่อย ดังกล่าว จะท�ำให้ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ไม่ต้องแบ่งปัน ผู้ที่เป็นเจ้าของจะสามารถรักษาอ�ำนาจในการ ผลก�ำไรใหแ้ ก่ผู้ร่วมทนุ หรือผู้ถือหุ้นรายอ่นื ๆ บริหารจัดการแบบเบ็ดเสร็จได้โดยง่าย ท�ำให้ การใช้ข้อมูลภายในเพื่อประโยชน์ในการ การบริหารงานของบริษัทแม้จะมีกระบวนการ ค้าก�ำไร (insider trading) ถือเป็นรูปแบบของ ตัดสินใจท่ีรวดเร็ว แต่การตัดสินใจมีความเส่ียง การเอาเปรียบผู้ถือหุ้นอีกประเภทหนึ่งท่ีแพร่หลาย ที่จะเอื้อผลประโยชน์เฉพาะแก่ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ ตวั อยา่ งทเี่ หน็ ไดช้ ดั คอื ในชว่ งกอ่ นทสี่ ถาบนั การเงนิ หรือก็คือเจ้าของนั่นเอง ทั้งนี้ การขาดการคาน หลายแห่งจะประสบกับปัญหาขาดทนุ หรอื หนเ้ี สีย อำ� นาจจากผถู้ อื หนุ้ รายอนื่ ๆ และระบบการตรวจสอบ ท้ังก่อนและหลังวิกฤตเศรษฐกิจ ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ ภายในที่ดี ได้ท�ำให้โอกาสความผิดพลาดเกิดขึ้น ของธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินจ�ำนวน ไดส้ ูง และการดำ� เนินธุรกิจท่ไี มโ่ ปร่งใสจะล่อแหลม หลายแห่ง ต่างพากันเทขายหุ้นออกมาอย่าง ต่อการทุจรติ คอร์รปั ชัน มากมาย โดยท่ีผู้ถือหุ้นรายย่อยไม่รู้ตัว และกว่า ในช่วงก่อนท่ีจะเกิดวิกฤตสถาบันการเงิน จะรู้ตัวก็สายเกินแก้เสียแล้ว เพราะได้เกิด ในปี 2539-2540 ประเทศไทยมีปัญหาการปล่อย การลดทุนของบริษัท ซึ่งส่งผลให้มูลค่าของหุ้น เงินกู้ให้แก่คนรู้จัก (connected lending) โดย เกือบเป็นศูนย์ แม้ส�ำนักงานคณะกรรมการก�ำกับ ไม่มีหลักทรัพย์ค้�ำประกัน หรือท่ีเรียกว่า clean หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์จะระบุว่าผู้ถือหุ้น loan การปล่อยกู้ดังกล่าวจะมีเพียงการค้�ำประกัน รายใหญ่จะต้องรายงานกิจกรรมการค้าขาย โดยบุคคล ซึ่งแม้จะไม่ผิดกฎหมายแต่ก็มีความ หลักทรัพย์ของบริษัททุกคร้ัง แต่ในหลายครั้งก็มี เส่ียงสูง การปล่อยเงินกู้ในลักษณะดังกล่าวอย่าง การเพกิ เฉยตอ่ กฎเกณฑด์ งั กลา่ ว หรอื มกี ารดำ� เนนิ การ แพรห่ ลาย สง่ ผลทำ� ใหเ้ กดิ ปญั หาหนเ้ี สยี อยา่ งรนุ แรง โดยการอาศัยตัวแทน (nominee) ท�ำให้สามารถ ในระบบการเงินของไทย และนอกจากน้ีแล้ว หลบเล่ียงข้อก�ำหนดดงั กลา่ วได้ การปล่อยเงินกู้โดยอาศัยความคุ้นเคย ยังท�ำให้ นอกจากการคอรร์ ปั ชนั ทางธรุ กจิ 3 รปู แบบ ธนาคารพาณิชย์ส่วนใหญ่ในประเทศไม่มีการ ที่ได้ยกตัวอย่างมาแล้ว การเอาเปรียบผู้ถือหุ้น พัฒนาประสิทธิภาพในการประเมินโครงการ รายย่อยในรูปแบบอ่ืนๆ ยังคงมีความหลากหลาย เท่าที่ควร เช่น การอนุมัติให้ผลตอบแทนแก่กรรมการท่ีสูง นอกจากการปล่อยกู้ให้แก่เครือญาติ เกินควร โดยไม่สอดคล้องกับผลงาน ไม่ว่าจะเป็น และบุคคลที่รู้จักแล้ว รูปแบบของการคอร์รัปชัน ในรปู แบบของการจา่ ยคา่ เบยี้ ประชมุ ทส่ี งู การแจกหนุ้

72 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ในราคาพาร์ หรอื ใบจองหุ้น (warrant) กด็ ี การนำ� และตลาดหลักทรัพย์ ในช่วงปี 2543-2552 ของ ผลก�ำไรจากการด�ำเนินธุรกิจไปลงทุนในธุรกิจ ส�ำนักงานคณะกรรมการก�ำกับหลักทรัพย์และ ที่ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ หรือกรรมการมีผลประโยชน์ ตลาดหลักทรัพย์ แสดงว่ามีการฝ่าฝืนรวมกัน เกยี่ วขอ้ ง หรอื การทก่ี รรมการ หรอื ผบู้ รหิ ารคา้ ก�ำไร ทั้งสิ้น 647 รายการ โดยส่วนใหญ่เป็นการฝ่าฝืน กับบริษทั โดยการ “ซ้อื ถกู ขายแพง” ไมว่ า่ จะเป็น ไม่ปฏิบัติตามขั้นตอน กฎ ระเบียบ ของกฎหมาย การซ้ือขายท่ีดิน ทรัพย์สินอื่นๆ หรือเป็นการให้ จ�ำนวน 538 รายการ7 คิดเป็นร้อยละ 83.15 บริการอ่ืนใดแก่บริษัทก็ดี พฤติกรรมเหล่านี้ รองลงมา ได้แก่ การปกปิดข้อเท็จจริง หรือ ล้วนเป็นการคอร์รัปชันท้ังส้ิน เพราะเป็นการ การสรา้ งขอ้ มลู เทจ็ จำ� นวน 70 รายการ หรอื รอ้ ยละ ใช้อ�ำนาจในต�ำแหน่งหน้าที่อนุมัติพฤติกรรม 10.82 และการสร้างราคาหลักทรัพย์ จ�ำนวน ที่เป็นการแสวงหาก�ำไรส่วนตัว หรือแก่ญาติมิตร 21 รายการ คิดเป็นรอ้ ยละ 3.25 ตามทีป่ รากฏใน ข้อมูลกรณีการฝ่าฝืนกฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์ รปู ท่ี 1 ด้านล่าง รปู ที่ 1 การทจุ รติ คอรร์ ัปชันภายใตก้ ารดแู ลของ ส�ำนกั งานคณะกรรมการกำ� กับหลกั ทรพั ยแ์ ละตลาดหลักทรพั ย์ (ปี 2543-2552) ทีม่ า: ส�ำนักงานคณะกรรมการก�ำกบั หลกั ทรพั ยแ์ ละตลาดหลกั ทรพั ย์ 7 การฝ่าฝนื หรือไม่ปฏิบตั ติ ามขน้ั ตอนที่กฎหมายกำ� หนด สว่ นใหญ่เป็นการฝ่าฝนื โดยบริษทั ผคู้ า้ หลกั ทรัพย์ เชน่ การไม่มี ระบบในการปอ้ งกนั ความขดั แยง้ ทางผลประโยชนใ์ นการซอื้ ขายหลกั ทรพั ยข์ องบรษิ ทั กบั ของผถู้ อื หนุ้ การเผยแพรบ่ ทความ ทตี่ นจัดทำ� ขน้ึ เก่ียวกับหลกั ทรัพย์ ในช่วงระยะเวลาท่ีหา้ มมกี ารเผยแพร่ การจัดสรรหุ้นเกนิ กว่าจ�ำนวนท่ีจัดจ�ำหน่ายและ ได้ซื้อหุ้นดังกล่าว เข้าบัญชีบริษัทในช่วงระยะเวลาห้ามซ้ือ ฯลฯ อน่ึง แม้บางพฤติกรรมจะเป็นความผิดท่ีเกิดจากความ บกพร่องหรือไม่เจตนาของผู้กระท�ำ รวมท้ังอาจไม่เป็นสาระส�ำคัญมากนักต่อบริษัท แต่การฝ่าฝืนกฎ ระเบียบเหล่านี้ อาจนำ� ไปสู่การกระท�ำทีเ่ ปน็ การเอาเปรยี บผู้ลงทนุ และท�ำให้เกิดความเสี่ยงที่จะเกดิ การทจุ ริตในบริษทั ได้

