โครงการวิจัย เรื่อง การประเมินผลโครงการทางด้านโครงสร้างพื้นฐานจากผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันของประเทศเพื่อการบริหารหนี้สาธารณะอย่างยั่งยืน

ระบบควบคุมจากส่วนกลาง ระบบการจัดการพน้ื ท่ีบรเิ วณสถานีและรางรถไฟ ระบบไฟฟูา และระบบบารุงรักษา นอกจากนีย้ ังมรี ะบบอืน่ ๆ ทใ่ี ช้ประกอบการเดนิ รถ ไดแ้ ก่ ระบบ DS-ATC (Digital Communication & Control for Shinkansen - Automatic Train Control System) ซึ่งสามารถปรับ ลดระดับความเร็วของขบวนได้อัตโนมัติ โดยการคานวณจากระยะห่างจากขบวนรถข้างหน้า ระบบ Digital Train Radio ควบคุมการประกาศในสถานี ระบบปูองกันแผ่นดินไหว เป็นต้น ทั้งน้ี ศูนย์ควบคุมการเดินรถ Shinkansen แบ่งเป็น 2 ระบบหลัก คือ 1) ระบบการดูแลผู้โดยสาร และ 2) ระบบอานวยความสะดวกต่างๆ ที่รองรับการใช้บริการและตอบสนองความต้องการของผู้โดยสาร ทาให้การเดินรถที่ผ่านมาตลอด 50 ปีของ รถไฟความเร็วสงู Shinkansen ไมเ่ คยเกดิ อบุ ตั ิเหตรุ า้ ยแรง 2) การวางแผนการก่อสร้างรถไฟความเร็วสูง Shinkansen แบ่งออกเป็น 3 ระยะ ดงั นี้ ระยะที่หนึ่ง การเชื่อมต่อเมืองใหญ่ เริ่มขึ้นในปี 2507 จากเมืองโตเกียว-นาโกย่า- ชินโอซาก้า (สาย Tokaido Shinkansen) จากนั้นเชอ่ื มตอ่ จากเมืองชินโอซาก้าไปยังเมืองโอกายาม่า ในปี 2515 และในปี 2518 เชื่อมตอ่ จากเมอื งโอกายามา่ ไปยงั เมืองฮากาตะ (สาย Sanyo Shinkansen) โดยการกอ่ สร้างใช้ การระดมทนุ โดยเงนิ กทู้ ั้งหมด ซงึ่ โครงการสามารถชาระคืนเงินกู้ได้ทัง้ จานวนในเวลาประมาณ 7-8 ปี ระยะท่สี อง การขยายการเชอื่ มตอ่ ไปในพืน้ ทช่ี ุมชน ในปี 2525 ไดก้ อ่ สรา้ งเชอ่ื มตอ่ จาก เมืองโอมิยะไปยังเมืองนิอิกาตะและเมืองโมริโอกะ (สาย Tohoku & Joetsu Shinkansen) โดยใช้เงินกู้ทั้ง จานวน ตอ่ มาในปี 2530 รฐั บาลไดป้ ฏิรูปการรถไฟแห่งประเทศญี่ปนุ (Japanese National Railway: JNR) และจัดตั้งบริษัท Japan Railways (JR) โดยแบ่งเป็นหน่วยงานตามภูมิภาคเป็น 6 ภูมิภาค คือ 1) JR Kyushu 2) JR Shikoku 3) JR Central 4) JR West 5) JR East และ 6) JR Hokkaido ระยะที่สาม การพัฒนารูปแบบการดาเนินงาน โดยแยกการก่อสร้างและดาเนินงาน ออกจากกัน รวมถึงจัดตั้งหน่วยงานการก่อสร้าง ขนส่ง และเทคโนโลยีรถไฟญี่ปุน (The Japan Railway Construction, Transport and Technology Agency: JRTT) ในปี 2546 เพื่อดาเนินการก่อสร้างและเป็น เจ้าของรางรถไฟ รวมทั้งให้การสนับสนุนด้านการเงินแก่บริษัทรถไฟและการขนส่งทางทะเล เพ่ือพัฒนาระบบ การขนส่งในหลายรูปแบบ โดย JRTT เปน็ การควบรวมบริษัทก่อสร้างทางรถไฟญ่ีปนุ (Japan Railway Construction Public Corporation: JRCC) เข้ากบั บรษิ ทั ผู้ดูแลดา้ นเทคโนโลยีและการขนส่ง (Corporation for Advanced Transport & Technology: CATT) สาหรับบริษัท JR มีหน้าท่ีดาเนินงานและบารุงรักษา รวมทั้งเป็นเจ้าของ หัวรถจักรและขบวนรถ โดยเช่ารางและชาระค่าเช่าราง (Lease Fee) แก่ JRTT ซึ่งสามารถสรุปการ รับผิดชอบในสว่ นต่างๆ ได้ ดงั น้ี ตารางที่ 4.9 การรับภาระค่าใช้จา่ ยของรถไฟความเรว็ สูงโดยหนว่ ยงานต่างๆ ในประเทศญ่ีปุน รฐั บาล JRTT (ผ้กู อ่ สร้างและเจา้ ของราง) JR (ผเู้ ดินรถ) ค่าก่อสร้าง / ส่วนที่ก่อสร้างแล้วเสร็จ / ค่ารถจักรและขบวนรถ / ค่าดาเนนิ งานและบารงุ รักษา / ผู้โดยสาร / ที่มา : เอกสารประกอบการนาเสนอของ MLIT หน้า | 4-21

3) การกาหนดอัตราคา่ โดยสารรถไฟความเรว็ สงู Shinkansen บริษัท JR สามารถกาหนดอัตราคา่ โดยสารได้เอง ซ่งึ มหี ลักในการคานวณ ดงั นี้ รายได้ ≤ ตน้ ทนุ + กาไรทเ่ี หมาะสม โดยการคานวณอัตราค่าโดยสารดังกล่าวจะคานึงถึงปัจจัยต่างๆ ทั้งตน้ ทุนการเช่าราง ต้นทุนในการดาเนินงาน และบารุงรกั ษา และการตง้ั กาไรทเ่ี หมาะสม ซ่ึงบรษิ ทั JR จะเสนออตั ราคา่ โดยสารท่ีเหมาะสมให้กระทรวงท่ีดิน โครงสร้างพนื้ ฐาน คมนาคมและการท่องเท่ียวของญี่ปุน (Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism: MILT) พจิ ารณาใหค้ วามเหน็ ชอบ 4.3.4 การพัฒนาธรุ กิจของบรษิ ัท Japan Railways (JR) 1) การบรหิ ารพื้นท่ีบริเวณสถานรี ถไฟโดยบริษัท JR East เน่ืองจากจานวนผู้โดยสารท่ีสูงถึงประมาณ 17 ล้านคนต่อวัน ทาให้ JR East คานึงถึง การเพ่มิ มลู คา่ พื้นที่โดยรอบสถานี โดยพิจารณาจากพฤตกิ รรมของผู้บริโภค ซ่ึงมผี ู้โดยสารที่เป็นผู้หญิงวัยทางาน เพิ่มข้ึน และนิยมจับจ่ายใช้สอยระหวา่ งการเดินทาง ทาใหม้ ีทั้งร้านค้า ร้านจาหน่ายของที่ระลึก รา้ นอาหาร และ ธุรกิจโรงแรมที่มีแนวคิดและการออกแบบซึ่งคานึงถึงประวัติศาสตร์ของรถไฟในอดีต รวมถึงการให้เช่าพ้ืนที่ สานักงานและที่พักอาศัยต่างๆ ส่งผลให้เกิดรายรับจานวน 876.35 พันล้านเยน หรือคิดเป็นร้อยละ 32.8 ของรายรับรวมทั้งหมดจานวน 2,671.8 พนั ล้านเยนในปี 2556 นอกจากนี้ JR East ยังมีแนวคิดพัฒนาพืน้ ที่ รอบสถานีในอนาคต เพ่ือรองรับการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของประชากรที่เปลี่ยนไป เช่น แนวโน้มประชากร ผสู้ งู อายทุ เี่ พิม่ สงู ข้ึน เป็นตน้ 2) การดาเนินธุรกิจของบรษิ ทั JR West บริษัทมีพนักงานประมาณ 27,000 คน รับผิดชอบการให้บริการการขนส่งทางรางเป็น ระยะทางกวา่ 5,016 กิโลเมตร ซึง่ ร้อยละ 12.8 ของสายทาง (644 กิโลเมตร) เป็นการให้บริการรถไฟความเร็ว สูง JR- West ประกอบด้วย บริษัทในเครือจานวน 142 บริษัท โดยกาไรร้อยละ 64 มาจากธุรกิจ การขนส่ง ซึง่ กาไรในจานวนนีก้ ว่าคร่ึงหนึ่งมาจากการใหบ้ รกิ ารรถไฟความเร็วสูง สาหรับบริการรถไฟในเมือง (เมืองโกเบ- โอซาก้า-เกียวโต) นั้น ให้บริการรถ จานวน 4,800 เที่ยว ต่อวัน (27 เที่ยวต่อชั่วโมง จากเมือง เกียวโตไปโอ ซาก้าในชั่วโมงเร่งด่วน) ด้วยความเร็วสูงสุด 130 กิโลเมตร/ชั่วโมง นอกจากน้ัน ยังมีบริการรถไฟระหวา่ งเมือง ซึ่งมีรถไฟหลายประเภท มีตารางการเดินรถเหมาะสมกับแต่ละภูมิภาค มีเครือข่ายระหว่างเมืองท่ีครอบคลุม และใช้เครื่องยนต์ท่ีประหยัดพลังงาน นอกจากการบริการด้านการขนส่งแล้ว JR-West ยังมีธุรกิจอื่นๆ ได้แก่ ธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ เช่น คอนโดมิเนียม ศูนย์การค้า โรงแรม ธุรกิจการค้าปลีก และธุรกิจอื่นๆ เช่น ตวั แทนสานักงานท่องเทีย่ ว เปน็ ต้น สาหรับการจัดการเงินสด (Cash Management Service: CMS) ของบริษัท JR-West ทาใหบ้ รษิ ัทสามารถลดปริมาณเงินสดในมือและเงนิ ฝากกับธนาคาร รวมถึงปรับปรุงความสมดุลของรายได้และ รายจ่าย ซง่ึ กลุ่มบริษทั JR หลักจะเปน็ ผู้กู้เงินจากสถาบันการเงินหรือกลุ่มบริษัทย่อยท่ีมีเงินทุน แล้วจึงนาไปให้ หน้า | 4-22

กลุ่มบริษัทย่อยที่ต้องการทุนสนับสนุนกู้ต่อ ซึ่งวิธีการนี้จะช่วยบรรเทาภาระความกดดันในการระดมทุนของ กลุม่ บรษิ ทั ยอ่ ยโดยไม่ตอ้ งขอก้เู งินจากสถาบันการเงินโดยตรง 3) การเย่ียมชมสถานีโอซากา้ สถานีโอซาก้าเป็นหนึ่งในสถานีต้นทางท่ีสาคัญของเส้นทางรถไฟสายเหนือ และเป็น สถานีรถไฟท่ีคับคัง่ ทส่ี ุดแห่งหน่ึงในภูมิภาคตะวันตกของญ่ีปุน เร่ิมก่อสร้างต้งั แต่ปี 2417 ในปัจจุบันมีชานชาลา รถไฟ 5 ชานชาลา โดยภายในตัวสถานีแบ่งออกเป็นอาคารใหญ่ 2 ฝั่ง คือ 1) อาคารฝั่งเหนือ สูง 29 ชั้น มีพื้นที่ใช้สอยรวมทั้งสิ้น 210,000 ตารางกิโลเมตร ประกอบด้วยห้างสรรพสินค้า โรงภาพยนตร์ ฟิตเนส สานักงาน และร้านอาหาร และ 2) อาคารฝ่ังใต้ สูง 27 ช้ัน มีพ้ืนท่ีใช้สอยรวมท้ังส้ิน 180,000 ตารางกิโลเมตร ประกอบดว้ ย ห้างสรรพสินค้า ร้านอาหาร คลินิก และโรงแรม อีกท้ัง ยังมีหลังคาโดมเชื่อมระหวา่ งสองอาคารที่ เป็นเอกลกั ษณ์ ในลกั ษณะลาดจากอาคารฝง่ั เหนือลงมายังอาคารฝ่งั ใต้ 4.3.5 ตวั อย่างการดาเนนิ ธรุ กจิ ของบรษิ ทั เดินรถไฟเอกชน บริษทั ฮงั ควิ ฮนั ชนิ โฮลดงิ้ ส์ บริษัท ฮังคิวฮันชนิ โฮลดง้ิ ส์ (Hankyu Hanshin Holdings) เปน็ บริษัทเอกชนผู้ใหบ้ ริการ การรถไฟขนส่งในเมืองและระหว่างเมืองที่สาคัญแห่งหนึ่งในเมืองโอซาก้าและใกล้เคียง ระยะทางท้ังส้ินกว่า 143.6 กิโลเมตร รองรับผู้โดยสารกว่า 629 ล้านคนต่อปี บริษัทฮังคิวก่อตั้งขึ้นเมื่อปี 2453 โดยนายอิชิโซ โคบายาชิ บริษัทมีแผนธรุ กิจในการบริหารการขนส่งทางรางดว้ ยการพฒั นาท่ดี ินตามแนวเส้นทางรถไฟใหเ้ ป็นยา่ นทอ่ี ยูอ่ าศยั มีสง่ิ อานวยความสะดวกและศนู ย์รวมความบนั เทงิ ต่างๆ ทสี่ ามารถดงึ ดดู ใจผู้อยู่อาศัยและผู้โดยสารรถไฟ ได้แก่ ห้างสรรพสินค้าขนาดใหญ่ที่สถานีปลายทาง สวนสนุก สระว่ายน้าในร่ม บ่อน้าร้อนสาหรับครอบครัว โรงละครสาหรับการแสดงการร้องเพลงและเล่นตลก และสนามแข่งเบสบอลของทีมเบสบอลอาชีพ (ทีม Hanshin Tigers) ซึ่งแผนธุรกิจนี้ประสบความสาเร็จอย่างสูง เป็นต้นแบบให้กับการดาเนินธุรกิจ การขนส่งทางราง ของบริษัทเดินรถเอกชนอ่นื ๆ บรษิ ทั ฮังคิวแบ่งออกเปน็ 3 กลมุ่ ใหญ่ๆ ได้แก่ 1) Hankyu Hanshin Holdings Group มีบริษัทในเครือทั้งหมด 95 บริษัท มีรายได้ 679.2 พันล้านเยน ดาเนินธุรกิจ 6 รูปแบบ ได้แก่ ธุรกิจรถไฟในเมือง ธรุ กิจอสังหาริมทรัพย์ โรงแรม รถไฟชานเมือง ธรุ กจิ การท่องเท่ยี ว การขนส่งระหว่างประเทศ และธรุ กจิ ด้านการบนั เทงิ 2) Toho Group มีบริษัทในเครือทั้งหมด 37 บริษัท มีรายได้ 197.6 พันล้านเยน จาก การประกอบธุรกิจด้านความบันเทิงท่ีหลากหลาย ต้ังแต่การผลิต การประชาสัมพันธ์ การแสดงภาพยนตร์และ ละครต่างๆ รวมถึงธรุ กจิ การให้เช่าอสังหารมิ ทรัพยใ์ นกรงุ โตเกียว เปน็ ตน้ 3) H2O Retailing Group มีบริษัทในเครือท้ังหมด 43 บริษัท มีรายได้ 576.8 พันล้านเยน จากการประกอบธุรกิจค้าปลีก โดยเฉพาะอย่างย่ิงการบริหารห้างสรรพสินค้าฮงั คิวและฮันชินซุปเปอร์มาร์เก็ต และศนู ย์การคา้ ตา่ งๆ นอกจากการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ต่างๆ ตามแนวเส้นทางรถไฟแล้ว บริษัทยังเน้น การเช่ือมโยงการใหบ้ รกิ ารการขนส่งในเมอื งในรูปแบบต่างๆ เพือ่ อานวยความสะดวกให้กับผู้โดยสาร ไดแ้ ก่ ที่จอด รถยนต์ รถจักรยานยนต์ และรถจักรยานที่สะดวกและปลอดภยั ลานจอดรับ-ส่งผู้โดยสารของรถเมล์และรถแท็กซี่ และเมื่อเดือนธันวาคม 2556 ที่ผ่านมา บริษัทได้เปิดสถานีนิชิยาม่า-เท็นโนซาน ซึ่งเป็นสถานีที่เชื่อมต่อกับ ทางดว่ นระหว่างเมืองไปทางตอนเหนือของเขตเกียวโต ทาให้ผู้โดยสารสามารถใช้บริการรถเมล์ด่วนระหวา่ งเมือง หนา้ | 4-23

ได้ทันทีและช่วยลดปัญหาการจราจรติดขัด รวมท้ังรักษาส่ิงแวดล้อม นอกจากนี้ คณะผู้ศึกษาดูงานไดไ้ ปเยยี่ มชม โรงซ่อมบารุงรถจักรและโรงงานของบริษัทฮัง ณ โชจากุ (Hankyu Shojaku Workshop & Depot) ซึ่งเป็น 1 ใน 4 โรงซ่อมบารุงใหญ่ เปิดให้บริการตั้งแต่ปี 2511 โรงซ่อมโชจากุมีพื้นที่ทั้งสิ้น 159,623 ตารางเมตร สามารถรองรับรถไฟได้ 307 ขบวน และมพี นกั งานทงั้ สน้ิ 432 คน 4.3.6 การขยายโครงขา่ ยรถไฟควบคูก่ ับการพฒั นาเมอื ง (Urban Development) เป็นแนวคิดที่เชื่อมโยงนโยบายการพัฒนาเมืองเข้ากับนโยบายด้านขนส่งมวลชน เพื่อ การพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน โดยรัฐบาลจะดาเนินการปรับผังเมือง เวนคืนที่ดิน และจัดระเบียบพื้นที่เพื่อ รองรับส่ิงอานวยความสะดวกสาธารณะ (Public Facility) เช่น ถนน สวนสาธารณะ เป็นต้น รวมถึงจัดสรรพื้นที่ เพื่อรองรับโครงการต่างๆ ในอนาคต ซึ่งการดาเนินนโยบายดังกล่าวจะส่งผลให้เกิดประโยชน์ครบวงจร ดังนี้ การพฒั นาเมืองควบคกู่ บั การขยายโครงข่ายรถไฟ มีแหล่งเงินเพ่ือใชใ้ น ผ้โู ดยสารเพิ่มขึ้น (จากจานวน การลงทนุ ในเสน้ ทางใหม่ ผูอ้ าศยั ในเมืองนั้นๆ เพ่ิมข้นึ ) รายได้จากการจัดเก็บ ค่าโดยสารเพ่ิมขึน้ แผนภาพที่ 4.8 แนวคิดการเช่ือมโยงนโยบายการพัฒนาเมืองและนโยบายด้านขนส่งมวลชน ทมี่ า : เอกสารประกอบการนาเสนอของ MLIT 4.3.7 การประเมินผลโครงการ ในการประเมินผลโครงการด้านโครงสร้างพ้ืนฐาน MLIT ใช้ระบบติดตามประเมินผล โครงการภาครัฐรายโครงการแบบบรู ณาการ ซ่ึงสามารถประเมินผลโครงการต้ังแต่การอนุมัติโครงการ การประเมินผล ก่อนการดาเนินโครงการ และการประเมินผลหลังโครงการแล้วเสร็จ ระบบนี้เป็นส่วนหนึ่งของการส่งเสริม การประเมินนโยบาย (การประเมินก่อนดาเนินโครงการ) การตรวจสอบนโยบาย (การวัดผลการดาเนินงาน) และการทบทวนนโยบาย (การประเมินผลโปรแกรม) และได้เผยแพร่ผลการประเมินของแต่ละโครงการ ซ่ึง รวมถึงผลการวิเคราะห์ต้นทุน-ประสิทธภิ าพ (Cost-Effectiveness Analysis) ให้ประชาชนได้รับทราบตงั้ แต่ปี 2547 เพอื่ เปน็ การส่งเสรมิ ประสทิ ธภิ าพ ความเป็นกลาง ความโปร่งใสและความน่าเชื่อถือของขั้นตอนต่างๆ ใน การดาเนินโครงการของภาครัฐ โดยเป็นไปตามพระราชบัญญัติการส่งเสริมการประกันคุณภาพในโครงการ หนา้ | 4-24

