49 ทางการเมืองของประชาชนได้อย่างเสรีและยังสนับสนุนการพัฒนาการทางการเมือง ของประเทศใหม้ เี สถยี รภาพ ทง้ั นป้ี ระชาชนในฐานะพลเมอื งจงึ เปน็ พลงั อนั ส�ำ คญั ในทางการเมอื ง เหตเุ พราะบคุ คลเหลา่ นน้ั สามารถรวมตวั กนั เพอ่ื ท�ำ กจิ กรรมใดๆ ไดโ้ ดยงา่ ย และมผี ลประโยชน์ อยู่ภายใต้อิทธิพลส่ิงเร้าและหรือส่ิงแวดล้อมเดียวกัน ทำ�ให้การรวมตัวกันจำ�นวนมาก ของประชาชน จึงถือเป็นเร่ืองง่ายท่ีจะเผยแพร่และให้ข่าวสารผ่านผู้นำ�ทางความคิด เพ่ือสร้างความเข้าใจอันหน่ึงเดียวในการแสดงบทบาททางการเมือง จะเห็นได้ว่า กลุ่มมวลชนในยุคปัจจุบันมีพลังสร้างสรรค์และไวต่อการรับข่าวสารทางการเมือง และ วเิ คราะหอ์ ยา่ งมวี จิ ารณญาณในการตอบสนองตอ่ ขา่ วสารเหลา่ นน้ั และยงั เปน็ ก�ำ ลงั ส�ำ คญั ทม่ี บี ทบาทในการพฒั นารปู แบบการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตยอนั มพี ระมหากษตั รยิ ์ ทรงเปน็ ประมขุ ๒อกี ดว้ ย ในอีกแง่หน่ึงจะพบว่าแม้สภาพการมีส่วนร่วมทางสังคมการเมืองจะมี พัฒนาการไปในช่วงหลายศตวรรษท่ีผ่านมา การส่ือสารยังคงเป็นปัจจัยสำ�คัญท่ีถือเป็น เคร่ืองมือสำ�คัญของมนุษย์เพ่ือบรรลุวัตถุประสงค์ในการดำ�เนินกิจกรรมใดๆ ของตน และเพ่ืออยู่ร่วมกับคนในสังคม ซ่ึงถือได้ว่าการส่ือสารมวลชนมีบทบาทอย่างสำ�คัญ ในการสอ่ื สารกบั มวลชนไดโ้ ดยไมถ่ กู จ�ำ กดั ในเรอ่ื งเวลาและสถานท ่ี ท�ำ ใหเ้ หน็ วา่ การแสดงบทบาท ของส่ือมวลชนน้ันก่อให้เกิดผลกระทบแก่สังคมโดยท่ัวไป ในการศึกษาคร้ังน้ีผู้วิจัย ได้กำ�หนดกระบวนการส่ือสารทางการเมืองให้สอดรับกับรูปแบบของกระบวนการส่ือสาร พน้ื ฐาน โดยผสู้ ง่ สาร ไดแ้ ก่ นกั วชิ าการ นกั การเมอื ง ผบู้ รหิ าร หรอื ผนู้ �ำ ทางความคดิ ทางการเมอื ง ได้ส่งข่าวสารทางการเมืองผ่านช่องทาง เช่น วิทยุกระจายเสียงโทรทัศน์ หนังสือพิมพ์ สอ่ื อนิ เทอรเ์ นต็ โซเชยี ลมเี ดยี หรอื สอ่ื บคุ คล อยา่ งเชน่ เจา้ หนา้ ทร่ี ฐั ทเ่ี กย่ี วขอ้ งไปยงั ผรู้ บั สาร อนั ไดแ้ ก ่ ประชาชนทว่ั ไป เพอ่ื มงุ่ ใหเ้ กดิ ผลกระทบ (Effect) แกป่ ระชาชนทเ่ี ปดิ รบั ขา่ วสาร ทางการเมืองให้เกิดการเปล่ียนแปลงความคิดและสนใจเข้าร่วมกิจกรรมทางการเมือง และการกระท�ำ ตา่ งๆ ทางการเมอื ง และการพฒั นาทางการเมอื งทใ่ี หค้ วามส�ำ คญั ในเรอ่ื ง ๒เสถียร เชยประทับ. (๒๕๒๕). การส่ือสารงานนวกรรม. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย.
การส่ือสารการเมือง (Political Communication) พิจารณาการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ ระหวา่ งการสอ่ื สารกบั การเมอื งทง้ั ในระดบั มหภาคและระดบั จลุ ภาคหรอื ระดบั บคุ คล ซ่ึงหากพิจารณาถึงการใช้ประโยชน์จากส่ือจะพบว่า การส่ือสารสามารถ นำ�มาประยุกต์ใช้เพ่อื พัฒนาทางการเมืองไทย ตามท่นี ักวิชาการจำ�นวนมากได้มีความเห็นว่า การสอ่ื สารมวลชนเปน็ การสอ่ื สารทม่ี อี ทิ ธพิ ลตอ่ การพฒั นาประเทศ เนอ่ื งจากมคี วามกวา้ งไกล ในการเขา้ ถงึ พน้ื ทท่ี กุ แหง่ อยา่ งรวดเรว็ ควบคมุ ไดโ้ ดยผกู้ �ำ หนดนโยบายการพฒั นาและยงั มี ประสทิ ธภิ าพสงู ในการสอ่ื สาร อกี ทง้ั ยงั สามารถใหค้ วามรอู้ นั กอ่ ใหเ้ กดิ การพฒั นาแกค่ นในชาต๓ิ ดว้ ยเหตนุ เ้ี องอทิ ธพิ ลทางการสอ่ื สารจงึ สง่ ผลตอ่ การเชอ่ื มน่ั ของผนู้ ำ�ทางการเมอื ง การสอ่ื สารจงึ นบั เปน็ พน้ื ฐานของกจิ กรรมทางสงั คมและการเมอื งทกุ รปู แบบ๔ ซง่ึ มผี สู้ นใจ เขา้ มาศกึ ษาถงึ บทบาทการสอ่ื สารในรปู แบบตา่ ง ๆ ทม่ี อี ทิ ธพิ ลตอ่ พฤตกิ รรมทางการเมอื ง อาท ิ พฤตกิ รรมการเปดิ รบั ขา่ วสารทางการเมอื ง ความแปลกแยกทางการเมอื ง (Political Alienation) และพฤตกิ รรมตา่ ง ๆ ทก่ี ารสอ่ื สารเขา้ มาเชอ่ื มโยงอยตู่ ลอดเวลา แนวทางการสอ่ื สารเพอ่ื สรา้ งการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง ในทางการเมืองส่ือมวลชนทำ�หน้าท่ีในการพัฒนาการเมืองการปกครอง ใหแ้ กป่ ระชาชน โดยสอ่ื มวลชนท�ำ ใหเ้ กดิ ความสนใจ ท�ำ ใหเ้ กดิ ความรคู้ วามเขา้ ใจ ท�ำ ใหเ้ กดิ ทัศนคต ิ และทำ�ให้เกิดการปฏิบัตทิ างการเมืองไม่วา่ จะเปน็ การวพิ ากษ์วิจารณ ์ การแสดง ความคดิ เหน็ การเลอื กตง้ั การเปน็ สมาชกิ พรรค ตลอดจนการมสี ว่ นรว่ มตา่ ง ๆ รวมถงึ การลงประชามติ ๓Frey, Bruno S. (1996). Why Do High Income People Participate More in Politics?. Public Choice Vol. 46 No. 2. ๔Fagen, Richard R. (1966). Politics and Communication. Boston: Little, Brown. 50
51 ท้ังน้ีความสำ�คัญของการรับรู้ข่าวสารจากส่ือมวลชนส่งผลต่อการมีส่วนร่วม ทางการเมอื งอยา่ งหลกี เลย่ี งไมไ่ ด้ ดงั ท่ี พชั นี เชยจรรยา และคณะ๕ กลา่ ววา่ เนอ่ื งจาก คนเรามีการรับรู้ต่างกัน ความล้มเหลวของการส่ือสารจึงอาจเกิดข้ึนได้ถ้าเราไม่ยอมรับ ความแตกตา่ งในเรอ่ื งการรบั รขู้ องแตล่ ะบคุ คล การรบั รเู้ ปน็ ตวั ก�ำ หนดพฤตกิ รรมการสอ่ื สาร ทศั นคตแิ ละความคาดหวงั ของผสู้ อ่ื สาร กระบวนการรบั รเู้ ปน็ กระบวนการทางจติ ทต่ี อบสนอง ต่อส่งิ เร้าท่ไี ด ้ เป็นกระบวนการเลือกรับสาร การจัดสารเข้าด้วยกัน และการตีความสาร ทไ่ี ดร้ บั ตามความเขา้ ใจและความรสู้ กึ ของตนเอง โดยทว่ั ไปการรบั รเู้ ปน็ กระบวนการทเ่ี กดิ ขน้ึ โดยไมร่ ตู้ วั หรอื ตง้ั ใจและมกั จะเกดิ ตามประสบการณ ์ และการสง่ั สมทางสงั คม อกี ทง้ั Klapper๖ อธบิ ายวา่ ผคู้ นทว่ั ไปมกี ารเลอื กทจ่ี ะเปดิ รบั (Expose) ขา่ วสารตา่ งๆ และมแี นวโนม้ ทจ่ี ะเปดิ รบั ขา่ วสารใดๆ ทส่ี อดคลอ้ งกบั ความเชอ่ื (Beliefs) ความคดิ (Ideas) และคา่ นยิ ม (Values) ทต่ี นมอี ยเู่ ดมิ อยา่ งไรกต็ ามการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งจะเกดิ ไมไ่ ดเ้ ลย หากเราไมพ่ จิ ารณา รูปแบบและกรอบคิดพ้ืนฐานในการเลือกเปิดรับส่ือมวลชน ซ่ึงยุพา สุภากุล๗ (๒๕๓๔, น. ๑๒๔-๑๒๕) ไดอ้ ธบิ ายเกณฑใ์ นการเลอื กเปดิ รบั สอ่ื ดงั น้ี ๑. เลอื กสอ่ื ทส่ี ามารถจดั หามาได ้ (Availability) ผรู้ บั สารจะเลอื กเปดิ รบั สอ่ื ท่ไี ม่ต้องใช้ความพยายามมากนัก เช่น ประชาชนในชนบทจะเลือกเปิดรับข้อมูลข่าวสาร จากสอ่ื วทิ ยกุ ระจายเสยี งเปน็ หลกั เพราะสามารถจดั หาเครอ่ื งรบั วทิ ยไุ ดง้ า่ ยกวา่ สอ่ื อน่ื ๆ ๒. การเลอื กสอ่ื ทต่ี นเองสะดวกและนยิ ม (Convenience Preferences) ผรู้ บั สาร สามารถเลอื กสอ่ื ไดต้ ามทต่ี นเองสะดวก ทง้ั หนงั สอื พมิ พ์ วทิ ยกุ ระจายเสยี ง วทิ ยโุ ทรทศั น์ นติ ยสาร และสอ่ื บคุ คล เปน็ ตน้ ๕พชั ร ี เชยจรรยา และคณะ. (๒๕๔๑). แนวคดิ หลกั นเิ ทศศาสตร.์ กรงุ เทพฯ: เยลโลก่ ารพมิ พ.์ ๖Klapper, J. T. (1960). The effects of mass communication. New York, NY, US: Free Press. ๗ยพุ า สภุ ากลุ . (๒๕๓๔). การสอ่ื สารมวลชน. เชยี งใหม:่ คณะมนษุ ยศาสตร มหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม.่
๓. การเลอื กสอ่ื ตามความเคยชนิ (Accustomed) ผรู้ บั สารบางคนไมค่ อ่ ย เปลย่ี นแปลงการเปดิ รบั สอ่ื ทต่ี นเองเคยรบั เชน่ บคุ คลทอ่ี ายมุ ากเคยฟงั วทิ ยกุ ระจายเสยี ง เปน็ ประจ�ำ กม็ กั จะไมค่ อ่ ยสนใจสอ่ื ชนดิ อน่ื ๔. ลกั ษณะเฉพาะของสอ่ื (Characteristic of Media) คณุ ลกั ษณะเฉพาะของสอ่ื มีผลต่อการเลือกส่ือของผู้รับสาร เช่น ลักษณะเด่นของหนังสือพิมพ์ คือ สามารถให้ รายละเอยี ดของขา่ วสารไดด้ กี วา่ สอ่ื อน่ื หรอื โทรทศั นส์ ามารถใหข้ อ้ มลู ไดท้ ง้ั ภาพและเสยี ง สรา้ งการรบั รแู้ ละความนา่ สนใจไดด้ กี วา่ สอ่ื อน่ื เปน็ ตน้ ๕. เลอื กสอ่ื ทส่ี อดคลอ้ งกบั ตน (Consistency) ผรู้ บั สารจะเลอื กสอ่ื ทส่ี อดคลอ้ ง กบั ความรู้ คา่ นยิ ม ความเชอ่ื และทศั นคตขิ องตนเอง หรอื กลา่ วอกี นยั หนง่ึ คอื การเปดิ รบั สอ่ื ของแตล่ ะบคุ คลจะขน้ึ อยกู่ บั การเปดิ รบั สอ่ื มวลชนดว้ ย (Mass Media Exposure) ในแง่น้ีจะพบว่าผู้รับสารในฐานะบุคคลพลเมืองแห่งรัฐจึงเป็นจุดหมาย ปลายทางในการสง่ สารทส่ี �ำ คญั เพอ่ื ใหเ้ กดิ ผลส�ำ เรจ็ ในการสรา้ งการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง ซง่ึ ผรู้ บั สารอาจเปน็ บคุ คลคนเดยี วหรอื กลมุ่ บคุ คลกไ็ ด้ อกี ทง้ั บทบาทของผรู้ บั สารมอี ยดู่ ว้ ยกนั ๓ ประการ คือ รับสาร ถอดรหัสสารเพ่ือให้ความหมาย และโต้ตอบต่อความหมาย บทบาททง้ั สามนอ้ี าจท�ำ โดยบคุ คลเพยี งคนเดยี วหรอื หลายคนกไ็ ด้ ในอดีตท่ีผ่านมากลุ่มองค์กรทางการเมืองเลือก “ช่องทางในการส่ือสาร” โดยอาศัยผ้นู ำ�ความคิดเห็น (Openion Leader) ซ่งึ เป็นบุคคลท่มี ีอิทธิพลต่อคนหม่มู าก ในพ้ืนท่ีท่ีเขาเหล่าน้ันอาศัยอยู่ โดยมีอิทธิพลต่อความคิดเห็นของผู้คนในพ้ืนท่ี ท้งั ทางตรงและทางอ้อม ผ้นู ำ�ความคิดเห็นเสมือนตัวกลางในการเช่อื มโยงความต้องการ ของผนู้ �ำ ทางการเมอื งสปู่ ระชาชนในกลมุ่ ของตนไดร้ บั ร้ ู เหน็ ชอบตอ้ งตรงกนั ตอ่ นโยบายหรอื ผู้นำ�ทางการเมืองคนน้ัน ๆ อย่างไรก็ดี ผ้นู ำ�ความคิดเห็นมักส่อื สารสถานการณ์ต่าง ๆ โดยสอดแทรกความคดิ เหน็ ตน บดิ เบอื นเนอ้ื หาขา่ วสารเพอ่ื เออ้ื ประโยชนต์ อ่ ฝา่ ยการเมอื ง ท่ีตนมีส่วนร่วมในประโยชน์อันหน่ึงอันใด ขณะท่ีส่ือหลัก ดังเช่น ส่ือโทรทัศน์ วิทยุ หนงั สอื พมิ พน์ น้ั มขี อ้ จ�ำ กดั ในลกั ษณะการสอ่ื สารแบบทางเดยี ว ผรู้ บั สารไมเ่ ขา้ ใจในเนอ้ื หา สาระกไ็ มอ่ าจซกั ถามได ้ แตก่ ม็ จี ดุ แขง็ ทค่ี นไมส่ ามารถบดิ เบอื นขอ้ เทจ็ จรงิ จากขอ้ มลู ขา่ วสารได ้ เนอ่ื งจากเปน็ สอ่ื ทเ่ี ขา้ ถงึ คนจ�ำ นวนมากนน่ั เอง เราแทบจะแยกกนั ไมอ่ อกระหวา่ งการสอ่ื สาร กับการอำ�นาจ เพราะเม่ือใดท่ีผู้นำ�กระทำ�การส่ือสารโดยใช้ส่ือสารมวลชนเป็นเคร่ืองมือ 52
53 ในการกระตุ้นเพ่ือให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองตามท่ีตนต้องการ หรือ จะเปน็ การครอบง�ำ ผา่ นสอ่ื มวลชนเพอ่ื เปลย่ี นแปลงทศั นคตขิ องประชาชนผรู้ บั สารใหเ้ ปน็ ไป ตามทผ่ี นู้ �ำ ทางการเมอื งตอ้ งการ ตลอดชว่ งเวลาทผ่ี า่ นมา “ประชาชนผรู้ บั สาร” รบั รขู้ อ้ มลู ขา่ วสาร บรโิ ภคสอ่ื เพอ่ื สง่ เสรมิ ความรขู้ องตน ซง่ึ ผนู้ �ำ องคก์ รทางการเมอื งไดอ้ าศยั สอ่ื หลกั ในการใหข้ อ้ มลู ขา่ วสารไปยงั ประชาชนเปา้ หมายเพอ่ื นอ้ มนำ�ประชาชนใหเ้ กดิ ความศรทั ธา การบริหารประเทศ ซ่ึงประชากรในประเทศไทยส่วนใหญ่มีการศึกษาข้ันพ้ืนฐานเฉล่ีย อย่ใู นระดับปริญญาตร ี ซ่งึ จัดว่าเป็นกล่มุ คนท่มี ีระดับการศึกษาดีและยังคงมีพฤติกรรมบริโภค สอ่ื โทรทศั น์ วทิ ยุ หนงั สอื พมิ พ์ อยใู่ นปจั จบุ นั ๘ ซง่ึ โดยแนวโนม้ คนทม่ี กี ารศกึ ษาสงู จะอา่ น หนงั สอื พมิ พม์ ากกวา่ คนมกี ารศกึ ษาต�ำ่ ๙ ในกลมุ่ คนทม่ี คี วามรสู้ งู จะเปน็ กลมุ่ คนทม่ี คี วามรู้ ข้อมูลข่าวสารดีและจะเพ่ิมพูนความรู้ทางด้านน้ีของตนให้มากข้ึนโดยการใช้ส่ือมวลชน๑๐ การศกึ ษามคี วามสมั พนั ธโ์ ดยตรงกบั การใชส้ อ่ื มวลชน คอื ผมู้ กี ารศกึ ษาสงู จะใชส้ อ่ื มวลชนมากขน้ึ และจะมผี ลใหบ้ คุ คลเหลา่ นเ้ี กดิ ความสนใจทางการเมอื ง แนวทางการสรา้ งการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งภาคประชาชน ในส่วนแนวคิดการมีส่วนร่วมทางการเมือง แมคโคลสกี๑๑ ได้ให้ความหมาย ของการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งวา่ การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง คอื กจิ กรรมตา่ งๆ ทเ่ี ปน็ ไป โดยสมคั รใจ ซง่ึ สมาชิกในสังคมมีส่วนรว่ มโดยตรงหรือโดยอ้อมในการเลอื กผ้ปู กครองประเทศ การก�ำ หนดนโยบายสาธารณะ การลงคะแนนเสยี งเลอื กตง้ั การตดิ ตามขา่ วสาร การอภปิ ราย การแลกเปล่ียนความคิดเห็น การเข้าร่วมประชุม การบริจาคเงิน และการติดต่อกับ ๘Choi, Hyeon Cheol and Samuel L’ Becker. (1987). Media Use Issue/Image Discriminations and Voting Communication Research. n.p. ๙Milbrath, L. W. and Goel. (1977). Political Participation: How and Why Do People Get Involved in Politics. 2d ed. Chicago: Rand McNally College Publishing Company. ๑๐Mullins, L. E. & McCombs. (1989). Agenda setting and the young voter. In The Emergence of American Political Issues: The Agenda Setting Function of the Press. New York: West. ๑๑McClosky, H. (1968). Political Participation. International Encyclopedia of the Social Science Vol 12 New York: McMillan and Free Press.
สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎร ลักษณะความกระตือรือร้นของการเข้ามีส่วนร่วมทางการเมือง อาจพิจารณาได้จากการสมัครเป็นสมาชิกพรรคการเมืองอย่างเป็นทางการ การเขียนและ กลา่ วสนุ ทรพจน ์ การรณรงคห์ าเสยี ง การแขง่ ขนั เปน็ เจา้ หนา้ ทพ่ี รรคหรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั แตไ่ มร่ วมถงึ กจิ กรรมทไ่ี มส่ มคั รใจ เชน่ การเสยี ภาษี การเปน็ ทหารและหนา้ ทด่ี า้ นตลุ าการ ขณะท่ีวีเนอร์๑๒ได้สรุปนิยามของคำ�ว่า การเข้ามีส่วนร่วมทางการเมืองไว้ ๙ ความหมายดว้ ยกนั คอื ประการแรก หมายถงึ การใหก้ ารสนบั สนนุ และการเรยี กรอ้ งตอ่ ผนู้ �ำ ในรฐั บาล เพอ่ื ใหส้ นองตอบตอ่ ความตอ้ งการใด ๆ ประการทส่ี อง หมายถงึ ความพยายามทจ่ี ะสรา้ งผลกระทบตอ่ การด�ำ เนนิ งาน ของรฐั บาลทไ่ี ดผ้ ลและเปน็ ไปอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ ประการท่ีสาม หมายถึง กิจกรรมทางการเมืองท่ีถูกต้องตามกฎหมาย เช่น การออกเสยี ง การยน่ื ขอ้ เรยี กรอ้ ง การประทว้ ง การลอ็ บบ ้ี เปน็ ตน้ ประการท่ีส่ี หมายถึง การใช้สิทธิเลือกตัวแทนเข้าไปใช้อำ�นาจแทนตนเอง (Representation) ประการทห่ี า้ หมายถงึ ความรสู้ กึ แปลกแยกหรอื ตตี นออกจากระบบการเมอื ง อันเน่ืองมาจากการถูกกีดกันไม่ให้เขาได้มีโอกาสเข้าไปมีส่วนร่วม พวกน้ีมีศักยภาพท่ีจะ กลับเข้ามาแก้ไขเปล่ียนแปลงระบบการเมืองเพ่ือให้เป็นไปตามแนวทางท่ีพวกเขาเห็นว่า เหมาะสมหรอื ยตุ ธิ รรมกวา่ เกา่ ประการทห่ี ก หมายถงึ กจิ กรรมของพวกทต่ี น่ื ตวั ในทางการเมอื ง ซง่ึ กจิ กรรม เหลา่ นร้ี วมไปถงึ การพดู คยุ ถกเถยี งปญั หาในทางการเมอื งกไ็ ด้ ไมจ่ �ำ เปน็ เสมอไปวา่ จะตอ้ ง อยใู่ นรปู ของการใชส้ ทิ ธเิ ลอื กตง้ั ประการท่ีเจ็ด หมายถึง กิจกรรมทางการเมืองทุกรูปแบบ ท้ังในแบบใช้ ความรนุ แรงและแบบไมใ่ ชค้ วามรนุ แรง ๑๒Weiner, M. (1971). Political participation: Crisis of the political process. In B. Leonard, and others (Eds.), Crisis on sequences in political development. Princeton: Princeton University Press. 54
55 ประการทแ่ี ปด หมายถงึ กจิ กรรมทางการเมอื งและกจิ กรรมทต่ี อ้ งการเขา้ ไปมี อทิ ธพิ ลในการด�ำ เนนิ การของขา้ ราชการดว้ ย ประการทเ่ี กา้ หมายถงึ กจิ กรรมตา่ งๆ ทม่ี ผี ลกระทบตอ่ การเมอื งระดบั ชาติ แตบ่ างคนมองวา่ จะตอ้ งรวมถงึ กจิ กรรมทก่ี ระทบตอ่ องคก์ รสว่ นทอ้ งถน่ิ ดว้ ย วเี นอร์ (Weiner, 1971, p. 165) ไดส้ รปุ ความหมายของการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง วา่ หมายถงึ การปฏบิ ตั กิ ารโดยสมคั รใจใดๆ (Any Voluntary Actions) ทไ่ี มว่ า่ จะบรรลุ ผลส�ำ เรจ็ หรอื ไม่ จะมกี ารจดั องคก์ ารหรอื ไมม่ ี จะเกดิ ขน้ึ เปน็ ครง้ั คราวหรอื ตอ่ เนอ่ื ง และ จะใช้วิธีการท่ีถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ก็ตาม โดยมีจุดมุ่งหมายท่ีจะมีอิทธิพล ตอ่ การเลอื กใชน้ โยบายสาธารณะ การบรหิ ารนโยบายสาธารณะ และการเลอื กผนู้ �ำ ทางการเมอื ง ในระดบั ตา่ ง ๆ ทง้ั ระดบั ชาตแิ ละระดบั ทอ้ งถน่ิ นี และ เวอรบ์ า๑๓ไดใ้ หค้ วามหมายของการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งวา่ หมายถงึ กจิ กรรมตา่ งๆ ทถ่ี กู ตอ้ งตามกฎหมายของประชาชน ซง่ึ มวี ตั ถปุ ระสงคโ์ ดยตรงมากหรอื นอ้ ย ในการมอี ทิ ธพิ ลตอ่ การเลอื กของเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั บาลหรอื การกระทำ�ทก่ี �ำ ลงั ด�ำ เนนิ การอยู่ ของเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั บาล โดยเนน้ วา่ การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งจะตอ้ งมลี กั ษณะ ดงั น้ี ๑. เป็นเร่ืองเก่ียวกับกิจกรรมของพลเมืองเฉพาะบุคคล รวมท้ังผู้ท่ีเฉ่ือยชา ตอ่ กฎเกณฑ์ การเขา้ มีสว่ นร่วมทางการเมอื งโดยอาชพี ซ่งึ รวมถึงเจ้าหน้าทร่ี ฐั บาล เจา้ หน้าท่ี พรรคการเมอื งและพวกหวั คะแนน ๒. เป็นกิจกรรมซ่ึงมีจุดมุ่งหมายท่ีจะมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจในการเลือก ของรฐั บาลหรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั บาล ๓. การมสี ว่ นรว่ มในการปกครองโดยการกระท�ำ กจิ กรรม ขณะทโ่ี กวทิ วงศส์ รุ วฒั น๑์ ๔ไดก้ ลา่ วถงึ การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งของประชาชน ในการทจ่ี ะแสดงออกซง่ึ อ�ำ นาจสงู สดุ ทต่ี นมอี ยไู่ ด้ ๕ ทาง ดงั น้ี คอื ๑๓Nie, N. H. and S. Verba. (1975). Political Participation. In Fred G. and W. N. Polsby (Eds.) Handbook Political Science: Non Government Politic. Massachusette: Addison. ๑๔โกวทิ วงศส์ รุ วฒั น.์ (๒๕๔๖). พน้ื ฐานรฐั ศาสตรก์ บั การเมอื งในศตวรรษท่ี 21. นครปฐม: โรงพมิ พส์ �ำ นกั สง่ เสรมิ และฝกึ อบรม ก�ำ แพงแสน, มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์ วทิ ยาเขตก�ำ แพงแสน.
