Thuc trang thi diem hop nhat mot so co quan Dang, Nha nuoc

Chịu trách nhiệm xuất bản GIÁM ĐỐC - TỔNG BIÊN TẬP PGS.TS. PHẠM MINH TUẤN Chịu trách nhiệm nội dung PHÓ GIÁM ĐỐC - PHÓ TỔNG BIÊN TẬP ThS. NGUYỄN HOÀI ANH Biên tập nội dung: TS. VÕ VĂN BÉ ThS. NGUYỄN THỊ HẢI BÌNH Trình bày bìa: Chế bản vi tính: ĐINH ÁI MINH Đọc sách mẫu: NGUYỄN PHƯƠNG THÙY HÀ LAN NGUYỄN QUỲNH LAN ÁI MINH - PHƯƠNG THÙY Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 2523-2022/CXBIPH/9-102/CTQG. Số quyết định xuất bản: 1509-QĐ/NXBCTQG, ngày 27/7/2022. Nộp lưu chiểu: tháng 11 năm 2022. Mã ISBN: 978-604-57-7902-6.



2



TẬP THỂ TÁC GIẢ PGS.TS. VŨ HOÀNG CÔNG PGS.TS. NGUYỄN THẮNG LỢI TS. TỐNG ĐỨC THẢO TS. NGUYỄN TRỌNG BÌNH ThS. VILLEYSOUD ThS. LÊ MINH PHƯƠNG ThS. NGUYỄN HƯƠNG HẠNH TRẦN THU HƯƠNG 4

LỜI NHÀ XUẤT BẢN Đổi mới hệ thống chính trị và đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng nhằm nâng cao hơn nữa vai trò, hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội, xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là mục tiêu nhất quán từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng đến nay. Đi cùng với mục tiêu đó, Đảng ta đã nhiều lần đề cập tới chủ trương tinh gọn bộ máy, biên chế của hệ thống chính trị. Quán triệt chủ trương của Đảng, trước Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng (2016), ở một số địa phương, đặc biệt là tỉnh Quảng Ninh đã có nhiều tìm tòi, đổi mới. Tiếp theo Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 3/3/2015 về “Đổi mới phương thức, nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của Đảng; thực hiện tinh giản bộ máy, biên chế” của Tỉnh ủy, Đề án 25 của tỉnh về “Đổi mới, nâng cao năng lực lãnh đạo đi đôi với tinh giản bộ máy, biên chế” thực hiện nhất thể hóa người đứng đầu cấp ủy với chủ tịch Ủy ban nhân dân ở một số đơn vị cấp huyện, xã; thực hiện kiêm nhiệm trưởng ban tham mưu của cấp ủy đảng với thủ trưởng cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân hoặc Mặt trận Tổ quốc cấp huyện. Cụ thể là trưởng ban Dân vận kiêm chủ tịch Mặt trận Tổ quốc, trưởng ban Tổ chức kiêm trưởng phòng Nội vụ; chủ nhiệm Ủy ban kiểm tra kiêm chánh Thanh tra. Hơn nữa, tỉnh Quảng Ninh còn chủ trương thí điểm hợp nhất cơ quan kiểm tra với cơ quan thanh tra, tổ chức với nội vụ ở một số đơn vị cấp huyện. 5

Những thử nghiệm đó bước đầu được giới nghiên cứu lý luận quan tâm nghiên cứu, được nhiều lãnh đạo Đảng, Nhà nước khuyến khích, động viên, được nhiều địa phương tìm hiểu, học hỏi. Từ kết quả ban đầu của các địa phương, Đại hội XII của Đảng đã nêu chủ trương “nghiên cứu thực hiện thí điểm hợp nhất một số cơ quan đảng và nhà nước tương đồng về chức năng, nhiệm vụ”. Có thể nói đây là một chủ trương mạnh dạn, nhưng thể hiện tinh thần trách nhiệm, thận trọng của Đảng, đặt ra những vấn đề lý luận đáng phải nghiên cứu, đồng thời hứa hẹn mở ra một phương hướng khả quan trong đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng. Để góp phần đánh giá, tổng kết thực tiễn các địa phương thực hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng, gắn với phát triển lý luận về phương thức lãnh đạo, phương thức cầm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam trong tình hình mới, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách Thực trạng thí điểm hợp nhất một số cơ quan đảng, nhà nước và một số chức danh đảng, chính quyền cấp tỉnh, huyện ở nước ta hiện nay do PGS.TS. Vũ Hoàng Công chủ biên. Đây là kết quả nghiên cứu của tác giả và các cộng sự trong hai năm 2017-2018, đã được Nhà xuất bản Lý luận chính trị xuất bản năm 2018. Tuy các số liệu chỉ mới dừng lại tại thời điểm tháng 12/2018, chưa cập nhật số liệu mới; một số dự báo, đề xuất trong cuốn sách đã được triển khai trong thực tế, nhưng cuốn sách vẫn có giá trị tham khảo quan trọng cho các nhà lãnh đạo quản lý, các nhà hoạch định chính sách ở trung ương và địa phương trong việc tinh gọn bộ máy các cơ quan đảng, nhà nước theo tinh thần đổi mới của Đảng. Xin trân trọng giới thiệu cuốn sách với bạn đọc. Tháng 7 năm 2022 NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT 6

Chương I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA CHỦ TRƯƠNG THÍ ĐIỂM HỢP NHẤT MỘT SỐ CƠ QUAN VÀ CHỨC DANH CỦA ĐẢNG, CHÍNH QUYỀN 1. Một số khái niệm Hiện nay, trên sách báo, báo cáo của một số địa phương có tình trạng khái niệm được sử dụng không thống nhất và có khi nhầm lẫn. Ví dụ, đối với việc một trưởng ban của cấp ủy đảng đồng thời là thủ trưởng của cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân có nơi gọi là kiêm nhiệm, có nơi gọi là hợp nhất. Cũng như vậy, việc một bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch Hội đồng nhân dân hoặc chủ tịch Ủy ban nhân dân có nơi gọi là kiêm nhiệm, có nơi gọi là nhất thể hóa. Sự thiếu thống nhất như vậy phản ánh một điều khách quan là thực tiễn đang có những hiện tượng mới mẻ mà nhận thức thì chưa theo kịp. Song cũng có người cố tình sử dụng sai khái niệm. Vì vậy, trong cuốn sách 7

này, để sử dụng một cách nhất quán, chính xác hơn, sẽ định nghĩa và giải thích một số khái niệm sau: a) Khái niệm tương đồng chức năng, nhiệm vụ Tương đồng (similar) là sự giống nhau về một phương diện nào đó, ví dụ về hình thức, về nội dung, bản chất, lý tưởng, mục tiêu... Theo lý thuyết hệ thống - chức năng, mỗi thực thể tự nhiên với tư cách là cơ thể hoàn chỉnh, bao gồm các bộ phận hợp thành, có cấu trúc, quan hệ chặt chẽ với nhau. Mỗi bộ phận có chức năng, tức là có vai trò hữu cơ đối với sự tồn tại và phát triển của cơ thể. Theo quá trình tiến hóa, các bộ phận sẽ ngày càng hoàn thiện giúp nó thực hiện chức năng tốt hơn. Theo lôgíc đó, mỗi cơ thể lại nằm trong một hệ thống rộng lớn hơn và có chức năng nhất định với hệ thống đó. Thông qua sự tương tác của hệ thống mà mỗi cơ thể tự nhiên hoàn thiện mình và làm tốt hơn chức năng với hệ thống. Các tổ chức xã hội, do con người tạo ra là một hệ thống và nằm trong một hệ thống rộng lớn hơn. Để hệ thống tồn tại được và thực hiện vai trò với hệ thống lớn hơn thì người ta phải thiết lập các tổ chức con với một vai trò nhất định (tức là chức năng trong hệ thống). Nếu một tổ chức được ra đời mà không được giao vai trò nhất định (chức năng cụ thể) thì nó trở thành thừa, có thể bị loại bỏ. Ngược lại, nếu được giao vai trò (tức là có chức năng) nhưng không làm tròn chức năng thì 8

sẽ bị thay thế bởi tổ chức khác có khả năng thực hiện tốt hơn. Tổ chức đảng cũng như tổ chức nhà nước là một hệ thống, cần có các cơ quan hợp thành của mình với chức năng cụ thể. Trong đó có loại cơ quan thực hiện chức năng quyết định, tức là cơ quan lãnh đạo; có loại thực hiện chức năng điều hành, điều khiển, có quyền chỉ đạo, hướng dẫn và có thể quyết định ở mức hạn chế; có loại cơ quan chức năng tham mưu, giúp việc cho cơ quan quyết định, cơ quan điều hành về một mặt cụ thể nào đó. Đương nhiên mỗi cơ quan đó cần có người đứng đầu với chức danh cụ thể (tức là chức vụ đứng đầu với tên gọi phù hợp, ví dụ: vụ trưởng, cục trưởng, chánh văn phòng, chánh thanh tra, trưởng ban, chủ nhiệm ủy ban...). Như vậy, cơ quan hay chức danh tương đồng về chức năng, nhiệm vụ là sự giống nhau của hai cơ quan, hai chức danh khác nhau của các hệ thống khác nhau. b) Khái niệm hợp nhất cơ quan và chức danh tương đồng chức năng, nhiệm vụ Hợp nhất là gộp các thực thể độc lập, khác nhau thành thể thống nhất. Trong việc hợp nhất, các cơ quan bình đẳng với nhau, không bên nào chiếm ưu thế nổi trội. Sau hợp nhất, cơ cấu của cả hai hoặc nhiều thực thể trước đó đều bị biến đổi tạo thành một cơ cấu mới. 9

