รัฐสภาสารฉบับเดือนมีนาคม-เมษายน 2562

ผังรายการสถานวี ิทยุกระจายเสยี งรัฐสภา ประจาเดอื น เมษายน 2562 ออกอากาศทุกวนั ต้ังแตเ่ วลา 05.00 – 22.00 นาฬิกา เวลา จนั ทร์ อังคาร พธุ พฤหัสบดี ศุกร์ เสาร์ อาทติ ย์ เวลา 05.00 รายการเผยแผ่ความรู้ทางพุทธศาสนา 05.00 06.00 (มลู นิธิศกึ ษาและเผยแพร่พระพุทธศาสนา) 07.00 คยุ ข่าวเช้า weekend news รายการเผยแผ่ 06.00 ข่าวเช้าสุดสัปดาห์ ความร้ทู างศาสนา 07.30 (อิสลาม / ครสิ ต)์ 08.00 ถา่ ยทอดข่าว สวท. 07.00 09.00 Inside รฐั สภา วิจยั ก้าวไกล ทาดีได้ดี 07.30 10.00 ห้องข่าวรฐั สภาแชนแนล ศาสตร์พระราชาฯ ขบวนการคนตวั เล็ก 08.00 11.00 (คสช./rerun) (โทรทัศน์รัฐสภา) มองรฐั สภา มองรฐั สภา รฐั สภาของ ปชช. ร้อยเรือ่ งเมอื งไทย 09.00 (โทรทศั นร์ ัฐสภา) (โทรทศั นร์ ัฐสภา) (โทรทศั นร์ ัฐสภา) มีข่าวดีมาบอก 09.15 การเมืองเรอื่ งของประชาชน บา้ นสุขภาพ ตะลอนทัวร์ 10.00 ท่ัวไทย เกาะติดสภานติ บิ ัญญตั ิแห่งชาติ บันทึกประชมุ สภา 11.00 12.00 รฐั สภาของเรา สกูป๊ ..ทันข่าวรัฐสภา สก๊ปู ..รอบสปั ดาหอ์ าเซยี น 12.00 13.00 13.00 สายด่วนรัฐสภา แผน่ ดนิ ถิ่นไทย 14.00 (โทรทศั น์รัฐสภา) เพลนิ เพลงยามบ่าย สขุ ..สุดสัปดาห์ 15.00 สภาสาระ 15.00 รักเมืองไทย กา้ วทนั ไอที เรือ่ งเล่าจากวนั วาน 15.30 (RERUN) 16.00 Youngblood นติ บิ ัญญัติฉบับคนร่นุ ใหม่ ชวี ติ กับการเรียนรู้ สบาย สบาย 16.00 16.30 สภาชาวบา้ น กับแพทย์ทางเลือก 17.00 ข่าวเด่นรอบวนั สกู๊ป..สภากบั ประชาคมโลก สกปู๊ ...เสน้ ทางกฎหมาย 17.00 Gossip การเมอื ง ละติจดู รอบโลก สบาย สบาย กบั แพทย์ทางเลอื ก 18.00 เดนิ หนา้ ประเทศไทย (รับสญั ญาณสถานโี ทรทัศนก์ องทัพบก) เดนิ หนา้ ประเทศไทย (รบั สญั ญาณ ททบ.) 18.00 18.30 รัฐธรรมนูญ ๒๗๙ องศา เจตนารมณ์ เรอ่ื งเลา่ เปน็ ประชารฐั เพลงดีศรีแผ่นดิน กฎหมาย จากวนั วาน 19.00 ถา่ ยทอดข่าว สวท. 19.00 19.30 ขา่ วภาษาอังกฤษ เรดิโอ for you 19.30 20.00 ข่าวในพระราชสานัก (รบั สญั ญาณจาก สวท.) 20.00 รายการจากสถาบนั พระปกเกล้า คุยกันนอกศาล สนทนากับ คลังสมอง วปอ.ฯ 21.00 ปปช. ๓๐ นาที คุยกับ สตง. ผ้ตู รวจการแผ่นดิน ปุจฉา - วิสชั นาธรรม 21.00 พบประชาชน คดปี กครอง คณะกรรมการสิทธฯิ พบประชาชน พบประชาชน (พระอาจารย์อารยวังโส) 21.30 ธรรมะกอ่ นนอน หมายเหตุ - เวลา 08.00 น. และ 18.00 น. เคารพธงชาติ และ พระบรมราโชวาท / นาเสนอขา่ วตน้ ชว่ั โมง และสปอตตา่ งๆ ตงั้ แตเ่ วลา 08.00–21.00 น. - หากชว่ งเวลาใดมกี ารถ่ายทอดคาสงั่ /ประกาศ/รายการพเิ ศษจาก คสช. หรอื งานทีไ่ ดร้ ับมอบหมาย สถานีฯ จะดาเนินการถ่ายทอดเสียงจนเสร็จสนิ้ ภารกจิ



วตั ถปุ ระสงค์ เป็นวารสารเพ่ือเผยแพร่การปกครองระบอบ ประชาธปิ ไตยอนั มพี ระมหากษตั รยิ ท์ รงเปน็ ประมขุ และเพอ่ื เสนอขา่ วสารวชิ าการในวงงานรฐั สภาและอ่ืนๆ ทง้ั ภายในและต่างประเทศ การสง่ เรอ่ื งลงรัฐสภาสาร ส่งไปที่ บรรณาธิการวารสารรฐั สภาสาร กลมุ่ งานผลติ เอกสาร ส�ำ นักประชาสมั พันธ์ สำ�นกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร เลขท่ี ๑๑๐ ถนนประดพิ ัทธ ์ แขวงพญาไท เขตพญาไท  กรงุ เทพฯ ๑๐๔๐๐ โทร. ๐ ๒๒๔๔ ๒๒๙๔-๕ โทรสาร ๐ ๒๒๔๔ ๒๒๙๒ e-mail: [email protected] การสมัครเปน็ สมาชกิ คา่ สมัครสมาชิก ปีละ ๕๐๐ บาท (๖ เลม่ ) ราคาจ�ำ หนา่ ยเล่มละ ๑๐๐ บาท (รวมค่าจดั สง่ ) ก�ำ หนดออก ๒ เดอื น ๑ ฉบบั





ห้วงเวลาน้ีบรรยากาศทางการเมืองของประเทศไทยกลับมาคึกคัก และมชี วี ติ ชวี าอกี ครง้ั   ภายหลงั จากทม่ี กี ารประกาศพระราชกฤษฎกี าใหม้ กี ารเลอื กตง้ั สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไป  พ.ศ.  ๒๕๖๒  เมื่อช่วงต้นปีที่ผ่านมา โดยในเวลาตอ่ มานายอทิ ธพิ ร บญุ ประคอง ประธานกรรมการการเลอื กตง้ั (กกต.) ไดแ้ ถลง กำ�หนดวนั เลือกตัง้   ส.ส.  ในวันท ี่ ๒๔  มนี าคม ๒๕๖๒ นี้  อาจกล่าวได้วา่ การเลือกตั้ง ครั้งนี้เป็นที่จับตามองจากหลาย  ๆ  ฝ่ายเป็นอย่างมาก  ท้ังในประเทศและต่างประเทศ ท่ีเป็นเช่นน้ีไม่ใช่เพียงเพราะว่าเป็นการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกของไทยภายหลังการรัฐประหาร เมือ่ ปี พ.ศ. ๒๕๕๗ เท่านนั้ หากแต่รูปแบบและกตกิ าการเลอื กต้ังแบบใหม่ภายใตร้ ฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ ยงั มกี ารเปลย่ี นแปลงไปจากเดมิ อยา่ งมาก  นอกจากน้ี แล้วยังพบว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันในเรื่องของหนังสือสัญญามีความคลุมเครือ อกี ทง้ั กระบวนการท�ำ หนงั สอื สญั ญาในปจั จบุ นั กย็ งั ไมม่ คี วามชดั เจนเทา่ ทค่ี วร  ประกอบกบั ค�ำ วนิ จิ ฉยั ของศาลรฐั ธรรมนูญท่ีไม่สอดคลอ้ งกับหลกั การของกฎหมายระหวา่ งประเทศ แตก่ ลบั มสี ถานะผกู พัน องค์กรตา่ ง ๆ ของรฐั ใหต้ อ้ งปฏบิ ัตติ าม ไดส้ ร้างความสบั สนในทางปฏบิ ัตแิ กผ่ ู้ท่ีเกีย่ วข้องและกอ่ ให้เกิด ปัญหาทางข้อกฎหมายตามมามากมาย  ปัญหาเช่นว่านั้นเป็นเช่นไร  สามารถติดตามได้จากบทความ  เรอ่ื ง  ปัญหาการพจิ ารณาตราสารระหวา่ งประเทศท่เี ปน็ สนธิสัญญาตามทางปฏิบตั ิของไทย บทความ  เรอ่ื ง  การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายจากเจตนารมณข์ องผบู้ ญั ญตั กิ ฎหมาย กล่าวถึงการค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายนับตั้งแต่ขั้นตอนการยกร่างกฎหมาย  ท้ังจากฝ่ายบริหาร ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ และภาคประชาชน รวมทง้ั ขน้ั ตอนการพจิ ารณารา่ งกฎหมายของรฐั สภา  ซง่ึ การด�ำ เนนิ การ ดังกล่าวในปัจจุบันนี้สามารถทำ�ได้ง่ายและเป็นระบบมากขึ้น  เนื่องจากมีกระบวนการที่ต้องดำ�เนินการ ตามมาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญฉบบั ปัจจุบันนนั่ เอง สำ�หรับบทความ  เรื่อง  การสื่อสารเพื่อการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ผู้เขียนได้อธิบายแนวทางการส่ือสารเพ่ือสร้างการมีส่วนร่วมทางการเมืองภาคประชาชนในระดับต่าง  ๆ โดยช้ีให้เห็นว่าส่ือมวลชนมีบทบาทหน้าท่ีในการเสริมสร้างระบบสังคมการเมืองให้มีความเข้มแข็ง และม่ันคง  ขณะเดียวกันระดับการศึกษาของประชาชนก็มีความสัมพันธ์โดยตรงกับการใช้ส่ือมวลชน โดยผู้ที่มีการศึกษาสูงส่วนใหญ่จะใช้สื่อมวลชนมากขึ้น  ส่งผลให้กลุ่มบุคคลเหล่าน้ีเกิดความสนใจ ทางการเมืองเพิม่ มากขึ้นด้วย

สว่ นบทความ  เรอ่ื ง  การตรวจสอบความมอี สิ ระ ในการพจิ ารณาสง่ั คดขี องพนกั งานอยั การตามรฐั ธรรมนญู :  โดยสงั เขป เน้ือหากล่าวถึงความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าท่ีขององค์กรอัยการและ พนกั งานอยั การในการพจิ ารณาสง่ั คดี  การถอนฟอ้ ง  และการสอบสวนเพม่ิ เตมิ ตามรัฐธรรมนูญและประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา  โดยขอบเขต ของการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการที่มีความเป็นอิสระ จ ะ ต้ อ ง เ ป็ น ก า ร ป ฏิ บั ติ ห น้ า ท่ี โ ด ย ช อ บ ภ า ย ใ ต้ ม า ต ร ก า ร ต ร ว จ ส อ บ ก า ร ใช้ ดุ ล พิ นิ จ ของพนักงานอัยการ ทัง้ จากหน่วยงานภายในองค์กรอยั การและหนว่ ยงานภายนอก เชน่ ผู้ว่าราชการจังหวัด  และผู้บัญชาการต�ำ รวจแห่งชาต ิ เป็นต้น  ท้ังน ้ี เพื่อรักษาผลประโยชน ์ ของรฐั รวมทง้ั อ�ำ นวยความยตุ ธิ รรมและคมุ้ ครองสทิ ธแิ ละเสรภี าพ ตลอดจนผลประโยชนส์ ว่ นรวม ของประชาชน บทความ  เรอ่ื ง  สวสั ดกิ ารสงั คมของเดก็ และเยาวชน:  ความเหลอ่ื มล�ำ้   การเขา้ ถงึ และโอกาส  ได้ทำ�การศึกษาและวิเคราะห์สถานการณ์การจัดสวัสดิการสังคมส�ำ หรับเด็กและเยาวชน ในประเทศไทย  ซ่ึงจากการศึกษาพบว่ายังประสบปัญหาด้านกลไกการบริหารจัดการองค์กรและ การจัดการกองทุนสำ�หรับการจัดสวัสดิการสังคมสำ�หรับเด็กและเยาวชน  ในการนี้ได้นำ�เสนอแนวทาง การจัดสวัสดิการสังคมที่เหมาะสมในอนาคต  เพ่ือลดความเหล่ือมล�้ำ ในโอกาสและการเข้าถึงส�ำ หรับเด็ก และเยาวชน โดยเสนอใหม้ กี ารแกไ้ ขกฎหมายทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั บทบาทหนา้ ทข่ี ององคก์ ร อกี ทง้ั ควรก�ำ หนดสทิ ธิ และโอกาสในการเข้าถึงการจัดสวัสดิการของรัฐตามแนวคิดความเป็นธรรมท่ีให้ความสำ�คัญกับสิทธิ ของพลเมอื งและการมสี ่วนรว่ มของประชาชน บทความ  เรอ่ื ง  เอเชยี อาคเนย:์   ความทา้ ทายและโอกาสในกรอบความรว่ มมอื ในภมู ภิ าค ผู้เขียนได้หยิบยกแนวความคิดทฤษฎีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและแนวความคิดความร่วมมือ ส่วนภูมิภาคมาวิเคราะห์การรวมกลุ่มของประเทศสมาชิกอาเซียน  ตลอดจนสิ่งท่ีท้าทายของอาเซียน และโอกาสของเอเชียอาคเนย์ในบริบทของความรว่ มมือระหวา่ งประเทศสมาชกิ บทความส่งท้ายเลม่ ส�ำ หรับรฐั สภาสารฉบบั เดือนมีนาคม - เมษายนนี้ ขอนำ�เสนอบทความ เรื่อง  การรวมเยอรมนี:  สาเหตุของสงครามฝร่ังเศส-ปรัสเซีย  กล่าวถึงประวัติศาสตร์การรวมชาติ ของเยอรมน ี โดยเฉพาะประเดน็ ความขดั แยง้ ระหวา่ งฝรง่ั เศสและปรสั เซยี จนกลายเปน็ สงครามระหวา่ งกนั ในชว่ งปี ค.ศ. ๑๘๗๐-๑๘๗๑ ซง่ึ ความพยายามในการเปน็ ผนู้ �ำ รวมชาตเิ ยอรมนขี องปรสั เซยี ในระยะแรก ๆ นน้ั ทำ�ให้ปรัสเซียจำ�เป็นต้องทำ�สงครามกับประเทศเพื่อนบ้านอย่างเดนมาร์กเป็นชาติแรก  โดยในคร้ังนั้น ได้ขอความร่วมมือกับออสเตรีย  แต่ด้วยนโยบายเลือดและเหล็ก  ตลอดจนการแสดงท่าทีที่แข็งกร้าว ของบสิ มารค์   นายกรฐั มนตรปี รสั เซยี ในขณะนน้ั ทต่ี อ้ งการแสดงศกั ยภาพการเปน็ รฐั ผนู้ ำ�ในการรวมเยอรมนี ทำ�ใหป้ รสั เซียตอ้ งประกาศสงครามกับออสเตรยี ในปี ค.ศ.  ๑๘๖๖ รวมท้ังบีบใหฝ้ รง่ั เศสต้องทำ�สงคราม กับปรสั เซียในท่สี ดุ แลว้ กลบั มาพบกับบทความที่ทรงคณุ ค่าและให้มมุ มองทางความคดิ ท่ีลมุ่ ลึกแกผ่ ู้อา่ น ได้อกี เชน่ เคยในฉบบั หนา้ บรรณาธิการ

ปีที่ ๖๗ ฉบับท่ี ๒ เดอื นมีนาคม - เมษายน พ.ศ. ๒๕๖๒ Vol.67 No.2 March - April 2019 ปัญหาการพจิ ารณาตราสารระหวา่ งประเทศทเ่ี ป็นสนธสิ ญั ญาตามทางปฏบิ ตั ขิ องไทย ๙ เพชรณพัฒน์ ศรีวุทธยิ ประภา การค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายจากเจตนารมณข์ องผบู้ ญั ญัตกิ ฎหมาย ๓๓ ปิยะนาถ รอดมุ้ย การส่อื สารเพ่ือการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ๔๘ ตรยั รตั น์ ปลื้มปติ ิชยั กลุ การตรวจสอบความมอี สิ ระในการพจิ ารณาสง่ั คดขี องพนกั งานอยั การตามรฐั ธรรมนญู : ๖๕ โดยสงั เขป ปราณพงษ์ ติลภทั ร สวัสดิการสังคมของเด็กและเยาวชน: ความเหลอ่ื มลาํ้ การเขา้ ถงึ และโอกาส ๙๙ ดร. นภิ าพรรณ เจนสันตกิ ลุ เอเชยี อาคเนย:์ ความท้าทายและโอกาสในกรอบความรว่ มมือในภูมภิ าค ๑๑๖ ณัฐพชั ร์ ศิริวัฒน์ การรวมเยอรมน:ี สาเหตขุ องสงครามฝร่งั เศส-ปรสั เซีย ๑๒๗ อักษราภัค ชยั ปะละ



9 เพชรณพฒั น์ ศรวี ุทธยิ ประภา* บทคดั ย่อ ตรา สารระหว่างประเทศท่ีกระทำ�ข้ึนโดยรัฐหรือองค์การระหว่างประเทศน้ัน มีท้ังตราสารระหว่างประเทศที่ก่อให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมายที่เรียกว่า  “สนธิสัญญา” และตราสารท่ีไม่ก่อให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมาย  ซึ่งการพิจารณาว่าตราสารใดมีผลผูกพัน ทางกฎหมายหรือไม่นั้นไม่มีเกณฑ์การพิจารณาท่ีกำ�หนดตายตัว  แต่อย่างไรก็ตาม การพิจารณาตราสารระหว่างประเทศท่ีเป็นสนธิสัญญา  อาจพิจารณาได้จากความหมายและ *อาจารยป์ ระจำ�สำ�นักวิชานิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั แม่ฟ้าหลวง (School of Law, Mae Fah Luang University, Thailand) e-mail: [email protected]

องค์ประกอบของสนธิสัญญาตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศ  ซึ่งถือว่าเป็นหลักเกณฑ์ ทั่วไปท่ใี ช้เป็นแนวทางในการพิจารณาสถานะของตราสารระหว่างประเทศว่าเป็นสนธิสัญญา หรอื ไม ่ อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติของศาลไทย  โดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญใช้หลักเกณฑ์ ในการพิจารณาตราสารระหว่างประเทศท่ีไม่สอดคล้องกับหลักการของกฎหมายระหว่าง ประเทศนัก  กรณีน้จี ึงอาจส่งผลให้การดำ�เนินนโยบายต่างประเทศของฝ่ายบริหารในการทำ� หนังสือสัญญาเกิดความติดขัด  บทความนี้จึงมุ่งศึกษาวิเคราะห์ถึงปัญหาในการพิจารณา ตราสารระหวา่ งประเทศท่เี ป็นสนธสิ ัญญา และเสนอแนะแนวทางเพอ่ื แก้ไขปญั หาดงั กลา่ ว คำ�สำ�คัญ:  สนธิสัญญา,  ตราสารระหว่างประเทศ,  ความตกลงระหว่างประเทศ,  ศาลรัฐธรรมนูญ, แถลงการณ์รว่ ม Abstract International instruments, made by the states or international organizations, include the ones that give a rise to a legal obligation, called treaties, and the ones that do not entail legal obligation. There are not exact criteria for the consideration of whether a particular instrument evokes legal bond. However, the consideration of the international instruments in a form of treaty can be determined by the meaning and composition of the treaty according to international laws, which are considered the general rules used as a guide to consider whether the international instrument status is treaty. However, in the practice of Thai court. In particular, the Constitutional Court of Thailand applies the criteria for the consideration of international instruments that do not comply with the principles of international law. This may result in a failure of the implementation of foreign policy to conclude a treaty by the government. This article deals  with  analyzing  the  problem  in  consideration  of  international  agreements which are treaty and suggest solutions to address such problems. Keywords:  treaties, international instrument, international agreement, constitutional court, joint comminique 10