๑. การออกเสยี งเลอื กตง้ั (Election) เปน็ การแสดงออกซง่ึ อ�ำ นาจของประชาชน ท่สี ามารถจะเลือกรัฐบาลคือผ้ทู ่จี ะดำ�เนินงานของรัฐ การเลือกต้งั ท่ใี ช้หลักการเสมอภาค ให้ประชาชนทุกคนมีสิทธิในการเลือกต้ังท่ัวไปโดยไม่มีข้อจำ�กัดทางเพศ ทรัพย์สมบัติ หรอื ชาตติ ระกลู โดยเรยี กวา่ Universal Suffrage จงึ จะถอื วา่ เปน็ ประชาธปิ ไตยทแ่ี ทจ้ รงิ ในอดีตน้นั การต่อส้เู พ่อื Universal Suffrage เป็นไปอย่างดุเดือดและขมข่นื กว่าท่คี นจน ผไู้ มม่ ที ด่ี นิ หรอื สตรจี ะมสี ทิ ธใิ นการเลอื กตง้ั ๒. การออกเสยี งประชามติ (Referendum) กลา่ วคอื อ�ำ นาจทป่ี ระชาชนมอี ยู่ ในการตดั สนิ ใจในปญั หาตา่ งๆ ของรฐั ตามเจตจ�ำ นงของตน สว่ นใหญใ่ นทางปฏบิ ตั มิ กั จะ เป็นเร่ืองท่ีเก่ียวกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ เช่น การจะยอมรับร่างรัฐธรรมนูญท่ียกร่าง ข้ึนใหม่ท้ังฉบับ หรือข้อแก้ไขเพ่ิมเติมของรัฐธรรมนูญตอนใดตอนหน่ึงหรือไม่ การลงคะแนนเสยี งกไ็ มซ่ บั ซอ้ นแตอ่ ยา่ งใด คอื เพยี งแคโ่ หวตวา่ Yes หรอื No เทา่ นน้ั เอง ท่ีมาของการออกเสียงประชามติน้ีมาจากสวิตเซอร์แลนด์ท่ีเน้นเก่ียวกับรัฐธรรมนูญและ พบในรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกา ฝร่งั เศส ออสเตรเลีย เป็นต้น ให้ประชาชนออกเสียง ประชามตริ บั รองหรอื ไมร่ บั รองการแกไ้ ขรฐั ธรรมนญู ๓. ประชาชนมีสิทธิเสนอร่างกฎหมาย (Initiative) ตามหลักประชาธิปไตย โดยทว่ั ไปแลว้ ประชาชนมกั จะใชอ้ �ำ นาจอธปิ ไตยในการรา่ งกฎหมายผา่ นทางฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ คอื รฐั สภา แตป่ ระชาชนกม็ สี ทิ ธทิ จ่ี ะแสดงอ�ำ นาจอธปิ ไตยในการเสนอรา่ งกฎหมายเองได้ ซง่ึ ในรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย ฉบบั ปี พ.ศ. ๒๕๔๐ กไ็ ดร้ บั รองสทิ ธแิ ละอ�ำ นาจน้ ี อยา่ งแจง้ ชดั ทง้ั น้ี ในมาตรา ๑๗๐ ไดบ้ ญั ญตั ไิ วใ้ หผ้ มู้ สี ทิ ธเิ ลอื กตง้ั ไมน่ อ้ ยกวา่ ๕๐,๐๐๐ คน มีสิทธิเข้าช่ือร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพ่ือให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายได้แต่เฉพาะ กฎหมายท่ีเก่ียวกับสิทธิเสรีภาพของชนชาวไทย และแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐเท่าน้ัน (ทง้ั น ้ี ตอ้ งมรี า่ งพระราชบญั ญตั เิ สนอมาดว้ ย) เปน็ การใหป้ ระชาชนมสี ว่ นรว่ มในการปกครองมากยง่ิ ขน้ึ กวา่ การเลอื กตง้ั ทว่ั ไปแตเ่ ดมิ ๔. ประชาชนสามารถตัดสินปัญหาสำ�คัญเก่ียวกับนโยบายรัฐ (Plebiscite) ทม่ี าของ Plebiscite นน้ั มปี ระวตั มิ าจากสาธารณรฐั โรมนั (กอ่ นสมยั ทจ่ี ะเปน็ จกั รวรรดโิ รมนั ) ซง่ึ ไดม้ กี ารแบง่ ประชาชนชาวโรมนั เปน็ สองชน้ั คอื พวกพาตรเิ ชยี น (Patricians) เปน็ พวกผดู้ ี 56
57 กบั พวกพเลเบยี น (Plebeians) เปน็ พวกไพร่ คลา้ ยกบั การแบง่ ชนชน้ั ของเมอื งไทยในสมยั โบราณทม่ี สี ทิ ธใิ นสงั คมแตกตา่ งกนั ดงั นน้ั กรณกี ารลงคะแนนเสยี งทใ่ี หพ้ วกไพรล่ งคะแนนดว้ ย จะเป็นเร่ืองสำ�คัญระดับชาติทีเดียวในทางปฏิบัติ เม่ือรัฐบาลมีปัญหาระดับนโยบาย ทไ่ี มส่ ามารถตดั สนิ ใจไดเ้ อง เนอ่ื งจากอาจจะเกดิ ผลกระทบอยา่ งใหญห่ ลวงในสงั คม ดงั เชน่ การท่จี ะเลิกจำ�หน่ายสุราหรือการท่จี ะเปิดให้มีโสเภณีหรือบ่อนการพนันอย่างเปิดเผยถูกต้อง ตามกฎหมาย รฐั บาลจ�ำ เปน็ ตอ้ งใหป้ ระชาชนตดั สนิ ใจกนั เองโดยตรง ซง่ึ การลงคะแนนเสยี ง ก็คือ Yes หรือ No น่ันเอง สำ�หรับการใช้ศัพท์ระหว่าง Referendum กับ Plebiscite ปัจจุบันมักใช้แทนกันอย่างสับสน เน่อื งจากคนท่วั ไปไม่ทราบประวัติความเป็นมาของคำ�ศัพท์ ทง้ั สองดงั กลา่ ว ๕. ประชาชนสามารถจะเปล่ยี นผ้ดู ำ�รงตำ�แหน่งในหน้าท่สี ำ�คัญของรัฐบาลได้ (Recall) การแสดงออกซง่ึ อ�ำ นาจอธปิ ไตยของประชาชนทส่ี ามารถมสี ทิ ธอิ อกเสยี งถอดถอน เจา้ หนา้ ทต่ี �ำ แหนง่ ตา่ งๆ ซง่ึ ไดม้ าโดยการเลอื กตง้ั (ไมใ่ ชก่ ารแตง่ ตง้ั ) แตท่ ง้ั นเ้ี ปน็ การย�ำ้ เนน้ ถงึ หลกั การวา่ เมอ่ื ประชาชนเลอื กตง้ั เขา้ มาได้ ประชาชนกส็ ามารถทจ่ี ะปลดหรอื ถอดถอนได้ เชน่ กนั ในแง่น้ีแล้วประชาชนชนทุกคนย่อมมีเสรีภาพในการท่ีจะแสดงความคิดเห็น การเขียน การพูด การโฆษณา การพิมพ์ ซ่ึงการแสดงออกเหล่าน้ีอาจอยู่ในรูปแบบ ของการวพิ ากษ์วิจารณต์ ามส่อื ต่างๆ รัฐบาลตอ้ งไมข่ ัดขวางหรือห้ามปรามการแสดงออก ของประชาชน รัฐต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นก่อนลงมือดำ�เนินการ ทำ�กิจการใดท่ีมีผลกระทบต่อชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนและชุมชน รวมท้ัง ความม่ันคงปลอดภัยของประเทศ ท้ังน้ีการมีส่วนร่วมถือเป็นหัวใจสำ�คัญของการบริหาร ประเทศตามระบอบประชาธิปไตย ซ่ึงประชาชนต้องตระหนักว่าตนเป็นเจ้าของประเทศ และตอ้ งเขา้ ไปรับผิดชอบในกจิ การของบา้ นเมืองในทกุ โอกาสท่สี ามารถกระทำ�ได้ ตอ้ งไม่ ละเลยหรอื เพกิ เฉยและควรสง่ เสริมคนดีให้เข้ามาบริหารบา้ นเมอื ง ผเู้ ขยี นเห็นว่าแนวทาง การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งของประชาชนมดี งั ตอ่ ไปน้ี ๑. สนใจ ตดิ ตามขา่ วสารดา้ นการเมอื ง ๒. ตดิ ตามตรวจสอบการท�ำ งานของนกั การเมอื ง
๓. สนบั สนนุ ผสู้ มคั รและนกั การเมอื งทด่ี ี ๔. ตอ่ ตา้ นนกั การเมอื งทไ่ี มด่ ี ๕. ใหค้ วามรว่ มมอื กบั ทางราชการ ปฏบิ ตั ติ นเปน็ พลเมอื งทด่ี ี ๖. คดั คา้ นนโยบายทก่ี อ่ ใหเ้ กดิ ความเดอื ดรอ้ นแกส่ ว่ นรวม ๗. ศกึ ษาขอ้ เทจ็ จรงิ ใหถ้ ถ่ี ว้ น ๘. เสนอปญั หาใหห้ นว่ ยงานแกไ้ ข ๙. ชมุ นมุ คดั คา้ นโดยไมล่ ะเมดิ สทิ ธขิ องผอู้ น่ื ๑๐. ปกปอ้ งคมุ้ ครองสทิ ธขิ องตนมใิ หถ้ กู ละเมดิ ๑๑. เผยแพรค่ วามรคู้ วามเขา้ ใจทางการเมอื งทถ่ี กู ตอ้ ง ในสว่ นระดบั การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งของประชาชนในฐานะพลเมอื งแหง่ รฐั นน้ั เราอาจจะแบง่ ตามลกั ษณะดงั ตอ่ ไปน้ี ๑. การตดิ ตามขา่ วสารบา้ นเมอื ง ๒. การใชส้ ทิ ธเิ ลอื กตง้ั ๓. รเิ รม่ิ พดู คยุ ประเดน็ การเมอื ง ๔. ชกั จงู รณรงคใ์ หผ้ อู้ น่ื สนบั สนนุ บคุ คลและพรรคการเมอื งทต่ี นสนบั สนนุ ๕. เสนอแนวคดิ นโยบายตอ่ นกั การเมอื งและผนู้ �ำ ทางการเมอื ง ๖. บรจิ าคเงนิ สนบั สนนุ กจิ กรรมทางการเมอื ง ๗. รว่ มประชมุ รณรงคใ์ นการเคลอ่ื นไหวทางการเมอื ง ๘. เปน็ สมาชกิ ระดบั แกนน�ำ พรรคการเมอื ง ๙. รว่ มระดมทนุ ๑๐. เสนอตวั เปน็ ผลู้ งสมคั รรบั เลอื กตง้ั ๑๑. ด�ำ รงต�ำ แหนง่ ทางการเมอื ง ในขณะท่ีบันไดการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนน้ัน เราอาจจำ�แนก ตามลกั ษณะเฉพาะไดด้ งั ตอ่ ไปน้ี บนั ไดขน้ั ท ่ี ๑ สนใจตดิ ตามขา่ วสารและกจิ กรรมทางการเมอื ง บนั ไดขน้ั ท ่ี ๒ เรม่ิ พดู คยุ ประเดน็ ทางการเมอื ง 58
59 บนั ไดขน้ั ท ่ี ๓ ศกึ ษานโยบายของผสู้ มคั รและพรรคการเมอื ง บนั ไดขน้ั ท ่ี ๔ แลกเปลย่ี นเรยี นรเู้ รอ่ื งทางการเมอื งและการเลอื กตง้ั รว่ มกบั ผอู้ น่ื บนั ไดขน้ั ท ่ี ๕ เขา้ รว่ มกจิ กรรมทางการเมอื งและการเลอื กตง้ั ในชมุ ชน บนั ไดขน้ั ท ่ี ๖ จดั กจิ กรรมทางการเมอื งและการเลอื กตง้ั ในชมุ ชน บนั ไดขน้ั ท ่ี ๗ รณรงคส์ นบั สนนุ บคุ คลและพรรคทต่ี นนยิ ม บนั ไดขน้ั ท ่ี ๘ เปน็ อาสาสมคั รสอดสอ่ งและชว่ ยเหลอื การเลอื กตง้ั บนั ไดขน้ั ท ่ี ๙ ตดั สนิ ใจเลอื กตง้ั ตวั แทนอยา่ งรเู้ ทา่ ทนั บนั ไดขน้ั ท ่ี ๑๐ ตดิ ตามตรวจสอบการทำ�งานของนกั การเมอื ง พรรคการเมอื ง และเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั จากความหมายของการมีส่วนร่วมทางการเมืองของนักวิชาการแต่ละท่านน้นั โดยสรปุ แลว้ ความหมายของการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งนน้ั คอื การเขา้ มสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง เป็นกิจกรรมต่างๆ ตามความสมัครใจของสมาชิกในสังคมการเมืองท่ีจะเลือกกระทำ� ซ่ึงมีจุดมุ่งหมายท้ังทางตรงและทางอ้อมท่ีต้องการมีอิทธิพลต่อการกำ�หนดนโยบายและ การด�ำ เนนิ งานของรฐั บาล ไมว่ า่ จะเปน็ ระดบั ทอ้ งถน่ิ หรอื ในระดบั ชาตกิ ต็ าม ซง่ึ การกระท�ำ นน้ั อาจผิดกฎหมายหรือถูกต้องตามกฎหมาย อาจใช้ความรุนแรงหรือไม่ใช้ความรุนแรง ส�ำ เรจ็ ผลหรอื ไมส่ �ำ เรจ็ ผล หรอื การกระท�ำ โดยความส�ำ นกึ หรอื ถกู ชกั จงู ระดมพลงั กไ็ ด้ ในอีกด้านหน่งึ เหล่าบรรดานักรัฐศาสตร์ได้ให้ความสนใจเก่ยี วกับปัจจัยอันเป็น สาเหตขุ องการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง โดยการพยายามหาสาเหตวุ า่ เหตใุ ดสงั คมหนง่ึ จงึ มี การขยายตัวของการมีส่วนร่วมทางการเมืองเป็นอย่างมาก ในขณะท่ใี นอีกสังคมหน่งึ น้นั การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งมนี อ้ ยหรอื แทบจะไมม่ กี ารมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งเลย สาเหตุ ทม่ี ผี ลท�ำ ใหเ้ กดิ ความแตกตา่ งของการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งมดี งั น้ี มวิ บราท๑์ ๕ ไดก้ ลา่ วถงึ ปจั จยั ทม่ี อี ทิ ธพิ ลตอ่ การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งของปจั เจก บคุ คล โดยแบง่ ออกเปน็ ๒ ประการ ไดแ้ ก่ ๑๕Milbrath, L. W. and Goel. (1977). Political Participation: How and Why Do People Get Involved in Politics. 2d ed. Chicago: Rand McNally College Publishing Company.
๑. ปจั จยั ดา้ นสง่ิ เรา้ จากสภาพแวดลอ้ ม (Environment Stimuli) หมายถึง ลักษณะของระบบสังคม (Social System) และสภาพการณ์ ทางการเมือง (Political Setting) ซ่ึงไม่เพียงจะกระตุ้นให้เกิดพฤติกรรมทางการเมือง ของบุคคลเท่าน้นั แต่ยังมีส่วนให้ข้อมูลต่างๆ ท่เี ก่ยี วกับขอบเขตปทัสถานและทางเลือกต่างๆ ในการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งของบคุ คลแตล่ ะคน แมจ้ ะอยใู่ นสง่ิ แวดลอ้ มเดยี วกนั กจ็ ะรบั สง่ิ เรา้ จากระบบการเมอื งและสงั คมไดไ้ มเ่ ทา่ กนั เพราะเขาจะเลอื กรบั รแู้ ละเลอื กสรรเฉพาะสง่ิ เรา้ ทเ่ี หมาะสมและตรงกบั ความตอ้ งการของตนเทา่ นน้ั ๒. ปจั จยั เกย่ี วกบั ลกั ษณะสว่ นบคุ คล (Personal Factors) ประกอบดว้ ยปจั จยั ๕ ประการดว้ ยกนั คอื พนั ธกุ รรม แรงขบั ความตอ้ งการ ทางจิตใจ ความต้องการทางร่างกาย และความเช่อื ต่างๆ รวมท้งั ทัศนคติทางการเมือง ของแตล่ ะคน ปจั จยั สว่ นบคุ คลจงึ ถอื เปน็ ปจั จยั ทเ่ี ออ้ื อำ�นวยใหบ้ คุ คลเขา้ มสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง ในระดบั ทแ่ี ตกตา่ งกนั ออกไป ด้วยเหตุน้ีปัจจัยดังกล่าวข้างต้นจึงเป็นพลังสำ�คัญในการสร้างแรงขับเคล่ือน ใหเ้ กดิ กระบวนการการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง และยงั เปน็ ตวั ชว้ี ดั แนวโนม้ ของสมั ฤทธผ์ิ ล ทางการเมอื งทส่ี �ำ คญั ในอกี นยั หนง่ึ ดว้ ย ในแง่น้แี ล้วจะเห็นว่ากระบวนการเกิดการมีส่วนร่วมทางการเมืองน้นั จะเกิดไม่ยาก หากขาดสถาบันส่ือมวลชนซ่ึงเป็นพลังสำ�คัญของประชาชนในมิติทางด้านการเมือง การปกครอง อีกท้ังยังมีบทบาทในการพัฒนาสถาบันทางการเมืองและการปกครอง ของประเทศอีกด้วย เน่ืองจากส่ือมวลชนนับเป็นกระจกสะท้อนผลงานและพฤติกรรม ขององคก์ รทางการเมอื งนน่ั เอง ดงั นน้ั สอ่ื มวลชนจงึ มบี ทบาทหนา้ ทใ่ี นการเสรมิ สรา้ งระบบ สงั คมการเมอื ง (Socio-Political Systems) ใหม้ คี วามเขม้ แขง็ และมน่ั คง ทง้ั น้ี สอ่ื มวลชน ยงั มหี นา้ ทด่ี งั ตอ่ ไปน๑้ี ๖ ๑๖วีระพล วงษ์ประเสริฐ. (๒๕๔๐). ความสัมพันธ์ระหว่างพฤติกรรมการเปิดรับข่าวสาร ทางการเมืองจากส่ือสารมวลชนกับบุคลิกภาพทางการเมืองแบบประชาธิปไตยของข้าราชการกรุงเทพฯ. (สารนพิ นธป์ รญิ ญามหาบณั ฑติ ). มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.์ 60
61 (๑) หนา้ ทใ่ี นการถา่ ยทอดขอ้ มลู ขา่ วสาร (Information) กลา่ วคอื เพอ่ื สรา้ งความร้ ู และความเขา้ ใจใหก้ บั ประชาชน โดยไมเ่ สนอขา่ วทท่ี �ำ ใหเ้ กดิ ความเสอ่ื มเสยี ตอ่ กระบวนการ ทางการเมอื ง เชน่ ขา่ วลอื ความเสอ่ื มศรทั ธาในตวั นกั การเมอื ง ความแตกแยก ความขดั แยง้ การสรา้ งสมญานามเชงิ ลบ รวมถงึ ในการสนบั สนนุ สถานภาพผดิ คน เปน็ ตน้ (๒) หนา้ ทใ่ี นการจดั วาระขา่ วสาร (Agenda setting) กลา่ วคอื การจดั ล�ำ ดบั เลือกประเด็นหัวข้อหรือปัญหามานำ�เสนอต่อประชาชน ทำ�ให้ส่ือมวลชนมีอิทธิพล ตอ่ การรบั รขู้ องประชาชนดว้ ยวา่ เรอ่ื งใดเปน็ เรอ่ื งทค่ี วรรบั ร ู้ เรอ่ื งใดเปน็ เรอ่ื งส�ำ คญั (๓) การเผยแพรป่ ลกู ฝงั ความเชอ่ื ทางการเมอื ง (Propagation and Cultivation of Political Beliefs) กลา่ วคอื การปลกู ฝงั อดุ มการณท์ างการเมอื งตอ้ งอาศยั การสอ่ื สาร ท่เี ข้มข้นเพ่อื สร้างเง่อื นไขไม่ให้ผ้รู ับสารหลบหลีกหรือละเลย เช่น การส่อื สารในโครงการ รณรงค์ (Campaign) เพอ่ื ใหป้ ระชาชนมจี ติ ส�ำ นกึ ทางการเมอื งในระบอบประชาธปิ ไตย และ ผลของการรณรงค์หรือการส่อื สารท่ที ำ�ให้ประชาชนเกิดความร้สู ึกรับผิดชอบต่อบ้านเมือง มากขน้ึ (๔) การพัฒนาด้านการเมือง การพัฒนาประเทศน้ันจะมีเฉพาะการพัฒนา เศรษฐกจิ และสงั คมเพยี งดา้ นเดยี วไมไ่ ด ้ แตต่ อ้ งมกี ารพฒั นาทางการเมอื งดว้ ยจงึ จะสมบรู ณแ์ บบ โดยเฉพาะประเทศท่ีต้ังเป้าหมายการพัฒนาประเทศภายใต้ระบอบประชาธิปไตย อยา่ งประเทศไทยยง่ิ ตอ้ งพฒั นาการเมอื งอยา่ งจรงิ จงั กลา่ วคอื ตอ้ งใหค้ วามรคู้ วามเขา้ ใจ ในด้านการเมืองแก่ประชาชน รวมถึงสร้างและกระตุ้นการมีส่วนร่วมทางการเมือง ของภาคประชาชน ดังน้นั การใช้ส่อื ทางการเมือง หรือการเลือกรับข่าวสารจากส่อื ของประชาชน ยังข้ึนอยู่กับความใส่ใจของบุคคลเหล่าน้ันด้วย โดยท่ัวไปแล้วประชาชนผู้รับสารจะให้ ความสนใจกบั สง่ิ ทค่ี นุ้ เคยและสอดคลอ้ งกบั ความคดิ และทศั นคตเิ ดมิ ของตนทม่ี อี ยแู่ ละหลกี เลย่ี ง ส่ือหรือข้อมูลข่าวสารท่ีเป็นปฏิปักษ์กับความเช่ือของตน จึงอาจคาดคะเนได้ว่า ย่ิงผู้ท่ีมี การศกึ ษานอ้ ยกจ็ ะหลกี เลย่ี งขา่ วสารรายการซง่ึ ยากเกนิ กวา่ ความเขา้ ใจและไมค่ นุ้ เคย ดงั เชน่ การแถลงนโยบายของรฐั บาล ประเดน็ ขา่ วสารเกย่ี วกบั นโยบายพฒั นาเศรษฐกจิ ไทย ผทู้ ม่ี ี ความร้นู ้อยจะเห็นว่าหากเก่ียวข้องกับการพัฒนารายได้ หรือการประกอบอาชีพของตน
ในปจั จบุ นั กจ็ ะเปดิ รบั สาระความรทู้ ส่ี อดคลอ้ งกบั อาชพี ของตน แตอ่ าจจะไมเ่ ปดิ รบั ขอ้ มลู ขา่ วสารทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การใชเ้ ทคโนโลย ี เปน็ ตน้ นอกจากน ้ี การปฏบิ ตั ทิ างการเมอื งไมว่ า่ จะเปน็ การวพิ ากษว์ จิ ารณ์ การแสดงความคดิ เหน็ การเลอื กตง้ั การเปน็ สมาชกิ พรรค ตลอดจน การมีส่วนร่วมต่างๆ รวมถึงการลงประชามติได้สะท้อนอำ�นาจส่ือมวลชนในการทำ�ให้ ประชาชนเกดิ ความสนใจไดร้ บั ความรคู้ วามเขา้ ใจสกู่ ารสรา้ งความรว่ มมอื เพอ่ื พฒั นาการเมอื ง การปกครองแกป่ ระชาชนและชว่ ยสง่ เสรมิ ระบบสงั คมการเมอื ง (Socio-Political Systems) ใหม้ คี วามเขม้ แขง็ อยา่ งยง่ิ บทสรปุ ด้วยเหตุน้ีส่ือมวลชนจึงถูกกำ�หนดบทบาทหน้าท่ีในการเสริมสร้างระบบสังคม การเมอื ง (Socio-Political Systems) ใหด้ �ำ รงคงอยผู่ า่ นการสรา้ งความรคู้ วามเขา้ ใจโดยไมเ่ สนอขา่ ว ท่ีทำ�ให้เกิดความเส่ือมเสียต่อกระบวนการทางการเมืองให้กับประชาชน การให้มี การจัดลำ�ดับเลือกประเด็นหัวข้อ หรือปัญหาท่ีนำ�เสนอต่อประชาชนว่าเร่ืองใดเป็นเร่ือง ท่ีควรรับรู้ เร่ืองใดเป็นเร่ืองท่ีไม่ควรรับรู้พร้อมกับการปลูกฝังอุดมการณ์ทางการเมือง ทต่ี อ้ งอาศัยการส่ือสารท่ีเข้มข้นเพื่อสร้างเง่ือนไขไม่ให้ผู้รับสารหลบหลีกหรือละเลย ดังเช่น การสอ่ื สารในโครงการรณรงค์ (Campaign) ตา่ ง ๆ ของรฐั บาล หากผสู้ ง่ สารในฐานะองคก์ ร ทางการเมอื งไดใ้ ชส้ อ่ื มวลชนในปรมิ าณทม่ี ากพอ และมวี ธิ กี ารน�ำ เสนอทส่ี ามารถโนม้ นา้ วใจ ผู้รับสาร ประชาชนผู้รับสารมีโอกาสเปิดรับส่ือในปริมาณท่ีสอดคล้องกัน เป้าหมาย การปกครองในระบอบประชาธปิ ไตยภายใตก้ ารบรกิ ารของรฐั บาลชดุ นน้ั ๆ กจ็ ะไดร้ บั ศรทั ธา จากประชาชน ส่ือมวลชนก็จะสามารถช่วยให้สังคมน้ัน ๆ บรรลุเป้าหมายการพัฒนา ทางการเมอื งแบบประชาธปิ ไตยได๑้ ๗ ๑๗กาญจนา แกว้ เทพ. (๒๕๔๒). การวเิ คราะหส์ อ่ื แกน่ ความคดิ และเทคนคิ . พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๒. กรงุ เทพฯ: เอดสิ นั เพรส โพรดกั ส.์ 62
63 บรรณานกุ รม ภาษาไทย กาญจนา แก้วเทพ. (๒๕๔๒). การวเิ คราะหส์ อื่ แก่นความคดิ และเทคนคิ . พิมพ์คร้งั ที่ ๒. กรุงเทพฯ: เอดสิ นั เพรส โพรดกั ส.์ โกวทิ วงศส์ รุ วฒั น.์ (๒๕๔๖). พน้ื ฐานรฐั ศาสตรก์ บั การเมอื งใน ศตวรรษท่ี ๒๑. นครปฐม: โรงพมิ พส์ �ำ นกั สง่ เสรมิ และฝกึ อบรม ก�ำ แพงแสน, มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์ วทิ ยาเขตก�ำ แพงแสน. พชั รี เชยจรรยา และคณะ. (๒๕๔๑). แนวคดิ หลกั นเิ ทศศาสตร.์ กรงุ เทพฯ: เยลโลก่ ารพมิ พ.์ ยพุ า สภุ ากลุ . (๒๕๓๔). การสอ่ื สารมวลชน. เชยี งใหม:่ คณะมนษุ ยศาสตร มหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม.่ วีระพล วงษ์ประเสริฐ. (๒๕๔๐). ความสัมพันธ์ระหว่างพฤติกรรมการเปิดรับข่าวสาร ทางการเมอื งจากสอ่ื สารมวลชนกบั บคุ ลกิ ภาพทางการเมอื งแบบประชาธปิ ไตย ของขา้ ราชการกรงุ เทพฯ. (สารนพิ นธป์ รญิ ญามหาบณั ฑติ ). มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.์ สจุ ติ บญุ บงการ และ พรศกั ด์ิ ผอ่ งแผว้ . (๒๕๒๗). พฤตกิ รรมการลงคะแนนเสยี งเลอื กตง้ั ของคนไทย. กรงุ เทพฯ: โรงพมิ พจ์ ฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั . เสถยี ร เชยประทบั . (๒๕๒๕). การสอ่ื สารงานนวกรรม. กรงุ เทพฯ: โรงพมิ พจ์ ฬุ าลงกรณ ์ มหาวทิ ยาลยั . ภาษาองั กฤษ Choi, Hyeon Cheol and Samuel L’ Becker. (1987). Media Use Issue / Image Discriminations and Voting Communication Research. n.p. Fagen, Richard R. (1966). Politics and Communication. Boston: Little, Brown. Frey, Bruno S. (1996). Why Do High Income People Participate More in Politics?. Public Choice Vol. 46 No. 2. Klapper, J. T. (1960). The effects of mass communication. New York, NY, US: Free Press.