ปที ี่ 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 73 3. วิธีการทจุ รติ คอร์รัปชนั ภาคเอกชนไทย: โดยอาศัยการด�ำเนินการหลัก 2 ประการ คือ กรณีศึกษา (1) การยักยอกทรัพย์ของบริษัทโดยตรง และ กรณีการทุจริตคอร์รัปชัน ฉ้อโกงใน (2) การสร้างราคาหลกั ทรัพย์ เพ่ือหวงั ผลกำ� ไรจาก ภาคธุรกิจเอกชนมีอยู่เป็นจ�ำนวนมาก ท้ังท่ีปรากฏ การขายหุน้ หรือหวงั ผลทางการเมอื งบางประการ ในหน้าหนังสือพมิ พ์ หรือหนงั สอื ทไ่ี ด้รบั การตีพิมพ์ วิธีการยักยอกทรัพย์ของบริษัทท่ีเกิดข้ึน เน่ืองด้วยรายงานนี้เป็นผลงานทางวิชาการ มีหลากหลายรูปแบบ ดังนี้ คณะผู้วิจัยจึงเลือกท่ีจะศึกษากรณีการทุจริต การน�ำเงินของบริษัทไปลงทุนในกิจการที่ ในภาคธุรกิจเอกชนที่มีเอกสารหลักฐานอ้างอิง เกย่ี วข้องกับตนเอง เช่น ผบู้ ริหารนำ� เงินของบริษทั ท่ีเป็นทางการ อันได้แก่ กรณีการทุจริตที่มีการ ไปซื้อหุ้นของบริษัทอีกแห่งหน่ึงซึ่งตนเป็นเจ้าของ ดำ� เนนิ การโดยคณะกรรมการกำ� กบั หลกั ทรพั ยแ์ ละ หรอื ทำ� สญั ญาซอื้ ขายทดี่ นิ กบั บรษิ ทั ทม่ี คี วามเกย่ี วขอ้ ง ตลาดหลกั ทรัพย์ (ก.ล.ต.) โดยเลือกกรณกี ารทจุ รติ กบั ตนในลกั ษณะทเ่ี ออ้ื ประโยชนต์ อ่ ธรุ กจิ ของตนเอง ท่ีมีความซับซ้อนของพฤติกรรม มีการกระท�ำ การใหก้ ยู้ มื เงนิ แกบ่ คุ คลอนื่ หรอื แกน่ ติ บิ คุ คล ความผิดในหลากหลายลักษณะ และมีบุคคล อ่ืน หรอื แก่นติ ิบุคคลทเ่ี ก่ียวขอ้ งกบั ตนเอง ซง่ึ ตอ่ มา หน่วยงาน หรอื บริษทั ท่ีเกีย่ วข้องจ�ำนวนมาก กรณี การให้เงินกู้ดังกล่าว กลับกลายเป็นหนี้เสียท่ีท�ำให้ ศึกษาเหล่าน้ีได้รับการกล่าวโทษในช่วงปี 2544 - บริษัทต้องเสียหาย ซ่ึงในบางกรณีถึงข้ันต้องย้าย 2551 ซ่ึงมที ั้งส้นิ 5 กรณ8ี มาอยใู่ นหมวดฟ้ืนฟกู จิ การ การแสดงเรื่องราวและรายละเอียดของ การปลอมแปลงเอกสารเพื่อให้บริษัท พฤติกรรมการทุจริตคอร์รัปชันที่เกิดขึ้นในแต่ละ สามารถสั่งจ่ายเงินให้แก่บุคคล หรือองค์กรท่ีไม่มี กรณี รวมถึงความผิดท่ีถูก ก.ล.ต. ด�ำเนินการ ตัวตนจริง โดยผู้บริหารหรือกรรมการเป็นผู้รับเงิน กล่าวโทษ เพื่อแสดงถึงที่มาและลักษณะของการ ที่จ่ายออกจากบรษิ ทั เช่น ผบู้ รหิ ารบริษทั ใชก้ ิจการ กระท�ำความผิดดังกล่าว จะอยู่ในรายงานการวิจัย ท่ีไม่ปรากฏว่ามีตัวตนจริงในการบันทึกค่าขาย ฉบับสมบูรณ์ ซึ่งการสังเคราะห์กรณีศึกษาเหล่าน้ี สินค้าและลูกหนี้การค้าของบริษัท และใช้กิจการ ท�ำให้สามารถสรุปลักษณะ และรูปแบบของการ อีกแห่งหน่ึงท่ีตนมีความเกี่ยวข้องเป็นตัวกลาง กระท�ำความผิดของภาคเอกชนไทย ดังท่ีแสดง ในการรบั ชำ� ระเงนิ จากลกู คา้ และการสรา้ งใบสง่ั ซอื้ ในรูปท่ี 2 การทุจริตท่ีเกิดขึ้นในทุกกรณีเกิดข้ึน (Invoice) ปลอม ในการสั่งซื้อสินค้า ซ่ึงปรากฏ จากการกระท�ำของผู้บริหาร เพ่ือที่จะแสวงหา ในภายหลังวา่ ไม่มอี ยู่จริง ผลประโยชน์ให้แก่ตนเอง หรอื บุคคลอนื่ ที่เกีย่ วขอ้ ง 8 ซ่ึงประกอบด้วยกรณีความผิดปกติทุจริตในบริษัทจดทะเบียน ดังต่อไปน้ี บริษัท ศิครินทร์ จ�ำกัด (มหาชน) บริษัท รอยเนท จ�ำกัด (มหาชน) บรษิ ทั ปิคนคิ คอรป์ อเรชน่ั จ�ำกัด (มหาชน) บริษทั เซอร์คิทอเี ลคโทรนิคส์ อินดสั ตรีส์ จำ� กดั (มหาชน) บริษัท เอส.อี.ซ.ี ออโตเซลส์ แอนด์ เซอรว์ ิส จำ� กดั (มหาชน)

74 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. รปู ที่ 2 รปู แบบของการทจุ ริตท่ีเกดิ ในตลาดหลักทรัพยแ์ หง่ ประเทศไทย ที่มา: โดยคณะผูว้ ิจัย การยกั ยอกโดยตรงอน่ื ๆ เชน่ การทผี่ บู้ รหิ าร เป็นการดึงดูดให้นักลงทุนรายย่อยท่ีไม่ทราบข้อมูล ยักยอกเงินฝากธนาคารของบริษัท การยักยอกเงิน เบอื้ งลกึ ทงั้ น้ี มกั จะอาศยั กลยทุ ธท์ างการบญั ชี เชน่ จากบัญชีเงินซ้ือหุ้นเพิ่มทุนของบริษัท และการ การรับรู้รายได้จากการฝากขายสินค้า ยักยอกชุดจดทะเบียนรถยนต์ของบริษัท หรือ หรือการรับรู้รายได้จากค่าเช่า แม้จะยังไม่มีรายรับ การท่ีผู้บริหารร่วมกับบุคคลอื่นยักยอกหุ้นของ ทีเ่ กดิ ข้นึ จรงิ ซ่ึงไม่ตรงตามมาตรฐานบัญชี บรษิ ัทซง่ึ เป็นทรพั ย์สินของบรษิ ทั การสร้างรายได้เทียมโดยการท�ำใบสั่งซื้อ ส�ำหรับวัตถุประสงค์ในการสร้างราคา ปลอม เช่น ในกรณีท่ีผู้บริหารบริษัทส่ังซ้ือรถยนต์ หลกั ทรพั ยข์ องบรษิ ทั นน้ั ผบู้ รหิ ารจะมวี ธิ กี ารในการ โดยสร้างใบสั่งซ้ือปลอมในรายการสินค้าดังกล่าว ผลักดันให้ราคาหุ้นของบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ฯ อันเป็นเหตุให้เกิดการยักยอกเงินของบริษัท และ สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ทั้งน้ี เพื่อหวังท�ำก�ำไรจากการ ในขณะเดียวกันกลับมีการบันทึกรายการดังกล่าว ขายหุ้นแบบการซื้อถูกขายแพง โดยจะใช้กลวิธี เป็นสินทรัพย์ของบริษัท ซึ่งปรากฏในภายหลังว่า ในการสร้างรายได้เทียมให้กับบริษัท เพ่ือแสดง ไม่มีอยู่จริง หรือไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่าสินค้า ผลการด�ำเนินงานที่ดีกว่าความเป็นจริง ซ่ึงจะ อยู่ท่ใี ด

ปที ี่ 5 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2555) 75 ส�ำหรับการทุจริตในการสร้างราคา ผู้กระท�ำผิด ซ่ึงเป็นความรับผิดชอบของหลาย หลักทรัพย์มักเกิดข้ึนพร้อมกับการทุจริตในการ หน่วยงาน ได้แก่ ก.ล.ต. กรมสอบสวนคดีพิเศษ ใช้ข้อมูลภายในเพ่ือการขายหลักทรัพย์ เนื่องจาก และกองบังคับการสืบสวนสอบสวนคดีเศรษฐกิจ เมื่อมีการตกแต่งบัญชีให้ตัวเลขรายได้ของบริษัท และเปน็ การท�ำใหก้ ารกล่าวโทษ ของ ก.ล.ต. เปน็ ดูดีกว่าความเป็นจริงในรายงานผลการด�ำเนินงาน แค่เพียงข่าวที่ออกมาเพียงช่ัวคราวเท่านั้น เพราะ แล้ว ผู้บริหารก็จะต้องขายหุ้นของตนออกไป ในท่ีสุดก็ยังไม่มีใครมาเอาผิดกับผู้กระท�ำผิดได้ เพ่ือตักตวงก�ำไรก่อนท่ี ก.ล.ต. จะตรวจพบความ และท�ำให้การทุจริตแบบเดิมๆ ด�ำเนินต่อไป ผิดปกติทางบัญชีและมีค�ำส่ังให้แก้ไขตัวเลข อย่างแพร่หลาย ในบทต่อไปจะเป็นการกล่าวถึง ใหส้ ะทอ้ นผลการด�ำเนินงานท่แี ทจ้ รงิ เชน่ ในกรณี ข้อบกพร่องของการด�ำเนินการในการด�ำเนินคดี ที่ผู้บริหาร บมจ. รอยเนท เจตนาแต่งงบการเงิน และความพยายามในการป้องกันมิให้เกิดปัญหา เพ่อื หวังผลผลกั ดันใหร้ าคาห้นุ ของบรษิ ัทเพิม่ สูงขึ้น การทจุ ริต และฉวยโอกาสก่อนท่ีผู้สอบบัญชีจะต้ังข้อสังเกต 4. แรงจงู ใจทที่ �ำใหเ้ กิดการทจุ ริตคอร์รัปชัน ในงบการเงินถึงรายการที่ไม่เป็นไปตามมาตรฐาน ในตลาดหลกั ทรพั ยแ์ ห่งประเทศไทย การบัญชี ขายหุ้นของตนเองและคนในครอบครัว การทุจริตจะเกิดข้ึนจากการใช้อ�ำนาจ เพ่ือเอาก�ำไรจากส่วนต่างราคาหุ้น ซึ่งอาจถือเป็น แต่จะถูกคานไว้ดว้ ยการตรวจสอบอีกตามที่ปรากฏ การยกั ยอกทรพั ยไ์ ดอ้ กี ทางหนงึ่ เนอ่ื งจากการกระทำ� ในรูปที่ 3 ในส่วนของ “การใช้อำ� นาจ” กรรมการ ดงั กลา่ วเปน็ การเอาเปรยี บผถู้ อื หนุ้ ของบรษิ ทั รายอน่ื ๆ และผู้บริหารบริษัทมหาชนถือเป็นผู้ที่ได้รับความ ทไี่ มไ่ ดท้ ราบถงึ การสรา้ งราคาหนุ้ อนั เปน็ เทจ็ ดงั กลา่ ว ไว้วางใจจากผู้ถือหุ้น ให้เป็นตัวแทนในการบริหาร ส่วนความผิดในลักษณะการสร้างข้อมูล จดั การงานตา่ งๆ ของบรษิ ทั ทงั้ น้ี กเ็ พอื่ ผลประโยชน์ เท็จน้นั ถอื เปน็ ความผดิ ทเี่ กิดขน้ึ ควบคู่กบั ความผดิ สูงสุดแก่บริษัทและผู้ถือหุ้น ดังน้ัน กรรมการ ในลกั ษณะอนื่ ๆ เช่น การจัดท�ำเอกสารและบันทกึ และผู้บริหารจึงเป็นผู้มีอ�ำนาจ และมีหน้าที่ที่ บัญชีไม่ถูกต้อง หรือไม่ตรงกับความเป็นจริง เพ่ือ ได้รับมอบหมายในการด�ำเนินกิจการของบริษัท เป็นการปิดบังการยักยอกทรัพย์ของผู้บริหาร ด้วยความชอบธรรม แต่หากการใช้อ�ำนาจหน้าท่ี หรือการตกแต่งงบการเงินของบริษัท เพื่อสร้าง ของกรรมการและผู้บริหารเป็นไปโดยค�ำนึงถึง รายได้เทียมให้บริษัท โดยหวังผลในการสร้างราคา ผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้องเป็นท่ีตั้ง หลกั ทรพั ย์ของบรษิ ัท มิใช่ผลประโยชน์แก่บริษัทและผู้ถือหุ้น ก็จะท�ำให้ การทุจริตท่ีมีการกล่าวโทษท่ีเกิดขึ้น เกิดพฤติกรรมการแสวงหาผลประโยชน์สูงสุด ในตลาดหลักทรัพย์ฯ ท้ัง 5 กรณีตัวอย่างท่ีได้ แก่ตนเองและพวกพ้อง หรือเกิดการทุจริต ศึกษาน้นั การด�ำเนนิ การเป็นไปอย่างลา่ ชา้ มคี วาม คอร์รัปชันข้ึนในบริษัทมหาชน ซ่ึงจะก่อให้เกิด ไร้ประสิทธิภาพของกระบวนการที่จะด�ำเนินการ ผลเสยี แก่ผู้ถอื หนุ้ ในวงกว้าง ลงโทษผู้กระท�ำความผิดท�ำให้เห็นว่า ยังไม่มี การดำ� เนนิ การอยา่ งจรงิ จงั ในการเอาผดิ และลงโทษ

