รัฐสภาสารฉบับเดือนกรกฎาคม-สิงหาคม 2563

รัฐสภาสาร ที่ปรึกษา วตั ถปุ ระสงค์ นายสรศกั ดิ์ เพยี รเวช เป็นวารสารเพื่อเผยแพร่การปกครองระบอบ ป ร ะ ช า ธิ ป ไ ต ย อั น มี พ ร ะ ม ห า ก ษั ต ริ ย์ ท ร ง เ ป็ น ป ร ะ มุ ข นางสาวโสมอุษา บรู ณะเหตุ และเพื่อเสนอข่าวสารวิชาการในวงงานรัฐสภาและอ่ืนๆ บรรณาธิการ ทัง้ ภายในและต่างประเทศ นางจงเดอื น สุทธิรัตน์ การสง่ เร่ืองลงรัฐสภาสาร ผ้จู ดั การ สง่ ไปทบี่ รรณาธิการวารสารรัฐสภาสาร กลุ่มงานผลิตเอกสาร  สำ�นักประชาสัมพันธ์ นางสวิ าพร สขุ เอยี ด สำ�นักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร  กองบรรณาธิการ เลขท่ี  ๑๑๑๑  ถนนสามเสน  แขวงถนนนครไชยศรี  เขตดุสิต  กรุงเทพฯ  ๑๐๓๐๐ นางสาวอารีย์วรรณ พูลทรัพย์ โทร. ๐ ๒๒๔๒ ๕๙๐๐ ต่อ ๕๔๘๐-๒ นายพษิ ณ ุ จารยี พ์ นั ธ์ e-mail: [email protected] นางสาวจุฬวี รรณ เติมผล การส่งบทความลงเผยแพร่ในวารสารรัฐสภาสาร จะต้องเป็นบทความท่ีไม่เคยลงพิมพ์ในวารสารใดมาก่อน นางสาวอรทยั แสนบุตร การพิจารณาอนุมัติบทความท่ีนำ�มาลงพิมพ์ดำ�เนินการ โดยกองบรรณาธกิ าร  ทั้งน้ี บทความ ขอ้ ความ ความคิดเหน็ นายกอ้ งเกียรต ิ ผอื โย หรือข้อเขียนใดที่ปรากฏในวารสารเล่มนี้เป็นความเห็นส่วนตัว  ไม่ผูกพันกบั ทางราชการแตป่ ระการใด นางสาวสหวรรณ เพ็ชรไทย นางสาวนธิ มิ า ประเสรฐิ ภกั ดี ฝ่ายศลิ ปกรรม นายมานะ เรอื งสอน นายนธิ ิทศั น์ องค์อศิวชัย นางสาวณัฐนนั ท ์ วิชิตพงศเ์ มธี ฝา่ ยธุรการ นางสาวเสาวลักษณ ์ ธนชยั อภิภัทร นางสาวดลธี จลุ นานนท์ นางสาวจริยาพร ดีกัลลา นางสาวอาภรณ์ เน่อื งเศรษฐ์ นางสาวสุรดา เซ็นพานชิ พิมพท์ ่ี สำ�นักการพิมพ์ ส�ำ นักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร ผู้พมิ พ์ผ้โู ฆษณา นางสาววารณุ ี แก้วสอาด

รฐั สภาสาร



เฉลมิ พระชนม์มพรรษา ยีส่ บิ แปดกรกฎาคมอุดมฤกษ์ พระบารมกี อ้ งเกรกิ เกษมสานต์ “พระวชิรเกลา้ ฯ” เจา้ อยู่หวั ทรงสราญ บรรจบวารเฉลิมพระชนมม์ งคลทวี กองบรรณาธิการวารสารรัฐสภา สักการะบูชาสง่าศรี เทิดพระองค์ทรงเกษมปลม้ื เปรมปรดี ์ิ สดุดีประชาหมายถวายพระพร ดว้ ยเกล้าด้วยกระหมอ่ ม ขอเดชะ ข้าพระพทุ ธเจ้า ผู้บริหาร ข้าราชการ พนักงานราชการ ลูกจ้าง ส�ำ นักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร และกองบรรณาธกิ ารวารสารรัฐสภาสาร (หมอ่ มราชวงศ์อรฉตั ร ศขุ สวัสดิ์ ซองทอง-ร้อยกรอง) ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๖๓



แม่แหง่ แผน่ ดนิ แมไ่ ทยทั่วทศิ นี้ ปกสยาม “สริ กิ ติ ิ”์ เกรกิ พระนาม กลา่ วกอ้ ง แผ่นภพทกุ เขตคาม ถ้วนทัว่ ทิศแล ทกุ ชีพชนแซ่ซ้อง สบื สร้อยสวัสด์ศิ รี เทดิ ทวีพระเกยี รตกิ อ้ ง จรัสจรูญ ไทยประเทศแผไ่ พบลู ย์ อยูย่ ้งั ถวายพระพรยิ่งเพมิ่ พนู พระคณุ ปก เกลา้ แล ชนชาตไิ ทยทั่วท้ัง แหล่งหลา้ สากล ดว้ ยเกลา้ ด้วยกระหมอ่ ม ขอเดชะ ข้าพระพุทธเจา้ ผ้บู รหิ าร ขา้ ราชการ พนักงานราชการ ลกู จา้ ง สำ�นกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร และกองบรรณาธิการวารสารรฐั สภาสาร (หมอ่ มราชวงศ์อรฉัตร ศขุ สวัสด์ิ ซองทอง-รอ้ ยกรอง) ๑๒ สิงหาคม ๒๕๖๓



บทบรรณาธกิ าร นบั ตง้ั แตต่ น้ ปที ผี่ า่ นมา ทว่ั โลกตา่ งเผชญิ กบั การแพรร่ ะบาดของเชอ้ื ไวรสั โคโรนาสายพนั ธใ์ุ หม่ เป็นการระบาดใหญ่ที่ลุกลามอย่างรวดเร็วไปทุกภูมิภาคของโลก ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตจ�ำนวนมาก และปัจจุบันยังไม่มีวัคซีนป้องกันหรือยารักษา ท�ำให้ทุกประเทศต้องประกาศใช้มาตรการป้องกัน ในระดับต่าง ๆ ตงั้ แตก่ ารสวมหน้ากากอนามัย ลา้ งมือบอ่ ยๆ การเว้นระยะห่างทางสังคม หลีกเล่ียง การเดินทางออกนอกบ้าน การปิดสถานที่ที่มีความเส่ียงการแพร่เช้ือ จนกระท่ังการปิดประเทศ ส�ำหรับประเทศไทย ด้วยมาตรการต่างๆ และความรับผิดชอบของประชาชนส่งผลให้ปัจจุบันไม่พบ ผู้ติดเชื้อภายในประเทศ รัฐบาลจึงได้ผ่อนคลายกิจการและกิจกรรมเป็นระยะเพื่อบรรเทาผลกระทบ ทางเศรษฐกจิ ทางกองบรรณาธกิ ารวารสารรฐั สภาสารหวงั เปน็ อยา่ งยง่ิ วา่ ประเทศไทยจะเขา้ สภู่ าวะปกติ ในเร็ววัน สำ� หรบั วารสารรฐั สภาสารฉบบั เดอื นกรกฎาคม - สงิ หาคม ๒๕๖๓ กองบรรณาธกิ ารไดค้ ดั สรร บทความที่น่าสนใจมาน�ำเสนอแก่ท่านผู้อ่าน ๔ บทความ โดยบทความเร่ืองแรก “พระราชบัญญัติ ท่รี ับรองความเป็นอสิ ระขององคก์ รอยั การ ตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ : โดยสังเขป” เปน็ บทความเกีย่ วกับความเปน็ อสิ ระขององค์กรอัยการ ซ่งึ ถกู กล่าวถึงในระดบั สากล ทัง้ สภายโุ รป สหประชาชาติ รวมถงึ สหรฐั อเมรกิ า บทความนี้ ผูเ้ ขยี นได้ชใี้ หเ้ หน็ ว่า ฝา่ ยบรหิ าร และตลุ าการของไทยไดม้ กี ารรบั รองความมีอิสระของกรมอัยการ จนมาเป็นองค์กรอัยการ และปัจจบุ ัน คือ ส�ำนักอัยการสูงสุด แต่จะเริ่มเห็นความชัดเจนในกฎหมายรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช ๒๕๕๐ และ ปรากฏเด่นชดั ในรัฐธรรมนญู พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ ที่ระบใุ นมาตรา ๒๔๘ ให้ “...พนักงานอยั การมอี สิ ระ ในการพิจารณาสั่งคดีและปฏิบัติหน้าที่ ...” รวมถึงการตราพระราชบัญญัติรับรองความเป็นอิสระของ องค์กรอัยการท่ีสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ เพื่อให้เป็นไปตามมาตรฐานสากลของระบบอัยการท่ีต้อง เป็นเอกเทศเพ่อื อำ� นวยความยตุ ิธรรมแก่ประชาชนไดอ้ ยา่ งมีประสทิ ธิภาพและสมั ฤทธ์ผิ ลอยา่ งแท้จรงิ บทความเร่ืองที่สอง เป็นบทความที่ผู้เขียนต้องการสร้างความตระหนักต่อการออม เพ่ือการเกษยี ณ เน่อื งจากไทยก�ำลงั กา้ วเขา้ สูส่ งั คมผสู้ งู อายุ หากระบบการออมยงั มีปัญหาและขอ้ จ�ำกดั จะสง่ ผลตอ่ สงั คมและเศรษฐกจิ ของประเทศ ผเู้ ขยี นมขี อ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายโดยมงุ่ หวงั ใหไ้ ทยสามารถ ดูแลผู้สูงอายุได้อย่างมีประสิทธิภาพ รายละเอียดเป็นอย่างไร ติดตามอ่านได้จาก “ระบบการออม เพ่ือการเกษยี ณ สานฝนั คนไทยไดจ้ ริงหรอื ”

บทความเรื่องทสี่ าม “การวิเคราะหผ์ ลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment : RIA) ของรฐั สภาสาธารณรฐั เกาหลี (เกาหลใี ต)้ ” เปน็ บทความทผ่ี เู้ ขยี นนำ� กรณศี กึ ษา การวิเคราะห์ผลกระทบการตรากฎหมายของสาธารณรัฐเกาหลี ตั้งแตข่ อบเขต กระบวนการดำ� เนนิ งาน ข้ันตอน และหน่วยงานที่รับผิดชอบ โดยมุ่งหวังว่าจะเป็นประโยชน์แก่หน่วยงานและผู้ปฏิบัติงาน ท่ีเก่ียวข้องกับการร่างกฎหมาย ตลอดจนส่งผลให้กระบวนตรากฎหมายมีประสิทธิภาพและเกิด ประสทิ ธผิ ลสงู สดุ ในการบังคบั ใช้ บทความเร่ืองสุดท้าย “ยุทธศาสตร์การท่องเที่ยวซาอุดีอาระเบีย ๒๐๓๐ กับโอกาส ฟื้นสัมพันธ์ไทย - ซาอุฯ” เป็นบทความเก่ียวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ระหว่างไทยกับ ซาอดุ อี าระเบยี ทยี่ งั คงคลมุ เครอื ผเู้ ขยี นเลง็ เหน็ วา่ ในหว้ งเวลาทก่ี ารเมอื งซาอดุ อี าระเบยี กำ� ลงั เปลย่ี นแปลง จากรัฐเคร่งครัดไปสู่การปฏิรูปรอบด้านตามแผนพัฒนาประเทศจากวิสัยทัศน์ซาอุดีอาระเบีย ๒๐๓๐ ไทยควรใช้โอกาสน้ีฟื้นความสัมพันธ์เพ่ือเป็นตลาดแรงงานท่ีส�ำคัญ ตลอดจนแสวงหาความร่วมมือ ในการรว่ มลงทุนระหว่างกนั ทางกองบรรณาธิการวารสารรัฐสภาสารหวังเป็นอย่างย่ิงว่าบทความที่กล่าวข้างต้นจะเป็น ประโยชนแ์ กผ่ ู้อา่ นนะคะ และหากทา่ นสนใจบทความทางวชิ าการทน่ี ำ� ลงเผยแพร่ในวารสารรัฐสภาสาร ฉบับอื่นๆ หรือเอกสารท่ีเก่ียวข้องกับแวดวงนิติบัญญัติ สามารถติดตามอ่านเพ่ิมเติมได้ท่ีเว็บไซต์ของ รัฐสภา คอลัมน์ “วารสารของรัฐสภา” หรือติดตามหนังสือเผยแพร่เล่มใหม่และเรื่องราวของรัฐสภา และสภาผแู้ ทนราษฎร ไดจ้ ากเฟซบกุ๊ “สภาสาร” และถา้ ทา่ นมคี วามประสงคจ์ ะเผยแพรบ่ ทความวชิ าการ ในวารสารรฐั สภาสาร สามารถสง่ ไฟลข์ อ้ มลู มาได้ที่ e - mail: [email protected] แลว้ พบกันใหม่ ฉบับหนา้ คะ่ กองบรรณาธกิ าร

รฐั สภาสาร ปีที ่ ๖๘  ฉบบั ท ่ี ๔  เดอื นกรกฎาคม - สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ Vol.  68  No.  4  July - August  2020 ๑๑พระราชบญั ญัติทร่ี บั รองความเปน็ อสิ ระขององค์กรอัยการ ตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ : โดยสงั เขป ปราณพงษ ์ ติลภทั ร ๒๙ระบบการออมเพ่ือการเกษยี ณ สานฝันคนไทยไดจ้ ริงหรอื Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? ดร. มโนชยั สุดจิตร ๖๑การวเิ คราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) ของรฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) สมใจ ทองกุล ๘๕ยุทธศาสตรก์ ารท่องเท่ียวซาอดุ อี าระเบยี ๒๐๓๐ กบั โอกาสฟน้ื สมั พนั ธไ์ ทย-ซาอฯุ ชชู าติ พุฒเพง็



พระราชบัญญตั ิทรี่ บั รองความเป็นอสิ ระขององคก์ รอัยการ 11 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ : โดยสังเขป* พระราชบัญญัตทิ ่รี ับรอง ความเปน็ อิสระขององค์กรอยั การ ตามรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ : โดยสงั เขป* ปราณพงษ์ ติลภัทร** รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๘ วรรคสอง บญั ญตั ใิ ห้ “พนกั งานอยั การมอี สิ ระในการพจิ ารณาสงั่ คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ท.่ี ..” ซง่ึ บทบญั ญตั ิ ดงั กลา่ วสอดคลอ้ งกบั เอกสารของสภายโุ รปทม่ี ชี อื่ เรยี กวา่ “ขอ้ แนะนำ� วา่ ดว้ ยบทบาทของอยั การ ในกระบวนการยุตธิ รรมทางอาญา” (Recommendation on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System) เมือ่ ปี ค.ศ. ๒๐๐๗ ไดก้ ล่าวถึง๑ ความเปน็ อิสระของพนกั งาน * ข้อคิดเห็นในบทความนี้เป็นความเห็นและผลจากการศึกษาค้นคว้าทางวิชาการของผู้เขียน สำ� นกั งานอยั การสงู สุดมจิ ำ� ต้องผูกพนั หรอื เหน็ พ้องด้วย ** อัยการจังหวัดประจ�ำส�ำนักงานอัยการสูงสุด ส�ำนักงานวิชาการ ส�ำนักงานอัยการสูงสุด น.บ. (เกยี รตนิ ยิ ม), น.บ.ท., พบ.ม. (รป.ม), น.ม. ๑ รายละเอยี ดเก่ียวกับสภายโุ รป สามารถศึกษาได้จาก กุลพล พลวัน, สิทธมิ นุษยชนในสังคมโลก, (กรงุ เทพฯ: นติ ธิ รรม, ๒๕๔๗), หนา้ ๑๑๓-๑๓๔.

12 รัฐสภาสาร  ปีที่  ๖๘  ฉบับท่ี  ๑  เดือนกรกฎาคม-สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ อัยการไวว้ ่า “ในกรณที ีก่ ฎหมายของประเทศนน้ั ให้อำ� นาจแกอ่ ัยการในการส่ังคดีตามดุลพินจิ ได้ การใช้ดุลพินิจดังกล่าวพึงกระท�ำโดยอิสระและโดยปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง” โดย “อัยการพึงปฏิบัติหน้าที่ของตนอย่างปราศจากความหวั่นกลัว ความล�ำเอียงหรืออคติ” โดยในกรณีความเป็นอิสระของพนักงานอัยการ สหประชาชาติได้จัดท�ำเอกสารที่เรียกว่า “Guidelines on the Role of Prosecutors 1990”๒ ได้วางหลักในการใชด้ ุลพนิ ิจของอยั การไว้วา่ “ในประเทศทีอ่ ัยการมีอำ� นาจดำ� เนินคดโี ดยใชด้ ุลพินจิ จะต้องมกี ฎหมายหรอื ระเบียบ ขอ้ บังคบั ท่ีเปิดเผย ก�ำหนดแนวทางการปฏิบัติเพื่อส่งเสริมความยุติธรรมและความถูกต้องแน่นอน ในการส่ังคดี ซ่ึงรวมท้ังการฟ้องและไม่ฟ้องคดีด้วยทางเลือกที่อาจใช้แทนการฟ้องคดี” โดย “หน่วยงานของอยั การจะตอ้ งแยกขาดจากองค์กรศาลโดยเดด็ ขาด” สำ� หรบั ในตา่ งประเทศ เชน่ สหรฐั อเมรกิ า ถอื วา่ การสงั่ คดโี ดยดลุ พนิ จิ ของพนกั งาน อัยการ ศาลจะไม่คัดค้านหรือยับย้ังการกระท�ำดังกล่าวแต่เห็นชอบ เมื่อมีการตรวจสอบ การใชด้ ลุ พนิ จิ ของพนกั งานอยั การ ศาลมกั จะปฏเิ สธ โดยยกเหตผุ ลวา่ เปน็ เรอื่ งของการแบง่ แยก อ�ำนาจของรัฐ (Separation of Power) โดยกล่าวว่า “...การที่อัยการจะด�ำเนินคดีต่อเอกชน คนใดหรือไม่เพียงใดและอย่างไรนั้น เป็นดุลพินิจที่ใช้โดยอิสระในรูปองค์กรและใช้โดยยุติธรรม ในแง่ของเจตจ�ำนงของประชาชน (Public will) ซ่ึงศาลไม่อยู่ในวิสัยที่จะก้าวล่วงเข้าไปผลักดัน หรอื ลบลา้ งขอบเขตดลุ พนิ จิ นน้ั ได.้ ..” ๓ ดงั นน้ั จงึ เหน็ ไดว้ า่ เมอ่ื รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๘๔ ได้บญั ญัติใหพ้ นักงานอัยการมอี สิ ระในการพจิ ารณาสง่ั คดี และการปฏิบัติหน้าท่ี การพิจารณาส่ังคดีจึงเป็นอ�ำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการ การท่ีจะมี บุคคลใดไปร้องต่อศาลหรือฟ้องต่อศาลขอให้ศาลไต่สวนหรือพิจารณาว่าคดีท่ีพนักงานอัยการ มีค�ำส่ังไม่ฟ้องมีมูลหรือไม่ จึงเป็นการลดรอนความเป็นอิสระของพนักงานอัยการในการส่ังคดี ตามรฐั ธรรมนญู และองคก์ รอยั การเปน็ หนว่ ยงานทมี่ หี นา้ ทกี่ ลนั่ กรองคดกี อ่ นขนึ้ สศู่ าล เปน็ การใช้ ๒ ดรู ายละเอยี ดไดใ้ น ดร.กติ ตพิ งษ์ กติ ยารกั ษ,์ ชาติ ชยั เดชสรุ ยิ ะ และณฐั วสา ฉตั รไพฑรู ย,์ ประมวล จรยิ ธรรมและมาตรฐานการปฏบิ ตั งิ านของอยั การในนานาประเทศ, มลู นธิ พิ ฒั นากระบวนการยตุ ธิ รรม สำ� นกั งาน อยั การสงู สดุ , กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๕๑, หน้า ๑๕ - ๑๙. ๓ ปยิ ะฉตั ร ผงั สวุ รรณดำ� รง, “ความเป็นอิสระขององค์กรอยั การ,” (วทิ ยานพิ นธ์ปรญิ ญามหาบณั ฑติ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร,์ ๒๕๕๔). ๔ นอกจากน้ยี งั มรี ัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๕๕ ดว้ ย