11 ๑. บทนำ� สนธิสัญญาถือเป็นส่ิงหนึ่งท่ีมีบทบาทสำ�คัญในการดำ�เนินความสัมพันธ์ระหว่าง ป ร ะ เ ท ศ ม า เ ป็ น ร ะ ย ะ เว ล า ย า ว น า น ก่ อ น ท่ี นิ ย า ม ข อ ง ก ฎ ห ม า ย ร ะ ห ว่ า ง ป ร ะ เ ท ศ ต า ม ความเข้าใจในปัจจุบันจะปรากฏ  (Jennings  and  Watts,  1992,  p.  1197)  บทบาท ของสนธสิ ญั ญาโดดเดน่ มากยง่ิ ขน้ึ สบื เนอ่ื งจากขอ้ จ�ำ กดั บางประการของกฎหมายจารตี ประเพณี ระหวา่ งประเทศ  (Customary  international  law)  ทไ่ี มส่ ามารถตอบสนองความตอ้ งการของรฐั ได้ ในบางประการ  สนธิสัญญาถือเป็นแหล่งที่มาของกฎหมายระหว่างประเทศท่ีสำ�คัญท่ีสุด แหล่งหน่ึง  จนมีการวางกฎเกณฑ์เก่ียวกับสนธิสัญญาไว้โดยเฉพาะ  โดยสนธิสัญญา เป็นหัวข้อกฎหมายระหว่างประเทศเรื่องแรกที่คณะกรรมาธิการกฎหมายระหว่างประเทศ (International  Law  Commission:  ILC)  หยิบยกข้ึนมาในการประชุมคร้ังแรกเพ่ือประมวล จัดทำ�เป็นอนุสัญญา  ความสำ�คัญของสนธิสัญญาในปัจจุบันสะท้อนให้เห็นได้จากระบบ ฐานข้อมูล United Nations Treaty Series ของสหประชาชาติพบว่านับตงั้ แตป่ ี ค.ศ. ๑๙๔๖ จนถึงปัจจบุ ัน จ�ำ นวนสนธสิ ัญญาท่ีรฐั นำ�มาจดทะเบียนไวก้ บั สำ�นักเลขาธิการสหประชาชาติ ตามข้อ ๑๐๒ ของกฎบัตรสหประชาชาติ มีจ�ำ นวนทง้ั สนิ้ กวา่ ๒๐๐,๐๐๐ ฉบับ (เพชรณพัฒน์ ศรวี ทุ ธยิ ประภา,  ๒๕๖๐,  หนา้   ๑๒)  โดยสนธสิ ญั ญาเปน็ เครอ่ื งมอื ในการด�ำ เนนิ ความสมั พนั ธ์ ระหว่างประเทศที่รัฐนิยมใช้  เพราะเป็นเครื่องผูกพันท่ีชัดเจนท่ีสุดในการแสดงเจตนารมณ์ ร่วมกนั ของคภู่ าคีทีท่ �ำ สนธสิ ญั ญา สำ�หรับประเทศไทยนั้น  สนธิสัญญาฉบับแรกท่ีประเทศไทยทำ�กับต่างประเทศ คือ  ความตกลงทางพาณิชย์ระหว่างประเทศสยามกับบริษัทอินเดียตะวันออกของประเทศ เนเธอร์แลนดใ์ นสมัยกรงุ ศรอี ยธุ ยา ค.ศ.  ๑๖๑๗ (สมบรู ณ์ เสงย่ี มบุตร, ๒๕๒๔, หนา้   ๑๑) ดงั ทป่ี รากฏหลักฐานในหนงั สือชุดประมวลสนธสิ ญั ญา เลม่ ๑ ภาคภาษาองั กฤษ หน้า ๑ ซง่ึ จดั ท�ำ โดยกระทรวงการตา่ งประเทศ  จงึ แสดงใหเ้ หน็ วา่ ประเทศไทยใชส้ นธสิ ญั ญาเปน็ เครอ่ื งมอื ในการดำ�เนินความสัมพันธ์ระหว่างประเทศมาเป็นระยะเวลายาวนาน  และเม่ือพิจารณา จากรัฐธรรมนูญของไทยพบว่า  ต้ังแต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกเป็นต้นมาได้มีการบัญญัติ ถึงการทำ�หนังสือสัญญากับต่างประเทศมาโดยตลอด  โดยกำ�หนดไว้ในหมวดคณะรัฐมนตรี ซ่ึงแสดงให้เห็นว่าอำ�นาจในการทำ�หนังสือสัญญานั้นเป็นของฝ่ายบริหาร  แต่ในรัฐธรรมนูญ ฉบบั พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้ก�ำ หนดหลกั เกณฑบ์ างประการ โดยเพม่ิ หนังสือสญั ญาบางประเภท ที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนที่ฝ่ายบริหารจะแสดงความยินยอมเพื่อผูกพัน ซึ่งบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่องดังกล่าวยังขาดความชัดเจน  ทำ�ให้การตีความระหว่าง

หน่วยงานของรัฐมีความแตกต่างกัน  เช่น  ในคำ�วินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญท่ี  ๖-๗/๒๕๕๑ กรณีแถลงการณ์ร่วมไทย–กัมพูชา  (Joint  Communiqué)  ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า แถลงการณ์ร่วมดังกล่าวเป็นสนธิสัญญา  แต่กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย  กระทรวง การตา่ งประเทศ  เหน็ วา่ แถลงการณด์ งั กลา่ วไมใ่ ชส่ นธสิ ญั ญา  ซง่ึ ศาลรฐั ธรรมนญู ใชห้ ลกั เกณฑ์ ในการพิจารณาตราสารระหว่างประเทศที่ไม่สอดคล้องกับหลักการของกฎหมายระหว่าง ประเทศนกั   ความเหน็ ทข่ี ดั แยง้ กนั ของฝา่ ยบรหิ ารและฝา่ ยตลุ าการในกรณเี ชน่ นส้ี ง่ ผลกระทบ อย่างสำ�คัญและอาจก่อให้เกิดปัญหาตามมาได้  เพราะในกรณีที่ฝ่ายบริหารซ่ึงมีอำ�นาจ หน้าที่ตามรัฐธรรมนูญได้ให้ความยินยอมเข้าผูกพันต่อสนธิสัญญาฉบับใดโดยขัดกับ รัฐธรรมนูญ  ประเทศนั้นจะอ้างการกระทำ�ท่ีขัดต่อรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายภายใน เพ่ือให้สนธิสัญญาไม่เป็นผลไม่ได้  ท้ังน้ีตามหลักสัญญาต้องเป็นสัญญา  หรือสนธิสัญญา ต้องได้รับการปฏิบัติตาม  (PACTA  SUNT  SERVANDA)  องค์กรของรัฐทั้งฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ  ตุลาการ  จึงควรที่จะต้องพูดเป็นเสียงเดียวกัน  (Speak  with  one  voice) ในทางระหวา่ งประเทศ นอกจากน้ี  อาจกล่าวได้ว่า  บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเร่ืองการทำ�หนังสือ สัญญานั้นมีความสำ�คัญเป็นพิเศษ  แตกต่างจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่องอื่นๆ เพราะสนธสิ ญั ญาเปน็ สง่ิ ทม่ี คี วามเปน็ สากล ตอ้ งสอดคลอ้ งกบั นานาอารยประเทศ บทความน้ ี จึงมุ่งศึกษาถึงหลักกฎหมายไทยในเรื่องการทำ�หนังสือสัญญาระหว่างประเทศ  รวมทั้ง หลักเกณฑ์ในการพิจารณาว่าตราสารระหว่างประเทศใดมีสถานะเป็นสนธิสัญญาหรือไม่ ท้ังน้ีเพื่อทำ�ความเข้าใจและแยกแยะตราสารระหว่างประเทศที่มีสถานะเป็นสนธิสัญญา ท่ีก่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายระหว่างประเทศกับตราสารระหว่างประเทศ ท่ีไม่ใช่สนธิสัญญา  แต่เป็นความตกลงระหว่างประเทศรูปแบบหนึ่งที่แสดงจุดยืนหรือ ขอ้ ผกู พันทางการเมอื งทไ่ี ม่กอ่ ให้เกดิ พันธกรณที างกฎหมายเทา่ นัน้ และขณะนี้ประเทศไทย มรี ฐั ธรรมนญู ฉบบั ใหมใ่ ชบ้ งั คบั แลว้   เพอ่ื ใหก้ ารท�ำ หนงั สอื สญั ญาสอดคลอ้ งกบั หลกั กฎหมาย ระหว่างประเทศและบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ  การศึกษาถึงปัญหาในเร่ืองดังกล่าว จึงอาจจะมีประโยชน์ไม่มากก็น้อยในการสร้างความชัดเจนในการท�ำ หนังสือสัญญาระหว่าง ประเทศ หรือสนธสิ ญั ญาของประเทศไทย 12

13 ๒. ทม่ี าและความหมายของคำ�ว่า “หนังสือสญั ญา” สนธิสัญญาในระบบกฎหมายไทยดูจะเป็นคำ�ใหม่ที่ปรากฏขึ้นในยุคหลังๆ เพราะตั้งแต่อดีตจนถึงยุคสมัยที่มีการใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรเป็นกฎหมายสูงสุดนั้น พบว่ามีการใช้คำ�ว่า  “หนังสือสัญญา”  อย่างแพร่หลายทั้งในทางปฏิบัติและในบทบัญญัติ ของกฎหมาย แต่กเ็ ปน็ ทเ่ี ขา้ ใจกนั วา่ มคี วามหมายในลกั ษณะเดียวกันกบั คำ�วา่ “สนธสิ ัญญา” ดังเอกสารที่ปรากฏในทางประวัติศาสตร์  เช่น  หนังสือสัญญาทางพระราชไมตรีประเทศ องั กฤษและประเทศสยาม คฤษตศ์ ักราช ๑๘๒๖ ซึ่งแปลมาจากช่อื ภาษาอังกฤษ คือ Treaty between the King of Siam and The Great Britain 1826 คำ�ว่า  “หนังสือสัญญา”  ดังท่ีใช้ในรัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบันน้ัน  ปรากฏ เป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม  พ.ศ.  ๒๔๗๕๑  ความหมายของค�ำ ว่า “หนงั สอื สญั ญา” ทใ่ี ชก้ นั ในรฐั ธรรมนญู ของไทยน้ี พลตร ี พระเจา้ วรวงศเ์ ธอ  กรมหมน่ื นราธปิ พงศป์ ระพนั ธ์ ทรงอธบิ ายค�ำ วา่ “หนงั สอื สญั ญา” ไวว้ า่ หมายถงึ “ความตกลงระหวา่ งประเทศ โดยทัว่ ไป รฐั ธรรมนญู ของเราใช้คำ�ว่า หนังสือสญั ญาตรงกบั ค�ำ องั กฤษวา่ compact ซง่ึ เปน็ ศัพท์วิชาการ  ถ้าจะใช้คำ�ท่ีเข้าใจง่ายข้ึนก็ใช้ว่าคำ�มั่นสัญญาระหว่างประเทศ  international engagements ได้” และได้ทรงอธบิ ายต่อไปถงึ ค�ำ วา่ “สนธสิ ัญญา” วา่ “ความตกลงระหวา่ ง ประเทศโดยทว่ั ไป ซง่ึ ศพั ทว์ ชิ าการทางทตู เรยี กวา่ compact นน้ั จะเรยี กวา่ treaty ตวั t เลก็ กไ็ ด ้ แต ่ Treaty  ตวั   T  ใหญ ่ ยอ่ มมคี วามหมายแคบเขา้   คอื หมายถงึ   หนงั สอื สญั ญาทส่ี �ำ คญั ยง่ิ และทำ�เป็นตราสารสมบูรณ์แบบ  formal  instrument  เช่น  หนังสือสัญญาทางไมตรี การพาณชิ ย์และการเดินเรอื เปน็ ต้น” “อันที่จริงแต่ก่อนก็เคยแปล  Treaty  ว่า  หนังสือสัญญาทางพระราชไมตรี แตข่ า้ พเจา้ เคยตง้ั ขอ้ สงั เกตวา่ ทเ่ี ราเคยเรยี กวา่ หนงั สอื สญั ญาทางพระราชไมตรกี บั องั กฤษนน้ั ไม่มขี อ้ ความวา่ ดว้ ยทางพระราชไมตรเี ลย ทั้งนี้ กเ็ พราะว่าถา้ จะมีข้อความเช่นนน้ั รฐั บาล อังกฤษเองจะทำ�หนังสือสัญญาเช่นน้ันโดยลำ�พังไม่ได้  หากจะต้องให้ความเห็นชอบ จากภาคจี กั รภพเสยี กอ่ น ซง่ึ จะตอ้ งกนิ เวลานานไมค่ มุ้ กบั ประโยชนท์ จ่ี ะพงึ ไดร้ บั เพราะขอ้ ความ ๑มาตรา ๕๔ รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รสยาม พ.ศ. ๒๔๗๕ บัญญตั ิว่า “พระมหากษัตริย์ ทรงไวซ้ ง่ึ พระราชอ�ำ นาจในการประกาศสงคราม ท�ำ หนงั สอื สญั ญาสนั ตภิ าพสงบศกึ และท�ำ หนงั สอื สญั ญาอน่ื ๆ กับนานาประเทศ การประกาศสงครามน้นั จะทรงท�ำ ตอ่ เมือ่ ไม่ขัดแก่บทบัญญัตแิ หง่ กตกิ าสันนบิ าตชาติ หนังสือสัญญาใด  ๆ  มีบทเปล่ยี นแปลงอาณาเขตต์สยามหรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพ่อื ให้ การเป็นไปตามสญั ญาไซร้ ทา่ นวา่ ต้องได้รับความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร”

ท่ีว่าจะไดม้ สี นั ติภาพเป็นนิตยแ์ ละมติ รภาพเป็นนิรนั ดรน้นั เปน็ ข้อความตามแบบยิง่ กวา่ อื่น และข้อผูกพันเช่นน้ีก็มีอยู่ทางอื่นแล้ว  เช่น  ทางสหประชาชาต ิ เป็นต้น  เมื่อไม่มีข้อความ ว่าดว้ ยทางพระราชไมตรแี ลว้ จะเรยี กวา่ หนงั สอื สัญญาทางพระราชไมตรีไดอ้ ยา่ งไร ขา้ พเจ้า จึงได้เสนอค�ำ ว่า สนธิสัญญา สนธใิ นภาษาบาลกี ็แปลว่าความตกลง สนธสิ ญั ญาจึงไดใ้ ชใ้ หม้ ี ความหมายตรงกบั Treaty, treaty” (วรรณไวทยากร, พระองคเ์ จา้ , ๒๔๘๖, หนา้ ๑๐๑-๑๐๙) วิเชียร  วัฒนคุณ  ได้อธิบายว่า  “คำ�ว่า  หนังสือสัญญาในรัฐธรรมนูญดังกล่าวน้ี หมายความถึงสัญญาชนิดต่าง  ๆ  กับนานาประเทศท่ีมีลักษณะสมบูรณ์แบบ  ตรงกับคำ� ในภาษาอังกฤษว่า  Treaty  และคำ�ในภาษาฝร่ังเศสว่า  Traité  นั่นเอง  ในสัญญาต่าง  ๆ ท่ีประเทศไทยได้จัดทำ�กับต่างประเทศแต่ก่อนน้ัน  ก็ได้ใช้คำ�ว่า  หนังสือสัญญา  เพื่อให้ ตรงกบั ค�ำ วา่ Treaty ในภาษาองั กฤษและ Traité ในภาษาฝรง่ั เศส  ตอ่ มาในการท�ำ สญั ญาใหม่ กบั นานาประเทศเม่อื ปี พุทธศกั ราช ๒๔๘๐ และ ๒๔๘๑ ประเทศไทยไดเ้ ปลีย่ นมาใช้คำ�ว่า สนธสิ ญั ญา  สนธสิ ัญญาจึงเป็นคำ�ใหม่ ซึ่งมคี วามหมายเช่นเดียวกบั คำ�วา่ หนงั สือสญั ญา ทเ่ี คยใช้แต่เดมิ มา (วิเชยี ร วฒั นคณุ , ๒๔๙๘, หน้า ๕๖) สมบรู ณ์ เสงย่ี มบตุ ร กไ็ ดอ้ ธบิ ายความหมายของหนงั สอื สญั ญาตามรฐั ธรรมนญู วา่ “หนังสือสัญญาเป็นคำ�ท่ีเราใช้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทุกฉบับ  มักจะมีการสงสัยว่า หมายถึงสิ่งใดและเหมือนกบั สนธิสญั ญาหรอื ไม่ ในสมยั โบราณเราไดใ้ ช้คำ�ว่าหนังสือสัญญา ในความหมายของค�ำ วา่ Treaty ในภาษาอังกฤษ ค�ำ วา่ สนธสิ ญั ญาไดบ้ ัญญัตขิ ้ึนใช้ภายหลัง ประเทศไทยเปลย่ี นแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ แลว้ โดยใหใ้ ช้ในความหมายเดยี วกนั กบั ค�ำ ภาษาองั กฤษ Treaty ค�ำ วา่ สนธสิ ญั ญา จงึ ใชใ้ นทางวชิ าการอยา่ งแพรห่ ลายมาโดยตลอด และ คำ�ว่า  หนงั สือสัญญา จะพบเฉพาะในบทบญั ญตั ริ ัฐธรรมนูญหรือบทความท่เี กยี่ วกบั เร่ืองนี้ โดยท่ีท้ังคำ�ว่า  หนังสือสัญญาและสนธิสัญญาต่างถูกบัญญัติขึ้นมาใช้แทนคำ�ว่า  Treaty จึงน่าจะมีความหมายเหมือนกัน  แต่ทั้งสองคำ�นี้ยังมีความหมายท่ีแตกต่างกันบ้าง  ทั้งนี้ เพราะคำ�ว่า  Treaty  หมายความถึงความตกลงระหว่างประเทศทุกประเภท  ซึ่งมีท้ัง ความตกลงทท่ี �ำ เปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษรและความตกลงทท่ี �ำ ดว้ ยวาจา ฉะนน้ั ค�ำ วา่ หนงั สอื สญั ญา จึงไม่เหมาะทจ่ี ะใหห้ มายถงึ ความตกลงด้วยวาจา เพราะถอ้ ยค�ำ เขยี นไว้ชดั เจนว่าเป็นสญั ญา ที่ทำ�เป็นหนังสือ  สำ�หรับสนธิสัญญาจะหมายรวมทั้งความตกลงท่ีทำ�เป็นลายลักษณ์อักษร และความตกลงด้วยวาจา  ซ่ึงครอบคลุมความตกลงที่กว้างขวางกว่าหนังสือสัญญา  หนังสือ สัญญาในบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนั้นจะใช้บังคับถึงความตกลงระหว่างประเทศที่ทำ�เป็น ลายลักษณ์อักษรเท่านั้น  หากผู้ร่างรัฐธรรมนูญประสงค์จะให้คลุมถึงความตกลงด้วยวาจา 14

15 กค็ วรจะใชค้ ำ�ว่าสนธิสัญญา หรือหนงั สอื สญั ญาตามรัฐธรรมนูญ หมายถงึ สญั ญาระหว่าง ประเทศทีเ่ ป็นลายลกั ษณอ์ ักษรเท่าน้นั ” (สมบรู ณ์ เสงย่ี มบตุ ร, ๒๕๕๔, หน้า ๑๕) จมุ พต สายสนุ ทร เหน็ วา่ จากถ้อยคำ�ในรัฐธรรมนูญฉบับกอ่ นๆ  จนถึงปจั จุบนั ที่ระบุว่า  “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซ่ึงพระราชอำ�นาจในการทำ�หนังสือสัญญากับ นานาประเทศหรอื องคก์ ารระหวา่ งประเทศ”  ดงั นน้ั ค�ำ วา่ “หนงั สอื สญั ญา” ในทน่ี ้ี จงึ หมายถงึ สนธสิ ญั ญา (Treaties) ตามนยั แหง่ กฎหมายระหวา่ งประเทศ กลา่ วคอื เปน็ ความตกลงทท่ี �ำ ขน้ึ ระหว่างรัฐตามนิยามของอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา  ค.ศ.  ๑๙๖๙ และเป็นความตกลงที่ทำ�ขึ้นระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศตามนัยแห่งอนุสัญญา กรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญาระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศหรือระหว่าง องคก์ ารระหว่างประเทศดว้ ยกัน ค.ศ. ๑๙๘๖ (จมุ พล สายสนุ ทร, ๒๕๕๓, หนา้ ๒๑๒) จากข้อคิดเห็นของนักวิชาการข้างต้น  จึงอาจกล่าวได้ว่า  หนังสือสัญญา ตามรัฐธรรมนูญมีความหมายแคบกว่าสนธิสัญญาตามกฎหมายระหว่างประเทศโดยท่ัวไป คือ  จำ�กัดเฉพาะสนธิสัญญาท่ีทำ�เป็นลายลักษณ์อักษร  แต่มีความหมายกว้างกว่า  สนธิสญั ญาตามนิยามของอนสุ ัญญากรุงเวยี นนาว่าด้วยกฎหมายสนธสิ ญั ญา ค.ศ. ๑๙๖๙ นน่ั หมายความว่า หนงั สอื สญั ญาตามกฎหมายไทย รวมถงึ ความตกลงท่ีทำ�ระหว่างรฐั และ องคก์ ารระหวา่ งประเทศดว้ ย เมอ่ื หนงั สอื สญั ญาหมายถงึ ความตกลงระหวา่ งประเทศทท่ี �ำ เปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษร เท่าน้ัน  จึงทำ�ให้การทำ�ความตกลงด้วยวาจาไม่เข้าข่ายหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ดีพบว่าประเทศไทยเคยมีทางปฏิบัติในการทำ �ความตกลงระหว่างประเทศ ด้วยวาจาเช่นกัน  โดยศาสตราจารย์ ดร.  สมบูรณ์ เสง่ยี มบุตร เคยเขียนบทความมขี อ้ ความ ตอนหน่ึงว่า  “ประเทศไทยก็มีประสบการณ์ในการทำ�ความตกลงด้วยวาจาเช่นเดียวกัน ดังตัวอย่างเช่น  ความตกลงเก่ียวกับการใช้ไปรษณีย์ทหารกับสหรัฐอเมริกา  ความตกลงนี้ ไดท้ �ำ ขน้ึ ระหวา่ งนายกรฐั มนตรจี อมพล  สฤษดก์ิ บั เอกอคั รราชทตู สหรฐั อเมรกิ า โดยไดต้ กลงกนั ดว้ ยวาจาวา่ เจา้ หนา้ ทฝ่ี า่ ยทหารของสหรฐั ฯ  ทป่ี ระจ�ำ อยใู่ นประเทศไทยสามารถน�ำ สง่ิ ของเขา้ มา ในประเทศไทยได้ตามระบบไปรษณีย์ทหาร  ส่ิงของเหล่าน้ีจะได้รับการยกเว้นจากภาษี ศุลกากร  ความตกลงนี้ไม่ได้ทำ�เป็นลายลักษณ์อักษร  แต่เจ้าหน้าที่ของแต่ละฝ่ายต่างก็ได้ บนั ทกึ ไวเ้ ป็นการภายในตรงกัน ความตกลงด้วยวาจาซึง่ ใชม้ าจนถงึ ปจั จบุ นั นี้ไม่ควรจะถือว่า เป็นเพียงเร่ืองนโยบายเท่าน้ัน  เพราะสามารถใช้อ้างเพื่อยกเว้นกฎหมายศุลกากรได้  ซึ่งในแง่วิชาการแล้วย่อมถือได้ว่าเป็นความตกลงด้วยวาจาตามหลักกฎหมายระหว่าง ประเทศ” (สมบรู ณ์ เสงย่ี มบตุ ร, ๒๕๒๔, หนา้ ๑๔๙)