76 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. รูปที่ 3 แผนภาพการวเิ คราะห์แรงจงู ใจที่เอ้อื ใหเ้ กิดพฤตกิ รรมการทจุ ริต ทมี่ า: โดยคณะผู้วจิ ยั ในดา้ น “การตรวจสอบ” หากการใชอ้ ำ� นาจ สมการท่ี 1 สมการแรงจูงใจในการทุจริต โดยมิชอบของกรรมการและผู้บริหารถูกจ�ำกัด ในภาคเอกชน ด้วยการตรวจสอบของฝ่ายท่ีมีหน้าท่ีรับผิดชอบ ในท่ีนค้ี ือ คณะกรรมการ ก.ล.ต. การทจุ ริตทเี่ กิดขนึ้ การทจุ รติ คอรร์ ัปชันจะเกิดขน้ึ ก็ต่อเม่อื ก็จะมีความรุนแรงน้อยลง เม่ือมีการตรวจสอบ E (gain) > E(loss) ถึงพฤติกรรมท่ีอาจเป็นการละเมิดต่อกฎ ระเบียบ เม่อื E (gain) = Benefit หรือข้อบังคับทางกฎหมาย ถ้าพบว่ามีการกระท�ำ และ E(loss) = p(Penalty) ความผิดจรงิ กจ็ ะนำ� ไปสู่การดำ� เนินการกับผ้กู ระท�ำ โดยท่ี ความผดิ E (gain) คือ ผลประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ ดังนั้น แรงจูงใจในการกระท�ำความผิด จากการกระทำ� ความผิด ของผู้ที่มีอ�ำนาจจึงอยู่ท่ีการชั่งน้�ำหนักระหว่าง E(loss) คือ ต้นทุนของการกระท�ำความผิด ผลประโยชน์ที่ได้รับจากพฤติกรรมการทุจริตและ ทค่ี าดว่าจะเกดิ ขึน้ โทษที่อาจได้รับจากการกระท�ำความผิดดังกล่าว Benefit คือ ผลประโยชน์ที่เกิดขึน้ จาก ในลักษณะความสัมพันธ์เชิงคณิตศาสตร์ ตาม พฤติกรรมความผิด i สมการท่ี 1 ดังน้ี Penalty คอื โทษทางกฎหมายของ พฤติกรรมความผดิ i p คือ โอกาสท่พี ฤตกิ รรมความผดิ i จะถูกตรวจพบและด�ำเนินการ ทางกฎหมาย

ปที ี่ 5 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2555) 77 จากเงอื่ นไขในขา้ งตน้ การทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ส�ำหรับโอกาสในการถูกด�ำเนินคดี หรือ จะเกิดขึ้นก็ต่อเม่ือผลประโยชน์ท่ีผู้กระท�ำความผิด ตวั แปร p นน้ั คณะผวู้ จิ ยั พบวา่ ในชว่ ง 17 ปที ผี่ า่ นมา คาดวา่ จะไดร้ บั จากการกระท�ำความผดิ มคี า่ มากกวา่ นับต้ังแต่มีการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์ ต้นทุนของการกระทำ� ความผดิ ท่คี าดว่าจะเกิดขน้ึ และตลาดหลกั ทรัพยใ์ นปี พ.ศ. 2535 ถงึ ปี พ.ศ. ในกรณศี กึ ษาท้ัง 5 กรณนี นั้ ผลประโยชน์ 2552 ก.ล.ต. ไดด้ ำ� เนนิ การกลา่ วโทษผบู้ รหิ าร บมจ. ได้รับจากการกระทำ� ผิดเปน็ มูลค่าตามตารางท่ี 1 ท้ังหมด 220 ราย แต่มีเพียง 12 ราย หรือเพียง ตารางท่ี 1 ผลประโยชน์ทเ่ี กดิ ขึ้นจากการกระท�ำความผดิ ตามที่ถกู กลา่ วโทษ กรณีทุจรติ ความผิดตามทถ่ี ูกกลา่ วโทษ/ผลประโยชนท์ ่ีเกดิ ขึ้น บมจ. ศิครนิ ทร์ - นำ� เงนิ ของบริษัทไปซอื้ ห้นุ ของบริษัทอ่นื ทมี่ คี วามเกี่ยวขอ้ ง ในชว่ งทร่ี าคาหนุ้ ปรบั ตวั 1,002.9 ลบ. ลดลงอย่างต่อเน่อื ง จำ� นวน 214.05 ลา้ นบาท - ลงทุนในบริษัทท่ีเก่ยี วขอ้ ง จำ� นวนหลายรายการ มลู ค่ารวม 758.85 ลา้ นบาท - นำ� เงนิ ฝากของบริษัทไปคำ�้ ประกันบริษัทอ่ืนที่มีความเกย่ี วขอ้ ง จำ� นวน 20 ล้านบาท - ใหเ้ ปล่าห้นุ รพ. เทพารกั ษ์ ซึ่งเปน็ ทรัพย์สนิ ของบริษทั แกผ่ ู้ใกลช้ ดิ มูลคา่ 10 ล้านบาท บมจ. รอยเนท - อาศัยข้อมลู ภายในท่ี ในช่วงที่มกี ารเปดิ เผยงบการเงินที่ไม่เป็นไปตามมาตรฐานบัญชี 24.6 ลบ. จำ� นวน 24.6 ลา้ นบาท บมจ. ปิคนิคฯ - นำ� เช็คสงั่ จ่ายเงินใหก้ ยู้ มื แกน่ ิติบุคคล 2 ราย จำ� นวน 85 ลา้ นบาท 3,019 ลบ. เข้าบัญชีสว่ นตัว - ทำ� ธรุ กรรมการจดั ซื้อถงั บรรจแุ กส๊ ขนาดเล็กและขนาดใหญอ่ ันเปน็ เท็จ คดิ เป็นมูลคา่ 1,321 ล้านบาท และ 852 ล้านบาท ตามลำ� ดบั - ยักยอกหุน้ และทรพั ยส์ ินอื่นๆ ของบริษทั อนั เป็นเหตใุ หต้ อ้ งสูญเสยี หนุ้ และทรัพยส์ นิ ดงั กล่าว มลู คา่ ประมาณ 761 ลา้ นบาท บมจ. เซอรค์ ทิ ฯ - ตงั้ ค่าเผ่อื หนส้ี ญู ของลกู หนีก้ ารค้าตา่ งประเทศรายหนึ่งทงั้ จ�ำนวน ซึง่ ปรากฏภายหลงั ว่า 3,440 ลบ. ไมม่ ีตัวตนจริง รวมเป็นจำ� นวนเงิน 3,440 ล้านบาท บมจ. เอส.อี.ซี.ฯ - จดั ทำ� เอกสารอนั เปน็ เทจ็ ในการสง่ั ซ้อื รถยนต์ทไี่ มม่ อี ยู่จริง เพ่อื เปน็ เหตุอำ� พราง 914.9 ลบ. ให้ตอ้ งจ่ายเงนิ ออกจากบรษิ ทั จ�ำนวน 196 คัน มูลค่าประมาณ 597.9 ล้านบาท - ยักยอกเงนิ ผา่ นการให้ก้ยู มื แก่บุคคลภายนอก 4 ราย รวมเป็นเงิน 245 ลา้ นบาท - ยักยอกเงนิ ฝากของบรษิ ทั ย่อย จ�ำนวน 30 ล้านบาท - ยกั ยอกเงนิ จากบญั ชีจองซอ้ื หุน้ เพิม่ ทนุ จ�ำนวน 42 ลา้ นบาท 2ท8่ีม/า2:5ร5ว2บแรวลมะจ7า8ก/ข2า่ 5ว52ก.ล.ต. ฉบับท่ี 34/2544, 6/2546, 67/2548, 49/2549, 69/2549, 84/2551,