พระราชบญั ญตั ทิ รี่ บั รองความเป็นอสิ ระขององคก์ รอัยการ 13 ตามรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ : โดยสงั เขป* อ�ำนาจก่ึงตุลาการ (Quisi - Judical)๕ พนักงานอัยการจึงมีอิสระในการปฏิบัติหน้าท ่ี ด้วยความเที่ยงธรรม ปราศจากการแทรกแซงหรือกดดันจากฝ่ายบริหาร สามารถเข้าไปดูแล ความยุติธรรมแก่ประชาชนในกระบวนการยุติธรรมได้โดยไม่ต้องรอให้เร่ืองถึงศาล ซึ่งอาจ สายเกนิ ไป โดยบทบาทกึ่งตลุ าการนี้ อาจจำ� แนกภารกิจหลักได้ ๓ ประการ คอื (๑) ภาระหน้าท่ี ด้านการอ�ำนวยความยุติธรรมในทางอาญา (๒) ภาระหน้าที่ในการรักษาผลประโยชน์ของรัฐ (๓) ภาระหน้าทใี่ นการค้มุ ครองประโยชน์สาธารณะ๖ ดังน้ัน ภารกจิ ของพนักงานอัยการนนั้ จึงเป็นไป ตามหลักการด�ำเนินคดีอาญาโดยรัฐ กล่าวคือ เป็นการฟ้องคดีในนามของรัฐหรือประชาชน ซง่ึ เปน็ มหาชน มใิ ชก่ ารฟอ้ งคดใี นลกั ษณะทเ่ี ปน็ เอกชน๗ และเมอื่ พจิ ารณาจากประมวลกฎหมาย วิธีพิจารณาความอาญาจะพบว่า นอกจากจะไม่มีบทบัญญัติบังคับให้พนักงานอัยการต้อง ฟ้องคดีทุกเรื่องแล้ว ในทางตรงกันข้ามกลับให้อิสระในการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการ อย่างกว้างขวาง และกฎหมายยังอนุญาตให้อัยการถอนฟ้องได้อีกด้วย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า หลกั การดำ� เนนิ คดอี าญาของพนกั งานอยั การ คอื หลกั ดำ� เนนิ คดอี าญาตามดลุ พนิ จิ ๘ โดยพนกั งาน อยั การมอี สิ ระในการพิจารณาสง่ั คดีและการปฏิบตั ิหนา้ ท่ตี ามทก่ี ฎหมายก�ำหนดไว้ อยา่ งไรกต็ าม ภายหลงั จากทไ่ี ดม้ กี ารประกาศใชบ้ งั คบั รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ และได้มีบทบัญญัติรับรองความเป็นอิสระขององค์กรอัยการ และพนักงานอัยการ ในการพิจารณาส่ังคดีและการปฏิบัติหน้าท่ีดงั ท่ีบัญญตั ไิ วใ้ นมาตรา ๒๔๘ ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ แลว้ ยงั ไดป้ รากฏในกฎหมายหลายฉบบั ซึ่งเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่ได้บัญญัติเป็นนัยรับรองความเป็นอิสระขององค์กร อัยการและพนักงานอัยการไว้ ซึ่งจะได้มีการศึกษาวิเคราะห์ถึงกฎหมายระดับพระราชบัญญัต ิ ท่ีมีนัยแห่งการรับรองความเป็นอิสระขององค์กรอัยการและพนักงานอัยการในบทความน้ี เป็นล�ำดบั ไป ๕ วฑิ รู ย์ องึ้ ประพนั ธ,์ “กระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญากบั มาตรฐานสากล,” ใน บนเสน้ ทางแหง่ หลกั นิติธรรม (กรงุ เทพฯ: โรงพมิ พ์เดอื นตุลา, ๒๕๔๐), หน้า ๒๓. ๖ กิตตพิ งษ์ กิตยารักษ์, “อัยการกบั กระบวนการยตุ ิธรรม,” ใน กระบวนการยตุ ธิ รรมบนเสน้ ทางของ การเปลย่ี นแปลง, พิมพค์ รั้งที่ ๒ (กรุงเทพฯ: วิญญูชน;) ๒๕๔๔. ๗ ประพันธ์ นัยโกวิท, “การอ�ำนวยความยุติธรรมในคดีอาญาโดยพนักงานอัยการ,” บทบัณฑิตย์ เล่ม ๕๒ ตอน ๔ (ธันวาคม ๒๕๓๙). ๘ คณิต ณ นคร, กฎหมายวธิ ีพิจารณาความอาญา, พมิ พค์ รัง้ ที่ ๗ (กรุงเทพฯ: วญิ ญชู น, ๒๕๔๙), หนา้ ๔๑๐.

14 รัฐสภาสาร  ปที  ่ี ๖๘  ฉบับท่ ี ๑  เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ ๑. สงั เขปความเปน็ อสิ ระของพนกั งานอยั การตามพระราชบญั ญตั พิ นกั งานอยั การ พ.ศ. ๒๔๙๘ ความเป็นอิสระของพนักงานอัยการในการปฏิบัติหน้าท่ีน้ัน เมื่อพิจารณาจาก กฎหมายทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั การปฏบิ ตั หิ นา้ ทขี่ องพนกั งานอยั การ ปรากฏตามบทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมาย ท่ีส�ำคญั คอื พระราชบัญญัติพนักงานอยั การ พ.ศ. ๒๔๙๘๙ มาตรา ๑๗ มาตรา ๑๗ รฐั มนตรมี ีอ�ำนาจท�ำค�ำสัง่ หรอื วางระเบียบใหพ้ นกั งานอัยการท�ำหนา้ ท่ี อ่ืนใดนอกจากหน้าท่ีตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและกฎหมายอ่ืนได ้ ค�ำสั่งน้ัน ๆ จะเป็นค�ำสั่งเฉพาะเรื่องหรือจะวางเป็นระเบียบไว้ให้พนักงานอัยการท�ำหน้าที่ อย่างใดก็ได้ เวน้ แตค่ �ำสัง่ หรอื ระเบียบนน้ั ๆ จะขดั ต่องานในหนา้ ที่หรอื อาจท�ำให้งานในหน้าท่ี เสอ่ื มทรามได้ จากมาตรา ๑๗ ดังกล่าว มีผลว่ารัฐมนตรีฯ มีอ�ำนาจท�ำค�ำส่ังหรือวางระเบียบให้ กรมอัยการท�ำหน้าท่ีได้เฉพาะเร่ืองการบริหารงานทั่วไปเท่าน้ัน จะส่ังในเร่ืองการด�ำเนินคด ี ไม่ได้ เช่น กระทรวงมหาดไทยได้วางระเบียบไว้ว่า กรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดไม่อยู่หรือไม่อาจ ปฏบิ ตั ิราชการได้ ให้ขา้ ราชการตำ� แหน่งต่าง ๆ รวมทัง้ อยั การจงั หวัดรักษาราชการแทน ซึ่งกรณี ดังกล่าวน้ี กระทรวงมหาดไทยมีอ�ำนาจท�ำคำ� สั่งไดเ้ พราะเปน็ เรื่องบรหิ ารงานทัว่ ไป ส�ำหรับความสัมพันธ์ระหว่างอัยการกับผู้ว่าราชการจังหวัดน้ัน แม้จะมีกฎหมาย วา่ ดว้ ยระเบยี บบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ กำ� หนดใหผ้ วู้ า่ ราชการจงั หวดั เปน็ ผบู้ งั คบั บญั ชาขา้ ราชการ ในส่วนภูมิภาครวมทั้งอัยการด้วย แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดมิใช่เป็นผู้บังคับบัญชาอัยการโดยตรง อยั การทกุ คนขน้ึ ตรงตอ่ อธบิ ดกี รมอยั การ๑๐ และผวู้ า่ ราชการจงั หวดั มอี ำ� นาจสง่ั อยั การไดเ้ ฉพาะ เรื่องการบริหารงานทั่วไปเท่านั้น ท้ังน้ีเพราะมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๔๙๘ บญั ญัติว่า “ในการปฏิบัติราชการ นอกจากการใช้อ�ำนาจ หรือกระท�ำหน้าที่ตามประมวล กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมายอื่น ให้พนักงานอัยการซ่ึงรับราชการอยู่ในส่วน ๙ พระราชบญั ญัติพนกั งานอัยการ พ.ศ. ๒๔๙๘ ประกาศราชกิจจานุเบกษา เลม่ ๓๒ ตอนท่ี ๖๗ วนั ที่ ๓๐ สงิ หาคม ๒๔๙๘ และรายละเอยี ดในสว่ นนผี้ ทู้ ตี่ อ้ งการศกึ ษาคน้ ควา้ หาดไู ดจ้ าก กลุ พล พลวนั , “โครงสรา้ ง กรมอัยการ,” วารสารอัยการ, (๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๒๒): ๓๔ - ๔๙ และปราณพงษ์ ติลภัทร “รฐั ธรรมนูญกบั ความมีอิสระในการพิจารณาส่ังคดแี ละการปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ีของพนักงานอยั การ : โดยสงั เขป,” รัฐสภาสาร ๖๖, ๒ (มนี าคม–เ มษายน ๒๕๖๑): ๗๗ – ๑๑๒. ๑๐ ปจั จุบันคอื ส�ำนักงานอยั การสูงสดุ

พระราชบัญญัติที่รับรองความเป็นอสิ ระขององคก์ รอัยการ 15 ตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ : โดยสังเขป* ภูมิภาคฟังบังคับบัญชาอัยการพิเศษประจ�ำเขต และผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี แต่ทั้งน ี้ ไม่ลบล้างอำ� นาจของอธิบด”ี ๑๑ เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจแต่งต้ังให้อัยการร่วมเป็นคณะกรรมการสอบสวนทาง วินัยกับข้าราชการในจังหวัดนั้น ๆ แต่ถ้ากรมอัยการเห็นว่าการเป็นกรรมการดังกล่าวเป็นการ ไม่เหมาะสม เพราะขณะนั้นมีการด�ำเนินคดีอาญากับข้าราชการอยู่อีกส่วนหน่ึง การต้ังอัยการ เปน็ กรรมการสอบสวนทางวนิ ยั ยอ่ มเปน็ การผกู พนั ทางดา้ นความคดิ และความรสู้ กึ ของอยั การท่ี จะพิจารณาในข้ันสั่งฟ้องหรือส่ังไม่ฟ้องในคดีอาญาไปในตัว ดังนี้ อธิบดีกรมอัยการมีค�ำส่ังให้ อยั การผนู้ ั้นถอนตวั จากการเปน็ กรรมการได้ สงั เกตวา่ ความเปน็ อสิ ระจากฝา่ ยบรหิ ารนน้ั มไิ ดห้ มายความถงึ ขนาดวา่ กรมอยั การ จะไมร่ บั ฟงั นโยบายของรฐั บาลเสยี เลย เพราะตามลกั ษณะงานของกรมอยั การนน้ั เปน็ หนว่ ยงาน ของฝา่ ยบรหิ ารและกรมอยั การเกอื บทกุ ประเทศตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามนโยบายของรฐั บาลอยดู่ ว้ ยเชน่ กนั แต่ต้องเป็นนโยบายที่เพื่อประโยชน์แห่งสาธารณชน (Public policy) และไม่เป็นการขัดต่อ กฎหมาย กรมอัยการได้ให้ความร่วมมือกับนโยบายของรัฐบาลด้วยเสมอ และในทางปฏิบัต ิ ทีแ่ ลว้ มา รฐั บาลจะไม่ออกค�ำสงั่ ให้กรมอยั การปฏบิ ตั ิโดยตรง แต่จะใชใ้ นรูป “ขอความรว่ มมือ” โดยให้อยูใ่ นดลุ พนิ ิจของกรมอัยการเองวา่ จะปฏิบัตติ ามนโยบายน้นั ๆ ได้หรือไม่เพยี งใด การให้ความร่วมมือเช่นว่านี้ จะต้องไม่ขัดต่อความยุติธรรมและไม่ขัดต่อกฎหมาย เชน่ ถ้ารฐั บาลขอความร่วมมือใหฟ้ ้องคดีบางประเภทเพอ่ื “ผลในทางปราบปราม” กรมอัยการ ย่อมจะให้ความร่วมมือไม่ได้เพราะการจะฟ้องบุคคลใดเป็นจ�ำเลยต่อศาลนั้นต้องพิจารณา ขอ้ เทจ็ จรงิ พยานหลกั ฐานประกอบดว้ ยบทกฎหมายประกอบกนั ตอ่ เมอื่ มเี หตคุ วรเชอื่ วา่ ผตู้ อ้ งหา กระทำ� ผิด จึงจะมีคำ� สัง่ ฟอ้ งได้ มิฉะนั้นแล้วกเ็ ทา่ กับกรมอยั การได้กระท�ำผิดหนา้ ทอ่ี ย่างร้ายแรง ในการอำ� นวยความยตุ ธิ รรมแก่ประชาชน ในอดีต กรมอัยการได้เคยไม่ยอมปฏบิ ตั ติ ามนโยบาย ของรัฐบาลท�ำนองดงั กล่าวมาแล้วเพราะเหน็ วา่ ขัดต่อกฎหมายและขัดต่อความยุติธรรม กรมอัยการ เม่ือระยะเริ่มแรกสังกัดกระทรวงยุติธรรม และถือเป็นข้าราชการ ฝา่ ยตลุ าการ มกี ารสลบั สบั เปลยี่ นตำ� แหนง่ กนั ไดร้ ะหวา่ งอยั การกบั ผพู้ พิ ากษา อธบิ ดกี รมอยั การ ในขณะนั้นรวมอยู่ในคณะผู้พิพากษา ดังปรากฏในกฎเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมลงวันท่ี ๓ กมุ ภาพันธ์ ร.ศ. ๑๑๒ วา่ ด้วยการประชุมผู้พพิ ากษาปรกึ ษาข้อปญั หาขดั ขอ้ งมคี วามวา่ ๑๑ ปัจจุบนั คือส�ำนกั งานอัยการสงู สุด

16 รฐั สภาสาร  ปีท ี่ ๖๘  ฉบบั ที่  ๑  เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ “ในศาลกระทรวงยุติธรรมทุกวันนี้มีข้อปัญหาในกฎหมายมักเกิดข้ึนเสมอมิได้ขาด เปน็ เหตใุ หต้ อ้ งประชมุ อธบิ ดผี พู้ พิ ากษาและอธบิ ดกี รมอยั การ ปรกึ ษาชแ้ี จงความเหน็ อยเู่ นอื ง ๆ ยอ่ มทำ� ใหเ้ กดิ คณุ ประโยชนแ์ กก่ ารพพิ ากษาอรรถคดเี ปน็ อเนกประการใหไ้ ตถ่ ามบรรทดั อนั เทยี่ งตรง คงแก่ยุติธรรมตามพระราชก�ำหนดกฎหมาย โดยอาศัยความเห็นของที่ประชุมผู้พิพากษามาก ด้วยกัน และในการท่ีอธิบดีผู้พิพากษาจะประชุมกันน้ีให้ปลัดกรมอัยการ หรือราชบัณฑิต หรือ เนติบัณฑิตกรมอัยการนายหนึ่งเป็น (เคลิก) ส�ำหรับจดหมายถ้อยค�ำในการที่ประชุมกันด้วย นายหนง่ึ ” สงั เกตวา่ กรมอัยการในระยะทรี่ วมอยูใ่ นกระทรวงยุติธรรมได้ทำ� หน้าทฝี่ า่ ยบริหาร ของกระทรวงเช่นเดียวกับกระทรวงยุติธรรมของสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่น ในปัจจุบันอธิบดี กรมอยั การมไิ ด้มีฐานะเหมอื นอธิบดีในกรมท่วั ไป และมปี ลดั กรมอัยการอย่อู ีกตำ� แหน่งดว้ ย อ�ำนาจหน้าที่ของอัยการในระยะเริ่มแรกรวมอยู่กับอ�ำนาจหน้าที่ของตุลาการ กลา่ วคอื ใน พ.ศ. ๒๔๕๑ ไดม้ พี ระบรมราชโองการในพระบาทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั ด�ำรัสเหนือเกล้าประกาศให้ใช้พระธรรมนูญศาลยุติธรรมกับพระราชบัญญัติวิธีพิจารณา ความแพง่ ลงวันท่ี ๑ มิถุนายน ร.ศ. ๑๒๗ ในกฎหมายดังกลา่ ว ไดบ้ ญั ญตั ิถงึ อำ� นาจหนา้ ท่ขี อง อัยการไว้ด้วยและได้รวมอัยการหัวเมืองกับอัยการในกรุงเทพฯ ไว้ในที่เดียวกันคือกรมอัยการ ดังนัน้ โครงสร้างของกรมอัยการขณะนัน้ จึงไมแ่ ยกเปน็ อสิ ระจากฝ่ายตลุ าการ คร้ังเมื่อมีการโอนกรมอัยการมาสังกัดกระทรวงมหาดไทยเม่ือปี พ.ศ. ๒๔๖๕ ประกอบกับมีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ประมวลกฎหมาย วิธีพิจารณาความแพ่ง พ.ศ. ๒๔๗๘ และพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๔๗๘ จึงท�ำให้กรมอัยการได้แยกตัวออกจากฝ่ายตุลาการอย่างเด็ดขาดทั้งด้านอ�ำนาจหน้าที่ และการบรหิ ารงานบุคคล ทางด้านอ�ำนาจหน้าที่ ศาลไม่มีอ�ำนาจส่ังให้อัยการฟ้องหรือส่ังไม่ฟ้องคดีหรือม ี ค�ำสั่งอย่างใดอย่างหนึ่งเกี่ยวกับการด�ำเนินคดีอาญา เพราะอ�ำนาจดังกล่าวเป็นของอธิบด ี กรมอัยการโดยเฉพาะ อนึง่ ศาลไม่มอี ำ� นาจหา้ มอยั การปฏิบตั ิหนา้ ทอี่ ย่างหนง่ึ อยา่ งใดท่ีกฎหมายบญั ญัติ ใหเ้ ปน็ หนา้ ทขี่ องอยั การ เชน่ การใชด้ ลุ พนิ จิ ในการสง่ั ใหป้ ระกนั หรอื ไมใ่ หป้ ระกนั การสง่ั สอบสวน เพิ่มเติม การส่งั ใหค้ วบคมุ ตัวผู้ตอ้ งหา ฯลฯ

พระราชบัญญัติที่รับรองความเปน็ อสิ ระขององค์กรอยั การ 17 ตามรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ : โดยสงั เขป* ส่วนด้านการบริหารงานบุคคล ก็ได้มีกฎหมายระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ โดยเฉพาะ ส�ำหรับตุลาการก็มีกฎหมายระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการของตนเองเช่นกัน แต่กฎหมายท้ังสองฉบบั มรี ายละเอยี ดทำ� นองเดยี วกนั ตลอดเวลาที่เป็นหน่วยงานฝ่ายบริหารสังกัดกระทรวงมหาดไทย อัยการก็ได้รับ การคุ้มครองหลักประกันความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างดีย่ิง กระทรวงมหาดไทย และรฐั บาลไมเ่ คยกา้ วลว่ งเขา้ มาสงั่ การใหอ้ ยั การสงั่ ฟอ้ งหรอื สง่ั ไมฟ่ อ้ งคดแี ตอ่ ยา่ งใด เพราะทกุ ฝา่ ย ตระหนักดีว่า การสั่งคดีของอัยการเป็นข้ันตอนที่ส�ำคัญยิ่งในการอ�ำนวยความยุติธรรม แกป่ ระชาชน หากอยั การถกู กดดนั ใหฟ้ อ้ งผทู้ บี่ รสิ ทุ ธิ์ เคราะหก์ รรมแสนสาหสั กจ็ ะตกแกบ่ คุ คลนนั้ เพราะถกู คมุ ขงั ระหวา่ งการพจิ ารณาคดขี องศาล ซงึ่ อาจใชเ้ วลานานหลายปกี วา่ จะถงึ ทสี่ ดุ ไดร้ บั ความทกุ ขใ์ นเรอื นจำ� บคุ คลในครอบครวั คอื บตุ รและภรยิ าจะไรท้ พี่ งึ่ อยใู่ นสภาพบา้ นแตกสาแหรกขาด แม้ในที่สุดศาลอาจพิพากษายกฟ้องและมีมาตรการทางกฎหมายจ่ายค่าชดเชยให้ก็ไม่อาจ ทดแทนกบั อสิ รภาพท่เี ขาสญู เสียไปยากจะแกก้ ลับมา ส่ิงท่ีน่ายกย่องอีกประการหน่ึงก็คือ แม้กรมอัยการจะสังกัดในกระทรวงมหาดไทย แต่ทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย หรือคณะรัฐมนตรีจะให้เกียรติ และเคารพในหลักการความเปน็ อิสระในการปฏิบัตหิ นา้ ท่ขี องอยั การตลอดมา ดังจะเหน็ ได้จาก การทคี่ ณะรฐั มนตรจี ะมมี ตขิ อใหก้ รมอยั การสง่ั ไมฟ่ อ้ งหรอื ถอนฟอ้ งคดอี าญาเรอื่ งใดกจ็ ะไมม่ มี ติ สง่ั การมายงั กรมอยั การโดยตรง แตจ่ ะมมี ตเิ พยี งถามความเหน็ ของกรมอยั การกอ่ นวา่ จะสามารถ ใหค้ วามรว่ มมอื ไดห้ รอื ไม่ และจะขดั กบั หลกั การวนิ จิ ฉยั สงั่ คดขี องอยั การหรอื ไม่ เชน่ คดที รี่ าษฎร ยากจนบุกรุกเข้าไปท�ำกินในป่าสงวนแห่งชาติ และถูกด�ำเนินคดีอาญาจ�ำนวนมากทั่วประเทศ คณะรัฐมนตรีสมัย ม.ร.ว.คึกฤทธ์ิ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีได้มีมติตาม หนังสือส�ำนักนายกรัฐมนตรี ด่วนมาก ท่ี สร ๐๒๐๓/๔๓๘๐ ลงวันท่ี ๔ เมษายน ๒๕๑๘ ถามความเห็นของกรมอัยการว่า หากจะขอให้อัยการมีค�ำส่ังไม่ฟ้องราษฎรท่ียากจนเหล่านี้ จะสามารถให้ความร่วมมือไดห้ รือไม่ กรมอัยการพิจารณาแลว้ เหน็ วา่ การสั่งไม่ฟ้องราษฎรเหล่านี้ จะเปน็ ประโยชนแ์ กส่ าธารณชนยง่ิ กวา่ การดำ� เนนิ คดี และการสงั่ ไมฟ่ อ้ งไมผ่ ดิ ตอ่ หลกั การสงั่ คดตี าม กฎหมายของอัยการแต่อย่างใด เพราะอัยการในประเทศไทยใช้หลักการการฟ้องคดีตามหลัก ดุลพินิจ (Opportunity Principle) กล่าวคือ แม้พยานหลักฐานจากการสอบสวนจะน่าเช่ือว่า ผตู้ ้องหากระท�ำผิดจริง แต่เม่ือพิจารณาจากหลักเพอ่ื ประโยชน์แก่สาธารณกอ็ าจสั่งไมฟ่ อ้ งได้