ภาครัฐ (The Act for Promoting Quality Assurance in Public Works) ซ่ึงมีผลบงั คับใชใ้ นปี 2548 และ MLIT ไดพ้ ัฒนาคูม่ อื ในการสง่ เสริมการประกนั คณุ ภาพในโครงการภาครฐั ตัง้ แต่เดือนกันยายนในปเี ดยี วกนั 11 4.3.8 ข้อเสนอแนะจากการฝึกอบรมและศกึ ษาดูงาน คณะผูว้ ิจัยได้รับความร้คู วามเขา้ ใจรวมถงึ ประสบการณ์และแนวคดิ ทเี่ ปน็ ประโยชน์อย่างมาก เก่ียวกับระบบการขนส่งทางรางของประเทศญี่ปุน และเห็นว่าข้อเสนอแนะจะสามารถนามาประกอบ การพิจารณา และประเมินผลการขนส่งทางรางของประเทศไทยในอนาคตได้ โดยสรปุ ได้ ดงั น้ี 1) นอกจากการให้บริการการขนส่งแล้ว รัฐบาลควรเปิดโอกาสให้เอกชนร่วมพัฒนา ส่ิงอานวยความสะดวกต่างๆ ท่ีสามารถดงึ ดดู ผูโ้ ดยสารและสร้างรายได้เชิงพาณิชย์ (Non-Fare Box Revenue) ให้กับโครงการได้ เชน่ ร้านค้า หา้ งสรรพสนิ คา้ โรงแรม พนื้ ทส่ี านักงาน เป็นตน้ 2) ควรอานวยความสะดวกให้แก่ผู้โดยสารในการเข้าถึงและการใช้บริการรถไฟด้วย การเช่ือมโยงการเดินทางในหลายรูปแบบ เพื่อส่งเสริมการใช้บริการขนส่งมวลชน ลดปัญหาการจราจรติดขัด และมลพษิ ตา่ งๆ 3) สาเหตุหลักของการขาดทุนของการรถไฟแห่งประเทศไทยเกิดจากการขาดทุนจาก การดาเนินงาน เน่ืองจากธุรกิจรถไฟไทยไม่สามารถจัดเก็บรายได้ได้เพียงพอกับต้นทุน จึงทาให้เกิดการขาดทุน สะสมอย่างต่อเนื่อง ซ่ึงปัญหาหลักมาจากจานวนผู้ใชบ้ ริการ (Ridership) ไม่มากเท่าที่ควร โดยมีสาเหตุมาจาก ความไม่มั่นใจในความปลอดภัยและความล่าช้าของการเดินรถ จึงควรมีการนาเทคโนโลยีที่ทันสมัยมาใช้ใน การเดนิ รถ เพื่อใหผ้ ้ใู ชเ้ กดิ ความม่ันใจในความปลอดภยั และการให้บริการทต่ี รงตอ่ เวลา 4) ควรมีการผนวกแนวคิดการสร้างทางรถไฟกับการพัฒนาเมือง โดยสนับสนุนเงินลงทุน ในโครงสร้างพ้ืนฐานด้านระบบขนส่งท่ีมีประสิทธิภาพควบคู่ไปกับแผนพัฒนาเมือง ซึ่งจะส่งผลดีในการดาเนินงาน ทั้งการจัดการพ้ืนที่อย่างมีประสิทธิภาพ เช่น การกาหนดบริเวณเพ่ือรองรับสิ่งอานวยความสะดวกในอนาคต การเวนคนื ท่ดี นิ อย่างเปน็ ระเบียบ ซง่ึ สามารถลดความล่าชา้ ในการก่อสรา้ งทางรถไฟได้ 5) พิจารณานาแนวทางการควบรวมหน่วยงานตา่ งๆ ทีเ่ กีย่ วขอ้ งเพอ่ื ใหเ้ กิดการบรู ณาการ อย่างเป็นระบบ ซงึ่ จะเปน็ ประโยชนต์ ่อการบริหารงานและการจัดทาแผนงานอยา่ งมีประสทิ ธภิ าพและสอดคล้องกนั เช่น กระทรวง MLIT ของประเทศญ่ีปุน ซ่ึงควบคุมดูแลทั้งเรื่องท่ีดนิ โครงสร้างพ้ืนฐาน การคมนาคมขนส่ง และการท่องเทย่ี ว เป็นต้น 11 White Paper on Land, Infrastructure, Transport and Tourism in Japan, 2013, MLIT. หนา้ | 4-25

Chapter 5 บทที่ 5 การวเิ คราะหร์ ูปแบบการประเมนิ โครงการทีเ่ หมาะสมสาหรบั สานกั งานบรหิ ารหนีส้ าธารณะ จากการทบทวนวรรณกรรมในบทที่ 2 และการวเิ คราะห์รูปแบบการประเมินโครงการท่ีเหมาะสมใน บทท่ี 3 และ 4 จะเหน็ ได้วา่ ปรมิ าณและคณุ ภาพของการพัฒนาโครงสร้างพนื้ ฐานส่งผลตอ่ การเจริญเติบโตทาง เศรษฐกิจของประเทศซึ่งส่งผลต่อความสามารถในการแข่งขันและผลิตภาพของประเทศ โดยในบทที่ 5 น้ี จะ เป็นการเสนอแนะแนวทางในการติดตามและประเมินผลโครงการลงทุนท่ีสามารถสะท้อนได้ถึงการเพ่ิมขีด ความสามารถในการแขง่ ขนั และผลติ ภาพของประเทศ โดยคณะผู้วิจยั มคี วามเห็นว่า สบน. ควรนาตารางเหตผุ ล สมั พนั ธ์ (Logical Framework) มาใช้เปน็ กรอบการประเมนิ โครงการในภาพรวมเพือ่ ให้แน่ใจวา่ ผลจากการดาเนิน โครงการสามารถตอบเปูาประสงค์ในการวางยุทธศาสตร์ในการพัฒนาประเทศได้ (หัวข้อท่ี 5.1) นอกจากนี้ คณะผู้วิจยั ได้เสนอใหม้ ีการปรบั ปรงุ ระบบตดิ ตามและประเมินผลโครงการท่ี สบน. ใช้ปฏบิ ัติงานอยู่ เพื่อใหก้ ารดาเนนิ การ เปน็ ระบบและมีมาตรฐานมากขนึ้ (หัวข้อที่ 5.2, 5.3 และ 5.4) 5.1 การใช้ตารางเหตผุ ลสมั พนั ธ์ (Logical Framework) เพอ่ื การประเมนิ ผลโครงการของ สบน. เพื่อให้การติดตามประเมินผลโครงการเป็นไปอย่างเปน็ รูปธรรมมากข้ึน คณะผู้วิจัยมีความเห็นว่า สบน. ควรนาหลักการของตารางเหตุผลสัมพันธ์ (Logical Fromeword : Log Frame) มาใช้ประกอบการ ติดตามและประเมนิ ผลโครงการ เพื่อให้การติดตามและประเมินผลโครงการของ สบน. มีการระบุเปูาหมายและ ตัวช้ีวัดโครงการท่ีจาเป็นในการวัดผลลัพธ์ได้อย่างเป็นเหตุเป็นผล สามารถระบุความเช่ือมโยงของโครงการกับ ปัจจัยภายนอกได้อย่างชัดเจน ช่วยให้ผู้ที่มีอานาจตัดสินใจ ผู้จัดการโครงการ และผู้ที่มีส่วนเก่ียวข้องอื่นๆ มี ความเข้าใจเกยี่ วกับโครงการท่ีตรงกัน Log Frame ท่ีจะนามาประยุกตใ์ ชก้ บั สบน. มีรายละเอยี ด ดังน้ี 5.1.1 ก่อนเรม่ิ ดาเนนิ โครงการ ในการพิจารณาโครงการเพื่อบรรจุในแผนบริหารหนี้สาธารณะประจาปี สบน. ควร กาหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการจัดทาตารางเหตุผลสัมพันธ์ (Log Frame) ประกอบการขอบรรจุวงเงนิ กู้ สาหรบั โครงการลงทนุ ในแผนการบริหารหนี้สาธารณะ เพื่อดาเนินการจัดทาแผนการบริหารหนี้สาธารณะในแต่ ละปงี บประมาณ โดยสานักนโยบายและแผน สบน. จะแจง้ ให้หนว่ ยงานให้ส่งข้อมูลประกอบการขอบรรจุวงเงิน กใู้ นแผนการบริหารหนส้ี าธารณะประจาปี ทั้งนี้ เพ่ือให้เป็นประโยชน์ต่อการตดิ ตามและประเมินผลโครงการใน ขั้นตอนต่างๆ ของโครงการต่อไป Log Frame ที่หน่วยงานเจ้าของโครงการเสนอน้ันต้องมีมาตรฐานและ สามารถนาไปปฏิบตั ิได้จริง โดยคณะผูว้ ิจยั ได้จัดทาตัวอย่าง Log Frame โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ ชว่ งจิระ- ขอนแก่น ของการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ข้ึนเพ่ือเป็นตวั อย่างในการจัดทารูปแบบ Log Frame สาหรับ โครงการ ท้ังน้ี สบน. ควรจัดการอบรมสัมมนาให้ความรู้หน่วยงานเจ้าของโครงการเก่ียวกับข้ันตอนการจัดทา Log Frame เพื่อซักซ้อมความเข้าใจและเพื่อให้ Log Frame ที่จะจัดทาข้ึนมีความถูกตอ้ งเหมาะสมเป็นไปใน แนวทางเดยี วกัน น้า | น้า |

ทั้งนี้ เจ้าหน้าที่ท่ีรับผิดชอบในการวิเคราะห์และอนุมัติโครงการของ สบน. ควรพิจารณา Log Frame รวมถึงเอกสารรายละเอียดข้อมูลโครงการที่เกี่ยวข้องกับข้อมูลใน Log Frame ตามรายการ (Checklist) ในตารางที่ 5.2 เพ่ือให้แน่ใจวา่ การติดตามและประเมินผลโครงการดงั กล่าวมีการกาหนดรูปแบบ สมมติฐาน วัตถุประสงค์ ผลลัพธ์และความสาเร็จของโครงการ และรายละเอียดอ่ืนๆ ท่ีเกี่ยวข้องไว้อย่างเป็นเหตุ เป็นผลและครบถ้วน โดยในการจัดทา Log Frame น้ี นอกจากน้ี คณะผู้วิจัยมีความเห็นวา่ สบน. อาจกาหนด สมมตฐิ านหรอื ตวั ชีว้ ัดผลลพั ธ์ ทง้ั ในเชงิ ปริมาณและคุณภาพ ซงึ่ เป็นปจั จยั ที่มีผลตอ่ ขีดความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศ เพ่ือให้แน่ใจวา่ การลงทุนโครงการโครงสร้างพื้นฐานเปน็ การลงทุนที่ย่ังยืน มีคุณภาพ ตอบสนองและ เป็นประโยชนก์ ับความต้องการของภาคการผลติ และชุมชนได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ รวมถึงสอดคล้องกับการขยายตัว ทางเศรษฐกิจของประเทศในอนาคต เช่น การวัดความหนาแน่นของเครือข่ายถนน เครือข่ายรถไฟเป็น สมมติฐาน หรือการต้ังค่าตัวชี้วัดคุณภาพและความพร้อมของโครงสร้างพ้ืนฐาน การลดความไม่ปลอดภัยหรือ ลดความเส่ียงของอุบัติเหตุของระบบการเดินทาง หรือแม้แต่การลดระยะเวลาในกระบวนการ หรือการอานวย ความสะดวก/เพ่ิมประสิทธิภาพการบริหารจัดการของระบบโลจิสติกส์ เป็นต้น โดยอาจกาหนดเป็นร้อยละ เปรยี บเทียบกับกอ่ นการดาเนินการกอ่ สรา้ ง หน้า | 5-2

ตารางท่ี 5.1 ตวั อยา่ งเบื้องตน้ ในการจัดทา Log Frame สาหรับโครงการกอ่ สรา้ งรถไฟทางคู่ คาสรุป ตวั ชวี้ ัด เปา้ หมาย ความหนาแนน่ ของเครอื ขา่ ยทางรถไฟ จาก ... - ราย พัฒนาโครงสร้างพ้นื ฐานใน เปน็ ... เครอื ระบบขนสง่ ทางราง ผลกระทบหรอื วตั ถปุ ระสงค์ - ปริมาณการขนส่งผู้โดยสารเพม่ิ ขน้ึ เปน็ 37,700 - - ราย ของโครงการ 55,000 คน ในปี 2577 หรือเพม่ิ ขนึ้ รอ้ ยละ 1.8 - - ราย (Development Objective) 2 ตอ่ ปี - เพิ่มขีดความสามารถใน - ปริมาณการขนสง่ สินค้าเพม่ิ ข้ึนเป็น 16,400 ตัน การรองรบั ผูโ้ ดยสารและ ต่อวนั ในปี 2577 หรือเพ่ิมข้ึนร้อยละ 2.0 - 2.3 การขนสง่ สนิ คา้ ตอ่ ปี - ลดปัญหาความลา่ ช้า - การเดินรถมปี ัญหาความลา่ ช้าลดลงรอ้ ยละ ... เนอ่ื งจากการรอสับหลกี ทาง ในปี ... ผลลัพธ์หรือผลผลิตของ ดาเนนิ การตามแผนทีก่ าหนด ไดแ้ ก่ การเ โครงการ (Output) - เวนคนื ทด่ี นิ (ธ.ค. 57 - ก.ย. 59) ข้อม - ทางรถไฟ สถานีรับส่ง - จา้ งท่ีปรึกษาจัดการประกวดราคา (ธ.ค. 57 - ในแต ผู้โดยสาร และสถานีย่าน พ.ค. 58) - ราย เก็บกองและขนถ่ายตสู้ ินค้า - เตรยี มเอกสาร / ประกวดราคา / มอบสถานที่ - ราย (ม.ิ ย. 58 - ม.ค. 59)

ช่วงจริ ะ-ขอนแกน่ ของการรถไฟแห่งประเทศไทย แหลง่ ที่มาสาหรับการตดิ ตาม สมมุติฐาน ประเมินผล ยงานการสารวจความหนาแน่นของ - นโยบายรัฐบาลมีความตอ่ เน่อื ง อขา่ ยทางรถไฟ - โครงการสามารถแข่งขันกบั การขนสง่ ผูโ้ ดยสาร และสินค้าในรปู แบบอ่นื ได้ ยงานปริมาณผูโ้ ดยสารและสนิ ค้า - การก่อสรา้ งรถไฟทางคู่ขนาดทาง 1 เมตร ยงานผลการเดินรถ (สถติ ิความล่าชา้ ) (Meter Gauge) สายอ่ืน เช่น มาบกะเบา - จิระ เปน็ ไปตามแผนทีก่ าหนดไว้ - การก่อสรา้ งทางรถไฟทางคู่ขนาดทางมาตรฐาน 1.435 เมตร (Standard Gauge) ไทย-จนี ชว่ ง แก่งคอย-นครราชสมี า และนครราชสีมา- หนองคาย เปน็ ไปตามแผนที่กาหนดไว้ - การจัดหาหัวรถจักรของ รฟท. เปน็ ไปตามแผนท่ี กาหนดไว้ เปิดใช้งานในปี 2562 โดยที่มาของ - การเวนคนื ทดี่ นิ เปน็ ไปตามแผนทก่ี าหนดไว้ มูลและข้อมูลท่ีไดม้ าจากการจัดเก็บ ตล่ ะตัวช้ีวัดจากรายงาน ดังน้ี ยงานผลสาเร็จของโครงการ ยงานความก้าวหน้า หนา้ | 5-3

คาสรุป ตัวชว้ี ดั กิจกรรมหลักหรือข้อมลู - จา้ งท่ีปรกึ ษาควบคุมงานกอ่ สรา้ ง (มิ.ย. 58 - นาเข้า (Input) พ.ย. 58) ที่มา : คณะผวู้ จิ ัย (2558) - กอ่ สรา้ งและควบคมุ งาน (ก.พ. 59 - 2562) ก่อสร้างแล้วเสร็จโดยประกอบด้วยผลผลิต ดังนี้ - ทางรถไฟขนาด 1 เมตร ขนานกับทางรถไฟเดิม ระยะทาง 187 กโิ ลเมตร พรอ้ มร้วั ตลอดแนว -สถานรี ับส่งผโู้ ดยสาร19แหง่ - สถานีย่านเก็บกองงและขนถ่ายตู้สินค้า 3 แห่ง ทรัพยากร - ค่าเวนคืนท่ีดนิ 609.34 ล้านบาท - ค่าดาเนินการประกวดราคา 10.00 ล้านบาท - ค่าก่อสร้าง 24,708.38 ล้านบาท - ค่าจ้างที่ปรึกษาควบคุมงาน 679.48 ล้านบาท รวม 26,007.20 ล้านบาท แหล่งเงินทุน เงินงบประมาณ 619.34 ล้านบาท เงินกู้ 25,387.86 ล้านบาท

แหล่งท่มี าสาหรับการตดิ ตาม สมมตุ ฐิ าน ประเมินผล - ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการบรหิ าร รฟท. สศช. และ ครม. - ไดร้ ับการสนบั สนนุ เงนิ งบประมาณและเงนิ กู้ - ตน้ ทุนเพิม่ ขึน้ หากโครงการมีความลา่ ชา้ หน้า | 5-4

ตารางท่ี 5.2 รายการตรวจสอบความเป็นไปได้ของการประเมินผลของโครงการ (Evaluability Checklist) หัวข้อ รายการ 1. การวิเคราะห์ 1) โครงการมกี ารระบปุ ญั หาหรือความต้องการในการแกป้ ัญหาไว้อยา่ งชดั เจนผา่ นการหารือ ปัญหา รว่ มกบั ผู้มีสว่ นไดส้ ว่ นเสียท่เี ก่ยี วข้อง 2) โครงการมีการระบสุ าเหตุของปญั หาทท่ี าใหโ้ ครงการล่าช้าและจะไม่เปน็ ไปตามเปูาหมาย 3) โครงการมกี ารระบุผู้ไดร้ ับประโยชนไ์ ว้อย่างชัดเจน 2. คาจากดั ความ ผลลัพธ์ท่คี าดว่าจะไดร้ บั เม่ือดาเนนิ โครงการแลว้ เสร็จมคี วามเชือ่ มโยงกบั ปญั หาและความ ของวัตถุประสงค์ ต้องการในการแกป้ ัญหาอยา่ งชัดเจน โดยเปาู หมายของโครงการ (Program Goal) ต้องระบุ ให้ชัดเจนวา่ โครงการต้องการ “เพ่มิ ” หรือ “ลด” หรอื “บรรลุเปูาหมาย” อะไร และในหนง่ึ โครงการต้องมีจุดมงุ่ หมาย (Project Purpose) เพยี งหนึง่ อยา่ งเทา่ นนั้ 3. ความ 1) โครงการมกี ารระบเุ ปาู หมายและวัตถุประสงคไ์ วอ้ ย่างชดั เจน สอดคลอ้ ง 2) โครงการมกี ารระบุและอธบิ ายเกีย่ วกบั ผลลพั ธข์ องโครงการไว้อย่างชัดเจน เปน็ เหตุเป็นผล 3) องค์ประกอบตา่ งๆ ของโครงการมคี วามสัมพนั ธ์เปน็ เหตุเป็นผลกัน สามารถนาไปส่กู าร ของโครงการ บรรลุวตั ถปุ ระสงคข์ องโครงการได้ผา่ นวิธีการปฏบิ ัติท่จี าเป็นตา่ งๆ 4. สมมุติฐานและ 1) โครงการมีการระบุเงอ่ื นไขในการดาเนินโครงการและความสาเร็จของโครงการไวอ้ ย่าง ความเสีย่ ง ชัดเจน 2) โครงการมกี ารระบุกลุ่มบคุ คล สถาบนั หรอื องค์กรที่อาจไดร้ บั ผลกระทบท้งั ทางบวกและ ทางลบจากโครงการไว้อย่างชัดเจน 3) โครงการมีการระบุและอธิบายเกยี่ วกับองค์ประกอบหรือเหตุการณต์ า่ งๆ ท่อี ยู่ นอกเหนอื การควบคมุ ของการจัดการโครงการและอาจส่งผลกระทบตอ่ ความสาเรจ็ ผลลพั ธ์ และการบรรลวุ ตั ถุประสงค์ของโครงการไว้อย่างชัดเจน 4) โครงการมีการระบวุ ธิ กี ารตดิ ตามความสมเหตุสมผลของสมมตุ ิฐานเหล่านไี้ วอ้ ยา่ งชดั เจน 5. ตัวชว้ี ดั ผลลพั ธ์ 1) ตัวชวี้ ดั ผลลัพธ์สาหรับวัตถุประสงค์และองค์ประกอบต่างๆ ของโครงการได้ระบุวิธีการวดั ผลลพั ธ์เชิงปริมาณหรอื คุณภาพในการดาเนินโครงการไว้อย่างชดั เจน 2) ตัวช้วี ัดผลลัพธม์ กี ารกาหนดระดับเปาู หมายทีค่ าดวา่ จะไดร้ บั ในระหว่างและหลงั การดาเนนิ โครงการแล้วเสร็จไวอ้ ยา่ งชัดเจน 3) ขอ้ มูลโครงการได้รวมข้อมูลพน้ื ฐานต่างๆ กอ่ นเร่มิ ดาเนนิ โครงการไว้ด้วย หรือหากไม่มี ขอ้ มลู พ้ืนฐานเหลา่ นี้ โครงการกค็ วรออกแบบใหม้ ีการเก็บข้อมลู ดว้ ย 4) โครงการมกี ารระบุเกณฑ์มาตรฐาน คา่ เปาู หมาย หรือหลักฐานอ่ืนๆ ท่สี ามารถใชต้ ดิ ตาม ความกา้ วหนา้ และการบรรลวุ ัตถปุ ระสงคข์ องโครงการไวอ้ ย่างชดั เจน ท่มี า : Monitoring and Evaluation Guidelines – for Better Management of Development Project (version 1.0) หนา้ | 5-5

5.1.2 ระหวา่ งดาเนินโครงการ ในขั้นตอนการติดตามโครงการท่ีกาลังดาเนินการ เจ้าหน้าท่ี สบน. ควรใช้ข้อมูลท่ี ระบุใน Log Frame ของโครงการเพอ่ื ทบทวนความเข้าใจบริบท ทม่ี าของโครงการ รวมถงึ ตรวจสอบผลลพั ธ์ ความ เส่ยี งและสมมุตฐิ านต่างๆ ทีได้ระบุไว้ตอนเริ่มตน้ โครงการ โดยเปรียบเทียบกับข้อมูลในรายงานความก้าวหน้าของ โครงการ ซึ่งตอ้ งแสดงขอ้ มลู ตาม “ตัวชี้วัด” และ “แหลง่ ข้อมูลสาหรับการติดตามประเมินผล” ใน Log Frame ซ่งึ โดยท่วั ไปแลว้ ควรตรวจสอบประเดน็ สาคัญดังตอ่ ไปนี้ 1) โครงการมกี ารบรรลหุ รือมแี นวโนม้ ทจ่ี ะบรรลวุ ัตถปุ ระสงคแ์ ละเปูาหมายเพียงใด 2) โครงการมีแนวโน้มที่จะบรรลุผลลัพธ์หรือองค์ประกอบต่างๆ ตามที่ไดว้ างแผนไว้ โดยเป็นไปตามระดับคุณภาพ ระยะเวลา ภายใตก้ รอบวงเงินทีต่ ั้งไวห้ รือไม่ 3) สมมุตฐิ านตา่ งๆ ท่เี กยี่ วขอ้ งกบั โครงการทีไดร้ ะบุไว้ใน Log Frame ยังคงมีความ สมเหตุสมผลหรือไม่ มีสมมุตฐิ านขอ้ ใดทไี่ ดก้ ลายเปน็ ความเส่ียงท่ีอาจส่งผลกระทบต่อความก้าวหนา้ หรือ ความสาเร็จของโครงการหรือไม่ คาสรปุ ตวั ชีว้ ดั แหลง่ ข้อมลู สาหรบั สมมุติฐาน การตดิ ตามประเมนิ ผล เป้าหมาย ตัวชีว้ ัดผลการดาเนนิ งาน - ระบบประเมินผลของ ความเสย่ี งเกี่ยวกับผลกระทบ ผลกระทบในระยะยาวของ ภาพรวมตามยุทธศาสตร์ โครงการ เชงิ ยทุ ธศาสตร์ โครงการ - ขอ้ มูลเชงิ สถติ ทิ ี่เกี่ยวข้อง - การสารวจ ผลกระทบหรอื วัตถุประสงค์ ตวั วดั ทร่ี ะบถุ งึ ความสาเรจ็ ขั้นตอน เหตุการณ์ บุคคล ความเสีย่ งเกย่ี วกับผลกระทบ ของโครงการ (Development ของโครงการ มลู ค่า หรือแหล่งข้อมูลสาหรับ ระดับโปรแกรม ปัจจยั ภายนอก Objective) ผลประโยชน์ และ การจัดทาระบบประเมนิ ผล ทสี่ ่งผลถึงการบรรลุ ผลกระทบของโครงการน้ี การ ผลตอบแทนของการลงทุน โครงการ วตั ถปุ ระสงค์โครงการ เปลย่ี นแปลงในพฤติกรรมหรอื ระบบของผูท้ ไ่ี ด้รับประโยชน์ หรือการเปลี่ยนแปลงการ ดาเนนิ งานขององค์กร ผลลัพธ์หรือผลผลิตของ ตัวบ่งช้ีท่ีวัดความสาเร็จ ขั้นตอน เหตุการณ์ บุคคล ความเสีย่ งเกี่ยวกับประสิทธิผล โครงการ (Output) ของ ผลผลิตของโครงการ หรือแหล่งข้อมูลสาหรับ ของการออกแบบโครงการ โครงการนี้มีผลผลิตอะไรบ้าง ระบบการควบคุมและ ติดตามการดาเนินโครงการ กิจกรรมหลักหรือข้อมูลนาเข้า รายละเอียดของทรัพยากรท่ีใช้ เงือ่ นไขปัจจยั ภายนอกและ (Input) งบประมาณ ทรัพยากรท้ังด้านการเงิน กายภาพ ปัจจัยแวดล้อมท่ีตอ้ งบรรลุเพอ่ื เริม่ โครงการ และทาให้เกิด องค์ประกอบหรือกจิ กรรมหลกั บุคลากรที่จาเป็นในการนาไปสู่ผลลัพธ์ รวมท้ังระบุ ท่ีต้องดาเนนิ การ เพ่ือทจี่ ะ แหล่งท่ีมาของเงินลงทุน และระบุกรอบเวลาดาเนินงาน กจิ กรรมของโครงการ นาไปสูผ่ ลลัพธ์ แผนภาพท่ี 5.1 : การใช้ Log Frame ในการตดิ ตามความกา้ วหน้าในการดาเนินโครงการ ท่มี า : คณะผู้วจิ ยั (2558) หน้า | 5-6