78 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ร้อยละ 5 ของจำ� นวนผูถ้ ูกกลา่ วโทษทง้ั หมดท่ีศาล การฟ้องคดี) และอัยการสั่งไม่ฟ้องจ�ำนวนร้อยละ ได้พิพากษาลงโทษและคดีถึงท่ีสุดแล้ว ประมาณ 27.27 ซ่ึงส่วนมากเป็นเรื่องการสร้างราคา 1 ใน 3 การกล่าวโทษยังอยู่ระหว่างการพิจารณา ซ่ึงพิสูจน์ได้ยากทางกฎหมาย โดยเฉพาะในกรณี ของพนักงานสอบสวน อัยการ หรือศาล และอีก ท่ีการกระท�ำผิดมีลักษณะเป็นความผิดทางอาญา จำ� นวนรอ้ ยละ 40 ไมม่ กี ารฟ้องคดี อนั เนือ่ งมาจาก ท�ำให้ต้องมีภาระในการพิสูจน์ “จนส้ินสงสัย” ผู้ต้องหาหลบหนีจ�ำนวนร้อยละ 13.18 (อัยการ ตามรายละเอียดที่ปรากฏตาราง 2 ดังน้ันค่า p ส่ังฟ้องคดี แต่ไม่มีตัวผู้กระท�ำความผิด เลยไม่มี ท่คี ำ� นวณได้คอื 0.0545 ตารางที่ 2 จ�ำนวนผถู้ กู กล่าวโทษระหว่างปี 2535 ถึง กันยายน 2552 ไมม่ กี ารฟ้องคดี ขรอะพสหงหออจิรพยัวบอืานกา่รศสงาักณวากรงลนาาารน ศาลยพกฟิพ้อากงษา ศาลลพงโพิ ทาษกษา ลักษณะความผดิ ผถู้ กู ขาดอา ุยความ กลา่ วโทษ ผู้ ้ตองหาหลบห ีน ่ัสงไ ่มฟ้อง (ราย) ยังไ ่มถึง ่ีท ุสด ึถงท่ีสุด ยังไม่ถึงที่ ุสด ถึง ี่ท ุสด กรรมการและผู้บรหิ าร 3 - - - 3 - - - - ไม่ปฏิบัติหนา้ ทีด่ ้วยความ รับผดิ ชอบ ความระมัดระวัง 5 - - - 1 - - 4 - และความซ่อื สัตย์ 5 - - 4 1 - - - - (มาตรา 89/7) 79 - 15 39 4 - 13 6 2 การบอกกล่าวขอ้ ความเท็จ 3 - - 2 - - - 1 - หรือการแพร่ขา่ ว 75 - - 15 45 10 - 2 3 (มาตรา 238-240) 50 - 14 - 22 7 - - 7 การซอ้ื ขายหลกั ทรพั ย ์ 220 - 29 60 76 17 13 13 12 โดยอาศยั ข้อมลู ภายใน (มาตรา 241) การสร้างราคา (มาตรา 243) การครอบงำ� กิจการ (มาตรา 247) การทจุ ริตในการบรหิ ารจัดการ บรษิ ัท (มาตรา 307-312) การประกอบธรุ กจิ โดยไม่ได้รับ อนญุ าต (มาตรา 289) รวม หมายเหตุ (1) ขอ้ มูล ณ วนั ท่ี 30 กนั ยายน 2552 (2) ข้อมลู ข้างต้นไมร่ วมเรือ่ งท่ีเปน็ เพยี งการแจ้งเบาะแสไปยงั พนกั งานสอบสวน ท่ีมา: ส�ำนกั งานคณะกรรมการก�ำกบั หลกั ทรพั ย์และตลาดหลักทรัพย์

ปีที่ 5 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2555) 79 หากน�ำตัวแปรผลประโยชน์ และโอกาสท่ี มูลค่าสูงนับหลายหม่ืนล้านบาท ในกรณีท่ี จะถูกดำ� เนนิ คดีจนไดร้ บั โทษมาแทนในสมการที่ 1 ผู้กระท�ำผิดได้รับผลประโยชน์ในหลักพันล้าน จะสามารถหาค่าปรับที่ผู้กระท�ำผิดจะต้องได้รับ แต่บทลงโทษตามกฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์ เพื่อที่จะให้ความเสียหายที่อาจเกิดข้ึนจากการ และตลาดหลักทรัพย์กลับน้อยมากตามท่ีแสดงได้ ถูกด�ำเนินคดีไม่น้อยไปกว่าประโยชน์ที่ได้รับ ตารางที่ 4 ท้ังนี้ ผู้วิจัยมิได้มีการแปลงโทษจ�ำคุก ตามทป่ี รากฏในตารางท่ี 3 จะเห็นไดว้ ่า เมื่อโอกาส มาเป็นโทษปรับท่ีเป็นตัวเงิน ท�ำให้การค�ำนวณ ในการถูกด�ำเนินคดีต�่ำมาก ค่าปรับขั้นต่�ำก็จะมี ในลกั ษณะดังกล่าวยงั ไมส่ มบูรณน์ ัก ตารางที่ 3 การเปรยี บเทียบผลประโยชนแ์ ละค่าปรับขน้ั ต�่ำ (หน่วย: ล้านบาท) กรณที ่ีถกู กลา่ วโทษ ผลประโยชนท์ อ่ี าจไดร้ บั คา่ ปรบั ค่าต�่ำทต่ี อ้ งการ บมจ. ศคิ รนิ ทร ์ 1,003.0 18,403.7 บมจ. รอยเนท 24.6 451.4 บมจ. ปิคนคิ ฯ 3,019.0 55,394.5 บมจ. เซอรค์ ทิ ฯ 3,440.0 63,119.3 บมจ. เอส.อี.ซ.ี ฯ 914.0 16,770.6 ทม่ี า: คณะผวู้ จิ ัย ตารางท่ี 4 บทก�ำหนดโทษตามความผิดท่ีไดก้ ระทำ� ความผิด บทบัญญตั ิ บทกำ� หนดโทษ ยักยอกทรัพย์ มาตรา 307 308 311 เกย่ี วกบั การทก่ี รรมการหรือผู้บริหาร จำ� คุกตัง้ แต่ 5 ปี ถึง 10 ปี กระทำ� ผิดหนา้ ทข่ี องตนดว้ ยประการใดๆ โดยทุจริต เบยี ดบงั และปรับตง้ั แต่ ทรัพย์สนิ ของบริษทั ท�ำให้ทรพั ย์สนิ ของบริษัทเสยี หาย หรือ หา้ แสนถงึ หนึ่งลา้ นบาท แสวงหาประโยชน์ทม่ี ิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายเพอ่ื ตนเอง หรือผู้อนื่ มาตรา 313 กรรมการ ผจู้ ัดการ หรอื บคุ คลใด ซง่ึ รบั ผดิ ชอบ จำ� คุกต้งั แต่ 5 ปี ถึง 10 ปี ในการดำ� เนนิ งานของบริษทั หรอื นิติบคุ คลทม่ี ีหลักทรัพย์ และปรับ 2 เท่าของราคา จดทะเบยี นในตลาดหลกั ทรัพยฯ์ หรือหลักทรัพย์ท่ซี อื้ ขาย ทรัพย์สิน หรอื ประโยชนท์ ี่ ในศนู ยซ์ ือ้ ขายหลักทรัพย์ใด ฝ่าฝนื มาตรา 307 มาตรา 308 บุคคลดงั กลา่ วไดก้ ระท�ำการ มาตรา 309 หรอื มาตรา 311 ฝ่าฝนื แตค่ ่าปรับตอ้ ง ไมต่ ำ่� กวา่ หา้ แสนบาท

80 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 4 (ต่อ) ความผิด บทบัญญตั ิ บทก�ำหนดโทษ สรา้ งขอ้ มลู เทจ็ มาตรา 56 ให้บริษัทที่ออกหลักทรัพยจ์ ัดท�ำ และสง่ งบการเงนิ ปรบั ไมเ่ กินหนงึ่ แสนบาท และรายงานเกย่ี วกบั ฐานะการเงินและผลการดำ� เนนิ งานของ และอีกไมเ่ กนิ วนั ละ บรษิ ัทต่อสำ� นักงาน สามพันบาท (มาตรา 274) มาตรา 238 หา้ มมใิ หบ้ รษิ ทั หลักทรพั ย์ หรอื ผูซ้ งึ่ รบั ผดิ ชอบ จ�ำคกุ ไม่เกิน 2 ปี หรอื ในการดำ� เนินกิจการของบรษิ ทั หลักทรพั ย์ หรือบริษทั ทอ่ี อก ปรบั ไมเ่ กนิ 2 เท่า หลักทรพั ย์ หรือผ้มู สี ่วนได้เสียในหลักทรัพย์ บอกกล่าว ของผลประโยชน์ทไี่ ด้รบั ไว้ ขอ้ ความอนั เปน็ เท็จหรอื ข้อความใด โดยเจตนาใหผ้ อู้ น่ื แตจ่ ะต้องไม่ตำ�่ กวา่ ส�ำคญั ผิดในข้อเทจ็ จริงเกี่ยวกบั ฐานะการเงิน ผลการด�ำเนนิ งาน หา้ แสนบาท หรอื ราคาหลกั ทรพั ย์ของบริษัท หรอื นิตบิ ุคคลทมี่ หี ลกั ทรพั ย์ หรอื ทงั้ จ�ำทัง้ ปรบั จดทะเบียนในตลาดหลักทรพั ยฯ์ หรือหลักทรัพย์ที่ซือ้ ขาย (มาตรา 296) ในศนู ย์ซอ้ื ขายหลกั ทรัพย์ มาตรา 312 กรรมการ ผู้จดั การ หรือบุคคลใด ซึ่งรบั ผิดชอบ จำ� คกุ ต้ังแต่ 5 ปี ถงึ 10 ปี ในการด�ำเนนิ งานของนติ ิบุคคลใดตามพระราชบัญญัตนิ ้ี และปรบั ตั้งแต่ (1) ทำ� ใหเ้ สียหาย ท�ำลาย เปล่ียนแปลง ตัดทอน หรอื ปลอม ห้าแสนถึงหน่งึ ล้านบาท บญั ชี เอกสาร หรือหลักประกนั (2) ลงข้อความเทจ็ หรือ ไม่ลงข้อความสำ� คญั ในบัญชีหรือเอกสาร หรือ (3) ทำ� บัญชี ไมค่ รบถว้ น ไมถ่ กู ตอ้ ง ไมเ่ ปน็ ปัจจุบนั หรือไมต่ รงต่อความ เปน็ จรงิ ถา้ กระท�ำ หรอื ยนิ ยอมใหก้ ระทำ� เพอ่ื ลวงให้นิตบิ คุ คล หรือผู้ถอื หนุ้ ประโยชน์อันควรได้ หรือเพื่อลวงบคุ คลใดๆ ใชข้ อ้ มูลภายใน มาตรา 241 ห้ามมใิ หบ้ ุคคลใดทำ� การซือ้ หรือขาย หรอื จ�ำคุกไมเ่ กนิ 2 ปี หรือ เสนอซอื้ หรือเสนอขาย หรือชกั ชวนให้บคุ คลอนื่ กระท�ำการ ปรบั ไมเ่ กิน 2 เทา่ แบบเดยี วกนั ซ่ึงหลักทรัพย์จดทะเบียนในตลาดหลกั ทรัพยฯ์ ของผลประโยชน์ทีไ่ ด้รับไว้ หรือหลกั ทรพั ย์ท่ีซือ้ ขายในศนู ย์ซอื้ ขายหลักทรพั ย์ ไมว่ ่าจะโดย แตจ่ ะตอ้ งไม่ต�่ำกวา่ ทางตรงหรือทางอ้อม ในทางทีจ่ ะเปน็ การเอาเปรยี บต่อบคุ คล หา้ แสนบาท ภายนอก โดยอาศัยขอ้ เท็จจริงอนั เปน็ สาระส�ำคญั ตอ่ การ หรือทั้งจำ� ทงั้ ปรบั เปลี่ยนแปลงราคาของหลกั ทรพั ย์ทีย่ ังมไิ ด้เปิดเผยต่อ (มาตรา 296) ประชาชน และตนได้ล่วงรมู้ าในต�ำแหนง่ หรอื ฐานะเช่นนน้ั ที่มา: พ.ร.บ. หลักทรพั ย์และตลาดหลักทรพั ย์ พ.ศ. 2535 (ฉบับแก้ไขเพิม่ เติม พ.ศ. 2551)