18 รฐั สภาสาร  ปที ี่  ๖๘  ฉบับท ่ี ๑  เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ ๒. สังเขปความเป็นอิสระของพนักงานอัยการตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการ และพนกั งานอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ ภายหลังจากที่ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๔๙๘ มาเป็นเวลานาน จึงได้มีการปรับปรุงใหม่โดยการประกาศใช้พระราชบัญญัติองค์กรอัยการ และพนกั งานอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ โดยเหตผุ ลในการประกาศใช้พระราชบญั ญัติองคก์ รอัยการ และพนกั งานอยั การ พ.ศ. ๒๕๕๓ คือ “โดยทีร่ ัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทยไดบ้ ญั ญตั ิให้ องคก์ รอัยการเปน็ องคก์ รอืน่ ตามรัฐธรรมนูญ และพนกั งานอยั การมีอิสระในการพิจารณาสัง่ คดี และการปฏบิ ัตหิ นา้ ทีใ่ ห้เปน็ ไปโดยเที่ยงธรรม โดยมาตรา ๒๕๕ วรรคห้า๑๒ และการด�ำเนนิ การอน่ื โดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชา ทั้งน้ี ตามที่กฎหมายบัญญัติ จึงจ�ำเป็นต้องก�ำหนดให้มี องคก์ รอยั การและใหส้ ำ� นกั งานอยั การสงู สดุ เปน็ หนว่ ยธรุ การขององคก์ รอยั การตามรฐั ธรรมนญู โดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชา เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว ประกอบกบั พระราชบญั ญตั พิ นกั งานอยั การ พ.ศ. ๒๔๙๘ ไดใ้ ชบ้ งั คบั มานานแลว้ สมควรปรบั ปรงุ เสียใหม่ใหเ้ ป็นปัจจุบัน จงึ จ�ำเป็นต้องตราพระราชบญั ญตั นิ ี”้ ดังน้ัน การที่จะพจิ ารณาถึงความเปน็ อิสระของพนักงานอยั การในการปฏบิ ตั ิหน้าท่ี จึงต้องพิจารณาถึงหลักการที่ได้ก�ำหนดไว้ในพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ ด้วย พระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ ได้บัญญัติถึง ความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการไว้ในมาตรา ๒๑ และมาตรา ๒๒ อยา่ งชดั เจน โดยบัญญตั ิว่า มาตรา ๒๑ พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้ เปน็ ไปตามรฐั ธรรมนูญและตามกฎหมายโดยสจุ รติ และเท่ียงธรรม ถา้ พนักงานอยั การเหน็ วา่ การฟอ้ งคดอี าญาจะไม่เป็นประโยชนแ์ ก่สาธารณชนหรอื จะมีผลกระทบต่อความปลอดภัยหรือความม่ันคงของชาติ หรือต่อผลประโยชน์อันส�ำคัญของ ประเทศให้เสนอต่ออัยการสูงสุด และอัยการสูงสุดมีอ�ำนาจสั่งไม่ฟ้องได้ ทั้งนี้ ตามระเบียบ ท่สี �ำนกั งานอัยการสงู สุดกำ� หนด โดยความเห็นชอบของ ก.อ. ๑๒ รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๕๕

พระราชบญั ญตั ิที่รบั รองความเป็นอิสระขององคก์ รอัยการ 19 ตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ : โดยสังเขป* ใหน้ ำ� ความในวรรคสองมาใชบ้ งั คบั กบั กรณที พ่ี นกั งานอยั การไมย่ น่ื คำ� รอ้ ง ไมอ่ ทุ ธรณ์ ไมฎ่ ีกา ถอนฟอ้ ง ถอนคำ� ร้อง ถอนอทุ ธรณ์ และถอนฎกี าดว้ ยโดยอนุโลม มาตรา ๒๒ ดลุ พนิ จิ ของพนกั งานอยั การในการพจิ ารณาสง่ั คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ที่ ตามมาตรา ๒๑ ซงึ่ ได้แสดงเหตผุ ลอนั สมควรประกอบแลว้ ย่อมได้รบั ความคุ้มครอง จากบทบัญญัติท้ังสองมาตราดังกล่าว เป็นการวางหลักประกันความเป็นอิสระ ของพนกั งานอยั การไวอ้ ยา่ งชดั เจนและสอดคลอ้ งกบั รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๕๕ และรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๘ เนื่องจากความส�ำคัญของบทบาทของพนักงานอัยการในฐานะเป็นผู้อ�ำนวย ความยตุ ธิ รรมทางอาญา รักษาผลประโยชน์ของรัฐ และค้มุ ครองประโยชนส์ าธารณะ ทำ� ใหเ้ กดิ ความจ�ำเป็นที่ต้องสร้างหลักประกันความเป็นอิสระของพนักงานอัยการในการใช้ดุลพินิจ ส�ำหรับพิจารณาส่ังคดีการปฏิบัติหน้าท่ีโดยเที่ยงธรรม คือ ไม่ล�ำเอียงและเข้าข้างฝ่ายใด ซึ่งความเป็นอสิ ระในที่นี้ หมายถึง ความเปน็ อสิ ระทจี่ ะสัง่ คดี เช่น ส่ังฟอ้ งคดหี รือสงั่ ไม่ฟ้องคดี ส่ังให้พนักงานสอบสวนท�ำการสอบสวนเพิ่มเติม สั่งให้พนักงานสอบสวนแจ้งข้อหาเพิ่มเติม สัง่ ใหส้ ง่ พยานมาเพอ่ื ซักถาม สง่ั ใหง้ ดการสอบสวน สง่ั อนญุ าตหรอื ไมอ่ นุญาตให้ปล่อยช่ัวคราว ส่ังคดีเปรียบเทียบ เป็นต้น และหมายความรวมถึงความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าท ี่ โดยปราศจากการแทรกแซงหรอื กดดันจากฝ่ายหน่ึงฝา่ ยใด นอกจากน้ัน หลักการดังกล่าวยังสอดคล้องกับแนวทางของสหประชาชาติว่าด้วย บทบาทของพนกั งานอยั การ (Guidelines on the role of prosecutors) ซงึ่ รบั รองโดยทป่ี ระชมุ ใหญ่ ของสหประชาชาติว่าด้วยการป้องกันอาชญากรรมและการปฏิบัติต่อผู้กระท�ำผิด คร้ังท่ี ๘ ณ กรุงฮาวานา ประเทศคิวบา เมื่อวันที่ ๗ กันยายน ค.ศ. ๑๙๙๐ ที่ได้ก�ำหนดสถานภาพ และเงอ่ื นไขในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องพนกั งานอยั การไวใ้ นขอ้ ๔ วา่ รฐั ตอ้ งรบั รองวา่ พนกั งานอยั การ จะสามารถปฏิบตั หิ นา้ ทข่ี องตน โดยปราศจากการคุกคาม อุปสรรค การละเมิด การแทรกแซงที่ ไมเ่ หมาะสม หรอื เสียงต่อความรบั ผิดทางแพง่ ทางอาญา หรอื อ่ืน ๆ โดยไมเ่ ปน็ ธรรม ตามหลักสากลนิยมท่ีนานาประเทศยึดถือในการบริหารงานยุติธรรมน้ัน ถือว่า การบรหิ ารงานยตุ ธิ รรมในทางอาญาเปน็ งานทแี่ ยกตวั ตา่ งหากจากการบรหิ ารและปกครองบา้ นเมอื ง ในลกั ษณะท่วั ๆ ไป ดงั นน้ั กลไกของรฐั เพ่อื การบรหิ ารงานยตุ ธิ รรม จงึ มกี ารจดั ต้ังขึ้นเปน็ พเิ ศษ มอี ำ� นาจหนา้ ทแ่ี ละวธิ ดี ำ� เนนิ งานแตกตา่ งจากระบบขา้ ราชการพลเรอื นสามญั ซง่ึ เปน็ กลไกสำ� หรบั การบริหารงานตามนโยบายของรัฐโดยทั่วไป กลไกเพื่อการบริหารงานยุติธรรม ประกอบด้วย ระบบงานการอำ� นวยความยตุ ธิ รรมโดยแท้ เพราะคำ� สง่ั ฟอ้ งหรอื ไมฟ่ อ้ งของพนกั งานอยั การนน้ั ย่อมเท่ากับเป็นการวินิจฉัยคดีในเบ้ืองต้นท่ีเกี่ยวกับการอ�ำนวยความยุติธรรมทางอาญาโดยรัฐ

20 รฐั สภาสาร  ปีท ี่ ๖๘  ฉบับท ่ี ๑  เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ ลักษณะอ�ำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในส่วนน้ีจึงมีความส�ำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่า การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลยุติธรรม ความเป็นอิสระในการวินิจฉัยสั่งคดีของพนักงาน อัยการ จึงได้รับการยอมรับว่า มีความส�ำคัญเท่าเทียมกันกับความเป็นอิสระของศาลยุติธรรม หรอื ฝา่ ยตลุ าการ และเปน็ เหตใุ หบ้ รรดาประเทศทใ่ี ชร้ ะบบอยั การในฐานะเปน็ กลไกเปน็ สว่ นหนงึ่ ของการบรหิ ารงานยตุ ธิ รรม ยอมรบั ความสำ� คญั และความเทา่ เทยี มกนั ระหวา่ งขา้ ราชการตลุ าการ และข้าราชการอัยการ ดงั เช่น ระบบอยั การของฝร่ังเศส เยอรมัน และญ่ีปุน่ เป็นตน้ นอกจากหน้าท่ีส�ำคัญโดยตรงของระบบงานอัยการในกระบวนการบริหารงาน ยุติธรรมทางอาญาแล้ว ในบรรดาประเทศท่ีใช้ระบบงานอัยการยังได้มีการมอบหมายอ�ำนาจ หน้าท่ีในการบรหิ ารและการปกครองอ่นื ๆ อกี เช่น การใหค้ ำ� ปรึกษาหารอื ในบทกฎหมายแก่รัฐ ในฐานะเปน็ ทนายแผ่นดนิ การให้ค�ำแนะนำ� แกร่ ัฐในการตรากฎหมาย การตรวจสอบและติดตามผลวา่ ไดม้ กี ารปฏิบตั ติ ามกฎหมายใด ๆ หรือไม่ การฟ้องคดวี า่ ตา่ งหรือแกต้ ่างเพอ่ื รักษาผลประโยชน์ ในทางแพ่งใหแ้ กร่ ฐั เป็นตน้ ในบางประเทศ พนักงานอัยการได้รับมอบหมายให้มอี ำ� นาจหนา้ ท่ี ในการรักษาความมน่ั คงของรฐั ด้วย เช่น อนิ โดนีเซยี เปน็ ต้น ต�ำรวจ ระบบงานอัยการ ระบบงานตุลาการ หรือศาลยุติธรรม และระบบงาน ราชทัณฑ์ ในระหว่างกลไกในการบริหารงานยุติธรรมทั้ง ๔ อย่างดังกล่าว งานตุลาการ หรอื ศาลยตุ ธิ รรมไดร้ ับการยอมรับว่าเป็นกลไกทม่ี หี นา้ ท่ใี นการรักษา และอ�ำนวยความยุติธรรม โดยแท้ และเพอื่ ทจี่ ะใหศ้ าลยตุ ธิ รรมสามารถปฏบิ ตั หิ นา้ ทด่ี งั กลา่ วไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธผิ ล จงึ จำ� ตอ้ ง ให้ศาลมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีอย่างอิสระ ปลอดจากการแทรกแซงใด ๆ จากฝ่ายบริหาร และหลักการท่ียอมรับต่อเน่ืองมาจากความเป็นอิสระของศาลยุติธรรม ก็คือ การก�ำหนดฐานะพิเศษในทางราชการให้แก่ผู้พิพากษาด้วยวิธีการก�ำหนดคุณสมบัติ เงินเดือน ความมนั่ คงในตำ� แหนง่ และวนิ ยั รวมทง้ั จรยิ ธรรม แตกตา่ งจากเจา้ หนา้ ทอ่ี นื่ ๆ ของรฐั เปน็ พเิ ศษ ทั้งน้ี เพื่อเป็นการประกันความเที่ยงธรรมและความบริสุทธิ์ในการปฏิบัติหน้าท่ีของผู้พิพากษา ซ่ึงเป็นสงิ่ จ�ำเป็นอย่างย่ิงในการอำ� นวยความยตุ ิธรรม สว่ นระบบงานตำ� รวจและระบบงานราชทณั ฑน์ นั้ จะเหน็ ไดว้ า่ เปน็ สว่ นหนง่ึ ของงาน บริหารโดยแท้ เพราะมีเจ้าหน้าท่ีเกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองแต่เพียง อย่างเดยี ว เจา้ พนกั งานในระบบงานทั้งสองจึงมหี นา้ ทีเ่ ฉพาะในทางบรหิ ารเทา่ นัน้ ส�ำหรับระบบงานอัยการน้ัน ตกอยู่ในฐานะก่ึงกลางระหว่างการรักษาความสงบ เรียบร้อยของบ้านเมืองอันเป็นงานทางฝ่ายบริหารกับงานรักษาความยุติธรรม ดังจะเห็นได้ว่า เมื่อเกิดการกระท�ำผิดอาญาใด ๆ ขึ้น พนักงานอัยการในฐานะเป็นตัวแทนรักษาผลประโยชน์ ของรัฐฝ่ายบริหารมีหน้าท่ีต้องด�ำเนินการเพื่อให้ได้ตัวผู้กระท�ำความผิดมาฟ้องลงโทษ งานของ

พระราชบัญญัติทร่ี บั รองความเปน็ อิสระขององค์กรอัยการ 21 ตามรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ : โดยสงั เขป* พนกั งานอยั การในสว่ นน้ีจึงเก่ยี วข้องกับการสอบสวน๑๓และพิจารณาพยานหลักฐานทเ่ี กย่ี วข้อง กับการกระท�ำความผิด อันเป็นการรักษาผลประโยชน์ของฝ่ายบริหารท่ีมีหน้าที่ในการรักษา ความสงบเรยี บรอ้ ยของบา้ นเมอื งโดยตรง แตเ่ มอื่ ถงึ ขนั้ ทพี่ นกั งานอยั การจะตอ้ งพจิ ารณาสงั่ ฟอ้ ง หรือสั่งไม่ฟ้องผู้ถูกกล่าวหาว่ากระท�ำผิดน้ัน งานในส่วนน้ีจัดว่าเป็นงานในทางด้านที่นอกจาก การรักษาผลประโยชน์ให้แก่รฐั แล้ว อัยการก็ยงั ทำ� หนา้ ทีด่ แู ลคมุ้ ครองประโยชนใ์ หแ้ ก่ประชาชน อนั เปน็ สาธารณประโยชนอ์ กี ดว้ ย เชน่ ยน่ื คำ� รอ้ งตอ่ ศาลใหม้ กี ารคมุ้ ครองบคุ คลบางประเภท เชน่ ผู้เยาว์ บุคคลวิกลจริต ผู้เสมือนไร้ความสามารถ ผู้ท่ีถูกจับกุมคุมขังโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นต้น ลักษณะหน้าท่ีของอัยการดังกล่าวข้างต้นน้ี เห็นได้ว่าเป็นงานเก่ียวกับอ�ำนวย ความยุติธรรมให้แก่ประชาชน ดังนั้นทุกประเทศจึงได้ให้หลักประกันอิสระในการท�ำงานของ อัยการไว้ท�ำนองเดียวกับตุลาการ เพ่ือให้อัยการสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยปราศจากการแทรกแซงจากอำ� นาจของฝา่ ยหนงึ่ ฝา่ ยใด หรอื บคุ คลหนง่ึ บคุ คลใด รวมทง้ั หลกั การ ทยี่ อมรบั ความตอ่ เนอ่ื งมาจากหลกั ความเปน็ อสิ ระขององคก์ รอยั การ คอื การกำ� หนดฐานะพเิ ศษ ในทางราชการให้แก่พนักงานอัยการด้วยวิธีการก�ำหนดคุณสมบัติเงินเดือน ความม่ันคง ในตำ� แหน่ง และวนิ ัย รวมท้งั จริยธรรม แตกตา่ งจากเจ้าหน้าท่อี ่นื ๆ ของรัฐ และขา้ ราชการอื่น ๆ เป็นพิเศษ ทั้งน้ี เพื่อประกันความเป็นอิสระของพนักงานอัยการซ่ึงเป็นส่ิงส�ำคัญและจ�ำเป็น อย่างย่ิงในการอ�ำนวยความยุติธรรมเช่นเดียวกับตุลาการ เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระ และการใช้ดุลพินิจในการพิจารณาสั่งคดีของพนักงานอัยการอันเป็นสิ่งจ�ำเป็นอย่างยิ่ง ในการอำ� นวยความยุตธิ รรมในลักษณะกงึ่ ตลุ าการ หลักประกันความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ของอัยการอีกประการหนึ่งคือ การจัดระบบบริหารงานบุคคลของอัยการเป็นเอกเทศแยกจากองค์การบริหารงานบุคคล ของข้าราชการพลเรือนสามัญ และข้าราชการรัฐประเภทอื่น ๆ ท้ังนี้ เพ่ือให้การคัดเลือก การบรรจแุ ตง่ ตงั้ การเลอ่ื นชน้ั การโยกยา้ ย การพจิ ารณาความดคี วามชอบ การรกั ษาจรรยาบรรณ และจริยธรรม รวมตลอดท้ังการลงโทษทางวินัยแก่อัยการ ให้เป็นไปอย่างเป็นธรรม ซ่ึงเป็น ๑๓ โดยการควบคุมการสอบสวนเป็นความรับผิดชอบของอัยการควบคุมตามหลักสากล กล่าวได้ว่า นานาอารยะประเทศ อัยการมีอ�ำนาจหน้าท่ีโดยตรงในการควบคุมการสอบสวนคดีอาญา ดูรายละเอียดใน จติ ติ เจรญิ ฉ่�ำ, “บทบาทของอยั การในการควบคุมการสอบสวนคดีอาญา,” ใน บทบณั ฑติ ย์ เล่ม ๔๐ ตอน ๑ – ๔ (๒๕๒๐): ๑๐๔ – ๑๑๒.