Vì đặc điểm đó, hợp nhất khác với sáp nhập, vì sáp nhập là sự gộp lại mang tính bất bình đẳng, bên này lệ thuộc hoặc yếu thế hơn bên kia, cơ cấu bên này bị xóa bỏ và nhập vào cơ cấu còn nguyên vẹn của bên kia. Như vậy, hợp nhất các cơ quan đảng, nhà nước tương đồng chức năng, nhiệm vụ được hiểu là sự gộp lại của các cơ quan đảng và cơ quan nhà nước giống nhau về chức năng, nhiệm vụ thuộc các hệ thống khác nhau để trở thành một cơ quan mà cơ cấu tổ chức của nó sẽ khác với cơ cấu tổ chức của cả hai hoặc nhiều cơ quan trước đó. Thông thường tên của cơ quan hợp nhất sẽ phản ánh chức năng, nhiệm vụ của hai hay nhiều cơ quan trước đó. Ví dụ, trước đây Bộ Nông nghiệp, Bộ Thủy lợi, Bộ Lâm nghiệp, Bộ Thủy sản hợp nhất với nhau thành Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ngày nay; Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh và Học viện Hành chính quốc gia đã có thời kỳ được hợp nhất, mang tên chung là Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia. Trong trường hợp đó, các chức danh lãnh đạo của các cơ quan sẽ được hợp nhất thành một chức danh. Ví dụ, ở huyện Tiên Yên, tỉnh Quảng Ninh khi hợp nhất Ủy ban kiểm tra của Huyện ủy và Ban Thanh tra của Ủy ban nhân dân thành một cơ quan chung lấy tên là Cơ quan Kiểm tra - Thanh tra, thì người đứng đầu là thủ trưởng Cơ quan Kiểm tra - Thanh tra của huyện. 10

Khái niệm hợp nhất chức danh khác với khái niệm kiêm nhiệm chức danh. Kiêm nhiệm chức danh là trường hợp hai hay nhiều cơ quan tuy tương đồng chức năng, nhiệm vụ nhưng không hợp nhất hoặc sáp nhập thành một và một trong các thủ trưởng của các cơ quan này đồng thời là thủ trưởng của cơ quan còn lại. Ví dụ, ở thành phố Uông Bí, vẫn duy trì riêng biệt Ủy ban kiểm tra của cấp ủy và Thanh tra thuộc Ủy ban nhân dân thành phố, song giao cho chủ nhiệm Ủy ban kiểm tra kiêm nhiệm chánh Thanh tra. Tình hình cũng tương tự khi giao cho trưởng ban Tổ chức huyện ủy kiêm nhiệm trưởng phòng Nội vụ... Báo cáo chính trị tại Đại hội XII cũng sử dụng khái niệm kiêm nhiệm với tinh thần như vậy khi nêu thực hiện kiêm nhiệm một số chức danh. Tại Kết luận số 34-KL/TW ngày 07/8/2018 về thực hiện một số mô hình thí điểm theo Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” của Bộ Chính trị có nêu việc thí điểm kiêm nhiệm chức danh giữa chủ nhiệm Ủy ban kiểm tra cấp ủy và chánh Thanh tra của chính quyền. Kiêm nhiệm sẽ khó tránh khỏi tình trạng “bên nặng, bên nhẹ” trong lãnh đạo, quản lý. Xét về ngữ nghĩa, hợp nhất hay nhất thể hóa chỉ là một (united). Song trong bối cảnh của Việt Nam việc sử dụng từ Hán Việt nhất thể hóa được dùng để chỉ một 11

người đồng thời thực hiện hai chức vụ khác nhau. Cụ thể là việc một người đứng đầu tổ chức đảng đồng thời là người đứng đầu chính quyền cùng cấp (có thể ở cấp quốc gia hay cấp địa phương). Ví dụ, trong trường hợp nhất thể hóa ở cấp quốc gia (như Trung Quốc, Cuba, Lào), tổng bí thư hoặc chủ tịch đảng đồng thời là chủ tịch nước. Ở nước ta, tại nhiều tỉnh, thành phố, bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch Hội đồng nhân dân. Trong trường hợp nhất thể hóa này cũng có thể gọi là kiêm nhiệm chức danh vì một người là thủ trưởng của hai tổ chức khác nhau về tính chất và nguyên tắc hoạt động, không thể hợp nhất. Tuy trong Văn kiện Đại hội XII cũng như Nghị quyết số 18 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII không sử dụng khái niệm nhất thể hóa chức danh lãnh đạo, song trong thực tế tại một số địa phương, việc bí thư kiêm chủ tịch Hội đồng nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân được gọi là nhất thể hóa chức danh lãnh đạo. Như vậy, khái niệm nhất thể hóa dùng trong thực tiễn ở nhiều địa phương chính là việc người đứng đầu cấp ủy địa phương đồng thời hoặc là chủ tịch Hội đồng nhân dân hoặc là chủ tịch Ủy ban nhân dân. Nghị quyết Đại hội XII đề ra chủ trương “thực hiện kiêm nhiệm một số chức danh và tinh giản biên chế trong toàn hệ thống chính trị. Cơ bản thực hiện mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch Hội đồng nhân dân các cấp. Sớm tổng kết mô hình bí thư 12

cấp ủy đồng thời là chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện ở những nơi có đủ điều kiện”1. Còn hợp nhất chức danh là khái niệm chỉ hai chức vụ thủ trưởng của hai đơn vị chuyên môn riêng rẽ trở thành một sau khi hai đơn vị hợp nhất với nhau. Như trên đã ví dụ, sau khi hợp nhất hai cơ quan Kiểm tra và Thanh tra, người đứng đầu được gọi là thủ trưởng Cơ quan Kiểm tra - Thanh tra; sau hợp nhất cơ quan Tổ chức và Nội vụ, người đứng đầu được gọi là thủ trưởng Cơ quan Tổ chức - Nội vụ. Từ ngày 03/11/2018, sau khi được giới thiệu và được Quốc hội bầu, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã là Chủ tịch nước. Ở đây không thể gọi là hợp nhất hai chức danh, mà có thể gọi là kiêm nhiệm hoặc đồng thời (tất nhiên với điều kiện trong cùng khoảng thời gian nhất định). c) Khái niệm thí điểm hợp nhất chức danh và cơ quan tương đồng chức năng, nhiệm vụ Trước tiên, phải khẳng định hợp nhất chức danh và cơ quan tương đồng chức năng, nhiệm vụ chưa phải là một quyết tâm chung của toàn Đảng, chưa phải việc bắt buộc, cần phải thực hiện phổ biến, giống như nhiều chủ trương khác của Đảng. Đây là điều cần lưu ý khi ________________ 1. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016, tr.204. 13

nghiên cứu, nhận xét, đánh giá đối với các địa phương cho phù hợp. Khái niệm thí điểm nghĩa là làm thử ở một hoặc một số điểm nào đó, xét trong tổng thể là cá biệt, số ít. Sở dĩ cần thí điểm là vì cái mới chưa thể hiện rõ ưu việt, chưa thể khẳng định có thể trở thành phổ biến. Việc thí điểm sẽ tạo ra cơ sở thực tiễn để xem xét, đánh giá chủ trương đúng đắn hay không, từ đó đi đến khẳng định dứt khoát: (1) chấm dứt làm thử, quay trở lại chính sách, pháp luật hiện hành (như đã có thời kỳ thí điểm bỏ Hội đồng nhân dân cấp quận, huyện, phường); (2) phổ biến, nhân rộng, biến cái mới mang tính cá biệt trở thành phổ biến. Thứ hai, việc thực hiện thí điểm - giống như tiến hành thử nghiệm, có đặc điểm là không đi kèm nghĩa vụ pháp lý bắt buộc đối với chủ thể, mà là tự nguyện theo một thỏa thuận nhất định. Vì vậy, việc thí điểm có thành công hay không trước hết phụ thuộc vào người tự nguyện làm thử có hăng hái, nghiêm túc hay không. Thứ ba, sự thành công hay không của thí điểm phụ thuộc vào “hệ sinh thái” được thiết lập có đồng bộ cho sự thử nghiệm hay không. Hệ sinh thái bao gồm nhiều mặt: thái độ ủng hộ của cấp trên, đồng thuận của cấp dưới, các điều kiện pháp lý và chính sách phù hợp... Các yếu tố này có thể gọi là chủ quan. Nếu không có hoặc thiếu đồng bộ những yếu tố này thì việc thí điểm khó thành công. Ngoài ra, nếu có các điều kiện 14

khách quan như tình hình kinh tế, xã hội, tài chính, hạ tầng kỹ thuật của địa phương thuận lợi thì thí điểm dễ thành công, dễ giải quyết các vấn đề phát sinh. Ngược lại, sẽ khiến thí điểm khó khăn hơn, kéo dài hơn, thậm chí thất bại. Thứ tư, trong khoa học tự nhiên, để đánh giá một cách khách quan, khoa học về ưu, nhược điểm của mô hình thí điểm cần phải đặt trong sự so sánh, đối chiếu, vì vậy cần phải thiết lập một số mô hình đối chứng cùng tồn tại, trưởng thành trong môi trường, điều kiện đồng bộ như nhau. Thứ năm, thí điểm hợp nhất cơ quan đảng, chính quyền tương đồng chức năng, nhiệm vụ là một trong sáu việc thí điểm đã được tiến hành ở các tỉnh từ trước và sau Đại hội XII và được Bộ Chính trị cho phép và hướng dẫn tiếp tục thực hiện tại Kết luận số 34-KL/TW ngày 07/8/2018. Kết luận không nêu rõ thời hạn thực hiện sáu việc thí điểm, song trao cho tỉnh ủy, thành ủy quyền chủ động trong việc lựa chọn địa phương thực hiện thí điểm, đồng thời hướng dẫn quy trình cần thiết để thực hiện. Theo bản Kết luận, nguyên tắc chung là người đứng đầu các cơ quan hợp nhất phải là ủy viên ban thường vụ hoặc cấp ủy viên được ban thường vụ lựa chọn, phân công. Quy trình chung là sau khi được cấp ủy đảng chọn, phân công hoặc bầu thì giới thiệu để bên chính quyền hoặc đoàn thể bầu. Kết luận có nêu: 15