McClosky, H. (1968). Political Participation. International Encyclopedia of the Social Science Vol. 12 New York: McMillan and Free Press. Milbrath, L. W. and Goel. (1977). Political Participation: How and Why Do People Get Involved in Politics. 2d ed. Chicago: Rand McNally College Publishing Company. Mullins, L. E. & McCombs. (1989). Agenda setting and the young voter. In The Emergence of American Political Issues: The Agenda Setting Function of the Press. New York: West. Nie, N. H. and S. Verba. (1975). Political Participation. In Fred G. and W. N. Polsby (Eds.) Handbook Political Science: Non Government Politic. Massachusette: Addison. Weiner, M. (1971). Political participation: Crisis of the political process. In B. Leonard and others (Eds.), Crisis on sequences in political development. Princeton: Princeton University Press. 64
65 ปราณพงษ์ ตลิ ภทั ร** สภายุโรปได้จัดทำ�เอกสารมีช่ือเรียกว่า “ข้อแนะนำ�ว่าด้วยบทบาท ของอยั การในกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญา” (Recommendation on the Role of Public Prosecution in the Criminal Justice System) เม่ือปี ค.ศ. ๒๐๐๗ ได้กล่าวถึง๑ *ข้อคิดเห็นในบทความน้ีเป็นความเห็นและผลจากการศึกษาค้นคว้าทางวิชาการของผู้เขียน ส�ำ นกั งานอยั การสงู สดุ มจิ �ำ ตอ้ งผกู พนั หรอื เหน็ พอ้ งดว้ ย **อัยการจังหวัดประจำ�สำ�นักงานอัยการสูงสุด สำ�นักงานวิชาการ สำ�นักงานอัยการสูงสุด น.บ. (เกยี รตนิ ยิ ม), น.บ.ท., พบ.ม. (รป.ม), น.ม. ๑รายละเอยี ดเกย่ี วกบั สภายโุ รป สามารถศกึ ษาไดจ้ าก กลุ พล พลวนั , สทิ ธมิ นษุ ยชนในสงั คมโลก, (กรงุ เทพฯ: นติ ธิ รรม, ๒๕๔๗), หนา้ ๑๑๓ - ๑๓๔.
ความเปน็ อสิ ระของพนกั งานอยั การไวว้ า่ “ในกรณที ก่ี ฎหมายของประเทศนน้ั ใหอ้ �ำ นาจแกอ่ ยั การ ในการสง่ั คดตี ามดลุ พนิ จิ ได้ การใชด้ ลุ พนิ จิ ดงั กลา่ วพงึ กระท�ำ โดยอสิ ระ และโดยปราศจาก การแทรกแซงทางการเมือง” โดย “อัยการพึงปฏิบัติหน้าท่ีของตนอย่างปราศจาก ความหว่นั กลัว ความล�ำ เอียงหรอื อคติ” โดยในกรณคี วามเป็นอสิ ระของพนักงานอยั การ สหประชาชาตไิ ดจ้ ดั ท�ำ เอกสารทเ่ี รยี กวา่ “Guidelines on the Role of Prosecutors 1990”๒ ไดว้ างหลกั ในการใชด้ ลุ พนิ จิ ของอยั การไวว้ า่ “ในประเทศทอ่ี ยั การมอี �ำ นาจด�ำ เนนิ คดโี ดยใช้ ดุลพินิจ จะต้องมีกฎหมายหรือระเบียบ ข้อบังคับท่เี ปิดเผย กำ�หนดแนวทางการปฏิบัติ เพอ่ื สง่ เสรมิ ความยตุ ธิ รรมและความถกู ตอ้ งแนน่ อนในการสง่ั คดี ซง่ึ รวมทง้ั การฟอ้ งและไมฟ่ อ้ งคด ี ด้วยทางเลือกท่ีอาจใช้แทนการฟ้องคดี” โดย “หน่วยงานของอัยการจะต้องแยกขาด จากองคก์ รศาลโดยเดด็ ขาด” แนวความคิดดังกล่าวของสหประชาชาติและสภายุโรปแสดงให้เห็นถึง การรับรองความเป็นอิสระในการใช้ดุลพินิจในการพิจารณาส่ังคดีของพนักงานอัยการ ในระดบั นานาชาติ ดงั นน้ั รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ บญั ญตั ิ ใหอ้ งคก์ รอยั การแยกออกมาตา่ งหาก โดยบญั ญตั เิ ปน็ หมวดเฉพาะในหมวด ๑๓ องคก์ ร อยั การ มาตรา ๒๔๘ ไดบ้ ญั ญตั ไิ วอ้ ยา่ งชดั เจนวา่ “องคก์ รอยั การมหี นา้ ทแ่ี ละอ�ำ นาจตามท่ี บญั ญตั ไิ วใ้ นรฐั ธรรมนญู และกฎหมาย” และวรรคสอง บญั ญตั วิ า่ “พนกั งานอยั การมอี สิ ระ ในการพจิ ารณาสง่ั คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ทใ่ี หเ้ ปน็ ไปโดยรวดเรว็ เทย่ี งธรรม และปราศจาก อคตทิ ง้ั ปวง และไมใ่ หถ้ อื วา่ เปน็ ค�ำ สง่ั ทางปกครอง” จากบทบญั ญตั ขิ องรฐั ธรรมนญู ดงั กลา่ วในมาตรา ๒๔๘ วรรคสอง ทบ่ี ญั ญตั ใิ ห้ “พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาส่ังคดีและการปฏิบัติหน้าท่ี...” จึงมีประเด็น อันควรศึกษาว่า ดุลพินิจท่ีเป็นอิสระของพนักงานอัยการท่ีใช้ในปัจจุบันอันเป็นท่ีแจ้งชัด ๒ดรู ายละเอยี ดไดใ้ น กติ ตพิ งษ์ กติ ยารกั ษ,์ ชาติ ชยั เดชสรุ ยิ ะ และ ณฐั วสา ฉตั รไพบลู ย,์ ประมวลจริยธรรมและมาตรฐานการปฏิบัติงานของอัยการในนานาประเทศ, มูลนิธิพัฒนากระบวนการ ยตุ ธิ รรม ส�ำ นกั งานอยั การสงู สดุ , กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๕๑, หนา้ ๑๕ - ๑๙. 66
67 ประจักษ์ว่าได้รับรองความเป็นอิสระโดยรัฐธรรมนูญและบทบัญญัติแห่งกฎหมายแล้ว ซ่ึงเป็นท่ีปราศจากข้อสงสัยในความเป็นอิสระของพนักงานอัยการ๓ แต่ความเป็นอิสระ ของพนักงานอัยการหาใช่มีความอิสระท่ีไร้ขอบเขตแต่อย่างใด ดังน้ัน จึงควรจะได้มี การพจิ ารณาศกึ ษาถงึ การตรวจสอบความเปน็ อสิ ระของพนกั งานอยั การในการพจิ ารณาสง่ั คดี ดงั กลา่ วนน้ั ซง่ึ จะไดน้ �ำ เสนอในบทความนเ้ี ปน็ ล�ำ ดบั ไป สงั เขปหลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาและระบบการด�ำ เนนิ คดอี าญา ๑. หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญา หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาเกดิ ขน้ึ มาจากแนวคดิ ในการรกั ษาความสงบเรยี บรอ้ ย ของสงั คมหรอื รฐั อนั เปน็ หนา้ ทส่ี �ำ คญั ยง่ิ อยา่ งหนง่ึ ของสงั คมหรอื รฐั โดยทแ่ี ตล่ ะประเทศ ตา่ งมปี ระวตั คิ วามเปน็ มาของชนชาตทิ แ่ี ตกตา่ งกนั ซง่ึ แนวคดิ อาจแยกออกไดเ้ ปน็ ๒ กรณี คอื แนวคดิ ทว่ี า่ ประชาชนเปน็ ผรู้ กั ษาความสงบเรยี บรอ้ ย และแนวคดิ ทว่ี า่ รฐั เปน็ ผรู้ กั ษา ความสงบเรียบร้อย๔ ซ่ึงสามารถแบ่งหลักการดำ�เนินคดีอาญาออกเป็น ๓ หลัก คือ หลักการดำ�เนินคดีอาญาโดยผู้เสียหาย หลักการดำ�เนินคดีอาญาโดยประชาชน และ หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาโดยรฐั ๕ ๑.๑ หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาโดยผเู้ สยี หาย (Private Prosecution) จากการศึกษาประวัติศาสตร์แต่เดิมนานาประเทศในโลก ได้แก่ กลุ่ม ประเทศทางยโุ รป แอฟรกิ า เอเชยี ตลอดจนประเทศไทย การควบคมุ อาชญากรรมเปน็ เรอ่ื ง ของผ้เู สียหายกล่าวคือผ้เู สียหายหรือเครือญาติของผ้นู ้นั เป็นผ้นู ำ�เร่อื งราวมาฟ้องร้องและ ๓ความเปน็ อสิ ระของพนกั งานอยั การ ดรู ายละเอยี ดไดใ้ น ปราณพงษ์ ตลิ ภทั ร, “รฐั ธรรมนญู กับความมีอิสระในการพิจารณาส่งั คดีและการปฏิบัติหน้าท่ขี องพนักงานอัยการ: โดยสังเขป” รัฐสภาสาร, ๖๖, ๒ (มนี าคม-เมษายน ๒๕๖๑): ๗๗ - ๑๑๑. ๔คณิต ณ นคร, “วิธีพิจารณาความอาญาไทย: หลักกฎหมายกับทางปฏิบัติท่ีไม่ตรงกัน” นติ ศิ าสตร,์ ๑๕, ๓ (กนั ยายน, ๒๕๒๘): ๒. ๕ดูรายละเอียดใน รายงานการวิจัยฉบับสมบูรณ์ เร่ือง การนำ�ระบบไต่สวนมาใช้ ในกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญาศกึ ษาเปรยี บเทยี บนานาประเทศ โดยศนู ยบ์ รกิ ารทางวชิ าการ สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร ์ เสนอ ส�ำ นกั งานอยั การสงู สดุ (พฤศจกิ ายน ๒๕๔๖), หนา้ ๗ - ๒๐.
นำ�พยานหลักฐานท่สี ามารถพิสูจน์ได้มาเสนอต่อศาลด้วยตนเองเพ่อื ให้ศาลพิจารณาและ พิพากษาคดีลงโทษผู้กระทำ�ความผิด รวมท้ังการบังคับให้ผู้กระทำ�ความผิดรับผิดชอบ ตามข้อเรียกร้องของผู้เสียหายหรือเครือญาติของผู้น้ันอันเป็นแนวความคิดของระบบ ปจั เจกชนนยิ ม (Individualism)๖ การด�ำ เนนิ คดอี าญาโดยผเู้ สยี หายจงึ เปน็ เรอ่ื งของการตอ่ สรู้ ะหวา่ งเอกชน กับเอกชน โดยมีศาลวางตนเป็นกลางช้ีขาดตัดสินคดี เป็นการดำ�เนินคดีท่ีมีลักษณะ ไมแ่ ตกตา่ งจากการด�ำ เนนิ คดอี าญาของประชาชน การด�ำ เนนิ คดอี าญาดงั กลา่ วจะค�ำ นงึ ถงึ แตเ่ ฉพาะสว่ นไดเ้ สยี ของผเู้ สยี หายหรอื เครอื ญาตขิ องผนู้ น้ั โดยมไิ ดค้ �ำ นงึ ถงึ ผลกระทบตอ่ ความสงบสขุ ของสงั คมหรอื รฐั แตอ่ ย่างใด นอกจากผเู้ สยี หายแลว้ บคุ คลอน่ื จงึ ไมม่ สี ทิ ธฟิ อ้ งรอ้ ง๗ ดังน้นั จะเห็นว่าหลักการดำ�เนินคดีอาญาโดยผ้เู สียหายมาจากแนวความคิดในการรักษา ความสงบเรียบร้อยโดยประชาชน ซ่งึ พิจารณาถึงความรับผิดชอบในการดำ�เนินคดีอาญา อันเป็นหน้าท่ีของผู้ได้รับความเสียหาย หลักการดังกล่าวเป็นแนวความคิดให้ผู้เสียหาย เท่าน้ันท่ีมีอำ�นาจฟ้องผู้กระทำ�ความผิดต่อศาล โดยมีศาลเป็นผู้ตัดสินและบังคับให้มี การลงโทษผ้กู ระทำ�ความผิดและให้ชดใช้ความเสียหายท่เี กิดข้นึ โดยไม่มีเจ้าหน้าท่ขี องรัฐ เก่ียวข้องกับคดีแต่อย่างใด ท้ังน้ีจุดบกพร่องของแนวความคิดดังกล่าวน้ีคือ ผู้เสียหาย มกั จะค�ำ นงึ แตค่ วามเสยี หายในสว่ นของตนเองเทา่ นน้ั โดยมไิ ดค้ �ำ นงึ ถงึ ผลกระทบของสงั คม ดงั นน้ั เมอ่ื ผเู้ สยี หายไดร้ บั ชดใชค้ วามเสยี หายในสว่ นของตนเองแลว้ ยอ่ มจะไมต่ ดิ ใจด�ำ เนนิ การ กบั ผกู้ ระท�ำ ความผดิ อกี ซง่ึ เหน็ ไดว้ า่ เมอ่ื รฐั ไมส่ ามารถรกั ษาความสงบเรยี บรอ้ ยของสงั คม ได้ครบถ้วนและเอกชนเป็นผู้เสียหายอันเน่ืองมาจากการกระทำ�ผิดอาญาก็ควรจะได้รับ ความคมุ้ ครอง ผเู้ สยี หายจึงตอ้ งมอี �ำ นาจด�ำ เนนิ คดีอาญาไดด้ ้วยตนเองเพ่อื เรียกร้องสิทธิ ทต่ี นมอี ยู่ ๖อรรถพล ใหญส่ วา่ ง, “ผเู้ สยี หายในคดอี าญา”, วทิ ยานพิ นธป์ รญิ ญามหาบณั ฑติ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๒๔, หนา้ ๖ - ๗. ๗อดุ ม รฐั อมฤต, “การฟอ้ งคดอี าญา”, นติ ศิ าสตร,์ ๒๒, ๒ (มถิ นุ ายน, ๒๕๓๕): ๒๔๓. 68
69 ๑.๒ หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาโดยประชาชน (Popular Prosecution) หลักการดำ�เนินคดีน้ีถือว่าประชาชนทุกคนเป็นผู้เสียหายมีอำ�นาจฟ้อง คดีอาญาโดยไม่ต้องคำ�นึงว่าบุคคลน้ันจะเป็นผู้เสียหายท่ีแท้จริงหรือไม่ แนวความคิด ตามระบบน้ีมาจากแนวความคิดท่ีว่าการควบคุมอาชญากรรมเป็นหน้าท่ีของประชาชน เพราะทุกคนเป็นส่วนหน่ึงของสังคม ส่วนรัฐมีหน้าท่ีในการรักษาความสงบเรียบร้อย ของสังคม ตลอดจนมีหน้าท่ีป้องกันอาชญากรรม นอกจากน้ีประชาชนในสังคม หรือรัฐน้ันให้ความสำ�คัญกับเร่ืองเสรีภาพสูงมาก เน่ืองจากมีแนวความคิดในการรักษา ค ว า ม ส ง บ เ รี ย บ ร้ อ ย โ ด ย ป ร ะ ช า ช น ห รื อ แ น ว ค ว า ม คิ ด ข อ ง ร ะ บ บ ปั จ เ จ ก ช น นิ ย ม (Individualism) ซ่ึงคำ�นึงถึงสิทธิ เสรีภาพของประชาชนท่ีรัฐจะละเมิดไม่ได้ เป็นผลให้ รัฐต้องบัญญัติกฎหมายรับรองให้ประชาชนมีอำ�นาจฟ้องร้องคดีอาญาได้เม่ือมีความผิด อาญาเกิดข้ึน เพราะประชาชนไม่ไว้วางใจอำ�นาจรัฐ และต่อต้านอย่างรุนแรงเพ่ือให้ได้ มาซง่ึ เสรภี าพของประชาชนท�ำ ใหม้ แี นวโนม้ ไปในทางปฏเิ สธอ�ำ นาจรฐั ๘ เพราะประชาชน มีความต้องการทำ�หน้าท่ีรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคมหรือรัฐด้วยตนเอง ดังน้ัน ประชาชนจงึ เปน็ ผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ในการทจ่ี ะรว่ มกนั รบั ผดิ ชอบและด�ำ เนนิ การแกป้ ญั หาตา่ ง ๆ เพอ่ื ใหส้ งั คมเกดิ ความสงบสขุ ผทู้ ส่ี ามารถฟอ้ งคดจี งึ ไดแ้ กผ่ ทู้ ท่ี �ำ หนา้ ทเ่ี ปน็ อยั การ ๑.๓ หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาโดยรฐั (Public Prosecution) หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาโดยรฐั เปน็ หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาทเ่ี กดิ ขน้ึ ใหม่ เดิมทีเดียวการดำ�เนินคดีอาญาเป็นเร่ืองของเอกชนท่ีตกเป็นผู้เสียหาย การดำ�เนิน คดีอาญาเดิมปะปนกับการดำ�เนินคดีแพ่ง๙ ส่วนการดำ�เนินคดีอาญาโดยรัฐน้ันถือว่า การคุ้มครองและการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมหรือรัฐน้ัน เป็นหน้าท่ีของรัฐ ไม่ใช่ของผู้เสียหาย ดังน้ัน เม่ือมีการกระทำ�ความผิดอาญาเกิดข้ึน รัฐจึงมีหน้าท่ีต้อง ๘อญั ชญั ศริ ิ บรรณานรุ กั ษแ์ ละศลิ ปะอรญั ชเู วช, “ภาระและหนา้ ทข่ี อง Director of Public Prosecutions”, วารสารอยั การ, ๓, ๒๖ (กมุ ภาพนั ธ,์ ๒๕๒๓), หนา้ ๓๙ - ๔๑. ๙คณติ ณ นคร, กฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา, พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๖, กรงุ เทพฯ: วญิ ญชู น, ๒๕๔๖, หนา้ ๔๖.
