วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 10 ฉบับที่ 2

ISSN 1906-2087 ปที ่ี 10 ฉบบั ท่ี 2ว(การรกสฎาารคNวมAชิ-ธCาันกCวาารJคoมปu2.rป5n6.ชa0l). เจา้ ของ ท่ีปรกึ ษา สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปราม พลตำ� รวจเอก ดร.วัชรพล ประสารราชกิจ การทุจรติ แหง่ ชาติ สำ� นกั งาน ป.ป.ช. เลขท่ี 361 ถนนนนทบุรี ตำ� บลทา่ ทราย อ�ำเภอเมืองนนทบรุ ี จงั หวดั นนทบุรี 11000 นางสวุ ณา สวุ รรณจฑู ะ โทรศพั ท์ 0 2528 4800 ต่อ 5814 สำ� นักงาน ป.ป.ช. โทรสาร 0 2528 4703 Website: http://www.nacc.go.th รองศาสตราจารย์ ดร.มาณี ไชยธีรานุวฒั ศริ ิ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. บรรณาธกิ าร ผ้ขู ัดเกลาภาษาอังกฤษ รองศาสตราจารย์ ดร.ประสิทธ์ิ ลีระพันธ์ นกั วชิ าการอสิ ระ นางสาวณฐั ธิดา กองสวัสด์ิ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. กองบรรณาธกิ าร วตั ถปุ ระสงค์ ศาสตราจารย์ ดร.ศกั ดา ธนิตกลุ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย เพ่ือเป็นแหล่งรวบรวมความรู้และเผยแพร่ ผลงานวจิ ยั และผลงานทางวิชาการอืน่ ๆ ดา้ น ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ดร.บัณฑิต จันทรโ์ รจนกิจ การปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั เพื่อสนับสนุนการใช้ประโยชน์จากผลงานวิจัย ผลงานวิชาการ และการสร้างความตระหนัก ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรศิ รา เลก็ สรรเสรญิ รว่ มกันในการต่อต้านการทุจริต มหาวิทยาลยั มหิดล เพื่อส่งเสริมเครือข่ายความร่วมมือและ ประสานงานในการบริการจัดการข้อมูลงาน ดร.พงษธ์ ร วราศัย วจิ ยั ดา้ นการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระหว่างหน่วยงานและสถาบันวจิ ยั ต่าง ๆ เพื่อให้มีการแลกเปล่ียนข้อมูลข่าวสารและ นายอุทิศ บวั ศรี เอกสารสิ่งตีพิมพ์ต่าง ๆ กับหน่วยงานและ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. เครือข่ายทเี่ ก่ียวข้อง กองการจัดการ กำ� หนดพมิ พ์เผยแพร่ นางสาวพัชรี มนี สุข ปลี ะ 2 ครง้ั ดังน้ี นางสาวอนญั ญา แมน้ โชติ ฉบับที่ 1 มกราคม – มถิ นุ ายน นางสาวฉันทช์ นก เจนณรงค์ ฉบับท่ี 2 กรกฎาคม – ธนั วาคม นายศักดนิ ันท์ คณุ เอนก เน้ือหา/ข้อความในวารสารนีเ้ ป็นความคดิ เห็นของผเู้ ขียน มิใช่ของสำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ

NACC Journal ISSN 1906 – 2087 Vol. 10 No. 2 (July - December, 2017) Publisher Advisory Office of the National Anti-Corruption Commission Pol.Gen.Watcharapol Prasarnrajkit, Ph.D. 361 Nonthaburi Road, Thasaai District Office of the National Anti-Corruption Amphur Muangnonthaburi, Nonthaburi Province 11000 Thailand Commission Tel:+66 2528 4800 Ext. 5814 Mrs.Suwana Suwanjuta Fax: +66 2528 4703 Website: http://www.nacc.go.th Office of the National Anti-Corruption Commission Editor Assoc.Prof.Manee Chaiteeranuwatsiri, Ph.D. Assoc.Prof.Prasit Leerapan, Ph.D. Office of the National Anti-Corruption Independent Scholar Commission Editorial Board English Language Editor Prof.Sakda Thanitcul, Ph.D. Ms.Nattida Khorngsawat Chulalongkorn University Office of the National Anti-Corruption Asst.Prof.Pandit Chanrochanakit, Ph.D. Commission Chulalongkorn University Objectives Asst.Prof.Arisara Leksansern, Ph.D. Mahidol University To serve as a knowledge center for disseminating research findings and Phongthorn Wrasai, Ph.D. other academic works on corruption Thammasat University prevention and suppression. To encourage the use of the research Mr.Utit Buasri finding and academic works and to Office of the National Anti-Corruption enhance public awareness to Commission collectively counter corruption. To promote networking and cooperation Managerial Board among academic and technical agencies on countering corruption among the Ms.Pacharee Meensuk agencies and research institutions. Ms.Ananya Manchot To promote the exchange of information Ms.Chanchanoke Chennarong and documents among relative agencies Mr.Sakdinan Khunanek and networks. Bi-annual Publication No.1 January – June No.2 July – December Views expressed in the published articles in this Journal exclusively belong to the authors and do not necessarily reflect the official position of the NACC.

สารบญั บทบรรณาธกิ าร ตอนที่ 1: บทความทางวชิ าการ: การทุจรติ และการต่อตา้ นการทจุ รติ 1 รฐั ธรรมนูญฉบับใหมก่ ับการตรวจสอบทรัพยส์ ินของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 2 นายวรวิทย์ สขุ บญุ 19 ความท้าทายของงานปราบปรามการทจุ ริต 29 นายภูมวิ ัฒน์ รตั นผล 56 แนวทางและมาตรฐานสากลในการป้องกันการทุจริต นายภญิ โญยศ ม่วงสมมุข 89 แนวทางการประยุกตใ์ ชห้ ลกั การตลาดภาครฐั ในภารกจิ การป้องกนั การทจุ ริตของประเทศไทย 113 นายณฐั ปกรณ์ ประเสรฐิ สุข 114 การคอรร์ ัปชนั กบั ผลกระทบตอ่ ความเชือ่ มัน่ ของบรรษัทข้ามชาติ ทปี่ ระกอบธุรกิจประเภทเครอื่ งใช้ไฟฟ้าทเ่ี ขา้ มาลงทนุ ในประเทศไทย นางสาวฉนั ทช์ นก เจนณรงค์ ตอนที่ 2: บทความวจิ ยั แนวทางและมาตรการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ เชงิ นโยบาย ของรฐั บาลไทยในยุคปัจจุบนั นายพลเดช ปิน่ ประทปี และคณะ

Contents Part I: Anti-Corruption Articles 1 Assets Inspection of National Anti-Corruption Commission 2 and Constitution of Kingdom of Thailand B.E. 2560 Mr.Warawit Sukboon Challenges in Corruption Suppression Mission 19 Mr.Phumiwat Ratnaphol International Standards and Practical Guidelines for 29 Prevention of Corruption Mr.Pinyoyot Muangsommuk The Application of Public Sector Marketing in Thailand’s Corruption 56 Prevention Mission Mr.Natpakorn Prasertsuk Corruption and Its Impact on the Confidence of Electronic Appliance 89 Multinational Corporations Investing in Thailand Ms.Chanchanoke Chennarong Part II: Research Article 113 Policy Corruption in Current Thai Governments: 114 Preventive and Suppressive Measures Mr.Poldej Pinprateep and others

บทบรรณาธิการ วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ฉบบั น้ี (ปที ี่ 10 ฉบบั ท่ี 2) เปน็ ฉบบั ทอี่ าจกลา่ วไดว้ า่ ตอ่ เนอื่ งจากฉบบั ที่แล้ว ที่เป็นการท�ำความเข้าใจเก่ียวกับยุทธศาสตร์ใหม่ของ ป.ป.ช. หรือยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการ ปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ซึ่งเปน็ นวัตกรรมของแนวความคดิ และแนวทางการปฏบิ ตั ใิ นการปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ของชาตอิ ยา่ งเปน็ ระบบ และ หวังผลการพัฒนาท่ีมีประสิทธิภาพและย่ังยืนได้ ด้วยการต้ังเป้าหมายสูงสุดท่ีจะสร้างวัฒนธรรมและ คา่ นยิ มใหมใ่ หก้ บั ประชาชน และสงั คมไทยในการมสี ว่ นรว่ มตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ทกุ รปู แบบ และรว่ มมอื กนั เป็นภาคเี ครือข่ายทีเ่ ข้มแขง็ ท้ังในระดับบุคคล กลมุ่ บุคคล องคก์ ร หรือสถาบัน และสงั คมโดยรวม และ แสดงให้เหน็ เป็นรูปธรรมว่าสงั คมไทยเป็น “สงั คมท่ไี มท่ นต่อการทุจริต” อกี ตอ่ ไป บทความวิชาการในวารสารฉบับนี้มี 5 เรื่อง เป็นแง่มุมทางวิชาการเชิงประยุกต์จาก ผู้บริหารและนักวิชาการประจ�ำของส�ำนักงาน ป.ป.ช. ในประเด็นที่ครอบคลุมภารกิจหลักท้ัง 3 ด้าน ของ ป.ป.ช. คือ ด้านการป้องกันการทุจริต ด้านการปราบปรามการทุจริต และด้านการตรวจสอบ ทรัพย์สินและหนี้สินของนักการเมือง และข้าราชการระดับสูง เร่ืองแรก “รัฐธรรมนูญฉบับใหม่กับ การตรวจสอบทรัพย์สินของคณะกรรมการ ป.ป.ช.” ที่เขียนโดย นายวรวิทย์ สุขบุญ เลขาธิการ คณะกรรมการ ป.ป.ช. คนใหม่ที่เป็นลูกหม้อของ ส�ำนักงาน ป.ป.ช. และมีประสบการณ์ท่ีดีเด่น ในการท�ำงานเร่ืองน้ีมาโดยตลอด เร่ืองที่สอง “ความท้าทายของงานปราบปรามการทุจริต” โดย นายภมู วิ ฒั น์ รัตนผล ผู้เชีย่ วชาญดา้ นการไตส่ วนและกฎหมาย สำ� นกั งาน ป.ป.ช. ซึง่ เป็นผ้ทู ่ีมคี วามเชย่ี วชาญ เฉพาะในเรอื่ งนม้ี ายาวนาน และบทความวชิ าการอกี 3 เรอื่ งทเ่ี ขยี นโดยนกั วชิ าการของสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ที่มีประสบการณ์และสนใจในเร่ืองท่ีเขียนเป็นการเฉพาะ คือ เร่ือง “แนวทางและมาตรฐานสากลใน การป้องกันการทุจริต” โดยนายภิญโญยศ ม่วงสมมุข เร่ือง “แนวทางการประยุกต์ใช้หลักการตลาด ภาครฐั ในภารกจิ การปอ้ งกนั การทจุ รติ ของประเทศไทย” โดยนายณฐั ปกรณ์ ประเสรฐิ สขุ และเรอื่ งสดุ ทา้ ย “การคอร์รัปชันกับผลกระทบต่อความเชื่อม่ันของบรรษัทข้ามชาติท่ีประกอบธุรกิจประเภท เครื่องใช้ไฟฟ้าที่เข้ามาลงทุนในประเทศไทย” โดยนางสาวฉันท์ชนก เจนณรงค์ ส่วนบทความ วิจัยมีเร่ืองเดียวคือ “แนวทางและมาตรการป้องกันและปราบปรามการทุจริตเชิงนโยบาย ของรัฐบาลไทยในยุคปัจจุบัน” ท่ีเขียนโดยนายพลเดช ปิ่นประทีป และคณะ ซ่ึงเป็นงาน

วิจัยท่ีได้รับทุนสนับสนุนจากส�ำนักงาน ป.ป.ช. โดยในยุคปัจจุบันของงานวิจัยหมายถึงช่วงปี พ.ศ. 2545 – 2554 ซง่ึ ครอบคลมุ ยคุ รฐั บาลทกั ษณิ ชนิ วตั ร 1-2 รฐั บาล พลเอก สรุ ยทุ ธ์ จลุ านนท์ รฐั บาล นายอภสิ ิทธิ์ เวชชาชวี ะ และรัฐบาลนางสาวย่ิงลกั ษณ์ ชนิ วัตร วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ฉบบั นเ้ี ปน็ ฉบบั สดุ ทา้ ยของปที ่ี 10 (ปลี ะ 2 ฉบบั ) โดยในกระบวนการ จัดทำ� วารสารทัง้ 2 ฉบับนี้ ได้จัดทำ� ให้ได้ตามเกณฑ์มาตรฐานวารสารวชิ าการของประเทศไทย (TCI) ซึ่งก็เป็นไปด้วยดี และเช่ือว่าวารสารวิชาการ ป.ป.ช. จะได้รับการอนุมัติให้อยู่ในท�ำเนียบของ TCI ในเวลาไม่นานนัก ในส่วนของเน้ือหาสาระทางวิชาการของวารสารน้ันน่าจะเป็นส่วนส�ำคัญที่สุดที่เป็น เกณฑ์การพิจารณาอนมุ ัติ จงึ ขอความรว่ มมอื จากผอู้ า่ นทกุ ทา่ นแสดงความคดิ เหน็ ในแงม่ มุ ตา่ ง ๆ ของวารสารอนั เปน็ การ รว่ มกันยกระดับคุณภาพและการน�ำไปใชอ้ ยา่ งจริงจังและกว้างขวาง และเพื่อใหผ้ ู้อ่านทกุ ทา่ นรว่ มเป็น ส่วนหน่ึงของการสร้างสังคมไทยทไ่ี ม่ทนต่อการทุจริตอีกต่อไป รองศาสตราจารย์ ดร.ประสิทธ์ิ ลีระพนั ธ์ บรรณาธกิ าร

ตอนท่ี 1 การทุจริตและกบทารคตวอ่ าตมา้ทนากงวาชิรทากจุ ารริต: Anti-Corruption Articles

2 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. รฐั ธรรมนูญฉบบั ใหมก่ ับการตรวจสอบทรัพย์สิน ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. Assets Inspection of National Anti-Corruption Commission and Constitution of Kingdom of Thailand B.E. 2560 นายวรวทิ ย์ สขุ บญุ I บทคดั ยอ่ รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 ประกาศใชเ้ มอื่ วนั ท่ี 6 เมษายน 2560 ได้ กำ� หนดรายละเอยี ด เนอื้ หา อำ� นาจหน้าทขี่ องคณะกรรมการ ป.ป.ช. เกย่ี วกับการตรวจสอบทรพั ย์สิน และหนส้ี นิ เปลยี่ นแปลงไป ท่เี ป็นสาระส�ำคัญสามประการ คือ ประการแรกคณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้อง เปิดเผยผลการตรวจสอบทรัพย์สินและหน้ีสินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ประการทส่ี องตอ้ งจดั ใหม้ มี าตรการหรอื แนวทางทจ่ี ะทำ� ใหก้ ารปฏบิ ตั หิ นา้ ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ เกดิ ความรวดเรว็ สุจริต และเที่ยงธรรม และประการที่สามเพ่ิมเติมองค์ประกอบหรือลักษณะการกระท�ำความผิด ฐานจงใจไม่ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสิน หรือจงใจยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สิน และหนี้สินอันเป็นเท็จ หรือปกปิดข้อเท็จจริงท่ีควรแจ้งให้ทราบ โดยต้องมีพฤติการณ์อันควรเชื่อได้ ว่าบุคคลน้ันมีเจตนาไม่แสดงท่ีมาแห่งทรัพย์สินและหนี้สินดังกล่าวด้วย ดังน้ัน เพ่ือให้การท�ำงานของ คณะกรรมการ ป.ป.ช. เปน็ ไปตามเจตนารมณ์ของรฐั ธรรมนูญ คณะกรรมการ ป.ป.ช. และสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ควรปรบั ปรุงกระบวนการปฏบิ ัตงิ านรวมท้ังแกไ้ ขกฎหมาย ระเบียบที่เกย่ี วขอ้ ง ดังน้ี 1) ก�ำหนด ระเบยี บ วธิ กี าร หรอื แนวทางเปดิ เผยผลการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง และเจ้าหนา้ ทีข่ องรัฐ 2) แก้ไขปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบทีเ่ กี่ยวขอ้ งกบั การปฏบิ ตั ิงานใหส้ อดคล้องกับ วัตถุประสงคแ์ ละเอ้อื ตอ่ การปฏบิ ตั งิ านใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพ รวดเร็ว สจุ ริต และเท่ียงธรรม โดยมีกรอบ ระยะเวลาการทำ� งานใหช้ ดั เจน และควรกำ� หนดมาตรฐานการทำ� งานเชน่ เดยี วกบั การไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ คดอี าญา เชน่ เร่อื งความเป็นผ้ไู ม่มสี ่วนไดส้ ่วนเสยี ของผู้ทำ� หนา้ ท่ตี รวจสอบการแจ้งข้อกล่าวหาเพื่อให้ โอกาสผถู้ กู ตรวจสอบไดช้ แ้ี จงแกข้ อ้ กลา่ วหา เปน็ ตน้ 3) แกไ้ ขกฎหมายเกย่ี วกบั บทบญั ญตั วิ า่ ดว้ ยการกระทำ� ความผดิ กรณจี งใจไมย่ น่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ หรอื จงใจยนื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนี้สนิ อันเป็นเท็จให้สอดคลอ้ งกบั บทบัญญัตขิ องรฐั ธรรมนูญ คำ� สำ� คัญ: การตรวจสอบทรัพยส์ ิน Iเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช.

รัฐธรรมนญู ฉบับใหม่กับการตรวจสอบทรพั ย์สนิ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 3 Abstract The Constitution of Kingdom of Thailand B.E. 2560 came into effect on 6 April B.E. 2560. It prescribed details of NACC powers and duties on assets and liabilites inspection which contains three significant changes. First, the NACC shall disclose the result of assets and liabilities inspection of Persons Holding Political Positions and Public Officials. Second, the NACC must provide any measures or guidelines to support its performance of duty for efficiency, timeliness, integrity and fairness. Third, certain elements or characteristics of offenses are added in the case of intentional failure to submit assets and liabilities or falsely submission of assets and liabilities or failure to disclose facts which should have been disclosed by having a reasonable ground to believe that a filer has the intention to not declare the source of his/her assets and liabilities. In order the comply with the spirit of the Constitution, the NACC and its Office are recommended to improve the procedures and related laws and regulations as follows: 1) Regulations or guidelines on the disclosure of asset inspection result of Persons Holding Political Positions mentioned above should be provided. 2) Laws and regulations related to assets and liabilities inspection should be amended to be in line with NACC missions and objectives, and to enhance effectiveness, timeliness, integrity, and fairness of the procedures by prescribing a clear timeframe and setting a work standard as applied in the inquiry process in criminal matters. For instance, conflict of interest of stakeholders who perform their duty in assets and liabilities inspection should be prevented, and the accused person should have the chance to be informed of his or her charges in order to have a chance to clarify or give explanation to defend him or herself, etc. 3) Laws and regulations related to the offences of intentional failure to submit assets and liabilities declaration or false submission of assets and liabilities should be amended to be in line with the Constitution. Keywords: assets inspection 1. บทนำ� มาตรการและกลไกในการป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตาม พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 มมี าตรการ สำ� คัญ 5 ประการ ไดแ้ ก่

4 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 1.1 ไต่สวนข้อเท็จจริงเพื่อถอดถอนผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐระดับสูง ออกจากต�ำแหนง่ เนือ่ งจากมีพฤตกิ ารณ์ร�ำ่ รวยผิดปกติ สอ่ ไปในทางทจุ รติ ตอ่ หน้าท่ี ส่อวา่ กระท�ำผดิ ตอ่ ต�ำแหน่งหน้าที่ราชการ ส่อว่ากระท�ำผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ีในการยุติธรรม ส่อว่าจงใจใช้อ�ำนาจหน้าที่ ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรือฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่าง ร้ายแรง 1.2 ไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ เพอ่ื ดำ� เนนิ คดอี าญากบั ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งและเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั กรณมี ผี กู้ ลา่ วหาหรอื มเี หตอุ นั ควรสงสยั วา่ ทจุ รติ ตอ่ หนา้ ที่ หรอื กระทำ� ความผดิ ตอ่ ตำ� แหนง่ หนา้ ทร่ี าชการ หรือความผิดตอ่ ต�ำแหนง่ หนา้ ทใ่ี นการยตุ ธิ รรม 1.3 ไต่สวนข้อเท็จจริงกรณีมีผู้กล่าวหาหรือมีเหตุอันควรสงสัยว่าผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง หรือเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ร�่ำรวยผิดปกตเิ พ่อื ร้องขอใหท้ รพั ย์สินตกเป็นของแผ่นดนิ 1.4 ตรวจสอบการกระท�ำท่ีเป็นการขัดกันระหวา่ งประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม ของผู้ด�ำรงตำ� แหน่งทางการเมอื งและเจ้าหนา้ ท่ีของรัฐ 1.5 ตรวจสอบทรัพยส์ ินและหน้ีสนิ ของผู้ดำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมืองและเจ้าหนา้ ท่ขี องรัฐ ทงั้ หา้ มาตรการดงั กลา่ ว การตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งและ เจ้าหน้าที่ของรัฐ นับเป็นมาตรการส�ำคัญมาตรการหน่ึง เน่ืองจากนานาประเทศนิยมใช้มาตรการน้ี ในการป้องกันและเสริมการปราบปรามการทุจริต ทั้งน้ี จากรายงานการวิจัยของธนาคารโลก (The world bank-UNODC (2012) Public office, private interests, accountability through income and asset disclosure) ระบวุ า่ มถี งึ 161 ประเทศทใ่ี ชม้ าตรการกำ� หนดใหผ้ ดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง และเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินต่อหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการ ตรวจสอบ ส�ำหรับประเทศไทยมาตรการนี้ถูกก�ำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2517 และตอ่ มา รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2540 ไดม้ กี ารกำ� หนดมาตรการดงั กลา่ ว รวมทงั้ กำ� หนดองคก์ รซง่ึ ไดแ้ ก่ คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปราม การทจุ รติ แห่งชาติ หรอื เรียกโดยยอ่ วา่ “คณะกรรมการ ป.ป.ช.” ให้ทำ� หน้าท่ตี รวจสอบความถกู ตอ้ ง และความมอี ยจู่ รงิ รวมทงั้ ความเปลย่ี นแปลงของทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ของบคุ คลดงั กลา่ วอยา่ งจรงิ จงั โดย มพี ระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 กำ� หนด รายละเอียดเกยี่ วกบั การด�ำเนินการในเรือ่ งดงั กลา่ ว หลังจากปี พ.ศ. 2540 ประเทศไทยได้ผ่านการรฐั ประหารอีกสองคร้งั ครง้ั แรกเม่ือปี พ.ศ. 2549 มีการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 ต่อมาในปี พ.ศ. 2557 ได้มีการรัฐประหารอกี ครั้งหนึง่ โดยมีการ ประกาศยกเลกิ รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 และปัจจบุ ันไดม้ ีการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช 2560 เมอื่ วนั ที่ 6 เมษายน 2560 โดยทงั้ รฐั ธรรมนูญ

รฐั ธรรมนูญฉบับใหม่กับการตรวจสอบทรพั ย์สนิ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 5 ปี 2550 และรฐั ธรรมนูญปี 2560 ยังคงก�ำหนดหลกั การใหผ้ ูด้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมืองและเจา้ หน้าท่ี ของรฐั ตอ้ งแสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหน้สี นิ ตอ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. และใหค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ตรวจสอบความถูกต้องและความมีอยู่จริงรวมท้ังความเปล่ียนแปลงของทรัพย์สินและหนี้สินเช่นเดิม ทง้ั น้ี รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 ไดก้ ำ� หนดรายละเอยี ด เนอ้ื หา อำ� นาจหนา้ ที่ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เกีย่ วกบั การตรวจสอบทรัพยส์ นิ เปลยี่ นแปลงไป ดงั น้ี (1) มาตรา 234 (3)1 กำ� หนดใหค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ตอ้ งเปิดเผยผลการตรวจสอบทรพั ย์สนิ และหนสี้ ินของผู้ด�ำรงตำ� แหน่งทางการเมอื ง ตลุ าการศาลรัฐธรรมนูญ ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ในองคก์ รอิสระ ผู้ว่าการตรวจเงนิ แผ่นดิน และเจ้าหน้าทีข่ องรฐั ด้วย (2) มาตรา 234 วรรคสอง2 คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตอ้ งจดั ใหม้ มี าตรการหรอื แนวทางทจ่ี ะทำ� ให้ การปฏบิ ัติหน้าทีม่ ปี ระสทิ ธิภาพ เกิดความรวดเรว็ สจุ ริต และเทยี่ งธรรม (3) มาตรา 235 วรรคเจด็ 3 เพม่ิ เตมิ องคป์ ระกอบหรอื ลกั ษณะการกระทำ� ความผดิ ฐานจงใจไมย่ นื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ หรอื จงใจยนื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ อนั เปน็ เทจ็ หรอื ปกปดิ ขอ้ เทจ็ จรงิ ทค่ี วรแจง้ ใหท้ ราบ โดยตอ้ งมพี ฤตกิ ารณอ์ นั ควรเชอ่ื ไดว้ า่ บคุ คลนนั้ มเี จตนาไมแ่ สดง ท่มี าแหง่ ทรัพย์สินและหน้ีสนิ ดังกลา่ วด้วย กอ่ นทจี่ ะพจิ ารณาวา่ บทบาทการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ควรปรบั เปลยี่ น ไปตามรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 อยา่ งไร เราจำ� เปน็ ตอ้ งทราบถงึ การยน่ื บญั ชี แสดงรายการทรัพย์สินและหนสี้ ิน การตรวจสอบ ผลการดำ� เนนิ การตรวจสอบทรัพยส์ นิ คำ� พพิ ากษา ของศาลฎกี าแผนกคดอี าญาของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง รวมทง้ั จดุ แขง็ และจดุ ออ่ นของระบบทใ่ี ช้ ในปจั จบุ ันก่อน ดังนี้ 1รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 มาตรา 234 บญั ญตั วิ า่ “คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ มีหน้าท่ีและอ�ำนาจดังต่อไปนี้ (1).....(2).....(3) ก�ำหนดให้ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ในองคก์ รอิสระ ผู้ว่าการตรวจเงินแผน่ ดนิ และเจา้ หน้าทข่ี องรัฐยืน่ บญั ชีแสดงรายการทรัพย์สนิ และหนีส้ นิ ของตน ค่สู มรส และบุตรทยี่ งั ไมบ่ รรลนุ ติ ภิ าวะ รวมทงั้ ตรวจสอบและเปดิ เผยผลการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ของบคุ คลดงั กลา่ ว ทงั้ น้ี ตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบ รัฐธรรมนญู ว่าดว้ ยการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ ” 2มาตรา 234 วรรคสอง บญั ญัติวา่ “ในการปฏิบตั หิ นา้ ทตี่ าม (1) (2) และ (3) ให้เปน็ หน้าท่ขี องคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการ ทจุ รติ แหง่ ชาติ ทจ่ี ะตอ้ งจดั ใหม้ มี าตรการหรอื แนวทาง ทจี่ ะทำ� ใหก้ ารปฏบิ ตั หิ นา้ ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ เกดิ ความรวดเรว็ สจุ รติ และเทยี่ งธรรม” 3มาตรา 235 วรรคเจ็ด บัญญตั วิ า่ “ใหน้ ำ� มาตรานีม้ าใชบ้ งั คับแก่กรณีท่ีบคุ คลตามมาตรา 234 (3) จงใจไม่ยน่ื บัญชแี สดงรายการทรัพย์สิน และหนส้ี นิ หรือจงใจยน่ื บัญชแี สดงรายการทรพั ยส์ ินและหน้ีสนิ อันเปน็ เทจ็ หรอื ปกปิดขอ้ เท็จจรงิ ทีค่ วรแจง้ ให้ทราบและมพี ฤติการณอ์ นั ควรเช่ือได้วา่ มีเจตนาไม่แสดงท่มี าแห่งทรพั ยส์ นิ หรอื หน้สี นิ น้นั ด้วยโดยอนโุ ลม”