“Về thí điểm hợp nhất cơ quan tham mưu, giúp việc của cấp ủy với cơ quan chuyên môn (hoặc tham mưu) thuộc Ủy ban nhân dân có chức năng, nhiệm vụ tương đồng cấp tỉnh, cấp huyện ở những nơi có đủ điều kiện. Giao ban thường vụ tỉnh ủy, thành ủy trực thuộc Trung ương căn cứ vào tình hình, điều kiện cụ thể của địa phương, chủ động lựa chọn địa bàn cơ quan, xây dựng, phê duyệt và tập trung lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện mô hình thí điểm. Việc thí điểm hợp nhất theo các định hướng cơ bản sau: Cơ quan hợp nhất là cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc cấp ủy; đồng thời là cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cùng cấp; thực hiện nhiệm vụ theo quy định của Ban Bí thư về cơ quan chuyên trách tham mưu, giúp việc cấp ủy và quy định của pháp luật về cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cùng cấp”1. Kết luận của Bộ Chính trị là một cố gắng để thúc đẩy các địa phương mạnh dạn thí điểm đổi mới tổ chức bộ máy của đảng, chính quyền ở địa phương. Nó cũng chính là một phần của hệ sinh thái cần thiết cho việc thí điểm. Qua việc làm rõ nội hàm các khái niệm như vậy, một mặt muốn khẳng định việc thí điểm kiêm nhiệm ________________ 1. Xem https://thuvienphapluat.vn/van-ban/bo-may-hanh- chinh/Ket-luan-34-KL-TW-2018-thuc-hien-Nghi-quyet-18-NQ-TW- ve-sap-xep-to-chuc-bo-may-chinh-tri-tinh-gon-393633.aspx. 16

chức danh, nhất thể hóa người đứng đầu và hợp nhất chức danh và cơ quan đảng, nhà nước tương đồng chức năng, nhiệm vụ có liên quan với nhau, thậm chí có thể cùng được thực hiện ở một địa phương trong bối cảnh thực hiện các Nghị quyết số 18-NQ/TW và Nghị quyết số 19-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII. Do đó, chúng tôi sẽ tập trung vào nội dung hợp nhất chức danh và cơ quan đảng, nhà nước tương đồng chức năng, nhiệm vụ, coi đó là đối tượng nghiên cứu chính. Cũng vì đây đang là thí điểm nên sẽ ưu tiên khảo sát ở một số tỉnh, huyện đang thực hiện thí điểm và nêu các kiến nghị phục vụ việc thí điểm nêu trên. 2. Cơ sở lý luận cho phép hợp nhất cơ quan đảng, nhà nước tương đồng chức năng, nhiệm vụ a) Lý luận của C. Mác, V.I. Lênin và của Đảng ta về xây dựng đảng cộng sản và nhà nước xã hội chủ nghĩa Khi C. Mác và Ph. Ăngghen còn sống, các ông có nêu lên những tư tưởng đầu tiên về một đảng kiểu mới của giai cấp công nhân trong đấu tranh với giai cấp và nhà nước tư bản chủ nghĩa. Theo các ông, đó phải là đảng được tổ chức và hoạt động một cách thống nhất, có kỷ luật và đoàn kết. Tuy nhiên, vào thời của các ông chưa có đảng công nhân nào giành được chính quyền và lãnh đạo chính quyền nên các ông chưa có thực tiễn để bàn luận nhiều về tổ chức bộ máy đảng cộng sản 17

cầm quyền. Năm 1871, khi Công xã Pari nổ ra, C. Mác và Ph. Ăngghen một mặt cổ vũ, khen ngợi tinh thần anh dũng của Công xã; mặt khác, các ông chăm chú theo dõi, bước đầu rút ra những bài học kinh nghiệm bổ ích cho việc tổ chức bộ máy chính quyền của giai cấp công nhân về sau1. Theo quan điểm của C. Mác, hình thức nhà nước chuyên chính vô sản phải là hình thức cộng hòa, dân chủ thực sự, không “tam quyền phân lập” mà tập trung, thống nhất quyền lực, trong đó cơ quan đại biểu của dân sẽ do dân trực tiếp bầu ra có quyền lực cao nhất, có quyền lập pháp, từ đó mà bầu ra chính phủ và kiểm soát chính phủ. C. Mác viết: “Công xã không nên là một cơ quan đại nghị, mà phải là một cơ thể hành động, vừa hành chính, vừa lập pháp. Cảnh sát, trước kia vốn là công cụ của chính phủ trung ương thì nay lập tức bị tước hết mọi chức năng chính trị và biến thành một cơ quan có trách nhiệm của Công xã và có thể bị bãi miễn bất cứ lúc nào. Đối với những viên chức thuộc tất cả mọi ngành khác trong bộ máy hành chính thì cũng như vậy. Từ các ủy viên Công xã cho tới những nhân viên cấp thấp nhất đều phải đảm bảo công vụ với mức lương ngang ________________ 1. Xem Vũ Hoàng Công: “Tư tưởng của C. Mác và V.I. Lênin về nhà nước và vận dụng vào tinh giản bộ máy, biên chế nhà nước ta hiện nay”, Tạp chí Lý luận chính trị, số 6/2018, tr.15. 18

lương công nhân”1. Còn đối với các viên chức tư pháp: “Cũng như các công chức khác trong xã hội, từ nay trở đi, họ đều phải được công khai bầu lên, chịu trách nhiệm và có thể bị bãi miễn”2. Là người sống trong tình thế cách mạng vô sản, đặc biệt là từ sau Cách mạng Tháng Hai 1917, V.I. Lênin dành nhiều công sức để nghiên cứu và luận giải về lý luận của C. Mác về nhà nước và đảng của giai cấp công nhân, nhằm chuẩn bị về mặt lý luận cho việc vũ trang giành chính quyền và thực hiện chuyên chính vô sản. Trong tác phẩm Cách mạng vô sản và tên phản bội Cauxki, Nhà nước và cách mạng, V.I. Lênin đã bảo vệ và phát triển lý luận của C. Mác về cách mạng bạo lực, về tổ chức nhà nước chuyên chính vô sản, thực hiện dân chủ vô sản. Sau Cách mạng Tháng Mười, trong bối cảnh nước Nga Xôviết vừa phải chống chọi với rất nhiều khó khăn về quốc phòng, an ninh, vừa phải khôi phục và xây dựng kinh tế, V.I. Lênin có điều kiện biến những quan điểm lý luận của mình vào thực tiễn tổ chức Đảng và Nhà nước Xôviết. Tại các Đại hội lần thứ VI, VII cho tới Đại hội lần thứ XII (1923), V.I. Lênin và Đảng Cộng sản (b) Nga đã ________________ 1, 2. C. Mác và Ph.Ăngghen: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002, t.17, tr.449, 450. 19

ban hành nhiều quyết định thành lập các cơ quan lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng và các cơ quan của Chính phủ. Về mặt Đảng, Đại hội VIII (3/1919), Đảng ra nghị quyết về tổ chức của Đảng, theo đó tổ chức đảng gồm ba cấp: thấp nhất là các chi bộ được tổ chức ở nhà máy, xí nghiệp, địa bàn khu phố. Nhiều chi bộ hợp thành đảng bộ như Đảng bộ Mátxcơva, Pêtrôgrat... Nhiều đảng bộ hợp thành đảng trong toàn quốc. Từ các đảng bộ bầu ra Ban Chấp hành Trung ương là cơ quan lãnh đạo Đảng. Đại hội cũng đặt ra nhiệm vụ phải xây dựng các cơ quan lãnh đạo của Đảng trong toàn quốc và ở các địa phương, các bộ, ngành. Do vậy, lần lượt lập ra Bộ Chính trị (1918), Ban Bí thư (1920), Bộ Tổ chức, Ban Kiểm tra, Bộ Tuyên truyền - Cổ động (1923); thành lập Đảng đoàn trong Xôviết, Đảng đoàn trong Công đoàn, Chính ủy trong Hồng quân1. Về mặt chính quyền, ngay sau khi giành thắng lợi, Đại hội các Xôviết toàn Nga đã ra nghị quyết về việc lập ra chính phủ lâm thời lấy tên là Hội đồng bộ trưởng dân ủy2 với thành phần gồm: V.I. Lênin là chủ tịch ________________ 1. Xem Nguyễn Đăng Thành, Vũ Hoàng Công, Nguyễn An Ninh (Đồng chủ biên): Đổi mới tổ chức bộ máy đảng, nhà nước trong điều kiện mới, Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, 2017. 2. Xem V.I. Lênin: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, t.35, tr.31. 20