๓. การพจิ ารณาตราสารระหวา่ งประเทศทเ่ี ป็นสนธิสัญญาตามทางปฏบิ ตั ขิ องไทย เนื่องจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไม่ได้มีการให้นิยามความหมายของคำ�ว่า “หนงั สอื สญั ญา”  ไว ้ การคน้ หานยิ ามความหมายของคำ�วา่   “หนงั สอื สญั ญา”  จงึ ตอ้ งศกึ ษา การตีความของศาลรัฐธรรมนูญ  ซ่ึงท่ีผ่านมามีปัญหาเก่ียวกับสถานะทางกฎหมาย ของตราสารระหว่างประเทศขึ้นสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญอยู่หลายๆคร้ัง  และ ทุกครั้งศาลรัฐธรรมนูญจะเร่ิมต้นด้วยการตีความค�ำ ว่า  “หนังสือสัญญา”  ว่ามีความหมาย อย่างไร  เพื่อเป็นหลักเกณฑ์พ้ืนฐานท่ีจะนำ�ไปพิจารณาวินิจฉัยในสถานะทางกฎหมาย ของตราสารระหวา่ งประเทศทม่ี กี ารขอใหศ้ าลรฐั ธรรมนญู ตคี วามวา่ เขา้ ขา่ ยเปน็ หนงั สอื สญั ญา ที่จะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาก่อนท่ีฝ่ายบริหารจะแสดงความยินยอมให้มี ผลผกู พนั หรอื ไม ่ ซง่ึ ศาลรฐั ธรรมนญู ไดเ้ คยมกี ารตคี วามค�ำ วา่ หนงั สอื สญั ญาไว ้ ๓ กรณ ี ไดแ้ ก่ ๑) ค�ำ วนิ จิ ฉยั ท่ี ๑๑/๒๕๔๒ เรอ่ื ง หนงั สอื แจง้ ความจ�ำ นงขอรบั ความชว่ ยเหลอื ทางวิชาการและการเงินที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศเป็นหนังสือสัญญา ทจี่ ะต้องได้รับความเหน็ ชอบของรฐั สภาหรอื ไม่ ๒) คำ�วินิจฉัยท่ี  ๒๒/๒๕๔๓  เรื่อง  อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลาย ทางชวี ภาพเปน็ หนงั สอื สญั ญาทม่ี บี ทเปลย่ี นแปลงเขตอ�ำ นาจแหง่ รฐั ซง่ึ ตอ้ งไดร้ บั ความเหน็ ชอบ ของรฐั สภาตามรัฐธรรมนญู มาตรา ๒๒๔ วรรคสองหรือไม่ ซึ่งคำ�วินิจฉัย  ๒  กรณีข้างต้นเป็นการตีความนิยามของ  “หนังสือสัญญา” ตามมาตรา ๒๒๔ รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ ๓) คำ�วินิจฉัยที่  ๖-๗/๒๕๕๑  เรื่อง  แถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา  ฉบับ ลงวนั ท่ี ๑๘ มถิ ุนายน ๒๕๕๑ เปน็ หนงั สือสญั ญาท่ีตอ้ งได้รบั ความเห็นชอบของรฐั สภา ตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๑๙๐  หรือไม่  ซึ่งเป็นการตีความนิยามของ  “หนังสือสัญญา” ตามมาตรา ๑๙๐ รัฐธรรมนูญ ฉบบั พ.ศ. ๒๕๕๐ ๓.๑ ค�ำ วนิ ิจฉยั ของศาลรฐั ธรรมนญู ท่ี ๑๑/๒๕๔๒ ลงวันท่ี ๒๕ พฤษภาคม พ.ศ.  ๒๕๔๒  เร่ือง  ประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่าหนังสือ แจง้ ความจ�ำ นงขอรบั ความชว่ ยเหลอื ทางวชิ าการและการเงนิ ทร่ี ฐั บาลมไี ปถงึ กองทนุ การเงนิ ระหว่างประเทศเปน็ หนังสอื สัญญาท่ีจะต้องไดร้ ับความเห็นชอบของรัฐสภา๒ ๒ดเู พม่ิ ใน, ราชกจิ จานเุ บกษา. เลม่ ท่ี ๑๑๖ ตอนท่ี ๖๓ ก วนั ท่ี ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๔๒, หนา้ ๑-๑๔๙. 16

17 ๓.๑.๑ ข้อเทจ็ จริงย่อแห่งคดี ในปี  พ.ศ.  ๒๕๔๐  ประเทศไทยประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจ  ในสมัยรัฐบาลของพลเอก  ชวลิต  ยงใจยุทธ  ทำ�ให้รัฐบาลต้องตัดสินใจขอรับความช่วยเหลือ ทางการเงนิ จากกองทนุ การเงนิ ระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ดว้ ย การท�ำ หนงั สอื แจง้ ความจ�ำ นงขอรบั ความชว่ ยเหลอื ทางวชิ าการและการเงนิ   ฉบบั ท่ี ๑ ลงวนั ท่ี ๑๔ สงิ หาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ ไปยงั กองทนุ การเงนิ ระหวา่ งประเทศ ตอ่ มามสี มาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร บางท่านเห็นว่า  การทำ�หนังสือแจ้งความจำ�นงดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๒๒๔ เพราะหนังสือแจ้งความจำ�นงเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องออกพระราชบัญญัติ  รวมถึงพระราช ก�ำ หนดใหเ้ ปน็ ไปตามสญั ญา  ตอ่ มารฐั บาลของพลเอก  ชวลติ   ยงใจยทุ ธ  ไดล้ าออก  เนอ่ื งจาก ไมส่ ามารถแกป้ ญั หาเศรษฐกจิ ได ้ รฐั บาลของนายชวน  หลกี ภยั   ไดเ้ ขา้ มาเปน็ นายกรฐั มนตรตี อ่ และ ได้มีการทำ�หนังสือแจ้งความจำ�นงรวมทั้งสิ้น  ๖  ฉบับไปถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศ พลเอก  ชวลติ ยงใจยทุ ธ  ในฐานะผนู้ �ำ ฝา่ ยคา้ นฯและสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรจ�ำ นวน ๑๒๖ คน จึงได้มีการเข้าชื่อกันร้องขอต่อประธานวุฒิสภาเพื่อให้มีการถอดถอนนายกรัฐมนตร ี และ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังออกจากตำ�แหน่ง  โดยกล่าวหาว่ามีพฤติการณ์ส่อว่าจงใจ ใชอ้ �ำ นาจหนา้ ทข่ี ดั ตอ่ รฐั ธรรมนญู มาตรา ๒๒๔ วรรค ๒ ประธานวฒุ สิ ภาไดส้ ง่ ค�ำ รอ้ งดงั กลา่ ว ไปยงั คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ (ป.ป.ช.) เพอ่ื ด�ำ เนนิ การไตส่ วน ต่อมาคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติได้ส่งเร่ืองมายังประธาน รัฐสภาเพื่อให้ส่งเรื่องมายังศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเสียก่อนว่าทำ�หนังสือแจ้งความจำ�นง ขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินที่รัฐบาลได้เสนอต่อกองทุนการเงินระหว่าง ประเทศน้ันเป็นหนังสือสัญญาท่ีจะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๒๔ วรรค ๒ หรอื ไม่ ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาข้อเท็จจริงจากเอกสารต่างๆ  และแถลงการณ์ ของผทู้ เ่ี กย่ี วขอ้ งแลว้   ไดว้ นิ จิ ฉยั วา่   หนงั สอื แจง้ ความจ�ำ นงขอรบั ความชว่ ยเหลอื ทางวชิ าการ และการเงินที่รัฐบาลได้เสนอต่อกองทุนการเงินระหว่างประเทศไม่เป็นหนังสือสัญญาตาม รฐั ธรรมนูญมาตรา ๒๒๔ จงึ ไม่เป็นกรณที ีจ่ ะต้องไดร้ ับความเห็นชอบของรัฐสภาตามวรรค ๒ ของมาตราดงั กลา่ ว ๓.๑.๒ คำ�วินิจฉัยในส่วนที่เกีย่ วกับหนงั สือสญั ญา ในกรณีนี้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า  คำ�ว่าหนังสือสัญญา  แม้มิได้มี การบัญญัติความหมายไว้ในรัฐธรรมนูญ  แต่ก็อาจกล่าวได้ว่าหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา  ๒๒๔  มีความหมายครอบคลุมไปถึงความตกลงระหว่างประเทศทุกประเภท

ทป่ี ระเทศไทยท�ำ ขน้ึ กบั นานาประเทศหรอื กบั องคก์ ารระหวา่ งประเทศ  หนงั สอื สญั ญาดงั กลา่ ว ต้องมีลักษณะทำ�ขึ้นเป็นหนังสือและเป็นสัญญาที่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่าง ประเทศ  โดยที่รฐั ธรรมนญู มาตรา ๒๒๔ กลา่ วถึง “หนงั สอื สญั ญาสนั ติภาพ สญั ญาสงบศึก  และสัญญาอ่นื ”  ดังน้นั คำ�ว่า  “สัญญาอ่นื ”  ย่อมหมายถึงหนังสือสัญญาท่ที �ำ กับนานาประเทศ หรือกับองค์การระหว่างประเทศ  ซึ่งต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ เช่นเดียวกับหนังสือสัญญาสันติภาพและหนังสือสัญญาสงบศึกจะเป็นหนังสือสัญญาภายใต้ บังคบั ของกฎหมายภายในของประเทศใดประเทศหนงึ่ มิได้ ๓.๒ คำ�วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญท่ี  ๒๒/๒๕๔๓  ลงวันท่ี  ๕  ตุลาคม พ.ศ.  ๒๕๔๓  เรื่อง  อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ  ค.ศ.  ๑๙๙๒ เป็นหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอำ�นาจแห่งรัฐซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบ ของรฐั สภาตามรัฐธรรมนญู มาตรา ๒๒๔ วรรคสองหรือไม๓่ ๓.๒.๑ ข้อเทจ็ จริงย่อแห่งคดี ประเทศไทยได้ร่วมลงนามในอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลาย ทางชีวภาพเม่ือวันที่ ๑๒ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๓๕ ในคราวการประชมุ สหประชาชาตวิ า่ ด้วย ส่ิงแวดล้อมและการพัฒนา  ณ  กรุงริโอเดจาเนโร  ประเทศบราซิล  โดยมีผู้แทนรัฐบาล ของประเทศต่างๆร่วมลงนามทั้งหมด  ๑๕๗  ประเทศ  หลังจากที่ลงนามแล้วส่วนราชการ ของไทยไดแ้ บง่ ออกเปน็ สองความเหน็   โดยความเหน็ แรก  (กระทรวงการตา่ งประเทศ กระทรวง เกษตรและสหกรณ์ กระทรวงพาณิชย์ และกระทรวงวิทยาศาสตรฯ์ ) เหน็ ว่า การให้สตั ยาบนั สนธิสัญญาน้ีไม่จำ�เป็นต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาเพราะการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ ไม่ถือเป็นการเปล่ยี นแปลงเขตอ�ำ นาจรัฐ  และไม่จำ�ต้องออกกฎหมายอนุวัติการ  ในขณะท่ี อกี ฝา่ ย (สำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงสาธารณสุข) มีความเหน็ ว่าการเขา้ เป็นภาคีอนุสัญญาฯ  ต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบเพราะกระทบต่อเขตอำ�นาจแห่งรัฐ ตามมาตรา ๒๒๔ วรรค ๒๔ แลว้ เมอื่ เกดิ ประเดน็ โต้เถียงกันขน้ึ จึงสง่ ใหศ้ าลรฐั ธรรมนญู วินิจฉัยว่าการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพเป็นหนังสือสัญญา ที่มีบทเปล่ียนแปลงเขตอ�ำ นาจแห่งรัฐซ่ึงต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ ๓ดเู พม่ิ ใน, ราชกจิ จานเุ บกษา. เลม่ ท่ี ๑๑๘ ตอนท่ี ๔๖ ก วนั ท่ี ๒๕ มถิ นุ ายน ๒๕๔๔, หนา้ ๑-๙๗. ๔มาตรา ๒๒๔ รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ บญั ญตั ิวา่ “พระมหากษตั ริย์ ทรงไว้ซง่ึ พระราชอ�ำ นาจในการท�ำ หนังสือสญั ญาสันตภิ าพ สัญญาสงบศึก และสญั ญาอื่น กับนานาประเทศ หรือกบั องคก์ ารระหวา่ งประเทศ หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำ�นาจแห่งรัฐ  หรือจะต้องออก พระราชบัญญัตเิ พอื่ ให้การเปน็ ไปตามสญั ญา ตอ้ งได้รับความเหน็ ชอบของรัฐสภา” 18

19 มาตรา ๒๒๔ วรรค ๒ หรอื ไม่ ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำ�วินิจฉัยว่า  อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลาย ทางชวี ภาพเปน็ หนงั สอื สญั ญาทม่ี บี ทเปลย่ี นแปลงเขตอ�ำ นาจแหง่ รฐั   ซง่ึ ตอ้ งไดร้ บั ความเหน็ ชอบ ของรัฐสภาตามรฐั ธรรมนูญ มาตรา ๒๒๔ วรรค ๒ ๓.๒.๒ ค�ำ วนิ ิจฉัยในสว่ นทีเ่ ก่ียวกับหนงั สือสญั ญา ในกรณีน้ีศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า  พิจารณาแล้วเห็นว่า  รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๒๔ วรรคหนง่ึ บัญญัติใหก้ ารท�ำ หนังสอื สญั ญากับนานาประเทศหรอื กับองค์การ ระหว่างประเทศเป็นพระราชอำ�นาจของพระมหากษัตริย์ซึ่งทรงกระทำ�ทางคณะรัฐมนตรี โดยมีเงอื่ นไขทบ่ี ญั ญัติไว้ในวรรคสองวา่ หนงั สือสัญญา ๓ ประเภท คอื หนังสือสญั ญา ท่ีมีบทเปล่ียนแปลงอาณาเขตไทย  หนังสือสัญญาท่ีมีบทเปล่ียนแปลงเขตอำ�นาจแห่งรัฐ และหนังสือสัญญาท่ีจะต้องออกพระราชบัญญัติเพ่ือให้การเป็นไปตามสัญญานั้น  ต้องได้รบั ความเหน็ ชอบของรฐั สภา ค�ำ ว่า  “หนงั สือสญั ญา”  แมจ้ ะมิได้บัญญตั ิความหมาย ไว้ในรัฐธรรมนูญ  แต่ก็อาจกล่าวได้ว่า  หนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๒๒๔ มีความหมายครอบคลุมถึงความตกลงทุกประเภทที่ประเทศไทยทำ�ขึ้นกับนานาประเทศ หรือกับองค์การระหว่างประเทศ  โดยมีความมุ่งหมายเพื่อให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมาย ระหว่างกันตามกฎหมายระหว่างประเทศ  หนังสือสัญญาดังกล่าวต้องมีลักษณะที่ทำ�ขึ้น เปน็ หนงั สอื   และเปน็ สญั ญาทอ่ี ยภู่ ายใตบ้ งั คบั ของกฎหมายระหวา่ งประเทศ  โดยทร่ี ฐั ธรรมนญู มาตรา ๒๒๔ กล่าวถงึ “หนงั สอื สญั ญาสนั ตภิ าพ สัญญาสงบศกึ และสญั ญาอนื่ ” ดังนน้ั คำ�ว่า  “สัญญาอื่น”  ย่อมหมายถึง  หนังสือสัญญาท่ีทำ�กับนานาประเทศ  หรือกับองค์การ ระหวา่ งประเทศ ซ่งึ ต้องอยู่ภายใต้บังคบั ของกฎหมายระหวา่ งประเทศ เชน่ เดยี วกับหนังสือ สัญญาสันติภาพและหนังสือสัญญาสงบศึกจะเป็นหนังสือสัญญาภายใต้บังคับของกฎหมาย ภายในของประเทศใดประเทศหนึ่งมิได้  ดังน้ัน  อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลาย ทางชวี ภาพ จึงเป็นหนังสอื สัญญาตามความหมายของรัฐธรรมนญู มาตรา ๒๒๔ ๓.๓ คำ�วินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญท ่ี ๖-๗/๒๕๕๑  เร่อื ง  ประธานวุฒิสภาและ ประธานสภาผแู้ ทนราษฎรสง่ ความเหน็ ของสมาชกิ วฒุ สิ ภาและสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร ขอใหศ้ าลรฐั ธรรมนญู วนิ จิ ฉยั ชข้ี าดเกย่ี วกบั ค�ำ แถลงการณร์ ว่ มไทย-กมั พชู า  ฉบบั ลงวนั ท่ี ๑๘  มิถุนายน  ๒๕๕๑  เป็นหนังสือสัญญาท่ีต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ตามรฐั ธรรมนูญมาตรา ๑๙๐ หรอื ไม๕่ ๕ดเู พม่ิ ใน, ราชกจิ จานเุ บกษา. เลม่ ท่ี ๑๑๖ ตอนท่ี ๖๓ ก วนั ท่ี ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๔๒, หนา้ ๑-๑๔๙.