6 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 2. การย่ืนบัญชีและการตรวจสอบ 2.1 ผู้มีหนา้ ทีย่ นื่ บญั ชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสิน ตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 อาจแบง่ ผมู้ หี นา้ ทย่ี น่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ตอ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ 2 กลมุ่ ไดแ้ ก่ 2.1.1 ต�ำแหน่งที่ก�ำหนดไว้แล้วในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกัน และปราบปรามการทุจรติ พ.ศ. 2542 ซึง่ ไดแ้ ก่ ผู้ด�ำรงตำ� แหน่งนายกรัฐมนตรี รฐั มนตรี สมาชกิ สภา ผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมืองตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการการเมือง4 ข้าราชการรัฐสภาฝ่ายการเมืองตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายรัฐสภา5 ประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนญู ประธานศาลปกครองสงู สุด อัยการสูงสุด กรรมการการเลือกตัง้ ผู้ตรวจการ แผ่นดิน ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน รองประธานศาลฎีกา รองประธาน ศาลปกครองสูงสุด หวั หน้าสำ� นักตุลาการทหาร ผพู้ ิพากษาในศาลฎีกา ตลุ าการในศาลปกครองสูงสดุ รองอยั การสูงสุด และผูด้ ำ� รงต�ำแหนง่ ระดับสงู 6 2.1.2 ต�ำแหน่งท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนดเพิ่มเติมให้มีหน้าที่ย่ืนบัญชีแสดงรายการ ทรพั ยส์ นิ และหนี้สิน ซงึ่ มที งั้ ผูด้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งและเจ้าหนา้ ที่ของรฐั ส�ำหรบั ผ้ดู ำ� รงต�ำแหน่ง ทางการเมอื ง ไดแ้ ก่ ผู้บริหารและรองผูบ้ รหิ ารขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินทุกระดับ รวมทงั้ องค์กร ปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ รปู แบบพเิ ศษ ไดแ้ ก่ กรงุ เทพมหานคร และเมอื งพทั ยาดว้ ย สว่ นเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ประกอบดว้ ย รองปลดั กระทรวง ผูว้ ่าราชการจังหวดั รองผูบ้ ญั ชาการตำ� รวจแห่งชาติ ผชู้ ่วยผบู้ ญั ชาการ ตำ� รวจแหง่ ชาติ ผบู้ งั คบั การตำ� รวจนครบาล ผบู้ ญั ชาการตำ� รวจสอบสวนกลาง ผบู้ ญั ชาการตำ� รวจภธู รภาค ผบู้ งั คบั การตำ� รวจภธู รจงั หวดั สรรพากรภาค สรรพากรพน้ื ท่ี สรรพสามติ พน้ื ที่ นายดา่ นศลุ กากร อธบิ ดี ผพู้ พิ ากษา อยั การจงั หวดั ผบู้ ญั ชาการเรอื นจำ� อธกิ ารบดมี หาวทิ ยาลยั ราชภฏั รองอธกิ ารบดใี นสถาบนั อดุ มศกึ ษาท้งั ในสงั กัดรัฐและในกำ� กบั รฐั เปน็ ตน้ 4ขา้ ราชการการเมอื งตามพระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บขา้ ราชการการเมอื ง พ.ศ. 2535 นอกจากนายกรฐั มนตรี และรฐั มนตรแี ลว้ ประกอบดว้ ย ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งท่ีปรึกษานายกรัฐมนตรี เลขาธิการนายกรัฐมนตรี รองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมืองโฆษกประจ�ำส�ำนักนายก รฐั มนตรี ท่ีปรึกษารัฐมนตรี เปน็ ต้น 5ขา้ ราชการรัฐสภาฝ่ายการเมอื งตามพระราชบญั ญัตริ ะเบยี บข้าราชการฝา่ ยรัฐสภา พ.ศ. 2518 แก้ไขเพ่มิ เติม พ.ศ. 2535 ได้แก่ ท่ปี รึกษา ประธานรฐั สภา ทป่ี รกึ ษาประธานสภาผแู้ ทนราษฎร ทป่ี รกึ ษาประธานวฒุ สิ ภา เลขานกุ ารประธานสภาผแู้ ทนราษฎร เลขานกุ ารประธาน วฒุ ิสภา เปน็ ตน้ 6ผู้ด�ำรงต�ำแหนง่ ระดับสูง หมายความว่า ผดู้ �ำรงตำ� แหนง่ หวั หน้าสว่ นราชการระดับกระทรวง ทบวง หรอื กรม ส�ำหรับขา้ ราชการพลเรือน ปลดั กระทรวงกลาโหม ผบู้ ญั ชาการทหารสงู สดุ ผบู้ ญั ชาการเหลา่ ทพั สำ� หรบั ขา้ ราชการทหาร ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ผบู้ ญั ชาการตำ� รวจแหง่ ชาติ ปลัดกรุงเทพมหานคร กรรมการและผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ หัวหน้าหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล กรรมการและผูบ้ รหิ ารสงู สดุ ของหน่วยงานอนื่ ของรฐั ตามทีค่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. กำ� หนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา และผ้ดู ำ� รง ต�ำแหนง่ อื่นตามทก่ี ฎหมายบญั ญตั ิ

รฐั ธรรมนญู ฉบับใหมก่ ับการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 7 2.2 ก�ำหนดระยะเวลาการย่นื บัญชแี สดงรายการทรัพยส์ นิ และหน้ีสนิ 2.2.1 ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งและผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทคี่ ณะกรรมการป.ป.ช.กำ� หนดเพม่ิ เตมิ มหี น้าทีต่ ้องย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพยส์ ินและหนีส้ นิ 3 ระยะ ดงั น้ี (1) กรณเี ขา้ รับต�ำแหน่งให้ย่ืนภายใน 30 วัน นับแต่วนั เข้ารับต�ำแหนง่ (2) กรณีพน้ จากตำ� แหนง่ ใหย้ ื่นภายใน 30 วนั นับแต่วนั พน้ จากตำ� แหนง่ (3) กรณพี น้ จากตำ� แหนง่ มาแลว้ เปน็ เวลาหนงึ่ ปใี หย้ น่ื ภายใน 30 วนั นบั แตว่ นั พน้ จาก ตำ� แหน่งดงั กลา่ วมาแล้วเป็นเวลาหนึง่ ปี 2.2.2 เจา้ หนา้ ท่ีของรัฐตามต�ำแหน่งทีก่ �ำหนดไวใ้ นพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญว่าดว้ ย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มีหน้าที่ต้องย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สิน และหน้สี นิ อย่างน้อย 3 ระยะเชน่ เดียวกับผ้ดู ำ� รงตำ� แหน่งทางการเมอื ง นอกจากนน้ั ถา้ บคุ คลดงั กลา่ ว อยู่ในต�ำแหน่งครบสามปีต้องยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินกรณีอยู่ในต�ำแหน่งครบทุกสามปีด้วย ดังน้ี (1) กรณีเข้ารบั ตำ� แหน่งให้ย่ืนภายใน 30 วนั นับแตว่ นั เข้ารับตำ� แหน่ง (2) กรณีพ้นจากต�ำแหน่งให้ยื่นภายใน 30 วัน นับแต่วันพ้นจากต�ำแหน่ง ยกเว้น ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ประธานศาลฎกี า รองประธานศาลฎกี า ผพู้ พิ ากษาในศาลฎกี า อยั การสงู สดุ รองอยั การ สงู สดุ หัวหนา้ สำ� นกั ตุลาการทหาร ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด และผู้ด�ำรงต�ำแหนง่ ระดบั สงู ใหย้ นื่ เมื่อพน้ จากการเปน็ เจา้ หน้าทีข่ องรฐั เทา่ นั้น (3) กรณพี ้นจากต�ำแหน่งมาแลว้ เปน็ เวลาหนงึ่ ปี ให้ย่นื ภายใน 30 วนั นับแตว่ นั พน้ จากต�ำแหนง่ มาแล้วเปน็ เวลาหนงึ่ ปี (4) ทกุ สามปที อี่ ยใู่ นตำ� แหนง่ ใหย้ นื่ ภายใน 30 วนั นบั แตว่ นั ทด่ี ำ� รงตำ� แหนง่ ครบ 3 ปี 2.3 การแสดงหรือการแจง้ รายการทรพั ยส์ ินและหนส้ี ิน ผมู้ ีหนา้ ท่ยี น่ื บญั ชีแสดงรายการทรพั ย์สินและหนส้ี นิ ต้องปฏิบตั ิ ดังน้ี 2.3.1 ตอ้ งแสดงหรอื แจง้ โดยใชแ้ บบบญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ทคี่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศก�ำหนด 2.3.2 ต้องแสดงทรพั ยส์ ินและหน้ีสิน ทง้ั ของตนเอง คสู่ มรส และบุตรทยี่ ังไม่บรรลุนติ ิภาวะ 2.3.3 ทรัพย์สินและหน้ีสินท่ีต้องแสดงให้รวมทั้งทรัพย์สินและหนี้สินในต่างประเทศและ ทรัพย์สนิ ที่มอบหมายใหอ้ ยใู่ นความครอบครองหรือดูแลของบคุ คลอ่ืนไม่ว่าทางตรงหรอื ทางออ้ ม 2.3.4 แสดงตามทม่ี อี ยจู่ รงิ ณ วนั เขา้ รบั ตำ� แหนง่ หรอื พน้ จากตำ� แหนง่ หรอื วนั พน้ จากตำ� แหนง่ ครบหนึง่ ปี แล้วแต่กรณี

8 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 2.3.5 ตอ้ งแนบเอกสารประกอบซง่ึ เปน็ สำ� เนาหลกั ฐานทพ่ี สิ จู นค์ วามถกู ตอ้ งและความมอี ยจู่ รงิ ของทรัพยส์ ินและหน้สี ินดังกลา่ ว 2.3.6 ตอ้ งแนบสำ� เนาแบบแสดงรายการภาษเี งนิ ไดบ้ คุ คลธรรมดาในรอบปที ผ่ี า่ นมา (ภ.ง.ด.90 หรือ ภ.ง.ด.91) ของท้ังผู้ย่นื ค่สู มรส และบุตรทย่ี ังไม่บรรลนุ ิติภาวะ (ถา้ ม)ี 2.3.7 ผู้มีหน้าท่ีย่ืนบัญชี จะต้องลงลายมือช่ือรับรองความถูกต้องก�ำกับไว้ในบัญชีแสดง รายการทรัพย์สินและหน้ีสินและส�ำเนาหลักฐานเอกสารประกอบรายการทรัพย์สินและหน้ีสินทุกหน้า พรอ้ มทงั้ จดั ท�ำรายละเอียดของเอกสารประกอบบัญชีแสดงรายการทรัพย์สนิ และหนสี้ ินทย่ี ่นื ดว้ ย 2.3.8 ในกรณีท่ีผู้มีหน้าท่ีย่ืนบัญชีด�ำรงต�ำแหน่งท่ีต้องย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและ หนี้สินมากกว่าหน่ึงต�ำแหน่ง ให้ผู้นั้นแยกยื่นบัญชีทุกต�ำแหน่งตามก�ำหนดระยะเวลาของการยื่นบัญชี แสดงรายการทรพั ย์สินและหน้สี นิ ส�ำหรบั ต�ำแหนง่ น้นั ๆ 2.3.9 ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ นายกรฐั มนตรี รฐั มนตรี สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร และสมาชกิ วฒุ สิ ภา ตอ้ งยนื่ 2 ชดุ (อกี ชดุ หนงึ่ เปน็ สำ� เนา) ซงึ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะนำ� สำ� เนาบญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหน้ีสินของบุคคลดงั กล่าวไปประกาศเปดิ เผยตอ่ สาธารณชน ภายใน 30 วนั นับแต่วนั ครบก�ำหนด ท่ีบคุ คลดงั กล่าวตอ้ งยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพยส์ ินและหนสี้ ิน 2.4 รายการทรัพย์สนิ และหนสี้ นิ ท่ีต้องแสดง ตามแบบบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศก�ำหนด มี รายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ทผ่ี มู้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ตอ้ งแจง้ เปน็ รายการ ทรัพย์สิน 9 ประเภท ได้แก่ เงินสด เงินฝากธนาคารและสถาบันการเงินอื่น เงินลงทุน เงินให้กู้ยืม ท่ีดิน โรงเรือนและส่ิงปลูกสร้าง ยานพาหนะ สิทธิและสมั ปทาน และทรพั ยส์ ินอื่น และรายการหนสี้ นิ 4 ประเภท ไดแ้ ก่ เงนิ เบกิ เกนิ บญั ชี เงนิ กธู้ นาคารและสถาบนั การเงนิ อน่ื หนสี้ นิ ทม่ี หี ลกั ฐานเปน็ หนงั สอื และหน้ีสนิ อื่น 2.5 การตรวจสอบ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดก้ ำ� หนดวิธกี ารและเงอ่ื นไขการตรวจสอบไวใ้ นระเบยี บคณะกรรมการ ป.ป.ช. วา่ ดว้ ยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารตรวจสอบความถกู ตอ้ งและความมอี ยจู่ รงิ รวมทง้ั ความเปลย่ี นแปลง ของทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งและเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ทมี่ หี นา้ ทยี่ น่ื บญั ชแี สดง รายการทรัพย์สนิ และหนสี้ นิ พ.ศ. 2555 โดยแบง่ การตรวจสอบเปน็ 3 ระดบั ไดแ้ ก่ การตรวจสอบปกติ การตรวจสอบเพือ่ ยนื ยันขอ้ มลู และการตรวจสอบเชงิ ลกึ การตรวจสอบปกติ เป็นการตรวจสอบภายใต้หลักรัฐธรรมนูญท่ีสันนิษฐานว่าทุกคนเป็น คนบรสิ ทุ ธิ์ เปน็ การตรวจตามเอกสารหลกั ฐานทผี่ มู้ หี นา้ ทย่ี น่ื บญั ชแี สดงมา ถอื เปน็ การตรวจสอบทว่ั ไป ระดบั ท่ี 1

รัฐธรรมนญู ฉบับใหม่กบั การตรวจสอบทรพั ย์สนิ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 9 การตรวจสอบเพอ่ื ยนื ยนั ขอ้ มลู เปน็ การตรวจสอบทม่ี คี วามเขม้ ขน้ ในระดบั ท่ี 2 โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะตรวจทานรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ทผี่ มู้ หี นา้ ทยี่ น่ื บญั ชไี ดแ้ สดงไวโ้ ดยขอทราบขอ้ เทจ็ จรงิ หรือขอเอกสารหลกั ฐานไปยังหนว่ ยราชการ หน่วยงานของรัฐ รฐั วสิ าหกิจ ราชการสว่ นท้องถ่นิ หรือ หนว่ ยงานเอกชน หรอื เรยี กเอกสารหรอื หลกั ฐานทเี่ กยี่ วขอ้ งจากบคุ คลใด หรอื เรยี กบคุ คลใดมาใหถ้ อ้ ยคำ� หรอื ใหใ้ หถ้ อ้ ยคำ� ทง้ั น้ี คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะทำ� การตรวจสอบเพอ่ื ยนื ยนั ขอ้ มลู เมอื่ มเี หตอุ นั สมควร เชน่ ปรากฏพฤตกิ ารณห์ รอื ขอ้ มลู วา่ ผมู้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชมี พี ฤตกิ ารณย์ นื่ บญั ชดี ว้ ยขอ้ ความอนั เปน็ เทจ็ หรอื ปกปิดข้อเท็จจริงที่ควรแจ้งให้ทราบ หรือเมื่อมีเหตุอันควรสงสัยจากบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและ หน้ีสินว่าผู้มีหน้าที่ย่ืนบัญชีมีพฤติการณ์จงใจยื่นบัญชีด้วยข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อเท็จจริงท่ี ควรแจ้งใหท้ ราบ หรือมีทรพั ย์สินเพิม่ ข้นึ ผดิ ปกติ เป็นตน้ การตรวจสอบเชิงลึก เป็นการตรวจสอบทมี่ คี วามเข้มขน้ ในระดบั ที่ 3 คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะ ทำ� การตรวจสอบในกรณที ม่ี คี วามจำ� เปน็ เชน่ มผี แู้ จง้ เบาะแส หรอื ขอ้ มลู เกย่ี วกบั รายการทรพั ยส์ นิ และ หนสี้ นิ ของผมู้ หี นา้ ทย่ี น่ื บญั ชี หรอื ปรากฏพฤตกิ ารณข์ องผมู้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชวี า่ จงใจยน่ื บญั ชแี สดงรายการ ทรัพย์สินและหน้ีสินและเอกสารประกอบด้วยข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อเท็จจริงท่ีควรแจ้งให้ทราบ หรอื มพี ฤตกิ ารณ์ หรอื มเี หตอุ นั ควรสงสยั เกย่ี วกบั การไดม้ าของทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ รายการใดโดยมชิ อบ หรือมีพฤติการณอ์ ันควรเชื่อได้วา่ จะมกี ารโอน ยกั ย้าย แปรสภาพ หรอื ซกุ ซ่อนทรพั ยส์ นิ หรอื ปรากฏ พฤติการณ์วา่ มีการถือครองทรัพย์สินแทน อันมีลักษณะเป็นการมีทรัพย์สินเพ่ิมขึ้นผิดปกติหรือร่�ำรวย ผดิ ปกติ เป็นตน้ 2.6 บทก�ำหนดโทษ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 บัญญัติก�ำหนดโทษส�ำหรับผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่จงใจไม่ยื่นบัญชีแสดง รายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ และเอกสารประกอบภายในระยะเวลาทกี่ ฎหมายกำ� หนด หรอื จงใจยนื่ บญั ชี แสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ และเอกสารประกอบดว้ ยขอ้ ความอนั เปน็ เทจ็ หรอื ปกปดิ ขอ้ เทจ็ จรงิ ที่ควรแจง้ ใหท้ ราบ โดยใหพ้ ้นจากต�ำแหนง่ และห้ามดำ� รงต�ำแหน่งทางการเมอื ง หรอื ดำ� รงตำ� แหน่งใด ในพรรคการเมืองเป็นเวลาห้าปีนับแต่วันท่ีศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง วินิจฉัย ส�ำหรับผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง (มาตรา 34) ส่วนเจ้าหน้าท่ีของรัฐให้พ้นจากต�ำแหน่ง และห้ามด�ำรงตำ� แหนง่ เจา้ หน้าท่ขี องรัฐเปน็ เวลาห้าปีนับตัง้ แตว่ นั ทศ่ี าลฎกี าแผนกคดีอาญาของผู้ด�ำรง ตำ� แหนง่ ทางการเมอื งวนิ จิ ฉยั เชน่ เดยี วกนั (มาตรา 41) นอกจากนนั้ ตอ้ งระวางโทษจำ� คกุ ไมเ่ กนิ หกเดอื น หรอื ปรบั ไมเ่ กนิ 10,000 บาท หรอื ทง้ั จำ� ทง้ั ปรบั (มาตรา 119) ทงั้ นี้ หากตรวจสอบพบวา่ ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมืองหรือเจ้าหนา้ ท่ีของรัฐมีทรัพย์สินเพ่ิมข้ึนผิดปกติ หรือร�่ำรวยผิดปกติให้ส่งเรื่องให้อัยการ สูงสุดยื่นค�ำร้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง หรือศาลที่มีเขตอ�ำนาจ เพ่ือให้ทรัพย์สินท่ีเพ่ิมข้ึนผิดปกติ หรือร่�ำรวยผิดปกตินั้นตกเป็นของแผ่นดินต่อไป (มาตรา 38 และ มาตรา 42)

10 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 3. การยืน่ และผลการดำ� เนนิ การตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหน้สี ิน 3.1 การยื่นและผลการตรวจสอบบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตัง้ แต่ปงี บประมาณ 2550 ถงึ 2559 ปรากฏดงั น้ี ปงี บประมาณ ยอดยกมา รับใหม่ รวม ดำ�เนินการแล้วเสรจ็ คงเหลอื 2550 38,685 9,008 47,693 20,479 27,214 2551 27,214 16,717 43,931 4,988 38,943 2552 38,943 12,863 51,806 4,569 47,237 2553 47,237 9,997 57,234 8,321 48,913 2554 48,913 9,888 58,801 12,148 46,653 2555 46,653 25,924 72,277 48,051 24,226 2556 24,226 64,041 88,267 40,009 48,258 2557 48,258 46,356 94,614 20,397 74,217 2558 74,217 35,432 109,649 39,781 69,868 2559 69,868 20,456 90,324 52,056 38,268 ทมี่ า: ส�ำนกั ทะเบียนและพัฒนาระบบตรวจสอบ 3.2 เร่ืองที่ส่งใหศ้ าลรัฐธรรมนญู และศาลฎกี าแผนกคดอี าญาของผู้ดำ� รงต�ำแหนง่ ทางการเมือง และศาลท่มี เี ขตอ�ำนาจวินจิ ฉยั ระหว่างปี พ.ศ. 2543 ถึง 2559 ปรากฏดังนี้ ปี จำ�นวน ไมย่ ่ืน ย่ืนเท็จ ทรพั ย์เพ่มิ ขนึ้ ผดิ ปกติ มูลค่าทรัพย์สนิ ทีร่ ้องขอให้ พ.ศ. หรอื ร่�ำรวยผิดปกติ (ราย) ตกเปน็ ของแผน่ ดนิ (ล้านบาท) 2543 7 52 - - 2544 3 12 - - 2545 9 72 - - 2546 5 32 1 233.8 2547 5 41 1 15.2 2548 - -- - - 2549 3 3 - 1 49 2550 17 17 - - - 2551 5 32 - -

รัฐธรรมนูญฉบบั ใหม่กบั การตรวจสอบทรพั ยส์ ินของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 11 ปี จำ�นวน ไมย่ ื่น ย่ืนเทจ็ ทรพั ย์เพ่มิ ขนึ้ ผดิ ปกติ มลู คา่ ทรพั ยส์ นิ ท่ีร้องขอให้ พ.ศ. หรือร�่ำรวยผิดปกติ (ราย) ตกเปน็ ของแผ่นดนิ (ลา้ นบาท) 2552 2 -2 - - - 2553 2 -2 - - 65 2554 3 12 - 68.5 296 2555 2 2- 1 129.3 1,875.6 2556 15 9 1 1 2,732.4 2557 51 6 2 1 2558 95 99 1 2 2559 245 241 4 5 รวม 469 441 28 11 ที่มา: ส�ำนกั ทะเบียนและพัฒนาระบบตรวจสอบ 4. คำ� วนิ จิ ฉยั ของศาลฎกี าแผนกคดอี าญาของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งในคดตี รวจสอบ ทรัพย์สนิ 4.1 ค�ำพิพากษาศาลฎีกา นายอภินนั ท์ ตันมา ผู้คดั คา้ น คดหี มายเลขดำ� ที่ อม.27/2557 นายกองค์การบรหิ ารสว่ นต�ำบลแมค่ �ำมี คดีหมายเลขแดงที่ อม.14/2558 อำ� เภอเมอื ง จังหวัดแพร่ ข้อเท็จจริงฟังได้ว่าผู้คัดค้านยื่นเอกสารแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินกรณีเข้ารับต�ำแหน่ง ครง้ั ท่ี 1 โดยไมแ่ นบเอกสารประกอบตามทกี่ ฎหมายกำ� หนด และสำ� นกั งาน ป.ป.ช. จงั หวดั แพร่ มหี นงั สอื แจ้งเตือนให้ผู้คัดค้านส่งเอกสารเพ่ิมเติมถึง 3 ฉบับ ซ่ึงผู้คัดค้านได้รับแล้วและเจ้าหน้าที่ ป.ป.ช. ผรู้ บั ผดิ ชอบผรู้ บั มอบอำ� นาจผรู้ อ้ งยงั ตดิ ตามทวงถามทง้ั ทางโทรศพั ทแ์ ละโทรสารใหผ้ คู้ ดั คา้ นสง่ เอกสาร เพม่ิ เตมิ อกี หลายครง้ั แตผ่ คู้ ดั คา้ นกเ็ พกิ เฉย ละเลยไมน่ ำ� พาทจี่ ะดำ� เนนิ การใหถ้ กู ตอ้ ง การไมแ่ นบเอกสาร ตามทกี่ ฎหมายกำ� หนดยอ่ มมผี ลเทา่ กบั การไมย่ นื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ พฤตกิ ารณ์ ดงั กลา่ วของผคู้ ดั คา้ นจงึ เปน็ การจงใจไมย่ น่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ และเอกสารประกอบ กรณเี ขา้ รบั ตำ� แหนง่ ครงั้ ท่ี 1 กรณไี มจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งพจิ ารณาขอ้ ตอ่ สขู้ องผคู้ ดั คา้ นเกยี่ วกบั สาเหตทุ ย่ี นื่ บญั ชี แสดงรายการทรพั ยส์ ินและหนี้สนิ ลา่ ชา้ 69 วนั อกี ต่อไป เนือ่ งจากไมอ่ าจมีผลเปน็ การเปล่ยี นแปลงผล แหง่ คดไี ด้ ข้อเท็จจริงฟังต่อไปได้ว่า ผู้คัดค้านไม่ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน กรณีพ้นจาก ต�ำแหน่งมาแล้วเป็นเวลาหนึ่งปี คงมีปัญหาต้องวินิจฉัยต่อไปวา่ ผู้คัดค้านได้ยื่นเอกสารเพิ่มเติมส�ำหรับ การยื่นบัญชีกรณีพ้นจากต�ำแหน่งและกรณีเข้ารับต�ำแหน่งคร้ังที่ 2 หรือไม่ เห็นว่าข้อที่ผู้คัดค้านอ้าง