22 รฐั สภาสาร  ปีที่  ๖๘  ฉบับที ่ ๑  เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ หลกั ประกนั แกอ่ ยั การวา่ ในการอำ� นวยความยตุ ธิ รรมใหแ้ กป่ ระชาชน และการรกั ษาคมุ้ ครองผล ประโยชนข์ องสงั คมนน้ั จะไมถ่ กู บงั คบั หรอื แทรกแซงจากบคุ คลใดหรอื หนว่ ยงานใดเชน่ จากระบบ งานขา้ ราชการพลเรอื นหรอื คณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น หรอื คณะกรรมการประเภทอน่ื ๆ เพราะถ้าหากไม่มีหลักประกันดังกล่าวแล้วอัยการอาจต้องปฏิบัติหน้าท่ีไปด้วยความหวาดหว่ัน และไม่สามารถอ�ำนวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชนได้อย่างถูกต้อง เช่น อาจจะมีบุคคลท่ีมี อำ� นาจทางการเมอื ง หรอื มอี ำ� นาจทจี่ ะใหค้ ณุ ใหโ้ ทษเกยี่ วกบั ตำ� แหนง่ หนา้ ทข่ี องอยั การบบี บงั คบั ใหอ้ ยั การตอ้ งฟอ้ งหรอื ไมฟ่ อ้ งคดแี ละผลรา้ ยตอ่ ประชาชนและตอ่ ความยตุ ธิ รรมกย็ อ่ มจะเกดิ ขนึ้ อย่างหลกี เลยี่ งไมไ่ ด้ เปน็ ตน้ การปอ้ งกนั มใิ หฝ้ า่ ยบรหิ ารหรอื องคก์ รบรหิ ารงานบคุ คลฝา่ ยพลเรอื นหรอื ขา้ ราชการ รัฐประเภทอ่ืน ๆ เข้ามามีอิทธิพลต่ออัยการน้ัน สามารถกระท�ำได้โดยจ�ำกัดหรือตัดสิทธ ิ ของรฐั บาลในการแตง่ ตงั้ และเลอื่ นชนั้ ของอยั การ หรอื โดยกำ� หนดระยะเวลาอยใู่ นตำ� แหนง่ ของอยั การ ไวเ้ ปน็ การถาวร ฉะนนั้ จงึ จำ� เปน็ อยา่ งยง่ิ ทจี่ ะตอ้ งมอี งคก์ รบรหิ ารงานอยั การโดยเฉพาะ เรยี กวา่ คณะกรรมการอยั การ และโดยเหตทุ บี่ คุ คลทปี่ ระกอบกนั เปน็ คณะกรรมการอยั การนี้ ไมอ่ ยภู่ ายใน หรือภายใต้บังคับบัญชาของบุคคลใดในระบบราชการประจ�ำฝ่ายอ่ืน จึงเป็นหลักประกันได้ อยา่ งดวี า่ คณะกรรมการอยั การจะสามารถบรหิ ารงานอยั การไดอ้ ยา่ งเทยี่ งธรรม อนั เปน็ การทำ� ให้ สามารถบรรลุวตั ถปุ ระสงค์ที่จะให้หลกั ประกนั แกก่ ารปฏบิ ตั ิหนา้ ทขี่ องอยั การดังกลา่ วขา้ งต้นได้ กลา่ วตามหลกั ทวั่ ไป อำ� นาจหนา้ ทข่ี องพนกั งานอยั การยอ่ มมลี กั ษณะสำ� คญั ๓ อยา่ ง คือ ๑. เปน็ ผู้รักษากฎหมาย ๒. เปน็ ทนายแผน่ ดนิ และ ๓. เปน็ กึง่ ตุลาการ ลักษณะ ๓ ประการน้ี กลา่ วโดยสรปุ ท่ีว่าพนกั งานอัยการเปน็ ผรู้ กั ษากฎหมายนั้น หมายความว่า ในการอ�ำนวยความยุติธรรมให้แก่สังคมของมนุษย์ นอกจากการท่ีรัฐจะตรา กฎหมายวางรากฐานเพ่ือบันดาลความยุติธรรมให้แก่ประชาชนแล้ว รัฐยังจะต้องจัดบริการ เพอ่ื ใหค้ วามยตุ ธิ รรมเปน็ ไปโดยถกู ตอ้ งตามกฎหมายและตามหลกั ศลี ธรรมดว้ ย วธิ อี ำ� นวยบรกิ าร ที่รัฐจะให้แก่ประชาชนน้ัน ก็โดยมีพนักงานอัยการเป็นผู้ดูแลมิให้ผู้ไม่ควรได้รับโทษต้องรับโทษ และใหผ้ ทู้ คี่ วรไดร้ บั โทษตอ้ งรบั โทษตามโทษานโุ ทษ สว่ นทว่ี า่ พนกั งานอยั การเปน็ ทนายแผน่ ดนิ นนั้ หมายความว่าพนักงานอัยการเป็นทนายของรัฐ นอกจากจะเป็นท่ีปรึกษาหารือและรับแก้ต่าง ว่าต่างให้กับกระทรวง ทบวงกรม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในคดีแพ่งแล้ว ในคดีแพ่ง หรอื อาญา ถ้าพนกั งานอัยการไดพ้ ิจารณาเห็นเป็นการยุตธิ รรม ก็อาจจะรบั แก้ตา่ งเจ้าพนกั งาน ทีถ่ ูกฟอ้ งเพราะไดก้ ระท�ำการตามหน้าที่ หรือแมแ้ ตร่ าษฎรทีถ่ ูกฟ้องเพราะได้กระท�ำการร่วมกับ เจ้าพนักงาน หรือกระทำ� ตามคำ� สั่งเจ้าพนักงานได้อกี ด้วย (ถา้ เหน็ ไมส่ มควรจะไมร่ ับแกต้ า่ งก็ได้) และในประการสดุ ทา้ ยทวี่ า่ พนกั งานอยั การเปน็ กงึ่ ตลุ าการนน้ั ดว้ ยเหตวุ า่ ตลุ าการเปน็ ผพู้ จิ ารณา

พระราชบญั ญตั ิท่รี บั รองความเปน็ อิสระขององค์กรอยั การ 23 ตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ : โดยสงั เขป* ชขี้ าดวา่ ผใู้ ดกระทำ� ความผดิ หรอื ไมเ่ พยี งใด เปน็ หนา้ ทตี่ ลุ าการตอ้ งตดั สนิ แตก่ ารทจ่ี ะพจิ ารณาวา่ บุคคลใดควรจะถูกฟ้องหรือไม่ พนักงานอัยการเป็นผู้ตัดสินโดยเหตุผลตามควรแก ่ ความยตุ ธิ รรม โดยไม่มีข้อจำ� กดั ใด ๆ ถึงแม้วา่ บุคคลนัน้ ๆ จะได้กระทำ� การอนั กฎหมายบญั ญตั วิ า่ เปน็ ความผดิ อำ� นาจหนา้ ทโ่ี ดยนยั ทกี่ ลา่ วมานเี้ ปน็ หลกั ทใ่ี ชก้ นั ทวั่ ไปในระบบของพนกั งานอยั การ ซง่ึ ในประเทศองั กฤษ อธบิ ดกี รมอยั การไดเ้ คยแถลงตอ่ สภาผแู้ ทนราษฎร เมอื่ วนั ท่ี ๒๙ มกราคม ค.ศ. ๑๙๕๑ มีความตอนหน่ึงว่า “จะด�ำเนินการฟ้องคดีอาญาก็ต่อเมื่อพิจารณาเห็นว่า เปน็ ความจำ� เปน็ เพอื่ ประโยชนข์ องรฐั เทา่ นนั้ (การฟอ้ งคดอี าญา) เปน็ เรอ่ื งของการใชด้ ลุ พนิ จิ ใน ฐานะเป็นกึ่งตลุ าการ และจะไมถ่ อื เป็นกฎว่า ผตู้ ้องหาในคดีอาญาจะตอ้ งถกู ด�ำเนินคดีฟอ้ งร้อง โดยอัตโนมัติ จะต้องพิจารณาถึงผลท่ีเกิดขึ้นจากการฟ้องคดี ไม่ว่าจะชนะหรือแพ้ จะเกิดขึ้น ประการใดบา้ ง ตอ่ ศีลธรรมอนั ดแี ละความสงบเรียบร้อยของชมุ ชน” ๑๔ ดังน้นั พระราชบัญญัติองค์กรอยั การและพนกั งานอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ มาตรา ๗ วรรคหนงึ่ ซึ่งบญั ญตั ิวา่ “องคก์ รอยั การประกอบดว้ ย ก.อ. อัยการสงู สุด และพนักงานอัยการอ่ืน โดยมีส�ำนักงานอัยการสูงสุดเป็นหน่วยธุรการ” โดยก�ำหนดค�ำนิยามไว้ในมาตรา ๔ ว่า “ก.อ.” หมายความว่า คณะกรรมการอัยการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ และ ก.อ. ก็ได้มีการก�ำหนดไว้อย่างชัดเจนในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. ๒๕๐๓ ลกั ษณะ ๓ คณะกรรมการอยั การ พระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บขา้ ราชการการฝา่ ยอยั การ พ.ศ. ๒๕๒๑ ลกั ษณะ ๒ คณะกรรมการอยั การ และพระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บขา้ ราชการฝา่ ยอยั การ พ.ศ. ๒๕๕๓ ลักษณะ ๒ คณะกรรมการอัยการ เม่ือพิจารณาว่าอ�ำนาจหน้าท่ีของพนักงานอัยการ เป็นการอ�ำนวยความยุติธรรม ใหแ้ กป่ ระชาชนและรกั ษาผลประโยชนส์ ว่ นไดเ้ สยี ของสงั คมหรอื ของรฐั การทจี่ ะใหอ้ ยั การสามารถ ปฏิบัติหน้าที่ของตนได้โดยอิสระ ไม่หวาดหวั่นต่ออิทธิพล การแทรกแซงหรือบีบบังคับ จากฝา่ ยหนงึ่ ฝา่ ยใด ตอ้ งใหห้ ลกั ประกนั ในการบงั คบั บญั ชา การบรรจแุ ตง่ ตงั้ การเลอื่ นชน้ั การเลอ่ื น เงินเดอื น เล่ือนตำ� แหน่ง โยกยา้ ย การลงโทษทางวินยั รวมทง้ั รกั ษาไวซ้ ึ่งคณุ ธรรมและจริยธรรม หลายประเทศจงึ ใหก้ ารบรหิ ารงานบคุ คลของอยั การเปน็ ไปเชน่ เดยี วกบั หรอื เทยี บเทา่ กบั ตลุ าการ คอื มีลกั ษณะพเิ ศษไปจากการบรหิ ารงานบุคคลของข้าราชการพลเรอื นทว่ั ไปหรอื ข้าราชการรฐั ๑๔ Patrick Derlin, The Criminal Prosecution in England, (London: Oxford University Press, 1960), p. 20.

24 รัฐสภาสาร  ปีที่  ๖๘  ฉบบั ท่ี  ๑  เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ ประเภทอ่ืน ๆ โดยมีกฎหมายบัญญัติเร่ืองการบริหารงานบุคคลของอัยการไว้โดยเฉพาะ มีคณะกรรมการอัยการเพ่ือท�ำการบริหารงานบุคคลส�ำหรับพนักงานอัยการท�ำนองเดียวกับ การมีกรรมการตลุ าการสำ� หรับตุลาการ โดยยดึ ถือหลักการบรหิ ารงานบุคคลท่ใี ชร้ ะบบคุณธรรม (Merit System) เป็นหลัก ประกอบกับหลักความเสมอภาค (Equality of Opportunity) หลักความสามารถ (Competence) หลักความม่นั คง (Security of Tenure) และหลกั ความเป็นกลาง ทางการเมือง (Political Neutrality) รวมทั้งหลักความเป็นอิสระขององค์กรอัยการเช่นเดียวกับ สากลนยิ ม การทพ่ี ระราชบญั ญตั อิ งคก์ รอยั การและพนกั งานอยั การ พ.ศ. ๒๕๕๓ และพระราชบญั ญตั ิ ระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ ได้วางหลักในเร่ืองความมีอิสระของพนักงาน ในการปฏิบัติหน้าที่ไว้อย่างชัดเจน ความเป็นอิสระของพนักงานอัยการจึงเป็นความเป็นอิสระ จากฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ กล่าวคือ ศาลไม่มีอ�ำนาจส่ังให้พนักงานอัยการฟ้องหรือส่ัง ไมฟ่ อ้ งคดหี รอื มคี ำ� สง่ั อยา่ งหนง่ึ อยา่ งใดเกยี่ วกบั การดำ� เนนิ คดขี องพนกั งานอยั การเพราะอำ� นาจ ดังกล่าวเป็นของพนักงานอัยการหรือของอัยการสูงสุดโดยเฉพาะ และศาลไม่มีอ�ำนาจส่ัง หรอื หา้ มพนกั งานอยั การใหป้ ฏบิ ตั หิ นา้ ทอ่ี ยา่ งหนงึ่ อยา่ งใดทก่ี ฎหมายบญั ญตั ใิ หเ้ ปน็ อำ� นาจหนา้ ท่ี ของพนักงานอัยการ เช่น การใช้ดุลพินิจในการสั่งให้ประกันหรือไม่ให้ประกัน การสั่งสอบสวน เพิม่ เติม ฯลฯ ส่วนด้านการบรหิ ารงานบุคคล ก็มีกฎหมายว่าดว้ ยระเบยี บข้าราชการฝา่ ยอยั การ โดยเฉพาะ ส�ำหรับตุลาการก็มีกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการตุลาการของตนเองเช่นกัน โดยกฎหมายทง้ั สองฉบับมรี ายละเอียดทำ� นองเดียวกนั ๓. สังเขปพระราชบัญญัติอันมีนัยรับรองความเป็นอิสระขององค์กรอัยการ ตามรัฐธรรมนญู อ�ำนาจหน้าท่ีของพนักงานอัยการในองค์กรอัยการเป็นการอ�ำนวยความยุติธรรม ให้แก่ประชาชนและการรักษาผลประโยชน์ของสังคมหรือของรัฐ สหประชาชาติจึงวางแนวทาง ของสหประชาชาตวิ า่ ดว้ ยบทบาทของพนกั งานอยั การวา่ รฐั ตอ้ งรบั รองวา่ พนกั งานอยั การจะสามารถ ปฏิบตั ิหน้าที่ของตนโดยปราศจากการคุกคาม อปุ สรรค การละเมดิ การแทรกแซงท่ีไมเ่ หมาะสม หรอื เส่ยี งต่อความรบั ผิดทางแพง่ ทางอาญา หรอื อ่นื ๆ โดยไมเ่ ป็นธรรม ดงั นัน้ การจดั ระบบ บริหารงานบุคคลของอัยการท่ีเป็นเอกเทศแยกจากองค์การบริหารงานบุคคลของข้าราชการ พลเรอื นสามญั และขา้ ราชการรฐั ประเภทอนื่ ๆ จงึ เปน็ เรอ่ื งสำ� คญั ทจ่ี ะทำ� ใหร้ ะบบการบรหิ ารงาน ขององค์กรอัยการเป็นระบบท่ีใช้ระบบคุณธรรม (Merit System) เป็นหลัก ทั้งยังรักษาไว้ซึ่ง

พระราชบัญญัตทิ ร่ี บั รองความเปน็ อิสระขององคก์ รอยั การ 25 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ : โดยสังเขป* คุณธรรมและจริยธรรมขององค์กรอัยการและพนักงานอัยการ ฉะน้ัน ในปัจจุบันนอกจาก รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๘ จะได้บัญญัติรับรอง ความเป็นอิสระขององค์กรอัยการไว้อย่างแจ้งชัดแล้ว ยังปรากฏว่ามีกฎหมายในระดับ พระราชบัญญัติซึ่งได้ตราและบังคับใช้ภายหลังรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ใช้บังคับ ได้บัญญัติเป็นนัยแห่งการรับรองความเป็นอิสระขององค์กรอัยการตามหลัก รัฐธรรมนญู ไวด้ ว้ ย ๓.๑ พระราชบัญญัติการรกั ษาผลประโยชนข์ องชาตทิ างทะเล พ.ศ. ๒๕๖๒ องค์กรอัยการได้ก�ำหนดไว้ในหมวด ๑๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๘ ใหพ้ นกั งานอยั การมอี สิ ระในการพจิ ารณาสง่ั คดแี ละการปฏบิ ตั ิ หน้าท่ีโดยการบริหารงานบุคคล การงบประประมาณและการด�ำเนินการอ่ืนขององค์กรอัยการ ให้มีความเป็นอิสระและการบริหารงานบุคคลเกี่ยวกับพนักงานอัยการต้องด�ำเนินการ โดยคณะกรรมการอยั การ ซงึ่ เปน็ หลกั ประกนั ความเปน็ อสิ ระในการบรหิ ารงานบคุ คลขององคก์ ร อัยการไว้โดยไม่ได้อยู่ภายใต้อ�ำนาจฝ่ายบริหารตามโครงสร้างรัฐธรรมนูญ ซึ่งได้บัญญัติไว ้ โดยมีเจตนาชัดเจนแล้ว ประกอบกับพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ ได้บัญญัติถึงความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการไว้ โดยมาตรา ๒๑ “พนกั งานอยั การมอี สิ ระในการพจิ ารณาสงั่ คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ทใี่ หเ้ ปน็ ไปตาม รัฐธรรมนูญและตามกฎหมายโดยสจุ ริตและเทยี่ งธรรม” และมาตรา ๒๒ “ดลุ พินิจของพนักงาน อยั การในการพิจารณาสง่ั คดแี ละการปฏบิ ตั หิ น้าทต่ี ามมาตรา ๒๑ ซึ่งได้แสดงเหตผุ ลอันสมควร ประกอบแล้ว ยอ่ มไดร้ บั ความคมุ้ ครอง” จากหลักการแห่งความเป็นอิสระของพนักงานอัยการและองค์กรอัยการดังกล่าว ที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๕๓ ไดบ้ ญั ญตั ริ บั รองไวอ้ ยา่ งแจง้ ชดั แหง่ เจตนารมณด์ งั กลา่ ว พระราชบญั ญตั กิ ารรกั ษา ผลประโยชนข์ องชาตทิ างทะเล พ.ศ. ๒๕๖๒ มาตรา ๓ จงึ กำ� หนดบทนยิ ามไวว้ า่ “หนว่ ยงานของ รัฐ” หมายความว่า “ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานอ่ืนของรัฐ แต่ไม่รวมถึงศาล องค์กรอัยการ และองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ” ซ่ึงแสดงให้เห็นว่า พระราชบัญญัติการรักษาผลประโยชน์ของชาติทางทะเล พ.ศ. ๒๕๖๒ ได้บัญญัติรับรองอย่างชัดเจนโดยมีเจตนาให้องค์กรอัยการเป็นหน่วยงานเอกเทศมิได้อยู่ใน บังคับบัญชาของฝ่ายบริหาร อันเป็นการรองรับความเป็นอิสระขององค์กรอัยการ และพนักงานอัยการตามท่ีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้บัญญัติรับรองไว้อย่างชัดเจน

26 รัฐสภาสาร  ปีที่  ๖๘  ฉบบั ท ี่ ๑  เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ ซง่ึ เปน็ การรบั รองความเปน็ อสิ ระในการพจิ ารณาสง่ั คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องพนกั งานอยั การ และองคก์ รอัยการไว้อีกช้ันหน่งึ ด้วย๑๕ ๓.๒ พระราชบัญญตั ิมาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. ๒๕๖๒ พระราชบัญญัติดังกล่าวได้หมายเหตุถึงเหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัต ิ ตามที่ปรากฏในราชกจิ จานุเบกษา เล่ม ๑๓๖ ตอนที่ ๕๐ ก วนั ท่ี ๑๖ เมษายน ๒๕๖๒ หนา้ ๑๐ ว่า โดยทม่ี าตรา ๗๖ วรรคสาม ของรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย บญั ญตั ิให้รฐั พึงจดั ใหม้ ี มาตรฐานทางจริยธรรมเพื่อให้หน่วยงานของรัฐใช้เป็นหลักในการก�ำหนดประมวลจริยธรรม ส�ำหรับเจ้าหน้าท่ีของรัฐในหน่วยงานน้ัน ๆ ซึ่งต้องไม่ต�่ำกว่ามาตรฐานทางจริยธรรมดังกล่าว ดังนั้น เพ่ือให้การจัดท�ำประมวลจริยธรรมเป็นไปด้วยความเรียบร้อยและมีมาตรฐานเดียวกัน สมควรมกี ฎหมายวา่ ดว้ ยมาตรฐานทางจรยิ ธรรมใชเ้ ปน็ หลกั สำ� คญั ในการจดั ทำ� ประมวลจรยิ ธรรม ของหนว่ ยงานของรฐั เพ่ือใช้เปน็ หลกั เกณฑ์ในการปฏบิ ตั ิตนของเจา้ หน้าทีข่ องรฐั แตเ่ นอ่ื งจาก รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๘ (นอกจากนีย้ งั มรี ัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๕๕ ด้วย) ได้ บญั ญตั ใิ หพ้ นกั งานอยั การมอี สิ ระในการพจิ ารณาสง่ั คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ที่ โดยการบรหิ ารงาน บุคคล การงบประมาณ และการด�ำเนินการอื่นขององค์กรอัยการให้มีความเป็นอิสระ และการบริหารงานบุคคลเก่ียวกับพนักงานอัยการต้องด�ำเนินการโดยคณะกรรมการอัยการ อันเป็นหลักประกันความมีอิสระขององค์กรอัยการโดยเฉพาะในด้านการบริหารงานบุคคล ซ่ึงรวมถึงการรักษาไว้ซึ่งคุณธรรมและจริยธรรม ดังนั้น การจัดระบบการบริหารงานบุคคล ขององค์กรอัยการจึงต้องเป็นเอกเทศจากองค์กรการบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือน และข้าราชการฝ่ายหรือประเภทอ่ืน ๆ โดยยึดตามหลักการบริหารงานบุคคลของระบบอัยการ สากลและใชร้ ะบบคณุ ธรรมเปน็ หลกั ทงั้ น้ี มาตรฐานทางจรยิ ธรรมของพนกั งานอยั การไดม้ กี ำ� หนด ไว้โดยเฉพาะแล้ว ซ่ึงมีรายละเอียดและมาตรฐานสูงกว่ามาตรฐานกลางของระบบข้าราชการ พลเรือน จากเหตผุ ลดงั กลา่ ว พระราชบญั ญตั มิ าตรฐานทางจรยิ ธรรม พ.ศ. ๒๕๖๒ จงึ กำ� หนด นิยามค�ำว่า “หน่วยงานของรฐั ” ในมาตรา ๓ ว่า “ไม่รวมถงึ หน่วยงานธุรการของรัฐสภา องคก์ ร ๑๕ ดรู ายละเอยี ดเกย่ี วกบั ความมอี สิ ระในการพจิ ารณาสงั่ คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ทขี่ องพนกั งานอยั การ ไดใ้ น ปราณพงษ์ ตลิ ภทั ร “รัฐธรรมนูญกับความมีอิสระในการพิจารณาสัง่ คดีและการปฏบิ ัติหน้าท่ีของพนักงาน อยั การ : โดยสงั เขป,” รฐั สภาสาร ๖๖ ,๒ (มีนาคม – เมษายน ๒๕๖๑): ๗๗ – ๑๑๒.