5.1.3 หลงั ดาเนินโครงการแล้วเสรจ็ เจ้าหน้าที่ สบน. สามารถใช้ Log Frame เป็นเคร่ืองมือในการกาหนดแผนและ หลักเกณฑ์สาหรับการประเมินโครงการท่ีแล้วเสร็จได้ เช่น ต้ังคาถามในการประเมินผลด้านประสิทธิผลและ ผลกระทบของโครงการจากความสัมพนั ธท์ ี่เป็นเหตเุ ปน็ ผลกัน (Causal Relationships) ขององค์ประกอบใน Log Frame นอกจากนั้น เจ้าหน้าท่ี สบน. ยังสามารถใช้ข้อมูลตัวชี้วัดและแหล่งข้อมูลสาหรับการติดตาม ประเมินผลใน Log Frame สาหรับการกาหนดวิธีการเก็บข้อมูลที่จาเปน็ ของโครงการ รายละเอยี ดการใช้ Log Frame ในการกาหนดแผนการประเมนิ ผลโครงการปรากฏตามแผนภาพที่ 5.2 แผนภาพท่ี 5.2 : การใช้ Log Frame ในการกาหนดแผนการประเมินผลโครงการ ทมี่ า : JICA Guideline for Project Evaluation (September 2004), Part II: JICA’s Evaluation Methods นอกจากน้นั สว่ นประกอบต่างๆ ของ Log Frame ยงั สมั พันธ์กบั เกณฑ์การประเมนิ โครงการของ OECD/DAC ทัง้ 5 ด้านตามตารางท่ี 5.3 ดังนี้ หน้า | 5-7

ตารางที่ 5.3 ความสัมพันธ์ระหวา่ ง Log Frame กบั เกณฑก์ ารประเมนิ โครงการของ OECD/DAC 5 ด้าน ความ ประสทิ ธผิ ล ประสทิ ธิภาพ ผลกระทบ ความย่งั ยนื สอดคล้อง เปูาหมาย ผลกระทบของโครงการ หรือวัตถุประสงค์ ผลลัพธข์ องโครงการ หรือผลผลิต กิจกรรมหลักหรือ ข้อมูลนาเข้า ท่มี า : เอกสารการอบรมเร่อื ง Logical Framework และการประเมนิ ผลโครงการเบอื้ งตน้ สานกั งานบริหาร หนีส้ าธารณะ กรกฎาคม 2558 อย่างไรก็ดี เจ้าหน้าท่ี สบน. จะต้องตระหนักด้วยว่าข้อมูลที่ได้บันทึกไว้ใน Log Frame เป็นเพียง ส่วนหนึ่งของข้อมูลที่จาเป็นต่อการประเมินผลโครงการเท่าน้ัน เนื่องจาก Log Frame เป็นการนาเสนอตัวช้ีวดั ทเ่ี ป็นไปไดส้ าหรับประเมินวตั ถุประสงค์และผลลัพธ์ของโครงการ ซ่ึงอาจไม่ครอบคลุมองค์ประกอบดา้ นอ่นื ๆ ท่ี สาคญั ดังตอ่ ไปนี้ 1) ขนั้ ตอนการดาเนินโครงการ เนื่องจากการประเมินผลหลังโครงการแล้วเสร็จท่ีสามารถระบุข้อเสนอแนะและบทเรียนที่ ได้รับน้ันอาจมีขอบเขตมากกว่าการบรรลุผลลัพธ์ตามตัวช้ีวัด ดังนั้น เจ้าหน้าที่ สบน. ควรคานึงถึงการ ดาเนินงานตามข้ันตอนต่างๆ ของโครงการรวมถึงปัญหาและอุปสรรคควบคู่ไปด้วย ตัวอย่างเช่น โครงการอาจ ได้รับผลกระทบจากปัญหาการเวนคืนที่ดินและรื้อย้ายสิ่งปลูกสร้างหรือเกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ดังนั้น แผนการดาเนินโครงการอาจมีการปรับเปลี่ยนเพ่ือให้ตรงกับความต้องการในขณะนั้น ส่งผลให้ข้อมูลใน Log Frame ที่กาหนดไวก้ ่อนเรม่ิ โครงการไม่สามารถนามาปรบั ใช้กบั การประเมินผลหลังโครงการแลว้ เสรจ็ ได้ 2) ผลกระทบเชงิ คุณภาพของโครงการ เน่ืองจากการวัดผลลัพธ์ของโครงการท่ีระบุไว้ใน Log Frame ส่วนใหญ่จะกาหนดตัวช้ีวัดใน เชิงปริมาณ ดังน้ัน เจ้าหน้าที่ สบน. ควรคานึงถึงผลกระทบเชิงคุณภาพของโครงการควบคู่ไปด้วย โดยอาจ ดาเนินการสารวจทางด้านวิศวกรรม ลักษณะทางกายภาพ และความพึงพอใจของผู้ได้ผลประโยชน์จาก โครงการ ตัวอย่างเช่น โครงการปรับปรุงทางรถไฟ อาจมีการระบุผลลัพธ์ใน Log Frame ในดา้ นความเร็วที่ เพิ่มข้ึนหลังดาเนินโครงการ ผู้ประเมินโครงการอาจสารวจ “ความสะดวกสบาย” ของผู้โดยสารจากการตอบ แบบสอบถามเพื่อวัดผลลัพธใ์ นเชิงคณุ ภาพของโครงการเพม่ิ เตมิ ได้ หนา้ | 5-8

3) ข้อพิจารณาอน่ื ๆ ท่ไี ม่ได้ระบุไว้ใน Log Frame เน่ืองจากโครงสรา้ งท่ีเปน็ เหตุเป็นผลของ Log Frame อาจทาใหไ้ มส่ ามารถครอบคลุม ข้อพจิ ารณาบางประการของโครงการได้ เชน่ องค์ประกอบภายในที่ส่งผลเชงิ บวกและเชิงลบของโครงการ ผลกระทบขา้ งเคียง ซงึ่ เจา้ หน้าทปี่ ระเมินโครงการของ สบน. ควรคานงึ ถงึ ข้อพิจารณาเหลา่ นีใ้ นกระบวนการ ประเมินผลหลังโครงการแล้วเสรจ็ ควบคกู่ ันไปดว้ ย คณะผู้วจิ ัยมีความเห็นว่า การนาตารางเหตผุ ลสัมพันธ์ (Logical Framework) เข้ามาใช้ในการ ประเมินผลโครงการเป็นเครื่องมือท่ีจะช่วยให้ สบน. ปรับรูปแบบ วธิ ีการประเมินให้เป็นระบบและมีมาตรฐาน มากข้ึน ทั้งในช่วงก่อนเริ่มโครงการ ระหว่างการดาเนินโครงการ (ติดตามโครงการ) และภายหลังจากที่ก่อสร้าง โครงการเสร็จสิ้นแล้ว โดยคณะผู้วิจัยขอเสนอแนะกรอบแนวทางการประเมินโครงการที่เหมาะสมสาหรับการ ดาเนนิ งานของ สบน. ดงั น้ี 5.2 การประเมนิ ก่อนเร่ิมโครงการ ในการพิจารณาประเมินโครงการก่อนเริ่มดาเนินโครงการ เจ้าหน้าที่ สบน. จะวิเคราะห์ความ เหมาะสมและความเป็นไปได้ของโครงการจากรายงานผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ (Feasibility Study) วิเคราะห์วัตถุประสงค์โครงการ ลักษณะโครงการ และรายละเอียดอื่นๆ ประกอบ เพื่อเป็นข้อมูล ในการเสนอความเห็นตอ่ คณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัตโิ ครงการ หรือพจิ ารณาจัดหาแหล่งเงินลงทุนสาหรับ โครงการ ซึ่งโดยส่วนใหญ่แล้วรายงานผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการจะใช้รูปแบบการวิเคราะห์ต้นทุน- ผลประโยชน์ (Cost Benefit Analysis : CBA) เปน็ หลักเนื่องจากสามารถชีใ้ ห้เห็นผลประโยชน์ที่จะเกิดข้ึนกับ โครงการได้ เช่น ผลประโยชน์ในเชิงเศรษฐกิจ (EIRR) การประหยัดเวลาในการเดินทาง ซ่ึงมีผลต่อต้นทุนการ ขนส่งที่ลดลงและสว่ นเกินทเ่ี พมิ่ ข้ึนในระบบเศรษฐกจิ เป็นต้น ซ่ึงสามารถเพ่ิมผลิตภาพและความสามารถในการ แข่งขันของประเทศ รวมถึงการขยายตัวทางเศรษฐกิจของประเทศในภาพรวมได้ในที่สุด โดยคณะผู้วิจัยมี ความเห็นว่า นอกเหนือจากการพิจารณาความคุ้มค่าในการลงทุน และความเหมาะสมในการดาเนินโครงการท่ี มีต่อภาพรวมของประเทศแลว้ สง่ิ ท่สี าคญั และเปน็ บทบาทหลักของ สบน. คอื การพิจารณาแหลง่ เงินที่เหมาะสม ในการดาเนินโครงการ สัดส่วนการรับภาระระหว่างภาครัฐ รัฐวิสาหกิจ และเอกชน ซ่ึงเจ้าหน้าที่ สบน. จะต้อง สามารถวิเคราะห์หรือแสดงให้เห็นถึงหลักการและเหตุผลเพื่อสนับสนุนหรือคัดค้านการดาเนินโครงการได้ อย่างชัดเจน ท้ังน้ี เจ้าหน้าท่ีจะต้องวเิ คราะหแ์ ละประเมนิ โครงการในดา้ นตา่ งๆ ดงั น้ี 5.2.1 การวเิ คราะหว์ ัตถุประสงคโ์ ครงการเบ้ืองตน้ และความสอดคล้องกับนโยบายรฐั บาล เจ้าหน้าที่วิเคราะห์ภาพรวมการดาเนินงานว่ามีวัตถุประสงค์ เปูาหมาย และผลจาก การดาเนินโครงการสอดคล้องกับแนวนโยบายพ้ืนฐานที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายของรัฐบาล แผนแม่บท และแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาอื่น ๆ ท่ีเก่ียวข้องอย่างไร โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องดาเนินการได้ โดยไม่ขดั ตอ่ ข้อกฎหมายและระเบียบทเี่ กี่ยวขอ้ งด้วย การวิเคราะห์ความสอดคล้องโครงการกับนโยบายและแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศมี วัตถุประสงค์เพ่ือเป็นแนวทางในการบริหารจัดการหน้ีสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้การดาเนินนโยบาย หนา้ | 5-9

พัฒนาประเทศเป็นไปอย่างย่ังยนื โดยเจ้าหน้าที่จะต้องพจิ ารณาโครงการเงินกู้ว่ามีความสอดคล้องตามแนวทาง เหลา่ นห้ี รือไมอ่ ย่างไร 1) บทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อันเป็นแนวนโยบายหลักในการปกครอง และดาเนนิ กจิ การของประเทศ เชน่ แนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน แนวนโยบายดา้ นทรัพยากร ธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดล้อม สิทธเิ สรีภาพของปวงชนชาวไทย เป็นตน้ 2) ยุทธศาสตร์การพฒั นาประเทศในระยะแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยจะต้อง เปน็ โครงการลงทนุ ท่ีสอดคลอ้ งกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเพ่ือให้การกู้เงินเพ่ือลงทุนเป็นไปเพอ่ื การพฒั นาด้านเศรษฐกิจและสังคม สอดคล้องกับการกาหนดทิศทางการพฒั นาประเทศในแต่ละช่วงระยะเวลา ของแผนพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ 3) นโยบายรัฐบาล เพ่ือเป็นกลไกในการขับเคล่ือนการพัฒนาประเทศตามนโยบายของ รัฐบาล จาเป็นอย่างย่ิงที่โครงการจะต้องมีวัตถุประสงค์ การดาเนินการตามที่นายกรัฐมนตรีได้ประกาศต่อ รัฐสภา ซึง่ จะมีทั้งนโยบายทางดา้ นความมั่นคง การพัฒนาเศรษฐกิจ สงั คม คณุ ภาพชีวิต ด้านพลงั งาน เปน็ ตน้ 4) แผนยุทธศาสตร์หรอื แผนแม่บทอ่ืนๆ เป็นการวางแผนเพื่อการพัฒนาประเทศ โดยมีการ กาหนดเปูาหมายท่ีชัดเจน โดยหน่วยงานราชการจะต้องให้ความร่วมมือในการดาเนินการตามแผนงาน และ ได้รับงบประมาณอย่างเพียงพอเพื่อให้บรรลุเปูาหมายของแผน ทั้งน้ี เพื่อเพิ่มโอกาสและความได้เปรียบให้กับ ประเทศ และลดปัญหาอุปสรรคให้น้อยลง เช่น แผนหลักการขนส่งและจราจร ยุทธศาสตร์กระทรวงคมนาคม แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานด้านการคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. 2556 – 2563 ยุทธศาสตร์ การพัฒนาระบบโลจิสติกส์ของประเทศไทย กรอบความร่วมมือระหว่างประเทศท่ีเก่ียวข้อง เช่น ประชาคม อาเซยี น (Asean Economics Community: AEC) กรอบความรว่ มมอื (GMS Greater Mekong Subregion) เป็นต้น แผนการพัฒนาโครงข่ายรถไฟทางคู่ท่ัวประเทศ แผนการพัฒนาโครงข่ายทางรถไฟสายใหม่ รวม 17 เส้นทาง และแผนยุทธศาสตรอ์ น่ื ๆ ทเ่ี ก่ยี วข้อง เปน็ ตน้ ทั้งนี้ สาหรบั โครงการกอ่ สรา้ งรถไฟทางคู่ตอ้ งตรวจสอบ วา่ มกี ารทบทวนผลการศึกษาแลว้ 5.2.2 การวเิ คราะหล์ ักษณะของโครงการ นอกเหนือจากการวิเคราะห์ลักษณะโครงการโดยทว่ั ไป ซ่ึงประกอบดว้ ยขนาดโครงการ วงเงิน ลงทุน แผนการดาเนินโครงการ ขอบเขตการดาเนินโครงการ กาหนดระยะเวลาของแผนดาเนินการ ตวั ชว้ี ัดผล ความสาเร็จโครงการ และผู้ได้รับผลประโยชน์ว่าเหมาะสม จาเป็นต่อสถานการณ์ปัจจุบัน หรือการพัฒนาเพ่ือ อนาคตหรือไม่อยา่ งไรแล้ว เจา้ หน้าท่ีจาเปน็ อย่างยิ่งท่ีจะต้องวิเคราะห์ถึงปัจจยั อน่ื ท่เี ก่ียวขอ้ ง ดังน้ี 1) ลักษณะภาพรวมของการดาเนนิ งานในสาขา จะเป็นการรวิเคราะห์สภาพข้อเท็จจริงของภาพรวมการดาเนินงานของโครงการว่า สอดคล้องกับกิจการในสาขาน้ันๆ ว่ามีสภาพปัจจบุ ัน หรือผลการดาเนินงานในอดตี ของโครงการประเภทเดียวกัน หรือแนวโน้มในการพัฒนากิจการในสาขานั้น ๆ อย่างไร มีปญั หาอุปสรรคเช่นไร และจาเป็นต้องมีแนวทางการ แก้ไขหรอื มกี ารดาเนนิ การเชน่ ไร โดยโครงการท่ีเกดิ ขน้ึ จะสามารถแก้ไขปัญหาที่เกดิ ข้นึ ได้หรือไม่ มากนอ้ ยเพยี งใด หน้า | 5-10

2) ประโยชนห์ รือผลกระทบของโครงการในดา้ นต่างๆ โครงการจะต้องสามารถระบุถึงประโยชน์ที่ประชาชนในพืน้ ท่ีโครงการหรือในบริเวณ พื้นท่ีโครงการจะได้รับภายในกรอบระยะเวลาที่ชัดเจน ซ่ึงประชาชนท่ัวไป ผู้รับบริการถือเป็นผู้รับประโยชน์ โดยตรงจากการดาเนินโครงการ นอกจากน้ี จะตอ้ งวิเคราะหถ์ ึงผลกระทบตอ่ สิ่งแวดล้อมและการมีส่วนร่วมของ ประชาชน ผลกระทบตอ่ นโยบายดา้ นเศรษฐกจิ จากการลงทุนโครงการ รวมถงึ ผลประโยชน์ของโครงการต่อการ พัฒนาทรัพยากรบุคคล การยกระดับดา้ นเทคโนโลยีตอ่ การพัฒนาประเทศ 3) ความเช่ือมโยงกับโครงการอนื่ จะวิเคราะหว์ ่าโครงการลงทุนมีส่วนสนบั สนุนการดาเนนิ การของโครงการท่มี ีอยู่ สง่ เสรมิ หรือสามารถแก้ไขใหป้ ญั หาอปุ สรรคของแผนงานในภาพรวมดขี ้ึนได้หรือไม่อย่างไร เพ่ือให้การดาเนนิ การในระยะ สั้นและระยะยาวมคี วามสอดคล้องและเช่ือมโยงกนั เกิดประสทิ ธิภาพและประสิทธผิ ลในภาพรวมสาหรบั การ ดาเนนิ การ ของสาขานั้นๆ เช่น การคดั เลอื กโครงการลงทนุ ตามแผนยทุ ธศาสตร์จะได้รบั การจัดลาดบั และ คดั เลอื กใหเ้ ป็นโครงการ ลงทนุ ท่ีใชเ้ งินกเู้ พ่ือให้สามารถดาเนนิ โครงการไดท้ ันที อยา่ งไรก็ดี เจา้ หนา้ ท่ีจาเป็นจะตอ้ ง พจิ ารณาด้วยวา่ โครงการลงทุนทีป่ ระกอบหรือเชอ่ื มโยงกนั ซ่งึ อาจจะอย่ใู นหรือนอกแผนยทุ ธศาสตรม์ ีความพรอ้ มที่ จะดาเนนิ การในทันทดี ว้ ยหรือไม่ เพอ่ื ให้แน่ใจวา่ โครงการลงทนุ ดังกลา่ วจะก่อให้เกดิ ผลสัมฤทธ์ใิ นภาพรวม 5.2.3 การวิเคราะห์ความเป็นไปไดแ้ ละทางเลอื กในการดาเนินโครงการ เน่ืองจากประเทศไทยมีการพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานโดยมีการตัดสินใจเลือกโครงการจาก ระดับนโยบาย (Top-down) จึงประสบปัญหาในการดาเนินโครงการในบ่อยคร้ัง เช่น การต่อต้านจาก ประชาชนในพ้ืนท่ีและองค์กรเอกชน จนทาให้เกิดความล่าชา้ ในการดาเนินการก่อสร้าง หรือไม่สามารถดาเนิน โครงการตอ่ ไปได้ ซึ่งส่งผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศในภาพรวม ทั้งในด้านคุณภาพชีวติ ของประชาชน และ กระทบต่อขีดความสามารถใน การแข่งขันของประเทศ รวมทั้งไม่สามารถใช้ประโยชน์จากระบบโครงสร้างพ้ืนฐาน ท่ีได้ลงทุนไปแล้วให้คุ้มค่า เกิดความสูญเสียทางเศรษฐกิจ และกระทบต่อบรรยากาศการลงทุนของประเทศ ดังน้ัน จึงมีความจาเป็นอย่างย่ิงท่ีภาครัฐจะต้องมีการวิเคราะห์ทางเลือกและความเป็นไปได้ในการดาเนิน โครงการตั้งแต่ก่อนเร่ิมดาเนินโครงการ เพื่อให้การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานมีความต่อเนื่องและสามารถ ตอบสนองยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศได้อย่างยั่งยืน โดยเจ้าหน้าท่ี สบน. จะต้องวิเคราะห์ผลการศึกษา ความเป็นไปไดใ้ นการดาเนนิ โครงการ โดยมรี ายละเอียด ดงั น้ี 5.2.3.1 การวิเคราะห์ผลการศกึ ษาความเป็นไปได้ในการดาเนนิ โครงการ (Feasibility Study) ในการพิจารณาโครงการลงทุนเพื่อบรรจุในแผนการบริหารหน้ีสาธารณะประจาปี งบประมาณ ซ่ึงเป็นข้ันตอนสุดท้ายก่อนการจัดหาเงินกู้ให้กับโครงการ เจ้าหน้าที่จาเป็นต้องพิจารณาคัดเลือก โครงการท่ีเหมาะสมและคาดว่าจะสามารถดาเนินการได้ตามวัตถุประสงค์ โดยเจ้าหน้าท่ีจะดาเนินการวิเคราะห์ Feasibility Study ซ่ึงเป็นรายงานความเป็นไปได้ของทางเลือกตา่ งๆ ในการดาเนินโครงการ ก่อนท่ีหน่วยงาน เจ้าของโครงการจะนามาจัดทาเป็นนโยบาย แผนงาน โครงการ โดยเจ้าหน้าที่จะต้องพิจารณาจากปัจจัย 6 ด้าน ประกอบดว้ ย หน้า | 5-11