12 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ว่าได้ย่ืนเอกสารเพ่ิมเติมครบถ้วนแล้ว และได้ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินกรณีเข้ารับ ตำ� แหนง่ ครง้ั ที่ 2 ภายใน 30 วนั ตามกฎหมายกำ� หนด แตเ่ จา้ หนา้ ทสี่ ำ� นกั งาน ป.ป.ช. ประจำ� จงั หวดั แพร่ ไม่ออกใบรับให้น้ัน มีเพียงค�ำกล่าวอ้างลอย ๆ อีกท้ังขัดแย้งกับแนวทางปฏิบัติตามที่ได้ความจาก เจ้าหน้าท่ี ป.ป.ช. ผู้รับผิดชอบว่าจะมีการออกใบรับทุกคร้ังมอบให้ผู้ยื่นบัญชีไว้เป็นหลักฐาน ดังเช่น กรณีของนายส�ำราญ หล้าค�ำมี ที่ไปยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินในต�ำแหน่งรองนายก เทศมนตรตี ำ� บลแมค่ ำ� มี รวมถงึ นายสำ� ราญ ไดย้ นื่ เอกสารเพม่ิ เตมิ ตอ่ สำ� นกั งาน ป.ป.ช. ประจำ� จงั หวดั แพร่ หลายครั้ง เจ้าหน้าท่ีได้ออกใบรับให้ทุกครั้งตามใบรับเอกสารหมาย ร.11 หลังจากผู้คัดค้านย่ืนบัญชี แสดงรายการทรัพยส์ ินและหนส้ี นิ ตามเอกสารหมาย ร.8 แล้ว ส�ำนักงาน ป.ป.ช. ประจ�ำจังหวัดแพร่ มี หนงั สอื แจง้ เตอื นใหผ้ คู้ ดั คา้ นชแ้ี จงเหตผุ ลทไ่ี มย่ นื่ เอกสารประกอบเพมิ่ เตมิ สำ� หรบั กรณพี น้ จากตำ� แหนง่ และใหช้ แี้ จงการไมย่ นื่ บญั ชกี รณเี ขา้ รบั ตำ� แหนง่ ครงั้ ท่ี 2 กบั กรณพี น้ จากตำ� แหนง่ มาแลว้ เปน็ เวลาหนง่ึ ปี ตามเอกสารหมาย ร.5 เห็นว่าการท่ีผู้คัดค้านรับบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินและเอกสาร หมาย ร.8 กลับไปกรอกข้อมลู แตไ่ ม่น�ำกลบั มาย่ืนตอ่ เจา้ หน้าที่ ป.ป.ช. ประจ�ำจังหวดั แพร่ ย่อมไมอ่ าจ ถอื ไดว้ ่าผูค้ ดั คา้ นได้ยื่นบัญชแี สดงรายการทรพั ย์สินและหนส้ี ินกรณเี ข้ารบั ตำ� แหน่งครง้ั ท่ี 2 แลว้ เช่นกนั พยานหลกั ฐานตามทางไตส่ วนจงึ ฟงั ไดว้ า่ ผคู้ ดั คา้ นไมไ่ ดย้ นื่ เอกสารเพมิ่ เตมิ กรณพี น้ จากตำ� แหนง่ ตามเอกสาร ร.8 และไมย่ น่ื บญั ชกี รณเี ขา้ รบั ตำ� แหนง่ ครง้ั ที่ 2 กรณพี น้ จากตำ� แหนง่ มาแลว้ เปน็ เวลาหนง่ึ ปี รวม 3 กรณี การที่ผู้คัดค้านยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินกรณีเข้ารับต�ำแหน่งครั้งที่ 1 กับกรณีพ้นจากต�ำแหน่งโดยไม่แนบเอกสารประกอบให้ครบถ้วนตามที่กฎหมายก�ำหนด ท�ำให้ระบบ การตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งไมเ่ กดิ ประสทิ ธภิ าพยอ่ มมผี ลเทา่ กบั การไมย่ น่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหน้ีสนิ เม่ือส�ำนกั งาน ป.ป.ช. ประจ�ำจงั หวัดแพร่ มีหนงั สือแจ้งเตอื น ผคู้ ดั คา้ นถงึ 3 ฉบบั และเจา้ หนา้ ท่ี ป.ป.ช. ผรู้ บั ผดิ ชอบ ยงั ไดโ้ ทรศพั ทแ์ ละโทรสารแจง้ ผคู้ ดั คา้ นใหด้ ำ� เนนิ การ ให้ถูกต้องหลายครั้งด้วยกัน แต่ผู้คัดค้านกลับเพิกเฉย แสดงให้เห็นว่าผู้คัดค้านไม่ใส่ใจต่อหน้าท่ี อันส�ำคัญของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองท่ีจะต้องปฏิบัติในการย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและ หนส้ี นิ พรอ้ มเอกสารประกอบ ซง่ึ เปน็ มาตรการทก่ี ฎหมายบญั ญตั เิ พอื่ ใหเ้ กดิ การตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจรฐั ของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 32 และมาตรา 33 ซึ่งมีหลักส�ำคัญว่า ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งทม่ี าจากการเลอื กตงั้ ของประชาชนตอ้ งมคี ณุ สมบตั เิ ปน็ บคุ คลทไี่ ดร้ บั ความ ไวว้ างใจจากประชาชนโดยปราศจากขอ้ สงสยั เพอ่ื เปน็ หลกั ประกนั ใหป้ ระชาชนวา่ ผบู้ รหิ ารองคก์ รปกครอง สว่ นทอ้ งถนิ่ จะใชอ้ ำ� นาจบรหิ ารราชการตามหลกั ธรรมาภบิ าลดว้ ยความซอื่ สตั ยส์ จุ รติ ปราศจากผลประโยชน์ ทบั ซอ้ น พฤตกิ ารณด์ งั กลา่ ว องคค์ ณะผพู้ พิ ากษาจงึ มมี ตเิ ปน็ เอกฉนั ทว์ า่ ผู้คัดค้านจงใจไม่ยื่นบัญชีแสดง รายการทรัพยส์ นิ และหน้ีสินกรณเี ข้ารบั ต�ำแหนง่ คร้งั ท่ี 1 กรณีพ้นจากตำ� แหนง่ กรณพี น้ จากตำ� แหนง่ มาแลว้ เป็นเวลาหน่ึงปี และกรณีเข้ารับต�ำแหน่งครงั้ ที่ 2 รวม 4 กรณี ตามคำ� รอ้ ง และการกระทำ� ของ

รัฐธรรมนูญฉบับใหมก่ ับการตรวจสอบทรพั ย์สินของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 13 ผคู้ ดั คา้ นยงั คงเปน็ ความผดิ ฐานเปน็ เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั จงใจไมย่ น่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ และเอกสารประกอบตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 มาตรา 119 องคค์ ณะผพู้ พิ ากษามมี ตเิ สยี งขา้ งมากวา่ ใหจ้ ำ� คกุ กระทงละ 2 เดอื น รวม 4 กระทง เปน็ จำ� คกุ 8 เดอื น พิเคราะห์พฤติการณแ์ ห่งคดแี ล้ว ผูค้ ดั คา้ นเป็นผ้บู รหิ ารองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ สถานภาพ ของผู้คัดค้านจึงเป็นผู้น�ำชุมชนต้องปฏิบัติตัวเป็นตัวอย่างที่ดีแก่ประชาชน แต่ผู้คัดค้านกลับละเลย ไมใ่ สใ่ จตอ่ หนา้ ทอี่ นั สำ� คญั ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งทจ่ี ะตอ้ งปฏบิ ตั ใิ นการยนื่ บญั ชแี สดงรายการ ทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ และเอกสารประกอบ อนั เปน็ มาตรการทกี่ ฎหมายบญั ญตั ไิ วเ้ พอ่ื ใหเ้ กดิ การตรวจสอบ การใชอ้ ำ� นาจรฐั ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง ทำ� ใหร้ ะบบการตรวจสอบขาดประสทิ ธภิ าพเปน็ ชอ่ งทาง ให้เกดิ การทจุ ริตคอร์รปั ชนั พฤตกิ ารณแ์ หง่ คดีนบั วา่ เปน็ เร่ืองรา้ ยแรงและไมม่ ีเหตสุ มควรรอการลงโทษ 4.2 ค�ำพิพากษาศาลฎีกา นายเกษม นิมมลรัตน์ ผ้คู ัดคา้ น คดหี มายเลขด�ำที่ อม.64/2559 สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร คดีหมายเลขแดงท่ี อม.43/2560 รองนายกองค์การบรหิ ารส่วนจงั หวัดเชียงใหม่ ผู้คดั ค้านใหก้ ารปฏิเสธและยนื่ คำ� คดั ค้านสรุปได้สามประเด็นวา่ (1) ผรู้ อ้ งไมม่ อี ำ� นาจรอ้ งใหล้ งโทษผคู้ ดั คา้ นตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 119 เน่ืองจากเป็นความรับผิดทางอาญา ต้องส่งเรื่องให้อัยการสูงสุดเป็นผู้ฟ้อง หรือต้ังคณะท�ำงานร่วมกันหากหาข้อยุติไม่ได้ ผู้ร้องจึงมีอ�ำนาจ ฟอ้ งคดเี อง แตผ่ ู้ร้องมไิ ดด้ ำ� เนินการจึงไม่มอี �ำนาจฟ้องคดอี าญา (2) มติของผู้ร้องท่ีพิจารณาว่าผู้คัดค้านจงใจย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสิน อนั เปน็ เท็จนน้ั เปน็ มตทิ ไี่ ม่ชอบดว้ ยกฎหมาย เพราะผรู้ อ้ งไมไ่ ดแ้ จง้ ค�ำสงั่ ใหไ้ ตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ หรอื คำ� สงั่ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการไต่สวนข้อเท็จจริงเพื่อให้ผู้คัดค้านมีสิทธิคัดค้านผู้เป็นอนุกรรมการก่อน และ ไม่ได้มกี ารแจง้ ข้อกล่าวหาให้ผ้คู ัดค้านทราบ อันเป็นการผิดระเบยี บคณะกรรมการ ป.ป.ช. ว่าดว้ ยการ ไต่สวนขอ้ เท็จจรงิ พ.ศ. 2555 (3) ผคู้ ดั คา้ นยน่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ และเอกสารประกอบตามความเปน็ จรงิ พจิ ารณาแลว้ เหน็ วา่ มาตรา 34 วรรคหนงึ่ บญั ญตั ใิ หผ้ รู้ อ้ งมอี ำ� นาจยน่ื คำ� รอ้ งขอใหศ้ าลฎกี าแผนก คดีอาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองวินิจฉัยคดีเก่ียวกับการแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของ ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งไดโ้ ดยตรง โดยไมจ่ ำ� ตอ้ งสง่ ใหอ้ ยั การสงู สดุ ดำ� เนนิ การกอ่ น ผรู้ อ้ งจงึ มอี ำ� นาจ ยน่ื คำ� รอ้ งคดนี ี้ ส�ำหรับประเด็นท่ีสองเห็นว่า คดีน้ีเป็นการด�ำเนินคดีเก่ียวกับการยื่นบัญชีแสดงทรัพย์สินและ

14 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. หนสี้ นิ ซง่ึ ผรู้ อ้ งนำ� สบื วา่ จะตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามระเบยี บคณะกรรมการ ป.ป.ช. วา่ ดว้ ยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี าร ตรวจสอบความถกู ตอ้ งและความมอี ยจู่ รงิ รวมทง้ั ความเปลยี่ นแปลงของทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ของผดู้ ำ� รง ต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่มีหน้าท่ีย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน พ.ศ. 2555 ซง่ึ ไม่ได้ก�ำหนดใหส้ ิทธิผู้คัดค้านซงึ่ เป็นผู้ถกู กลา่ วหาในคดจี งใจ มสี ิทธคิ ดั ค้านคณะอนกุ รรมการ แต่อย่างใด ผู้ร้องจึงไม่ต้องแจ้งค�ำสั่งแต่งตั้งคณะอนุกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินเพื่อให้ผู้คัดค้านมี สทิ ธคิ ดั ค้านผูไ้ ดร้ ับแตง่ ตั้งเป็นอนุกรรมการก่อน ส่วนการแจ้งข้อกลา่ วหาน้นั จะเห็นว่าการไต่สวนคดีนี้ มีมูลคดีมาจากความผิดฐานจงใจย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินและเอกสารประกอบ ด้วยข้อความอันเป็นเท็จ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม การทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 34 และมาตรา 119 ไมใ่ ชม่ ลู คดีตามท่ีบญั ญัตไิ วใ้ นมาตรา 43 อกี ทั้งเม่ือ พจิ ารณาบนั ทกึ ปากคำ� พยานตามเอกสารหมาย ร.3 และหมาย ร.4 ผรู้ อ้ งไดแ้ จง้ สทิ ธทิ จ่ี ะนำ� ทนายความ หรอื บคุ คลทต่ี นไวว้ างใจเขา้ รบั ฟงั การชแ้ี จงขอ้ เทจ็ จรงิ และมกี ารแจง้ รายละเอยี ดขอ้ เทจ็ จรงิ ทถี่ กู กลา่ วหา ทั้งมีการแจ้งด้วยว่าการกระท�ำของผู้คัดค้านเป็นความผิดตามกฎหมาย โดยผู้คัดค้านชี้แจงข้อเท็จจริง ในกรณีท่ีถูกกล่าวหาเป็นคดีน้ีแล้วว่า ไม่จงใจยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินด้วยข้อความ อนั เปน็ เทจ็ แมจ้ ะไมใ่ ชบ่ นั ทกึ การแจง้ ขอ้ กลา่ วหา แตก่ ฟ็ งั ไดว้ า่ มกี ารแจง้ ขอ้ เทจ็ จรงิ และพฤตกิ ารณเ์ กย่ี วกบั การกระท�ำความผิดให้ผู้คัดค้านทราบแล้ว ผู้คัดค้านย่อมมีโอกาสแสดงพยานหลักฐานแก้ข้อกล่าวหา โดยไม่เสียเปรียบในการต่อสู้คดีแต่อย่างใด นอกจากนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 มาตรา 32 และมาตรา 33 กำ� หนดให้เป็น หน้าท่ีของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติในการย่ืนบัญชีแสดงรายการ ทรพั ยส์ นิ และหน้ีสนิ ตอ่ ผู้ร้องให้ถกู ตอ้ งตามกฎหมาย ดงั นัน้ ไมว่ า่ ผูร้ ้องจะมีบนั ทกึ การแจ้งขอ้ กลา่ วหา ใหผ้ คู้ ดั คา้ นทราบเกย่ี วกบั มลู คดใี นเรอื่ งการแสดงบญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ตามพระราชบญั ญตั ิ ประกอบรฐั ธรรมนูญวา่ ด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 มาตรา 34 และมาตรา 119 หรอื ไม่ ผ้รู ้องก็มีอ�ำนาจยน่ื คำ� รอ้ งคดนี ี้ การไต่สวนข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ผู้คัดค้านแสดงเงินกู้ยืมของนางดวงสุดา คู่สมรสท่ีกู้ยืมจาก นางบญุ ทองมารดาของผคู้ ดั คา้ นจำ� นวน72ลา้ นบาทเปน็ เทจ็ ปกปดิ เงนิ ทไ่ี ดจ้ ากการขายหนุ้ บรษิ ทั วนิ โคสท์ อนิ ดสั เทรยี ล พารค์ จำ� กดั ในตลาดหลกั ทรพั ยม์ ลู คา่ 26.19 ลา้ นบาท และปกปดิ เงนิ ลงทนุ ในบรษิ ทั แอสคอน จำ� กดั (มหาชน) มลู คา่ 74.2 ลา้ นบาท โดยใหน้ างบญุ ทอง ถอื ครองแทน เปน็ ความผดิ ตามพระราชบญั ญตั ิ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 34 วรรคสอง และมาตรา 119 การกระท�ำของผู้คัดค้านเป็นความผิดหลายกรรมต่างกัน ให้ลงโทษทุกกรรมเป็น กระทงความผดิ ไปตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 91 จำ� คกุ กระทงละ 2 เดือน รวม 6 กระทง เป็น จำ� คกุ 12 เดอื น พเิ คราะหพ์ ฤตกิ ารณแ์ หง่ คดแี ลว้ เปน็ เรอื่ งรา้ ยแรง องคค์ ณะผพู้ พิ ากษาจงึ มมี ตเิ สยี งขา้ งมาก ไม่รอการลงโทษ

รัฐธรรมนญู ฉบบั ใหมก่ บั การตรวจสอบทรพั ย์สนิ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 15 5. จดุ แข็งและจดุ อ่อนของระบบท่ีใช้อยูใ่ นปจั จบุ ัน การก�ำหนดให้ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องยื่นบัญชีแสดงรายการ ทรัพย์สินเมื่อเขา้ รับต�ำแหน่งและพ้นจากต�ำแหน่ง และให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ท�ำหนา้ ท่ีตรวจสอบ ความถูกต้องและความมีอยู่จริงรวมท้ังความเปลี่ยนแปลงของทรัพย์สินและหน้ีสินดังกล่าว ถูกบัญญัติ ไวใ้ นรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย (ทัง้ รัฐธรรมนูญปี 2540 ปี 2550 และปี 2560) นับเป็นการให้ ความสำ� คญั ตอ่ บทบาทภารกจิ ดงั กลา่ วแกค่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. เนอ่ื งจากรฐั ธรรมนญู ถอื เปน็ กฎหมาย สงู สดุ ของประเทศ ประกอบกบั พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปราม การทจุ รติ เอือ้ ตอ่ การท�ำงานตรวจสอบทรัพย์สิน กล่าวคอื ให้อ�ำนาจแก่คณะกรรมการ ป.ป.ช. สามารถ ก�ำหนดต�ำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐเพ่ิมเติมจากท่ีกฎหมายก�ำหนดให้มีหน้าท่ียื่นบัญชีแสดงรายการ ทรัพยส์ ินและหนสี้ ินตอ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ นบั ได้ว่าเปน็ จุดแข็ง อยา่ งไรกต็ าม เมอื่ มาพจิ ารณาผลการดำ� เนนิ งานดา้ นการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ยอ้ นหลงั 10 ปี ปรากฏวา่ จากสถิติผลการดำ� เนนิ งานตัง้ แต่ปี พ.ศ. 2550 ถงึ 2559 มีบัญชี แสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ คา้ งการตรวจสอบจำ� นวนมาก และเมอื่ เปรยี บเทยี บกบั เรอื่ งทต่ี รวจสอบ แล้วเสร็จ พบว่าผู้กระท�ำความผิดฐานจงใจย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินอันเป็นเท็จ หรือปกปิดข้อเท็จจริงที่ควรแจ้งให้ทราบเป็นจ�ำนวนน้อยมากคิดเป็นร้อยละ 0.187 (ที่พบมากใน ช่วงปี 2557 – 2559 คอื กรณีไมย่ ืน่ บัญชีแสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ) ท้ังน้ี การตรวจสอบพบ ทรัพย์สินเพิ่มขึ้นผิดปกติ หรือร�่ำรวยผิดปกติก็มีจ�ำนวนน้อยเช่นกัน แม้ผลการด�ำเนินงานจะสามารถ สง่ เร่อื งใหอ้ ยั การสูงสุดร้องขอใหท้ รัพยส์ นิ ตกเปน็ ของแผน่ ดนิ ไดเ้ พม่ิ มากขนึ้ ในปี 2557 ถงึ ปี 2559 กต็ าม แตผ่ ลการปฏบิ ตั งิ านกไ็ มส่ อดคลอ้ งกบั สถานการณก์ ารทจุ รติ ทปี่ รากฏในชว่ งระยะเวลาดงั กลา่ ว กลา่ วคอื ยงั คงมีการทุจริตจำ� นวนมาก โดยมีสาเหตุดังตอ่ ไปน้ี 5.1 การตรวจสอบทรพั ย์สินของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่ผา่ นมายังมุ่งเนน้ การตรวจสอบในเชิง ปริมาณมากกว่าในเชิงคุณภาพ โดยเฉพาะการมุ่งเน้นไปที่การตรวจสอบว่า ผู้มีหน้าที่ยื่นบัญชีได้ยื่น เอกสารประกอบบญั ชแี สดงรายการทรพั ย์สนิ และหน้ีสนิ อยา่ งถกู ตอ้ งหรอื ไม่ โดยยังไมม่ ุง่ ตรวจสอบวา่ ระหว่างดำ� รงต�ำแหน่งผมู้ หี น้าท่ยี ่นื บัญชีได้ใช้อำ� นาจหน้าท่ีไปแสวงหาผลประโยชนจ์ นท�ำให้มีทรพั ย์สิน เพ่ิมข้ึนผิดปกติหรือร�่ำรวยผิดปกติหรือไม่ อันเป็นวัตถุประสงค์ของการตรวจสอบทรัพย์สินและหน้ีสิน ซึ่งกรณีน้ีผู้เขียนเห็นว่าเป็นการติดกับดักบทลงโทษตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 มาตรา 34 มาตรา 41 และมาตรา119แมจ้ ะมรี ะเบยี บ คณะกรรมการป.ป.ช.วา่ ดว้ ยการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ฯพ.ศ.2555 แบง่ การตรวจสอบ เปน็ 3 ระดบั คือ การตรวจสอบปกติ การตรวจสอบเพอื่ ยนื ยันขอ้ มลู และการตรวจสอบเชงิ ลึก แตก่ ็ยังไม่ปรากฏผล การด�ำเนินงานในเชิงสถติ ิ วา่ ได้ด�ำเนินการตรวจสอบในระดบั ท่ี 2 และระดับที่ 3 เป็นจำ� นวนมากนอ้ ย เพยี งใดและผลการดำ� เนนิ การเปน็ อยา่ งไรเมอ่ื เทยี บกบั จำ� นวนบญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ทงั้ หมด

16 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 5.2 บทบญั ญตั ขิ องกฎหมายทใ่ี ชเ้ ปน็ เครอื่ งมอื ในการปฏบิ ตั งิ าน ยงั ไมเ่ ออ้ื ตอ่ การตรวจสอบหลาย ประการ อนั เนอื่ งมาจากบรบิ ทของสงั คม ความกา้ วหนา้ ของเทคโนโลยตี ามระยะเวลาทเ่ี ปลยี่ นแปลงไป กล่าวคือ การก�ำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องท�ำการตรวจสอบทุกบัญชี และเม่ือตรวจสอบ เสร็จแล้วให้ประกาศผลการตรวจสอบในราชกิจจานุเบกษา ซ่ึงไม่เหมาะสมกับจ�ำนวนผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทางการเมอื ง และเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทคี่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดก้ ำ� หนดใหม้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชแี สดงรายการ ทรัพย์สินและหนีส้ นิ เพ่ิมมากขน้ึ 5.3 การตรวจสอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ยังคงเป็นการตรวจสอบย้อนหลังเม่ือผู้ย่ืนบัญชี ได้พ้นจากต�ำแหนง่ ไปแล้ว โดยยังไมม่ เี ครือ่ งมอื ท่ชี ่วยในการตรวจสอบความเคลอ่ื นไหวทางบญั ชีทเ่ี ปน็ ปจั จบุ นั (Real Time) เชน่ เดยี วกบั คณะกรรมการ ปปง. ซง่ึ เปน็ หนว่ ยงานทท่ี ำ� หนา้ ทต่ี รวจสอบธรุ กรรม ทางการเงินแบบเดียวกัน (การก�ำหนดให้สถาบันการเงิน หรือหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องรายงานธุรกรรมที่ ตอ้ งสงสยั ตอ่ สำ� นกั งาน ปปง.) และระยะเวลาในการตรวจสอบเมอ่ื คณะกรรมการ ป.ป.ช. มคี ำ� สงั่ ยดึ หรอื อายดั ทรพั ยส์ นิ ของผถู้ กู ตรวจสอบไวช้ วั่ คราว กฎหมายกำ� หนดใหต้ อ้ งดำ� เนนิ การตรวจสอบใหแ้ ลว้ เสรจ็ ภายในหน่ึงปนี บั แต่วันทม่ี คี ำ� สงั่ ยึด หรอื อายดั ซึ่งเป็นระยะเวลาท่ีน้อยเกินไปเม่อื เทียบกบั สถานการณ์ และพฤตกิ ารณข์ องผทู้ จุ รติ ในปจั จบุ นั นอกจากนนั้ กฎหมายยงั เปดิ โอกาสใหป้ ระชาชนมสี ว่ นรว่ มในการ ตรวจสอบกับคณะกรรมการ ป.ป.ช. ผ่านกระบวนการเปดิ เผยบัญชีแสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนีส้ ิน เฉพาะผู้ด�ำรงต�ำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภาเท่านั้น ซง่ึ ผู้เขยี นเหน็ ว่ายงั ไม่เหมาะ สมควรใหป้ ระชาชนมีสว่ นร่วมมากกว่าน้ี 5.4 กระบวนการทำ� งานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ยงั ไมไ่ ดร้ บั การยอมรบั จากผถู้ กู ตรวจสอบ ดงั จะเหน็ ไดจ้ ากขอ้ ตอ่ สขู้ องผถู้ กู ตรวจสอบ ในคำ� พพิ ากษาศาลฎกี าแผนกคดอี าญาของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง คดีหมายเลขแดงท่ี อม.43/2560 ซ่ึงต่อสู้ว่ากระบวนการท�ำงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่ชอบ ดว้ ยกฎหมาย มมี าตรฐานไมเ่ ทยี บเทา่ กบั การไตส่ วนคดอี าญาทง้ั ทเ่ี ปน็ คดที ผ่ี ถู้ กู ตรวจสอบอาจถกู ตดั สนิ ให้ลงโทษจ�ำคุก กล่าวคือ ไม่มีกระบวนการแจ้งค�ำสั่งให้ผู้ถูกตรวจสอบทราบเพ่ือคัดค้านผู้ท�ำหน้าที่ ตรวจสอบ กรณผี ถู้ กู ตรวจสอบเหน็ วา่ ตนอาจจะไมไ่ ดร้ บั ความเปน็ ธรรมจากผตู้ รวจสอบ และไมม่ กี ารแจง้ ข้อกล่าวหาให้ผ้ถู กู ตรวจสอบทราบเพ่อื ให้โอกาสในการตอ่ สคู้ ดีอยา่ งเต็มที่ 5.5 ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีพฤติการณ์ทรัพย์สินเพ่ิมข้ึนผิดปกติ หรอื รำ่� รวยผดิ ปกติ มกี ารวางแผน ตระเตรยี มการ โอน ยกั ยา้ ย แปรสภาพ หรอื ซกุ ซอ่ นทรพั ยส์ นิ ทไี่ ดม้ า โดยมิชอบ หรือให้บุคคลอ่ืนถือครอบครองแทน ท�ำให้การตรวจสอบมีความยุ่งยาก และต้องใช้เวลา ในการค้นหาความจรงิ มากขึ้น 5.6 พนกั งานเจา้ หนา้ ทส่ี ว่ นใหญเ่ ปน็ ระดบั ปฏบิ ตั กิ ารยงั ไมม่ ปี ระสบการณใ์ นการตรวจสอบอยา่ ง มอื อาชพี