พระราชบญั ญัตทิ รี่ บั รองความเป็นอสิ ระขององคก์ รอยั การ 27 ตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ : โดยสังเขป* อสิ ระ ศาล และองค์กรอัยการ” เนอื่ งจากพระราชบัญญตั ฉิ บบั ดังกล่าวใชบ้ ังคบั กับองค์กรกลาง บรหิ ารงานบคุ คลหลาย ๆ หนว่ ยงานของรฐั แตไ่ มร่ วมถงึ องคก์ รอยั การ คอื ไมใ่ ชบ้ งั คบั กบั องคก์ ร อยั การทมี่ คี ณะกรรมการบรหิ ารงานบคุ คลขององคก์ รอยั การโดยเฉพาะคอื คณะกรรมการอยั การ ซึ่งเท่ากับว่าพระราชบัญญัติมาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. ๒๕๖๒ ได้บัญญัติรับรองความเป็น อิสระขององค์กรอัยการและพนักงานอัยการอย่างชัดเจนตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทยนั่นเอง สรุป จากอดีตนับแต่มีการตง้ั กรมอยั การต้งั แต่ ร.ศ. ๑๑๒ (พ.ศ. ๒๔๓๖) ตราบจนเป็น องค์กรอัยการหรือส�ำนักงานอัยการสูงสุด ณ ปัจจุบัน ความมีอิสระของพนักงานอัยการ และองคก์ รอยั การไดม้ กี ารรบั รองในทางปฏบิ ตั แิ ละในทางบทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมายมาโดยตลอด จากฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ จนปรากฏชัดแจ้งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ อนั กลา่ วไดว้ ่า เป็นการรับรองโดยบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ นอกจากนี้ ยงั ปรากฏจากพระราชบญั ญตั พิ นกั งานอยั การ พ.ศ. ๒๔๙๘ พระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บขา้ ราชการ ฝา่ ยอยั การ พ.ศ. ๒๕๐๓ ตลอดมา ถงึ ความเปน็ อสิ ระขององคก์ รอยั การ จนมาถงึ พระราชบญั ญตั ิ องคก์ รอยั การและพนักงานอยั การ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซ่ึงเปน็ กฎหมายระดบั พระราชบัญญตั ิทเี่ กยี่ ว กบั องคก์ รอยั การและพนกั งานอัยการโดยเฉพาะ ภายหลังจากได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ทีก่ ำ� หนดไวใ้ นหมวด ๑๓ มาตรา ๒๔๘ ใหพ้ นกั งานอยั การมีอิสระในการพจิ ารณาส่ังคดี และการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี โดยการบรหิ ารงานบคุ คล การงบประมาณและการดำ� เนนิ การอน่ื ขององคก์ ร อัยการให้มีความเป็นอิสระและการบริหารงานบุคคลเกี่ยวกับพนักงานอัยการต้องด�ำเนินการ โดยคณะกรรมการอยั การไดม้ กี ารบญั ญตั กิ ฎหมายในระดบั พระราชบญั ญตั ทิ ไี่ ดม้ นี ยั แหง่ การรบั รอง ความเป็นองค์กรอัยการที่มีความเป็นอิสระและการบริหารงานบุคคลเก่ียวกับพนักงานอัยการ ต้องด�ำเนินการโดยคณะกรรมการอัยการ อันได้แก่ พระราชบัญญัติการรักษาผลประโยชน์ ของชาติทางทะเล พ.ศ. ๒๕๖๒ และพระราชบัญญัติมาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. ๒๕๖๒ ดงั ไดก้ ลา่ วมาแลว้ เปน็ ตน้ อนั เปน็ การรองรบั โดยบทบญั ญตั แิ หง่ พระราชบญั ญตั อิ นั เปน็ มาตรฐาน แ ล ะ บ ร ร ทั ด ฐ า น ใ น ก า ร รั บ ร อ ง ค ว า ม เ ป ็ น อิ ส ร ะ ข อ ง อ ง ค ์ ก ร อั ย ก า ร ดั ง ที่ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แห่งราชอาณาจกั รไทยได้รับรองไว้อย่างชดั เจน ทง้ั เป็นไปตามมาตรฐานของระบบอยั การสากล ทก่ี ล่าวไวว้ า่ “ในกรณีท่ีกฎหมายของประเทศนน้ั ให้อ�ำนาจแกอ่ ัยการในการสัง่ คดตี ามดุลพนิ จิ ได้

28 รัฐสภาสาร  ปที ี ่ ๖๘  ฉบบั ที่  ๑  เดอื นกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ การใช้ดุลพินิจดังกล่าวพึงกระท�ำโดยอิสระและโดยปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง” โดย “หน่วยงานของอัยการจะต้องแยกขาดจากองค์กรศาลโดยเด็ดขาด” ตลอดจนระบบ การบริหารงานบุคคลขององค์กรอัยการต้องเป็นเอกเทศจากองค์กรการบริหารงานบุคคลของ ขา้ ราชการพลเรือนและข้าราชการฝ่ายหรอื ขา้ ราชการประเภทอื่น ๆ อย่างแท้จริง เพ่ือรักษาไว้ ซึ่งระบบคุณธรรมและจริยธรรมในการบริหารงานบุคคลขององค์กรอัยการ อันจะยังให้องค์กร อัยการสามารถอ�ำนวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชนเพ่ือให้เกิดความผาสุกแก่ประชาชนได้ อย่างมีประสิทธิภาพและสัมฤทธ์ิผลอย่างแท้จริงตามหลักของนานาอารยะประเทศและระบบ อัยการสากล บรรณานกุ รม กิตติพงษ์ กิตยารักษ์. อัยการกับกระบวนการยุติธรรม. กระบวนการยุติธรรมบนเส้นทางของ การเปลยี่ นแปลง. กรุงเทพฯ: วิญญชู น, ๒๕๔๔. กิตติพงษ์ กิตยารักษ์. ชาติ ชัยเดชสุริยะ และณัฐวสา ฉัตรไพฑูรย์. ประมวลจริยธรรมและ มาตรฐานการปฏบิ ตั งิ านของอยั การในนานาอารยประเทศ. กรงุ เทพฯ: มลู นธิ พิ ฒั นา กระบวนการยตุ ิธรรม สำ� นักงานอยั การสูงสดุ , ๒๕๕๑. กลุ พล พลวัน. สิทธมิ นุษยชนในสังคมโลก กรุงเทพฯ: ส�ำนกั พมิ พ์นติ ิธรรม, ๒๕๔๗. . โครงสรา้ งกรมอัยการ. วารสารอยั การ ๒,๑๔ (กมุ ภาพันธ์ ๒๕๒๒). คณิต ณ นคร. “กฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา กรงุ เทพฯ: วิญญูชน. ๒๕๔๙. จิตติ เจริญฉ่ำ� . บทบาทของอยั การในการควบคุมการสอบสวนคดอี าญา. บทบณั ฑติ ย.์ เล่ม ๔๐ ตอน ๑ – ๔, ๒๕๒๐. ประพันธ์ นัยโกวิท. การอ�ำนวยความยุติธรรมในคดีอาญาโดยพนักงานอัยการ. บทบัณฑิตย์. เล่ม ๕๒ ตอน ๔. ธนั วาคม ๒๕๓๙. ปราณพงษ์ ตลิ ภทั ร. “รฐั ธรรมนญู กบั ความมอี สิ ระในการพจิ ารณาสงั่ คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ทขี่ อง พนกั งานอัยการ : โดยสังเขป”. รฐั สภาสาร. ๖๖,๒ (มนี าคม – เมษายน ๒๕๖๑). วิฑูรย์ อ้ึงประพันธ์. กระบวนการยุติธรรมทางอาญา. บนเส้นทางหลักนิติธรรม. (กรุงเทพฯ : โรงพมิ พ์เดอื นตุลา, ๒๕๔๐).

ระบบการออมเพ่ือการเกษยี ณ สานฝันคนไทยไดจ้ รงิ หรอื 29 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? ระบบการออม เพ่ือการเกษียณ สานฝนั คนไทยไดจ้ รงิ หรือ ดร. มโนชัย สดุ จิตร* บทคัดย่อ ปัจจุบันไทยเป็นสังคมผู้สูงอายุ แต่ระบบการออมเพื่อการเกษียณมีการพัฒนา อย่างเช่ืองช้า จะส่งผลให้คนไทยจะไม่มีเงินใช้อย่างเพียงพอในวัยเกษียณ เป็นวิกฤติของชาติ ในอนาคต น�ำไปสู่ความต้ังใจของผู้ศึกษาท่ีจะศึกษาเชิงระบบเพ่ือเสนอแนะเชิงนโยบาย เพื่อปรับปรุงระบบการออมเพื่อการเกษียณของประเทศให้มีประสิทธิภาพ เกิดประสิทธิผล ผลการศึกษาพบว่า แนวคิดระบบการออมเพื่อการเกษียณท่ีใช้เป็นสากลท่ัวโลก * อุปนายกสมาคมกองทุนส�ำรองเล้ียงชีพ, อนุกรรมาธิการการเงิน การคลัง สภาผู้แทนราษฎร และนักวิชาการการออมอสิ ระ

30 รฐั สภาสาร  ปที ี ่ ๖๘  ฉบับท่ี  ๔  เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ รวมทงั้ ประเทศไทยคอื ใชแ้ นวคดิ การออมเพอื่ การเกษยี ณของธนาคารโลก ประกอบดว้ ย ๔ เสาหลกั การออม มีหลายปัจจัยท่ีมีอิทธิพลต่อพฤติกรรมการออมของคนในชาติ โครงสร้างประชากร ความต่อเนื่องเชิงนโยบายและประสิทธิภาพของรัฐ ความรู้และทักษะการเงิน ฯลฯ ปัญหาเชิงระบบพบว่า โครงสร้างประชากรท่ีก�ำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างเต็มตัวส่งผลให้ การพง่ึ พาผเู้ กษยี ณต่อกำ� ลงั แรงงานเพิ่มข้ึน คนไทยมีพฤตกิ รรมการออมและวินัยทางการเงนิ ใน ระดับต�่ำ ประสิทธิภาพการก�ำกับและการขาดการบูรณาการของส่วนงานรัฐท่ีเกี่ยวข้องส่งผลให้ ผลการดำ� เนนิ งานตำ�่ กวา่ คา่ เฉลย่ี ของสากล ผศู้ กึ ษามขี อ้ เสนอแนะใหเ้ รง่ รดั ปฏริ ปู ระบบการออม เพ่ือการเกษียณ โดยเสนอแนวคิดในการออกแบบระบบ โดยจัดต้ังคณะกรรมการการออม เพอื่ การเกษยี ณแหง่ ชาติ (คอช.) เพอ่ื ใหเ้ กดิ เอกภาพในการดแู ลกำ� กบั ใหม้ กี ารบงั คบั หรอื กง่ึ บงั คบั เพ่ือให้เกิดการเข้าถึงระบบอย่างครอบคลุมและสร้างการออมให้เพียงพอใช้ในวัยเกษียณ และให้แกไ้ ขกฎหมายทเี่ กีย่ วข้องใหร้ องรับการปฏริ ปู ขา้ งต้น Abstract While Thailand is now approaching an absolute aging society, Pension fund development has been driven slowly. So it won’t be enough of money elderly to spend in their retirement period. The aim of the study is to understand and find the resolutions of this problem. The result from the study showing that the 4 saving pillars from world bank has been using as the standard fundamental system across the globe, including in Thailand. There are 4 main problems of the Thailand system, First: a rapidly increase in dependency ratio, Second: the lack of fundamental financial knowledge, And lastly, the poor efficacy and lack of integrated supervised from public agencies. All of this result in Thai people struggle to access the pension fund system and therefore having inadequate saving for their retirement period comparing to average global performance. The author then want to suggesting the resolution by First: settle the National pension fund supervision (NPFS) for integrated role in order to supervise effectively to all involved agencies. Second: giving people either mandatory or motivation to join the system in order to provide themselves a self-financial fund adequately for their retirement. Last: The laws should be adapt and make it suitable for the mention above.

ระบบการออมเพอ่ื การเกษียณ สานฝนั คนไทยได้จรงิ หรือ 31 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? บทนำ� สังคมไทยได้ก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุจากการที่มีผู้สูงอายุที่อายุมากกว่า ๖๐ ปี เกินร้อยละ ๑๐ ตั้งแต่ปี ๒๕๔๘ ถึงวันนี้และอีกสองปีข้างหน้า (๒๕๖๔) ผู้สูงอายุจะแตะ ร้อยละ ๒๐ ของประชากรของประเทศราว ๆ ๗๐ ล้านคน ซ่ึงหมายความว่า ประเทศไทย ได้เข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างเต็มตัว (Absolute aging society) และเราต่างคงทราบว่า ภาวะดังกล่าวจะส่งผลให้การพัฒนาประเทศในภาพรวมมีข้อจ�ำกัดเพิ่มข้ึน จากก�ำลังแรงงาน และประสทิ ธภิ าพการผลติ ทลี่ ดลง ภาระงบประมาณเพอ่ื การดแู ลผสู้ งู อายจุ ะเพมิ่ ขนึ้ จนไปกระทบ ต่อเงนิ ทนุ ทค่ี วรใช้เพ่ือการพัฒนาประเทศ สภาวะดังกล่าวท�ำให้เกิดภาวะ Japan’s trap๑ จนไม่มีหนทางท่ีจะฟื้นตัวได้ง่ายๆ ขณะทีส่ งั คมผู้สูงอายุ ทำ� ใหค้ นหนุ่มสาวทีต่ ้องแบกรับภาระคนแกเ่ พิ่มข้นึ บวกกับกระแสรสนยิ ม ตะวันตกท�ำให้ครอบครัวขยาย (Extended family) และมีนิสัยตัวใครตัวมันมากข้ึนเรื่อย ๆ สง่ ผลใหภ้ มู คิ มุ้ กนั ทางสงั คมลดลงตามลำ� ดบั จงึ ไมแ่ ปลกใจทจี่ ะเหน็ ขา่ วลกั ษณะวงเวยี นชวี ติ ทคี่ นแก่ ต้องถูกทอดทิ้งให้อยู่อย่างยากไร้เพิ่มข้ึน ขณะเดียวกันความทันสมัยทางการแพทย์จะท�ำให้ ผู้สูงอายเุ พ่ิมขนึ้ เรื่อย ๆ จนคาดการณว์ ่า โดยสว่ นใหญห่ ลังเกษียณคนจะมีอายไุ ม่ตำ่� กวา่ ๒๐ ปี และหากทกุ ฝา่ ยไมต่ ระหนกั และเตรยี มการทด่ี แี ลว้ ลองนกึ ภาพเงนิ หมดกอ่ นตายชวี ติ จะอยอู่ ยา่ ง ทุกข์ยากขนาดไหน ความฝันจะเป็นจริงได้ นอกจากตนเองจะมีวินัยทางการเงินที่แรงกล้าแล้ว ปฏเิ สธไมไ่ ดเ้ ชน่ กนั วา่ ทกุ ประเทศรฐั บาลตอ้ งสง่ เสรมิ ใหม้ กี ารออมเพอ่ื การเกษยี ณและขบั เคลอื่ น จงู ใจหรือบังคบั ให้เกดิ การออมเพ่ือการเกษยี ณของคนในชาติด้วย สำ� หรบั ประเทศไทย แมม้ กี ารเตรยี มการมานานและหากไมน่ บั ระบบบำ� เหนจ็ บำ� นาญ ส�ำหรับข้าราชการที่จัดตั้งมาตั้งแต่ปี ๒๔๔๔ แล้ว มีจัดต้ังกองทุนส�ำรองเลี้ยงชีพในปี ๒๕๓๐ ซ่ึงต่อมาในปี ๒๕๓๓ รฐั บาลได้จดั ตั้งกองทนุ ชราภาพภายใตร้ ะบบการประกนั สงั คมแบบบังคบั และไดจ้ ัดต้งั กองทนุ บ�ำเหนจ็ บำ� นาญของข้าราชการ (กบข.) ในปี ๒๕๓๙ ซ่ึงท่ผี ่านมาเป็นระบบ ส่งเสริมการออมส�ำหรับแรงงานในระบบ ส�ำหรับแรงงานนอกระบบประเทศไทยเพ่ิงจัดตั้ง “กองทุนการออมแหง่ ชาต”ิ (กอช.) ในปี ๒๕๕๕ ๑ เปน็ สำ� นวนทใี่ ชก้ นั อยา่ งแพรห่ ลายทเ่ี ปรยี บเทยี บประเทศทเี่ ขา้ สสู่ งั คมผสู้ งู อายแุ ลว้ ประสบปญั หา การถดถอยทางเศรษฐกิจ หรือมีการเติบโตอย่างเช่ืองช้าคล้ายกับประเทศญ่ีปุ่น โดยส�ำนวนดังกล่าว นักเศรษฐศาสตรเ์ จา้ ของรางวัลโนเบล Paul Krungman ได้เขยี นบทความช่อื “Rethinking” ไวใ้ น The New York Time Magazine, 20 October 2015 สนใจศึกษาเพม่ิ เตมิ ไดท้ ่ี www.krungman.blogs.nytime.com

32 รฐั สภาสาร  ปที ี่  ๖๘  ฉบับท่ ี ๔  เดอื นกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ การส่งเสริมการออมเพ่ือการเกษียณของไทยท่ียาวนาน การตระหนักถึงปัญหา และผลกระทบทเ่ี กดิ ขน้ึ จากสงั คมผสู้ งู อายขุ องทกุ ภาคสว่ น นา่ จะทำ� ใหป้ ระเทศไทยมรี ะบบการออม เพือ่ การเกษยี ณทแ่ี ขง็ แรง เป็นทีพ่ งึ่ และสร้างความมั่นใจของคนไทยท่จี ะเกษยี ณอยา่ งมคี วามสุข กันทั่วหน้า แต่ในโลกแห่งความเป็นจริง กลไกการขับเคลื่อนการพัฒนาระบบราชการที่ยังมี ประสิทธิผลต�่ำ จึงไม่ได้สร้างความฝันให้คนไทยส่วนใหญ่เป็นไปตามท่ีคาดหวัง มีข้อมูล เชงิ ประจกั ษแ์ ละงานวจิ ยั หลายชน้ิ ทแ่ี สดงใหเ้ หน็ ถงึ ปญั หาทจ่ี ะเปน็ ระเบดิ เวลาลกู ใหญข่ องประเทศ ที่จะมีผลตอ่ เศรษฐกิจ สังคมและการพฒั นาประเทศเหมอื นกรณขี อง Japan’s trap อนึ่งแม้ว่า การวิภาษณ์อย่างต่อเนื่องจะท�ำให้ภาครัฐมีแนวคิดจะจัดต้ังกองทุนบ�ำเหน็จบ�ำนาญแห่งชาติ (กบช.) ขึ้นมาประมาณ ๑๐ ปีที่ผ่านมา แต่การขยับอย่างเช่ืองช้าท�ำให้ปัจจุบันยังไม่สามารถ ประกาศออกมาเป็นกฎหมายบังคับใช้ได้ และล่าสุดสถาบันจัดอันดับที่มีชื่อเสียงได้จัดอันดับ ประเทศไทยว่ามีระบบการออมเพ่ือการเกษยี ณทอ่ี ่อนแอประเทศหนงึ่ ของโลก๒ ดูเสมือนว่าภาครัฐและภาคเอกชนส่วนใหญ่ดูจะไม่ทุกข์ร้อนกับปัญหาที่นับวัน จะสุกงอม อาจเป็นเพราะว่าเป็นเร่ืองไกลตัว หรือยังเชื่อม่ันว่าระบบการออมภาคบังคับท่ีมีอยู่ จะท�ำให้คนไทยเข้าถึงคนไทยทุกคน สร้างเงินออมให้เพียงพอเพ่ือใช้ในวัยเกษียณ รวมทั้ง การบรหิ ารจดั การทอี่ งคก์ รของรฐั ดแู ลจะทำ� ใหเ้ กดิ ประสทิ ธภิ าพและสรา้ งความยง่ั ยนื ของกองทนุ ไม่ให้ล้มไปก่อนวัยอันควร ความเช่ือม่ันดังกล่าวเป็นจริงหรือไม่ น�ำมาซึ่งโจทย์ที่ท้าท้ายว่า “ระบบการออมเพ่อื การเกษยี ณปจั จบุ นั ไดส้ านฝันคนไทยได้จริงหรอื ” คำ� ถามดงั กลา่ วแมว้ า่ จะมนี กั วชิ าการหลายสำ� นกั ตา่ งศกึ ษาและเผยแพรอ่ อกมาเปน็ ระยะ แต่ส่วนใหญ่เป็นมุมมองเฉพาะแต่ละกองทุนการออม และขาดข้อมูลการวิเคราะห์ เชงิ ประจกั ษ์ จะสามารถบรู ณาการเปน็ ภาพรวมของประเทศ รวมทง้ั การวเิ คราะหเ์ ชงิ เปรยี บเทยี บ กบั ตา่ งประเทศ ดงั นน้ั การศกึ ษานจี้ งึ จะใชข้ อ้ มลู ผลการดำ� เนนิ งานและสถติ ลิ า่ สดุ และงานศกึ ษา/ วจิ ยั ทเี่ ชอื่ ถอื ได้ มาวเิ คราะหเ์ ชงิ ปรมิ าณและเชงิ คณุ ภาพ โดยอาศยั ประสบการณข์ องผเู้ ขยี นทอ่ี ยู่ ๒ Melbourne Mercer Global Fund Index ไดจ้ ัดอนั ดบั ระบบการออมเพอ่ื การเกษียณของประเทศ ต่างๆ ทั่วโลกในปี ๒๐๑๙ โดยใช้ปัจจัยสามตัว ได้แก่ การมีระบบท่ีท�ำให้คนในประเทศเข้าถึง (Access ratio) การมีเงินออมท่ีใช้อย่างเพียงพอ (Saving adequacy ratio) ในวัยเกษียณ และประสิทธิภาพความย่ังยืน (Efficiency & Sustainable ratio) ของระบบ พบว่า ประเทศไทย ได้ล�ำดับ D ใกล้เคียงกับ อินเดีย, ฟิลิปปินส,์ อาร์เจนตินา ฯลฯ ขณะที่ประเทศล�ำดบั A คือ เดนมาร์ก, เนเธอร์แลนด์ ผูส้ นใจสามารถศึกษาเพม่ิ เตมิ ได้ท่ี https://www.mercer.com.au/newsroom/global-pension-index/