๓.๓.๑ ขอ้ เทจ็ จริงยอ่ แหง่ คดี รัฐบาลภายใต้การนำ�ของนายสมัคร  สุนทรเวช  นายกรัฐมนตรี  ได้มี มติคณะรัฐมนตรเี มื่อวันที่ ๑๗ มถิ ุนายน พ.ศ. ๒๕๕๑ ใหค้ วามเห็นชอบการขน้ึ ทะเบยี น ปราสาทพระวหิ ารเป็นมรดกโลก โดยผลสืบเนอ่ื งต่อมาในวนั ท่ี ๑๘ มถิ ุนายน พ.ศ. ๒๕๕๑ นายนพดล ปทั มะ รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงการตา่ งประเทศไดก้ ระท�ำ การแทนรฐั บาลลงนาม ในแถลงการณ์ร่วม (Joint Communiqué) ให้ความเหน็ ชอบกรณีการขอขนึ้ ทะเบยี นปราสาท พระวิหารของประเทศกัมพูชาเป็นมรดกโลก  การท่ีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ของไทยได้ลงนามในแถลงการณ์ร่วมโดยท่ีมิได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา  วุฒิสมาชิก จึงเสนอเร่ืองให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าแถลงการณ์ร่วมเข้าข่ายเป็นหนังสือสัญญา ท่ีต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรา   ๑๙๐  หรือไม่  โดยประเด็นท่ีข้ึนสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญมีอยู่  ๒  ประเด็นคือ  ประเด็นแรก แถลงการณ์ร่วมไทย-กมั พชู า (Joint Communiqué) วันที่ ๑๘ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๕๑ เปน็ หนังสอื สัญญาตามมาตรา ๑๙๐ รัฐธรรมนญู พ.ศ. ๒๕๕๐ หรือไม่ และประเด็นที่สอง หากแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพชู า (Joint Communiqué) วันที่ ๑๘ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๕๑ เป็นหนงั สือสญั ญาตามมาตรา  ๑๙๐  รัฐธรรมนญู   พ.ศ. ๒๕๕๐  แถลงการณ์ร่วมดังกล่าว เป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญมาตรา  ๑๙๐  วรรค  ๒  ซ่ึงต้องได้รับความเห็นชอบ จากรัฐสภาหรือไม่ ศาลรฐั ธรรมนญู ไดม้ คี �ำ วนิ จิ ฉยั วา่ แถลงการณร์ ว่ ม (Joint Communiqué) ดงั กลา่ ว เป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญมาตรา  ๑๙๐  และได้วินิจฉัยต่อไปว่า  แถลงการณ์ร่วม (Joint  Communiqué)  ฉบับลงวันท่ี  ๑๘  มิถุนายน  พ.ศ.  ๒๕๕๑  เป็นหนังสือสัญญา ที่ต้องไดร้ ับความเห็นชอบของรฐั สภาตามมาตรา ๑๙๐ วรรค ๒ เนือ่ งจากแถลงการณ์ร่วม (Joint  Communiqué)  เป็นหนังสือสัญญาที่อาจมีบทเปล่ียนแปลงอาณาเขตของประเทศ และยังมีผลกระทบต่อความมนั่ คงทางสังคมของประเทศอยา่ งกว้างขวางอีกด้วย ศาลรัฐธรรมนญู พิจารณาแล้ว  ลงมตริ วม ๒ ประเด็น ดงั น้ี ประเด็นท่หี น่ึง คำ�แถลงการณร์ ว่ มไทย-กัมพูชา หรอื Joint Communique ฉบบั ลงวันท่ี ๑๘ มิถุนายน ๒๕๕๑  เป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พ.ศ.  ๒๕๕๐  มาตรา  ๑๙๐ หรอื ไม่ ประเดน็ ท่สี อง คำ�แถลงการณ์รว่ มนีเ้ ป็นหนังสอื ทตี่ อ้ งไดร้ บั ความเห็นชอบจากรฐั สภา ตามมาตรา ๑๙๐ วรรคสอง 20

21 ๓.๓.๒ คำ�วนิ ิจฉัยในสว่ นทเ่ี ก่ียวกับหนังสือสัญญา ในกรณีนี้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า  ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเหน็ วา่ ค�ำ วา่ “หนงั สอื สญั ญา” ตามรฐั ธรรมนญู มาตรา ๑๙๐ หมายถงึ ความตกลงระหวา่ งประเทศ ทุกประเภทท่ีจัดทำ�ข้ึนระหว่างประเทศไทยกับต่างประเทศ  หรือองค์การระหว่างประเทศ ในรปู แบบทเ่ี ปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษร และอยภู่ ายใตบ้ งั คบั ของกฎหมายระหวา่ งประเทศ ไมว่ า่ จะถกู บันทึกไว้ในเอกสารฉบับเดียวหรือหลายฉบับที่เก่ียวพันกัน  และไม่ว่าจะเรียกช่ือว่าอย่างไร อันเป็นความหมายท่ีตรงกันกับคำ�ว่า  “treaty”  ตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมาย สนธิสัญญา  ค.ศ.  ๑๙๖๙  และตรงกับที่ศาลรัฐธรรมนูญได้เคยให้ความหมายไว้แล้ว ในค�ำ วนิ จิ ฉัยท่ ี ๑๑/๒๕๔๒ และค�ำ วนิ ิจฉยั ท่ ี ๓๓/๒๕๔๓ ๓.๔ สรปุ หลักเกณฑก์ ารพิจารณาตามกฎหมายไทย จากการศกึ ษาอาจสรปุ ได้วา่ ค�ำ วา่ “หนังสือสัญญา” ตามรัฐธรรมนูญหมายถึง ค ว า ม ต ก ล ง ร ะ ห ว่ า ง ป ร ะ เ ท ศ ท่ี ป ร ะ เ ท ศ ไ ท ย ไ ด้ ทำ � ขึ้ น เ ป็ น ห นั ง สื อ ( ล า ย ลั ก ษ ณ์ อั ก ษ ร ) กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ  โดยมีความมุ่งหมายเพื่อให้เกิดผลผูกพัน ทางกฎหมายระหว่างกันตามกฎหมายระหว่างประเทศ  ไม่ว่าความตกลงนั้นจะจัดทำ�ขึ้น ในรปู แบบใดและใชช้ อ่ื อยา่ งไรและมคี วามหมายเชน่ เดยี วกบั ค�ำ วา่ “สนธสิ ญั ญา” หรอื “Treaty” ตามกฎหมายระหวา่ งประเทศ (ประจติ ต ์ โรจนพฤกษ,์ ๒๕๒๓, หนา้ ๘๖) โดยมลี กั ษณะ คอื ๑. เป็นความตกลงระหว่างประเทศ ๒. ทำ�ข้ึนเป็นลายลักษณ์อักษร  (การทำ�ความตกลงด้วยวาจาไม่อยู่ภายใต้ นิยามของหนงั สือสญั ญาตามกฎหมายไทย) ๓. ระหวา่ งรฐั หรอื องค์การระหว่างประเทศ ๔. อยู่ภายใต้บงั คับกฎหมายระหวา่ งประเทศ อย่างไรก็ตามยังมีหลักเกณฑ์การพิจารณาบางประการท่ีไม่สอดคล้องกับ กฎหมายระหวา่ งประเทศ ซ่งึ จะไดอ้ ธบิ ายในส่วนตอ่ ไป ๔. ปญั หาการพจิ ารณาตราสารระหวา่ งประเทศทเ่ี ปน็ สนธสิ ญั ญาตามทางปฏบิ ตั ขิ องไทย ๔.๑ ความไม่สอดคล้องของทางปฏิบัติไทยกับกฎหมายระหว่างประเทศ ในเรอื่ งหลกั เกณฑ์การพจิ ารณาตราสารระหว่างประเทศที่เป็นสนธสิ ญั ญา เม่ือรัฐธรรมนูญไม่ได้กำ�หนดนิยามขอบเขตของหนังสือสัญญาและไม่มีกฎหมาย ว่าด้วยหลักเกณฑ์ในการพิจารณาตราสารระหว่างประเทศท่ีเป็นสนธิสัญญาตามทางปฏิบัติ

ของไทยทผ่ี า่ นมา  จงึ ใหอ้ �ำ นาจแกศ่ าลรฐั ธรรมนญู เปน็ ผพู้ จิ ารณาวนิ จิ ฉยั ดงั ค�ำ วนิ จิ ฉยั ทก่ี ลา่ ว ไปแล้วขา้ งต้น ซงึ่ จะเห็นได้ว่าศาลรฐั ธรรมนูญของไทยตีความคำ�ว่า  “หนังสอื สัญญา”  ให้มี ความหมายเช่นเดียวกันกับ  “สนธิสัญญา”  ตามอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมาย สนธสิ ญั ญา ค.ศ. ๑๙๖๙ และอนสุ ญั ญากรงุ เวยี นนาวา่ ดว้ ยกฎหมายสนธสิ ญั ญาระหวา่ งรฐั กบั องค์การระหว่างประเทศหรือระหว่างองค์การระหว่างประเทศด้วยกัน  ค.ศ.  ๑๙๘๖  ทั้งนี้ แม้ประเทศไทยจะยังไม่ได้เข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาดังกล่าว  แต่อนุสัญญาฯ  ทั้งสองฉบับ ก็ผูกพันประเทศไทยในฐานะที่เป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ  (Customary international law) (Thirawat, 1996, p. 5) เมอ่ื เป็นเช่นน้ันการพิจารณาวา่ ตราสารระหวา่ ง ประเทศใดเป็น  “หนังสือสัญญา”  จึงต้องพิจารณาตามหลักเกณฑ์ท่ัวไปในทางระหว่าง ประเทศตามนยั ของอนุสญั ญากรุงเวียนนาว่าดว้ ยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. ๑๙๖๙ และ อนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญาระหว่างรัฐกับองค์การระหว่างประเทศ หรอื ระหว่างองคก์ ารระหวา่ งประเทศดว้ ยกัน ค.ศ. ๑๙๘๖ อย่างไรก็ตามจากการศึกษาค�ำ วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญพบว่า  มีหลักเกณฑ์ การพิจารณาตราสารระหว่างประเทศท่ีเป็นสนธิสัญญา  ซ่ึงไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ ตามกฎหมายระหวา่ งประเทศบางประการ ดังจะได้อธิบายต่อไปนี้ ๑) คำ�วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญท่ี  ๒๒/๒๕๔๓  ที่วินิจฉัยว่าอนุสัญญา ว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพเป็นหนังสือสัญญาท่มี ีบทเปล่ยี นแปลงเขตอำ�นาจแห่งรัฐ ซึง่ ตอ้ งได้รบั ความเหน็ ชอบของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๒๔ วรรคสอง กรณีนี้มีข้อสังเกตถึงความไม่สอดคล้อง  คลาดเคลื่อนกับหลักกฎหมายระหว่าง ประเทศบางประการ คอื ในคดนี ส้ี ่วนราชการของไทยมีความเห็นท่ีแตกต่างกนั เป็นสองฝ่าย โดยฝ่ายแรกคือ  สำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่าข้อ  ๑๕  วรรค  ๒๖  ของอนสุ ญั ญาฯ  มผี ลเปน็ การเปลย่ี นแปลง “เขตอ�ำ นาจแหง่ รฐั ” ตามรฐั ธรรมนญู พ.ศ.  ๒๕๔๐ มาตรา ๒๒๔ วรรค ๒ โดยเหน็ วา่ “เขตอ�ำ นาจแหง่ รฐั ” ตามรฐั ธรรมนญู นม้ี คี วามหมายรวมถงึ ๖ขอ้ ๑๕ อนุสญั ญาวา่ ดว้ ยความหลากหลายทางชีวภาพ ค.ศ. ๑๙๙๒ บญั ญัตวิ า่ “การเขา้ ถงึ ทรพั ยากรพนั ธุกรรม ๑.  โดยเป็นท่ียอมรับว่ารัฐมีสิทธิอธิปไตยเหนือทรัพยากรธรรมชาติของตน  อำ�นาจที่จะ กำ�หนดการเข้าถึงทรัพยากรพนั ธกุ รรมเป็นของรัฐบาลและอยู่ภายใตบ้ ังคบั แห่งกฎหมายของรฐั นนั้ ๒.  ภาคคี สู่ ญั ญาแตล่ ะฝา่ ยจะพยายามสรา้ งสภาพการณเ์ ออ้ื อำ�นวยตอ่ การเขา้ ถงึ ทรพั ยากรพนั ธกุ รรม โดยภาคคี ูส่ ญั ญาอื่นๆ เพื่อการใชป้ ระโยชนท์ ่ีไมม่ ีผลกระทบสิง่ แวดลอ้ ม  และจะพยายามไมก่ �ำ หนดข้อจำ�กัด ซงึ่ ขดั แยง้ กับวตั ถุประสงค์ของอนสุ ญั ญานี”้ 22

23 เขตอำ�นาจแห่งรัฐในทางนติ ิบัญญตั ิ (สำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎกี าเหน็ ว่า “เขตอำ�นาจ แห่งรัฐ”  มีความหมายเช่นเดียวกับอำ�นาจอธิปไตย)  กล่าวคือ  กฎหมายของไทยกำ�หนด ระบบอนุญาตไว้สำ�หรับการเข้าถึงทรัพยากรพันธุกรรม  โดยหลักการของระบบอนุญาตคือ ผู้อนุญาตมีอำ�นาจในการใช้ดุลยพินิจตามที่เห็นสมควรจะอนุญาตหรือไม่ก็ได้  แต่เมื่อใด ท่ีประเทศไทยเข้าเป็นภาคีแล้วเนื้อหาของกฎหมายจะต้องเปล่ียนไปโดยเป็นการใช้ดุลยพินิจ ในทางอนุญาตเสมอตามผลของอนุสัญญาฯ  หรือพูดง่ายๆ  ก็คือจากเดิมไทยจะอนุญาต ให้ใครใช้ทรัพยากรก็ได้แต่หากไทยได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ  แล้ว  ฝ่ายไทยจะต้องอนุญาต ให้ใช้ทรัพยากรพันธุกรรมเสมอ  อย่างไรก็ตามความเห็นของฝ่ายที่สองคือ  กระทรวง การต่างประเทศมีความเห็นว่า  คำ�ว่า  “เขตอำ�นาจแห่งรัฐ”  เป็นคำ�ท่ีมีความหมายเฉพาะ เป็นพิเศษ  ซ่ึงปรากฏเป็นครั้งแรกในการยกร่างรัฐธรรมนูญ  พ.ศ.  ๒๕๓๔  หมายถึง เขตหรือพ้นื ท่ีในทะเล  ซ่งึ อย่นู อกอาณาเขตหรือดินแดนของราชอาณาจักรไทยโดยเป็นเขต หรือพื้นท่ีๆ  ท่ีประเทศไทยมีเพียงสิทธิอธิปไตย  และมีอำ�นาจบางประการอย่างจำ�กัด เท่าที่กฎหมายระหว่างประเทศรับรองไว้ในเร่ืองเก่ียวกับการสำ�รวจและแสวงประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติ  การสร้างเกาะเทียม  การวิจัยทางทะเลและการอนุรักษ์ส่ิงแวดล้อม “เขตอำ�นาจแห่งรัฐ” ดังกล่าวหมายถงึ เขตเศรษฐกิจจำ�เพาะ และเขตไหลท่ วีป ฉะนนั้ ค�ำ ว่า “เปลี่ยนแปลงเขตอำ�นาจแห่งรัฐ”  ตามรัฐธรรมนูญมาตรา  ๒๒๔  วรรค  ๒  จึงหมายถึง การเปล่ียนแปลงขอบเขตของพื้นท่ีในทะเล  เช่น  ในกรณีที่มีการกำ�หนดให้กว้างหรือ แคบกว่าขอบเขตของพื้นท่ีในทะเลที่ประเทศไทยเคยประกาศหรือกำ�หนดไว้แต่เดิมเท่าน้ัน ซง่ึ ไมส่ อดคลอ้ งกบั กรณขี อ้ ๑๕ วรรค ๒ ของอนสุ ญั ญาดงั ทส่ี �ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า ได้กล่าวอ้าง  จากความเห็นที่ขัดแย้งกันของหน่วยงานราชการของไทยดังกล่าวพบว่า มีประเด็นทางวิชาการที่ต้องพิจารณาคือ  ความหมายของคำ�ว่า  “เขตอำ�นาจแห่งรัฐ” ตามรัฐธรรมนูญนน้ั มีความหมายแคบกวา้ งเพียงใด จากการศึกษาพบวา่ ค�ำ วา่ “เขตอ�ำ นาจแห่งรัฐ” เร่ิมใช้เป็นครงั้ แรกในรฐั ธรรมนญู พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๑๗๘๗ ซง่ึ มวี ิวฒั นาการมาจากแนวคดิ เดิมซงึ่ ใชถ้ ้อยค�ำ ว่า “เขตอธิปไตย ๗มาตรา ๑๗๘ รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔ บัญญัตวิ ่า “พระมหากษัตริย์ ทรงไว้ซง่ึ พระราชอำ�นาจในการทำ�หนงั สอื สัญญาสันติภาพ สญั ญาสงบศกึ และสัญญาอืน่ กบั นานาประเทศ หรือกับองคก์ ารระหวา่ งประเทศ หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำ�นาจแห่งรัฐ  หรือจะต้องออก พระราชบัญญัติเพื่อใหก้ ารเปน็ ไปตามสัญญา ตอ้ งได้รบั ความเหน็ ชอบของรัฐสภา”

แห่งชาติ”  ในรัฐธรรมนูญ  พ.ศ.  ๒๕๑๗  มาตรา  ๑๙๕๘  ซ่ึงเป็นที่เข้าใจกันว่าความหมาย ที่ผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญต้ังใจไว้คือ  ให้หมายความถึงพ้ืนท่ีหรืออาณาบริเวณที่รัฐมีอำ�นาจ อยู่ในลักษณะจำ�กัดเฉพาะเรื่องตามที่กฎหมายระหว่างประเทศรับรอง  ซึ่งได้แก่เขตหรือ อาณาบรเิ วณในทะเล ทเ่ี รยี กวา่ เขตตอ่ เนอ่ื ง (Contiguous Zone) เขตไหลท่ วปี (Continental Shelf) และเขตเศรษฐกิจจำ�เพาะ  (Exclusive  Economic  Zone)  ซ่ึงเป็นหลักการใหม่ท่ีกฎหมาย ระหว่างประเทศได้ให้การรับรองในการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ครั้งที่ ๓ (Third United Nations Conference on the Law of the Sea, 1973-1982) ผูร้ า่ งรฐั ธรรมนูญในขณะนัน้ (ศาสตราจารย์ ดร. อรณุ ภาณุพงศ์) จงึ ได้เสนอแนวคิดดังกล่าว เข้าไปในรัฐธรรมนูญเพ่ือให้สอดคล้องกับหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศใหม่  ไม่ให้ ประเทศไทยเสียสทิ ธิท่พี ึงมีพงึ ได้  เน่อื งจากเขตทางทะเลใหม่ๆ  เหลา่ นม้ี คี วามส�ำ คญั อย่างยง่ิ ในเชงิ เศรษฐกจิ   และความมน่ั คงปลอดภยั ของประเทศ  ดว้ ยเหตผุ ลดงั ทไ่ี ดน้ �ำ เสนอไปขา้ งตน้ การตคี วามค�ำ วา่ “เขตอธปิ ไตยแหง่ ชาต”ิ จงึ ตอ้ งจ�ำ กดั อยใู่ นบรบิ ทของกฎหมายทะเล ค�ำ วา่ “เขตอธิปไตยแห่งชาติ”  จึงหมายความถึง  พ้ืนที่ทางทะเลที่รัฐชายฝั่งไม่มีอำ�นาจอธิปไตย (Sovereignty)  มีแต่เพียงสิทธิอธิปไตย  (Sovereign  Right)  ในการสำ�รวจและใช้ประโยชน์ จากทรัพยากรธรรมชาติทั้งที่มีชีวิตและไม่มีชีวิตในเขตทางทะเลท่ีเรียกว่า  เขตต่อเนื่อง (Contiguous Zone) เขตไหล่ทวปี (Continental Shelf) และเขตเศรษฐกิจจำ�เพาะ (Exclusive Economic  Zone)  ดังน้ันคำ�ว่า  “เขตอำ�นาจแห่งรัฐ”  จึงมีความหมายจำ�กัดแต่เฉพาะ ในบรบิ ทของกฎหมายทะเลดว้ ย เชน่ เดยี วกบั ค�ำ วา่ “เขตอธปิ ไตยแหง่ ชาต”ิ กลา่ วคอื “เขตอ�ำ นาจ แห่งรัฐ”  หมายถึง  พื้นที่ทางภูมิศาสตร์ในทางทะเลซ่ึงอยู่นอกอาณาเขตไทย  โดยเป็นเขต หรือพ้ืนท่ีท่ีไทยมีเพียงสิทธิอธิปไตยและมีอำ�นาจบางประการอย่างจำ�กัดเท่าท่ีกฎหมาย ระหวา่ งประเทศรบั รอง  มใิ ชม่ คี วามหมายอยา่ งกวา้ งหมายถงึ   “อ�ำ นาจอธปิ ไตย”  (Sovereignty)  ตามท่ีสำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและศาลรัฐธรรมนูญเข้าใจ  ด้วยเหตุนี้เม่ือข้อ  ๑๕  วรรค  ๒  ของอนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ  ค.ศ.  ๑๙๙๒  ไม่ได้ทำ�ให้ พื้นที่คือเขตทางทะเลดังกล่าวยืดออกไปหรือหดเข้ามา  จึงถือได้ว่าไม่มีบทเปล่ียนแปลง เขตอ�ำ นาจแหง่ รฐั ตามรฐั ธรรมนูญมาตรา ๒๒๔ วรรค ๒ ๘มาตรา ๑๙๕ รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. ๒๕๑๗ บญั ญัตวิ า่ “พระมหากษัตรยิ ์ ทรงไว้ซ่ึงพระราชอำ�นาจในการทำ�หนังสือสัญญาสันติภาพ  สัญญาสงบศึก  และทำ�หนังสือสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอธิปไตยแห่งชาติ  หรือจะต้องออก พระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา  หรือสนธิสัญญาพันธมิตรทางทหารต้องได้รับความเห็นชอบ ของรฐั สภา” 24