ปที ่ี 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 81 5. ข้อเสนอแนะแนวทางการป้องกันและแก้ไข ในการจัดท�ำข้อเสนอแนะ คณะผู้วิจัย การทุจริตในตลาดหลกั ทรพั ย์ฯ จะเริ่มต้นโดยการน�ำเสนอแผนภาพความสัมพันธ์ ในปี 2551 ประเทศไทยได้ด�ำเนินการ ในรูปที่ 4 ซ่ึงแสดงความสัมพันธ์ระหว่างฝ่าย ปรบั ปรงุ แกไ้ ข พ.ร.บ. หลกั ทรพั ยแ์ ละตลาดหลกั ทรพั ย์ ตรวจสอบหรอื ก.ล.ต. ซง่ึ บงั คบั ใชก้ ฎหมายหลกั ทรพั ย์ ท่ีบังคับใช้มาต้ังแต่ปี 2535 จนได้มาเป็น พ.ร.บ. และฝ่ายผู้กระท�ำความผิดที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติ หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. ตามกฎหมายหลักทรัพย์ ซึ่งจะถูกตรวจสอบและ 2551 ซึ่งมีผลบังคับใช้เม่ือวันท่ี 5 มีนาคม 2551 ด�ำเนินคดีตามกฎหมาย เพ่ือรับโทษตามความผิด แตท่ งั้ นี้ ภายหลงั จากการบงั คบั ใชก้ ฎหมายหลกั ทรพั ย์ ท่ีได้ก่อขึ้น ส�ำหรับกฎหมายหลักทรัพย์ของไทย ฉบับท่ีแก้ไขใหม่มาเป็นเวลา 2 ปี จนถึงปัจจุบัน นับว่ามีบทบัญญัติท่ีครบถ้วนและครอบคลุมการ ยังไม่มีสถิติใดมายืนยันถึงผลจากความพยายาม กระท�ำความผิดในหลายๆ ด้านท่ีจ�ำเป็นและ ในการแก้ไขและเพิ่มเติมบทบัญญัติในกฎหมาย สอดคล้องกับลักษณะของการทุจริตท่ีเกิดข้ึน หลักทรัพย์ดังกล่าวท่ีมีต่อระดับของการทุจริต ในประเทศ เว้นแต่ในเรื่องท่ีเป็นความร่วมมือ คอร์รัปชันท่ีลดลง นอกจากนี้ ฝ่ายตรวจสอบหรือ ระหว่างประเทศ ซึ่งยังไม่มีบทบัญญัติและยังคง ก.ล.ต. ยังคงพบรูปแบบของการกระท�ำความผิด ต้องรอผลจากความร่วมมือตามอนุสัญญา หรือการทุจริตในลักษณะเดิมๆ อย่างเช่นท่ีพบใน สหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. อดตี และมกั จะไมผ่ ิดไปจากรปู แบบของพฤติกรรม 2003 หรือ UNCAC 2003 (ดูในตารางท่ี 6.3) การทจุ รติ ทน่ี ยิ มกระทำ� กนั เทา่ ใดนกั แสดงใหเ้ หน็ วา่ จากการวิเคราะห์ แรงจูงใจที่ท�ำให้เกิดการทุจริต แม้กฎหมายหลักทรัพย์จะได้รับการแก้ไข เพ่ิมเติม คอร์รัปชันของบริษัทจดทะเบียนในตลาด ให้ครอบคลุมการกระท�ำความผิดท่ีกว้างข้ึน มีการ หลักทรัพย์ในบทที่ 4 ซ่ึงได้แบ่งการวิเคราะห์ เพ่ิมบทบัญญัติ เพื่อยกระดับบรรษัทภิบาลของ ออกเป็นทางด้านผลประโยชน์และต้นทุน ในส่วน บริษัทจดทะเบียน รวมถึงการเพิ่มหน้าที่และ ของผู้กระท�ำความผิด พบว่าความคุ้มค่าในการ ความรับผิดชอบให้แก่บุคคลท่ีเก่ียวข้องหลายฝ่าย กระท�ำความผิดของผู้มีอ�ำนาจส่วนหน่ึงเป็นผล เพ่ืออ�ำนวยความสะดวกให้กับการตรวจสอบของ มาจากผลประโยชน์จ�ำนวนมากที่คาดว่าจะได้รับ ฝ่ายตรวจสอบ แต่ทั้งนี้ก็ยังคงต้องขึ้นอยู่กับผู้ซึ่ง เนือ่ งด้วยการใชอ้ �ำนาจของกรรมการ และผูบ้ รหิ าร อยภู่ ายใตก้ ารบงั คบั ใชก้ ฎหมายดว้ ยวา่ จะเกรงกลวั ในการด�ำเนินการต่างๆ ภายในบริษัท ยากท่ีจะ บทลงโทษตามความผดิ ทบ่ี ญั ญตั ไิ วใ้ นกฎหมายหรอื ไม่ ไดร้ บั การตรวจสอบท้ังจากภายในองค์กร และจาก โดยในท่ีน้ีก็คือผู้บริหารของบริษัทจดทะเบียน ผู้ถือหุ้น ทั้งน้ี เร่ืองในฝ่ายผู้กระท�ำความผิด ซงึ่ เปน็ บคุ คลทมี่ อี ำ� นาจในการกระทำ� การใด ๆ ทอ่ี าจ ดังกล่าว ถือเป็นปัจจัยภายนอกท่ีฝ่ายตรวจสอบ เปน็ การใชอ้ ำ� นาจทต่ี นมเี พอื่ กอ่ ใหเ้ กดิ หรอื สนบั สนนุ ไม่สามารถควบคุมได้ เพราะเป็นเรื่องของความ การทจุ รติ คอรร์ ัปชัน พึงพอใจและความเต็มใจที่จะเส่ียงกับการถูก ด�ำเนนิ การส่วนบุคคล

82 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. รูปท่ี 4 แผนภาพความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งฝ่ายตรวจสอบและฝา่ ยผกู้ ระท�ำความผิด ท่ีมา: โดยคณะผู้วิจัย ก า ร บั ง คั บ ใช ้ ก ฎ ห ม า ย ห ลั ก ท รั พ ย ์ ตรวจสอบและการด�ำเนินคดี ซึ่งถือเป็นปัญหา ของฝ่ายตรวจสอบ จัดเป็นกลไกในเบ้ืองต้นที่มี ของการดำ� เนนิ การทางกฎหมายผบู้ งั คบั ใชก้ ฎหมาย ความส�ำคัญในการสร้างความสมดุลระหว่างการ หลกั ทรพั ยอ์ ยา่ ง ก.ล.ต. ประสบมาโดยตลอด และ ด�ำเนินการทางกฎหมายและการกระท�ำความผิด มีความเก่ียวข้องโดยตรงกับการก�ำกับดูแลของ แต่ท้งั น้ี ในการด�ำเนนิ การทางกฎหมายกับผูก้ ระทำ� ฝ่ายตรวจสอบ และความเข้มแข็งของกระบวนการ ความผิด เพ่ือให้ได้รับโทษตามสมควรกับความผิด ยุติธรรมของไทย ที่ได้ก่อขึ้น นอกจากจะอาศัยการตรวจสอบ ดังนั้น ในการจัดท�ำข้อเสนอแนะแนวทาง การกระท�ำที่เป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม การป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน กฎหมายหลกั ทรพั ยข์ องฝา่ ยตรวจสอบ หรอื ก.ล.ต. ที่ เ กิ ด ขึ้ น ใ น ก ลุ ่ ม บ ริ ษั ท จ ด ท ะ เ บี ย น ใ น ต ล า ด เป็นจุดเร่ิมต้นแล้วยังจะต้องอาศัยการด�ำเนินคดี หลักทรัพย์ จึงควรจะมุ่งเน้นไปที่จุดอ่อนของ ทางกฎหมาย ซง่ึ เปน็ เรอื่ งของกระบวนการยตุ ธิ รรม การด�ำเนินการทางกฎหมาย ท้ังในส่วนของการ ในการลงโทษผู้กระท�ำความผิด เพื่อเป็นการท�ำให้ ตรวจสอบและการด�ำเนินคดีทางกฎหมาย ซึ่งเป็น สังคมส่วนรวมได้เห็นถึงตัวอย่างที่ผู้กระท�ำ ความรับผิดชอบของฝ่ายตรวจสอบ หรือ ก.ล.ต. ความผิดจะต้องได้รับโทษตามกฎหมาย จากการ และฝ่ายบังคับใช้กฎหมายส่วนอื่นๆ โดยท่ี ศึกษาในบทท่ี 4 พบว่าแรงจูงใจท่ีท�ำให้ผู้มีอ�ำนาจ คณะผู้วิจัยจะน�ำเสนอปัญหาของการด�ำเนินการ ข อ ง บ ริ ษั ท จ ด ท ะ เ บี ย น ใ น ต ล า ด ห ลั ก ท รั พ ย ์ ทางกฎหมายที่เกิดข้ึนเป็นล�ำดับแรก ตามด้วย มีพฤติกรรมทุจริตคอร์รัปชัน อีกส่วนหนึ่งเกิดจาก ข้อเสนอแนะแนวทางในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ตน้ ทนุ ของการกระทำ� ความผดิ ทตี่ ำ่� อนั เปน็ ผลมาจาก และเพ่ือเป็นการป้องกันมิให้เกิดการทุจริตขึ้นอีก ข้อจ�ำกัดและความไม่มีประสิทธิภาพของการ โดยมีประเด็นดงั นี้