1) ด้านเศรษฐกจิ เจ้าหน้าที่จะต้องประเมินว่าโครงการมีการประเมินค่าใช้จ่ายในการดาเนิน โครงการเทียบกับผลตอบแทนท่ีจะไดร้ ับ โดยพิจารณาเบื้องต้นจากผลประโยชน์ที่จะไดร้ ับมีมูลค่าสูงกว่ามูลค่า ท่ีตอ้ งลงทุนหรือไม่ ท้ังผลตอบแทนท่ีเป็นตัวเงินและผลตอบแทนทางสังคม และสามารถดาเนินการให้เสร็จสิ้น ตามแผนได้หรือไม่ วิธีที่มักใช้พิจารณา เช่น Break-even Analysis Return on Investment (ROI) และ Net Present Value เปน็ ต้น 2) ดา้ นสังคม เจ้าหน้าที่จะต้องประเมินว่าโครงการลงทุนจะต้องไม่ขัดต่อวฒั นธรรม ประเพณี วิถีการดารงชีวิตของประชาชนในพ้ืนท่ีดาเนินการ รวมท้ังโครงการต้องเป็นที่ยอมรับของสังคม โดยพิจารณา จากประเภทของผลกระทบ ขนาดของผลกระทบ และระยะเวลาของผลกระทบ ดังนั้น โครงการลงทุนขนาดใหญ่ เช่น โครงการก่อสร้างเขื่อน หรือโครงการก่อสร้างถนน ท่ีมีโอกาสจะการต่อต้านจากประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย จึงจาตอ้ งจัดให้มกี ารรับฟงั ความคดิ เหน็ ของประชาชน หรือการจัดทาประชาพิจารณ์ เพอ่ื ปูองกนั ปัญหาดังกล่าว ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการดาเนินโครงการให้บรรลุวัตถุประสงค์ โดยในการประเมินด้านสังคมนี้ เจ้าหน้าที่จะต้อง ให้ความสาคัญถึงการวิเคราะห์ว่าโครงการมีผลประโยชน์ที่สามารถตอบสนองต่อชุมชนได้มากน้อยเพียงไร เพ่ือให้การใช้ผลประโยชน์โครงการลงทนุ คมุ้ ค่าไดม้ ากทีส่ ุด 3) ดา้ นการเมือง เจา้ หนา้ ที่วิเคราะหว์ า่ โครงการต้องสอดคล้องกับนโยบายของรฐั บาล หรือเปน็ โครงการทไ่ี ด้รับการสนับสนุนใหด้ าเนนิ การ เพอ่ื ปูองกันความไมต่ ่อเนอ่ื งในการดาเนนิ โครงการเม่ือเกดิ การเปลีย่ นแปลง ทางการเมอื ง 4) ดา้ นการบรหิ ารจัดการ เจ้าหน้าทวี่ เิ คราะหข์ ีดความสามารถของหนว่ ยงานเจ้าของโครงการ โดยดจู าก ขอ้ มูลผลการดาเนนิ โครงการในอดตี เชน่ ความสามารถในการดาเนนิ โครงการและการเบิกจา่ ยเงินเป็นไปตาม แผนหรอื ไม่ แนวทางในการดูแลรักษาผลผลิตโครงการให้มคี วามยง่ั ยนื เปน็ ตน้ ทง้ั นี้ เพอื่ เป็นข้อมูลในการพิจารณา ในการจดั สรรเงินกู้ในแต่ละปงี บประมาณ และพจิ ารณาประมาณการณ์กรอบการดาเนนิ การและการเบกิ จา่ ยเงิน โครงการรว่ มกบั หน่วยงานเจ้าของโครงการ 5) ดา้ นเทคนคิ เจา้ หน้าทพ่ี จิ ารณาความเหมาะสมและความเป็นไปไดด้ า้ นเทคนคิ ไดแ้ ก่ (1) ความพร้อมของโครงการ เช่น สามารถระบุพิกัดพ้ืนที่ดาเนินการได้ พนื้ ที่ ดาเนินการมคี วามเหมาะสมและไม่ติดปญั หาการเวนคืนท่ีดิน มีแผนการดาเนินโครงการและแผนการใช้จ่ายเงิน ชัดเจน มีการกาหนดระยะเวลาในการดาเนินโครงการ เป็นต้น (2) ทางเลือกและรูปแบบในการดาเนินโครงการ เชน่ มีการเลอื กใชเ้ ทคโนโลยี ที่เหมาะสม (เครอ่ื งจักร/เครื่องมือ/อุปกรณ์การผลิต) ภายใต้ตน้ ทนุ ทเี่ หมาะสมและคุ้มค่า ทั้งงบลงทนุ และงบ ดาเนินงาน ขัน้ ตอนในการดาเนนิ การหรือรูปแบบการบรหิ ารจดั การมคี วามเหมาะสมถูกต้อง เป็นตน้ หนา้ | 5-12

6) ดา้ นสิ่งแวดล้อม เนื่องจากกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม ได้กาหนดประเภท และขนาดของโครงการ หรือกิจการ ท่ีอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ท้ังทางด้านคุณภาพ ส่ิงแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ ซ่ึงต้องจัดทารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment : EIA) และรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (Environmental Health Impact Assessment: EHIA) เสนอตอ่ สานกั งานนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อม เพ่ือ ดาเนินการให้ความเห็นตามที่กาหนดในพระราชบัญญัติส่งและเสริมรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ดังน้นั ในการพจิ ารณาความเปน็ ไปได้ในการดาเนนิ โครงการลงทนุ เจ้าหนา้ ท่จี ึงตอ้ งพจิ ารณาว่า โครงการ ต้องจัดทา EIA หรือ EHIA หรือไม่ ถ้าเข้าข่ายตอ้ งจัดทาไดด้ าเนินการจัดทาและได้รับความเห็นชอบแล้วหรือยัง หรือต้องใชร้ ะยะเวลามากน้อยแค่ไหนในการได้รับผลการพจิ ารณา EIA หรือ EHIA เพ่ือกาหนดระยะเวลาการ ดาเนินงานในอนาคต ทั้งน้ี การประเมิน EIA หรอื EHIA ดงั กล่าวเปน็ การประเมินเพ่ือช้ีให้เห็นวา่ เม่ือ มีโครงการแล้วจะมีผลกระทบทางบวกหรือทางลบต่อสภาพแวดล้อมอย่างไรบ้าง ทั้งผลกระทบทางตรงและ ทางอ้อม และหากมีผลกระทบทางลบหรือเสียหายต่อสภาพแวดล้อมแล้วจะมีวิธีการหรือแนวทางในการปูองกัน และแก้ไขไดอ้ ย่างไร เพ่ือให้เกิดผลกระทบน้อยท่ีสุด และเสียค่าใชจ้ ่ายต่าท่ีสุด โดยอาจรวมการพจิ ารณาโอกาส ทีจ่ ะพฒั นาคุณภาพส่งิ แวดลอ้ มดว้ ย 5.2.3.2 การพจิ ารณาคัดเลอื กโครงการลงทุนภาครัฐ เม่ือเจ้าหน้าท่ีไดด้ าเนินการวเิ คราะห์ Feasibility Study แล้ว เจ้าหน้าที่จะต้อง คัดเลือก จัดลาดับความสาคัญโครงการ เน่ืองจากข้อจากัดของงบประมาณในการดาเนินโครงการ และเพดาน ในการก่อหนี้ตามพระราชบัญญตั กิ ารบรหิ ารหนส้ี าธารณะ พ.ศ. 2548 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม ดังน้ัน สบน. จึงต้อง พิจารณาคัดเลือกโครงการลงทุนภาครัฐตามลาดับความสาคัญ โดยพิจารณาจากหลักเกณฑ์ท่ีสาคัญ ได้แก่ ความจาเป็นเร่งด่วนของโครงการ ผลท่ีคาดวา่ จะไดร้ ับจากการดาเนินโครงการ (Desirability) ความคุ้มค่าทาง เศรษฐกิจและสังคม ความสอดคล้องกับทิศทางและนโยบายของรัฐบาล ความพร้อมในการดาเนินโครงการ โครงการมีรายละเอยี ดทช่ี ัดเจน และความเปน็ ไปไดใ้ นเรมิ่ การดาเนนิ เบิกจา่ ยไดท้ นั ที นอกจากนี้ ในบางกรณีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาคัดเลือกโครงการลงทุนอาจ เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของแหล่งเงินกู้ หรือวัตถุประสงค์ในการกู้เงินได้ ตัวอย่างเช่น โครงการลงทุนภายใต้ แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 มีวัตถุประสงค์เพ่อื ช่วยกระตนุ้ เศรษฐกิจและเพ่ิมการจ้างงานผ่านการลงทุน ของรัฐควบคู่การสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันในระยะยาว จึงมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณากลั่นกรอง โครงการ คอื 1) เปน็ โครงการที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของแผนฟืน้ ฟูเศรษฐกิจระยะที่ 2 2) มีความพร้อมใน การดาเนินโครงการและสามารถเบิกจ่ายเงินลงทุนได้ในปีงบประมาณ 2553 3) เป็นโครงการท่ีมีสัดส่วนของ การซ้ือสินค้าและบริการภายในประเทศ 4) เป็นโครงการลงทุนที่จะมีผลต่อการเพิ่มขีดความสามารถในการ แข่งขันของประเทศและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในระยะยาว โดยไม่ใช่โครงการศึกษาและสารวจ ข้อมูล เพ่ือให้สอดคล้องกับเปูาหมายที่เน้นการกระตุ้นให้เกิดการลงทุนภายในประเทศ เพ่ือสร้างการจ้างงาน และสร้างรายได้ให้แก่ประชาชนท่ีได้รับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจ และส่งให้เกิดผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ภายในประเทศโดยเร็ว หนา้ | 5-13

5.2.4 การวเิ คราะห์ทางการเงนิ ในการวิเคราะห์ทางการเงนิ เจ้าหน้าทจี่ ะตอ้ งประเมนิ ความเหมาะสมของประมาณการ ผลตอบแทนของโครงการลงทนุ ภาครัฐ เชน่ คา่ บรกิ าร คา่ ธรรมเนียม ทหี่ นว่ ยงานเจ้าของโครงการไดจ้ ัดทาข้ึน โดยพิจารณาจากตวั ชี้วัดของผลตอบแทน ได้แก่ 5.2.4.1 มูลค่าปจั จุบันทางการเงิน Financial Net Present Value (FNPV) เป็นการ คานวณมูลค่าปัจจุบันของต้นทุนจากการลงทุน ต้นทุนจากการดาเนินงาน และรายได้ คิดลดด้วยต้นทุนเฉล่ีย ของเงินทุน (Weight Average Cost of Capital: WACC) โดยโครงการที่มีความคุ้มค่าทางการเงินจึงต้องมี FNPV มากกว่า 1 หนว่ ยงานเจา้ ของโครงการสามารถดาเนินโครงการดังกล่าวได้ 5.2.4.2 อัตราผลตอบแทนทางการเงิน Financial Internal Rate of Return (FIRR) หมายถึงอตั ราคิดลดที่ทาให้ FNPV เท่ากับ 0 :ซ่ึงเปน็ อัตราผลตอบแทนจากการดาเนินโครงการ โดยโครงการที่ มีความคุ้มค่าทางการเงินจึงต้องมี FIRR มากกว่าต้นทุนเฉลี่ยของเงินทุน (WACC) ของโครงการ หน่วยงาน เจ้าของโครงการสามารถดาเนนิ โครงการดังกล่าวได้ เจ้าหน้าทจ่ี ะต้องพิจารณาสมมตฐิ านทใี่ ชใ้ นการคานวณตวั ชีว้ ดั ดงั กลา่ วให้มีความ เปน็ ไปได้และสะท้อนตน้ ทนุ คา่ ใช้จ่าย และรายได้ ท่ีแทจ้ รงิ ตลอดอายโุ ครงการ โดยสมมติฐานท่ใี ชใ้ นการ คานวณตัวช้วี ัด ประกอบดว้ ย 1) ตน้ ทนุ การลงทนุ ประกอบดว้ ย (1) ตน้ ทนุ คงที่ ตน้ ทุนคงท่สี ว่ นใหญจ่ ะเปน็ ตน้ ทนุ หลกั ของต้นทุนในการ ลงทุนท้งั หมด ได้แก่ ค่าจัดกรรมสทิ ธ์ิที่ดนิ คา่ สิง่ กอ่ สร้าง ค่าเคร่ืองจักร โดยในประเมนิ ความเหมาะสมของ โครงการปที สี่ ิ้นสดุ โครงการจะต้องบวกกลับมูลคา่ สนิ ทรพั ยด์ งั กล่าวเป็นกระแสเงนิ สดรบั ของโครงการ (2) เงินลงทุนในการเริ่มโครงการ ต้นทุนในการเตรียมโครงการ ได้แก่ ค่าศึกษาความเหมาะสม ค่าจา้ งท่ปี รึกษา คา่ สารวจออกแบบ คา่ ใชจ้ ่ายในการอบรม การวจิ ัยและพฒั นา (3) เงินทุนหมุนเวียนตลอดอายุโครงการ ในโครงการบางประเภทเงินทุน หมุนเวียนจะมีสัดส่วนท่ีสูง โดยจะเป็นการประมาณการความต้องการใช้เงินสดในแต่ละช่วงเวลา (สินทรัพย์ หมุนเวียน ไดแ้ ก่ ลูกหน้กี ารค้า สินค้า เงินสด หน้ีสนิ หมนุ เวยี น ไดแ้ ก่ เจ้าหนีก้ ารคา้ ) 2) ต้นทุนและรายไดจ้ ากการดาเนินงาน ประกอบด้วย (1) ตน้ ทุนจากการดาเนินงาน (Operating Costs) เป็นค่าใชจ้ ่ายเพื่อการซ้ือ สินค้าและบริการที่ไม่ใช่ค่าใช้จ่ายที่เกิดจากการลงทุน ประกอบด้วยต้นทุนจากการผลิตสินค้าและบริการ โดยตรง (คา่ บริการ ค่าจา้ ง คา่ บารงุ รักษา เป็นตน้ ) รวมทง้ั คา่ ใช้จ่ายในการบรหิ ารโครงการ (2) รายได้ (Revenues) รายได้จากการขายสินค้าและบริการของโครงการ เช่น น้าประปา ไฟฟูา ค่าบริการทางการศึกษา สาธารณสุข ค่าผ่านทางหลวงพเิ ศษ โดยรายได้จะประมาณการ จากปรมิ าณการใหบ้ รกิ ารและราคาคา่ บริการ โดยไม่รวมรายไดจ้ ากการสนับสนนุ ของภาครัฐ (3) อัตราคิดลดทางการเงิน (Discount Rate) อัตราที่ใช้ในการคิดลด กระแสเงนิ สดรบั -จ่ายในอนาคตทจ่ี ะเกดิ ขึ้นในแต่ละปกี ลับมาเป็นมูลค่าปัจจุบัน (Present Value) หนา้ | 5-14

5.2.5 การพิจารณาแหลง่ เงนิ ลงทนุ ในการวิเคราะห์ทางการเงินสาหรบั โครงการลงทุนภาครัฐ นอกจากเจ้าหนา้ ท่จี ะต้อง วเิ คราะห์เพอ่ื ประเมินความเหมาะสมในการดาเนินโครงการแล้ว ยังเปน็ การวิเคราะห์เพ่ือพิจารณาแหล่งเงินทุน ท่ีเหมาะสมในการสนับสนุนโครงการ มาตรการและกลไกสนับสนุนทางการเงิน สาหรับการพัฒนาโครงสร้าง พ้นื ฐาน เช่น การเพิ่มบทบาทภาคเอกชน (Public Private Partnership) การระดมทุนก่อสร้างดว้ ยกองทุน โครงสร้างพื้นฐาน และการใช้แหล่งเงินจากกองทุนอ่ืนของภาครัฐในกรณีท่ีกฎหมายและระเบียบท่ีเกี่ยวข้อง เอ้ืออานวย เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการทางการเงิน และลดภาระทางการเงินภาครัฐในภาพรวม ท้ังนี้ การวิเคราะห์ในขั้นตอนดังกล่าวถือเป็นหน้าท่ีหลักของ สบน. ที่เป็นหน่วยงานที่มีการความเช่ียวชาญและ ประสบการณ์ที่เก่ียวข้องโดยตรง 5.2.5.1 โครงการลงทุนของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลรับภาระการลงทุน สาหรบั โครงการที่มคี วามคมุ้ ค่าทางเศรษฐกิจและสังคม (Economic Feasible : Economic Internal rate of Return (EIRR)) สูง แตม่ ีความคุ้มค่าทางการเงิน (Financial Feasible : Financial Internal rate of Return (FIRR)) ต่า เจา้ หน้าที่ควรพิจารณาจดั หาแหลง่ เงินลงทนุ จากงบประมาณเพอ่ื สนับสนุนการลงทนุ ในส่วนของการ จัดกรรมสิทธ์ิท่ีดิน การศึกษาความเหมาะสมของโครงการ รวมถึงการสารวจและออกแบบรายละเอียดของ โครงการ และกระทรวงการคลังจะต้องจัดหาเงินกู้ท่ีรัฐบาลรับภาระเพ่ือสนับสนุนการลงทุนในส่วนของค่า ก่อสร้างและการจัดหาโครงสร้างพื้นฐาน รวมทั้งการเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้าร่วมลงทุนในรูปแบบ PPPs (Public Private Partnerships) ในส่วนของระบบการบริหารจัดการและการให้บริการ ทั้งนี้ เพ่ือเพิ่ม ประสิทธิภาพในการใหบ้ รกิ ารสาธารณะและสาธารณูปการพ้นื ฐานแกป่ ระชาชน 5.2.5.2 โครงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่รัฐวิสาหกิจรับภาระการลงทุนเอง สาหรับ โครงการที่มี EIRR และ FIRR สูง เช่น โครงการปรับปรุงท่าอากาศยาน โครงการจัดหาเครื่องบนิ โครงการพฒั นาท่า เทียบเรือชายฝ่ัง (ท่าเทียบเรือ A) ที่ท่าเรือแหลมฉบัง โครงการทางพิเศษสายพระราม 3-ดาวคะนอง-วงแหวน รอบนอกกรุงเทพมหานครด้านตะวันตก และการจัดซ้ือรถประจาทางเชื้อเพลิง NGV 3,183 คัน และอู่จอด เจ้าหน้าทคี่ วรพจิ ารณาให้รฐั วิสาหกจิ รับภาระการลงทนุ เอง จากเงินรายไดข้ องรัฐวิสาหกิจ เงินกู้ของรัฐวสิ าหกิจ รวมท้งั การเปดิ โอกาสใหภ้ าคเอกชนเข้ารว่ มลงทนุ นอกจากนี้ รัฐวสิ าหกิจในกลุ่มสาธารณูปโภค เช่น สาขาไฟฟูา สาขาน้าประปา เป็น กลุ่มที่รับภาระการลงทุนเอง เนื่องจากมีความสามารถในการชาระหน้ีค่อนข้างสูง (Debt Service Coverage Ratio) โดยรัฐวิสาหกิจกลุ่มน้ีสามารถลงทุนโครงการโดยใช้รายได้ของรัฐวิสาหกิจควบคู่กับการออกพันธบัตร เพ่ือระดมทุนโครงการโดยกระทรวงการคลังไม่ค้าประกันได้ ท้ังนี้ สัดส่วนการใช้รายได้และการระดมทุนข้ึนอยู่ กับสถานะทางการเงินของรัฐวิสาหกิจและการเปรียบเทียบต้นทุนและค่าเสียโอกาสทางการเงินของหน่วยงาน เปน็ หลัก หนา้ | 5-15