Hội đồng và 13 bộ trưởng (trong đó riêng Bộ Quân sự và Thủy quân có ủy ban lãnh đạo gồm 3 người). Ban Chấp hành Xôviết toàn Nga giám sát Hội đồng bộ trưởng dân ủy và có thể bãi miễn các bộ trưởng. Như vậy, V.I. Lênin vừa là lãnh tụ của Đảng, đồng thời là người đứng đầu cơ quan hành pháp, chịu sự giám sát, kiểm soát của Xôviết. Việc V.I. Lênin là người trực tiếp lãnh đạo Chính phủ (tên gọi là Hội đồng dân ủy công nông) chính là để biến quan điểm của Đảng Cộng sản Nga thành hành động trực tiếp, phù hợp với tình hình và nhiệm vụ cấp bách của chính quyền mới. Điều này không có gì khác so với các chính phủ ở các nước phương Tây theo chế độ nghị viện hoặc ở Mỹ theo chế độ tổng thống. Cũng nhằm đối phó kịp thời các hành động chống phá của kẻ thù, thực hiện khôi phục, phát triển kinh tế, ở cấp địa phương các Xôviết vừa là cơ quan quyết định, vừa là cơ quan thi hành. Người đứng đầu tổ chức đảng ở địa phương là chủ tịch Ban Chấp hành Xôviết, trực tiếp lãnh đạo các ủy viên phụ trách từng mặt công tác để thi hành các quyết định của Xôviết. Chính quyền Xôviết khác với các nhà nước tư sản đã không thực hiện tam quyền phân lập vì theo quan điểm của C. Mác, V.I. Lênin, hình thức Xôviết (giống Công xã Pari) sẽ dân chủ hơn. Chính quyền Xôviết không cho phép có đảng đối lập trong thành phần của các Xôviết và Hội đồng bộ trưởng dân ủy, vì đây là thời kỳ chuyên 21

chính vô sản, chỉ duy nhất có một đảng cộng sản lãnh đạo mà thôi. Lúc ban đầu Chính phủ Xôviết có 13 bộ, năm 1920 V.I. Lênin chủ trương lập ra Bộ Thanh tra, năm 1921 lập ra Ủy ban kế hoạch để phụ trách phát triển kinh tế, do đó nâng số bộ của Chính phủ lên con số 18. Để chỉ đạo, điều hành, giải quyết nhiều mặt công tác cấp bách, Chính phủ còn lập ra một số hội đồng, như Hội đồng quốc phòng, Hội đồng lao động. Vào những năm cuối đời, V.I. Lênin đã nhìn thấy bệnh quan liêu, cồng kềnh, trùng lắp, thiếu tính khoa học của bộ máy chính quyền. V.I. Lênin đã viết về yêu cầu phải tinh giản bộ máy, đồng thời nâng cao năng lực công tác của các bộ: “Chúng ta có 18 bộ dân ủy, trong đó có ít nhất là 15 bộ quá kém; không thể tìm đâu ra các vị bộ trưởng dân ủy tốt... Do đó phải chú ý giảm bớt các ban của Hội đồng bộ trưởng dân ủy, Hội đồng lao động và quốc phòng, để cho các hội đồng ấy nhận rõ và làm tròn nhiệm vụ của chính mình, chứ đừng phân tán sức lực của họ vào số ban nhiều vô hạn”1. Năm 1923, V.I. Lênin viết: “Nhiệm vụ cấp thiết chủ yếu nhất trong lúc này và cũng vẫn còn là nhiệm vụ quan trọng nhất trong những năm sắp tới, là không ngừng tinh giản bộ máy xôviết và giảm bớt chi phí của ________________ 1. V.I Lênin: Toàn tập, Sđd, t.45, tr.138. 22

nó bằng cách giảm nhẹ biên chế, cải tiến tổ chức, xóa bỏ tác phong lề mề hành chính, bệnh quan liêu và giảm bớt các khoản chi tiêu phi sản xuất”1. Tại Đại hội cuối cùng mà V.I. Lênin tham dự vào cuối năm 1923, Người nêu đề nghị sáp nhập Ban Kiểm tra của Đảng và Bộ Thanh tra công nông thuộc Chính phủ để vừa bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, vừa bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ với các bộ, các Xôviết địa phương. Từ quan điểm và chủ trương của V.I. Lênin, có thể khái quát những quan điểm cốt lõi của lý luận chủ nghĩa Mác - Lênin đã chi phối việc tổ chức bộ máy của Đảng và Chính phủ của nước Nga Xôviết và Liên Xô sau này là: - Chỉ duy nhất một đảng cộng sản lãnh đạo. - Đảng theo nguyên tắc tập trung - dân chủ với các nội dung như: tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách; cấp ủy thực hiện kiểm tra đảng viên chấp hành nghị quyết và kỷ luật Đảng... - Chính quyền Xôviết là hình thức chính quyền vừa quyết định vừa hành động, trong đó Xôviết làm việc theo chế độ hội đồng, có Ban Chấp hành Xôviết là cơ quan thường trực, Chính phủ là cơ quan chấp hành, thực hiện chức năng hành pháp, do một số ủy viên Ban Chấp hành Trung ương lãnh đạo trực tiếp. ________________ 1. V.I Lênin: Toàn tập, Sđd, t.45, tr.359. 23

Từ lý luận và thực tiễn lãnh đạo, chỉ đạo của C. Mác và đặc biệt của V.I. Lênin trong xây dựng bộ máy đảng, bộ máy chính quyền Xôviết thời kỳ đầu, có thể rút ra một số nhận xét sau: Thứ nhất, với tư cách là đảng lãnh đạo, cầm quyền, việc lập ra bộ máy tham mưu, giúp việc riêng của các cơ quan lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng là cần thiết. Vấn đề là bộ máy đó như thế nào, quy mô, chất lượng, hiệu quả làm việc ra sao mà thôi. Yêu cầu chung là không thành lập một cách tràn lan, tùy tiện, mà đủ để phục vụ công tác lãnh đạo, chỉ đạo của các cơ quan lãnh đạo Đảng, phù hợp nguyên tắc tổ chức và lãnh đạo của Đảng Cộng sản. Thứ hai, đảng viên phải được bố trí làm lãnh đạo các cơ quan chính quyền, nhất là cơ quan hành pháp để giúp cho việc thực hiện đường lối của Đảng được kịp thời, nhanh chóng. Việc lập ra các ban trực thuộc cấp ủy đảng là một cách để kiểm tra, kiểm soát đảng viên lãnh đạo các cơ quan nhà nước thực hiện pháp luật và đường lối của Đảng, đồng thời giúp việc cho cấp ủy và tham mưu độc lập cho cấp ủy đảng các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của Đảng. Thứ ba, cần phải tinh giản bộ máy giúp việc của đảng cầm quyền, bộ máy chính quyền ở các cấp đi đôi với nâng cao năng lực làm việc, tiết kiệm chi phí cho bộ máy, vì điều này là yêu cầu chính đáng của xã hội. Thứ tư, sáng kiến hợp nhất cơ quan kiểm tra của Đảng với cơ quan thanh tra của Chính phủ là cách 24

làm cho kiểm tra, kiểm soát của Đảng được thống nhất, nhanh chóng hơn. Tuy nhiên, mặc dù đề nghị của V.I. Lênin được đưa vào nghị quyết của Đại hội Đảng Cộng sản (b) Nga, song trong thực tế điều này không xảy ra, nghĩa là chưa có bằng chứng cho thấy tính hiệu quả của việc hợp nhất đó như thế nào. Trong thực tiễn của các đảng cộng sản cầm quyền ở các nước xã hội chủ nghĩa trước kia, bộ máy đảng vẫn tồn tại song song với bộ máy nhà nước, chủ yếu sử dụng ngân sách nhà nước và khá tốn kém. Nhìn sang các đảng tư sản hoạt động trong môi trường đa đảng, cạnh tranh chính trị, thì việc các đảng viên của đảng nắm quyền của cơ quan hành pháp hoặc lập pháp là việc bình thường, thông qua đó họ thực hiện đường lối, quan điểm của đảng mình bằng hành động trực tiếp. Song họ vẫn cần bộ máy riêng của đảng để tham mưu về quan điểm, chiến lược, chính sách, vận động tranh cử, lựa chọn nhân sự... Tuy nhiên, bộ máy của họ thường với số lượng nhân sự rất ít và chi tiêu chủ yếu từ ngân sách riêng của đảng, trong đó bao gồm cả đảng phí, lợi nhuận từ kinh doanh, tiền tài trợ từ cá nhân hay tổ chức của xã hội. Những nguồn thu và chi phải tuân theo nguyên tắc công khai, minh bạch, đúng luật. Nếu gian dối hay bất kỳ hiện tượng tham nhũng nào xảy ra sẽ ảnh hưởng rất nghiêm trọng tới uy tín của đảng. Vì vậy các đảng rất quan tâm trong lựa chọn, quản lý bộ máy nhân sự và tài chính của mình. 25

Kế thừa tư tưởng của C. Mác và V.I. Lênin, trong quá trình xây dựng Đảng và lãnh đạo cách mạng, Đảng ta nêu nhiều quan điểm có tính lý luận về xây dựng bộ máy đảng cộng sản và nhà nước phù hợp đặc điểm từng giai đoạn cách mạng. Từ đó tổ chức bộ máy đảng và nhà nước ngày càng quy mô, chính quy hơn. Mặc dù có sự song hành, nhưng vẫn cố gắng tạo sự liên kết, thống nhất về hành động, đi đôi với kiểm tra, giám sát lẫn nhau. - Thời kỳ xây dựng, bảo vệ chính quyền, chiến tranh giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước (1945-1975) bộ máy đảng và nhà nước được tổ chức khá gọn nhẹ. Hệ thống cơ quan đảng và cơ quan nhà nước dần được tách riêng và ngày càng chính quy. Riêng vấn đề kiểm tra, thanh tra, trong hoàn cảnh chiến tranh, đã có lúc Đảng giao Ban Kiểm tra Đảng kiêm nhiệm Thanh tra Chính phủ, và chức vụ trưởng ban Kiểm tra kiêm tổng Thanh tra Chính phủ. Tháng 3/1951, Trung ương ra Nghị quyết “Ban Kiểm tra Trung ương sẽ kiêm Ban Thanh tra của Chính phủ có trách nhiệm kiểm tra cả trong quân đội”. Đồng chí Hồ Tùng Mậu được cử làm Trưởng ban Kiểm tra Trung ương kiêm Tổng Thanh tra Chính phủ. Ngày 25/4/1956, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 263/SL cử đồng chí Nguyễn Lương Bằng làm Trưởng ban Kiểm tra kiêm Tổng Thanh tra Chính phủ. Tuy nhiên, chỉ một năm sau, tháng 4/1957, Ban Bí thư Trung ương Đảng ra Chỉ thị số 16/CT-TW quy định 26