ป้องกันปราบปรามการกระทำ�ความผิดอาญาน้ัน เพราะว่าความผิดอาญาเป็นความผิด ต่อสังคมหรือรัฐ และผู้เสียหายเน่ืองจากการกระทำ�ความผิดน้ันไม่มีอำ�นาจในการฟ้องร้อง ดำ�เนินคดีกับผู้กระทำ�ความผิดได้ด้วยตนเอง เน่ืองจากในหลักน้ีเห็นว่าผู้เสียหายไม่มี หน้าท่ีในการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมหรือรัฐ แต่เป็นหน้าท่ีของรัฐท่ีมีหน้าท่ี ในการอำ�นวยความยุติธรรม โดยองค์กรท่ีมีอำ�นาจในการดำ�เนินคดีของรัฐได้แก่ ศาล อัยการและตำ�รวจก็มีหน้าท่ีจะต้องตรวจสอบข้อเท็จจริงในเร่ืองท่ีกล่าวหาตลอดจน มีอำ�นาจหน้าท่คี ้นหาความจริงแท้ของเร่ือง ซ่ึงเป็นหลักในคดีอาญาท่เี รียกว่า “หลักการ ตรวจสอบ” (Untersuchungsgrundsatz)๑๐ โดยท่ีเจ้าหน้าท่ีของรัฐคือ อัยการทำ�หน้าท่ี เป็นผ้ดู ำ�เนินคดีในฐานะตัวแทนของรัฐมีอำ�นาจรับผิดชอบในการดำ�เนินคดีอาญาช้นั สอบสวน ฟอ้ งรอ้ ง ซง่ึ หลกั การด�ำ เนนิ คดโี ดยรฐั มลี กั ษณะเชน่ เดยี วกบั แนวคดิ ของพวกอรรถประโยชน์ (Utilitarianism)๑๑ อยา่ งไรกต็ าม แมแ้ ตใ่ นประเทศทใ่ี ชห้ ลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาโดยรฐั อยา่ งเครง่ ครดั ก็ยังมีการอนุญาตให้เอกชนผู้เสียหายสามารถฟ้องคดีอาญาได้บ้างเช่นกัน แต่จะจำ�กัด ไวเ้ ฉพาะความผดิ บางประเภททก่ี ฎหมายบญั ญตั ใิ หเ้ อกชนหรอื ผเู้ สยี หายฟอ้ งคดไี ด ้ ท�ำ ให้ เหน็ วา่ รฐั กไ็ มไ่ ดผ้ กู ขาดการด�ำ เนนิ คดอี าญาไวแ้ ตผ่ เู้ ดยี วโดยเดด็ ขาด ปจั จบุ นั ประเทศทน่ี �ำ หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาโดยรฐั มาใช้ ไดแ้ ก่ กลมุ่ ประเทศในระบบ Civil law เชน่ ประเทศ เยอรมนั ประเทศฝรง่ั เศส ประเทศญป่ี นุ่ และกลมุ่ ประเทศ Common law เชน่ สหรฐั อเมรกิ า ซง่ึ แตเ่ ดมิ สหรฐั อเมรกิ าไดร้ บั อทิ ธพิ ลของหลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาโดยประชาชนจากองั กฤษ เนื่องจากหลักของคอมมอนลอว์มีความซับซ้อนตลอดจนรูปแบบการปกครองแบบ สหรฐั อเมรกิ าเปน็ ระบบรฐั บาลค ู่ อ�ำ นาจปกครองจะถกู แบง่ ออกเปน็ รฐั บาลกลางหรอื ชาติ กบั รฐั บาลทอ้ งถน่ิ หรอื มลรฐั (State) ทง้ั นใ้ี นแตล่ ะมลรฐั มอี �ำ นาจบรหิ ารกจิ การภายในมลรฐั มรี ะบบกฎหมายและระบบศาลของตนเอง อนั เปน็ ผลใหเ้ กดิ ความแตกตา่ งกนั ในแตล่ ะมลรฐั ๑๒ ๑๐อรรถพล ใหญส่ วา่ ง, “ผเู้ สยี หายในคดอี าญา”, หนา้ ๘. ๑๑เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๗ - ๘. ๑๒วสิ าร พนั ธนุ ะ, “วธิ พี จิ ารณาความอาญาในศาลสหรฐั อเมรกิ า”, ดลุ พาห, ๕, ๒๕ (กนั ยายน – ตลุ าคม ๒๕๒๑): ๓๙. 70
71 ปัจจุบันในประเทศอังกฤษได้มีการก่อต้งั องค์กรท่เี รียกว่า Crown Prosecution Service (CPS) ขน้ึ เพ่อื ใหเ้ ป็นหน่วยงานทีม่ ีอำ�นาจหนา้ ทีใ่ นการฟอ้ งคดี ๒. ระบบการด�ำ เนนิ คดอี าญา ระบบการดำ�เนินคดีอาญา เป็นกระบวนการในการค้นหาความจริงของแต่ละ องค์กรในกระบวนการยุติธรรมท่ีมีวัตถุประสงค์ท่ีสำ�คัญ เพ่ือเป็นการค้นหาความจริง และน�ำ ตวั ผกู้ ระท�ำ ความผดิ มาลงโทษไดถ้ กู ตอ้ งและรวดเรว็ มากทส่ี ดุ ทง้ั น้ีระบบการด�ำ เนนิ คดี อาญาทม่ี วี วิ ฒั นาการคกู่ นั มามดี ว้ ยกนั สองระบบ ไดแ้ ก ่ ระบบไตส่ วน (Inquisitorial System) และระบบกลา่ วหา (Accusatorial System) ความแตกตา่ งของระบบวธิ พี จิ ารณาความอาญา ท้ังสองระบบจะเห็นได้จากแนวคิดและโครงสร้างขององค์กรท่ีเก่ียวข้องกับการดำ�เนินคดี อาญา และวธิ กี ารด�ำ เนนิ คดอี าญาของแตล่ ะระบบซง่ึ แตกตา่ งกนั นอกจากนน้ั ความแตกตา่ ง ของท้งั สองระบบยังส่งผลต่อทัศนคติของเจ้าพนักงานและบุคคลท่เี ก่ยี วข้องกับการดำ�เนิน คดอี าญาอยา่ งทไ่ี มส่ ามารถหลกี เลย่ี งได้ ๒.๑ ระบบกลา่ วหา ระบบกล่าวหา (Accusatorial System) มีท่ีมาจากประเทศอังกฤษ และกลมุ่ ประเทศทใ่ี ชก้ ฎหมายระบบคอมมอนลอว ์ (Common Law) เชน่ สหรฐั อเมรกิ า นวิ ซแี ลนด์ แคนาดา รวมทง้ั กลมุ่ ประเทศอาณานคิ มขององั กฤษ ระบบกลา่ วหาเกดิ ขน้ึ ครง้ั แรก ในกรกี โบราณและยงั ปรากฏในโรมนั ชว่ งสาธารณรฐั นอกจากน้ี ระบบกลา่ วหายงั ถกู น�ำ มาใช้ ในชว่ งยคุ กลางจนกระทง่ั ปี ค.ศ. ๑๒๐๐๑๓ หลักการของระบบกล่าวหามีวิวัฒนาการมาจากการแก้แค้นทดแทนกัน ระหว่างผ้กู ระทำ�ผิดกับผ้เู สียหาย โดยผ้เู สียหายฟ้องคดีอาญาเพ่อื ลงโทษผ้กู ระทำ�ผิดด้วย ตนเอง แล้วรวบรวมพยานหลักฐานมานำ�สืบความผิดของจำ�เลยในศาล ส่วนศาลหรือ ผู้พิพากษาจะวางตัวเป็นกลางโดยเคร่งครัด เหตุผลท่ีเป็นเช่นน้ีเพราะมีแนวความคิด ๑๓ปกปอ้ ง ศรสี นทิ , “ระบบกลา่ วหาและระบบไตส่ วนในวธิ พี จิ ารณาความอาญา”, ใน ยนื หยดั บนหลกั นติ ธิ รรม (ในโอกาสครบรอบ ๗๒ ปี ศาสตราจารย์ ดร. คณติ ณ นคร), กรงุ เทพฯ: โรงพมิ พ์ เดอื นตลุ า, ๒๕๕๓, หนา้ ๑๓๔.
มาจากการพจิ ารณาคดใี นสมยั โบราณ ซง่ึ ใชว้ ธิ ที รมาน (trial by ordeal) และท�ำ ใหท้ ง้ั สองฝา่ ย ตอ่ สคู้ ดกี นั เอง (trial by battle) สว่ นศาลจะท�ำ หนา้ ทเ่ี ปน็ คนกลางหรอื กรรมการ ตอ่ มา ไดว้ วิ ฒั นาการมาเปน็ การเอาพยานมาพสิ จู นค์ วามผดิ ของจ�ำ เลย โดยฝา่ ยโจทกจ์ ะเอาพยาน ทเ่ี ปน็ พรรคพวกของตนมาเบกิ ความกลา่ วหาจ�ำ เลย สว่ นจ�ำ เลยกเ็ อาพวกของตนมาเบกิ ความ รับรองความบริสุทธ์ิของตนให้ศาลฟังแล้วตัดสินคดีไปตามนำ้�หนักพยานของแต่ละฝ่าย จากการทใ่ี ช้วธิ กี ารต่อส้คู ดกี ันนน้ั เอง ระบบกล่าวหาจงึ ใหค้ วามส�ำ คญั อยา่ งสูงต่อหลกั การ สันนิษฐานว่าจำ�เลยเป็นผู้บริสุทธ์ิจนกว่าจะพิสูจน์ให้ศาลเช่ือโดยปราศจากข้อสงสัยว่า จำ�เลยกระทำ�ความผิดจริง โดยถือว่าโจทก์และจำ�เลยมีฐานะในศาลเท่าเทียมกัน ท้ังน้ี ศาลจะวางตนเป็นกลางโดยเคร่งครัด ทำ�หน้าท่ีเหมือนกรรมการตัดสินกีฬาคอยควบคุม ให้ท้ังสองฝ่ายปฏิบัติตามกฎหมายลักษณะพยานโดยเคร่งครัด การปฏิบัติผิดหลักเกณฑ์ อาจถูกศาลพิพากษายกฟ้องได้ ซ่ึงจะเห็นว่าศาลจะมีบทบาทค้นหาความจริงน้อยมาก เพราะถอื วา่ เปน็ หนา้ ทข่ี องคกู่ รณหี รอื คคู่ วามจะตอ้ งแสวงหาพยานมาแสดงตอ่ ศาลดว้ ยตนเอง ระบบกลา่ วหาเกดิ ขน้ึ เนอ่ื งมาจากการด�ำ เนนิ กระบวนพจิ ารณาคดใี นระบบ ไตส่ วนยงั มขี อ้ ขดั ขอ้ งในการแสวงหาความยตุ ธิ รรมในการด�ำ เนนิ คดอี ยบู่ างประการ ไดแ้ ก่ การหาความเป็นกลางจากผู้ไต่สวนกระทำ�ได้ยาก จึงทำ�ให้ไม่สามารถให้ความเป็นธรรม แก่ผู้ถูกกล่าวหาได้อย่างแท้จริง จากอุปสรรคและข้อขัดข้องดังกล่าวก่อให้เกิดแนวคิด ของระบบการดำ�เนินคดีอาญาแบบกล่าวหาข้ึนเพ่ือแก้ไขข้อบกพร่องของระบบไต่สวน โดยการแบง่ แยกหนา้ ทใ่ี นการสอบสวนฟอ้ งรอ้ งและหนา้ ทใ่ี นการพจิ ารณาคดอี อกจากกนั โดยให ้ องค์กรแต่ละองค์กรมีหน้าท่ีแยกต่างหากออกจากกัน แต่ละองค์กรมีหน้าท่ีรับผิดชอบ เปน็ เรอ่ื งๆไปกลา่ วคอื ศาลซง่ึ เปน็ องคก์ รในการด�ำ เนนิ คดอี าญาดง้ั เดมิ จะรบั ผดิ ชอบเฉพาะ การพจิ ารณาพพิ ากษาคดี สว่ นการสอบสวนฟอ้ งรอ้ ง จะอยใู่ นความรบั ผดิ ชอบขององคก์ ร “อยั การ” นอกจากนน้ั ในการด�ำ เนนิ กระบวนพจิ ารณาคดี ซง่ึ แตเ่ ดมิ ผตู้ อ้ งหาเปรยี บเสมอื น วตั ถชุ น้ิ หนง่ึ ทม่ี านง่ั ในศาลเพอ่ื ใหศ้ าลคอยไตส่ วนเทา่ นน้ั แตก่ ระบวนพจิ ารณาคดแี บบใหมน่ ้ ี ได้ยกฐานะของผ้ตู ้องหาเป็นประธานในคดี โดยให้สิทธิเสรีภาพแก่ผ้ถู ูกกล่าวหาในการท่ี จะแก้ข้อกล่าวหาและต่อสู้คดีได้ ท้ังน้ีในการต่อสู้คดีระหว่างโจทก์และจำ�เลยในช้ันศาล คู่ความท้ังสองจะต้องหาทางพิสูจน์ถึงความจริงแห่งคดีให้ศาลเห็นจนกว่าศาลจะหมด ขอ้ สงสยั ในประเดน็ ใดกต็ าม โดยแตเ่ ดมิ จะใชว้ ธิ กี ารในทางความเชอ่ื เชน่ การด�ำ น�ำ้ ลยุ ไฟ 72
73 เปน็ ตน้ (Trial by Ordeal) หรอื การใหค้ คู่ วามเขา้ มาตอ่ สกู้ นั ดว้ ยอาวธุ ฝา่ ยทช่ี นะจะเปน็ ผบู้ รสิ ทุ ธ์ิ (Trial by Battle) หรอื การพง่ึ พาพระเจา้ ในการแสวงหาความยตุ ธิ รรม (Judgment of God) เมอ่ื เวลาผา่ นไป การคน้ หาความจรงิ แหง่ คดกี ไ็ ดร้ บั การพฒั นาตามหลกั วทิ ยาศาสตร์ และตรรกศาสตร์ โดยอาศยั ความรทู้ ไ่ี ดจ้ ากการลองผดิ ลองถกู (Trials and Errors) วธิ กี าร พิจารณาคดีจึงได้กลายมาเป็นการนำ�พยานหลักฐานมาพิสูจน์ต่อผู้มีอำ�นาจพิจารณา พพิ ากษา สาระสำ�คัญของระบบกล่าวหา คือ ศาลมีบทบาทจำ�กัดเป็นเพียงผ้ตู ัดสินคดี เทา่ นน้ั ไมม่ อี �ำ นาจในการสบื พยานเพม่ิ เตมิ หรอื ชว่ ยคคู่ วามฝา่ ยหนง่ึ ฝา่ ยใดแสวงหาพยาน หลกั ฐาน การด�ำ เนนิ การพจิ ารณามหี ลกั เกณฑล์ ะเอยี ดปลกี ยอ่ ยมาก ศาลใชด้ ลุ พนิ จิ ไดน้ อ้ ย คคู่ วามสองฝา่ ยมบี ทบาทส�ำ คญั เปน็ คตู่ อ่ สซู้ ง่ึ กนั และกนั เหน็ ไดช้ ดั ในคดอี าญา ศาลจะไมช่ ว่ ย โจทก์แสวงหาพยานหลักฐาน ดังน้ัน บางคร้ังศาลอาจยกฟ้องท้ัง ๆ ปรากฏว่าจำ�เลย กระท�ำ ความผดิ แตพ่ ยานหลกั ฐานโจทกม์ ขี อ้ นา่ สงสยั ตอ้ งยกผลประโยชนแ์ หง่ ความสงสยั ใหก้ บั จ�ำ เลย และในระบบกลา่ วหาน ้ี มหี ลกั เกณฑก์ ารสบื พยานทเ่ี ครง่ ครดั มาก ศาลมโี อกาส ใชด้ ลุ พนิ จิ ไดน้ อ้ ย มบี ทตดั พยานเดด็ ขาด ไมย่ อมใหศ้ าลรบั ฟงั พยานนน้ั เขา้ สสู่ �ำ นวนความเลย นอกจากน้ีมีการห้ามใช้คำ�ถามนำ�ในการถามพยานตนเอง เป็นระบบท่ีให้ศาลเป็นกลาง ปฏบิ ตั ติ ามกฎเกณฑท์ ม่ี อี ยอู่ ยา่ งเครง่ ครดั โดยมคี คู่ วามทง้ั ๒ ฝา่ ย คอื ผกู้ ลา่ วหาและผถู้ กู กลา่ วหา น�ำ พยานหลกั ฐานเขา้ สกู่ ารพจิ ารณาของศาล ผกู้ ลา่ วหามหี นา้ ทน่ี �ำ พยานหลกั ฐานมาสบื วา่ ผ้ถู ูกกล่าวหาได้มีการกระทำ�ความผิด ส่วนผ้ถู ูกกล่าวหาต้องนำ�พยานหลักฐานมาหักล้าง ขอ้ กลา่ วหา แยกอ�ำ นาจการสอบสวนฟอ้ งรอ้ งออกจากการพจิ ารณาพพิ ากษา ศาลรบั หนา้ ท่ี เปน็ ผพู้ พิ ากษาคด๑ี ๔ ๒.๒ ระบบไตส่ วน ระบบไตส่ วนใชใ้ นกลมุ่ ประเทศทเ่ี ปน็ ระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law) เป็นระบบท่ีถือว่าการดำ�เนินคดีอาญาเป็นหน้าท่ีของรัฐ จึงถือว่ารัฐจะต้องรับผิดชอบ โดยตรงในการดำ�เนินคดีกับผ้กู ระทำ�ความผิด โดยการค้นหาและรวบรวมพยานหลักฐาน ๑๔คณิต ณ นคร, “ปัญหาในการใช้ดุลพินิจของอัยการ”, ใน รวมบทความด้านวิชาการ ของศาสตราจารย์ ดร. คณติ ณ นคร อยั การสงู สดุ , กรงุ เทพฯ: พมิ พอ์ กั ษร, ๒๕๔๐, หนา้ ๓๐.
เพ่ือนำ�มาพิสูจน์ความผิดของผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำ�ความผิด ในการดำ�เนินคดีอาญา ตามระบบนจ้ี ะไมม่ กี ารแยกหนา้ ทใ่ี นการสอบสวนและฟอ้ งรอ้ งคดี รวมทง้ั หนา้ ทใ่ี นการพจิ ารณา คดอี อกจากกนั โดยจะมเี ฉพาะผไู้ ตส่ วนซง่ึ อาจเปน็ ผพู้ พิ ากษาเปน็ ผดู้ �ำ เนนิ การไตส่ วนเอง ท้ังส้ิน ต้ังแต่เร่ิมต้นกระบวนการจนถึงข้ันตอนการพิพากษาตัดสินคดีอาญาน้ัน ในท่ีสุด โดยศาลจะเปน็ ทง้ั โจทกแ์ ละผตู้ ดั สนิ ในคน ๆ เดยี วกนั ผไู้ ตส่ วนจะมหี นา้ ทท่ี ง้ั หาความจรงิ และสง่ิ ทเ่ี ปน็ ผลรา้ ยแกผ่ ถู้ กู ไตส่ วนดว้ ย สภาพของผถู้ กู ไตส่ วนจงึ เปน็ กรรมในคด๑ี ๕ บางครง้ั มีการใช้วิธีทรมานร่างกายของผู้ถูกไต่สวน และผู้ถูกไต่สวนก็จะอยู่ในฐานะท่ีเป็นเพียง ผคู้ อยตอบค�ำ ซกั ถามในคด ี จงึ มสี ภาพเปน็ เพยี ง “วตั ถ”ุ (object) แหง่ การซกั ฟอกในคดเี ทา่ นน้ั ๒.๓ ระบบผสม (The Mixed System) จากข้างต้นพบว่า ระบบกล่าวหาและระบบไต่สวนมีวิวัฒนาการ มาเป็นเวลานาน ประวัติศาสตร์ได้แสดงให้เห็นว่าตลอดระยะเวลาท่ีผ่านมา ประเทศ ภาคพ้นื ยุโรปมีการใช้วิธีพิจารณาความอาญาในระบบกล่าวหาและระบบไต่สวนสลับกันไปมา บางช่วงใช้ระบบกล่าวหา บางช่วงใช้ระบบไต่สวน การสลับกันเช่นน้ีมีผลมาจากความ เขม้ แขง็ ของอ�ำ นาจรฐั ในชว่ งระยะเวลาสน้ั ๆ กลา่ วคอื ชว่ งใดทอ่ี �ำ นาจรฐั เขม้ แขง็ ศาลม ี แนวโน้มท่จี ะใช้ระบบไต่สวน เช่น ในสมัยศาลศาสนา ศาลในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ รวมทง้ั ศาลในยคุ นโปเลยี น ในท�ำ นองตรงกนั ขา้ มชว่ งทอ่ี �ำ นาจรฐั ไมเ่ ดด็ ขาด ออ่ นแอ หรอื กระจดั กระจายไมร่ วมศนู ย์ ศาลจะมแี นวโนม้ ใชร้ ะบบกลา่ วหา เชน่ ในยคุ กรกี โบราณและ ยุคกลาง๑๖ ท้งั น้ ี ระบบกล่าวหาจะเป็นระบบท่สี อดคล้องกับการดำ�เนินคดีในระบบจารีต ประเพณ ี (Common law) และมลี กั ษณะการด�ำ เนนิ คดที ส่ี อดคลอ้ งกบั หลกั การด�ำ เนนิ คดี อาญาโดยเอกชน เป็นระบบท่ใี ช้อย่ใู นกล่มุ ประเทศแองโกล-อเมริกัน ส่วนระบบไต่สวน จะเป็นระบบท่ีสอดคล้องกับการดำ�เนินคดีในระบบประมวลกฎหมาย (Civil law) และ มีลักษณะการดำ�เนินคดีท่ีสอดคล้องกับหลักการดำ�เนินคดีอาญาโดยรัฐ เป็นระบบท่ีใช้ อยใู่ นกลมุ่ ประเทศภาคพน้ื ยโุ รปและประเทศทม่ี ไิ ดต้ กอยภู่ ายใตอ้ ทิ ธพิ ลของระบบแองโกล- ๑๕คณติ ณ นคร, เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๓๒. ๑๖ปกป้อง ศรีสนิท, “ระบบกล่าวหาและระบบไต่สวนในวิธีพิจารณาความอาญา,” หนา้ ๑๓๓ – ๑๓๔. 74
75 อเมริกัน แต่ในปัจจุบันแต่ละประเทศตา่ งนำ�หลักเกณฑ์ของท้งั สองระบบมาปรับปรุงแก้ไข ให้สอดคล้องกับระบบวิธีท่ีพิจารณาความของประเทศตน เพ่ือให้การดำ�เนินคดีเป็นไป โดยสะดวก รวดเรว็ เปน็ ธรรมแกท่ กุ ฝา่ ยและสอดคลอ้ งกบั แนวคดิ ดา้ นการคมุ้ ครองสทิ ธมิ นษุ ยชน ด้วยเหตุน้รี ะบบการดำ�เนินคดีอาญาของแต่ละประเทศจึงมีลักษณะผสมของระบบกล่าวหา และระบบไต่สวนท่ีเป็นหลักท่ัวไป ในทางวิชาการจึงได้มีคำ�อธิบายลักษณะระบบวิธี พจิ ารณาความอาญาทม่ี ลี กั ษณะผสมดงั กลา่ ววา่ “ระบบผสม” (Mixed System)๑๗ ตัวอย่างของการนำ�เอาลักษณะของการดำ�เนินคดีในระบบกล่าวหา มาใชใ้ นระบบไตส่ วน เชน่ การน�ำ เอามาตรการตอ่ รองค�ำ รบั สารภาพ (Plea bargaining) ในระบบกล่าวหาของสหรัฐอเมริกา มาใช้ในระบบของประเทศฝร่ังเศสและอิตาลี ท้ังน้ี โดยมีวัตถุประสงค์เพ่อื เน้นประสิทธิภาพในการดำ�เนินคดี ลดข้นั ตอนย่งุ ยากของกระบวน พจิ ารณาและลดปรมิ าณคดขี น้ึ สศู่ าลทต่ี อ้ งอาศยั การพจิ ารณาคดเี ตม็ รปู แบบ เปน็ ตน้ ระบบการด�ำ เนนิ คดอี าญาของประเทศไทย ในทางตำ�รากฎหมายว่าด้วยลกั ษณะพยานของนกั กฎหมายซง่ึ สำ�เรจ็ การศึกษา กฎหมายจากประเทศอังกฤษหรือรับราชการเป็นผู้พิพากษา จะมีความเห็นส่วนใหญ่ ในทำ�นองเดียวกันว่า ระบบกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของไทยเป็นระบบกล่าวหา๑๘ ในขณะทน่ี กั กฎหมายบางทา่ นเหน็ วา่ เปน็ ระบบไตส่ วนเพราะประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณา ความอาญาของไทยกใ็ หอ้ �ำ นาจศาลเกย่ี วกบั การสบื พยานไวม้ ากมาย เชน่ มาตรา ๒๒๙ บญั ญตั ใิ หศ้ าลเปน็ ผสู้ บื พยาน มาตรา ๒๒๘ ใหอ้ �ำ นาจศาลทจ่ี ะเรยี กพยานมาสบื เพม่ิ เตมิ ได้ การทก่ี ฎหมายใหอ้ �ำ นาจไวม้ ากมายเชน่ นค้ี ลา้ ยกบั จะใหศ้ าลมบี ทบาทในการคน้ หาความจรงิ ในระบบไตส่ วน๑๙ ๑๗อทุ ยั อาทเิ วช, “ระบบการด�ำ เนนิ คดอี าญา: ระบบกลา่ วหาและระบบไตส่ วน”, หนา้ ๑๘, สบื คน้ จาก http://www.stou.ac.th/schools/slw/upload/41717-unit%202.pdf ๑๘ประมูล สุวรรณศร, คำ�อธิบายกฎหมายลักษณะพยาน, กรุงเทพฯ: นิติบรรณการ, (พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๗), ๒๕๑๗, หนา้ ๖. ๑๙ชวเลิศ โสภณวัต, “กฎหมายลักษณะพยานของไทยเป็นกฎหมายในระบบกล่าวหา จรงิ หรอื ”, ดลุ พาห, ๒๘, ๖, (๒๕๒๔): ๓๘ - ๔๑ และ เขม็ ชยั ชตุ วิ งศ,์ ค�ำ อธบิ ายกฎหมายลกั ษณะพยาน, กรงุ เทพฯ: นติ บิ รรณการ, (พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๗), หนา้ ๗.