รฐั ธรรมนญู ฉบบั ใหมก่ ับการตรวจสอบทรพั ย์สินของคณะกรรมการ ป.ป.ช. 17 6. ข้อเสนอแนะ ตามทีไ่ ดก้ ล่าวไว้ในตอนตน้ วา่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2560 ได้ก�ำหนด เนอื้ หารายละเอยี ดเกย่ี วกบั การตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปลยี่ นแปลง ไปจากเดิม กล่าวคือ มาตรา 234 (3) ก�ำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องเปดิ เผยผลการตรวจสอบ ทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง ตลุ าการ ศาลรฐั ธรรมนญู ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ในองคก์ ร อสิ ระ ผวู้ า่ การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ และเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั มาตรา 234 วรรคสอง ต้องจัดให้มีมาตรการหรือ แนวทางทจี่ ะทำ� ใหก้ ารปฏบิ ตั หิ นา้ ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ เกดิ ความรวดเรว็ สจุ รติ และเทย่ี งธรรม และมาตรา 235 วรรคเจ็ด เพ่ิมเติมองค์ประกอบ หรือลักษณะการกระท�ำความผิดฐานจงใจไม่ย่ืนบัญชีแสดงรายการ ทรัพย์สินและหน้ีสิน หรือจงใจยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินอันเป็นเท็จ หรือปกปิด ขอ้ เทจ็ จรงิ ทค่ี วรแจง้ ใหท้ ราบ โดยตอ้ งมพี ฤตกิ ารณอ์ นั ควรเชอื่ ไดว้ า่ บคุ คลดงั กลา่ วมเี จตนาไมแ่ สดงทมี่ าแหง่ ทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ดงั กลา่ วดว้ ย ดงั นน้ั เพอื่ ใหก้ ารทำ� งานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. บรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์ ของการกำ� หนดใหผ้ ดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง และเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ตอ้ งยนื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ และใหค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ของบคุ คลดงั กลา่ ววา่ ในระหวา่ ง ดำ� รงตำ� แหนง่ ไดใ้ ชอ้ ำ� นาจหนา้ ทไี่ ปแสวงหาผลประโยชนจ์ นทำ� ใหม้ ที รพั ยส์ นิ เพมิ่ ขน้ึ ผดิ ปกติ หรอื รำ่� รวย ผิดปกติหรือไม่ คณะกรรมการ ป.ป.ชฺ. และส�ำนักงาน ป.ป.ช. ควรปรับปรุงกระบวนการปฏิบัติงาน รวมทง้ั แก้ไขกฎหมาย ระเบยี บทเี่ กย่ี วขอ้ ง ดงั น้ี 6.1 กำ� หนด ระเบยี บ วธิ กี าร หรอื แนวทางการเปดิ เผยผลการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ของ ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง ตลุ าการศาลรฐั ธรรมนญู ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ในองคก์ รอสิ ระ ผวู้ า่ การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ และเจ้าหนา้ ที่ของรัฐให้สอดคลอ้ งกบั บทบัญญัตขิ องรัฐธรรมนูญ 6.2 แกไ้ ขปรบั ปรงุ กฎหมาย ระเบยี บ ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การปฏบิ ตั งิ านใหส้ อดคลอ้ งกบั วตั ถปุ ระสงค์ การทำ� งาน และเออื้ ตอ่ การปฏบิ ตั งิ านใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพรวดเรว็ สจุ รติ และเทยี่ งธรรม โดยมกี รอบระยะเวลา การท�ำงานแล้วเสร็จ และควรก�ำหนดมาตรฐานการท�ำงานเช่นเดียวกับการไต่สวนคดีอาญา เช่น เรอื่ งความเปน็ ผไู้ มม่ สี ว่ นไดเ้ สยี ของผทู้ ำ� หนา้ ทตี่ รวจสอบการแจง้ ขอ้ กลา่ วหาเพอ่ื ใหโ้ อกาสผถู้ กู ตรวจสอบ ในการช้แี จงแก้ขอ้ กลา่ วหา เปน็ ต้น 6.3 แก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับบทบัญญัติว่าด้วยการกระท�ำความผิดกรณีจงใจไม่ยื่นบัญชีแสดง รายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ หรอื จงใจยนื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ อนั เปน็ เทจ็ ใหส้ อดคลอ้ ง กบั บทบญั ญตั ิของรัฐธรรมนญู นอกจากนนั้ เพอ่ื ใหก้ ารทำ� งานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. มปี ระสทิ ธภิ าพมากยงิ่ ขนึ้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. และสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ควรด�ำเนนิ การดังน้ี 6.4 ต้องจัดล�ำดับความส�ำคัญของการปฏิบัติงาน โดยการตรวจสอบควรมุ่งเน้นการตรวจสอบ ไปท่ีผู้ด�ำรงตำ� แหนง่ ส�ำคญั ทีส่ ามารถใช้อ�ำนาจในตำ� แหน่งหน้าท่แี สวงหาผลประโยชนโ์ ดยมิชอบได้งา่ ย เชน่ ผ้ดู �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง และเจ้าหน้าทข่ี องรัฐซ่งึ ดำ� รงต�ำแหนง่ ในทางบริหาร

18 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 6.5 การตรวจสอบ ตอ้ งใหค้ วามสำ� คญั หรอื ดำ� เนนิ การตามวตั ถปุ ระสงค์ กลา่ วคอื มงุ่ ตรวจสอบว่า ระหวา่ งดำ� รงตำ� แหนง่ บคุ คลดงั กลา่ วไดใ้ ชอ้ ำ� นาจหนา้ ทแ่ี สวงหาผลประโยชนจ์ นทำ� ใหม้ ที รพั ยส์ นิ เพม่ิ ขน้ึ ผดิ ปกติ หรอื รำ�่ รวยผดิ ปกตหิ รอื ไม่ มากกวา่ ตรวจสอบวา่ ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ดงั กลา่ วไดย้ นื่ บญั ชแี สดงรายการ ทรพั ยส์ ินและหน้ีสนิ อย่างถกู ต้องหรอื ไม่ (ออกจากกบั ดกั โทษทางอาญา) 6.6 เรง่ พฒั นาระบบเทคโนโลยสี ารสนเทศใหท้ นั สมยั เพอ่ื ชว่ ยในการปฏบิ ตั งิ านใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพ ซ่ึงส�ำนักงาน ป.ป.ช. จ�ำเป็นต้องใช้ผู้เช่ียวชาญจากภายนอกมาช่วยด�ำเนินการ เนื่องจากที่ผ่านมา สำ� นกั งาน ป.ป.ช. ใชบ้ คุ ลากรภายในซงึ่ ยงั ขาดประสบการณแ์ ละไมม่ คี วามเชยี่ วชาญเพยี งพอ ทำ� ใหก้ าร พฒั นาระบบเทคโนโลยสี ารสนเทศดา้ นการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ ลา่ ชา้ และจำ� เปน็ ตอ้ งจดั หางบประมาณ เพอ่ื พัฒนาให้พอเพียง 6.7 สรรหาบุคลากรผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญพิเศษเฉพาะสาขามาช่วยในการปฏิบัติงาน เช่น วศิ วกร ผเู้ ชย่ี วชาญดา้ นการดำ� เนนิ คดใี นศาลหรอื การวา่ ความ ผเู้ ชยี่ วชาญการตรวจสอบตดิ ตามเสน้ ทาง การเงนิ ผูเ้ ช่ียวชาญการตรวจสอบทรพั ยส์ ินบางประเภท เชน่ เงนิ ลงทุน อญั มณี พระเคร่อื ง เป็นต้น 6.8 พัฒนาบคุ ลากรให้มคี วามรู้ ความสามารถ เพอื่ น�ำไปสกู่ ารเป็นมืออาชีพโดยเร็ว 6.9 สร้างความร่วมมือและบูรณาการการท�ำงานร่วมกับหน่วยงานท่ีท�ำหน้าท่ีตรวจสอบ เช่น สำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ สำ� นกั งานคณะกรรมการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ กรมสรรพากร ธนาคารและหน่วยงานต่าง ๆ ทงั้ ภาครัฐและเอกชน เพอ่ื ใหก้ ารท�ำงานมปี ระสิทธิภาพ เพ่ิมมากยง่ิ ขน้ึ 6.10 ให้ความรู้ความเข้าใจกับผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่ยน่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ใหต้ ระหนกั ถงึ ความสำ� คญั ในการแสดงความโปรง่ ใส ยนื่ บญั ชแี สดง รายการทรัพย์สินและหน้ีสินอย่างถูกต้องตามระยะเวลาที่กฎหมายก�ำหนด มีความละอายเกรงกลัว ต่อบาป และตระหนักถงึ โทษทจ่ี ะไดร้ ับจากการกระท�ำการทุจริต 6.11 ให้ความรู้ความเข้าใจแก่ประชาชน องค์กรเอกชน และสาธารณชนในการเป็นแนวร่วม ป้องกันและปราบปรามการทุจรติ เอกสารอ้างองิ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542. (2542). ราชกิจจานเุ บกษา. ระเบียบคณะกรรมการ ป.ป.ช. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสอบความถูกต้องและความมีอยู่จริง รวมท้ังความเปล่ียนแปลงของทรัพย์สินและหน้ีสิน ของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่ย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสิน พ.ศ. 2555. (2555). ราชกิจจานุเบกษา. รฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2560

ความท้าทายของงานปราบปรามการทุจรติ 19 ความท้าทายของงานปราบปรามการทุจรติ Challenges in Corruption Suppression Mission นายภมู วิ ฒั น์ รตั นผลI บทคัดยอ่ บทความน้ีเป็นการเล่าถึงประสบการณ์การท�ำงานด้านการปราบปรามการทุจริต ซ่ึงเป็นงานที่ มีความท้าทาย เน่ืองจากเป็นการสืบค้นและหาข้อมูลหลักฐานที่เกิดในอดีตให้ได้ข้อเท็จจริงแล้วน�ำมา วิเคราะห์ประกอบเหตุผล เพ่ือวินิจฉัยข้อกล่าวหาท่ีมีต่อผู้ถูกกล่าวหา โดยต้องด�ำเนินการโดยใช้ความ ละเอียดรอบคอบปฏิบัติตามกฎหมายที่ก�ำหนดอย่างเคร่งครัด รวดเร็ว และยุติธรรมส�ำหรับทุกฝ่ายที่ เก่ยี วขอ้ ง ซ่งึ หากไม่กระท�ำโดยรอบคอบแล้วอาจมีผลท�ำให้ลงโทษผิดพลาดได้ ค�ำสำ� คัญ: ปราบปรามการทุจริต ท้าทาย Abstract This article demonstrates the work experience in corruption suppression field which is the challenging mission, as it concerns investigating and collecting information as well as evidence which appeared in the past in order to obtain facts to further the systematic analysis. As the purpose is to make the final decision on allegation against the alleged person, the said mission shall be strictly performed in accordance with the relevant laws. Moreover, it should be done in a timely manner with the fairness for all relevant parties since the failure to do so may result in mistakes in the punishment process. Keywords: corruption suppression, challenge งานดา้ นการปราบปรามการทจุ รติ เปน็ ภารกจิ หลกั ทส่ี ำ� คญั ของคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปราม การทุจริตแห่งชาติ (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) เป็นงานหนึ่งท่ีมีผลกระทบต่อความม่ันคงและการเจริญ เติบโตของประเทศ ซ่ึงสังคมให้ความส�ำคัญและความสนใจเป็นอย่างมากท่ีจะให้ปัญหาการทุจริตของ ประเทศชาติได้รับแก้ไขอย่างรวดเร็ว และยุติธรรมส�ำหรับทุกฝ่ายท่ีเกี่ยวข้อง แต่ประชาชนหรือสังคม I ผเู้ ชีย่ วชาญด้านการไตส่ วนและกฎหมาย สำ�นกั งาน ป.ป.ช.

20 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. จะรหู้ รอื ไม่วา่ งานดา้ นการปราบปรามเปน็ งานทม่ี ีความท้าทายเป็นอย่างมากสำ� หรับผู้รบั ผดิ ชอบ เร่อื ง กล่าวหาร้องเรียนที่เข้ามาสู่กระบวนการในแต่ละเรื่อง จะต้องมีกระบวนการข้ันตอนในการด�ำเนินงาน ต้องใช้ความรู้ความสามารถในการพิจารณาวิเคราะห์วินิจฉัยเร่ืองกล่าวหาเพ่ือให้ได้ข้อเท็จจริง จากพยานหลักฐาน น�ำข้อกฎหมายมาวิเคราะห์และด�ำเนินการให้ส�ำเร็จด้วยความละเอียดรอบคอบ รวดเรว็ และเปน็ ธรรมตอ่ ทกุ ฝา่ ย ตวั อยา่ งเรอื่ งตอ่ ไปนที้ จี่ ะนำ� เสนอมาเพอ่ื ใหง้ า่ ยตอ่ การเปรยี บเทยี บกบั งานปราบปรามการทุจรติ “หญงิ สาวชาวชนบทคนหนง่ึ เลยี้ งลากบั ลงิ ไว้ วนั หนงึ่ หญงิ สาวคนนจ้ี ะตอ้ งเขา้ ไปในตวั เมอื งเพอ่ื ซอ้ื ของใชจ้ ำ� เปน็ หญงิ สาวหว่ งวา่ ลาและลงิ จะหนไี ป กเ็ ลยเอาเชอื กมาคลอ้ งคอลงิ ไว้ และเอาเชอื กมาผกู เทา้ ลาไว้ หลงั จากนนั้ หญงิ สาวกเ็ ดนิ ทางเขา้ ไปในเมอื ง ดว้ ยความฉลาดของลงิ มนั สามารถถอดเชอื กทค่ี ลอ้ ง คอของมนั ได้ และมนั กเ็ จตนาดกี บั ลาดว้ ย โดยมนั ไปแกเ้ ชอื กทผ่ี กู ทเ่ี ทา้ ลาออก หลงั จากนนั้ ลิงตวั นก้ี ข็ นึ้ บันไดไปบนบ้านของหญิงสาว มันร้ือข้าวของท่ีอยู่บนบ้านของหญิงสาวอย่างมีความสุข บ้านท้ังหลัง รกรงุ รงั ขา้ วของกระจยุ กระจาย เมอ่ื มนั เหน็ หญงิ สาวกำ� ลงั กลบั มา ลงิ วง่ิ กลบั ไปทเี่ ดมิ แลว้ เอาเชอื กคลอ้ ง คอมนั ไว้เหมือนเดิม แตล่ งิ ไมไ่ ดเ้ อาเชอื กไปผูกเท้าลา เมอื่ หญิงสาวข้ึนบนั ไดมาบนบา้ น เหน็ สภาพบ้าน กต็ กใจและโมโหมาก หญงิ สาวคดิ วา่ ลกั ษณะของบา้ นทเ่ี กดิ ขนึ้ นา่ จะเปน็ การกระทำ� ของสตั วไ์ มใ่ ชม่ นษุ ย์ แต่ทบี่ า้ นมีแค่ลิงกับลา เมอื่ หญงิ สาวมองไปทล่ี งิ ปรากฏว่าลงิ มเี ชือกคลอ้ งอย่ทู ี่คอ เขาวินจิ ฉัยวา่ ไม่ใช่ การกระท�ำของลิง แต่เม่ือมองไปท่ีลา ปรากฏว่าลาไม่มีเชือกผูกอยู่ท่ีเท้า เขาจึงคิดว่าเป็นการกระท�ำ ของลาโดยไม่ได้พิจารณาให้ดีก่อนว่า ลาข้ึนบันไดไปบนบ้านได้หรือไม่ ลักษณะสภาพของบ้านน่าจะ เปน็ การกระทำ� ของลงิ หรอื ลากนั แน่ ดว้ ยอารมณโ์ มโหและมน่ั ใจวา่ เปน็ ลา หญงิ สาวจงึ ควา้ ไมไ้ ดท้ อ่ นหนงึ่ ตลี าจนตาย” อทุ าหรณเ์ รือ่ งน้ี ใหล้ องนึกเปรียบเทียบกบั การวนิ ิจฉยั เรื่องกล่าวหาเพื่อพิสูจน์ข้อเทจ็ จรงิ ว่าเปน็ อยา่ งไร โดยผทู้ มี่ หี นา้ ทร่ี บั ผดิ ชอบการวเิ คราะห์ วนิ จิ ฉยั เรอ่ื งกลา่ วหาไมไ่ ดอ้ ยใู่ นเหตกุ ารณน์ นั้ ๆ เปน็ สงิ่ ทีท่ ำ� แลว้ อาจเกิดข้อผดิ พลาดได้งา่ ย ซงึ่ จะท�ำให้กลายเปน็ ความไมย่ ตุ ิธรรม ส่งผลกระทบตอ่ ผูเ้ ก่ยี วข้อง เหมือนกับการจะกล่าวโทษว่าเป็นการกระท�ำของลา หรือกล่าวโทษการกระท�ำของหญิงสาวท้ังหมดก็ ไม่ได้ เพราะเขาไม่ได้เห็นเหตุการณ์ท่ีเกิดขึ้น แต่หญิงสาวใช้อารมณ์และไม่ไตร่ตรองวินิจฉัยด้วยความ รอบคอบ จงึ เกิดความไมย่ ตุ ิธรรมต่อลา เพราะไม่สามารถแกไ้ ขส่งิ ท่ีเกดิ ขึน้ ไดแ้ ลว้ การดำ� เนนิ งานด้านการปราบปรามการทจุ รติ การท�ำงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เริ่มต้นจากเม่ือมีผู้กล่าวหาร้องเรียนเจ้าหน้าที่ของรัฐ ว่ากระท�ำความผิดและช้ีช่องพยานหลักฐานมาให้โดยมีเพียงกระดาษไม่กี่แผ่น แต่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตอ้ งพสิ จู นข์ อ้ เทจ็ จรงิ วา่ เรอ่ื งทมี่ กี ารกลา่ วหานนั้ เปน็ ความจรงิ ตามทม่ี กี ารกลา่ วหาหรอื ไม่ เรอ่ื งที่ มกี ารกลา่ วหาดงั กลา่ วเกดิ ขน้ึ มาและจบลงไปแลว้ โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไมไ่ ดอ้ ยหู่ รอื เหน็ เหตกุ ารณ์

ความทา้ ทายของงานปราบปรามการทจุ รติ 21 ทเี่ กดิ ขนึ้ หมายความวา่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะตอ้ งวนิ จิ ฉยั สง่ิ ทเี่ กดิ ขน้ึ ในอดตี ซง่ึ เปน็ เรอ่ื งทยี่ ากมาก ในการวนิ จิ ฉยั ดงั นน้ั การพจิ ารณาดำ� เนนิ การเพอื่ พสิ จู นเ์ รอื่ งกลา่ วหารอ้ งเรยี นแตล่ ะเรอื่ ง จงึ ตอ้ งวนิ จิ ฉยั และพจิ ารณาอยา่ งละเอยี ดรอบคอบ จะวนิ จิ ฉยั อยา่ งหญงิ ชาวชนบทไมไ่ ด้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะตอ้ ง วนิ จิ ฉยั โดยอาศยั ขอ้ มลู ขอ้ เทจ็ จรงิ จากพยานเอกสาร พยานบคุ คล พยานแวดลอ้ ม รวมทง้ั การตรวจสอบ สถานท่ีเกิดเหตุหากมคี วามจำ� เปน็ โดยมนั่ ใจวา่ ผ้ทู ี่กระท�ำความผดิ มกั จะทิง้ รอ่ งรอยไว้เสมอ เมอื่ มเี รอ่ื งกลา่ วหารอ้ งเรยี นเขา้ มา จะตอ้ งดำ� เนนิ การวเิ คราะหว์ า่ เปน็ ไปตามระเบยี บคณะกรรมการ ป.ป.ช. วา่ ดว้ ยการตรวจรบั คำ� กลา่ วหาหรอื ไม่ ถา้ เปน็ ไปตามทกี่ ำ� หนดจะตอ้ งมกี ารออกเลขเรอื่ งรอ้ งเรยี น ซง่ึ จะมกี ารดำ� เนินการดังน้ี 1. การแสวงหาขอ้ เท็จจรงิ ตามมาตรา 44/1 บัญญัตวิ า่ “ก่อนด�ำเนินการไต่สวนขอ้ เทจ็ จรงิ ตาม มาตรา 43 คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะดำ� เนนิ การแสวงหาขอ้ เท็จจรงิ และรวบรวมพยานหลักฐาน เพอ่ื ใหไ้ ดข้ อ้ เทจ็ จรงิ เพยี งพอตอ่ การไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ ตอ่ ไปกไ็ ด้ ในการนี้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะมอบหมาย ใหพ้ นกั งานไตส่ วนดำ� เนนิ การแทนกไ็ ด้ ทง้ั นี้ ตามหลกั เกณฑ์ วธิ กี าร และเงอ่ื นไขทค่ี ณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนด” การแสวงหาขอ้ เทจ็ จรงิ เปน็ สง่ิ จำ� เปน็ เพราะเรอ่ื งกลา่ วหาแตล่ ะเรอื่ งตอ้ งการการพสิ จู นใ์ นเบอ้ื งตน้ วา่ ขอ้ กลา่ วหานัน้ มมี ลู เปน็ การกระทำ� ความผดิ จริงหรือไม่ 2. ด�ำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริงตามระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แห่งชาติว่าดว้ ยการไต่สวนข้อเท็จจริง พ.ศ. 2555 (และทแ่ี กไ้ ขเพ่ิมเตมิ ) กระบวนการขน้ั ตอนในการไต่สวนข้อเท็จจรงิ จะตอ้ งด�ำเนินการดังน้ี (1) แจง้ คำ� สงั่ แตง่ ตง้ั คณะอนกุ รรมการไตส่ วน หรอื องคค์ ณะพนกั งานไตส่ วนใหผ้ ถู้ กู กลา่ วหาทราบ เพ่ือพจิ ารณาว่าจะคัดคา้ นรายชือ่ ผไู้ ต่สวนผู้ใดหรือไม่ (2) รวบรวมพยานหลกั ฐานโดยการขอเอกสารหลกั ฐาน ไตส่ วนพยานบคุ คล และ/หรอื ตรวจสอบ สถานที่ (3) ถ้าการรวบรวมพยานหลักฐานพบว่ามีมูลท่ีเชื่อได้ว่ามีการกระท�ำความผิดจริง จะต้องแจ้ง ขอ้ กลา่ วหาเพ่อื ใหผ้ ถู้ ูกกลา่ วหาช้ีแจงแก้ข้อกล่าวหา (4) กรณีทผี่ ถู้ ูกกล่าวหาอา้ งพยานเอกสารหรอื พยานบุคคลตอ้ งไปดำ� เนนิ การไต่สวน (5) สรปุ สำ� นวนเสนอคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพอ่ื พจิ ารณาและมมี ตวิ า่ ผถู้ กู กลา่ วหากระทำ� ความผดิ หรอื ไม่ จะเหน็ ไดว้ า่ การดำ� เนนิ การกบั เรอื่ งกลา่ วหารอ้ งเรยี นในแตล่ ะเรอ่ื ง จะมขี น้ั ตอนในการดำ� เนนิ การ หลายขนั้ ตอน ซง่ึ แตล่ ะขน้ั ตอนจะตอ้ งใชเ้ วลาในการดำ� เนนิ การ เชน่ การไตส่ วนพยาน บางครง้ั พยานขอเลอื่ น

22 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. วนั นดั ไตส่ วน การขอเอกสารหลกั ฐานตอ้ งพจิ ารณาตรวจสอบเอกสารหลกั ฐานวา่ ตอ้ งการเอกสารใดบา้ ง บางคร้ังหนว่ ยงานเจ้าของเอกสารต้องใชเ้ วลาในการคน้ หาเอกสาร เปน็ ตน้ ขน้ั ตอนตา่ ง ๆ ถกู กำ� หนดขน้ึ มาเพอื่ ใหเ้ กดิ ความเปน็ ธรรมในการไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ ปญั หาสำ� คญั ท่ีต้องตอบสังคมก็คือ ท�ำไมเร่ืองร้องเรียนจึงด�ำเนินการล่าช้า บางคร้ังผู้ถูกกล่าวหาพ้นจากต�ำแหน่ง ไปแล้ว ซ่ึงหากพจิ ารณาขน้ั ตอนการดำ� เนนิ การจะพบวา่ เรอ่ื งกลา่ วหารอ้ งเรยี นในแตล่ ะเรอื่ งจะใชเ้ วลา แตกตา่ งกนั ตวั แปรทที่ ำ� ใหแ้ ตกตา่ ง เชน่ บางเรอื่ งมพี ยานบคุ คลจำ� นวนมาก บางครงั้ พยานบคุ คลขอเลอ่ื น วนั มาใหถ้ อ้ ยคำ� บางเรอ่ื งมเี อกสารจำ� นวนมากตอ้ งใชเ้ วลาขอเอกสาร ใชเ้ วลาในการคน้ หาและตรวจสอบ เมอ่ื ไดเ้ อกสารแล้วจะต้องใชเ้ วลาในการพิจารณาเอกสาร อยา่ งไรกด็ ี การดำ� เนินการให้เร่อื งร้องเรียนสามารถดำ� เนนิ การดว้ ยความรวดเรว็ หากเจ้าหนา้ ที่ เจา้ ของเรอื่ งดำ� เนนิ การตามข้ันตอนดงั น้ี 1. ทำ� การศกึ ษาเพอ่ื ใหเ้ ขา้ ใจเรอ่ื งรอ้ งเรยี นวา่ มกี ารกลา่ วหาผใู้ ด ตำ� แหนง่ ใด พฤตกิ ารณเ์ ปน็ อยา่ งไร 2. กำ� หนดประเด็นตามพฤตกิ ารณท์ ม่ี กี ารกลา่ วหาเพื่อให้ทราบว่า 2.1 ตอ้ งการเอกสารใดเพอ่ื พสิ จู นข์ อ้ เทจ็ จรงิ แลว้ ขอเอกสารตามประเดน็ ทม่ี กี ารกลา่ วหา มใิ ช่ ขอเอกสารท้งั หมดเพราะจะท�ำใหใ้ ช้เวลามากเกนิ ความจำ� เปน็ ในการพจิ ารณาเอกสารทไี่ มเ่ กี่ยวขอ้ ง 2.2 ต้องสอบปากค�ำพยานบุคคลผู้ใด ในประเด็นใดเพ่ือให้ได้ข้อเท็จจริงตามพฤติการณ์ที่มี การกล่าวหา ในระหว่างรอเอกสารหลกั ฐาน หรอื รอวนั ท่ีพยานบคุ คลจะมาชี้แจงข้อเทจ็ จริง ควรแบ่งเวลาใน การนำ� เรอื่ งรอ้ งเรยี นอนื่ ทอี่ ยใู่ นความรบั ผดิ ชอบมาดำ� เนนิ การไปดว้ ย หมายความวา่ ควรนำ� เรอ่ื งรอ้ งเรยี น อ่ืนมาด�ำเนินการให้มีความคืบหน้าไปด้วย ไม่ควรรอท�ำเร่ืองร้องเรียนเรื่องแรกเร่ืองเดียวให้เสร็จก่อน แลว้ จงึ จะด�ำเนินการเร่ืองอนื่ ทมี่ ีอยูใ่ นความรบั ผดิ ชอบ อยา่ งไรกด็ ี งานปราบปรามการทจุ รติ เปน็ งานทนี่ า่ สนใจและเปน็ งานทท่ี า้ ทายความรู้ ความสามารถ อย่างย่ิง เพราะ (1) เปน็ การพสิ จู นส์ งิ่ ซงึ่ เกดิ ขนึ้ มากอ่ น โดยทเี่ ราไมอ่ ยใู่ นเหตกุ ารณน์ น้ั ๆ และถา้ เราสามารถดำ� เนนิ การ ได้ข้อเท็จจริงว่าผู้น้ันกระท�ำความผิดจริง นอกจากจะเป็นการท�ำให้เกิดความยุติธรรมต่อผู้เก่ียวข้อง และชว่ ยลดปญั หาการทจุ รติ แลว้ ยงั ทำ� ใหผ้ รู้ บั ผดิ ชอบงานเกดิ ความภมู ใิ จในความรู้ ความสามารถของตน มีก�ำลังใจที่จะสร้างสรรค์ให้งานปราบปรามการทุจริตมีความคืบหน้าอยู่ตลอดเวลา และจะส่งผลต่อ การเสรมิ สรา้ งใหส้ งั คมมีคุณธรรม จริยธรรมมากขน้ึ ด้วย (2) การไตส่ วนพยานบคุ คลตอ้ งใชค้ วามรู้ ความสามารถ และประสบการณ์ เพอื่ สามารถวเิ คราะห์ ไดว้ า่ ควรไต่สวนผใู้ ด ในเรอ่ื งใด และกรณพี ยานบุคคลมักจะถูกครอบง�ำโดยผู้ถูกกล่าวหา ซงึ่ ส่วนใหญ่ จะไมย่ อมใหข้ อ้ เทจ็ จรงิ เพราะไมอ่ ยากเกย่ี วขอ้ ง เกรงวา่ จะตอ้ งไปเปน็ พยานในศาล บางครง้ั กลวั อทิ ธพิ ล