ปีที่ 5 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2555) 83 การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสเกีย่ วกบั ความร่วมมอื ระหวา่ งประเทศ การกระทำ� ความผดิ ความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศในเรอื่ งการให้ แมว้ า่ พ.ร.บ.หลกั ทรพั ยแ์ ละตลาดหลกั ทรพั ย์ ความช่วยเหลือทางวิชาการและการแลกเปลี่ยน (ฉบบั ท่ี 4) พ.ศ. 2551 ในมาตรา 89/2 จะก�ำหนด ข้อมูลข่าวสารระหว่างกัน ถือเป็นประโยชน์ในการ บทคุ้มครองแก่ผู้ให้เบาะแส (whistle blower) ด�ำเนินการของฝ่ายตรวจสอบอย่างมาก เน่ืองด้วย ซ่ึงเป็นพนักงาน ลูกจ้าง หรือบุคคลใดๆ ท่ีท�ำงาน การทุจริตคอร์รัปชันในปัจจุบัน มีแนวโน้มท่ีจะ ให้กับบริษัท เช่น ท่ีปรึกษา หรือผู้สอบบัญชีที่ให้ มีความเช่ือมโยงไปยังต่างประเทศเพิ่มมากข้ึน ความร่วมมือกับทางการ อันเป็นประโยชน์แก่การ ส�ำหรับส�ำนักงานคณะกรรมการก�ำกับหลักทรัพย์ ตรวจสอบและด�ำเนินคดี แต่หลังจากที่มีการ และตลาดหลักทรัพย์ประเทศไทย ก็ได้มีการจัดท�ำ บังคับใชก้ ฎหมายดังกล่าวมาแลว้ เปน็ เวลากวา่ 2 ปี ข้อตกลงความร่วมมือในเร่ืองดังกล่าว โดยการ พบว่ายังไม่มีบุคคลใดซ่ึงยังอยู่ในฐานะที่ท�ำงาน เขา้ รว่ มในองคก์ รระหวา่ งประเทศ หรอื ทเี่ รยี กกนั วา่ ให้กับบริษัทมาแจ้งเบาะแสการกระท�ำความผิด ก.ล.ต. นานาชาติ (IOSCO) ซึ่งเป็นความร่วมมือ ต่อ ก.ล.ต. โดยทว่ั ไปจะมีการแจ้งเบาะแสก็ตอ่ เมื่อ ระหวา่ งกนั ของ ก.ล.ต. ในแตล่ ะประเทศ เพอ่ื ใหค้ วาม ตนได้ออกจากบริษัทนั้นๆ แล้ว ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ชว่ ยเหลอื ระหวา่ งกนั ในการรวบรวม หรอื ตรวจสอบ มาตรการในการคุ้มครองดังกล่าวยังไม่สามารถ ขอ้ มลู หรือหลักฐาน เพ่อื ใช้ประกอบการพจิ ารณา สร้างความม่ันใจใหแ้ กผ่ ู้ทท่ี ราบเบาะแส การกระท�ำที่เป็นการฝ่าฝืนกฎหมายว่าด้วย ข้อเสนอแนะ: เพ่ือการบังคับใช้กฎหมาย หลกั ทรัพย์ หรือตลาดหลกั ทรพั ย์ หรอื กฎหมายอ่นื หลักทรัพย์ในเร่ืองการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส ในท�ำนองเดียวกัน ทั้งน้ี พ.ร.บ. หลักทรัพย์และ ที่มีประสิทธิภาพ อันจะเป็นประโยชน์ต่อการน�ำ ตลาดหลักทรพั ย์ (ฉบับท่ี 4) พ.ศ. 2551 ในมาตรา ตัวผู้กระท�ำการทุจริตมาลงโทษตามกระบวนการ 264/1 ยงั ไดเ้ พมิ่ อำ� นาจใหก้ บั ก.ล.ต. เพอื่ ดำ� เนนิ การ ทางกฎหมายต่อไป ก.ล.ต. และหน่วยงานอ่ืนๆ ที่ ในเร่อื งดงั กล่าวเช่นเดยี วกนั เก่ียวข้อง ควรประชาสัมพันธ์ถึงการด�ำเนินการ แม้ว่าประเทศไทยจะมีความร่วมมือที่เป็น ภายใต้บทบัญญัติในมาตรา 89/2 ดังกล่าว เพ่ือ ทางการระหว่างกันของ ก.ล.ต. ในประเทศต่างๆ เป็นการให้ความรู้แก่บุคคลท่ัวไป โดยเฉพาะ ผ่านการด�ำเนินงานขององค์กร ก.ล.ต. นานาชาติ พนกั งานและบคุ คลทร่ี บั จา้ งทำ� งานใหก้ บั ภาคธรุ กจิ (IOSCO) และข้อตกลงร่วมกันของรัฐภาคีต่างๆ เอกชน พร้อมกันนี้ยังจะต้องสร้างความม่ันใจแก่ ภายใต้อนุสญั ญาสหประชาชาติ วา่ ดว้ ยการตอ่ ต้าน บุคคลผู้แจ้งเบาะแส ถึงกลไกและระบบการ การทุจริต หรือ UNCAC 2003 (ซึ่งประเทศไทย ให้ความคุ้มครอง ท่ีมุ่งเน้นความปลอดภัยของ ได้ให้สัตยาบันไปเม่ือเดือนมีนาคม พ.ศ. 2554) ผู้แจ้งเบาะแสเปน็ สำ� คญั ในเรื่องการให้ความช่วยเหลือทางวิชาการและ การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารระหว่างกัน แต่ก็ยัง คงประสบปัญหาในทางปฏิบัติ ท้ังในเรื่องช่องทาง การน�ำตัวพยานบุคคล หรือเอกสารหลักฐาน

84 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. จากตา่ งประเทศ และเรือ่ งที่วา่ จะสามารถน�ำพยาน ท่ีได้รับความเสียหาย อันเกิดจากข้อเท็จจริงและ หลักฐาน หรือข้อมูลท่ีได้มาจากความร่วมมือ ข้อกฎหมายเดียวกัน โดยที่การฟ้องร้องแบบกลุ่ม ดังกล่าวมาใชใ้ นกระบวนการทางศาลไดห้ รือไม่ ใ น ก ร ณี ท่ี เ กี่ ย ว ข ้ อ ง กั บ ธุ ร ก ร ร ม ใ น ต ล า ด ทุ น ข้อเสนอแนะ: ควรด�ำเนินการให้มีการ จัดเป็นเคร่ืองมือ หรือช่องทางที่ผู้ถือหุ้นรายย่อย แก้ไขกฎหมายหลักทรัพย์และกฎหมายอ่ืนๆ ท่ี จะสามารถฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากผู้กระท�ำ เกีย่ วข้อง เพือ่ ให้รองรบั การนำ� ตวั พยานบคุ คลหรือ ผิดตามกฎหมายหลักทรัพย์เพื่อตนเองและเพ่ือ เอกสารหลักฐานจากต่างประเทศ ซงึ่ ได้มาโดยชอบ ผู้ลงทุนรายอื่นๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ มากกว่า ด้วยกฎหมาย หรือได้มาโดยหน่วยงานของภาครัฐ ระบบการฟอ้ งร้องแบบเดิมทีใ่ ชอ้ ยู่ในปัจจบุ นั มาใช้อ้างถึงในกระบวนการยุติธรรมของไทย ท้ังนี้ ก.ล.ต. ได้พยายามผลักดันให้เกิดการ เพ่ือสนับสนุนการตรวจสอบ และการด�ำเนินคดี ด�ำเนินคดีแบบกลุ่มในตลาดทุนไทย แต่เน่ืองจาก กบั การกระทำ� ความผดิ ในลกั ษณะขา้ มชาติ คณะรัฐมนตรีเห็นว่าควรที่จะผลักดันให้ใช้กันใน การชดเชยผ้ทู ไ่ี ดร้ ับความเสยี หาย วงกวา้ งกบั กรณอี นื่ ๆ เชน่ กรณฟี อ้ งรอ้ งของผบู้ รโิ ภค พ.ร.บ. หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ หรือท่ีเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม จึงน�ำไปสู่การขยายผล (ฉบบั ที่ 4) พ.ศ. 2551 ในมาตรา 89/18 ได้ใหส้ ทิ ธิ และการแก้ไขกฎหมายกลางของประเทศ หรือ แก่ผู้ถือหุ้นในการฟ้องร้องกรรมการ หรือผู้บริหาร ก็คือกฎหมายประมวลวิธีพิจารณาความแพ่ง บริษัทท่ีไม่ปฎิบัติตามหน้าที่ของตน อันเป็นเหตุ แทนทจ่ี ะเปน็ การแกไ้ ขกฎหมายหลกั ทรพั ยแ์ ตเ่ พยี ง ท�ำให้บริษัทได้รับความเสียหาย เพื่อเรียกเอา อยา่ งเดยี ว ซง่ึ กำ� ลงั อยใู่ นระหวา่ งการรอกระบวนการ ผลประโยชนค์ นื ใหแ้ กบ่ รษิ ทั รวมถงึ สทิ ธใิ นการไดร้ บั ทำ� ใหม้ ีผลบงั คับใช้ การชดใช้ค่าใช้จ่ายในการด�ำเนินคดีจากบริษัทตาม การด�ำเนินคดที างอาญา ค�ำส่ังศาล ในกรณีที่ผู้ถือหุ้นฟ้องโดยเจตนาสุจริต ข้ันตอนในการด�ำเนินคดีทางอาญาของ แต่ทั้งน้ีในการน�ำมาปฏิบัติจริง คงเป็นการยาก ประเทศไทยโดยสังเขปจะเร่ิมต้นจากการท่ี ก.ล.ต. ที่ผู้ถือหุ้นจะด�ำเนินการฟ้องร้องกรรมการ หรือ ด�ำเนินการกล่าวโทษผู้กระท�ำความผิดต่อพนักงาน ผู้บริหารที่กระท�ำความผิดเอง เน่ืองจากเป็นการ สืบสวนของกรมสอบสวนคดีพิเศษ (ดีเอสไอ) หรือ ฟ้องเรียกค่าเสียหายคืนให้แก่บริษัท ผู้ถือหุ้นไม่ได้ พนกั งานสบื สวนของกองบงั คบั การสบื สวนสอบสวน ร่วมรับผลประโยชน์ด้วย แม้ว่าอาจจะได้รับการ คดีเศรษฐกิจ (สศก.) แล้วแต่ลักษณะของความผิด ชดใช้ค่าใช้จ่าย ในการด�ำเนินการจากบริษัทตามที่ หลังจากนั้นเรื่องดังกล่าวก็จะถูกส่งต่อไปยังอัยการ ศาลมคี �ำสัง่ ในกรณีท่ฟี อ้ งโดยสุจริตกต็ าม ซ่ึงจะเป็นผู้พิจารณาว่าจะสั่งฟ้อง หรือไม่ฟ้องต่อ ข้อเสนอแนะ: ควรผลักดันให้มีการ ศาลช้ันต้น ท้ังน้ี เนื่องจากส�ำนักงาน ก.ล.ต. ไม่มี ด�ำเนินคดีแบบกลุ่ม (class action) หรือการ อำ� นาจในการฟอ้ งคดไี ดเ้ อง ซงึ่ จะตา่ งจากหนว่ ยงาน ฟ้องร้องของผู้เสียหาย ซึ่งอาจจะเป็นคนเดียว ก�ำกับดูแลบางแห่ง เช่น ส�ำนักงานคณะกรรมการ หรือหลายคน เพ่อื ประโยชนข์ องบุคคลจ�ำนวนมาก การแขง่ ขนั ทางการคา้ หรอื สำ� นกั งานคณะกรรมการ