“Về nội dung công tác ban kiểm tra của Đảng ở các cấp hiện nay chỉ chuyên trách kiểm tra việc giữ gìn kỷ luật ở các cấp và xét đơn khiếu nại của các cấp đảng viên về các vụ thi hành kỷ luật ở cấp dưới. Còn vấn đề kiểm tra việc chấp hành các chủ trương, chính sách của Đảng, của Chính phủ do Ban Thanh tra của chính quyền các cấp giúp cấp ủy và Ủy ban hành chính tiến hành”. Từ đó đến nay Ủy ban Kiểm tra của Đảng và Ban Thanh tra của chính quyền được tách riêng1. - Thời kỳ xây dựng đất nước đi đôi với bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa. Sau giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, từ năm 1976 đến năm 1986, vì nhiều lý do, bộ máy của Đảng và Nhà nước ngày càng trở nên cồng kềnh. Số lượng các cơ quan của Trung ương Đảng cũng như số lượng các bộ của Chính phủ, Ủy ban của Quốc hội đạt đến số lượng nhiều nhất. Ví dụ, có thời điểm tới 13 cơ quan tham mưu, giúp việc của Trung ương Đảng, chưa kể các cơ quan báo, tạp chí, xuất bản, đào tạo cán bộ trực thuộc Đảng. Về phía Chính phủ, có thời kỳ xấp xỉ 30 bộ, cơ quan ngang bộ, chưa kể hàng chục cơ quan thuộc Chính phủ. Ở hơn 40 tỉnh, thành phố trong cả nước cũng có tình trạng bộ máy đảng, chính quyền rất cồng kềnh. ________________ 1. Xem Đảng ủy khối các cơ quan Trung ương: Đề cương tuyên truyền kỷ niệm 70 năm ngày truyền thống ngành Kiểm tra của Đảng, tháng 8/2018. 27

Tại Đại hội lần thứ VI, Đảng ta chủ trương “sắp xếp và kiện toàn cho được các cơ quan lãnh đạo của Đảng và Nhà nước, các cơ quan quản lý các ngành quan trọng về kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, các chức vụ chủ chốt của 40 tỉnh, thành, đặc khu của hơn 400 quận, huyện, các cơ sở trọng yếu của nền kinh tế quốc dân”1. Tháng 4/1988, để chuẩn bị cho Hội nghị Trung ương 5 khóa VI, Ban Bí thư đã ra Thông báo số 84-TB/TW ngày 05/4/1998 về ý kiến của Bộ Chính trị đề ra chủ trương: “Về tổ chức, phương hướng chung là sắp xếp hợp lý cả tổ chức đảng, chính quyền, đoàn thể từ trung ương đến cơ sở sao cho gọn nhẹ, tinh giản, bớt ban, bộ, ngành, tránh phiền hà cho cấp dưới, giảm mạnh biên chế. Phân biệt chức năng lãnh đạo của Đảng với chức năng quản lý của Nhà nước, cải tiến sự lãnh đạo, chỉ đạo của cấp trên đối với cơ sở”2. Giải pháp cụ thể để đổi mới tổ chức bộ máy đảng là: “Làm rõ hơn chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ và lề lối làm việc giữa các cơ quan đảng, cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế và các đoàn thể quần chúng. Bảo đảm nội dung lãnh đạo của Đảng là vạch đường lối, chủ trương, ________________ 1. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đảng toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, t.47, tr.466. 2. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đảng toàn tập, Sđd, t.49, tr.141. 28

chính sách lớn; chăm lo công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, bố trí cán bộ trong các cơ quan đảng và nhà nước; kiến nghị và giới thiệu cán bộ với các cơ quan dân cử để các tổ chức đó bầu cử một cách dân chủ; thường xuyên tiến hành công tác kiểm tra; phát huy vai trò tiên phong gương mẫu của đảng viên và làm tốt công tác giáo dục chính trị tư tưởng, thuyết phục và vận động quần chúng thực hiện các nghị quyết của Đảng. Các cấp ủy đảng không làm thay cơ quan nhà nước trong việc quản lý, điều hành, tổ chức thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, phát huy vai trò của các cơ quan dân cử”1. Nghị quyết Trung ương 5 khóa VI cũng đề ra chủ trương kiện toàn các ban tham mưu của Đảng. Vì vậy, trong các năm 1988-1989, Bộ Chính trị đã ban hành Quyết định điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của các ban như: Ban Tài chính - Quản trị Trung ương, Ban Nội chính Trung ương, Ban Khoa giáo Trung ương, Ban Dân vận Trung ương, Ban Văn hóa - Văn nghệ Trung ương, Ban Dân tộc Trung ương, Ban Công nghiệp Trung ương. Tại Hội nghị Trung ương 3 khóa VII (tháng 6/1992), trong bối cảnh quốc tế và đất nước có nhiều thay đổi lớn, vấn đề bộ máy của Đảng lại được bàn bạc. Thay mặt Bộ Chính trị, Tổng Bí thư Đỗ Mười đã giải trình về ________________ 1. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đảng toàn tập, Sđd, t.49, tr.271-272. 29

tiếp thu các ý kiến và kết luận như sau: Hệ thống tổ chức bộ máy của Đảng ở các cấp, ý kiến chung là muốn gọn, không trùng lắp, có chất lượng, nhưng đi vào mô hình cụ thể thì còn nhiều ý kiến khác nhau: - Có ý kiến đề nghị nên lồng ghép bộ máy giữa ban đảng với bộ, sở bên chính quyền; ở cấp huyện chỉ nên lập một ban xây dựng đảng. Ngược lại, có ý kiến cho là Đảng cần có hệ thống tổ chức bộ máy của riêng mình để bảo đảm sự lãnh đạo. Có ý kiến cho rằng, tổ chức bộ máy đảng thống nhất trong cả nước. Có ý kiến cho rằng, phải tùy nơi, tùy cấp, tùy quy mô. Bộ Chính trị cho rằng, Đảng phải có hệ thống tổ chức bộ máy của mình để bảo đảm sự lãnh đạo thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả; bộ máy phải rất tinh gọn, theo đúng Điều lệ Đảng. Cần nghiên cứu kỹ mô hình tổ chức cho phù hợp với mỗi cấp và đặc điểm, quy mô của mỗi địa phương, chưa nên ghi cụ thể vào nghị quyết. Về đề nghị chỉ tổ chức một ban xây dựng đảng ở huyện (bao gồm cả ban kiểm tra), Bộ Chính trị thấy rằng làm như vậy là trái với quy định của Điều lệ Đảng (Ủy ban kiểm tra là cơ quan do Ban Chấp hành bầu ra). - Riêng về bộ máy làm công tác dân vận có nhiều ý kiến khác nhau. Một số ý kiến cho rằng, không nên tổ chức Ban Dân vận từ trung ương tới cơ sở. Một số ý kiến đề nghị không nên có Ban Dân vận ở cấp huyện, thị và tỉnh thành, chỉ cần có đồng chí thường vụ phụ trách và dựa vào cán bộ theo dõi của văn phòng cấp ủy. 30

Bộ Chính trị có ý kiến như sau: Lãnh đạo công tác quần chúng là một nhiệm vụ quan trọng của cấp ủy đảng. Để làm được việc đó, cấp ủy cần có cơ quan tham mưu của mình, trước hết là ở trung ương và tỉnh thành, tất nhiên tổ chức cần rất gọn nhẹ. Ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cần có Ban Dân vận. Ở cấp huyện, thị thì tổ chức dưới hình thức khối dân vận do một đồng chí thường vụ phụ trách, bao gồm các đồng chí đứng đầu Mặt trận, các đoàn thể, có một cán bộ của văn phòng cấp ủy giúp việc1. Có thể nói Hội nghị Trung ương 3 khóa VII đã bàn và nêu ra những ý kiến và kết luận nhiều quan điểm định hướng và chủ trương có giá trị đến ngày nay. Thực hiện đường lối của các đại hội và hội nghị Trung ương khóa VI, VII và tiếp theo, bộ máy đảng đã được sắp xếp lại. Bộ máy nhà nước, nhất là của cơ quan hành pháp, hành chính từ trung ương tới cơ sở cũng được sắp xếp lại, phù hợp với sự chuyển đổi cơ chế kinh tế và quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội. Các bộ, cơ quan ngang bộ và theo đó là các sở, phòng cấp địa phương đã được giải thể, sáp nhập, hợp nhất nhiều đợt. Đến nay, về phía Đảng, còn 6 cơ quan tham mưu, giúp việc Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư. Về phía Chính phủ, còn 22 bộ, cơ quan ngang bộ. ________________ 1. Xem Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đảng toàn tập, Sđd, t.52, tr.180-186. 31