อย่างไรก็ตาม ในระยะหลังมีผู้เห็นว่ากฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และกฎหมายลกั ษณะพยานของไทยมลี กั ษณะทใ่ี กลเ้ คยี งทง้ั ระบบกลา่ วหาและระบบไตส่ วน ในส่วนท่ใี กล้เคียงกับระบบกล่าวหาเพราะในคดีอาญาการพิจารณาจะต้องกระทำ�โดยเปิดเผย ต่อหน้าจำ�เลย ผ้ทู ่มี ีบทบาทในการดำ�เนินคดีคือค่คู วาม ศาลเป็นแต่เพียงผ้คู อยควบคุม กตกิ าใหก้ ารพจิ ารณาคดเี ปน็ ไปโดยเรยี บรอ้ ยเทา่ นน้ั ส�ำ หรบั สว่ นทเ่ี หน็ วา่ ใกลเ้ คยี งกบั ระบบ ไต่สวน เพราะกฎหมายลักษณะพยานหลักฐานของไทยได้เปิดโอกาสให้ศาลใช้ดุลพินิจ ในการรบั ฟงั พยานหลกั ฐานไดโ้ ดยกวา้ งขวาง ดว้ ยเหตนุ ้ี จงึ มผี เู้ หน็ วา่ ระบบการพจิ ารณาคดี และสบื พยานของไทยเปน็ ระบบผสม เพราะไดน้ �ำ หลกั จากระบบกลา่ วหาและระบบไตส่ วน มาใช้ผสมผสานกัน แต่การดำ�เนินคดีในศาล โดยเฉพาะอย่างย่ิงบทบาทของผู้พิพากษา และการสบื พยานหลกั ฐานยงั ยดึ หลกั ของระบบกลา่ วหาอยเู่ ปน็ สว่ นใหญ๒่ ๐ อาจกล่าวได้ว่า ประเทศไทยได้นำ�ระบบกล่าวหามาใช้ในการดำ�เนินกระบวน ยตุ ธิ รรมทางแพง่ และกระบวนยตุ ธิ รรมทางอาญา เนอ่ื งจากไดร้ บั เอาระบบกฎหมายขององั กฤษ มาใชใ้ นขณะเมอ่ื ใชพ้ ระราชบญั ญตั วิ ธิ พี จิ ารณาความมโี ทษส�ำ หรบั ใชไ้ ปพลางกอ่ น ร.ศ. ๑๑๕ และได้นำ�ระบบไต่สวนมาใช้ในคดีท่ีใช้อำ�นาจตามกฎหมายมหาชนในศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และศาลฎกี าแผนกคดอี าญาของผดู้ �ำ รงต�ำ แหนง่ ทางการเมอื ง แนวคดิ ดงั กลา่ ว มาจากหลกั การส�ำ คญั วา่ เมอ่ื ใดทค่ี คู่ วามหรอื คกู่ รณมี สี ถานะเทา่ เทยี มกนั แลว้ การใชร้ ะบบ กล่าวหาจะเกิดความเป็นธรรมแก่ท้ังสองฝ่าย เพราะเป็นเร่ืองท่ีต่างฝ่ายต่างต้องปกป้อง รักษาสิทธิของตนเอง แต่ถ้าเม่ือใดท่ีคู่กรณีหรือคู่ความมีสถานะไม่เท่าเทียมกันแล้ว การใชร้ ะบบไตส่ วนยอ่ มจะเหมาะสมและเปน็ ธรรมแกค่ กู่ รณฝี ่ายหนง่ึ อยใู่ นสถานะเสยี เปรยี บ เพราะพยานหลักฐานต่าง ๆ มักจะอยู่ในการครอบครองของฝ่ายรัฐเสียเป็นส่วนใหญ่ จงึ เปน็ การยากทฝ่ี า่ ยราษฎรจะน�ำ สบื หรอื อา้ งพยานหลกั ฐานตามระบบกลา่ วหาทม่ี หี ลกั วา่ “ผใู้ ดกลา่ วอา้ ง ผนู้ น้ั น�ำ สบื ” โอกาสทจ่ี ะชนะคดสี �ำ หรบั ราษฎรหรอื เอกชนจงึ เปน็ ไปไดย้ าก ๒๐โสภณ รตั นากร, ค�ำ อธบิ ายกฎหมายลกั ษณะพยาน, (พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๔), กรงุ เทพฯ: นติ บิ รรณการ, ๒๕๔๒, หนา้ ๖ - ๙. 76
77 หลักการดำ�เนินคดีอาญาของประเทศไทยมิได้บัญญัติห้ามผู้เสียหายฟ้อง คดีอาญาด้วยตนเอง แต่ในทางปฏิบัติโดยส่วนใหญ่แล้ว การสืบสวน จับกุม สอบสวน และรวบรวมพยานหลักฐานยังคงตกแก่เจ้าหน้าท่ตี ำ�รวจ หากพนักงานอัยการต้องการให้มี การสอบสวน หรอื หาพยานหลกั ฐานเพม่ิ เตมิ กจ็ ะสง่ั สอบสวนเพม่ิ เตมิ ไปยงั ต�ำ รวจเพอ่ื ด�ำ เนนิ การ และหากอัยการเห็นควรส่ังไม่ฟ้องคดีอาญา กฎหมายก็ไม่ได้บัญญัติห้ามผู้เสียหายฟ้อง คดอี าญาเอง ดงั นน้ั จงึ อาจกลา่ วไดว้ า่ ประเทศไทยไดร้ บั เอาแนวคดิ ของระบบทใ่ี หอ้ �ำ นาจ ท้ังอัยการและผู้เสียหายสามารถฟ้องคดีได้มาใช้น่ันเอง โดยคู่ความเป็นผู้มีบทบาท หลักในการดำ�เนินคดีโดยการต่อสู้กันตามหลักความเสมอภาคในการต่อสู้คดี โดยมีศาล เปน็ แตเ่ พยี งกรรมการผคู้ อยควบคมุ กตกิ าดงั เชน่ ลกั ษณะของระบบกลา่ วหา สังเขปความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าทข่ี องพนักงานอัยการตามประมวลกฎหมาย วธิ พี จิ ารณาความอาญา ๑. การพจิ ารณาสง่ั คดี การพจิ ารณาสง่ั คดตี ามรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๘ วรรคสอง บญั ญตั วิ ่า “พนกั งานอยั การมอี สิ ระในการพจิ ารณาสง่ั คดแี ละ การปฏิบัติหน้าท่ี...” ดังน้ัน จึงเท่ากับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ไดร้ บั รองความเปน็ อสิ ระของพนกั งานอยั การในการพจิ ารณาสง่ั คดไี วอ้ ยา่ งชดั แจง้ ทส่ี �ำ คญั ในวรรคสองของมาตรา ๒๔๘ ดงั กลา่ ว ยงั บญั ญตั ไิ วใ้ นตอนทา้ ยดว้ ยวา่ “...และ ไม่ให้ถือว่าเป็นคำ�ส่งั ทางปกครอง” จึงเป็นการแสดงและกำ�หนดไว้ชัดแจ้งว่าการพิจารณา ส่ังคดีของพนักงานอัยการนอกจากจะมีความเป็นอิสระแล้ว การพิจารณาส่ังคดี ของพนกั งานอยั การไมใ่ ชค่ �ำ สง่ั ทางปกครองอกี ดว้ ย การพจิ ารณาสง่ั คดขี องพนกั งานอยั การตามรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย ดังกล่าวควรจะหมายถึงการพิจารณาสำ�นวนการสอบสวนท่ีพนักงานสอบสวนส่งมา ซ่ึงคำ�ว่าพนักงานสอบสวนดังกล่าวย่อมมิได้หมายความเฉพาะสำ�นวนการสอบสวน ท่ีเป็นพนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำ�หนดเท่าน้ัน แตย่ ่อมหมายความรวมถึงสำ�นวนการสอบสวนท่พี นกั งานเจ้าหน้าทข่ี องหนว่ ยงานต่าง ๆ ซ่งึ มีอำ�นาจการสอบสวนได้ทำ�การสอบสวนหรือได้ทำ�การไต่สวนรวบรวมพยานหลักฐานแล้ว
เสนอส่งมาในรูปของสำ�นวนการสอบสวนหรือสำ�นวนการไต่สวนส่งมาให้แก่พนักงาน อัยการด้วย เช่น สำ�นวนท่ีส่งมาจากสำ�นักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ แหง่ ชาต ิ หรอื กรมสอบสวนคดพี เิ ศษ หรอื หนว่ ยงาน หรอื พนกั งานสอบสวนตา่ ง ๆ ท่มี ีฐานะเป็นพนักงานสอบสวนด้วยเช่นกัน นอกจากน้ ี การพิจารณาส่งั คดีของพนักงาน อัยการยังรวมท้ังการพิจารณาผลการดำ�เนินคดีในศาลท้ังในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย แล้วมีการออกคำ�ส่ังซ่ึงมีผลอย่างใดอย่างหน่ึงทางคดี เช่น ส่ังไม่ฟ้อง หรือส่ังฟ้อง ส่ังอุทธรณ์ หรือส่ังไม่อุทธรณ์ รวมท้ังฎีกาและไม่ฎีกา รวมตลอดถึงการพิจารณาส่ังคดี ในสว่ นทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั คดดี ว้ ย เชน่ การสง่ั ใหป้ ลอ่ ยตวั ชว่ั คราวในส�ำ นวนทพ่ี นกั งานสอบสวน ส่งมายังพนักงานอัยการซ่งึ ยังมิได้ฟ้องศาล และการพิจารณาส่งั เร่อื งการบังคับคดีอาญา ใหเ้ ปน็ ไปตามค�ำ พพิ ากษาของศาลดว้ ย สำ�หรบั การพจิ ารณาสง่ั คดขี องพนกั งานอัยการ ประมวลกฎหมายวิธพี จิ ารณา ความอาญาไดบ้ ญั ญตั ไิ วใ้ นมาตรา ๑๔๓ วา่ “ในกรณมี คี วามเหน็ ควรสง่ั ฟอ้ งใหอ้ อกค�ำ สง่ั ไม่ฟ้อง” และ “ในกรณีท่มี ีความเห็นควรส่งั ฟ้องให้ออกคำ�ส่งั ฟ้อง” ซ่งึ แสดงให้เห็นอยา่ ง ชดั เจนวา่ พนกั งานอยั การเปน็ ผมู้ อี �ำ นาจออกค�ำ สง่ั ไมฟ่ อ้ งหรอื ค�ำ สง่ั ฟอ้ ง เร่ืองน้ีจำ�ต้องพิจารณาหลักการฟ้องคดีอาญาอันเป็นหลักสากลว่า มีอยู่ อยา่ งไร๒๑ การฟอ้ งคดอี าญาตามหลกั สากลมอี ยู่ ๒ หลกั ใหญ่ คอื การฟอ้ งคดตี ามหลกั ดลุ พนิ จิ (Opportunity principle) และการฟอ้ งคดตี ามกฎหมาย (Legality principle) การฟ้องคดีตามหลักดุลพินิจมีหลักการโดยย่อว่า เม่อื อัยการพิจารณาพยาน หลกั ฐานการสอบสวนแลว้ มเี หตคุ วรเชอ่ื วา่ ผตู้ อ้ งหากระท�ำ ผดิ เมอ่ื ค�ำ นงึ ถงึ ผลไดผ้ ลเสยี ทส่ี งั คมจะไดร้ บั จากการฟอ้ งคดี และค�ำ นงึ ถงึ ผลรา้ ยทเ่ี กดิ แกผ่ กู้ ระท�ำ ผดิ เนอ่ื งจากการฟอ้ ง คดแี ลว้ ไมไ่ ดส้ ดั สว่ นกบั การกระท�ำ ผดิ ของเขา รวมทง้ั เหตผุ ลอน่ื ๆ ทส่ี มควร อยั การกอ็ าจ ใช้ดลุ พนิ ิจสง่ั ไม่ฟ้องผ้ตู ้องหาได้เสมอ และเมอ่ื ฟ้องคดีไปแลว้ หากมเี หตุผลสมควรกอ็ าจยุติคดี ๒๑โปรดดรู ายละเอยี ดใน สจุ นิ ต์ ทมิ สวุ รรณ, กรมอยั การกบั การด�ำ เนนิ คดใี หแ้ กร่ ฐั , ศนู ยบ์ รกิ าร เอกสารและวชิ าการ กองวชิ าการ กรมอยั การ. 78
79 ไดด้ ว้ ยการถอนฟอ้ ง ประเทศทใ่ี ชห้ ลกั การฟอ้ งตามดลุ พนิ จิ เชน่ องั กฤษ สหรฐั อเมรกิ า ญป่ี นุ่ ฝรง่ั เศส เนเธอรแ์ ลนด์ อสิ ราเอล มอลตา ไทย ฯลฯ หลกั การฟอ้ งตามดลุ พนิ จิ น้ี มีผลดีตรงท่ีทำ�ให้อัยการสามารถใช้ดุลพินิจอย่างยืดหยุ่น ปรับเข้ากับความเปล่ียนแปลง ทางสงั คมไดเ้ ปน็ อยา่ งดี และลดความกระดา้ งของกฎหมายไปไดใ้ นตวั มีหลักการฟ้องอีกประเภทหน่ึง ซ่ึงตรงข้ามกันน้ัน ก็คือ หลักการฟ้องตาม กฎหมาย ซ่ึงมีหลักการโดยย่อว่า เม่อื อัยการพิจารณาพยานหลักฐานการสอบสวนแล้ว มีเหตุผลเช่อื ว่า ผ้ตู ้องหากระทำ�ผิด อัยการมีหน้าท่ตี ้องฟ้องผ้ตู ้องหาต่อศาลเสมอ และ เม่อื ฟ้องแล้ว จะยุติคดีด้วยการถอนฟ้องไม่ได้ การฟ้องคดีตามกฎหมายน้มี ีผลดีตรงท่วี ่า ท�ำ ใหก้ ารบงั คบั การใหเ้ ปน็ ไปตามกฎหมาย (Law Enforcement) เปน็ ไปอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ และเสมอภาค ประเทศทใ่ี ชห้ ลกั การฟอ้ งประเภทน้ี เชน่ สหพนั ธส์ าธารณรฐั เยอรมนั อติ าลี สเปญ กรซี สหสาธารณรฐั อาหรบั รวมทง้ั กลมุ่ ประเทศคอมมวิ นสิ ต ์ แตก่ ารฟอ้ งคดปี ระเภทน้ี มผี ลเสยี ตรงทข่ี าดความยดื หยนุ่ และท�ำ ใหใ้ ชก้ ฎหมายอยา่ งกระดา้ งเกนิ ไป จงึ ไดม้ กี ารลด ความเข้มงวดของวิธีการฟ้องตามกฎหมายลงบ้าง เช่น สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันก็มี การแกไ้ ขกฎหมายใหม้ กี ารสง่ั ไมฟ่ อ้ งคดเี ลก็ ๆ นอ้ ย ๆ หลายประเภทบา้ งแลว้ สำ�หรับประเทศไทยได้ใช้หลักการฟ้องตามดุลพินิจมาช้านานแล้ว ดังปรากฏ ในพระราชบัญญัติความมีโทษสำ�หรับใช้ไปพลางก่อน ร.ศ. ๑๑๕ ซ่ึงนำ�หลักมาจาก อังกฤษ และในพระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ. ๑๒๗ หมวดท่ี ๙ ว่าด้วยอัยการ มาตรา ๓๕ ขอ้ ๗ บญั ญตั วิ า่ “อยั การมอี �ำ นาจทจ่ี ะถอนฟอ้ งคดที อ่ี ยั การเปน็ โจทกห์ รอื จะไมฟ่ อ้ งคดที ศ่ี าลไตส่ วนใหฟ้ อ้ งกไ็ ด ้ แตอ่ ยั การตอ้ งแจง้ ความนน้ั ไปใหศ้ าลทราบ” ตอ่ มาไดม้ หี นงั สอื กรมอยั การ ท่ี ๘/๕๔๐ ลงวนั ท่ี ๑๑ ตลุ าคม พ.ศ. ๒๔๗๐ ตอบอยั การมณฑลนครศรธี รรมราชวา่ “พนักงานอัยการมีอำ�นาจใช้ดุลพินิจในการท่ีจะฟ้องหรือไม่ฟ้อง ตามท่ี พนกั งานอยั การจะเหน็ สมควร ไมเ่ ฉพาะแตท่ เ่ี หน็ วา่ หลกั ฐานไมพ่ อฟอ้ งเทา่ นน้ั แตร่ วมถงึ คดีท่ีอัยการเห็นว่าไม่ควรฟ้องเพราะเหตุอ่ืนด้วย ท้ังน้ี โดยพระธรรมนูญศาลยุติธรรม ร.ศ. ๑๒๗ มาตรา ๓๕ ขอ้ ๗ ใหอ้ �ำ นาจอยั การทจ่ี ะไมฟ่ อ้ งคดที ศ่ี าลไตส่ วนสง่ มาใหฟ้ อ้ งกไ็ ด้ และ กฎเสนาบดกี ระทรวงยตุ ธิ รรมท่ี ๕๓ ลงวนั ท่ี ๑๙ มถิ นุ ายน ร.ศ. ๑๒๕ ใหอ้ ยั การมอี �ำ นาจ
ไมฟ่ อ้ งรวมถงึ คดที อ่ี ยั การเหน็ วา่ ไมค่ วรฟอ้ งเพราะเหตอุ น่ื นน้ั ดว้ ย แตอ่ �ำ นาจนค้ี วรประหยดั ใชด้ ว้ ยความระมดั ระวงั อยา่ ใหฟ้ มุ่ เฟอื ย” นอกจากน้ัน กรมอัยการเคยยืนยันหลักการฟ้องตามดุลพินิจน้ีอีกเม่ือมี การประชมุ ขา้ หลวงประจ�ำ จงั หวดั ปี ๒๔๗๙ เรอ่ื งท่ี ๒๙ เมอ่ื ใชป้ ระมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณา ความอาญาแลว้ การฟอ้ งกย็ งั ใชห้ ลกั การฟอ้ งตามดลุ พนิ จิ เชน่ เดมิ และในทางปฏบิ ตั กิ ใ็ ชก้ นั อยปู่ ระจ�ำ เชน่ การสง่ั ไมฟ่ อ้ งผตู้ อ้ งหาเพอ่ื กนั ไวเ้ ปน็ พยาน การสง่ั ไมฟ่ อ้ งราษฎรทย่ี ากจน และบกุ รกุ เขา้ ไปท�ำ กนิ ในทป่ี า่ สงวนแหง่ ชาติ โดยถอื เปน็ นโยบายรฐั บาล๒๒ เปน็ ตน้ หลักกฎหมายให้มีพนักงานอัยการเพ่ือดำ�เนินคดีแทนรัฐ โดยประเทศไทย ไดแ้ ยกอ�ำ นาจการสอบสวนคดกี บั อ�ำ นาจการฟอ้ งคดอี อกจากกนั พนกั งานอยั การของไทย ไมม่ อี �ำ นาจการสอบสวนคด ี คงมอี �ำ นาจกลน่ั กรองการสอบสวนทพ่ี นกั งานสอบสวนเสนอ ขน้ึ มา ซง่ึ การแบง่ ดงั กลา่ ว พระยามานวราชเสวี อดตี อธบิ ดกี รมอยั การเปน็ ผยู้ กรา่ งประมวล กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาบอกว่าเอาแบบอย่างมาจากประเทศอาฟริกาใต้๒๓ แต่ไม่ว่าอัยการจะมีอำ�นาจสอบสวนคดีหรือไม่ก็ตาม ผู้มีอำ�นาจส่ังฟ้องหรือส่ังไม่ฟ้อง ในชน้ั สดุ ทา้ ยคอื พนกั งานอยั การนน่ั เอง การส่ังไม่ฟ้องของพนักงานอัยการ มีระบบการถ่วงดุลเช่นกัน โดยประมวล กฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญาบญั ญตั ไิ วใ้ นมาตรา ๑๔๕ และมาตรา ๑๔๕/๑ ใหเ้ สนอ ผ้วู ่าราชการจังหวัดหรือผ้บู ัญชาการตำ�รวจแห่งชาติ รองผ้บู ัญชาการตำ�รวจแห่งชาติหรือ ผู้ช่วยผู้บัญชาการตำ�รวจแห่งชาติ แล้วแต่กรณีอีกด้วยเพ่ือเป็นการดุลและคานอำ�นาจ แต่ถ้ามีการแย้งคำ�ส่ังของพนักงานอัยการให้ส่งสำ�นวนพร้อมกับความเห็นท่ีแย้งไปยัง อยั การสงู สดุ เพอ่ื ชข้ี าด ซง่ึ การพจิ ารณาสง่ั คดขี องอยั การสงู สดุ ยอ่ มเปน็ อสิ ระเชน่ กนั ๒๒หนงั สอื ส�ำ นกั นายกรฐั มนตรี ดว่ นมาก ท่ี สร. ๐๒๐๓/๔๓๘๐ ลงวนั ท่ี ๔ เมษายน ๒๕๑๘ เรอ่ื ง ราษฎรเขา้ ท�ำ กนิ ในทป่ี า่ สงวนแหง่ ชาติ และบนั ทกึ กระทรวงมหาดไทย ท่ี มท. ๐๖๐๘/๘๑๖ ลงวนั ท่ี ๒๗ พฤษภาคม ๒๕๑๘ เรอ่ื ง ราษฎรเขา้ ท�ำ กนิ ในทป่ี า่ สงวนแหง่ ชาต.ิ ๒๓ดรู ายละเอยี ดใน กลุ พล พลวนั , “ค�ำ ถาม ค�ำ ตอบ เกย่ี วกบั งานของอยั การ”, อยั การ, ๓, ๒๙ (พฤษภาคม ๒๕๒๓): ๔๒ – ๕๕. 80
81 ในต่างประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา ถือว่าการส่ังคดีโดยดุลพินิจ ของพนักงานอัยการ ศาลจะไม่คัดค้านหรือยับย้งั การกระทำ�ดังกล่าวแต่เห็นชอบ เม่อื มี การตรวจสอบการใชด้ ลุ พนิ จิ ของพนกั งานอยั การ ศาลมกั จะปฏเิ สธ โดยยกเหตผุ ลวา่ เปน็ เรอ่ื ง ของการแบ่งแยกอำ�นาจของรัฐ (Separation of Power) โดยกล่าวว่า “...การท่อี ัยการ จะดำ�เนินคดีต่อเอกชนคนใดหรือไม่เพียงใดและอย่างไรน้ัน เป็นดุลพินิจท่ีใช้โดยอิสระ ในรูปองค์กรและใช้โดยยุติธรรมในแง่ของเจตจำ�นงของประชาชน (Public will) ซ่ึงศาล ไม่อยู่ในวิสัยท่ีจะก้าวล่วงเข้าไปผลักดันหรือลบล้างขอบเขตดุลพินิจน้ันได้...”๒๔ ดังน้ัน จงึ เหน็ ไดว้ า่ เมอ่ื รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๘๒๕ ไดบ้ ญั ญตั ใิ หพ้ นกั งานอยั การมอี สิ ระในการพจิ ารณาสง่ั คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ท ่ี การพจิ ารณา สง่ั คดจี งึ เปน็ อ�ำ นาจหนา้ ทข่ี องพนกั งานอยั การ การทจ่ี ะมบี คุ คลใดไปรอ้ งตอ่ ศาลหรอื ฟอ้ ง ต่อศาลขอให้ศาลไต่สวนหรือพิจารณาว่าคดีท่ีพนักงานอัยการมีคำ�ส่ังไม่ฟ้องมีมูลหรือไม่ จึงเป็นการลดรอนความเป็นอิสระของพนักงานอัยการในการส่งั คดีตามรัฐธรรมนูญ และ องค์กรอัยการเป็นหน่วยงานท่ีมีหน้าท่ีกล่ันกรองคดีก่อนข้ึนสู่ศาล เป็นการใช้อำ�นาจ กง่ึ ตลุ าการ (Quisi - Judical)๒๖ พนกั งานอยั การจงึ มอี สิ ระในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทด่ี ว้ ยความ เท่ียงธรรม ปราศจากการแทรกแซงหรือกดดันจากฝ่ายบริหาร สามารถเข้าไปดูแล ความยตุ ธิ รรมแกป่ ระชาชนในกระบวนการยตุ ธิ รรมได้ โดยไมต่ อ้ งรอใหเ้ รอ่ื งถงึ ศาล ซง่ึ อาจ สายเกนิ ไป โดยบทบาทกง่ึ ตลุ าการน้ี อาจจ�ำ แนกภารกจิ หลกั ได้ ๓ ประการคอื (๑) ภาระ หนา้ ทด่ี า้ นการอ�ำ นวยความยตุ ธิ รรมในทางอาญา (๒) ภาระหนา้ ทใ่ี นการรกั ษาผลประโยชน์ ของรฐั (๓) ภาระหนา้ ทใ่ี นการคมุ้ ครองประโยชนส์ าธารณะ๒๗ ดงั นน้ั ภารกจิ ของพนกั งาน ๒๔ปยิ ะฉตั ร ผงั สวุ รรณด�ำ รง, “ความเปน็ อสิ ระขององคก์ รอยั การ,” วทิ ยานพิ นธ์ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๕๔. ๒๕นอกจากนย้ี งั มรี ฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๕๕ ดว้ ย ๒๖วฑิ รู ย์ อง้ึ ประพนั ธ,์ “กระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญากบั มาตรฐานสากล” ใน บนเสน้ ทาง แหง่ หลกั นติ ธิ รรม, (กรงุ เทพฯ: โรงพมิ พเ์ ดอื นตลุ า, ๒๕๔๐), หนา้ . ๒๓. ๒๗กติ ตพิ งษ์ กติ ยารกั ษ,์ “อยั การกบั กระบวนการยตุ ธิ รรม” ใน กระบวนการยตุ ธิ รรมบนเสน้ ทาง ของการเปลย่ี นแปลง, พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๒ (กรงุ เทพฯ: วญิ ญชู น, ๒๕๔๔).