ระบบการออมเพือ่ การเกษียณ สานฝันคนไทยไดจ้ รงิ หรือ 33 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? ในแวดวงของระบบการออมเพื่อการเกษียณมานานกว่า ๓๐ ปี ส�ำหรับขอบเขตการศึกษา ขอจำ� กดั อยูใ่ น ๖ ตอนหลกั คอื ๑. แนวคิดระบบการออมเพ่ือการเกษียณ ๒. ปัจจัยที่มอี ิทธิพล ตอ่ การออมและระบบการออมเพอ่ื การเกษยี ณ ๓. ปญั หาและขอ้ จำ� กดั ของระบบ ๔. การเปรยี บเทยี บ ผลการด�ำเนินงานกองทุนกับสากล ๕. โครงสร้างการก�ำกับดูแลระบบการออมเพ่ือการเกษียน และ ๖. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการปรับปรุงระบบให้มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ตอ่ ไป ๑. แนวคดิ ระบบการออมเพ่อื การเกษยี ณ ในการศึกษาในประเด็นนี้จะอธิบายให้เห็นถึง ปัจจัยทางสังคมท่ีมีอิทธิพลต่อการ พฒั นาการระบบการออม และแนวคดิ และหลกั การทใ่ี ชอ้ อกแบบระบบการออมเพอื่ การเกษยี ณ รวมถึงระบบการออมเพ่ือการเกษียณของประเทศไทย ๑.๑ ปัจจัยทางสังคมทม่ี อี ทิ ธิพลต่อระบบการออมเพือ่ การเกษียณ จากการศึกษาพบว่ามี ๗ ปัจจัย ที่มีอิทธิพลต่อการจัดต้ัง และการจัดการระบบ การออมเพอื่ การเกษียณของประเทศใหม้ ีประสทิ ธิภาพ ได้แก่ (๑) โครงสรา้ งประชากร โดยหากคนในประเทศไดเ้ ขา้ หรอื คาดวา่ กำ� ลงั เขา้ สสู่ งั คม ผสู้ งู อายุจะกระแสกดดนั ให้ภาครัฐจัดใหม้ รี ะบบการออมเพอ่ื การเกษียณเรว็ ขึน้ (๒) ความตอ่ เนอ่ื งและประสทิ ธภิ าพของรฐั บาล เนอื่ งจากการจดั ตงั้ รวมทง้ั บรหิ าร จัดการให้มีประสิทธิผล ต้องท�ำให้ลักษณะการบังคับที่ต้องแลกกับกระแสกดดันทางการเมือง การต่อต้านของผู้ที่ต้องจ่ายภาษีและเงินสะสมเพื่อการออมเพิ่มขึ้น หากประเทศใดมีรัฐบาลท่ีมี เสถยี รภาพและมปี ระสทิ ธภิ าพแลว้ โอกาสจะเกดิ ระบบการออมไดย้ ากและหากเกดิ ขนึ้ แลว้ มกั จะ ไม่คอ่ ยมปี ระสิทธิภาพ (๓) ความรู้ทางการเงิน หากคนในประเทศส่วนใหญ่มีความรู้ความเข้าใจมาก จะเกดิ ความตระหนกั การวางแผนทางการเงนิ เพอื่ ใหม้ เี งนิ ออมเพอ่ื ใชใ้ นวยั เกษยี ณ รวมถงึ การนำ� เงนิ ออมไปลงทุนทจ่ี ะให้ผลตอบแทนทด่ี ีกว่าผมู้ ีความรนู้ ้อย (๔) อิทธิผลของคนรอบข้าง (Peer – Influence) ทั้งท่ีใกล้ชิดมากคือคนใน ครอบครวั รองลงมาคอื ชมุ ชน กวา้ งขน้ึ อีกคอื นิสัยของคนในชาติ หากมีนสิ ัยไมอ่ ดออม ใชเ้ งิน ปจั จุบนั และเงินในอนาคตเพ่อื การบริโภคเฉพาะหน้า ไม่คำ� นงึ ถงึ การออมเพอ่ื อนาคต ก็จะมีอิทธผิ ล ให้คนรอบขา้ งมนี ิสัยดังกลา่ วไปดว้ ย (๕) ทศั นคตกิ ารออมเงนิ หากมพี ฤตกิ รรมการออมเชงิ บวก เชน่ การอดเพอ่ื ออม ไว้ในอนาคต การขยนั ท�ำงานหนัก การยอมรบั และชื่นชมผอู้ อมเงนิ และความทนตอ่ ความเส่ียง

34 รฐั สภาสาร  ปที  ี่ ๖๘  ฉบบั ท ่ี ๔  เดือนกรกฎาคม-สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ (Risk – tolerance) ฯลฯ จะท�ำใหผ้ ู้นนั้ มีนิสัยรักการออมเกดิ การออมอย่างตอ่ เนอื่ ง และมกั เลือก น�ำเงินออมไปลงทุนในสนิ ทรัพย์เสีย่ งเพือ่ ให้มีผลตอบแทนทีด่ กี วา่ (๖) จ�ำนวนผู้พ่ึงพา (Dependency) ที่ผู้ออมท่ีต้องเล้ียงดูเด็กและคนชราท่ีไม่ สามารถทำ� งานไดจ้ �ำนวนมาก ยอ่ มมีคา่ ใชจ้ า่ ยสงู จึงสง่ ผลใหก้ ารออมเพ่ือการเกษียณลดลง (๗) รายได้ (Income) หากคนในชาติมรี ายได้สงู ยอ่ มมกี ารออมเพ่ิมข้ึน ๑.๒ แนวคดิ การออกแบบระบบการออมเพอ่ื การเกษยี ณ การจำ� แนกประเภทระบบบำ� นาญ โดยทวั่ ไปใชห้ ลกั การเสาหลกั ๓ เสา (Third-pillar) ของธนาคารโลก๓ โดยเสาหลักแรก (Pillar I) เป็นระบบซึ่งรัฐจัดให้ฝ่ายเดียว มีลักษณะเป็น ภาคบังคับเพ่ือเป็นพื้นฐานให้ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายที่ต้องการ เสาหลักท่ีสอง (Pillar II) เป็นลักษณะบังคับให้ภาคเอกชนหรือพนักงานของรัฐฯ จัดให้มีระบบการออมแก่ลูกจ้างใน สถานประกอบการหรือจูงใจแกมบังคับให้เอกชนจัดให้มีการออมเพื่อการเกษียณเกิดข้ึน และเสาหลกั ทส่ี าม (Pillar III) เปน็ การสง่ เสรมิ การออมรายคน (Individual) ใหม้ กี ารออมทเี่ กดิ จาก ความสมคั รใจ (Voluntary) เพ่อื ใหเ้ กดิ ความเพยี งพอของเงินออมไว้ใชว้ ัยเกษียณ จาก ๓ เสาหลกั การออมขา้ งต้นตอ่ มามกี ารเพิ่มแนวคิดเปน็ เสาหลกั ท่ี ๔ ท่ีเรียกว่า “Zero Pillar” เปน็ รปู ทร่ี ฐั จดั โดยเพมิ่ เปน็ สวสั ดกิ ารใหแ้ กผ่ เู้ กษยี ณทอ่ี ยใู่ นฐานะยากจนทไ่ี มเ่ ขา้ เกณฑ์ ทงั้ ๓ Pillar โดยสวสั ดกิ ารดงั กลา่ วจะมกี ารกำ� หนดชดั เจนตามระดบั ของความยากจน และไดม้ าก น้อยขึ้นอยูก่ บั ความสามารถของภาครัฐในการจา่ ย เสาหลักการออมทั้ง ๔ เสาหลัก เป็นที่นิยมใช้ในการอธิบายการพัฒนาระบบ การออมเพอื่ การเกษียณของแตล่ ะประเทศอยา่ งแพร่หลาย แตม่ ีขอ้ จ�ำกัดคือ ไมส่ ามารถจำ� แนก บทบาทหน้าที่ของลักษณะการจัดการกองทุนและวัตถุประสงค์ของแต่ละกองทุนให้ชัดเจนได้ ทำ� ใหใ้ นปี ๒๐๐๔ กลมุ่ ประเทศ OECD ไดพ้ ฒั นากรอบแนวคดิ ของระบบการออมเพอ่ื การเกษยี ณใหม่ แบ่งออกเป็น ๓ ระดับ (Tier) คือ เป็นภาคบังคับ (Mandatory) ๒ ระดับ ระดับแรกบังคับ แบบจัดสรร (Redistribution) กับระดับบังคับแบบให้สัญญากัน (Insurance) และระดับสาม เปน็ ภาคสมัครใจ (Voluntary) ๓ The World Bank Pension Conceptual Framework, 2004, World bank pension reform premier, online 03/01/2020 from www.worldbank.org/, pp. 1-5.

ระบบการออมเพ่อื การเกษียณ สานฝนั คนไทยได้จรงิ หรอื 35 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? อย่างไรก็ตาม OECD และประเทศในเครือของ ILO ได้ร่วมกันจัดระเบียบระบบ การออมใหเ้ กดิ ความชดั เจนขน้ึ มกี ารบรู ณาการแนวคดิ เสาหลกั การออมของธนาคารโลก จำ� แนก หมวดหม่ตู ามวตั ถุประสงค์ และไดเ้ ผยแพร่บทความดังกลา่ วในปี ๒๐๐๕ โดยแนวคดิ การจดั หมวดหมู่ ของ OECD มีการจัดเปน็ เสาหลักการออมเหมือนกบั ธนาคารโลก สรุปไดต้ ามแผนภาพท่ี ๑ แผนภาพท่ี ๑ การบรู ณการการจดั หมวดหมรู่ ะบบการออมเพอ่ื การชราภาพของ World bank & OECD สำ� หรบั เสาหลักการออมตามหลักการของ OECD อธิบายเพิม่ เติมได้ ดงั น๔้ี ๑. ระบบบังคับแบบจัดสรร (First Tier: Redistribution schemes) เป็นระบบที่ ถูกออกแบบเพื่อให้ม่ันใจว่าผู้เกษียณที่เป็นสมาชิกจะมีระดับเงินออมขั้นต�่ำเพ่ือการยังชีพ ตามอัตภาพ (Minimum standard of living) โดยกล่มุ ประเทศ OECD มีการจำ� แนกยอ่ ยออกเปน็ ๓ รูปแบบ คอื ๑.๑ รูปแบบสังคมสงเคราะห์ (Social Assistance) เป็นรูปแบบท่ีรัฐออกแบบ เพ่ือให้แก่ผู้มีรายได้ต่�ำกว่าเกณฑ์ยากจน/คนพิการ ที่ไม่มีรายได้หรือมีรายได้แต่ไม่พอท่ีจะจ่าย สะสมเปน็ เงนิ ออม ดงั นน้ั รฐั จงึ ตอ้ งจา่ ยเงนิ สะสมใหก้ ลมุ่ คนดงั กลา่ วแทน ซงึ่ สว่ นใหญจ่ ะมอี ตั รา ตายตวั ตามลำ� ดับของความยากจน (พิจารณาจากรายไดต้ อ่ หัว : Capita income) ๔ Pension-system Typology, 2005,OECD Library, online 03/01/2020 from www.oecd-ilibrary. org›pension-system-typology_5l9rlt333x0s/, pp. 3-10.

36 รัฐสภาสาร  ปีท ่ี ๖๘  ฉบับท ่ี ๔  เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ ๑.๒ รูปแบบพ้ืนฐาน (Basis) เป็นรูปแบบการออมที่ออกแบบให้แก่กลุ่ม ผ้ใู ชแ้ รงงานทัง้ ในระบบแรงงานและนอกระบบไดเ้ ข้าถึงและมีการออมเบอ้ื งต้น โดยใช้การบงั คับ และการจูงใจแก่ผู้ออม นายจ้าง (ถ้ามี) ในการสะสมและสมทบ รวมท้ังรัฐจะมีการจัดสรรภาษี ทีจ่ ดั เกบ็ (Redistributive tax) มาเติมเตม็ ใหแ้ กก่ องทุนเพือ่ ให้มน่ั ใจว่าจะเงินกอ้ น (Lump – Sum) หรอื รปู บำ� นาญใหแ้ กส่ มาชกิ ผเู้ กษยี ณจะมเี งนิ ไวใ้ ชจ้ า่ ยไดร้ ะดบั พนื้ ฐาน เพอื่ การดำ� รงชพี ไดเ้ ทา่ นน้ั ทั้งนี้ผู้ออมที่ถูกบังคับให้เข้ากองทุนบ�ำนาญพื้นฐานจะมีการก�ำหนดผลตอบแทนท่ีคงที่ (Flat rate benefit) หรอื จะองิ กบั อายกุ ารทำ� งานหรอื ระยะเขตการเขา้ เปน็ สมาชกิ โดยกลมุ่ ประเทศ OECD สว่ นใหญ่มีระบบนเ้ี ป็นสวัสดกิ ารใหแ้ ก่ประชาชนท้ังหมด เช่น เดนมารก์ เนเธอร์แลนด์ ฯลฯ ๑.๓ รูปแบบเฉพาะกลุ่ม (Separate target) เป็นรูปแบบพื้นฐาน การออม ท่อี อกแบบเฉพาะกลุ่มอาชพี ไดแ้ ก่ กล่มุ แรงงานในระบบ เช่น ภาคเอกชนและภาคราชการไดม้ ี การจดั ตง้ั กองทนุ บำ� เหนจ็ ขนึ้ กบั บรษิ ทั /สว่ นงาน เพอื่ ใหเ้ งนิ กอ้ นเมอื่ เกษยี ณหรอื อาจมกี ารจดั ตงั้ กองทุนในกลุ่มอาชีพอิสระที่รวมกลุ่มกันได้ เช่น สมาพันธ์ผู้ขับรถบรรทุก สมาคมชาวนา ซง่ึ สว่ นใหญภ่ าครฐั หรอื นายจา้ งจะเปน็ ผสู้ มทบเงนิ เขา้ กองทนุ ฝา่ ยเดยี ว และผทู้ เ่ี ปน็ สมาชกิ จะได้ รับเงินออมเม่ือเกษียณหรือลาออกจากงานตามที่ก�ำหนดไว้ท่ีชัดเจน (Defined benefit) ท้ังนี้ ในสว่ นของ First tier ของ OECD หรือ Pillar I ของธนาคารโลก ซง่ึ เปน็ ระบบการออมท่ีรัฐจัดให้ สง่ิ ทตี่ อ้ งกงั วลในดา้ นของความยง่ั ยนื คอื ภาระงบประมาณทน่ี บั วนั จะเพมิ่ ขนึ้ จากการทป่ี ระเทศ เข้าสสู่ ังคมของผู้สงู อายุ รวมทงั้ อายุของผู้เกษยี ณจะมีคา่ เฉลีย่ ทเี่ พ่ิมขน้ึ ด้วย ๒. Tier II: Occupational scheme เปน็ เปน็ เสาหลกั การออม เพอื่ สนองความเพยี งพอ ของกลุ่มแรงงานภายใต้วัตถุประสงค์ให้เกิดความเพียงพอ (Adequacy) ของเงินออมเพ่ือใช้ ในวยั เกษยี ณ ซง่ึ ในหลกั การจะเปน็ การเพ่มิ เตมิ จากเสาหลกั การออมทีห่ น่ึงท่ีเปน็ ระดบั พน้ื ฐาน (Basic) เพอ่ื ใหม้ อี ตั ราการทดแทน (Replacement Rate) ในช่วงวยั เกษียณให้มคี ุณภาพชีวิตทดี่ ี ตามอตั ภาพ เสาหลกั การออมนี้ รฐั ไมส่ ามารถแบกรบั ภาระในการจา่ ยใหเ้ พยี งฝา่ ยเดยี วได้ จำ� เปน็ ท่ีต้องให้ผู้ออมท่ีเป็นผู้มีเงินรายได้ในปัจจุบันสะสมเพ่ือตนเองโดยคาดหวังในอนาคต (เกษียณ) จะได้รับเงินก้อนโต หรือท่ีเรียกว่าหลักการ “Pay as you go Pay” ท้ังน้ีเงินออมก้อนโตท่ีตน จะไดร้ บั หลงั เกษยี ณจะขน้ึ อยกู่ บั ระดบั ของรายไดแ้ ละระยะเวลาทสี่ ะสม ซงึ่ สว่ นใหญป่ ระเทศตา่ ง ๆ จะก�ำหนดไว้ให้สะสมตลอดไปไม่สามารถไถ่ถอนออกก่อนได้จนกว่าจะไม่สามารถท�ำงาน เพื่อให้มีรายได้ แต่บางประเทศอาจก�ำหนดเพดานขั้นต่�ำไว้ให้น�ำออกได้บางส่วนหรือทั้งก้อน หรือรับเป็นงวด (บ�ำนาญ) เช่น สเปน ฝรั่งเศสแต่มีเงื่อนไขก�ำหนดว่าต้องสะสม การออมไมต่ �่ำกว่า ๒๕ ปี แมว้ า่ ผอู้ อมจะยังมีการทำ� งานอยกู่ ็ตาม เป็นตน้