แผนภาพที่ 5.3 รปู แบบการรบั ภาระการลงทนุ ที่มา : คณะผวู้ ิจัย (2558) สาหรับการพิจารณาแหล่งเงินกู้ ในลาดับแรกเจ้าหน้าที่ สบน. จะต้องพิจารณาว่า โครงการดงั กล่าวมีสัดส่วนของ Import Content อย่างมีนัยสาคัญหรือไม่ หากโครงการดงั กล่าวมีสัดส่วน Import Content ท่ีสูง การเลือกใช้เงินกู้ตา่ งประเทศจะเปน็ แนวทางที่ดเี นื่องจากเป็นการปิดความเสี่ยงอัตรา แลกเปล่ียนในช่วงท่ีต้องใช้จ่ายเป็นสกุลเงินต่างประเทศ โดยรัฐวิสาหกิจต่างๆ มีทางเลือกในการกู้เงิน ตา่ งประเทศจากแหล่งเงินกู้ทางการระหว่างประเทศ เช่น Japan International Cooperation Agency (JICA) Asian Development Bank (ADB) หรือ World Bank หรือกรณีที่รัฐวิสาหกิจมีสถานะทางการเงินดปี ระกอบ กบั มีการดาเนินธุรกิจระหวา่ งประเทศ เปน็ ทีร่ จู้ ักของนกั ลงทนุ ตา่ งชาติ เช่น บริษัท การบนิ ไทย จากัด (มหาชน) และ บริษัท ปตท. จากดั (มหาชน) ก็อาจพิจารณาออกตราสารหน้ีสกลุ เงนิ ต่างประเทศในตลาดทุนต่างชาติ โดย รัฐวิสาหกิจท่ีต้องการระดมทุนจะต้องพิจารณาเปรียบเทียบเงื่อนไขของแต่แหล่งเงินกู้ที่มีความเหมาะสมกับ โครงการเป็นลาดับต่อมา โดยเงื่อนไขดังกล่าวน้ี รวมถึงการพิจารณาอายุเงินกู้ ระยะการเบิกจ่าย รูปแบบการ เบิกจ่ายและชาระเงินกู้ ตลอดจนต้นทุนเงินกู้ ซึ่งในส่วนของต้นทุนดังกล่าวจะต้องพิจารณาเปรียบเทียบกับ แหล่งเงินกู้ต่างประเทศอ่ืนๆ และแหล่งเงินกู้ในประเทศโดยใช้อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลที่มีอายุ เทียบเคียงเป็นดัชนีเปรียบเทียบกับต้นทุนสุทธิ (All-in-Cost) ของเงินกู้ต่างประเทศท่ีรวมต้นทุนการแปลงหน้ี ดังกล่าวเป็นสกุลเงินบาททั้งหมด ท้ังน้ี หากเงินกู้ต่างประเทศมีเงื่อนไขเงินกู้ที่เหมาะสมและมีต้นทุนทั้งหมด (All-in-Cost) ที่ถูกกว่าเงินกู้ต่างประเทศอื่นๆ และเงินกู้ในประเทศ หน่วยงานและกระทรวงการคลังก็จะ พิจารณาทาบทามแหล่งเงนิ กู้ดงั กล่าว สาหรับในกรณีท่ีเงนิ กู้ในประเทศถูกกวา่ เงินกู้ต่างประเทศหน่วยงานอาจ พิจารณากู้เงินในประเทศแทน ท้ังน้ี เพ่ือเป็นการประหยัดค่าใช้จ่ายในการดาเนินโครงการ และสอดคล้องกับ มาตรา 23 ของพระราชบัญญัตกิ ารบริหารหน้ีสาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ที่กาหนดให้สามารถกู้ เงินบาทแทนการกูเ้ งินตราตา่ งประเทศได้ ในกรณีที่ภาวะตลาดการเงินในประเทศเอ้ืออานวยและเป็นประโยชน์ ตอ่ การพัฒนาระบบการเงิน การคลังและตลาดทุน โดยในตารางที่ 5.4 แสดงการเปรียบเทียบต้นทุนของแหล่ง เงนิ กตู้ ่างประเทศกบั การกเู้ งนิ สกลุ เงนิ บาทในประเทศ หน้า | 5-16

ตารางท่ี 5.4 การเปรยี บเทียบตน้ ทนุ และเง่อื นไขการกเู้ งิน ทม่ี า : สานกั นโยบายและแผน สานกั งานบรหิ ารหนีส้ าธารณะ ขอ้ มลู ณ วันที่ 4 สงิ หาคม 2558

หนา้ | 5-17

5.2.6 การวเิ คราะหค์ วามคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ การวิเคราะห์ทางเศรษฐกิจเป็นการวิเคราะห์ผลของโครงการที่มีต่อระบบเศรษฐกิจใน ภาพรวม โดยเฉพาะอย่างย่ิงโครงการลงทุนขนาดใหญ่ ไม่สามารถใชก้ ารวเิ คราะห์ทางการเงินเพยี งด้านเดียวได้ เนื่องจากโครงการอาจมีต้นทุนค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์ของโครงการอื่น เชน่ ผลกระทบต่อคุณภาพส่ิงแวดล้อม เปน็ ตน้ ทง้ั นี้ ถึงแมก้ ารวิเคราะห์ความคุม้ คา่ ทางเศรษฐกจิ เปน็ หนา้ ทีโ่ ดยตรงของ สศช. ซึ่งประเมินภาพรวมการ ลงทุนของประเทศ เจ้าหน้าท่ี สบน. ก็จาเป็นต้องเข้าใจถึงขั้นตอนและนิยามการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทาง เศรษฐกิจ จึงจะสามารถประเมินความเหมาะสมอของโครงการได้ โดยเจ้าหน้าท่ี สบน. จะต้องเข้าใจ กระบวนการวิเคราะหต์ ามรายการ ดังตอ่ ไปนี้ 1) การประเมนิ ต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการทกุ รายการใหค้ รอบคลมุ ทงั้ ต้นทนุ และผลประโยชน์ที่มตี ัวตนและไม่มีตัวตน 2) ต้นทุนและผลประโยชน์บางประการไม่สามารถตคี ่าเปน็ ตัวเงินได้ เช่น บรกิ ารสาธารณสขุ ดา้ นสุขภาพของประชาชน เป็นตน้ 3) การปรบั คา่ รายการทางการเงินให้เป็นค่าทางเศรษฐกจิ 4) การคานวณตน้ ทุนและผลประโยชน์ 5) การประเมนิ ตัวชวี้ ดั ทางเศรษฐกจิ เชน่ EIRR เป็นตน้ ทง้ั น้ี มขี ้อสงั เกตวา่ นโยบายของรฐั บาลและปัจจยั ทางการเมืองมผี ลตอ่ การตดั สินใจดาเนนิ โครงการ และโครงการของของรัฐบาลมีแนวโนม้ ท่มี ีประสทิ ธภิ าพตา่ กว่าของเอกชนเพราะอาจมขี ้อจากดั ด้าน กฎระเบียบและอาจไม่ได้รบั ความร่วมมอื เต็มท่ีเพราะไมม่ ีการแสวงหาผลกาไร โดยนยิ ามของแตล่ ะรายการ มรี ายละเอยี ด ดังน้ี 5.2.6.1 ตน้ ทุนทางเศรษฐกิจของโครงการ (Economic Cost) หมายถึง ตน้ ทุนค่าใช้จ่ายท่ี เกิดจากการใช้ทรัพยากรจริง ค่าเสียโอกาสของทรัพยากรที่สูญเสียไปในการดาเนินโครงการ ดังน้ัน ราคาท่ี นามาใชค้ านวณต้นทุนของทรัพยากร จึงเป็นราคาท่ีสะท้อนมูลค่าที่แท้จริงของทรัพยากร ไม่ใชร่ าคาตลาด และ ครอบคลุมถึงค่าใช้จ่ายหรือผลเสียโดยอ้อมจากโครงการต่อบุคคลอื่นที่ไม่มีส่วนเก่ียวข้องกับโครงการโดยตรง (Third Parties) ซงึ่ เจา้ ของโครงการไม่ไดแ้ บกรบั ผลเสียดงั กลา่ ว 5.2.6.2 ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของโครงการ (Economic Benefit) หมายถึง ผลประโยชน์หรือผลดีโดยตรงในรูปตัวเงินอันเกิดจากการจาหน่ายผลผลิตตามราคาเศรษฐกิจ (Economic Price) รวมทั้งผลประโยชน์โดยอ้อมท่ีบุคคลอื่นได้รับจากโครงการโดยไม่มีส่วนรู้เห็นกับการมีโครงการโดยตรง และไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใดๆ ในการได้รับประโยชน์จากโครงการ โดยเป็นการประเมินผลประโยชน์ท่ีแท้จริง (Real Term) โดยใชร้ าคาคงท่ี (Constant Price) ไม่คานึงถึงอตั ราเงนิ เฟูอ เพอ่ื เปน็ การเปรยี บเทยี บต้นทุนและ ผลประโยชน์ทีเ่ ทา่ กัน ซ่งึ จะทาใหก้ ารวิเคราะหง์ บกระแสเงนิ สดสามารถเปรยี บเทียบอัตราผลตอบแทนที่แท้จริง (Real IRR) และแปลงค่าราคาเงา (Conversion Factor: CF) และวิเคราะห์ความอ่อนไหวโครงการ (Switching Value) ได้ หน้า | 5-18

5.2.6.3 ประเภทของรายการทางการเงนิ ทีป่ รบั ค่าทางเศรษฐกิจ (Economic Value) 1) รายการประเภทเงนิ โอน (Transfer Payment) เช่น ภาษีอากร เงินอุดหนุน และดอกเบ้ีย ซึ่งรายการเงินโอนถือเป็นการโอน อานาจจากคนกลุ่มหนงึ่ ไปสอู่ ีกกลุ่มหน่ึงในระบบเศรษฐกิจ ไม่แสดงถึงมูลค่าของทรัพยากรที่ใช้ในโครงการ เช่น ภาษีอากรเป็นรายการที่เจ้าของโครงการจ่ายไปในการใช้ทรัพยากรจานวนเดิม จึงจาเป็นต้องปรับรายการเงิน โอนออกเพอ่ื ให้รายการดงั กล่าวแสดงค่าทางเศรษฐกจิ ทีแ่ ท้จรงิ มีข้อสังเกตว่า 1) ภาษีที่เป็นรายการโอนเงินระหว่างบุคคลในสังคม ไม่นับเป็น สว่ นหนึง่ ของต้นทุนโครงการ แต่ถา้ เป็นรายการทรี่ ัฐจดั เก็บเพอื่ เป็นทุนในการใชจ้ ่ายสาหรับบริการแก่ประชาชน อันเปน็ ผลจากการมโี ครงการ กน็ ับเป็นตน้ ทุนของโครงการ 2) ท่ีดนิ นบั เป็นคา่ ใช้จา่ ยทางการเงินท่ีต้องปรับกาไร สว่ นเกนิ ออกจากการวเิ คราะห์ทางเศรษฐกจิ ซ่งึ จะพิจารณาเฉพาะผลประโยชนส์ ุทธิต่อปขี องท่ีดินเท่านนั้ 2) รายการประเภทกล่มุ สินคา้ และบริการทม่ี ีการซือ้ ขายกนั ระหว่างประเทศหรือ ในตลาดโลก (Traded Goods and Services) เช่น สินค้านาเข้าและส่งออก ซึ่งต้องปรับจากราคาตลาด (ท่ีถูกบิดเบือนจาก ความไม่สมบรู ณ์ของตลาด Imperfect Market) มาเปน็ ราคาท่แี ทจ้ ริงทางเศรษฐศาสตร์ เพ่ือให้ราคาสะท้อนถึง ค่าเสียโอกาสที่แท้จริงของทรัพยากรท่ีนามาใช้ในโครงการ หรือก็คือ ราคาสินค้าน้ัน ณ ท่าเรือของประเทศ (C.I.F. or F.O.B. Prices) หรือราคาผ่านแดน (Border Price) หรือราคาระหว่างประเทศ (International Price) ปรับด้วยค่าขนย้ายภายในประเทศ ซึ่งประกอบด้วยค่าขนส่ง (Transport Costs) และค่าขนถ่าย (Handling Charges) ท่ีอาจเกิดขน้ึ 3) รายการประเภทกลุ่มสินค้าและบริการที่ไม่มีการซ้ือขายกันระหว่างประเทศ หรอื ในตลาดโลก (Non-Traded Goods and Services) การตคี ่าของกลุ่มสินค้าเหล่านี้เป็นการตีจากค่าเสียโอกาส ซ่ึงก็คือ “ราคาเงา” (Shadow Prices) เป็นราคาสินค้าและบริการ หรือปัจจัยการผลิตที่คานวณเพือ่ ให้สะท้อนถึงค่าเสียโอกาสท่ี แท้จริงของสินค้าและบริการ หรือปัจจัยการผลิตในโครงการ เมื่อราคาตลาดถูกบิดเบือนหรือไม่มีราคาอ้างอิง โดยคา่ แปรราคาเงา (Conversion Factor: CF) คานวณจาก ราคาเงาหารด้วยราคาตลาด 4) รายการอืน่ ๆ เชน่ ต้นทนุ จม (Sunk Cost) และคา่ ซาก การตีค่าต้นทุนจมจะมีหลักการว่า หากประเมินก่อนโครงการเริ่ม จะไม่นา รายการดงั กล่าวมาคานวณ ในทางตรงกันข้าม หากประเมนิ หลังโครงการเสร็จส้ินแล้วให้นารายการนี้มาคานวณ ด้วย นอกจากน้ี ค่าซากจะต้องนามาคานวณด้วยเช่นกัน 5.2.6.4 การประเมินตัวชว้ี ัดทางเศรษฐกิจของโครงการ เมื่อเจ้าหน้าท่ีประเมินต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการตามรายการข้างต้น แล้ว เจ้าหน้าที่จะสามารถคานวณตัวช้ีวัดทางเศรษฐกิจของโครงการ เช่น มูลค่าปัจจุบันสุทธิทางเศรษฐกิจ (Economic Net Present Value) ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของโครงการ (Economic Internal Rate of Return on Investment) ได้ ซึ่งในการเปรียบเทียบต้นทุนและผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis) หนา้ | 5-19

บางสาขา ผู้วิเคราะห์จะพิจารณาผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ เช่น ระยะเวลาที่ประหยัดได้จากการเดินทาง (Time Savings) เปน็ ข้อมลู หลักในพจิ ารณาวา่ การดาเนนิ โครงการหรอื ไม่ ในทางทฤษฎี โครงการที่มี EIRR ต่ากว่าอัตราการคิดลดทางสังคม (Social Discount Rate) หรือ ENPV ตดิ ลบ เป็นโครงการท่ีไม่ควรดาเนินการเพราะมีการใช้ทรัพยากรในการดาเนิน โครงการมากกวา่ ผลประโยชน์ที่ประชาชนได้รับ อย่างไรก็ดี การพจิ ารณาดังกล่าวอาจมีข้อยกเว้นในบางกรณีท่ี พจิ ารณาแล้วว่าผลประโยชน์ที่ไม่ได้อยู่ในรูปตัวเงินมีความสาคัญย่ิง เช่น โครงการอนุรักษ์มรดกทางวัฒนธรรม เปน็ ตน้ ดงั นั้น ในกรณี EIRR จะไม่สามารถระบุเป็นอตั ราท่ีแน่นอนในแตล่ ะสาขาได้ โดยปัจจุบันธนาคารโลกใช้ EIRR ที่อตั ราคิดลด ร้อยละ 10-1212 ส่วน European Union ได้รวบรวมตัวอย่าง EIRR ของโครงการในแตล่ ะ สาขาปรากฏตามตารางท่ี 5.5 ตารางท่ี 5.5 ตัวอยา่ ง EIRR สาหรบั โครงการทไ่ี ดร้ ับการสนับสนนุ จาก EU ประเภทโครงการ จานวนโครงการ EIRR เฉลี่ย (%) การผลิตพลังงาน 3 9.36 การขนส่งพลังงานและการกระจาย 2 6.22 ถนนและทางยกระดับ 56 9.58 รถไฟและรถใตด้ นิ 48 8.21 ท่าเรอื สนามบนิ 20 28.99 การผลิตน้าและการบาบดั นา้ เสีย 116 6.31 การบาบัดขยะ 31 72.24 อุตสาหกรรม และการลงทนุ อ่นื ๆ 2 7.30 อ่ืนๆ 11 10.53 รวม 289 17.64 ที่มา : European Union, 2008, “Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects,” European Commission. สาหรับในกรณีของประเทศไทยซ่ึงอาจให้ความสาคัญกับปัจจัยด้านสังคมและ สิ่งแวดลอ้ มทแ่ี ตกต่างจากประเทศในกล่มุ สหภาพยุโรป โดยสหภาพยโุ รปให้ความสาคัญกับปจั จัยด้านสังคมและ ส่ิงแวดล้อมมากกว่า คณะผวู้ จิ ัยจึงเห็นด้วยกับสานกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาตทิ ี่ ใช้ EIRR ร้อยละ 12 ตามแนวทางของธนาคารโลก 12 โดยธนาคารโลกอธบิ ายว่า อตั ราดงั กล่าวไมไ่ ดส้ ะท้อนตน้ ทุนเงนิ กโู้ ครงการใดโครงการหนง่ึ ของประเทศผกู้ ู้ แตเ่ ปน็ อัตราทีพ่ ฒั นาจาก การใชท้ รัพยากรโดยรวมของประเทศ โดยกาหนดเปน็ Conceptual Framework ของธนาคารโลก (World Bank, 1998, “Economic Analysis of Investment Operations,” Operational Core Services Network Learning and Leadership Center, Washington, D.C.) หน้า | 5-20

5.2.7 การประเมินความเสยี่ ง (Risk assessment) 5.2.7.1 การวเิ คราะห์ความเสยี่ ง (Risk Analysis) ความเส่ียง หมายถึง ปัจจัยท่ีมีผลกระทบ (ท้ังทางบวกและทางลบ) ต่อการบรรลุ วัตถุประสงค์และเปูาหมายขององค์กร ดังน้ัน การบริหารความเสี่ยง จึงหมายถึง การระบุความเส่ียง และการ ตอบสนอง การควบคมุ เพื่อใหค้ วามเสย่ี งลดลง หรอื ปูองกันความเส่ียงน้ัน ในการวิเคราะหค์ วามเสี่ยงโครงการก่อนเริม่ ดาเนินโครงการ เจ้าหน้าที่ สบน. ควร เน้นพิจารณาปัจจัยเส่ียงท่ีจะกระทบต่อต้นทุนการบริหารโครงการ เช่น IRR หรือ NPV เป็นต้นนอกจากน้ี เน่ืองจาก สบน. ดาเนินภารกิจในการติดตามโครงการลงทุน และประเมินผลโครงการเมื่อเสร็จสิ้นแล้ว ประสบการณ์และบทเรียนจากการดาเนินโครงการในลักษณะใกล้เคียงจะสามารถนามาใช้ประโยชน์ในการ ประเมนิ ความเส่ยี งได้โดยตรง ท้งั น้ี ความเส่ียงในการดาเนนิ โครงการสามารถจาแนกออกเป็น 3 แนวทาง ได้แก่ 1) ความเส่ียงด้านการเงิน 2) ความเสี่ยงของหน่วยงานเจ้าของโครงการ และ 3) ความเสี่ยงของโครงการ โดยมี รายละเอยี ดของความเสีย่ งแตล่ ะประเภทดงั นี้ 1) ความเสี่ยงด้านการเงิน เป็นความเส่ียงท่ีเก่ียวข้องกับภารกิจของ สบน. โดยตรง ซึ่งเจ้าหน้าที่จะต้องวิเคราะห์เพ่ือพิจารณาแหล่งทุนที่เหมาะสมและสอดคล้องกับลักษณะความต้องการ ใช้เงินของโครงการ โดยคานึงถึงความเสี่ยงของปัจจัยตลาดและปัญหาจากการดาเนินโครงการท่ีอาจทาให้ โครงการล่าช้ากว่าแผนหรือมีความต้องการใช้เงินมากกว่าที่คาดไว้ โดยความเสี่ยงทางการเงินอาจส่งผลให้ ไม่สามารถระดมเงินทุนได้ครบถ้วนตามความต้องการใช้เงิน และมีการต้นทุนการบริหารเงินเพิ่มข้ึน ท้ังนี้ ความเส่ียงต่างๆ อาจแตกต่างออกไปแล้วแต่รูปแบบการระดมทุน เช่น ความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยนที่เกิดขึ้น เม่ือใช้เงินกู้ตา่ งประเทศ เปน็ ต้น ดงั นั้น ความเสี่ยงดังกล่าวจึงอาจกระทบตอ่ ต้นทุนโดยตรงในรูปแบบอัตราดอกเบี้ย ที่เพิ่มขึ้น หรือค่าเงินบาทปรับเปลี่ยนทาให้ภาระในการชาระเงินกู้สูงขึ้น นอกจากนี้ ความเสี่ยงตลาดที่ทาให้ ไม่สามารถระดมทุนได้ครบถ้วนตามความต้องการใช้เงินระหว่างดาเนินโครงการอาจทาให้เกิดความล่าช้า ท่ีทาใหค้ ่าใช้จ่ายโครงการเพ่ิมข้ึนจากประมาณการได้ 2) ความเส่ียงของหน่วยงานเจ้าของโครงการ ซ่ึงเก่ียวข้องกับศักยภาพของ หน่วยงานเจา้ ของโครงการในการบริหารจดั การโครงการโดยตรง เจา้ หน้าทจ่ี ะต้องวิเคราะห์ความเชี่ยวชาญและ ประสบการณ์ในการบริหารโครงการในลกั ษณะดังกลา่ วของหนว่ ยงานเจ้าของโครงการ ซ่ึงเป็นปัจจัยสาคัญที่บง่ บอกถึงความสามารถของหน่วยงานในการเตรียมความพร้อมโครงการและบริหารจัดการโครงการให้ได้ตาม กาหนดเวลา ซง่ึ รวมถงึ การจัดทาการศกึ ษาและการดาเนินการขออนุมัติการดาเนินโครงการตามกฎหมายให้ทัน ตามกาหนด การเตรียมพ้ืนที่การก่อสร้าง และพิจารณาแนวทางเยียวยาผู้ท่ีได้รับผลกระทบในการดาเนิน โครงการ ท้ังน้ี ความล่าช้าในการเตรียมพร้อมโครงการดังกล่าวนอกจากจะทาให้โครงการนั้นๆ ล่าช้ากว่าแผนแล้ว ยังสง่ ผลกระทบต่อโครงการอื่นๆ ท่จี ะต้องก่อสรา้ งตอ่ เน่ือง ความล่าช้าดงั กล่าวยังอาจทาใหเ้ กิดต้นทุนท่ีสูญเปล่า หากเงินกู้ท่ีได้ลงนามสัญญาไว้มีการกาหนดระยะเวลาการเบิกจ่ายเงินกู้หรือมีค่าปรับหากมีการเบิกจ่ายล่าช้า เช่น กรณีของโครงการรถไฟฟูาสายสีแดงของการรถไฟแห่งประเทศไทยที่ใช้เงินกู้จาก JICA มีความล่าช้า เน่อื งจากไม่สามารถเตรียมพื้นท่ีในการก่อสร้าง ทาให้โครงการเร่ิมดาเนินการล่าช้ากว่าแผนเป็นระยะเวลาถึง 4 ปี และส่งผลให้เกิดภาระเพม่ิ เติมจากค่าผูกพันสัญญา (Commitment Fee) ที่แหล่งเงนิ กู้คิดเปน็ อตั รา 0.1% หน้า | 5-21