อัยการน้ันจึงเป็นไปตามหลักการดำ�เนินคดีอาญาโดยรัฐ กล่าวคือ เป็นการฟ้องคดี ในนามของรฐั หรอื ประชาชนซง่ึ เปน็ มหาชน มใิ ชก่ ารฟอ้ งคดใี นลกั ษณะทเ่ี ปน็ เอกชน๒๘ และ เม่ือพิจารณาจากประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาจะพบว่า นอกจากจะไม่มี บทบัญญัติบังคับให้พนักงานอัยการต้องฟ้องคดีทุกเร่ืองแล้ว ในทางตรงกันข้ามกลับให้ อิสระในการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการอย่างกว้างขวาง และกฎหมายยังอนุญาตให้ อยั การถอนฟอ้ งไดอ้ กี ดว้ ย ซง่ึ แสดงใหเ้ หน็ วา่ หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาของพนกั งานอยั การ คอื หลกั ด�ำ เนนิ คดีอาญาตามดุลพินิจ๒๙ โดยพนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาส่งั คดี และการปฏบิ ตั หิ นา้ ทต่ี ามทก่ี ฎหมายก�ำ หนดไว้ ๒. การถอนฟอ้ ง การถอนฟ้องเป็นมาตรการสำ�คัญอย่างหน่ึงท่ีประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา ความอาญาได้ให้ไว้แก่พนักงานอัยการ โดยประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๓๕ บญั ญตั วิ า่ “คำ�ร้องขอถอนฟ้องคดีอาญาจะย่ืนเวลาใดก่อนมีคำ�พิพากษาของศาลช้ันต้น กไ็ ด้ ศาลจะมคี �ำ สง่ั อนญุ าตหรอื มอิ นญุ าตใหถ้ อนกไ็ ดแ้ ลว้ แตศ่ าลจะเหน็ สมควรประการใด ถา้ ค�ำ รอ้ งนน้ั ไดย้ น่ื ในภายหลงั เมอ่ื จ�ำ เลยใหก้ ารแกค้ ดแี ลว้ ใหถ้ ามจ�ำ เลยวา่ จะคดั คา้ นหรอื ไม่ แลว้ ใหศ้ าลจดค�ำ แถลงของจ�ำ เลย ในกรณที จ่ี �ำ เลยคดั คา้ นการถอนฟอ้ งใหศ้ าลยกค�ำ รอ้ งขอ ถอนฟอ้ งนน้ั เสยี ” ส�ำ หรบั พนกั งานอยั การ มาตรการใหถ้ อนฟอ้ งไดน้ เ้ี ปน็ เครอ่ื งแสดงอยา่ งชดั แจง้ วา่ การฟอ้ งคดใี นประเทศไทยใชห้ ลกั การฟอ้ ง “ตามดลุ พนิ จิ ” (Opportunity Principles) กล่าวคือ กฎหมายบัญญัติไว้กว้าง ๆ ว่า ให้โจทก์มีอำ�นาจย่ืนคำ�ร้องขอ ถอนฟ้องได้ก่อนมีคำ�พิพากษาของศาลช้ันต้นได้ ส่วนจะใช้หลักอะไรวินิจฉัยว่าเม่ือใด ควรถอนฟ้องน้ันกฎหมายมิได้บัญญัติไว้ คงปล่อยให้อยู่ในดุลพินิจของโจทก์ ๒๘ประพันธ์ นัยโกวิท, “การอำ�นวยความยุติธรรมในคดีอาญาโดยพนักงานอัยการ” บทบณั ฑติ ย,์ เลม่ ๕๒ ตอน ๔ (ธนั วาคม ๒๕๓๙). ๒๙คณติ ณ นคร, กฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา, พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๗ (กรงุ เทพฯ: วญิ ญชู น, ๒๕๔๙) หนา้ ๔๑๐. 82
83 ทง้ั นเ้ี พราะบทบญั ญตั นิ ใ้ี ชร้ วมถงึ กรณที ร่ี าษฎรเปน็ โจทก ์ กฎหมายยอ่ มไมพ่ งึ ประสงคจ์ ะเขา้ ก้าวก่ายในเร่อื งการตัดสินใจของผ้ทู ่เี ป็นโจทก์วา่ ควรจะทำ�อย่างน้นั อย่างน้ ี ในทางปฏิบัติ การถอนฟอ้ ง (รวมทง้ั ถอนอทุ ธรณแ์ ละถอนฎกี า) กไ็ ดใ้ ชห้ ลกั เกณฑอ์ ยา่ งเดยี วกนั เพราะมผี ล เปน็ การยตุ คิ ดใี นศาลโดยโจทกเ์ ชน่ เดยี วกนั อย่างไรก็ดี สำ�หรับพนักงานอัยการ แม้กฎหมายจะไม่ได้บัญญัติรายละเอียดว่า เม่ือใดควรจะถอนฟ้อง ในฐานะท่ีพนักงานอัยการเป็นผู้คุ้มครองความสงบเรียบร้อย ของสังคม การพิจารณาว่าเม่ือใด จึงมีเหตุสมควรถอนฟ้องก็ย่อมต้องมีกฎเกณฑ์บ้าง พอสมควร จะถอนฟอ้ งตามใจตอ้ งการเหมอื นกบั ราษฎรเปน็ โจทกย์ อ่ มเปน็ การไมเ่ หมาะสม หลวงอรรถโกวิทวที ได้รวบรวมหลักเกณฑ์การถอนฟ้องไว้ สรุปหลักเกณฑ์ กวา้ ง ๆ ส�ำ หรบั การถอนฟอ้ งของอยั การไดว้ า่ มลี กั ษณะท�ำ นองเดยี วกบั การสง่ั ไมฟ่ อ้ ง ของอยั การ (ซง่ึ ใชห้ ลกั ตามดลุ พนิ จิ ) คอื ๓๐ ๑. ถอนฟอ้ งดว้ ยเหตผุ ลเกย่ี วกบั ขอ้ เทจ็ จรงิ เชน่ เมอ่ื ฟอ้ งศาลและน�ำ พยานหลกั ฐาน มาสืบแล้วปรากฏหลักฐานอย่างชัดแจ้งว่า จำ�เลยมิใช่ผู้กระทำ�ผิดตามท่ีฟ้อง ดังน้ี เพอ่ื ความเปน็ ธรรม พนกั งานอยั การกค็ วรถอนฟอ้ งเสยี ๒. ถอนฟอ้ งดว้ ยเหตผุ ลเกย่ี วกบั กฎหมาย เชน่ เมอ่ื น�ำ สบื พยานไปแลว้ ปรากฏ ว่าการกระทำ�ของจำ�เลยไม่ผิดกฎหมาย เช่น เป็นการป้องกันตัวพอสมควรแก่เหต ุ หรือ ปรากฏวา่ คดนี น้ั ขาดอายคุ วามฟอ้ งคด ี หรอื มเี หตตุ ามกฎหมายทจ่ี �ำ เลยไมค่ วรตอ้ งรบั โทษ ฯลฯ ๓. ถอนฟ้องเก่ียวกับนโยบายเพ่ือประโยชน์ของประชาชน (Public Policy) ซง่ึ พนกั งานอยั การตอ้ งใชด้ ลุ พนิ จิ วา่ ถา้ การด�ำ เนนิ คดนี น้ั ๆ ไมเ่ ปน็ ประโยชนแ์ กป่ ระชาชน หรือเป็นผลร้ายกระทบกระเทือนต่อความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองมากกว่า ก็ควร ถอนฟ้องเสีย หลักการถอนฟ้องข้อน้ีเป็นการช่ังนำ้�หนักระหว่างผลดีและผลเสียท่ีสังคม จะไดร้ บั จากการด�ำ เนนิ คดี ถา้ เปน็ ผลเสยี มากกวา่ พนกั งานอยั การซง่ึ เปน็ ผรู้ กั ษาความสงบ เรยี บรอ้ ยของสงั คมควรจะรบั ภาระบ�ำ บดั ผลรา้ ยทเ่ี กดิ ขน้ึ นน้ั เสยี ดว้ ยการถอนฟอ้ ง ๓๐หลวงอรรถโกวทิ วท,ี “พนกั งานอยั การจะถอนฟอ้ งไดใ้ นกรณอี ยา่ งไร”, อยั การนเิ ทศ, เลม่ ๓๗ ฉบบั ท่ี ๑ – ๔ พ.ศ. ๒๕๑๘, หนา้ ๑๒๗ – ๑๔๗.
๓. การสอบสวนเพม่ิ เตมิ การสอบสวนเพ่ิมเติมน้ี จัดเป็น “หัวใจ” ของการทำ�หน้าท่ีผู้กล่ันกรองคดี ของพนกั งานอยั การ๓๑ กลา่ วคอื เม่ือพนักงานสอบสวนส่งสำ�นวนมายังพนักงานอัยการ พนักงานอัยการ ก็จะพิจารณาว่าคดีมีหลักฐานพอเพียงท่ีจะส่ังฟ้อง ส่ังไม่ฟ้อง งดการสอบสวน ยุติคดี (กรณพี นกั งานสอบสวนเปรยี บเทยี บมาแลว้ ) แต่หากพนักงานอัยการตรวจสำ�นวนแล้วเห็นว่า พยานหลักฐานในสำ�นวน การสอบสวนยงั ไมช่ ดั แจง้ หรอื ยงั ไมพ่ อเพยี ง กม็ อี �ำ นาจสง่ั สอบสวนเพม่ิ เตมิ ได้ ประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา มาตรา ๑๔๓ บญั ญตั วิ า่ “เมอ่ื ได้ รับความเห็นและสำ�นวนจากพนักงานสอบสวนดังกล่าวในมาตราก่อนให้พนักงานอัยการ ปฏบิ ตั ดิ งั ตอ่ ไปน้ี ๑. ในกรณที ม่ี คี วามเหน็ ควรสง่ั ไมฟ่ อ้ ง ใหอ้ อกค�ำ สง่ั ไมฟ่ อ้ ง แตถ่ า้ ไมเ่ หน็ ชอบดว้ ย กใ็ หส้ ง่ั ฟอ้ งและแจง้ ใหพ้ นกั งานสอบสวนสง่ ผตู้ อ้ งหามาเพอ่ื ฟอ้ งตอ่ ไป ๒. ในกรณที ม่ี คี วามเหน็ ควรสง่ั ฟอ้ ง ใหอ้ อกค�ำ สง่ั และฟอ้ งผตู้ อ้ งหาตอ่ ศาล ถา้ ไมเ่ หน็ ชอบดว้ ยกใ็ หส้ ง่ั ไมฟ่ อ้ ง ในกรณหี นง่ึ กรณใี ดขา้ งตน้ พนกั งานอยั การมอี �ำ นาจ ก. สง่ั ตามทเ่ี หน็ ควรใหพ้ นกั งานสอบสวนด�ำ เนนิ การสอบสวนเพม่ิ เตมิ หรอื สง่ พยานคนใดมาใหซ้ กั ถามเพอ่ื สง่ั ตอ่ ไป ข. วนิ จิ ฉยั วา่ ควรปลอ่ ยผตู้ อ้ งหา ปลอ่ ยชว่ั คราว ควบคมุ ไว้ หรอื ขอใหศ้ าลขงั แลว้ แตก่ รณี และจดั การหรอื สง่ั การใหเ้ ปน็ ไปตามนน้ั ในคดีฆาตกรรมซ่ึงผู้ตายถูกเจ้าพนักงานซ่ึงอ้างว่าปฏิบัติราชการตามหน้าท่ี ฆา่ ตายหรอื ตายในระหวา่ งอยใู่ นความควบคมุ ของเจ้าพนกั งานซง่ึ อา้ งวา่ ปฏบิ ตั ริ าชการตาม หนา้ ทอ่ี ธบิ ดกี รมอยั การหรอื ผรู้ กั ษาการแทนเทา่ นน้ั มอี �ำ นาจออกค�ำ สง่ั ฟอ้ งหรอื ไมฟ่ อ้ ง” ๓๑ดรู ายละเอยี ดใน สจุ นิ ทมิ สวุ รรณ, เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ ๘๔ – ๙๖. 84
85 ดังน้ัน อำ�นาจในการส่ังสอบสวนเพ่ิมเติมจึงเป็นอำ�นาจอิสระของพนักงาน อยั การในการสง่ั คดี การส่งั สอบสวนเพ่มิ เตมิ น้ ี มปี ัญหาทเ่ี กดิ ขน้ึ เร่อื งหนง่ึ ท่นี บั ว่านา่ สนใจอยา่ งยง่ิ จงึ ขอน�ำ เสนอไวด้ งั ตอ่ ไปน*้ี ข้อเท็จจริงเร่อื งน้ปี รากฏว่า อธิบดีกรมตำ�รวจได้มีหนังสือ ด่วนมาก ท่ ี มท. ๐๕๐๓/๒๑๘๗ ลงวนั ท ่ี ๒ มนี าคม ๒๕๒๒ ถงึ อธบิ ดกี รมอยั การ เพอ่ื หารอื ขอทราบความเหน็ มีใจความโดยสรุปว่า พนักงานอัยการกอง ๑ (กองคดี กรมอัยการ) ได้ส่ังให้พนักงาน สอบสวน ท�ำ การสอบสวนพยานฝา่ ยผตู้ อ้ งหา ซง่ึ ตอ้ งหาวา่ มอี าวธุ ปนื และจ�ำ หนา่ ยอาวธุ ปืนโดยไม่ได้รับอนุญาตจากนายทะเบียนท้องท่ี และจำ�หน่ายอาวุธปืนให้แก่ผู้ท่ีไม่ได้ รบั อนญุ าต ใหแ้ กผ่ ซู้ อ้ื ดงั ปรากฏขอ้ เทจ็ จรงิ อยใู่ นส�ำ นวนคดที ่ี ๒๘/๒๕๒๒ ลงวนั ท่ี ๑๕ มกราคม ๒๕๒๒ จากการสอบสวนปรากฏวา่ ผตู้ อ้ งหาไมย่ อมใหก้ ารใด ๆ ในชน้ั สอบสวน โดยอา้ งวา่ จะไปใหก้ ารในชน้ั พจิ ารณา ซง่ึ เทา่ กบั มไิ ดแ้ สดงถงึ หลกั ฐานทจ่ี ะใชเ้ ปน็ ขอ้ ตอ่ สู้ และข้อหักล้างข้อกล่าวหาไว้ ดังน้ัน การท่ีผู้ต้องหาไปร้องขอความเป็นธรรมจากอัยการ และอ้างพยานฝ่ายผู้ต้องหาในช้ันพิจารณาของพนักงานอัยการ น่าจะเป็นการใช้สิทธิ โดยไมส่ จุ รติ สว่ นการทพ่ี นกั งานอยั การมอี �ำ นาจสง่ั ใหพ้ นกั งานสอบสวน ท�ำ การสอบสวน เพม่ิ เตมิ ไดต้ ามนยั ประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา มาตรา ๑๔๓ วรรคสอง (ก) นน้ั กรมตำ�รวจเห็นว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายน่าจะเป็นการส่ังให้สอบสวนเพ่ิมเติมเก่ียวกับ พยานหลกั ฐานทพ่ี นกั งานสอบสวนรวบรวมไวเ้ ดมิ แตย่ งั ไมเ่ ปน็ ทก่ี ระจา่ งชดั ใหช้ ดั แจง้ ยง่ิ ขน้ึ โดยเฉพาะในกรณที เ่ี ปน็ การสง่ั ใหส้ อบพยานฝา่ ยผตู้ อ้ งหาดว้ ยแลว้ กรณจี งึ เปน็ ทเ่ี ชอ่ื ไดว้ ่า พยานฝา่ ยผตู้ อ้ งหายอ่ มขดั กบั พยานฝา่ ยผกู้ ลา่ วหาอยา่ งแนน่ อน จงึ เปน็ ผลใหเ้ กดิ ความเสยี หาย ต่อคดีของพนักงานสอบสวนท่ีได้รวบรวมพยานหลักฐานไว้แล้ว ถ้าผู้ต้องหามีข้อต่อสู้ หรอื มพี ยานหลกั ฐานใดกช็ อบทจ่ี ะใชข้ อ้ ตอ่ สแู้ ละพยานหลกั ฐานนน้ั ในชน้ั พจิ ารณาของศาลได้ ในช้นั สอบสวนน้กี ฎหมายม่งุ แต่เพียงว่ามูลคดีท่เี ป็นเหตุต้องสอบสวนมีมูลพอฟ้องหรือไม่ *ขณะทม่ี กี รณศี กึ ษาน้ี ขณะนน้ั ส�ำ นกั งานอยั การสงู สดุ คอื กรมอยั การ และอธบิ ดกี รมอยั การ คอื อยั การสงู สดุ ในปจั จบุ นั และอธบิ ดกี รมต�ำ รวจ คอื ผบู้ ญั ชาการต�ำ รวจแหง่ ชาตใิ นปจั จบุ นั
ตามท่ีผู้ต้องหาถูกกล่าวหา ถ้าพนักงานอัยการกระทำ�ได้เช่นน้ันแล้วเท่ากับเปิดโอกาสให้ ก้าวล่วงเขา้ ไปเป็นผ้วู ินิจฉยั คดเี สียเอง จงึ เป็นการผิดขน้ั ตอนของกฎหมายท่ไี ดม้ อบหน้าท่ี ในชน้ั นใ้ี หเ้ ปน็ หนา้ ทข่ี องศาล พรอ้ มกบั อา้ งขอ้ บงั คบั กระทรวงมหาดไทย ท่ี ๑/๒๔๙๘ วา่ ดว้ ยระเบยี บการต�ำ รวจเกย่ี วกบั คดี เลม่ ท่ี ๑ ลกั ษณะท่ี ๘ ขอ้ ๒๕๔ กรมอัยการพิจารณาแล้ว แจ้งความเห็นไปยังกรมตำ�รวจ ตามนัยหนังสือ กรมอยั การ ท่ี มท. ๑๐๐๑/๓๐๖๘ ลงวนั ท่ี ๓๐ มนี าคม ๒๕๒๒ ซง่ึ มขี อ้ ความสรปุ ไดว้ า่ “ตามประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา มาตรา ๑๔๓ วรรคสอง (ก) ซง่ึ แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ โดยพระราชบญั ญตั แิ กไ้ ขเพม่ิ เตมิ ประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา ฉบบั ท่ี ๖ พ.ศ. ๒๔๙๙ มาตรา ๖ พนกั งานอยั การมอี �ำ นาจสง่ั ตามทเ่ี หน็ สมควรใหพ้ นกั งานสอบสวน ดำ�เนินการสอบสวนเพ่มิ เติม การสอบสวนเพ่มิ เติมน้กี ฎหมายมิได้จำ�กัดว่า ให้สอบสวน เพม่ิ เตมิ แตเ่ ฉพาะพยานฝา่ ยหนง่ึ ฝา่ ยใด หรอื เฉพาะทพ่ี นกั งานสอบสวนไดส้ อบสวนไวแ้ ลว้ เทา่ นน้ั ดงั นน้ั พนกั งานอยั การจงึ มอี �ำ นาจทจ่ี ะสง่ั ใหส้ อบสวนเพม่ิ เตมิ พยานฝา่ ยผตู้ อ้ งหา ซ่ึงพนักงานสอบสวนยังมิได้สอบสวนได้ หาเป็นการนอกความหมายแห่งกฎหมายไม่ ขอ้ บงั คบั กระทรวงมหาดไทย ท่ี ๑/๒๔๙๘ ขอ้ ๒๕๔ วา่ ดว้ ยระเบยี บการต�ำ รวจเกย่ี วกบั คดที ก่ี รมต�ำ รวจอา้ งมานน้ั เปน็ เพยี งหลกั ปฏบิ ตั ใิ นการสอบสวนทว่ั ไป และมใิ ชข่ อ้ หา้ มมใิ ห้ พนกั งานสอบสวนท�ำ การสอบสวนพยานผตู้ อ้ งหาแตอ่ ยา่ งใด ทง้ั ระเบยี บทอ่ี า้ งมากเ็ ปน็ เพยี ง ระเบียบการตำ�รวจเก่ยี วกับคดีท่วั ไป มิใช่ระเบียบท่พี นักงานอัยการจำ�ต้องถือปฏิบัติด้วย การปฏิบัติหน้าท่ีของพนักงานสอบสวนกับการปฏิบัติหน้าท่ีของพนักงานอัยการน้ัน หาเหมอื นกนั ไม ่ กลา่ วคอื พนกั งานสอบสวนจะตอ้ งมคี วามเหน็ ควรสง่ั ฟอ้ งหรอื ควรสง่ั ไมฟ่ อ้ ง สว่ นพนกั งานอยั การจะตอ้ งมคี �ำ สง่ั ฟอ้ งหรอื ค�ำ สง่ั ไมฟ่ อ้ ง ซง่ึ ความเหน็ กบั ค�ำ สง่ั ยอ่ มเกดิ ผล แตกตา่ งกนั ดงั ทป่ี รากฏในประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา ดงั นน้ั การใชอ้ �ำ นาจ ของพนักงานอัยการดังกล่าว จึงไม่เป็นการขัดกับข้อบังคับของกระทรวงมหาดไทย แตอ่ ยา่ งใด อน่งึ กรมอัยการได้ตระหนักอย่เู สมอว่า พนักงานอัยการควรจะส่ังฟ้องหรือ ไม่ฟ้องคดีโดยชอบด้วยข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และด้วยความเป็นธรรม เพ่อื ยังให้เกิด ความผาสุกแก่ประชาชน แม้พนักงานอัยการจะมีอำ�นาจสอบสวนพยานฝ่ายผ้ตู ้องหาได้ ตามนัยท่ีกล่าวมา พนักงานอัยการก็จะใช้อำ�นาจทางน้ีด้วยความประหยัดระมัดระวัง 86
87 และเป็นไปในทางท่ีสุจริต ซ่ึงกรมอัยการก็เช่ือว่ากรมตำ�รวจก็คงมีเป้าหมายเช่นเดียวกัน การท่ีผู้ต้องหาร้องขอความเป็นธรรมจากอัยการ เพราะอ้างพยานฝ่ายผู้ต้องหาในช้ัน พิจารณาของพนักงานอัยการน้ัน ก็ย่อมอยู่ในดุลพินิจของพนักงานอัยการท่ีจะส่ังให้ สอบสวนเพ่ิมเติมได้ เพ่ือพิสูจน์ความผิดหรือบริสุทธ์ิของผู้ต้องหา อันมิใช่เป็นเร่ืองท่ีมี เจตนาจะให้เกิดความเสียหายแก่คดีของพนักงานสอบสวน เพราะการกระทำ�เช่นน้นั มิได้ หมายความว่า พนักงานอัยการจะต้องถือตามพยานผ้ตู ้องหาเป็นหลัก พนักงานอัยการ อาจจะสง่ั สอบสวนเพม่ิ เตมิ เพอ่ื ตดั หรอื เพอ่ื พสิ จู นค์ �ำ พยานฝา่ ยผตู้ อ้ งหาอกี ครง้ั หนง่ึ หรอื ไม่ เชอ่ื ค�ำ พยานฝา่ ยผตู้ อ้ งหา แลว้ ใชค้ �ำ พยานฝา่ ยผตู้ อ้ งหาเปน็ เครอ่ื งมอื ส�ำ หรบั ซกั คา้ นพยาน จำ�เลยในช้ันศาลก็ได้ อีกท้ังระบบในการส่ังคดีกฎหมายบัญญัติว่า เม่ือพนักงานอัยการ มีคำ�ส่ังไม่ฟ้องแล้ว ถ้าอธิบดีกรมตำ�รวจไม่เห็นชอบด้วยก็ให้ทำ�ความเห็นแย้งให้ผู้ต้องหา เสร็จแล้วเสนอไปให้อธิบดีกรมอัยการเป็นผู้วินิจฉัยช้ีขาดข้ันสุดท้าย ท้ังน้ีเพ่ือให้ข้ันตอน ของการสอบสวนและการสง่ั คดไี ดเ้ ปน็ ไปตามกฎหมายและดว้ ยความยตุ ธิ รรม นอกจากน้ ี กรมอัยการใคร่ขอช้แี จงความจริงเพ่มิ เติมด้วยว่า เร่อื งเดียวกันน้ี กอ่ นทก่ี รมต�ำ รวจจะหารอื ไปยงั กรมอยั การ พนกั งานสอบสวนคดนี ไ้ี ดเ้ คยไปพบและรอ้ งเรยี น เป็นหนังสือต่ออธิบดีกรมอัยการมาก่อนแล้ว (ตามหนังสือ ท่ ี มท ๑๕๑๕/๖๓ ลงวันท่ี ๑๒ กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๒๒) อธบิ ดกี รมอยั การไดช้ แ้ี จงดว้ ยวาจาและมอบหมายใหเ้ ลขานกุ าร ก.อ. มีหนังสือตอบไปคร้ังหน่ึงแล้ว ด้วยเหตุผลดังกล่าวไว้ข้างต้น (ตามนัยหนังสือ กรมอยั การ ท่ี มท ๑๐๐๑/๑๒๔๓ ลงวนั ท่ี ๑๔ กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๒๒) ซง่ึ พนกั งานสอบสวน ในเรอ่ื งนน้ี า่ จะเขา้ ใจไดด้ อี ยแู่ ลว้ เม่อื กรมอัยการแจ้งความเห็นไปให้กรมตำ�รวจแล้ว ต่อมากระทรวงมหาดไทย (โดยกรมต�ำ รวจ) ไดเ้ สนอเรอ่ื งไปยงั คณะกรรมการกฤษฎกี าเพอ่ื ใหค้ วามเหน็ คณะกรรมการ กฤษฎกี าไดม้ คี วามเหน็ ตามหนงั สอื ส�ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า ท่ี สร. ๐๖๐๑/๑๒๒๔ ลงวันท่ี ๒๖ กรกฎาคม ๒๕๒๓ เร่ือง การหารือการตีความตามประมวลกฎหมาย วธิ พี จิ ารณาความอาญา ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาดังกล่าวน้ี สอดคล้องกับความเห็น ของกรมอยั การทกุ ประการ