Từ lý luận của C. Mác, V.I. Lênin và của Đảng ta về tổ chức bộ máy đảng, nhà nước có thể khẳng định: - Đảng cộng sản cầm quyền cần có bộ máy lãnh đạo, điều hành và tham mưu của mình để Đảng thực hiện được vai trò lãnh đạo toàn diện với xã hội, nhất là với Nhà nước, các tổ chức của hệ thống chính trị. Nhà nước với các cấp chính quyền của nó cũng phải có bộ máy thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp. Vấn đề là quy mô đến đâu, hoạt động hiệu lực, hiệu quả không, có phòng ngừa và chống được tham nhũng, lãng phí hay không, có phục vụ và làm thỏa mãn quyền con người, quyền công dân không? Nếu không đáp ứng yêu cầu này đảng cầm quyền cũng như bộ máy nhà nước sẽ bị phản đối, thậm chí bị sụp đổ. Do vậy, tinh gọn bộ máy, biên chế, đi đôi với nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy, chất lượng của nguồn nhân lực là quy luật sống còn của bộ máy đảng và nhà nước. - Tuy nhiên, từ lý luận của các nhà kinh điển và của Đảng ta trong hơn 30 năm đổi mới vừa qua cho thấy, vấn đề “hợp nhất cơ quan đảng, nhà nước có chức năng, nhiệm vụ tương đồng” chưa bao giờ là vấn đề mang tính nguyên tắc, phổ biến của tổ chức bộ máy đảng, chính quyền. Ngược lại cũng chưa bao giờ bị coi là nhạy cảm, “cấm kỵ” tuyệt đối không được thực hiện. Do đó, Đảng ta nêu chủ trương thực hiện thí điểm, nhất là thí điểm bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch Ủy ban nhân dân là 32

một chủ trương mạnh dạn, song rất thận trọng, phù hợp thực tế. b) Lý luận về tổ chức và vận hành của các loại bộ máy Quy luật sinh tồn và phát triển của các cơ thể tự nhiên (động vật, thực vật) là thích nghi không ngừng với môi trường, hệ sinh thái. Theo đó, bộ máy của cơ thể tự nhiên ngày càng hoàn thiện, tinh vi, nhưng tiêu hao năng lượng một cách hợp lý nhất. Nếu tiêu tốn nhiều năng lượng hơn mức có thể thu nạp thì cơ thể sẽ không thể tồn tại được. Theo quy luật đó, nhiều loài động vật đã tiến hóa từ kích thước khổng lồ (thời kỳ khủng long) dần trở nên nhỏ bé hơn và tồn tại đến ngày nay. Từ khi hình thành nên quốc gia, con người đã tạo lập ra các cơ quan, tổ chức xã hội, trong đó bộ máy nhà nước là một loại đặc biệt, ra đời sớm nhất và ngày càng phức tạp, đồng thời cũng chịu tác động từ nhiều yếu tố, động cơ xã hội phức tạp nhất. Mục đích và chức năng cao nhất của bộ máy nhà nước là nhằm duy trì, bảo vệ quyền lực của người cai trị cùng với sự tồn tại, phát triển của quốc gia. Đồng thời với việc phân chia địa giới hành chính, trao quyền cho quan chức địa phương, các nhà nước của chế độ chiếm hữu nô lệ, phong kiến và tư bản sau này đều chăm lo hoàn thiện bộ máy giúp tầng lớp cai trị đất nước được hiệu quả hơn. Nhà nước phong 33

kiến độc lập Việt Nam trong nhiều thế kỷ trước đây cũng như vậy, đã lập ra nhiều cơ quan với chức năng, nhiệm vụ theo yêu cầu của nhà vua, song nòng cốt và cơ bản là các bộ Công, Hộ, Hình, Binh, Lại. Khác với tự nhiên, việc hình thành nên các cơ quan, tổ chức xã hội (theo nghĩa rộng bao hàm cả các tổ chức kinh tế) nhiều khi mang ý chí chủ quan của một tập đoàn người, thậm chí một người. Do vậy, bộ máy có khi quá nhỏ, yếu, không đảm đương được chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu, sự kỳ vọng của người sáng lập. Ngược lại, có khi quá lớn, cồng kềnh, tiêu tốn nhiều tiền của nhưng hiệu quả kém, không đạt yêu cầu quản lý. Vì vậy, khoa học tổ chức nói chung ra đời giúp cho các nhà quản trị (dù là quản trị quốc gia hay quản trị tổ chức) thiết lập nên các tổ chức đạt được yêu cầu, mong muốn của mình. Ngày nay, trên thế giới đã hình thành nên nhiều lý thuyết khác nhau, từ các góc độ khác nhau, nhấn mạnh các khía cạnh khác nhau. Song dù lý thuyết nào thì đều phải sử dụng các khái niệm mang tính phổ biến của tổ chức bộ máy, nói cách khác là các yếu tố cần có để thiết lập nên bộ máy là: chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu, sứ mệnh - tầm nhìn, triết lý, môi trường, động cơ, nguyên lý, hiệu suất... Về mặt chức năng, các lý thuyết tổ chức bộ máy xã hội đều thống nhất bộ máy có các chức năng cơ bản, không thể thiếu sau: quyết định, điều hành - điều chỉnh, thực hiện - thừa hành; giám sát - cảnh báo; kìm hãm; tham mưu - tư vấn; động lực - hỗ trợ. 34

Tuy nhiên, việc thiết kế bộ máy theo hình thức cụ thể, một sự kết hợp cụ thể của các bộ phận thực hiện các chức năng trên có thể theo các mô hình đa dạng khác nhau. Từ thực tiễn, người ta đã khái quát thành các mô hình như mô hình tuyến tính, mô hình ma trận, mô hình mô đun, mô hình đồng tâm, mô hình hình tháp... Có lý thuyết vận dụng bộ máy cơ khí để thiết kế bộ máy của tổ chức xã hội. Theo đó, một xu hướng chia cắt chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu dẫn đến hình thành nhiều bộ máy đơn giản hơn, một xu hướng ngược lại tích hợp chức năng, nhiệm vụ khiến cho bộ máy phức tạp hơn. Xu hướng thứ nhất giúp cho người điều khiển dễ dàng, ít bị rủi ro, nhất là trong điều kiện thủ công, nhưng phải tăng về số lượng tổ chức. Khuynh hướng thứ hai có ưu điểm là giảm về số lượng đối tượng điều khiển, có thể đạt nhiều mục tiêu đồng thời, song có nguy cơ rủi ro cao, nhất là trong điều kiện thiếu hệ điều khiển thông minh, tự động hóa. Cũng có lý thuyết vận dụng “mô phỏng học” hay “sinh thái học” coi cơ thể sinh vật làm hình mẫu học tập, để thiết kế nên những bộ máy tinh vi, phức tạp nhưng thích ứng tốt nhất với môi trường, tiêu tốn ít năng lượng nhất nhưng đạt hiệu quả cao. Ngày nay với Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, sự phát triển các thiết bị thông minh, áp dụng trí tuệ nhân tạo trong quản lý, điều khiển các bộ máy cơ khí thì rủi ro 35

của bộ máy được giảm thiểu tới mức vô cùng nhỏ. Tuy nhiên, đối với tổ chức bộ máy xã hội, để đạt được điều này lại rất khó khăn. Cần phải tạo nên hệ thống giám sát, kiểm soát nội bộ việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các bộ phận cấu thành. Người ta đang hy vọng trí tuệ nhân tạo của Cách mạng công nghiệp 4.0 sẽ được áp dụng trong quản lý bộ máy xã hội. Trong tổ chức bộ máy xã hội, tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị - hành chính lại có đặc thù riêng, bởi lẽ mô hình của bộ máy vừa phải bảo đảm phục vụ đời sống công cộng (là cơ quan công quyền) vừa phải bảo đảm phục vụ quyền lực chính trị của một giai cấp, tầng lớp xã hội nhất định (là cơ quan quyền lực chính trị). Xét về mô hình tổ chức hệ thống chính trị của Việt Nam thấy rõ đặc điểm mô hình hình tháp, kết hợp với tuyến tính vận hành theo nguyên tắc không cạnh tranh chính trị. Điều này khác với mô hình phổ biến ở nhiều nước trên thế giới là mô hình đồng tâm (mà nhà nước là trung tâm), theo nguyên tắc cạnh tranh chính trị (có thể cạnh tranh tự do hoặc hạn chế). Bất kỳ hệ thống chính trị nào cũng có nguy cơ rủi ro. Trong mô hình hình tháp và nguyên tắc không cạnh tranh của hệ thống chính trị Việt Nam, để hạn chế rủi ro (xung đột, rối loạn, chồng lấn giữa các bộ phận) đầu tiên là xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu sao cho phù hợp với chủ thể và điều kiện lãnh đạo, quản lý. 36

Lý thuyết cũng như kinh nghiệm thực tiễn cho thấy, không nên đặt lên bộ máy xã hội quá nhiều chức năng, nhiệm vụ khi không có đủ điều kiện tương xứng về nhân lực, về tài chính và khoa học, công nghệ phục vụ việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Áp dụng vào bộ máy đảng, bộ máy nhà nước sẽ đi đến kết luận là: Phải xác định chức năng, nhiệm vụ không chỉ phù hợp với đối tượng phục vụ, đối tượng quản lý mà còn phù hợp với điều kiện con người, vật chất, khoa học - công nghệ của bộ máy. Một vấn đề khác đáng quan tâm là, theo thời gian và nhiều lý do khách quan, chủ quan, bộ máy chính quyền ngày càng phát triển, phình to hơn. Do đó, sau mỗi thời kỳ phát triển, việc cải cách bộ máy là yêu cầu mang tính tất yếu của các chính phủ. Điều này vừa nhằm mục đích làm cho bộ máy hiệu lực, hiệu quả hơn, vừa nhằm mục đích hạn chế chi phí phát sinh, mà suy cho cùng những chi phí đều lấy từ tiền thuế của dân. Vấn đề chi phí của bộ máy chính quyền đã trở thành vấn đề chính trị, chứ không chỉ là vấn đề kinh tế, hành chính đơn thuần. Đối với một chế độ dân chủ thì đây lại càng là vấn đề nhạy cảm đối với xã hội, được các đảng cầm quyền rất chú ý. Ở nhiều quốc gia có chế độ đa đảng cạnh tranh cầm quyền hoặc tham chính, hoạt động của bộ máy đảng sẽ phải do chính nguồn tài chính của đảng bảo đảm. Trong trường hợp nhà nước hỗ trợ 37

phải theo luật và thường chỉ phục vụ cho chiến dịch bầu cử, không phải cho chi tiêu thường xuyên. Vì vậy, sự phát triển của bộ máy nhà nước, bộ máy đảng càng cần phải được cân nhắc và việc sử dụng ngân sách nhà nước phải ngày càng minh bạch. Liên hợp quốc, tổ chức quốc tế lớn nhất hành tinh trong các năm gần đây đã từng nhiều lần phải thực hiện cải cách bộ máy. Tháng 9/2017, tổ chức này đã họp và ra nghị quyết về việc cải tổ theo hướng tinh giản bộ máy để vừa làm cho Liên hợp quốc hoạt động hiệu quả hơn, vừa làm giảm chi phí đóng góp từ các chính phủ. Ngày nay, trong điều kiện Cách mạng công nghiệp 4.0 phát triển mạnh mẽ cho phép ứng dụng các thành tựu của khoa học thông tin, tự động hóa, của trí tuệ nhân tạo... vào làm thay sức người, tiết kiệm chi phí thì việc hợp nhất chức danh và cơ quan tương đồng chức năng, nhiệm vụ cùng với tinh giản bộ máy, biên chế có rất nhiều thuận lợi. 3. Kinh nghiệm hợp nhất của các nước một đảng cộng sản cầm quyền a) Kinh nghiệm của Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào Từ nhiều năm nay, Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào đã thực hiện “nhất thể hóa” một số chức danh lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở các cấp. Ở trung ương, Tổng Bí thư 38