ของก้อนเงินท่ียังไม่เบิกจ่าย เป็นจานวนประมาณ 81 ล้านบาท โดยนับแต่วันที่ลงนามสัญญาถึงวันที่เร่ิมเบิก จา่ ยเงินครัง้ แรก ซ่ึงในชว่ งระยะเวลา 4 ปนี นั้ โครงการไมไ่ ด้มกี ารกอ่ สร้างและเบกิ จ่ายเงนิ แตอ่ ย่างใด นอกจากน้ี ในกรณีที่หน่วยงานเจ้าของโครงการเป็นผู้จัดหาเงินทุนเพื่อบริหาร โครงการเอง เจา้ หนา้ ที่จะต้องมกี ารประเมินสถานะทางการเงินของหน่วยงานดว้ ยว่ามีศักยภาพในการระดมทุน และควบคุมตน้ ทนุ ให้อยู่ภายใตก้ รอบท่ีประมาณการไว้ไดห้ รือไม่อย่างไร เพ่อื เป็นข้อมูลให้กับ สบน. ในการบริหาร และจดั หาเงนิ ทุน 3) ความเสี่ยงของโครงการ เจ้าหน้าที่จะต้องประเมินความเสี่ยงต่อความสาเร็จ ของดาเนินโครงการ แบ่งเป็นความเส่ียงในการก่อสร้างโครงการ และความเส่ียงในการดาเนินโครงการเ มื่อ โครงการเสร็จส้ินแล้ว โดยในประเด็นแรกจะเก่ียวข้องกับรูปแบบของโครงการและผู้ดาเนินโครงการ เจ้าหน้าที่ จะต้องพจิ ารณาประเด็นต่างๆ เช่น ความซบั ซ้อนของรูปแบบการก่อสร้าง ขอ้ จากัดในการก่อสรา้ ง ประสบการณ์ และศักยภาพของผู้รับเหมา รวมทั้งข้อจากัดในการหาผู้รับเหมาและแรงงานในการก่อสร้างอย่างเมื่อดาเนิน โครงการ ยกตัวอย่างเช่น โครงการขยายถนนทางหลวงเป็น 4 ช่องจราจร ระยะที่ 2 ท่ีไม่สามารถสรรหา ผู้รับเหมาได้ภายในระยะเวลาเบิกจ่ายเงิน (Disbursement Period) จนทาให้ต้องยกเลิกเงินกู้ของ World Bank และต้องเร่ิมกระบวนการสรรหาเงนิ ทุนใหม่อกี คร้ัง ปจั จัยดังกล่าวส่งผลกระทบให้ตน้ ทุนเพราะเกี่ยวข้อง กับศักยภาพของผู้ดาเนินโครงการหรือผู้จัดหาเงินทุนท่ีจะควบคุมต้นทุนไม่ให้เกิด Cost Overrun ได้ สาหรับ ความเส่ียงในการดาเนินโครงการเมื่อโครงการเสร็จสิ้นแล้ว เจ้าหน้าที่จะต้องพิจารณาความยั่งยืนของโครงการ ว่ามีความเป็นไปได้ที่จะดาเนินโครงการได้ตามท่ีคาดการได้หรือไม่ โดยในวิเคราะห์อาจต้องพิจารณาว่า สมมติฐานด้านประมาณการรายไดแ้ ละศกั ยภาพของโครงการมีความเหมาะสมหรอื ไม่อยา่ งไรดว้ ย 5.2.7.2 ระดบั ความเสย่ี งท่ยี อมรับได้ (Assessment of Acceptable Levels of Risk) และการปอู งกันความเสี่ยง (Risk Prevention) ในการประเมินโครงการส่วนใหญ่ จะวิเคราะห์ NPV และ IRR ที่มีแนวโน้มจะ เกิดข้ึนมากที่สุด (Most Likely Values) อย่างไรก็ตาม เจ้าหน้าที่จาเป็นต้องประเมินผลประโยชน์ต้อง พิจารณาความน่าจะเปน็ ของความเสี่ยงท่ีจะเกิดข้ึนดว้ ย เช่น โครงการ A มี EIRR 10% แต่มีความเสี่ยงตั้งแต่ 4-10 ท่ีความนา่ จะเปน็ 70% และความเสีย่ งตงั้ แต่ 10-13 ท่ีความน่าจะเปน็ 30% เมื่อพิจารณาความเสี่ยงของ โครงการแล้ว EIRR ของโครงการจะเหลือเพียง 8.35% เท่านั้น (average (4,10)*0.7 + average (10,13)*0.3) ดังนั้น เจ้าหน้าท่ีจาเป็นตอ้ งเลือกระหว่างโครงการท่ีมีความเสี่ยงสูงและผลประโยชน์โครงการสูง กับโครงการท่ี มีความเสี่ยงต่าและผลประโยชน์โครงการต่า สาหรับการปูองกันความเส่ียงน้ัน เจ้าหน้าท่ีจะต้องใช้ข้อมูลในอดีต หรือข้อมูลจากโครงการที่มีลักษณะใกล้เคียงกัน เพ่ือให้ผลการวิเคราะห์ใกล้เคียงความเป็นจริงและหลีกเล่ียง การประมาณการในแง่ดี (Over-optimistic) เช่น ประมาณการจราจรที่แสดงถึงความคุ้มค่าในการลงทุนของ ทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองสายบางปะอิน-สระบรุ ี-นครราชสีมา อาจเกิดจากผู้ประเมินไม่ได้คานึงถึงการแข่งขัน ด้านเส้นทางระหว่างทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง และการก่อสร้างทางรถไฟ และแนวโน้มการเบิกจ่ายท่ีล่าช้า ในการดาเนนิ โครงการของการรถไฟแหง่ ประเทศไทย เปน็ ตน้ หน้า | 5-22

5.3 การประเมนิ ผลโครงการลงทนุ ภาครัฐ จากประเมินโครงการข้างต้นคณะผู้วิจัยเห็นว่า เพื่อให้เจ้าหน้าที่ สบน. สามารถประเมิน ตดิ ตาม และตรวจสอบโครงการได้อย่างมีประสิทธิภาพ และโครงการมีความสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาประเทศ ยุทธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานที่เกี่ยวข้อง และนโยบายรัฐบาล เจ้าหน้าที่ สบน. จะต้องวิเคราะห์ เปรียบเทียบผลตอบแทนทางการเงิน FIRR กับต้นทุนทางการเงินของโครงการ สาหรับโครงการที่ไม่คุ้มค่าทาง การเงิน โดยมี FIRR ต่ากว่าต้นทุนทางการเงิน จะพิจารณาถึงผลตอบแทนทางเศรษฐกิจท่ีเพิ่มผลิตภาพและ ความสามารถในการแข่งขันของประเทศในด้านโครงสร้างพ้ืนฐาน ซ่ึงจะทาให้โครงการมีความคุ้มค่ากับการลงทุน โดยมีตัวอยา่ งการเปรียบเทียบผลตอบแทนทางการเงินและผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ ปรากฏตามตารางท่ี 5.6 ตารางท่ี 5.6 การเปรียบเทยี บผลตอบแทนทางการเงินและผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ อายุโครงการ โครงการ (รวม ต้นทุนทาง ตน้ ทุนทาง FIRR EIRR ระยะเวลา การเงิน เศรษฐกิจ กอ่ สร้าง) โครงการทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง 34 ปี 4% 12% 1.23% 18.54% สายบางปะอิน-สระบรุ -ี นครราชสมี า โครงการทางหลวงพเิ ศษระหวา่ งเมือง 34 ปี 4% 12% N/A 17% สายบางใหญ-่ กาญจนบุรี โครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่ ช่วง 35 ปี 5% 12% 5.65% 29.40% ชมุ ทางถนนจิระ-ขอนแกน่ โครงการรว่ มพฒั นารถไฟความเรว็ สูง 5% 12% 5.02% 13.39% (ไทย-ญ่ปี ุน) ชว่ ง กรงุ เทพฯ-พิษณุโลก 37 ปี 5% (เฉพาะขบวนรถ) โครงการรว่ มพฒั นารถไฟความเรว็ สงู 12% 0.07% 12.32% (ไทย-ญีป่ ุน) ชว่ ง พิษณุโลก-เชียงใหม่ (ทง้ั โครงการ) โครงการรถไฟฟูาสายสีสม้ ชว่ งศูนย์ 40 ปี 5% 12% -5.87% 13.96% วัฒนธรรมแหง่ ประเทศไทย-มีนบรุ ี ท่มี า : คณะผู้วจิ ัย (2558) จากการการเปรียบเทียบต้นทุนโครงการลงทุนขนาดใหญ่ ในปัจจุบันแล้วพบว่า โครงการ ตามนโยบายรัฐบาลภายใต้ยุทธศาสตร์คมนาคมขนส่งของไทยไม่คุ้มค่าที่จะลงทุน เม่ือพิจารณาผลตอบแทน ทางการเงิน (FIRR) เทียบกับต้นทุนทางการเงิน เช่น โครงการรถไฟฟูาสายสีส้ม ช่วงศูนย์วัฒนธรรมแห่ง ประเทศไทย - มีนบุรี มี FIRR เท่ากับ -5.87% ระยะเวลาการลงทุน 40 ปี ดงั น้ัน ในการวิเคราะห์และประเมิน โครงการลงทุนขนาดใหญ่ ซ่ึงมีวงเงินลงทุนค่าจัดกรรมสิทธ์ิที่ดินและค่าก่อสร้างสูง เจ้าหน้าท่ี สบน. จาเปน็ ต้อง พิจารณาผลตอบแทนเศรษฐกจิ EIRR ที่ควรสูงกวา่ 12 % ดว้ ย หน้า | 5-23

ผลประโยชนท์ างออ้ ม นอกจากการพิจารณา EIRR เจ้าหน้าท่ี สบน. ยังต้องคานึงถึงผลประโยชน์ทางอ้อม ได้แก่ ผลตอบแทนเชิงกว้างท่ีมีต่อระบบเศรษฐกจิ (Wider Economic Benefits) โดยการลงทุนโครงสร้างพน้ื ฐาน การขนส่งขนาดใหญ่ สามารถก่อให้เกิดผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งช่วย ประหยดั เวลา ตน้ ทุนในการเดินทาง ลดมลพษิ และการลดอุบตั ิเหตทุ ี่กล่าวมาข้างตน้ แล้ว การลงทุนขนาดใหญ่ ส่งผลต่อเศรษฐกิจ หรือ Wider Economic Benefits ที่เก่ียวข้องกับระดับของผลิตภาพ (Productivity) และ การรวมตัวของภาคเศรษฐกิจ (Agglomeration Economies) ซ่ึงจะทาให้ภาคธุรกิจได้รับโอกาสในการเข้าถึง แรงงานทม่ี ีทักษะ สร้างโอกาสในการเข้าสู่ตลาดอื่นๆ และเปดิ ตลาดใหม่ นาไปสู่การเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจ ในภูมิภาคระหว่างสาขาการผลิตต่างๆ ท่ีมีอยู่ในปัจจุบันและท่ีจะเกิดข้ึนใหม่ในอนาคต ตลอดจนเมืองจะได้รับ ประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับท้องถ่ิน เช่น การใช้ท่ีดินท่ีมีความหนาแน่นเพ่ิมข้ึน การเกิดธุรกิจ โดยรอบสถานีและแนวเส้นทาง ซึ่งจะเป็นไปได้ตามแผนพัฒนาเมืองท่ีกาหนดไว้ ทั้งน้ี จากการศึกษาของ Graham (2010)13 ระบบการขนส่ง (Transportation Improvement) มูลค่าของผลิตภาพที่เกิดขึ้น (Productivity) และอตั ราการจ้างงาน (Effective Employment) มคี วามสัมพันธ์กันดังแผนภาพที่ 5.4 ผลิตภาพ ผลการตอบแทนเชงิ กว้าง ทม่ี ีต่อเศรษฐกจิ พฒั นาประสทิ ธภิ าพ ประสิทธภิ าพการทางาน ระบบการขนสง่ ของบคุ ลากร แผนภาพที่ 5.4 แสดงความสมั พันธ์ระหวา่ งการขนสง่ การรวมตวั ทางเศรษฐกิจและผลติ ภาพ ทม่ี า : สานกั งานนโยบายและแผนการขนสง่ และจราจร, 2556 กล่าวคอื ความสัมพนั ธท์ ี่เกิดข้ึนเมื่อมีการปรับปรุงระบบการขนส่ง (Transportation Improvement) จะส่งผล ต่อมูลค่าผลิตภาพท่ีเกิดขึ้น (Productivity) และอัตราการจ้างงาน (Effective Employment) ซ่ึงเรียกว่า Wider Economic Benefits และมูลค่าผลผลิตที่เกิดขึ้นกับอัตราการจ้างงานยังก่อให้เกิดความสัมพันธ์ที่ เรียกว่า Agglomerations Effect ซ่ึงสอดคล้องกับแนวคิดของ Banister and Berchman (2000)14 คือ การลงทุนโครงสร้างพ้ืนฐานด้านการขนส่งจะส่งผลต่อการเดนิ ทางท่ีมีความสะดวกสบายยิ่งข้ึน เปน็ การประหยัดเวลา และตน้ ทนุ ในการเดินทางก่อให้เกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจท่ีเพม่ิ ขึ้นส่งผลให้มีการขยายตวั ของเมือง รวมไปถึงการรวมตวั กัน เพอื่ ก่อให้เกิดการประหยัดทางเศรษฐกิจ (Agglomeration Economies) และทาให้เศรษฐกิจมีการเจริญเตบิ โตเพิ่ม มากข้นึ 13 Estimating the agglomeration benefits of transport investments: Some tests for stability, July 2010 14 Economic Development Effect Promoted by Transport Investment in General, 2000 หนา้ | 5-24

ท้ังน้ี ผลตอบแทนเชิงกว้างท่ีมีต่อระบบเศรษฐกิจ เจ้าหน้าท่ี สบน. ต้องพิจารณาผลประโยชน์ต่อเน่ือง ของโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่มีตอ่ กิจกรรมทางเศรษฐกิจ (Linkage Effects) ซ่ึงไม่สามารถคานวณมูลค่าตัว เงินไดอ้ ย่างชดั เจน เช่น การยกระดับคุณภาพชีวติ (ประชาชนในแตล่ ะท้องถิ่นสามารถเดินทางติดต่อหากันการ เข้าถึงบริการสาธารณะอื่น (โรงพยาบาล สถานศึกษา) มีความสะดวก) การส่งเสริมการท่องเท่ียว (โครงการ อาจมีส่วนชว่ ยในการอานวยความสะดวกและสร้างความปลอดภยั ในการเข้าถึงสถานที่ท่องเท่ียว) การถ่ายทอด เทคโนโลยี (เทคโนโลยีรถไฟความเร็วสูง การผลิตชิ้นส่วนรถไฟ และอุตสาหกรรมท่ีเกี่ยวข้อง ในประเทศไทย) เป็นตน้ 5.4 การตดิ ตามและประเมนิ ผลโครงการ 5.4.1 การติดตามโครงการเงนิ กูท้ อ่ี ย่รู ะหว่างการดาเนนิ โครงการ การตดิ ตามผลการดาเนินโครงการ (Project Monitoring) มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เจ้าหน้าท่ี สบน. สามารถตรวจสอบความก้าวหน้าในการดาเนินโครงการ (Project Progress) และการเบิกจ่ายเงินกู้ (Disbursement Progress) เปรียบเทียบกับแผนการดาเนินงาน คณะผู้วิจัยเห็นว่า การจัดทารายงาน ความก้าวหน้าของโครงการ (Progress Report) โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการเป็นสิ่งสาคัญ การตดิ ตามผล การดาเนินโครงการอย่างใกลช้ ิด จะช่วยใหเ้ จา้ หนา้ ทีโ่ ครงการของสานกั งานบริหารหนีส้ าธารณะ และหน่วยงาน เจ้าของโครงการสามารถตรวจสอบประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการดาเนินโครงการ ระบุจุดแข็ง ปัญหา อุปสรรค เพื่อกาหนดแนวทางหรือมาตรการแก้ไขปัญหา เพ่ือให้โครงการเป็นไปตามผลสัมฤทธ์ิที่กาหนดไว้ นอกจากน้ี เพื่อให้การติดตามโครงการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เจ้าหน้าที่โครงการจะต้องมีความเข้าใจใน วงจรการบริหารโครงการ สามารถวิเคราะห์และเปรียบเทียบผลการดาเนินโครงการกับแผนท่ีกาหนดไว้ ซึ่ง สามารถแสดงความก้าวหน้าของโครงการในรูปกราฟ S Curve โดยใน 1-2 ปีแรกจะมีความลาดชันน้อย เน่ืองจากโครงการมักจะมีความล่าช้าในการเตรียมพน้ื ท่ีโครงการหรือการปรับแบบรายละเอียดของโครงการซึ่ง ส่งผลต่อการเบิกจ่าย และจะเริ่มลาดชันมากข้ึนในปีที่ 3 จนถึงก่อนปีที่สิ้นสุดโครงการเมื่อดาเนินงานและ เบิกจา่ ยไดเ้ พม่ิ ขน้ึ หลงั จากน้ันจะเริ่มลาดชนั น้อยลงจนถงึ ปีส้นิ สดุ โครงการ คณะผู้วิจยั เห็นควรกาหนดแนวทางการตดิ ตามระหว่างการดาเนินโครงการ โดยแบ่งเป็น 2 ช่วง ดังน้ี 5.4.1.1 การวางแผนการติดตามโครงการ 1) ทบทวนเอกสารหรือรายงานความก้าวหน้าท่ีเก่ียวข้องกับโครงการทั้งหมด รวมถึง Logical Framework Matrix ของโครงการ ท้ังในส่วนที่หน่วยงานเจ้าของโครงการ และสานักงาน บริหารหน้ีสาธารณะเป็นผู้จัดทา และสัมภาษณ์หน่วยงานเจ้าของโครงการถึงแนวทางการติดตามโครงการที่ ดาเนินการอยูใ่ นปัจจบุ ัน เพอื่ เป็นขอ้ มลู ในการกาหนดแนวทางการติดตามโครงการต่อไป 2) กาหนดข้อมูลของโครงการท่ีต้องการรับทราบ เพื่อใช้ในการติดตามและ ประเมินผลโครงการ และพัฒนาระบบสารสนเทศโครงการเพอื่ ใช้ในการตดิ ตามโครงการ ตามโครงสร้างข้อมูลที่ สานักงานบริหารหน้ีสาธารณะต้องการ ในรูปของแบบฟอร์มหรือรายงานการติดตามโครงการรายเดือน เพ่ือให้ ได้รบั ขอ้ มูลทคี่ รบถว้ นและภายในเวลาท่กี าหนด หนา้ | 5-25

3) ประสานหน่วยงานเจ้าของโครงการเพ่ือรับทราบแนวทางการติดตามโครงการ ของ สานักงานบริหารหนี้สาธารณะ ข้อมูลท่ีต้องการให้หน่วยงานรายงาน ช่องทางการรายงาน รวมถึงกาหนด เจา้ หนา้ ที่ผรู้ ับผดิ ชอบการรายงาน และเป็นผปู้ ระสานงานโครงการ 5.4.1.2 การตดิ ตามโครงการ 1) กาหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องรายงานผลการดาเนินโครงการและ ผลการเบิกจ่ายให้สานักงานบริหารหน้ีสาธารณะในรูปแบบท่ีกาหนดทุกเดือน ผ่านช่องทางที่กาหนด ได้แก่ หนังสือราชการ และระบบสารสนเทศของโครงการ เพ่อื ให้สานักงานบริหารหน้ีสาธารณะได้รับข้อมูลท่ีถูกต้อง และเป็นปัจจุบัน 2) ตรวจสอบข้อมูลท่ีหน่วยงานเจ้าของโครงการรายงาน วิเคราะห์และสรุปผล เพื่อจัดทารายงานความก้าวหน้าของโครงการเป็นรายเดือน เสนอผู้บริหาร สบน. เพ่ือทราบ และเวียนให้ หนว่ ยงานท่ีเก่ยี วข้องใน สบน. ทราบ เพ่ือนาไปใช้งานในส่วนทตี่ นเองรบั ผิดชอบตอ่ ไป 3) ติดตามผลการดาเนินโครงการโดยการลงพื้นที่โครงการรายไตรมาส และจัด ประชุมหารอื รว่ มกบั หน่วยงานเจา้ ของโครงการ โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการเป็นผู้รายงานความก้าวหน้าและ จัดทารายงานผลการดาเนนิ โครงการ ในการติดตามความก้าวหน้าของโครงการ เจ้าหน้า สบน. ควรจะวิเคราะห์และประเมิน ประสิทธิภาพของการเบิกจ่ายเงินกู้ร่วมด้วยนอกเหนือจากผลการดาเนินโครงการ โดยคณะผู้วิจัยเห็นควรนา ดชั นีวดั ความก้าวหน้าในการเบิกจ่าย (DPI: Disbursement Progress Index) ซึ่งเปน็ แนวทางการประเมิน ประสิทธิภาพการเบิกจ่ายของแหล่งเงินกู้ต่างประเทศมาใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการประเมินประสิทธิภาพการ เบิกจ่ายเงินกู้ของสานักงานบริหารหนี้สาธารณะได้ โดยมีสมมุติฐานการเปรียบเทียบความก้าวหน้าในการ เบิกจ่ายกับความก้าวหน้าในการดาเนินโครงการกับแผนที่กาหนด ซ่ึงต้องมีความสอดคล้องกันตั้งแต่เริ่มดาเนิน โครงการจนถงึ สิ้นสดุ โครงการ ดงั นี้ DPI = D × 100 T D รอ้ ยละการเบกิ จา่ ยสะสม = ผลการเบกิ จ่ายสะสมต้งั แตเ่ ร่มิ โครงการจนถึงปัจจุบนั × 100 วงเงินกู้ T ร้อยละการดาเนินงาน = ระยะเวลาดาเนินงานตัง้ แตเ่ ริ่มโครงการจนถึงปัจจบุ นั × 100 ระยะเวลาดาเนินงานทั้งหมด โดยกาหนดเกณฑก์ ารประเมนิ ประสิทธภิ าพการดาเนนิ โครงการเงินก้ไู ว้ 4 ระดบั คือ ดมี าก ดี ปกติ และตา่ กวา่ เกณฑ์ ทง้ั น้ี ค่า DPI มาตรฐานของโครงการเงนิ กู้ตา่ งประเทศของไทยจะอย่ทู รี่ อ้ ยละ 70-99 โดยมีเกณฑ์การประเมนิ ดงั น้ี หนา้ | 5-26