ระบบการออมเพ่ือการเกษยี ณ สานฝันคนไทยไดจ้ รงิ หรือ 37 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? ท้ังน้ีระบบการออมจะมีรูปแบบการจ่ายให้แก่ผู้เกษียณ ๓ แนวทาง คือ ก�ำหนด ผลประโยชนไ์ วช้ ดั เจน (Defined Benefit : DB) วา่ จะไดเ้ งนิ ออมเทา่ ใด ซงึ่ อาจจะอยใู่ นรปู เงนิ กอ้ น บำ� เหนจ็ (Lump sum) หรอื ในรปู เปน็ บำ� นาญ (Annuity) รูปแบบที่สองข้นึ อยกู่ ับคะแนนที่สะสม (Points system : PS) รูปแบบนีเ้ งนิ ออมทจ่ี ะได้รับท้ังในรูปบำ� เหน็จก้อนหรอื บำ� นาญจะไดม้ าก หรอื นอ้ ยขน้ึ อยกู่ บั ผอู้ อมแตล่ ะคนไดส้ ะสมมากนอ้ ยเพยี งใด ยง่ิ สะสมมากกจ็ ะมแี ตม้ คะแนนมาก เงนิ ออมทไ่ี ดร้ บั จะเพมิ่ ขน้ึ ตามคะแนน และรปู แบบสดุ ทา้ ยคอื การประมาณคา่ ตามบญั ชกี ารออม (Notional Account : NA) รูปแบบน้ีผลประโยชน์ที่ได้รับสามารถประมาณค่าได้คร่าว ๆ เปน็ ผลประโยชน์พึงไดร้ ับ (Accrual benefit) ทัง้ นี้จะขนึ้ อยูก่ บั จ�ำนวนเงินสะสมและผลตอบแทน จากการนำ� เงินไปลงทุนของพอร์ตการลงทุนในภาพรวมของกองทนุ นัน้ แม้ว่าในหลักการผลประโยชน์ท่ีจะได้รับ รูปแบบการออมแบบ Pillar II ส่วนใหญ่ รฐั และผดู้ แู ลระบบจะกำ� หนดทีใ่ หไ้ ด้รับผลประโยชน์ทช่ี ดั เจน (DB) แตก่ ารพัฒนาการในปัจจบุ ัน หลายประเทศในยุโรปได้ปรับให้เป็นแบบ DC มากข้ึน เพื่อจูงใจให้ผู้ออมได้สะสมการออม เพ่ิมขนึ้ จากอัตภาพขั้นต่ำ� ท่ียังอยู่ อยา่ งไรก็ตาม บางประเทศมีการพฒั นาการโดยมกี ารปรับสตู ร เพ่อื ให้เกิดการจา่ ยผลประโยชนแ์ ก่ผมู้ ีรายไดน้ ้อยใหม้ กี ารชดเชยรายได้หลงั เกษียณในอัตราท่ีสูง กว่าผมู้ รี ายได้สูง สำ� หรับ Pillar II ทีบ่ รหิ ารและจดั การลูกจา้ งโดยภาคเอกชนจะมีทัง้ แบบท่ีจา่ ย ประกันผลประโยชน์(DB) และระบบที่จ่ายเงินออมที่ขึ้นอยู่กับความสามารถในการสะสม และการจดั การกองทนุ (DC) และสว่ นใหญก่ ารออกแบบระบบจะไมม่ ลี กั ษณะบงั คบั เหมอื นระบบ ท่ีรัฐจัดตั้ง แต่เป็นการจัดตั้งเพ่ือให้มีเงินออมเพิ่มเติมจากระบบที่รัฐจัดต้ัง และจะมีลักษณะ การสนบั สนนุ กง่ึ บงั คบั แกก่ ลมุ่ อาชพี (Semi-mandatory occupational) โดยอาจใหส้ ทิ ธปิ ระโยชน์ ทางภาษีแก่ลูกจ้างและนายจ้าง ควรเห็นพ้องต้องกันของกลุ่มอาชีพ เช่น ลูกจ้างที่เข้าเป็น สหภาพแรงงานรถไฟต้องเข้าเป็นสมาชิกกองทุนการออมเพ่ือการเกษียณด้วย หรือการบังคับ ตามที่มีกฎหมายเฉพาะ เช่น การน�ำบริษัทเข้าตลาดหลักทรัพย์ บริษัทต้องให้มีกองทุนส�ำรอง เลี้ยงชีพ เป็นต้น ท้ังนี้ในกลุ่มประเทศ OECD ส่วนใหญ่ได้มีการพัฒนาการเพ่ือจัดตั้ง Tier II ให้ครอบคลุมทุกกลุ่มลูกจ้างท้ังแรงงานในระบบและนอกระบบหมดแล้ว และส่วนใหญ่รัฐจะจัด ตัง้ เป็นลกั ษณะการบังคับ และส่งเสริมให้ภาคเอกชนจดั ต้ังเพิม่ เติม ๓. Tier III : Individual scheme เป็นเสาหลักการออมภาคสมัครใจ เป็นระบบ การออมเพื่อให้เกิดความเพียงพอของเงินออมเพิ่มเติม (Top up) ตามความสมัครใจและตาม ศกั ยภาพของการมรี ายไดข้ องแตล่ ะคน โดยสว่ นใหญร่ ฐั จะออกแบบกองทนุ ใหม้ คี วามหลากหลาย ในรูปแบบการออมให้ตรงกับกลุ่มเป้าหมายให้มากท่ีสุด และใช้ภาคเอกชนท่ีได้รับการรับรอง (Certification & Licenses )เปน็ ผู้จดั การเงนิ ออมแทนภาครัฐ แตก่ ม็ ีบางประเทศ เช่น เดนมาร์ก

38 รัฐสภาสาร  ปีท ่ี ๖๘  ฉบับท่ ี ๔  เดอื นกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ จะออกแบบเพม่ิ เตมิ จากระบบ Pillar II ใหเ้ ปน็ ทางเลอื กกบั ผอู้ อมแตล่ ะคน สำ� หรบั การสนับสนนุ จากภาครัฐคือการให้สิทธิทางภาษี (Tax treatment) การให้สิทธิเลือกที่จะจับคู่จ่ายสะสม (Matching contribution) กับกองทุนอ่ืนๆ ท่ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือการเกษียณได้ภายใต้เงื่อนไข ท่ีกำ� หนด ทง้ั นรี้ ะบบนี้จะจ่ายเงนิ สะสมจะใชห้ ลักการของ DC และมีความยดื หยุน่ ในการจะรบั เงินออมหลังเกษยี ณเป็นทงั้ กอ้ นหรอื ในรปู ทยอยออกเปน็ บ�ำนาญกไ็ ด้ จากขอ้ มลู ขา้ งตน้ เหน็ วา่ รปู แบบของกองทนุ การออมเพอ่ื การเกษยี ณมคี วามหลากหลาย ยากต่อจัดกลุ่มให้ชัดเจนได้ เนื่องจากลักษณะการเมือง สังคม พฤติกรรมของคนในชาติ แต่ละประเทศแตกต่างกัน ดังนั้นผู้ก�ำหนดนโยบายการออมแต่ละประเทศจึงมีความท้าท้ายว่า จะออกแบบระบบอย่างไรให้มีประสิทธิภาพเกิดประสิทธิผล อย่างไรก็ตาม รูปแบบการออม เพอื่ การเกษยี ณในปจั จบุ นั ยงั ยดึ หลกั เสาหลกั การออมของธนาคารโลกในการออกแบบและจดั ตงั้ โดยแตล่ ะประเทศมกี ารปรบั แตง่ ใหเ้ หมาะสมกบั โครงสรา้ งประชากร เศรษฐกจิ สงั คม สรปุ ไดต้ าม ตารางท่ี ๑ ตารางท่ี ๑ รปู แบบการออมเพือ่ การเกษียณที่ท่วั โลกใชใ้ นปัจจบุ ัน รูปแบบ เงนิ ออม แนวคดิ การ รูปแบบ ผดู้ ูแล การ เงินที่ได้รบั ออกแบบ การจัดการ ระบบ ประกนั ผอู้ อม นายจา้ ง รัฐ เงินออม Pillar O ให้ฟรี รฐั 5 5 3 เบีย้ ยังชพี (สวัสดกิ าร) Pillar I (พื้นฐาน) บงั คบั รัฐ DB 3 3 3 บำ�นาญ Pillar II บงั คับ/ รฐั + DB+DC 3 3 5 เงนิ ก้อน/ (ครอบคลุม) กงึ่ บังคับ กลุ่มอาชพี บำ�นาญ Pillar III (เพียงพอ) จงู ใจ รายคน DC 3 5 5 เงนิ ก้อน/ รายงวด หมายเหต ุ ๑. DB (Defined Benefit) การประกันผลประโยชน์ท่ีผู้ออมจะทราบชัดเจนว่า หากออมตามเง่ือนไขทกี่ �ำหนด จะไดผ้ ลประโยชน์อะไรบ้าง ๒. DC (Defined Contribution) ผู้ออมต้องจัดสรรเงินออมตามท่ีก�ำหนด โดยผลประโยชน์จะขึ้นอยู่กับจ�ำนวนเงินออมและผลตอบแทนจากการลงทุน ซึง่ คาดการณ์ไดไ้ มช่ ดั เจน

ระบบการออมเพื่อการเกษียณ สานฝนั คนไทยได้จรงิ หรอื 39 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? สำ� หรบั ประเทศไทย ไดน้ �ำกรอบและแนวทางของเสาหลักการออมของธนาคารโลก และปรบั ตามกลมุ่ ประเทศ OECD มาใชใ้ นการพฒั นาระบบ ปจั จบุ นั ประเทศไทยมรี ะบบการออม เพื่อการเกษียณครอบคลมุ เสาหลักการออมหรอื (Pillar) ท้งั ๓ เสา โดยมีกองทุนทีร่ ฐั จดั ต้งั ดำ� เนนิ งาน โดยสว่ นงานของรัฐเองหรอื สนบั สนนุ ให้ภาคเอกชนจัดต้ังแลว้ ดงั แผนภาพท่ี ๒ แผนภาพที่ ๒ ระบบกองทนุ ทม่ี วี ัตถปุ ระสงค์การออมเพอ่ื การเกษยี ณของประเทศไทย เสาหลักท่ี ๐ เสาหลกั ที่ ๑ เสาหลักท่ี ๒ เสาหลักที่ ๓ “สวัสดีการชราภาพ” “พนื้ ฐาน” “เพยี งพอ” “เพ่มิ เตมิ ” เบ้ยี ยังชีพ บ�ำเหนจ็ กองทนุ กองทนุ บ�ำเหนจ็ กองทุนบ�ำเหน็จ กองทุน กองทนุ กองทุน ผลิตภัณฑ์ ผสู้ งู อายุ บำ� นาญ ประกันสังคม บ�ำนาญ บ�ำนาญ ส�ำรองเลีย้ งชีพ การออม ประกันสังคม การออมอ่นื ๆ ขา้ ราชการ (มาตรา ขา้ ราชการ แห่งชาติ (PVD) แหง่ ชาติ (มาตรา ๔๐) (RMF, ประกนั ชวี ติ , ๓๓,๓๙) (กบข.) (กบข.)* (กอช.) กองทนุ ทวสี ขุ ฯลฯ) คนไทยอายุ ขา้ ราชการ - พนกั งาน - ขา้ ราชการท ่ี - พนกั งาน - พนกั งาน - แรงงานนอก - แรงงานนอก - บคุ คลทั่วไป ๖๐ ปขี ึน้ ไป เอกชน รบั ราชการ เอกชน เอกชน ระบบ อายุ ระบบ อายุ ทไี่ มไ่ ด้รบั - ลกู จา้ ง ตงั้ แตว่ นั ท่ี - พนกั งาน - พนักงาน ๑๕-๖๐ ปี ทไี่ ม่ ๑๕-๖๐ ปี RMF ๑๗๐ บ�ำเหนจ็ ชั่วคราว ๒๗ ม.ี ค. ๔๐ รัฐวิสาหกิจ รฐั วิสาหกิจ อยู่ในกองทนุ กองทุน บำ� นาญ ราชการ - ขา้ ราชาการ - ลูกจา้ งประจำ� - ลกู จ้างประจ�ำ ชราภาพอืน่ ท่ี ประกนั ฯ ๒๔ จากรัฐ - เจา้ หนา้ ท่ี ระบบเดิมท ่ี ราชการ ราชการ รฐั หรือ กรมธรรม์ ของรฐั เขา้ กบข. นายจา้ งสมทบ กองทนุ ทวีสขุ (ไม่ใช่ ขรก.) - ผ้ทู เ่ี คยอยู่ ม.๓๓ ๙.๐๑ ลา้ นคน ๒.๑๐ ลา้ นคน ๑๓.๓๑ ลา้ นคน ๑.๐๙ ล้านคน ๑๑.๓๗ ลา้ นคน ๓.๐๑ ล้านคน ๑.๖๐ ลา้ น ๓.๑๓ ลา้ นคน ๑.๔ ลา้ นคน บ�ำนาญ บำ� เหน็จหรอื บ�ำเหน็จหรือ เงินก้อน บ�ำเหนจ็ หรอื บ�ำเหน็จ บ�ำเหน็จหรอื บ�ำเหนจ็ รบั เงินตาม บำ� นาญ บำ� นาญ บำ� นาญ เงนิ ดำ� รงชพี เงอื่ นไข * อยูร่ ะหวา่ งการพิจารณาของกระทรวงการคลงั ขอ้ มูล ณ ปบี ญั ชี ๒๕๖๒ แหล่งท่ีมา : ส�ำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลงั ปี ๒๕๖๒ ๒. ปจั จยั ทมี่ อี ทิ ธพิ ลตอ่ การพฒั นาการระบบการออมเพอ่ื การเกษยี ณของประเทศไทย ปัจจัยท่ีมีอิทธิผล ได้แก่ โครงสร้างประชากร สภาวะเศรษฐกิจและสังคม ของประเทศไทย ทส่ี ง่ ผลให้การพัฒนาการและสถานะของระบบการออมเพอื่ การเกษยี ณ ดังน้ี

40 รัฐสภาสาร  ปที ่ ี ๖๘  ฉบับท ี่ ๔  เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ ๒.๑ โครงสร้างประชากรของประเทศ จากข้อมลู ของส�ำนกั งานสถิติแหง่ ชาติ พบว่า ณ ปี ๒๕๖๒ ประเทศไทยมีประชากร ประมาณ ๗๐ ล้านคน อย่ใู นวัยท�ำงาน (๑๕ ปขี น้ึ ไป) ๕๖.๕๔ ลา้ นคน แตเ่ ป็นกำ� ลงั แรงงานจรงิ ๆ ประมาณ ๓๘.๔๒ ล้านคน นอกจากนั้น เป็นเด็ก คนแก่ท้ิงงาน และคนท่ีอยู่ในสภาพท�ำงาน ไม่ได้ ขณะที่อัตราเกิดลดลงอย่างมากจากครอบครัวละ ๒.๒ คน เม่ือสองทศวรรษที่ผ่านมา เหลือเพียง ๑.๖ คน ในปีปัจจุบัน ขณะท่ีเทคโนโลยีทางการแพทย์และสาธารณสุขท�ำให้อัตรา การตายลดลงและอายุขัยของคนไทยสูงขน้ึ จากเฉลีย่ ท่ี ๗๕ ปี เม่ือ ๑๐ ปีท่ผี ่านมาเปน็ ๗๗ ปี ในปัจจบุ ัน ท�ำใหป้ ระเทศไทยเขา้ สูส่ งั คมผู้สงู อายุ (Aging society) อย่างรวดเรว็ โดยเรม่ิ เข้าเมอื่ ปี ๒๕๔๘ (สัดส่วนคนชรามากกว่า ๑๐ %) และเขา้ สูส่ ังคมผสู้ งู อายุอย่างสมบรู ณ์ในปี ๒๕๖๔ (สัดส่วนคนชรามากกกว่า ๒๐ %) และอีก ๑๕ ปี ข้างหน้า (ปี ๒๕๗๙) จะมีคนชรามากกว่า ๓๐ % ผลกระทบจากคนชรามสี ดั สว่ นเพม่ิ ขนึ้ มากขณะทเี่ ดก็ เกดิ ใหมม่ อี ตั ราลดลง จงึ สง่ ผล ตอ่ กำ� ลงั แรงงานทมี่ อี ตั ราไมเ่ พมิ่ ขึ้น คงเหลือปจั จุบันที่ ๓๘ ล้านคนหรอื คิดเปน็ ร้อยละ ๕๔ ของ ประชากรประเทศ และมแี นวโนม้ ลดลงในอนาคต รวมท้ังค่าเฉลยี่ ของอายคุ นไทยทีเ่ พ่มิ ขึ้นจาก คา่ เฉลย่ี ที่ ๔๔ ปี เมอื่ ๑๐ ปที ีผ่ ่านมา เป็น ๔๖ ปี จะทำ� ใหก้ ำ� ลังแรงงานเพ่อื ใช้ในการผลติ ลดลง และหากไม่มีเทคโนโลยี/นวัตกรรมมาช่วยจะท�ำให้ผลผลิตมวลรวมของประเทศลดลง ปัจจุบัน ก�ำลังแรงงานมีการกระจุกตัวอยู่ในภาคเกษตร รองลงมาจะอยู่ในภาคบริการและการค้า และอุตสาหกรรม ตามล�ำดับ ๒.๒ การพึ่งพาผเู้ กษียณต่อแรงงาน (Dependency Ratio) การทปี่ ระเทศตอ้ งเขา้ สสู่ งั คมผสู้ งู อายุ ทำ� ใหค้ นชราตอ้ งพง่ึ พาประชากรในวยั ทำ� งาน เพิ่มข้ึนคาดการณ์ว่าอัตราการพ่ึงพาของผู้สูงอายุจะเพ่ิมข้ึนจากประมาณร้อยละ ๑๙.๗ ในปี ๒๕๕๓ เปน็ รอ้ ยละ ๒๘.๑ ในปี ๒๕๖๓ และอกี ๒๐ ปขี ้างหนา้ (๒๕๘๓) จะเปน็ รอ้ ยละ ๕๘.๓ หรอื ปจั จบุ ันก�ำลังแรงงาน ๑๐ คน เลยี้ งดคู นชรา ๓ คน จะเพิ่มขึ้นเป็น ๖ คน ใน ๒๐ ปขี า้ งหนา้ ซงึ่ จะเปน็ ภาระแกป่ ระชากรทอ่ี ยใู่ นวยั ทำ� งานและรฐั บาลตอ้ งมภี าระในการเลย้ี งดคู นชราเพม่ิ ขน้ึ เป็นอยา่ งมากตามแผนภาพท่ี ๓

ระบบการออมเพอ่ื การเกษยี ณ สานฝนั คนไทยได้จริงหรือ 41 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? แผนภาพท่ี ๓ การพึง่ พาของผ้สู ูงอายุต่อวยั ท�ำงาน แหลง่ ที่มา : ธนาคารแหง่ ประเทศไทย ปี ๒๕๖๒ ๒.๓. ทกั ษะทางการเงนิ (Financial Literacy)๕ เน่ืองจากทักษะทางการเงินเป็นพื้นฐานส�ำคัญในการด�ำรงชีวิต และมีอิทธิพล ตอ่ การออมเงนิ เพอ่ื การเกษยี ณ จากการสำ� รวจของ ธนาคารแหง่ ประเทศไทย (ธปท.) ในปี ๒๕๕๙ พบว่า ระดับการมีทักษะทางการเงินของคนไทยมีคะแนนร้อยละ ๖๑ ซึ่งน้อยกว่าค่าเฉล่ียของ กลุ่มประเทศ OECD ทไี่ ดค้ ะแนนเฉล่ยี ร้อยละ ๖๒.๙ ซ่งึ จากการส�ำรวจแมว้ า่ จะมคี ะแนนดีข้ึน จากเม่ือครั้งที่มีการส�ำรวจเม่ือปี ๒๕๕๖ แต่ในองค์ประกอบความรู้ทางการเงินและพฤติกรรม ทางการเงนิ กลบั ไดค้ ะแนนลดลง ในสว่ นของความรทู้ างการเงนิ พบวา่ คนไทยสว่ นใหญจ่ ะไมเ่ ขา้ ใจ มลู คา่ ของเงนิ ตามกาลเวลา กลไกการทำ� งานของดอกเบย้ี ทบตน้ การกระจายความเสยี่ งในการลงทนุ รวมทั้งกลไกการท�ำงานของเงินเฟ้อ ซึ่งเป็นความรู้ที่จ�ำเป็นส�ำหรับการออมเพื่อการเกษียณ ขณะทท่ี ศั นคตทิ างการเงนิ พบวา่ คนไทยนยิ มจะใชเ้ งนิ เพอ่ื ซอ้ื ความสขุ ในปจั จบุ นั มากกวา่ อดออม ๕ อตั ราการพ่ึงพา หมายถงึ เดก็ และผูส้ ูงอายตุ อ่ ประชากรวัยท�ำงาน ๑๐๐ คน และอัตราการพึง่ พา ผสู้ งู อายุ หมายถงึ ผู้สูงอายุตอ่ ประชากรวัยท�ำงาน ๑๐๐ คน ค�ำนวณจาก จำ� นวนผู้สูงอาย/ุ จ�ำนวนวัยท�ำงาน X ๑๐๐

42 รัฐสภาสาร  ปีท่ ี ๖๘  ฉบบั ท ี่ ๔  เดอื นกรกฎาคม-สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ ไวใ้ ชใ้ นอนาคต และไมม่ หี รอื มคี วามคดิ แตไ่ มไ่ ดล้ งมอื เพอื่ การออมเงนิ ไวใ้ ชใ้ นวยั เกษยี ณในสดั สว่ น มากกวา่ ร้อยละ ๘๕ ตามแผนภาพที่ ๔ แผนภาพท่ี ๔ ภาพรวมของผลสำ� รวจทกั ษะทางการเงินปี ๒๕๕๙ 100% 62.9% 95.7% 60.0% 66.0% 50% 0% ทกั ษะทางการเงิน ความรู้ทางการเงิน พฤตกิ รรมทางการเงิน ทศั นคตทิ างการเงนิ จำ�นวนเงนิ ออมเผอ่ื ฉกุ เฉนิ ไมแ่ นใ่ จ < 3 เดอื น 32.2% 37.3% มากกวา่ 1 ปี 3-6 เดอื น 8.2% 6 เดอื น 8.2% - 1 ปี 9.3% แหล่งข้อมลู : ธนาคารแห่งประเทศไทย ปี ๒๕๕๙ ๒.๔ อทิ ธพิ ลการออมของคนรอบขา้ ง จากผลการศึกษาพบว่า สมาชิกที่อยู่ในกลุ่มสภาพแวดล้อมเดียวกันจะมีอิทธิพล ต่อพฤติกรรมของบุคคลในกลุ่มด้วย๖ ท้ังน้ีจากการศึกษาพฤติกรรมการออมส่วนบุคคล ของคนในวัยท�ำงานในประเทศไทย พบว่า คนไทยท่ีมาจากครอบครัวที่มีฐานะยากจนและไม่มี การออมเงนิ เพอ่ื การเกษยี ณตนเองจะมพี ฤตกิ รรมทไี่ มม่ คี วามคดิ หรอื มแี ตไ่ มไ่ ดล้ งมอื ทจ่ี ะวางแผน ๖ Duflo & Saez.2001. Participation and Investment Decisions in a Retirement Plan: the influence of colleagues’ choices.Journal of Public Economics 85 (2001) : 121.