ปีที่ 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 85 ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ (ป.ป.ช.) ผู้กระท�ำผิดกฎหมายหลักทรัพย์ประสบผลส�ำเร็จ ท่ีสามารถฟ้องคดีเองได้ หากอัยการมีความเห็น มากขึ้น เพราะถือเป็นการเพ่ิมทางเลือกให้กับ ไม่ส่งั ฟอ้ ง ก.ล.ต. ในการด�ำเนินการกับผู้กระท�ำความผิดด้วย ปัญหาส�ำคัญของกระบวนการด�ำเนินคดี ตัวเอง ไม่ต้องอาศัยการสบื สวนของหนว่ ยงานของรฐั ทางอาญาในข้างต้นก็คือ ความล่าช้าที่เกิดขึ้น และการฟ้องคดีของอัยการ ส�ำหรับความคืบหน้า ภายหลังจากการกล่าวโทษในช้ันของพนักงาน ของการด�ำเนินการในเร่ืองดังกล่าว ก.ล.ต. ได้ให้ สอบสวน รวมถึงการตีความในข้อกฎหมายที่ไม่ ฝ่ายวิจัยของส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตรงกันระหว่าง ก.ล.ต. และอัยการ และความ ร่างกฎหมายให้ ซึ่งได้เสนอร่างกฎหมายในเรื่อง ครบถ้วนของพยานหลักฐาน ซ่ึงถือเป็นสาเหตุหน่ึง การด�ำเนินคดีทางแพ่งไปที่กระทรวงการคลังแล้ว ที่ท�ำให้อัยการสั่งไม่ฟ้องคดีต่อศาลช้ันต้น หรือ เมอื่ เดอื นพฤศจกิ ายน 2552 ท�ำให้คดีถูกยกฟ้องเม่ือเรื่องไปถึงศาลแล้ว ท�ำให้ นอกจากน้ีแล้ว ในคดีที่ไม่มีความร้ายแรง กรณีการกระท�ำความผิดส่วนใหญ่ไม่ได้เข้าสู่ มากนกั อาจพจิ ารณาให้ ก.ล.ต. สามารถใชม้ าตรการ กระบวนการยุติธรรมเพ่ือพิสูจน์ความจริงเสียที ปรับ เพ่ือระงับคดีได้โดยที่ผู้ท่ีถูกกล่าวหายินยอม และดูเหมือนว่าไม่มีการลงโทษผู้กระท�ำความผิด เสียค่าปรับโดยไม่ต้องรับความผิดเพื่อท่ีจะให้คดี เป็นแตเ่ พียงการกล่าวโทษของ ก.ล.ต. แต่ฝา่ ยเดยี ว ไม่ยืดเยือ้ มีรายไดจ้ ากค่าปรบั เขา้ รัฐ และประหยดั อนึ่ง พฤติกรรมการทุจริตคอร์รัปชันที่ ทรพั ยากรของ ก.ล.ต. เอง ที่จะต้องใช้ในการดำ� เนิน เป็นการละเมิดต่อกฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์ คดี มาตรการดังกล่าวมีการใช้ค่อนข้างบ่อยครั้ง และตลาดหลักทรัพย์ โดยมากจะเป็นความผิด ในสหรัฐอเมริกา อย่างไรก็ดี มาตรการดังกล่าว ทางอาญา เช่น การยักยอกทรัพย์และการตกแต่ง เปน็ ดาบสองคมเนอื่ งจากการตกลงทจ่ี ะจา่ ยคา่ ปรบั บัญชีของบริษัท ซึ่งต่างไปจากในต่างประเทศ โดยไมม่ กี ารดำ� เนนิ คดที างกฎหมาย ทำ� ใหก้ ารกระทำ� ที่โดยส่วนใหญ่แล้วจะเป็นความผิดทางแพ่ง ท�ำให้ ทีผ่ ดิ กฎหมายเปน็ ทีป่ ระจกั ษต์ ่อสาธารณชน ต้องมีการพิสูจน์เจตนาและมีพยานหลักฐาน การสร้างความตนื่ ตวั ในการตรวจสอบ ที่สามารถพิสูจน์ความผิดได้อย่าง “สิ้นสงสัย” การทจุ ริตโดยผ้ถู ือหุ้น จึงท�ำให้การเอาผิดกับผู้กระท�ำผิดยากกว่า เน่ืองจากผู้ถือหุ้นเป็นผู้ที่มีส่วนได้เสีย ในกรณีของการด�ำเนินคดีทางแพ่งซึ่งง่ายและ โดยตรงจากการทจุ รติ ในบรษิ ทั เอกชน การตรวจสอบ รวดเร็วมากกว่า โดยผู้ถือหุ้นจึงเป็นส่ิงท่ีส�ำคัญอย่างย่ิง โดยเฉพาะ ข้อเสนอแนะ: ควรมีการแก้ไขกฎหมาย ประมาณร้อยละ 50 ของผู้ลงทุนในตลาดหุ้น เพื่อให้มีการด�ำเนินคดีทางแพ่ง (civil sanction) ของประเทศไทยเป็นผู้ลงทุนท่ัวไปที่ไม่ใช่สถาบัน มาใช้ควบคู่กับการด�ำเนินคดีทางอาญาท่ีใช้อยู่ และไม่ใช่นักลงทุนต่างชาติ หากแต่เป็นผู้ถือหุ้น ในปัจจุบัน การน�ำการบังคับทางแพ่งมาใช้บังคับ รายย่อยที่มีแรงจูงใจในการเล่นหุ้นเพียงเพ่ือ กับคดีทางเศรษฐกิจ หรือการทุจริตคอร์รัปชันที่ สร้างรายได้จากการเก็งก�ำไรจากการซื้อขายหุ้น เกิดขึ้นในตลาดทุนจะท�ำให้การด�ำเนินคดีกับ

86 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เน่อื งจากกำ� ไรจากการซ้อื ขายหุ้นใตลาดหลกั ทรัพย์ ด�ำเนินคดีกับผู้บริหารที่มีการทุจริตในหลากหลาย ปลอดภาษี ในขณะที่รายได้จากเงินปันผลจาก บริษัท โดยมีการด�ำเนินการเป็นระบบจนกระทั่ง การถือหนุ้ ระยะยาวตอ้ งเสยี ภาษี แรงจงู ใจทางด้าน เป็นองค์กรที่ผงาดข้ึนมาเป็นสถาบันที่มีบทบาท ภ า ษี ท� ำ ใ ห ้ นั ก ล ง ทุ น มุ ่ ง เ น ้ น เ พี ย ง ก า ร ถื อ หุ ้ น สำ� คญั ยง่ิ ในการขบั เคลอ่ื นธรรมาภบิ าลในภาคธรุ กจิ ระยะส้นั เท่านนั้ ของเกาหลีใต้ทีเ่ ป็นท่ีรจู้ กั ทั่วโลก9 ทั้งน้ี แม้จะมีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ว่าด้วยหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ เพ่ือให้ บรรณานุกรม ผู้ถือหุ้นรายย่อยมีโอกาสในการตรวจสอบบริษัท มากขึ้น โดยลดสัดส่วนการถือหุ้นของผู้มีสิทธิ เดอื นเดน่ นคิ มบริรกั ษ์ และคณะ 2548 การติดตามประเมินผล ออกเสียงข้ันต�่ำในการฟ้องร้องกรรมการ และ การทุจริตประพฤติมิชอบและกลไกการตรวจสอบ เพกิ ถอนมตปิ ระชมุ ผถู้ อื หนุ้ ทไี่ มป่ ฏบิ ตั ติ ามกฎหมาย ถ่วงดุลในสังคมไทย รายงานเสนอต่อสำ�นักงาน จากรอ้ ยละ 20 เหลอื รอ้ ยละ 5 แตเ่ นอื่ งจากผถู้ อื หนุ้ คณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ รายย่อยส่วนมากเล่นหุ้นแบบเก็งก�ำไรจึงไม่มี นพิ นธ์ พวั พงศกร และคณะ 2543 คอรร์ ปั ชนั ในวงราชการไทย: ความสนใจท่ีจะเข้ามาตรวจสอบการบริหารจัดการ กรณีศึกษาและยุทธศาสตร์การต่อต้านการคอร์รัปชัน ของบริษัทที่ลงทุน ท�ำให้ไม่มีการรวมตัวกันได้ ในเชิงเศรษฐศาสตร ในยุทธศาสตร์การต่อต้านการ เพียงพอท่ีจะใช้สทิ ธดิ งั กล่าว คอร์รัปชันในประเทศไทย กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัย ขอ้ เสนอแนะ: ควรปรบั ลดสดั สว่ นหนุ้ สว่ น เพือ่ พัฒนาประเทศไทย: 30-32 ขนั้ ตำ่� ในการฟอ้ งรอ้ งกรรมการใหต้ ำ�่ ลงกวา่ รอ้ ยละ 5 สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย 2543 ยุทธศาสตร์ เชน่ ในกรณขี องเกาหลใี ตซ้ งึ่ เปน็ ประเทศทม่ี อี งคก์ ร การต่อต้านคอร์รัปชันในประเทศไทย: แนวคิดทาง เอกชนเข้ามาท�ำหน้าท่ีในการรักษาผลประโยชน์ เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยตลาดคอร์รัปชัน กรุงเทพฯ: ของผู้ถือหุ้นรายย่อยท่ีเข้มแข็งมากท่ีสุดในโลกน้ัน สถาบันวจิ ยั เพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย ได้ก�ำหนดสัดส่วนหุ้นส่วนไว้เพียงร้อยละ 0.01 Claessens, Stijn, et al. 1998. Who controls East Asian ของจ�ำนวนหนุ้ ทงั้ หมดเทา่ นน้ั หรอื นอ้ ยกวา่ สดั สว่ น Corporations. หุ้นส่วนข้ันต่�ำตามกฎหมายไทยถึง 500 เท่า Rho, Han-Kyun. 2004. From Civil Organization to ท�ำให้องค์กรเอกชนอย่างเช่น PSPD (People’s Shareholder Activis: The Case of the Korean. Solidarity for Participatory Democracy) PSPD, BRESE Working Paper Series. สามารถลงทุนในการซื้อหุ้นจ�ำนวนไม่มาก เพื่อที่ www.brunel.ac.uk/ research/brese/pub/work.htm จะตรวจสอบการด�ำเนินการของบริษัท และ 9 Rho, Han-Kyun (2004), From Civil Organization to Shareholder Activist: The Case of the Korean PSPD, BRESE Working Paper Series สามารถดาวน์โหลดไดท้ ี่ www.brunel.ac.uk/research/brese/pub/work.htm