ตารางท่ี 5.7 : เกณฑก์ ารประเมินประสทิ ธภิ าพการดาเนนิ โครงการเงินกู้ เกณฑ์การประเมิน ความหมาย ดมี าก (100% ขึ้นไป) โครงการมผี ลการดาเนินงานเป็นไปตามเปูาหมายทก่ี าหนดไว้ ดี (70%-99%) โครงการมผี ลการดาเนินงานดี พอใช้ (60%-69%) โครงการท่ีมผี ลการดาเนนิ งานลา่ ช้าเม่อื เปรยี บเทยี บกับระยะเวลา ตา่ กว่าเกณฑ์ (0-59%) โครงการทีม่ คี วามลา่ ชา้ กวา่ แผนงานหรอื อยใู่ นระยะเวลาการจัดซื้อจดั จา้ ง ท่ีมา : สานักงานบรหิ ารหน้สี าธารณะ คณะผ้วู ิจัยเหน็ ควรกาหนดใหม้ ีระบบการเตือน (Warning System) เม่อื ผลการประเมินต่า กว่าเกณฑท์ ่ยี อมรบั ได้ เพอ่ื ให้สามารถติดตาม รับทราบปญั หา และกาหนดแนวทางการแกไ้ ขได้ทันเวลา ทั้งน้ี การประเมนิ ประสทิ ธภิ าพโดยดชั นี DPI เพียงอยา่ งเดยี ว จะรายงานได้เฉพาะประสิทธิภาพการเบกิ จ่ายเทา่ นน้ั โดยในส่วนของการพจิ ารณาความก้าวหน้าในการดาเนินโครงการ ซง่ึ เปน็ ดา้ นวิศวกรรม อาจให้หนว่ ยงานเจา้ ของ โครงการเปน็ ผ้รู ายงานผลงานเปรยี บเทยี บกบั แผน ในรูปของร้อยละความก้าวหน้าของงาน ร้อยละของความล่าช้า/ เรว็ กว่าแผน รวมถงึ ปัญหาและอปุ สรรคทเ่ี กิดขึน้ ซ่งึ จะทาให้การติดตามมีข้อมูลครบถ้วนและสมบูรณ์ ปัจจุบันสานักงานบริหารหน้ีสาธารณะได้จัดทาระบบบริหารจัดการโครงการลงทุนด้าน คมนาคมขนส่งของประเทศ (Public Investment in Transport & Logistics of Thailand: PITT) ผ่าน website ของสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ www.pdmo.go.th เพื่อจัดทาฐานข้อมูลต้ังแต่ขั้นตอนการ พจิ ารณากล่นั กรองโครงการ การเตรียมความพร้อมโครงการ การอนมุ ตั ิโครงการ การอนุมัติจัดสรรวงเงินกู้ การ จัดสรรและการเบิกจ่ายเงินกู้ การติดตามประเมนิ ผลและการรายงานผลโครงการ โดยมีแนวทางในการนาระบบ ภูมิสารสนเทศ (GIS) มาประยุกต์ใช้ในกระบวนการบริหารจัดการโครงการ เมื่อมีระบบฐานข้อมูลท่ีมีความ ครบถ้วนจะช่วยให้การติดตามประเมินผลและการรายงานผลโครงการมีประสิทธิภาพมากย่ิงขึ้น ซ่ึงเจ้าหน้าท่ี จะต้องติดตามเร่งรัดให้หนว่ ยงานเจ้าของโครงการดาเนินการกรอกข้อมูลใหค้ รบถ้วน ตามระยะเวลาทีก่ าหนด ท้ังนี้ คณะผู้วิจัยขอเสนอแนะเกี่ยวกับแนวทางการติดตามระหว่างดาเนินโครงการของ สานกั งานบรหิ ารหนสี้ าธารณะ ดงั นี้ 1) ควรมีการกาหนดหลักเกณฑ์และแนวทางในการรายงานผลการดาเนินงานให้ชัดเจนใน ระเบียบที่จะร่างข้ึน โดยกาหนดข้อมูลที่ต้องรายงานและระยะเวลาท่ีต้องรายงาน เพ่ือใช้บังคับหน่วยงาน เจา้ ของโครงการในการรายงานความคบื หน้าในการรายงานผลการดาเนนิ โครงการ 2) ในปัจจุบันการติดตามประเมินผลโครงการจะเน้นการรายงานผลการเบิกจ่ายเงินกู้ ในส่วนของความก้าวหน้าในการดาเนินโครงการหน่วยงานจะรายงานเป็นร้อยละของการดาเนินโครงการ อาจทาให้ไม่เห็นภาพรวมในการดาเนินโครงการ ควรมีการแต่งตงั้ คณะกรรมการท่ีมีหน้าท่ีในการตดิ ตามโครงการ และเชิญหนว่ ยงานเจ้าของโครงการชแี้ จงสถานะโครงการเปน็ ระยะ 3) จัดให้มีการรายงานผลผ่านระบบสารสนเทศ เพื่อให้หน่วยงานเจ้าของโครงการบันทึก ข้อมูลผลการเบิกจ่ายและผลการดาเนินโครงการ โดยในการจัดทาระบบสารสนเทศควรจัดให้มีการรายงาน เพ่ือให้สานักงานบริหารหน้ีสาธารณะสามารถเรียกดูรายงานได้ตลอดเวลา เมื่อพบความล่าช้าในการดาเนิน โครงการสามารถประสานงานหน่วยงานท่เี กี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหาไดท้ นั ที หนา้ | 5-27

4) เน่ืองจากโครงการโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่งของประเทศมีการกระจาย การดาเนินโครงการท่ัวประเทศจึงควรนาแนวทางในการนาระบบภูมิสารสนเทศ (Geographic Information System : GIS) เพื่อใช้ในการตดิ ตามความก้าวหน้าในการดาเนินโครงการในแตล่ ะโครงการไดอ้ ย่างทั่วถึง โดย ทาให้ผู้บริหารสามารถเห็นภาพรวมการลงทุนโครงสร้างพ้ืนฐานด้านการขนส่งของประเทศได้อย่างเป็นรูปธรรม และสามารถที่จะเชอ่ื มโยงข้อมลู จากหนว่ ยงานท่ีเกย่ี วข้อง เช่น กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท เป็นต้น เพ่ือ สามารถแสดงภาพรวมการเชื่อมโยงโครงข่ายการคมนาคมและขนส่งของประเทศท่ีสามารถบริหารจัดการ ได้ อย่างครบวงจร โดยมีตวั อย่างการแสดงขอ้ มูลในระบบ GIS ของกรมทางหลวงชนบท ปรากฏตามแผนภาพที่ 5.5 แผนภาพท่ี 5.5 แสดงข้อมูลในระบบ GIS ของกรมทางหลวงชนบท ท่ีมา : กรมทางหลวงชนบท กระทรวงคมนาคม 5) ปจั จบุ ันยังไม่ไดก้ าหนดความชดั เจนในกระบวนการเบิกจ่ายเงินวา่ ให้หนว่ ยงานเจา้ ของ โครงการเบกิ จา่ ยเงินผ่านระบบ GFMIS หรอื ไม่ โดยหากดาเนินการเบกิ จ่ายเงินผ่านระบบ GFMIS ระบบสารสนเทศท่ี จะติดตามประเมนิ ผลโครงการควรมกี ารเช่อื มโยงข้อมูลกับระบบ GFMIS ด้วย โดยการดาเนินการอยรู่ ะหว่าง การ หารอื รว่ มกนั ระหวา่ งหน่วยงานที่เกีย่ วข้อง ไดแ้ ก่ สานกั งบประมาณ กรมบัญชกี ลาง และสานกั งานบริหารหน้ี สาธารณะ 6) ในการรายงานผลการตดิ ตามโครงการควรมีการเผยแพรใ่ หแ้ กส่ าธารณชน รวมท้งั เปดิ โอกาสให้สาธารณชนมีส่วนรว่ มในการติดตามประเมินผลโครงการ รวมท้งั แจ้งผลกระทบทอี่ าจเกิดขนึ้ จากการ ดาเนินโครงการ เพอื่ สร้างการมสี ว่ นร่วมในการตดิ ตามประเมินผลและเกดิ ความโปร่งใสในการดาเนนิ โครงการ หนา้ | 5-28

5.4.2 การประเมนิ ผลหลังสนิ้ สุดโครงการ (Ex-post Evaluation) จากการศึกษาวิธีการประเมินผลโครงแล้วเสร็จในรูปแบบต่างๆ คณะผู้วิจัยพบว่า วิธีการ ประเมินผลโครงการขององค์การความรว่ มมือระหว่างประเทศของญี่ปนุ (Japan International Cooperation Agency :JICA) เป็นรูปแบบของการประเมินผลท่ีค่อนข้างจะมีหลักเกณฑ์หรือแนวทางการประเมินผลโครงการที่ สอดคล้องและเหมาะสมกับโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานภาครัฐทั้งในเชิงเศรษฐกิจและสังคม โดยการประเมิน ดั งก ล่ าวไ ด้ ใ ช้ วิ ธี การประเมิ น ของก ลุ่ ม สม าชิ ก อ ง ค์ ก า ร เ พื่ อ ค ว า ม ร่ ว ม มื อ ท า ง เ ศ ร ษ ฐ กิ จ แ ล ะ ก า ร พั ฒ น า (Organization for Economic Co-operation and Development : OECD) มาเป็นตน้ แบบ ซ่ึงจะเน้นการ ประเมินผลกระทบต่อโครงการ (Impact) และความย่ังยืนของโครงการ (Sustainability) เป็นส่วนที่สาคัญของ โครงการเม่ือดาเนินการแล้วเสร็จ โดยมีการใช้เครื่องมือในการวางแผนการติดตามและประเมินผลโครงการเงินกู้ใน แต่ละชว่ งเวลา ได้แก่ (1) ตารางเหตผุ ลสัมพันธ์ (Logical Framework) เพือ่ พิจารณาโครงการอย่างเป็นระบบโดย การกาหนดความสัมพันธ์โครงการในเชิงเป็นเหตุเป็นผลซึ่งกันและกัน และสอดคล้องกันท้ังในแนวตั้ง (Vertical) และแนวนอน (Horizontal) รวมถึงเน้นวิเคราะห์โครงการแบบค่าใช้จ่ายเปรียบเทียบประสิทธิผลหรือสัมฤทธ์ิผล (Cost-effectiveness) เพ่ือให้ทราบว่าโครงการมีวัตถุประสงค์อย่างไร และจะดาเนินการอย่างไร ปัจจัยอะไรท่ีมี ผลกระทบต่อความสาเร็จของโครงการ ทั้งยังเป็นการระบุว่าจะสามารถวัดผลงานและความสาเร็จของโครงการได้ อยา่ งไร รวมถึงการได้ขอ้ มลู มาจากแหล่งใดโดยวิธกี ารใด (2) การใหค้ ะแนนในระดับโครงการ (Rating Method) เพื่อ พิจารณาถึงความมีประสิทธิภาพของโครงการและประโยชน์ท่ีไดร้ ับ และ (3) บทเรียนจากโครงการในอดตี (Lesson Learned Framework) เปน็ การเกบ็ ข้อมลู ทเี่ คยทามาแล้ว เพอื่ นามาใช้ในวิเคราะหโ์ ครงการในอนาคต ท้ังน้ี คณะผู้วิจัยเสนอให้มีการกาหนดให้มีคู่มือในการปฏิบัติงานในการประเมินผลหลังส้ินสุด โครงการ โดยมี กระบวนการ วิธีการ และขั้นตอนการดาเนินงานเร่ิมต้ังแต่ (1) ขั้นตอนการเตรียมความพร้อม (2) ขน้ั ตอนการกาหนดแผนงาน และ (3) ข้ันตอนการจดั ทารายงานประเมินผลหลังส้ินสุดโครงการ ตลอดจนรายงาน ผลการประเมินผลโครงการเงินกู้ ดังนี้ 5.4.2.1 ขนั้ ตอนการเตรยี มความพรอ้ มสาหรับการประเมินผลโครงการเงนิ กู้ 1) การจัดเกบ็ รายละเอยี ดขอ้ มูลทเี่ กี่ยวข้องกบั โครงการเงินกู้ หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องจัดทารายละเอียดข้อมูลพื้นฐานโครงการ เช่น วัตถุประสงค์ ขอบเขตการดาเนินโครงการ วงเงิน และแหล่งเงินทุนของโครงการ ข้อมูลของแหล่งเงินทุ นของ โครงการ เช่น วงเงินตามสัญญา และเงื่อนไขท่ีเกี่ยวข้อง ข้อมูลแผน/ผลการเบิกจ่ายเงินกู้จากแหล่งเงินกู้ท้ังใน ประเทศและต่างประเทศข้อมูลสัญญาการจัดซ้ือจัดจ้างของโครงการ รวมท้ังรายงานผลการตดิ ตามและการเบกิ จ่าย ต่อ สบน. เพ่อื ใชเ้ ป็นขอ้ มลู เบื้องตน้ ในการตดิ ตามและประเมนิ โครงการเมอื่ ส้ินสดุ โครงการ 2) การประเมินผลหลังจากสิ้นสุดโครงการ (Ex-post Evaluation) จะดาเนินการ ภายหลังโครงการเสร็จส้ินแล้วประมาณ 1-2 ปี เพ่ือประเมินผลสรุป (Summative Evaluation) วา่ เม่ือดาเนินการ โครงการสิ้นสุดแล้วโครงการได้รับความสาเร็จเป็นไปตามวัตถุประสงค์และเปูาหมายที่กาหนดไว้มากน้อยเพยี งใด มี ผลผลิต (Output) ผลลัพธ์ (Outcome) ท่เี กดิ ขนึ้ ภายหลงั จากสนิ้ สดุ โครงการอย่างไร 3) หลกั เกณฑก์ ารประเมินผลหลังส้ินสุดโครงการ หนา้ | 5-29

คณะผวู้ จิ ยั เหน็ ควรให้ สบน. มกี ารกาหนดหลกั เกณฑใ์ นการประเมนิ ผลหลงั สิ้นสดุ โครงการ (Post Evaluation Criteria) ได้แก่ ความสอดคล้อง (Relevance) ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิผล (Effectiveness) ผลกระทบ (Impact) และความย่ังยืน (Sustainability) โดยวธิ ีการให้คะแนนผล การประเมินจะอยู่ในรูปแบบการให้คะแนนโครงการ (Rating System) แบ่งเปน็ คะแนนย่อยในแต่ละด้าน 5 ดา้ น เช่น a b และ c โดยเม่ือรวมคะแนนย่อยแล้วจะไดค้ ะแนนรวมทั้งหมด ได้แก่ A-พอใจสูงสุด B-พอใจปานกลาง C-ค่อนข้างพอใจ และ D-ต้องปรับปรุง โดยมีกาหนดเกณฑ์การให้คะแนนสาหรับโครงการลงทุนท่ีมีความ สอดคล้องกับนโยบายของภาครัฐในขั้นต้นดังตารางสรุปการกาหนดคะแนนย่อย โดยสามารถแสดงการเชื่อมโยง การให้คะแนนในแต่ละดา้ นในรปู แบบของ Flowchart ดังน้ี หน้า | 5-30

ตารางท่ี 5.8 หลกั เกณฑก์ ารให้คะแนนประเมนิ โครงการ (Criteria for Individual Rating ลาดบั เกณฑ์ หลักการใหค้ ะแนน การประเมิน (1) ความสอดคลอ้ ง - ประเมินความสอดคล้องถงึ ความจาเปน็ ทต่ี อ้ งมี - a : มีคว (Relevance) การพฒั นาโครงการในปจั จุบนั กบั นโยบายการ ความจาเ พัฒนาของรัฐบาล - b : มปี นโยบายก - c : มีปญั นโยบายล (2) ประสทิ ธผิ ล - เปรียบเทียบระหวา่ งแผนการดาเนินงานกบั ผล - a : ผลก (Effectiveness) การดาเนนิ งานทีเ่ กิดข้ึนจริงเพอ่ื วัดประสทิ ธิผลของ วางไว้ ผลกระทบ การดาเนนิ งานโครงการ - b : ผล (Impact) แผนงาน - c : ผลก (3) ประสิทธภิ าพ - การวดั ประสทิ ธภิ าพจากการใชป้ จั จยั นาเขา้ 1. ผลผล (Efficiency) (Input) (เชน่ ระยะเวลาการดาเนินงาน ต้นทุน สามารถบ เป็นต้น) วา่ จะสามารถนาไปส่ผู ลผลติ จากการ 2. ระยะเ ดาเนินงาน (Output) ได้มากนอ้ ยเพียงใด (เช่น - a (3 ค กอ่ สรา้ งอาคาร และการจดั ซอ้ื วัตถุดิบ เปน็ ต้น) ซึง่ (ดาเนนิ ก จะต้องวดั รวมถึงทรัพยากร (Resource) และ - b (2 ค กิจกรรม (Activities) ทม่ี กี ารใชเ้ พ่อื ดาเนิน ประสิทธ โครงการนัน้ ด้วย แผนที่วา

g) เกณฑต์ ัวชีว้ ดั ยอ่ ย หมายเหตุ วามสอดคลอ้ งกับนโยบายการลงทนุ / แผนยทุ ธศาสตร/์ เปน็ ปัญหาในประเด็นความสอดคลอ้ งกับความจาเป็น/ การลงทุน ญหาอยา่ งมากความสอดคลอ้ งกบั ความจาเปน็ / ลงทุน การดาเนินงาน 80% หรอื มากกวา่ จากแผนงานเดมิ ท่ี - พิจารณาช้ีวัดหลัก มากกวา่ 1 ตวั เพ่ือประเมนิ ลการดาเนนิ งานมากกวา่ 50% แต่นอ้ ยกว่า 80% จาก ประสทิ ธผิ ลของโครงการ นเดมิ ทว่ี างไว้ ลงทุน การดาเนนิ งานน้อยกว่า 50% จากแผนงานเดิมท่วี างไว้ ลิต (Output) - ถา้ ผลผลติ (Output) มี บรรลวุ ตั ถปุ ระสงคข์ องโครงการได้มากนอ้ ยเพียงใด การเปลยี่ นแปลงไป ต้องมี เวลาดาเนินโครงการ (Project Period) การพิจารณา เปลยี่ นแปลง คะแนน) : ระยะเวลาดาเนนิ โครงการมีประสิทธิภาพ การให้คะแนนดา้ น การตามแผน 100% หรือนอ้ ยกว่าแผนทว่ี างไว)้ ระยะเวลาการดาเนิน คะแนน) : ระยะเวลาดาเนนิ โครงการบางสว่ นไมม่ ี โครงการและ ด้าน ธิภาพ (ดาเนินการมากกวา่ แผน แตไ่ ม่เกนิ 150% ของ งบประมาณโครงการดว้ ย างไว้) : หน้า | 5-31

ลาดบั เกณฑ์ หลกั การใหค้ ะแนน การประเมนิ - c (1 ค (ดาเนนิ ก 3. งบปร - a (3 ค ตามแผน - b (2 ค (ดาเนนิ ก - c (1 ค (ดาเนนิ ก 4. ประส การให้คะ งบประม  “aa  “ab (4  “bc,

เกณฑต์ วั ชีว้ ดั ยอ่ ย หมายเหตุ คะแนน) : ระยะเวลา ดาเนินโครงการไม่มปี ระสทิ ธิภาพ การมากกวา่ 150% ของแผนท่วี างไว)้ ระมาณโครงการ (Input) คะแนน) : การใช้งบประมาณมีประสิทธิภาพ (ดาเนนิ การ น 100% หรือนอ้ ยกว่าแผนท่วี างไว้) คะแนน) : การใช้งบประมาณบางสว่ นไมม่ ปี ระสิทธิภาพ การมากกว่าแผน แตไ่ ม่เกนิ 150% ของแผนท่วี างไว้) คะแนน) : การใช้งบประมาณไมม่ ีประสทิ ธภิ าพ การมากกวา่ 150% ของแผนที่วางไว)้ สิทธภิ าพโดยรวม ะแนนรวมของด้านระยะเวลาดาเนินโครงการ และดา้ น มาณ a” ( 6 คะแนน )  ประสิทธภิ าพโดยรวม คือ “a” b, ba, ac, ca, or bb”  5 คะแนน )  ประสิทธิภาพโดยรวม คือ “b” cb, or cc” ( 2  3 คะแนน )  ประสิทธภิ าพโดยรวม คือ “c” หนา้ | 5-32

ลาดบั เกณฑ์ หลักการให้คะแนน การประเมนิ (4) ความยงั่ ยนื - ประเมินความยงั่ ยนื ของโครงการทีเ่ ป็นประโยชน์ - a : โคร (Sustainability) ในระยะกลางและระยะยาว ซง่ึ ดผู ลการประเมินใน - b : มปี ดา้ นการเงิน ด้านเทคนิค และดา้ นการดาเนินงาน ได้ และบรหิ ารจัดการ - c : โคร (5) การให้คะแนน ผลการประเมนิ ให้คะแนนโดยรวม เปน็ ไปตา ภาพรวม ที่มา : คณะผู้วิจัย (2558) อ้างอิงจาก Project Development Department, Develo “Evaluation Handbook for ODA loan projects”

เกณฑต์ ัวช้ีวัดยอ่ ย หมายเหตุ รงการมีความยั่งยืน - ใหค้ ะแนน “c” ในโครงการ ปัญหาเกิดข้นึ กับโครงการ แต่มีโอกาสท่พี ัฒนาและแก้ไข ทม่ี ีหน้สี ินมากกวา่ สนิ ทรัพย์ หรืออย่ใู นระดบั ทีม่ ีความ รงการไมม่ คี วามยั่งยนื เสี่ยง (Red) ท่จี ะทาให้ขาด เงินลงทนุ ไดใ้ นระยะยาว ามแผนภาพการใหค้ ะแนน (flowchart) opment Assistance Operations Evaluation Office, JICA, February 2008, หน้า | 5-33