25 กรณนี ห้ี ากตคี วามค�ำ วา่ “เขตอ�ำ นาจแหง่ รฐั ” เทา่ กบั “อ�ำ นาจอธปิ ไตย” แลว้ กจ็ ะมผี ล วา่ การท�ำ สนธสิ ญั ญาหรอื หนงั สอื สญั ญาทกุ ฉบบั จะตอ้ งน�ำ เขา้ ขอความเหน็ ชอบจากรฐั สภาหมด เนื่องจากการทำ�สนธิสัญญาทุกฉบับมีผลกระทบต่ออำ�นาจอธิปไตยของรัฐทั้งส้ิน  กล่าวคือ การทำ�หนังสือสัญญาระหว่างประเทศทุกฉบับภาคีย่อมจะต้องมีการลบล้าง  เปลี่ยนแปลง หรอื จำ�กดั อำ�นาจนติ บิ ญั ญตั ิ  ไมม่ ากกน็ อ้ ย  การวนิ จิ ฉยั ของศาลรฐั ธรรมนญู ในลกั ษณะดงั กลา่ ว ท่ีตีความคำ�ว่า  “เปล่ียนแปลงเขตอำ�นาจแห่งรัฐ”  ในความหมายที่กว้างเช่นนั้น  ก็จะไม่มี หนังสือสัญญาใดที่ไม่มีบทเปล่ียนแปลงเขตอำ�นาจแห่งรัฐในทางใดทางหนึ่งเลย  และ การตีความเช่นน้ันย่อมส่งผลให้รัฐสภามีบทบาทและอำ�นาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบ หนังสือสญั ญาระหวา่ งประเทศมากขนึ้ โดยไม่จำ�เปน็ ๒) ค�ำ วนิ จิ ฉยั ศาลรฐั ธรรมนญู ท่ี ๖-๗/๒๕๕๑ ในคดแี ถลงการณร์ ว่ มไทย–กมั พชู า ลงวันที่  ๑๘  มิถุนายน  พ.ศ.  ๒๕๕๑  เป็นหนังสือสัญญาท่ีต้องได้รับความเห็นชอบ ของรฐั สภาตามรัฐธรรมนญู พ.ศ.  ๒๕๕๐ มาตรา ๑๙๐ หรือไม่ ซ่ึงศาลรัฐธรรมนูญวนิ ิจฉัยว่า แถลงการณ์รว่ มไทย–กมั พชู า ลงวนั ที่ ๑๘ มถิ ุนายน พ.ศ. ๒๕๕๑ เปน็ หนงั สอื สัญญาทตี่ อ้ ง ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาตามมาตรา  ๑๙๐  วรรค  ๒  รัฐธรรมนูญ  พ.ศ.  ๒๕๕๐ ศาลรัฐธรรมนูญมีหลักเกณฑ์ที่ใช้ในการพิจารณาตราสารระหว่างประเทศที่เป็นหนังสือ สญั ญาหรอื สนธสิ ญั ญาแตกตา่ งจากสองคดีแรกในประเดน็ เรอื่ ง ก) การใช้การลงนามเป็นเกณฑ์ในการพิจารณาตราสารระหว่างประเทศ ว่าเป็นสนธิสัญญา  ในคำ�วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมีข้อความตอนหน่งึ ระบุว่า  “คำ�แถลงการณ์ร่วม ได้ทำ�ข้ึนเป็นลายลักษณ์อักษรโดยมีการลงนามโดยผู้มีอำ�นาจทำ�หนังสือสัญญาของท้ังสอง ประเทศ  ซึ่งโดยปกติแถลงการณ์ร่วมท่ีไม่ประสงค์ให้มีผลทางกฎหมายไม่มีความ จำ�เป็นต้องลงลายมือชื่อ”  แสดงให้เห็นว่าศาลฯ  ใช้การลงนามเป็นเกณฑ์ในการพิจารณา ตราสารระหว่างประเทศว่าเป็นสนธิสัญญา  (ศาลรัฐธรรมนูญเอาการลงนามมาเป็น องค์ประกอบข้อหน่ึงของการเป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ  ซึ่งแตกต่างจากนิยาม ของสนธิสัญญาตามอนสุ ญั ญากรงุ เวยี นนาฯ  ค.ศ.  ๑๙๖๙)  โดยไมป่ รากฏหลกั ฐานว่าศาลฯ น�ำ หลกั กฎหมายเรอ่ื งนม้ี าจากทีใ่ ด และในความเปน็ จริงมแี ถลงการณ์ร่วมทล่ี งนามโดยบคุ คล ผู้มีอำ�นาจเต็มในการทำ�สนธิสัญญา  แต่ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายในฐานะสนธิสัญญา (ประสิทธ์ิ  ปิวาวัฒนพานิช,  ๒๕๕๙,  หน้า  ๕๙๒-๖๐๔)  ดังนั้นการลงนามในตราสาร ระหวา่ งประเทศหรอื ไมจ่ งึ ไมน่ า่ จะเปน็ เครอ่ื งชว้ี ดั วา่ ตราสารระหวา่ งประเทศนน้ั เปน็ สนธสิ ญั ญาได้

ข) การกำ�หนดว่าถ้าแถลงการณ์ร่วมไม่ตกอยู่ภายใต้กฎหมายภายใน ก็ต้องตกอย่ใู ต้กฎหมายระหว่างประเทศ  ในค�ำ วินจิ ฉัยของศาลรฐั ธรรมนูญมขี อ้ ความตอนหนง่ึ ระบุว่า  “แถลงการณ์ร่วมดังกล่าวมิได้กำ�หนดให้อยู่ภายใต้กฎหมายภายในรัฐใดรัฐหน่ึง ดังนั้นกรณีนี้จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศ”  การตีความของศาล รัฐธรรมนูญในลักษณะน้ีทำ�ให้เข้าใจได้ว่าแถลงการณ์ร่วมจำ�เป็นต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมาย เสมอไป  ซึ่งถ้าไม่อยู่ภายใต้กฎหมายภายในประเทศ  (Domestic  Law)  ก็ต้องตกอยู่ ภายใตก้ ฎหมายระหวา่ งประเทศ  (International  Law)  ซง่ึ ไมถ่ กู ตอ้ งเพราะในทางปฏบิ ตั พิ บวา่ มีตราสารระหว่างประเทศที่ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายแต่เป็นเพียงข้อผูกพันทางการเมือง (Political commitment) เทา่ นั้น ศาลยตุ ธิ รรมระหวา่ งประเทศไดเ้ คยกลา่ วไวใ้ นคดไี หลท่ วปี แหง่ ทะเลเอเจยี น  ๑๙๗๘  วา่   การจะทราบวา่ ตราสารระหวา่ งประเทศนน้ั จะมผี ลผกู พนั ทางกฎหมายหรอื เปน็ เพยี ง ข้อผูกพันทางการเมือง  (Political  commitment)  สามารถพิจารณาได้โดยใช้หลักเกณฑ์ ท่ีเรียกว่า  Intention  test  เพ่ือพิจารณาถึงเจตนาของรัฐท่ีเข้าทำ�แถลงการณ์ร่วมว่าต้องการ ใหม้ ผี ลผกู พนั ทางกฎหมายคอื มสี ถานะเปน็ สนธสิ ญั ญา  หรอื เปน็ เพยี งขอ้ ผกู พนั ทางการเมอื งเทา่ นน้ั   โดยพิจารณาจากถ้อยคำ�ในแถลงการณ์ร่วม  (Terms)  และบริบทในขณะทำ�แถลงการณ์ร่วม (Context)  นอกจากน้ันทางปฏิบัติต่อกันของรัฐในภายหลังจากการทำ�แถลงการณ์ร่วม (Subsequent  practice)  ก็สามารถนำ�มาพิจารณาเพ่อื ค้นหาเจตนาท่แี ท้จริงของรัฐค่สู ัญญาได้ วา่ มเี จตนาทจี่ ะก่อใหเ้ กิดนติ ิสัมพันธ์ภายใตก้ ฎหมายระหว่างประเทศหรอื ไม่ ขอ้ เทจ็ จรงิ ปรากฏวา่ หลงั จากทม่ี กี ารทำ�แถลงการณร์ ว่ มแลว้   นายฮอร ์ นมั ฮง รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของกัมพูชา  ได้ยืนยัน ด้วยวาจาระหว่างการพบปะหารือระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศไทย และกมั พชู า  เพอ่ื แกไ้ ขปญั หาความตงึ เครยี ดเกย่ี วกบั พน้ื ทบ่ี รเิ วณปราสาทพระวหิ าร  ครง้ั ท ่ี ๑ ท่ีเมืองเสียมราฐ  เมื่อวันท่ี  ๒๘  กรกฎาคม  พ.ศ.  ๒๕๕๑  โดยนายฮอร์  นัมฮง รองนายกรฐั มนตรแี ละรฐั มนตรวี า่ การกระทรวงการตา่ งประเทศของกมั พชู า  ไดก้ ลา่ วแกร่ ฐั มนตรี วา่ การกระทรวงการตา่ งประเทศของไทย  (นายเตช  บนุ นาค)  และคณะผแู้ ทนไทยวา่   กมั พชู า ไม่ถือว่าคำ�แถลงการณ์ร่วมระหว่างไทย-กัมพูชา  (Joint  Communiqué)  ลงวันท่ี  ๑๘ มถิ ุนายน พ.ศ.  ๒๕๕๑ เป็นสนธิสัญญาตามกฎหมายระหว่างประเทศ โดยภายหลังจากนั้น ได้มีหนังสือโต้ตอบทางการทูตระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของไทย ลงวนั ท่ี ๒๕ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ ไปยงั รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีวา่ การกระทรวง การตา่ งประเทศของกมั พชู า ซงึ่ มขี อ้ ความตอนหนึ่งวา่ 26

27 “I have the honour to refer to the remark made by Your Excellency during working lunch at the First Thai-Cambodian Foreign Ministers’ Meeting in Siem Reap on 28 July 2008 that the Joint Communiqué between Thailand and Cambodia dated 18 July 2008 is not considered by the Kingdom of Cambodia as a treaty under international law. I wish to take this opportunity to express my appreciation for your understanding that performance of the terms of the said Joint Communiqué is not required.”๙ โดยภายหลังจากที่ฝ่ายไทยได้มีหนังสือแจ้งดังกล่าวไปยังกัมพูชา  รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของกัมพูชาได้มีหนังสือ ตอบยืนยนั ความเข้าใจกลับมา ลงวนั ท่ี ๑ กนั ยายน พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยมขี อ้ ความตอนหนึ่งวา่ “In this regard, I would like to recall that during our working lunch in Siem Reap on 28 July 2008, talking about the said Joint Communiqué, I said that “in is not an international treaty”, thus its value is worth what it is.”๑๐ ซง่ึ จากพฤตกิ ารณแ์ ละถอ้ ยค�ำ ทป่ี รากฏในหนงั สอื โตต้ อบทางการทตู ทง้ั สองฉบบั น ้ี ย่อมแสดงให้เห็นว่าท้ังฝ่ายไทยและฝ่ายกัมพูชาไม่มีเจตนาท่ีจะให้แถลงการณ์ร่วมดังกล่าว มสี ถานะเปน็ สนธสิ ญั ญาภายใตก้ ฎหมายระหวา่ งประเทศ  แตเ่ ปน็ เพยี งขอ้ ผกู พนั ทางการเมอื ง เทา่ นน้ั (Political commitment) จะเห็นได้ว่ากรณีนี้ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้พิจารณาทางปฏิบัติต่อกันของรัฐ ในภายหลัง  (Subsequent  practice)  ซ่ึงต่างจากกรณีคำ�วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ท่ี ๑๑/๒๕๔๒ ลงวันที่ ๒๕ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๔๒ ท่ศี าลรัฐธรรมนูญได้ให้ความส�ำ คญั กับหนงั สือชี้แจงของฝ่ายกฎหมายกองทุนการเงนิ ระหวา่ งประเทศ ลงวันท่ี ๑๖ กุมภาพนั ธ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ถงึ รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงการคลงั (นายธารนิ ทร์ นมิ มานเหมนิ ทร)์ แจง้ ใหท้ ราบ ถึงมติของคณะกรรมการบริหาร  (Executive  Board)  ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ๙หนงั สอื รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงการตา่ งประเทศแหง่ ราชอาณาจกั รไทยถงึ รองนายกรฐั มนตรีและ รฐั มนตรกี ระทรวงต่างประเทศและความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา  ท่ี  ๐๘๐๓/๖๓๖ ลงวันที ่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๕๑ ๑๐หนังสือรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศและความร่วมมือ ระหว่างประเทศแห่งราชอาณาจักรกัมพูชาถึงนายเตช  บุนนาค  รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ แห่งราชอาณาจักรไทย ลงวันที ่ ๑ กันยายน ๒๕๕๑

มติท่ี ๖๐๕๖-(๗๙/๓๘) ลงวันที่ ๒ มนี าคม ค.ศ.  ๑๙๗๙ (พ.ศ. ๒๕๒๒) ระบวุ ่าแผนการ ให้ความช่วยเหลือ  (Stand-by  Arrangement)  ไม่ใช่ข้อตกลงระหว่างประเทศ๑๑  จึงเป็น การแสดงว่าท้งั รฐั บาลไทยและกองทุนฯ  ต่างก็ไมถ่ ือวา่ หนงั สือแจง้ ความจำ�นงเป็นสัญญาหรอื ความตกลงระหว่างประเทศกับกองทุนฯ  ซ่ึงเป็นการท่ีศาลรัฐธรรมนูญได้คำ�นึงถึงทางปฏิบัติ ต่อกันของรัฐในภายหลังเพื่อประกอบการวินิจฉัยให้หยั่งทราบถึงเจตนาที่แท้จริงของคู่ภาค ี ส่วนการวินิจฉัยของศาลในคดีแถลงการณ์ร่วมไทย–กัมพูชา  (Joint  Communiqué) ศาลรัฐธรรมนูญมิได้คำ�นึงถึงหนังสือโต้ตอบทางการทูตระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวง การต่างประเทศของไทยและกัมพูชาเลย  ซ่ึงถือว่าเป็นเอกสารที่มีน้ำ�หนักอย่างยิ่งที่แสดง ให้เห็นว่าท้ังสองฝ่ายไม่ถือว่าแถลงการณ์ร่วมมีสถานะเป็นสนธิสัญญาตามกฎหมายระหว่าง ประเทศตามทศ่ี าลรฐั ธรรมนญู ไดต้ ีความไปเอง ดงั นน้ั ในความเหน็ ของผเู้ ขยี นแถลงการณร์ ว่ มไทย – กมั พชู า (Joint Communiqué) ลงวันที่ ๑๘ มถิ ุนายน พ.ศ. ๒๕๕๑ จึงไม่ได้มีสถานะเปน็ สนธิสญั ญาตามกฎหมายระหว่าง ประเทศ  หรือหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ  ดังท่ีศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำ�วินิจฉัยไว้ เมอ่ื แถลงการณร์ ว่ มดงั กลา่ วไมใ่ ชห่ นงั สอื สญั ญาตามนยั มาตรา ๑๙๐ ตง้ั แตต่ น้ จงึ ไมม่ คี วามจ�ำ เปน็ ทีจ่ ะตอ้ งพิจารณาวา่ แถลงการณ์ร่วมไทย–กมั พูชา ลงวันที่ ๑๘ มิถุนายน พ.ศ.  ๒๕๕๑ เป็นหนงั สือสญั ญาท่ีตอ้ งไดร้ บั ความเห็นชอบจากรฐั สภาตามมาตรา ๑๙๐ วรรค ๒ หรอื ไม่ ค�ำ วนิ จิ ฉยั ของศาลรฐั ธรรมนญู ในกรณดี งั กลา่ วจงึ มคี วามผดิ พลาดคลาดเคลอ่ื น เน่ืองจากละเลยบริบทในทางระหว่างประเทศ  และใช้เกณฑ์ในการพิจารณาตราสารระหว่าง ประเทศท่ีเป็นสนธิสัญญาที่ไม่สอดคล้องกับหลักเกณฑ์การพิจารณาตราสารระหว่างประเทศ ทเี่ ปน็ สนธิสัญญาตามหลกั การของกฎหมายระหว่างประเทศ ๔.๒ ผลในทางปฏบิ ัติ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยอำ�นาจในการทำ�หนังสือสัญญาน้ัน เปน็ ของฝา่ ยบรหิ าร  ซง่ึ สอดคลอ้ งกบั หลกั กฎหมายระหวา่ งประเทศ๑๒ แตค่ �ำ วนิ จิ ฉยั ศาลรฐั ธรรมนญู ๑๑มติท่ี  ๖๐๕๖-(๗๙/๓๘)  ข้อ  ๓  หนังสือขอรับความช่วยเหลือทางการเงินล่วงหน้า ไมใ่ ชข่ ้อตกลงระหว่างประเทศ ฉะน้ันภาษาทใ่ี ช้ในลักษณะของขอ้ สญั ญาจะตอ้ งหลกี เลย่ี งทงั้ ในหนงั สือขอรับ ความชว่ ยเหลือทางการเงนิ ล่วงหน้าและในหนังสือแสดงเจตจ�ำ นง ๑๒Article 7 Full powers, Vienna convention on the law of treaties 1969 “2. In virtue of their functions and without having to produce full powers, the following are considered as representing their State: (a)  Heads  of  State,  Heads  of  Government  and  Ministers  for  Foreign  Affairs, for the purpose of performing all acts relating to the conclusion of a treaty;” 28

29 ท่ี  ๖-๗/๒๕๕๑  กลับตัดสินว่าแถลงการณ์ร่วมไทย–กัมพูชา  มีสถานะเป็นหนังสือสัญญา จึงขัดแย้งกับท่าทีของประเทศท่ีแสดงออกโดยฝ่ายบริหารที่ไม่ต้องการให้แถลงการณ์ร่วม ดังกล่าวมีสถานะเป็นหนังสือสัญญาหรือสนธิสัญญาแต่อย่างใด  และหากฝ่ายกัมพูชา ยึดถือตามคำ�วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ว่าแถลงการณ์ร่วมไทย–กัมพูชา  มีสถานะเป็น หนังสือสัญญา(สนธิสัญญา)ระหว่างไทยกับกัมพูชา  ก็จะส่งผลให้ประเทศไทยต้องผูกพัน ตามแถลงการณ์ร่วมดังกลา่ ว ทงั้ ๆ ทฝี่ า่ ยบรหิ ารของไทยไมไ่ ด้มีเจตนาใหเ้ ปน็ เชน่ นนั้ เลย นอกจากน้ีมีข้อสังเกตว่า  แนวการตีความในกรณีแถลงการณ์ร่วมไทย–กัมพูชา คร้ังน้ัน  ยังทำ�ให้ขอบเขตนิยามของหนังสือสัญญาที่จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ตามมาตรา  ๑๙๐  กว้างมากข้ึน  เน่ืองจากเป็นการตีความให้รวมถึงการผูกพันท่ี  “อาจ” เกิดขนึ้ สืบเนอ่ื งจากหนังสอื สัญญาดังกลา่ วอีกดว้ ย แม้จะมิไดม้ ีการระบขุ อ้ ผกู พันท่อี ยู่ภายใต้ บงั คับของกฎหมายระหว่างประเทศไว้ในหนงั สอื สญั ญาดังกลา่ ว กลา่ วคอื ศาลรฐั ธรรมนญู ได้มีคำ�วินิจฉัยตอนหนึ่งว่า  แถลงการณ์ร่วมไทย–กัมพูชา  (Joint  Communiqué)  “อาจมีผลเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย  หรืออาจมีผลเปล่ียนแปลงเขตพื้นที่นอกอาณาเขต ซ่ึงประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำ�นาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่าง ประเทศ”  โดยศาลรัฐธรรมนูญให้เหตุผลว่าหากแปลความตามท่ีบัญญัติไว้ในมาตรา  ๑๙๐ วรรค ๒ ทว่ี า่ “หนงั สอื สญั ญาใดมบี ทเปลย่ี นแปลงอาณาเขตไทย หรอื เขตพน้ื ทน่ี อกอาณาเขต ซึ่งประเทศไทยมสี ทิ ธอิ ธิปไตยหรอื มีเขตอ�ำ นาจตามหนงั สือสัญญาหรอื ตามกฎหมายระหวา่ ง ประเทศ”  เช่นว่านั้น  ก็จะไม่เกิดผลตามความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญท่ีมุ่งจะตรวจสอบ ควบคุมการทำ�หนังสือสัญญาก่อนท่ีฝ่ายบริหารจะไปลงนามให้มีผลผูกพันประเทศ การที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเช่นนี้จึงเป็นการตีความท่ีเกินจากตัวบทไปมาก  เพราะการที่ มาตรา  ๑๙๐  วรรค  ๒  บัญญัติว่า  “หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย” ย่อมหมายความว่า  หนังสือสัญญานั้นต้องมีบท  คือมีข้อความหรือเน้ือหาท่ีเป็น การเปลย่ี นแปลง  ท�ำ ใหด้ นิ แดนหรอื อาณาเขตของไทยเพม่ิ ขน้ึ หรอื ลดลง  โดยการเปลย่ี นแปลงนน้ั ต้องเป็นผลที่เกิดข้ึนจริงมิใช่อาจเกิดข้ึนดังท่ีศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตีความ  การเพิ่มคำ�ว่า “อาจ”  เข้าไปโดยพลการจึงเท่ากับศาลรัฐธรรมนูญได้ก้าวล่วงการทำ�งานของฝ่ายนิติบัญญัติ คอื รฐั สภาแลว้ (เพชรณพฒั น์ ศรวี ทุ ธิยประภา, ๒๕๖๐, หน้า ๗๙) จากกรณีดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า  การตีความว่าตราสารระหว่างประเทศใด เปน็ หนงั สอื สญั ญาตามกฎหมายนน้ั ยงั ไมม่ คี วามชดั เจน  ความเหน็ ทแ่ี ตกตา่ งกนั ของฝา่ ยบรหิ าร และฝ่ายตุลาการทำ�ให้เกิดความไม่แน่นอนต่อผ้ทู ่ปี ฏิบัติหน้าท่ ี มีผลให้เจ้าหน้าท่ีของภาครัฐ