บนั ทกึ เรอ่ื ง การตคี วามมาตรา ๑๔๓ แหง่ ประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณา ความอาญา กระทรวงมหาดไทยมหี นงั สอื ท่ี มท. ๐๒๑๑/๙๖๑๗ ลงวนั ท่ี ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๒๒ ถึงเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาขอให้พิจารณาให้ความเห็นในปัญหา ขอ้ กฎหมายเกย่ี วกบั การสอบสวนเพม่ิ เตมิ ตามมาตรา ๑๔๓ วรรคสอง (ก) แหง่ ประมวล กฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา วา่ ๑. ในกรณีท่พี นักงานสอบสวนทำ�การสอบสวนถ้อยคำ�ผ้ตู ้องหา แต่ผ้ตู ้องหา ไมย่ อมใหก้ าร โดยอา้ งวา่ จะไปใหก้ ารในชน้ั ศาล เมอ่ื พนกั งานสอบสวนท�ำ การสอบสวน เสรจ็ สน้ิ จงึ มคี วามเหน็ ควรสง่ั ฟอ้ งผตู้ อ้ งหา และเสนอส�ำ นวนการสอบสวนไปใหพ้ นกั งาน อัยการพิจารณา ผ้ตู ้องหาร้องเรียนขอความเป็นธรรมต่อพนักงานอัยการ พร้อมกับอ้าง พยานหลักฐานฝ่ายผ้ตู ้องหา พนักงานอัยการจึงส่งั ให้พนักงานสอบสวนทำ�การสอบสวน พยานฝ่ายผู้ต้องหาตามท่ีผู้ต้องหากล่าวอ้าง มีปัญหาว่า การส่ังของพนักงานอัยการ ดังกล่าวน้ันเป็นการส่ังให้สอบสวนเพ่ิมเติมตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๑๔๓ วรรคสอง (ก) หรอื ไม่ กลา่ วคอื การสง่ั ใหส้ อบสวนเพม่ิ เตมิ มไิ ดจ้ �ำ กดั เฉพาะ ใหส้ อบสวนเพม่ิ เตมิ แตเ่ ฉพาะพยานฝา่ ยหนง่ึ ฝา่ ยใด หรอื จะตอ้ งจ�ำ กดั เฉพาะแตท่ พ่ี นกั งาน สอบสวนไดส้ อบสวนไวแ้ ลว้ แตม่ ขี อ้ บกพรอ่ งเทา่ นน้ั ๒. ในกรณีท่ีพนักงานสอบสวนทำ�การสอบสวนเสร็จแล้ว ส่งสำ�นวน ให้พนักงานอัยการพิจารณา พนักงานอัยการเห็นว่า การกระทำ�ของผู้ต้องหาในสำ�นวน การสอบสวนอาจเปน็ ความผดิ ในขอ้ หาอน่ื ทไ่ี มเ่ กย่ี วขอ้ งกบั ขอ้ หาเดมิ จงึ สง่ั ฟอ้ งและยน่ื ฟอ้ ง คดีในข้อหาท่ีพนักงานสอบสวนได้สอบสวนไว้แล้วต่อศาล และส่ังให้พนักงานสอบสวน ท�ำ การสอบสวนเพม่ิ เตมิ เพอ่ื รวบรวมพยานหลกั ฐานซง่ึ มใิ ชเ่ พอ่ื ประโยชนใ์ นการสง่ั ฟอ้ งคดี ทพ่ี นกั งานสอบสวนไดส้ อบสวนไวแ้ ลว้ มปี ญั หาวา่ การสง่ั ใหส้ อบสวนเพม่ิ เตมิ ของพนกั งาน อัยการน้ันเป็นการส่ังให้สอบสวนเพ่ิมเติมตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๑๔๓ วรรคสอง (ก) หรอื ไม่ หากไมถ่ อื เปน็ การสง่ั ใหส้ อบสวนเพม่ิ เตมิ ทพ่ี นกั งาน สอบสวนตอ้ งปฏบิ ตั แิ ลว้ จะตอ้ งสง่ั พนกั งานสอบสวนด�ำ เนนิ การอยา่ งไร 88
89 สำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะท่ี ๖) ไดพ้ จิ ารณาปญั หาดงั กลา่ วแลว้ มคี วามเหน็ ดงั น้ี ๑. เม่ือพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบส่งสำ�นวนการสอบสวนมายังพนักงาน อัยการ และพนักงานอัยการรับสำ�นวนน้นั ไว้แล้ว คดีตามการสอบสวนน้นั ย่อมตกอย่ใู น หน้าท่ีของพนักงานอัยการท่ีจะพิจารณาส่ังคดีและดำ�เนินการตามท่ีกฎหมายวิธีพิจารณา ความอาญากำ�หนดต่อไป สำ�หรับกรณีตามปัญหาข้อท่หี น่งึ น้นั หากพนักงานอัยการเห็นวา่ การสอบสวนของพนกั งานสอบสวนยงั ไมไ่ ดค้ วามชดั ในประเดน็ เรอ่ื งใดหรอื พยานหลกั ฐาน ท่ีรวบรวมได้ยังไม่ครบถ้วนบริบูรณ์ และมีความจำ�เป็นท่ีจะต้องหาพยานหลักฐาน หรือ ดำ�เนินการอย่างอ่ืนใดท่ีเก่ียวกับความผิดท่ีกล่าวหาเพ่ือท่ีจะทราบข้อเท็จจริงหรือพิสูจน์ ความผิดและเพ่ือจะเอาตัวผ้กู ระทำ�ผิดมาฟ้องลงโทษแล้ว พนักงานอัยการย่อมมีอำ�นาจ ท่ีจะส่ังให้พนักงานสอบสวนดำ�เนินการสอบสวนเพ่ิมเติมในประเด็นเร่ืองน้ันหรือในส่ิงท่ี ต้องการได้ตามท่ีพนักงานอัยการเห็นสมควร และโดยท่ีไม่มีบทบัญญัติของกฎหมาย หรอื ระเบยี บขอ้ บงั คบั ทอ่ี าศยั อ�ำ นาจกฎหมายใดหา้ มมใิ หม้ กี ารสอบสวนพยานฝา่ ยผตู้ อ้ งหา หรือจำ�กัดอำ�นาจในการส่ังสอบสวนเพ่ิมเติมของพนักงานอัยการว่า จะกระทำ�ได้เฉพาะ พยานหลักฐานท่ีพนักงานสอบสวนได้สอบสวนไว้แล้ว ดังน้ัน การท่ีพนักงานอัยการส่ัง ให้พนักงานสอบสวนทำ�การสอบสวนพยานของฝ่ายผู้ต้องหา จึงเป็นการส่ังให้สอบสวน เพม่ิ เตมิ ตามมาตรา ๑๔๓ วรรคสอง (ก) แหง่ ประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา และพนกั งานอยั การยอ่ มกระท�ำ ได ้ โดยไมจ่ �ำ กดั วา่ การสอบสวนเพม่ิ เตมิ นน้ั จะตอ้ งกระท�ำ เฉพาะพยานฝ่ายใดฝ่ายหน่ึงหรือเฉพาะท่ีพนักงานสอบสวนได้สอบสวนไว้แล้ว แต่มี ขอ้ บกพรอ่ งเทา่ นน้ั ๒. ส�ำ หรบั ในปญั หาขอ้ ทส่ี องนน้ั โดยปกตพิ นกั งานอยั การอาจสง่ั ใหพ้ นกั งาน สอบสวนด�ำ เนินการสอบสวนเพ่มิ เตมิ ตามท่เี ห็นสมควรเพ่อื สง่ั การตอ่ ไปตามอำ�นาจหนา้ ท่ี ได้อยู่แล้ว กรณีอาจเป็นไปได้ว่า นอกจากผิดกฎหมายในข้อหาท่ีพนักงานสอบสวน ได้สอบสวนไว้แล้ว การกระทำ�ของผู้ต้องหาในสำ�นวนการสอบสวนน้ันอาจผิดกฎหมาย ในเร่ืองอ่ืนอีกด้วยก็ได้ ฉะน้ัน นอกจากพนักงานอัยการจะส่ังฟ้องผู้ต้องหาตามสำ�นวน การสอบสวนของพนักงานสอบสวนแล้ว พนักงานอัยการย่อมมีอำ�นาจส่ังให้พนักงาน สอบสวนทำ�การสอบสวนเพ่ิมเติมในความผิดอ่ืนท่ีหากมีอยู่ในการกระทำ�ของผู้ต้องหา
ในส�ำ นวนการสอบสวนอกี กไ็ ด้ โดยเหตผุ ลเชน่ เดยี วกบั ทก่ี ลา่ วใน (๑) เพราะการสง่ั สอบสวน เพ่ิมเติมของพนักงานอัยการน้ันมิได้มีข้อจำ�กัดว่าจะกระทำ�ได้เฉพาะในข้อหาท่ีพนักงาน สอบสวนไดท้ �ำ การสอบสวนไวแ้ ลว้ เทา่ นน้ั การสอบสวนเก่ียวกับบุคคลในเร่ืองเดียวกันน้ันจะถูกจำ�กัดมิไห้กระทำ�ได้อีก ก็แต่เฉพาะเม่ือมีคำ�ส่ังเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีตามมาตรา ๑๔๗ แห่งประมวลกฎหมาย วธิ พี จิ ารณาความอาญาเทา่ นน้ั ซ่ึงจากข้อความในวรรคท้ายของบันทึกดังกล่าวของสำ�นักงานคณะกรรมการ กฤษฎกี าทก่ี ลา่ ววา่ การสอบสวนเกย่ี วกบั บคุ คลในเรอ่ื งเดยี วกนั นน้ั จะถกู จ�ำ กดั มใิ หก้ ระท�ำ ไดอ้ กี กเ็ ตเ่ ฉพาะเมอ่ื มคี �ำ สง่ั เดด็ ขาดไมฟ่ อ้ งคดตี ามมาตรา ๑๔๗ แหง่ ประมวลกฎหมาย วิธีพิจารณาความอาญาเท่าน้ัน แสดงให้เห็นว่า เม่ือพนักงานสอบสวนส่งสำ�นวนคดีมา ใหพ้ นกั งานอยั การแลว้ แมพ้ นกั งานอยั การจะไดม้ คี �ำ สง่ั ฟอ้ งและยน่ื ฟอ้ งผตู้ อ้ งหาตอ่ ศาลแลว้ พนักงานอัยการก็ยังมีอำ�นาจส่งั ให้พนักงานสอบสวนดำ�เนินการสอบสวนเพ่มิ เติมได้ ดังน้นั การส่ังสอบสวนเพ่ิมเติมจึงเป็นอำ�นาจของพนักงานอัยการเพราะเป็นอำ�นาจอิสระ ของพนักงานอัยการและการปฏิบัติหน้าท่ีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ พนักงานสอบสวน ฝา่ ยต�ำ รวจและพนกั งานสอบสวนฝา่ ยปกครองและพนกั งานสอบสวนหรอื ไตส่ วนของหนว่ ยงาน ทม่ี อี �ำ นาจหนา้ ทใ่ี นฐานะพนกั งานสอบสวนจะไมม่ อี �ำ นาจในการสอบสวนเพม่ิ เตมิ ภายหลงั จาก ทไ่ี ดท้ �ำ ความเหน็ สรปุ ส�ำ นวนการสอบสวนสง่ พนกั งานอยั การแลว้ สงั เขปมาตรการการตรวจสอบดลุ พนิ จิ สง่ั ไมฟ่ อ้ งของพนกั งานอยั การในบางประเทศ ๑. มาตรการตรวจสอบตามกระบวนการทางกฎหมาย กรณที พ่ี นกั งานอยั การมคี �ำ สง่ั ไมฟ่ อ้ ง ประเทศตา่ ง ๆ มมี าตรการทางกฎหมาย ให้สามารถตรวจสอบการดำ�เนินคดีของพนักงานอัยการในกรณีท่ีพนักงานอัยการมีคำ�ส่ัง ไม่ฟ้องคดีได้ โดยมีความแตกต่างกันตามระบบการฟ้องคดีท่ไี ด้กล่าวมาแล้วข้างต้นโดยสังเขป ดงั น้ี ๑.๑ ประเทศทใ่ี ชร้ ะบบการฟอ้ งคดโี ดยรฐั ประเทศทใ่ี ชร้ ะบบการฟอ้ งคดโี ดยรฐั คอื ใหอ้ �ำ นาจการฟอ้ งคดตี กอยกู่ บั พนกั งานอยั การหรอื องคก์ รอยั การฝา่ ยเดยี ว เชน่ สหพนั ธส์ าธารณรฐั เยอรมนี สเปน ญป่ี นุ่ 90
91 ฝรง่ั เศส โปแลนด์ กรกี สวติ เซอรแ์ ลนด์ อสิ ราเอล อยี ปิ ต์ เปน็ ตน้ โดยประเทศดงั กลา่ ว ทใ่ี ชร้ ะบบการฟอ้ งคดโี ดยรฐั ประชาชนไมม่ อี �ำ นาจฟอ้ งคดอี าญา ดงั นน้ั จงึ ตอ้ งมมี าตรการ ควบคมุ ดลุ พนิ จิ ของพนกั งานอยั การไวด้ ว้ ย เชน่ ๑) การฟ้องคดีอาญาของอัยการในประเทศเหล่าน้ ี ปกติจะใช้ หลกั การฟอ้ งตามกฎหมาย (Legality Principle) กลา่ วคอื มหี ลกั บงั คบั วา่ ถา้ หากผลจาก การสอบสวนนา่ เชอ่ื วา่ ผตู้ อ้ งหากระท�ำ ผดิ อยั การจะตอ้ งฟอ้ งตอ่ ศาลเสมอ เวน้ แตม่ กี ฎหมาย ยกเวน้ ไวโ้ ดยชดั แจง้ วา่ ไมต่ อ้ งฟอ้ ง เชน่ สหพนั ธส์ าธารณรฐั เยอรมนั ๒) ควบคมุ โดยประชาชน ประเทศท่ีใช้หลักการฟ้องคดีอาญาโดยรัฐน้ัน มีวิธีการ ผ่อนคลายความเคร่งครัดในเร่ืองน้ีโดยยินยอมให้ประชาชนเข้ามาเก่ียวข้องได้ในกรณีท่ี อยั การมคี �ำ สง่ั ไมฟ่ อ้ ง เชน่ - ให้สิทธิประชาชนฟ้องคดีได้เองกรณีท่ีอัยการไม่ฟ้อง เชน่ ยโู กสลาเวยี - ให้สิทธิประชาชนร้องขอต่อศาลในกรณีท่อี ัยการมีคำ�ส่งั ไมฟ่ อ้ ง เชน่ อสิ ราเอล มอลตา สวติ เซอรแ์ ลนด์ โปแลนด์ (สมยั กอ่ นปี ค.ศ. ๑๙๔๙) - ให้อำ�นาจประชาชนในการพิจารณาคำ�ส่ังไม่ฟ้อง ของอยั การ ปจั จบุ นั มปี ระเทศเดยี ว คอื ญป่ี นุ่ ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยการไตส่ วนการฟอ้ งคดี ของอยั การ (Committee for the Investigation of Prosecutor) ประกอบดว้ ยผรู้ บั เลอื กมา โดยการจบั ฉลาก ๑๑ คน ทว่ั ประเทศมที ง้ั หมด ๒๐๐ คน ผลการพจิ ารณาของคณะกรรมการ ดังกล่าวท่ีเห็นว่าควรฟ้อง จะส่งไปยังผู้บังคับบัญชาของอัยการผู้น้ันต่อไป ความเห็น ของคณะกรรมการเปน็ เพยี งขอ้ เสนอแนะเทา่ นน้ั สว่ นจะฟอ้ งหรอื ไมก่ ฎหมายใหเ้ ปน็ อสิ ระ ของอยั การ จากสถติ ใิ นปี ค.ศ. ๑๙๔๕ – ๑๙๖๗ คณะกรรมการมคี วามเหน็ วา่ อยั การควรฟอ้ ง มเี พยี ง ๘.๖% อกี ๗๓.๑% เหน็ วา่ ค�ำ สง่ั ไมฟ่ อ้ งของอยั การชอบแลว้ และมเี สยี งเรยี กรอ้ งวา่ ควรยกเลกิ กรรมการชดุ นเ้ี สยี เพราะสน้ิ เปลอื งเวลาและคา่ ใชจ้ า่ ยมากเกนิ ไป ๑.๒ ประเทศทใ่ี ชร้ ะบบการฟอ้ งคดโี ดยประชาชนหรอื ฟอ้ งคดแี บบคขู่ นาน ประเทศทใ่ี ชร้ ะบบการฟอ้ งคดโี ดยประชาชนหรอื ฟอ้ งคดแี บบคขู่ นาน คอื ฟอ้ งทง้ั คดโี ดยรฐั คอื อยั การและโดยประชาชนผเู้ สยี หาย เชน่ องั กฤษ หรอื ประเทศไทยนน้ั มาตรการตรวจสอบ
ตามวิธีการของประเทศท่ีใช้ระบบการฟ้องคดีโดยรัฐ เช่น การให้สิทธิผู้เสียหายร้องขอ ใหศ้ าลเขา้ มาตรวจพจิ ารณาอนญุ าตใหต้ อ้ งฟอ้ งคดี จงึ ไมจ่ �ำ เปน็ ตอ้ งใช้ เพราะมมี าตรการอน่ื ๆ รองรับไว้แล้วคือการให้สิทธิประชาชนฟ้องคดีเองได้ ดังจะเห็นได้จากมาตรา ๓๔ แหง่ ประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญาของประเทศไทย ซง่ึ บญั ญตั วิ า่ “ค�ำ สง่ั ไมฟ่ อ้ งคดี หาตดั สทิ ธผิ เู้ สยี หายฟอ้ งคดโี ดยตนเองไม”่ อย่างไรก็ดี กรณีท่ผี ้เู สียหายฟ้องคดีอาญาเองกฎหมายของประเทศไทย ยังได้ให้อำ�นาจอัยการเข้าควบคุมการดำ�เนินคดีอาญาของผู้เสียหายได้ตลอดเวลา เพอ่ื ปอ้ งกนั มใิ หด้ �ำ เนนิ คดไี ปในทางกอ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หายแกร่ ฐั ดงั ปรากฏในมาตรา ๓๑ – ๓๒ แหง่ ประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา ๒. การตรวจสอบโดยองคก์ รอน่ื ในฝา่ ยบรหิ าร ตามประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา ไดจ้ ดั สรา้ งกลไกในการตรวจสอบ ดุลพินิจคำ�ส่ังไม่ฟ้องคดีของอัยการไว้ โดยให้องค์กรอ่ืนในฝ่ายบริหารด้วยกันเอง เปน็ ฝา่ ยตรวจสอบ เพราะอ�ำ นาจการฟอ้ งคดเี ปน็ เรอ่ื งของทางฝา่ ยบรหิ ารโดยตรง มาตรา ๑๔๕ และมาตรา ๑๔๕/๑ จงึ ไดบ้ ญั ญตั วิ างหลกั การไวว้ า่ ในกรณที อ่ี ยั การมคี �ำ สง่ั ไมฟ่ อ้ งไมว่ ่า กรณใี ด ๆ ในกรงุ เทพมหานคร ใหส้ ง่ ค�ำ สง่ั ไปยงั อธบิ ดกี รมต�ำ รวจ (ผบู้ ญั ชาการต�ำ รวจแหง่ ชาต)ิ ในส่วนภูมิภาค ให้ส่งไปยังผู้ว่าราชการจังหวัด หากท้ังสองตำ�แหน่งไม่เห็นด้วยกับคำ�ส่ัง ไมฟ่ อ้ งของอยั การใหส้ ง่ ความเหน็ ทแ่ี ยง้ กนั ไปยงั อยั การสงู สดุ เพอ่ื ชข้ี าดตอ่ ไป อยา่ งไรกด็ ี กระบวนการด�ำ เนนิ คดอี าญาในประเทศไทยตามประมวลกฎหมาย วธิ พี จิ ารณาความอาญาในปจั จบุ นั - ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาได้แบ่งแยก “อำ�นาจหน้าที่” ในการสอบสวนคดี “ออกจากอ�ำ นาจฟอ้ งคด”ี โดยเดด็ ขาด การสอบสวนตง้ั แตต่ น้ จนกระทง่ั พนักงานสอบสวนเห็นว่าเสร็จส้ินแล้วจะอยู่ในความรับผิดชอบของพนักงานสอบสวน แต่ผู้เดียว โดยไม่มีองค์กรภายนอกโดยเฉพาะองค์กรอัยการเข้าไปร่วมการสอบสวน เหมอื นตา่ งประเทศ อาทิ ญป่ี นุ่ หรอื สหพนั ธส์ าธารณรฐั เยอรมนั ฯลฯ อยั การจะเขา้ เกย่ี วขอ้ งกบั การสอบสวนต่อเม่ือพนักงานสอบสวนได้ทำ�ความเห็นและส่งสำ�นวนมาให้ตามมาตรา ๑๔๐ – ๑๔๓ แลว้ เทา่ นน้ั ดงั นน้ั อยั การจงึ มอี �ำ นาจหนา้ ทเ่ี พยี งตรวจสอบกลน่ั กรองส�ำ นวน การสอบสวนทพ่ี นกั งานสอบสวนท�ำ ความเหน็ เพอ่ื พจิ ารณาวา่ สมควรฟอ้ งผตู้ อ้ งหาตอ่ ศาล 92