แผนภาพท่ี 5.6 กระบวนการใหค้ ะแนนการประเมนิ โครงการ (Flowchart for Evaluation Rating) ที่มา : Project Development Department, Development Assistance Operations Evaluation Office, JICA, February 2008, “Evaluation Handbook for ODA loan projects” 4) การกาหนดตัวช้วี ัดมาตรฐาน (Core Indicators) หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องจัดทาตัวช้ีวดั ตามหลักเกณฑ์การประเมินผล โครงการ 5 ด้าน ได้แก่ ความสอดคล้อง (Relevance) ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิผล (Effectiveness) ผลกระทบ (Impact) และความยั่งยืน (Sustainability) ก่อนเร่ิมดาเนินโครงการลงทุนโดยใช้เงินกู้ ซ่ึง หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องคัดเลือกตัวชี้วัดให้สอดคล้องกับลักษณะงานโครงการที่ดาเนินงาน ซึ่งเม่ือ หน่วยงานเจ้าของโครงการจัดทาตัวช้ีวัดหลักในแต่ละโครงการแล้วเสร็จ จะต้องส่งให้ สบน. พิจารณาให้ความ เห็นชอบก่อนเร่ิมดาเนินโครงการ ซ่ึงตัวชี้วัดจะกาหนดไว้ก่อนเริ่มดาเนินโครงการและจะใช้เป็นเกณฑ์ในการ ประเมินผลโครงการเมื่อโครงการแล้วเสร็จ (Ex-post Evaluation) ทั้งน้ี หาก สบน. พิจารณาแล้วเห็นว่า ตัวชี้วัดบางตัวยังไม่เพียงพอหรือเหมาะสมกับการดาเนินงานของหน่วยงานเจ้าของโครงการ สบน. จะขอให้ หน่วยงานทบทวน/ปรับเปล่ียนตัวชี้วัดหรือเพ่ิมเติมตัวช้ีวัดเพื่อเป็นการเพิ่มศักยภาพการดาเนินงานของ หนว่ ยงานใหเ้ กดิ ความท้าทาย และเพอื่ ให้โครงการเงนิ กมู้ ีประสทิ ธภิ าพมากยิ่งข้ึน อย่างไรก็ดี หน่วยงานเจ้าของ โครงการสามารถขอเจรจาเพ่ือปรบั ปรุงตวั ชี้วัดกบั สบน. ได้ โดยในเบื้องต้นคณะผู้วิจัยเสนอให้กาหนดให้มีตัวชี้วัดหลักรายสาขาโครงการ (Core Indicators) ที่เหมาะสม โดยอาจนาตัวช้ีวัดของต่างประเทศท่ีใช้กันเป็นมาตรฐานอย่างแพร่หลายมา ปรับใช้กับโครงการลงทุนภาครัฐ ซ่ึงจะให้หน่วยงานเจ้าของโครงการคัดเลือกตัวช้ีวัดหลักที่เหมาะสมกับโครงการ อย่างไรก็ดี หน่วยงานเจ้าของโครงการสามารถกาหนดตัวช้ีวัดทั่วไป (Common Indicators) ที่สอดคล้องกับ ลักษณะงานของโครงการเพ่มิ เติมได้ หนา้ | 5-34

จากการศึกษาตัวชี้วัดในต่างประเทศเบื้องต้นพบว่า ในหลายๆ ประเทศ อาทิ สหรัฐอเมริกา ประเทศในกลุ่มทวีปยุโรป ประเทศในกลุ่มทวีปเอเชีย และประเทศออสเตรเลีย ได้มีการกาหนด ตัวช้ีวัดเป็น 4 กลุ่มย่อยสาหรับโครงการลงทุนในแต่ละสาขาได้แก่ (1) ด้านการให้บริการ(Supply/ Availability/Capacity) (2) ด้านคุณภาพในการให้บริการ (Quality of Service) (3) ด้านการใชป้ ระโยชน์ (Utilization) และ (4) ดา้ นความปลอดภยั (Safety) โดยในข้ันตน้ สามารถสรุปตัวช้ีวดั สาหรับรายสาขาต่างๆ ได้ดังนี้ (1) การขนส่งทางถนน: ตัวช้วี ัดท่ีใช้กันในหลายประเทศ ไดแ้ ก่ ระยะทางของ โครงข่ายถนน/ลาดับชั้นของถนน หน่วย กม. ค่าร้อยละของระยะทางเดินทางบนถนนจาแนกตามคุณภาพของ การขับขี่ ตัวเลขล้าน/พันล้านของระยะเดินทางรวม หน่วย คัน-กม. ตามประเภทพาหนะ และจานวนคนตาย และบาดเจบ็ ตอ่ ลา้ นคัน-กม. หรอื รอ้ ยลา้ นคัน-กม. เป็นตน้ (2) การขนส่งทางราง: ตัวช้ีวัดที่ใช้กันในหลายประเทศ ได้แก่ ระยะทาง ของโครงข่ายระบบรางหน่วยเป็น กม. ระยะทางที่จากัดความเร็วอันเนื่องมาจากสภาพของราง ระยะทางการ เดินทางรวมของผู้โดยสาร (คน-กม.) ต่อประชากรพันคน ปริมาณสินค้าที่ขนส่งทางรางในหน่วยตัน-กม.ต่อ ความยาวราง 1 กม. และจานวนคนตายและบาดเจ็บ จานวนครั้งของรถไฟตกราง/อุบัติเหตุ และจานวนคร้ัง ของอุบัติเหตุ คนตาย บาดเจบ็ บรเิ วณทตี่ ดั กบั ถนน เปน็ ต้น (3) การขนส่งระบบสาธารณ : ตัวชี้วัดที่ใช้กันในหลายประเทศ ได้แก่ ระยะทางของระบบขนส่งหน่วย กม. ต่อประชากร 1 หม่ืนคน ผลสารวจความพึงพอใจของผู้โดยสาร จานวน ผู้โดยสารที่ขนสง่ ต่อปี และจานวนครั้งของอุบตั ิเหตุ จานวนคนตาย หรอื บาดเจบ็ สาหัส เป็นตน้ (4) การขนส่งทางอากาศ : ตัวชี้วัดที่ใช้กันในหลายประเทศ และมีความ หลากหลายแตกต่างกันไป ได้แก่ ร้อยละของท่าอากาศยานท่ีมีทางวิ่งมีสภาพอยู่ในระดับยอดเย่ียม ดี พอใช้ จานวนเที่ยวบนิ ข้ึนลง จานวนคร้ังของอบุ ัตเิ หตุ จานวนคนตาย หรือบาดเจบ็ สาหสั เปน็ ต้น (5) การขนสง่ ทางนา้ : ตัวชี้วัดที่ใช้กันในหลายประเทศ ได้แก่ ค่าเฉลี่ยของ วงรอบเวลารถบรรทุกที่หมุนเวียนขนส่งท่ีท่าเรือ ปริมาณการขนส่งสินค้าชายฝั่งทะเล หน่วย ตนั หรือ ตนั -กม. และจานวนคนตาย หรอื บาดเจ็บสาหสั ที่ทา่ เรอื เปน็ ต้น 5) การจัดทาแบบสอบถามสาหรับการติดตามและประเมนิ ผลโครงการ การจัดทาแบบสอบถามจะเป็นเคร่ืองมือท่ีใช้ในการรวบรวมข้อมูลที่สาคัญ สาหรบั การประกอบการวเิ คราะหข์ ้อมูลเพ่อื สรุปผลลการประเมนิ โครงการตามหลกั เกณฑท์ ง้ั 5 ด้านที่ สบน. ได้ มีการกาหนดไว้ต่อไป ทั้งนี้ รูปแบบ/เค้าโครงของแบบสอบถามจะมีการแบ่งหัวข้อท่ีชดั เจนตามหลักเกณฑ์การ ประเมินผลทง้ั 5 ดา้ น โดยมีรายละเอียดของประเดน็ คาถามในแต่ละหลักเกณฑส์ รปุ ได้ ดังนี้ (1) ความสอดคล้องของวัตถุประสงค์โครงการ (Relevance) จะเป็นการตั้ง คาถามเก่ียวกับความเป็นมาของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และความเช่ือมโยงของวัตถุประสงค์ โครงการท่มี ีสว่ นชว่ ยสนับสนนุ ใหเ้ กิดผลสมั ฤทธ์ขิ องแผนพัฒนาเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติในแต่ละช่วงเวลา (2) ประสิทธิภาพของการดาเนินโครงการ (Efficiency) จะเปน็ การตงั้ คาถามท่ี ครอบคลุมมิติในการดาเนินโครงการทั้ง 3 ด้าน ได้แก่ ขอบเขตการดาเนินโครงการ (เปรียบเทียบแผน/ผลของ หนา้ | 5-35

ขอบเขตงานท่ีกาหนดไว้) วงเงินค่าใช้จ่ายของโครงการ (เปรียบเทียบเทียบแผน/ผลของค่าใช้จ่ายทั้งหมดของ โครงการที่ตง้ั ไว)้ และระยะเวลาในการดาเนินโครงการ (เปรียบเทียบแผน/ผลของระยะเวลาท้ังหมดที่ใช้ในการ ดาเนินโครงการที่ต้งั ไว)้ (3) ประสิทธิผลของการดาเนินโครงการ (Effectiveness) จะเป็นการตั้ง คาถามเพ่ือใช้ติดตาม/วัดความสาเร็จของตัวชี้วัดท่ีกาหนดไว้สาหรับการบรรลุวัตถุประสงค์ของการดาเนิน โครงการตามเครื่องมือการออกแบบโครงการในรูปตารางเมตริกซ์ ท้ังน้ี หากการดาเนินโครงการสามารถ ดาเนนิ การไดส้ าเร็จตามตวั ชีว้ ัดท่กี าหนดไว้ก็จะสามารถสรปุ ไดว้ า่ สามารถบรรลปุ ระสทิ ธผิ ลของโครงการ (4) ผลกระทบของการดาเนินโครงการ (Impact) จะเป็นการตั้งคาถามเพ่ือ สารวจถึงผลกระทบของการดาเนินโครงการตงั้ แต่เริ่มตน้ จนถึงแล้วเสร็จ โดยครอบคลุมผลกระทบทางตรงและ ผลกระทบทางออ้ ม ตลอดจนแนวทางการแกไ้ ขปัญหาในช่วงทผ่ี ่านมา เช่น ผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อม หรือ ผลกระทบต่อวธิ ีของชุมชน (5) ความยัง่ ยืนของโครงการ (Sustainability) จะเปน็ การตั้งคาถามเพ่ือสารวจ ความสามารถในการบารุงรักษาของหน่วยงานเจ้าของโครงการ ท้ังด้านงบประมาณ บคุ ลากร รวมถึงการจัดทา แผนการบารุงรักษา นอกจากน้ี อาจรวมถึงความสามารถในการจัดเก็บรายได้เพื่อใช้สาหรับการแผนงานด้าน การบารุงรกั ษา โดยไม่จาเปน็ ตอ้ งพ่งึ พาเงินงบประมาณแผ่นดินเปน็ สว่ นใหญ่ 5.4.2.2 ขน้ั ตอนการวางแผนและข้นั ตอนการประเมนิ ผลหลงั ส้นิ สุดโครงการ 1) การวางแผนการประเมนิ (1) คัดเลือกโครงการที่จะประเมินผล โดยพิจารณาโครงการท่ีมีการเก็บ ขอ้ มูลโครงการครบถ้วน รวมถึงโครงการทีม่ ีวงเงินลงทุนสงู หรือเป็นโครงการท่ีดาเนินการตามนโยบายรัฐบาลท่ี สาคัญ หรือมีผลกระทบในวงกว้างต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เนื่องจากการประเมินผลโครงการ จะต้องมีการจัดสรรเจ้าหน้าที่ งบประมาณ และใช้ระยะเวลาในการดาเนินการ อาจทาให้ สบน. ไม่สามารถ ดาเนินการประเมนิ ผลได้ทุกโครงการ (2) ตรวจสอบความครบถ้วนของข้อมูลรายละเอียดของโครงการ โดยมี แหล่งทมี่ าของข้อมลู จากหน่วยงานเจา้ ของโครงการในรปู เอกสารหรอื รายงาน ไดแ้ ก่ (2.1) Log Frame ท่ีได้จัดทาไว้ต้ังแต่เริ่มก่อนดาเนินโครงการ หรือ สามารถจัดทาไดใ้ นขั้นตอนการประเมินผล เพื่อให้เข้าใจถึงวัตถุประสงค์ เปูาหมาย และภาพรวมของโครงการ รวมถงึ ตวั ชี้วัดท่สี ะทอ้ นใหเ้ หน็ ผลสาเรจ็ ของแต่ละขน้ั ตอนของโครงการ (2.2) รายงานส้ินสุดโครงการ (Project Completion Report : PCR) เพ่อื วดั ประสทิ ธภิ าพในการดาเนินโครงการ (Project Performance) (2.3) นอกจากน้ี ในกรณีข้อมูลโครงการไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ เจ้าหน้าท่ีผู้ ประเมินสามารถหาข้อมูลเพิ่มเติมได้จากการสัมภาษณ์เจ้าหน้าท่ีผู้รับผิดชอบโครงการโดยตรง รวมถึงเอกสารที่ เกีย่ วขอ้ งต่างๆ จากหน่วยงานกลางได้ หนา้ | 5-36

(3) จดั ทาแผนการประเมนิ โครงการ (3.1) กาหนดวตั ถุประสงค์ของการประเมินผลโครงการ (3.2) กาหนดงบประมาณ กรอบระยะเวลาการประเมิน และทีม เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบการประเมินผลโครงการ ซึ่งคณะผู้วิจัยเสนอให้มีการตั้งคณะทางานใน สบน. เพ่ือทา หน้าที่วางแผน ลงพ้นื ที่เก็บข้อมลู รวมถงึ จัดทารายงานประเมนิ ผลหลงั สน้ิ สดุ โครงการ (3.3) ใช้เกณฑ์การประเมินผล 5 ด้าน ได้แก่ ความสอดคล้อง (Relevance) ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธผิ ล (Effectiveness) ผลกระทบ (Impact) และความยั่งยืน (Sustainability) (3.4) กาหนดแนวทางการตงั้ คาถามหลักๆ ท่ีจะประเมินผลโครงการ ซ่ึง จะต้องแสดงให้เหน็ ความกา้ วหนา้ การดาเนินโครงการ และความสาเร็จของโครงการ โดยพจิ ารณาให้สอดคล้อง กบั หลกั เกณฑ์การประเมินผล 5 ดา้ นดงั กล่าวข้างต้น (3.5) ระบุผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของโครงการและบทบาทของแต่ละกลุ่ม รวมถึงแหล่งที่มาของข้อมลู (3.6) กาหนดเครื่องมือที่ใช้วัดเพื่อจัดเก็บข้อมูล ซ่ึงอาจเป็นเครื่องมือที่ เปน็ ทางการ (การใช้แบบสอบถาม หรือการประชมุ กลุ่มเฉพาะ (Focus Group) และที่ไม่เปน็ ทางการ (การสอบถาม จากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของโครงการ หรือการจัดทาบัญชีรายการที่ต้องตรวจสอบ (Checklist) ) (3.7) กาหนดเกณฑ์การให้คะแนนภายใต้หลักเกณฑ์การประเมินผล 5 ดา้ นดังกล่าว เพอ่ื ใชส้ รปุ ผลการประเมนิ โครงการ (4) ประสานหน่วยงานเจ้าของโครงการเพื่อรับทราบแนวทางการประเมินผล และแผนการดาเนนิ การข้างตน้ 2) การประเมนิ ผลโครงการในภาคสนาม (1) จัดทาแบบสอบถามสาหรับหน่วยงานเจ้าของโครงการ และหน่วยงานท่ี เกยี่ วขอ้ งตามแนวคาถามทีก่ าหนดไว้ (2) ส่งแบบสอบถามให้หน่วยงานเจ้าของโครงการพิจารณาก่อนดาเนินการ ประเมนิ โครงการ (3) จัดประชุมเพื่อแนะนาการกรอกแบบสอบถามต่อหน่วยงานเจ้าของ โครงการ และกาหนดการลงพน้ื ทีใ่ นภาคสนาม (4) ลงพ้ืนท่ีโครงการเพื่อเก็บข้อมูลโครงการภาคสนาม โดยเจ้าหน้าท่ี สบน. รว่ มกับหน่วยงานเจา้ ของโครงการ โดยตรวจสอบความสาเร็จของกจิ กรรมต่างๆ รับทราบปัญหาและอุปสรรคใน การดาเนนิ โครงการ และสัมภาษณผ์ มู้ สี ่วนได้ส่วนเสยี รวมถงึ ผไู้ ดร้ ับผลกระทบจากการดาเนนิ โครงการ หน้า | 5-37

5.4.2.3 ขนั้ ตอนการจัดทารายงานประเมนิ ผลหลังส้นิ สุดโครงการ 1) ประเมนิ ให้คะแนนตามหลักเกณฑ์การให้คะแนนประเมนิ ผลโครงการ (Criteria for Individual Rating) ดงั กล่าวข้างต้น และ/หรือตวั ชีว้ ัดที่หนว่ ยงานเจ้าของโครงการไดก้ าหนดรว่ มกันกับ สบน. กอ่ นเร่ิมดาเนินโครงการ 2) จัดทารา่ งสรุปผลการประเมินโครงการ (Evaluation Summary) ซึ่งจะต้องมี บทเรียนที่ได้รับของโครงการและข้อเสนอแนะจาก สบน. อ้างอิงได้จากข้อเท็จจริง มากกว่าใช้ดุลพินิจของ เจ้าหน้าที่ผู้ประเมินผล และ สบน. ควรส่งผลการประเมินโครงการให้หน่วยงานเจ้าของโครงการพิจารณาใน เบื้องตน้ กอ่ นจัดทารายงานฉบับสมบูรณ์ (Final Report) 3) จัดทารายงานประเมินผลหลังสิ้นสุดโครงการ ประกอบด้วย 1) ความเป็นมา ของโครงการ 2) วัตถุประสงคโ์ ครงการ 3) ขอบเขตการดาเนินโครงการ 4) ผลการดาเนินโครงการ (การจัดซื้อจัด จ้าง/ระยะเวลาดาเนนิ งานในแต่ละสัญญาจัดซอ้ื จดั จา้ ง/การเบกิ จ่ายเงินก)ู้ 5) ผลประโยชน์ท่ีไดร้ ับจากการดาเนิน โครงการ 6) ปัญหาและอุปสรรคในการดาเนินโครงการ 7) ผลการประเมินโครงการตามหลักเกณฑ์ทั้ง 5 ด้าน ข้างต้น 8) สรปุ ผลการประเมนิ โครงการ และ 9) บทเรียนท่ีได้รบั และขอ้ เสนอแนะการดาเนินโครงการ หนา้ | 5-38

Chapter 6 บทที่ 6 ขอ้ เสนอแนะตอ่ สานักงานบรหิ ารหนส้ี าธารณะ การศึกษาวิจัยเรื่องการประเมินผลโครงการลงทุนดา้ นโครงสร้างพ้ืนฐานของภาครัฐโดยใช้ผลิตภาพ ทางเศรษฐกิจและขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ มีวตั ถุประสงค์หลักเพื่อศึกษารูปแบบ/แนวทาง/ วิธีการประเมินโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐ ท่ีสะท้อนให้เห็นผลตอบแทนของการดาเนิน โครงการกลับมาส่ปู ระเทศ และสนับสนนุ การเพมิ่ ผลติ ภาพทางเศรษฐกจิ และขดี ความสามารถในการแข่งขันของ ประเทศในระยะยาว รวมทั้งเสนอแนะแนวทางและหลกั เกณฑ์การประเมนิ โครงการลงทนุ ด้านโครงสร้างพื้นฐาน เพ่ือประกอบการพิจารณากาหนดนโยบาย/กรอบการลงทุนในโครงการด้านโครงสร้างพ้ืนฐานท่ีเหมาะสมและ สอดคล้องกับการบริหารจัดการหนี้สาธารณะอย่างยั่งยืน รวมท้ังเป็นไปตามนโยบายการลงทุนเพ่ือการพัฒนา ประเทศ สานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ (สบน.) ในฐานะหน่วยงานหลักที่มีภารกิจในการจัดหาเงินกู้เพ่ือ ลงทุนโครงการลงทุนภาครัฐ ซึ่งนับวันจะมีวงเงินที่เพิ่มสูงข้ึนตามความจาเป็นในการพัฒนาประเทศ เนื่องจาก ปัจจุบันสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป สภาพคล่องในประเทศที่สูงจากการที่รัฐบาลไทยโดยกระทรวงการคลัง ต้องพ่ึงพาการระดมเงินกูจ้ ากแหล่งทางการต่างประเทศเปน็ หลัก ไดแ้ ก่ ธนาคารโลก ธนาคารพฒั นาเอเชยี รวมถึง รัฐบาลต่างประเทศ เช่น รัฐบาลญี่ปุน โดยการกู้จากองค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุน ( Japan International Cooperation Agency : JICA) เป็นต้น โดยเปล่ียนมากู้จากสถาบันการเงินในประเทศ หรือ ตลาดในประเทศ ซึ่งต้นทุนการกู้เงินต่ากว่า อีกทั้งไม่ต้องรับความเสี่ยงจากอตั ราแลกเปล่ียน ดงั น้ัน สบน. ในฐานะ หนว่ ยงานหลักและหนว่ ยงานเดยี วท่ีต้องกากับดูแลหน้สี าธารณะ จึงจาเป็นต้องปรับเปลี่ยนบทบาทและเพิ่มภารกิจ ในการรายงานและติดตามการดาเนินโครงการที่ สบน. จัดหาจากแหล่งเงินในประเทศ รวมทั้งประเมินผลโครงการ เงนิ ก้เู หลา่ นั้นดว้ ย เพื่อตรวจสอบการดาเนินโครงการวา่ มปี ระสทิ ธผิ ลและประสิทธภิ าพ คุ้มค่าและตอบสนองกับ เปูาหมายการลงทุนโครงการของประเทศ โดยบทบาทของ สบน. ในข้ันตอนท่ีเกี่ยวข้องกับการดาเนินโครงการ เรมิ่ ต้ังแตข่ น้ั ตอนอนุมัติโครงการ ซ่งึ สบน. ตอ้ งดาเนินการศึกษาวเิ คราะห์รายละเอยี ดที่เกี่ยวข้องเพอื่ ให้ความเห็น ในเรื่องของแนวทางการระดมทุน ลักษณะการดาเนินการก่อหน้ี หรีอการค้าประกันตามความเหมาะสม เพื่อนาเสนอ ความเหน็ ตอ่ คณะรัฐมนตรีรว่ มกับหนว่ ยงานท่เี ก่ียวขอ้ งและจัดเก็บข้อมูลทีเ่ ก่ยี วข้องเพือ่ เป็นฐานข้อมูลในการติดตาม และประเมินผลโครงการในอนาคต ภายหลงั การอนุมตั ิโครงการ นอกจากน้ี สบน. ต้องปรบั บทบาทและมีภารกิจเพม่ิ เติมในการกากับ ดแู ล ติดตามการดาเนินโครงการ และเบิกจ่ายเงนิ กใู้ นประเทศ ซงึ่ คณะผูว้ จิ ยั มีความเห็นวา่ สบน. จาเป็นท่จี ะต้องมีการจัดทากระบวนการ/รายงาน การติดตามโครงการ รวมถึงการประเมนิ ผลโครงการทง้ั ในระหว่างการดาเนินโครงการและเม่ือโครงการเสร็จสิ้นให้ เป็นระบบและมมี าตรฐาน โดยสามารถสรปุ บทบาท สบน. ทีเ่ กย่ี วขอ้ งกบั การดาเนินโครงการได้ดังแผนภาพที่ 6.1 น้า | น้า |