ระบบการออมเพื่อการเกษยี ณ สานฝันคนไทยได้จริงหรือ 43 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? การออมเพอ่ื การเกษยี ณ ซ่ึงสอดคลอ้ งกับผลการสำ� รวจของ ธปท. ท่ีพบวา่ ครอบครวั ท่มี รี ะดบั รายได้ตำ�่ จะมพี ฤตกิ รรมท่ไี มม่ กี ารออมเงินเพอื่ ใช้วยั เกษียณ ๒.๕ รายได้สทุ ธิและภาระหนส้ี นิ ของครวั เรอื น ความสามารถในการออมเงินใหพ้ อเพียงเพอ่ื ใชใ้ นวนั เกษยี ณ ปัจจัยส�ำคญั คอื รายได้ ค่าใช้จ่ายรวมทั้งภาระการช�ำระหนี้ในปัจจุบันและอนาคต ท้ังนี้จากการส�ำรวจของส�ำนักงาน สถติ แิ ห่งชาติ ในปี ๒๕๖๒ พบวา่ ครอบครัวไทยมีรายได้เฉลยี่ ๒๖,๓๗๑ บาทต่อคน และมคี า่ ใชจ้ ่ายเฉล่ียที่ ๒๑,๒๓๖ บาทตอ่ คน และมหี นสี้ ินต่อรายได้สูงสุดถงึ ๖.๔ เท่า แตม่ ีแนวโนม้ ลดลง ขณะทกี่ ารกระจายตวั ของรายได้ในช่วง ๒ ปีทผี่ ่านมา คือ ปี ๒๕๖๐ เทยี บกับปี ๒๕๖๒ พบว่า ไมแ่ ตกตา่ งกนั มากนกั และมากกวา่ รอ้ ยละ ๕๐ ยงั มรี ายไดน้ อ้ ยกวา่ ๑๐,๐๐๐ บาทตอ่ คนตอ่ เดอื น ซึ่งกลมุ่ นจ้ี ะมีรายไดส้ ุทธิไมเ่ พียงพอต่อการออมเงินเพื่อการเกษียณ โดยสรุป ประเทศไทยก�ำลังเผชิญกับสถานการณ์ท่ีอาจเข้าข้ันวิกฤติท้ังทางด้าน โครงสรา้ งประชากร เศรษฐกจิ สงั คม ทจี่ ะสง่ ผลใหป้ ญั หาของคนชราทเี่ กษยี ณและกำ� ลงั จะเกษยี ณ ในอนาคตเป็นปัญหาส�ำคัญระดับชาติที่ทุกฝ่ายต้องตระหนัก และเร่งรัดในการจัดให้มีระบบ การออมเพ่อื การเกษยี ณทีค่ รอบคลุมคนไทยใหม้ ากท่สี ุด มีเงินออมทีเ่ พียงพอท่ใี ช้วัยเกษียณได้ อย่างมีอัตภาพ รวมทั้งต้องจัดการระบบให้มีประสิทธิภาพ เพื่อลดภาระการสะสม การสมทบ และการชว่ ยเหลอื จากรัฐบาลลงใหม้ ากทสี่ ุด ๓. ข้อจำ� กดั การพัฒนาการระบบการออมเพ่ือการเกษียณของประเทศ ตอนนจ้ี ะวเิ คราะหเ์ พอ่ื ชใี้ หเ้ หน็ ขอ้ จำ� กดั ปญั หาและผลกระทบการพฒั นาระบบการออม เพ่อื การเกษยี ณของประเทศในช่วง ๓๐ กว่าปีที่ผา่ นมา ไดส้ ง่ ผลกระทบอยา่ งไรบ้าง ๓.๑ การเข้าถึงเพอ่ื การครอบคลมุ (Access to Coverage) แรงงานที่อยู่ในระบบและนอกระบบ ปัจจุบันที่มีอยู่ประมาณ ๓๗.๒๐ ล้านคน หากพิจารณาว่าระบบการออมเพ่ือการเกษียณท่ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือส่งเสริมให้มีเงินออม ระดับพืน้ ฐาน (Basis Level) และเพิ่มระดบั ให้มีความเพียงพอ (Adequacy) เพือ่ ใชก้ ารดำ� รงชีพ ได้อย่างมีอัตภาพแล้ว จะพบความจริงว่าคนไทยท่ีเป็นแรงงานในระบบได้เข้าถึงระบบการออม ที่เป็นพ้ืนฐานจากการเข้าเป็นสมาชิกประกันสังคมตามมาตรา ๓๓ ครบเกือบทุกราย รวมท้ัง เข้าระบบการออมภาคสมัครใจด้วยกองทุนส�ำรองเลี้ยงชีพเพื่อเพ่ิมจากระดับพื้นฐานให้มี ความพอเพียงข้ึน ขณะที่แรงงานท่ีเป็นข้าราชการจะถูกบังคับให้เข้ากองทุนบ�ำเหน็จบ�ำนาญ ขา้ ราชการ (กบข.) ทุกรายอยู่แลว้ รวมเบ็ดเสร็จแลว้ มีแรงงานในระบบประมาณ ๑๔.๔๐ ล้านคน จาก ๑๔.๕๐ ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ ๙๙.๓๑ แต่ส�ำหรับแรงงานนอกระบบที่มีอยู่

44 รฐั สภาสาร  ปที  ่ี ๖๘  ฉบับที่  ๔  เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ จำ� นวน ๒๒.๗๐ ล้านคน เปน็ สมาชกิ กองทุนการออมแหง่ ชาติ (กอช.) และเป็นสมาชิกประกนั สงั คมตามมาตรา ๓๓ และมาตรา ๔๐ รวมแลว้ เพยี ง ๔.๗๓ ลา้ นคน หรอื คดิ เปน็ รอ้ ยละ ๒๐.๘๔ เท่าน้ัน รวมแล้วคนไทยที่เป็นแรงงานท้ังหมดจ�ำนวน ๓๗.๒๐ ล้านคน เข้าถึงระบบการออม จำ� นวน ๑๘.๙๓ ลา้ นคน หรือคิดเปน็ ร้อยละ ๕๐.๘๙ เทา่ นนั้ ตามตารางที่ ๒ ตารางท่ี ๒ การเข้าถึงระบบการออมเพื่อการเกษยี ณของคนไทย แรงงำนในระบบ แรงงำนนอกระบบ รวม จำนวน เขำ้ ถงึ % จำนวน เขำ้ ถงึ เสำหลกั กำรออม จำนวน เขำ้ ถงึ % % หมำยเหตุ P0 9.33 9.01 96.57 11.43 11.11 97.20 ในระบบ: ระบบบำนำญ 2.10 2.10 100.00 นอกระบบ : เบยี้ ยังชพี P1 & P2 (พนิ้ ฐำน) 22.7 0 - 37.20 14.40 38.71 ในระบบ: กองทนุ ชรำภำพ 14.5 14.4 99.31 ประกนั สงั คม P3 (เพม่ิ เตมิ ) 22.7 4.53 19.96 37.50 7.54 20.11 ในระบบ: PVD 14.80 3.01 20.34 นอกระบบ : กอช. รวม 22.70 4.53 19.96 37.20 18.93 50.89 14.50 14.40 99.31 P1 และP2 และ P3 ในสว่ นกอช. แหลง่ ขอ้ มลู : จากการค�ำนวณของ ดร.มโนชยั สุดจิตร ๓.๒ ความเพียงพอของเงนิ ออม ตามทธี่ นาคารโลกกำ� หนดเกณฑเ์ งนิ ออมเพอ่ื ใชใ้ นวยั เกษยี ณทเี่ พยี งพอตามอตั ภาพ คอื ผเู้ กษยี ณควรจะมรี ายไดท้ ดแทนเพอื่ ใชจ้ า่ ยหลงั เกษยี ณ (Pension Replacement Ratio : PRR) ในอัตราไมต่ ำ่� กวา่ รอ้ ยละ ๖๐ ของรายได้ก่อนเกษียณ เมอ่ื วิเคราะหข์ อ้ มลู พบว่า ระบบการออม เพ่ือการเกษียณของไทยท่ีคนไทยมกี ารเขา้ ถงึ ระบบเพียงร้อยละ ๕๐ เท่านั้นจะมีความเพยี งพอ ของเงินออม (PRR) เพียงรอ้ ยละ ๑๗.๔๗ โดยแรงงานในภาคเอกชน ข้าราชการ ไม่ว่าจะอย่ใู น รูปบ�ำนาญแบบเดิมหรือจะได้รับจากกองทุน กบข. รวมทั้งแรงงานที่ได้รับจากกองทุนส�ำรอง เล้ยี งชีพ มคี า่ PRR เกินรอ้ ยละ ๖๐ สว่ นแรงงานในระบบที่เปน็ สมาชิกประกนั สังคมอยา่ งเดยี ว รวมทั้งแรงงานนอกระบบที่ได้รับเงินออมจากกองทุนส�ำรองเล้ียงชีพ (กอช.) อย่างเดียว จะมีคา่ PRR ทีต่ ำ�่ มากเทา่ กบั ร้อยละ ๑๔.๒๒ และรอ้ ยละ ๖.๗๕ เทา่ นนั้ ตามตารางที่ ๓

ระบบการออมเพื่อการเกษยี ณ สานฝนั คนไทยไดจ้ รงิ หรอื 45 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? ตารางท่ี ๓ ความเพยี งพอของเงนิ ออมเพ่อื การเกษียณของคนไทย แหล่งข้อมูล : จากการคำ� นวณของ ดร.มโนชยั สุดจิตร ๓.๓ ความยง่ั ยนื ของเงนิ ออม (Saving Sustainability) จำ� แนกเปน็ ๒ มมุ มอง คอื ๓.๓.๑ ความยงั่ ยนื ของระบบการออมทใ่ี ชห้ ลกั ประกนั เงนิ ออมและผลประโยชน์ ท่ีได้รบั (Defined Benefit: DB ) ในประเทศไทย ระบบทีม่ ลี ักษณะดังกลา่ ว คือ กองทุนชราภาพ จากระบบประกนั สงั คม จากการศกึ ษาของนกั วชิ าการการออมและจากสำ� นกั ประกนั สงั คม (สปส.) มผี ลการศกึ ษาทสี่ อดคลอ้ งกนั วา่ หากสปส. ไมป่ รบั อตั ราเงนิ สะสมและสมทบรวมทง้ั ขยายเพดาน ผูร้ บั เงนิ บำ� นาญจากอายุ ๕๕ ปี เป็น ๖๐ ปี หรอื มากกว่าแลว้ เงินทอ่ี ย่ใู นกองทนุ ชราภาพจะ ค่อย ๆ ลดลงและหมดไปภายในไมเ่ กนิ ๓๐ ป๗ี กลา่ วคือประมาณปี ๒๕๙๓ และผลการศึกษา ของนักคณิตศาสตร์ประกันภัยที่พบว่า หากส�ำนักงานประกันสังคม (สปค.) ไม่ปรับโครงสร้าง ๗ สัมภาษณ์ โกวิทย์ สัจจวิเศษ, เลขาธิการส�ำนักงานประกันสังคม, ผลการศึกษาขององค์กร แรงงานโลก (ILO) ปี ๒๐๑๕, มตชิ น (๑๔ กันยายน ๒๕๔๙).

46 รฐั สภาสาร  ปที ี ่ ๖๘  ฉบบั ที่  ๔  เดือนกรกฎาคม-สงิ หาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ การบรหิ ารจดั การและรปู แบบของการสะสมสมทบในการใหส้ ทิ ธปิ ระโยชนก์ องทนุ ชราภาพใด ๆ จะทำ� ใหเ้ งนิ จากกองทนุ ไมเ่ พยี งพอตอ่ การจา่ ยใหก้ บั สมาชกิ ทเ่ี กษยี ณในปี ๒๕๙๗ สำ� หรบั ในสว่ น ของกองทุนการออมแหง่ ชาติ (กอช.) เน่อื งจากเป็นระบบ Defined Contribution มีสูตรคำ� นวณ เงินบ�ำเหน็จเงินบ�ำนาญท่ีชัดเจนจึงไม่มีผลกระทบต่อความย่ังยืนของกองทุนแต่จะมีผลกระทบ ต่อความเพียงพอของสมาชิกที่ได้รับเงินออมค่อนข้างที่ต�่ำกว่ากองทุนชราภาพของส�ำนักงาน ประกันสังคม (สปส.) อย่างมาก ๓.๓.๒ ความยั่งยนื ของเงนิ ออมก้อนสุดทา้ ย กรณที ร่ี ะบบ DC และสมาชกิ ที่เกษียณได้รับเงินก้อน (Lump-Sum) โดยจากการค�ำนวณของผู้ศึกษา ที่มีข้อมูลของเงินออม หลังเกษยี ณที่ไดร้ ับจากกองทุนส�ำรองเลีย้ งชีพ ในชว่ งปี ๒๕๕๘ – ๒๕๕๙ ตามแผนภาพที่ ๑๒ พบว่า สมาชิกจะได้รับเงินเฉลี่ยคนละ ๒.๐๑ ล้านบาท ซ่ึงเงินดังกล่าวหากค�ำนวณย้อนกลับ โดยใช้ค่า PRR ท่ี ๖๐% พบวา่ หากสมาชิกไม่มเี งินออมประเภทอนื่ เงนิ ออมกอ้ นดังกลา่ วจะหมดไป ในระยะเวลา ๑๐ ปี หรอื เมือ่ มอี ายุประมาณ ๗๐ ปเี ท่านนั้ ส�ำหรับในส่วนของสมาชิกท่ีเป็นข้าราชการเม่ือได้รับเม่ือเกษียณจาก กบช. จะได้รับเงินก้อนเฉล่ีย ๒.๑๕ ล้านบาท และหากไม่มีการออมประเภทอ่ืนๆ เงินออมดังกล่าว จะหมดไปในระยะเวลา ๑๐.๑๕ ปี๘ ซึ่งใกล้เคียงกับเงินก้อนท่ีได้รับจากกองทุนส�ำรองเล้ียงชีพ เช่นกนั ๓.๔ ประสทิ ธภิ าพและประสิทธิผลการจดั การระบบกองทนุ เพ่ือการเกษียณ จากการศึกษาเชิงเปรียบเทียบระหว่างกองทุนของรัฐเป็นผู้ดูแลและรับผิดชอบ คือ กองทุนชราภาพภายใต้ส�ำนักงานประกันสังคม กองทุนที่รัฐดูแลที่มีการจัดต้ังส่วนงานท่ีมีความ เป็นอิสระและมีผู้บริหารที่เป็นมืออาชีพมาดูแลจัดการลงทุน คือ กองทุนบ�ำเหน็จบ�ำนาญ ข้าราชการ (กบข.) และกองทุนท่ีภาคเอกชนดูแลกันเองที่เป็นกองทุนส�ำรองเล้ียงชีพ พบว่า ในชว่ ง ๑๐ ปที ่ีผ่านมา (๒๕๕๐ – ๒๕๖๐ ) การบริหารจดั การกองทุนบำ� เหนจ็ บ�ำนาญข้าราชการ (กบข.) มีผลตอบแทนดีที่สุด รองลงมาคือกองทุนส�ำรองเลี้ยงชีพ และของกองทุนชราภาพ ภายใต้ส�ำนักประกันสงั คมตามลำ� ดับตามตารางที่ ๔ ๘ พรอนงค์ บุษราตระกูล รุ่งเกียรติ รัตนบานช่ืน และคณะ (๒๕๕๘), งานศึกษาวิเคราะห์ระดับ สินทรัพย์การออมข้ันตํ่าที่ผู้เกษียณอายุพึงมีส�ำหรับการประกันคุณภาพชีวิตข้ันพื้นฐาน (วัยสูงอายุ) สืบค้น เมอ่ื วนั ที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๖๒ จาก https://wwww.chulaac.th/impact/3946, หนา้ ๔๖.

ระบบการออมเพอ่ื การเกษยี ณ สานฝันคนไทยไดจ้ ริงหรือ 47 Is pension fund system full-fill the dream of Thai’s retirement society? ตารางที่ ๔ แสดงอัตราผลตอบแทนกองทนุ การออมเพอื่ การเกษยี ณ กองทนุ ปี ๒๕๖๐ สะสม ๕ ปียอ้ นหลงั สะสม ๑๐ ปี (๒๕๖๐-๒๕๕๕)(%) (๒๕๕๐ – ๒๕๖๐)(%) กบข. ๓.๒๓ ๓.๖๕ ๕.๕๖ กอช. NA NA NA PVD ๒.๙๐ ๓.๔๐ ๕.๑๐ RMF ๑.๐๒ ๔.๕๖ ๖.๔๑ LTF -๑.๔๐ ๓.๔๑ ๗.๔๒ แหล่งข้อมลู : ๑) กองทุนส�ำรองเลี้ยงชีพจากสมาคมกองทุนส�ำรองเลี้ยงชีพ (www.Aop.or.th) โดยคำ� นวณจากสดั สว่ นการลงทนุ นโยบายสนิ ทรพั ยไ์ มเ่ สยี่ งตอ่ สนิ ทรพั ย์ (๗๐ : ๓๐) ๒) กบข. จาก www.gpf.or.th (ค�ำนวณจากทนุ นโยบาย) ๓) กองทนุ ชราภาพ จากรายงานกจิ การประจำ� ปี ๒๕๖๒ ของสำ� นกั งานประกนั สงั คม ๔) RMF/LTF เฉลยี่ จากกองทนุ Top ๑ -๑๐ จดั โดย Wealth Magik จาก www. wealthmagik.com ในส่วนของประเด็นประสิทธิผล จะพิจารณาในมุมมองของภาพงบประมาณ ของรฐั บาลเพอ่ื ใชใ้ นการดแู ลคนไทยทส่ี งู อายุ ซง่ึ ประกอบดว้ ยการใหส้ วสั ดกิ ารตา่ ง ๆ แกผ่ สู้ งู อายุ เชน่ เบย้ี ยงั ชพี (ขั้นตำ�่ คนละ ๖๐๐ บาท) คา่ รกั ษาพยาบาลแก่ผู้สงู อายุ และข้าราชการบำ� เหน็จ บำ� นาญทใ่ี หแ้ กข่ า้ ราชการและสวสั ดกิ ารอนื่ ๆ ซง่ึ จากตวั เลขพบวา่ มยี อดเพม่ิ ขน้ึ ทกุ ปี และหากคดิ เป็นสดั ส่วนของงบประมาณรวมและ GDP พบวา่ ในชว่ ง ๑๐ ปี (พ.ศ.๒๕๕๐) เพิม่ จาก ๕.๕๐% ของงบประมาณรวม และ ๑.๔% ของ GDP เป็น ๑๐.๑๒% ของงบประมาณ และ ๒.๔% ของ GDP (พ.ศ. ๒๕๖๑) และในอนาคตจะเพมิ่ ขน้ึ อกี ตามสดั สว่ นของผสู้ งู อายทุ เ่ี พม่ิ ขนึ้ อยา่ งมาก ตามแผนภาพที่ ๕

48 รัฐสภาสาร  ปที ี ่ ๖๘  ฉบับที่  ๔  เดือนกรกฎาคม-สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๓ แผนภาพท่ี ๕ งบประมาณที่ใชใ้ นการดแู ลคนชราในประเทศไทย ๓.๕. เอกภาพในการดแู ลก�ำกบั จากภาครฐั การดแู ลกำ� กบั การดำ� เนนิ งานกองทนุ การออมเพอ่ื การเกษยี ณของประเทศ ปจั จบุ นั พบว่ามีหลากหลายหน่วยงานในการก�ำกับดูแล ได้แก่ กระทรวงการคลัง กระทรวงแรงงาน กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงศึกษาธิการ ตามแผนภาพที่ ๖ และจากบทเรยี นทผ่ี า่ นมาแตล่ ะสว่ นงานมกี ารกำ� หนดนโยบายและทศิ ทางการ กำ� กบั ทแ่ี ตกตา่ งกนั ยกตวั อยา่ งเชน่ กระทรวงการคลงั จดั ตงั้ กองทนุ การออมชราภาพ (กอช) เพอ่ื รองรบั ใหก้ ลมุ่ แรงานนอกระบบไดเ้ ขา้ ระบบการออม ขณะทกี่ ระทรวงแรงงาน ไดอ้ อกกฎกระทรวง ให้แรงานนอกระบบไดเ้ ขา้ สู่กองทนุ ชราภาพในระบบประกนั สังคม ตามมาตรา ๔๐ ได้ เปน็ ตน้ การขาดเอกภาพการกำ� กบั ดแู ลของภาครฐั ดงั กลา่ ว จงึ เปน็ ปญั หาสำ� คญั ทส่ี ง่ ผลใหร้ ะบบการออม เพ่อื การเกษียณในประเทศไทยพฒั นาการท่ลี ่าช้า ตามแผนภาพที่ ๖ แผนภาพท่ี ๖ การดแู ลกำ� กบั ของส่วนงานภาครัฐตอ่ กองทนุ การออมเพื่อการเกษียณ กระทรวงการคลัง กระทรวงแรงงาน กระทรวงศึกษาธกิ าร Ministry of Lour Ministry of บำ�เหน็จ กบข. PVD กอช. R ประกัน กบช. เบย้ี ยงั ชีพ ข้าราชการ บำ�นาญ M ชวี ิต กองทุน กองทุน ผูส้ งู อายุ ส่วนท้องถิ่น ขา้ ราชการ F (กองทนุ บำ�เหนจ็ ประกนั สงั คม สงเคราะห์ บำ�นาญแหง่ ชาติ) ม.๓๓ ม.๓๙, (ครูโรงเรียน เอกชน) ๔๐ แหล่งขอ้ มูล : สำ� นกั งานเศรษฐกจิ การคลัง (สศค.)