รวมท้ังฝ่ายบริหารเกรงท่ีจะถูกกล่าวหาในกรณีที่ตีความนิยามของหนังสือสัญญาแบบแคบ จึงมีการส่งหนังสือสัญญาเกือบทุกประเภทเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเพื่อหลีกเลี่ยง ปัญหาที่อาจจะเกิดข้ึนในภายหลัง  เช่น  กรณีการถูกฟ้องตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา  ๑๕๗  ฐานปฏบิ ตั หิ รอื ละเวน้ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทโ่ี ดยมชิ อบ  ดงั ทไ่ี ดเ้ กดิ ขน้ึ กบั ขา้ ราชการกระทรวง การตา่ งประเทศ ๔ ราย รวมถงึ อดตี ปลดั กระทรวงการตา่ งประเทศ อดตี อธบิ ดกี รมสนธสิ ญั ญา และกฎหมายดว้ ยในกรณขี องแถลงการณร์ ว่ มไทย–กมั พชู า  (Joint  Communiqué)  ทง้ั ๆ  ท่ี เอกสารบางฉบับไม่เข้าข่ายท่ีจะต้องนำ�มาพิจารณา  ซึ่งเท่ากับเป็นการเพ่ิมภาระให้ ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั หิ รอื รฐั สภาโดยทไ่ี มจ่ �ำ เปน็ อกี ดว้ ย  เพราะฉะนน้ั การทบ่ี ทบญั ญตั ขิ องรฐั ธรรมนญู ในเรื่องของหนังสือสัญญามีความคลุมเครือ  ประกอบกับคำ�วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ท่ีไม่สอดคล้องกับหลักการของกฎหมายระหว่างประเทศแต่กลับมีสถานะผูกพันองค์กรต่างๆ ของรัฐ๑๓  ให้ต้องปฏิบัติตาม  จึงส่งผลกระทบอย่างใหญ่หลวงต่อโครงสร้างรัฐธรรมนูญและ อำ�นาจของฝ่ายบริหารในการทำ�สนธิสัญญา  ซึ่งกระทบต่อการดำ�เนินกิจการต่างประเทศ ของไทยเปน็ อย่างมาก รัฐอน่ื อาจจะถือเอาประโยชน์จากความแตกแยกขององคก์ รของรัฐได ้ จากการที่ฝ่ายบริหาร  นิติบัญญัติ  และตุลาการของไทย  มีความเห็นไม่สอดคล้องกัน ในทางระหวา่ งประเทศ ๕. บทสรปุ และข้อเสนอแนะ จากการศึกษาพบว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่องการทำ�หนังสือสัญญา นยิ ามของค�ำ วา่   หนงั สอื สญั ญา  กระบวนการท�ำ หนงั สอื สญั ญาในปจั จบุ นั นน้ั ยงั มคี วามไมช่ ดั เจน เท่าท่ีควร  ประกอบกับการตีความขององค์กรท่ีเก่ียวข้อง  เช่น  ศาลรัฐธรรมนูญเป็นไป โดยไมค่ �ำ นงึ ถงึ บรบิ ทในทางระหวา่ งประเทศ เชน่ ในกรณที ฝ่ี า่ ยบรหิ ารยนื ยนั วา่ แถลงการณร์ ว่ ม ไทย–กัมพชู า (Joint Communiqué)  ลงวนั ท่ี ๑๘ มิถุนายน พ.ศ.  ๒๕๕๑ ไม่ใช่หนังสอื สัญญาตามรัฐธรรมนูญหรือสนธิสัญญาตามกฎหมายระหว่างประเทศ  และฝ่ายกัมพูชา กเ็ หน็ ตรงกนั   แตศ่ าลรฐั ธรรมนญู กลบั วนิ จิ ฉยั วา่ แถลงการณร์ ว่ มดงั กลา่ วมสี ถานะเปน็ หนงั สอื สัญญา  โดยความไม่สอดคล้องหรือคลาดเคล่ือนบางประการกับหลักการของกฎหมาย ๑๓มาตรา  ๒๑๖  วรรค  ๕  รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พ.ศ.  ๒๕๕๐  บัญญัติว่า “ค�ำ วนิ ิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญใหเ้ ป็นเดด็ ขาด มผี ลผกู พนั รฐั สภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอ่ืนของรัฐ” 30

31 ระหว่างประเทศ  อาจจะก่อให้เกิดปัญหาตามมาในภายหลังได้หากรัฐอ่ืนมองเห็นและ ถือเอาประโยชน์จากความแตกแยกระหว่างองค์กรของรัฐด้วยกันเอง  นอกจากน้ีคำ�วินิจฉัย ของศาลรฐั ธรรมนญู ในกรณดี งั กลา่ วยงั สรา้ งความสบั สนแกส่ าธารณชน  สว่ นราชการ  องคก์ ร ท่ีเก่ียวข้อง  และเจ้าหน้าท่ีผู้ปฏิบัติ  ส่งผลกระทบและเป็นอุปสรรคต่อการดำ�เนินนโยบาย ต่างประเทศของไทยมาตลอดช่วงระยะเวลาที่ผ่านมา  ดังน้ันเพื่อสร้างความชัดเจน แกผ่ ูป้ ฏบิ ัตงิ าน สร้างความเขา้ ใจที่ตรงกันแก่ทุกภาคสว่ น ท้ังยังเป็นหลกั ประกนั ทางกฎหมาย และสร้างความโปร่งใสในการใช้อำ�นาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ  ตลอดจน ขจัดความคลุมเครือในข้ันตอนและกระบวนการจัดท�ำ สนธิสัญญาและเอกสารความร่วมมือ ระหว่างประเทศ  ประเทศจึงมีความจำ�เป็นในการจัดทำ�กฎหมายกำ�หนดขอบเขตขั้นตอน และวิธีการจัดทำ�หนังสือสัญญา  หรือกฎหมายเกี่ยวกับหลักเกณฑ์วิธีปฏิบัติในการพิจารณา สถานะของตราสารระหว่างประเทศที่เป็นสนธิสัญญา นอกจากนีอ้ าจก�ำ หนดบทบาทหนา้ ที่ ของศาลรัฐธรรมนูญใหม่  โดยให้มีอำ�นาจตรวจสอบก่อนการแสดงความยินยอมเข้าผูกพัน เทา่ นน้ั   อนั สง่ ผลใหก้ ารด�ำ เนนิ กจิ การตา่ งประเทศของไทยและการท�ำ สนธสิ ญั ญาเปน็ ไปอยา่ งมี ประสิทธภิ าพและมเี สถยี รภาพตอ่ ไป

บรรณานุกรม จมุ พต สายสนุ ทร. (๒๕๕๓). หนงั สอื สญั ญาระหวา่ งประเทศทต่ี อ้ งไดร้ บั ความเหน็ ชอบจากรฐั สภา. กรงุ เทพฯ: สำ�นกั งานศาลรฐั ธรรมนญู . คำ�วินจิ ฉยั ศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๑๑/๒๕๔๒. ราชกิจจานเุ บกษา. (๒๕๔๒, วันที่ ๑๙ กรกฎาคม). http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2542/A/063/1.PDF ค�ำ วนิ จิ ฉยั ศาลรัฐธรรมนูญที่ ๒๒/๒๕๔๓. ราชกิจจานุเบกษา. (๒๕๔๓, วนั ท่ี ๒๒ สงิ หาคม). http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/00018189.PDF ค�ำ วินิจฉัยศาลรัฐธรรมนญู ที่ ๖-๗/๒๕๕๑. ราชกิจจานเุ บกษา. (๒๕๕๑, วนั ท่ี ๑๐ ตลุ าคม). http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2551/A/108/1.PDF ประจติ ต์ โรจนพฤกษ.์ (๒๕๒๓). สนธสิ ญั ญากบั กฎหมายไทย. วารสารสราญรมย์ เลม่ ท่ี ๓๐. ประสทิ ธิ์ ปวิ าวัฒนพานชิ . (๒๕๕๙). คำ�อธบิ ายกฎหมายระหว่างประเทศ. (พมิ พ์ครง้ั ที่ ๒). กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.์ เพชรณพัฒน์ ศรวี ทุ ธิยประภา. (๒๕๖๐).  ประมวลสนธสิ ญั ญาและเอกสารพน้ื ฐาน ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์เดือนตลุ า. . (๒๕๖๐). หลกั กฎหมายสนธสิ ญั ญาตามอนุสญั ญาเวยี นนา วา่ ด้วยกฎหมายสนธิสญั ญา. กรุงเทพฯ: โรงพิมพเ์ ดอื นตลุ า. วรรณไวทยากร, พระองคเ์ จา้ . (๒๔๘๖). ชมุ นมุ พระนพิ นธ์ ภาค ๑ วา่ ดว้ ย วชิ าการเมอื ง และศัพทว์ ิชาการตา่ งๆ ของพระวรวงศเ์ ธอ พระองค์เจ้าวรรณไวทยากร. กรงุ เทพฯ: โรงพมิ พ์ประชาไท. วเิ ชยี ร  วฒั นคณุ . (๒๔๙๘). การเลกิ ใชส้ นธสิ ญั ญา. วทิ ยานพิ นธม์ หาบณั ฑติ . คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร.์ สมบรู ณ์ เสงย่ี มบตุ ร. (๒๕๒๔). กฎหมายสนธสิ ญั ญาไทย. วารสารสราญรมย์ เลม่ ท่ี ๓๑. . (๒๕๕๔). กฎหมายระหวา่ งประเทศทใี่ ช้กันในปัจจุบนั . กรงุ เทพฯ: โรงพมิ พ์ พ.ศ. พัฒนา. Robert Jennings and Arthur Watts KCMG QC. (1992). Oppenheim’s International Law. Ninth Edition. UK: Longman. Thirawat Jaturon. (1996). Treaty-Making Process and Applications of Treaties in The Practice of Thailand. Postgraduate Program Faculty of Law Thammasat University. United Nations. (1987). MULTILATERAL Vienna Convention on the law of treaties (with annex) Concluded at Vienna on 23 May 1969. Treaty Series Vol. 1155, I-18232, 331-334. 32

33 ปยิ ะนาถ รอดมยุ้ * บทน�ำ เม่อื มีกรณีท่ีบทบัญญัติของกฎหมายมีความเคลือบคลุมไม่ชัดเจน  สามารถ ตคี วามถอ้ ยค�ำ ไดห้ ลายนยั การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายหรอื การคน้ หาความมงุ่ หมาย ของบทบัญญัติกฎหมายน้ันๆ  เป็นส่ิงสำ�คัญและจำ�เป็น  เพ่ือขจัดความเคลือบคลุมและ ความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติกฎหมายท่ีผู้ใช้กฎหมายจะต้องตีความบทบัญญัติกฎหมาย ใหก้ ระจา่ งชดั   เพอ่ื ประโยชนใ์ นการปรบั ใชก้ ฎหมายและตคี วามใหถ้ กู ตอ้ งเหมาะสมและเปน็ ธรรม การค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายจากเจตนารมณ์ของผ้บู ัญญัติกฎหมายเป็นแนวทางหน่งึ ในการแสวงหาเจตนารมณข์ องกฎหมาย *ผู้บังคับบัญชากลุ่มงานพระราชบัญญัติและญัตติ  ๑  สำ�นักการประชุม  สำ�นักงานเลขาธิการ สภาผ้แู ทนราษฎร

ความหมายของการตคี วามกฎหมาย (Interpretation of Law) การตคี วามกฎหมาย หมายถงึ การคน้ หาความหมายของกฎหมายทม่ี ถี อ้ ยค�ำ ไม่ชัดเจนแน่นอน  คือกำ�กวมหรือมีความหมายได้หลายทาง  เพ่ือหย่ังทราบว่าถ้อยคำ� ของบทบญั ญตั ขิ องกฎหมายว่ามีความหมายอย่างไร  การตคี วามในกฎหมายจะพึงกระทำ� ต่อเม่อื มีข้อสงสัยในความหมายของกฎหมายเกิดข้นึ   ถ้ากฎหมายชัดเจนอย่แู ล้วก็ไม่ต้อง ตคี วาม๑ การตคี วามกฎหมาย  หมายถงึ   การคน้ หาหรอื อธบิ ายความหมายของถอ้ ยคำ� ท่ปี รากฏในตัวบทกฎหมาย  โดยอาศัยการใช้เหตุผลตามหลักตรรกวิทยาและสามัญส�ำ นึก ให้มีความหมายท่ีชัดเจนข้ึน  เพ่ือท่ีจะนำ�กฎหมายน้ันไปใช้บังคับแก่กรณีท่ีมีปัญหา ไดอ้ ยา่ งถกู ตอ้ งและเปน็ ธรรม  ซง่ึ การตคี วามกฎหมายไมใ่ ชก่ ารสรา้ งหรอื บญั ญตั กิ ฎหมายขน้ึ ใหม่ แตเ่ ปน็ เพยี งการใหค้ วามหมายทช่ี ดั แจง้ แกบ่ ทบญั ญตั ขิ องกฎหมายเทา่ นน้ั ๒ การตคี วามกฎหมาย หมายถงึ การคน้ หาความหมายของกฎหมายทม่ี ถี อ้ ยค�ำ ไมช่ ดั เจนแนน่ อน เชน่ กรณที ก่ี �ำ กวมหรอื มคี วามหมายไดห้ ลายทาง ทง้ั น้ี เพอ่ื หยง่ั ทราบ ถอ้ ยค�ำ ของบทบญั ญตั ทิ ก่ี ฎหมายวา่ มคี วามหมายอยา่ งไร๓ หลกั การตคี วามในกฎหมายทว่ั ไป หลกั การตคี วามในกฎหมายทว่ั ไปมอี ยู่ ๒ ประการ คอื การตคี วามตามตวั อกั ษร และการตีความตามเจตนารมณ์  ท้ังน้ี  จะเห็นได้จากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔ วรรคแรก บญั ญตั ไิ วว้ า่ “กฎหมายนน้ั ตอ้ งใชใ้ นบรรดากรณซี ง่ึ ตอ้ งดว้ ยบทบญั ญตั ใิ ดๆ  ๑หยุด  แสงอุทัย.  ความรู้เบ้ืองต้นเกี่ยวกับกฎหมายทั่วไป.  พิมพ์ครั้งท่ี  ๑๕.  (กรุงเทพฯ: ประกายพรึก, ๒๕๔๕), หนา้ ๑๑๘. ๒ธานินทร์  กรัยวิเชียร.  “ความสำ�คัญของการตีความกฎหมายในวิชาชีพกฎหมาย”  หนังสือรพี ประจ�ำ ปีพุทธศักราช ๒๕๕๒ สมัยที่ ๖๑. (กรงุ เทพฯ: ส�ำ นักอบรมศกึ ษากฎหมายแหง่ เนติบณั ฑติ ยสภา, ๒๕๕๑), หน้า ๑. ๓บรรเจิด  สิงคะเนติ.  การตีความกฎหมายมหาชน.  (เอกสารประกอบการบรรยาย  หลักสูตร การร่างกฎหมาย  การให้ความเห็นทางกฎหมาย  และการดำ�เนินคดีปกครอง  รุ่นที่  ๑๕  วันจันทร์ที่  ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๕๙ กรุงเทพฯ: สำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, ๒๕๕๙), หนา้ ๒. 34

35 แหง่ กฎหมายตามตวั อกั ษรหรอื ความมงุ่ หมาย  (คอื   Spirit  หรอื เจตนารมณ)์   ของบทบญั ญตั นิ น้ั ๆ”  ซ่ึงแสดงว่าการตีความมีหลักเกณฑ์  ๒  ประการ  คือ  การตีความตามตัวอักษร และการตคี วามตามเจตนารมณน์ น่ั เอง๔ ๑. การตคี วามตามตวั อกั ษร ต�ำ ราบางเลม่ เรยี กวา่ การตคี วามตามไวยากรณ์ ได้แก่  การตีความตามตัวอักษรท่ีปรากฏในตัวบทกฎหมาย  โดยพิจารณาถึงความหมาย ตามธรรมดา  ในกรณที ถ่ี อ้ ยค�ำ นน้ั มคี วามหมายมากกวา่ หนง่ึ ความหมายจะตอ้ งตคี วามในทางท่ี เปน็ ไปได ้ หรอื ในทางทม่ี ผี ลบงั คบั ใช ้ ไมต่ คี วามในทางทก่ี อ่ ใหเ้ กดิ ผลแปลกประหลาด๕ หลักเกณฑ์การตีความตามอักษรมีว่าให้หย่ังทราบความหมายจากตัวอักษร ของกฎหมายนน้ั เอง และยงั แยกออกไดเ้ ปน็ ๓ ประการ คอื (๑) ในกรณีท่ีบทกฎหมายใช้ภาษาธรรมดาก็ต้องเข้าใจว่ามีความหมาย ทเ่ี ขา้ ใจอยตู่ ามธรรมดาของถอ้ ยค�ำ นน้ั ๆ (๒) ในกรณที บ่ี ทกฎหมายใชภ้ าษาทางเทคนคิ หรอื ภาษาทางวชิ าการ  กต็ อ้ งเขา้ ใจ ความหมายตามทเ่ี ขา้ ใจกนั ในทางเทคนคิ หรอื ในทางวชิ าการนน้ั ๆ (๓) ในกรณีท่ีบทกฎหมายประสงค์จะให้ถ้อยคำ�บางคำ�มีความหมายพิเศษ ไปกวา่ ทเ่ี ขา้ ใจกนั อยใู่ นภาษาธรรมดาหรอื ภาษาเทคนคิ   หรอื ในทางวชิ าการ  กฎหมายจะได้ ก�ำ หนดบทวเิ คราะหศ์ พั ทห์ รอื บทนยิ าม (Definition)ไว๖้ ๒. หลักการตีความตามเจตนารมณ์  บางตำ�ราเรียกว่าการตีความตาม ตรรกวทิ ยา  การตคี วามตามเจตนารมณ์  หมายถงึ   การหยง่ั ทราบความหมายของถอ้ ยคำ� ในบทกฎหมายจากเจตนารมณ์  หรือความมุ่งหมายของกฎหมายน้ันๆ  เจตนารมณ์ ของกฎหมายมที ฤษฎ ี ๒ ทฤษฎ ี คอื ๔หยดุ แสงอทุ ัย. ความรูเ้ บอื้ งต้นเก่ียวกบั กฎหมายท่ัวไป. หน้า ๑๒๐. ๕ปิ่นทิพย์  สุจริตกุล.  กฎหมายกับการตีความ.  [อินเทอร์เน็ต]  [สืบค้นเม่ือวันที่ ๑๙  กุมภาพันธ์  ๒๕๕๘]  จาก  http://www.krisdika.go.th/wps/portal/general/!ut/p/c4/04_ SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP0os3g_A2czQ0cTQ89Ap2AnA89QD99g12ADIwN3I_3gkgz9gmx HRQD4JdOH/?PC_7_N0C61A41IQBSB0IUHMSES020C0_WCM_CONTEXT=/wps/wcm/connect/ ksdkwebcontent/internet+site/home/knowledge+about+lawdraft/law+opinion, หนา้ ๓๗-๓๘. ๖หยดุ แสงอทุ ัย. ความรู้เบื้องต้นเก่ยี วกับกฎหมายท่วั ไป. หนา้ ๑๒๑.