ปที ี่ 5 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2555) 87 การใชเ้ คร่อื งมอื ส�ำ รวจเศรษฐศาสตร์จุลภาค เพื่อวดั ขนาดของการฉอ้ ราษฎร์บังหลวง Quantifying the Magnitude of Corruption Using a Micro-Economic Survey จิระเดช ทศั ยาพนั ธุ*์ Jiradate Thasayaphan บทคัดย่อ การศึกษานี้ใช้เครื่องมือในการเก็บข้อมูลแบบใหม่ซ่ึงมีเป้าประสงค์ในการวัดขนาดของการ ฉ้อราษฎร์บังหลวงในระดับเศรษฐศาสตร์จุลภาค การศึกษายืนยันความเป็นไปได้ท่ีจะเก็บข้อมูล ท่ีเกี่ยวกับการฉ้อราษฎร์บังหลวงของตัวแทนแต่ละรายซึ่งการศึกษานี้ใช้โรงเรียนเป็นตัวแทน เคร่ืองมือ การตดิ ตามการเบกิ จา่ ยงบประมาณและการเกบ็ ขอ้ มลู เชงิ ปรมิ าณของผใู้ หบ้ รกิ ารสามารถนำ� ไปประยกุ ตใ์ ช้ ได้อย่างกว้างขวาง เครื่องมือทั้งสองชนิดนี้ยังสามารถให้ข้อมูลเพ่ือวิเคราะห์กลไกและปัจจัยที่มีอิทธิพล ต่อการฉ้อราษฎร์บังหลวง ผลการศึกษาพบปัจจัยที่มีนัยส�ำคัญต่อการฉ้อราษฎร์บังหลวงซึ่งจะน�ำไปสู่ การกำ� หนดนโยบายท่ถี ูกต้อง คำ� สำ� คญั : การวัดขนาดการฉอ้ ราษฎร์บังหลวง การสำ� รวจระดับจุลภาค Abstract This paper uses new survey techniques aimed to enhance quantification of corruption at the micro-economic level, and argues that appropriate approaches and careful interview techniques allow, collection of data on corruption from individual agents, such as schools. Two new instruments are presented: public expenditure tracking survey and quantitative service delivery survey, to highlight their utility in several applications. These survey instruments allow us to study the mechanisms and factors * E-mail: [email protected]

88 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. responsible for corruption. The results of this study confirm the incidence of corruption at the micro-level, and suggest significant contributing factors that could explain the corruption; a more profound understanding of these factors and mechanisms will lead to recommendations that contribute towards more appropriate, better targeted and more effective policy prescriptions. Keywords: Corruption; Education; Micro-economic survey; PETS; QSDS; Quantification; Methodologies 1. Introduction be allocated to schools efficiently-to Three common features may be schools. Public resources are allocated for observed in the literature on corruption a particular purpose within legally-defined (Svensson, 2003). First, there is a heavy institutional arrangements; however, reliance on cross-country analyses. Second, information on actual spending by the the literature exploits data on corruption provider is seldom available, especially derived from perception indices, typically in developing countries. Public service constructed from foreign experts’ provision could be affected by institutional assessments of overall corruption in the inefficiencies, such as leakage of public country. Finally, corruption is explained resources, weak institutional capacity, and as a function of national policy and the inadequate incentives. Ablo and Reinikka prevailing institutional environment (1998) showed that there are leakages (Reinikka and Svensson, 2006). However, of public expenditure at the school level, the analysis of aggregate data tells us and that capitation grants may not reach little about the association between frontline service providers. Consequently, corruption and individual agents such as the effectiveness of services is affected service providers. by such institutional inefficiencies. Public expenditure on education As adequate public accounts are represents a component of the national not available in many countries, including budget in most countries. Per head Thailand, a micro-economic survey of expenditure (capitation grants) for students schools was necessitated in order to has been generally considered as an collect empirical data. To complement this, investment by the government in basic a public expenditure tracking survey education, suggesting that resources must (PETS) was also conducted to compare

ปีท่ี 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 89 budget allocations with actual spending partly determines its entitlement to through the layers of bureaucratic public support. In cases where public structure, together with a quantitative resources (staff time) are used for corruption service delivery survey (QSDS), which (shirking), the agent involved in the activity aimed to collect data at the provider will most likely not report truthfully. level, particularly to assess indicators The PETS deals with these data issues related to institutional capacity. Although by triangulating data collection, and each approach has a more general focus, identifying data sources that are least corruption, as broadly defined, is often contaminated by such perverse incentives. identified as a key constraint (Reinikka This data collection strategy serves to and Svensson, 2006). cross-validate the information obtained The rest of the paper is organized separately from each source. as follows. Section 2 discusses key features A PETS tracks the flow of resources and findings of the public expenditure through these strata to determine how tracking survey (PETS). Section 3 explores much of the originally-allocated resources previous findings of the quantitative reaches each administrative level. It is service delivery survey (QSDS) concerning therefore useful as a device for locating incentives and performance, such as and quantifying political and bureaucratic teacher absenteeism, delays in capture, leakage of public funds, and delivering public funds, of the service problems in the development of human providers. Section 4 presents the key and in-kind resources, such as staff and determinants of the incidence and level textbooks. It can also be used to evaluate of corruption. Section 5 concludes and impediments to the reverse flow of offers some policy recommendations. information (weak accountability relationship) in order to account for actual expenditures. 2. Using PETS to Measure Consequently, PETS could be used as a Corruption diagnostic tool, an analytics tool, and as A PETS explicitly recognizes that a tool to evaluate policy effectiveness. an agent may have an incentive to misreport. 1. Regarding PETS as a diagnostic These incentives derive from the fact that tool, a diagnostic survey seeks to ascertain information provided by service providers, concrete facts and identify basic problems for example, by a school to local governments without necessarily exploring their reasons

90 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. or solutions. The problem that PETS Previous PETS have revealed the studies have diagnosed are leakage of emergence of certain patterns in resource public funds, usually non-wage subsidies. leakage levels, in terms of: (i) rule-based Studying this problem involves the collection versus discretionary expenditure; (ii) wage of a sufficient amount of data within well- versus non-wage expenditure; (iii) level of designed samples. A simple calculation of government; and (iv) in-kind versus cash expenditure leakage can be expressed as transfers. As emphasized by Das et al. (2005, quoted in Gauthier, 2006), the level Leakage = Funds recieved by facility of discretion exercised on resource Funds intend for the facility allocation could influence leakage levels. Greater discretionary power granted to 2. Regarding PETS as an analytical particular administrative units, combined tool, it is important to understand the causes with weak supervision and improper of the institutional problems. A starting place incentives, could lead to major leakage for analysis may be the observation that the of funds. Indeed, differences in leakage capture of funds varies across schools and levels have been observed between funds perhaps across districts and regions. The allocated through fixed-rule and those task that falls to analysis is to determine the that are at the discretion of public factors that are correlated with the variable officials or politicians. Since rule-based of interest, and to formulate and test the funding is clearly defined according hypotheses in order to elucidate the causal to a simple allocation rules, leakage of relationships. If the causes are discovered funds is more difficult compared with through this process, appropriate policy discretionary funds, which are bound interventions are often implied. by specific allocation rule. Wages are also often paid directly by the central 3. Finally, regarding PETS as an government to individual workers as impact evaluation tool, following the service providers, without passing previous purpose, a third reason to conduct through the administrative apparatus. a PETS is to examine the impact of a policy Alternatively, when wages transit through intervention that has already taken place. the administrative structure, they are The likely occasion to use a PETS for generally paid by local authorities impact evaluation is after an earlier PETS, directly to workers, thus with the same so that the results may be compared.

ปที ี่ 5 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2555) 91 incentives at the recipient level for education, with resources misappropriated ensuring full transfer. In the case of non- for private gain or used by district wage expenditures, local officials and officials for expenditures unrelated to politicians could take advantage of education administration. The servey their information advantage to reduce finding also revealed that there was a disbursement or provide few non-wage large variation in leakage across schools- supplies to schools, knowing it would larger schools: appeared to receive a larger attract little attention (Reinikka and share of the intended funds, schools with Svensson, 2004). Leakage is associated children of better-off parents experienced with different institutional structures, a lower degree of leakage, and schools with characterized by various information a higher share of unqualified teachers asymmetry problems among parties, experienced more leakage. According to coupled with discretionary power and a follow-up tracking carried out in 1999 weak enforceability. Leakage has also and 2000, the leakage was about 18%. been shown to be more pronounced in The improvement was associated with the case of in-kind transfers compared the school obtaining better information with in-cash transfers. Although school about school entitlements through radio officials and parents know that they and newspaper campaigns. The information are entitled to some funding from the campaign was estimated to account for district level, because resources reaching about 75% of the improvement in leakage. the schools are predominantly in-kind According to a 1999 survey in education without any indication of monetary values, carried out in Zambia, non-wage school communities seldom know the expenditure leakage was estimated at 57%, value of the in-kind support they receive, appearing at the district level. Further, which greatly reduces accountability. according to a study in Ghana in 2000 Gauthier (2006) indicates that for tracking non-wage expenditure and wage the first PETS in Uganda done in the in education, leakage was estimated at education sector tracking capitation, on about 50% and 20%, respectively. A large average during 1991-1995 the leakage proportion of the leakage seemed to occur rate was about 87%, due to asymmetric between the central government and district information that adversely effected on the office during the procurement process, flows of funds to frontline providers. Leakage when public expenditure was translated appears principally at the district level of into in-kind transfers.

92 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Accordingtoa2001surveyinZambia, school’s Board of Governors (BOG). Lack regarding track-fixed school grants and of information at the school level erodes a discretionary non-wage grant program accountability in allocation of public for basic education, the result showed that resources; the problem is exacerbated by the leakage rate was 10% for fixed-rule poor maintenance of records by schools grants and 76% for discretionary non-wage and lack of proper audits. expenditure. Rule-based funds were Fundamental and generic problems progressive, as greater per-pupil funding noted in the survey were associated with was observed in poorer schools and information asymmetry through the discretionary disbursement was higher at the service providers’ supply chain. In most rich schools in rural areas. Overall, public countries examined, there was a crucial funds were regressive; 30% of resources lack of information at various levels in were allocated to richer schools compared the public-organizational structure, in with typical schools. The finding concludes particular, at the central level, regarding that a disbursement delay may be a factor resource use and transfers through the in the leakage of rule-bases funds. For supply chain. Information problems are discretionary funds, only a few schools that acute at the lower levels of the hierarchy, received large amounts of funds had greater as decentralized administrative units are bargaining power with public officials. generally not aware of the budgetary In Kenya, according to a 2004 resources to which they are entitled. survey in the education sector, 80% of The information gap and retention of schools did not receive their entitled amount information at the central level in several of bursary funds and total leakage was of the countries surveyed reinforces the estimated at 35.8%. There was evidence that issue of moral hazard problems (Gauthier, some schools received an allocation larger 2006). In Cambodia, a 2005 survey of than that to which they were entitled, and that primary education reported a funds gap funds were diverted for personal gain. The in priority action program 2.1 (PAP 2.1), study argued that the cause of the leakage in all years except 2001. Apart from the stemmed from the high level of discretion year 2000, there was significant variation vested in the head teacher for financial across provinces and within provinces. management, with minimal influence of The gap widened from 3.1% in 2000 to the parent-teacher association (PTA) or the 23.5% in 2001, and then narrowed again