93 หรอื ไมเ่ ทา่ นน้ั แมว้ า่ อยั การมอี �ำ นาจสง่ั ใหม้ กี ารสอบสวนเพม่ิ เตมิ ไดต้ ามประมวลกฎหมาย วธิ พี จิ ารณาความอาญา มาตรา ๑๔๓ ซง่ึ ในทางปฏบิ ตั มิ ปี ญั หาขอ้ ขดั ขอ้ งหลายประการ การพิจารณากล่ันกรองการสอบสวนของพนักงานสอบสวนก่อนมีคำ�ส่ังฟ้องหรือไม่ฟ้อง ในปัจจุบันจึงมีประสิทธิภาพไม่เพียงพอ ผลในทางปฏิบัติอัยการก็มักจะมีคำ�ส่ังฟ้องตาม ส�ำ นวนและความเหน็ ของพนกั งานสอบสวนทเ่ี สนอมาเปน็ สว่ นใหญ่ - ในกรณที พ่ี นกั งานอยั การมคี �ำ สง่ั ไมฟ่ อ้ งตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามมาตรา ๑๔๕ และ มาตรา ๑๔๕/๑ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา โดยเสนอสำ�นวนไปยัง ผ้วู ่าราชการจังหวัด ผ้บู ัญชาการตำ�รวจแห่งชาติ รองผ้บู ัญชาการตำ�รวจแห่งชาติ ผ้ชู ่วย ผบู้ ญั ชาการต�ำ รวจแหง่ ชาติ หรอื ผบู้ ญั ชาการ หรอื รองผบู้ ญั ชาการ ซง่ึ เปน็ ผบู้ งั คบั บญั ชา ของพนกั งานสอบสวนผรู้ บั ผดิ ชอบ แลว้ แตก่ รณี หากบคุ คลดงั กลา่ วแยง้ ค�ำ สง่ั ของพนกั งาน อยั การตอ้ งสง่ ส�ำ นวนพรอ้ มความเหน็ ทแ่ี ยง้ ไปยงั อยั การสงู สดุ เพอ่ื ชข้ี าด - ในกรณีท่มี ีคำ�ส่งั เด็ดขาดไม่ฟ้องคดีแล้ว ผ้ตู ้องหาหรือผ้เู สียหายอาจขอให้ มีการร้ือฟ้ืนคดีใหม่ได้ และอาจถูกฟ้องคดีได้อีกหากเป็นกรณีท่ีได้พยานหลักฐานใหม่ อันสำ�คัญแก่คดี ซ่ึงน่าจะทำ�ให้ศาลลงโทษผ้ตู ้องหาน้ันได้ ตามบทบัญญัติมาตรา ๑๔๗ แหง่ ประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา - นอกจากน้ีผู้ต้องหาอาจถูกผู้เสียหายใช้สิทธิตามประมวลกฎหมายวิธี พิจารณาความอาญา มาตรา ๒๘ ฟ้องคดีอาญาในเร่ืองเดียวกันต่อศาลได้ตลอดเวลา ภายในก�ำ หนดอายคุ วาม แมว้ า่ รฐั โดยพนกั งานอยั การจะมคี �ำ สง่ั เดด็ ขาดไมฟ่ อ้ งคดนี น้ั แลว้ กต็ าม - ส�ำ หรบั อยั การสงู สดุ อ�ำ นาจในการใชด้ ลุ พนิ จิ ในการสง่ั ไมฟ่ อ้ ง เปน็ อ�ำ นาจ ของอัยการสูงสุดโดยเฉพาะ ซ่งึ อัยการสูงสุดเป็นผู้บริหารงานยุติธรรมทางอาญาสูงสุดของรัฐ และมตี �ำ แหนง่ สงู สดุ ของพนกั งานอยั การเปน็ ทนายแผน่ ดนิ โดยอยั การสงู สดุ เปน็ ผตู้ รวจสอบ การฟอ้ งหรอื ไมฟ่ อ้ งของพนกั งานอยั การอน่ื ๆ ทง้ั หมด ซง่ึ ในทางปฏบิ ตั งิ านของพนกั งานอยั การ กม็ กี ารตรวจสอบเปน็ ชน้ั ๆ หลายขน้ั ตอนอยแู่ ลว้ คอื พนกั งานอยั การเจา้ ของส�ำ นวน จะต้องเสนอความเห็นให้อัยการจังหวัดแต่ละจังหวัดจนถึงอธิบดีอัยการภาคสำ�หรับ ในต่างจังหวัด หรืออัยการพิเศษฝ่ายแต่ละสำ�นักงานจนถึงอธิบดีอัยการสำ�หรับ ในสว่ นกลาง จงึ สง่ สำ�นวนและความเห็นไปยังอยั การสูงสุด โดยก่อนท่จี ะถงึ อยั การสงู สุด จะตอ้ งผา่ นการพจิ ารณาของพนกั งานอยั การส�ำ นกั งานคดอี ยั การสงู สดุ ตามล�ำ ดบั ชน้ั จากนน้ั
ยงั ตอ้ งผา่ นการพจิ ารณาของรองอยั การสงู สดุ กอ่ นจะน�ำ เสนออยั การสงู สดุ เพอ่ื พจิ ารณาสง่ั ดังน้ัน จึงเห็นได้ว่าก่อนท่ีจะใช้ดุลพินิจในการส่ังไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการ ต้องผ่านการกล่ันกรองเป็นลำ�ดับช้ันมาหลายข้ันตอน ย่อมทำ�ให้การออกคำ�ส่ังเป็นไป อยา่ งรอบคอบและถกู ตอ้ ง อยา่ งไรกต็ ามเพอ่ื ตรวจสอบกลน่ั กรองและเปน็ หลกั ประกนั แกผ่ ดู้ �ำ รง ตำ�แหน่งอัยการสูงสุด กฎหมายจึงกำ�หนดให้การแต่งต้ังและการให้อัยการสูงสุดพ้นจาก ตำ�แหน่งต้องเป็นไปตามมติของคณะกรรมการอัยการและต้องได้รับความเห็นชอบ จากวฒุ สิ ภา โดยประธานวฒุ สิ ภาเปน็ ผลู้ งนามรบั สนองพระบรมราชโองการแตง่ ตง้ั อยั การ สงู สดุ ๓๓ อยา่ งไรกต็ าม รปู แบบการตรวจสอบ การพจิ ารณาสง่ั คดขี องพนกั งานอยั การ หลายประเทศจะมีการควบคุมตรวจสอบโดยผู้บังคับบัญชาในองค์กรอัยการเอง อันเป็น มาตรฐานของนานาประเทศ และโดยผู้เสียหายท่ีฟ้องคดีเองหรือศาลเม่ือพนักงาน อยั การไดส้ ง่ั ฟอ้ งแลว้ ส�ำ หรบั องคก์ รนอกเหนอื จากนน้ั ถอื วา่ เปน็ ความเฉพาะของกระบวน พจิ ารณาคดอี าญาของประเทศนน้ั ๆ เชน่ ประเทศญป่ี นุ่ จะมคี ณะกรรมการตรวจสอบ การฟอ้ งเขา้ มาทบทวนค�ำ สง่ั ของพนกั งานอยั การ เพราะตามกฎหมายของญป่ี นุ่ ไมเ่ ปดิ โอกาส ให้ผู้เสียหายฟ้องคดีอาญาเอง ท้ังให้ความสำ�คัญกับประโยชน์สาธารณะเหนือประโยชน์ ของปัจเจกชน ส่วนประเทศไทยจะมีสำ�นักงานตำ�รวจแห่งชาติและฝ่ายปกครองเข้ามา ตรวจสอบถว่ งดลุ อ�ำ นาจของอยั การ เพราะวา่ ตามระบบการด�ำ เนนิ คดอี าญาของไทยนน้ั ไดแ้ ยก อ�ำ นาจสอบสวนกบั อ�ำ นาจฟอ้ งรอ้ งคดอี าญาออกจากกนั โดยใหส้ �ำ นกั งานต�ำ รวจแหง่ ชาติ เป็นผ้ถู ืออำ�นาจสอบสวน และองค์กรอัยการมีเพียงอำ�นาจพิจารณาสำ�นวนการสอบสวน และมคี �ำ สง่ั ฟอ้ งหรอื ไมฟ่ อ้ งคดเี ทา่ นน้ั ดงั นน้ั ส�ำ นกั งานต�ำ รวจแหง่ ชาตจิ งึ กลายเปน็ องคก์ ร ท่ีมีบทบาทเก่ียวกับกระบวนการพิจารณาคดีอาญามากกว่าตำ�รวจในประเทศอ่ืน ๆ๓๔ ๓๓สชุ าติ หลอ่ โลหการ และ เดน่ เดอื น กลน่ั สอน, “องคก์ รอยั การกวา่ จะมาถงึ วนั น”้ี , วารสาร อยั การ, (มกราคม – มีนาคม ๒๕๕๔): ๑๑๔ และพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนกั งานอยั การ พ.ศ. ๒๕๕๓ มาตรา ๑๐. ๓๔ดูรายละเอียดใน มรุสันต์ โสรัตน์, “การตรวจสอบการใช้ดุลพินิจในการส่ังคดีอาญา ของอยั การ,” วทิ ยานพิ นธน์ ติ ศิ าสตรมหาบณั ฑติ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๕๘. 94
95 ท้ังน้ี สืบเน่ืองมาจากในสมัยรัชกาลท่ี ๕ ได้มีการปรับปรุงระบบกฎหมายตราสามดวง โดยนำ�ระบบประมวลกฎหมายของประเทศภาคพ้ืนยุโรปมาใช้จนถึงปัจจุบัน และ ไดป้ ระกาศใชพ้ ระราชบญั ญตั วิ ธิ พี จิ ารณาความมโี ทษส�ำ หรบั ใชไ้ ปพลางกอ่ น ร.ศ. ๑๑๕ และยกเลกิ วธิ พี จิ ารณาโจรผรู้ า้ ยดว้ ยวธิ กี ารทรมานรา่ งกายตามจารตี นครบาล จงึ นบั ไดว้ า่ ประเทศไทย ได้ยกเลิกระบบไต่สวนมาเป็นระบบกล่าวหาเพ่ือใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พ.ศ. ๒๔๖๗๓๕ โดยการดำ�เนินคดีอาญาของไทยในช้ันก่อนฟ้องได้แยกการสอบสวน ฟ้องร้อง ออกจากกัน โดยให้อำ�นาจการสอบสวนแก่ตำ�รวจเพียงองค์กรเดียว ปราศจากการควบคมุ ตรวจสอบโดยองคก์ รอน่ื ซง่ึ แตเ่ ดมิ พนกั งานอยั การเปน็ ผรู้ บั ผดิ ชอบ ในการสอบสวนฟอ้ งรอ้ ง จนกระทง่ั การบงั คบั คดตี ามความในพระราชบญั ญตั วิ ธิ พี จิ ารณา ความมโี ทษไปพลางกอ่ น ร.ศ. ๑๑๕ โดยพนกั งานอยั การมอี �ำ นาจเพยี งตรวจส�ำ นวนการ สอบสวนและฟ้องร้องคดีเท่าน้ัน ไม่มีอำ�นาจควบคุมการสอบสวนท้ัง ๆ ท่ีเป็นผู้นำ�คดี ขน้ึ สกู่ ารพจิ ารณาของศาล จงึ แตกตา่ งกบั การด�ำ เนนิ คดอี าญาระบบกลา่ วหาในประเทศอน่ื ๆ ท่ีเป็นระบบอัยการสากลท่ีไม่แยกอำ�นาจสอบสวนฟ้องร้องออกจากกัน๓๖ ซ่ึงทำ�ให้ สำ�นักงานตำ�รวจแห่งชาติของไทยกลายเป็นองค์กรท่ีมีบทบาทเก่ียวกับกระบวนการ พิจารณาคดีอาญามากกว่าตำ�รวจในประเทศอ่ืน ๆ ดังกล่าวมาแล้ว โดยการสอบสวน คดีอาญาของพนักงานสอบสวน ใช้หลักการดำ�เนินคดีอาญาตามกฎหมาย ส่วนองค์กร อัยการจะทำ�หน้าท่ีต่อเม่ือพนักงานสอบสวนเห็นว่าการสอบสวนได้เสร็จส้ินแล้ว จึงสรุป ส�ำ นวนท�ำ ความเหน็ เสนอไปยงั พนกั งานอยั การ โดยพนกั งานอยั การจะท�ำ หนา้ ทก่ี ลน่ั กรอง สำ�นวนการสอบสวนโดยไม่มีอำ�นาจการสอบสวน แต่พนักงานอัยการมีอำ�นาจส่ังคดี อันเป็นดุลพินิจอิสระของพนักงานอัยการ โดยประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ๓๕ชาญชยั แสวงศกั ด์ิ และ คณะ, “อทิ ธพิ ลของฝรง่ั เศสในการปฏริ ปู กฎหมายไทย”, วารสาร กฎหมายปกครอง, (ธนั วาคม ๒๕๕๗): ๖๖๔ – ๖๗๓. ๓๖ดรู ายละเอยี ดใน นษิ ฐนารถ คงนวล, “การตรวจสอบอ�ำ นาจอสิ ระของพนกั งานอยั การภายใต้ รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐: ศกึ ษากรณกี ารสง่ั คดตี ามดลุ พนิ จิ ,” วทิ ยานพิ นธ์ นติ ศิ าสตรม์ หาบณั ฑติ มหาวทิ ยาลยั ธรุ กจิ บณั ฑติ ย,์ ๒๕๕๕.
ของไทยไม่ได้บังคับให้พนักงานอัยการต้องฟ้องคดีทุกเร่ืองและยังอนุญาตให้ใช้ดุลพินิจ ถอนฟอ้ งได้อีกดว้ ย ดังนน้ั การดำ�เนนิ คดีอาญาของพนักงานอัยการในประเทศไทยจงึ ใช้ หลกั การด�ำ เนนิ คดอี าญาตามดลุ พนิ จิ สรปุ จากท่ีกล่าวมาท้ังหมดแสดงให้เห็นว่า องค์กรอัยการและพนักงานอัยการ เป็นองค์กรการดำ�เนินคดีอาญา โดยในการดำ�เนินคดีอาญาของรัฐในประเทศไทยน้ัน รัฐมีพนักงานอัยการเป็นผ้ทู ำ�การแทนรัฐ ซ่งึ พนักงานอัยการจะเป็นผ้วู ินิจฉัยว่าพยานหลักฐาน จากการสอบสวนของพนักงานสอบสวนเพียงพอท่ีจะพิสูจน์ให้รับฟังได้โดยปราศจาก ข้อสงสัยหรือไม่ว่าผู้ต้องหาเป็นผู้กระทำ�ความผิดตามข้อกล่าวหา หากเห็นว่าเพียงพอ พนักงานอัยการจะส่ังฟ้อง หากเห็นว่าไม่เพียงพอ จะส่ังไม่ฟ้อง หรือหากเห็นว่าการ สอบสวนยังไม่มีพยานหลักฐานเพียงพอท่ีจะวินิจฉัยได้ ก็จะส่ังให้พนักงานสอบสวน ท�ำ การสอบสวนเพม่ิ เตมิ ในประเดน็ ทก่ี �ำ หนดจนกว่าจะเพยี งพอทจ่ี ะวนิ จิ ฉยั ไดว้ ่าจะสง่ั ฟอ้ ง หรอื สง่ั ไมฟ่ อ้ ง เมอ่ื สง่ั ฟอ้ งแลว้ กจ็ ะด�ำ เนนิ คดใี นชน้ั ศาลตอ่ ไป และเมอ่ื ศาลมคี �ำ พพิ ากษา แล้วหากเห็นว่าคำ�พิพากษาไม่ถูกต้องเหมาะสมก็จะอุทธรณ์หรือฎีกาต่อไปจนคดีถึงท่ีสุด องค์กรอัยการและพนักงานอัยการจึงถือว่าเป็นองค์กรตรวจสอบถ่วงดุลและคานอำ�นาจ ท้ังของพนักงานสอบสวนและศาลเพ่ือให้เป็นไปอย่างถูกต้องชอบธรรมตามหลักการ แบง่ แยกอ�ำ นาจ (Separation of power) ดงั นน้ั เพอ่ื การปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี ององคก์ รอยั การ และพนกั งานอยั การ รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๔๘ วรรคสอง จึงได้บัญญัติรองรับความเป็นอิสระของในการส่ังคดีของพนักงานอัยการไว้ว่า “พนกั งานอยั การมอี สิ ระในการพจิ ารณาสง่ั คดแี ละการปฏบิ ตั หิ นา้ ท.่ี ..” และ “...ไมใ่ หถ้ อื วา่ เปน็ ค�ำ สง่ั ทางปกครอง” ทง้ั น้ี เพอ่ื ใหก้ ารปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องพนกั งานอยั การมคี วามเปน็ อสิ ระ ในการรักษาผลประโยชน์ของรัฐ การอำ�นวยความยุติธรรมและค้มุ ครองสิทธิเสรีภาพและ ผลประโยชนข์ องประชาชนสมั ฤทธผ์ิ ลอยา่ งแทจ้ รงิ การปฏิบัติหน้าท่ขี ององค์กรอัยการและพนักงานอัยการในการพิจารณาส่งั คดี กฎหมายกำ�หนดลักษณะของการดุลและการคานอำ�นาจของพนักงานอัยการไว้ 96
97 โดยการตรวจสอบการใชด้ ลุ พนิ จิ ของพนกั งานอยั การ ปจั จบุ นั ไดม้ กี ารตรวจสอบทง้ั ภายในองคก์ ร อยั การและโดยหนว่ ยงานภายนอก ทง้ั น้ี การควบคมุ โดยหนว่ ยงานภายนอกไมว่ า่ จะเปน็ ผวู้ า่ ราชการจงั หวดั ผบู้ ญั ชาการต�ำ รวจแหง่ ชาติ เปน็ ตน้ ยอ่ มเปน็ หนว่ ยงานหรอื บคุ คลทม่ี ี ความสำ�คัญในการดุลและคานอำ�นาจดุลพินิจในการพิจารณาส่ังคดีของพนักงานอัยการ ไดอ้ ยา่ งเหมาะสม อยา่ งไรกต็ าม ในการจดั ท�ำ ระบบการตรวจสอบการสง่ั คดขี องพนกั งานอยั การ ไมว่ า่ จะใชร้ ะบบใด สง่ิ ส�ำ คญั ทจ่ี ะตอ้ งคงอยเู่ สมออนั เปน็ หลกั การส�ำ คญั ทใ่ี ชใ้ นระบบอยั การ สากล คือ ความเป็นอิสระในการใช้ดุลพินิจในการส่งั คดีของพนักงานอัยการ เน่อื งจาก การทำ�งานของพนักงานอัยการเป็นการทำ�งานในฐานะเป็นเจ้าพนักงานก่ึงตุลาการ จงึ ตอ้ งมคี วามเปน็ อสิ ระในการปฏบิ ตั งิ านตามอ�ำ นาจหนา้ ทต่ี ามทก่ี ฎหมายก�ำ หนด อนั เปน็ หลกั ประกนั สทิ ธแิ ละเสรภี าพขน้ั พน้ื ฐานของประชาชน เพอ่ื มใิ หห้ นว่ ยงานภายนอกองคก์ ร อัยการหรือบุคคลภายนอกองค์กรอัยการสามารถเข้ามาแทรกแซงการใช้ดุลพินิจท่ีเป็น อิสระของพนักงานอัยการ เพ่ือองค์กรอัยการและพนักงานอัยการจะได้ปฏิบัติหน้าท่ี ในการอ�ำ นวยความยตุ ธิ รรมไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพและสมั ฤทธผ์ิ ลอยา่ งแทจ้ รงิ
บรรณานกุ รม กลุ พล พลวนั . สทิ ธมิ นษุ ยชนในสงั คมโลก. กรงุ เทพฯ: ส�ำ นกั พมิ พน์ ติ ธิ รรม, ๒๕๔๗. กติ ตพิ งษ์ กติ ยารกั ษ,์ ชาติ ชยั เดชสรุ ยิ ะ และ ณฐั วสา ฉตั รไพบลู ย.์ ประมวลจรยิ ธรรม และมาตรฐานการปฏบิ ตั งิ านของอยั การในนานาอารยประเทศ. กรงุ เทพฯ: มลู นธิ พิ ฒั นากระบวนการยตุ ธิ รรม ส�ำ นกั งานอยั การสงู สดุ , ๒๕๕๑. เขม็ ชยั ชตุ วิ งศ.์ ค�ำ อธบิ ายกฎหมายลกั ษณะพยาน. กรงุ เทพฯ: นติ บิ รรณการ. คณติ ณ นคร. “วธิ พี จิ ารณาความอาญาไทย: หลกั กฎหมายกบั ทางปฏบิ ตั ทิ ไ่ี มต่ รงกนั ”. นติ ศิ าสตร.์ กนั ยายน, ๒๕๕๘. . กฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา. กรงุ เทพฯ: ส�ำ นกั พมิ พว์ ญิ ญชู น, ๒๕๒๖. . “ปญั หาในการใชด้ ลุ พนิ จิ ของอยั การ”. รวมบทความดา้ นวชิ าการของ ศาสตราจารย์ ดร. คณติ ณ นคร อยั การสงู สดุ . กรงุ เทพฯ: พมิ พอ์ กั ษร, ๒๕๔๐. ปกปอ้ ง ศรสี นทิ . “ระบบกลา่ วหา และระบบไตส่ วนในวธิ พี จิ ารณาความอาญา”. ยนื หยดั บนหลกั นติ ธิ รรม. กรงุ เทพฯ: โรงพมิ พเ์ ดอื นตลุ า, ๒๕๓๓. ประมลู สวุ รรณศร. ค�ำ อธบิ ายกฎหมายลกั ษณะพยาน. กรงุ เทพฯ: นติ บิ รรณการ, ๒๕๑๗. ปราณพงษ์ ตลิ ภทั ร. “รฐั ธรรมนญู กบั ความมอี สิ ระในการพจิ ารณาสง่ั คดแี ละการปฏบิ ตั ิ หนา้ ทข่ี องพนกั งานอยั การ: โดยสงั เขป”. รฐั สภาสาร. ๖๖, ๒ (มนี าคม – เมษายน), ๒๕๖๑. วสิ าร พนั ธนุ ะ. “วธิ พี จิ ารณาความอาญาในศาลสหรฐั อเมรกิ า”. ดลุ พาห. (กนั ยายน – ตลุ าคม), ๒๕๒๑. ส�ำ นกั งานอยั การสงู สดุ . รายงานการวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ เรอ่ื ง การน�ำ ระบบไตส่ วนมาใช้ ในกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญาศกึ ษาเปรยี บเทยี บกบั นานาประเทศ. กรงุ เทพฯ: ๒๕๔๖. โสภณ รตั นากร. ค�ำ อธบิ ายกฎหมายลกั ษณะพยาน. กรงุ เทพฯ: นติ บิ รรณการ, ๒๕๔๒. อรรถพล ใหญส่ วา่ ง. ผเู้ สยี หายในคดอี าญา. วทิ ยานพิ นธม์ หาบณั ฑติ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร,์ ๒๕๒๔. อดุ ม รฐั อมฤต. “การฟอ้ งคดอี าญา”. นติ ศิ าสตร.์ มถิ นุ ายน, ๒๕๓๕. อทุ ยั อาทเิ วช. “ระบบการด�ำ เนนิ คดอี าญา: ระบบกลา่ วหาและระบบไตส่ วน” สบื คน้ จาก http://www.stou.ac.th/schools/slw/upload/41717-unit%202.pdf. อญั ชญั ศริ ิ บรรณานรุ กั ษ์ และ ศลิ ปะอรญั ชเู วช. “ภาระและหนา้ ทข่ี อง Director of Public Prosecutions”. วารสารอยั การ. (กมุ ภาพนั ธ)์ , ๒๕๒๓. 98
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