(๑) ทฤษฎีอำ�เภอจิต  (Subjective  Theory)  ซ่ึงถือว่าจะค้นพบเจตนารมณ์ ของกฎหมายจากเจตนาของผบู้ ญั ญตั กิ ฎหมายนน้ั เองในทางประวตั ศิ าสตร์ เชน่ พจิ ารณา ตน้ รา่ งกฎหมายนน้ั รายงานการประชมุ พจิ ารณารา่ งกฎหมายนน้ั ทค่ี ณะกรรมการกฤษฎกี า และในชน้ั คณะกรรมาธกิ ารของรฐั สภา  ตลอดจนคำ�อภปิ รายในรฐั สภา  สง่ิ ตา่ งๆ  เหลา่ น้ี จะชว่ ยใหเ้ หน็ วา่ ทบ่ี ทกฎหมายใชถ้ อ้ ยค�ำ เชน่ นน้ั เปน็ เพราะผบู้ ญั ญตั กิ ฎหมายมเี จตนารมณ์ อย่างไร๗  การตีความโดยคำ�นึงถึงเจตนารมณ์ของผ้รู ่างกฎหมายเป็นส่งิ สำ�คัญต่อการบังคับใช้ กฎหมายฉบับน้นั   เพราะตามปกติผ้มู ีอำ�นาจในการออกกฎหมายย่อมมีนโยบายบางส่งิ แฝงอยู่เสมอ  การค้นหาเจตนารมณ์ทำ�ได้โดยคำ�นึงถึงโอกาสและสถานการณ์ในขณะ ออกกฎหมาย  ความจ�ำ เปน็   สง่ิ ทต่ี อ้ งแกไ้ ข  ประวตั ใิ นการออกกฎหมาย  การตคี วามกฎหมาย ของฝา่ ยบรหิ ารหรอื ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ๘ิ   (๒) ทฤษฎีอำ�เภอการณ์  (Objective  Theory)  เป็นการค้นคว้าว่าบทบัญญัติน้นั มีความมุ่งหมายอย่างไร  เป็นการตีความหมายโดยคำ�นึงถึงคุณค่าแห่งคำ�พิพากษา โดยบทบัญญัติยังมีถ้อยคำ�ตามเดิม  แต่อาจนำ�บทกฎหมายน้ันมาใช้ให้เหมาะสมกับ ความก้าวหน้าในการพาณิชย์และในทางวิชาการ  โดยคำ�นึงถึงเจตนารมณ์ของกฎหมาย ท้ังน้ีเท่าท่ีถ้อยคำ�ของกฎหมายจะเปิดช่องให้กระทำ�เช่นน้ันได้  การตีความตามทฤษฎี อ�ำ เภอการณจ์ งึ ท�ำ ใหก้ ฎหมายไมอ่ ยนู่ ง่ิ อยกู่ บั ท่ี แตก่ า้ วหนา้ ตอ่ ๆ ไป และท�ำ ใหก้ ฎหมาย ทนั สมยั อยเู่ สมอ๙ การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายจากเจตนารมณข์ องผบู้ ญั ญตั กิ ฎหมาย การค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายจากเจตนารมณ์ของผู้บัญญัติกฎหมาย คือ  การค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายจากเจตนารมณ์ของผ้ทู ่ที �ำ หน้าท่บี ัญญัติกฎหมาย โดยในบทความน้ีผู้เขียนจะกล่าวถึงการค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายต้ังแต่ข้ันตอน การยกรา่ งกฎหมาย และขน้ั ตอนการพจิ ารณารา่ งกฎหมายของรฐั สภา ๗หยุด แสงอุทัย. ความรูเ้ บ้อื งตน้ เก่ียวกบั กฎหมายทั่วไป. หนา้ ๑๒๒. ๘ปิน่ ทิพย์ สุจรติ กุล. เรอื่ งเดยี วกนั . หน้า ๓๗-๓๘. ๙หยดุ แสงอทุ ยั . เรอ่ื งเดยี วกนั . หนา้ ๑๒๒-๑๒๓. 36

37 การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายในขน้ั ตอนการยกรา่ งกฎหมาย รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา  ๑๓๑  บญั ญตั วิ า่ “รา่ งพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู จะเสนอได้ กแ็ ตโ่ ดย (๑) คณะรฐั มนตรโี ดยขอ้ เสนอแนะของศาลฎกี า ศาลรฐั ธรรมนญู หรอื องคก์ ร อสิ ระทเ่ี กย่ี วขอ้ ง (๒) สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรจ�ำ นวนไมน่ อ้ ยกวา่ หนง่ึ ในสบิ ของจ�ำ นวนสมาชกิ ทง้ั หมดเทา่ ทม่ี อี ยขู่ องสภาผแู้ ทนราษฎร” มาตรา ๑๓๓ วรรคหนง่ึ บญั ญตั วิ า่ “รา่ งพระราชบญั ญตั ใิ หเ้ สนอตอ่ สภาผแู้ ทน ราษฎรกอ่ น และจะเสนอไดก้ แ็ ตโ่ ดย (๑) คณะรฐั มนตรี (๒) สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรจ�ำ นวนไมน่ อ้ ยกวา่ ยส่ี บิ คน (๓) ผู้มีสิทธิเลือกต้ังจำ�นวนไม่น้อยกว่าหน่ึงหม่ืนคนเข้าช่ือเสนอกฎหมาย ตามหมวด ๓ สทิ ธแิ ละเสรภี าพของปวงชนชาวไทย หรอื หมวด ๕ หนา้ ทข่ี องรฐั ทง้ั น ้ี ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยการเขา้ ชอ่ื เสนอกฎหมาย”๑๐ การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายในขน้ั ตอนการยกรา่ งกฎหมาย จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  มาตรา  ๑๓๑  และ มาตรา ๑๓๓ จะกลา่ วถงึ ผทู้ ม่ี สี ทิ ธใิ นการเสนอรา่ งกฎหมาย หรอื ผทู้ ร่ี เิ รม่ิ ใหม้ กี ารยกรา่ ง กฎหมายซง่ึ ม ี ๓ กลมุ่ คอื (๑) คณะรฐั มนตรหี รอื ฝา่ ยบรหิ าร โดยกระทรวงหรอื หนว่ ยงานของรฐั เจา้ ของเรอ่ื ง จะเป็นผ้รู ิเร่มิ ยกร่างพระราชบัญญัติข้นึ มา  แล้วเสนอผ่านกระทรวงหรือหน่วยงานของรัฐ เจ้าของเร่ืองในฐานะเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติ  เพ่ือนำ�เสนอคณะรัฐมนตรี ให้เสนอร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร  หรือคณะรัฐมนตรี ๑๐รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๓๑ และมาตรา ๑๓๓

จะเสนอรา่ งพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู เขา้ สกู่ ารพจิ ารณาของรฐั สภา  โดยขอ้ เสนอแนะ ของศาลฎกี า ศาลรฐั ธรรมนญู หรอื องคก์ รอสิ ระทเ่ี กย่ี วขอ้ ง (๒) สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรจำ�นวนไม่น้อยกว่า  ๒๐  คน  เป็นผ้รู ิเร่มิ เสนอ รา่ งพระราชบญั ญตั เิ ขา้ สกู่ ารพจิ ารณาของสภาผแู้ ทนราษฎร หรอื สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร จ�ำ นวนไมน่ อ้ ยกวา่ ๑ ใน ๑๐ ของจ�ำ นวนสมาชกิ ทง้ั หมดเทา่ ทม่ี อี ยขู่ องสภาผแู้ ทนราษฎร เปน็ ผรู้ เิ รม่ิ เสนอรา่ งพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู เขา้ สกู่ ารพจิ ารณาของรฐั สภา (๓) ผู้มีสิทธิเลือกต้งั จำ�นวนไม่น้อยกว่า  ๑๐,๐๐๐  คน  เป็นผู้ริเร่ิมเสนอร่าง พระราชบัญญัติเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร  โดยเข้าช่ือเสนอกฎหมายตาม หมวด  ๓  สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย  หรือหมวด  ๕  หน้าท่ีของรัฐ  ท้ังน้ี ตามกฎหมายวา่ ดว้ ยการเขา้ ชอ่ื เสนอกฎหมาย การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายในขน้ั ตอนการยกรา่ งกฎหมาย จงึ สามารถ คน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายไดท้ ง้ั จากการยกรา่ งกฎหมายของฝา่ ยบรหิ าร  ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ และภาคประชาชน  ซ่งึ การค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายในข้นั ตอนการยกร่างกฎหมาย มีประโยชน์ในแง่ท่ีสามารถค้นหาเจตนารมณ์ท่ีใกล้เคียงและถูกต้องท่ีสุดของกฎหมาย ฉบบั นน้ั ๆ โดยผเู้ ขยี นเหน็ วา่ ในอดตี การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายในขน้ั ตอนการยกรา่ ง กฎหมายกระทำ�ได้ยาก  เน่ืองจากข้อมูลกระจัดกระจายไม่เป็นระบบ  แต่ผู้เขียนเห็นว่า แ น ว โ น้ ม ใ น ปั จ จุ บั น แ ล ะ ใ น อ น า ค ต ก า ร ค้ น ห า เจ ต น า ร ม ณ์ ข อ ง ก ฎ ห ม า ย ใ น ข้ั น ต อ น การยกรา่ งกฎหมายจะสามารถท�ำ ไดง้ า่ ยและเปน็ ระบบมากขน้ึ   เนอ่ื งจากมกี ระบวนการทต่ี อ้ ง ด�ำ เนนิ การตามมาตรา ๗๗ วรรคสอง ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐  ซ่งึ กำ�หนดให้ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ  รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ของผเู้ กย่ี วขอ้ ง  วเิ คราะหผ์ ลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ จากกฎหมายอยา่ งรอบดา้ นและเปน็ ระบบ รวมท้ังเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์น้ันต่อประชาชน  และนำ�มา ประกอบการพจิ ารณาในกระบวนการตรากฎหมายทกุ ขน้ั ตอน  เมอ่ื กฎหมายมผี ลใชบ้ งั คบั แลว้ รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธ์ิของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาท่ีกำ�หนด  โดยรับฟัง ความคิดเห็นของผู้เก่ียวข้องประกอบด้วย  เพ่ือพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้อง 38

39 และเหมาะสมกบั บรบิ ทตา่ ง ๆ ทเ่ี ปลย่ี นแปลงไป”๑๑  ประกอบกบั คณะรฐั มนตรไี ดม้ มี ตเิ หน็ ชอบ กับแนวทางการจัดทำ�และการเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา  ๗๗  ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย และปรบั ปรงุ หลกั เกณฑใ์ นการตรวจสอบความจ�ำ เปน็ ในการตราพระราชบญั ญตั ิ (Checklist) เมอ่ื วนั ท ่ี ๔ เมษายน ๒๕๖๐ ตามทส่ี �ำ นกั งาน เลขาธกิ ารคณะรฐั มนตรแี ละส�ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี าเสนอ อกี ทง้ั จะมกี ารยกรา่ ง พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำ�กฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธ์ิของกฎหมาย พ.ศ. .... ออกมารองรบั การด�ำ เนนิ การตามมาตรา ๗๗ ของรฐั ธรรมนญู ดงั นน้ั ผเู้ ขยี น จงึ เหน็ วา่ ดว้ ยบทบญั ญตั มิ าตรา ๗๗ วรรคสอง ของรฐั ธรรมนญู ซง่ึ ก�ำ หนดใหม้ กี ารรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของผเู้ กย่ี วขอ้ ง วเิ คราะหผ์ ลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ จากกฎหมายอยา่ งรอบดา้ น และเปน็ ระบบ รวมทง้ั เปดิ เผยผลการรบั ฟงั ความคดิ เหน็ และการวเิ คราะหผ์ ลกระทบทอ่ี าจ เกิดข้ึนจากกฎหมายน้ันต่อประชาชน  โดยจะมีการเผยแพร่ผลการรับฟังความคิดเห็น ผา่ นระบบกลางหรอื ผา่ นระบบเทคโนโลยสี ารสนเทศของหนว่ ยงานของรฐั นน้ั ๆ  อนั จะท�ำ ให้ การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายในขน้ั ตอนการยกรา่ งกฎหมายกระทำ�ไดง้ า่ ยขน้ึ   อกี ทง้ั ร่างกฎหมายทุกฉบับต้องจัดทำ�ตามหลักเกณฑ์ในการตรวจสอบความจำ�เป็นในการตรา พระราชบญั ญตั ิ หรอื ทเ่ี รยี กวา่ Checklist ๑๐ ประการ ไดแ้ ก่ (๑) วตั ถปุ ระสงคเ์ ปา้ หมาย ของภารกจิ (๒) ผทู้ �ำ ภารกจิ (๓) ความจ�ำ เปน็ ในการตรากฎหมาย (๔) ความซ�ำ้ ซอ้ นกบั กฎหมายอน่ื (๕) ผลกระทบและความคมุ้ คา่ (๖) ความพรอ้ มของรฐั (๗) หนว่ ยงานทร่ี บั ผดิ ชอบ และผรู้ กั ษาการตามกฎหมาย (๘) วธิ กี ารท�ำ งานและตรวจสอบ (๙) การจดั ท�ำ กฎหมาย ล�ำ ดบั รอง (๑๐) การรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ดงั นน้ั   การยกรา่ งกฎหมายทกุ ฉบบั นอกจากจะสามารถคน้ หาเจตนารมณเ์ บอ้ื งตน้ ได้จากการร่างหลักการและเหตุผลของกฎหมายฉบับน้ัน  ๆ  แล้ว  ยังสามารถค้นหา เจตนารมณเ์ บอ้ื งตน้ ไดจ้ ากบทตรวจสอบความจ�ำ เปน็ ในการตรากฎหมายฉบบั นน้ั ๆ ดว้ ย ตัวอย่างเช่น  เจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติ  พ.ศ.  .... สามารถคน้ หาเจตนารมณใ์ นขน้ั ตอนการยกรา่ งกฎหมายจากการเขยี นหลกั การและเหตผุ ล ดงั น้ี ๑๑รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๗๗

“โดยท่ีมาตรา  ๖๕  ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  บัญญัติให้ รฐั พงึ จดั ใหม้ ยี ทุ ธศาสตรช์ าตเิ ปน็ เปา้ หมายการพฒั นาประเทศอยา่ งยง่ั ยนื ตามหลกั ธรรมาภบิ าล เพอ่ื ใชเ้ ปน็ กรอบในการจดั ทาํ แผนตา่ ง  ๆ  ใหส้ อดคลอ้ งและบรู ณาการกนั เพอ่ื ใหเ้ กดิ เปน็ พลงั ผลกั ดนั รว่ มกนั ไปสเู่ ปา้ หมายดงั กลา่ ว โดยในการจดั ทาํ การกาํ หนดเปา้ หมาย ระยะเวลา ท่ีจะบรรลุเป้าหมาย  และสาระท่ีพึงมีในยุทธศาสตร์ชาติ  ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และ วิธีการท่ีกฎหมายบัญญัติ  และกฎหมายดังกล่าวต้องมีบทบัญญัติเก่ียวกับการมีส่วนร่วม และการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างท่วั ถึงด้วย  จึงจําเป็นต้องตรา พระราชบญั ญตั นิ ”้ี ๑๒ ซ่ึงเม่ือมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติ  พ.ศ.  ๒๕๖๐  แล้ว หลักการและเหตุผลดังกล่าวจะไปปรากฏในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ  ซ่ึงเป็น การแสดงเหตผุ ลของการมกี ฎหมายฉบบั น้ี นอกจากนใ้ี นบทตรวจสอบความจำ�เปน็ ของรา่ งพระราชบญั ญตั ยิ ทุ ธศาสตรช์ าติ พ.ศ.  ....  ในส่วนของความจำ�เป็นในการตรากฎหมายจะระบุวัตถุประสงค์และเป้าหมาย และความจ�ำ เปน็ ของการจดั ท�ำ รา่ งพระราชบญั ญตั ยิ ทุ ธศาสตรช์ าต ิ พ.ศ.   ....  ไว ้ คอื   “เพอ่ื ให ้ มีกฎหมายก�ำ หนดหลักเกณฑ์และวิธีจัดท�ำ ยุทธศาสตร์ชาต ิ การกำ�หนดเป้าหมายและระยะเวลา ท่ีจะบรรลุเป้าหมาย  สาระท่ีพึงมีในยุทธศาสตร์ชาติ  และกลไกการติดตามการตรวจสอบ การประเมินผลการดำ�เนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ  รวมท้ังกำ�หนดการมีส่วนร่วมและ การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างท่วั ถึงในการจัดท�ำ ยุทธศาสตร์ชาติ” โดยความจำ�เป็นท่ีต้องจัดทำ�ร่างพระราชบัญญัติยุทธศาสตร์ชาติ  พ.ศ.  ....  กำ�หนดว่า “เนอ่ื งจากมาตรา ๒๗๕ ของรฐั ธรรมนญู ก�ำ หนดใหค้ ณะรฐั มนตรมี หี นา้ ทจ่ี ดั ใหม้ กี ฎหมาย ก�ำ หนดหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารการจดั ท�ำ ยทุ ธศาสตรช์ าต”ิ ๑๓ ๑๒สำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา.  การเผยแพร่ผลการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและ การวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นของร่างพระราชบัญญัติการจัดทำ�ยุทธศาสตร์ชาติ  พ.ศ.  ....  (เรื่องเสร็จ ท่ี ๔๕๔/๒๕๖๐) [อนิ เทอร์เนต็ ] [สืบค้นเม่อื วนั ท่ี ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๐] จาก http://www.krisdika.go.th/wps/ portal/general ๑๓เรื่องเดยี วกนั . 40

41 การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายในขน้ั ตอนการพจิ ารณารา่ งกฎหมายของรฐั สภา ๑. การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายในขน้ั ตอนการพจิ ารณารา่ งกฎหมาย ของสภาผแู้ ทนราษฎร การค้นหาเจตนารมณ์ในวาระท่ี  ๑  ข้ันรับหลักการของสภาผู้แทนราษฎร สามารถค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายจากรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร  ซ่ึงจะ ปรากฏค�ำ อภปิ รายของผเู้ สนอรา่ งกฎหมาย และการอภปิ รายของสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร นอกจากนจ้ี ะปรากฏผลการลงมตริ บั หลกั การหรอื ไมร่ บั หลกั การแหง่ รา่ งกฎหมายฉบบั นน้ั   ๆ มตใิ หต้ ง้ั คณะกรรมาธกิ ารเพอ่ื พจิ ารณารา่ งกฎหมายฉบบั นน้ั   ๆ  และระยะเวลาการแปรญตั ติ การค้นหาเจตนารมณ์ในวาระท่ี  ๒  โดยคณะกรรมาธิการ  สามารถค้นหา เจตนารมณข์ องกฎหมายจากบนั ทกึ การประชมุ ของคณะกรรมาธกิ าร  และรายงานการพจิ ารณา ของคณะกรรมาธิการ  ซ่ึงจะปรากฏรายละเอียดว่ามีการแก้ไขเพ่ิมเติมในมาตราใด  และ กรรมาธกิ ารแตล่ ะคนมเี หตผุ ลหรอื ขอ้ สงั เกตใดในการแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ อยา่ งไร  ทง้ั น ้ี มาตรา ๑๒๙   วรรคหก  ของรัฐธรรมนูญ  บัญญัติว่า  “ให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเปิดเผย บันทึกการประชุม  รายงานการด�ำ เนินการ  รายงานการสอบหาข้อเท็จจริง  หรือรายงาน การศกึ ษา แลว้ แตก่ รณี ของคณะกรรมาธกิ ารใหป้ ระชาชนทราบ เวน้ แตส่ ภาผแู้ ทนราษฎร หรอื วฒุ สิ ภา แลว้ แตก่ รณี มมี ตมิ ใิ หเ้ ปดิ เผย” จากบทบญั ญตั ดิ งั กลา่ วผเู้ ขยี นเหน็ วา่ จะท�ำ ให้ การค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายในข้นั ตอนการพิจารณาของคณะกรรมาธิการกระท�ำ ได้ งา่ ยขน้ึ   และในสว่ นของการคน้ หาเจตนารมณใ์ นวาระท ่ี ๒  โดยทป่ี ระชมุ สภาผแู้ ทนราษฎร สามารถสืบค้นเจตนารมณ์กฎหมายได้จากรายงานการประชุมสภาผ้แู ทนราษฎร  โดยถ้ามี มาตราใดแก้ไขเพ่ิมเติม  หรือมีผู้สงวนคำ�แปรญัตติ  หรือกรรมาธิการสงวนความเห็นไว้ กจ็ ะมคี �ำ อภปิ รายของสมาชกิ ผนู้ น้ั   นอกจากนจ้ี ะทราบถงึ ประเดน็ การชแ้ี จงของคณะกรรมาธกิ าร ทพ่ี จิ ารณารา่ งกฎหมายฉบบั นน้ั ๆ ดว้ ย การค้นหาเจตนารมณ์ในวาระท่ี  ๓  สามารถค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมาย ไดจ้ ากรายงานการประชมุ สภาผแู้ ทนราษฎร โดยจะทราบผลการลงมตเิ หน็ ชอบหรอื ไมเ่ หน็ ชอบ กบั รา่ งกฎหมายฉบบั นน้ั ๆ