Đảng đồng thời là Chủ tịch nước. Phó Chủ tịch nước đồng thời là Thường trực Ban Bí thư Trung ương Đảng. Ở các địa phương, bí thư tỉnh ủy đồng thời là tỉnh trưởng, bí thư huyện ủy đồng thời là huyện trưởng. Về mặt bộ máy ở cấp trung ương, Đảng Nhân dân Cách mạng Lào có các ban chuyên trách giống với Đảng Cộng sản Việt Nam gồm: Văn phòng Trung ương, Ban Tổ chức Trung ương, Ban Tuyên huấn, Ban Đối ngoại. Các ban này làm việc độc lập với các bộ của Chính phủ. Nhưng khác với Việt Nam, Lào lập ra Ban Kiểm tra Đảng - Nhà nước, có hệ thống tới cấp huyện, thực hiện nhiệm vụ của hai cơ quan độc lập trước kia là Ban Thanh tra Nhà nước và Ủy ban Kiểm tra Đảng. Về nhân sự lãnh đạo, Lào đã nhất thể hoặc thực hiện kiêm chức người đứng đầu cơ quan tham mưu, giúp việc của Đảng với cơ quan của Chính phủ như sau: - Trưởng ban Tổ chức Trung ương đồng thời là Bộ trưởng Bộ Nội vụ. - Trưởng ban Đối ngoại của Đảng đồng thời là Bộ trưởng Bộ Ngoại giao. - Chủ nhiệm Ban Kiểm tra Đảng - Nhà nước. - Trưởng ban Tuyên huấn đồng thời là Chủ tịch Hội đồng Khoa học xã hội (tương đương Hội đồng Lý luận Trung ương của Việt Nam). Ở cấp tỉnh, Bí thư Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh đồng thời là Tỉnh trưởng. Phó Bí thư thường trực là Phó tỉnh trưởng. Cấp huyện cũng tương tự. 39

Về bộ máy tham mưu, giúp việc của Đảng và chính quyền ở tỉnh và huyện cũng tương tự ở trung ương, nghĩa là vẫn có hai bộ máy khác nhau, nhưng chung một người lãnh đạo. Khác với Việt Nam, Lào không có Ban Dân vận trong bộ máy Đảng1. Bộ máy giúp việc của ban chấp hành, ban thường vụ và bí thư cấp huyện gồm: Văn phòng, Ban Kiểm tra Đảng - Nhà nước, Ban Tuyên giáo và Ban Tổ chức. Bộ máy giúp việc của chính quyền địa phương cấp huyện gồm các phòng, ban trực thuộc: Văn phòng, Phòng Tài chính, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Phòng Tài nguyên Môi trường, Phòng Nông nghiệp và Kiểm lâm, Phòng Tư pháp, Phòng Giáo dục và Thể thao, Phòng Thông tin, Văn hóa và Du lịch, Phòng Y tế, Phòng Nội vụ, Phòng Kế hoạch và Đầu tư, Phòng Công nghiệp và Thương mại, Phòng Giao thông và Vận tải, Phòng Năng lượng và Mỏ, Phòng Công nghệ. Các tổ chức chính trị như: Mặt trận xây dựng Tổ quốc Lào, Liên hiệp Phụ nữ, Công đoàn, Đoàn Thanh niên và Cựu chiến binh. Riêng tổ chức bộ máy của Ban Kiểm tra cấp huyện ở Lào hiện nay có 3-7 người, chia thành 3 tổ gồm: ________________ 1. Xem Samut Thong Xổm Panit: “Hệ thống chính trị Lào và vấn đề nhất thể hóa các vị trí chủ chốt giữa Đảng và Nhà nước” và Kouang SiSomblong: “Tổ chức, vai trò và hoạt động của Đảng Nhân dân Cách mạng Lào ở địa phương”, Tạp chí Lý luận chính trị, số 7/2018. 40

Tổ kiểm tra Đảng, Tổ kiểm tra Nhà nước, Tổ chống tham nhũng và nhận đơn thư khiếu nại tố cáo1. Như vậy, ở Lào đã thực hiện nhất thể hóa (hay kiêm nhiệm) chức danh lãnh đạo cấp ủy với người đứng đầu cơ quan hành chính ở cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện. Có thể coi đây là mô hình chung của nước Lào. Tuy nhiên cũng cần lưu ý: (1) trong bộ máy chính quyền ở Lào, không có cơ quan tương tự như Hội đồng nhân dân địa phương của Việt Nam; (2) ngoài Ban Kiểm tra - Thanh tra, Lào chưa thực hiện hợp nhất cơ quan đảng và nhà nước tương đồng chức năng, nhiệm vụ nào khác và hiện cũng chỉ thực hiện kiêm nhiệm trưởng ban của đảng đồng thời là thủ trưởng cơ quan nhà nước tương ứng đối với một số cơ quan; (3) lý do để Lào có thực hiện “nhất thể hóa” người đứng đầu tổ chức đảng và chính quyền ở các cấp là do điều kiện của nước Lào dân số ít, kinh tế - tài chính chi tiêu cho bộ máy cầm quyền còn hạn chế, lịch sử và văn hóa cầm quyền của các bộ tộc Lào khá đơn giản, mang tính đồng thuận cao. b) Kinh nghiệm của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa Từ thời Mao Trạch Đông, Trung Quốc đã thực hiện kiêm nhiệm hay nói khác là “nhất thể hóa” người ________________ 1. Xem Bua khăm Hienlaye: “Tổ chức bộ máy đảng và chính quyền cấp huyện ở Lào hiện nay”, http://www.lyluanchinhtri.vn, ngày 22/12/2017. 41

đứng đầu Đảng (trước đây là Chủ tịch Đảng, nay là Tổng Bí thư) với người đứng đầu nhà nước (Chủ tịch nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa). Điều này thuận lợi trong quan hệ đối ngoại của Đảng và Nhà nước. Thủ tướng Quốc vụ viện thực hiện chức năng người đứng đầu cơ quan hành pháp - hành chính, không phải đại diện cao nhất cho quốc gia trong chính sách đối ngoại. Chủ tịch Quốc hội (Nhân đại) sẽ chỉ là người đứng đầu cơ quan lập pháp và cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất mà thôi. Tại thời điểm cuối năm 2017, Trung Quốc có 25 bộ và cơ quan ngang bộ. Một số cơ quan của Đảng và Nhà nước được đặt dưới sự lãnh đạo của một cá nhân, nói cách khác đã thực hiện kiêm nhiệm ở một số chức danh sau: - Vương Kỳ Sơn (Wang Qishan): Bí thư Ủy ban Kiểm tra - Kỷ luật của Đảng kiêm Bộ trưởng Thanh tra của Chính phủ (lưu ý thêm là hai cơ quan này cùng chung một địa điểm). - Triệu Lạc Tế (Zhao Leji): Trưởng ban Tổ chức Trung ương kiêm Bộ trưởng Bộ Nội vụ. - Lưu Kỳ Bảo (Liu Qibao): Trưởng ban Tuyên truyền của Đảng kiêm Bộ trưởng Công nghiệp và Công nghệ thông tin. - Tôn Xuân Lan (Sun Chunlan): Trưởng ban Công tác mặt trận của Đảng kiêm Bộ trưởng Dân tộc. 42