ความทา้ ทายของงานปราบปรามการทจุ รติ 23 ผถู้ กู กลา่ วหา ดงั นนั้ หากสามารถนำ� ขอ้ เทจ็ จรงิ ทถ่ี กู ตอ้ งจากพยานบคุ คลมาใชป้ ระกอบการดำ� เนนิ การได้ และลงโทษให้เป็นตัวอย่างเพื่อสร้างความเกรงกลัวแก่ผู้ท่ีคิดจะกระท�ำการทุจริต จะสามารถสร้าง ความภมู ใิ จในการปฏบิ ตั งิ านใหผ้ ปู้ ฏบิ ตั งิ านเกดิ ความมน่ั ใจในประสบการณท์ ต่ี นเองมี ทำ� ใหเ้ กดิ ความเปน็ มืออาชีพในงานปราบปรามการทุจรติ มากยิ่งขึ้น (3) การตรวจสอบเอกสารเพอ่ื พสิ จู นก์ ารกระทำ� ของผถู้ กู กลา่ วหาตอ้ งใชค้ วามอดทนในการคดั เลอื ก และตรวจสอบเอกสาร ตอ้ งสามารถวเิ คราะห์ วนิ จิ ฉยั วา่ มเี อกสารทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั พฤตกิ ารณท์ มี่ กี ารกลา่ วหา การตรวจและคัดเลือกเอกสารเป็นส่ิงส�ำคัญ การขอเอกสารควรขอส�ำเนาเอกสาร ยกเว้นกรณีจ�ำเป็น จะตอ้ งขอตน้ ฉบบั มาเพอ่ื ใชใ้ นการตรวจสอบ การนำ� เอกสารตน้ ฉบบั มานน้ั เปน็ สงิ่ ทอี่ นั ตรายมากพอสมควร เพราะถา้ เอกสารหายหรอื ชำ� รดุ ยอ่ มมผี ลตอ่ การปฏบิ ตั งิ านในตำ� แหนง่ หนา้ ที่ เอกสารตน้ ฉบบั ตอ้ งเกบ็ รกั ษา ใหด้ ี สว่ นใหญค่ วามผิดพลาดในเรื่องเอกสารเกดิ จากระบบการจัดเก็บเอกสาร หากไมจ่ ดั เอกสารใหเ้ ปน็ ระบบจะทำ� ให้มีปญั หาในการค้นหาเอกสาร และปญั หาการสูญหายของเอกสารได้ (4) จากการไตส่ วนจะตอ้ งมกี ารรวบรวมเอกสารหลกั ฐาน จากเรม่ิ ตน้ ของเรอื่ งกลา่ วหา ซง่ึ อาจจะมี จำ� นวนเพยี งไมก่ แี่ ผน่ แตเ่ มอื่ ดำ� เนนิ การไตส่ วนแลว้ เอกสารทม่ี จี ำ� นวนไมก่ แี่ ผน่ จะเพมิ่ จำ� นวนเปน็ รอ้ ยแผน่ เป็นพันแผ่น หรืออาจเป็นหมื่นแผ่นก็ได้ในบางเร่ือง ต้องวิเคราะห์เอกสารจ�ำนวนมากเพ่ือพิสูจน์ส่ิงท่ี เกิดขึ้นในอดีตว่า ผู้ถูกกล่าวหากระท�ำผิดตามพฤติการณ์ท่ีมีการกล่าวหาหรือไม่ ซ่ึงเป็นเร่ืองที่มีความ ยุ่งยากพอสมควรเพราะถา้ การจดั เอกสารไม่เป็นระบบ จะทำ� ให้สบั สนและหาขอ้ ยตุ ิของเรอื่ งไม่ได้ (5) การไตส่ วนพยานบคุ คล ทา่ นจะตอ้ งมกี ารไตส่ วนโดยรวู้ า่ จะไตส่ วนผใู้ ดในประเดน็ ใด ขอ้ เทจ็ จรงิ เดียวกันต้องควบคุมค�ำให้การให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน แต่พยานบุคคลให้การแตกต่างกันหรือ ขัดแย้งกนั เอง อาจจะทำ� ใหผ้ รู้ บั ผดิ ชอบงานเกดิ ความสบั สนไดว้ า่ คำ� ใหก้ ารของพยานบคุ คลรายใดเปน็ ความจรงิ ตวั แปรทที่ �ำให้คำ� ให้การแตกต่างกนั นน้ั อาจเป็นเพราะอิทธพิ ลของผถู้ กู กลา่ วหากไ็ ด้ ดงั น้นั การไต่สวนพยานบุคคลนอกจากจะต้องศึกษาเอกสารหลักฐานแล้ว การมีทักษะหรือการสังเกตว่า พยานบคุ คลรายใดใหถ้ อ้ ยคำ� ทผ่ี ดิ ไปจากขอ้ เทจ็ จรงิ จงึ มคี วามสำ� คญั การมที กั ษะและการเปน็ คนชา่ งสงั เกต เปน็ คณุ สมบตั ทิ สี่ ำ� คญั มาก บางครง้ั พยานบคุ คลใหก้ ารวกวน พดู จาสบั สน ใชอ้ ารมณใ์ นการชแ้ี จง อาจจะ ทำ� ให้ผู้ปฏบิ ัติงานรสู้ กึ ไมส่ บายใจและมอี ารมณ์ เปน็ สิ่งท่ตี ้องระวงั ส�ำหรับการดำ� เนนิ งาน เพราะพยาน อาจมีการแอบบนั ทึกเสียงไว้เพื่อใช้เป็นพยานหลักฐานวา่ เจ้าพนักงาน ป.ป.ช. ใชอ้ ารมณข์ ม่ ขู่ได้ ถ้าพบ เหตุการณ์ในลักษณะเช่นนี้แล้วและสามารถควบคุมอารมณ์ได้จะท�ำให้เกิดความรู้สึกท่ีดีทั้งต่อตนเอง และพยาน จะเกิดความรู้สึกภูมิใจที่สามารถควบคุมสถานการณ์ได้ สร้างความเช่ือมั่นในความเป็น มอื อาชีพมากย่งิ ข้ึนไปอกี ดว้ ย (6) ตามประกาศคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ เรอ่ื ง หลกั เกณฑ์ วธิ กี าร และเง่อื นไขในการกันบุคคลหรือผูถ้ กู กล่าวหาไวเ้ ป็นพยานโดยไมด่ �ำเนินคด ี พ.ศ. 2554 ตามประกาศฉบบั น้ี มสี ว่ นชว่ ยทำ� ใหค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. สามารถชม้ี ลู การกระทำ� ความผดิ ของ

24 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ผถู้ กู กล่าวหารายอื่น แตก่ ารพิจารณาเพือ่ กนั บคุ คลผู้ซ่งึ ยงั มถิ กู แจ้งขอ้ กล่าวหาหรือผูถ้ ูกกล่าวหารายใด ที่ได้ให้ถ้อยค�ำหรือแจ้งเบาะแสหรือข้อมูล อันเป็นสาระส�ำคัญในการที่จะใช้เป็นพยานหลักฐานในการ วินิจฉัยชี้มูลการกระท�ำความผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซ่ึงคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะกันไว้เป็นพยาน โดยไม่ด�ำเนินคดีตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตนั้น ตอ้ งใชด้ ลุ ยพนิ จิ ในการวนิ จิ ฉยั ขอ้ มลู ของบคุ คลทย่ี งั มไิ ดถ้ กู แจง้ ขอ้ กลา่ วหา หรอื ผถู้ กู กลา่ วหาวา่ ถอ้ ยคำ� หรอื เบาะแส หรอื ขอ้ มลู นนั้ เปน็ สาระสำ� คญั จรงิ หรอื ไม่ หากไมก่ นั บคุ คลหรอื ผถู้ กู กลา่ วหาคนใดคนหนงึ่ เปน็ พยานแลว้ พยานหลกั ฐานอาจไมเ่ พยี งพอและไมอ่ าจแสวงหาพยานหลกั ฐานอนื่ แทนเพอื่ ใหเ้ พยี งพอแก่ การทจ่ี ะดำ� เนนิ คดกี บั ผถู้ กู กลา่ วหารายอนื่ ทเ่ี ปน็ ตวั การสำ� คญั จรงิ หรอื ไม่ ดงั นนั้ การกนั เปน็ พยานจงึ ตอ้ ง วิเคราะหแ์ ละวนิ จิ ฉัยพยานหลักฐานทไี่ ด้มาจากการไต่สวนขอ้ เทจ็ จริงว่า ได้ข้อเท็จจริงเพยี งพอต่อการ ช้ีมูลผ้ถู ูกกล่าวหาทเ่ี ป็นตวั การสำ� คัญหรอื ไม่ (7) จากการไต่สวนข้อเท็จจริงโดยการรวบรวมพยานหลักฐานท้ังหมด จนมาถึงขั้นตอนสุดท้าย ที่ส�ำคัญมากของการไต่สวนข้อเท็จจริง ก็คือ การวิเคราะห์พยานเอกสาร พยานบุคคล และพยาน หลกั ฐานอ่นื (ถา้ ม)ี เพื่อพสิ ูจน์วา่ การกระทำ� ของผู้ถกู กล่าวหามีความผิดจรงิ ตามพฤตกิ ารณ์ทมี่ ีการกลา่ วหา หรือไม่ โดยการวเิ คราะหใ์ นขนั้ ตอนน้ีต้องช้ีแจงเหตผุ ลไดว้ ่าขอ้ เทจ็ จรงิ จากการไตส่ วนสามารถรับฟังได้ อยา่ งไร ผถู้ กู กลา่ วหาชแ้ี จงแกข้ อ้ กลา่ วหารบั ฟงั ไดห้ รอื ไม่ เพราะเหตใุ ด และถา้ รบั ฟงั ไมไ่ ดจ้ ะมคี วามผดิ ตามกฎหมายใด ในฐานความผดิ ใด (8) ในการไตส่ วนข้อเท็จจริง หากพบวา่ มีมูลเป็นการกระท�ำความผิดเพม่ิ เติม หรอื พบผกู้ ระทำ� ความผดิ เพมิ่ เตมิ กต็ อ้ งมกี ระบวนการเสนอคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพอ่ื มมี ตเิ พม่ิ เตมิ วา่ มคี วามผดิ เพมิ่ เตมิ หรอื พบผู้กระทำ� ความผดิ เพมิ่ เติม จากกระบวนการตา่ ง ๆ ขา้ งตน้ คดิ หรือไมว่ า่ งานปราบปรามเปน็ งานท่ที า้ ทาย คณะกรรมการ ป.ป.ช. และเจ้าพนักงาน ป.ป.ช. ที่ได้รับมอบหมายให้มีหน้าที่ในการแสวงหาข้อเท็จจริงและไต่สวน ขอ้ เทจ็ จรงิ กไ็ มเ่ คยยอ่ ทอ้ แตม่ คี วามพยายามอยา่ งเตม็ กำ� ลงั ความสามารถในการทำ� งานตามอำ� นาจหนา้ ท่ี เพ่ือให้เกิดความยุติธรรมที่รวดเร็วต่อผู้เก่ียวข้องอย่างแท้จริง และเท่าที่ผ่านมาสังเกตหรือไม่ว่าสังคม หรอื ประชาชนพอใจกบั การทำ� งานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และเจา้ พนกั งาน ป.ป.ช. เพยี งไร อยา่ งไร เพราะผปู้ ฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องสำ� นกั งาน ป.ป.ช. มคี วามมมุ านะ อดทนทจ่ี ะดำ� เนนิ งานปราบปรามการทจุ รติ ไมว่ า่ จะเปน็ การแสวงหาขอ้ เทจ็ จรงิ การรวบรวมพยานหลกั ฐาน การไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ เพอ่ื ใหเ้ กดิ ความ เป็นธรรม การใส่ใจโดยมคี วามซือ่ สตั ยส์ จุ ริตเป็นท่ีตงั้ การท�ำงานอยา่ งตรงไปตรงมา ไมม่ ผี ้ใู ดท่สี ามารถ ว่ิงเต้นคดีเพื่อให้เรื่องกล่าวหาร้องเรียนที่มีมูลตกไปได้ ท�ำให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐเกรงกลัวการท�ำงานของ คณะกรรมการ ป.ป.ช. และเจ้าพนักงาน ป.ป.ช. ดงั น้ัน บุคลากรทกุ คนโดยเฉพาะด้านปราบปรามการ ทุจริตจะต้องช่วยกันรักษาภาพพจน์ท่ีดีในสายตาของสังคมและประชาชน ทุ่มเทการท�ำงานให้สมกับ คำ� ว่า “ซื่อสตั ย์ เปน็ ธรรม มืออาชพี ”

ความทา้ ทายของงานปราบปรามการทจุ ริต 25 การกระทำ� การทจุ รติ ได้กล่าวถึงกระบวนการด้านการปราบปรามการทุจริตซ่ึงเป็นภารกิจหลักส�ำคัญภารกิจหน่ึงของ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไปแล้วข้างต้น จากน้ีจะกล่าวถึงมุมมองในดา้ นการกระทำ� ของฝา่ ยผู้ถกู กลา่ วหา หรือผู้กระท�ำความผิดบ้าง ผู้กระท�ำความผิดหรือผู้ถูกกล่าวหาซึ่งกระท�ำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าท่ี กระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ราชการหรือกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม น้นั การทผ่ี ถู้ ูกกลา่ วหากล้าทีจ่ ะกระทำ� ความผดิ อาจมสี าเหตุมาจาก (1) กระท�ำไปโดยคิดวา่ ไมส่ ามารถตรวจสอบการกระท�ำน้นั (2) ผลที่ไดร้ บั คุม้ คา่ เม่ือเทยี บกับความเสี่ยงท่ีกระท�ำลงไป (3) ภาวะเศรษฐกจิ ที่ผนั ผวนส่งผลต่อการครองชพี (4) ระเบยี บของหน่วยงานที่มีช่องว่างใหส้ ามารถกระทำ� การทุจริตได้ แต่ไม่ว่าการกระท�ำความผิดเกิดขึ้นด้วยเหตุผลใดก็ตามจะสามารถตรวจสอบได้เสมอ ไม่อาจท่ี จะปกปิดเป็นความลับได้ เพราะการกระท�ำความผิดจะเกิดจากการไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ หลักเกณฑ์ที่ก�ำหนดไว้ และที่ส�ำคัญคือการกระท�ำการทุจริตนั้นไม่สามารถท�ำได้โดยบุคคล เพียงคนเดยี ว จะท�ำกนั เปน็ ทีม หรอื ร่วมกนั กระท�ำความผิดหลายคน ความลบั จึงไมเ่ ปน็ ความลบั หาก ด�ำเนินการตรวจสอบการปฏิบัติหน้าท่ีกับกฎหมาย ระเบียบ หลกั เกณฑ์ จะพบการกระทำ� ที่ไม่ถกู ตอ้ ง และในขณะที่กระท�ำผิดน้ัน ผู้ที่กระท�ำความผิดจะไม่มีความเกรงกลัวต่อกฎหมาย แต่เม่ือใดก็ตามท่ีมี การกล่าวหาร้องเรียนขึ้น และจะต้องถูกตรวจสอบโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. ผู้ท่ีกระท�ำความผิดจะ เกิดความเกรงกลัวและทุกข์ทรมานมาก เพราะกลัวว่าตนเองอาจจะถูกออกจากราชการหรือถูกจ�ำคุก เน่ืองจากชอื่ เสยี งเกย่ี วกบั การท�ำงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และเจ้าหนา้ ท่ี ป.ป.ช. ทป่ี ฏิบัติหนา้ ท่ี ในการแสวงหาข้อเท็จจรงิ และไตส่ วนข้อเท็จจริงอย่างตรงไปตรงมา โดยทผี่ ูถ้ กู กล่าวหาไมส่ ามารถทจี่ ะ ว่ิงเต้นคดไี ด้ ทำ� ให้ผถู้ ูกกล่าวหายิง่ เกรงกลัวและกังวลใจในอนาคตการทำ� งานของตนมากยง่ิ ขน้ึ ดังน้ัน ผทู้ ่จี ะกระท�ำการทุจริต จงึ พยายามหาวธิ กี ารหรือพัฒนาวธิ ีการกระทำ� การทจุ ริตเพ่ือใหก้ ารตรวจสอบ และปอ้ งกนั การทจุ รติ ทำ� ไดย้ ากมากขนึ้ ไปเรอื่ ย ๆ ปอ้ งกนั มใิ หม้ ผี ใู้ ดสามารถนำ� เรอื่ งการทจุ รติ ไปกลา่ วหา ร้องเรียนได้ โดยบางครั้งมีการสร้างพยานหลักฐานข้ึนมาใหม่เพ่ือใช้ประกอบการกระท�ำการทุจริต อย่างเปน็ ขั้นตอน เชน่ เรอ่ื งกลา่ วหารอ้ งเรยี นเรือ่ งหนึง่ ท่มี ีการร้องเรยี นเก่ยี วกบั เรือ่ งการประกวดราคา งานก่อสร้างถนน โดยมีการกล่าวหาวา่ มีการปกปดิ ประกาศประกวดราคา จากการตรวจสอบเอกสาร หลักฐาน พบว่าเอกสารถูกจัดเป็นระบบระเบียบทุกอย่าง รวมทั้งการจัดส่งเอกสารการประกวดราคา ปรากฏหลักฐานการส่งโดยถูกต้อง แต่เม่ือมีการตรวจสอบท่ีปลายทางพบว่า ทุกหน่วยงานที่มีรายชื่อ สง่ เอกสารและหลักฐานให้น้ัน ไม่ไดร้ ับเอกสารการประกวดราคาเลยแม้แตเ่ พยี งหนว่ ยงานเดยี ว เมอ่ื มี การตรวจสอบทางไปรษณยี พ์ บวา่ ผถู้ กู กลา่ วหาปลอมตราไปรษณยี ากร แตป่ ลอมแลว้ ไมเ่ หมอื นของจรงิ ซงึ่ เปน็ วธิ กี ารทจุ รติ อกี วธิ หี นงึ่ ทถี่ กู พฒั นาขน้ึ แตก่ ไ็ มส่ ามารถรอดพน้ จากการตรวจสอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และเจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช. ดา้ นการปราบปรามการทจุ ริตได้

26 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ถงึ แมเ้ จา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทค่ี ณะกรรมการ ป.ป.ช. มมี ตชิ ม้ี ลู การกระทำ� ความผดิ ทางอาญา และวนิ ยั จำ� นวนมาก แตก่ ารกระทำ� ความผดิ กย็ งั มเี กดิ ขนึ้ อยา่ งสมำ�่ เสมอมไิ ดล้ ดจำ� นวนลง ปจั จยั หนง่ึ ทที่ ำ� ใหเ้ กดิ เหตกุ ารณด์ งั กลา่ ว นอกจากผลประโยชนท์ มี่ จี ำ� นวนมากแลว้ เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ทกี่ ระทำ� ความผดิ ตา่ งมนั่ ใจ วา่ ระบบการตรวจสอบไมส่ ามารถตรวจพบและทำ� อะไรได้ สง่ิ หนงึ่ ทท่ี ำ� ใหม้ น่ั ใจเชน่ นนั้ คอื เชอื่ วา่ ผทู้ รี่ เู้ หน็ เหตุการณ์ข้อเท็จจริงต่างมสี ่วนรว่ มในการกระท�ำความผดิ ด้วย ดงั นัน้ ทุกคนจะไม่พูดความจริงเพราะ กลวั ความผดิ ทางอาญาและวนิ ยั แตค่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. กล็ ดความเชอื่ ในประเดน็ นขี้ องผกู้ ระทำ� การ ทจุ รติ โดยมหี ลกั เกณฑ์ วธิ กี ารและเงอื่ นไขในการกนั บคุ คลหรอื ผถู้ กู กลา่ วหาไวเ้ ปน็ พยานโดยไมด่ ำ� เนนิ คดี ซึ่งหมายความว่าจากการไต่สวนพบว่าพยานหลักฐานท่ีเป็นสาระส�ำคัญไม่เพียงพอ ไม่อาจแสวงหา พยานหลักฐานอ่ืนแทนให้เพียงพอแก่การที่จะด�ำเนินคดีกับผู้ถูกกล่าวหารายอื่นที่เป็นตัวการส�ำคัญได้ และปรากฏวา่ ผทู้ มี่ สี ว่ นรว่ มในการกระทำ� ความผดิ ไดใ้ หถ้ อ้ ยคำ� หรอื แจง้ เบาะแสหรอื ขอ้ มลู อนั เปน็ สาระ สำ� คัญ ตามประกาศคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ เรือ่ ง หลกั เกณฑ์ วิธกี าร และเงอ่ื นไขในการกันบคุ คลหรือผ้ถู ูกกล่าวหาไว้เปน็ พยานโดยไม่ดําเนินคดี พ.ศ. 2554 คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะกันผู้มีส่วนร่วมในการกระท�ำผิดดังกล่าวไว้เป็นพยานโดยไม่มีการด�ำเนินคดี ระบบการกนั เปน็ พยานนช้ี ว่ ยทำ� ใหไ้ ดผ้ ถู้ กู กลา่ วหาทเ่ี ปน็ ตวั การสำ� คญั ในหลายเรอ่ื ง เชน่ อบต. แหง่ หนง่ึ นายก อบต. สง่ั ผอู้ ำ� นวยการกองคลงั ดว้ ยวาจาวา่ ในการดำ� เนนิ การขดุ ลอกคลองซงึ่ ตอ้ งดำ� เนนิ การโดยวธิ กี ารประกวดราคา ในระบบ e-auction นนั้ ใหห้ าบรษิ ทั ทจ่ี ะเปน็ ผรู้ บั จา้ งขดุ ลอกคลองทส่ี ามารถตกลงกนั ได้ ดำ� เนนิ การ ขดุ ลอกคลองโดยทำ� เพยี งครงึ่ เดยี วแลว้ ใหท้ ำ� การเบกิ จา่ ยเงนิ เลย ผอู้ ำ� นวยการกองคลงั ปฏบิ ตั ติ ามคำ� สง่ั ดว้ ยวาจาของนายก อบต. ดงั กลา่ ว โดยหาบรษิ ทั ทจ่ี ะมาเปน็ ผรู้ บั จา้ งและตกลงกบั บรษิ ทั ดงั กลา่ วใหห้ า บรษิ ทั คเู่ ทยี บมาอกี 5 บรษิ ทั เพอื่ มาแขง่ ขนั ราคา ผอู้ ำ� นวยการกองคลงั ไดต้ กลงกบั บรษิ ทั ดงั กลา่ วดว้ ยวา่ ใหด้ �ำเนนิ การขดุ ลอกคลองเพยี งครง่ึ เดียว ซ่งึ ทุกอยา่ งเป็นไปตามทตี่ กลงและวางแผนกันไว้ บริษทั ที่จะ ได้งานหาบรษิ ัทค่เู ทียบมาอกี 5 บริษทั ตกลงกนั ว่าจะมกี ารเคาะราคาก่คี ร้ัง เสนอราคาเทา่ ใด บริษัทท่ี ผอู้ ำ� นวยการกองคลงั ตกลงไว้ ไดเ้ ปน็ คสู่ ญั ญาและทำ� งานขดุ ลอกคลองเพยี งครงึ่ เดยี ว หลงั จากนนั้ จงึ มกี าร ดำ� เนนิ การทำ� เรอ่ื งเบกิ จา่ ยเงนิ โดยผอู้ ำ� นวยการกองคลงั ไดท้ ำ� เอกสารการตรวจการจา้ งใหค้ ณะกรรมการ ตรวจการจ้างลงลายมอื ชื่อ และทำ� เอกสารให้ช่างคมุ งานลงลายมือชอื่ ด้วย หลังจากนั้นก็มกี ารท�ำเรอื่ ง เบิกจ่ายเงิน ทุกอย่างสมประโยชน์หมดตามแผนท่ีวางไว้ เร่ืองนี้ถ้าไม่มีการร้องเรียนทุกคนก็จะได้ ผลประโยชนร์ ว่ มกนั โดยไมม่ ปี ญั หา แตก่ ารกระทำ� นม้ี กี ารกลา่ วหารอ้ งเรยี นมาทส่ี ำ� นกั งาน ป.ป.ช. หลงั จาก เกดิ เหตมุ าแลว้ เปน็ ปี ขณะทคี่ ณะอนกุ รรมการไตส่ วนลงไปไตส่ วนในพนื้ ทก่ี เ็ ปน็ ระยะเวลาทผี่ า่ นมาแลว้ 2 ปี การตรวจสอบลำ� คลองท่ถี ูกขุดลอกเพอื่ พสิ จู นค์ วามจริงจึงไมส่ ามารถกระท�ำได้ ปรากฏวา่ ผู้อำ� นวยการ กองคลังเกิดความกลัว และได้รับสารภาพโดยช้ีแจงข้อเท็จจริงที่เกิดข้ึนท้ังหมดให้คณะอนุกรรมการ ไต่สวนได้ทราบ และบริษัทผู้รับจ้างก็รับสารภาพด้วยการให้ข้อมูลท้ังหมดเก่ียวกับการด�ำเนินการให้ คณะอนกุ รรมการไตส่ วนไดท้ ราบ แตค่ ณะกรรมการตรวจการจา้ งและชา่ งควบคมุ งานไมย่ อมรบั สารภาพ