๒. การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายในขน้ั ตอนการพจิ ารณารา่ งกฎหมาย ของวฒุ สิ ภา การคน้ หาเจตนารมณใ์ นวาระท่ี ๑ ขน้ั รบั หลกั การของวฒุ สิ ภา สามารถคน้ หา เจตนารมณข์ องกฎหมายจากรายงานการประชมุ วฒุ สิ ภา  ซง่ึ จะมกี ารอภปิ รายของสมาชกิ วฒุ สิ ภา  นอกจากนจ้ี ะปรากฏผลการลงมตริ บั หลกั การหรอื ไมร่ บั หลกั การแหง่ รา่ งกฎหมาย ฉบบั นน้ั ๆ มตใิ หต้ ง้ั คณะกรรมาธกิ ารเพอ่ื พจิ ารณารา่ งกฎหมายฉบบั นน้ั ๆ และระยะเวลา การแปรญตั ติ การค้นหาเจตนารมณ์ในวาระท่ี  ๒  โดยคณะกรรมาธิการสามารถค้นหา เจตนารมณ์ของกฎหมายจากบันทึกการประชุมของคณะกรรมาธิการ  และรายงาน การพจิ ารณาของคณะกรรมาธกิ าร ซง่ึ จะปรากฏรายละเอยี ดวา่ มกี ารแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ ในมาตราใด และกรรมาธกิ ารแตล่ ะคนมเี หตผุ ลหรอื ขอ้ สงั เกตใดในการแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ อยา่ งไร  นอกจากน้ี ในกรณที ว่ี ฒุ สิ ภาแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ กฎหมาย  และสภาผแู้ ทนราษฎรไมเ่ หน็ ชอบดว้ ยกบั การแกไ้ ข เพม่ิ เตมิ ใหแ้ ตล่ ะสภาตง้ั บคุ คลซง่ึ เปน็ หรอื มไิ ดเ้ ปน็ สมาชกิ แหง่ สภานน้ั ๆ มจี �ำ นวนเทา่ กนั ตามท่ีสภาผู้แทนราษฎรกำ�หนดประกอบกันเป็นคณะกรรมาธิการร่วมกันเพ่ือพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติน้ัน  ดังน้ัน  จึงสามารถค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายได้จากบันทึก การประชมุ ของคณะกรรมาธกิ ารรว่ มกนั ทง้ั น้ี มาตรา ๑๒๙ วรรคหก ของรฐั ธรรมนญู บัญญัติว่า  “ให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเปิดเผยบันทึกการประชุม  รายงาน การดำ�เนินการ  รายงานการสอบหาข้อเท็จจริง  หรือรายงานการศึกษา  แล้วแต่กรณี  ของคณะกรรมาธกิ ารใหป้ ระชาชนทราบ  เวน้ แตส่ ภาผแู้ ทนราษฎรหรอื วฒุ สิ ภา  แลว้ แตก่ รณ ี มีมติมิให้เปิดเผย”  จากบทบัญญัติดังกล่าวผู้เขียนเห็นว่าจะทำ�ให้การค้นหาเจตนารมณ์ ของกฎหมายในข้ันตอนการพิจารณาร่างกฎหมายของคณะกรรมาธิการกระทำ�ได้ง่ายข้ึน และในส่วนของการค้นหาเจตนารมณ์ในวาระท่ ี ๒  โดยท่ปี ระชมุ วฒุ สิ ภา  สามารถคน้ หา เจตนารมณ์ของกฎหมายได้จากรายงานการประชุมวุฒิสภา  โดยถ้ามีมาตราใดแก้ไขเพ่มิ เติม หรือมีผู้สงวนคำ�แปรญัตติ  หรือกรรมาธิการสงวนความเห็นไว้  ก็จะมีคำ�อภิปราย ของสมาชิกผ้นู ้นั   นอกจากน้จี ะทราบถงึ ประเด็นการชแ้ี จงของคณะกรรมาธิการท่พี จิ ารณา รา่ งกฎหมายฉบบั นน้ั ๆ ดว้ ย 42

43 นอกจากน้ีการค้นหาเจตนารมณ์ในวาระท่ี  ๓  สามารถค้นหาเจตนารมณ์ ของกฎหมายไดจ้ ากรายงานการประชมุ วฒุ สิ ภา  โดยจะทราบผลการลงมตเิ หน็ ชอบหรอื ไมเ่ หน็ ชอบ กบั รา่ งกฎหมายฉบบั นน้ั ๆ ดงั นน้ั   การคน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายในขน้ั ตอนการพจิ ารณารา่ งกฎหมาย ของรฐั สภา  ทง้ั การพจิ ารณารา่ งกฎหมายของสภาผแู้ ทนราษฎรหรอื วฒุ สิ ภา  สามารถ คน้ หาเจตนารมณข์ องกฎหมายไดจ้ ากรายงานการประชมุ สภาผแู้ ทนราษฎร  รายงาน การประชุมวุฒิสภา  รายงานการประชุมร่วมกันของรัฐสภา  บันทึกการประชุม ของคณะกรรมาธกิ าร  และรายงานการประชมุ ของคณะกรรมาธกิ าร แลว้ แตก่ รณ ี รูปแบบในการค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายในข้ันตอนการพิจารณา รา่ งกฎหมายของรฐั สภา มกี ารด�ำ เนนิ การ ดงั น้ี ๑. การสืบค้นจากฐานข้อมูลในห้องสมุดรัฐสภา  โดยฐานข้อมูลของห้องสมุด รัฐสภาสามารถค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายในข้ันตอนการพิจารณาร่างกฎหมาย ของรฐั สภา โดยการสบื คน้ จากฐานขอ้ มลู รายงานการประชมุ สภาตา่ ง ๆ ประกอบดว้ ย (๑) รายงานการประชมุ สภาผแู้ ทนราษฎร (๒) รายงานการประชมุ วฒุ สิ ภา (๓) รายงานการประชมุ พฤฒสภา (๔) รายงานการประชมุ รว่ มกนั ของรฐั สภา (๕) รายงานการประชมุ สภานติ บิ ญั ญตั แิ หง่ ชาติ (๖) รายงานการประชมุ สภารา่ งรฐั ธรรมนญู (๗) รายงานการประชมุ สภาปฏริ ปู การปกครองแผน่ ดนิ (๘) รายงานการประชมุ สภาทป่ี รกึ ษาของนายกรฐั มนตรี ซง่ึ ฐานขอ้ มลู ดงั กลา่ วจะใหร้ ายละเอยี ดเกย่ี วกบั ประเภทสภา ชดุ ท่ี ปที ่ี สมยั ท่ี ประชมุ ครง้ั ทป่ี ระชมุ วนั ทป่ี ระชมุ ชอ่ื เรอ่ื ง ผเู้ สนอ ผอู้ ภปิ ราย ผถู้ าม ผตู้ อบ ผชู้ แ้ี จง มติ และค�ำ คน้ ๑๔ ๑๔ส�ำ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร,  ส�ำ นกั วชิ าการ.  รายงานการประชมุ สภา.  [อนิ เทอรเ์ นต็ ] [สบื คน้ เมอ่ื วนั ท่ี ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๐] จาก  http://librarymb.parliament.go.th/snacm/minute_simple_search.jsp

๒. การจัดทำ�เจตนารมณ์ของกฎหมายแต่ละฉบับ  มีตัวอย่างของนักวิชาการ ทเ่ี สนอใหม้ กี ารท�ำ เจตนารมณข์ องกฎหมายแตล่ ะฉบบั เชน่ ศาสตราจารย์ ดร. เกรยี งศกั ด์ิ เจรญิ วงศศ์ กั ด ์ิ “เสนอใหจ้ ดั ท�ำ   ldquo  หนงั สอื เจตนารมณข์ องรฐั ธรรมนญู ในแตล่ ะหมวด แต่ละมาตรา  rdquo  ;  เหตุใดถึงควรจัดทำ�หนังสือเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญท่ีผ่านมา การบงั คบั ใช้รัฐธรรมนญู   พทุ ธศกั ราช  ๒๕๔๐  ถกู ตง้ั ข้อสงสยั ถึงเจตนารมณ์ในบางหมวด บางมาตรา  และสง่ ใหศ้ าลรฐั ธรรมนญู ตคี วามและวนิ จิ ฉยั ในขอ้ กฎหมายดงั กลา่ วเปน็ จำ�นวน หลายรอ้ ยคดใี นรอบ ๙ ปเี ศษ โดยบางเรอ่ื งกเ็ ปน็ ประเดน็ ทางการเมอื งของนกั การเมอื ง แตบ่ างเรอ่ื งกเ็ ปน็ เรอ่ื งของการไมเ่ ขา้ ใจเจตนารมณข์ องกฎหมายหรอื ตวั บทกฎหมายทม่ี คี วาม คลมุ เครอื ไมช่ ดั เจน ท�ำ ใหศ้ าลรฐั ธรรมนญู ตอ้ งรบั ภาระอยา่ งมากมาย และท�ำ ใหเ้ กดิ ความ เสยี หายตอ่ ประเทศในกรณที ท่ี �ำ ใหส้ ถาบนั ทางการเมอื งไมส่ ามารถปฏบิ ตั หิ นา้ ทไ่ี ด้ตามปกติ (ดงั กรณที เ่ี กดิ ขน้ึ กบั คณุ หญงิ จารวุ รรณ  เมฑกา  ในต�ำ แหนง่ ผวู้ า่ การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ สามารถ ปฏบิ ตั หิ นา้ ทต่ี อ่ ไปไดห้ รอื ไม)่ ดงั นน้ั เพอ่ื เปน็ การปอ้ งกนั ปญั หาดงั กลา่ ว คณะกรรมาธกิ าร ยกรา่ งรฐั ธรรมนญู ควรจดั ท�ำ rdquo ; หนงั สอื เจตนารมณข์ องรฐั ธรรมนญู rdquo ; ควบคู่ ไปกับการจัดทำ�ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม ่ ซ่งึ หนังสือดังกล่าวจะอธิบายถึงท่มี าของมาตรา เหตผุ ลและความจ�ำ เปน็ ในมาตราดงั กลา่ ว เสมอื นต�ำ ราคมู่ อื ในการศกึ ษารฐั ธรรมนญู ใหก้ บั ประชาชนเรียนรู้กฎหมายรัฐธรรมนูญ  ซ่ึงจะทำ�ให้ประชาชนท่ัวประเทศเกิดความรู้ความ เขา้ ใจในเนอ้ื หา ทม่ี าของมาตราตา่ ง ๆ วา่ เปน็ อยา่ งไร ขณะเดยี วกนั หนงั สอื เลม่ นจ้ี ะเปน็ ประโยชนใ์ นการสรา้ งความรคู้ วามเขา้ ใจทต่ี รงกนั แกผ่ นู้ ำ�ไปปฏบิ ตั ใิ ช ้ ไมว่ า่ จะเปน็ นกั การเมอื ง องคก์ รอสิ ระตามรฐั ธรรมนญู   องคก์ รอน่ื ตามรฐั ธรรมนญู   ฯลฯ  ไมเ่ กดิ การใชห้ รอื ตคี วาม รัฐธรรมนูญตามใจปรารถนาของตนเอง  และเป็นประโยชน์ต่อประชาชนท่ัวไปในการทำ� ความเข้าใจเจตนารมณ์ในแต่ละเร่อื งท่บี ัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ  ช่วยให้ประชาชนมีความรู้ ความเขา้ ใจทต่ี รงกนั ในมมุ มองทม่ี ตี อ่ รฐั ธรรมนญู ”๑๕  อยา่ งไรกต็ ามผเู้ ขยี นเหน็ วา่ หนว่ ยงาน ๑๕เกรียงศักด์ิ  เจริญวงศ์ศักด์ิ.  เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ.  [อินเทอร์เน็ต]  [สืบค้นเม่ือวันท่ี ๒๑ มกราคม ๒๕๖๒] จาก http://www.kriengsak.com/node/122 44

45 ท่ีทำ�หน้าท่ีสนับสนุนงานของฝ่ายนิติบัญญัติต่างมีแนวคิดและเห็นความสำ�คัญและ พยายามทจ่ี ะจดั ท�ำ เจตนารมณข์ องรฐั ธรรมนญู รวมถงึ เจตนารมณข์ องกฎหมายแตล่ ะฉบบั โดยมกี ารจดั ท�ำ บนั ทกึ การพจิ ารณารา่ งพระราชบญั ญตั เิ พอ่ื สบื คน้ เจตนารมณข์ องกฎหมาย นอกจากนย้ี งั มกี รณกี ารเลอื กพระราชบญั ญตั ทิ น่ี า่ สนใจหรอื อยใู่ นความรบั ผดิ ชอบมา ๑ ฉบบั จากน้ันจะดำ�เนินการจัดทำ�เจตนารมณ์ของกฎหมายฉบับน้ัน  ๆ  โดยนำ�เสนอให้เห็นถึง ความเปน็ มาของปญั หาหรอื แนวคดิ พน้ื ฐาน ขน้ั ตอน ประเดน็ การอภปิ ราย แลว้ จดั ท�ำ เปน็ รูปเล่ม  เช่น  หนังสือความเป็นมา  ข้ันตอน  ประเด็นการอภิปราย  และเจตนารมณ์ ของพระราชบญั ญตั เิ ขา้ ชอ่ื เสนอกฎหมาย  พ.ศ.  ๒๕๕๖  หนงั สอื เจตนารมณพ์ ระราชบญั ญตั ิ คมุ้ ครองการด�ำ เนนิ งานของส�ำ นกั งานผแู้ ทนธนาคารพฒั นาเอเชยี ในประเทศไทย  พ.ศ. ๒๕๔๗ เปน็ ตน้ บทสรปุ การค้นหาเจตนารมณ์กฎหมายจากเจตนารมณ์ของผู้บัญญัติกฎหมาย   เป็นเพียงแนวทางหน่ึงท่ีใช้ประกอบการตีความกฎหมาย  ซ่ึงผู้เขียนเห็นว่าการค้นหา เจตนารมณก์ ฎหมายจากผยู้ กรา่ งกฎหมายท�ำ ไดง้ า่ ยและเปน็ ระบบมากขน้ึ   ดว้ ยบทบญั ญตั ิ มาตรา  ๗๗  ของรัฐธรรมนูญ  ซ่งึ กฎหมายทุกฉบับต้องจัดทำ�บทตรวจสอบความจำ�เป็น ในการตรากฎหมายและมีการเผยแพร่ผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์ ผลกระทบของกฎหมายต่อประชาชนผ่านระบบกลางหรือผ่านเทคโนโลยีสารสนเทศ ของหน่วยงานน้ัน  ๆ  การยกร่างกฎหมายทุกฉบับนอกจากจะสามารถค้นหา เจตนารมณ์เบ้ืองต้นได้จากการร่างหลักการและเหตุผลของกฎหมายฉบับน้ัน  ๆ  แล้ว  ยงั สามารถคน้ หาเจตนารมณเ์ บอ้ื งตน้ ไดจ้ ากบทตรวจสอบความจ�ำ เปน็ ในการตรากฎหมาย ฉบับน้ัน  ๆ  ด้วย  ส่วนการค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายในข้ันตอนการพิจารณา ร่างกฎหมายของรัฐสภา  สามารถค้นหาได้จากรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร  รายงานการประชุมวุฒิสภา  รายงานการประชุมร่วมกันของรัฐสภา  บันทึกการประชุม ของคณะกรรมาธิการ  และรายงานการประชุมของคณะกรรมาธิการ  แล้วแต่กรณี  โดยสามารถสืบค้นได้จากฐานข้อมูลรายงานการประชุมของห้องสมุดรัฐสภา  และแนวโน้ม

ในอนาคตผมู้ สี ว่ นเกย่ี วขอ้ งหรอื สนบั สนนุ กระบวนการพจิ ารณากฎหมายของฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ ต่างมีแนวคิดและเห็นความสำ�คัญและพยายามท่ีจะจัดทำ�เจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่ละฉบับ  แต่อย่างไรก็ตามผู้เขียนเห็นว่าการค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายแต่ละฉบับ  แต่ละมาตรา  ผู้ค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายยังต้องใช้เวลาในการอ่านและพิจารณา เจตนารมณ์ของร่างกฎหมายในแต่ละมาตราด้วยตนเอง  ซ่ึงนับเป็นเร่ืองท่ียากและ ต้องใช้เวลาในการดำ�เนินการ  เน่ืองจากรายงานการประชุมมีลักษณะเฉพาะคือ เป็นการถอดถ้อยคำ�ท่มี ีการอภิปรายในสภาทุกถ้อยคำ�  และการพิจารณากฎหมายแต่ละฉบับ ใช้เวลานาน  ซ่ึงหมายถึงรายงานการประชุมก็จะมีรายละเอียดจำ�นวนมากเช่นกัน  จึงนับว่าเป็นเร่อื งยากท่จี ะสรปุ ได้ตรงตามเจตนารมณ์ท่แี ทจ้ ริงของบทบัญญัติของกฎหมาย ในเร่อื งน้นั ๆ  นอกจากน้ผี ้เู ขียนยังเห็นว่าควรมีการหยิบยกเฉพาะกฎหมายท่มี ีความส�ำ คัญ มาดำ�เนินการจัดทำ�เจตนารมณ์ของกฎหมาย  เช่น  รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  หรอื พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู   เปน็ ตน้   และควรมกี ารด�ำ เนนิ การในรปู คณะท�ำ งาน จัดทำ�เจตนารมณ์ของกฎหมาย  เพ่ือให้มีการกล่ันกรองและตรวจสอบเจตนารมณ์ ของกฎหมายฉบับน้ัน  ๆ  อันจะนำ�มาซ่ึงความน่าเช่ือถือของเจตนารมณ์ของกฎหมาย  ตลอดจนสามารถนำ�ไปใช้ประกอบการตีความของกฎหมายในเร่ืองน้ัน  ๆ  ได้จริง  ท้ังน้ี  หากองค์กรผู้มีอำ�นาจตีความกฎหมายนำ�เจตนารมณ์ของผู้บัญญัติกฎหมายไปประกอบ การตคี วามกฎหมายกจ็ ะท�ำ ใหก้ ฎหมายถกู ตอ้ งและเปน็ ธรรมมากขน้ึ 46

47 บรรณานกุ รม เกรียงศกั ดิ์ เจรญิ วงศศ์ กั ดิ.์ เจตนารมณข์ องรฐั ธรรมนูญ. [อนิ เทอรเ์ น็ต] [สืบค้นเมือ่ วันท ่ี ๒๑ มกราคม ๒๕๖๒] จาก http://www.kriengsak.com/node/122 ธานินทร์  กรัยวิเชียร.  “ความสำ�คัญของการตีความกฎหมายในวิชาชีพกฎหมาย” หนงั สอื รพี ประจ�ำ ปพี ทุ ธศกั ราช ๒๕๕๒ สมยั ท่ี ๖๑. กรงุ เทพฯ: ส�ำ นกั อบรม ศกึ ษากฎหมายแหง่ เนตบิ ณั ฑติ ยสภา, ๒๕๕๑. บรรเจดิ สงิ คะเนต.ิ การตคี วามกฎหมายมหาชน. (เอกสารประกอบการบรรยาย หลกั สตู ร การรา่ งกฎหมาย  การใหค้ วามเหน็ ทางกฎหมาย  และการด�ำ เนนิ คดปี กครอง รนุ่ ท่ี ๑๕ วนั จนั ทรท์ ่ี ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๕๙) กรงุ เทพฯ: ส�ำ นกั งาน คณะกรรมการกฤษฎกี า, ๒๕๕๙. ปน่ิ ทพิ ย์ สจุ รติ กลุ . กฎหมายกบั การตคี วาม. [อนิ เทอรเ์ นต็ ] [สบื คน้ เมอ่ื วนั ท่ี ๑๙ กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๕๘]  จาก http://www.krisdika.go.th/wps/portal/general/!ut/p/c4/04_ SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP0os3g_A2czQ0cTQ89Ap2AnA89QD99g 12ADIwN3I_3gkgz9gmxHRQD4JdOH/?PC_7_N0C61A41IQBSB0IUHMSES020C0_ WCM_CONTEXT=/wps/wcm/connect/ksdkwebcontent/internet+site/home/ knowledge+about+lawdraft/law+opinion รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐. วชิ า มหาคณุ . การใชเ้ หตผุ ลในทางกฎหมาย. กรงุ เทพฯ: ส�ำ นกั พมิ พแ์ หง่ จฬุ าลงกรณ ์ มหาวทิ ยาลยั , ๒๕๕๗. ส�ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า. การเผยแพรผ่ ลการรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของผเู้ กย่ี วขอ้ ง และการวเิ คราะหผ์ ลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ ของรา่ งพระราชบญั ญตั กิ ารจดั ท�ำ ยทุ ธศาสตรช์ าติ พ.ศ. .... (เรอ่ื งเสรจ็ ท่ี ๔๕๔/๒๕๖๐) [อนิ เทอรเ์ นต็ ] [สบื คน้ เมอ่ื วนั ท่ี ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๐] จาก http://www.krisdika.go.th/wps/portal/general ส�ำ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร,  ส�ำ นกั วชิ าการ.  รายงานการประชมุ สภา.  [อนิ เทอรเ์ นต็ ] [สบื คน้ เมอ่ื วนั ท่ี ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๐] จาก http://librarymb.parliament.go.th/ snacm/minute_simple_search.jsp หยดุ แสงอทุ ยั . ความรเู้ บอ้ื งตน้ เกย่ี วกบั กฎหมายทว่ั ไป. พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๑๕. กรงุ เทพฯ: ประกายพรกึ , ๒๕๔๕.

ตรยั รตั น์ ปลม้ื ปติ ชิ ยั กลุ * บทน�ำ การปกครองในระบอบประชาธปิ ไตยของประเทศไทยตลอดชว่ งเวลาทผ่ี า่ นมา ประชาชนท่ีได้รับการศึกษาจะตระหนักถึงความรับผิดชอบต่อหน้าท่ีในฐานะพลเมือง ข อ งประเทศ๑  เพราะการศกึ ษาไดเ้ ขา้ มาสรา้ งคณุ ภาพชวี ติ ของประชาชนทำ�ใหเ้ กดิ การเขา้ มามสี ว่ นรว่ ม *อาจารย์ประจำ�สาขาวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์  คณะนิเทศศาสตร์  มหาวิทยาลัย ศรีปทุม  ขอนแก่น,  ร.บ.  (การเมืองการปกครอง)  มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,  ศศ.บ.  (ส่ือสารมวลชน) มหาวทิ ยาลยั รามค�ำ แหง,  ว.ม.  (สอ่ื สารมวลชน) มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ ปจั จบุ นั ก�ำ ลงั ศกึ ษาตอ่ นศ.ด.  (การสอ่ื สาร) มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั สวนสนุ นั ทา e-mail: [email protected] ๑สุจิต  บุญบงการ  และ  พรศักด์ ิ ผ่องแผ้ว.  (๒๕๒๗).  พฤติกรรมการลงคะแนนเสียงเลือกต้งั ของคนไทย. กรงุ เทพฯ: โรงพมิ พจ์ ฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั . 48