- Tống Đào (Song Tao): Trưởng ban Liên lạc đối ngoại của Đảng kiêm Thứ trưởng Bộ Ngoại giao1. Như vậy, ngoài Văn phòng Trung ương Đảng gắn kết với Văn phòng Chủ tịch nước, một số cơ quan tham mưu, giúp việc của Đảng đã được gắn kết với các cơ quan tương ứng của Chính phủ bằng việc bổ nhiệm một người đứng đầu. Tuy nhiên, bộ máy về cơ bản vẫn hoạt động riêng rẽ. Ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Trung Quốc vẫn đặt bí thư và tỉnh trưởng là hai chức vụ độc lập do hai người khác nhau đảm nhiệm. Ở cấp quận, Trung Quốc đã cải cách ở một số địa phương. Tháng 11/2008, quận Thuận Đức đã được Tỉnh ủy Quảng Đông lựa chọn là quận thực hiện thí điểm cải cách tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị. Ngày 14/9/2009, “Phương án cải cách tổ chức bộ máy của quận Thuận Đức, thành phố Phật Sơn, tỉnh Quảng Đông” đã nhận được sự phê chuẩn của Tỉnh ủy Quảng Đông. Theo đó, cải cách tổ chức bộ máy của Đảng và chính quyền theo phương thức “hợp nhất”, hình thành phòng hoặc “cơ quan phụ trách đa ngành”; 41 cơ quan đảng và hành chính nhà nước của quận Thuận Đức được sáp nhập thành 16 cơ quan, trong đó có 6 cơ quan đảng và 10 cơ quan hành chính nhà nước. Quận Thuận Đức đã tiến hành hợp nhất nhiều cơ quan trực thuộc quận ủy ________________ 1. Xem http://en.cpc.people.com.cn. 43

với các cơ quan hành chính nhà nước có tính chất tương đồng. Cụ thể: Văn phòng quận ủy và Ban Nghiên cứu quận ủy được hợp nhất vào Văn phòng Ủy ban nhân dân quận; Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật của quận ủy và Ban Phụ trách giải quyết khiếu nại, tố cáo của quận ủy được hợp nhất với Thanh tra quận thành Phòng Giám sát chính vụ; Ban Tổ chức quận ủy và Ban Cán bộ hưu trí của quận ủy được hợp nhất với Phòng Nhân sự quận; Ban Tuyên truyền quận ủy (tương tự như Ban Tuyên giáo ở Việt Nam) và Ban Xây dựng văn minh tinh thần của quận ủy được hợp nhất với các phòng có tính chất tương tự của chính quyền để hình thành nên Phòng Xuất bản, báo chí, truyền thông, văn thể và du lịch; Ban Công tác Mặt trận thống nhất của quận ủy (tương tự như Ban Dân vận ở Việt Nam) và Ban Phụ trách kiều bào của quận ủy được hợp nhất với một số phòng của Ủy ban nhân dân quận để hình thành nên Phòng Công tác xã hội và kiều bào1. Như vậy, từ thời Giang Trạch Dân, Trung Quốc đã thực hiện khá vững chắc việc nhất thể (kiêm chức) người đứng đầu Đảng Cộng sản với đứng đầu Nhà nước, kiêm chức của người đứng đầu cơ quan tham mưu của ________________ 1. Xem Nguyễn Trọng Bình, Tống Đức Thảo: “Hợp nhất một số cơ quan đảng và chính quyền ở Trung Quốc - Nghiên cứu trường hợp quận Thuận Đức”, Tạp chí Lý luận chính trị, số 2/2018. 44

Trung ương Đảng với bộ trưởng ở một số bộ tương ứng. Song ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì chưa làm như vậy và đang thí điểm ở một số đơn vị cấp huyện, chưa trở thành phổ biến, lại càng chưa trở thành khuôn mẫu, mô hình chung ở tất cả các cấp địa phương. 4. Kết quả thực tiễn sắp xếp, tổ chức lại hệ thống cơ quan đảng và chính quyền ở nước ta từ khi đổi mới tới trước Đại hội XII của Đảng Theo nghị quyết đại hội Đảng và hội nghị Trung ương các khóa, cùng với đổi mới tổ chức bộ máy ở cấp trung ương, các địa phương đã từng bước thực hiện sắp xếp, đổi mới theo hướng tinh gọn, nâng cao chất lượng, hiệu quả lãnh đạo, quản lý. Kết quả, về bộ máy đảng, từ những năm 1990 trở đi, cấp tỉnh còn 6 đơn vị (Văn phòng, Ban Dân vận, Ban Kiểm tra, Ban Tổ chức, Ban Tuyên giáo, Ban Nội chính), ở cấp huyện, số ban của Đảng đã sáp nhập chỉ còn 5 đơn vị (Văn phòng, Ban Dân vận, Ban Kiểm tra, Ban Tổ chức, Ban Tuyên giáo). Ở cấp trung ương và cấp tỉnh, năm 2010 đã sáp nhập Ban Nội chính vào Ban Tổ chức. Theo chủ trương của Trung ương, một số tỉnh tái lập Ban Nội chính, nâng số cơ quan tham mưu, giúp việc và sự nghiệp thuộc tỉnh, thành ủy thành 6 đơn vị. Về bộ máy chính quyền, từ năm 1990 trở lại đây, do sáp nhập, giải thể số cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp huyện chỉ còn 10 đến 13 đơn vị chức 45

năng. So với những năm 1980 đã không còn các cơ quan như: Phòng Dân tộc - Tôn giáo, Phòng Lương thực, Phòng Thủy lợi... Ở cấp tỉnh cũng giảm còn 17 đến 19 đơn vị cấp sở và tương đương. Việc sáp nhập, hợp nhất các cơ quan đảng hoặc cơ quan chính quyền với nhau trong các năm qua là đúng đắn. Một mặt giúp sự lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý tập trung và có tính liên ngành nhiều hơn, mặt khác giúp giảm bớt số lượng bộ phận mang tính quản lý nội bộ của các cơ quan (chỉ còn một Văn phòng, một Ban Tổ chức, một Ban Thi đua - Khen thưởng và một Ban Thanh tra...). Tuy nhiên, về mặt biên chế, số lượng công chức, viên chức của mỗi cơ quan, đặc biệt khối Ủy ban nhân dân ở mỗi huyện và tỉnh không giảm, thậm chí vẫn tăng lên. Điều này do sự sáp nhập nhiều cơ quan thành một (ví dụ cấp tỉnh sáp nhập Sở Nông nghiệp, Sở Thủy lợi, Sở Lâm nghiệp, Ban Định canh định cư... thành Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) nhưng chức năng, nhiệm vụ không giảm mà chỉ là gộp lại, với mong muốn quản lý nhiều và chặt mọi mặt hoạt động của đời sống xã hội. Do sự chia tách các tỉnh, huyện, xã nên nhìn tổng thể trong phạm vi cả nước số lượng cơ quan tăng lên khá nhiều và tổng số biên chế cũng tăng tương ứng. So với những năm 1980, số lượng đơn vị cấp tỉnh, thành trực thuộc trung ương đã tăng từ 45 lên 63, số đơn vị cấp huyện từ 500 tăng lên 720, số lượng cấp xã đã tăng 46

lên 11.700 đơn vị. Vì thế số lượng biên chế ngày càng đông, chi phí cho bộ máy ngày càng lớn. Mặc dù bộ máy phình to song chất lượng, hiệu quả lãnh đạo và quản lý không tương xứng, chưa đáp ứng tốt yêu cầu phát triển của địa phương. Rất nhiều vụ việc tiêu cực như tham nhũng, lãng phí, kiện cáo tập thể, mất đoàn kết, mất dân chủ, vi phạm pháp luật về quản lý đất đai, tài nguyên... ở các tỉnh, huyện là hậu quả của sự quan liêu và buông lỏng trong quản lý của các cơ quan chính quyền. Trong khi đó, nhu cầu, quyền lợi chính đáng của người dân, doanh nghiệp không được quan tâm đúng mức và bị kìm hãm phát triển. Điều này đặt ra nhu cầu thực tiễn cấp bách về việc phải đổi mới tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế. Một số nghị quyết của Đảng đã đề cập chủ trương thí điểm hợp nhất một số cơ quan tương đồng chức năng, nhiệm vụ và một số chức danh của Đảng, chính quyền để vừa tinh giản biên chế, vừa tăng cường năng lực lãnh đạo, chỉ đạo của cấp ủy đảng, năng lực quản lý của các cấp chính quyền. Nói khái quát, Việt Nam giống với Liên Xô và nhiều nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu trước đây, là bộ máy đảng lớn, biên chế nhiều, chi tiêu khá tốn kém và không rạch ròi từ ngân sách nhà nước. Đây là nhược điểm đã được phát hiện từ lâu, song chưa khắc phục được triệt để. Nếu khắc phục được điều này thì sẽ tốt hơn cho sự lãnh đạo của Đảng, cho việc nâng cao uy tín của Đảng 47

trong xã hội. Nhưng điều này không nhất thiết phải bằng phương án xóa bỏ bộ máy riêng của Đảng ở cả cấp trung ương và địa phương, nhất là cấp tỉnh. Trong cơ chế duy nhất chỉ có một đảng lãnh đạo như nước ta, chủ trương của Đảng thực hiện nhất thể hóa (nói cách khác là thực hiện kiêm nhiệm) chức danh người đứng đầu cấp ủy với chủ tịch Hội đồng nhân dân ở địa phương là đúng đắn, vì Đảng vừa lãnh đạo bằng đường lối, quan điểm, vừa thông qua lãnh đạo cơ quan đại biểu của dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương mà biến thành văn bản pháp luật và kiểm soát cơ quan hành pháp thực hiện các văn bản pháp luật. Quảng Ninh là tỉnh đi đầu trong nghiên cứu và xây dựng Đề án sáp nhập, hợp nhất một số cơ quan đảng, chính quyền tương đồng chức năng, nhiệm vụ và một số chức danh lãnh đạo ở tỉnh, huyện. Tỉnh ủy đã ban hành Nghị quyết số 19 ngày 3/3/2015 về “Đổi mới phương thức, nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của Đảng, thực hiện tinh giản bộ máy, biên chế”. Căn cứ vào Nghị quyết số 19, các đảng bộ xây dựng đề án và tỉnh ủy phê duyệt thành Đề án 25. Theo đó, trong năm 2015 dự kiến toàn tỉnh sẽ giảm 2 chi cục, 24 đơn vị sự nghiệp, 26 phòng và 1 trung tâm của các sở, ban, ngành, đơn vị sự nghiệp thuộc tỉnh; giảm 2 ban, 1 trung tâm của 3 hội đặc thù. Về biên chế, dự kiến trong năm 2015 các sở, ngành, đơn vị sự nghiệp thuộc tỉnh sẽ giảm khoảng gần 1.000 biên chế và trên 900 viên chức, 48