ความทา้ ทายของงานปราบปรามการทุจรติ 27 และยนื ยนั วา่ ผรู้ บั จา้ งทำ� งานถกู ตอ้ งตามสญั ญาจา้ ง สว่ นนายก อบต. ยนื ยนั วา่ ไดส้ งั่ การใหเ้ จา้ หนา้ ทป่ี ฏบิ ตั ิ ให้เป็นไปตามระเบยี บอยา่ งเครง่ ครดั ดังน้ัน การที่ไม่สามารถตรวจสอบหรือพสิ ูจน์สถานท่จี รงิ ได้ และ ผู้อ�ำนวยการกองคลังและผู้รับจ้างได้ให้ถ้อยค�ำท่ีท�ำให้สามารถเอาผิดกับบุคคลที่เป็นตัวการส�ำคัญได้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จงึ มมี ตกิ นั ผอู้ ำ� นวยการกองคลงั และผรู้ บั จา้ งเปน็ พยาน สว่ นคณะกรรมการตรวจการจา้ ง และชา่ งควบคมุ งาน คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชมี้ ลู วา่ กระทำ� ความผดิ วนิ ยั อยา่ งรา้ ยแรงและกระทำ� ความผดิ อาญา และนายก อบต. ซง่ึ เปน็ ตวั การสำ� คญั คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชมี้ ลู ความผดิ ทางอาญา และแจง้ ให้ ตน้ สงั กดั ด�ำเนนิ การตามอำ� นาจหนา้ ท่ตี ่อไป เรอ่ื งร้องเรยี นขา้ งตน้ ท�ำให้เห็นวา่ บคุ คลทีก่ ลา่ วหาร้องเรียนอาจเปน็ บคุ คลทค่ี าดไมถ่ ึงว่าจะเป็น ผกู้ ลา่ วหารอ้ งเรยี น เพราะผกู้ ลา่ วหารอ้ งเรยี นเรอ่ื งนค้ี อื ชาวบา้ นทอี่ าศยั อยใู่ กลล้ ำ� คลองทข่ี ดุ ลอก ซงึ่ เปน็ ผสู้ ญู เสยี ผลประโยชน์ ดังนัน้ การท่ผี ูก้ ระท�ำผิดซงึ่ เป็นตวั การสำ� คญั ได้กระท�ำความผดิ เพราะคดิ ว่าไม่มี ใครร้หู รือเพราะคดิ ว่าคมุ้ คา่ กบั สิง่ ทีเ่ สีย่ งจึงเปน็ ความคดิ ท่ีผดิ พลาดมาก นีเ่ ป็นเพยี งตัวอย่างเท่านนั้ ดงั นนั้ การทบ่ี คุ คลใดจะไดเ้ ขา้ เปน็ เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั นน้ั เปน็ สงิ่ ทค่ี อ่ นขา้ งยากเพราะตอ้ งใชค้ วามรู้ ความสามารถ ผา่ นกระบวนการศกึ ษาในระดบั ทกี่ ำ� หนดตามตำ� แหนง่ ทงั้ ระดบั ตำ่� กวา่ ปรญิ ญา หรอื ระดบั ปรญิ ญาตรขี น้ึ ไป ผา่ นการสอบขอ้ เขยี น สอบสมั ภาษณ์ เพอ่ื แขง่ ขนั กบั คแู่ ขง่ จำ� นวนมากจงึ เปน็ เรอ่ื งทไ่ี ม่ ง่ายนัก แต่การพ้นจากการเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจจะง่ายถ้าการปฏิบัติงานเป็นไปโดยไม่ถูกต้องตาม กฎหมาย ระเบยี บ หลกั เกณฑ์ และการท่จี ะมาเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐทที่ ำ� หนา้ ที่ในด้านการปราบปราม การทจุ รติ นนั้ ยง่ิ ตอ้ งสะสมประสบการณก์ ารทำ� งาน พฒั นาความรู้ ความสามารถ สรา้ งสรรคแ์ นวคดิ ทด่ี ี ในการวนิ จิ ฉยั วเิ คราะหข์ อ้ มลู เพอื่ พจิ ารณาดำ� เนนิ การในสว่ นทเ่ี กย่ี วขอ้ งใหเ้ กดิ ความยตุ ธิ รรมทร่ี วดเรว็ เป็นสิ่งที่ท้าทายมากย่ิงขึ้นไปอีก การท�ำงานใดท่ีต้องดิ้นรนขวนขวายให้ได้มาซึ่งสิ่งท่ีต้องการ ย่อมมี ผลประโยชนส์ ว่ นตนเขา้ มาเกยี่ วขอ้ ง มที ง้ั ผไู้ ดผ้ ลประโยชนแ์ ละผเู้ สยี ผลประโยชน์ ถา้ เหน็ แกผ่ ลประโยชนท์ ี่ ไดร้ บั ชวี ติ การรบั ราชการกจ็ ะเกดิ ความวนุ่ วาย ไมส่ งบสขุ ซง่ึ อาจจะนำ� ไปสกู่ ารกลา่ วหารอ้ งเรยี นตอ่ หนว่ ยงาน ของรฐั ทท่ี ำ� หนา้ ทตี่ รวจสอบในท่ีสุด ต่างกับการท�ำงานอย่างตรงไปตรงมา เป็นผู้ท่ีมีความรับผิดชอบ อดทน รจู้ กั ยบั ยง้ั ชง่ั ใจ คดิ ในสงิ่ ทด่ี ี ทำ� ในสงิ่ ทดี่ ี ปฏบิ ตั หิ นา้ ทใี่ หเ้ ปน็ ไปตามกฎหมาย ระเบยี บ หลกั เกณฑ์ ที่ก�ำหนดแล้ว ต้ังใจปฏิบัติงานด้วยความซ่ือสัตย์สุจริต มีคุณธรรม จริยธรรม ก็จะได้รับค�ำชื่นชม จากทั้งผู้ร่วมงานและสังคม เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ดีได้อย่างง่ายดาย เป็นความภูมิใจในตนเองเม่ือถึง วยั เกษยี ณอายรุ าชการ ดงั นนั้ เมอ่ื การเขา้ มาเปน็ เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ดว้ ยความยากลำ� บากแลว้ โดยเฉพาะ ผทู้ ท่ี ำ� หนา้ ทใี่ นการดำ� รงความยตุ ธิ รรมใหเ้ กดิ ขน้ึ ในสงั คมและประเทศชาติ จงึ ขอใหร้ กั ษาสง่ิ ดี ๆ เหลา่ นน้ั ไว้ และจงรกั ษาค�ำกลา่ วที่วา่ “ท�ำดีไดด้ ี” ยงั คงเปน็ เรอื่ งจรงิ ทมี่ ีความศักด์สิ ิทธ์ติ ลอดไป

28 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เปา้ หมายในอนาคต การท�ำงานด้านปราบปรามการทุจริตจะถือว่าประสบผลส�ำเร็จก็ต่อเมื่อการทุจริตในวงราชการ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐมีจ�ำนวนน้อยลง ซึ่งมีโอกาสเป็นไปได้ถ้าเร่ืองกล่าวหาการทุจริตมีการด�ำเนินการ ด้วยความเปน็ ธรรม รวดเร็ว และเดด็ ขาด มีการลงโทษผู้กระท�ำความผดิ อย่างรวดเรว็ ซงึ่ จะมีผลท�ำให้ เจา้ หนา้ ทขี่ องรัฐเกรงกลวั ตอ่ การกระทำ� ความผดิ และจะปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ีอยา่ งตรงไปตรงมาตามกฎหมาย ระเบยี บ หลกั เกณฑข์ องทางราชการ เอกสารอา้ งองิ ระเบยี บคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตแหง่ ชาติวา่ ดว้ ยการไต่สวนข้อเท็จจริง พ.ศ. 2555. (2555). ราชกิจจานุเบกษา. ประกาศคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ เรอ่ื ง หลกั เกณฑ์ วธิ กี ารและเงอื่ นไข ในการกันบุคคลหรอื ผถู้ ูกกลา่ วหาไว้เปน็ พยานโดยไม่ด�ำเนินคดี พ.ศ. 2554. (2554).

แนวทางและมาตรฐานสากลในการปอ้ งกันการทจุ รติ 29 แนวทางและมาตรฐานสากลในการป้องกันการทุจริต International Standards and Practical Guidelines for Prevention of Corruption นายภิญโญยศ ม่วงสมมขุ I บทคดั ย่อ การป้องกันการทุจริตควบคู่ไปกับการบังคับใช้กฎหมายหรือการด�ำเนินคดีทางอาญาถือเป็น เคร่ืองมอื หลกั ในการต่อสู้กับการทจุ รติ อนสุ ญั ญาสหประชาชาติวา่ ดว้ ยการต่อตา้ นการทุจริต (United Nations Convention against Corruption - UNCAC) ค.ศ. 2003 ได้ระบุถงึ การอนุวัตกิ ฎหมาย เพื่อน�ำมาใช้ในการด�ำเนินคดีอาญา และระบุถึงมาตรฐานสากลในการป้องกันการทุจริตไว้หลากหลาย รูปแบบ โดยในชว่ งกวา่ สองทศวรรษที่ผา่ นมาหลายประเทศได้มีการก�ำหนดนโยบาย การรา่ งกฎหมาย การก�ำหนดมาตรการในการปอ้ งกนั การทุจริตและสง่ เสรมิ คุณธรรมความซอื่ ตรง (integrity) ใหเ้ กิดข้ึน ภายในกระทรวงหรือหน่วยงานในทุกภาคส่วน ยุทธศาสตร์การป้องกันการทุจริตและแผนปฏิบัติการ ป้องกันการทุจริตในปัจจุบันมีขอบเขตท่ีกว้างขวางมากขึ้น ท้ังการจดั ตง้ั หนว่ ยงานปอ้ งกนั การทจุ รติ ขนึ้ เปน็ การเฉพาะ การปอ้ งกนั การขัดกนั แหง่ ผลประโยชน์ การกำ� หนดจริยธรรมของเจ้าหนา้ ท่ี การจดั ทำ� ประมวลจรยิ ธรรม การเปดิ เผยทรพั ยส์ นิ และหนสี้ ินของผดู้ ำ� รงตำ� แหน่งระดบั สูง การพฒั นาระบบการ สรรหาเจา้ หน้าทขี่ องรัฐ การพฒั นาระบบจัดซอื้ จัดจ้างในหนว่ ยงานภาครฐั การออกกฎหมายเกี่ยวกบั การเข้าถึงข้อมูลขา่ วสารของหนว่ ยงานภาครฐั การกำ� กบั ดแู ลการจดั หาทนุ ของพรรคการเมอื ง และการ ปอ้ งกนั การทจุ รติ ในรปู แบบอน่ื ๆ อย่างไรก็ตาม การน�ำนโยบายป้องกันการทุจริตไปสู่การปฏิบัติและการส่งเสริมการบังคับใช้ กฎหมายยังคงไม่มีความเข้มแข็งเพียงพอ การบังคับใช้กฎระเบียบท่ีช่วยในการป้องกันการทุจริตใน ระดบั ปฏบิ ตั ยิ งั คงมปี ญั หาอยอู่ ยา่ งมาก ขอ้ มลู เกย่ี วกบั แนวทางหรอื มาตรการปอ้ งกนั การทจุ รติ ทถ่ี กู นำ� ไป ปฏบิ ตั แิ ลว้ ไดผ้ ลลพั ธห์ รอื เกดิ ผลกระทบอยา่ งเหน็ ไดช้ ดั พบเพยี งนอ้ ยนดิ เทา่ นน้ั สว่ นหนง่ึ อาจเนอ่ื งมาจาก การป้องกันการทุจริตในปัจจุบันยังคงขาดแนวทางในการปฏิบัติอย่างชัดเจน (practical guidance) ยังขาดการให้ค�ำปรึกษาหารืออย่างใกล้ชิด ขาดการก�ำกับตรวจติดตามการปฏิบัติหรือการละเมิดกฎ ระเบยี บ มาตรฐานการปฏบิ ตั งิ าน และจรรยาบรรณในการปฏบิ ตั งิ าน โดยเฉพาะในกรณที เี่ กย่ี วขอ้ งกบั การขัดกันแหง่ ผลประโยชน์ (conflict of interest) หลายหน่วยงานยังคงมีการรับของขวญั ของก�ำนัล เพอ่ื แลกกบั การใหค้ วามชว่ ยเหลอื เปน็ กรณพี เิ ศษ อกี ทงั้ กระบวนการเปดิ เผยและตรวจสอบความมอี ยจู่ รงิ ของทรพั ย์สินและหนสี้ ินของผู้ด�ำรงตำ� แหน่งระดบั สูงยงั คงมีปญั หาในทางปฏิบัติ Iเจา้ พนักงานป้องกันการทุจรติ ปฏบิ ัติการ สำ�นกั ปอ้ งกันการทุจรติ ภาครัฐ สำ�นักงาน ป.ป.ช.

30 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ในบทความนจ้ี ะไดใ้ หภ้ าพรวมของแนวทางและมาตรฐานสากลในการปอ้ งกนั การทจุ รติ วา่ ทผ่ี า่ นมา องค์กรระหว่างประเทศและประเทศต่าง ๆ ได้มีแนวทางหรือมาตรการป้องกันการทุจริตอย่างไรบ้าง ซึ่งโดยส่วนใหญ่แลว้ เปน็ แนวทางหรือมาตรการทีถ่ กู ออกแบบ ศึกษา และได้มีการน�ำไปใช้ปฏบิ ัติกันใน หลายประเทศแล้ว นอกจากนี้ ในบทความน้จี ะได้ใหข้ ้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการป้องกันการทจุ ริต ในภาพรวมด้วย ค�ำส�ำคัญ: การป้องกนั การทจุ ริต ความซ่อื ตรง มาตรการต่อตา้ นการทจุ รติ อนุสัญญาสหประชาชาติ วา่ ดว้ ยการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ อนสุ ญั ญาวา่ ดว้ ยการตอ่ ตา้ นการใหส้ นิ บนแกเ่ จา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ตา่ งประเทศ ในกิจการธรุ กจิ ระหวา่ งประเทศ Abstract Corruption prevention in parallel with law enforcement, as well as criminal prosecution are major tools for countering corruption. The United Nations Convention against Corruption (UNCAC) 2003 prescribes various international standards and practical guidance for the prevention of corruption. Over the past two decades, many countries have set a policy, issued the law and imposed institutional measures to prevent corruption and promote integrity in the entire public sector. Nowadays, the anti-corruption strategy and the anti-corruption action plan are more extensive. Many countries have established institutions specialized in prevention of corruption, prevention of conflicts of interest, official’s ethics, code of conduct, declaration of assets and liabilities of public officials, developments in public official recruitment and public procurement systems, legislation on information access, governance in financing of political parties and any other forms of corruption prevention measures. However, the implementation of corruption prevention policies and law enforcement are still not authoritative enough. The lack of enforcement of corruption prevention rules and regulations at the operational level remains a problem. At the same time, the information about corruption prevention measures, which were implemented and showed a significant result or impact, can be rarely found. This may be due to the lack of practical guidance, counseling, and compliance monitoring, particularly in the area of conflict of interest. Many agencies still receive gifts in exchange for providing special treatment. Moreover, in practice, the process of declaration and inspection of assets and liabilities of persons holding political positions is still problematic. This article provides an overview of international standards and practical guidelines

แนวทางและมาตรฐานสากลในการป้องกนั การทุจรติ 31 for the corruption prevention that have already been designed, studied, and used by many countries’ authorities. Furthermore, this article proposes some policy recommendations for improving the effectiveness of the corruption prevention in public organizations. Keywords: corruption prevention, integrity, anti-corruption measures, United Nations Convention against Corruption, The Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions มาตรฐานสากลในการป้องกนั การทุจรติ มาตรฐานสากลในการปอ้ งกนั การทจุ รติ หมายถงึ หลกั การพนื้ ฐานสำ� คญั ทน่ี านาประเทศใชใ้ นการ ปอ้ งกนั การทจุ รติ ถกู กำ� หนดขน้ึ ทง้ั ในรปู ของมาตรการ ขอ้ เสนอแนะ แนวปฏบิ ตั ิ หรอื กฎหมายระหวา่ ง ประเทศ โดยองค์การระหวา่ งประเทศตา่ ง ๆ ทีม่ ภี ารกจิ เกีย่ วกบั การต่อต้านการทุจริต อาทิ องคก์ าร สหประชาชาติ องค์การเพอื่ ความรว่ มมือทางเศรษฐกจิ และการพัฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development: OECD) ธนาคารโลก (World Bank) คณะมนตรขี องยโุ รป (The Council of Europe) เป็นตน้ แนวทางการปอ้ งกันการทจุ รติ นานาประเทศตา่ งเหน็ พอ้ งตอ้ งกนั วา่ การตอ่ สกู้ บั การทจุ รติ ไมส่ ามารถทจี่ ะสำ� เรจ็ ไดโ้ ดยใชว้ ธิ กี าร ปราบปรามหรือด�ำเนินคดีต่อผู้ท่ีกระท�ำการทุจริตแต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น แต่ต้องใช้แนวทางและ มาตรการต่อต้านการทุจริตหลากหลายรูปแบบเพ่ือช่วยก�ำจัดเงื่อนไขหรือปัจจัยแวดล้อมท่ีจะน�ำไปสู่ การทุจริตไมใ่ หม้ ีโอกาสเกิดขน้ึ ได้ ท้ังน้ี กลา่ วไดว้ ่าในปัจจบุ ันการปอ้ งกันการทจุ รติ และการสร้างเสรมิ ความตระหนกั ในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ไดถ้ กู กำ� หนดไวใ้ หเ้ ปน็ องคป์ ระกอบหนงึ่ ของการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ตามมาตรฐานสากลแลว้ ดงั เชน่ สหภาพยโุ รป (The Council of Europe: COE) ภมู ภิ าคทปี่ ระเทศกวา่ ครงึ่ มคี า่ คะแนนดชั นกี ารรบั รกู้ ารทจุ รติ (Corruption Perceptions Index - CPI) สงู กวา่ 50 คะแนน มกี าร ก�ำหนดหลกั การช้ีน�ำเพ่อื ตอ่ ต้านการทจุ ริต 20 ประการ1 โดยมีการบญั ญตั ถิ งึ การน�ำมาตรการปอ้ งกัน การทจุ ริตทม่ี ีประสิทธผิ ลไปใชใ้ นการด�ำเนินงาน การสร้างความตระหนกั ในการตอ่ ต้านการทจุ รติ และ การส่งเสริมคุณธรรมจริยธรรม นอกจากนั้น ยังมีการก�ำหนดหลักการป้องกันเงื่อนไขอันเป็นพื้นฐาน ของการทจุ ริตด้วย เช่น ในหลักการข้อ 9 ระบวุ า่ การสรา้ งความโปรง่ ใสในการดำ� เนินงานกับการบรรลุ ผลส�ำเรจ็ ในการดำ� เนินงานนน้ั เปน็ เป้าหมายหลกั เฉกเชน่ เดยี วกนั สว่ นแนวคดิ ในการป้องกนั การทจุ ริต ผ่านกระบวนการสร้างความตระหนักในการประพฤติปฏิบัติตามมาตรฐานทางคุณธรรมจริยธรรมก็ได้ 1The Council of Europe. (1997). Resolution (97) 24 On the Twenty Guiding Principles for the Fight against Corruption, from The Council of Europe, https://rm.coe.int/16806cc17c

32 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ถูกก�ำหนดไว้ในขอ้ เสนอแนะของสภายุโรป เรอื่ ง ประมวลจรรยาบรรณของเจ้าหนา้ ทีร่ ฐั เช่นกัน2 องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (The Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) มกี ารจัดท�ำอนุสญั ญาวา่ ด้วยการตอ่ ต้านการใหส้ ินบน แก่เจ้าหนา้ ทีข่ องรัฐตา่ งประเทศในกิจการธุรกิจระหวา่ งประเทศ (The Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) ซง่ึ มีผลบังคับใช้ เมื่อปี 1999 โดยมีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการต่อต้านการให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่รัฐต่างประเทศในธุรกิจ ระหว่างประเทศ ซึ่งรวมถึงการให้ความส�ำคัญกับการป้องกันการทุจริตและการสร้างความตระหนัก ในการต่อต้านการทุจรติ ดว้ ย3 ส�ำหรับมาตรฐานการป้องกันการทุจริตในระดับสากลได้มีการก�ำหนดไว้ในอนุสัญญา สหประชาชาตวิ า่ ดว้ ยการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ (UNCAC) ค.ศ. 2003 ซง่ึ ถอื เปน็ อนสุ ญั ญาระหวา่ งประเทศ ฉบับแรกท่ีได้มีการก�ำหนดมาตรฐานสากลในเร่ืองการป้องกันการทุจริต โดยในหมวดท่ี 2 มาตรการ ป้องกันการทุจริต ได้ก�ำหนดให้รัฐภาคีมีพันธกรณีท่ีต้องพัฒนาและคงไว้ซ่ึงนโยบายหรือยุทธศาสตร์ ในการต่อต้านการทุจริต รวมถึงมาตรการป้องกันการทุจริตท่ีมีประสิทธิผล ท้ังนี้ บทบัญญัติในเร่ือง การป้องกันการทุจริตที่ก�ำหนดไว้ใน UNCAC มีกวา่ 10 ขอ้ ทร่ี ฐั ภาคตี อ้ งดำ� เนนิ การ สามารถสรปุ ไดด้ งั นี้ 1) การบังคับใชม้ าตรการเสริมสรา้ งคุณธรรมและความโปรง่ ใสภายในหน่วยงาน 2) การจดั ท�ำระบบการจดั ซื้อจัดจา้ งทเ่ี หมาะสมและมปี ระสทิ ธผิ ล 3) การสง่ เสรมิ ความโปรง่ ใสและความรับผดิ รบั ชอบทางการคลงั 4) การส่งเสริมคุณธรรมความซ่ือตรง (integrity) ในการปฏิบัติงานของฝ่ายตุลาการและ ฝ่ายอัยการ การน�ำมาตรการป้องกันการทุจริตของฝ่ายตุลาการจากการเก่ียวข้องกับภาคเอกชน และ การตรวจสอบมาตรฐานทางการเงนิ และบัญชี 5) การก�ำหนดกฎระเบียบและการก�ำกับดูแลการด�ำเนินงานเพ่ือป้องกันการทุจริตจาก การฟอกเงิน 6) การสง่ เสรมิ การมสี ว่ นรว่ มของภาคประชาสงั คมในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ และการเผยแพร่ ข้อมูลขา่ วสารที่เกย่ี วข้องกับการทจุ รติ นอกจากมาตรการป้องกันการทุจริตท่ีรัฐภาคีต้องด�ำเนินการตามท่ีได้กล่าวสรุปไว้ข้างต้นแล้ว UNCAC ยังไดก้ �ำหนดพันธกรณที ีร่ ฐั ภาคีจะตอ้ งพจิ ารณาน�ำไปดำ� เนินการเพ่มิ เติมอีกดังนี้ 2The Council of Europe. Recommendation No.R (2000) 10 of the Committee of Ministers to Member States on Codes of Conduct for Public Officials, from The Council of Europe, https://rm.coe.int/16806cc1ec 3OECD. (2009). Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, from OECD, http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/44176910.pdf

แนวทางและมาตรฐานสากลในการป้องกันการทจุ ริต 33 1) การก�ำหนดนโยบายการบริหารทรัพยากรบุคคลบนฐานของคุณธรรม (merit-based) และความโปรง่ ใส มกี ารใหค้ า่ ตอบแทนทเ่ี หมาะสม และจดั ใหม้ กี ารศกึ ษาอบรมเกยี่ วกบั การตอ่ ตา้ นการ ทจุ ริตแกเ่ จา้ หนา้ ทรี่ ัฐ 2) ความโปรง่ ใสในการให้เงนิ ทุนสนับสนุนแกพ่ รรคการเมืองและการปอ้ งกันการขดั กันแห่ง ผลประโยชน์ในภาครัฐ 3) การจัดท�ำมาตรฐานการปฏบิ ตั งิ านหรอื ประมวลจริยธรรมของเจ้าหน้าที่รัฐ 4) การอ�ำนวยความสะดวกในการรอ้ งเรยี นการทุจริตใหแ้ ก่เจ้าหน้าที่รัฐ 5) การเปิดเผยทรัพย์สนิ และหนส้ี นิ ของเจา้ หน้าที่รฐั 4 เม่ือพิจารณาถึงท่ีมาของแนวคิดในการป้องกันการทุจริตของประเทศต่าง ๆ พบว่าบทบาทใน การป้องกันการทุจริตได้ถูกริเร่ิมมาตั้งแต่ก่อนท่ีจะมีการน�ำมาบัญญัติเป็นอนุสัญญาหรือมาตรฐาน การป้องกันการทุจริตในระดับสากล ในทศวรรษท่ี 1970 คณะกรรมการอิสระเพ่ือต่อต้านการทุจริต (Independent Commission Against Corruption - ICAC) ได้ถูกจัดต้ังข้ึนเพ่ือแก้ไขปัญหาการ ทุจริตท่ีรุนแรงในเขตบริหารพิเศษฮ่องกง โดยได้มีการริเร่ิมแนวคิดต่อต้านการทุจริตด้วยแนวทาง 3 ประสาน (three-pronged approach) ประกอบดว้ ย การบงั คบั ใชก้ ฎหมาย (การปราบปรามการทจุ รติ ) การป้องกัน (การก�ำหนดและด�ำเนินมาตรการท่ีช่วยก�ำจัดปัจจัยแวดล้อมอันอาจน�ำไปสู่การทุจริต) และการเสรมิ สร้างการมีส่วนร่วมของพลเมือง ทัง้ น้ี Robert Klitgaard ปรมาจารยใ์ นด้านการตอ่ ตา้ น การทุจริต ได้ให้ความหมายของการป้องกันการทุจริตและการเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของพลเมือง ซึง่ เปน็ ยุทธศาสตรห์ ลักในการต่อสู้กบั การทุจริตของฮ่องกงไวด้ ังน้ี ในกรณีของฮ่องกงเม่ือได้มีการจัดต้ังหน่วยงานต่อต้านการทุจริตท่ีเป็นอิสระข้ึนแล้ว นอกเหนือ ไปจากการหยดุ วฒั นธรรมการทจุ รติ อนั ชว่ั รา้ ยดว้ ยการดำ� เนนิ คดตี อ่ ผกู้ ระทำ� การทจุ รติ ทดี่ ำ� รงตำ� แหนง่ ในระดับสูงแล้ว สิ่งท่ีต้องท�ำควบคู่กันไปด้วย คือ การน�ำกระบวนการป้องกันการทุจริตมาใช้สกัดกั้น ไม่ให้การทุจริตเกิดขึ้นใหม่ โดยต้องด�ำเนินการวินิจฉัยองคาพยพของหน่วยงานภาครัฐท้ังระบบ ดำ� เนนิ การวเิ คราะหเ์ ครอื ขา่ ยทางอำ� นาจทน่ี ำ� มาสกู่ ารทจุ รติ จากนน้ั จงึ ดำ� เนนิ การลดการผกู ขาดอำ� นาจ และสง่ เสรมิ หลกั ความรบั ผดิ ชอบให้เกดิ ขน้ึ ในระบบ ทงั้ นี้ การปอ้ งกันการทุจรติ จะต้องเปน็ การทำ� งาน รว่ มกนั กบั รฐั บาลและหนว่ ยงานภาครฐั หนว่ ยงานตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ตอ้ งดำ� เนนิ การดว้ ยความระมดั ระวงั ทจ่ี ะไมต่ งั้ ตวั เปน็ คขู่ ดั แยง้ หรอื ตอ่ ตา้ นการดำ� เนนิ งานของรฐั บาล ทา้ ยทส่ี ดุ ผลทจ่ี ะเกดิ ขนึ้ จากการตอ่ สกู้ บั การทจุ รติ ดว้ ยวธิ กี ารปอ้ งกนั คอื การเปล่ยี นแปลงหรือการปฏริ ปู การใหบ้ ริการสาธารณะท่ีดีขนึ้ สำ� หรบั การสรา้ งการมสี ว่ นรว่ มของพลเมอื งเพอื่ ตอ่ สกู้ บั การทจุ รติ นน้ั หนว่ ยงานตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ตอ้ งสรา้ งชอ่ งทางหรอื เปดิ พน้ื ทใ่ี หม้ กี ารรบั เรอ่ื งรอ้ งเรยี นการทจุ รติ จากพลเมอื ง ขณะเดยี วกนั กต็ อ้ งสรา้ ง 4United Nations Office on Drugs and Crime. (2004). The United Nations Convention against Corruption. from UNODC, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf

34 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ความรคู้ วามเขา้ ใจเกยี่ วกบั ผลเสยี หรอื ภยั อนั ตรายจากการทจุ รติ ซง่ึ ทา้ ยทสี่ ดุ จะนำ� ไปสกู่ ารเปลย่ี นแปลง วฒั นธรรมทางการเมอื งของพลเมอื งทจ่ี ะเขา้ มามสี ว่ นรว่ มและใหก้ ารสนบั สนนุ ในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ เพิม่ มากข้นึ 5 ในปัจจุบันภารกิจการป้องกันการทุจริตของ ICAC ยังคงด�ำเนินการอย่างเข้มข้นต่อเนื่องจนถึง ปัจจุบัน ด้วยวิธีการตรวจสอบข้ันตอนการปฏิบัติงาน รวมถึงการให้ข้อเสนอแนะและปรับปรุงระบบ การดำ� เนนิ งานแกห่ นว่ ยงานทมี่ แี นวโนม้ จะเกดิ การทจุ รติ ทงั้ ในภาครฐั และภาคเอกชน และในชว่ งเวลากวา่ 2– 3 ทศวรรษทผี่ า่ นมา แนวคดิ และวธิ กี ารตอ่ ตา้ นการทจุ รติ แบบ three-pronged approach ไดก้ ระจาย ไปยงั หลายประเทศทั่วโลกทั้งในยุโรป เอเชีย และโอเชียเนีย6 อย่างไรก็ตาม การมุ่งเน้นและเอาจริงเอาจังกับการป้องกันการทุจริตก็ใช่ว่าจะไม่ก่อให้เกิดผลกระทบ อะไรเลย ในทางตรงกันข้าม มาตรการป้องกันการทุจริตที่ถูกน�ำไปใช้ในหน่วยงานภาครัฐจ�ำนวนมาก สามารถที่จะส่งผลให้เกิดการขยายตัวของอ�ำนาจ บทบาท และหน่วยงานภายในระบบราชการเพื่อ ตอ่ ตา้ นการทจุ รติ (bureaucratization of anti-corruption) ขณะเดียวกนั การเพิม่ ข้นึ ของกฎหมาย หรือระเบียบที่ใช้ในการป้องกันการทุจริตก็ได้น�ำมาสู่การเพ่ิมขึ้นของปริมาณงานและจ�ำนวนเจา้ หน้าท่ี รัฐที่เก่ียวข้องกับการต่อต้านการทุจริตด้วย และเมื่อเจ้าหน้าที่รัฐได้น�ำกฎระเบียบหรือแนวปฏิบัติเพื่อ ป้องกันการทุจริตไปใช้ระยะหนึ่งแล้วย่อมเป็นธรรมดาท่ีจะเริ่มสูญเสียความตระหนักถึงความส�ำคัญ ในการน�ำกฎระเบียบหรือแนวปฏิบัติเพ่ือป้องกันการทุจริตไปใช้ในการปฏิบัติงาน กระนั้นก็ตาม น่ันก็ เป็นเพียงมุมมองหนึ่งจากกลุ่มคนที่เคลือบแคลงสงสัยในแนวทางแก้ไขปัญหาการทุจริตด้วยวิธีการ ปอ้ งกนั การทจุ รติ ซึง่ มุมมองดงั กลา่ วก็อาจไม่ถูกต้องเสียทีเดยี วหากจะสรุปว่าการปอ้ งกันการทุจริตได้ สง่ ผลใหเ้ ปา้ หมายของการใหบ้ รกิ ารสาธารณะถกู เบย่ี งเบนจากการบรรลผุ ลสมั ฤทธใิ์ นการใหบ้ รกิ ารไปสู่ การหมกมุน่ อย่กู บั การป้องกันไม่ให้เกดิ การทุจรติ ในการปฏิบัติงาน ในทางตรงกันข้าม ความตระหนัก ในภาระหนา้ ทขี่ องเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ทจี่ ะตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามกฎระเบยี บหรอื แนวทางทจี่ ะไมก่ อ่ ใหเ้ กดิ การทจุ รติ นน้ั กส็ ามารถทจี่ ะชว่ ยใหผ้ บู้ รหิ ารของหนว่ ยงานหรอื ผทู้ ก่ี ำ� หนดนโยบายตอ้ งตระหนกั อยเู่ สมอวา่ การรบั กฎระเบยี บหรอื มาตรการปอ้ งกนั การทจุ รติ มาใชใ้ นการควบคมุ การดำ� เนนิ งานตา่ ง ๆ นนั้ ตอ้ งพจิ ารณา ใหเ้ หมาะสมและรดั กมุ กบั สภาพของการดำ� เนนิ งานตามบทบาทหนา้ ทขี่ องหนว่ ยงานตนเองจรงิ ๆ ไมม่ าก หรอื น้อยเกินไปจนกระทบต่อผลสมั ฤทธ์ใิ นการด�ำเนินงาน ทผ่ี า่ นมาการนำ� แนวทางหรอื มาตรการปอ้ งกนั การทจุ รติ ไปใชด้ ำ� เนนิ การในประเทศตา่ ง ๆ ไมไ่ ด้ เป็นไปอย่างไม่มีแบบแผนหรือขาดการวางแผนล่วงหน้ามาก่อนแต่อย่างใด ตรงกันข้าม มาตรการ 5Robert Klitgaard, Ronald Maclean-Abaroa, Parris H. Lindsey. (2000). Corrupt Cities. A Practical Guide to Cure and Prevention. p.23 6The Independent Commission Against Corruption. Corruption Prevention Department, from ICAC, www.icac.org. hk/en/corruption_prevention_department/sd/index.html

แนวทางและมาตรฐานสากลในการปอ้ งกันการทจุ ริต 35 ป้องกันการทุจริตทนี่ ำ� ไปใชป้ ฏบิ ตั กิ ลบั ถกู ศกึ ษาวเิ คราะหแ์ ละบรรจเุ ปน็ สว่ นหนง่ึ ของยทุ ธศาสตรต์ อ่ ตา้ น การทจุ รติ สำ� หรบั ประเทศไทย การตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ถกู บรรจไุ วใ้ นยุทธศาสตรช์ าติ 20 ปี ในหมวดที่ 6 และในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 ในยุทธศาสตร์ที่ 6 การบริหารจัดการ ภาครัฐ การป้องกันการทุจริตประพฤติมิชอบ และธรรมาภิบาลในสังคมไทย นอกจากน้ี ในกรณีของ ประเทศเกาหลีใต้ สิงคโปร์ และเขตบริหารพิเศษฮ่องกง ซ่ึงเป็นกรณีศึกษาเปรียบเทียบประกอบการ จดั ทำ� ยทุ ธศาสตรช์ าติวา่ ดว้ ยการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 – 2564) ของประเทศไทย พบว่า ผู้ก�ำหนดยุทธศาสตร์ต่อต้านการทุจริตของทั้งสามประเทศล้วนพยายามท่ี จะท�ำให้ยุทธศาสตร์ต่อต้านการทุจริตมีความเป็นระบบและเป็นองค์รวม ครอบคลุมขอบเขตปัญหา ของการทุจริตให้มากท่ีสุด มาตรการและเคร่ืองมือในการต่อต้านการทุจริตถูกบรรจุเข้าไปในนโยบาย ยุทธศาสตร์และกฎหมาย ในสว่ นที่จะกล่าวต่อไปน้ีจะได้ใหข้ ้อมลู โดยครา่ วเกย่ี วกับยทุ ธศาสตรต์ อ่ ต้าน การทจุ รติ กรอบโครงสร้างของกฎหมายตอ่ ต้านการทุจริต ตลอดจนการจดั ตัง้ หนว่ ยงานและแนวทาง ในการปอ้ งกันการทุจรติ 1. ยทุ ธศาสตรต์ อ่ ตา้ นการทจุ รติ โดยทวั่ ไปแลว้ ยทุ ธศาสตรต์ อ่ ตา้ นการทจุ รติ ของประเทศตา่ ง ๆ มกั จะเปน็ ไปในทศิ ทางเดยี วกนั ตามกรอบ UNCAC และมกั จะไดร้ บั การจดั ลำ� ดบั ความสำ� คญั ในระดบั สงู ของประเทศ ขณะที่กลไกการน�ำแผนยุทธศาสตร์ไปสู่การปฏิบัติเพื่อให้บรรลุเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ จะได้รับการจดั ทำ� ข้ึนอย่างเปน็ รูปธรรมผ่านรูปแบบแผนปฏบิ ตั ิการหรือโครงการระดับชาติ นอกจากนี้ ในแตล่ ะหนว่ ยงานทงั้ ในฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ ฝา่ ยบรหิ าร และฝา่ ยตลุ าการ กล็ ว้ นแตม่ กี ารจดั ทำ� แผนตอ่ ตา้ น การทุจรติ ของตนข้ึนเป็นการเฉพาะด้วย 2. กฎหมายตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ในชว่ ง 20 ปที ผ่ี า่ นมา กฎหมายตอ่ ตา้ นการทจุ รติ รปู แบบตา่ ง ๆ ได้ เพ่ิมขน้ึ อย่างรวดเรว็ ในประเทศไทยและอกี หลายประเทศ ปจั จุบนั ประเทศต่าง ๆ ได้ให้ความส�ำคัญกับ การจัดท�ำกฎหมายต่อตา้ นการทุจรติ กฎหมายป้องกนั การทุจริต และกฎหมายปอ้ งกันการขดั กันแห่ง ผลประโยชน์ ในบางประเทศกฎหมายต่อตา้ นการทุจรติ เพียงหนง่ึ ฉบับอาจครอบคลมุ มาตรการตอ่ ต้าน การทุจริตได้อย่างหลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นการก�ำหนดความผิดว่าด้วยการขัดกันแห่งผลประโยชน์ การเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของเจ้าหน้าที่รัฐ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของทางราชการ การบญั ญตั ใิ หม้ กี ารจดั ตง้ั หนว่ ยงานหรอื มอบหมายใหห้ นว่ ยงานใดหนว่ ยงานหนง่ึ รบั ผดิ ชอบการปอ้ งกนั การทจุ รติ การรอ้ งเรยี นและปกปอ้ งผแู้ จง้ เบาะแสการทจุ รติ การประเมนิ ความเสยี่ งตอ่ การทจุ รติ ภายใน หน่วยงาน การก�ำหนดหลักการหรือพนั ธกรณที ่ีหน่วยงานภาครฐั ตา่ ง ๆ ตอ้ งด�ำเนนิ การตามนโยบายตอ่ ตา้ น การทุจริต ฯลฯ กระนน้ั กต็ ามมหี ลายประเทศทไี่ ดแ้ ยกการปอ้ งกนั การทจุ รติ ออกเปน็ กฎหมายเฉพาะตามประเดน็ การปอ้ งกนั การทจุ รติ รปู แบบตา่ ง ๆ โดยอาจเปน็ กฎหมายปอ้ งกนั การทจุ รติ กฎหมายวา่ ดว้ ยการขดั กนั

36 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. แหง่ ผลประโยชน์ กฎหมายวา่ ดว้ ยการเปดิ เผยบญั ชที รพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ของเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั และกฎหมาย วา่ ดว้ ยการดำ� เนนิ งานของหนว่ ยงานปอ้ งกนั การทจุ รติ เปน็ ตน้ แตไ่ มว่ า่ จะใชร้ ปู แบบกฎหมายฉบบั เดยี ว ครอบคลุมทุกมาตรการหรือจะใช้รูปแบบการจัดท�ำกฎหมายตามประเด็นการป้องกันทุจริต ประเด็น ส�ำคัญไม่ได้อยทู่ วี่ า่ รูปแบบกฎหมายใดดีกว่าแบบใด แตป่ ระเด็นสำ� คัญอยูท่ ก่ี ฎหมายทไ่ี ดบ้ ญั ญตั ิข้ึนนั้น ครอบคลมุ องคป์ ระกอบทสี่ ำ� คญั ของการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ในประเทศนนั้ ๆ แลว้ หรอื ยงั และนำ� ไปปฏบิ ตั ิ ได้ในความเป็นจรงิ หรือไม่ อกี รูปแบบหนึ่งของการจดั ท�ำกฎหมายต่อต้านการทุจรติ คอื การนำ� มาตรการตอ่ ต้านการทจุ รติ รูปแบบต่าง ๆ เข้าไปรวมกับกฎหมายหลักฉบับอื่น ๆ เช่น การน�ำบทบัญญัติว่าด้วยการขัดกันแห่ง ผลประโยชน์ หรอื หลักการว่าด้วยจริยธรรมของเจ้าหน้าท่ีรัฐไปบรรจุเข้าไว้เป็นส่วนหน่ึงของกฎหมาย ว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน (civil service law) ซึ่งแนวทางน้ีก็ได้มีการน�ำไปใช้ในกฎหมาย วา่ ด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการและอัยการด้วยเช่นเดียวกัน ข้อดีของรูปแบบการน�ำมาตรการ ตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ไปไวใ้ นกฎหมายหลกั เชน่ น้ี คอื เรอื่ งใดทม่ี คี วามจำ� เปน็ หรอื มแี นวโนม้ ทจ่ี ะเกดิ การทจุ รติ ก็สามารถน�ำมาตรการต่อต้านการทุจริตไปบัญญัติไว้ในตัวบทกฎหมายฉบบั เดยี วกนั ไดเ้ ลยโดยไมต่ อ้ ง ยกรา่ งกฎหมายแยกขนึ้ มาใหม่ ยกตวั อยา่ งเชน่ ระเบยี บขา้ ราชการพลเรอื นไดม้ กี ารบญั ญตั เิ กย่ี วกบั แนวทาง การสรรหาคดั เลอื กเจา้ หนา้ ทีร่ ัฐ แนวทางการประเมนิ ศักยภาพหรอื ผลการปฏบิ ตั งิ าน ฯลฯ ซง่ึ ประเดน็ เหลา่ นล้ี ว้ นมคี วามจำ� เปน็ ทจี่ ะตอ้ งกำ� หนดมาตรการหรอื แนวทางปอ้ งกนั การทจุ รติ เสมอ 3. หน่วยงานปอ้ งกนั การทจุ ริตและความรว่ มมอื ในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ภายใต้ UNCAC ได้ มีการก�ำหนดพันธกรณีให้รัฐภาคีต้องด�ำเนินการจัดตั้งหน่วยงานป้องกันการทุจริตขึ้น โดยให้มีหน้าท่ี ในการก�ำหนดและน�ำยทุ ธศาสตรป์ อ้ งกันการทุจรติ แปลงไปสูก่ ารปฏิบตั ิ และตอ้ งประสานตดิ ตามการ ด�ำเนินงานอย่างใกล้ชิดด้วย รวมถึงต้องมีการสร้างและเผยแพร่องค์ความรู้เก่ียวกับการป้องกันการ ทุจริตให้หน่วยงานภาครัฐและประชาชนได้รับทราบด้วย หน่วยงานป้องกันการทุจริตตามท่ีก�ำหนดไว้ ใน UNCAC จึงมภี ารกิจหนา้ ทห่ี ลกั 2 ด้านควบคูก่ นั ไป คอื ภารกจิ ในการประสานงานปอ้ งกนั การทจุ รติ ทว่ั ประเทศ กบั ภารกจิ ในการสกดั กน้ั ยบั ยงั้ ปอ้ งกนั ไมใ่ หเ้ กดิ การทจุ รติ หนว่ ยงานปอ้ งกนั การทจุ รติ ทจี่ ดั ตงั้ ขน้ึ ตอ้ งไดร้ บั การจดั สรรงบประมาณ ทรพั ยากรทจ่ี ำ� เปน็ บคุ ลากรทมี่ คี วามเชย่ี วชาญ การฝกึ อบรม และ การให้อำ� นาจในการด�ำเนนิ งานอย่างอสิ ระ ปราศจากการแทรกแซง ทง้ั น้ี เพื่อทจี่ ะใหม้ ีความสามารถ ในการขับเคลื่อนงานดา้ นการป้องกนั การทจุ ริตให้ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธผิ ลสงู สุดน่ันเอง 4. หนว่ ยงานประสานการขบั เคลื่อนนโยบายต่อต้านการทุจรติ ทำ� หน้าทีใ่ นการบริหารจดั การ การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต การจัดท�ำแผนปฏิบัติการ การประสาน ระหว่างหน่วยงานตา่ ง ๆ การตดิ ตามการนำ� ยุทธศาสตรไ์ ปส่กู ารปฏิบัติอยา่ งใกลช้ ดิ เพ่ือให้ม่ันใจได้วา่ การปฏบิ ตั งิ านนน้ั จะสามารถสง่ ผลใหบ้ รรลเุ ปา้ หมายไดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ โดยทว่ั ไปแลว้ หนว่ ยงานทที่ ำ� หนา้ ท่ี เปน็ ตวั กลางในการประสานการขบั เคลอ่ื นยทุ ธศาสตรช์ าตวิ า่ ดว้ ยการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ คอื รฐั บาลหรอื กระทรวงยุตธิ รรม

แนวทางและมาตรฐานสากลในการปอ้ งกนั การทจุ ริต 37 5. หน่วยงานทที่ ำ� หน้าทน่ี �ำมาตรการป้องกนั การทุจรติ ไปสู่การปฏิบตั ิ ลกั ษณะของหน่วยงาน ที่จัดอยู่ในกลุ่มนี้ครอบคลุมทั้งหน่วยงานท่ีท�ำหน้าท่ีประเภทการเสริมสร้างคุณธรรมและการป้องกันการ ทจุ รติ เปน็ การเฉพาะ หรอื หนว่ ยงานตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ทม่ี ขี อบเขตอำ� นาจหนา้ ทที่ ง้ั ดา้ นปอ้ งกนั และปราบปราม การทุจริต หรอื อาจเปน็ หน่วยงานระดับกรม หรือศนู ย์ปฏบิ ัติการประจ�ำกระทรวงตา่ ง ๆ ทีด่ ำ� เนินการ ภายใตข้ อ้ สง่ั การของรฐั บาลใหท้ ำ� หนา้ ทใี่ นการปอ้ งกนั การทจุ รติ ตลอดจนอาจจดั ตงั้ ในรปู แบบของสภา ต่อตา้ นการทจุ รติ (anti-corruption council) ที่มอี งค์ประกอบผแู้ ทนจากหลายภาคสว่ นท้ังในภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสงั คม รว่ มทำ� หนา้ ทใ่ี นบทบาทการปอ้ งกนั การทจุ รติ กบั หนว่ ยงานอนื่ ๆ ดว้ ย ตามทไ่ี ดก้ ลา่ วมาขา้ งตน้ จะเหน็ ไดว้ า่ หนว่ ยงานทท่ี ำ� หนา้ ทใ่ี นการปอ้ งกนั และประสานการตอ่ ตา้ น การทจุ รติ มหี ลากหลายรปู แบบ ในบางประเทศหนว่ ยงานปอ้ งกนั การทจุ รติ ถกู ยบุ รวมเขา้ กบั หนว่ ยงาน อืน่ (เช่น เกาหลใี ต)้ หรอื บางประเทศกม็ ีการจัดตัง้ เพิม่ ขน้ึ มาใหม่ (เชน่ อนิ โดนเี ซยี ) แม้ว่าหน่วยงาน ป้องกันการทุจริตจ�ำนวนมากเพิ่งจะได้เร่ิมด�ำเนินงานมาไม่ก่ีทศวรรษที่ผ่านมานี้เอง โดยยังคงมีปัญหา อปุ สรรคทต่ี อ้ งเผชญิ อย่างมากมาย เชน่ การขาดการสนับสนนุ ทางการเมอื งอยา่ งแทจ้ ริงในการปอ้ งกัน การทจุ รติ การขาดทรพั ยากรในการบรหิ ารงาน และทส่ี ำ� คญั คอื มาตรการปอ้ งกนั การทจุ รติ ทถ่ี กู นำ� ไปใช้ จำ� นวนมากนน้ั บอ่ ยครงั้ หนว่ ยงานปอ้ งกนั การทจุ รติ กไ็ มส่ ามารถกำ� กบั ดแู ลใหเ้ ปน็ ไปตามเปา้ ประสงคไ์ ด้ แตใ่ นปจั จบุ นั กเ็ ปน็ ทยี่ อมรบั กนั แลว้ วา่ การแกไ้ ขปญั หาการทจุ รติ ไมส่ ามารถดำ� เนนิ การไดโ้ ดยการปราบปราม แต่เพียงอย่างเดียว ทุกประเทศท่ีมีองค์กรต่อต้านการทุจริตได้มีการจัดต้ังหน่วยงานท่ีท�ำหน้าท่ีในการ ป้องกนั การทจุ รติ ข้ึน และได้เรม่ิ แสดงใหเ้ หน็ ถึงผลส�ำเรจ็ ของการปอ้ งกันการทจุ ริตบ้างแล้ว การทบทวนแนวทางหรอื มาตรการป้องกันการทุจริต ตามทไี่ ดก้ ลา่ วไปกอ่ นหนา้ นน้ั แลว้ วา่ แนวทางหรอื มาตรการปอ้ งกนั การทจุ รติ ตามมาตรฐานสากล น้นั มขี อบเขตทกี่ ว้างมาก ประกอบไปดว้ ยแนวทาง วธิ กี าร และปัจจยั แวดลอ้ มจ�ำนวนมาก อาทิ ระบบ กฎหมายป้องกนั การขัดกนั แห่งผลประโยชน์ การเปดิ เผยทรัพยส์ นิ และหน้ีสนิ ของเจ้าหน้าที่รัฐ บรรดา ขอ้ กำ� หนด ระเบยี บ หรอื ประมวลจรยิ ธรรมหรอื จรรยาบรรณทเ่ี จา้ หนา้ ทร่ี ฐั ตอ้ งปฏบิ ตั ิ การใหก้ ารศกึ ษา และสรา้ งความตระหนกั เก่ยี วกับการต่อต้านการทจุ ริต ฯลฯ ในส่วนน้ีจะได้ให้ข้อมูลในภาพรวมเก่ียวกับแนวทางหรือมาตรการป้องกันการทุจริต ซ่ึงแนวทาง หรอื มาตรการปอ้ งกนั การทจุ รติ ทจ่ี ะไดอ้ ธบิ ายตอ่ ไป โดยสว่ นใหญแ่ ลว้ เปน็ มาตรการทถี่ กู ออกแบบมาแลว้ เป็นอย่างดี หรือเป็นนวัตกรรมที่ถูกระบุแล้วสามารถส่งผลกระทบต่อปัญหาการทุจริตได้ โดยในที่นี้ จะแบง่ กลุม่ ของแนวทางหรอื มาตรการป้องกันการทจุ รติ ออกเป็น 14 กลมุ่ ใหญ่ ดังน้ี 1. การจัดทำ� นโยบายบนฐานงานวิจัยเกยี่ วกบั การทจุ ริต เนื่องจากปรากฏการณ์การทจุ ริตเป็นเร่อื งที่ซบั ซอ้ น ซ่อนเร้น และแพรก่ ระจาย ดังน้นั จำ� เป็น อยา่ งยง่ิ ทจ่ี ะตอ้ งมอี งคค์ วามรแู้ ละขอ้ มลู ทเี่ พยี งพอในการระบใุ หไ้ ดว้ า่ ตอ้ งปอ้ งกนั การทจุ รติ ในเรอ่ื งอะไร

38 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. และทแี่ หง่ ใดเพอ่ื สกดั กนั้ หรอื ยบั ยงั้ ไมใ่ หเ้ กดิ การทจุ รติ ขนึ้ ดงั นนั้ องคค์ วามรทู้ ล่ี กึ ซง้ึ และเปน็ ระบบเกย่ี วกบั การทุจริต ไม่ว่าจะเป็นในเร่ืองระดับของการทุจริต ภารกิจหลักที่เสี่ยงต่อการทุจริต ทัศนคติของ เจ้าหนา้ ท่ีรฐั และประชาชน แนวทางปฏบิ ตั ิในการใหบ้ ริการหรอื ปฏบิ ตั ริ าชการ และประเด็นอนื่ ๆ ท่ี เก่ียวข้องกับปัญหาการทุจริต จึงเป็นเรื่องส�ำคัญส�ำหรับการก�ำหนดนโยบายป้องกันการทุจริตให้มี ประสทิ ธผิ ล การสง่ เสรมิ ใหม้ กี ารศกึ ษาวจิ ยั เกย่ี วกบั การตอ่ ตา้ นการทจุ รติ เปน็ หนง่ึ ในหลกั การทไี่ ดถ้ กู ระบไุ วใ้ น UNCAC หมวดการปอ้ งกนั การทจุ รติ ขอ้ 61 โดยระบไุ วใ้ นยอ่ หนา้ แรกวา่ รฐั ภาคพี งึ ทจี่ ะตอ้ งดำ� เนนิ การ วิเคราะห์และขอค�ำปรึกษาหารือกับผู้เช่ียวชาญถึงแนวโน้มการทุจริตและสถานการณ์การทุจริตท่ี เกิดข้ึนภายในประเทศ นอกจากนี้ ในข้อ 60 ย่อหน้าที่ 4 ได้ก�ำหนดให้รัฐภาคีต้องพิจารณาให้ความ ช่วยเหลือในเร่ืองการประเมินผล การศึกษา และการวิจัยที่เกี่ยวข้องกับประเภท สาเหตุ ผลกระทบ และมูลค่าความเสียหายจากการทุจริตตามที่ได้มีการร้องขอจากอีกรัฐหน่ึง เพ่ือให้เกิดการพัฒนาหรือ เพอื่ สรา้ งการมสี ว่ นรว่ มระหวา่ งหนว่ ยงานภาครฐั กบั สงั คม ตลอดจนเพอ่ื ใหม้ กี ารจดั ทำ� ยทุ ธศาสตรแ์ ละ แผนปฏบิ ตั กิ ารตอ่ ตา้ นการทุจรติ งานวิจัยเก่ียวกับการต่อต้านการทุจริตส่วนใหญ่มักจะเป็นงานประเภทการส�ำรวจในเชิงปริมาณ หรือการสัมภาษณ์เก็บข้อมูลในเชิงคุณภาพเก่ียวกับมุมมองการรับรู้การทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐและ ประชาชนผมู้ าตดิ ตอ่ ขอรบั บรกิ ารจากหนว่ ยงานภาครฐั การประเมนิ มลู คา่ ความเสยี หายของการทจุ รติ หรือการประเมินคุณธรรมความซ่ือตรงระดับชาติ (National Integrity System Assessment) ซ่ึง จะมงุ่ เนน้ การประเมนิ เสาหลกั แหง่ คณุ ธรรมความซอ่ื ตรง 13 ประการ ครอบคลมุ กลมุ่ เปา้ หมายทงั้ ใน ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ บรหิ าร ตลุ าการ และภาคเอกชน7 เปน็ ตน้ ซงึ่ งานวจิ ยั รปู แบบตา่ ง ๆ เหลา่ นส้ี ามารถทจ่ี ะนำ� มาใช้ประกอบการจัดท�ำแผนปฏิบัติการต่อต้านการทุจริต ขณะท่ีข้อมูลบางส่วนสามารถที่จะน�ำมาใช้ ในการก�ำหนดประเภทและพ้นื ท่ขี องการด�ำเนนิ กจิ กรรมปอ้ งกนั การทจุ รติ ทจี่ ำ� เปน็ เรง่ ดว่ น นอกจากน้ี ผลการวจิ ยั ทไี่ ดย้ งั สามารถนำ� มาใชเ้ ปน็ ตวั ชวี้ ดั ในการประเมนิ ความสำ� เรจ็ ของยทุ ธศาสตรต์ อ่ ตา้ นการทจุ รติ ไดด้ ว้ ย ทง้ั นี้ งานวจิ ยั ทนี่ ำ� มาใชไ้ มจ่ ำ� เปน็ ทจี่ ะตอ้ งเปน็ งานวิจัยในเชิงส�ำรวจแต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น หน่วยงานต่อต้านการทุจริตควรน�ำงานวิจัยทั้งในประเภทกฎหมาย และการวิเคราะห์ทางเศรษฐมิติ (econometrics) มาใชเ้ พือ่ หาความสัมพันธ์ระหว่างการทุจริตกับตัวช้วี ัดทางเศรษฐกจิ ดว้ ย 2. การประเมินความเส่ยี งต่อการทจุ รติ ในกฎหมายฉบบั ตา่ ง ๆ ภารกจิ ส�ำคัญของการป้องกนั การทจุ ริตสว่ นหนง่ึ คือ การกำ� จดั กฎหมาย ระเบยี บหรอื แนวทาง ปฏบิ ตั ทิ เี่ ปน็ เงอ่ื นไขสำ� คญั ทกี่ อ่ ใหเ้ กดิ การทจุ รติ กลา่ วในอกี แงห่ นง่ึ กค็ อื การปอ้ งกนั ไมใ่ หเ้ กดิ การกำ� หนด กฎ ระเบียบหรือแนวทางปฏิบัติท่ีเอ้ือต่อการทุจริตของเจ้าหน้าท่ีรัฐ เม่ือพิจารณาถึงแนวทางในการ ปอ้ งกนั ความเสย่ี งจากการใชก้ ฎหมายเปน็ เครอื่ งมอื ในการกระทำ� ทจุ รติ ในทางปฏบิ ตั พิ บวา่ จำ� เปน็ ตอ้ ง 7Transparency International. National Integrity System Assessment, from Transparency International, https://www. transparency.org/whatwedo/nis/

แนวทางและมาตรฐานสากลในการปอ้ งกนั การทุจริต 39 พิจารณาถึงแนวคิดท่มี าและบทบัญญตั มิ าตราต่าง ๆ ของกฎหมายวา่ ตวั บทใดทีม่ ีโอกาสเอ้ือใหเ้ กดิ การ ทุจริต การดำ� เนินการในลักษณะนเ้ี รียกวา่ การพสิ จู น์การทจุ ริตในตัวบทกฎหมาย (corruption proofing of legislation) จากการศึกษาเปรียบเทียบเม่ือปี 2014 เรื่อง Anti-Corruption Assessment of Laws (Corruption Proofing) โดย Tilaman Hoppe8 ได้ให้คำ� จำ� กัดความเกีย่ วกบั การประเมินความเสี่ยง ตอ่ การทจุ รติ ของตวั บทกฎหมายไวว้ า่ “การประเมนิ ความเสย่ี งตอ่ การทจุ รติ ของตวั บทกฎหมาย คอื การ พจิ ารณาทบทวนรปู แบบและเนอ้ื หาสาระของรา่ งกฎหมายหรอื กฎหมายทไี่ ดม้ กี ารประกาศใชแ้ ลว้ เพอื่ ท่ีจะตรวจสอบหรือลดความเส่ียงที่ตัวบทกฎหมายจะเออ้ื หรอื กอ่ ใหเ้ กดิ การทจุ รติ ในอนาคต” ขณะทใ่ี น UNCAC ขอ้ 5 กไ็ ดม้ ีการระบใุ นเรือ่ งนไ้ี วเ้ ช่นเดยี วกนั ว่า รัฐภาคจี ะต้องพยายามทจี่ ะประเมนิ กฎหมาย และมาตรการบรหิ ารงานอยา่ งต่อเนอ่ื ง เพื่อท่ีจะหาแนวทางในการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ 3. การประเมินความเส่ยี งต่อการทุจรติ ของหนว่ ยงานและภาคสว่ นต่าง ๆ เปน็ ทยี่ อมรบั วธิ กี ารเสรมิ สรา้ งคณุ ธรรมความซอ่ื ตรงรปู แบบหนง่ึ ทไ่ี ดร้ บั ความนยิ มอยา่ งตอ่ เนอื่ ง คอื การประเมนิ ความเสี่ยงตอ่ การทจุ รติ ในกระบวนการวิเคราะหค์ วามเส่ยี งตอ่ การทจุ รติ จะต้องมกี าร ระบกุ ระบวนการหรอื ปัจจัยทม่ี แี นวโน้มเออ้ื ใหเ้ กดิ การทจุ ริตไดง้ ่าย เช่น การจดั ซอ้ื จดั จา้ ง การเลื่อนขนั้ เล่ือนต�ำแหนง่ หรือการสืบสวนสอบสวน เปน็ ตน้ และตอ้ งมีการระบปุ ระเภทภารกจิ ทมี่ คี วามเส่ียงตอ่ การทุจรติ เช่น ภารกิจในด้านการพิจารณาอนุมัติ อนุญาตของทางราชการ หรือกระบวนการตดั สินใจ ในนโยบายสาธารณะขนาดใหญ่ การวิเคราะห์ความเส่ียงต่อการทุจริตจะน�ำไปสู่การให้ข้อเสนอแนะเบื้องต้นแก่องค์กรน้ัน ๆ เพ่ือที่จะลดความเสี่ยงต่อการทุจริตและเสริมสร้างคุณธรรมความซื่อตรงให้เกิดข้ึนในกระบวนงาน นอกจากนนั้ ยงั สามารถดำ� เนนิ การวเิ คราะหค์ วามเสย่ี งตอ่ การทจุ รติ ทเ่ี ปน็ ปญั หาเชงิ โครงสรา้ งขององคก์ ร ไดด้ ว้ ย เชน่ การวเิ คราะหค์ วามเสยี่ งในภารกจิ หรอื กระบวนการดำ� เนนิ งาน ซงึ่ ขอ้ เสนอแนะในการแกป้ ญั หา กม็ กั จะออกมาในรปู แบบการแกไ้ ขในเชงิ โครงสรา้ งดว้ ยเชน่ กนั อาทิ การออกกฎระเบยี บเพอ่ื ปอ้ งกนั การ ขดั กนั แหง่ ผลประโยชน์ การออกกฎระเบยี บวา่ ด้วยการรับของขวัญหรือของก�ำนัล และการหมุนเวียน บุคลากรในสายงานที่มีความเสย่ี งต่อการทจุ รติ เปน็ ตน้ 9 UNCAC ได้ระบไุ ว้ในข้อ 9 ว่ารฐั ภาคีควรมีการประเมนิ ความเสย่ี งต่อการทุจริตและการควบคุม ภายในท่ีมีประสิทธิภาพในการบริหารงานคลัง และในข้อ 10 ได้ระบุถึงเป้าประสงค์ของการเปิดเผย 8Tilaman Hoppe. (2014). Anti-Corruption Assessment of Laws (Corruption Proofing). Regional Cooperation Council. p.12 9OECD. (2009). “Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation” Global Forum on Public Governance, 4-5 May, Public Governance and Territorial Development Directorate, Public Governance Committee, GOV/PGC/GF(2009), Paris. p.31

40 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ข้อมูลข่าวสาร โดยให้รวมถึงการเปิดเผยข้อมูลรายงานความเส่ียงต่อการทุจริตในการด�ำเนินงานของ หน่วยงานให้สาธารณชนรับทราบเป็นระยะ ดังน้ัน หลายประเทศที่ได้มีการจัดท�ำยุทธศาสตร์ต่อต้าน การทุจริตจึงได้มีการบรรจุการประเมินความเสี่ยงต่อการทุจริตเข้าเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์และ เป็นมาตรฐานในการปฏบิ ัตขิ องประเทศ สำ� หรบั ผทู้ ปี่ ฏบิ ตั งิ านดา้ นการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ แลว้ การพจิ ารณารายงานการประเมนิ ความเสยี่ ง ต่อการทุจริตก็เป็นเสมือนการอ่านรายงานวิจัยรูปแบบหน่ึงท่ีจะช่วยให้ผู้ปฏิบัติงานด้านการต่อต้าน การทุจริตสามารถท่ีจะแก้ปัญหาการทุจริตในภารกิจหรือกระบวนการด�ำเนินงานได้ชัดเจนและมี ประสิทธิผลมากยิ่งขน้ึ 4. การพัฒนาแผนการต่อต้านการทุจริตในหน่วยงานภาครฐั แม้ว่ามาตรฐานสากลจะไม่ได้บังคับให้รัฐภาคีต้องพัฒนาแผนป้องกันการทุจริตหรือแผน คุณธรรมความซื่อตรงของแต่ละหน่วยงานขึ้นเป็นการเฉพาะ แต่ในทางปฏิบัติการน�ำมาตรการหรือ แนวทางป้องกันการทุจริตไปปฏิบัติก็ย่อมต้องประกอบด้วยการจัดท�ำแผนป้องกันการทุจริตอย่าง หลีกเลี่ยงไม่ได้ แผนต่อต้านการทุจริตจึงเป็นเสมือนเครื่องมือในการก�ำหนดมาตรฐานคุณธรรม เป็น เสมือนเครื่องมือในการระบุปัญหาและควบคุมโอกาสการทุจริตในการด�ำเนินงานของหน่วยงาน ภาครัฐ ดังนั้น แผนป้องกันการทุจริตจึงถูกมองว่าเป็นเสมือนเคร่ืองมือมาตรฐานสากลเครื่องมือหนึ่ง ในการต่อสู้กับการทุจริต โดยอาจมีการบังคับใช้ในรูปของกฎหมายหรืออาจบรรจุไว้ในเอกสารนโยบาย ของรฐั บาล เชน่ ยทุ ธศาสตรต์ อ่ ตา้ นการทจุ รติ หรอื ขอ้ เสนอแนะในการปอ้ งกนั การทจุ รติ จากหนว่ ยงาน ตอ่ ตา้ นการทุจริต เปน็ ตน้ ในทางปฏิบัติแล้ว การป้องกันการทุจริตจะส�ำเร็จได้ก็ต่อเม่ือมีการน�ำแผนต่อต้านการทุจริตไป ปฏบิ ัตจิ รงิ ในหลายประเทศท่ีได้จดั ทำ� แผนตอ่ ต้านการทจุ รติ แต่ไม่ได้มกี ารนำ� ไปปฏบิ ัตนิ ั้น สว่ นหนง่ึ มี สาเหตุมาจากหัวหน้าส่วนราชการต่าง ๆ ปล่อยปละละเลยไม่ให้ความส�ำคัญเพราะถือว่าไม่ใช่ภารกิจ หลักของตน ด้วยเหตนุ ี้ การจะสง่ เสริมใหแ้ ผนต่อต้านการทจุ รติ ประสบความส�ำเร็จได้จึงจ�ำเป็นตอ้ งมี การจดั ตง้ั กลไกประสานการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ หรอื จดั ตงั้ หนว่ ยงานตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ขนึ้ เปน็ การเฉพาะ เพือ่ ท�ำหนา้ ท่ใี นการก�ำกับตดิ ตามการดำ� เนินงานตามแผนต่อต้านการทจุ ริตใหป้ ระสบความส�ำเร็จ 5. การกำ� กบั ตดิ ตามและการประเมนิ ผลการนำ� มาตรการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ไปสกู่ าร ปฏบิ ตั ิ การกำ� กบั ตดิ ตามเปน็ องคป์ ระกอบสำ� คญั อนั ขาดเสยี มไิ ดข้ องการดำ� เนนิ นโยบายสาธารณะ รปู แบบ ของการก�ำกับติดตามพื้นฐานที่สุดคือ การก�ำกับติดตามข้อมูลในเชิงปริมาณและการด�ำเนินงานตาม ประเภทโครงการหรือกิจกรรม หรืออาจด�ำเนินการในเชิงคุณภาพผ่านกรอบการวิเคราะห์ประเมินผล ซง่ึ จะชว่ ยท�ำใหท้ ราบถงึ ผลลัพธ์และผลกระทบในการน�ำมาตรการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ไปปฏบิ ัติ

แนวทางและมาตรฐานสากลในการป้องกันการทจุ รติ 41 การก�ำกับติดตามการน�ำมาตรการต่อต้านการทุจริตไปปฏิบัติยังช่วยให้ผู้บริหารหรือผู้ก�ำหนด นโยบายและประชาชนสามารถทราบไดว้ า่ มาตรการปอ้ งกนั การทจุ ริตอะไรบ้างที่หน่วยงานภาครฐั ได้ น�ำไปใช้ในการต่อต้านการทุจริต รวมถึงสามารถท�ำให้ทราบได้ว่าเมื่อมีการน�ำมาตรการไปปฏิบัติแล้ว สถานการณ์หรอื ระดับปญั หาของการทุจริตมกี ารเปลยี่ นแปลงไปในทางทด่ี ขี นึ้ มากนอ้ ยเพียงใด ดงั นนั้ ผลการวิเคราะห์ท่ีได้จากการก�ำกับติดตามจึงเป็นเครื่องมือที่ทรงพลังในการกดดันผู้บริหารองค์กร ในการกระตนุ้ หรอื ยกระดบั การตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ใหเ้ ขม้ ขน้ มากยงิ่ ขน้ึ ทง้ั น้ี กระบวนการกำ� กบั ตดิ ตามอาจ ดำ� เนนิ การโดยหนว่ ยงานทเี่ ปน็ กลางเพยี งหนว่ ยงานเดยี วแลว้ ทำ� การกำ� กบั ตดิ ตามใหค้ รอบคลมุ องคก์ ร ภาคส่วนต่าง ๆ หรืออาจใหอ้ งค์กรพัฒนาเอกชนหรือสถาบันวิจัยเป็นผ้ดู ำ� เนินการกไ็ ด้ 6. บทบาทของพลเมอื งในการต่อต้านการทุจรติ เป็นท่ียอมรับกันในระดับสากลแล้วว่ารากฐานส�ำคัญท่ีส่งผลให้การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ ต่อต้านการทุจริตประสบความส�ำเร็จได้จ�ำเป็นต้องเกิดจากการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมอย่าง แขง็ ขนั ขอ้ มลู จากการวเิ คราะหท์ างสถติ ไิ ดย้ นื ยนั วา่ ภมู ภิ าคทป่ี ระสบความสำ� เรจ็ ในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ เปน็ อยา่ งสงู เชน่ ภมู ภิ าคยโุ รป ลว้ นมอี งคก์ รภาคประชาสงั คม (civil society organization) ดำ� เนนิ การ อยู่เป็นจ�ำนวนมาก และมีประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมอาสารูปแบบต่าง ๆ เป็นจ�ำนวนมาก เช่นกัน10 อย่างไรก็ตาม สถติ ดิ ังกล่าวไมใ่ ช่เร่อื งน่าแปลกใจแตอ่ ยา่ งใด เพราะองคก์ รภาคประชาสังคม ในหลายประเทศมบี ทบาทในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ เขม้ แขง็ เสยี ยง่ิ กวา่ หนว่ ยงานภาครฐั ซงึ่ มกั ถกู มองวา่ เป็นส่วนหนึ่งของปญั หาการทจุ รติ บทบาทของภาคประชาสังคมในการต่อต้านการทุจริตได้รับการกล่าวถึงในข้อ 13 ของ UNCAC โดยระบุไว้วา่ รฐั ภาคีจะต้องส่งเสรมิ การมสี ่วนร่วมของบุคคลและกลุ่มตา่ ง ๆ ในการป้องกนั การทจุ รติ และต่อตา้ นการทจุ ริต เช่น กลุ่มประชาสงั คม องคก์ รเอกชน และองคก์ รระดับท้องถนิ่ เพื่อ ให้สาธารณชนเกิดความตระหนกั เกย่ี วกบั การมีอยู่ สาเหตุ ความรา้ ยแรง และภยั คุกคามจากการทุจรติ มาตรการทถ่ี กู นำ� เสนอเพอื่ สง่ เสรมิ บทบาทภาคประชาสงั คม ประกอบดว้ ย การเสรมิ สรา้ งความ โปร่งใสและส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการตัดสินใจของหน่วยงานภาครัฐ การ สร้างหลกั ประกนั วา่ ประชาชนสามารถเข้าถงึ ขอ้ มูลข่าวสารของหนว่ ยงานภาครัฐไดอ้ ย่างมีประสิทธิผล การสนับสนุนกิจกรรมรูปแบบต่าง ๆ ท่ีน�ำไปสู่สภาวะการไม่ทนต่อการทุจริต และการส่งเสริมให้ ประชาชนมโี อกาสในการแจ้งเบาะแสการทจุ รติ โดยไม่เปดิ เผยขอ้ มูลส่วนบุคคลของผแู้ จ้งเบาะแส ขณะที่องค์กรภาคประชาสังคมก็สามารถที่จะริเร่ิมบทบาทในการต่อต้านการทุจริตได้หลาย รูปแบบ เช่น การเข้าไปมีบทบาทเป็นผู้สังเกตการณ์เฝ้าระวังการทุจริต (watchdog) ในโครงการ ต่าง ๆ ของรัฐ ซ่ึงบทบาทของภาคประชาสังคมในการเฝ้าระวัง ตั้งค�ำถามต่อความไม่ชอบมาพากล 10Alina Mungiu-Pippidi. (ed). (2013). Controlling Corruption in Europe. The Anti-Corruption Report 1. pp.24-25

42 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. และเปิดโปงการทุจริตในการด�ำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐมักจะได้รับความสนใจจากส่ือมวลชน เปน็ อย่างมาก นอกจากน้ีแล้ว องค์กรภาคประชาสงั คมยงั สามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในการก�ำหนดหรือ จัดท�ำร่างยุทธศาสตร์ต่อต้านการทุจริต หรือน�ำยุทธศาสตร์ต่อต้านการทุจริตไปสู่การปฏิบัติได้ด้วย ตวั อยา่ งมาตรการสง่ เสรมิ บทบาทของภาคประชาสงั คมตามทไ่ี ดก้ ลา่ วมาขา้ งตน้ ถกู กำ� หนดขน้ึ ดว้ ยความ มุ่งหมายให้หน่วยงานภาครัฐต้องตระหนักถึงความส�ำคัญของการสร้างความโปร่งใสและป้องกันการ ทุจริตในการปฏิบัติงานในฐานะที่เป็นองค์ประกอบส�ำคัญของการบรรลุความส�ำเร็จในการด�ำเนินงาน อนั ขาดเสียมิได้ 7. การฝกึ อบรมเจา้ หนา้ ทใี่ นเรอ่ื งการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ และการเสรมิ สรา้ งคณุ ธรรม จริยธรรม ปจั จยั สำ� คญั ในการปอ้ งกนั การทจุ รติ ใหเ้ กดิ ประสทิ ธผิ ลไดน้ นั้ ขนึ้ อยกู่ บั องคค์ วามรแู้ ละทกั ษะของ เจ้าหนา้ ที่ทปี่ ฏบิ ตั งิ านดา้ นการปอ้ งกนั การทุจริตโดยตรงดว้ ย ใน UNCAC ขอ้ 6 ซึง่ เปน็ สว่ นทว่ี า่ ด้วย องค์กรป้องกันการทุจริต ในย่อหน้าท่ี 2 ได้ระบุให้รัฐภาคีจะต้องจัดให้มีการฝึกอบรมให้แก่เจ้าหน้าที่ ผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานป้องกันการทุจริต เพ่ือท่ีจะน�ำความรู้ที่ได้รับไปใช้ในการป้องกันการทุจริต ภายในประเทศของตน นอกจากน้ี UNCAC ข้อ 7 ซ่ึงระบุเร่ืองการป้องกันการทุจริตภาครัฐ ได้ระบุ ให้รัฐภาคีต้องส่งเสริมให้มีการจัดท�ำแผนงานด้านการศึกษาและฝึกอบรมในเรื่องท่ีจะช่วยให้เจ้าหน้าท่ี รัฐสามารถปฏิบัติงานได้ถูกต้องตามกฎระเบียบท่ีก�ำหนด รวมถึงต้องจัดให้มีการฝึกอบรมในหลักสูตร พิเศษที่ช่วยเสริมสร้างความตระหนักในความเสี่ยงต่อการทุจริตในการปฏิบัติงานท่ีรับผิดชอบด้วย ซึ่ง การอบรมในหลกั สตู รพเิ ศษดงั กลา่ วอาจมกี ารนำ� มาตรฐานจรรยาบรรณในการปฏบิ ตั งิ านหรอื ประมวล จรยิ ธรรมมาใช้ประกอบการฝึกอบรมด้วยก็ได้ จะเห็นได้ว่า UNCAC ได้มีการพิจารณาถึงความส�ำคัญของการจัดให้มีการฝึกอบรมแก่ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ในเรอื่ งตอ่ ตา้ นการทจุ รติ อยา่ งเพยี งพอแกก่ ารปอ้ งกนั ไมใ่ หเ้ กดิ การทจุ รติ ซงึ่ โดยทว่ั ไปแลว้ จะมจี ดุ มงุ่ หมายหลกั อยู่ 2 ประการ คอื เพอื่ ทจ่ี ะชว่ ยใหเ้ จา้ หนา้ ทร่ี ฐั มศี กั ยภาพในการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ มากย่ิงข้ึน และเพ่ือท่ีจะช่วยให้เจ้าหน้าท่ีรัฐสามารถที่จะปฏิบัติงานตามจรรยาบรรณหรือประมวล จริยธรรมในการปฏิบัตงิ าน ซึ่งในปจั จุบันการฝึกอบรมให้แกเ่ จ้าหน้าท่รี ฐั ดังกล่าวได้กลายเป็นสว่ นหน่งึ ของกระบวนการกล่อมเกลาทางสงั คมให้เจ้าหน้าทีร่ ัฐมีวฒั นธรรมการปฏิบตั ิงานอย่างมีคณุ ธรรม 8. การปอ้ งกันการขัดกนั แห่งผลประโยชน์ ในรายงานของ OECD เร่อื ง Managing Conflict of Interest in Public Service11 ไดร้ ะบุถงึ นิยามของการขดั กันแห่งผลประโยชน์ไวว้ า่ การขดั กันแห่งผลประโยชนห์ มายรวมถงึ การขัดกนั ระหว่าง หน้าทร่ี าชการกบั ผลประโยชน์สว่ นตวั ของเจ้าหนา้ ทีร่ ัฐ ซ่ึงการปฏิบตั ิหนา้ ทรี่ ับผดิ ชอบของเจ้าหนา้ ท่ีรฐั 11OECD. (2003). Managing Conflict of Interest in Public Service. p.24

แนวทางและมาตรฐานสากลในการปอ้ งกนั การทจุ ริต 43 ผู้นั้นมีแนวโน้มท่ีเป็นไปโดยมิชอบกับผลประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งโดยหลักการแล้วเจ้าหน้าที่รัฐจะต้องยึด ประโยชนส์ าธารณะเปน็ ท่ตี งั้ เหนือประโยชนส์ ่วนตน อย่างไรก็ตาม แม้หลกั การข้อน้จี ะได้มกี ารรณรงค์ เผยแพรแ่ ละออกมาตรการทางกฎหมายมาใชป้ อ้ งกนั ไมใ่ หเ้ กดิ เหตกุ ารณด์ งั กลา่ วขน้ึ แลว้ แตก่ ารขดั กนั แหง่ ผลประโยชนก์ ย็ งั ปรากฏใหเ้ หน็ อยบู่ อ่ ยครงั้ และมกั จะเปน็ รากเหงา้ หรอื เปน็ องคป์ ระกอบสำ� คญั ทน่ี ำ� มาสกู่ ารทจุ รติ ขนาดใหญใ่ นทีส่ ดุ หลายประเทศมีการก�ำหนดบทบัญญัติทางกฎหมายในการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ของเจ้าหน้าที่รัฐหรือรัฐวิสาหกิจไว้อย่างมากมาย แนวทางหลัก ๆ ที่ใช้ในการป้องกันการขัดกันแห่ง ผลประโยชนม์ กั จะกำ� หนดในรปู ของขอ้ หา้ มการกระทำ� ของเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ในสถานการณต์ า่ ง ๆ ทอี่ าจกอ่ ให้เกิดความเส่ียงต่อการขัดกันแห่งผลประโยชน์ เช่น การก�ำหนดข้อห้ามมิให้เจ้าหน้าท่ีรัฐควบรวม งานราชการกับงานส่วนตัวที่มีแนวโน้มเอื้อประโยชน์ให้กับตนเองหรือพวกพ้องและก่อให้เกิดผลเสีย ต่อราชการ หรือการเปิดเผยผลประโยชน์ส่วนตัวของเจ้าหน้าที่รัฐท่ีอาจเกิดจากการขัดกันแห่ง ผลประโยชน์ อยา่ งไรกต็ าม การจะรไู้ ดว้ า่ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั รายใดมผี ลประโยชนส์ ว่ นตวั ทข่ี ดั กบั ผลประโยชน์ ของทางราชการได้น้ันเป็นเร่ืองท่ีสืบทราบได้ค่อนข้างยาก ตัวเจ้าหน้าที่รัฐเองที่รู้ดีที่สุดว่ามีความเส่ียง มากนอ้ ยเพยี งใด ดงั น้ัน เจ้าหน้าทร่ี ัฐจงึ มีหน้าทร่ี ับผิดชอบต่อการเฝ้าระวงั ความเสยี่ งต่อการขัดกันแหง่ ผลประโยชนข์ องตนเอง ดงั น้ี (1) ต้องตน่ื ตัวตอ่ แนวโน้มหรือสถานการณ์ของการขดั กนั แหง่ ผลประโยชน์ (2) ต้องหลีกเลีย่ งโอกาสทีจ่ ะเกิดการขดั กันแห่งผลประโยชน์ (3) ตอ้ งเรง่ แจง้ ผบู้ งั คบั บญั ชาหากมขี อ้ สงั เกตวา่ การปฏบิ ตั งิ านของตนอาจกอ่ ใหเ้ กดิ การขดั กนั แหง่ ผลประโยชน์ (4) ต้องยอมรับการตัดสินของผู้บังคับบัญชาหรือยอมถอนกิจการงานใดของตนที่ได้ ประโยชน์เพือ่ หลีกเลยี่ งการขัดกันแหง่ ผลประโยชน1์ 2 UNCAC ไดม้ ีการระบถุ ึงประเด็นการขดั กันแห่งผลประโยชนไ์ วห้ ลายสว่ น โดยในขอ้ 7 ซ่ึงเป็น ส่วนของหน่วยงานภาครัฐได้มีการระบุให้รัฐภาคีต้องพยายามเสริมสร้างหรือน�ำระบบท่ีช่วยส่งเสริม ให้เกิดความโปร่งใสและป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์มาใช้ในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าท่ีรัฐ ขณะท่ีในข้อ 8 ซ่ึงเป็นข้อที่ว่าด้วยประมวลจริยธรรมของเจ้าหน้าที่รัฐก็ได้มีการระบุให้รัฐภาคีต้อง จัดท�ำมาตรการและระบบที่ก�ำหนดให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องรายงานชี้แจงต่อผู้บังคับบัญชาหรือเจ้าหน้าที่ ทเ่ี กยี่ วขอ้ ง หากเจา้ หนา้ ทรี่ ฐั ผนู้ นั้ มกี ารดำ� เนนิ งานอนื่ ใดนอกเหนอื จากการปฏบิ ตั ริ าชการตามปกติ เชน่ การลงทุน สินทรัพย์ การรับหรือให้ของขวัญหรือผลประโยชน์อ่ืนใดจากการปฏิบัติราชการในฐานะ เจ้าหน้าที่รัฐ เป็นตน้ ในข้อ 9 ซ่ึงเป็นสว่ นท่ีว่าดว้ ยการจัดซื้อจัดจา้ งและการจดั การการคลังภาครัฐ ก็ได้ 12Recommendation No.R (2000) 10 of the Committee of Ministers to the Member States on Code of Conduct for Public Officials. Article 13